EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3909-9 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/09310 | QJ-AB-15-025-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3861-0 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/09568 | QJ-AB-15-025-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3913-6 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/9555 | QJ-AB-15-025-PL-E

© Unia Europejska, 2016

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia mapy na s. 22 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2015

nr 25

Sprawozdanie specjalne

Wsparcie UE na rzecz
infrastruktury obszarów
wiejskich – możliwe
jest znacznie lepsze
wykorzystanie środków

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału Augustyn Kubik i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona. Kontrolą kierował Nikolaos Milionis, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Ioulia Papatheodorou, szef gabinetu; Kristian Sniter, attaché; Michael Bain, kierownik działu; Diana Voinea, kierownik zespołu, oraz Lorenzo Pirelli, zastępca kierownika zespołu. W skład zespołu kontrolnego weszli: Ramona Bortnowschi, Małgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Maria Eulàlia Reverté i Casas oraz Michael Spang. Wsparcie językowe zapewnili: Hannah Critoph, Jeremy Gardner, Paulina Pruszko, Agata Sylwestrzak, Fiona Urquhart i Adrian Williams. Za zapewnienie wsparcia administracyjnego odpowiadała Terje Teppan-Niesen.

Od lewej: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Papatheodorou, L. Pirelli.

Spis treści

Glosariusz

Streszczenie

Wstęp

Znaczenie inwestycji w infrastrukturę obszarów wiejskich w Unii Europejskiej

Wsparcie w ramach rozwoju obszarów wiejskich na rzecz inwestycji w infrastrukturę

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Część I – Niedostateczne uzasadnienie korzystania z funduszy UE na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i słaba koordynacja z innymi funduszami

Państwa członkowskie nie zawsze w wyraźny sposób uzasadniały potrzebę korzystania z funduszy UE na rzecz rozwoju obszarów wiejskich

Nie zniwelowano w skuteczny sposób ryzyka wystąpienia efektu deadweight, choć Trybunał stwierdził pewne pozytywne praktyki w tym zakresie

Skuteczna koordynacja była często utrudniona z uwagi na słabe rozgraniczenie pomiędzy poszczególnymi funduszami oraz niewystarczające mechanizmy zapewniające ich komplementarność

Komisja skoncentrowała się na ulepszeniu koordynacji w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020, tak aby wyeliminować uchybienia stwierdzone w przeszłości

Część II – W ramach realizacji działań objętych kontrolą jedynie w ograniczonym stopniu zapewniono gospodarne wykorzystanie środków

Procedury wyboru nie zawsze prowadziły do ukierunkowania finansowania na projekty najbardziej racjonalne pod względem kosztów

Weryfikacje racjonalności kosztów oraz procedur udzielania zamówień publicznych nie ograniczyły w skuteczny sposób ryzyka zawyżonych kosztów projektów

W wymogach dotyczących trwałości nie uwzględniono okresu użytkowania inwestycji

Na wydajność i skuteczność działań niekorzystnie wpływały duże opóźnienia w procedurach administracyjnych

Komisja zaczęła systematycznie monitorować działania następcze i odnośne plany działania państw członkowskich na późnym etapie okresu programowania

Część III – System monitorowania i oceny nie przyniósł odpowiednich informacji na temat rezultatów uzyskanych w ramach projektów

W ramach skontrolowanych projektów uzyskano zaplanowane produkty fizyczne, lecz często brakowało wiarygodnych informacji na temat osiągniętych rezultatów

Komisja zachęcała państwa członkowskie do usprawnienia monitorowania i oceny, lecz pewne uchybienia nie zostaną prawdopodobnie wyeliminowane w okresie programowania 2014–2020

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | – | Środki UE na działania infrastrukturalne 125, 321, 322 i 323: kwoty zaplanowane i wydane w okresie programowania 2007–2013
Załącznik II | – | Przegląd skontrolowanych projektów

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz

Ceny referencyjne: ceny elementów wyposażenia, maszyn, materiałów budowlanych lub kosztów budowlanych, kosztów siły roboczej itp., na podstawie których organy państw członkowskich dokonują oceny kosztów zaproponowanych we wnioskach o dofinansowanie.

Działanie: program pomocy na rzecz realizacji danej polityki. W ramach działania definiuje się zasady (np. kryteria kwalifikowalności i wyboru) w odniesieniu do projektów, które mogą zostać objęte finansowaniem.

Efekt deadweight: sytuacja, w której finansowane działania lub projekty zostałyby w całości lub częściowo zrealizowane, nawet gdyby nie otrzymały dofinansowania.

EFRROW: Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (EFSI): nowy termin stosowany na określenie pięciu funduszy UE zapewniających wsparcie w ramach polityki spójności w okresie programowania 2014–2020. W skład funduszy tych wchodzą: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR).

Infrastruktura obszarów wiejskich: środki trwałe sprzyjające rozwojowi obszarów wiejskich, takie jak drogi, mosty, sieci wodociągowe, kanalizacja, infrastruktura gospodarowania odpadami, sieci elektryczne i telekomunikacyjne, ale również obiekty użyteczności publicznej, takie jak szkoły, przedszkola, obiekty sportowe czy domy kultury, określane zazwyczaj mianem infrastruktury społecznej i kulturalnej.

Instytucja zarządzająca: organ na szczeblu lokalnym, regionalnym lub krajowym wyznaczony przez państwo członkowskie do przedłożenia Komisji programu rozwoju obszarów wiejskich, a następnie do zarządzania tym programem i jego realizacji.

Interwencja (publiczna): czynność, taka jak „operacja”, „działanie”, program lub projekt, realizowana lub finansowana przez organ publiczny.

Komplementarność: zamierzona zbieżność lub synergia zachodząca pomiędzy co najmniej dwoma funduszami, które wykorzystano na danym terytorium lub w danym obszarze działań, mająca poskutkować uniknięciem luk w finansowaniu i zaspokojeniem potrzeb w większym stopniu, niż gdyby korzystano tylko z jednego funduszu.

Okres programowania: wieloletnie ramy wykorzystywane w celu planowania i wdrażania polityk UE, takich jak polityka rozwoju obszarów wiejskich. Niniejsza kontrola obejmuje głównie lata 2007–2013. Obecny okres programowania w zakresie rozwoju obszarów wiejskich przypada na lata 2014–2020.

Operacja: projekt, umowa lub inna czynność finansowana w ramach „działania”.

Podejście LEADER: metoda osiągnięcia celów polityki UE w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, polegająca na stosowaniu oddolnego podejścia zamiast tradycyjnego podejścia odgórnego. LEADER to skrót z języka francuskiego (Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale) oznaczający „powiązania między działaniami na rzecz rozwoju obszarów wiejskich”.

Produkty: to, co zostaje wyprodukowane z zasobów przeznaczonych na „interwencję”.

Program rozwoju obszarów wiejskich (PROW): dokument programowy opracowany przez państwo członkowskie i zatwierdzony przez Komisję, dotyczący planowania i monitorowania realizacji unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich na szczeblu regionalnym lub krajowym.

Rezultaty: bezpośrednie skutki lub zmiany powstałe w wyniku „interwencji”.

Rozgraniczenie: rozdział między EFRROW i innymi funduszami z uwagi na obszary geograficzne, rodzaje projektów objętych wsparciem lub kategorie beneficjentów. Ma on na celu zapobiec nakładaniu się finansowania.

Wspólne ramy monitorowania i oceny (CMEF): ogólnounijne ramy monitorowania i oceny obowiązujące w okresie programowania 2007–2013 w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich.

Wspólny system monitorowania i oceny (CMES): ogólnounijny system monitorowania i oceny obowiązujący w okresie programowania 2014–2020 w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich.

Zamówienie publiczne: procedura przetargowa, której muszą przestrzegać organy administracji publicznej przy nabywaniu towarów, robót i usług o wartości przekraczającej określony próg cenowy. Celem jest uzyskanie najkorzystniejszej oferty – poprzez stworzenie wystarczającej konkurencji między dostawcami – oraz zapewnienie, by zamówienia były przyznawane w sposób uczciwy, przejrzysty i wykluczający dyskryminację, zgodnie z dyrektywami 2004/18/WE¹ i 2004/17/WE².

Zarządzanie dzielone: metoda wykonywania budżetu UE, w ramach której zadania wykonawcze są delegowane na państwa członkowskie³, natomiast Komisja zachowuje ostateczną odpowiedzialność.

1Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 114).

2Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 1).

3Art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1).

Streszczenie

I

W okresie programowania 2007–2013 państwa członkowskie przeznaczyły 13 mld euro ze środków unijnych na inwestycje w infrastrukturę obszarów wiejskich. Inwestycje te były realizowane w ramach czterech działań określonych w krajowych programach rozwoju obszarów wiejskich (PROW). Środki UE zostały uzupełnione o finansowanie ze źródeł krajowych, w wyniku czego łączny budżet na te działania wyniósł niemal 19 mld euro. Wsparcia finansowego udzielano beneficjentom prywatnym i publicznym, a celem było pobudzenie wzrostu gospodarczego, zwiększenie atrakcyjności obszarów wiejskich oraz ulepszenie połączeń z najważniejszymi obiektami infrastruktury. Projekty objęte finansowaniem dotyczyły głównie dróg wiejskich, systemów gospodarowania zasobami wodnymi oraz infrastruktury społecznej i kulturalnej.

II

W ramach przeprowadzanych przez siebie kontroli wykonania zadań Trybunał bada, czy przestrzegane są zasady należytego zarządzania finansami (oszczędność, wydajność i skuteczność). Stara się także wskazać przykłady dobrych praktyk pokazujące, jak za pomocą dostępnych środków UE osiągnąć największe korzyści. Na potrzeby niniejszej kontroli Trybunał przeanalizował, czy w ramach działań na rzecz infrastruktury obszarów wiejskich, na które przyznano finansowanie, Komisja i państwa członkowskie zapewniły gospodarne wykorzystanie środków. Wizyty kontrolne przeprowadzono w Komisji i w pięciu państwach członkowskich wybranych na podstawie wielkości środków przyznanych na infrastrukturę obszarów wiejskich.

III

Skontrolowane projekty przyniosły co prawda zaplanowane produkty fizyczne, a w niektórych przypadkach w widoczny sposób przyczyniły się do rozwoju obszarów wiejskich. Trybunał stwierdził jednak, że państwa członkowskie i Komisja, działające w trybie zarządzania dzielonego, jedynie w ograniczonym stopniu zapewniły gospodarne wykorzystanie środków. Wsparcie nie zostało bowiem systematycznie ukierunkowane na projekty najbardziej racjonalne pod względem kosztów i realizujące cele wyznaczone w PROW. Ponadto nie było dostatecznych informacji na potwierdzenie skuteczności działań (lub jej braku).

Wynikało to z faktu, że:

–państwa członkowskie nie zawsze uzasadniały w wyraźny sposób potrzebę korzystania z unijnych funduszy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Skuteczna koordynacja w tym zakresie z innymi funduszami unijnymi, krajowymi, regionalnymi bądź lokalnymi była często utrudniona z uwagi na słabe rozgraniczenie pomiędzy poszczególnymi funduszami oraz niewystarczające mechanizmy zapewniające ich komplementarność. Nie zniwelowano w skuteczny sposób ryzyka wystąpienia efektu deadweight, choć Trybunał stwierdził pewne pozytywne praktyki w tym zakresie;

–procedury wyboru nie zawsze prowadziły do objęcia finansowaniem projektów najbardziej racjonalnych pod względem kosztów, nie udało się skutecznie ograniczyć ryzyka zawyżonych kosztów projektowych, a wymogi dotyczące trwałości nie uwzględniały okresu użytkowania inwestycji. Na wydajność i skuteczność działań niekorzystnie wpływały też duże opóźnienia w procedurach administracyjnych, zwłaszcza przy zatwierdzaniu wniosków o dofinansowanie;

–system monitorowania i oceny nie przyniósł odpowiednich informacji. W ramach projektów uzyskano co prawda zaplanowane produkty fizyczne, lecz często brakowało wiarygodnych informacji na temat rezultatów osiągniętych ze środków publicznych. W związku z tym trudno będzie właściwie ukierunkować przyszłą politykę i podporządkować gospodarowanie budżetem osiąganiu rezultatów.

IV

Na początku okresu programowania 2007–2013 Komisja nie zapewniła państwom członkowskim wystarczających wytycznych. Od 2012 r. przyjęła jednak bardziej proaktywne i skoordynowane podejście. Jeśli zmiany te zostaną odpowiednio wcielone w życie, powinno to poskutkować lepszym zarządzaniem finansami w okresie programowania 2014–2020. Pewne uchybienia w zakresie koordynowania funduszy i informowania o osiągniętych wynikach nie zostaną jednak najprawdopodobniej wyeliminowane.

V

Trybunał jest przekonany, że za pomocą dostępnych środków finansowych można osiągnąć znacznie więcej, w związku z czym zaleca, co następuje:

a)Państwa członkowskie powinny wypracować skoordynowane podejście do udzielania wsparcia na rzecz infrastruktury obszarów wiejskich, w ramach którego skwantyfikowane będą potrzeby i luki w finansowaniu oraz uzasadnione zostanie korzystanie z działań PROW. Powinny również lepiej wykorzystywać istniejące struktury koordynacyjne.

b)Komisja powinna oprzeć się na pierwszych działaniach podjętych w celu zapewnienia skutecznej koordynacji, a także dokonać wnikliwej oceny komplementarności poszczególnych funduszy UE, z których państwa członkowskie będą korzystać w okresie programowania 2014–2020.

c)Państwa członkowskie powinny ustanowić i konsekwentnie stosować kryteria gwarantujące, że do objęcia finansowaniem wybierane będą projekty najbardziej racjonalne pod względem kosztów⁴, oraz uwzględnić okres użytkowania inwestycji przy ustalaniu wymogów dotyczących trwałości projektów i w ramach kontroli w tym zakresie. Ponadto powinny one określić rozsądne terminy rozpatrywania wniosków o dofinansowanie i wniosków o płatność oraz ich przestrzegać.

d)Jeśli chodzi o lata 2014–2020, Komisja i państwa członkowskie powinny gromadzić aktualne, istotne i wiarygodne dane zapewniające użyteczne informacje na temat osiągnięć w ramach projektów i działań objętych finansowaniem.

e)Państwa członkowskie powinny dopilnować, by w projektach, na które przeznaczane są środki, określono jasne i szczegółowe cele.

4Zob. sprawozdanie specjalne nr 22/2014 pt. „Uzyskiwanie oszczędności: jak utrzymywać pod kontrolą koszty projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich dotowanych ze środków UE” (http://eca.europa.eu).

Wstęp

Znaczenie inwestycji w infrastrukturę obszarów wiejskich w Unii Europejskiej

01

Obszary wiejskie stoją w obliczu poważnych problemów takich jak wyludnienie oraz niedobór możliwości gospodarczych. Dobra infrastruktura (drogi, systemy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, systemy przeciwpowodziowe, rury irygacyjne itp.) pomaga zwiększyć wzrost gospodarczy i atrakcyjność obszarów wiejskich. W strategicznych wytycznych Wspólnoty przyjętych przez Radę w 2006 r.⁵. określono priorytety Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W szczególności podkreślono w nich, jak istotna w okresie programowania 2007–2013 jest modernizacja infrastruktury na poziomie lokalnym:

„W nadchodzących latach zostaną poczynione znaczne inwestycje w podstawową infrastrukturę telekomunikacyjną, transportową, energetyczną i wodną. Znaczne wsparcie dostępne będzie z funduszy strukturalnych, począwszy od sieci transeuropejskich poprzez zapewnienie połączenia z biznesem lub z parkami naukowymi. Aby w pełni wykorzystać efekt mnożnikowy w sensie zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, lokalna infrastruktura na małą skalę wspierana programami rozwoju obszarów wiejskich może odgrywać zasadniczą rolę w łączeniu tych znacznych inwestycji z lokalnymi strategiami różnicowania i rozwoju potencjału rolnictwa i sektora spożywczego.”

Wsparcie w ramach rozwoju obszarów wiejskich na rzecz inwestycji w infrastrukturę

02

W okresie programowania 2007–2013 na inwestycje w infrastrukturę przeznaczono około 13 mld euro, co stanowi 13,5% łącznych środków EFRROW (zob. załącznik I). Łączne wydatki publiczne zaplanowane przez państwa członkowskie w ich programach rozwoju obszarów wiejskich (PROW), z uwzględnieniem dofinansowania ze środków krajowych, wyniosły 19 mld euro, przy czym do końca 2013 r. wydatkowano niemal 12 mld euro z tej kwoty. Choć okres programowania skończył się w roku 2013, nie oznacza to końca jego realizacji, która trwa do 31 grudnia 2015 r.⁶. Jeśli wziąć pod uwagę wkład ze środków własnych beneficjentów, oczekuje się, że całkowita wielkość inwestycji wyniesie niemal 29 mld euro.

03

W okresie programowania 2007–2013 państwa członkowskie zdecydowały się udzielić wsparcia na rzecz infrastruktury głównie w ramach następujących działań określonych w ich PROW:

–działanie 125 „Infrastruktura związana z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa”,

–działanie 321 „Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej”,

–działanie 322 „Odnowa i rozwój wsi”,

–działanie 323 „Zachowanie i poprawa stanu dziedzictwa wsi”.

Na potrzeby niniejszego sprawozdania działania te będą określane mianem działań infrastrukturalnych.

04

W unijnym rozporządzeniu w sprawie rozwoju obszarów wiejskich mającym zastosowanie do okresu programowania 2007–2013 nie wyznaczono maksymalnej kwoty kwalifikowalnej ani maksymalnej stawki pomocy w odniesieniu do projektów realizowanych w ramach powyższych działań. Państwa członkowskie samodzielnie określają te wartości w swoich PROW, dbając o zgodność z unijnymi przepisami dotyczącymi pomocy państwa. Standardowe stawki pomocy są zazwyczaj wysokie – w PROW objętych kontrolą wynosiły między 70 i 100%. W ramce 1 przedstawiono przykłady typowych projektów finansowanych w ramach każdego ze wspomnianych powyżej działań. Były one realizowane głównie przez beneficjentów publicznych, lecz nie wykluczano także beneficjentów prywatnych.

Ramka 1

Przykładowe projekty finansowane w ramach działań na rzecz infrastruktury obszarów wiejskich

Drogi wiejskie we Włoszech (Sycylia) (działanie 125, beneficjent prywatny)

Koszt kwalifikowalny: 1 330 000 euro

Stawka pomocy: 80%

Rozbudowa ośrodka opieki dziennej w Niemczech (Saksonia) (działanie 321, beneficjent publiczny)

Koszt kwalifikowalny: 145 000 euro

Stawka pomocy: 100%

Budowa systemu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w Rumunii (działanie 322, beneficjent publiczny)

Koszt kwalifikowalny: 2 200 000 euro

Stawka pomocy: 100%

Renowacja drogi wiejskiej dla zwierząt gospodarskich w Hiszpanii (Estremadura) (działanie 323, beneficjent publiczny)

Koszt kwalifikowalny: 120 000 euro

Stawka pomocy: 100%

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

05

W zależności od działania, w ramach którego projekty infrastrukturalne objęte są dofinansowaniem, projekty te powinny przyczyniać się do zwiększenia konkurencyjności sektora rolnictwa i leśnictwa (działanie 125) bądź do poprawy jakości życia na obszarach wiejskich (działania 321, 322 i 323). Projekty infrastrukturalne mające takie same cele można by również realizować z zastosowaniem podejścia oddolnego (tzw. podejście LEADER)⁷.

06

Ramy prawne dotyczące przydzielania środków z EFRROW na rzecz projektów infrastrukturalnych opierają się na zarządzaniu dzielonym. W ramach tego systemu państwa członkowskie przedkładają swoje PROW do zatwierdzenia przez Komisję. Rola Komisji polega na sprawowaniu nadzoru nad prawidłowym funkcjonowaniem systemów zarządzania i kontroli oraz na zapewnieniu przestrzegania zasad należytego zarządzania finansami⁸. Państwa członkowskie z kolei wybierają projekty do finansowania na podstawie zatwierdzonych PROW.

07

Na wykresie 1 przedstawiono, w jaki sposób środki finansowe są przydzielane na projekty infrastrukturalne. Poszczególne etapy mają zagwarantować, by finansowaniem objęto projekty, które w największym stopniu odpowiadają ogólnym celom polityki, a jednocześnie spełniają istniejące potrzeby i są zgodne z priorytetami ustalonymi na poziomie państwa członkowskiego lub regionu.

08

W unijnym rozporządzeniu na okres programowania 2014–2020⁹ pozostawiono zasadniczo bez zmian wymogi prawne, jakie obowiązywały w odniesieniu do kontrolowanych działań i operacji w latach 2007–2013. W okresie programowania 2014–2020 państwa członkowskie zarezerwowały na działania infrastrukturalne kwotę ponad 14,65 mld euro. Oznacza to, że ustalenia, wnioski i zalecenia przedstawione w niniejszym sprawozdaniu będą miały również zastosowanie do okresu programowania 2014–2020.

