EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3904-4 | ISSN 1831-0893 | doi:10.2865/897228 | QJ-AB-15-025-HU-C
PDF | ISBN 978-92-872-3896-2 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/789635 | QJ-AB-15-025-HU-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3876-4 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/233152 | QJ-AB-15-025-HU-E

© Európai Unió, 2016

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.

A 22. oldalon lévő térkép felhasználásához vagy reprodukálásához közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

•egy példány:
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),

•több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)
vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*)A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

•az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).

HU
2015

25SZ.

Különjelentés

A vidéki infrastruktúrára
nyújtott uniós
támogatások: az ár-érték
arány sokkal jobb lehetne

(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzés eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést „a természeti erőforrások megőrzése és természetierőforrás-gazdálkodás” kiadási területeire szakosodott, Augustyn Kubik számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara végezte. Az ellenőrzést Nikolaos Milionis számvevőszéki tag vezette, Ioulia Papatheodorou, kabinetfőnök; Kristian Sniter, a kabinet attaséja; Michael Bain, osztályvezető; Diana Voinea, az ellenőrző csoport vezetője és Lorenzo Pirelli az ellenőrző csoport helyettes vezetője támogatásával. Az ellenőrző csoport összetétele: Ramona Bortnowschi, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Maria Eulàlia Reverté i Casas és Michael Spang. Nyelvi támogatás: Hannah Critoph, Jeremy Gardner, Paulina Pruszko, Agata Sylwestrzak, Fiona Urquhart és Adrian Williams. Adminisztratív támogatás: Terje Teppan-Niesen.

Balról jobbra: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Papatheodorou, L. Pirelli.

Tartalomjegyzék

Glosszárium

Összefoglaló

Bevezetés

A vidéki infrastruktúrába történő beruházások fontossága az Európai Unióban

Infrastrukturális beruházásokra nyújtott vidékfejlesztési támogatás

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Észrevételek

I. rész – Az uniós vidékfejlesztési alapok alkalmazása nem kellően indokolt, és a más alapokkal való koordináció sem megfelelő

A tagállamok nem mindig indokolták meg egyértelműen az uniós vidékfejlesztési források igénybevételének szükségességét

A „talált pénz” hatás kockázatának enyhítése nem volt eredményes, noha voltak példák bevált gyakorlatokra

A pénzalapok közötti eredményes koordinációt gyakran hátrányosan érintették a nem megfelelő határvonalak és a kiegészítő jelleget biztosítani hivatott mechanizmusok elégtelensége

A Bizottság a 2014–2020-as programozási időszakban a koordináció javítására összpontosított a múlt hiányosságainak elkerülése érdekében

II. rész – Az ellenőrzött intézkedések végrehajtása során az értékarányosságot csak korlátozottan tartották szem előtt

A kiválasztási eljárások nem mindig irányították a legköltséghatékonyabb projektek felé a támogatásokat

A költségek ésszerűségére és a közbeszerzési eljárásokra irányuló ellenőrzések nem korlátozták eredményesen a túlzott projektköltségek kockázatát

A fenntarthatósággal kapcsolatos követelmények nem vették figyelembe a beruházások hasznos élettartamát

Az adminisztratív folyamatban előforduló hosszú késedelmek befolyásolták az intézkedések hatékonyságát és eredményességét

A Bizottság a programozási időszak során későn kezdte el a hiányosságok és a kapcsolódó tagállami cselekvési tervek rendszeres nyomon követését

III. rész – A monitoring- és értékelési rendszer nem adott megfelelő információkat a projekteredményekről

Az ellenőrzött projektek megvalósították a várt fizikai outputokat, de gyakran nem álltak rendelkezésre a projekteredményekre vonatkozó megbízható információk

A Bizottság arra ösztönözte a tagállamokat, hogy javítsák a monitoringot és az értékelést, de egyes hiányosságok valószínűleg a 2014–2020-as időszakban is fennmaradnak

Következtetések és ajánlások

I. melléklet | – | A 125., 321., 322. és 323. infrastrukturális intézkedéshez rendelt – a 2007–2013-as programozási időszakban programozott és kiadott – uniós pénzösszegek
II. melléklet | – | A vizsgált projektek listája

A Bizottság válasza

Glosszárium

(Állami/uniós) beavatkozás: közhatóság által végrehajtott vagy finanszírozott fellépés, azaz „művelet”, „intézkedés”, program vagy projekt.

„Talált pénz” hatás: olyan helyzet, amikor valamely támogatott tevékenység vagy projekt a támogatás nélkül is részben vagy egészében megvalósult volna.

CMEF (közös monitoring- és értékelési keretrendszer, common monitoring and evaluation framework): a 2007–2013-as programozási időszakban a vidékfejlesztés terén az Unióban általánosan alkalmazott monitoring- és értékelési keretrendszer.

CMES (közös monitoring- és értékelési rendszer): a 2014–2020-as programozási időszakban a vidékfejlesztés terén az Unióban általánosan alkalmazott monitoring- és értékelési rendszer.

Elhatárolás: választóvonalak meghúzása az EMVA és más pénzalapok között, földrajzi területek, a támogatott projektek típusa, illetve a kedvezményezettek típusa alapján. Az elhatárolás elvben az alapok közötti átfedések elkerülését eredményezi.

EMVA: Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap.

Eredmény: a „beavatkozás” következtében felmerülő közvetlen hatások vagy változások.

Európai strukturális és beruházási alapok (ESB-alapok): az új kifejezés öt olyan uniós alapot takar, amelyek a 2014–2020-as programozási időszakban a kohéziós politika keretében nyújtanak támogatást. Ez az öt alap a következő: Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), Európai Szociális Alap (ESZA), Kohéziós Alap, Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA).

Intézkedés: egy szakpolitika gyakorlatba ültetését szolgáló támogatási rendszer. Az intézkedés határozza meg, hogy a projektek milyen szabályok – pl. támogathatósági és kiválasztási kritériumok – mellett finanszírozhatók.

Irányító hatóság: a tagállam által kijelölt helyi, regionális vagy országos szerv, amelynek feladata, hogy vidékfejlesztési programot nyújtson be a Bizottságnak, majd a programot irányítsa és végrehajtsa.

Kiegészítő jelleg: egy adott földrajzi vagy cselekvési területen alkalmazott két vagy több pénzalap közötti, szándékosan létrehozott ellenpont, illetve szinergia, amelynek célja, hogy a szükségleteket jobban lehessen kielégíteni annál, mintha csak az egyik pénzalapból származna a finanszírozás, valamint a finanszírozási rések elkerülése.

Közbeszerzés: közintézmények által áruk, kivitelezési munkák és szolgáltatások megrendelése esetén, bizonyos összeghatár fölött követendő pályázati eljárás. A közbeszerzés célja, hogy a szállítók közti megfelelő verseny előidézésével a legjobb értékű ajánlatot válasszák ki, továbbá annak biztosítása, hogy a szerződések odaítélése tisztességesen, átlátható módon és hátrányos megkülönböztetés nélkül, a 2004/18/EK¹ és a 2004/17/EK² irányelvvel összhangban történjen.

Leader-módszer: olyan módszer az uniós vidékfejlesztési politika céljainak megvalósítására, amely a hagyományos, fentről lefelé irányuló megközelítés helyett alulról felfelé építkezik. A Leader francia mozaikszó, melynek jelentése: „kapcsolódások a vidékfejlesztési fellépések között”.

Megosztott irányítás: az uniós költségvetés egyik végrehajtási módja, amelynek esetén a végrehajtási feladatokat a tagállamoknak kell elvégezniük³, de a végső felelősséget továbbra is a Bizottság viseli.

Művelet: egy „intézkedés” keretében finanszírozott projekt, szerződés vagy más fellépés.

Outputok: egy „beavatkozásra” elkülönített erőforrások felhasználásával létrehozott produktum.

Programozási időszak: az uniós szakpolitikák, például a vidékfejlesztési politika megtervezésének és végrehajtásának többéves keretrendszere. Ellenőrzésünk főként a 2007–2013-as időszakra vonatkozik. A jelenlegi vidékfejlesztési időszak 2014-től 2020-ig tart.

Referenciaárak: berendezések, gépek, építőanyagok árai, illetve építési költségek, munkaerőköltségek stb., amelyekkel a tagállami hatóságok összehasonlítják a támogatási kérelmekben szereplő projektköltségeket.

Vidékfejlesztési program: az uniós vidékfejlesztési politika regionális vagy tagállami szintű végrehajtásának megtervezését és nyomon követését szolgáló, a tagállam által elkészített és a Bizottság által jóváhagyott programozási dokumentum.

Vidéki infrastruktúra: a vidéki területeket kiszolgáló fizikai eszközök, pl. utak, hidak, vízellátó rendszerek, csatornák, hulladékgazdálkodási létesítmények, villamosenergia-hálózatok, távközlés; továbbá olyan közintézmények, mint pl. az iskolák, óvodák, sportlétesítmények, közösségi központok, amelyeket összefoglaló néven társadalmi és kulturális infrastruktúrának nevezünk.

1Az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/18/EK irányelve az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról (HL L 134., 2004.4.30., 114. o.).

2Az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/17/EK irányelve a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról (HL L 134., 2004.4.30., 1. o.).

3Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.) 59. cikke.

Összefoglaló

I

A 2007–2013-as programozási időszakra a tagállamok vidékfejlesztési programjaikban – négy intézkedés révén – 13 milliárd euró uniós forrást különítettek el vidéki infrastrukturális beruházásokra. Az uniós finanszírozást kiegészítik a nemzeti költségvetésekből, amellyel együtt az intézkedések rendelkezésére álló költségvetés összege majdnem elérte a 19 milliárd eurót. A finanszírozásból magán- és köztulajdonú kedvezményezettek részesülhettek, és célja a gazdasági növekedés fellendítése, a vidéki területek vonzóbbá tétele, továbbá az ilyen területek és a főbb infrastruktúrák közötti kapcsolódás megerősítése volt. A finanszírozott projektek elsősorban vidéki utakra, vízgazdálkodási rendszerekre, valamint társadalmi és kulturális infrastruktúrákra vonatkoztak.

II

A Számvevőszék teljesítmény-ellenőrzései során azt értékeli, hogy betartották-e a gondos pénzgazdálkodás elveit (a gazdaságosságot, a hatékonyságot és az eredményességet), továbbá törekszik azon bevált gyakorlatok feltérképezésére, amelyek révén a rendelkezésre álló uniós forrásokat felhasználva a lehető legnagyobb haszon érhető el. E konkrét ellenőrzése során a Számvevőszék azt vizsgálta, hogy a Bizottság és a tagállamok azon infrastrukturális intézkedések esetében, amelyek támogatása mellett döntöttek, értékarányosan használták-e fel a forrásokat. Helyszíni vizsgálatokra a Bizottságnál és a vidéki infrastruktúra számára elkülönített összegek nagysága alapján kiválasztott öt tagállamban került sor.

III

Noha az egyes vizsgált projektek megvalósították a várt fizikai outputokat, és egyes esetekben egyértelműen pozitívan járultak hozzá a vidéki területekhez, a Számvevőszék megállapította, hogy a tagállamok és a Bizottság – megosztott irányításban – csak korlátozott mértékben értek el megfelelő értékarányosságot, mivel a támogatásokat nem irányították módszeresen a vidékfejlesztési programokban kitűzött célokat megvalósító legköltséghatékonyabb projektek felé, továbbá nem volt elég olyan információ, ami alátámasztotta volna az intézkedések sikerét, esetleg sikertelenségét.

Ennek oka a következő volt:

–a tagállamok nem mindig indokolták meg egyértelműen az uniós vidékfejlesztési alapok felhasználásának szükségességét. A más uniós, tagállami, regionális vagy helyi szintű pénzalapokkal való eredményes koordinációt gyakran hátrányosan érintették a nem megfelelő határvonalak és a kiegészítő jelleget biztosítani hivatott mechanizmusok elégtelensége. Ugyan voltak példák bevált gyakorlatokra, de a „talált pénz” hatás kockázatát nem csökkentették eredményesen;

–a kiválasztási eljárások a forrásokat nem mindig irányították a legköltséghatékonyabb projektek felé, a túlzott projektköltségek kockázatát nem korlátozták eredményesen, és a fenntarthatósággal kapcsolatos követelmények nem vették figyelembe a beruházások hasznos élettartamát. Az adminisztratív folyamatokban előforduló hosszú késedelmek – különösen ami a pályázatok jóváhagyását illeti – szintén befolyásolták az intézkedések hatékonyságát és eredményességét;

–a monitoring- és értékelési rendszer nem nyújtott megfelelő információkat. A vizsgált projektek ugyan a várt fizikai outputokat eredményezték, de arra vonatkozóan, hogy a kiadott közpénzekből milyen tényleges eredményeket tudtak elérni, gyakran nem álltak rendelkezésre megbízható információk, megnehezítve a jövőbeni szakpolitika megfelelő irányba terelését és a költségvetés eredményorientált kezelését.

IV

A Bizottság a 2007–1013-as programozási időszak indulásakor nem nyújtott elegendő iránymutatást a tagállamoknak. 2012 óta a Bizottság proaktívabb és jobban koordinált megközelítést alkalmaz. Amennyiben a változtatásokat megfelelően végrehajtják, ez a 2014–2020-as programozási időszakban elvben jobb pénzgazdálkodást eredményez. Úgy tűnik azonban, hogy a pénzalapok koordinálását és a teljesítménnyel kapcsolatos információkat tekintve bizonyos hiányosságok továbbra sem szűnnek meg.

V

A Számvevőszék véleménye szerint az adott pénzügyi források révén sokkal több eredmény érhető el, és ezért a következőket ajánlja:

a)A tagállamok a vidéki infrastruktúra támogatására rendelkezzenek összehangolt koncepcióval, amely számszerűsíti a szükségleteket és a finanszírozási réseket, és megindokolja a vidékfejlesztési intézkedések alkalmazását. Használják ki jobban a meglévő koordinációs struktúrákat.

b)A Bizottság az eredményes koordináció érdekében megtett első lépésekre építve végezzen mélyreható értékelést a 2014–2020-as programozási időszakban a tagállamok által használandó különböző uniós pénzforrások egymást kiegészítő jellegéről.

c)A tagállamok állapítsanak meg kritériumokat annak érdekében, hogy a legköltséghatékonyabb projektek kerüljenek kiválasztásra, és ezeket alkalmazzák következetesen⁴, a fenntarthatósággal kapcsolatos követelmények és ellenőrzések megállapításakor vegyék figyelembe a beruházások hasznos élettartamát, továbbá szabjanak meg ésszerű határidőt a pályázatok és a kifizetési kérelmek feldolgozására, és azt tartsák be.

d)A 2014–2020-as időszakra a Bizottság és a tagállamok gyűjtsenek időszerű, releváns és megbízható adatokat, amelyek hasznos információkat nyújtanak a finanszírozott projektek és intézkedések által elért eredményekről.

e)A tagállamok biztosítsák továbbá világos, konkrét célok kitűzését azon projektek tekintetében, amelyekre pénzösszegeket kötöttek le.

4Lásd: „A gazdaságosság elvének alkalmazása: az Unió által finanszírozott vidékfejlesztési projektekre nyújtott támogatások költségeinek ellenőrzés alatt tartása” című 22/2014. sz. különjelentés (http://eca.europa.eu).

Bevezetés

A vidéki infrastruktúrába történő beruházások fontossága az Európai Unióban

01

A vidéki területek olyan jelentős kihívásokkal szembesülnek, mint pl. az elnéptelenedés vagy a gazdasági lehetőségek hiánya. A megfelelő infrastruktúra (utak, vízellátás, csatornahálózat, árvízvédelmi rendszerek, öntözőcsatornák stb.) elősegíti a gazdasági növekedés fellendítését és vonzóbbá teszi a vidéki területeket. A Tanács által 2006-ban elfogadott közösségi stratégiai iránymutatások⁵ meghatározzák az Európai Uniónak az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) keretében kitűzött prioritásait. Az iránymutatások kiemelték annak jelentőségét, hogy a 2007–2013-as programozási időszakban korszerűsítsék a helyi infrastruktúrákat:

„A következő években jelentős beruházások kezdődnek a főbb távközlési, szállítási, energetikai és vízi infrastruktúrákban. Jelentős támogatás lesz elérhető a strukturális alapokból a transzeurópai hálózatoktól kezdve az ipari vagy tudományos parkok csatlakozásainak fejlesztéséig. A munkahelyek és a növekedés tekintetében a multiplikátorhatás teljes megvalósulása érdekében a vidékfejlesztési programok keretében támogatott kis méretű helyi infrastruktúrák rendkívül fontos szerepet játszhatnak e nagyberuházásoknak a diverzifikációra, valamint a mezőgazdasági és az élelmiszer-ipari potenciál fejlesztésére irányuló helyi stratégiákhoz való kapcsolásában.”

Infrastrukturális beruházásokra nyújtott vidékfejlesztési támogatás

02

A 2007–2013-as programozási időszakban infrastrukturális beruházásokra mintegy 13 milliárd eurót különítettek el, ami a teljes EMVA-finanszírozás 13,5%-ának felel meg (lásd: I. melléklet). A tagállamok vidékfejlesztési programjaiban szereplő teljes összkiadás, a tagállami társfinanszírozás összegét is beleértve, 19 milliárd euró volt, amelyből 2013 végéig közel 12 milliárd eurót költöttek el. Noha a 2013-as év a programozási időszak végének felel meg, ez nem jelenti a végrehajtás lezárását, mivel az 2015. december 31-ig tart⁶. Figyelembe véve a kedvezményezettek saját hozzájárulásait, a teljes beruházási volumen várhatóan eléri a mintegy 29 milliárd eurót.

03

A 2007–2013-as időszakban a tagállamok vidékfejlesztési programjaikban a következő főbb intézkedéseket választották infrastruktúra-támogatásra:

–125. intézkedés: a mezőgazdaság és az erdészet fejlesztéséhez és átalakításához kapcsolódó infrastruktúra;

–321. intézkedés: a gazdaság és a vidéki lakosság számára nyújtott alapszolgáltatások;

–322. intézkedés: a falvak megújítása és fejlesztése;

–323. intézkedés: a vidéki örökség megőrzése és korszerűsítése.

A fent említett intézkedéseket jelentésünkben „infrastrukturális intézkedéseknek” nevezzük.

04

A 2007–2013-as programozási időszakra alkalmazandó uniós vidékfejlesztési szabályozás sem maximális támogatható összeget, sem maximális támogatási arányt nem határoz meg az intézkedések keretében támogatott projektek esetében. A tagállamok saját vidékfejlesztési programjaikban – az uniós állami támogatási szabályoknak megfelelően – határozzák meg ezeket a tényezőket. A standard támogatási arányok általában nagyok, a vizsgált vidékfejlesztési programokban 70% és 100% között vannak. Az 1. háttérmagyarázatban jellemző példák olvashatók az egyes intézkedések keretében finanszírozott projektekről: a támogatásokat főként közszervezetek vették igénybe kedvezményezettként, azokat azonban magánkedvezményezettek is igénybe vehették.

1. háttérmagyarázat

A vidéki infrastruktúrára vonatkozó intézkedések révén finanszírozott projektek (példák)

Mezőgazdasági utak Olaszországban (Szicília) (125. intézkedés, magánkedvezményezett)

Támogatható költség: 1 330 000 euró

Támogatási arány: 80%

Napközi épületének kibővítése Németországban (Szászország) (321. intézkedés, a kedvezményezett közszervezet)

Támogatható költségek: 145 000 euró

Támogatási arány: 100%

Vízellátó rendszer és csatornahálózat építése Romániában (322. intézkedés, a kedvezményezett közszervezet)

Támogatható költség: 2 200 000 euró

Támogatási arány: 100%

Vidéki út restaurálása állatok számára Spanyolországban (Extremadura) (323. intézkedés, a kedvezményezett közszervezet)

Támogatható költség: 120 000 euró

Támogatási arány: 100%

Forrás: Európai Számvevőszék.

05

Az infrastrukturális projekteknek – attól függően, hogy melyik intézkedés keretében kerülnek támogatásra – vagy a mezőgazdaság és az erdészet versenyképességének javításával kapcsolatos célkitűzéshez (125. intézkedés), vagy a vidéki területek életminőségének javításával kapcsolatos célkitűzéshez (321., 322. és 323. intézkedés) kell hozzájárulniuk. Ugyanazon célkitűzésekhez hozzájáruló infrastrukturális projektek végrehajtása alulról felfelé építkező megközelítéssel (Leader) is történhet⁷.

06

Az EMVA-finanszírozás infrastrukturális projektekre való elkülönítésének szabályozási kerete a megosztott irányításon alapul. E rendszer szerint a tagállamok vidékfejlesztési programjukat jóváhagyásra benyújtják a Bizottságnak. A Bizottság szerepe, hogy felügyelje a tagállami irányítási és kontrollrendszerek megfelelő működését, és biztosítsa a gondos pénzgazdálkodás elveinek betartását⁸. A tagállamok a jóváhagyott vidékfejlesztési programok alapján kiválasztják a támogatandó projekteket.

07

Az 1. ábra azt mutatja be, hogyan juttatnak forrásokat az infrastrukturális projektekre. Az egyes lépések célja annak biztosítása, hogy a források a szakpolitika átfogó célkitűzéseihez leginkább illeszkedő, ugyanakkor a tagállami, illetve regionális szinten meghatározott szükségleteknek és prioritásoknak is megfelelő projektekhez kerüljenek.

