CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3920-4 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/087465 | QJ-AB-15-025-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-3903-7 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/22746 | QJ-AB-15-025-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3869-6 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/528366 | QJ-AB-15-025-RO-E

© Uniunea Europeană, 2016

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a hărții de la pagina 22, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorul drepturilor de autor.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

RO
2015

nr. 25

Raportul special

Sprijinul acordat de UE
pentru infrastructura rurală:
se poate obține un raport
costuri-beneficii mult mai
bun

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit I – condusă de domnul Augustyn Kubik, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente conservării și gestionării resurselor naturale. Auditul a fost condus de domnul Nikolaos Milionis, membru al Curții de Conturi Europene, acesta fiind sprijinit de o echipă formată din: Ioulia Papatheodorou, șef de cabinet; Kristian Sniter, atașat în cadrul cabinetului; Michael Bain, șef de unitate; Diana Voinea, coordonator al echipei de audit; și Lorenzo Pirelli, coordonator adjunct al echipei de audit. Echipa de audit a fost formată din Ramona Bortnowschi, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Maria Eulàlia Reverté i Casas și Michael Spang. Asistența lingvistică a fost asigurată de Hannah Critoph, Jeremy Gardner, Paulina Pruszko, Agata Sylwestrzak, Fiona Urquhart și Adrian Williams. Asistența în materie de secretariat a fost asigurată de Terje Teppan-Niesen.

De la stânga la dreapta: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Papatheodorou, L. Pirelli.

Cuprins

Glosar

Sinteză

Introducere

Importanța investițiilor în infrastructura rurală în Uniunea Europeană

Sprijinul acordat în cadrul politicii de dezvoltare rurală pentru investițiile în infrastructură

Sfera și abordarea auditului

Observații

Partea întâi – Justificare insuficientă pentru utilizarea fondurilor UE destinate dezvoltării rurale și o slabă coordonare cu alte fonduri

Statele membre nu au justificat întotdeauna în mod clar necesitatea de a utiliza fondurile acordate de UE pentru dezvoltare rurală

Riscul de apariție a „efectului de balast” (efectul deadweight) nu a fost atenuat în mod eficace, deși au fost identificate unele bune practici

Eficacitatea coordonării fondurilor a fost adesea afectată de liniile vagi de demarcare și de insuficiența mecanismelor de asigurare a complementarității

Comisia s-a concentrat asupra îmbunătățirii coordonării în perioada de programare 2014-2020 în vederea remedierii deficiențelor din trecut

Partea a doua – Nu s-a obținut decât într-o măsură limitată un bun raport costuri-beneficii în urma implementării măsurilor auditate

Procedurile de selecție nu au permis întotdeauna direcționarea fondurilor către proiectele care prezentau cel mai bun raport cost-eficacitate

Verificările cu privire la caracterul rezonabil al costurilor și la procedurile de achiziții publice nu au limitat în mod eficace riscul unor costuri excesive ale proiectelor

Cerințele legate de sustenabilitate nu au ținut seama de durata de viață utilă a investițiilor

Întârzierile mari în procedurile administrative au avut un impact asupra eficienței și a eficacității măsurilor

Comisia a început să monitorizeze sistematic modul în care sunt abordate deficiențele, precum și planurile aferente de acțiune ale statelor membre, abia spre sfârșitul perioadei de programare

Partea a treia – Sistemul de monitorizare și de evaluare nu a produs informații adecvate cu privire la rezultatele proiectelor

Proiectele auditate au obținut realizările fizice preconizate, dar lipseau adesea informații fiabile cu privire la rezultatele obținute

Comisia a încurajat statele membre să îmbunătățească monitorizarea și evaluarea, dar unele deficiențe vor continua probabil să existe în perioada de programare 2014-2020

Concluzii și recomandări

Anexa I | — | Fondurile UE programate și cheltuite în perioada de programare 2007-2013 în cadrul măsurilor de infrastructură 125, 321, 322 și 323
Anexa II | — | Prezentare generală a proiectelor auditate

Răspunsul Comisiei

Glosar

Abordarea Leader: metodă prin care se urmărește îndeplinirea obiectivelor aferente politicii de dezvoltare rurală a UE printr-o implementare ascendentă (de tip bottom-up), spre deosebire de abordarea tradițională descendentă (de tip top-down). „Leader” este acronimul în limba franceză pentru „liaison entre actions de développement de l’économie rurale” (legături între acțiuni de dezvoltare a economiei rurale).

Achiziții publice: proces de atribuire a contractelor pe care organismele publice trebuie să îl aplice atunci când achiziționează bunuri, lucrări și servicii a căror valoare depășește un anumit prag. Scopul urmărit este acela de a se obține cel mai bun raport calitate-preț, prin asigurarea unei concurențe suficiente între furnizori, și de a se asigura atribuirea corectă, transparentă și nediscriminatorie a contractelor, în conformitate cu Directivele 2004/18/CE¹ și 2004/17/CE².

Autoritate de management: organismul local, regional sau național desemnat de statul membru să prezinte Comisiei un program de dezvoltare rurală și, ulterior, să gestioneze și să pună în aplicare acest program.

Cadrul comun de monitorizare și evaluare: cadru de monitorizare și evaluare aplicabil la nivelul UE pentru dezvoltarea rurală în perioada de programare 2007-2013.

Complementaritate: o suprapunere deliberată sau o sinergie între două sau mai multe fonduri, atunci când acestea sunt aplicate pe un anumit teritoriu sau într-un anumit domeniu de acțiune, obiectivul urmărit fiind atât o mai bună satisfacere a nevoilor în comparație cu situația în care ar fi fost aplicat un singur fond, cât și evitarea deficitelor de finanțare.

Demarcare: linii de separare între FEADR și alte fonduri, bazate pe zone geografice și pe tipuri de proiecte sprijinite sau pe tipuri de beneficiari. Demarcarea are ca scop evitarea suprapunerilor de fonduri.

Efect de balast (efectul deadweight): situația în care un proiect sau o activitate subvenționată ar fi fost integral sau parțial realizat(ă) chiar și fără finanțarea acordată.

FEADR: Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală.

Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI): un nou termen pentru cele cinci fonduri ale UE prin care se acordă sprijin în cadrul politicii de coeziune în perioada de programare 2014-2020. Cele cinci fonduri sunt: Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune (FC), Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM).