Wykres 1

Ramy prawne dotyczące przydzielania środków z EFRROW na rzecz projektów

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

5Wspólnotowe priorytety rozwoju obszarów wiejskich zostały określone w decyzji Rady 2006/144/WE z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich (okres programowania 2007–2013) (Dz.U. L 55 z 25.2.2006, s. 20), zgodnie z wymogami art. 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1).

6Zgodnie z zasadą n+2 państwa członkowskie mogą ponosić wydatki w związku z programami przyjętymi na lata 2007-2013 do końca 2015 r.

7Metoda wykorzystywana do osiągnięcia celów polityki UE w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, polegająca na stosowaniu oddolnego podejścia zamiast tradycyjnego podejścia odgórnego.

8Zob. art. 73 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

9Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 487).

Zakres kontroli i podejście kontrolne

09

Kontrola miała na celu uzyskanie odpowiedzi na następujące pytanie:

Czy państwa członkowskie oraz Komisja zapewniły gospodarne wykorzystanie środków w ramach wsparcia na rzecz inwestycji w infrastrukturę obszarów wiejskich?

10

Trybunał ocenił zasadność potrzeby korzystania z funduszy UE w celu finansowania infrastruktury obszarów wiejskich oraz koordynację z innymi funduszami (część I sprawozdania). Następnie przeanalizowano szereg kluczowych zagadnień związanych z realizacją działań przez państwa członkowskie: zastosowanie kryteriów wyboru, weryfikacje racjonalności kosztów, wymogi związane z trwałością projektów oraz długość trwania procedur administracyjnych (część II). Trybunał ocenił także, czy rezultaty tych działań były monitorowane i oceniane w sposób umożliwiający państwom członkowskim i Komisji wskazanie potencjalnych problemów oraz reagowanie na nie, a także zapewnienie obiektywnych informacji na temat rezultatów działań objętych finansowaniem (część III).

11

Kontrola, która została przeprowadzona od listopada 2014 r. do czerwca 2015 r., dotyczy opracowania koncepcji oraz realizacji działań infrastrukturalnych w okresie programowania 2007–2013. W miarę możliwości Trybunał uwzględnił również w swojej ocenie zmiany mające zastosowanie do okresu programowania 2014–2020. Wizyty kontrolne przeprowadzono w Komisji i w pięciu państwach członkowskich wybranych na podstawie wielkości środków przyznanych na infrastrukturę obszarów wiejskich¹⁰. Państwa te to: Niemcy (Saksonia), Hiszpania (Estremadura), Włochy (Sycylia), Polska i Rumunia.

12

W ramach kontroli skoncentrowano się na inwestycjach w infrastrukturę sfinansowanych w ramach działań 125, 321, 322 i 323. W Niemczech (Saksonia) i Hiszpanii (Estremadura) skontrolowano projekty sfinansowane z wykorzystaniem podejścia LEADER, jako że te dwa regiony stosowały to podejście w przypadku dużych inwestycji w infrastrukturę.

13

Jeśli chodzi o rodzaje projektów, kontrolą objęto przede wszystkim drogi wiejskie, infrastrukturę gospodarowania zasobami wodnymi oraz infrastrukturę społeczną i kulturalną, gdyż to właśnie tego rodzaju projekty otrzymały wsparcie w ramach odnośnych działań.

14

W trakcie kontroli przeanalizowano systemy wykorzystywane przez instytucje zarządzające lub agencje płatnicze w celu zapewnienia wsparcia na rzecz projektów infrastrukturalnych, jak również najważniejsze informacje zarządcze pochodzące z działań w zakresie kontroli i monitorowania podejmowanych przez państwa członkowskie. Na potrzeby kontroli zbadano dokumentację dotyczącą 48 projektów infrastrukturalnych. Próba ta została dobrana w taki sposób, aby uwzględnić typowe projekty finansowane w danym państwie członkowskim. 32 projekty poddano kontrolom na miejscu, które obejmowały również wywiady z beneficjentami, zaś w przypadku pozostałych 16 projektów dokonano przeglądu dokumentacji. Więcej informacji na temat projektów skontrolowanych na miejscu można znaleźć w załączniku II.

10Szczegółowe dane finansowe dotyczące zaplanowanych i zrealizowanych wydatków w rozbiciu na państwa członkowskie przedstawiono w załączniku I.

Uwagi

Część I – Niedostateczne uzasadnienie korzystania z funduszy UE na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i słaba koordynacja z innymi funduszami

15

Inwestycje w infrastrukturę obszarów wiejskich mogą zostać objęte finansowaniem z różnych źródeł. Na poziomie UE oprócz EFRROW inwestycje te mogą być również finansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i z Funduszu Spójności. Państwa członkowskie często zapewniają finansowanie takich projektów z własnych budżetów krajowych, regionalnych lub lokalnych, za pośrednictwem specjalnych programów (funkcjonujących na podobnych zasadach jak działania w ramach PROW) bądź w drodze bezpośredniego przyznania środków, na przykład poprzez osobną linię budżetową na utrzymanie dróg.

16

Co więcej, koszty niektórych projektów infrastrukturalnych mogą zostać pokryte przynajmniej w części przez beneficjentów prywatnych, gdyż to oni są głównymi użytkownikami inwestycji takich jak drogi wiejskie czy systemy nawadniania, a ponadto realizowane inwestycje mogą przyczynić się do poprawy ich wyników gospodarczych. W przypadku systemów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków część kosztów inwestycji zwraca się zazwyczaj w postaci opłat wnoszonych przez użytkowników.

17

Aby optymalnie wykorzystać dostępne środki finansowe, państwa członkowskie powinny określić potrzeby w zakresie rozwoju obszarów wiejskich i wskazać spośród nich główne priorytety. Po rozważeniu wszelkich możliwych interwencji, jakie można by sfinansować z poszczególnych funduszy, państwa członkowskie powinny w strategiczny sposób zdecydować, które z tych funduszy najlepiej nadają się do zaspokojenia stwierdzonych potrzeb, i skoordynować ich wykorzystanie.

18

Aby zapewnić skuteczną koordynację, należy rozgraniczyć zakresy działania poszczególnych funduszy (co pozwoli ograniczyć nakładanie się finansowania) i dopilnować, by były one komplementarne (tak aby zminimalizować luki w finansowaniu i wspierać efekt synergii). Potencjalne luki w finansowaniu projektów na obszarach wiejskich są szczególnie szkodliwe w przypadku projektów infrastrukturalnych, ponieważ infrastruktura ma zazwyczaj postać sieci powiązanych ze sobą elementów (np. drogi, sieci nawadniające, system zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, sieć elektryczna itd.), z których każdy jest istotny dla skutecznego funkcjonowania całej sieci. Na wykresie 2 pokazano w uproszczony sposób na konkretnym przykładzie, jak lepsza koordynacja w danym sektorze lub na danym terytorium może przełożyć się na lepsze rezultaty.

Wykres 2

Koordynacja funduszy w danym sektorze lub na danym terytorium

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

19

W przepisach wykonawczych do rozporządzenia UE w sprawie rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 państwa członkowskie zostały zobowiązane do uwzględnienia w PROW kryteriów rozgraniczających oraz informacji na temat komplementarności z innymi funduszami UE¹¹. Wymogu takiego nie przewidziano jednak w odniesieniu do środków własnych państw członkowskich i opracowanych przez nie programów wsparcia.

Państwa członkowskie nie zawsze w wyraźny sposób uzasadniały potrzebę korzystania z funduszy UE na rzecz rozwoju obszarów wiejskich

20

Aby uzasadnić potrzebę skorzystania z unijnych funduszy zapewniających wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (tj. aby uzasadnić interwencję w ramach PROW), w pierwszej kolejności należy wykazać zapotrzebowanie na inwestycje w infrastrukturę w tym zakresie oraz określić wielkość tego zapotrzebowania. W PROW objętych kontrolą przedstawiono powody, dlaczego udzielenie tego rodzaju wsparcia finansowego było konieczne. Przykładowo w polskim PROW zauważono, że część urządzeń melioracyjnych „spełnia swoje zadania w ograniczonym zakresie i przywrócenie im pełnej sprawności technicznej może odbyć się poprzez ich modernizację lub odbudowę”, a następnie wypunktowano, o jakie urządzenia chodzi (np. zbiorniki wodne o pojemności 35 000 m³ oraz 180 stacji pomp). Ogólnie jednak państwa członkowskie nie podejmowały prób określenia wielkości zapotrzebowania pod kątem zasobów finansowych niezbędnych do jego zaspokojenia.

21

Po dokonaniu oceny potrzeb inwestycyjnych państwa członkowskie powinny wskazać, jakie zasoby są już dostępne (środki unijne, środki ze źródeł krajowych, regionalnych i lokalnych, a także środki prywatne), oraz określić wielkość luki w finansowaniu, która miałaby zostać pokryta z funduszy UE zapewniających wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

22

W PROW wszystkich skontrolowanych państw członkowskich zamieszczono wzmiankę o innych funduszach UE, z których wspierane są podobne projekty. Taki jest bowiem wymóg prawny, sprawdzany przez Komisję przed zatwierdzeniem PROW. Nie wspomniano natomiast o innych krajowych bądź prywatnych źródłach finansowania na te same cele ani nie określono ich wielkości. Tylko w jednym PROW (Rumunia) znalazło się odniesienie do krajowego programu zapewniającego finansowanie na rzecz instytucji kulturalnych. Mimo braku informacji na ten temat w PROW, w toku kontroli ustalono, że w państwach członkowskich istniało faktycznie wiele publicznych programów i funduszy, z których finansowana jest infrastruktura obszarów wiejskich.

23

Ze względu na brak strategii, w której skoordynowano by wszystkie potencjalne źródła finansowania, określono potrzeby inwestycyjne i obliczono wynikającą z nich lukę w finansowaniu, należy uznać, że nie ma mocnych argumentów uzasadniających podjęcie interwencji w ramach PROW. W takiej sytuacji istnieje większe prawdopodobieństwo tzw. efektu zastąpienia, który polega na tym, że środki zarezerwowane przez państwa członkowskie na projekty infrastrukturalne są zastępowane przez środki z PROW, co z kolei wiąże się z ryzykiem podważenia wartości dodanej interwencji UE.

24

W dwóch skontrolowanych państwach członkowskich stwierdzono przesłanki, że doszło do zastąpienia środków publicznych (zob. ramka 2).

Ramka 2

Przesłanki wskazujące, że środki krajowe i regionalne zostały zastąpione przez środki z PROW

Włochy (Sycylia)

W 2000 r., kiedy umożliwiono finansowanie projektów drogowych na obszarach wiejskich z funduszy UE, Włochy (Sycylia) anulowały swój własny budżet na utrzymanie dróg lokalnych i wiejskich.

Niemcy (Saksonia)

Począwszy od 2007 r., kiedy środki z PROW udostępniono również na realizację projektów drogowych na obszarach wiejskich, pula środków ze źródeł krajowych i regionalnych na ten cel znacznie się zmniejszyła. Jak pokazano na wykresie poniżej, zasadniczo łączna kwota przeznaczona na drogi wiejskie co prawda się nie zmieniła i kształtowała się na poziomie 140–160 mln euro rocznie, jednak mniejsza pula środków krajowych i regionalnych została skompensowana przez wzrost środków z PROW (zob. wykres 3).

Wykres 3 – Alokacja środków na drogi wiejskie w Niemczech (Saksonia)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Nie zniwelowano w skuteczny sposób ryzyka wystąpienia efektu deadweight, choć Trybunał stwierdził pewne pozytywne praktyki w tym zakresie

25

Tak jak całe linie budżetowe mogą zostać zastąpione przez działania PROW, tak podobne zjawisko można również zaobserwować na poziomie pojedynczych projektów, bez wpływu na osiągnięte wyniki. Ryzyko wystąpienia efektu deadweight oznacza prawdopodobieństwo, że beneficjent zrealizowałby inwestycję nawet bez uzyskania dofinansowania. Główną metodą pozwalającą ograniczyć to ryzyko jest opracowanie działań w taki sposób, aby wsparcie ze środków PROW ukierunkować na obszary, gdzie występuje luka w finansowaniu, na przykład sektory lub pewne rodzaje projektów, które zapewniają dobra publiczne, lecz nie generują wystarczających wpływów finansowych, by pokryć pełne koszty inwestycji.

26

Wysokie stawki pomocy w działaniach infrastrukturalnych ustalone przez skontrolowane państwa członkowskie nie były poparte analizą, w ramach której rozważono by odpowiedni poziom finansowania ze środków publicznych konieczny w celu zachęcenia do inwestycji, lecz jednocześnie minimalizujący ryzyko wystąpienia efektu deadweight.

27

Trybunał stwierdził, że stawki pomocy zostały ustalone w sposób uzasadniony ekonomicznie jedynie w przypadku Niemiec (Saksonia), w ramach działania 125 na okres programowania 2014–2020. W następstwie zalecenia sformułowanego w trakcie oceny śródokresowej z 2010 r., zgodnie z którym stawki pomocy w ramach tego działania należy zróżnicować w zależności od rentowności gospodarstw leśnych, instytucja zarządzająca podjęła decyzję o zastąpieniu standardowej stawki w wysokości 80% dla wszystkich gospodarstw stawkami ustalanymi na podstawie wielkości gospodarstw, traktowanej jako wskaźnik zastępczy ich rentowności. I tak stawkę pomocy dla większych gospodarstw (powyżej 200 ha) ustalono na poziomie 75%, zaś dla mniejszych (do 200 ha) na poziomie 90%.

28

W toku kontroli stwierdzono przypadki dobrych praktyk polegających na ukierunkowaniu wsparcia w ramach PROW na obszary, gdzie wsparcie takie było najbardziej potrzebne. W Rumunii (działanie 322), Polsce (działania 321 i 322/323) i we Włoszech (Sycylia) (działanie 125) stosowano kryteria wyboru umożliwiające nadanie priorytetowego statusu projektom przedłożonym przez gminy o wysokim wskaźniku ubóstwa lub gminy położone na odległych obszarach (odpowiedni przykład przedstawiono w ramce 3).

Ramka 3

Ukierunkowanie wsparcia w ramach PROW na obszary dotknięte ubóstwem

Rumunia

W ramach jednego z kryteriów wyboru stosowanego w działaniu 322 10 punktów na 100 możliwych do uzyskania przyznawano gminom o wysokim wskaźniku ubóstwa (na poziomie między 60% a 89,6%). Gminy o średnim wskaźniku ubóstwa (między 40% a 59,9%) otrzymywały 7 punktów, natomiast gminy o niskim wskaźniku ubóstwa (poniżej 40%) – 5 punktów. Wskaźnik ubóstwa został zdefiniowany i obliczony w oparciu o metodykę udostępnioną przez Bank Światowy i organy krajowe, zgodnie z którą za podstawę przyjmuje się zamożność gospodarstw domowych.

29

Państwa członkowskie mogą zniwelować ryzyko efektu deadweight również na etapie wyboru projektów, sprawdzając w stosownych przypadkach przed zatwierdzeniem każdego wniosku o dofinansowanie, czy wnioskodawca dysponuje wystarczającym kapitałem lub ma dostęp do kapitału niezbędnego do sfinansowania części projektu lub jego całości. W toku kontroli stwierdzono, że cztery z pięciu skontrolowanych państw członkowskich nie weryfikowały, czy wnioskodawcy mają możliwość sfinansowania projektów ze środków własnych lub z innych programów publicznych (zob. ramka 4).

Ramka 4

Objęcie finansowaniem ze środków PROW projektów, które miały dostęp do finansowania z innych źródeł

We Włoszech (Sycylia) jeden ze skontrolowanych projektów dotyczący publicznej infrastruktury zaopatrzenia w wodę został uwzględniony w planie inwestycyjnym beneficjenta przed złożeniem wniosku o wsparcie ze środków PROW i miał zostać sfinansowany ze środków własnych beneficjenta. Mimo to projekt ten został zatwierdzony do finansowania w ramach PROW. Na tej samej zasadzie wydano zgodę na sfinansowanie ze środków PROW innego projektu dotyczącego infrastruktury zaopatrzenia w wodę, mimo że został on już przewidziany do objęcia finansowaniem w krajowym planie nawodnień. Zgodę tę następnie cofnięto. Przykłady te pokazują jednak, że fundusze wykorzystywane są wymiennie, a niektóre projekty prawdopodobnie zostałyby zrealizowane nawet bez wsparcia ze środków PROW.

W Hiszpanii (Estremadura) skontrolowany projekt, którego koszt oszacowano na 11 mln euro, polegał na budowie sieci dróg o długości 145 km w celu poprawy dojazdu do 1 629 gospodarstw rolnych. Mimo że wybudowanie dróg mogło przełożyć się na wzrost wartości gruntów prywatnych i przyczynić się do poprawy wyników ekonomicznych gospodarstw, władze zatwierdziły projekt do realizacji ze stawką pomocy publicznej na poziomie 100%, nie sprawdziwszy, czy prywatni beneficjenci byliby w stanie partycypować w kosztach projektu. Podobnie stało się w przypadku skontrolowanego projektu na kwotę 1 mln euro, który polegał na modernizacji systemu nawadniania w celu ograniczenia strat wody. Na cel ten przyznano stawkę pomocy w wysokości 90%, nie wymagając od beneficjenta (gminy, w której zrealizowano projekt), by wykazał potrzebę takiego dofinansowania i przedstawił informacje o swoich możliwościach finansowych i rentowności inwestycji. Tymczasem nie można wykluczyć, że beneficjent byłby w stanie sfinansować większą część inwestycji, zwiększając w tym celu na przykład wysokość opłat uiszczanych przez rolników za usługi nawadniania¹² lub zaciągając kredyt. Przykłady te pokazują, że instytucja zarządzająca przyjęła bardzo wysokie stawki pomocy w ramach poszczególnych działań bez odpowiedniego uzasadnienia ekonomicznego, a ponadto nie zweryfikowała, czy tak wysokie stawki są faktycznie niezbędne na poziomie pojedynczych projektów.

30

W Rumunii przeprowadzono kontrolę kwalifikowalności, aby potwierdzić, czy wsparcie ze środków PROW jest rzeczywiście niezbędne. Rozwiązanie to zastosowano w odniesieniu do operacji generujących dochód, takich jak świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, objętych finansowaniem w ramach działania 322. W praktyce jednak kontrola ta nie była zbyt użyteczna, ponieważ opierała się na niewiarygodnych założeniach dotyczących przyszłych dochodów i wydatków związanych z użytkowaniem infrastruktury. W przypadku dwóch z trzech skontrolowanych projektów infrastruktury wodnej Trybunał ustalił, że faktyczne opłaty uiszczane przez użytkowników były odpowiednio siedem i dziewięć razy wyższe niż szacunkowe wartości podane przez beneficjenta w dokumentacji projektu, które zostały wykorzystane w celu uzasadnienia konieczności uzyskania wsparcia finansowego i zatwierdzone przez odpowiednie władze.

Skuteczna koordynacja była często utrudniona z uwagi na słabe rozgraniczenie pomiędzy poszczególnymi funduszami oraz niewystarczające mechanizmy zapewniające ich komplementarność

Kryteria ustalone przez państwa członkowskie w celu rozgraniczenia funduszy publicznych nie wyeliminowały możliwości ich wzajemnego nakładania w przypadku niektórych rodzajów projektów

31

Jeśli chodzi o rozgraniczenie pomiędzy poszczególnymi funduszami UE, kontrola wykazała, że choć w krajowych planach strategicznych i PROW na lata 2007–2013 zasadniczo określono jasne kryteria rozgraniczenia, nie zawsze były one spójne z kryteriami w innych dokumentach programowych, co sprawiło, że w pewnych przypadkach nakładanie się funduszy było wyraźnie dozwolone:

–W PROW w Niemczech (Saksonia) ustalono, że kryterium rozgraniczenia pomiędzy EFRROW i EFRR w przypadku projektów modernizacji szkół będzie liczba uczniów: z EFRROW miały być finansowane jedynie szkoły, w których uczy się mniej niż 350 uczniów. W programie operacyjnym EFRR nie przewidziano jednak analogicznej wartości progowej dla projektów kwalifikowalnych.

–We Włoszech (Sycylia) w PROW przyjęto, że ze środków EFRR można finansować jedynie projekty infrastrukturalne w miejscowościach liczących powyżej 500 mieszkańców. W programie operacyjnym EFRR nie zawarto jednak takiego kryterium rozgraniczenia. W trakcie wizyty na miejscu realizacji jednego z projektów kontrolerzy stwierdzili tymczasem, że projekt finansowany ze środków EFRR został zrealizowany w miejscowości liczącej poniżej 500 mieszkańców.

–W Polsce projekty infrastrukturalne na obszarach wiejskich mogły być finansowane zarówno z EFRROW, jak i z EFRR. Mniejsze projekty otrzymywały wsparcie finansowe głównie w ramach EFRROW, lecz mogły być również finansowane z EFRR, jeśli wnioskodawca osiągnął już limit dofinansowania z EFRROW (który różnił się w zależności od działania). I tak 72% projektów dotyczących infrastruktury kanalizacyjnej zatwierdzonych w ramach programu operacyjnego EFRR zostało zrealizowanych przez beneficjentów, którzy wcześniej korzystali ze środków z EFRROW na tego samego rodzaju projekty.