08

A vizsgált intézkedések és műveletek tekintetében a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó uniós rendelet⁹ nagyjából megőrzi a 2007–2013-as programozási időszakra érvényes jogi követelményeket. A tagállamok a 2014–2020-as időszakra több mint 14,65 milliárd eurót különítettek el infrastrukturális intézkedésekre. Az e jelentésben szereplő megállapítások, következtetések és ajánlások ezért a 2014–2020-as programozási időszak esetében is relevánsak.

1. ábra

Az EMVA-források projektekhez rendelésének szabályozási kerete

Forrás: Európai Számvevőszék.

5A vidékfejlesztéssel kapcsolatos közösségi prioritásokat az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20-i 1698/2005/EK tanácsi rendelet (HL L 277., 2005.10.21., 1. o.) 9. cikkében előírtak szerint a vidékfejlesztésre vonatkozó közösségi stratégiai iránymutatásokról (2007–2013-as programozási időszak) szóló, 2006. február 20-i 2006/144/EK tanácsi határozat (HL L 55., 2006.2.25., 20. o.) állapítja meg.

6Az „N+2” szabály értelmében a tagállamoknál a 2007–2013-as programozási időszakra vonatkozóan 2015 végéig merülhet fel kiadás.

7Olyan módszer az uniós vidékfejlesztési politika céljainak megvalósítására, amely a hagyományos, fentről lefelé irányuló megközelítés helyett alulról felfelé építkezik.

8Lásd: az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 73. cikke.

9Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1305/2013/EU rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és az 1698/2005/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 347., 2013.12.20., 487. o.).

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

09

Az ellenőrzés során elsősorban a következő kérdésre kerestük a választ:

A tagállamok és a Bizottság megfelelő értékarányosságot értek-e el a vidéki infrastruktúrába történő beruházások támogatásakor?

10

A Számvevőszék értékelte, hogy indokoltan szükség van-e az uniós források bevonására a vidéki infrastruktúra finanszírozásához, valamint hogy megvalósul-e a más forrásokkal való koordináció (a jelentés I. része). Elemeztünk továbbá néhány, az intézkedések tagállami végrehajtásával kapcsolatos fő szempontot: a kiválasztási kritériumok alkalmazását, a költségek ésszerűségére irányuló ellenőrzéseket, a fenntarthatósággal kapcsolatos követelményeket és az adminisztratív folyamatok időbeniségét (II. rész). A Számvevőszék ezenfelül vizsgálta azt is, hogy az intézkedések eredményeit oly módon követték-e nyomon és értékelték-e, hogy a tagállamok és a Bizottság azonosíthassák és kezelhessék az esetlegesen felmerülő problémákat, és objektív információkat adhassanak a finanszírozott intézkedések révén elért eredményekről (III. rész).

11

Az ellenőrzés, amelyre 2014 novembere és 2015 júniusa között került sor, a 2007–2013-as programozási időszak infrastrukturális intézkedéseinek kialakítására és végrehajtására irányult. Lehetőség szerint a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó változásokat szintén érintette a számvevőszéki ellenőrzés. Helyszíni vizsgálatot végeztünk a Bizottságnál és öt tagállamban, amelyeket a vidéki infrastruktúrára elkülönített összegek jelentőségétől függően választottunk ki¹⁰. E tagállamok a következők voltak: Németország (Szászország), Spanyolország (Extremadura), Olaszország (Szicília), Lengyelország és Románia.

12

Az ellenőrzés elsősorban a 125., a 321., a 322. és a 323. intézkedés keretében finanszírozott infrastrukturális beruházásokra irányult. A Leader megközelítés használatával finanszírozott projektek ellenőrzése Németországban (Szászország) és Spanyolországban (Extremadura) történt: ez a két régió jelentős mértékű infrastrukturális beruházás esetében alkalmazta ezt a módszert.

13

Ami a projekttípusokat illeti, az ellenőrzés során leginkább a vidéki utakat, a vízgazdálkodási infrastruktúrákat és a társadalmi és kulturális infrastruktúrákat vettük figyelembe, mivel ezek a vonatkozó intézkedések keretében támogatott főbb projektkategóriák.

14

Elemeztük továbbá az irányító hatóságok, illetve kifizető ügynökségek által az infrastrukturális projektek támogatásakor alkalmazott rendszereket, valamint a tagállami kontroll- és monitoringtevékenységekből származó főbb vezetői információkat. Ez mindösszesen 48 projektdosszié vizsgálatát jelentette, amelyeket úgy válogattunk össze, hogy a minta tükrözze az adott tagállamra jellemző infrastrukturális projektek spektrumát. A helyszínen ezekből 32 projektet ellenőriztünk, és ennek keretében interjúkat is készítettünk a kedvezményezettekkel, míg a fennmaradó 16 projektdosszié esetében a dokumentációt tekintettük át. A felkeresett projektekről bővebb információk a II. mellékletben találhatók.

10A részletes pénzügyi adatokat a programozott és a teljesített kiadásokról tagállamonként lásd: I. melléklet.

Észrevételek

I. rész – Az uniós vidékfejlesztési alapok alkalmazása nem kellően indokolt, és a más alapokkal való koordináció sem megfelelő

15

A vidéki területeken végrehajtott infrastrukturális beruházások számos forrásból finanszírozhatók. Uniós szinten az EMVA mellett az Európai Regionális Fejlesztési Alapból (ERFA) és a Kohéziós Alapból is finanszírozhatók vidéki infrastrukturális beruházások. A tagállamok ilyen projekteket gyakran finanszíroznak saját nemzeti, regionális vagy helyi költségvetéseikből vagy külön erre a célra létrehozott programok révén (amelyek vidékfejlesztési program intézkedéseihez hasonlóan szerveződnek), vagy a források közvetlen elkülönítése révén, pl. az útfenntartásra külön költségvetési sor létrehozásával.

16

Előfordulhat az is, hogy a magánkedvezményezettek egyes infrastrukturális projekteket legalább részben maguk is képesek finanszírozni, hiszen ők maguk a beruházások – pl. vidéki utak, öntöző rendszerek – fő használói, és ezek várhatóan az ő gazdasági teljesítményüket javítják majd. A vízellátó hálózatok és a szennyvízrendszerek esetében egyes beruházási költségek általában megtérülnek a felhasználói díjak befizetéséből.

17

A tagállamoknak az optimális ár-érték arány elérése érdekében fel kell térképezniük a vidékfejlesztési szükségleteket, és meg kell határozniuk, hogy ezek közül melyek a legfőbb prioritások. A különböző forrásokból finanszírozható összes lehetséges beavatkozást figyelembe véve a tagállamoknak el kell dönteniük, hogy stratégiailag mely alapok a legmegfelelőbbek a szükségletek kielégítése szempontjából, és ezen alapok felhasználását koordinálniuk kell.

18

Az alapok a közöttük lévő határvonalak meghúzásával (a finanszírozási átfedések minimalizálása) és a közöttük lévő kiegészítő jelleg biztosításával (a finanszírozási rés minimalizálása és a szinergiák ösztönzése) eredményesen koordinálhatók. A vidéki területeken esetlegesen előforduló finanszírozási rések különösen károsak, ha infrastrukturális projektek esetében fordulnak elő, mivel az infrastruktúra általában egymáshoz kapcsolódó elemek (pl. utak, öntöző rendszerek, vízellátó hálózatok és a szennyvízrendszerek, villamosenergia-hálózatok stb.) hálózataként működik, amelyben minden elem fontos szerepet játszik a hálózat egészének eredményes működése szempontjából. A 2. ábra egyszerűsített példát mutat be arról, hogy egy adott ágazatban, illetve területen a koordináció javítása hogyan vezethet az eredmények javulásához.

2. ábra

Az alapok közötti koordináció egy adott ágazatban, illetve területen

Forrás: Európai Számvevőszék.

19

A 2007–2013-as uniós vidékfejlesztési rendelet végrehajtási szabályai előírták a tagállamok számára, hogy vidékfejlesztési programjaikban szerepeltessenek elhatárolási kritériumokat és a más uniós alapokkal való kiegészítő jellegről szóló információkat¹¹, a tagállamok saját forrásait és támogatási programjait illetően azonban nem volt hasonló előírás.

A tagállamok nem mindig indokolták meg egyértelműen az uniós vidékfejlesztési források igénybevételének szükségességét

20

Az uniós vidékfejlesztési alapok (vidékfejlesztési program keretében végrehajtott intézkedések) szükségességének indokolásához az első lépés a vidéki infrastruktúrába való beruházás szükségességének megállapítása és számszerűsítése. A vizsgált vidékfejlesztési programok adtak magyarázatot a vidéki területeken található infrastruktúra támogatásának szükségességére. A lengyel vidékfejlesztési program például a következőket tartalmazta: „bizonyos árvízvédelmi létesítmények csak korlátozott mértékben látják el funkcióikat, és teljes technikai kapacitásuk helyreállítása korszerűsítést vagy átépítést tehet szükségessé”, majd felsorolta az érintett létesítményeket (többek között 35 000 m³ összkapacitású víztartályok és 180 szivattyútelep). Általában azonban a vizsgált tagállamok nem törekedtek e szükségletek számszerűsítésére, vagyis nem adták meg, hogy azok kielégítéséhez milyen mértékű pénzügyi forrásokra van szükség.

21

Beruházási szükségleteik felmérését követően a tagállamoknak meg kell állapítaniuk, melyek a rendelkezésre álló források ezek kielégítéséhez (meglévő uniós alapok, nemzeti, regionális és helyi közforrások, valamint magánfinanszírozás) és számszerűsíteniük kell az uniós vidékfejlesztési alapok által kitöltendő finanszírozási rést.

22

Minden ellenőrzött tagállam vidékfejlesztési programja hivatkozott más, hasonló projekteket támogató uniós alapokra. Ez jogszabályi előírás, amelynek betartását a Bizottság a vidékfejlesztési program jóváhagyása előtt ellenőrzi. Az ugyanezen szükségletek kielégítését célzó más tagállami vagy magán finanszírozási források ugyanakkor nem kerültek említésre, illetve számszerűsítésre. Mindössze egy vidékfejlesztési program (Románia) hivatkozott egy kulturális intézményeket finanszírozó nemzeti programra. Noha a vidékfejlesztési programokban ezekről nem tesznek említést, a Számvevőszék megállapította, hogy a tagállamok valójában nagyszámú, a vidéki infrastruktúra támogatására szánt közfinanszírozású programmal és forrással rendelkeznek.

23

Az összes lehetséges finanszírozási forrást koordináló, a szükségleteket és ezek alapján a finanszírozási rést számszerűsítő stratégia hiányában a vidékfejlesztési program keretében végrehajtott intézkedések indokolása nem megfelelő. Ebben az esetben valószínűbb, hogy forráshelyettesítésre kerül sor, vagyis az infrastrukturális projektekre elkülönített tagállami forrásokat később az uniós vidékfejlesztési alapok váltják fel, ami azzal a kockázattal jár, hogy csökkenhet az uniós beavatkozás többletértéke.

24

Két ellenőrzött tagállamban utaltak jelek arra, hogy az állami források helyettesítésére került sor (lásd: 2. háttérmagyarázat).

2. háttérmagyarázat

Arra utaló jelek, hogy a tagállami és regionális forrásokat uniós vidékfejlesztési források váltották fel

Olaszország (Szicília)

2000-ben, amikor lehetővé vált az uniós források igénybevétele vidéki közúti projektekre, Olaszország (Szicília) saját költségvetéséből törölte a helyi és mezőgazdasági utak karbantartásának finanszírozását.

Németország (Szászország)

2007 óta, amióta lehetővé vált az uniós vidékfejlesztési források igénybevétele vidéki közúti projektekre, lényegesen csökkent a nemzeti és regionális források ilyen projektekre való elkülönítése. Amint az alábbi ábrán is látható, míg a vidéki utakra elkülönített teljes finanszírozási összeg viszonylag állandó maradt (évi 140 és 160 millió euró között), a nemzeti és regionális források csökkentését az uniós vidékfejlesztési források növekedése egyenlítette ki (lásd: 3. ábra).

3. ábra – Források elkülönítése vidéki utakra Németországban (Szászország)

Forrás: Európai Számvevőszék.

A „talált pénz” hatás kockázatának enyhítése nem volt eredményes, noha voltak példák bevált gyakorlatokra

25

Ahogyan az uniós vidékfejlesztési alapok egész költségvetési sorokat helyettesíthetnek, projektszinten is sor kerülhet forráshelyettesítésre, az elért végeredményre nézve bármilyen többlethatás nélkül. A „talált pénz” hatás kockázata azt jelenti, hogy a kedvezményezett a beruházást valószínűleg támogatás nélkül is megvalósította volna. A „talált pénz” hatás kockázata elsősorban azzal csökkenthető, ha az intézkedéseket úgy tervezik meg, hogy az uniós vidékfejlesztési támogatásokat oda irányítják, ahol finanszírozási rés észlelhető, pl. olyan ágazatokhoz vagy projekttípusokhoz, amelyek közjavak megteremtését szolgálják, de pénzügyi megtérülésük nem elégséges a beruházás teljes költségének indokolásához.

26

Az ellenőrzött tagállamok által az infrastrukturális intézkedésekre megállapított nagy támogatási arányokat nem támasztotta alá azt értékelő elemzés, hogy a közfinanszírozás milyen szintje megfelelő ahhoz, hogy a beruházásokat ösztönözze, ám ugyanakkor mérsékelje a „talált pénz” hatás kockázatát.

27

A Számvevőszék csak Németországban (Szászország), a 2014–2020-as programozási időszak esetében talált gazdasági érveket a 125. intézkedés esetében megállapított támogatási arányok mögött. A 2010-es félidős értékelés azon javaslatát követve, hogy az intézkedés támogatási arányai között az erdészeti gazdaságok nyereségességétől függően különbséget kell tenni, az irányító hatóság úgy döntött, hogy felülvizsgálja a támogatási arányt, amely minden gazdaság esetében egységesen 80% volt, és a gazdaságok mérete – mint nyereségességük feltételezett mutatója – alapján differenciált támogatási arányt vezet be. A nagyobb gazdaságok (200 ha fölött) 75%-os támogatási arányban részesülhetnek, míg a kisebbek (legfeljebb 200 ha) 90%-os arányban.

28

Az ellenőrzés során egy bevált gyakorlatot is azonosítottunk, amelynek révén az uniós vidékfejlesztési támogatás oda irányítható, ahol arra a leginkább szükség van. Románia (a 322. intézkedés keretében), Lengyelország (a 321. és a 322/323. intézkedés keretében), valamint Olaszország (Szicília) (a 125. intézkedés keretében) olyan kiválasztási kritériumokat használt, amelyek révén elsőbbséget élveztek a nagy szegénységi arányú, illetve kieső területeken található települések által benyújtott projektek (erre példát a 3. háttérmagyarázat mutat be).

3. háttérmagyarázat

Az uniós vidékfejlesztési támogatás szegénységgel küzdő területek felé történő irányítása

Románia

A 322. intézkedés keretében alkalmazott egyik kiválasztási kritérium a maximálisan adható 100 pontból 10 pontot adott azoknak a településeknek, ahol a szegénység nagy arányban (azaz a 60% és 89,6% között) volt jelen. A közepes (40% és 59,9% közötti) szegénységi arányú települések 7 pontot, a kis (40% alatti) szegénységi arányú települések pedig 5 pontot kaptak. A szegénység meghatározása és kiszámítása a Világbank, illetve a tagállami hatóságok által megadott módszerrel, az adott háztartások jólétét figyelembe véve történt.

29

A tagállamok a „talált pénz” hatás kockázatát a projektkiválasztás folyamatán keresztül is csökkenthetik úgy, hogy adott esetben az egyes pályázatok jóváhagyása előtt ellenőrzik, a pályázó elegendő tőkével, illetve tőkéhez való hozzáféréssel rendelkezik-e ahhoz, hogy a projektet teljes egészében vagy részben finanszírozni tudja. Ellenőrzésünk során megállapítottuk, hogy a vizsgált öt tagállamból négy nem ellenőrizte azt, hogy a pályázó képes-e saját forrásból vagy más közprogramból finanszírozni a projekteket (lásd: 4. háttérmagyarázat).

4. háttérmagyarázat

Uniós vidékfejlesztési támogatás nyújtása olyan projekteknek, amelyek más finanszírozási forrásokhoz is hozzáfértek

Olaszországban (Szicília) az egyik vizsgált, vízellátó infrastruktúrákkal kapcsolatos projekt már az uniós vidékfejlesztési támogatási pályázat benyújtása előtt is szerepelt a kedvezményezett beruházási tervében, és azt a kedvezményezettnek saját forrásból kellett volna finanszíroznia. A projektet ennek ellenére jóváhagyták uniós vidékfejlesztési támogatásból való finanszírozásra. Egy szintén vízellátó infrastruktúrákkal kapcsolatos projektet már az uniós vidékfejlesztési támogatás jóváhagyása előtt jóváhagytak a nemzeti öntözési terv keretében való finanszírozásra. Az uniós vidékfejlesztési támogatást később visszavonták; a példák ennek ellenére jól szemléltetik, hogy a forrásokat esetenként egymással felcserélik, és a projektek némelyikét valószínűleg az uniós vidékfejlesztési támogatás hiányában is végrehajtották volna.

Spanyolországban (Extremadura) az egyik vizsgált projekt, amelynek becsült összege 11 millió euró volt, 145 km-nyi úthálózat létrehozására vonatkozott, 1629 mezőgazdasági üzem megközelíthetőségének javítása céljából. Noha az utak építése valószínűleg a magánföldterület értékének és az üzemek gazdasági teljesítményének a növelésével is járt, a hatóságok úgy hagyták jóvá a projektet 100%-os köztámogatásra, hogy nem ellenőrizték, a magánkedvezményezettek viselhették volna-e legalább részben a projektköltségeket. Hasonlóképpen, egy 1 millió eurós, az öntözőrendszernek a vízveszteség csökkentését célzó korszerűsítésére vonatkozó vizsgált projekt 90%-os támogatásban részesült úgy, hogy nem írták elő a kedvezményezett (öntözési egyesület) számára a támogatás szükségességének a pénzügyi kapacitása és a beruházás jövedelmezősége alapján történő alátámasztását. A kedvezményezett például a beruházás nagyobb részét is finanszírozhatta volna vagy úgy, hogy a gazdálkodók számára nagyobb összegű díjat szab ki az öntözési szolgáltatásért¹², vagy hitelfelvétel révén. Ezek a példák nem csak arra mutatnak rá, hogy az irányító hatóság – gazdasági indok nélkül – igen nagy támogatási arányokat határozott meg az intézkedések során, hanem arra is, hogy a projektek szintjén nem ellenőrizte, valóban szükség van-e ilyen nagy arányú támogatásokra.

30

Romániában támogathatósági ellenőrzés révén győződtek meg arról, hogy szükség van-e az uniós vidékfejlesztési támogatásra. Az ellenőrzést jövedelemtermelő műveletek – pl. a 322. intézkedés keretében támogatott vízellátó és szennyvízelvezetési szolgáltatások – esetén végezték el. A gyakorlatban azonban az ellenőrzés csak korlátozott mértékben volt releváns, mivel az infrastruktúra működéséhez kapcsolódó jövőbeni bevételek és kiadások tekintetében megbízhatatlan feltevéseken alapult. A három vizsgált vízellátóinfrastruktúra-projektből kettő esetében a Számvevőszék megállapította, hogy a felhasználók által ténylegesen befizetett díjak hétszer, illetve kilencszer magasabbak voltak, mint a kedvezményezett projektdokumentációban megadott becslései, pedig ezekkel indokolták a támogatás szükségességét, és a hatóságok is ennek alapján hagyták jóvá a támogatást.

A pénzalapok közötti eredményes koordinációt gyakran hátrányosan érintették a nem megfelelő határvonalak és a kiegészítő jelleget biztosítani hivatott mechanizmusok elégtelensége

Egyes projekttípusoknál a tagállamok által meghatározott elhatárolási kritériumok lehetővé tették a közforrások egymás közötti átfedését

31

A különböző uniós alapok közötti elhatárolást tekintve az ellenőrzés rámutatott, hogy noha a tagállamok 2007–2013-as nemzeti stratégiai tervei és vidékfejlesztési programjai általában egyértelmű elhatárolási kritériumokat határoztak meg, ezek nem mindig voltak összhangban a más programozási dokumentumok kritériumaival, és egyes esetekben kifejezetten lehetőség nyílt a források egymás közötti átfedésére:

–Németországban (Szászország) a vidékfejlesztési program értelmében az EMVA és az ERFA alapok közötti elhatárolás az iskolák korszerűsítését célzó projektek esetében a tanulók számán alapult: az EMVA-ból csak a 350-nél kevesebb tanulót számláló iskolák voltak finanszírozhatók. Az ERFA operatív program azonban a támogatható projektek esetében nem határozott meg a tanulók számával kapcsolatos küszöbértéket.

–Olaszországban (Szicília), míg a vidékfejlesztési programban az szerepelt, hogy az ERFA-ból csak az 500 főt meghaladó lakost számláló falvakban támogathatók infrastrukturális projektek, maga az ERFA operatív program nem tett említést erről az elhatárolási kritériumról. Az egyik vizsgált projekt felkeresésekor a számvevők megállapították, hogy az egyik ERFA-ból támogatott projekt egy 500 főnél kevesebb lakosú faluban valósult meg.