Gestiune partajată: modalitate de execuție a bugetului UE în cadrul căreia sarcinile de execuție sunt delegate statelor membre³, Comisia asumându-și însă responsabilitatea finală.

Infrastructura rurală: activele fizice care susțin mediul rural, cum ar fi drumurile, podurile, sistemele de alimentare cu apă și de canalizare, instalațiile de gestionare a deșeurilor, rețelele electrice, telecomunicațiile, dar și structurile publice precum școlile, grădinițele, instalațiile sportive și centrele comunitare, acestea fiind încadrate de obicei în categoria infrastructurii sociale și culturale.

Intervenție (publică): o acțiune, cum ar fi o „operațiune”, „măsură”, program sau proiect, desfășurată sau finanțată de o autoritate publică.

Măsură: o schemă de ajutor pentru punerea în aplicare a unei politici. O măsură definește normele – cum ar fi criteriile de eligibilitate și criteriile de selecție – care se aplică pentru proiectele care pot fi finanțate.

Operațiune: un proiect, un contract sau o altă acțiune finanțată în cadrul unei „măsuri”.

Perioadă de programare: cadru multianual de planificare și de punere în aplicare a politicilor UE, cum ar fi politica de dezvoltare rurală. Acest audit se referă, în principal, la perioada 2007-2013. Perioada actuală corespunzătoare politicii de dezvoltare rurală se întinde între 2014 și 2020.

Prețuri de referință: prețuri ale echipamentelor, ale utilajelor ori ale materialelor de construcții sau costuri de construcție, costuri cu forța de muncă etc. în raport cu care autoritățile statelor membre evaluează costurile proiectelor propuse în cererile de finanțare.

Program de dezvoltare rurală: un document de programare elaborat de un stat membru și aprobat de Comisie în vederea planificării și a monitorizării implementării, la nivel regional sau la nivel național, a politicii de dezvoltare rurală a UE.

Realizări: ceea ce se produce cu ajutorul resurselor alocate unei „intervenții”.

Rezultate: efectele sau schimbările directe care apar în urma „intervenției”.

1Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, 30.4.2004, p. 114).

2Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO L 134, 30.4.2004, p. 1).

3Articolul 59 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO L 298, 26.10.2012, p. 1).

Sinteză

I

Pentru perioada de programare 2007-2013, statele membre au alocat 13 miliarde de euro din fondurile UE pentru investiții în infrastructura rurală, prin intermediul a patru măsuri prevăzute în programele lor de dezvoltare rurală. Fondurile UE sunt completate cu fonduri naționale, bugetul total pentru aceste măsuri ridicându-se astfel la aproape 19 miliarde de euro. Fondurile au fost acordate unor beneficiari publici sau privați, urmărindu-se stimularea creșterii economice, îmbunătățirea atractivității mediului rural și îmbunătățirea legăturilor cu infrastructurile majore. Proiectele finanțate au constat, în principal, în drumuri rurale, sisteme de alimentare cu apă și de canalizare și în investiții în infrastructura socială și culturală.

II

În cadrul auditurilor performanței pe care le desfășoară, Curtea evaluează dacă principiile bunei gestiuni financiare (economie, eficiență și eficacitate) au fost aplicate și încearcă să identifice bune practici care permit obținerea celor mai bune rezultate cu fondurile UE disponibile. În contextul auditului în discuție, Curtea a analizat dacă statele membre și Comisia au obținut un bun raport costuri-beneficii în cadrul măsurilor de infrastructură rurală pe care au decis să le finanțeze. Au fost desfășurate vizite de audit la sediul Comisiei și în cinci state membre, care au fost selectate pe baza importanței sumelor alocate pentru infrastructura rurală.

III

Chiar dacă proiectele individuale auditate au obținut realizările fizice preconizate și, în unele cazuri, au adus o contribuție pozitivă clară în mediul rural, Curtea a constatat că statele membre și Comisia, acționând în cadrul mecanismului de gestiune partajată, nu au reușit decât într-o măsură limitată să obțină un bun raport costuri-beneficii, deoarece ajutorul nu a fost direcționat în mod sistematic către proiectele cu cel mai bun raport cost-eficacitate care abordau obiectivele stabilite în programele de dezvoltare rurală, iar informațiile necesare care să demonstreze succesul sau insuccesul măsurilor nu erau suficiente.

Această situație poate fi atribuită următoarelor cauze:

–statele membre nu au justificat întotdeauna în mod clar necesitatea de a utiliza fondurile acordate de UE pentru dezvoltare rurală. Eficacitatea coordonării cu alte fonduri de la nivelul UE și de la nivel național, regional sau local a fost adesea afectată de liniile vagi de demarcare între fonduri și de insuficiența mecanismelor de asigurare a complementarității. Riscul de apariție a „efectului de balast” nu a fost atenuat în mod eficace, deși au fost identificate unele bune practici;

–procedurile de selecție nu au permis întotdeauna direcționarea finanțării către proiectele cu cel mai bun raport cost-eficacitate, riscul prezentat de costurile excesive ale proiectelor nu a fost limitat în mod eficace, iar cerințele legate de sustenabilitate nu au ținut seama de durata de viață utilă a investițiilor. Întârzierile mari în procedurile administrative, în special în ceea ce privește aprobarea cererilor de finanțare a proiectelor, au avut, la rândul lor, un impact asupra eficienței și a eficacității măsurilor;

–sistemul de monitorizare și de evaluare nu a produs informații adecvate. Deși proiectele auditate au obținut realizările fizice preconizate, lipseau adesea informații fiabile cu privire la ceea ce s-a obținut efectiv cu ajutorul fondurilor publice cheltuite, iar acest lucru face dificilă direcționarea politicii viitoare și gestionarea bugetului în funcție de rezultate.

IV

Comisia nu a oferit suficiente orientări statelor membre la începutul perioadei de programare 2007-2013. Începând cu anul 2012, Comisia a adoptat însă o atitudine mai proactivă și o abordare mai coordonată. Dacă aceste schimbări sunt puse în aplicare în mod corespunzător, ele ar trebui să ducă la îmbunătățirea gestiunii financiare în perioada de programare 2014-2020. Cu toate acestea, anumite deficiențe legate de coordonarea fondurilor și de informațiile cu privire la performanță vor continua probabil să existe.