32

Co więcej, brakowało rozgraniczenia pomiędzy funduszami UE na rzecz rozwoju obszarów wiejskich a funduszami państw członkowskich przeznaczonymi na infrastrukturę tych obszarów. Nie przeanalizowano w krytyczny sposób argumentów przemawiających za większą liczbą niezależnych od siebie funduszy zapewniających wsparcie na rzecz podobnych projektów, mimo że prowadziło to do zdublowania struktur zarządczych, a ponadto wiązało się z większymi nakładami pracy w celu skoordynowania funduszy i uniknięcia podwójnego finansowania.

Komplementarność nie była wspierana w aktywny sposób

33

W czterech z pięciu skontrolowanych państw członkowskich ustanowiono organy koordynujące, odpowiedzialne za nadzór nad wydatkowaniem środków UE. W dwóch państwach w skład komitetów monitorujących rozwój obszarów wiejskich wchodzili przedstawiciele instytucji zarządzających innymi funduszami UE. Nie przedstawiono jednak żadnych dowodów świadczących, że takie rozwiązania pomogły zapewnić większą komplementarność funduszy, na przykład poprzez wyeliminowanie luk w finansowaniu czy działanie w synergii, tak aby zrealizować wspólne cele. Termin „komplementarność” pojawiał się co prawda w PROW państw członkowskich i w trakcie spotkań na wysokim szczeblu, jednak często był stosowany niewłaściwie, gdy faktycznie mowa była o rozgraniczeniu lub o zasadach mających zapobiec podwójnemu finansowaniu.

34

Komplementarność można było wspierać na przykład poprzez wykorzystanie różnych funduszy w celu nadania priorytetowego statusu projektom następującym po sobie i od siebie zależnym bądź projektom realizowanym równolegle i wzajemnie się uzupełniającym, co umożliwiłoby uzyskanie dodatkowych korzyści. W trakcie kontroli stwierdzono tylko jeden mechanizm mający na celu zwiększenie komplementarności funduszy w skontrolowanych państwach członkowskich: w Rumunii zgodnie z kryteriami wyboru w działaniu 322 priorytetowy status przyznawano projektom w zakresie infrastruktury kanalizacyjnej, które uzupełniały projekty wspierane ze środków Funduszu Spójności, tak aby osiągnąć cele określone w dyrektywie dotyczącej ścieków.

35

Podejście przyjęte ogólnie przez państwa członkowskie w tej kwestii polegało na tym, by potencjalni beneficjenci we własnym zakresie koordynowali wykorzystanie różnych funduszy (zob. ramka 5).

Ramka 5

Przykład zamiennego korzystania z funduszy w zależności od ich dostępności

Niemcy (Saksonia)

Gmina w Niemczech (Saksonia) korzystała z szeregu funduszy (środki krajowe, środki własne oraz wsparcie w ramach PROW), by sfinansować kolejne etapy projektu renowacji szkoły realizowanego w latach 2009–2011. Środki z PROW zostały przeznaczone na inwestycję tego samego rodzaju co w przypadku środków krajowych, tj. na wymianę okien w szkole. Sytuacja ta nie świadczy jednak o komplementarności, lecz jest przykładem na zamienne korzystanie z różnych funduszy, w zależności od dostępności środków.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

36

W toku kontroli wykryto dwa przypadki, w których brak komplementarności pomiędzy funduszami krajowymi i lokalnymi niekorzystnie wpłynął na wydajność i skuteczność projektów w ramach EFRROW (zob. ramka 6).

Ramka 6

Przykłady braku komplementarności funduszy

Rumunia

W gminie, która otrzymała wsparcie w ramach PROW na budowę sieci dróg, główna droga prowadząca do dróg objętych finansowaniem była w bardzo złym stanie. Miała ona zostać wyremontowana z funduszy lokalnych, jednak finansowanie na ten cel nigdy nie zostało zatwierdzone.

Źródło: www.geoportal.gov.ro

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Włochy (Sycylia)

Jeden ze skontrolowanych projektów polegał na budowie nowej drogi mającej stanowić alternatywę dla istniejącej już drogi gminnej, która stała się nieprzejezdna z powodu braku robót naprawczych. Ów zły stan techniczny wynikał z tego, że drogi gminne nie kwalifikowały się do wsparcia w ramach PROW, a region anulował swój własny budżet na utrzymanie dróg (zob. ramka 2). Wybudowanie nowej drogi zamiast wykonywania regularnych prac remontowych na drodze już istniejącej jest w oczywisty sposób nieefektywne¹³ i świadczy o braku komplementarności funduszy.

Komisja skoncentrowała się na ulepszeniu koordynacji w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020, tak aby wyeliminować uchybienia stwierdzone w przeszłości

37

Odpowiedzialność za uzasadnienie potrzeby podjęcia interwencji w ramach PROW i zapewnienie dobrej koordynacji między poszczególnymi funduszami spoczywa głównie na państwach członkowskich. Komisja może jednak wywrzeć wpływ na te procesy na etapie zatwierdzania programów, kiedy weryfikuje analizę potrzeb oraz zasady rozgraniczenia i komplementarności określone przez państwa członkowskie. Komisja może również interweniować pośrednio w trakcie realizacji programów, wydając wytyczne, upowszechniając dobre praktyki i uczestnicząc w posiedzeniach komitetu monitorującego, w którym pełni rolę doradczą¹⁴.

38

W okresie programowania 2007–2013 Komisja zatwierdziła PROW przedłożone przez państwa członkowskie, mimo że nie uzasadniono w nich w wyraźny sposób ani nie skwantyfikowano potrzeby korzystania ze środków EFRROW w celu dokonania inwestycji infrastrukturalnych. Ogólnie rzecz biorąc, Komisja podkreślała konieczność lepszego ukierunkowania działań objętych kontrolą, ustalenia kryteriów rozgraniczenia, przeprowadzenia kontroli krzyżowych w celu uniknięcia podwójnego finansowania oraz ustanowienia organów odpowiedzialnych za koordynację. Zaakceptowała jednak nakładanie się funduszy w przypadku interwencji tego samego rodzaju (zob. pkt 31 i 32) i nie wydała żadnych wytycznych dla państw członkowskich, w których wyjaśniono by, jak osiągnąć większą komplementarność.

39

Na potrzeby okresu programowania 2014–2020 opracowano jednolity zestaw przepisów dotyczących pięciu unijnych funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Celem było przede wszystkim usprawnienie koordynacji i zapewnienie spójnego wdrażania tych funduszy. W przepisach tych podkreślono, jak istotna jest większa spójność pomiędzy funduszami UE. Nowe podejście koncentruje się zatem w mniejszym stopniu na rozgraniczaniu, a w większym na komplementarności. Jeśli chodzi o rozwój obszarów wiejskich, pozytywnym elementem jest fakt, że w ramach działania „Podstawowe usługi i odnowa wsi” możliwe jest obecnie udzielenie wsparcia gminom oraz wsiom na opracowanie planów rozwoju, co ułatwia realizację inwestycji w spójny sposób.

40

Trybunał dokonał przeglądu listy kontrolnej, z której Komisja korzystała w celu zapewnienia spójności PROW na lata 2014–2020. Lista ta obejmowała punkty odnoszące się do komplementarności unijnych funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w zakresie dróg lokalnych, nawadniania i uzdatniania wody. Nie przewidywała jednak żadnych kontroli dotyczących ryzyka zastąpienia funduszy.

41

Jak zauważono w sprawozdaniu rocznym Trybunału za 2014 r.¹⁵, umowy partnerstwa – stanowiące główny mechanizm koordynowania funduszy UE – nie dają zbyt wielu dowodów na to, że państwa członkowskie dążą w praktyce do zapewnienia komplementarności i synergii. Co więcej, mimo kontroli przeprowadzonych przez Komisję, w PROW dla Niemiec (Saksonia), Polski i Rumunii przyjętych na lata 2014–2020¹⁶ nie opisano mechanizmów, jakie należy stosować w celu wspierania komplementarności i synergii pomiędzy różnymi źródłami finansowania. W programach tych nacisk położony jest w dalszym ciągu na rozgraniczenie i unikanie podwójnego finansowania.

Część II – W ramach realizacji działań objętych kontrolą jedynie w ograniczonym stopniu zapewniono gospodarne wykorzystanie środków

42

Aby zapewnić gospodarne wykorzystanie środków¹⁷, państwa członkowskie powinny:

–stosować metody wyboru faworyzujące projekty najbardziej racjonalne pod względem kosztów, tj. projekty, które mogą w największym stopniu przyczynić się do osiągnięcia celów PROW w przeliczeniu na koszt jednostkowy,

–dopilnować przed zatwierdzeniem wniosków o dofinansowanie i wniosków o płatność, by koszty były racjonalne,

–dopilnować, by przed zatwierdzeniem wniosków o dofinansowanie wnioskodawcy byli w stanie wykazać, że ich projekty są trwałe,

–dopilnować, by procedury administracyjne umożliwiały realizację projektów w rozsądnych ramach czasowych.

Za pośrednictwem wytycznych i kontroli Komisja powinna zagwarantować przestrzeganie przez państwa członkowskie zasad należytego zarządzania finansami (oszczędność, wydajność i skuteczność).

Procedury wyboru nie zawsze prowadziły do ukierunkowania finansowania na projekty najbardziej racjonalne pod względem kosztów

43

Aby zagwarantować, że środki finansowe są ukierunkowane na realizację celów PROW, państwa członkowskie muszą ustalić warunki kwalifikowalności określające na przykład rodzaje inwestycji, które zostaną objęte wsparciem, kategorie beneficjentów, którzy mogą ubiegać się o dofinansowanie, czy charakter przyznawanego wsparcia. Trybunał ustalił, że kryteria kwalifikowalności wyznaczone przez skontrolowane państwa członkowskie były zasadniczo jasne i obiektywne. Stwierdzono jednak jeden przypadek we Włoszech (Sycylia), gdzie kryterium kwalifikowalności mające zastosowanie do projektów drogowych na obszarach wiejskich objętych wsparciem w ramach działania 125 nie pokrywało się z potrzebami opisanymi w PROW (zob. ramka 7).

Ramka 7

Kryterium kwalifikowalności niespójne z celami PROW i potrzebami na obszarach wiejskich

Włochy (Sycylia)

Mimo że w PROW wskazano, że projekty objęte wsparciem w ramach działania 125 powinny polegać w pierwszej kolejności na remontach istniejących dróg wiejskich, w kryteriach kwalifikowalności określonych w zaproszeniu do składania wniosków przewidziano wymóg, by maksymalnie 40% kwalifikowalnych kosztów projektu było przeznaczone na remonty, pozostałe 60% natomiast na budowę nowych dróg. W rezultacie niektóre ze sfinansowanych projektów nie pokrywały się z potrzebami obszarów wiejskich wskazanymi w PROW.

Przykładowo w jednym ze skontrolowanych projektów początkowy odcinek istniejącej drogi dojazdowej był w złym stanie, co kwalifikowałoby go do remontu. Mimo to nie został on uwzględniony w projekcie z uwagi na to, by koszty prac remontowych nie przekroczyły 40% kwalifikowalnych kosztów projektu. Z drugiej strony nowo wybudowana droga na około jednej trzeciej długości służyła wyłącznie dwóm z 31 gospodarstw wchodzących w skład zrzeszenia, które zrealizowało projekt, tj. zapewniała dojazd do jedynie 5,5% gruntów rolnych w posiadaniu tego zrzeszenia.

44

Rola kryteriów kwalifikowalności polega na tym, by wyeliminować projekty, które nie przyczyniają się do osiągnięcia celów PROW. Kryteria wyboru z kolei powinny umożliwić obiektywną i przejrzystą ocenę względnych zalet wynikających z realizacji proponowanych projektów. Tym samym państwa członkowskie mogą przeznaczyć dostępny budżet na projekty, które wnoszą największy wkład w osiągnięcie wyznaczonych celów. Przykładowo – zakładając, że pozostałe uwarunkowania się nie zmieniają – jeśli w ramach jednego projektu dotyczącego infrastruktury zaopatrzenia w wodę przyłączona zostaje większa liczba użytkowników lub generowane są większe oszczędności, projekt ten powinien uzyskać priorytetowy status, pod warunkiem że jest to zgodne ze strategią rozwoju infrastruktury przyjętą przez państwo członkowskie. Skuteczne stosowanie kryteriów wyboru jest wymogiem przewidzianym w odpowiednich przepisach UE¹⁸. W związku z tym, nawet jeśli środki w budżecie wystarczyłyby do zatwierdzenia wszystkich projektów kwalifikowalnych w danym momencie, państwa członkowskie powinny określić minimalną liczbę punktów (tzw. próg), jaką projekt musi uzyskać, by mógł zostać wybrany do objęcia finansowaniem.

Wykres 4

Właściwe ukierunkowanie pomocy dzięki skutecznej procedurze wyboru projektów

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

45

Skontrolowane państwa członkowskie albo nie ustaliły kryteriów wyboru, albo określiły je tak, że nie zawsze prowadziły one do nadania priorytetowego statusu projektom najlepiej spełniającym cele PROW. Miało to miejsce w przypadkach, kiedy budżet zaplanowany na realizację działań był wystarczający, by przyznać wsparcie na wszystkie kwalifikowalne wnioski projektowe, oraz kiedy kryteria wyboru nie miały związku z celami PROW.

46

W Niemczech (Saksonia) i Hiszpanii (Estremadura) proces wyboru projektów nie był wystarczająco udokumentowany i nie opierał się na konkretnych kryteriach, a w jego następstwie nie opracowano listy rankingowej projektów (zob. ramka 8).

Ramka 8

Przykłady nieprzejrzystych i niemożliwych do zweryfikowania procedur wyboru, które utrudniły wybór projektów najbardziej racjonalnych pod względem kosztów

Hiszpania (Estremadura)

Projekty, na które przypadło 73% środków (tj. 49 mln z 67 mln euro) wydatkowanych w ramach działań infrastrukturalnych 125 i 323, były zarządzane bezpośrednio przez organy administracji regionalnej. Instytucja zarządzająca zebrała wnioski projektowe (sporządzone z jej własnej inicjatywy lub na nieformalny wniosek gmin), a następnie zatwierdziła projekty w sposób nieprzejrzysty i niemożliwy do zweryfikowania. W procedurze nie zastosowano konkretnych kryteriów wyboru. W jej następstwie nie opracowano też listy rankingowej projektów.

Niemcy (Saksonia)

W ramach działań 321 i 322 wybór projektów odbywał się co do zasady¹⁹ na dwóch szczeblach: najpierw na szczeblu lokalnym, w ramach tzw. grup koordynacyjnych, a następnie na szczeblu centralnym, przez instytucję zarządzającą. Instytucja zarządzająca przyznała grupom koordynacyjnym ich własny, osobny budżet, z którego mogły one finansować projekty. Wnioski projektowe były przekazywane na szczebel centralny jedynie pod warunkiem, że uzyskały aprobatę grupy koordynacyjnej. Proces podejmowania decyzji na forum tych grup nie był jednak dostatecznie udokumentowany, a w jego następstwie nie opracowano listy rankingowej wniosków projektowych. Instytucja zarządzająca zatwierdziła wszystkie projekty kwalifikowalne, które zostały zaaprobowane przez grupy koordynacyjne, ponieważ pozwoliła na to ilość środków dostępnych w ramach działań.

47

Polska nie określiła żadnych kryteriów wyboru w ramach działania 125, z którego finansuje się infrastrukturę wodną służącą do ochrony użytków rolnych przed powodziami. Wszystkie kwalifikujące się projekty zostały zatwierdzone na zasadzie „kto pierwszy, ten lepszy”. W tym kontekście instytucja zarządzająca nie nadała priorytetowego statusu projektom najbardziej racjonalnym pod względem kosztów. Przykładowo do realizacji zatwierdzono dwa projekty charakteryzujące się diametralnie różnym stosunkiem kosztów do korzyści (150 euro w porównaniu z niemal 10 000 euro wsparcia ze środków publicznych na hektar chronionych użytków rolnych).

48

Stwierdzono również przypadki, kiedy kryteria wyboru zostały ustalone (we Włoszech (Sycylia), w Polsce i Rumunii). We Włoszech (Sycylia) kryteria wyboru były jednak faktycznie stosowane jedynie w poddziałaniu 125a, podczas gdy w pozostałych działaniach objętych kontrolą zatwierdzono wszystkie projekty kwalifikowalne. W Polsce i w Rumunii z kolei kryteria wyboru były zasadniczo zgodne z celami PROW, a ponadto zastosowano minimalny próg, aby zagwarantować odpowiednią jakość wybranych projektów. Kryteria wyboru nie zawsze uwzględniały jednak, w jakim stopniu projekty przyczynią się do osiągnięcia celów PROW (zob. ramka 9).

Ramka 9

Przykłady kryteriów wyboru, które nie prowadziły do nadania priorytetowego statusu projektom przyczyniającym się w największym stopniu do osiągnięcia celów PROW

Polska

W ramach działania 322/323 zastosowano kryterium wyboru, zgodnie z którym pierwszeństwo przyznawano większym projektom, a dopiero na późniejszym etapie okresu programowania finansowano projekty mniejsze – w celu „zapewnienia zrównoważonego dostępu do środków unijnych”. Takiego rozwiązania nie przewidziano w PROW.

Włochy (Sycylia)

Kryteria wyboru w poddziałaniu 125b, w ramach którego finansuje się systemy nawadniania, nie były kwantyfikowalne i nie prowadziły do nadania priorytetowego statusu projektom mającym na celu oszczędzanie wody i realizowanym na obszarach, gdzie istnieje większa potrzeba ograniczenia strat wody. W rezultacie najwięcej punktów uzyskały projekty na terenach, gdzie nie występowały niedobory wody, niżej na liście rankingowej uplasowały się natomiast projekty na obszarach, które cierpiały z powodu poważnych niedoborów wody.

Rumunia

Zgodnie z kryterium wyboru stosowanym w ramach działania 322 priorytetowy status przyznano wnioskodawcom, którzy wcześniej nie otrzymali wsparcia UE na podobne inwestycje. Kryterium to nie uwzględniało jednak, w jakim stopniu dany projekt był zgodny z celami PROW.

49

Jedynie w Niemczech (Saksonia) stwierdzono istnienie kryteriów, które uwzględniały racjonalność kosztów i premiowały projekty zapewniające najbardziej gospodarne wykorzystanie środków (zob. ramka 10). Kryteriów tych nie zastosowano jednak w praktyce.

Ramka 10

Przykład ustalonego kryterium uwzględniającego racjonalność kosztów, które nie zostało jednak wykorzystane w praktyce

Niemcy (Saksonia)

W ramach działania 125 władze niemieckie wyznaczyły cztery kryteria wyboru, jakie należało zastosować w odniesieniu do populacji kwalifikowalnych projektów, na wypadek gdyby dostępne środki okazały się niewystarczające. Jednym z tych kryteriów był stosunek kosztów do korzyści premiujący projekty, w których koszt budowy metra drogi leśnej był najniższy. Po upływie terminu składania wniosków projektowych (pod koniec okresu programowania 2007–2013) na realizację działania 125 przyznano jednak dodatkowe środki, co spowodowało, że wszystkie wnioski uzyskały finansowanie, a lista rankingowa opracowana na podstawie tego kryterium wyboru nigdy nie została wykorzystana.

Weryfikacje racjonalności kosztów oraz procedur udzielania zamówień publicznych nie ograniczyły w skuteczny sposób ryzyka zawyżonych kosztów projektów

50

Wysokie stawki pomocy, rozpowszechnione w działaniach infrastrukturalnych, powodują, że promotorzy projektów ponoszą bardzo małe ryzyko lub nie ponoszą go wcale. Tym samym mają mniejszą motywację, by ograniczyć koszty projektu. W związku z tym jest niezmiernie istotne, by państwa członkowskie ustanowiły proporcjonalne wymogi dotyczące racjonalności kosztów i kontrolowały ich przestrzeganie. Aby zapewnić racjonalność kosztów inwestycji, skontrolowane państwa członkowskie co do zasady polegały na cenach referencyjnych i procedurach udzielania zamówień publicznych²⁰. Narzędzia te nie były jednak właściwie stosowane, co Trybunał zauważył już w swoich wcześniejszych sprawozdaniach²¹. Główne uchybienia stwierdzone w toku niniejszej kontroli zostały szczegółowo opisane poniżej.

51

Choć systemy opierające się na cenach referencyjnych są powszechnie stosowane, cechują je poważne ograniczenia. Wynika to głównie z tego, że ceny te pochodzą od firm budowlanych, co oznacza, że z dużym prawdopodobieństwem są zawyżone w stosunku do rzeczywistych cen rynkowych, ustalanych w drodze negocjacji lub przetargów. W trakcie kontroli stwierdzono, że w Hiszpanii (Estremadura), we Włoszech (Sycylia) i w Polsce ceny uzyskane w następstwie procedury przetargowej były niższe o średnio 30% do 40% w stosunku do cen referencyjnych.