–Lengyelországban mind az EMVA, mind az ERFA lehetővé tették vidéki területek infrastrukturális projektjeinek finanszírozását. A kisebb projekteket elsősorban az EMVA finanszírozta, de ezek az ERFA-ból is részesülhettek támogatásban, ha a pályázók az ERFA keretében elérték a támogatás felső határát (amelynek összege az intézkedéstől függően változó volt). Az ERFA operatív program keretében jóváhagyott, szennyvízzel kapcsolatos infrastrukturális projektek 72%-át ugyanazon kedvezményezettek hajtották végre, akik ugyanezen típusú projektekre EMVA-forrásokban részesültek.

32

Ezenkívül az uniós vidékfejlesztési források és a vidéki infrastruktúrára szánt tagállami források nem határolódtak élesen el egymástól. A több, ugyanazon jellegű projektekre egymástól függetlenül támogatást nyújtó alapok mellett szóló érveket nem vetették alá kritikai vizsgálatnak, annak ellenére, hogy emiatt megkettőződtek az irányítási struktúrák, és nagyobb erőfeszítésre volt szükség az alapok közötti koordináció biztosításához és a kettős finanszírozás elkerüléséhez.

Az egymást kiegészítő tevékenységek nem kaptak aktív ösztönzést

33

Az öt ellenőrzött tagállamból négy hozott létre egy-egy koordinációs testületet az uniós forrásokból végrehajtott kiadások felügyeletére, két tagállamban pedig más uniós alapok irányító hatóságainak képviselői is részt vettek a vidékfejlesztési monitoringbizottságokban. Arra vonatkozóan azonban nem volt bizonyíték, hogy ez hogyan segítette elő az alapok jobb kiegészítő jellegét, azaz a finanszírozási rések kitöltését és a közös célkitűzések elérése érdekében történő egyeztetett működést. Noha a „kiegészítő jelleg” kifejezés szerepelt mind a tagállamok vidékfejlesztési programjaiban, mind a magas szintű találkozókon, azt gyakran tévesen, nem a források elhatárolására, illetve a kettős finanszírozás elkerülését célzó szabályokra alkalmazták.

34

A kiegészítő jelleget elősegíthette volna például a különböző forrásoknak egymást követő és egymásra épülő, illetve egymást kiegészítő és további előnyöket megvalósító párhuzamos projektek előnyben részesítése céljából történő alkalmazása. A számvevők a vizsgált tagállamokban mindössze egyetlen olyan mechanizmust azonosítottak, amelynek célja a kiegészítő jelleg ösztönzése volt: Romániában – a víz-keretirányelv céljainak megvalósítása érdekében – a 322. intézkedés esetében alkalmazott kiválasztási kritériumok hatására a rangsorban előbbre kerültek azok a szennyvízzel kapcsolatos infrastrukturális projektek, amelyek kiegészítették a Kohéziós Alap által már támogatott projekteket.

35

A tagállamok hozzáállása általában az volt, hogy a lehetséges kedvezményezettek belátására bízták a különböző alapok felhasználásának koordinálását (lásd: 5. háttérmagyarázat).

5. háttérmagyarázat

Az alapok felváltva történő használata azok rendelkezésre állásának függvényében (példa)

Németország (Szászország)

Egy németországi (Szászország) település 2009 és 2011 között több (tagállami, saját és uniós vidékfejlesztési) forrás felhasználásával támogatta egy iskolafelújítási projekt egymást követő szakaszait. Az uniós vidékfejlesztési alapok ugyanazon jellegű beruházásokat támogattak, mint a tagállami alapok, pl. az iskola ablakainak cseréje. Ez nem kiegészítő jelleget jelent, hanem a különböző alapok felváltva történő használatát, azok rendelkezésre állásától függően.

Forrás: Európai Számvevőszék.

36

Az ellenőrzés során a számvevők két olyan esetet találtak, ahol a tagállami és a helyi alapok egymást kiegészítő szerepének hiánya csökkentette az EMVA-projektek hatékonyságát és eredményességét (lásd: 6. háttérmagyarázat).

6. háttérmagyarázat

A pénzalapok egymást kiegészítő szerepének hiánya (példák)

Románia

Egy úthálózat építésére támogatásban részesülő településen a finanszírozott utakhoz vezető főút nagyon rossz állapotban volt. A főutat a helyi források felhasználásával kellett volna korszerűsíteni, a jóváhagyott finanszírozás azonban soha nem érkezett meg.

Forrás: www.geoportal.gov.ro

Forrás: Európai Számvevőszék.

Olaszország (Szicília)

Az egyik vizsgált projekt a karbantartás hiányában használhatatlanná vált meglévő községi út helyett új út építéséből állt. Az út azért került teljesen elhanyagolt állapotba, mert községi utak nem voltak támogathatók az uniós vidékfejlesztési forrásokból, a régió útkarbantartási költségvetését pedig törölték (lásd: 2. háttérmagyarázat, fent). Egyértelmű, hogy a meglévő út rendszeres karbantartása helyett új utat építeni nem tekinthető hatékonynak¹³, és mindez rámutat arra, hogy az alapok között rések vannak, azok nem egészítik ki egymást.

A Bizottság a 2014–2020-as programozási időszakban a koordináció javítására összpontosított a múlt hiányosságainak elkerülése érdekében

37

Az uniós vidékfejlesztési támogatás iránti szükséglet indokolása és a pénzalapok közötti megfelelő koordináció biztosítása főként a tagállamok felelőssége. Ugyanakkor a programelfogadás szakaszában – a szükségletek felmérése, valamint az elhatárolás és a kiegészítő jelleg tagállamok által megállapított elveinek áttekintése során – a Bizottság is befolyásolhatja ezeket a folyamatokat. A Bizottság továbbá – közvetetten – a programok végrehajtása során is beavatkozhat, iránymutatások kibocsátása, a bevált gyakorlatok terjesztése és a monitoringbizottság ülésein való részvétel révén, ez utóbbi üléseken tanácsadói szerepet betöltve¹⁴.

38

A 2007–2013-as programozási időszakban a Bizottság akkor is jóváhagyta a tagállamok által benyújtott vidékfejlesztési programokat, ha azok nem tartalmaztak egyértelmű indokolást arról, hogy az infrastrukturális beruházásokhoz miért és milyen összegben van szükség az EMVA-forrásokra. A Bizottság általában a következőkhöz ragaszkodott: a vizsgált intézkedések legyenek célzottabbak, határozzanak meg elhatárolási kritériumokat, végezzenek keresztellenőrzéseket a kettős finanszírozás elkerülése érdekében, és hozzanak létre koordinációval megbízott szerveket. Ennek ellenére előfordult, hogy ugyanazon jellegű beavatkozás esetében jóváhagyott alapok közötti átfedéseket (lásd: 31. és 32. bekezdés), valamint nem bocsátott ki iránymutatásokat sem a tagállamoknak arról, hogyan valósítsák meg jobban az alapok egymással szembeni kiegészítő szerepét.

39

A 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozóan az Unió öt strukturális és beruházási alapjára vonatkozó egységes szabályok kidolgozását motiváló fő célok között a koordináció javítása és a különböző alapok egységes használatának biztosítása szerepelt. Ezek a szabályok is kiemelik az uniós alapok közötti nagyobb összhang fontosságát. Az új megközelítés nem annyira az elhatárolásra, mint inkább a kiegészítő jellegre összpontosít. A vidéki infrastruktúra szempontjából pozitív elem, hogy az „alapvető szolgáltatások és a falvak megújítása” nevű intézkedésből most az önkormányzatok és a falvak fejlesztési terveire is nyújtható támogatás, ami ösztönzi a beruházások koherens megvalósítását.

40

A Számvevőszék áttekintette a Bizottság által a 2014–2020-as vidékfejlesztési programok tekintetében az egységességet biztosítani hivatott ellenőrző listát. Az ellenőrző listán olyan pontok is szerepeltek, amelyek az uniós strukturális és beruházási alapok közötti kiegészítő jellegre vonatkoztak a helyi utak és öntöző-, illetve vízkezelési létesítmények területén; a forráshelyettesítés kockázatára vonatkozóan azonban nem tartalmaztak ellenőrzéseket.

41

Amint azt a Számvevőszék 2014-es éves jelentésében is kiemelte¹⁵, a partnerségi megállapodások mint az uniós alapok koordinálásának legfőbb mechanizmusai kevés bizonyítékot nyújtottak arról, hogy a kiegészítő jelleg és a szinergia céljait a tagállamok a gyakorlatban megvalósították volna. Továbbá, a Bizottság ellenőrzései ellenére a németországi (Szászország), a lengyelországi és a romániai 2014–2020-as vidékfejlesztési programok¹⁶ továbbra sem ismertetik a különböző finanszírozási források közötti kiegészítő jelleg és a szinergiák elősegítését szolgáló mechanizmusokat. A programok jelenleg is az alapok elhatárolását és a kettős finanszírozás elkerülését helyezik a középpontba.

II. rész – Az ellenőrzött intézkedések végrehajtása során az értékarányosságot csak korlátozottan tartották szem előtt

42

Az értékarányosság¹⁷ megvalósulása érdekében a tagállamoknak a következőket kell tenniük:

–alkalmazzanak olyan kiválasztási módszereket, amelyek a rangsorban a legköltséghatékonyabb, azaz az olyan projekteket helyezik előre, amelyek költségegységenként potenciálisan a legnagyobb mértékben járulnak hozzá a vidékfejlesztési programban meghatározott célkitűzések eléréséhez;

–még a pályázatok és a kifizetési kérelmek jóváhagyása előtt győződjenek meg a költségek ésszerűségéről;

–még a pályázatok jóváhagyása előtt győződjenek meg arról, hogy a pályázók ki tudják-e mutatni, hogy projektjeik valószínűleg fenntarthatók lesznek;

–biztosítsák, hogy az adminisztratív eljárások lehetővé tegyék a projektek ésszerű határidőn belül történő végrehajtását.

A Bizottság, iránymutatásai és ellenőrzési tevékenységei révén biztosítsa, hogy a tagállamok betartsák a gondos pénzgazdálkodás elveit (gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség).

A kiválasztási eljárások nem mindig irányították a legköltséghatékonyabb projektek felé a támogatásokat

43

Annak biztosításához, hogy a források a vidékfejlesztési programokban meghatározott célkitűzések elérésére irányuljanak, a tagállamoknak meg kell határozniuk a támogathatóság kritériumait – ezek révén azonosíthatók a támogatott beruházástípusok, a kedvezményezettek azon kategóriái, akik támogatásért folyamodhatnak, valamint a támogatás jellege. A Számvevőszék megállapította, hogy a vizsgált tagállamok által meghatározott támogathatósági kritériumok általánosságban egyértelműek és objektívek voltak. Olaszországban (Szicília) azonban találtunk egy olyan konkrét esetet, ahol a 125. intézkedés keretében támogatott, vidéki utakkal kapcsolatos projektekre alkalmazandó támogathatósági kritériumok nem voltak összhangban a vidékfejlesztési programban szereplő szükségletekkel (lásd: 7. háttérmagyarázat).

7. háttérmagyarázat

A vidékfejlesztési programban szereplő célkitűzéseknek és a vidéki területek szükségleteinek ellentmondó támogathatósági kritérium

Olaszország (Szicília)

Noha a vidékfejlesztési programban az szerepel, hogy a 125. intézkedés keretében támogatott projektek során előnyben kell részesíteni a már meglévő mezőgazdasági utak helyreállítását, a pályázati felhívásban megadott támogathatósági kritériumok azt írták elő, hogy a támogatható projektköltségek legfeljebb 40%-át költsék felújításra, a fennmaradó 60%-ot pedig új utak építésére szánják. Ez az előírás azt eredményezte, hogy néhány olyan projekt is finanszírozásban részesült, amelyik nem felelt meg a vidéki területek vidékfejlesztési programban megadott szükségleteinek.

Az egyik vizsgált projektben például a meglévő bekötőút eredeti szakasza rossz állapotban volt, és indokolt lett volna a felújítás; azt azonban azért nem vették be a projektbe, hogy elkerüljék azt, hogy a felújítási költségek meghaladják a támogatható projektköltségek 40%-át. Másrészről az újonnan megépített út hosszának mintegy egyharmada a projektet végrehajtó egyesületet alkotó 31 mezőgazdasági üzemből mindössze kettőt szolgált ki, azaz az egyesület tulajdonát képező teljes mezőgazdasági földterület csupán 5,5%-át.

44

Míg a támogathatósági kritériumoknak ki kell zárniuk azokat a projekteket, amelyek nem járulnak hozzá a vidékfejlesztési programban meghatározott célkitűzések megvalósulásához, a kiválasztási kritériumoknak azt kell lehetővé tenniük, hogy a pályázatok viszonylagos érdemeit objektív és átlátható alapon lehessen értékelni úgy, hogy a tagállamok a rendelkezésükre álló összegeket azokra a projektekre költhessék, amelyek a leginkább elősegítik a célkitűzések megvalósulását. Például, minden más tényező egyezése esetén, ha az egyik vízellátó infrastrukturális projekt több felhasználó bekötését teszi lehetővé, mint a másik projekt, vagy nagyobb vízmennyiséget takarít meg, akkor ezt a rangsorban előrébb kell helyezni, amennyiben összhangban van a tagállam infrastruktúra-fejlesztési stratégiájával. A kiválasztási kritériumok eredményes alkalmazását a vonatkozó uniós jogszabályok¹⁸ is előírják. Ezért, még ha egy adott időben elegendő költségvetés áll is rendelkezésre az összes támogatható projekt jóváhagyásához, a tagállamoknak meg kell határozniuk egy minimumpontszámot (küszöbértéket), amelyet a kiválasztáshoz a projekteknek el kell érniük.

4. ábra

A támogatás eredményes kiválasztási folyamat révén történő célba juttatása

Forrás: Európai Számvevőszék.

45

A vizsgált tagállamok vagy nem határoztak meg kiválasztási kritériumokat, vagy ha ezt meg is tették, a meghatározott kritériumok nem mindig adtak lehetőséget a projekteknek a vidékfejlesztési program célkitűzéseihez illeszkedő rangsorolására. Ez történt azokban az esetekben, amikor az intézkedésekhez rendelt költségvetések minden támogatható pályázatra elegendőek voltak, és azokban, amikor a kiválasztási kritériumok nem voltak relevánsak a vidékfejlesztési program célkitűzéseihez képest.

46

Németországban (Szászország) és Spanyolországban (Extremadura) a projektkiválasztási folyamatot nem dokumentálták megfelelően, azt nem alapozták konkrét kiválasztási kritériumokra, és nem hoztak létre rangsort a projektek között (lásd: 8. háttérmagyarázat).

8. háttérmagyarázat

Nem átlátható és nem ellenőrizhető projektkiválasztási eljárások, ami hátráltatja a legköltséghatékonyabb projektek kiválasztását (példák)

Spanyolország (Extremadura)

A 125. és a 323. infrastrukturális intézkedéshez rendelt források 73%-ának megfelelő (a 67 millió euróból 49 millió euró) költségű projekteket közvetlenül a regionális közigazgatási szervek irányították. Az irányító hatóság begyűjtötte a pályázatokat (ezek saját kezdeményezése alapján vagy az önkormányzatok informális kérése nyomán készültek el), majd a projekteket átláthatatlan és nem ellenőrizhető módon hagyta jóvá. A kiválasztási eljárás nem alapult konkrét kiválasztási kritériumokon, és nem készült rangsorolás sem a projektekről.

Németország (Szászország)

A 321. és a 322. intézkedés esetében a projektek kiválasztása általában¹⁹ két egymást követő szinten zajlott: először helyi szinten, „koordinációs csoportok” által, majd központi szinten az irányító hatóság által történt a kiválasztás. A koordinációs csoportok saját költségvetést kaptak az irányító hatóságtól, amelyből finanszírozhatták a projekteket. A pályázatok csak akkor juthattak el a központi szintig, ha a koordinációs csoporttól pozitív szavazatot kaptak. A koordinációs csoportok szintjén a döntési folyamatot nem dokumentálták megfelelően, és nem készült rangsorolás sem a pályázatokról. Mivel ezen intézkedések keretében elegendő forrás állt rendelkezésre, az irányító hatóság az összes olyan támogatható projektet jóváhagyta, amelyek a koordinációs csoporttól pozitív szavazatot kaptak.

47

Lengyelország a mezőgazdasági földterületeket az árvizektől védő, vízzel kapcsolatos infrastruktúrákat finanszírozó 125. intézkedéshez nem határozott meg kiválasztási kritériumokat. Minden támogatható projektet beérkezési sorrendben hagytak jóvá. Ebből adódóan az irányító hatóság nem a legköltséghatékonyabb projekteket helyezte a rangsorban előre; két egyaránt jóváhagyott projekt például nagymértékben eltérő költséghatékonysági aránnyal rendelkezett (védett hektáronként az egyik 150 eurós, a másik közel 10 000 eurós köztámogatást kapott).

48

Voltak példák kiválasztási kritériumok meghatározására is (Olaszország [Szicília], Lengyelország és Románia). Olaszországban azonban a kiválasztási kritériumokat eredményesen csak a 125-A célprogram esetében alkalmazták, a többi vizsgált intézkedés esetében minden támogatható projektet jóváhagytak. Lengyelországban és Romániában a kiválasztási kritériumok általában összhangban voltak a vidékfejlesztési program céljaival, és egy minimumküszöb révén biztosították a kiválasztott projektek minőségét. A kiválasztási kritériumok azonban nem mindig kapcsolódtak ahhoz, hogy a projektek mennyiben járultak hozzá a vidékfejlesztési program célkitűzéseihez (lásd: 9. háttérmagyarázat).

9. háttérmagyarázat

Olyan kiválasztási kritériumok, amelyek nem annak alapján rangsorolták a projekteket, hogy azok mennyiben járultak hozzá a vidékfejlesztési program célkitűzéseinek megvalósulásához (példák)

Lengyelország

Azzal a céllal, hogy „kiegyensúlyozott legyen az uniós forrásokhoz való hozzáférés”, a 322/323. intézkedés során alkalmazott egyik kiválasztási kritériumot úgy alakították ki, hogy elsősorban a nagyobb projektek részesüljenek előnyben, majd ezt követően (a programozási időszak későbbi szakaszában) a kisebb projektek. Ez a vidékfejlesztési programban nem szerepelt.

Olaszország (Szicília)

Az öntözőberendezéseket finanszírozó 125-B célprogram esetében a kiválasztási kritériumok nem voltak számszerűsíthetők, és nem azokat a projekteket helyezték előtérbe, amelyek célja a vízmegtakarítás volt azokon a területeken, ahol nagyobb szükség volt a vízveszteségek csökkentésére. Ez azt eredményezte, hogy a vízhiánnyal nem érintett területeken végrehajtandó projektek a rangsorban előre, míg a súlyosan vízhiányos területek projektjei hátra kerültek.

Románia

A 322. intézkedés egyik kiválasztási kritériuma azokat a pályázókat rangsorolta előbbre, akik hasonló beruházásra korábban még nem kaptak uniós támogatást, ez a kritérium azt azonban nem tükrözte, hogy a projekt milyen mértékben valósította meg a vidékfejlesztési program célkitűzéseit.

49

A legjobb ár-érték arányt javasló projekteket előrébb rangsoroló költséghatékonysági kritériumokra csak Németországban (Szászország) találtunk példákat (lásd: 10. háttérmagyarázat), ezeket azonban a gyakorlatban nem alkalmazták.

10. háttérmagyarázat

Meghatároztak költséghatékonysági kritériumot, azt azonban a gyakorlatban nem alkalmazták

Németország (Szászország)

A 125. intézkedés keretében a német hatóságok négy kiválasztási kritériumot határoztak meg, amelyeket abban az esetben kívántak alkalmazni a támogatható projektek sokaságára, ha nem állna rendelkezésre elegendő forrás. Ezek egyike egy egyszerű költséghatékonysági arány volt, amely azokat a projekteket rangsorolta előbbre, amelyek esetében a megépített erdei út folyóméterenként kevesebbe került. Amikor azonban letelt a pályázatok benyújtásának határideje (a 2007–2013-as programozási időszak vége felé), további forrásokat csoportosítottak át a 125. intézkedésre. Mivel így elegendő költségvetési forrás állt rendelkezésre, minden pályázat részesülhetett támogatásban, és az e kiválasztási kritérium alkalmazásával létrejött rangsor soha nem került alkalmazásra.

A költségek ésszerűségére és a közbeszerzési eljárásokra irányuló ellenőrzések nem korlátozták eredményesen a túlzott projektköltségek kockázatát

50

Az infrastrukturális intézkedések esetén megszokott nagy támogatási arányok azt eredményezik, hogy a projektgazdák kevés vagy nulla kockázatot viselnek. Emiatt kisebb az ösztönző erő a projektköltségek csökkentésére. Ezért tehát különösen fontos, hogy a tagállamok a költségek ésszerűségének biztosítása érdekében arányos követelményeket és ellenőrzéseket vezessenek be. A vizsgált tagállamok a beruházási költségek ésszerűségének biztosításához általában referenciaárakat vettek alapul és közbeszerzési eljárásokat alkalmaztak²⁰. Ezeket az eszközöket azonban – amint azt a Számvevőszék már korábbi jelentéseiben is megjegyezte – nem alkalmazták megfelelően²¹. Az ellenőrzésünk során megállapított főbb hiányosságokat részletesen az alábbiakban ismertetjük.