V

Curtea consideră că se pot obține rezultate mult mai bune cu resursele financiare existente și formulează recomandările prezentate în continuare:

(a)Statele membre ar trebui să aibă o abordare coordonată în ceea ce privește sprijinul pentru infrastructura rurală, abordare în cadrul căreia să se cuantifice nevoile și deficitele de finanțare și să se justifice utilizarea măsurilor din programele de dezvoltare rurală. Statele membre ar trebui să utilizeze mai bine structurile de coordonare existente.

(b)Comisia ar trebui să facă progrese pe baza primelor măsuri luate pentru a asigura o coordonare eficace și să realizeze o evaluare riguroasă a complementarității dintre diferitele fonduri ale UE care vor fi utilizate de către statele membre în perioada de programare 2014-2020.

(c)Statele membre ar trebui să definească și să aplice în mod consecvent criterii de natură să asigure selecția proiectelor cu cel mai bun raport cost-eficacitate⁴, să țină seama de durata de viață utilă a investițiilor atunci când definesc cerințele și controalele legate de sustenabilitate și să stabilească un calendar rezonabil pentru prelucrarea cererilor de finanțare și de plată, pe care să îl respecte.

(d)Pentru perioada 2014-2020, Comisia și statele membre ar trebui să colecteze în timp util date relevante și fiabile care să ofere informații utile cu privire la rezultatele proiectelor și ale măsurilor finanțate.

(e)Statele membre ar trebui să se asigure că sunt stabilite obiective clare și specifice pentru proiectele pentru care se angajează fonduri.

4A se vedea Raportul special nr. 22/2014: „Obținerea de economii: menținerea sub control a costurilor aferente finanțărilor acordate de UE pentru proiectele de dezvoltare rurală” (http://eca.europa.eu).

Introducere

Importanța investițiilor în infrastructura rurală în Uniunea Europeană

01

Zonele rurale se confruntă cu provocări importante, cum ar fi depopularea și lipsa de oportunități economice. O bună infrastructură (drumuri, sisteme de alimentare cu apă și de canalizare, sisteme de prevenire a inundațiilor, conducte de irigație etc.) contribuie la stimularea creșterii economice și la îmbunătățirea atractivității zonelor rurale. Orientările strategice comunitare, adoptate de Consiliu în 2006⁵, identifică prioritățile Uniunii Europene pentru Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR). În aceste orientări se subliniază importanța care trebuie acordată modernizării infrastructurii locale în perioada de programare 2007-2013:

„În următorii ani se vor face investiții majore în principalele infrastructuri de telecomunicații, transport, energie și din sectorul apei. Fondurile structurale vor acorda un sprijin considerabil, atât pentru rețelele transeuropene, dezvoltarea legăturilor cu întreprinderile, cât și pentru parcuri științifice. Pentru ca efectul multiplicator să se realizeze pe deplin în ceea ce privește ocuparea forței de muncă și creșterea economică, infrastructurile locale de mici dimensiuni susținute în cadrul programelor de dezvoltare rurală pot juca un rol fundamental, corelând aceste investiții majore cu strategiile locale pentru diversificarea și dezvoltarea potențialului sectorului agroalimentar.”

Sprijinul acordat în cadrul politicii de dezvoltare rurală pentru investițiile în infrastructură

02

În perioada de programare 2007-2013, a fost alocată pentru investiții în infrastructură o sumă de aproximativ 13 miliarde de euro, reprezentând 13,5 % din totalul fondurilor FEADR (a se vedea anexa I). Cheltuielile publice totale programate de statele membre în programele lor de dezvoltare rurală, incluzând cofinanțarea națională, s-au ridicat la 19 miliarde de euro, din care aproape 12 miliarde de euro fuseseră cheltuiți până la sfârșitul anului 2013. Deși anul 2013 corespunde anului de încheiere a perioadei de programare, implementarea acesteia are loc de fapt pe o perioadă mai lungă, care se întinde până la 31 decembrie 2015⁶. Luând în calcul și contribuțiile proprii ale beneficiarilor, volumul total al investițiilor este estimat la aproape 29 de miliarde de euro.

03

Principalele măsuri alese de statele membre în programele lor de dezvoltare rurală pentru a sprijini infrastructura în perioada de programare 2007-2013 au fost următoarele:

–măsura 125: „Infrastructura legată de dezvoltarea și adaptarea agriculturii și a silviculturii”;

–măsura 321: „Servicii de bază pentru economie și pentru populația rurală”;

–măsura 322: „Renovarea și dezvoltarea satelor”;

–măsura 323: „Conservarea și punerea în valoare a patrimoniului rural”.

În cuprinsul prezentului raport, se va utiliza termenul „măsuri de infrastructură” pentru a se face referire la măsurile enumerate mai sus.

04

Regulamentul UE privind dezvoltarea rurală aplicabil în perioada de programare 2007-2013 nu fixează nici suma maximă eligibilă și nici rata maximă a ajutorului pentru proiectele finanțate în cadrul acestor măsuri. Aceste elemente sunt stabilite de statele membre în programele lor de dezvoltare rurală, în conformitate cu normele UE privind ajutoarele de stat. Ratele standard ale ajutorului sunt, în general, ridicate și au variat de la 70 % la 100 % în cazul programelor de dezvoltare rurală auditate. Caseta 1 conține exemple tipice de proiecte finanțate în cadrul fiecăreia dintre aceste măsuri, care au fost utilizate în principal de beneficiari publici, dar care erau deschise și către beneficiari privați.

Caseta 1

Exemple de proiecte finanțate în cadrul măsurilor de dezvoltare rurală

Drumuri agricole în Italia (Sicilia) (măsura 125, beneficiar privat)

Cost eligibil: 1 330 000 de euro

Rata ajutorului: 80 %

Extinderea unui centru de zi în Germania (Saxonia) (măsura 321, beneficiar public)

Cost eligibil: 145 000 de euro

Rata ajutorului: 100 %

Construirea unui sistem de alimentare cu apă și de canalizare în România (măsura 322, beneficiar public)

Cost eligibil: 2 200 000 de euro

Rata ajutorului: 100 %

Refacerea unui drum rural pentru trecerea animalelor – Spania (Extremadura) (măsura 323, beneficiar public)

Cost eligibil: 120 000 de euro

Rata ajutorului: 100 %

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

05

În funcție de măsura în cadrul căreia beneficiază de sprijin, proiectele de infrastructură ar trebui să contribuie fie la obiectivul de ameliorare a competitivității agriculturii și silviculturii (măsura 125), fie la obiectivul de îmbunătățire a calității vieții în mediul rural (măsurile 321, 322 și 323). Proiectele de infrastructură care contribuie la aceleași obiective pot fi puse în aplicare și pe baza unei abordări ascendente („abordarea Leader”)⁷.