52

Jedynie w Rumunii ceny referencyjne ustalano, biorąc pod uwagę rzeczywiste transakcje pomiędzy organami administracji rządowej a przedsiębiorstwami budowlanymi. Ceny, które były dostępne w tym przypadku, dotyczyły jednak tylko wąskiego zakresu robót publicznych i nie były aktualizowane od 2009 r. Instytucja zarządzająca w Niemczech (Saksonia) automatycznie akceptowała odchylenia do 50% w stosunku do cen referencyjnych, nie dochodząc przyczyn takiej sytuacji.

53

Ryzyko zawyżonych cen referencyjnych można co prawda zniwelować, jeśli ostateczne koszty ustalane są w następstwie rzetelnie przeprowadzonego przetargu. Takiego zabezpieczenia nie ma jednak w projektach, które nie podlegają procedurom przetargowym (jak ma to miejsce w przypadku niektórych działań i beneficjentów w Hiszpanii (Estremadura) i we Włoszech (Sycylia)), ani w przypadku gdy w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego występują poważne uchybienia.

54

W trakcie kontroli wykryto kilka tego rodzaju uchybień, które miały negatywny wpływ na uczciwą konkurencję i racjonalność kosztów (zob. ramka 11).

Ramka 11

Przykłady procedur udzielania zamówień publicznych, które miały negatywny wpływ na przejrzystość, uczciwą konkurencję i racjonalność kosztów

Hiszpania (Estremadura)

Instytucja zarządzająca zdecydowała uznaniowo o udzieleniu państwowemu przedsiębiorstwu budowalnemu zamówień na kwotę około 14 mln euro, co stanowiło 18% środków przydzielonych na działanie 125. Decyzja ta została uzasadniona „pilnym charakterem” i „specyfiką” robót, a także względami „poufności”. Władze nie były jednak w stanie przedstawić żadnych dowodów na poparcie tych stwierdzeń. Koszty projektu zostały zwrócone w oparciu o cennik uzgodniony pomiędzy przedsiębiorstwem a władzami krajowymi. Procedura taka zajmuje co prawda zapewne mniej czasu niż organizacja przetargu, nie gwarantuje ona jednak, że uzyskane ceny będą odpowiadały cenom rynkowym.

W sytuacji kiedy zorganizowano formalne postępowania przetargowe, w niektórych przypadkach kryteria udzielania zamówień nie były dostatecznie sprecyzowane, a w związku z tym nie można ich było zweryfikować. Tak było w przypadku projektu objętego kontrolą, którego koszty szacowano na 11 mln euro i który uzyskał 48 punktów na 100 możliwych na podstawie mało precyzyjnych kryteriów takich jak „znajomość projektu i dziedziny oraz jakość wniosku”, „przestrzeganie przepisów bezpieczeństwa”, „środki ochrony środowiska” i „inne proponowane usprawnienia”.

Rumunia

W trakcie kontroli stwierdzono niedostatecznie sprecyzowane kryteria udzielania zamówień. Przykładowo w 9 spośród 11 zweryfikowanych projektów jako kryterium udzielenia zamówienia przyjęto „najkrótszy czas wykonania robót”. Nie wskazano jednak, jakie ramy czasowe są dopuszczalne, ani nie sprawdzono, czy proponowane terminy są realistyczne. W praktyce ramy czasowe wskazane w wybranych ofertach przetargowych i zawartych w ich następstwie umowach zostały znacznie przekroczone, a wykonanie robót trwało nawet osiem razy dłużej niż termin przewidziany w warunkach umowy (24 miesiące zamiast 3 miesięcy). Opóźnienia te tylko po części można wytłumaczyć niekorzystnymi warunkami pogodowymi.

Włochy (Sycylia)

Zamówienia na roboty publiczne zostały udzielone w trybie przetargów, z wykorzystaniem metodyki wykluczającej automatycznie najtańsze oferty²², które zostały zaklasyfikowane jako „odbiegające od normy” i pominięte bez przeprowadzenia dalszej analizy. Taka procedura uniemożliwia wybór oferty najkorzystniejszej ekonomicznie i co do zasady nie zachęca oferentów do oferowania najniższych cen.

W wymogach dotyczących trwałości nie uwzględniono okresu użytkowania inwestycji

55

Trwałość inwestycji objętych finansowaniem ma kluczowe znaczenie dla osiągnięcia celów projektu i bardziej ogólnych celów PROW. Kwestia ta jest istotna zwłaszcza w przypadku inwestycji infrastrukturalnych z uwagi na długi spodziewany okres użytkowania²³, dużą liczbę użytkowników, konieczność zapewnienia nieprzerwanego dostępu do usług publicznych oraz wysokie koszty związane zarówno z realizacją samej inwestycji, jak i z późniejszym utrzymaniem. Jak wynika z różnych opracowań, koszty remontu infrastruktury, która została zaniedbana, są znacznie wyższe niż koszty utrzymania jej w pierwotnym stanie²⁴. Korzyści płynące z właściwego zaplanowania prac remontowych mają jednak nie tylko wymiar finansowy, ale wywierają również wpływ na jakość życia i standardy bezpieczeństwa. Stąd istnienie odpowiedniego planu utrzymania oraz osobnego budżetu na ten cel ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia skuteczności inwestycji.

56

Żadne ze skontrolowanych państw członkowskich nie zwróciło się do beneficjentów o przedłożenie szczegółowego planu utrzymania, w którym określono by standardowe i nadzwyczajne wymogi i koszty w tym zakresie. Beneficjenci nie byli zobowiązani do przeznaczenia osobnych środków na prace remontowe ani do wskazania źródeł finansowania na ten cel.

57

W Rumunii najwyższy organ kontroli zwrócił uwagę na potencjalną nietrwałość inwestycji w infrastrukturę społeczną i kulturalną finansowanych w ramach PROW, jako że po zakończeniu projektu beneficjenci mogą mieć trudności w pozyskaniu środków z lokalnego budżetu na działania powiązane z projektem. Czas pokazał, że ryzyko to faktycznie się zmaterializowało, ponieważ beneficjenci ponad połowy ze 191 projektów skontrolowanych przez agencję płatniczą w 2014 r. nie byli w stanie wykazać, że działania zaplanowane na okres po zakończeniu projektu zostały faktycznie zrealizowane.

58

Zagrożenie, że osiągnięte produkty i rezultaty mogą okazać się nietrwałe, stwierdzono również w przypadku projektów dotyczących dróg wiejskich we Włoszech (Sycylia). Tamtejsza instytucja zarządzająca zamierzała bowiem wykorzystać wsparcie w ramach PROW na lata 2014–2020 w celu pokrycia kosztów renowacji dróg, które zostały wybudowane lub wyremontowane ze środków UE zaledwie 10 lat wcześniej²⁵. Fakt, że stan dróg znacznie się pogorszył w tak krótkim czasie, może wskazywać na brak odpowiedniego utrzymania.

59

Aby zapewnić trwałość inwestycji, w rozporządzeniu (WE) nr 1698/2005 w sprawie rozwoju obszarów wiejskich nałożono na państwa członkowskie obowiązek odzyskania wkładu z EFFROW, jeśli w ciągu pięciu lat od podjęcia decyzji o finansowaniu przez instytucję zarządzającą (tzw. okres zobowiązania) projekt ulegnie istotnej modyfikacji, która wpływa na jego „charakter lub warunki realizacji”²⁶. Obowiązek ten nie został zróżnicowany w zależności od rodzaju inwestycji. Jedynie Niemcy (Saksonia), Włochy (Sycylia) i Rumunia wyznaczyły dłuższe okresy zobowiązania dla niektórych rodzajów inwestycji. Stosunkowo krótki okres, kiedy możliwe jest przeprowadzanie kontroli ex post, sprawił jednak, że beneficjenci byli mniej skłonni do przestrzegania zobowiązań (zob. ramka 12).

Ramka 12

Przykłady dobrych praktyk przyjętych przez państwa członkowskie w celu zapewnienia trwałości inwestycji infrastrukturalnych oraz wynikające z nich ograniczenia

Niemcy (Saksonia)

W okresie programowania 2007–2013 ustanowiono różne okresy zobowiązania²⁷, wynoszące od pięciu do dwudziestu lat od zakończenia projektu, w zależności od rodzaju projektu oraz łącznej kwoty kosztów kwalifikowalnych. Okresy te były brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny ryzyka, na podstawie której dobierano próbę projektów do kontroli ex post. W rezultacie starsze projekty miały większą szansę na wylosowanie.

Kolejnym elementem wspierającym trwałe inwestycje w szkołach był wymóg, by wnioskodawcy (gminy) wraz z wnioskiem przedkładali pisemne potwierdzenie z Ministerstwa Kultury i Sportu, że szkoła, w której ma zostać zrealizowany projekt modernizacyjny, będzie funkcjonować przez kolejne 5 lub 10 lat.

Rumunia

W ramach warunków kwalifikowalności określonych w działaniu 125 (z którego finansowane są drogi wiejskie i leśne oraz infrastruktura nawadniająca) na beneficjentów nałożono wymóg, by zobowiązali się do utrzymywania i remontowania infrastruktury objętej finansowaniem przez cały okres jej użytkowania. Kontrole ex post, za pośrednictwem których można zweryfikować, czy zobowiązanie to jest przestrzegane, mogą być jednak przeprowadzane jedynie przez pięć lat od daty podpisania umowy o dofinansowanie.

60

Skontrolowane państwa członkowskie stosowały ogólnie wymóg pięcioletniego okresu zobowiązania i korzystały w tym czasie z prawa do przeprowadzania kontroli ex post²⁸ w celu sprawdzenia, czy beneficjenci przestrzegali nałożonych na nich zobowiązań. Co roku kontrole ex post obejmują co najmniej 1% kwalifikowalnych wydatków publicznych na inwestycje, w przypadku których płatność końcowa została dokonana ze środków EFRROW. Może się jednak zdarzyć, że aby osiągnąć ów 1%, wystarczy skontrolować jeden projekt. Co więcej, jako że w Polsce i Rumunii okres zobowiązania wynoszący pięć lat był liczony od daty wydania decyzji o finansowaniu, w praktyce pozostawało znacznie mniej czasu na kontrole po zakończeniu projektu. Przykładowo siedem z dziesięciu projektów skontrolowanych w tych dwóch państwach członkowskich zostało ukończonych ponad dwa lata po wydaniu decyzji o finansowaniu. Tym samym wymóg pięciu lat i związane z nim kontrole odgrywały w praktyce jedynie ograniczoną rolę, jeśli chodzi o zapewnienie trwałości projektów.

Na wydajność i skuteczność działań niekorzystnie wpływały duże opóźnienia w procedurach administracyjnych

61

Aby finansowanie z EFRROW było atrakcyjne dla potencjalnych beneficjentów oraz aby projekty przynosiły korzyści na obszarach wiejskich wkrótce po ich realizacji, procedury administracyjne nie powinny być zbyt długie ani nadmiernie uciążliwe.

62

Trzy (Włochy (Sycylia), Rumunia i Polska) spośród pięciu skontrolowanych państw członkowskich wyznaczyły terminy rozpatrywania wniosków projektowych i wniosków o płatność końcową. Wynosiły one zazwyczaj od jednego do czterech miesięcy.

63

W przypadku większości skontrolowanych działań nie dotrzymywano terminów rozpatrywania wniosków o dofinansowanie wyznaczonych przez państwa członkowskie (zob. wykres 5)²⁹. W Niemczech (Saksonia), Polsce i Rumunii rozpatrzenie takich wniosków trwało od 3,5 do dziewięciu miesięcy³⁰, podczas gdy organy we Włoszech (Sycylia) potrzebowały na to około 16 miesięcy w przypadku działań 125 i 321, a w skrajnych przypadkach zajmowało im to ponad trzy lata. Taki stan rzeczy wynikał przede wszystkim z nadmiernych nakładów czasu, jakie przeznaczano na obowiązkowe kontrole kwalifikowalności beneficjentów.

64

Wnioski o płatność były ogólnie przetwarzane szybciej niż wnioski o dofinansowanie. Znaczne opóźnienia zaobserwowano jednak ponownie we Włoszech (Sycylia) (zob. wykres 6).

Wykres 5

Rozpatrywanie wniosków o dofinansowanie (mediana, w miesiącach)

*Informacje odnoszące się do działania 321 realizowanego we Włoszech (Sycylia) dotyczą jedynie skontrolowanego poddziałania „Azione 2”. W Rumunii działanie 321 jest wdrażane wspólnie z działaniem 322.

**W Polsce działanie 322 jest wdrażane wspólnie z działaniem 323.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przekazanych przez państwa członkowskie.

Wykres 6

Rozpatrywanie wniosków o płatność (mediana, w miesiącach)

*We Włoszech (Sycylia) w obliczeniach uwzględniono jedynie dane dotyczące rozpatrywania wniosków o płatność końcową. We Włoszech (Sycylia) brakowało również informacji na temat działania 321, ponieważ do grudnia 2014 r. w żadnym z zatwierdzonych projektów nie dokonano płatności końcowej.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przekazanych przez państwa członkowskie.

65

W trakcie kontroli stwierdzono, że Rumunia wypracowała dobrą praktykę w celu wyeliminowania głównych przyczyn opóźnień oraz zmniejszenia obciążeń administracyjnych dla wnioskodawców. Aby przyspieszyć proces składania i oceny projektów, w okresie programowania 2014–2020 agencja płatnicza umożliwi składanie wniosków na bieżąco przez internet (wraz ze wszystkimi dokumentami poświadczającymi), zaś sprawozdania z wyboru będą publikowane w krótszych odstępach czasu niż miało to miejsce w poprzednim okresie programowania.

Komisja zaczęła systematycznie monitorować działania następcze i odnośne plany działania państw członkowskich na późnym etapie okresu programowania

66

W okresie programowania 2007–2013 Komisja sprawdzała – głównie za pomocą kontroli zgodności – czy państwa członkowskie przestrzegały wymogów prawnych w zakresie stosowania kryteriów wyboru, weryfikowania racjonalności kosztów oraz przestrzegania przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych. W swych kontrolach Komisja nie uwzględniała badania aspektów osiągniętych wyników.

67

W rezultacie kontrole te doprowadziły do wykrycia jedynie niektórych z opisanych powyżej uchybień – przede wszystkim tych, które dotyczyły stosowania przepisów w zakresie udzielania zamówień publicznych w Rumunii, co poskutkowało korektą finansową³¹ w 2014 r. Komisja dopiero w 2013 r. zaczęła systematycznie sprawdzać, jakie kroki podjęły państwa członkowskie w celu wyeliminowania przyczyn błędów w działaniach na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, w tym błędów dotyczących systemu wyboru projektów, weryfikacji racjonalności kosztów oraz postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Przegląd ten wykazał, że spośród skontrolowanych państw członkowskich jedynie Włochy (Sycylia) i Rumunia wprowadziły nowe procedury mające zaradzić niektórym ze stwierdzonych uchybień lub są w trakcie opracowywania takich procedur. Zmian tych dokonano jednak zbyt późno, by mogły one wywrzeć wpływ na większość wydatków poniesionych w okresie programowania 2007–2013.

68

Mając na względzie problemy występujące w przeszłości, w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 Komisja wprowadziła zmiany, które mają doprowadzić do poprawy sytuacji.

69

Jeśli chodzi o wybór projektów, ustanowiono jednoznaczny wymóg, by w PROW na lata 2014–2020 zostały zawarte podstawowe zasady ustalania kryteriów wyboru. W marcu 2014 r. Komisja wydała wytyczne zachęcające państwa członkowskie, by czuwały nad przejrzystym i spójnym stosowaniem kryteriów wyboru i kwalifikowalności przez cały okres programowania oraz zadbały o to, by kryteria wyboru stosowano nawet w przypadku, gdy dostępne środki budżetowe wystarczyłyby do sfinansowania wszystkich projektów kwalifikowalnych, a także o to, by projekty, które nie uzyskały minimalnej liczby punktów, zostały wykluczone ze wsparcia.

70

Jeśli chodzi o zamówienia publiczne, pod koniec 2014 r. Komisja opracowała wytyczne wskazujące, jak unikać pospolitych błędów w projektach współfinansowanych przez UE³². W dokumencie tym Komisja krytycznie odniosła się do stosowania metody polegającej na tym, że oferty na poziomie zbliżonym do średniej obliczonej dla wszystkich ofert uzyskują więcej punktów niż oferty odbiegające od tej średniej. Taka metoda stanowi bowiem przykład „nierównego traktowania oferentów, zwłaszcza gdy oferty są niskie z uzasadnionych względów.” Ponadto przedstawiono wytyczne dotyczące zagadnień takich jak wybór odpowiedniej procedury udzielenia zamówienia publicznego, terminy oraz kryteria wyboru i udzielenia zamówienia. Mimo to w momencie przeprowadzania kontroli Rumunia nie spełniła warunku wstępnego³³ dotyczącego zamówień publicznych, natomiast Włochy (Sycylia) i Polska spełniły go jedynie częściowo. Tymczasem, zgodnie z niedawnymi zaleceniami Trybunału³⁴, niespełnienie tego warunku do końca 2016 r. może spowodować zawieszenie płatności na rzecz państw członkowskich.

71

W latach 2014–2015 Komisja zorganizowała szereg warsztatów na temat racjonalności kosztów i uproszczonych opcji kosztów. W dokumentach zawierających wytyczne, omawianych w trakcie tych warsztatów, nie poruszono jednak kwestii ustalania i stosowania cen referencyjnych (zob. pkt 51).

72

Komisja nie podjęła żadnych konkretnych działań w odniesieniu do wymogów dotyczących trwałości projektów oraz kontroli ich przestrzegania przez państwa członkowskie.

Część III – System monitorowania i oceny nie przyniósł odpowiednich informacji na temat rezultatów uzyskanych w ramach projektów

73

Informacje na temat skuteczności i wydajności wydatków na rozwój obszarów wiejskich są niezbędne, by wykazać, co zostało osiągnięte za pomocą budżetu UE, oraz pokazać, że środki te zostały wydatkowane w sposób odpowiedni (rozliczalność). Ponadto informacje te przyczyniają się do poprawy wydajności i skuteczności budżetu UE, gdyż są wykorzystywane w bieżącym zarządzaniu działaniami, umożliwiają wskazanie potencjalnych usprawnień oraz pomagają kształtować przyszłą politykę, pokazując na przykład, jakie rodzaje inwestycji przyniosły dobre wyniki.

74

Aby móc wykazać, co udało się osiągnąć za pomocą budżetu UE wydatkowanego na działania w zakresie infrastruktury obszarów wiejskich, państwa członkowskie powinny gromadzić dane na temat produktów i rezultatów uzyskanych w ramach poszczególnych projektów. Jak wynika ze wspólnych ram monitorowania i oceny (CMEF), państwa członkowskie muszą gromadzić informacje dotyczące przynajmniej poniższych wskaźników produktu i rezultatu (zob. tabela).

Tabela

Przegląd obowiązkowych wskaźników produktu i rezultatu objętych CMEF w okresie programowania 2007–2013¹

Kod
Działanie
Wskaźniki produktu
Wskaźniki rezultatu

125
Infrastruktura związana z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa

–Liczba operacji objętych wsparciem

–Całkowita wartość inwestycji

Wzrost wartości dodanej brutto w gospodarstwach/przedsiębiorstwach, którym udzielono pomocy

321
Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej

–Liczba operacji objętych wsparciem

–Całkowita wartość inwestycji

Ludność zamieszkująca obszary wiejskie korzystająca z udoskonalonych usług

322
Odnowa i rozwój wsi

–Liczba wiosek, w których odbyły się działania

–Całkowita wartość inwestycji

323
Zachowanie i poprawa stanu dziedzictwa wsi

–Liczba wspieranych działań w zakresie dziedzictwa obszarów wiejskich

–Całkowita wartość inwestycji

1Jeśli chodzi o politykę rozwoju obszarów wiejskich, w okresie programowania 2014–2020 ramy CMEF zostaną zastąpione przez wspólny system monitorowania i oceny (CMES). Szczegółowe informacje na temat tego nowego systemu przedstawiono poniżej, począwszy od pkt 85.

75

Z uwagi na element współfinansowania oraz niezależnie od monitorowania i oceny wymaganych w ramach CMEF państwa członkowskie powinny we własnym interesie monitorować projekty, ponieważ w ten sposób będą mogły śledzić postępy w ich realizacji oraz uzyskać informacje, czy projekty osiągają oczekiwane rezultaty oraz cele PROW. Monitorowanie można również prowadzić, wykorzystując w tym celu dostępne informacje administracyjne i informacje z kontroli oraz gromadząc w systematyczny sposób istotne informacje od beneficjentów³⁵. Państwa członkowskie mogą ponadto ustanowić dodatkowe wskaźniki na potrzeby konkretnego programu (w ramach systemu CMEF lub poza nim).