51

Noha azokat széles körben alkalmazzák, a referenciaárakon alapuló rendszereknek jelentős korlátai voltak, főként mert a referenciaárakat építőipari vállalatok bocsátották rendelkezésre, ezért a tárgyaláson vagy versenyeztetésen alapuló valós piaci áraknál feltehetőleg magasabbak voltak. Spanyolországban (Extremadura), Olaszországban (Szicília) és Lengyelországban az ellenőrzés során megállapítottuk, hogy a pályázati eljárásokban rendszerint átlagosan 30–40%-kal csökkentek az árak a referenciaárakhoz képest.

52

Csak Romániára volt jellemző az, hogy a referenciaárakat a kormányzat és az építőipari vállalatok közötti tényleges tranzakciók alapján alakították ki. Az árak ugyanakkor a közpénzből finanszírozott beruházások csak egy bizonyos részére vonatkoztak, és 2009 óta nem voltak frissítve. A németországi (Szászország) irányító hatóság 50%-nál kisebb eltérés esetén automatikusan, további vizsgálódás nélkül elfogadta a referenciaáraktól való eltéréseket.

53

Noha a mesterségesen megnövelt referenciaárak alkalmazásának kockázata csökkenthető, ha a végleges árak tisztességes versenyeztetési eljáráson alapulnak, az olyan projektek esetében, amelyek nem képezik ilyen eljárás tárgyát (ez jellemző egyes intézkedésekre és kedvezményezettekre Spanyolországban [Extremadura] és Olaszországban [Szicília]), illetve ha a közbeszerzési eljárásokat súlyos hiányosságok jellemzik, erre nincs biztosíték.

54

Az ellenőrzés során több olyan hiányosságot állapítottunk meg, amelyek akadályozták a tisztességes versenyt és az ésszerű költségek alkalmazását (lásd: 11. háttérmagyarázat).

11. háttérmagyarázat

Olyan közbeszerzési eljárások, amelyek csökkentik az átláthatóságot, és akadályozzák a tisztességes versenyt és az ésszerű költségek alkalmazását (példák)

Spanyolország (Extremadura)

Az irányító hatóság saját hatáskörben úgy döntött, hogy egy állami tulajdonú építőipari vállalatnak ítél oda szerződéseket a 125. intézkedésre elkülönített összegek 18%-ának megfelelő értékben (mintegy 14 millió euró). Az irányító hatóság ezt a beruházások „sürgős” jellegével, „a munkálatok egyediségével, illetve típusával”, valamint „bizalmas” jellegével indokolta. A hatóságok azonban nem tudták bizonyítékokkal alátámasztani az indokokat. A projektköltségeket a vállalat és a tagállami hatóságok közös megegyezésével létrehozott árlista alapján térítették meg. Ez az eljárás ugyan gyorsabbnak bizonyulhat, mint a pályáztatás, az azonban nem garantált, hogy az így kapott árak összhangban vannak a piaci árakkal.

Egyes esetekben még ahol hivatalos pályázatokat szerveztek, ott sem határozták meg megfelelően az odaítélési kritériumokat, így azok ellenőrizhetetlenek voltak. Ez volt jellemző az egyik vizsgált projektre, amelynek becsült költsége 11 millió euró volt, és amelynél a 100 pontból 48 pontot olyan tágan értelmezhető kritériumok alapján adtak, mint pl.: „a projekt ismerete, a pályázati terület és a pályázat minősége”, „a munkabiztonsági szabályok betartása”, „környezetvédelmi intézkedések”, illetve „más javasolt fejlesztések”.

Románia

Az ellenőrzés során nem megfelelően meghatározott odaítélési kritériumokat is találtunk. A „legrövidebb kivitelezési határidő” feltételt például az áttekintett 11 projektből 9 esetében alkalmazták odaítélési kritériumként anélkül, hogy jelezték volna az elfogadható határidőket vagy ellenőrizték volna, hogy a javasolt időtartam reális-e. A nyertes pályázatokban és az ezeket követő szerződésekben szereplő időtartamokat a gyakorlatban nagymértékben túllépték, egyes munkálatok nyolcszor is tovább tartottak, mint a szerződésben szereplő feltételek (3 hónap helyett 24 hónap). A kedvezőtlen időjárási körülmények csak részben indokolhattak ekkora késedelmet.

Olaszország (Szicília)

Építési beruházási szerződéseket olyan módszert alkalmazva ítéltek oda versenyeztetési eljárás keretében, amely automatikusan kizárta a legkisebb összegű ajánlatokat²², ezeket ugyanis további elemzés nélkül „rendellenesnek” vélte. Ez az eljárás nem tette lehetővé a leggazdaságosabb ajánlat kiválasztását, és általában véve sem ösztönzi a pályázókat a lehetséges legalacsonyabb ár ajánlatára.

A fenntarthatósággal kapcsolatos követelmények nem vették figyelembe a beruházások hasznos élettartamát

55

A finanszírozott beruházások fenntarthatósága kulcsfontosságú tényező a projekt megvalósítása és a vidékfejlesztési program tágabb célkitűzéseinek szempontjából. A fenntarthatóság az infrastrukturális beruházások esetében a várt hasznos élettartam hosszúsága, a felhasználók nagy száma, a közszolgáltatásokhoz való folyamatos hozzáférés szükségessége és a mind az eredeti beruházással, mind a későbbi karbantartással járó magas költségek miatt különösen fontos kérdés²³. Különböző tanulmányok rámutattak, hogy a teljesen elhanyagolt infrastruktúra felújítása sokkal nagyobb költséggel jár, mint az eredeti minőségi színvonal fenntartása²⁴. A megfelelő karbantartás tervezésének hasznát nem csak pénzügyi megfontolások támasztják alá, mivel az az életminőségre és a biztonság színvonalára is hatással van. A megfelelő karbantartási terv és az ehhez rendelt költségvetés megléte ezért alapvető fontosságú az ilyen beruházások eredményessége szempontjából.

56

A vizsgált tagállamok egyike sem kérte a kedvezményezettektől, hogy nyújtsanak be részletes, a szokásos és a rendkívüli karbantartási követelményeket és költségeket is tartalmazó karbantartási tervet. A kedvezményezettek nem voltak kötelesek pénzösszegeket elkülöníteni a karbantartásra, sem jelezni az erre a célra felhasználandó finanszírozási forrásokat.

57

Romániában az állami számvevőszék kiemelte az uniós vidékfejlesztési támogatásban részesülő, társadalmi és kulturális infrastruktúrába történő beruházások lehetséges fenntarthatatlanságát, amelynek oka, hogy a projektek lezárását követően a kedvezményezettek számára nehézséget jelenthet a kapcsolódó tevékenységek helyi költségvetésből történő finanszírozása. Ez a kockázat később igazolódott is, mivel a kifizető ügynökség által 2014-ben ellenőrzött 191 projekt több mint felének esetében a kedvezményezettek nem tudták bizonyítani, hogy a projekt lezárását követően a tervezett tevékenységek ténylegesen működnek-e.

58

Annak kockázata, hogy a projekt outputjai és eredményei esetleg nem lesznek fenntarthatók, az olaszországi (Szicília) vidéki útprojektek esetében is megnyilvánult, ahol az irányító hatóság a 2014–2020-as vidékfejlesztési programok forrásait kívánta felhasználni az olyan utak felújítási költségeinek támogatására, amelyeket mindössze kb. 10 évvel korábban szintén uniós forrásokból építettek vagy újítottak fel²⁵. Ez arra utal, hogy megfelelő karbantartás hiányában az utak esetleg viszonylag rövid idő alatt is lényegesen leromolhatnak.

59

A beruházások fenntarthatóságának biztosítása érdekében az 1698/2005/EK vidékfejlesztési rendelet előírja a tagállamok számára, hogy fizettessék vissza az EMVA-hozzájárulást, ha a beruházási projekt az irányító hatóság finanszírozási határozatát követő öt éven belül (ún. „kötelezettségvállalási időszak”) „a művelet természetét vagy a végrehajtás feltételeit érintően”²⁶ lényeges módosuláson megy át. Ez a követelmény azonban nem tesz különbséget az egyes beruházástípusok között. Csak Németország (Szászország), Olaszország (Szicília) és Románia határozott meg hosszabb kötelezettségvállalási időszakokat egyes beruházástípusokra, bár az utólagos ellenőrzésekre rendelkezésre álló kevés idő miatt a kedvezményezettek kevésbé éreztek ösztönzést a kötelezettségvállalások betartására (lásd: 12. háttérmagyarázat).

12. háttérmagyarázat

A tagállamok által az infrastrukturális beruházások fenntarthatóságának biztosítására alkalmazott bevált gyakorlatok, és ezek korlátai

Németország (Szászország)

A 2007–2013-as programozási időszakban a kötelezettségvállalási időszakok differenciáltak voltak²⁷, hosszuk a projekt típusától és a támogatható költségek teljes összegétől függően a projekt lezárása után öt és húsz év között lehetett. A kötelezettségvállalási időszakokat figyelembe vették az utólagos ellenőrzésre kiválasztott projektminta összeállítását megelőző kockázatértékeléskor, így a régebbi projektek nagyobb valószínűséggel kerültek a mintába.

Egy másik megoldás, amely iskolák esetében kedvezett a beruházás fenntarthatóságának, az a követelmény volt, hogy a pályázóknak (településeknek) a pályázatukhoz írásos igazolást kellett csatolniuk a Kulturális és Sportminisztériumtól arról, hogy a korszerűsítési projektben érintett iskola a következő 5 vagy 10 évben várhatóan működni fog.

Románia

A (mezőgazdasági és erdei utakat, valamint öntözőberendezéseket támogató) 125. intézkedés támogathatósági feltételei részeként a kedvezményezetteknek kötelezettséget kellett vállalniuk a finanszírozott infrastruktúra karbantartására és javítására annak teljes hasznos élettartama alatt. Azokat az utólagos ellenőrzéseket azonban, amelyek révén e kötelezettségvállalásokat vizsgálni lehet, csak a támogatási megállapodás dátumától számított öt éven belül végzik el.

60

A vizsgált tagállamok általában alkalmazták az öt évre vonatkozó követelményt, és elvégezték az utólagos ellenőrzéseket²⁸ annak vizsgálatához, hogy a kedvezményezettek teljesítették-e kötelezettségvállalásaikat. Az utólagos ellenőrzések minden évben az olyan beruházási műveletekre nyújtott támogatható közkiadások legalább 1%-át fedik le, amelyekre a zárókifizetést az EMVA-ból teljesítették. Ez az 1% azonban elérhető mindössze egy projekt ellenőrzése révén is. Ráadásul, amint az Lengyelországban és Romániában történt, az ötéves kötelezettségvállalási időszakot a finanszírozási határozat dátumától számították, így a gyakorlatban nagymértékben lecsökkent a projekt lezárásától számított időtartam. Az ebben a két tagállamban vizsgált tíz projektből hét lezárására például a finanszírozási határozat után több mint két évvel került sor. Az „öt évre” vonatkozó követelmény és az ehhez kapcsolódó ellenőrzések a gyakorlatban tehát kevésbé relevánsan töltik be szerepüket a projektek fenntarthatóságának biztosításában.

Az adminisztratív folyamatban előforduló hosszú késedelmek befolyásolták az intézkedések hatékonyságát és eredményességét

61

Ahhoz, hogy az EMVA-finanszírozás vonzó legyen a lehetséges kedvezményezettek számára, és hogy a projektek időben teremthessenek hasznot a vidéki területek számára, az adminisztratív eljárásoknak nem szabad túlzottan hosszúnak és megterhelőnek lenniük.

62

A vizsgált öt tagállamból három (Olaszország [Szicília], Románia és Lengyelország) tűzött ki határidőt a pályázatok, illetve a végleges kifizetési kérelmek feldolgozására. A határidő általában egy–négy hónap volt.

63

A tagállamok által a pályázatok feldolgozására megadott határidőket a legtöbb vizsgált intézkedés esetében túllépték (lásd: 5. ábra)²⁹. Németországban (Szászország), Lengyelországban és Romániában³⁰ 3,5–9 hónapig tartott a pályázatok feldolgozása, míg az olasz (Szicília) hatóságoknak a 125. és a 321. intézkedés keretében kb. 16 hónapra volt szükségük a pályázatok feldolgozásához, a legszélsőségesebb esetekben a feldolgozás több mint három évig tartott. Ez főként a kedvezményezettek támogathatóságára vonatkozóan előírt, túlzottan időigényes ellenőrzéseknek volt betudható.

64

A kifizetési kérelmeket általában gyorsabban dolgozták fel, mint a pályázatokat; itt is azonban jelentős késedelmek merültek fel Olaszország (Szicília) esetében (lásd: 6. ábra).

5. ábra

A pályázatok feldolgozása (mediánérték, hónapokban megadva)

*A 321. intézkedésen belül az Olaszországra (Szicília) vonatkozó adat csak a vizsgált célprogramra vonatkozik (Azione 2); Romániában a 321. intézkedést a 322. intézkedéssel együtt hajtották végre.

**Lengyelországban a 322. intézkedést a 323. intézkedéssel együtt hajtották végre.

Forrás: Európai Számvevőszék, a tagállamok által szolgáltatott adatok alapján.

6. ábra

A kifizetési kérelmek feldolgozása (mediánérték, hónapokban megadva)

*Olaszországban (Szicília) a számításhoz csak a végleges kifizetési kérelmek feldolgozására vonatkozó adatokat használtuk fel; ugyanakkor Olaszországban (Szicília) a 321. intézkedésre vonatkozóan nem állt rendelkezésre információ, mivel 2014 decemberéig a jóváhagyott projektek egyike sem kapta meg a végleges kifizetést.

Forrás: Európai Számvevőszék, a tagállamok által szolgáltatott adatok alapján.

65

Ellenőrzésünk során megállapítottuk, hogy Románia jó gyakorlatot bevezetve kezelte a késedelmek fő okait, és korlátozta a pályázók adminisztratív terheit. A projektek benyújtásának és értékelésének folyamatát felgyorsítandó a 2014–2020-as programozási időszakban a kifizető ügynökség teljes mértékben (minden alátámasztó dokumentumra kiterjedően) és folyamatosan lehetővé teszi a pályázatok online benyújtását, és a kiválasztási jelentéseket rövidebb intervallumonként teszik közzé, mint az előző programozási időszakban.

A Bizottság a programozási időszak során későn kezdte el a hiányosságok és a kapcsolódó tagállami cselekvési tervek rendszeres nyomon követését

66

A 2007–2013-as programozási időszakban a Bizottság főként szabályszerűségi ellenőrzései révén vizsgálta, hogy a tagállamok megfelelnek-e a kiválasztási kritériumok alkalmazásával, a költségek ésszerűségének ellenőrzésével és a közbeszerzési szabályok betartásával kapcsolatos jogi kötelezettségeknek. A Bizottság ellenőrzéseinek hatóköre nem terjedt ki a teljesítménnyel kapcsolatos szempontok vizsgálatára.

67

Ebből következően a Bizottság ellenőrzései során a fenti hiányosságokból csak néhányat azonosított: főként azokat, amelyek a közbeszerzési szabályok alkalmazására vonatkoztak Romániában, és ami 2014-ben pénzügyi korrekciót is vont maga után³¹. A Bizottság csak 2013-ban kezdte rendszeresen nyomon követni a tagállamoknak a vidékfejlesztési intézkedéseket jellemző hibák eredendő okait kezelő tevékenységeit, amely hibák többek között a projektkiválasztási rendszerhez, a költségek ésszerűségére irányuló ellenőrzésekhez és a közbeszerzéshez kapcsolódtak. E nyomon követés eredményeképpen a vizsgált tagállamok közül csak Olaszország (Szicília) és Románia vezetett be (illetve éppen most dolgoz ki) olyan új eljárásokat, amelyek célja a megállapított hiányosságok némelyikének kezelése. Ezek a változások azonban túl későn történtek ahhoz, hogy befolyásolni tudják a 2007–2013-as programozási időszakban felmerült kiadások döntő részét.

68

A korábbi problémákat felismerve a Bizottság változásokat vezetett be a 2014–2020-as programozási időszakra nézve, amelyek célja a helyzet javítása.

69

A projektkiválasztás tekintetében a 2014–2020-as vidékfejlesztési programok esetében kifejezett előírás, hogy mellékelni kell a kiválasztási kritériumok meghatározására alkalmazott elveket. A Bizottság 2014 márciusában iránymutatást bocsátott ki, arra ösztönözve a tagállamokat, hogy a programozási időszak egészében biztosítsák a támogathatósági és kiválasztási kritériumok átlátható és egységes alkalmazását, továbbá azt, hogy a kiválasztási kritériumokat olyan esetekben is alkalmazzák, amikor a rendelkezésre álló költségvetésből minden támogatható projekt finanszírozható lenne, valamint hogy a támogatásból zárják ki azokat a projekteket, amelyek teljes pontszáma nem ér el egy bizonyos küszöbértéket.

70

A közbeszerzést illetően a Bizottság 2014 végén iránymutatást dolgozott ki arról, hogyan kerülhetők el az uniós társfinanszírozásban részesülő projektekben felmerülő leggyakoribb hibák³². Ebben a dokumentumban a Bizottság kritikát fogalmaz meg az „átlagár” módszerével kapcsolatban, amely esetében az összes pályázat átlagához közelebbi pályázatok több pontot kapnak, mint az átlagtól jobban eltérő pályázatok, mivel ez a módszer a pályázók közötti egyenlőtlen elbánást jelent, különösen azokat sújtva, akik érvényes, kisebb összegű ajánlatot nyújtanak be. További iránymutatások olyan témákat érintenek például, mint a megfelelő közbeszerzési eljárás kiválasztása, a határidők, valamint a kiválasztási és odaítélési kritériumok. Mindazonáltal ellenőrzésünk idejéig a közbeszerzéssel kapcsolatos előzetes feltételrendszernek³³ Románia egyáltalán nem, Olaszország (Szicília) és Lengyelország pedig csak részben tett eleget. Amint azt a Számvevőszék a közelmúltban javasolta, amennyiben egy tagállam az előzetes feltételrendszert 2016 végéig nem teljesíti, az a kifizetések felfüggesztését vonhatja maga után³⁴.

71

A Bizottság 2014–2015-ben műhelytalálkozó-sorozatot szervezett a költségek ésszerűségének és az egyszerűsített költségelszámolási módszerek témájáról. A referenciaárak megállapításával és alkalmazásával kapcsolatos kérdéseket (lásd: 51. bekezdés) azonban a műhelytalálkozók során megvitatott útmutatók nem tárgyalták.

72

A Bizottság a projektek fenntarthatóságával kapcsolatos tagállami követelmények, illetve ellenőrzések tekintetében nem hozott konkrét intézkedéseket.

III. rész – A monitoring- és értékelési rendszer nem adott megfelelő információkat a projekteredményekről

73

A vidékfejlesztési kiadások eredményességéről és hatékonyságáról szóló teljesítményadatok szükségesek ahhoz, hogy be lehessen mutatni, hogy az uniós költségvetésből mi valósult meg, és hogy azt jól költötték-e el (elszámoltathatóság). Az adatokat továbbá az uniós költségvetés hatékonyabbá és eredményesebbé tételére használják: az intézkedések folyamatban lévő irányítását segítő útmutatásként, a lehetséges fejlesztések azonosításához, illetve a jövőbeni szakpolitika alakításához nyújtott segítségként, többek között a jól teljesítő beruházástípusok megnevezésével.

74

Annak bemutatására, hogy a vidékfejlesztési intézkedésekre fordított uniós költségvetésből mi valósult meg, a tagállamoknak adatokat kell gyűjteniük a projektek révén megvalósított outputokról és eredményekről. A közös monitoring- és értékelési keretrendszer (CMEF) révén a tagállamoknak információt kell gyűjteniük legalább a következő output- és eredménymutatókhoz (lásd: táblázat).

Táblázat

A 2007–2013-as programozási időszak kötelező output- és eredménymutatói a CMEF-ben (áttekintés)¹

Kód
Intézkedés
Outputmutatók
Eredménymutatók

125
A mezőgazdaság és az erdészet fejlesztéséhez és átalakításához kapcsolódó infrastruktúra

–A támogatott műveletek száma

–A beruházások teljes volumene

A bruttó hozzáadott érték (GVA) növekedése a támogatott gazdaságoknál/vállalkozásoknál

321
A gazdaság és a vidéki lakosság számára nyújtott alapszolgáltatások

–Támogatott tevékenységek száma

–A beruházások teljes volumene

A jobb szolgáltatásokból részesülő vidéki területeken élő népesség

322
A falvak megújítása és fejlesztése

–Azon falvak száma, ahol intézkedéseket tettek

–A beruházások teljes volumene

323
A vidéki örökség megőrzése és korszerűsítése

–A vidéki örökséggel kapcsolatos, támogatott intézkedések száma

–A beruházások teljes volumene

1A vidékfejlesztési politikát illetően a CMEF-et a 2014–2020-as időszakra a közös monitoring- és értékelési rendszer (CMES) váltotta fel. Az új rendszert részletesen a 85-től kezdődő bekezdésekben tárgyaljuk.

75

Tekintve, hogy társfinanszírozásról van szó, nemcsak a közös monitoring- és értékelési keretrendszer (CMEF) írja elő amúgy is a monitoringot és értékelést, hanem a tagállamoknak saját érdekükben is áll a projektek monitoringja, hiszen ily módon lehetséges nyomon követni a projektek haladását, és tájékozódni arról, hogy teljesülnek-e a várt eredmények, illetve a vidékfejlesztési programok céljai. A monitoring végezhető a rendelkezésre álló adminisztratív és kontrolladatok, illetve a kedvezményezettektől rendszeres időközönként begyűjtött releváns információk felhasználásával³⁵. A tagállamok további programspecifikus mutatókat is meghatározhatnak (a CMEF-rendszeren belül vagy azon kívül).