06

Cadrul normativ pentru alocarea fondurilor FEADR pentru proiectele de infrastructură se bazează pe mecanismul gestiunii partajate. În cadrul acestui mecanism, statele membre prezintă Comisiei spre aprobare programele de dezvoltare rurală pe care le-au elaborat. Rolul Comisiei este de a supraveghea buna funcționare a sistemelor de gestiune și de control din statele membre și de a asigura respectarea principiilor bunei gestiuni financiare⁸. Pe baza programelor de dezvoltare rurală aprobate, statele membre selectează proiectele care urmează să fie finanțate.

07

Figura 1 prezintă modul în care se alocă finanțare pentru proiectele de infrastructură. Rolul diferitelor etape este de a asigura faptul că finanțarea este direcționată către proiectele care corespund cel mai bine obiectivelor generale ale politicii și care răspund în același timp nevoilor și priorităților stabilite la nivelul statului membru sau la nivel regional.

08

Regulamentul UE pentru perioada de programare 2014-2020⁹ păstrează, în linii mari, cerințele juridice prevăzute pentru perioada de programare 2007-2013 în ceea ce privește măsurile și operațiunile care au făcut obiectul auditului. În perioada de programare 2014-2020, statele membre au alocat peste 14,65 miliarde de euro pentru măsurile de infrastructură. Astfel, constatările, concluziile și recomandările prezentate în acest raport sunt relevante și pentru perioada de programare 2014-2020.

Figura 1

Cadrul normativ pentru alocarea de fonduri FEADR proiectelor de infrastructură rurală

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

5Decizia 2006/144/CE a Consiliului din 20 februarie 2006 privind orientările strategice ale Comunității pentru dezvoltare rurală (perioada de programare 2007-2013) (JO L 55, 25.2.2006, p. 20) stabilește prioritățile Comunității în materie de dezvoltare rurală, în conformitate cu articolul 9 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 277, 21.10.2005, p. 1).

6În conformitate cu regula „n + 2”, statele membre pot efectua cheltuieli pentru programele din perioada 2007-2013 până la sfârșitul anului 2015.

7Este vorba de o metodă prin care se urmărește îndeplinirea obiectivelor aferente politicii de dezvoltare rurală a UE printr-o implementare de tip bottom-up (ascendentă), și nu prin abordarea descendentă tradițională (top-down).

8A se vedea articolul 73 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului.

9Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului (JO L 347, 20.12.2013, p. 487).

Sfera și abordarea auditului

09

În cadrul auditului, s-a căutat să se răspundă la următoarea întrebare:

Au obținut statele membre și Comisia un bun raport costuri-beneficii prin sprijinul acordat pentru investițiile în infrastructura rurală?

10

Curtea a evaluat justificarea nevoii de a investi fonduri UE în infrastructura rurală, precum și coordonarea cu alte fonduri (aceste aspecte sunt abordate în partea întâi a raportului). Mai multe aspecte-cheie legate de modul în care statele membre au implementat măsurile au făcut obiectul unei analize mai aprofundate. Printre aceste aspecte se numără: aplicarea criteriilor de selecție, verificările cu privire la caracterul rezonabil al costurilor, cerințele legate de sustenabilitate și rapiditatea proceselor administrative (partea a doua a raportului). De asemenea, Curtea a evaluat dacă rezultatele măsurilor fuseseră monitorizate și evaluate astfel încât să se permită statelor membre și Comisiei să identifice problemele apărute și să reacționeze la acestea și astfel încât să se pună la dispoziție informații obiective cu privire la rezultatele măsurilor finanțate (partea a treia a raportului).

11

Auditul, care s-a desfășurat în perioada noiembrie 2014-iunie 2015, a vizat conceperea și punerea în aplicare a măsurilor de infrastructură în perioada de programare 2007-2013. Acolo unde acest lucru a fost posibil, evaluarea Curții a acoperit și modificările introduse pentru perioada 2014-2020. Au fost desfășurate vizite de audit la sediul Comisiei și în cinci state membre, care au fost selectate pe baza importanței sumelor alocate pentru infrastructura rurală¹⁰. Aceste state membre au fost: Germania (Saxonia), Spania (Extremadura), Italia (Sicilia), Polonia și România.

12

Auditul s-a axat pe investițiile în infrastructură finanțate în cadrul măsurilor 125, 321, 322 și 323. Proiecte finanțate utilizând abordarea Leader au fost auditate în Germania (Saxonia) și în Spania (Extremadura), deoarece aceste două regiuni au recurs la abordarea Leader pentru investiții semnificative în infrastructură.

13

În ceea ce privește tipurile de proiecte, auditul s-a concentrat pe drumurile rurale, pe infrastructura de gestionare a apei și pe infrastructura socială și culturală, acestea fiind principalele categorii de proiecte care au beneficiat de sprijin în cadrul măsurilor aplicabile.

14

Auditul a presupus analiza sistemelor utilizate de autoritățile de management și/sau de agențiile de plăți pentru a implementa sprijinul acordat proiectelor de infrastructură, precum și analiza informațiilor-cheie de gestiune obținute pe baza activităților de control și de monitorizare desfășurate de statele membre. Aceasta a presupus examinarea unui eșantion de 48 de dosare de proiecte selectate în așa fel încât să se redea tipologia proiectelor finanțate în statele membre vizate. În cazul a 32 de proiecte, au fost efectuate vizite la fața locului, inclusiv interviuri cu beneficiarii. Restul de 16 dosare de proiecte au fost verificate prin intermediul unei examinări documentare. Mai multe informații cu privire la proiectele vizitate se regăsesc în anexa II.

10A se vedea anexa I pentru informații financiare detaliate cu privire la cheltuielile programate și realizate pentru fiecare stat membru.

Observații

Partea întâi – Justificare insuficientă pentru utilizarea fondurilor UE destinate dezvoltării rurale și o slabă coordonare cu alte fonduri

15

Investițiile în infrastructură în mediul rural pot beneficia de sprijin din mai multe surse. La nivelul UE, pe lângă FEADR, Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) și Fondul de coeziune pot finanța, de asemenea, infrastructura rurală. Adesea, statele membre finanțează astfel de proiecte din propriile bugete naționale, regionale sau locale, fie prin programe specifice (organizate în mod similar cu măsurile din cadrul programelor de dezvoltare rurală), fie prin alocarea directă de fonduri, de exemplu prin intermediul unei linii bugetare specifice pentru întreținerea drumurilor.