76

Trybunał zbadał systemy gromadzenia danych i monitorowania w pięciu państwach członkowskich objętych kontrolą i stwierdził, podobnie jak w poprzednich sprawozdaniach³⁶, że brakowało istotnych i wiarygodnych informacji pozwalających wyciągnąć wnioski na temat skuteczności działań. Dlatego też kontrolerzy dokonali pomiaru rezultatów projektów oraz, w stosownych przypadkach, zweryfikowali osiągnięcie konkretnych celów projektów na podstawie dowodów uzyskanych w trakcie wizyt kontrolnych. Więcej informacji na temat skontrolowanych projektów przedstawiono w załączniku II.

W ramach skontrolowanych projektów uzyskano zaplanowane produkty fizyczne, lecz często brakowało wiarygodnych informacji na temat osiągniętych rezultatów

77

W ramach wszystkich 32 skontrolowanych projektów uzyskano zaplanowane produkty fizyczne (np. modernizacja drogi, budowa systemu kanalizacyjnego), a w przypadku 20 z nich dochowano terminy określone w umowie o dofinansowanie lub w zamówieniu na roboty. Opóźnienia, do których doszło, wynikały niekiedy po części ze złych warunków pogodowych lub spowodowane były innymi okolicznościami, na które beneficjenci nie mieli wpływu.

78

W przypadku niektórych projektów osiągnięcie oczekiwanych produktów przekładało się automatycznie na realizację ich celów pod kątem rezultatów, na przykład gdy celem była lepsza ochrona danego obszaru przed powodziami (zob. ramka 13).

Ramka 13

Przykład projektu, w ramach którego osiągnięto zaplanowany produkt i rezultat

Polska

Skontrolowany projekt polegający na rozbudowie i modernizacji stacji pomp, którego koszt szacowano na 700 000 euro, został ukończony zgodnie ze specyfikacjami technicznymi. W ramach projektu osiągnięto oszczędności w wysokości 100 000 euro w porównaniu z zatwierdzonym budżetem (uzyskane dzięki procedurze przetargowej), zaś jego realizacja zakończyła się z opóźnieniem rzędu pięciu miesięcy spowodowanym późnym dostarczeniem dokumentu administracyjnego. Nowa stacja pomp dysponująca większą mocą była niezbędna po tym, jak w 2001 r. w wyniku powodzi zalanych zostało niemal 800 ha w regionie. Stacja przyczyni się do lepszej ochrony 320 ha gruntów rolnych przed okresowym zalewaniem.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

79

Taka zależność nie zawsze ma jednak miejsce. Może się bowiem zdarzyć, że projekty nie doprowadzą do osiągnięcia zamierzonych rezultatów mimo uzyskania uzgodnionych produktów fizycznych. W trakcie kontroli stwierdzono, że państwa członkowskie nie gromadziły wiarygodnych informacji na temat tego, czy projekty przyczyniły się w perspektywie krótko- i średnioterminowej do osiągnięcia celów PROW i szczegółowych wartości docelowych. Wynikało to głównie z tego, że nie ustanowiono odnośnych wskaźników, a we wnioskach i decyzjach o dofinansowaniu nie określono konkretnych celów i wartości docelowych. Przykładowo w PROW we Włoszech (Sycylia) za cel przyjęto co prawda uzyskanie oszczędności wody za pomocą inwestycji w infrastrukturę wodną, lecz władze nie określiły wskaźnika, który pozwoliłby ocenić, czy cel ten został faktycznie osiągnięty. W skontrolowanych projektach brakowało również odnośnych, wymiernych wartości docelowych.

80

Do momentu przeprowadzenia kontroli trzy spośród pięciu skontrolowanych państw członkowskich (Hiszpania (Estremadura), Włochy (Sycylia) i Polska) nie przedłożyły obowiązkowych informacji z monitorowania wymaganych w ramach CMEF w odniesieniu do wskaźnika rezultatu „Wzrost wartości dodanej brutto w gospodarstwach, którym udzielono pomocy” w działaniu 125. Pozostałe dwa państwa członkowskie (Niemcy (Saksonia) i Rumunia) podały wartość liczbową dla tego wskaźnika, która opierała się jednak na niewiarygodnych informacjach (zob. ramka 14).

Ramka 14

Niewiarygodna metoda gromadzenia danych: dane finansowe z gospodarstw rolnych nieuwzględnione przy pomiarze ich konkurencyjności

Rumunia

Wskaźnik „Wzrost wartości dodanej brutto w gospodarstwach, którym udzielono pomocy” umożliwia ocenę, w jakim stopniu działanie 125 wpływa na konkurencyjność gospodarstw rolnych i leśnych objętych wsparciem. W Rumunii wskaźnik ten obliczano jednak na poziomie całej gminy, w której realizowany był projekt (na podstawie sprawozdań finansowych gminy), nie zaś w odniesieniu do poszczególnych gospodarstw korzystających z nowych dróg.

81

Jeśli chodzi o wskaźnik rezultatu „Ludność zamieszkująca obszary wiejskie korzystająca z udoskonalonych usług” w działaniach 321, 322 i 323, państwa członkowskie podawały informacje dotyczące wszystkich mieszkańców gminy, w której realizowany był projekt, niezależnie od liczby faktycznych użytkowników sfinansowanej infrastruktury (zob. ramka 15). Taki sposób prowadzenia sprawozdawczości prowadzi do zawyżonych wartości liczbowych, zwłaszcza jeśli w jednej gminie realizowanych jest kilka projektów. W takiej sytuacji bowiem dla każdego z projektów podaje się łączną liczbę mieszkańców, która liczona jest kilkukrotnie, gdy dane są agregowane.

Ramka 15

Przykład projektu, w przypadku którego uznano, że z nowej inwestycji skorzysta cała populacja gminy, mimo że projekt dotyczył jedynie ograniczonej liczby mieszkańców

Niemcy (Saksonia)

W przypadku projektu polegającego na remoncie odcinka drogi wiejskiej o długości 200 metrów władze niemieckie podały w odniesieniu do wskaźnika rezultatu „Ludność zamieszkująca obszary wiejskie korzystająca z udoskonalonych usług” w ramach działania 322, że inwestycja ta przyniosła korzyści dla 40 631 osób. Jest to łączna liczba mieszkańców tej gminy. W rzeczywistości jednak z drogi korzysta niewielki ich ułamek, gdyż miejscowość, w której zrealizowano projekt, liczy około 300 mieszkańców.

W rocznym sprawozdaniu z postępów władze Saksonii podały w odniesieniu do wskaźnika rezultatu w działaniu 322, że z udoskonalonych usług na obszarach wiejskich korzystało 2,9 mln osób. Liczba ta jest większa niż łączna populacja na obszarach wiejskich w tym kraju związkowym, która wynosi około 2 mln.

82

Nawet jeśli państwa członkowskie objęte kontrolą ustanowiły dodatkowe wskaźniki na potrzeby konkretnego programu, za ich pomocą nie można było ustalić, czy inwestycje zakończyły się powodzeniem. Wynikało to głównie z dwóch kwestii. Po pierwsze, państwa członkowskie nie ustaliły wartości docelowych. Po drugie, dodatkowe wskaźniki służyły do pomiaru produktów, takich jak liczba kilometrów wyremontowanych dróg, nie zaś do pomiaru rezultatów z punktu widzenia celów PROW, takich jak uzyskanie oszczędności wody, ograniczenie kosztów transportu dla rolników czy zapewnienie pewnych usług dla ludności wiejskiej.

83

W 20 spośród 32 skontrolowanych projektów brakowało mierzalnych wartości docelowych w zakresie rezultatów. Kontrolerom udało się jednak uzyskać pewne informacje na temat osiągniętych rezultatów (zob. przykłady w ramce 16 i szczegółowe informacje w załączniku II). Pozytywne rezultaty zaobserwowano w 13 przypadkach, jednak w 10 z nich kontrolerzy nie dysponowali wystarczającymi informacjami, by orzec, czy projekty skutecznie przyczyniały się do realizacji celów PROW. W czterech przypadkach z odnośnych wskaźników wynikało, że wartości docelowe nie zostały osiągnięte. W kolejnych trzech przypadkach uzyskane informacje nie były wiarygodne. Więcej informacji na temat skontrolowanych projektów przedstawiono w załączniku II.

Ramka 16

Ograniczone dowody na potwierdzenie pozytywnych rezultatów oraz niewiarygodne dane

We Włoszech (Sycylia) i w Hiszpanii (Estremadura) władze nie gromadziły danych na temat rezultatów poszczególnych projektów. Na wniosek kontrolerów jedynie trzech z ośmiu i odpowiednio dwóch z siedmiu skontrolowanych beneficjentów w tych dwóch regionach było w stanie przedstawić skwantyfikowane dane dotyczące rezultatów. Ogólnie rzecz biorąc, z danych tych wynikało, że inwestycje przyniosły pozytywne skutki. Niemniej jeden z projektów, który polegał na położeniu nowej warstwy asfaltu na drodze wiejskiej w turystycznym regionie Hiszpanii (Estremadura), nie miał pozytywnego wpływu na liczbę turystów. W kolejnych latach po zakończeniu projektu średnia liczba turystów spadła w porównaniu ze średnią sprzed realizacji projektu. Nie uzyskano natomiast żadnych informacji na temat skutków tej inwestycji dla gospodarstw rolnych.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W Rumunii beneficjenci przekazali kontrolerom skwantyfikowane dane dotyczące wartości docelowych i rezultatów w odniesieniu do czterech z pięciu skontrolowanych projektów, które otrzymały wsparcie w wysokości między 1 mln a 2,4 mln euro.

Tylko w ramach jednego projektu udało się uzyskać wartość docelową w postaci podłączenia 575 użytkowników do nowego systemu wodociągowo-kanalizacyjnego. W pozostałych wciąż wiele brakowało do osiągnięcia trzech wartości docelowych, mimo że od ukończenia projektów minęły niemal trzy lata: w przypadku dwóch projektów liczba użytkowników podłączonych do sieci kanalizacyjnej nie stanowiła nawet połowy wartości docelowej, natomiast w ramach ostatniego projektu nie utworzono żadnych miejsc pracy, choć był to jeden z zakładanych celów.

W Niemczech (Saksonia) dane przedstawione w odniesieniu do trzech głównych wskaźników rezultatu określonych na potrzeby działań opierały się na założeniach władz co do prawdopodobnych rezultatów inwestycji. Wartości docelowe i dane dotyczące faktycznie osiągniętych rezultatów dla tych wskaźników nie były dostępne. Informacje na temat skontrolowanych projektów, jakie kontrolerzy byli w stanie uzyskać, ograniczały się zatem do bardzo podstawowych wskaźników, takich jak liczba gospodarstw domowych z dostępem do sfinansowanych dróg.

W Polsce w przypadku czterech z pięciu skontrolowanych projektów beneficjenci przekazali instytucji zarządzającej dane dotyczące rezultatów osiągniętych w ramach projektów, z których wynikało, że liczba użytkowników wzrosła, a cele projektów zostały zasadniczo zrealizowane. W trzech przypadkach jednak nie przedstawiono żadnych dowodów, które pozwoliłyby Trybunałowi zweryfikować te informacje.

Komisja zachęcała państwa członkowskie do usprawnienia monitorowania i oceny, lecz pewne uchybienia nie zostaną prawdopodobnie wyeliminowane w okresie programowania 2014–2020

84

Choć za gromadzenie danych na potrzeby wskaźników produktu i rezultatu odpowiedzialne są w pierwszej kolejności państwa członkowskie³⁷, Komisja odpowiada za monitorowanie i nadzorowanie wdrażania PROW i publikuje informacje zgromadzone przez państwa członkowskie w ramach CMEF.

85

Jeśli chodzi o wskaźnik rezultatu „Wzrost wartości dodanej brutto w gospodarstwach/przedsiębiorstwach, którym udzielono pomocy” w działaniu 125, Komisja przyznała, że mimo udostępnionych w 2010 r. wytycznych w sprawie metodyki pomiaru wzrostu wartości dodanej brutto większość państw członkowskich miała trudności, by zapewnić wiarygodne informacje na temat tego wskaźnika. W związku z tym w okresie programowania 2014–2020 został on zastąpiony przez wskaźnik „Zmiana w zakresie produkcji rolnej w gospodarstwach otrzymujących wsparcie/w rocznych jednostkach pracy”. Komisja poinformowała, że ten nowy wskaźnik będzie oceniany wyłącznie przez ekspertów zewnętrznych, jako że organy administracji w państwach członkowskich nie dysponują wiedzą fachową w tym zakresie. W okresie programowania 2014–2020 wprowadzono ponadto dodatkowy, obowiązkowy wskaźnik rezultatu mający zastosowanie do równoważnego działania 125, a mianowicie „Procent gruntów nawadnianych, w odniesieniu do których następuje przechodzenie na bardziej sprawny system nawadniania”.

86

Jeśli chodzi o wskaźnik rezultatu „Ludność zamieszkująca obszary wiejskie korzystająca z udoskonalonych usług” w działaniach 321, 322 i 323, Komisja zaakceptowała przekazane dane liczbowe pomimo ryzyka, że liczba użytkowników może być zawyżona. W okresie 2014–2020 w działaniach tych będzie stosowany podobny wskaźnik rezultatu („Procent ludności wiejskiej korzystającej z ulepszonych usług/infrastruktury”), w przypadku którego Komisja nie będzie akceptować wielokrotnego zgłaszania tej samej populacji (dla każdego projektu realizowanego na danym obszarze). Taka metoda sprawozdawcza jest jednak wyraźnie dozwolona w przypadku nowego wskaźnika produktu – „Liczba ludności korzystającej z ulepszonych usług/infrastruktury”.

87

W czasie przeprowadzania kontroli Trybunał nie był w stanie ocenić, w jakim stopniu nowe wskaźniki zaradzą uchybieniom, jakie towarzyszyły wskaźnikom stosowanym w przeszłości. Ocena działań wyłącznie na podstawie zmiany w zakresie produkcji rolnej, procentu gruntów nawadnianych, w odniesieniu do których następuje przechodzenie na bardziej sprawny system nawadniania, oraz liczby ludności korzystającej z nowej infrastruktury nie da jednak pełnego obrazu sytuacji, jeśli chodzi o skuteczność środków finansowych przydzielonych na te działania (lub jej brak), zważywszy na ogromne zróżnicowanie projektów objętych finansowaniem.

88

Z uwagi na znaczne opóźnienia we wdrażaniu działań infrastrukturalnych w okresie programowania 2007–2013 cykl wydatkowania nie pokrywał się z terminami przewidzianymi w wymogach sprawozdawczych. Oznaczało to, że brakowało odpowiednich danych na potrzeby ocen śródokresowych, a ponadto istnieje duże prawdopodobieństwo, że nawet oceny ex post zostaną przeprowadzone zbyt wcześnie, by można w nich wykorzystać wiarygodne dane. Jeśli informacje z monitorowania i ocen są niedostępne w terminach kluczowych dla sprawozdawczości, państwa członkowskie i Komisja nie mogą z nich skorzystać w celu usprawnienia realizacji działań.

89

Taka sytuacja powtórzy się najprawdopodobniej w okresie programowania 2014–2020. Państwa członkowskie mają bowiem obowiązek sporządzić „rozszerzone roczne sprawozdanie z wykonania” obejmujące ustalenia dokonane w ramach oceny w 2017 r., podczas gdy wydatkowanie środków rozpoczęło się stosunkowo późno ze względu na opóźnienia w procesie zatwierdzania PROW³⁸. Brak aktualnych, wiarygodnych i istotnych informacji na temat rezultatów osiągniętych z wykorzystaniem środków zainwestowanych w infrastrukturę sprawia, że trudno będzie zarządzać przyszłymi funduszami w oparciu o rezultaty.

11Art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15).

12Podobne wnioski przedstawiono w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 9/2010 „Czy fundusze UE w ramach działań strukturalnych przeznaczone na dostawy wody do użytku domowego są wydatkowane w sposób optymalny?”, szczególnie w pkt 64–67: „Państwa członkowskie usiłują uzyskać jak największą pomoc UE poprzez utrzymywanie taryf na niskim poziomie”.

13Ostatnie opracowania i sprawozdania na ten temat to m.in.: Smart Growth America and Taxpayers for Common Sense, „Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads”, 2011; McKinsey Global Institute, „Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year”, 2013; Parlament Europejski, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Wewnętrznej Unii Europejskiej, „Powierzchnie dróg w UE: skutki braku regularnego utrzymywania dróg dla gospodarki i bezpieczeństwa drogowego”, 2014.

14Art. 77 ust. 2 oraz art. 78 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1698/2005 stanowią, że „przedstawiciele Komisji mogą, z własnej inicjatywy, brać udział w pracach komitetu monitorującego w charakterze doradców” oraz że „komitet monitorujący jest przekonany o skuteczności realizacji programu rozwoju obszarów wiejskich”. W tym celu rozważa on kryteria wyboru i dokonuje ich przeglądu, monitoruje postępy w osiąganiu celów, osiąganie wartości docelowych itp.

15Ustalenia przedstawione w sprawozdaniu rocznym sformułowano w oparciu o próbę pięciu umów partnerstwa – z Niemcami, Francją, Łotwą, Polską i Portugalią.

16PROW na lata 2014–2020 dla pozostałych dwóch regionów objętych kontrolą (Hiszpania (Estremadura) i Włochy (Sycylia)) nie zostały poddane przeglądowi, ponieważ w momencie przeprowadzania kontroli nie zostały jeszcze zatwierdzone.

17Zgodnie z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności określonymi w art. 30 ust. 2 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012.

18Art. 71 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 stanowi, że „Wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW tylko w przypadkach, gdy są ponoszone na operacje podjęte przez instytucję zarządzającą danego programu lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami selekcji ustalonymi przez właściwy organ”.

19Jedynie w wyjątkowych przypadkach (np. tymczasowe wsparcie bezpośrednie na rzecz projektów realizowanych w szkołach) projekty były wybierane bezpośrednio na szczeblu centralnym przez instytucję zarządzającą.

20Art. 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, s. 8) stanowi, że państwa członkowskie oceniają racjonalność zaproponowanych kosztów w ramach kontroli administracyjnych wniosków o wsparcie. Ocenę tę należy przeprowadzić z wykorzystaniem odpowiednich narzędzi, takich jak koszty referencyjne, porównanie różnych ofert lub komitet oceniający. Ponadto art. 24 ust. 2 lit. c) tego samego rozporządzenia stanowi, że państwa członkowskie powinny sprawdzić zgodność operacji, dla której wnioskuje się o wsparcie, z obowiązującymi krajowymi i unijnymi przepisami dotyczącymi w szczególności, tam gdzie jest to stosowne, zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych odpowiednich obowiązkowych norm ustanowionych w prawodawstwie krajowym lub w programie rozwoju obszarów wiejskich.

21Sprawozdania roczne Trybunału, sprawozdanie specjalne nr 6/2013 „Czy państwa członkowskie oraz Komisja zapewniły optymalne wykorzystanie środków przy realizacji działań w zakresie różnicowania gospodarki wiejskiej?”, sprawozdanie specjalne nr 22/2014 oraz sprawozdanie specjalne nr 23/2014 „Błędy w wydatkach na rozwój obszarów wiejskich: przyczyny i sposoby ich eliminowania” (http://eca.europa.eu).

22Zgodnie z art. 86 ust. 1 włoskiej ustawy o zamówieniach publicznych nr 163/2006 procedura ta obejmuje cztery etapy: 1) wykluczenie 10% najdroższych i najtańszych ofert; 2) obliczenie średniej wartości „rabatów” (tj. upustów w stosunku do szacowanej wartości zamówienia) z pozostałych ofert; 3) dodanie do tej średniej wariancji rabatów, które są powyżej średniej; 4) udzielenie zamówienia oferentowi, który zaproponował rabat w wysokości zbliżonej, lecz nieprzekraczającej wartość obliczoną na etapie 3.

23W „Przewodniku po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych” (opublikowanym w lipcu 2008 r.) Komisja wskazała, że w przypadku większości rodzajów infrastruktury horyzont czasowy, w odniesieniu do którego należy sporządzać prognozy finansowe, a który nie powinien przekraczać okresu ekonomicznej użyteczności projektu, wynosi co najmniej 20 lat. Na przykład zalecany w przewodniku horyzont czasowy dla projektów drogowych to 25 lat, zaś dla infrastruktury wodnej – 30 lat.

24Przykłady takich opracowań podano w przypisie 13.

25Taką możliwość przewidziano we wstępnej wersji PROW na okres programowania 2014-2020, przesłanej Komisji w lipcu 2014 r. (sekcja M04 – Inwestycje w aktywa rzeczowe (art. 17), s. 221).

26Art. 72 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

27W okresie programowania 2014–2020 okresy zobowiązania skrócono do standardowego okresu pięcioletniego, zgodnie z art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

28Kontrole przeprowadzane zgodnie z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 74).

29W przypadku Hiszpanii (Estremadura) nie można było sporządzić tego rodzaju statystyk, ponieważ brakowało ogólnych danych dotyczących wszystkich projektów zatwierdzonych w ramach działań objętych kontrolą.