76

A Számvevőszék megvizsgálta a vizsgált tagállamok adatgyűjtési és monitoringrendszerét, és megállapította azt, amit a korábbi jelentéseiben is³⁶, hogy hiányoznak releváns és megbízható információk ahhoz, hogy ezen intézkedések eredményessége megállapítható legyen. Az ellenőrök így projekteredményeket és – ahol lehetett – konkrét projektcélok megvalósítását mérték, a projektek helyszíni ellenőrzése során nyert bizonyítékok alapján. A vizsgált projektekről további részletek találhatók a II. mellékletben.

Az ellenőrzött projektek megvalósították a várt fizikai outputokat, de gyakran nem álltak rendelkezésre a projekteredményekre vonatkozó megbízható információk

77

A 32 vizsgált projekt mindegyike megvalósította a várt fizikai outputokat (pl. út korszerűsítése, csatornahálózat építése), és közülük 20-nál tartották be a támogatási megállapodásban, illetve a kivitelezési munkákra vonatkozó szerződésben megjelölt határidőket. A felmerülő késedelmek egyes esetekben részben a rossz időjárási viszonyokkal vagy más, a kedvezményezettek hatáskörén kívül eső körülményekkel voltak indokolhatók.

78

A várt outputok megvalósulásával egyes projektek automatikusan az eredmények tekintetében is elérték célkitűzéseiket, pl. javult egy adott terület árvízvédelme (lásd: 13. háttérmagyarázat).

13. háttérmagyarázat

Egy, a várt outputot és eredményt megvalósító projekt (példa)

Lengyelország

A vizsgált projekt, amely egy szivattyúállomás bővítését és korszerűsítését foglalta magában, és becsült költsége 700 000 euró volt, a műszaki specifikációnak megfelelően valósult meg, a jóváhagyott költségvetéshez képest (versenyeztetési eljárás révén) mintegy 100 000 euró megtakarításával, és az egyik adminisztratív dokumentum késedelmes beérkezése miatt öt hónapos késéssel. Az új, nagyobb teljesítményű szivattyúállomásra a régióban 2001-ben bekövetkezett nagymértékű, közel 800 hektárt érintő áradás miatt volt szükség, és az 320 hektárnyi mezőgazdasági földterület védelmét javította a szezonális áradásokkal szemben.

Forrás: Európai Számvevőszék.

79

Ez azonban nincs mindig így. Lehetséges, hogy a projektek a megállapodásban szereplő fizikai outputok teljesítése ellenére nem érik el a tervezett eredményeket. Az ellenőrzés során megállapítottuk, hogy a tagállamok a vidékfejlesztési programban szereplő célkitűzések és a projektspecifikus célszámok elérése tekintetében nem gyűjtöttek megbízható információkat a projekteknek a rövid, illetve középtávú sikerével kapcsolatban. Ez főként annak volt betudható, hogy nem határoztak meg releváns mutatókat, és a pályázatokban és támogatási határozatban nem adtak meg konkrét célkitűzéseket, illetve célszámokat. Például, noha az olaszországi (Szicília) vidékfejlesztési programban szerepelt a vízzel kapcsolatos infrastruktúrákba történő beruházások révén történő vízmegtakarítás mint célkitűzés, a hatóságok nem határoztak meg olyan mutatót, amely révén értékelhető lett volna e célkitűzés megvalósulása; a vizsgált projektekhez számszerűsíthető célokat sem rendeltek.

80

A számvevőszéki ellenőrzés idejéig az öt vizsgált tagállamból három (Spanyolország [Extremadura], Olaszország [Szicília] és Lengyelország) nem nyújtotta be a CMEF által előírt kötelező monitoringadatokat a 125. intézkedés „bruttó hozzáadott érték növekedése a támogatott gazdaságoknál” nevű eredménymutatóját illetően. A másik két tagállam (Németország [Szászország] és Románia) ugyan közölt értéket ehhez a mutatóhoz, az azonban nem megbízható információn alapult (lásd: 14. háttérmagyarázat).

14. háttérmagyarázat

Nem megbízható adatgyűjtési módszer: a mezőgazdasági üzemek versenyképességének mérésekor nem vették figyelembe a rájuk vonatkozó pénzügyi adatokat

Románia

A „bruttó hozzáadott érték növekedése a támogatott gazdaságoknál” nevű mutató célja, hogy számszerűsítse, milyen hatással jár a 125. intézkedés a támogatott mezőgazdasági és erdészeti üzemek versenyképességére. Romániában azonban a mutatót nem az új utakat használó üzemek szintjén, hanem azon település egészének szintjén számították ki, ahol a projektet végrehajtották (a település pénzügyi beszámolója alapján).

81

A 321., 322. és 323. intézkedésekre vonatkozó, „a jobb szolgáltatásokból részesülő vidéki területeken élő népesség” nevű eredménymutató tekintetében a tagállamok a vonatkozó település teljes népességét szerepeltették a beszámolókban, függetlenül a finanszírozott infrastruktúra tényleges felhasználóinak számától (lásd: 15. háttérmagyarázat). Ez a beszámolási módszer mesterségesen megnövelt számokat eredményez, különösen akkor, ha egyetlen településen több projekt is végrehajtásra kerül, és a projektek mindegyike esetében a település teljes népességére vetítve készülnek a jelentések: így az összesítésnél az adatokat többször is beszámítják.

15. háttérmagyarázat

Egy olyan projekt, amely esetében úgy tekintették, hogy a település teljes népessége részesült az új beruházás előnyeiben, noha a projekt csak korlátozott számban érintette a lakosokat (példa)

Németország (Szászország)

Egy 200 m hosszú falusi útszakasz felújítására irányuló projekt esetében a német hatóságok a 322. intézkedésnek „a jobb szolgáltatásokból részesülő vidéki területeken élő népességre” vonatkozó eredménymutatóját illetően arról számoltak be, hogy a beruházás előnyeiben 40 631 személy részesült. Ez a szám a településen lakók összlétszámának felel meg; az utat azonban csak a népesség kis része használja, mivel abban a faluban, ahol a projekt megvalósult, csak kb. 300-an laknak.

2014-es éves eredményjelentésében Szászország a 322. intézkedés egyik eredménymutatóját illetően arról számolt be, hogy a vidéki területeken a jobb szolgáltatásokból 2,9 millió személy részesült. Ez a szám meghaladja a tartomány vidéki lakosainak összlétszámát (kb. 2 millió ember).

82

Még ha az ellenőrzött tagállamok bevezettek is kiegészítő, programspecifikus mutatókat, ezek révén sem volt mérhető a beavatkozások sikere. Ennek alapvetően két probléma volt az oka. Először is, a tagállamok nem határoztak meg célértékeket. Másodsorban a kiegészítő mutatók olyan outputokat mértek, mint pl. a megjavított utak hossza km-ben, nem pedig a vidékfejlesztési programokban szereplő célkitűzésekhez képest elért eredményeket, mint pl. a vízmegtakarítás megvalósítása, a gazdálkodók számára a közlekedési költségek csökkentésének lehetővé tétele és bizonyos szolgáltatások nyújtása a vidéki népesség számára.

83

A 32 vizsgált projektből húsz esetében nem tűztek ki mérhető célszámokat az eredmények méréséhez. A számvevők ennek ellenére bizonyos adatokat megkaptak az elért tényleges eredményekről (lásd: a 16. háttérmagyarázat példái és a II. mellékletben szereplő részletes információk). 13 esetben ugyan kedvező eredmények voltak megfigyelhetők, közülük tízben azonban az adatok nem voltak elégségesek ahhoz, hogy a számvevők megállapíthassák, a projektek eredményesek voltak-e a vidékfejlesztési programokban szereplő célkitűzések megvalósítása szempontjából. Négy esetben a vonatkozó mutatók alapján kiderült, hogy a célokat nem érték el. Három további esetben az így kapott információk nem voltak megbízhatók. A vizsgált projektekről további információk találhatók a II. mellékletben.

16. háttérmagyarázat

A kedvező eredményeket korlátozott mértékben támasztják alá bizonyítékok, és az adatok nem megbízhatóak

Olaszországban (Szicília) és Spanyolországban (Extremadura) a hatóságok nem gyűjtöttek külön adatokat az egyes projekteredményekről. E két régióban a számvevők kérésére a nyolc vizsgált kedvezményezettből csak három, illetve a hét vizsgált kedvezményezettből csak kettő tudott néhány számszerűsített adatot bemutatni az eredményekről. Az adatok általában a beruházások kedvező hatását mutatták ki. Az egyik spanyolországi (Extremadura) projekt azonban, amelyik egy turisták által látogatott területen található vidéki út aszfaltozását foglalta magában, nem járt kedvező hatással a turisták száma szempontjából. A projekt lezárását követő néhány évben a látogatók átlagos száma valójában csökkent a látogatók projekt előtti számához képest. A beruházás mezőgazdasági üzemekre gyakorolt hatásáról nem álltak rendelkezésre adatok.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Romániában a kedvezményezettek az öt vizsgált (1–2,4 millió euró összegű támogatásban részesülő) projektből négy esetében számszerűsített célokat és eredményadatokat bocsátottak a számvevők rendelkezésére.

Mindössze egy projekt érte el az új víz- és szennyvízrendszerre 575 felhasználó bekötésére irányuló célt. Három másik projekt még a zárás után három évvel is messze volt a célok elérésétől: két vízzel kapcsolatos projekt esetében a szennyvízhálózatra a célszám szerinti felhasználóknak kevesebb mint a felét kötötték be, a harmadik projekt esetében pedig egyáltalán nem teremtettek új munkahelyet, noha az egyik célkitűzés a munkahelyteremtés volt.

Németországban (Szászország) az intézkedésekkel kapcsolatban meghatározott három fő eredménymutató adatai a hatóságok azon feltevésein alapultak, hogy egy beruházás milyen várható eredményekkel járhat. Ezekre a mutatókra vonatkozóan nem álltak rendelkezésre sem célszámok, sem a tényleges eredményekkel kapcsolatos adatok. A számvevők a vizsgált projektekkel kapcsolatban ezért csak olyan alapvető mutatók szintjén jutottak információkhoz, mint pl. a finanszírozott utak révén kiszolgált háztartások száma.

Lengyelországban az öt vizsgált projektből négy esetében a kedvezményezettek az irányító hatóságnak a projekteredményekkel kapcsolatban olyan adatokat továbbítottak, amelyek növekedést mutattak a felhasználók számát illetően, és összességében a projekt célkitűzéseinek megvalósulását támasztották alá. Három esetben azonban nem bocsátottak rendelkezésre olyan alátámasztó bizonyítékokat, amelyek alapján a Számvevőszék ellenőrizhette volna a beszámolókban szereplő számadatokat.

A Bizottság arra ösztönözte a tagállamokat, hogy javítsák a monitoringot és az értékelést, de egyes hiányosságok valószínűleg a 2014–2020-as időszakban is fennmaradnak

84

Noha az output- és eredménymutatók alátámasztásához az adatgyűjtésért elsősorban a tagállamok a felelősek³⁷, a vidékfejlesztési programok végrehajtásának nyomon követése és felügyelete a Bizottság feladata, és a tagállamok által a CMEF-en keresztül gyűjtött adatokat is a Bizottság teszi közzé.

85

A 125. intézkedéshez kapcsolódó, „a bruttó hozzáadott érték növekedése a támogatott gazdaságoknál/vállalkozásoknál” eredménymutatót illetően a Bizottság elismerte, hogy a 2010-ben a bruttó hozzáadottérték-növekedés mérésével kapcsolatos módszertanról nyújtott iránymutatás ellenére a legtöbb tagállamnak nehézséget okoz megbízhatóan mérni ezt a mutatót. A 2014–2020-as programozási időszakban ezért ezt „a támogatott gazdaságok mezőgazdasági termelésének/éves munkaegységének változása” mutató váltotta fel. A Bizottság jelezte, hogy az új mutatót csak külső értékelők értékelik majd, mivel a tagállami közigazgatási szervek szintjén nincsenek ezen a területen megfelelő szakértők. A 2014–2020-as programozási időszakban ezenkívül egy további kötelező eredménymutató is bevezetésre került, szintén a 125. intézkedésre vonatkozóan, amelynek neve: „a hatékonyabb öntözőrendszerekre áttérő öntözött területek százalékos aránya”.

86

Ami a 321., 322. és 323. intézkedés „a jobb szolgáltatásokból részesülő vidéki területeken élő népességre” vonatkozó eredménymutatót illeti, a Bizottság jóváhagyta a beszámolóban szereplő számadatokat, noha fennáll annak a kockázata, hogy a felhasználók számát túlbecsülték. A 2014–2020-as időszakban ezen intézkedések esetében szintén egy hasonló eredménymutató kerül alkalmazásra („a jobb szolgáltatás/infrastruktúra előnyeit élvező vidéki népesség százalékos aránya”). Az új eredménymutató alkalmazásakor a Bizottság nem fogja elfogadni, ha ugyanazon népesség többször (a területen végrehajtott minden egyes projekt esetében) szerepel majd a beszámolókban; ez a beszámolási módszer azonban kifejezetten megengedett az új outputmutató („a jobb szolgáltatás/infrastruktúra előnyeit élvező népesség száma”) esetében.

87

A Számvevőszék az ellenőrzés idején még nem tudta értékelni, hogy az új mutatók mennyiben orvosolják majd a korábbiak hiányosságait. Ugyanakkor a finanszírozott projektek sokféleségéből adódóan, ha az intézkedések eredményességét csupán azon az alapon mérjük, hogy mennyiben változott a mezőgazdasági termelés, a földterület hány százalékán tértek át hatékonyabb öntözési rendszerre vagy mekkora az új infrastruktúra előnyeit élvező népesség száma, ez nem ad teljes képet az intézkedésekhez rendelt források sikeréről vagy sikertelenségéről.

88

A 2007–2013-as programozási időszakban az infrastrukturális intézkedések végrehajtásában bekövetkezett jelentős késedelmekből adódóan a kiadási ciklus, illetve a beszámolási kötelezettségek időzítése nem volt egymással összhangban. Emiatt a félidős értékelésekhez nem álltak rendelkezésre releváns adatok, és nagy valószínűséggel még az utólagos értékelések időzítése is túl korai lesz ahhoz, hogy megbízható adatokat lehessen felhasználni. Ha a monitoring- és értékelési információk alapvető fontosságú beszámolási időpontokban nem elérhetők, a tagállamok és a Bizottság nem tudják felhasználni azokat az intézkedések végrehajtásának javításához.

89

Úgy tűnik, ez a helyzet a 2014–2020-as programozási időszakban továbbra is fennáll, mivel a tagállamoknak az értékelési megállapításokat is tartalmazó első „megerősített éves végrehajtási jelentést” 2017-ben kell elkészíteniük, noha a vidékfejlesztési programok jóváhagyási folyamatában bekövetkező késedelmek miatt a kiadások meglehetősen késve indultak be³⁸. Az infrastruktúrába fektetett közforrások felhasználása révén elért eredményekre vonatkozó időbeni, megbízható és releváns információk hiánya miatt a jövőbeni források eredményalapú kezelése nehezen megvalósítható.

11A Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2006. december 15-i 1974/2006/EK bizottsági rendelet (HL L 368., 2006.12.23, 15. o.) 5. cikkének (1) bekezdése.

12Hasonló megállapítások szerepelnek a „Hatékony-e az Unió strukturális intézkedéseinek keretében a háztartási vízellátásra fordított kiadások felhasználása?” című 9/2010. sz. számvevőszéki különjelentésben is, különösen ennek 64–67. bekezdésében, amely szerint „a tagállamok jellemzően a díjak alacsonyan tartása révén maximalizálják az uniós pénzügyi támogatás mértékét”.

13A témát feldolgozó, közelmúltban készült tanulmányok és jelentések: Smart Growth America and Taxpayers for Common Sense, „Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads” (Javítási prioritások: Közlekedési kiadási stratégiák az adófizetők pénzének gazdaságos felhasználása és az utak javítása érdekében), 2011; McKinsey Global Institute, „Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year” (Infrastrukturális termelékenység: hogyan takarítsunk meg évi 1 billió dollárt?), 2013; Európai Parlament, Uniós Belső Politikák Főigazgatósága, „EU Road Surfaces: Economic and Safety Impact of the Lack of Regular Road Maintenance” (Utak az EU-ban: A rendszeres útkarbantartás hiányának gazdasági és biztonsági hatása), 2014.

14Az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 77. cikkének (2) bekezdése és 78. cikke szerint: „A Bizottság képviselői saját kezdeményezésre tanácsadói minőségben részt vehetnek a monitoringbizottság munkájában”, valamint: „A monitoringbizottság meggyőződik a vidékfejlesztési program végrehajtásának eredményességéről”. Ehhez megfontolja és áttekinti a kiválasztási kritériumokat, továbbá nyomon követi, hogy mennyiben teljesültek a célkitűzések és mennyiben érték el a célszámokat stb.”

15Az éves jelentésben bemutatott megállapítások öt partnerségi megállapodásból álló mintán alapulnak, amely megállapodásokat a következő országokkal kötötték: Németország, Franciaország, Lettország, Lengyelország és Portugália.

16A másik két ellenőrzött régió (Spanyolország – Extremadura és Olaszország – Szicília) esetében a 2014–2020-as vidékfejlesztési programokat nem vizsgáltuk meg, mert azokat a számvevőszéki ellenőrzés idejéig nem hagyták jóvá.

17A 966/2012/EU, Euratom rendelet 30. cikkének (2) bekezdésében megfogalmazott gazdaságossági, hatékonysági és eredményességi elvekkel összhangban.

18Az 1698/2005/EK rendelet 71. cikkének (2) bekezdése értelmében: „A kiadások csak abban az esetben jogosultak az EMVA-ból támogatásra, ha azok a kérdéses programot irányító hatóság által vagy annak felelősségi körében meghatározott műveletek kapcsán merültek fel, az illetékes testület által rögzített kiválasztási kritériumokkal összhangban”.

19A projektkiválasztás csak kivételes esetekben (pl. iskolai projektek átmeneti jellegű közvetlen támogatása) történt központi szinten, közvetlenül az irányító hatóság által.

20A vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2011. január 27-i 65/2011/EU bizottsági rendelet (HL L 25., 2011.1.28., 8. o.) 24. cikke (2) bekezdésének d) pontja szerint a tagállamoknak az elszámolt projektköltségek ésszerűségét a támogatási kérelmek adminisztratív ellenőrzései keretében kell vizsgálni. Ezt a vizsgálatot megfelelő rendszer alkalmazásával kell elvégezni, például referenciaköltségek felhasználásával, több ajánlat összehasonlításával vagy bíráló bizottság felállításával. Ugyanezen rendelet 24. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében a tagállamoknak vizsgálniuk kell azt is, hogy a támogatási kérelem alapját képező tevékenység megfelel-e az alkalmazandó tagállami és uniós szabályoknak, ideértve elsősorban – vonatkozó esetben – a közbeszerzésre és az állami támogatásokra vonatkozó szabályokat, illetve a nemzeti jogszabályokban és a vidékfejlesztési programban meghatározott egyéb vonatkozó előírásokat.

21A Számvevőszék éves jelentései, valamint „A tagállamok és a Bizottság optimálisan használták fel a forrásokat a vidéki gazdaság diverzifikációjával kapcsolatos intézkedések megvalósításakor?” című 6/2013. sz., a 22/2014. sz. és a „Hibák a vidékfejlesztési kiadásokban: a hibák okainak és kezelésének áttekintése” című 23/2014. sz. számvevőszéki különjelentés. (http://eca.europa.eu).

22A 163/2006 számú olasz közbeszerzési törvény 86. cikke (1) bekezdésével összhangban ez az eljárás a következő négy lépésből áll: 1) a beérkezett ajánlatok felső és alsó 10%-ának kizárása; 2) a fennmaradó ajánlatok átlagos „engedményének” (a szerződés becsült értékéhez viszonyított engedmény) kiszámítása; 3) az átlag feletti engedmények eltéréseinek hozzáadása az átlaghoz; 4) a pályázat odaítélése annak a pályázónak, amelyik közvetlenül a 3. lépés alapján kiszámított engedmény értéke alatti engedményt ajánlja.

23A beruházási projektek költség-haszon elemzésére vonatkozó (2008 júliusában közzétett) iránymutatásában a Bizottság jelezte, hogy az infrastruktúrák nagy részét tekintve az az időtáv, amelyre pénzügyi előrejelzést kell készíteni, és amelynek nem szabad túllépnie a projekt gazdasági hasznos élettartamát, legalább 20 év. Az iránymutatás például az útprojektek esetében az időtávot 25 évben, a vízzel kapcsolatos infrastruktúrák esetében pedig 30 évben határozta meg.

24Ilyen tanulmányokra sorol fel példákat a 13. lábjegyzet.

25Ez a lehetőség szerepelt a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó vidékfejlesztési program – a Bizottságnak 2014 júliusában megküldött – tervezetében (M04. szakasz – Investments in physical assets [Beruházás fizikai eszközökbe] [17. cikk], 221. o.).

26Az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 72. cikke.

27Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17-i 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 347., 2013.12.20., 320. o.) 71. cikkében meghatározottak szerint a 2014–2020-as időszakra a kötelezettségvállalási időszakokat egységesen öt évre csökkentették.