16

Mai mult, beneficiarii privați pot acoperi cel puțin o parte din costurile unor proiecte de infrastructură, ei fiind principalii utilizatori ai anumitor tipuri de investiții, cum ar fi drumurile rurale și sistemele de irigații, care le pot îmbunătăți performanța economică. În cazul sistemelor de alimentare cu apă și de canalizare, o parte din costurile investiției sunt în mod normal recuperate din taxele plătite de utilizatori.

17

Pentru a obține cel mai bun raport costuri-beneficii, statele membre ar trebui să identifice nevoile de dezvoltare rurală și să aleagă, dintre acestea, principalele priorități. După ce au analizat toate eventualele intervenții care ar putea fi finanțate prin diferitele fonduri, statele membre ar trebui să decidă, din punct de vedere strategic, care sunt cele mai adecvate fonduri pentru abordarea nevoilor, urmând să coordoneze apoi utilizarea lor.

18

O coordonare eficace a fondurilor presupune stabilirea unor linii de demarcare (vizând reducerea la minimum a suprapunerilor de fonduri) și asigurarea complementarității (reducând la minimum deficitele de finanțare și încurajând sinergiile). Eventualele deficite de finanțare apărute în mediul rural sunt deosebit de dăunătoare atunci când survin în cazul proiectelor de infrastructură, având în vedere faptul că infrastructura, în general, funcționează ca o rețea de elemente interconectate (de exemplu: drumuri, rețele de irigații, sisteme de alimentare cu apă și de canalizare, rețele electrice etc.), în care fiecare element este important pentru buna funcționare a întregii rețele. Figura 2 prezintă un exemplu simplificat al modului în care o coordonare îmbunătățită într-un anumit sector sau teritoriu poate duce la obținerea unor rezultate mai bune.

Figura 2

Coordonarea fondurilor într-un anumit sector sau teritoriu

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

19

Normele de punere în aplicare a Regulamentului UE privind dezvoltarea rurală în perioada 2007-2013 au impus statelor membre să includă în programele lor de dezvoltare rurală criterii de demarcare și informații cu privire la complementaritatea cu alte fonduri ale UE¹¹, dar nu a existat nicio cerință similară care să vizeze fondurile proprii și programele de sprijin ale statelor membre.

Statele membre nu au justificat întotdeauna în mod clar necesitatea de a utiliza fondurile acordate de UE pentru dezvoltare rurală

20

Un prim pas în justificarea necesității de a utiliza fonduri acordate de UE pentru dezvoltare rurală (altfel spus, intervenția programului de dezvoltare rurală) este acela de a identifica și cuantifica nevoia de investiții în infrastructura rurală. În programele de dezvoltare rurală auditate se explica de ce era necesar un sprijin pentru infrastructură în zonele rurale. De exemplu, în programul de dezvoltare rurală din Polonia se preciza că unele instalații de protecție împotriva inundațiilor își îndeplinesc rolul doar într-o măsură limitată, iar restabilirea capacității tehnice depline a acestora poate necesita lucrări de modernizare sau de reconstrucție. Erau enumerate apoi instalațiile în cauză (de exemplu, rezervoarele de apă cu o capacitate totală de 35 000 m³ și 180 de stații de pompare). Cu toate acestea, în general, statele membre auditate nu au încercat să cuantifice aceste nevoi din perspectiva resurselor financiare necesare pentru a implementa soluțiile necesare.

21

Odată evaluate nevoile lor de investiții, statele membre ar trebui să identifice resursele disponibile pentru a răspunde acestor nevoi (fondurile UE existente, fondurile publice naționale, regionale și locale, precum și fondurile private) și apoi să cuantifice deficitul de finanțare care ar urma să fie acoperit din fondurile acordate de UE pentru dezvoltarea rurală.

22

Programele de dezvoltare rurală din toate statele membre auditate făceau trimitere la alte fonduri ale UE care sprijină proiecte similare. Aceasta este o cerință legală, care a fost verificată de către Comisie înainte de aprobarea programelor. Totuși, nu erau menționate și nici cuantificate alte surse de finanțare privată sau alte fonduri naționale care răspundeau acelorași nevoi. Un singur program de dezvoltare rurală (România) conținea o trimitere la un program național prin care se acorda finanțare pentru așezămintele culturale. În urma auditului, s-a constatat că statele membre dispuneau de fapt de numeroase programe și fonduri publice destinate infrastructurii rurale, deși au omis să le menționeze în programele de dezvoltare rurală.

23

În lipsa unei strategii care să coordoneze toate sursele potențiale de finanțare și care să cuantifice nevoile și deficitul de finanțare rezultat, justificarea intervenției programelor de dezvoltare rurală este slabă. În acest caz, este posibil să aibă loc mai degrabă un fenomen de substituire a fondurilor, fondurile naționale destinate proiectelor de infrastructură fiind înlocuite de fonduri aferente programelor de dezvoltare rurală, ceea ce antrenează riscul compromiterii valorii adăugate a intervenției UE.

24

În două dintre statele membre auditate, au existat indicii privind existența fenomenului de substituire a fondurilor publice (a se vedea caseta 2).

Caseta 2

Indicii cu privire la înlocuirea fondurilor naționale și regionale cu fonduri aferente programelor de dezvoltare rurală

Italia (Sicilia)

În 2000, când au fost puse la dispoziție fonduri UE pentru proiecte rutiere în mediul rural, Italia (Sicilia) și-a anulat bugetul propriu destinat finanțării lucrărilor de întreținere a drumurilor locale și agricole.

Germania (Saxonia)

Începând cu anul 2007, când au fost puse la dispoziție fonduri prin programul de dezvoltare rurală pentru proiecte vizând drumuri rurale, fondurile naționale și regionale alocate pentru astfel de proiecte s-au redus în mod substanțial. După cum se arată în graficul de mai jos, finanțarea totală alocată pentru drumuri rurale a rămas relativ stabilă, și anume între 140 și 160 de milioane de euro pe an, reducerea fondurilor naționale și regionale fiind compensată printr-o creștere a finanțării prin programul de dezvoltare rurală (a se vedea figura 3).