30Mediana: wartość w szeregu uporządkowanym, powyżej i poniżej której znajduje się jednakowa liczba wartości (bądź średnia arytmetyczna między dwiema środkowymi wartościami, jeśli nie ma jednej wartości w środku szeregu).

31W następstwie swoich ustaleń pokontrolnych Komisja może wszcząć procedury, w ramach których unijne finansowanie dla danego państwa członkowskiego jest zmniejszane w celu zrekompensowania stwierdzonych niedociągnięć. Procedury te określane są mianem „korekt finansowych”.

32„Wytyczne dotyczące zamówień publicznych dla osób zajmujących się tą kwestią w praktyce w sprawie unikania pospolitych błędów w projektach finansowanych z EFSI”.

33Warunki wstępne zostały wprowadzone na mocy art. 2 i art. 19 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 jako niezbędne warunki wstępne efektywnego i wydajnego osiągnięcia szczegółowych celów w ramach priorytetów unijnych. Warunek wstępny w przypadku zamówień publicznych polega na istnieniu „rozwiązań dotyczących skutecznego stosowania unijnych przepisów w zakresie zamówień publicznych w odniesieniu do EFSI”.

34Sprawozdanie specjalne Trybunału nr 10/2015 „Należy zintensyfikować wysiłki zmierzające do rozwiązania problemów dotyczących zamówień publicznych w obszarze unijnej polityki spójności”, zalecenie nr 2 (http://eca.europa.eu).

35Co najmniej do wygaśnięcia pięcioletniego okresu utrzymania inwestycji, określonego w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005.

36Zob. sprawozdania specjalne nr 8/2012, 1/2013, 6/2013 i 12/2013 (http://eca.europa.eu).

37Art. 79 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

38Według stanu na wrzesień 2015 r. Komisja zatwierdziła jedynie 79 spośród 118 PROW.

Wnioski i zalecenia

90

W latach 2007–2013 UE zapewniła 13 mld euro na projekty dotyczące infrastruktury na obszarach wiejskich mające na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw rolnych i leśnych oraz poprawę jakości życia na obszarach wiejskich. Łącznie z dofinansowaniem z państw członkowskich całkowita wielkość wsparcia udzielonego za pośrednictwem czterech działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich wyniosła 19 mld euro.

91

Działania infrastrukturalne były wdrażane w trybie zarządzania dzielonego: Komisja zatwierdziła programy rozwoju obszarów wiejskich (PROW) przedłożone przez państwa członkowskie, które z kolei były odpowiedzialne za wybór projektów do objęcia finansowaniem.

92

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał miała na celu uzyskanie odpowiedzi na następujące pytanie:

Czy państwa członkowskie oraz Komisja zapewniły gospodarne wykorzystanie środków w ramach wsparcia na rzecz inwestycji w infrastrukturę obszarów wiejskich?

93

Skontrolowane projekty przyniosły co prawda zaplanowane produkty fizyczne, a w niektórych przypadkach w widoczny sposób przyczyniły się do rozwoju obszarów wiejskich. Trybunał stwierdził jednak, że państwa członkowskie i Komisja, działające w trybie zarządzania dzielonego, jedynie w ograniczonym stopniu zapewniły gospodarne wykorzystanie środków. Wsparcie nie zostało bowiem systematycznie ukierunkowane na projekty najbardziej racjonalne pod względem kosztów i realizujące cele wyznaczone w PROW. Ponadto nie było dostatecznych informacji na potwierdzenie skuteczności działań (lub jej braku).

94

Komisja i państwa członkowskie wspólnie ponoszą odpowiedzialność za realizację ogromnej liczby projektów infrastrukturalnych, nie tylko w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, ale we wszystkich dziedzinach objętych funduszami strukturalnymi. Mimo to istniało niewiele dowodów świadczących o skutecznej koordynacji czy wymianie najlepszych praktyk w celu sprawniejszego zarządzania funduszami czy zapewnienia lepszego wykorzystania środków, na przykład za pośrednictwem procedur wyboru projektów, weryfikacji racjonalności kosztów i kontroli dotyczących trwałości projektów. Nadal istnieją możliwości polepszenia współpracy, co pozwoliłoby osiągnąć znacznie lepsze rezultaty za pomocą dostępnych środków.

95

Stwierdzone uchybienia i związane z nimi zalecenia Trybunału zostały przedstawione poniżej.

96

W toku kontroli ustalono, że państwa członkowskie nie wypracowały skoordynowanego podejścia do kwantyfikacji potrzeb w zakresie infrastruktury na obszarach wiejskich (np. liczba dróg wymagających remontu i ilość środków finansowych niezbędna w tym celu) oraz do określania źródeł finansowania. W żadnym ze skontrolowanych PROW nie uwzględniono dostępnych krajowych, regionalnych lub lokalnych środków publicznych bądź prywatnych, które mogłyby zostać wykorzystane – lub są już wykorzystywane – do zaspokojenia tych samych potrzeb co PROW. W związku z tym w przypadku tego rodzaju inwestycji nie podjęto próby skwantyfikowania luki w finansowaniu, która uzasadniałaby konieczność interwencji ze środków EFRROW (zob. pkt 20–22).

97

W sytuacji gdy nie ma skoordynowanego podejścia, które obejmowałoby wszystkie możliwe źródła finansowania, wystąpić może tzw. efekt zastąpienia prowadzący z kolei do niewydajnego wykorzystania ograniczonych zasobów. W dwóch państwach członkowskich objętych kontrolą stwierdzono przesłanki wskazujące, że doszło do zastąpienia funduszy, gdyż środki ze źródeł krajowych lub regionalnych przeznaczone na drogi wiejskie zostały anulowane lub ograniczone w momencie, kiedy podobne projekty zostały objęte wsparciem w ramach PROW (zob. pkt 23–24).

98

Choć stwierdzono pewne przykłady dobrych praktyk, Trybunał ustalił, że państwa członkowskie nie przeznaczały systematycznie środków w ramach PROW na projekty, w przypadku których wyraźnie wykazano potrzebę uzyskania wsparcia publicznego. W konsekwencji istnieje ryzyko wystąpienia efektu deadweight, a rezultaty projektów nie zawsze były osiągane dzięki dofinansowaniu (zob. pkt 25–30).

99

Brak wyraźnego rozgraniczenia doprowadził w niektórych przypadkach do zamiennego korzystania z funduszy na finansowanie tych samych rodzajów infrastruktury, z czym wiązało się nieodłączne ryzyko niepotrzebnego dublowania struktur zarządczych (zob. pkt 31–32).

100

Cztery z pięciu skontrolowanych państw członkowskich ustanowiły co prawda struktury koordynacyjne, lecz nie wspierały w aktywny sposób komplementarności funduszy. W niektórych przypadkach brak komplementarności pomiędzy funduszami krajowymi i lokalnymi odbił się na wydajności i skuteczności projektów (zob. pkt 33–36).

101

Komisja podjęła kroki w celu usprawnienia koordynacji między funduszami UE w okresie programowania 2014–2020, jednak na podstawie dokumentów programowych państw członkowskich nie da się z wystarczającą pewnością orzec, czy te nowe sposoby działania poskutkują lepszą koordynacją (zob. pkt 37–41).

Zalecenie 1 – Analiza potrzeb i koordynacja różnych źródeł finansowania

a)Państwa członkowskie powinny wypracować skoordynowane podejście do udzielania wsparcia na rzecz infrastruktury obszarów wiejskich, w ramach którego skwantyfikowane będą potrzeby i luki w finansowaniu oraz uzasadnione zostanie korzystanie z działań PROW. W ramach tego podejścia należy uwzględnić krajowe, regionalne lub lokalne środki publiczne oraz środki prywatne, które mogłyby zostać wykorzystane – lub są już wykorzystywane – do zaspokojenia tych samych potrzeb co PROW. Państwa członkowskie powinny zapewnić, by środki dostępne w ramach PROW nie zastępowały innych środków publicznych przeznaczonych na ten sam obszar polityki, a także powinny wybierać projekty do realizacji, w przypadku których istnieje wyraźna potrzeba udzielenia wsparcia publicznego i które zapewniają wartość dodaną.

b)Wypełniając swoje zadania w zakresie zarządzania dzielonego, Komisja powinna wspierać przyjmowanie najlepszych praktyk w celu ograniczenia ryzyka efektu deadweight oraz zachęcać państwa członkowskie, by unikały bezpośredniego zastępowania innych funduszy środkami z PROW, a tym samym przyczyniały się do tego, by za pomocą funduszy UE osiągnąć większą wartość dodaną.

c)Państwa członkowskie powinny w większym stopniu wykorzystywać istniejące struktury koordynacyjne, takie jak organy koordynujące, zarządzanie wspólne oraz rozwiązania w zakresie kontroli i monitorowania, tak aby wdrożyć skuteczne mechanizmy pozwalające zminimalizować luki w finansowaniu oraz nakładanie się finansowania, zgodnie z naczelnymi zasadami wspólnych ram strategicznych. Państwa członkowskie mogłyby na przykład nadawać priorytetowy status projektom, które najlepiej wpisują się w krajowe, regionalne bądź lokalne plany zintegrowanego rozwoju infrastruktury.

d)Komisja powinna oprzeć się na pierwszych działaniach podjętych w celu zapewnienia skutecznej koordynacji między różnymi funduszami UE, a także dokonać wnikliwej oceny komplementarności poszczególnych funduszy UE, z których państwa członkowskie będą korzystać w okresie programowania 2014–2020. Powinna także czynnie zachęcać państwa członkowskie do korzystania z doświadczeń zdobytych w przypadku innych funduszy zapewniających wsparcie na rzecz infrastruktury (takich jak EFRR i Fundusz Spójności), tak aby zapewnić bardziej wydajne zarządzanie działaniami. Komisja powinna ponadto skorzystać z okazji i dokonać oceny skuteczności mechanizmów koordynacji oraz zaproponować ewentualne ulepszenia w kontekście rozszerzonego rocznego sprawozdania z wykonania, które ma zostać przedłożone przez państwa członkowskie w 2019 r.

102

Przepisy UE wymagają od państw członkowskich ustanowienia kryteriów wyboru. Kryteria te powinny umożliwiać wybór w pierwszej kolejności najbardziej skutecznych i wydajnych projektów kwalifikowalnych oraz stanowić podstawę odrzucenia tych projektów, które nie zapewniają gospodarnego wykorzystania środków. W skontrolowanych państwach członkowskich kryteriów wyboru albo nie ustalono, albo nie zawsze prowadziły one do nadania priorytetowego statusu projektom, które były najbardziej racjonalne pod względem kosztów z punktu widzenia celów PROW (zob. pkt 43–49).

103

Trybunał stwierdził uchybienia w ustanowionych przez państwa członkowskie systemach służących do oceny racjonalności kosztów projektów. Uchybienia te zwiększają ryzyko, że środki publiczne nie będą wydatkowane w najbardziej oszczędny sposób. Aby zapewnić racjonalność kosztów, skontrolowane państwa członkowskie polegały głównie na cenach referencyjnych i procedurach udzielania zamówień publicznych. Narzędzia te nie były jednak właściwie stosowane w celu zagwarantowania, że koszty będą racjonalne, co Trybunał zauważył w swoich wcześniejszych sprawozdaniach. Choć systemy opierające się na cenach referencyjnych są powszechnie stosowane, cechują je poważne ograniczenia. Ceny referencyjne były bowiem często ustalane na poziomie wyższym od rzeczywistych cen rynkowych, po których dokonywane są transakcje (np. gdy organizowane są przetargi). W kilku przypadkach procedury udzielania zamówień publicznych utrudniły zapewnienie uczciwej konkurencji i racjonalności kosztów (zob. pkt 50–54).

104

Aby zapewnić trwałość inwestycji, skontrolowane państwa członkowskie stosowały co do zasady standardowy wymóg pięcioletniego okresu zobowiązania – który jednak w praktyce ulegał znacznemu skróceniu w przypadku większości projektów. W przypadku niektórych projektów w trzech państwach członkowskich objętych kontrolą stosowano dłuższe okresy zobowiązania, które lepiej odpowiadały okresom użytkowania inwestycji. Żadne ze skontrolowanych państw członkowskich nie zwróciło się jednak do beneficjentów o przedstawienie szczegółowego planu utrzymania i przeznaczenie części środków na prace konserwacyjne (zob. pkt 55–60).

105

Aby finansowanie z EFRROW było atrakcyjne dla potencjalnych beneficjentów oraz aby projekty przynosiły korzyści na obszarach wiejskich wkrótce po ich realizacji, procedury administracyjne nie powinny być zbyt długie ani nadmiernie uciążliwe. Dwa ze skontrolowanych państw członkowskich/regionów nie określiły terminów rozpatrywania wniosków o dofinansowanie i wniosków o płatność, w pozostałych trzech natomiast ustalone terminy były w znacznym stopniu przekraczane, zwłaszcza w przypadku wniosków o dofinansowanie (zob. pkt 61–65).

106

W pierwszych latach okresu programowania 2007–2013 Komisja nie zachęcała państw członkowskich w dostatecznym stopniu do przestrzegania zasad gospodarnego wykorzystania środków (oszczędność, wydajność i skuteczność), w czym pomóc mogłoby na przykład ustanowienie kryteriów wyboru premiujących projekty najbardziej racjonalne pod względem kosztów, zastosowanie rzetelnych cen referencyjnych oraz zapewnienie uczciwych i konkurencyjnych procedur udzielania zamówień publicznych. Komisja przedstawiła jednak pewne propozycje ulepszeń na okres programowania 2014–2020 (zob. pkt 66–72).

Zalecenie 2 – Zarządzanie działaniami

a)Państwa członkowskie powinny ustanowić i konsekwentnie stosować kryteria gwarantujące, że do objęcia finansowaniem wybierane będą projekty najbardziej racjonalne pod względem kosztów, tj. projekty mogące w największym stopniu przyczynić się do osiągnięcia celów PROW w przeliczeniu na koszt jednostkowy (na przykład projekty skutkujące największym wzrostem produktywności gospodarstwa rolnego bądź prowadzące do największych oszczędności wody w przeliczeniu na koszt jednostkowy na obszarach najbardziej dotkniętych niedoborem wody). W systemach wyboru powinno się systematycznie ustanawiać minimalny próg uwzględniający jakość projektów.

b)W odniesieniu do skuteczności kontroli w zakresie racjonalności kosztów Komisja i państwa członkowskie powinny wdrożyć zalecenia przedstawione w sprawozdaniu specjalnym Trybunału dotyczącym tej kwestii³⁹. W szczególności w przypadku projektów infrastrukturalnych państwa członkowskie powinny dopilnować, by szacunki dotyczące kosztów projektów opierały się na aktualnych danych odzwierciedlających faktyczne ceny rynkowe oraz by procedury udzielania zamówień publicznych były uczciwe, przejrzyste i wspierały rzeczywistą konkurencję.

c)Państwa członkowskie powinny uwzględnić okres użytkowania inwestycji objętych wsparciem przy ustalaniu wymogów dotyczących trwałości projektów i w ramach kontroli w tym zakresie.

d)Państwa członkowskie powinny określić rozsądne terminy rozpatrywania wniosków o dofinansowanie i wniosków o płatność i ich przestrzegać.

107

W ramach 32 skontrolowanych projektów uzyskano zaplanowane produkty fizyczne, takie jak nowe lub wyremontowane drogi, systemy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków czy zmodernizowane obiekty szkolne. Trybunał stwierdził jednak, podobnie jak we wcześniejszych sprawozdaniach⁴⁰, że brak było informacji na temat rezultatów osiągniętych w ramach projektów bądź nie były one na tyle wiarygodne, by na ich podstawie można było wyciągnąć wnioski na temat skuteczności tych działań. Nie gromadzi się miarodajnych danych dotyczących rezultatów lub – jeśli są one gromadzone – opierają się one na deklaracjach beneficjentów bądź na szacunkach, które nie są bezpośrednio powiązane z finansowanymi projektami.

108

W 20 spośród 32 skontrolowanych projektów brakowało mierzalnych celów i wartości docelowych. W sytuacji gdy można było stwierdzić istnienie celów mierzalnych, brakowało jednak pewności co do wiarygodności zgłaszanych danych, a w przypadku nielicznych projektów, w których odnośne dane były dostępne, uzyskano jedynie ograniczone dowody na potwierdzenie pozytywnych rezultatów. Przykładowo w ramach szeregu projektów mających na celu poprawę jakości życia ludności na obszarach wiejskich jako „Ludność zamieszkującą obszary wiejskie korzystającą z udoskonalonych usług” wskazywano łączną liczbę mieszkańców danej gminy. Tymczasem nowo wybudowane obiekty, takie jak drogi na odległych obszarach, miały ograniczoną liczbę użytkowników (zob. pkt 77–83).

109

Komisja zaproponowała zmiany na okres programowania 2014–2020. Niedociągnięcia w zakresie jakości wskaźników oraz późne rozpoczęcie realizacji działań będą miały jednak prawdopodobnie negatywny wpływ na proces monitorowania i oceny (zob. pkt 84–89). Brak aktualnych, istotnych i wiarygodnych informacji na temat osiągniętych rezultatów sprawia, że trudniej będzie podejmować decyzje co do przyszłego kierunku polityki oraz tego, jak w najlepszy sposób osiągnąć cele wyznaczone dla inwestycji infrastrukturalnych na obszarach wiejskich. Komisji trudniej będzie również zrealizować ambitny plan, by gospodarowanie budżetem podporządkować osiąganiu rezultatów, zapewniając jednocześnie, by każde euro było wydatkowane rozsądnie.

Zalecenie 3 – Monitorowanie, ocena i informacje zwrotne

a)Jeśli chodzi o okres programowania 2014–2020, Komisja i państwa członkowskie powinny gromadzić aktualne, istotne i wiarygodne dane zapewniające użyteczne informacje na temat osiągnięć w ramach projektów i działań objętych finansowaniem. Informacje te powinny umożliwić wyciągnięcie wniosków co do wydajności i skuteczności wydatkowanych środków, a także pozwolić na wskazanie działań i rodzajów projektów infrastrukturalnych przyczyniających się w największym stopniu do osiągnięcia celów UE oraz zapewnić właściwą podstawę do usprawnienia zarządzania działaniami.

b)Państwa członkowskie powinny dopilnować, by w projektach, na które przeznaczane są środki, określono jasne i szczegółowe cele. W miarę możliwości cele powinny być określone w sposób ilościowy, aby ułatwić realizację i monitorowanie projektów oraz zapewnić przydatne informacje zwrotne na potrzeby instytucji zarządzającej.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Augustyn KUBIK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 16 grudnia 2015 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

39Zob. sprawozdanie specjalne nr 22/2014.

40Zob. sprawozdania specjalne nr 8/2012, 1/2013, 6/2013 i 12/2013.

Załączniki

Załącznik I

Środki UE na działania infrastrukturalne 125, 321, 322 i 323: kwoty zaplanowane i wydane w okresie programowania 2007–2013

Źródło: Zestawienie sporządzone przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych uzyskanych ze strony internetowej Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html).