28A vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. december 7-i 1975/2006/EK bizottsági rendelet (HL L 368., 2006.12.23., 74. o.) 30. cikkének megfelelően.

29Spanyolország (Extremadura) esetében nem volt lehetőség ilyen statisztikák kiszámítására, mivel nem állt rendelkezésre összefoglaló adat az ellenőrzött intézkedések keretében jóváhagyott összes projektre.

30Mediánérték: egy rangsorolt értékrendben szereplő azon érték, amely alatt és felett egyenlő számú érték szerepel (vagy amennyiben nincs ilyen középső érték, akkor a két középső érték számtani átlaga).

31A Bizottság az ellenőrzési megállapításokat követően eljárásokat indíthat, amelyek keretében az érintett tagállamnak nyújtott uniós finanszírozást a feltárt hiányosságoknak megfelelően csökkentik. Ezeket az eljárásokat „pénzügyi korrekcióknak” nevezik.

32Public Procurement Guidance for Practitioners on the avoidance of common errors in ESI Funded projects (Közbeszerzési iránymutatás gyakorló szakemberek számára az ESB-alapokból finanszírozott projektek gyakori hibáinak elkerüléséről).

33Az előzetes feltételrendszert az 1303/2013/EU rendelet 2. és 19. cikke vezette be mint az uniós prioritásokkal kapcsolatban kitűzött konkrét célok eredményes és hatékony teljesítésének szükséges előfeltételeit. A közbeszerzésre vonatkozó előzetes feltételrendszer „az ESB-alapok terén az uniós közbeszerzési jog hatásos alkalmazását biztosító rendelkezések meglétére” utal.

34„Az uniós kohéziós kiadások terén nagyobb erőfeszítés lenne szükséges a közbeszerzési problémák kezelésére” című 10/2015. sz. számvevőszéki különjelentés (http://eca.europa.eu) 2. ajánlása.

35Legalább az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 72. cikke alapján meghatározott, ötéves hozzájárulás-megtartási időszak lejártáig.

36Lásd: 8/2012. sz., 1/2013. sz., 6/2013. sz. és 12/2013. sz. különjelentés (http://eca.europa.eu).

37Az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 79. cikke.

382015 szeptemberéig a 118 vidékfejlesztési programból csak 79-et hagyott jóvá a Bizottság.

Következtetések és ajánlások

90

A 2007–2013-as időszakban az Európai Unió 13 milliárd eurót nyújtott olyan vidékfejlesztési projektek támogatására, amelyek célja a mezőgazdasági és erdészeti gazdaságok versenyképességének növelése és a vidéki életminőség javítása. A tagállami társfinanszírozással együtt a teljes támogatási összeg, amely négy vidékfejlesztési intézkedésen keresztül jutott el a kedvezményezettekhez, elérte a 19 milliárd eurót.

91

Az infrastrukturális intézkedések végrehajtása megosztott irányítás keretében történt, amelynek során a tagállamok, miután az általuk benyújtott vidékfejlesztési programokat a Bizottság jóváhagyta, kiválasztották a finanszírozandó projekteket.

92

A Számvevőszék a következő kérdésre kereste a választ:

A tagállamok és a Bizottság megfelelő értékarányosságot értek-e el a vidéki infrastruktúrába történő beruházások támogatásakor?

93

Noha az egyes vizsgált projektek megvalósították a várt fizikai outputokat és egyes esetekben egyértelműen pozitívan járultak hozzá a vidéki területekhez, a Számvevőszék megállapította, hogy a tagállamok és a Bizottság – megosztott irányításban – csak korlátozott mértékben értek el megfelelő értékarányosságot, mivel a támogatásokat nem irányították módszeresen a vidékfejlesztési programokban kitűzött célokat megvalósító legköltséghatékonyabb projektek felé, továbbá nem volt elég olyan információ, ami alátámasztotta volna az intézkedések sikerét, esetleg sikertelenségét.

94

A Bizottság és a tagállamok megosztva vállalnak felelősséget a nagyszámú infrastrukturális projekt végrehajtásáért, nem csak a vidékfejlesztéssel kapcsolatban, hanem a strukturális alapok minden területén. Ennek dacára kevés bizonyíték állt rendelkezésre arról, hogy a források kezelésének és az értékarányosságnak a – projektkiválasztási eljárások, a költségek ésszerűségének vizsgálata és a fenntarthatóságra irányuló ellenőrzések révén történő – javítása érdekében eredményes volt-e a koordináció, vagy megosztották-e a bevált gyakorlatokat. Lenne lehetőség a kooperáció elmélyítésére is, ami változatlan szintű finanszírozással sokkal több eredmény elérését tenné lehetővé.

95

A megállapított hiányosságok és a Számvevőszék ezekkel kapcsolatos ajánlásai részletesen alább olvashatók.

96

Az ellenőrzés során megállapítottuk, hogy a tagállamoknak nem volt koordinált módszere a vidéki infrastruktúrával kapcsolatos szükségletek számszerűsítésére (pl. a javításra szoruló utak száma és az ehhez kapcsolódóan szükséges költségvetés), sem a finanszírozási források feltérképezésére. A vizsgált vidékfejlesztési programok egyike sem vette figyelembe azokat a tagállami, regionális, helyi köz-, illetve magánforrásokat, amelyek ugyanazon szükségletek kezelését tették lehetővé (vagy már kezelték is ezeket), mint a vidékfejlesztési programokban szereplő szükségletek. Ezért az ilyen beruházásokkal kapcsolatban nem történt kísérlet a fennmaradó finanszírozási rés számszerűsítésére, pedig ez jelenti az EMVA-beavatkozás alapját (lásd: 20–22. bekezdés).

97

Az összes finanszírozási lehetőséget magában foglaló koordinált megközelítés hiányában előfordulhat, hogy forráshelyettesítés történik, ami az eleve kevés forrás nem hatékony felhasználását eredményezheti. Két vizsgált tagállamban arra utaló jeleket találtunk, hogy forráshelyettesítés történt, mivel a vidéki utakra rendelkezésre álló tagállami, illetve regionális forrásokat pontosan akkor törölték vagy csökkentették, amikor az uniós vidékfejlesztési program keretében megkezdődött a projektek finanszírozása (lásd: 23–24. bekezdés).

98

Ugyan találtunk példát bevált gyakorlatokra is, a tagállamok az uniós vidékfejlesztési forrásokat nem minden esetben irányították olyan projektekre, amelyek esetében kimutathatóan szükség volt köztámogatásra. Következésképpen nagy a „talált pénz” hatás kockázata, és a projektek által elért eredmények nem tulajdoníthatók egyértelműen a támogatás hatásának (lásd: 25–30. bekezdés).

99

A világos határvonalak hiánya egyes esetekben azt eredményezte, hogy ugyanazon típusú infrastrukturális beruházásra különböző forrásokat felváltva használtak, ami azzal az eredendő kockázattal jár, hogy feleslegesen megkettőződnek az irányítási struktúrák (lásd: 31–32. bekezdés).

100

Az öt vizsgált tagállamból négy létrehozott ugyan koordinációs struktúrákat, de ezek nem segítették elő aktívan az alapok közötti kiegészítő jelleget. A számvevők olyan eseteket találtak, ahol a tagállami és a helyi alapok egymást kiegészítő szerepének hiánya csökkentette a projektek hatékonyságát és eredményességét (lásd: 33–36. bekezdés).

101

A Bizottság lépéseket tett annak érdekében, hogy az uniós alapok közötti koordináció javuljon a 2014–2020-as programozási időszakban, azonban a tagállami programozási dokumentumok egyelőre nem nyújtanak kellő bizonyosságot arról, hogy az új módszerek valóban jobb koordinációt eredményeznek-e (lásd: 37–41. bekezdés).

1. ajánlás.
A szükségletek felmérése és a finanszírozási források közötti koordináció

a)A tagállamok összehangoltan közelítsék meg a vidéki infrastruktúra támogatását, és ennek során számszerűsítsék a szükségleteket és a finanszírozási réseket, továbbá indokolják az uniós vidékfejlesztési intézkedések alkalmazását. E módszer keretében figyelembe kell venni azokat az uniós, tagállami, regionális, helyi köz-, illetve magánforrásokat, amelyek ugyanazon szükségletek kezelését teszik lehetővé (vagy már kezelik is ezeket), mint a vidékfejlesztési programokban szereplő szükségletek. A tagállamok biztosítsák, hogy az uniós vidékfejlesztési források ne csupán az ugyanezen szakpolitika-területre szánt más közforrások helyébe lépjenek, és olyan projekteket válasszanak ki, amelyek kimutathatóan rászorulnak a köztámogatásra, és amelyek többletértéket hoznak létre.

b)A megosztott irányításban játszott szerepét betöltve a Bizottság növelje a felhasznált uniós források által termelt többletértéket azzal, hogy támogatja a „talált pénz” kockázatát mérséklő legjobban bevált gyakorlatok alkalmazását, és ösztönzi a tagállamokat arra, hogy ne pusztán egyéb forrásokat váltsanak ki az uniós vidékfejlesztési forrásokkal.

c)A tagállamok használják ki jobban az olyan meglévő koordinációs struktúrákat, mint pl. a koordinációs testületek, a közös irányítás és a kontroll- és monitoringeljárások, annak érdekében, hogy olyan hatásos mechanizmusokat alkalmazzanak, amelyek célja – a közös stratégiai keret alapelveivel összhangban – a finanszírozási rések, illetve átfedések minimalizálása. A tagállamok például előre rangsorolhatnák azokat a projekteket, amelyek a leginkább illeszkednek a tagállami, regionális vagy helyi integrált infrastrukturális fejlesztési tervekhez.

d)A Bizottság építsen a különböző uniós alapok eredményes koordinációjának biztosítása érdekében tett első lépésekre, és végezzen beható értékelést a tagállamok által a 2014–2020-as időszakban felhasználandó különböző uniós alapok egymást kiegészítő jellegéről. A Bizottság ösztönözze proaktívan a tagállamokat arra, hogy használják fel más, az infrastruktúra támogatását célzó alapokkal (pl. ERFA, Kohéziós Alap) eddig szerzett tapasztalataikat, és javítsák az intézkedések irányításának hatékonyságát. Ragadja meg a tagállamok által 2019-ben benyújtandó megerősített éves végrehajtási jelentés által nyújtott lehetőséget a koordinációs mechanizmusok eredményességének értékelésére, és, ha szükséges, javasoljon megoldásokat a javításra.

102

Az uniós jogszabályok előírják a tagállamok számára, hogy határozzanak meg kiválasztási kritériumokat; ezek alapján a támogatható projektek közül a legeredményesebbek és leghatékonyabbak élvezzenek prioritást, és el lehessen utasítani a forrásokat nem értékarányosan felhasználó projekteket. A vizsgált tagállamokban vagy nem határoztak meg kiválasztási kritériumokat, vagy azok nem mindig adtak lehetőséget arra, hogy – a vidékfejlesztési program célkitűzései szempontjából – ténylegesen a legköltséghatékonyabb projektek kerüljenek előre a rangsorban (lásd: 43–49. bekezdés).

103

A Számvevőszék hiányosságokat talált a projektköltségek ésszerűségének értékelésére kialakított tagállami rendszerekben. Ezek a hiányosságok növelik annak kockázatát, hogy a közforrásokat nem a leggazdaságosabb módon költik el. A vizsgált tagállamok a beruházási költségek ésszerűségének biztosításához főként referenciaárakat vettek alapul, és közbeszerzési eljárásokat alkalmaztak. Ezeket az eszközöket azonban – amint azt a Számvevőszék már korábbi jelentéseiben is megjegyezte – nem alkalmazták megfelelően a költségek ésszerűségének biztosításához. Noha azokat széles körben alkalmazzák, a referenciaárakon alapuló rendszereknek jelentős korlátai voltak, mivel a referenciaárakat gyakran azon valós piaci árak felett határozták meg, amelyeken a tranzakciók (pl. versenyeztetés esetén) végbemennek. Többször előfordult, hogy a közbeszerzési eljárások akadályozták a tisztességes versenyt és az ésszerű költségek alkalmazását (lásd: 50–54. bekezdés).

104

A beruházások fenntarthatóságát biztosítandó az ellenőrzött tagállamok általában alkalmazták az ötéves kötelezettségvállalási időszakra vonatkozó követelményt – amely a gyakorlatban azonban a legtöbb projekt esetében jóval rövidebb idő volt. Egyes projekteknél a vizsgált tagállamok közül három alkalmazott hosszabb kötelezettségvállalási időszakokat, amelyek jobban megfeleltek a beruházások hasznos élettartamának. A vizsgált tagállamok egyike sem kérte azonban a kedvezményezettektől, hogy nyújtsanak be részletes karbantartási tervet, illetve tartalékoljanak költségvetést karbantartásra (lásd: 55–60. bekezdés).

105

Ahhoz, hogy az EMVA-finanszírozás vonzó legyen a lehetséges kedvezményezettek számára, és hogy a projektek időben teremthessenek hasznot a vidéki területek számára, az adminisztratív eljárásoknak nem szabad túlzottan hosszúnak és megterhelőnek lenniük. A vizsgált tagállamok, illetve régiók közül kettő nem szabott meg határidőket a pályázatok és a kifizetési kérelmek feldolgozásához, a három másik tagállam pedig jócskán túllépte a megadott határidőket, különösen ami a támogatási pályázatokat illeti (lásd: 61–65. bekezdés).

106

A 2007–2013-as programozási időszak első részében a Bizottság nem ösztönözte kellően a tagállamokat az értékarányosság elveinek (gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség) betartására, például arra, hogy határozzanak meg olyan kiválasztási kritériumokat, amelyek a legköltséghatékonyabb projekteket helyezik előtérbe, vagy hogy alkalmazzanak megbízható referenciaárakat, valamint tisztességes és versenyen alapuló közbeszerzési eljárásokat. A Bizottság a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozóan azonban javasolt megoldásokat a javításra (lásd: 66–72. bekezdés).

2. ajánlás.
Az intézkedések irányítása

a)A tagállamok alakítsanak ki és alkalmazzanak következetesen olyan kritériumokat, amelyek biztosítják, hogy a legköltséghatékonyabb projektek kerülnek kiválasztásra, azaz az olyan projektek, amelyek költségegységenként potenciálisan a legnagyobb mértékben járulnak hozzá a vidékfejlesztési programokban meghatározott célkitűzések eléréséhez (pl. az üzemek termelékenységét legnagyobb mértékben növelő vagy a legsúlyosabb vízhiánnyal küzdő területeken költségegységenként a legnagyobb mértékű vízmegtakarítást eredményező projektek). Ezeknek a kiválasztási rendszereknek mindig legyen része egy, a projektek minőségét figyelembe vevő minimumküszöb.

b)Ami a költségek ésszerűségének eredményes ellenőrzését illeti, a Bizottság és a tagállamok hajtsák végre a Számvevőszék e tárgykörre vonatkozó különjelentésében foglalt ajánlásokat³⁹. A tagállamoknak különösen az infrastrukturális projektek esetében kell biztosítaniuk, hogy a projektek becsült költsége az árakkal kapcsolatos aktuális, a tényleges piaci árakat tükröző információkon alapuljon, és hogy a közbeszerzési eljárások tisztességes, átlátható módon menjenek végbe, ösztönözve a valódi versenyt.

c)A tagállamok a fenntarthatósággal kapcsolatos követelmények és ellenőrzések megállapításakor vegyék figyelembe a beruházások hasznos élettartamát.

d)A tagállamok szabjanak meg ésszerű határidőt a pályázatok és a kifizetési kérelmek feldolgozására, és azt tartsák be.

107

A 32 vizsgált projekt összességében megvalósította a várt fizikai outputokat (pl. új vagy felújított utak, vízellátó hálózatok és szennyvízrendszerek, korszerűsített iskolai létesítmények). A Számvevőszék azonban – korábbi jelentéseihez hasonlóan⁴⁰ – azt is megállapította, hogy a projekteredményekről vagy nem álltak rendelkezésre információk, vagy azok nem voltak elég megbízhatóak ahhoz, hogy következtetést lehessen levonni az intézkedések eredményességéről. Az eredményekről vagy nem gyűjtenek érdemi adatokat, vagy ha gyűjtenek is, azok a kedvezményezettek olyan nyilatkozatain vagy becslésein alapulnak, amelyek nem kapcsolódnak közvetlenül a finanszírozott projektekhez.

108

A 32 vizsgált projektből húsz esetében nem tűztek ki mérhető célokat és célszámokat. Ahol mérhető célkitűzéseket találtunk, ott nem vagy csak kismértékben volt bizonyosság a bejelentett adatok megbízhatóságáról, és azon kevés projekt esetében, ahol volt elérhető eredményadat, csak korlátozott bizonyítékot találtunk a pozitív eredményekről. Több olyan, a vidéki közösség életminőségének a javítását célzó projektet találtunk például, amelyek „a jobb szolgáltatásokból részesülő vidéki területeken élő népességre” vonatkozó eredménymutató mellett a településen lakók összlétszámát tüntették fel, holott a megépített új létesítmények (pl. távoli területekhez vezető utak) előnyeit csak korlátozott számú felhasználó élvezte (lásd: 77–83. bekezdés).

109

A Bizottság a 2014–2020-as programozási időszakra nézve változtatásokat javasolt. A mutatók minőségét érintő hiányosságok és az intézkedések végrehajtásának késedelmes megkezdése azonban valószínűleg kihatnak majd a monitoring és értékelés folyamatára is (lásd: 84–89. bekezdés). Az eredményekre vonatkozó időbeni, releváns és megbízható információk hiánya hátráltatja a szakpolitikai irány jövőbeni alakulására és a vidéki területeken végrehajtott infrastrukturális beruházásokkal kapcsolatos célkitűzések megvalósításának legjobb módjaira irányuló döntések meghozatalát, és a Bizottság azon törekvése, hogy a költségvetést az eredmények függvényében irányítsa, biztosítva minden egyes euró intelligens felhasználását, szintén nehezebben valósítható meg.

3. ajánlás.
Monitoring, értékelés és visszajelzés

a)A Bizottság és a tagállamok a 2014–2020-as programozási időszakra nézve gyűjtsenek időbeni, releváns és megbízható adatokat, amelyek hasznos információkat nyújtanak a projektek által elért eredményekről és a finanszírozott intézkedésekről. Ezen információk alapján elvben következtetések vonhatók le az elköltött források hatékonyságáról és eredményességéről, megállapítható, hogy mely intézkedések és infrastrukturális projekttípusok járulnak leginkább hozzá az uniós célkitűzésekhez, valamint ezen információk szilárd alapot teremtenek az intézkedések irányításának javításához is.

b)A tagállamok biztosítsák továbbá világos, konkrét célok kialakítását azon projektek tekintetében, amelyekre támogatási szerződést kötnek. Ahol lehetséges, számszerűsíteni kell a célokat a projektek kivitelezésének és nyomon követésének megkönnyítése céljából, és azért, hogy az irányító hatóságnak hasznos visszajelzéseket lehessen adni.

A jelentést 2015. december 16-i luxembourgi ülésén fogadta el az Augustyn KUBIK számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
elnök

39Lásd: 22/2014. sz. különjelentés.

40Lásd: 8/2012. sz., 1/2013. sz., 6/2013. sz. és 12/2013. sz. különjelentés.

Mellékletek

I. melléklet

A 125., 321., 322. és 323. infrastrukturális intézkedéshez rendelt – a 2007–2013-as programozási időszakban programozott és kiadott – uniós pénzösszegek

Forrás: Az Európai Számvevőszék által az Európai Vidékfejlesztési Hálózat „Pénzügyi és fizikai mutatók” (Financial and physical indicators) című weboldalán (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html) közölt adatok alapján készített összeállítás.