Alocarea fondurilor pentru drumuri rurale în Germania (Saxonia)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Riscul de apariție a „efectului de balast” (efectul deadweight) nu a fost atenuat în mod eficace, deși au fost identificate unele bune practici

25

La fel cum linii bugetare întregi pot fi înlocuite cu măsuri prevăzute în programele de dezvoltare rurală, fenomenul de substituire a fondurilor poate avea loc și la nivel de proiect, fără să se obțină niciun efect suplimentar în ceea ce privește rezultatele. Riscul de apariție a „efectului de balast” se referă la probabilitatea ca un beneficiar să fi realizat o investiție chiar și în absența finanțării acordate prin intermediul grantului. Principalul mijloc de reducere a riscului de apariție a „efectului de balast” constă în conceperea măsurilor astfel încât sprijinul acordat prin programul de dezvoltare rurală să fie direcționat acolo unde există un deficit de finanțare, de exemplu către acele sectoare sau tipuri de proiecte care furnizează bunuri publice, dar pentru care câștigurile financiare sunt insuficiente pentru a justifica costurile totale ale investiției.

26

Ratele ridicate ale ajutorului stabilite pentru măsurile de infrastructură de către statele membre auditate nu au fost susținute de o analiză prin care să se evalueze nivelul adecvat de fonduri publice care este necesar pentru încurajarea investițiilor, dar care să permită, în același timp, atenuarea riscului de apariție a efectului de balast (deadweight).

27

Pentru perioada de programare 2014-2020, Curtea a constatat că numai Germania (Saxonia) pregătise o justificare economică a ratelor de ajutor stabilite pentru măsura 125. În urma unei recomandări rezultate în urma evaluării intermediare din 2010, care sugera diferențierea ratelor de ajutor din cadrul acestei măsuri în funcție de rentabilitatea exploatațiilor forestiere, autoritatea de management a decis să modifice aceste rate, de la nivelul standard de 80 % pentru toate tipurile de exploatații la o rată a ajutorului diferențiată în funcție de dimensiunea exploatațiilor (dimensiunea fiind utilizată ca indicator al rentabilității exploatațiilor). Astfel, exploatațiile mai mari (de peste 200 ha) urmau să beneficieze de o rată a ajutorului de 75 %, în timp ce exploatațiile mai mici (de până la 200 ha) urmau să primească 90 %.

28

Auditul a identificat însă și un exemplu de bună practică legat de direcționarea sprijinului aferent programului de dezvoltare rurală acolo unde nevoia intervenției sale se resimte cel mai tare. România (în cadrul măsurii 322), Polonia (în cadrul măsurilor 321 și 322/323) și Italia (Sicilia) (în cadrul măsurii 125) au utilizat criterii de selecție pentru a acorda prioritate proiectelor prezentate de către comunități cu rate ridicate de sărăcie și/sau care erau situate în zone izolate (caseta 3 prezintă un exemplu în acest sens).

Caseta 3

Direcționarea sprijinului acordat prin programul de dezvoltare rurală către zone defavorizate

România

Unul dintre criteriile de selecție utilizate în cadrul măsurii 322 atribuia 10 puncte dintr-un punctaj maxim de 100 de puncte pentru comunele cu un grad ridicat de sărăcie (și anume, între 60 % și 89,6 %). Comunelor cu un grad mediu de sărăcie (între 40 % și 59,9 %) li se atribuiau șapte puncte, iar cele cu un grad scăzut de sărăcie (mai mic de 40 %) obțineau cinci puncte. Sărăcia a fost definită și calculată în conformitate cu o metodologie elaborată de Banca Mondială și de autoritățile naționale, bazată pe bunăstarea unei gospodării.

29

Statele membre pot atenua riscul de apariție a „efectului de balast” și prin procesul de selecție a proiectelor, verificând, după caz, înainte să aprobe cererile de finanțare, dacă solicitantul dispune deja de un capital suficient sau de acces la capital pentru a-și finanța întregul proiect sau o parte din acesta. S-a constatat în cadrul auditului că patru dintre cele cinci state membre auditate nu verificau capacitatea solicitanților de a-și finanța proiectele din fonduri proprii sau prin alte programe publice (a se vedea caseta 4).

Caseta 4

Acordarea de fonduri prin programele de dezvoltare rurală pentru proiecte care aveau acces la alte fonduri

În Italia (Sicilia), unul dintre proiectele auditate viza infrastructura publică de apă și fusese deja inclus în planul de investiții al beneficiarului înainte ca acesta să depună cererea de finanțare în cadrul programului de dezvoltare rurală. Acest proiect ar fi urmat deci să fie finanțat din resursele proprii ale beneficiarului. Proiectul a fost totuși aprobat pentru finanțare în cadrul programului de dezvoltare rurală. În mod similar, la data aprobării sale în cadrul programului de dezvoltare rurală, un alt proiect vizând infrastructura de apă era deja aprobat pentru finanțare prin planul național privind irigațiile. Aprobarea pentru finanțare în cadrul programului de dezvoltare rurală a fost retrasă ulterior; totuși, aceste exemple arată că fondurile sunt utilizate în mod interschimbabil și că unele proiecte ar fi fost probabil desfășurate chiar și în absența finanțării prin programul de dezvoltare rurală.

În Spania (Extremadura), un proiect auditat, cu un cost estimat de 11 milioane de euro, urmărea construirea unei rețele rutiere de 145 km pentru a îmbunătăți accesul la 1 629 de exploatații agricole. Deși drumurile construite urmau să crească probabil valoarea terenurilor private și performanța economică a exploatațiilor agricole, autoritățile au aprobat proiectul, acordând o rată a ajutorului public de 100 %, fără să verifice dacă beneficiarii privați ar fi putut suporta o parte din costurile proiectului. În mod similar, un proiect auditat în valoare de 1 milion de euro, care urmărea modernizarea unei rețele de irigații în vederea reducerii pierderilor de apă, a beneficiat de o rată a ajutorului de 90 %, fără să i se fi solicitat beneficiarului (o asociație de utilizatori de apă pentru irigații) să demonstreze că avea nevoie de o astfel de finanțare, având în vedere capacitatea sa financiară și rentabilitatea investiției. Era posibil, de exemplu, ca beneficiarul să fi fost în măsură să finanțeze o parte mai importantă a investiției, prin creșterea tarifelor plătite de fermieri pentru serviciul de irigare¹² sau prin intermediul unui împrumut. Aceste exemple arată că autoritatea de management nu numai că a stabilit rate de ajutor foarte ridicate în cadrul măsurilor, fără să existe o justificare economică pentru aceasta, dar nici nu a verificat la nivel de proiect necesitatea reală a unor rate de ajutor atât de mari.