Załącznik II

Wykaz skontrolowanych projektów

Państwo członkowskie | Działanie | Opis projektu | Koszty kwalifikowalne (zaokrąglone, w EUR) | Pomoc w ramach PROW jako % kosztów kwalifikowalnych | Opóźnienie (w miesiącach) | Data przyznania finansowania | Data zakończenia robót | Czy określono mierzalne wartości docelowe w odniesieniu do rezultatów projektu? | Rezultaty projektu na dzień wizyty kontrolnej (X.2014 – II.2015)
Niemcy (Saksonia) | 125 | Remont drogi leśnej na odcinku 1,4 km | 100 000 | 80% | – | 15.5.2009 | 10.10.2009 | Pozyskanie 1 000 m³ drewna w ciągu pięciu lat | Pozyskanie 3 936 m³ drewna w ciągu czterech lat
321 | Ewakuacyjna klatka schodowa i rozbudowa szkoły podstawowej | 35 000 | 100% | – | 8.5.2012 | 5.9.2012 | Nie | Zapewnienie większego bezpieczeństwa dla 75 uczniów i 6 nauczycieli
321 | Rozbudowa ośrodka opieki dziennej | 145 000 | 100% | 6 | 30.9.2011 | 24.10.2012 | Zmniejszenie zużycia energii | Wdrożenie rozwiązań w zakresie oszczędzania energii
321 | Remont drogi na odcinku 1,6 km | 130 000 | 85% | – | 11.3.2011 | 22.7.2011 | Beneficjenci bezpośredni: 12 gospodarstw domowych, 3 przedsiębiorstwa, 2 gospodarstwa rolne | Beneficjenci bezpośredni: 12 gospodarstw domowych, 3 przedsiębiorstwa, 2 gospodarstwa rolne
321 | Remont drogi na odcinku 1 km | 110 000 | 85% | – | 4.4.2011 | 2.9.2011 | Nie | Nieskwantyfikowane
322 | Remont drogi na odcinku 0,175 km i pasa ruchu dla pieszych na odcinku 0,252 km | 115 000 | 89% | – | 26.3.2009 | 17.11.2009 | Beneficjenci bezpośredni: 12 gospodarstw domowych, 3 budynki publiczne | Beneficjenci bezpośredni: 12 gospodarstw domowych, 3 budynki publiczne
322 | Remont drogi na odcinku 1,6 km | 760 000 | 85% | – | 17.8.2010 | 15.8.2011 | Beneficjenci bezpośredni: 170 gospodarstw domowych, 6 przedsiębiorstw i 2 budynki publiczne | Beneficjenci bezpośredni: 170 gospodarstw domowych, 6 przedsiębiorstw i 2 budynki publiczne
Włochy (Sycylia) | 125 | Budowa 2,7 km drogi i remont drogi na odcinku 2,6 km | 1 330 000 | 80% | 4 | 25.2.2010 | 16.1.2013 | Nie | Nieskwantyfikowane
125 | Budowa 3,3 km drogi | 1 060 000 | 80% | 6 | 30.12.2010 | 21.3.2013 | Nie | Nieskwantyfikowane
125 | Budowa 3,3 km drogi i remont drogi na odcinku 2,2 km | 1 350 000 | 80% | 4 | 31.8.2010 | 23.8.2012 | Nie | Zwiększenie liczby zwierząt o 26% w latach 2010–2014
125 | Budowa 2,8 km drogi i remont drogi na odcinku 1 km | 960 000 | 80% | 2 | 21.12.2010 | 19.10.2012 | Nie | Zwiększenie liczby turystów o 28%; zwiększenie liczby zwierząt o 38% w latach 2011–2013
125 | Wymiana 4 km rur obsługujących 390 rolników | 1 760 000 | 100% | – | 10.11.2011 | 8.1.2014 | Nie | Nieskwantyfikowane
321 | Renowacja sieci akweduktów i zbiornika wodnego | 130 000 | 100% | – | 30.3.2012 | 13.1.2014 | Nie | Ograniczenie strat wody o 10–15%
322 | Renowacja fontanny we wsi | 160 000 | 100% | – | 3.7.2012 | 19.6.2013 | Nie | Nieskwantyfikowane
322 | Renowacja głównego placu we wsi (budynki + fontanna) | 810 000 | 100% | 3 | 22.11.2011 | 15.2.2014 | Nie | Nieskwantyfikowane
Polska | 125 | Modernizacja stacji pomp w celu ochrony przed powodzią | 800 000 | 75% | 5 | 17.11.2010 | 25.6.2012 | Poprawa ochrony przeciwpowodziowej na obszarze 320 ha | Lepsza ochrona przeciwpowodziowa na obszarze 320 ha
321 | Przebudowa i rozbudowa oczyszczalni ścieków | 2 500 000 | 40% | – | 16.12.2009 | 28.8.2012 | Spełnienie norm prawnych dotyczących jakości wody | Podano, że liczba nowych użytkowników wyniosła 172, nie przedstawiono jednak żadnych dowodów na potwierdzenie tej liczby; poziom wykorzystania spadł z 81% w 2012 r. do 71% w 2014 r.; normy prawne dotyczące jakości wody zostały spełnione
321 | Budowa 4,5 km sieci wodociągowej i 2,8 km sieci kanalizacyjnej | 300 000 | 75% | – | 11.8.2011 | 9.8.2012 | Nie | Podano, że liczba użytkowników wyniosła 160 w przypadku sieci wodociągowej i 150 w przypadku sieci kanalizacyjnej, nie przedstawiono jednak żadnych dowodów na potwierdzenie tych danych
321 | Budowa 8,9 km sieci kanalizacyjnej i remont 1,7 km sieci wodociągowej | 800 000 | 50% | 2 | 16.12.2009 | 31.12.2012 | Nie | Podano, że liczba nowych użytkowników wyniosła 48, nie przedstawiono jednak żadnych dowodów na potwierdzenie tej liczby
322/323 | Modernizacja centrum kultury wiejskiej, parking dla samochodowy, wyposażenie boiska do piłki nożnej | 95 000 | 75% | – | 14.8.2009 | 31.12.2011 | Nie | Nieskwantyfikowane
Rumunia | 125 | Remont drogi na odcinku 7,4 km | 800 000 | 100% | 2 | 1.12.2010 | 22.10.2012 | Nie | Rezultaty bezpośrednie nie zostały skwantyfikowane; liczba gospodarstw w regionie otrzymujących dofinansowanie zwiększyła się z 58 w 2012 r. do 72 w 2014 r.
322 | Remont drogi na odcinku 18,5 km i budowa świetlicy dla 10 dzieci | 2 400 000 | 100% | 8 | 17.6.2010 | 13.12.2012 | 7 nowych miejsc pracy; 10 dzieci uczęszczających do świetlicy | Brak nowych miejsc pracy; 16 dzieci uczęszczających do świetlicy
322 | Budowa 15 km sieci wodociągowej i 14,5 km sieci kanalizacyjnej oraz oczyszczalni ścieków | 2 190 000 | 100% | 10 | 28.8.2008 | 23.6.2011 | 575 nowych podłączeń do sieci kanalizacyjnej | 628 nowych podłączeń do sieci kanalizacyjnej; poprawa jakości wody
322 | Budowa 0,93 km drogi i 21 km sieci kanalizacyjnej | 1 270 000 | 100% | – | 25.9.2008 | 16.5.2011 | 1 725 nowych podłączeń do sieci kanalizacyjnej | 802 nowe podłączenia do sieci kanalizacyjnej
322 | Remont drogi na odcinku 4 km, budowa 14 km sieci kanalizacyjnej, renowacja ratusza i ośrodka opieki dziennej dla 12 dzieci | 1 770 000 | 100% | 16 | 22.7.2009 | 28.5.2012 | 871 nowych podłączeń do sieci kanalizacyjnej, 8 nowych miejsc pracy, 12 dzieci w ośrodku opieki dziennej | 327 nowych podłączeń do sieci kanalizacyjnej, brak nowych miejsc pracy, 12 dzieci w ośrodku opieki dziennej
Hiszpania (Estremadura) | 125 | Remont kanału nawadniającego na odcinku 1,3 km i wymiana 7 pomp/filtrów | 800 000 | 90% | – | 29.8.2013 | 29.8.2014 | Nie | Nieskwantyfikowane
125 | Budowa 144,6 km dróg nieutwardzonych, z których korzysta 1 629 rolników | 7 910 000 | 100% | – | 23.2.2009 | 21.1.2011 | Nie | Nieskwantyfikowane
125 | Remont dwóch dróg (6,4 km i 14,8 km) | 1 420 000 | 100% | – | 25.9.2012 | 22.1.2013 | Nie | Spadek liczby turystów o 22% w okresie dwóch lat po zakończeniu prac (lata 2013–2014) w porównaniu ze średnią liczbą turystów w latach 2007–2012
125 | Remont drogi na odcinku 18,2 km | 630 000 | 100% | – | 11.2.2013 | 2.2.2014 | Nie | Nieskwantyfikowane
323 | Oznakowanie dróg wiejskich | 120 000 | 100% | – | 2.7.2013 | 30.5.2014 | Nie | Nieskwantyfikowane
323 | Renowacja drogi wiejskiej/ścieżki rowerowej | 120 000 | 100% | – | 29.5.2013 | 8.5.2014 | Nie | Nieskwantyfikowane
413 | Zakup mebli i wyposażenia do domu opieki dla osób starszych | 175 000 | 100% | – | 1.8.2011 | 23.3.2012 | Stworzenie dodatkowych miejsc zakwaterowania dla 30 osób | Stworzono dodatkowe miejsca zakwaterowania dla 30 osób

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

III

Państwa członkowskie zachęcono do uwzględnienia w ich programach rozwoju obszarów wiejskich (PROW) najważniejszych obszarów wiejskich, które należy rozwijać. Konieczne było określenie w PROW obszarów, na których wykorzystanie wsparcia UE na rzecz rozwoju obszarów wiejskich przynosi największą wartość dodaną. Państwa członkowskie musiały wybrać najważniejsze operacje do sfinansowania. W ramach EFRROW dozwolone jest finansowanie inwestycji, które w przeciwnym wypadku mogłyby nie zostać sfinansowane.

III Tiret pierwsze

w okresie programowania 2007–2013 zwrócono się do państw członkowskich o uzasadnienie ich priorytetów inwestycyjnych w oparciu o analizę SWOT w odniesieniu do potrzeb. W okresie programowania 2014–2020 zaostrzono przepisy dotyczące programowania strategicznego i skutecznej koordynacji wykorzystania różnych funduszy. Ryzyko wystąpienia efektu deadweight musi być rozpatrywane indywidualnie w poszczególnych przypadkach, w zależności od rodzaju danych inwestycji i lokalnych warunków inwestycyjnych.

III Tiret drugie

to państwa członkowskie określają kryteria wyboru i procedury wyboru. W okresie programowania 2007–2013 Komisja kilkakrotnie przypominała państwom członkowskim o obowiązku ustanowienia rzetelnych kryteriów wyboru i prawidłowego stosowania procedur wyboru. Aby pomóc państwom członkowskim uniknąć uchybień w stosowaniu kryteriów wyboru, Komisja opracowała wskazówki dotyczące kwalifikowalności i wyboru mające zastosowanie do okresu programowania 2014–2020.

III Tiret trzecie

informacje dostępne za pośrednictwem systemu monitorowania i oceny (np. oceny śródokresowe), chociaż niekompletne i być może nie zawsze w pełni wiarygodne, stanowiły dobry przegląd wdrażania programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW). W przypadku programów wieloletnich niektóre rezultaty – takie jak wartość dodana brutto – i skutki można jednak odpowiednio ocenić dopiero na zaawansowanym etapie okresu programowania i po jego zakończeniu. Skutki takie można zmierzyć dopiero po upływie wystarczającego czasu od wdrożenia. W przypadku większości interwencji w momencie przeprowadzania oceny śródokresowej taki czas jeszcze nie upłynął. W konsekwencji niektórych rezultatów i skutków programów nie można jeszcze było zmierzyć, w odróżnieniu od wydatków czy produktów.

IV

Komisja wydała podstawowe wskazówki na okres programowania 2007–2013, aby pomóc państwom członkowskim w przygotowywaniu ich PROW.

Jeżeli chodzi o okres programowania 2014–2020, Komisja wydała obszerniejsze wskazówki zawierające informacje na temat warunków kwalifikujących, kryteriów wyboru i inwestycji.

Va)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

Vb)

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego realizację.

Przy ustalaniu ram prawnych na okres programowania 2014–2020 Komisja podjęła niezbędne kroki, aby usprawnić koordynację między różnymi funduszami w zakresie wsparcia na rzecz infrastruktury obszarów wiejskich. Różne służby Komisji zajmują się koordynacją i komplementarnością funduszy UE na poziomie strategii krajowych/regionalnych. Za zapewnienie takiej koordynacji/komplementarności na poziomie działania/projektu podczas wdrażania programów odpowiadają jednak organy krajowe/regionalne.

Komisja będzie regularnie monitorować i oceniać wdrażanie w państwach członkowskich zgodnie z ustalonymi ramami monitorowania wyników i sprawozdawczości w tym zakresie.

Vc)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

Vd)

Komisja przyjmuje to zalecenie, jednak z uwagi na fakt, iż dokonywanie oceny działań oddzielnie ma ograniczoną wartość, jest zdania, że ocenę należy przeprowadzić na poziomie obszarów docelowych, które odzwierciedlają cele polityki. Ponadto Komisja podkreśla znaczenie oceny dla interpretacji i analizy danych zebranych w celu wyciągnięcia wniosków dotyczących skuteczności lub efektywności.

Ve)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

Uwagi

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 20–22

W okresie programowania 2007–2013 zwrócono się do państw członkowskich o uzasadnienie ich priorytetów inwestycyjnych w oparciu o analizę SWOT w odniesieniu do potrzeb. W okresie programowania 2014–2020 zaostrzono przepisy dotyczące programowania strategicznego i skutecznej koordynacji wykorzystania różnych funduszy.

Koordynacja miała być zapewniona na poziomie krajowym lub regionalnym. Państwa członkowskie lub regiony wspólnie rozważały potrzebę zapewnienia komplementarności w oparciu o rozgraniczenie. W celu optymalizacji unijnego współfinansowania często stosowano zintegrowane podejścia na szczeblu regionalnym i lokalnym.

23

Na podstawie doświadczeń zdobytych w okresie programowania 2007–2013 w ramach prawnych na okres programowania 2014–2020 wzmocniono strategiczne podejście do programowania i zwiększono komplementarność między funduszami unijnymi i krajowymi.

24

Interwencje w ramach PROW są współfinansowane przez Komisję i państwa członkowskie. W obliczu niedoboru krajowych środków finansowych dopuszczono w ramach EFRROW, aby na obszarach wiejskich państwa członkowskie i regiony mogły finansować interwencje, które w przeciwnym wypadku mogłyby nie zostać sfinansowane i które przyniosłyby korzyść lokalnym społecznościom.

Ramka 2 – Włochy (Sycylia)

Według władz sycylijskich region doświadczył braku krajowych lub regionalnych środków na finansowanie inwestycji strukturalnych. W tej sytuacji w ramach EFRROW region mógł na obszarach wiejskich finansować interwencje, które w przeciwnym wypadku mogłyby nie zostać sfinansowane.

Ramka 2 – Niemcy (Saksonia)

Zastąpienie funduszy publicznych zilustrowane na przykładzie Saksonii jest wynikiem jednoroczności wydatków z budżetu w Niemczech, podczas gdy PROW jest programem wieloletnim (siedmioletnim), w przypadku którego stosuje się zasadę „n+2”.

25

Zastąpienie funduszy publicznych środkami z EFRROW na szczeblu projektu niekoniecznie musi się wiązać z brakiem dodatkowego wpływu na wyniki. Na podstawie skontrolowanych projektów nie wykazano, że działania prowadzone w ramach EFRROW nie zapewniły wsparcia na rzecz inwestycji, w przypadku których wpływy finansowe nie były wystarczające, aby pokryć pełne koszty inwestycji.

26

W przepisach nie przewidziano poparcia stawek pomocy analizą ekonomiczną. Niektóre państwa członkowskie uzasadniły jednak potrzebę interwencji w ramach PROW i przeprowadziły analizy makroekonomiczne, np.:

–sycylijski PROW obejmuje analizę rolnictwa, leśnictwa i obszarów wiejskich i przewiduje identyfikację istotnych potrzeb;

–rumuński PROW obejmuje opis potrzeby przeprowadzenia inwestycji infrastrukturalnych, w tym w pewnym stopniu ilościowe określenie potrzeb. Poziomy współfinansowania ustanowiono na poziomie osi, uwzględniając kryteria makroekonomiczne.

Zob. również wspólna odpowiedź Komisji do pkt 20–22.

29

Projekty można finansować ze środków EFRROW lub środków krajowych. Nie oznacza to, że projekty zostałyby zrealizowane nawet w przypadku braku środków z PROW. Komisja jest zdania, że odpowiednie kryteria wyboru mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia skutecznego ukierunkowania wsparcia. Sprawdzenie możliwości finansowych poszczególnych wnioskodawców nie powinno prowadzić do nieproporcjonalnego obciążenia administracyjnego instytucji zarządzających.

Ramka 4

W przypadku Sycylii władze włoskie wykryły podwójne finansowanie i w rezultacie projekty, których dotyczyło podwójne finansowanie, zostały wyłączone z pomocy przyznanej w ramach PROW.

31

Jednym z możliwych sposobów uniknięcia podwójnego finansowania jest ustanowienie kryteriów rozgraniczenia. Nakładanie się funduszy publicznych może jednak mieć miejsce, o ile unika się podwójnego finansowania tych samych pozycji, ponieważ niekoniecznie musi się ono wiązać z brakiem wartości dodanej z różnych interwencji.

31 Podpunkt pierwszy

Zgodnie z art. 56 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 ze środków EFRROW finansuje się jedynie „małą infrastrukturę” w ramach „podstawowych usług”. Z tego powodu w PROW dotyczącym Saksonii ustanowiono pułap w odniesieniu do tego rodzaju projektów. Nie uniemożliwia to wspierania zintegrowanych projektów w ramach EFRR.

31 Podpunkt drugi

Kryteria rozgraniczenia ustanowione przez Sycylię w PROW są przejrzyste i nie pozwalają na nakładanie się funduszy publicznych. Instytucja zarządzająca jest odpowiedzialna za przeprowadzenie odpowiednich kontroli w celu zapewnienia poszanowania rozgraniczenia.

31 Podpunkt trzeci

Polski PROW na lata 2007–2013 zawiera zasady rozgraniczenia dotyczące:

a)rodzaju projektu: np. infrastruktura szerokopasmowej sieci szkieletowej w przypadku EFRR; „ostatnia mila” w przypadku EFRROW;

b)lokalizacji: np. sieć szerokopasmowa na „białych” obszarach wiejskich (tj. bez dostępu do sieci szerokopasmowej).

Oznacza to, że w danym momencie jeden projekt może być finansowany tylko z jednego źródła.

32

Artykuł 60 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 odnosi się do obowiązku ustanowienia kryteriów rozgraniczenia jedynie w związku z instrumentem wsparcia UE. Obowiązek zarządzania funduszami krajowymi i utworzenia krajowych/regionalnych struktur koordynacji spoczywa na państwach członkowskich. Nakładanie się funduszy unijnych i krajowych na danym obszarze nie zagraża komplementarności, o ile unika się podwójnego finansowania tej samej operacji.

33

Kilka państw członkowskich podjęło działania w celu zapewnienia komplementarności między funduszami, np.:

–Rumunia ustanowiła mechanizm mający na celu promowanie komplementarności;

–Włochy ustanowiły ramy, na mocy których wszystkie programy regionalne objęte wsparciem UE mogą działać w synergii, aby osiągnąć wspólne cele.

35

Koordynacja miała być zapewniona na poziomie krajowym lub regionalnym. Państwa członkowskie lub regiony wspólnie rozważały potrzebę zapewnienia komplementarności w oparciu o rozgraniczenie. W celu optymalizacji unijnego współfinansowania często stosowano zintegrowane podejścia na szczeblu regionalnym i lokalnym.

36

Jeżeli chodzi o Rumunię, ten pojedynczy przykład nie świadczy o braku komplementarności między funduszami.

W przypadku Sycylii Komisja zwróciła się do regionu o doprecyzowanie w projekcie PROW na lata 2014–2020, że nie można przyznać żadnego wsparcia na odbudowę dróg, których zły stan spowodowany jest brakiem regularnych prac utrzymaniowych, ani wsparcia na budowę nowych dróg na obszarach z już istniejącymi drogami, których zły stan spowodowany jest brakiem prac utrzymaniowych.

38

W latach 2007–2013 programy można było zatwierdzić jedynie w przypadku przeprowadzenia analiz potrzeb, które stanowiły zadowalające uzasadnienie strategicznych wyborów dokonywanych przez państwa członkowskie. Można zaakceptować jedynie nakładanie się funduszy na operacje tego samego rodzaju, pod warunkiem że nie prowadzi to do podwójnego finansowania tych samych przedsięwzięć.

W latach 2007–2013 dążono do osiągnięcia komplementarności między instrumentami wsparcia wspólnotowego poprzez opracowanie kryteriów rozgraniczenia.

Zob. również wspólna odpowiedź Komisji do pkt 20–22.

40

Zastąpienie niekoniecznie musi się wiązać z brakiem wartości dodanej z poszczególnych funduszy. W niektórych przypadkach zastąpienie było konieczne ze względu na trudną sytuację w zakresie finansów publicznych w wielu państwach członkowskich i regionach.

41

Komplementarność interwencji w ramach różnych funduszy jest wspomniana w umowach partnerstwa oraz na szczeblu programów operacyjnych i programów rozwoju obszarów wiejskich.

Rumuńska umowa partnerstwa zawiera informacje na temat synergii między różnymi funduszami oraz szczegółowe informacje o mechanizmach koordynacji. Ponadto na poziomie kart dotyczących poszczególnych działań Rumunia wskazała możliwą komplementarność i koordynację z innymi funduszami.

Kwestia komplementarności została szeroko omówiona z państwami członkowskimi podczas negocjacji dotyczących PROW na lata 2014–2020. Komisja przekazała państwom członkowskim odpowiednie wskazówki dotyczące tych kwestii.

Projekt PROW na lata 2014–2020 dla Sycylii, którego zatwierdzanie w momencie przeprowadzania kontroli było w toku, zawiera opis mechanizmów mających na celu promowanie komplementarności między różnymi funduszami UE.

Ramka 7 – Włochy (Sycylia)

Obowiązują jedynie warunki kwalifikujące i kryteria wyboru określone w PROW dla Sycylii i zatwierdzone przez Komisję. W zaproszeniu do składania wniosków nie należy określać warunków kwalifikujących, które stanowiłyby dodatek do warunków określonych w PROW lub alternatywę dla tych warunków. Region nie powinien także wdrażać działań w ramach PROW zgodnie z kryteriami, których nie przewidziano w odpowiedniej karcie działań, jak opisano w PROW. Zapewnienie prawidłowego wdrażania programu należy do obowiązków instytucji zarządzającej.