II. melléklet

A vizsgált projektek listája

Tagállam | Intézkedés | Projekt leírása | Támogatható költségek (kerekítve) (euró) | VP-támogatás a támogatható költségek százalékában | Késedelmek (hónap) | Támogatás dátuma | A kivitelezés befejezésének napja | A projekteredmények méréséhez vannak mérhető célok? | Projekteredmények a számvevőszéki ellenőrzés idejéig (2014. okt.– 2015. febr.)
Németország (Szászország) | 125 | 1,4 km-nyi erdei út megjavítása | 100 000 | 80% | – | 2009.05.15. | 2009.10.10. | 1000 m³ fakitermelés öt év alatt | 3936 m³ fakitermelés négy év alatt
321 | Tűzlépcső kialakítása és általános iskola kibővítése | 35 000 | 100% | – | 2012.05.08. | 2012.09.05. | Nincs | 75 diák és 6 tanár biztonsága javul
321 | Napközi épületének bővítése | 145 000 | 100% | 6 | 2011.09.30. | 2012.10.24. | Az energiafogyasztás csökkentése | Az energiatakarékossági intézkedéseket végrehajtották
321 | 1,6 km-nyi erdei út megjavítása | 130 000 | 85% | – | 2011.03.11. | 2011.07.22. | Közvetlen kedvezményezettek: 12 háztartás, 3 cég, 2 mezőgazdasági üzem | Közvetlen kedvezményezettek: 12 háztartás, 3 cég, 2 mezőgazdasági üzem
321 | 1 km-nyi út megjavítása | 110 000 | 85% | – | 2011.04.04. | 2011.09.02. | Nincs | Nincs számszerűsítve
322 | 0,175 km-nyi út és 0,252 km gyalogossáv megjavítása | 115 000 | 89% | – | 2009.03.26. | 2009.11.17. | Közvetlen kedvezményezettek: 12 háztartás, 3 középület | Közvetlen kedvezményezettek: 12 háztartás, 3 középület
322 | 1,6 km-nyi út megjavítása | 760 000 | 85% | - | 2010.08.17. | 2011.08.15. | Közvetlen kedvezményezettek: 170 háztartás, 6 cég és 2 középület | Közvetlen kedvezményezettek: 170 háztartás, 6 cég és 2 középület
Olaszország (Szicília) | 125 | 2,7 km-nyi út megépítése és 2,6 km-nyi út megjavítása | 1 330 000 | 80% | 4 | 2010.02.25. | 2013.01.16. | Nincs | Nincs számszerűsítve
125 | 3,3 km-nyi út megépítése | 1 060 000 | 80% | 6 | 2010.12.30. | 2013.03.21. | Nincs | Nincs számszerűsítve
125 | 3,3 km-nyi út megépítése és 2,2 km-nyi út megjavítása | 1 350 000 | 80% | 4 | 2010.08.31. | 2012.08.23. | Nincs | Az állatok számának növekedése: +26% 2010 és 2014 között
125 | 2,8 km-nyi út megépítése és 1 km-nyi út megjavítása | 960 000 | 80% | 2 | 2010.12.21. | 2012.10.19. | Nincs | A turisták számának növekedése: +28%; az állatok számának növekedése: +38% 2011 és 2013 között
125 | 390 gazdálkodót kiszolgáló 4 km-nyi vezeték cseréje | 1 760 000 | 100% | – | 2011.11.10. | 2014.01.08. | Nincs | Nincs számszerűsítve
321 | Vízvezeték-hálózat és víztartály felújítása | 130 000 | 100% | – | 2012.03.30. | 2014.01.13. | Nincs | A vízveszteség 10–15%-kal való csökkentése
322 | Falusi ivókút felújítása | 160 000 | 100% | – | 2012.07.03. | 2013.06.19. | Nincs | Nincs számszerűsítve
322 | A falu főterének (épületek + ivókút) felújítása | 810 000 | 100% | 3 | 2011.11.22. | 2014.02.15. | Nincs | Nincs számszerűsítve
Lengyelország | 125 | Szivattyútelep fejlesztése árvízvédelmi céllal | 800 000 | 75% | 5 | 2010.11.17. | 2012.06.25. | Árvízvédelem javítása egy 320 hektárnyi területen | Jobb árvízvédelem 320 ha-on
321 | Szennyvíztisztító telep átépítése és bővítése | 2 500 000 | 40% | – | 2009.12.16 | 2012.08.28. | A vízminőségre vonatkozó jogi előírások betartása | A beszámolókban 172 új felhasználó szerepel, de alátámasztó bizonyítékot nem mutattak be; a felhasználási arány 2012 és 2014 között 81%-ról 71%-ra csökkent; a vízminőségre vonatkozó jogi előírásokat betartották
321 | 4,5 km-nyi vízhálózat és 2,8 km-nyi csatornahálózat építése | 300 000 | 75% | – | 2011.08.11. | 2012.08.09. | Nincs | A beszámolókban 160 felhasználó (vízellátás) és 150 felhasználó (csatornahálózat) szerepel, de alátámasztó bizonyítékot nem mutattak be
321 | 8,9 km-nyi csatornahálózat építése és 1,7 km-nyi vízhálózat megjavítása | 800 000 | 50% | 2 | 2009.12.16 | 2012.12.31. | Nincs | A beszámolókban 48 új felhasználó szerepel, de alátámasztó bizonyítékot nem mutattak be
322/323 | Kulturális központ, parkoló és futballpálya-felszerelés felújítása | 95 000 | 75% | – | 2009.08.14. | 2011.12.31. | Nincs | Nincs számszerűsítve
Románia | 125 | 7,4 km-nyi út megjavítása | 800 000 | 100% | 2 | 2010.12.01. | 2012.10.22. | Nincs | A közvetlen eredményeket nem számszerűsítették; a területen támogatott mezőgazdasági üzemek száma 2012 és 2014 között 58-ról 72-re nőtt.
322 | 18,5 km-nyi út megjavítása és 10 gyermek számára napközis létesítmény építése | 2 400 000 | 100% | 8 | 2010.06.17. | 2012.12.13. | 7 új állás; előreláthatólag 10 gyermek fog járni a napközibe | Nincs új állás; a napközibe 16 gyermek jár
322 | 15 km-nyi vízellátó hálózat, 14,5 km-nyi szennyvízrendszer és szennyvíztisztító telepek építése | 2 190 000 | 100% | 10 | 2008.08.28. | 2011.06.23. | 575 új szennyvízbekötés | 628 új szennyvízbekötés; a vízminőség javítása
322 | 0,93 km-nyi út és 21 km-nyi csatornahálózat építése | 1 270 000 | 100% | – | 2008.09.25. | 2011.05.16. | 1725 új szennyvízbekötés | 802 új szennyvízbekötés
322 | 4 km-nyi út megjavítása, 14 km-nyi csatornahálózat építése, a városháza és a 12 fős napközi felújítása | 1 770 000 | 100% | 16 | 2009.07.22. | 2012.05.28. | 871 új szennyvízbekötés, 8 új állás, 12 gyermek a napköziben | 327 új szennyvízbekötés, nincs új állás, 12 gyermek a napköziben
Spanyolország (Extremadura) | 125 | 1,3 km-nyi öntözőcsatorna megjavítása és 7 szivattyú/szűrő cseréje | 800 000 | 90% | – | 2013.08.29. | 2014.08.29. | Nincs | Nincs számszerűsítve
125 | 1629 gazdálkodót kiszolgáló 144,6 km-nyi burkolattal nem rendelkező út építése | 7 910 000 | 100% | – | 2009.02.23. | 2011.01.21. | Nincs | Nincs számszerűsítve
125 | Két út megjavítása (6,4 km + 14,8 km) | 1 420 000 | 100% | – | 2012.09.25. | 2013.01.22. | Nincs | A 2007–2012-es időszak átlagos turistaszámához képest a munkálatokat követő két évben (2013–2014) a turisták száma 22%-kal csökkent
125 | 18,2 km-nyi út megjavítása | 630 000 | 100% | – | 2013.02.11. | 2014.02.02. | Nincs | Nincs számszerűsítve
323 | Vidéki utak jelzésekkel való ellátása | 120 000 | 100% | – | 2013.07.02. | 2014.05.30. | Nincs | Nincs számszerűsítve
323 | Vidéki, illetve kerékpárút felújítása | 120 000 | 100% | – | 2013.05.29. | 2014.05.08. | Nincs | Nincs számszerűsítve
413 | Idősek otthona számára bútor és berendezés vásárlása | 175 000 | 100% | – | 2011.08.01. | 2012.03.23. | További 30 fő befogadása | További 30 fő befogadására nyílt lehetőség

A Bizottság válasza

Összefoglalás

III

A tagállamokat felkérték arra, hogy a vidékfejlesztési programjaikba foglalják bele a fejlesztendő legfontosabb vidéki területeket. A vidékfejlesztési programokban meg kellett határozni azokat a területeket, ahol a vidékfejlesztésnek nyújtott uniós támogatás felhasználása a legértékarányosabb. A tagállamok feladata volt kiválasztani a finanszírozandó legfontosabb műveleteket. Az EMVA engedélyezte olyan beruházások finanszírozását, amelyek máskülönben nem kaptak volna forrásokat.

III. Első francia bekezdés

A 2007–2013-as programozási időszakban felkérték a tagállamokat, hogy indokolják beruházási prioritásaikat a szükségletek SWOT-analízise alapján. A 2014–2020-as programozási időszakban megerősítették a stratégiai programozásra vonatkozó rendelkezéseket és a különböző alapok felhasználásának hatékony koordinációját. A „talált pénz” hatás kockázatát eseti alapon kell mérlegelni, az érintett beruházások típusától és a helyi beruházási feltételektől függően.

III. Második francia bekezdés

A kiválasztási kritériumokat és a kiválasztási eljárásokat a tagállamok határozzák meg. A Bizottság a 2007–2013-as programozási időszakban több alkalommal is emlékeztette a tagállamokat arra a kötelezettségükre, hogy valódi kiválasztási kritériumokat határozzanak meg, és helyesen alkalmazzák a kiválasztási eljárásokat. A Bizottság annak érdekében, hogy segítse a tagállamokat abban, hogy elkerüljék a hiányosságokat a kiválasztási kritériumok alkalmazásában, a 2014–2020-as programozási időszakban alkalmazandó iránymutatást dolgozott ki a támogathatóságra és a kiválasztásra vonatkozóan.

III. Harmadik francia bekezdés

A monitoring- és értékelési rendszerben rendelkezésre álló információk (pl. félidős értékelések), bár nem voltak teljesek, és valószínűleg nem mindig voltak teljes mértékben megbízhatóak, jó áttekintést nyújtottak a vidékfejlesztési programok végrehajtásáról. Ugyanakkor a többéves programok bizonyos eredményeit, mint pl. a bruttó hozzáadott értéket és a hatásokat csak a programozási időszakban és az után lehet megfelelően értékelni. Az ilyen eredményeket csak akkor lehet mérni, ha a végrehajtás után már eltelt elég idő. A legtöbb beavatkozás esetében a félidős értékelés idején nem ez volt a helyzet. A programok bizonyos eredményeit és hatásait tehát még nem lehetett felmérni, szemben a kiadásokkal vagy az outputokkal.

IV

A Bizottság a 2007–2013-as programozási időszak tekintetében alapvető iránymutatást adott ki a tagállamok számára vidékfejlesztési programjaik kidolgozásához.

A Bizottság a 2014–2020-as programozási időszakot illetően átfogóbb iránymutatást tett közzé a támogathatósági és kiválasztási kritériumokról, valamint a beruházásokról.

V a)

Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei.

V b)

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, és már megkezdte annak végrehajtását.

A 2014–2020-as programozási időszak jogi keretének meghatározásakor a Bizottság megtette a vidéki infrastruktúra támogatása terén a szükséges lépéseket a különböző alapok közötti koordináció javítása érdekében. Az uniós alapok nemzeti/regionális stratégiák szintjén történő koordinációja és az alapok közötti kiegészítő jelleg biztosítása a Bizottság különböző szolgálatainak a feladata. Ugyanakkor a nemzeti/regionális hatóságok feladata a koordináció/kiegészítő jelleg intézkedésszinten/projektszinten történő biztosítása a programok végrehajtása során.

A Bizottság a tagállamokban történő végrehajtást rendszeresen nyomon fogja követni, és értékelni fogja a teljesítménymonitoringra és jelentéstételre vonatkozó kereten belül.

V c)

Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei.

V d)

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, azonban, tekintettel az elszigetelt intézkedések értékelésének korlátozott értékére, a Bizottság véleménye szerint az értékelést azon kiemelt területek szintjén kellene elvégezni, amelyek szakpolitikai prioritásokat tükröznek. A Bizottság hangsúlyozza továbbá az értékelés fontosságát az összegyűjtött adatok értelmezésében és elemzésében, ami alapján következtetéseket tud levonni az eredményességre és a hatékonyságra vonatkozóan.

V e)

Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei.

Észrevételek

A Bizottság közös válasza a 20–22. bekezdésre

A 2007–2013-as programozási időszakban a tagállamokat felkérték, hogy indokolják beruházási prioritásaikat a szükségletek SWOT-analízise alapján. A 2014–2020-as programozási időszakban megerősítették a stratégiai programozásra vonatkozó rendelkezéseket és a különböző alapok felhasználásának hatékony koordinációját.

A koordinációt nemzeti és/vagy regionális szinten biztosították. A tagállamok és/vagy régiók közösen mérlegelték a kiegészítő jelleg szükségességét az elválasztás alapján. Regionális és helyi szinten gyakran alkalmaztak integrált megközelítéseket az uniós társfinanszírozás optimalizálása céljából.

23

A 2007–2013-as programozási időszak során levont tanulságok alapján a 2014–2020-as programozási időszak megerősíti a programozás stratégiai megközelítését és javítja az uniós és a nemzeti források közötti kiegészítő jelleget.

24

A vidékfejlesztési programok keretében történő beavatkozásokat a Bizottság és a tagállamok társfinanszírozzák. Tekintettel a szűkös nemzeti pénzügyi forrásokra, az EMVA lehetővé tette a tagállamoknak és a régióknak a vidéki területeken a helyi lakosság érdekében álló olyan beavatkozások finanszírozását, amelyek máskülönben nem kaptak volna forrásokat.

2. háttérmagyarázat – Olaszország (Szicília)

A szicíliai hatóságok szerint a régiónak nem voltak nemzeti vagy regionális forrásai a strukturális beruházások finanszírozására. Ebben az összefüggésben az EMVA lehetővé tette a régiónak, hogy vidéki területeken olyan beavatkozásokat finanszírozzon, amelyek máskülönben nem kaptak volna forrásokat.

2. háttérmagyarázat – Németország (Szászország)

A közpénzekből származó források Szászország esetében ismertetett helyettesítése annak a következménye, hogy míg a németországi költségvetési kiadások éves jellegűek, addig a vidékfejlesztési program (7 évre szóló) többéves program, amelynek végrehajtására az „n+2” szabály alkalmazandó.

25

Projektszinten a közpénzekből származó források EMVA általi helyettesítése nem jelenti szükségszerűen azt, hogy az elért végeredményre nézve ne lennének többlethatások. Az ellenőrzött projektek alapján nem bizonyított, hogy az EMVA-intézkedések nem támogattak olyan beruházásokat, amelyek esetében a pénzügyi megtérülés nem volt elegendő a beruházás összköltségének indokolásához.

26

A jogszabály nem írja elő a támogatási arányok gazdasági elemzésekkel való alátámasztását. Ennek ellenére számos tagállam indokolta a vidékfejlesztési beavatkozás szükségességét, és makrogazdasági elemzéseket végzett, pl.:

–Szicília vidékfejlesztési programja a mezőgazdaságot, az erdészetet és a vidéki területeket vizsgáló elemzést tartalmaz, és azonosítja az érintett szükségleteket;

–Románia vidékfejlesztési programja ismerteti az infrastrukturális beruházások szükségességét és néhány szükségletet számszerűsít. A társfinanszírozási arányokat tengelyszinten határozták meg makrogazdasági kritériumok figyelembevétele mellett.

Lásd a Bizottság 20–22. bekezdésre adott válaszát.

29

A projekteket EMVA-támogatásból és/vagy nemzeti forrásokból lehet finanszírozni. Ez nem jelenti azt, hogy a projekteket vidékfejlesztési támogatás nélkül is megvalósították volna. A Bizottság véleménye szerint a megfelelő kiválasztási kritériumok döntő fontosságúak a támogatás hatékony irányításának biztosításában. Az egyes pályázók pénzügyi kapacitásának ellenőrzése nem járhat az irányító hatóságok számára aránytalan adminisztratív teherrel.

4. háttérmagyarázat

Szicília esetében az olasz hatóságok kettős finanszírozást azonosítottak, és ennek következményeként az érintett projekteket kizárták a vidékfejlesztési program keretében nyújtott támogatásból.

31

Az elhatárolási kritériumok meghatározása egy lehetséges módja a kettős finanszírozás elkerülésének. Ugyanakkor a közpénzekből származó források közötti átfedés egészen addig előfordulhat, amíg elkerülik az ugyanazon műveletek kettős finanszírozását, mivel az nem jár szükségszerűen azzal, hogy a különböző beavatkozásoknak ne lenne hozzáadott értéke.

31 Első francia bekezdés

Az 1698/2005/EK rendelet 56. cikke szerint az EMVA kizárólag „kis méretű infrastruktúrát” finanszíroz az „alapszolgáltatások” intézkedés keretében. Ebből az okból Szászország vidékfejlesztési programjában felső határt szabtak meg ezekre a projekttípusokra. Ez nem tartja vissza az ERFA-t attól, hogy integrált projekteket támogasson.

31 Második francia bekezdés

A Szicília által a vidékfejlesztési programban meghatározott elhatárolási kritériumok világosak, és nem teszik lehetővé a közpénzekből származó források átfedését. Az irányító hatóság felelős a megfelelő kontrollok elvégzéséért, biztosítandó az elhatárolás tiszteletben tartását.

31 Harmadik francia bekezdés

Lengyelország 2007–2013-as vidékfejlesztési programja elhatárolási szabályokat tartalmaz a következők tekintetében:

a)a projekt típusa: például az ERFA esetében a szélessávú gerinc infrastruktúra; az EMVA esetében az „utolsó mérföld”;

b)elhelyezkedés: például a széles sávú internet a „fehér foltnak” számító vidéki területeken (vagyis azok a területek, ahol nincs széles sávú hozzáférés).

Ez azt jelenti, hogy egyetlen projekt csak egyetlen forrásból finanszírozható bármely adott időpontban.

32

Az 1698/2005/EK rendelet 60. cikke szerint az elhatárolás szempontjait csak az uniós támogatási eszközzel kapcsolatban kell meghatározni. A nemzeti források kezelése és a nemzeti/regionális koordinációs struktúrák létrehozása a tagállamok felelőssége. Egy adott területen az uniós és a nemzeti források közötti átfedés nem veszélyezteti a kiegészítő jelleget egészen addig, amíg elkerülik ugyanannak a műveletnek a kettős finanszírozását.

33

Több tagállam intézkedéseket hozott az alapok közötti kiegészítő jelleg biztosítása érdekében, pl.:

–Románia a kiegészítő jelleg előmozdítását célzó rendszert hozott létre;

–Olaszország keretet hozott létre, melyben az összes uniós támogatású regionális program egymással szinergiában járulhat hozzá a közös célkitűzések megvalósításához.

35

A koordinációt nemzeti és/vagy regionális szinten biztosították. A tagállamok és/vagy régiók közösen mérlegelték a kiegészítő jelleg szükségességét az elválasztás alapján. Regionális és helyi szinten gyakran alkalmaztak integrált megközelítéseket az uniós társfinanszírozás optimalizálása céljából.

36

Ami Romániát illeti, ez az egyetlen példa nem azt jelenti, hogy az alapok között ne biztosítanák a kiegészítő jelleget.

Ami Szicíliát illeti, a Bizottság felkérte a régiót arra, hogy a 2014–2020-as vidékfejlesztési program tervezetében tegye világossá, hogy nem nyújtható támogatás a rendszeres karbantartás hiányában elhanyagolt állapotú utak felújítására vagy új utak építésére olyan területeken, amelyeket már a karbantartás hiányában elhanyagolt állapotú utak szolgálnak ki.

38

A 2007–2013-as időszakban a programokat csak akkor lehetett jóváhagyni, ha a tagállamok stratégiai választásait kielégítően alátámasztó szükségletfelméréseket végeztek. Átfedések csak az azonos típusú műveletek esetében fogadhatók el, feltéve, hogy ez nem eredményezi ugyanazon vállalkozások kettős finanszírozását.

A 2007–2013-as időszakban az elhatárolási szempontok meghatározása a közösségi támogatási eszközök közötti kiegészítő jelleget volt hivatott biztosítani.

Lásd még a Bizottság 20–22. bekezdésre adott közös válaszát.

40

A forráshelyettesítés nem jelenti szükségszerűen azt, hogy a különböző alapoknak ne lenne hozzáadott értéke. Néhány esetben szükség volt a forráshelyettesítésre a több tagállamban és régióban kialakult nehéz államháztartási helyzet miatt.

41

A különböző alapokból finanszírozott beavatkozás tekintetében a kiegészítő jelleg a partnerségi megállapodásokban, továbbá az operatív programok és a vidékfejlesztési programok szintjén kerül figyelembevételre.

A román partnerségi megállapodás információt tartalmaz a különböző alapok közötti szinergiákról és a koordinációs mechanizmusok részleteiről. Továbbá, az intézkedési adatlapok szintjén Románia jelezte a más alapokkal való lehetséges kiegészítő jelleget és koordinációt.

A kiegészítő jelleg kérdését kimerítően megvitatták a tagállamokkal a 2014–2020-as vidékfejlesztési programok megtárgyalása során. A Bizottság megfelelő iránymutatást nyújtott a tagállamoknak ezekben a kérdésekben.

Szicília 2014–2020-as vidékfejlesztési programjának tervezete, melynek jóváhagyása az ellenőrzés idején folyamatban van, ismerteti a különböző uniós alapok közötti kiegészítő jelleget előmozdító mechanizmusokat.

7. háttérmagyarázat – Olaszország (Szicília)

Az alkalmazandó támogathatósági és kiválasztási kritériumok csak a Szicília vidékfejlesztési programjában meghatározott kritériumok, a Bizottság jóváhagyásának megfelelően. A pályázati felhívás nem tartalmazhat a vidékfejlesztési programban megadott támogathatósági kritériumokhoz képest újabb vagy azoktól eltérő támogathatósági kritériumokat. A régió nem hajthat végre a vidékfejlesztési program szerinti intézkedéseket olyan kritériumok alapján, amelyek nem szerepelnek az érintett intézkedési adatlapon a vidékfejlesztési programban foglaltak szerint. Az irányító hatóság feladata biztosítani a program megfelelő végrehajtását.

45

Ezeket a hiányosságokat várhatóan a 2014–2020-as vidékfejlesztési programban kezelik. Az 1305/2013/EU rendelet 49. cikke szerint a kiválasztási kritériumokat egy átlátható és megfelelően dokumentált eljárásnak megfelelően kell alkalmazni. Továbbá, a Bizottság 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó támogathatósági és kiválasztási kritériumokról közzétett iránymutatása kifejezetten említi, hogy kiválasztási kritériumokat kell alkalmazni abban az esetben is, amikor az irányító hatóság az egyedüli kedvezményezett.