30

În România, se desfășura un control de eligibilitate pentru a se asigura faptul că finanțarea nerambursabilă acordată prin programul de dezvoltare rurală era necesară. Controlul era efectuat în cazul operațiunilor generatoare de venituri, cum ar fi furnizarea de servicii de alimentare cu apă și de canalizare, sprijinite în cadrul măsurii 322. În practică însă, acest control avea o relevanță limitată, întrucât se baza pe ipoteze nefiabile în ceea ce privește viitoarele venituri și cheltuieli aferente exploatării infrastructurii. În cazul a două dintre cele trei proiecte de infrastructură de apă care au făcut obiectul auditului, Curtea a constatat că tarifele reale plătite de utilizatori erau de șapte ori și, respectiv, de nouă ori mai mari decât arătau estimările beneficiarului prezentate în documentația aferentă proiectului, estimări care fuseseră utilizate pentru a justifica necesitatea unui sprijin și care primiseră aprobarea autorităților.

Eficacitatea coordonării fondurilor a fost adesea afectată de liniile vagi de demarcare și de insuficiența mecanismelor de asigurare a complementarității

Criteriile de demarcare stabilite de statele membre permiteau suprapunerea fondurilor publice pentru anumite tipuri de proiecte

31

În ceea ce privește demarcarea dintre diferitele fonduri ale UE, auditul a arătat că, deși planurile strategice naționale ale statelor membre și programele lor de dezvoltare rurală pentru perioada 2007-2013 stabileau, în general, criterii clare de demarcare, acestea nu erau întotdeauna în concordanță cu criteriile din alte documente de programare, iar suprapuneri între fonduri au fost permise în mod explicit în anumite cazuri:

–în Germania (Saxonia), în conformitate cu programul de dezvoltare rurală, demarcarea care se făcea între fondurile FEADR și fondurile FEDR pentru proiecte de modernizare a școlilor se baza pe numărul de elevi: prin FEADR erau finanțate numai școlile care aveau mai puțin de 350 de elevi. Programul operațional aferent FEDR nu stabilește însă un număr minim de elevi pentru proiectele eligibile;

–în Italia (Sicilia), în timp ce programul de dezvoltare rurală prevedea că puteau fi finanțate prin FEDR proiecte de infrastructură doar în sate cu peste 500 de locuitori, programul operațional aferent FEDR în sine nu menționa acest criteriu de demarcare. În urma vizitei la unul dintre proiectele auditate, auditorii au constatat că un proiect finanțat prin FEDR fusese derulat într-un sat cu mai puțin de 500 de locuitori;

–în Polonia, atât FEADR, cât și FEDR permiteau finanțarea proiectelor de infrastructură din mediul rural. Proiectele mai mici au fost în principal finanțate prin FEADR, dar ele ar fi putut fi sprijinite și prin FEDR în cazul în care solicitanții și-ar fi atins limita de finanțare în cadrul FEADR (limită care varia, în funcție de măsură). 72 % din proiectele de infrastructură de canalizare aprobate prin programul operațional aferent FEDR au fost implementate de către aceiași beneficiari care utilizaseră și fonduri FEADR pentru același tip de proiecte.

32

Mai mult, nu exista nicio demarcare între fondurile UE pentru dezvoltare rurală și fondurile statelor membre destinate infrastructurii din mediul rural. Nu a existat o evaluare critică a argumentelor care susțineau ideea mai multor fonduri care acționează în mod independent pentru a acorda sprijin pentru proiecte similare, în ciuda faptului că acest concept a dus la o duplicare a structurilor de gestionare și necesita un efort mai mare pentru a se asigura coordonarea între fonduri și a se evita dubla finanțare.

Acțiunile complementare nu au fost promovate în mod activ

33

Patru dintre cele cinci state membre auditate au creat organisme de coordonare pentru supravegherea modului de cheltuire a fondurilor UE. În două state membre, reprezentanții autorităților responsabile de gestionarea altor fonduri UE au participat la comitetele de monitorizare pentru dezvoltarea rurală. Nu existau însă probe care să demonstreze modul în care acest demers a contribuit la asigurarea unei mai bune complementarități între fonduri, și anume prin acoperirea deficitelor de finanțare și prin crearea de sinergii în vederea atingerii obiectivelor comune. Deși termenul „complementaritate” a fost menționat în programele de dezvoltare rurală ale statelor membre și în cadrul reuniunilor la nivel înalt, acesta a fost utilizat adesea în mod greșit pentru a desemna conceptul de „demarcare” și normele care urmăreau evitarea dublei finanțări.

34

Complementaritatea ar fi putut fi încurajată, de exemplu, prin utilizarea diferitelor fonduri pentru a se acorda prioritate unor proiecte succesive care depind unul de altul sau unor proiecte paralele care se completează reciproc în vederea obținerii unor beneficii suplimentare. În cadrul auditului a fost identificat doar un singur mecanism care viza promovarea complementarității în statul membru auditat: astfel, în România, criteriile de selecție utilizate în cadrul măsurii 322 acordau prioritate proiectelor de infrastructură de canalizare care completau proiecte finanțate prin Fondul de coeziune în vederea îndeplinirii obiectivelor stabilite în Directiva privind tratarea apelor reziduale.

35

Abordarea comună adoptată de statele membre a fost aceea de a lăsa la latitudinea beneficiarilor potențiali sarcina de a coordona modul în care urmau să utilizeze diferitele fonduri (a se vedea caseta 5).

Caseta 5

Un exemplu de utilizare alternativă a fondurilor, în funcție de disponibilitatea acestora

Germania (Saxonia)

O comună din Germania (Saxonia) a utilizat mai multe surse (fonduri naționale, fonduri proprii și fonduri disponibile prin programul de dezvoltare rurală) pentru a finanța, între 2009 și 2011, etapele consecutive ale unui proiect de renovare a unei școli. Fondurile disponibile prin programul de dezvoltare rurală au fost utilizate pentru același tip de investiții ca și fondurile naționale, de exemplu pentru înlocuirea ferestrelor școlii. Aici nu este vorba despre complementaritate, ci mai degrabă de o practică ce constă în comutarea între diferite fonduri, în funcție de disponibilitatea acestora.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

36

În cadrul auditului au fost identificate două cazuri în care lipsa de complementaritate cu fondurile naționale și locale a pus în pericol eficiența și eficacitatea proiectelor FEADR (a se vedea caseta 6).