45

Oczekuje się, że wykryte uchybienia zostaną wyeliminowane w ramach PROW na lata 2014–2020. W art. 49 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 wymaga się, aby kryteria wyboru stosowane były zgodnie z przejrzystą i dobrze udokumentowaną procedurą. Ponadto Komisja w swoich wskazówkach dotyczących kryteriów kwalifikacji i wyboru w odniesieniu do PROW na lata 2014–2020 wyraźnie wspomina, że kryteria wyboru należy stosować nawet wtedy, gdy jedynym beneficjentem jest instytucja zarządzająca.

47

W Polsce beneficjentami tego działania były organy regionalne odpowiedzialne za infrastrukturę wodną, w tym m.in. za prawidłowy wybór projektów.

48

Do obowiązków państw członkowskich i regionów należy upewnienie się, że kryteria wyboru są prawidłowo stosowane w celu zapewnienia, aby wsparcie z EFRROW otrzymały wyłącznie najlepsze projekty. Komisja przekazała państwom członkowskim wskazówki dotyczące stosowania odpowiednich kryteriów wyboru.

Ramka 9 – Włochy (Sycylia)

Na posiedzeniu komitetu monitorującego w czerwcu 2013 r. instytucja zarządzająca poinformowała Komisję o prawidłowym stosowaniu wszystkich kryteriów wyboru przewidzianych w PROW. Ponadto wszystkie nowe zaproszenia do składania wniosków ogłoszone po czerwcu 2013 r. w odniesieniu do działań prowadzonych w ramach osi 1 i 3 zawierały minimalny próg punktów, który miał dodatkowo zagwarantować odpowiednią jakość wybranych projektów.

50

Komisja wydała wskazówki dotyczące racjonalności kosztów, w których odnosi się do konieczności przeprowadzenia kontroli opartych na analizie ryzyka zgodnie z kwotą i intensywnością danej pomocy.

51

We wskazówkach dotyczących kontroli i kar w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich Komisja zachęca państwa członkowskie do prowadzenia wiarygodnych baz danych dotyczących cen oraz w miarę możliwości do uzupełnienia tego systemu porównaniem ofert i ekspertyzami.

Ramka 11 – Hiszpania (Estremadura)

W trakcie procesu zatwierdzania PROW na latach 2014–2020 dla Estremadury Komisja poruszyła kwestię bezpośredniego przyznawania pomocy przedsiębiorstwom państwowym, w szczególności w odniesieniu do uzasadniania cen. Oczekuje się, że wspomniane uchybienie zostanie wyeliminowane w PROW na lata 2014–2020.

56

Chociaż wymaganie przedstawienia planu utrzymania można w przypadku niektórych inwestycji uznać za dobrą praktykę, nie stanowi to obowiązku prawnego.

57

Komisja również zidentyfikowała to ryzyko i – postępując zgodnie ze szczegółowymi ustaleniami Trybunału w tej kwestii – uwzględniła je w planie działania dotyczącym poziomu błędu w przypadku Rumunii.

58

W czasie przeprowadzania kontroli PROW na lata 2014–2020 dla Sycylii nie był jeszcze zatwierdzony. W wyniku negocjacji z władzami regionalnymi podjęto decyzję, że koszty tych projektów nie zostaną objęte wsparciem w ramach PROW na lata 2014–2020.

60

Zgodnie z art. 71 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 w okresie programowania 2014–2020 okres pięcioletni nie może rozpocząć się w momencie zatwierdzenia wniosku, ale po dokonaniu ostatniej płatności na rzecz beneficjenta.

61

W trakcie negocjacji dotyczących okresu programowania 2014–2020 Komisja zachęcała państwa członkowskie do przyspieszenia procesów administracyjnych, tak aby beneficjenci mogli realizować operacje od początku okresu programowania.

62

Chociaż określenie terminów administracyjnych można uznać za dobrą praktykę, nie istnieją żadne przepisy prawne upoważniające Komisję do zmuszenia państw członkowskich do określenia takich terminów.

63

Podczas corocznych posiedzeń dotyczących przeglądu i posiedzeń komitetów monitorujących państwom członkowskim przypomniano o znaczeniu terminowej realizacji działań dla zapewnienia pomyślnego wykonania programów i efektywnego wykorzystania funduszy UE.

67

Kontrole Komisji doprowadziły do wykrycia uchybień podobnych do tych zidentyfikowanych przez Trybunał, np. niezgodności w zakresie wyboru projektów, racjonalności kosztów lub niezgodności z przepisami dotyczącymi zamówień publicznych. Na podstawie wyników tych kontroli państwa członkowskie objęte kontrolą zobowiązały się do podjęcia działań naprawczych w celu poprawy wyników osiągniętych w wyżej wymienionych obszarach.

70

W Polsce jedyna znacząca zmiana w (krajowym) prawie w zakresie zamówień publicznych weszła w życie w dniu 19 października 2014 r. Komisja jest w trakcie prowadzenia oceny.

W 2015 r. Rumunia wspólnie ze służbami Komisji opracowała wzmocniony plan działania dotyczący warunku wstępnego. Władze rumuńskie przyjęły ten plan w dniu 9 lipca 2015 r. i jest on obecnie wdrażany w odniesieniu do wszystkich programów w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

71

We wskazówkach dotyczących kontroli i kar w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich szeroko omówiono kwestię oceny racjonalności kosztów oraz zawarto informacje na temat stosowania cen referencyjnych.

72

W przypadku projektów infrastrukturalnych należy zapewnić, aby w ciągu pięciu lat od płatności salda końcowego nie dokonywano w nich żadnych istotnych zmian, które miałyby wpływ na charakter, cele lub warunki realizacji tych projektów, co w rezultacie mogłoby doprowadzić do naruszenia ich pierwotnych celów. Będzie to podlegać weryfikacji w drodze kontroli ex post na podstawie próby zgodnie z art. 52 rozporządzenia (UE) nr 809/2014.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 79 i 81

W okresie programowania 2007–2013 nowym elementem były wspólne ramy monitorowania i oceny. Niektóre państwa członkowskie wymagały osiągania postępów w zakresie metodyki gromadzenia i przetwarzania danych oraz stosowania wyników oceny.

Informacje dostępne za pośrednictwem systemu monitorowania i oceny, chociaż niepełne i prawdopodobnie nie zawsze w pełni wiarygodne, stanowiły najlepsze informacje dostępne na tym etapie, biorąc pod uwagę ograniczenia finansowe i praktyczne. Komisja zaproponowała rozwiązania szeregu problemów związanych z systemem monitorowania i oceny na okres programowania 2014–2020, zawsze jednak konieczne będzie znalezienie równowagi między korzyściami płynącymi z monitorowania i oceny a związanymi z nimi kosztami i obciążeniem administracyjnym.

80

W pismach z uwagami dotyczącymi rocznych sprawozdań z postępów wysłanych do państw członkowskich Komisja wezwała władze do przyspieszenia procesu kwantyfikacji wskaźników.

Ramka 15

Fakt, że jedynie kilkaset osób mieszka w miejscowości, w której budowana jest droga, nie dostarcza informacji na temat liczby osób faktycznie korzystających lub mogących korzystać z tej drogi. Nie tylko ludność wiejska korzysta z udoskonalonych usług na obszarach wiejskich.

Podwójne liczenie ludności wiejskiej do celów działania 322 (odnowa i rozwój wsi) było zamierzone i wynika z przyjętej metodyki.

83

Nie ma wymogu prawnego dotyczącego ustalenia kwantyfikowanych wartości docelowych w odniesieniu do poszczególnych projektów. We wspólnych ramach monitorowania i oceny przewidziano, że instytucja zarządzająca ustali wartość docelową na poziomie PROW.

Jak wskazano w załączniku II do sprawozdania, cztery z pięciu polskich projektów uzyskały wymierne rezultaty, z jednym wyjątkiem związanym z infrastrukturą kulturalną/sportową.

85

W odniesieniu do wspólnego systemu monitorowania i oceny na lata 2014–2020 nowy wskaźnik rezultatu „Zmiana w zakresie produkcji rolnej w gospodarstwach otrzymujących wsparcie/w rocznych jednostkach pracy” będzie oceniany przez ekspertów zewnętrznych w 2017 i 2019 r. oraz w ramach ocen ex post. Komisja uznaje, że częstotliwość ta jest odpowiednia, biorąc pod uwagę stosunek kosztów takich ocen do korzyści, które z nich wynikają.

86

Dwa wskaźniki wspólnego systemu monitorowania i oceny na lata 2014–2020 (wskaźnik produktu i rezultatu „ludność korzystająca z ulepszonych usług/infrastruktury”) będą się wzajemnie uzupełniać. Będą one służyły odpowiednio do pomiaru liczby brutto i netto ludności odnoszącej korzyść z danych operacji.

87

Ocena skutków działań zostanie przeprowadzona w odniesieniu do celów programów, do realizacji których przyczyniają się dane działania. Cele wyznaczane są na poziomie obszarów docelowych, dla których założenia ustalane są ex ante. Postępy w realizacji programów poczynione w stosunku do tych założeń są regularnie monitorowane. Podejście to odzwierciedla ukierunkowanie polityki na rezultaty i pozwala na lepsze wykorzystanie połączonych skutków działań w odniesieniu do odpowiednich celów.

Państwa członkowskie mogą wyznaczać dodatkowe wskaźniki dla poszczególnych programów dotyczące zbioru kluczowych działań. Nie należy jednak wymagać tego systematycznie w odniesieniu do wszystkich działań, aby zachować racjonalność kosztów monitorowania i oceny. Osoby odpowiedzialne za oceny ex post przeprowadzą dalsze analizy dotyczące wyników poszczególnych działań/poddziałań.

Ponadto wskaźniki zdefiniowane w prawodawstwie lub przez państwa członkowskie stanowią jedynie punkt wyjścia do oceny. Oceniający mogą gromadzić dodatkowe informacje, np. z oparciu o studia przypadków.

88

Ocena śródokresowa stanowiła dobry przegląd wdrażania PROW. W przypadku programów wieloletnich, takich jak PROW, niektóre rezultaty (np. wartość dodana brutto) i skutki można jednak odpowiednio ocenić i zmierzyć dopiero po upływie dostatecznego czasu od wdrożenia.

89

System monitorowania i oceny na lata 2014–2020 zawiera szereg usprawnień w porównaniu ze wspólnymi ramami monitorowania i oceny na lata 2007–2013:

–rozszerzone roczne sprawozdania z wykonania obejmujące ustalenia z oceny zastąpią oceny śródokresowe. W pierwszym rocznym sprawozdaniu z wykonania w 2017 r. uwzględnione zostaną przede wszystkim kwestie związane z kierowaniem programem, natomiast w drugim rocznym sprawozdaniu z wykonania w 2019 r. zostanie zawarta wstępna ocena skutków PROW;

–państwa członkowskie będą miały obowiązek prowadzenia działań związanych z oceną przez cały okres programowania zgodnie z planem oceny zawartym w PROW;

–ocena i sprawozdawczość w zakresie rezultatów i skutków polityki będą w bardziej odpowiedni sposób powiązane z etapem wdrażania PROW.

Wnioski i zalecenia

93

Państwa członkowskie zachęcono do uwzględnienia w swoich PROW najważniejszych obszarów wiejskich, które należy rozwijać. Konieczne było określenie w PROW obszarów, na których wykorzystanie wsparcia UE na rzecz rozwoju obszarów wiejskich przynosi największą wartość dodaną. Państwa członkowskie musiały wybrać najważniejsze operacje do sfinansowania. W ramach EFRROW dozwolone jest finansowanie inwestycji, które w przeciwnym wypadku mogłyby nie zostać sfinansowane.

94

Wymianę najlepszych praktyk najlepiej przeprowadzić ex post, ponieważ inwestycje w infrastrukturę mają charakter długoterminowy, a płynące z nich korzyści będą widoczne na późniejszym etapie. Wnioski wyciągnięte z poprzedniego okresu programowania zostały jednak odzwierciedlone w ramach legislacyjnych na lata 2014–2020. Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich promuje wymianę dobrych praktyk między państwami członkowskimi i regionami.

96

Koordynacja miała być zapewniona na poziomie krajowym lub regionalnym. Państwa członkowskie lub regiony wspólnie rozważały potrzebę zapewnienia komplementarności w oparciu o rozgraniczenie. W celu optymalizacji unijnego współfinansowania często stosowano zintegrowane podejścia na szczeblu regionalnym i lokalnym.

97

Interwencje w ramach PROW są współfinansowane przez Komisję i państwa członkowskie. W obliczu niedoboru krajowych środków finansowych dopuszczono w ramach EFRROW, aby na obszarach wiejskich państwa członkowskie i regiony mogły finansować interwencje, które w przeciwnym wypadku mogłyby nie zostać sfinansowane i które przyniosłyby korzyść lokalnym społecznościom.

98

W okresie programowania 2007–2013 zwrócono się do państw członkowskich o uzasadnienie ich priorytetów inwestycyjnych w oparciu o analizę SWOT w odniesieniu do potrzeb. W okresie programowania 2014–2020 zaostrzono przepisy dotyczące programowania strategicznego i skutecznej koordynacji wykorzystania różnych funduszy. Ryzyko wystąpienia efektu deadweight musi być rozpatrywane indywidualnie w poszczególnych przypadkach, w zależności od rodzaju danych inwestycji i lokalnych warunków inwestycyjnych.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 99 i 100

Kwestie dotyczące rozgraniczenia i komplementarności zostały przedstawione szczegółowo w dokumentach programowych na lata 2007–2013. Chociaż wsparcie z różnych funduszy na rzecz tych samych rodzajów interwencji niekoniecznie zagraża wartości dodanej wkładów, podwójne finansowanie tych samych inwestycji zostało wykluczone poprzez wprowadzenie rozgraniczeń. Synergie są wspierane przez umożliwienie wspólnych interwencji w ramach różnych funduszy na określonych obszarach, natomiast rozgraniczenie zapewniono poprzez zastosowanie takich kryteriów, jak pułapy finansowe lub parametry fizyczne.

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 w PROW uwzględniono kwestię komplementarności i rozgraniczenia. Ponadto tzw. „dokumenty przedstawiające stanowisko służb Komisji” sporządzane w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego zawierały wskazówki dotyczące skoordynowanych interwencji w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Państwa członkowskie muszą zapewnić komplementarność, spójność i zgodność z innymi instrumentami UE.

Zalecenie 1a)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

Zalecenie 1b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego realizację.

Ryzyko wystąpienia efektu deadweight musi być rozpatrywane indywidualnie w poszczególnych przypadkach, w zależności od rodzaju danych inwestycji i lokalnych warunków inwestycyjnych. Wymiana najlepszych praktyk w zakresie ograniczenia ryzyka wystąpienia efektu deadweight będzie promowana w ramach działalności Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

W okresie programowania 2014–2020 wzmocniono mechanizmy zapewniające lepszą komplementarność i koordynację między funduszami poprzez umowy o partnerstwie, w których państwa członkowskie muszą opisać wykorzystanie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu zapewnienia komplementarności i synergii działań. W PROW uwzględniono również kwestię komplementarności i rozgraniczenia.

Chociaż zasada dodatkowości środków PROW w stosunku do funduszy krajowych jest uwzględniana na poziomie programu przez stosowanie odpowiednich stawek współfinansowania, Komisja będzie w dalszym ciągu promowała efektywność wydatkowania środków na rozwój obszarów wiejskich.

Zalecenie 1c)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

Zalecenie 1d)

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego realizację.

Przy ustalaniu ram prawnych na okres programowania 2014–2020 Komisja podjęła niezbędne kroki, aby usprawnić koordynację między różnymi funduszami w zakresie wsparcia na rzecz infrastruktury obszarów wiejskich.

Różne służby Komisji zajmują się koordynacją i komplementarnością funduszy UE na poziomie strategii krajowych/regionalnych. Za zapewnienie takiej koordynacji/komplementarności na poziomie działania/projektu podczas wdrażania programów odpowiadają jednak organy krajowe/regionalne.

Komisja będzie regularnie monitorować i oceniać wdrażanie w państwach członkowskich zgodnie z ustalonymi ramami monitorowania i sprawozdawczości.

103

W ramach kontroli Komisja również zidentyfikowała uchybienia w ustanowionych przez państwa członkowskie systemach służących do oceny racjonalności kosztów. W niektórych przypadkach dokonano korekt finansowych.

Usprawnienie kontroli racjonalności kosztów i udzielania zamówień publicznych jest priorytetem Komisji. Instytucje zarządzające i agencje płatnicze przeszły szkolenia związane z tymi kwestiami; wydano także szczegółowe wskazówki. Jeżeli chodzi o udzielanie zamówień publicznych, opracowywany jest plan działania dotyczący wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz przygotowywane są szczegółowe wskazówki dla praktyków, a także szkolenia i specjalistyczne strony internetowe.

Udzielanie zamówień publicznych jest warunkiem wstępnym w odniesieniu do wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, a w przypadku gdy nie ma wystarczającej pewności, czy obowiązujące procedury i istniejące instytucje mogą zarządzać funduszami UE w skuteczny i efektywny sposób z poszanowaniem legalności transakcji, możliwe jest zawieszenie płatności na rzecz państw członkowskich.

104

Chociaż wymaganie przedstawienia planu utrzymania można w przypadku określonych inwestycji uznać za dobrą praktykę, stanowi to obowiązku prawnego.

105

Chociaż określenie terminów administracyjnych można uznać za dobrą praktykę, nie istnieją żadne przepisy prawne upoważniające Komisję do zmuszenia państw członkowskich do określenia takich terminów.

Zalecenie 2a)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

Zalecenie 2b)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja wdraża zalecenia zawarte w sprawozdaniu specjalnym 22/2014 poprzez organizowanie specjalnych szkoleń dla instytucji zarządzających i agencji płatniczych, ulepszoną ocenę możliwości weryfikacji i kontroli działań oraz promowanie stosowania uproszczonych opcji kosztów. Ponadto istniejące systemy zapewniania racjonalności kosztów projektów zostaną poddane ocenie w ramach kontroli zgodności. W przypadku stwierdzenia niezgodności stosowane będą korekty finansowe.

Zalecenie 2c)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

Zalecenie 2d)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 107 i 108

Informacje dostępne za pośrednictwem systemu monitorowania i oceny stanowiły najlepsze informacje dostępne na tym etapie, biorąc pod uwagę ograniczenia finansowe i praktyczne. Komisja zaproponowała szereg usprawnień systemu monitorowania i oceny na okres programowania 2014–2020, uwzględniając konieczność znalezienia równowagi między korzyściami płynącymi z monitorowania i oceny a związanymi z nimi kosztami i obciążeniem administracyjnym.

109

System monitorowania i oceny na lata 2014–2020 zawiera szereg usprawnień.

W latach 2017 i 2019 zostaną wydane rozszerzone roczne sprawozdania z wykonania, które będą obejmowały ustalenia z oceny. W pierwszym sprawozdaniu uwzględnione zostaną przede wszystkim kwestie związane z kierowaniem programem, natomiast w drugim – z oceną skutków PROW. Państwa członkowskie będą miały obowiązek prowadzenia działań związanych z oceną przez cały okres programowania zgodnie z planem oceny zawartym w PROW. Ocena i sprawozdawczość w zakresie rezultatów i skutków polityki będą w bardziej odpowiedni sposób powiązane z etapem wdrażania.

Aby w dalszym ciągu wspierać ukierunkowanie prowadzonej polityki na rezultaty, wzmocniona zostanie jej ocena względem odpowiednich celów polityki.

Zalecenie 3a)

Komisja przyjmuje to zalecenie, jednak z uwagi na fakt, iż dokonywanie oceny działań oddzielnie ma ograniczona wartość, jest zdania, że ocenę należy przeprowadzić na poziomie obszarów docelowych, które odzwierciedlają cele polityki. Ponadto Komisja podkreśla znaczenie oceny dla interpretacji i analizy danych zebranych w celu wyciągnięcia wniosków dotyczących skuteczności lub efektywności.

Zalecenie 3b)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

QJ-AB-15-025-PL-E    ISSN 1977-5768

UE współfinansuje inwestycje w infrastrukturę obszarów wiejskich w celu zwiększenia konkurencyjności sektora rolnictwa i leśnictwa oraz poprawy jakości życia na tych obszarach. W ramach kontroli zbadano, czy państwa członkowskie i Komisja Europejska zapewniły gospodarne wykorzystanie środków przyznanych na ten cel. Kontrola wykazała, że potrzeba korzystania z unijnych funduszy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich nie zawsze była wyraźnie uzasadniona, koordynacja z innymi funduszami była niewystarczająca, a procedury wyboru nie prowadziły systematycznie do ukierunkowania finansowania na projekty najbardziej racjonalne pod względem kosztów. Komisja i państwa członkowskie nie gromadziły odpowiednich informacji na temat skuteczności bądź wydajności działań objętych finansowaniem, w związku z czym trudno będzie właściwie ukierunkować przyszłą politykę i podporządkować gospodarowanie budżetem osiąganiu rezultatów.