47

Lengyelországban az említett intézkedés kedvezményezettjei a vízi infrastruktúráért felelős regionális szervek voltak, melyek többek között a megfelelő projektek kiválasztásáért feleltek.

48

A tagállamok és a régiók felelőssége biztosítani a kiválasztási kritériumok helyes alkalmazását, amivel biztosítható, hogy az EMVA csak a legjobb minőségű projekteket támogatja. A Bizottság iránymutatást nyújtott a tagállamoknak a megfelelő kiválasztási kritériumok alkalmazására vonatkozóan.

9. háttérmagyarázat – Olaszország (Szicília)

Az irányító hatóság a monitoringbizottság 2013 júniusában megtartott ülésén arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy helyesen alkalmazták a vidékfejlesztési programban meghatározott kiválasztási kritériumokat. Továbbá, az 1. és a 3. tengely szerinti intézkedésekre 2013 júniusa után közzétett összes új pályázati felhívás alsó ponthatárt tartalmazott a kiválasztott projektek minőségének további biztosítása érdekében.

50

A Bizottság iránymutatást tett közzé a költségek ésszerűségéről, amelyben szükségesnek ítéli meg a kockázatalapú ellenőrzések elvégzését a szóban forgó összegek és támogatási intenzitások alapján.

51

A Bizottság a vidékfejlesztési ellenőrzésekről és bírságokról szóló iránymutatásában arra ösztönzi a tagállamokat, hogy rendelkezzenek megbízható áradatbázisokkal, és ezt a rendszert lehetőség szerint egészítsék ki az ajánlatok és a szakértői vélemények összehasonlításával.

11. háttérmagyarázat – Spanyolország (Extremadura)

Extremadura 2014–2020-as vidékfejlesztési programjának jóváhagyási folyamata során a Bizottság felvetette a támogatások állami tulajdonú vállalatoknak való közvetlen odaítélésének kérdését, különösen az árak indokolását illetően. Ezt a hiányosságot várhatóan a 2014–2020-as vidékfejlesztési programban kezelik.

56

Bár a karbantartási terv benyújtásának előírása bizonyos beruházások esetében bevált gyakorlatnak tekinthető, erre vonatkozóan nincs jogi kötelezettség.

57

Ezt a kockázatot a Bizottság is azonosította, és a Számvevőszék e kérdéssel kapcsolatban tett megállapításainak megfelelően bekerült a hibaarányra vonatkozó román cselekvési tervbe.

58

Szicília 2014–2020 közötti vidékfejlesztési programját az ellenőrzés idején még nem hagyták jóvá. A regionális hatóságokkal folytatott tárgyalásokat követően döntés született arról, hogy ezeknek a projekteknek a költségeit nem fogják támogatni a 2014–2020-as vidékfejlesztési program keretében.

60

Az 1303/2013/EU rendelet 71. cikke szerint a 2014–2020-as programozási időszakban az ötéves időtartam nem kezdődhet a kérelem jóváhagyásakor, hanem a kedvezményezettnek teljesített utolsó kifizetéssel indul el.

61

A 2014–2020-as programozási időszakkal kapcsolatos tárgyalások keretében a Bizottság az adminisztratív eljárások felgyorsítására ösztönözte a tagállamokat, hogy a kedvezményezettek a programozási időszak kezdetétől végrehajthassák a műveleteket.

62

Noha az adminisztratív határidők meghatározása bevált gyakorlatnak tekinthető, nincsenek olyan jogi rendelkezések, amelyek alapján a Bizottság a tagállamokat ilyen határidők meghatározására kényszeríthetné.

63

A tagállamokat az éves felülvizsgálati üléseken és a monitoringbizottsági üléseken emlékeztették arra, hogy a programok sikeres végrehajtásának és az uniós források hatékony felhasználásának biztosítása érdekében fontos az intézkedések időben történő végrehajtása.

67

A Bizottság ellenőrzései során a Számvevőszék által azonosított hiányosságokhoz hasonlóakat tártak fel, mint pl. hiányosságok a projektek kiválasztásával, a költségek ésszerűségével kapcsolatban, illetve a közbeszerzési rendelkezések be nem tartása. Az ezen ellenőrzések keretében tett megállapítások alapján az ellenőrzött tagállamok vállalták, hogy korrekciós intézkedéseket hoznak a fent említett területek teljesítményének javítása érdekében.

70

A lengyelországi (nemzeti) közbeszerzési törvény egyetlen jelentős módosítása 2014. október 19-én lépett hatályba. A Bizottság általi értékelés folyamatban van.

Románia 2015-ben a Bizottság szolgálataival közösen javított cselekvési tervet dolgozott ki erre az előzetes feltételre. A cselekvési tervet a román hatóságok 2015. július 9-én fogadták el, és jelenleg az összes ESB-program vonatkozásában hajtják végre.

71

A költségek ésszerűségének értékelésével átfogóan foglalkozott a vidékfejlesztési ellenőrzésekről és bírságokról szóló iránymutatás, mely ismerteti a referenciaárak használatát is.

72

Az infrastrukturális projektek esetében biztosítani kell, hogy a záró kifizetést követő öt évben nem következik be a projektek jellegét, célkitűzéseit vagy megvalósítási feltételeit érintő jelentős változás, ami az eredeti célkitűzéseik aláásását eredményezné. Ennek ellenőrzésére egy minta alapján utólagos ellenőrzéseket kell végezni a 809/2014/EU rendelet 52. cikke szerint.

A Bizottság közös válasza a 79. és a 81. bekezdésre

A CMEF (közös monitoring- és értékelési keretrendszer) a 2007–2013-as programozási időszak új eleme volt. Néhány tagállamnak el kellett sajátítania az adatgyűjtés és -feldolgozás módszerét és az értékelési eredmények felhasználását.

Tekintettel a pénzügyi és gyakorlati korlátokra, abban az időpontban nem álltak rendelkezésre a monitoring- és értékelési rendszerből nyert, nem teljes és valószínűleg nem mindig teljes mértékben megbízható adatoknál jobb adatok. A Bizottság a 2014–2020-as programozási időszakra nézve a monitoring- és értékelési rendszer számos problémájára javasolt megoldást, de mindig törekednie kell a monitoringhoz és az értékeléshez fűződő előnyök, illetve adminisztratív terhek közötti egyensúly megteremtésére.

80

A Bizottság az éves eredményjelentéssel kapcsolatban a tagállamoknak címzett, megfigyeléseket tartalmazó leveleiben felkérte a hatóságokat, hogy gyorsítsák fel a mutatók számszerűsítésének folyamatát.

15. háttérmagyarázat

Az a tény, hogy csupán néhány száz ember él egy olyan faluban, amelyben utat építenek, nem nyújt információt arra vonatkozóan, hogy az utat hányan használják valójában vagy valószínűleg. A vidéki területeken javított szolgáltatások előnyeiből nemcsak a vidéki népesség részesül.

A vidéki népességnek a 322. intézkedés (falvak megújítása) céljából történő kétszeres számbavétele szándékolt volt, és az elfogadott módszertan eredménye.

83

Nincsen arra vonatkozó jogi követelmény, hogy az egyes projektekre számszerűsített célokat kellene meghatározni. A CMEF szerint az irányító hatóságnak célokat kell meghatároznia a vidékfejlesztési program szintjén.

Amint azt a jelentés II. melléklete mutatja, az öt lengyel projekt közül négynek voltak számszerűsíthető eredményei, míg az egyetlen kivétel a kulturális/sportinfrastruktúrához kapcsolódott.

85

A 2014–2020-as CMES (közös monitoring és értékelési rendszer) új eredménymutatóját (a támogatott gazdaságok mezőgazdasági termelésének/éves munkaegységének változása) külső értékelők fogják vizsgálni 2017-ben, 2019-ben és az utólagos értékelésekben. A Bizottság szerint ez a gyakoriság megfelelő az ilyen értékelések költség/haszon arányának figyelembevételéhez.

86

A 2014–2020-as CMES két mutatója („a javított szolgáltatás/infrastruktúra előnyeit élvező vidéki népesség százalékos aránya” ouput- és eredménymutatók) ki fogja egészíteni egymást. Ezek a mutatók a műveletek előnyeiből részesülő bruttó és nettó népességszámot fogják mérni.

87

Az intézkedések hatását azon program-célkitűzések mentén fogják értékelni, amelyhez hozzájárulnak. A célkitűzéseket a kiemelt területek szintjén határozzák meg, amelyek céljait előzetesen állapítják meg. Rendszeres monitoring tárgyát képezi, hogy milyen előrelépésre került sor az egyes programok keretében az említett célok elérése felé. Ez a megközelítés egyfajta szakpolitikai eredményorientáltságot tükröz, és lehetővé teszi az intézkedések összevont hatásának jobb értékelését a vonatkozó célkitűzésekhez képest.

A tagállamok további programspecifikus mutatókat is meghatározhatnak egyes kulcsfontosságú intézkedésekkel kapcsolatban. Azonban ez nem írható elő szisztematikusan az összes intézkedésre a monitoring és az értékelés költségeinek ésszerű szinten tartása okán. Az utólagos értékelést végző értékelők tovább vizsgálják majd az egyes intézkedések/alintézkedések teljesítményét.

Továbbá, a jogszabályban vagy a tagállamok által meghatározott mutatók csupán az értékelés kiindulási pontjául szolgálnak. Az értékelők további információkat gyűjthetnek, pl. esettanulmányok révén.

88

A félidős értékelés jó áttekintést nyújtott a vidékfejlesztési programok végrehajtásáról. Ugyanakkor a többéves programok, mint pl. a vidékfejlesztési programok esetében bizonyos eredmények (pl. bruttó hozzáadott érték) és hatások csak úgy értékelhetőek és mérhetőek megfelelően, ha már eltelt elegendő idő a végrehajtás óta.

89

A 2014–2020-as monitoring- és értékelési rendszer számos javítást tartalmaz a 2007–2013-as közös monitoring- és értékelési keretrendszerhez képest:

–Az értékelések megállapításait tartalmazó bővített éves végrehajtási jelentések, melyek felváltják a félidős értékeléseket. A 2017-es első bővített éves végrehajtási jelentés a programirányítás elemeire fog összpontosítani, míg a 2019-es második bővített éves végrehajtási jelentés a vidékfejlesztési programok hatásainak első értékelését tartalmazza majd.

–A tagállamoknak a programozási időszak egészében értékelési tevékenységeket kell végezniük a vidékfejlesztési programok részét képező értékelési tervnek megfelelően.

–A szakpolitika eredményeinek és hatásainak értékelése és az azokról való jelentéstétel jobban fog kapcsolódni a vidékfejlesztési programok végrehajtásának szakaszához.

Következtetések és ajánlások

93

A tagállamokat arra ösztönözték, hogy a vidékfejlesztési programjaikba belefoglalják a fejlesztendő legfontosabb vidéki területeket. A vidékfejlesztési programokban meg kellett határozni azokat a területeket, ahol a vidékfejlesztésnek nyújtott uniós támogatás felhasználása a legértékarányosabb. A tagállamok feladata volt kiválasztani a finanszírozandó legfontosabb műveleteket. Az EMVA engedélyezte olyan beruházások finanszírozását, amelyek máskülönben nem kaptak volna forrásokat.

94

A bevált gyakorlatokat a legjobban utólag lehet egymással megosztani, mivel az infrastrukturális beruházások hosszabb távúak és előnyeik később mutatkoznak. A megelőző programozási időszakban levont tanulságok beépültek a 2014–2020-as jogi keretbe. Az Európai Vidékfejlesztési Hálózat előmozdítja a bevált gyakorlatok cseréjét a tagállamok és a régiók között.

96

A koordinációt nemzeti és/vagy regionális szinten biztosították. A tagállamok és/vagy régiók közösen mérlegelték a kiegészítő jelleg szükségességét az elválasztás alapján. Regionális és helyi szinten gyakran alkalmaztak integrált megközelítéseket az uniós társfinanszírozás optimalizálása céljából.

97

A vidékfejlesztési programok keretében történő beavatkozásokat a Bizottság és a tagállamok társfinanszírozzák. Tekintettel a szűkös nemzeti pénzügyi forrásokra, az EMVA lehetővé tette a tagállamoknak és a régióknak a vidéki területeken a helyi lakosság érdekében álló olyan beavatkozások finanszírozását, amelyek máskülönben nem kaptak volna forrásokat.

98

A 2007–2013-as programozási időszakban a tagállamokat felkérték, hogy indokolják beruházási prioritásaikat a szükségletek SWOT-analízise alapján. A 2014–2020-as programozási időszakban megerősítették a stratégiai programozásra vonatkozó rendelkezéseket és a különböző alapok felhasználásának hatékony koordinációját. A „talált pénz” hatás kockázatát eseti alapon kell mérlegelni, az érintett beruházások típusától és a helyi beruházási feltételektől függően.

A Bizottság közös válasza a 99. és a 100. bekezdésre

Az elhatárolást és a kiegészítő jellegeket a 2007–2013-as programozási dokumentumokban ismertették részletesen. Bár az ugyanazon típusú beavatkozásokra nyújtott különböző alapokból származó támogatás nem rontja szükségszerűen a hozzájárulások hozzáadott értékét, a határvonalak meghúzásával kizárták ugyanannak a beruházásnak a kettős finanszírozását. Szinergiákat mozdítottak elő azáltal, hogy bizonyos területeken lehetővé tették különböző alapok közös beavatkozását, míg az elhatárolást olyan kritériumok alkalmazásával biztosították, mint a pénzügyi felső határok vagy fizikai paraméterek.

A 2014–2020-as programozási időszakot illetően a kiegészítő jelleg és az elhatárolás kérdését felvetették a vidékfejlesztési programokban. Továbbá, az egyes tagállamok számára kidolgozott, „A Bizottság szolgálatainak állásfoglalása” című dokumentumok nyújtottak iránymutatást az európai strukturális és beruházási alapok koordinált fellépéseihez. A tagállamoknak kell biztosítaniuk a többi uniós eszközzel való kiegészítő jelleget, konzisztenciát és megfelelőséget.

1. ajánlás a) pont

Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei.

1. ajánlás b) pont

A Bizottság elfogadja az ajánlást, és már megkezdte annak végrehajtását.

A „talált pénz” hatás kockázatát eseti alapon kell mérlegelni, az érintett beruházások típusától és a helyi beruházási feltételektől függően. A „talált pénz” kockázatának csökkentésével kapcsolatos legjobb gyakorlatok cseréjét az Európai Vidékfejlesztési Hálózat fogja ösztönözni a tevékenységeivel.

A 2014–2020-as programozási időszakban megerősítették az alapok közötti kiegészítő jelleg és koordináció javítását szolgáló mechanizmusokat a partnerségi megállapodásokon keresztül, melyekben a tagállamoknak ismertetniük kell az ESB-alapok felhasználását a tevékenységek közötti kiegészítő jelleg és szinergiák biztosítása érdekében. A kiegészítő jelleg és az elhatárolás kérdését a vidékfejlesztési programokban is felvetették.

Bár a vidékfejlesztési források nemzeti forrásokkal szembeni addicionalitásának elve programszinten a vonatkozó társfinanszírozási arányok alkalmazásával érvényesül, a Bizottság a továbbiakban is ösztönözni fogja a vidékfejlesztési kiadások hatékonyságát.

1. ajánlás c) pont

Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei.

1. ajánlás d) pont

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, és már megkezdte annak végrehajtását.

A 2014–2020-as programozási időszak jogi keretének meghatározásakor a Bizottság megtette a vidéki infrastruktúra támogatása terén a szükséges lépéseket a különböző alapok közötti koordináció javítása érdekében.

Az uniós alapok nemzeti/regionális stratégiák szintjén történő koordinációja és az alapok közötti kiegészítő jelleg biztosítása a Bizottság különböző szolgálatainak a feladata. Ugyanakkor a nemzeti/regionális hatóságok feladata a koordináció/kiegészítő jelleg intézkedésszinten/projektszinten történő biztosítása a programok végrehajtása során.

A Bizottság a tagállamokban történő végrehajtást rendszeresen nyomon fogja követni, és értékelni fogja a monitoringra és jelentéstételre vonatkozó kereten belül.

103

A Bizottság ellenőrzései hiányosságokat tártak fel a tagállamok által a költségek ésszerűségének értékelésére létrehozott rendszerekben is. Néhány esetben pénzügyi korrekciókat szabtak ki.

A Bizottságnak prioritást jelent a költségek ésszerűségére és a közbeszerzésekre irányuló ellenőrzések javítása. E kérdésekkel kapcsolatban képzéseket tartottak az irányító hatóságoknak és a kifizető ügynökségeknek, és erre vonatkozó iránymutatást tettek közzé. A közbeszerzést illetően folyamatban van egy valamennyi ESB-alapra vonatkozó cselekvési terv, az érintetteknek szóló iránymutatás, továbbá képzések és a témába vágó weboldalak kidolgozása.

A közbeszerzés valamennyi ESB-alap esetében előzetes feltétel. Amennyiben nem lehet kellően megbizonyosodni arról, hogy a meglévő eljárások és intézmények eredményesen és hatékonyan tudják kezelni az uniós forrásokat és tiszteletben tartják a tranzakciók jogszerűségét, úgy a tagállamoknak történő kifizetések felfüggeszthetők.

104

Bár a karbantartási terv benyújtásának előírása bizonyos beruházások esetében bevált gyakorlatnak tekinthető, erre vonatkozóan nincs jogi kötelezettség.

105

Noha az adminisztratív határidők meghatározása bevált gyakorlatnak tekinthető, nincsenek olyan jogi rendelkezések, amelyek alapján a Bizottság a tagállamokat ilyen határidők meghatározására kényszeríthetné.

2. ajánlás a) pont

Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei.

2. ajánlás b) pont

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást.

A Bizottság a 22/2014. sz. különjelentés ajánlásainak végrehajtása érdekében különleges képzéseket biztosít az irányító hatóságok és a kifizető ügynökségek számára, fokozza az intézkedések ellenőrizhetőségének és igazolhatóságának értékelését, és ösztönzi az egyszerűsített költségelszámolási módszerek használatát. Ezen túlmenően megfelelőségi vizsgálatok keretében el fogja végezni a projektköltségek ésszerűségét biztosító rendszerek értékelését. A szabályok megsértése esetén pénzügyi korrekciók alkalmazására kerül sor.

2. ajánlás c) pont

Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei.

2. ajánlás d) pont

Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei.

A Bizottság közös válasza a 107. és a 108. bekezdésre

Tekintettel a pénzügyi és gyakorlati korlátokra, abban az időpontban nem álltak rendelkezésre a monitoring- és értékelési rendszerből nyert adatoknál jobb adatok. A Bizottság a 2014–2020-as programozási időszakra nézve a monitoring- és értékelési rendszerre vonatkozóan számos javítást javasolt, miközben törekednie kell a monitoringhoz és az értékeléshez fűződő előnyök, illetve adminisztratív terhek közötti egyensúly megteremtésére.

109

A 2014–2020-as monitoring- és értékelési rendszer számos javítást tartalmaz.

Az értékelések megállapításait tartalmazó bővített éves végrehajtási jelentéseket 2017-ben és 2019-ben fogják közzétenni. Az első jelentés a programirányításra fog összpontosítani, a második a vidékfejlesztési programok hatásaira. A tagállamoknak a programozási időszak egészében értékelési tevékenységeket kell végezniük a vidékfejlesztési programokban szereplő értékelési tervnek megfelelően. A szakpolitika eredményeinek és hatásainak értékelése és az azokról való jelentéstétel jobban fog kapcsolódni a végrehajtás szakaszához.

A szakpolitika eredményközpontúságának még jobb alátámasztása érdekében annak értékelése fokozottan a szakpolitikai célkitűzések szerint történik.

3. ajánlás a) pont

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, azonban, tekintettel az elszigetelt intézkedések értékelésének korlátozott értékére, a Bizottság véleménye szerint az értékelést azon kiemelt területek szintjén kellene elvégezni, amelyek szakpolitikai prioritásokat tükröznek. A Bizottság hangsúlyozza továbbá az értékelés fontosságát az összegyűjtött adatok értelmezésében és elemzésében, ami alapján következtetéseket tud levonni az eredményességre és a hatékonyságra vonatkozóan.

3. ajánlás b) pont

Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei.

QJ-AB-15-025-HU-E    ISSN 1977-5733

Az Unió azzal a céllal társfinanszíroz vidéki infrastruktúrába történő beruházásokat, hogy növelje a mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességét és javítsa a vidéki élet minőségét. Az ellenőrzés azt vizsgálta, hogy a tagállamok és az Európai Bizottság jó ár-érték arányt ért-e el az erre a célra elkülönített forrásokkal. A vizsgálat megállapította, hogy az uniós vidékfejlesztési finanszírozás iránti igény nem volt mindig egyértelműen alátámasztva, gyenge volt a más alapokkal való koordináció, és a kiválasztási eljárások nem irányították módszeresen a forrásokat a legköltséghatékonyabb projektekre. A Bizottság és a tagállamok nem gyűjtöttek megfelelő információkat a finanszírozott intézkedések eredményességéről és hatékonyságáról, ami megnehezíti a jövőbeni szakpolitika megfelelő irányba terelését és a költségvetés eredményorientált kezelését.