Caseta 6

Exemple de lipsă de complementaritate între fonduri

România

Într-o comună care beneficiase de sprijin prin programul de dezvoltare rurală pentru crearea unei rețele de drumuri, drumul principal care permitea accesul la aceste drumuri finanțate se afla într-o stare foarte proastă. Drumul principal trebuia să fie modernizat cu fonduri locale, dar nu a beneficiat niciodată de finanțarea aprobată.

Sursa: www.geoportal.gov.ro

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Italia (Sicilia)

Unul dintre proiectele auditate avea ca obiectiv construirea unui nou drum ca alternativă la un drum comunal existent devenit inutilizabil din cauza lipsei de întreținere. Drumul respectiv fusese lăsat să se degradeze, întrucât drumurile comunale nu erau eligibile pentru sprijin prin programul de dezvoltare rurală, iar bugetul propriu al regiunii destinat întreținerii drumurilor fusese anulat (a se vedea caseta 2). Construirea unui nou drum, în comparație cu opțiunea întreținerii periodice a drumului existent, este în mod clar o soluție ineficientă¹³ și scoate în evidență un decalaj între fonduri, care nu se completează reciproc.

Comisia s-a concentrat asupra îmbunătățirii coordonării în perioada de programare 2014-2020 în vederea remedierii deficiențelor din trecut

37

Responsabilitatea pentru justificarea necesității unei intervenții prin programul de dezvoltare rurală și pentru asigurarea unei bune coordonări între fonduri revine în principal statelor membre. Comisia are însă puterea de a influența aceste procese în etapa de aprobare a programelor, atunci când examinează analiza nevoilor și principiile demarcării și complementarității definite de statele membre. De asemenea, Comisia poate interveni în mod indirect în cursul punerii în aplicare a programelor, prin emiterea de orientări, prin promovarea bunelor practici și prin participarea la reuniunile comitetelor de monitorizare, în cadrul cărora Comisia are un rol consultativ¹⁴.

38

În perioada de programare 2007-2013, Comisia a aprobat programele de dezvoltare rurală prezentate de statele membre chiar dacă acestea nu conțineau o justificare clară și o cuantificare a necesității utilizării FEADR pentru investițiile în infrastructură. În general, Comisia a insistat asupra faptului că măsurile auditate trebuiau să fie mai bine direcționate, că trebuiau să fie stabilite criterii de demarcare, că trebuiau efectuate verificări încrucișate pentru a se evita dubla finanțare și că era necesară crearea unor organisme de coordonare. Ea a acceptat însă suprapuneri de fonduri pentru aceleași tipuri de intervenție (a se vedea punctele 31 și 32) și nu a emis niciun fel de orientări în atenția statelor membre cu privire la modul în care s-ar putea obține o mai bună complementaritate.

39

În perioada de programare 2014-2020, îmbunătățirea coordonării și asigurarea unei implementări coerente a diferitelor fonduri s-au numărat printre principalele obiective care au stat la baza elaborării unui set unic de norme acoperind cele cinci fonduri structurale și de investiții ale UE. Aceste norme evidențiază importanța unui grad mai mare de coerență între fondurile UE. Noua abordare pune accent mai puțin pe demarcare și mai mult pe complementaritate. Un element pozitiv pentru infrastructura rurală este faptul că măsura „Servicii de bază și reînnoirea satelor” poate, de asemenea, oferi sprijin în această nouă perioadă pentru planurile de dezvoltare a comunelor și a satelor, încurajându-le astfel să efectueze investiții în mod coerent.

40

Curtea a examinat lista de verificare utilizată de către Comisie pentru a garanta coerența programelor de dezvoltare rurală aferente perioadei 2014-2020. Această listă conține anumite puncte care se referă la complementaritatea fondurilor structurale și de investiții ale UE în domenii precum drumurile locale, irigațiile și epurarea apelor; lista nu include însă niciun fel de verificări cu privire la riscul de substituire a fondurilor.

41

După cum s-a subliniat în Raportul anual pe 2014 al Curții¹⁵, acordurile de parteneriat, considerate a fi un mecanism-cheie pentru coordonarea fondurilor UE, au oferit foarte puține elemente care să demonstreze că obiectivele în materie de complementaritate și de sinergie sunt puse în practică de statele membre. În plus, în pofida verificărilor realizate de Comisie, programele de dezvoltare rurală aferente perioadei 2014-2020 pentru Germania (Saxonia), Polonia și România¹⁶ nu conțin nici acum o descriere a mecanismelor care vor fi utilizate pentru a promova complementaritatea și sinergiile între diferitele surse de finanțare. Programele pun în continuare accentul pe demarcare și pe evitarea dublei finanțări.

Partea a doua – Nu s-a obținut decât într-o măsură limitată un bun raport costuri-beneficii în urma implementării măsurilor auditate

42

În vederea obținerii unui bun raport costuri-beneficii¹⁷, statele membre ar trebui:

–să aplice metode de selecție care să acorde prioritate proiectelor cu cel mai bun raport cost-eficacitate, acestea fiind proiectele care au potențialul de a aduce cea mai mare contribuție la obiectivele programului de dezvoltare rurală per unitate de cost;

–să se asigure de caracterul rezonabil al costurilor înainte de a aproba cererile de finanțare și cererile de plată;

–să se asigure, înainte de a aproba cererile de finanțare, că solicitanții au demonstrat că proiectele lor au un caracter sustenabil;

–să se asigure că procedurile administrative permit implementarea proiectelor într-un interval de timp rezonabil.

Prin intermediul orientărilor oferite și al activităților sale de audit, Comisia ar trebui să se asigure că statele membre respectă principiile bunei gestiuni financiare (economie, eficiență și eficacitate).

Procedurile de selecție nu au permis întotdeauna direcționarea fondurilor către proiectele care prezentau cel mai bun raport cost-eficacitate

43

Pentru a se asigura de faptul că finanțarea este direcționată către realizarea obiectivelor stabilite în programele de dezvoltare rurală, statele membre trebuie să definească condiții de eligibilitate care să identifice, de exemplu, tipurile de investiții sprijinite, categoriile de beneficiari care pot solicita finanțare și natura sprijinului. Curtea a constatat că criteriile de eligibilitate stabilite de statele membre auditate au fost, în general, clare și obiective. Cu toate acestea, a fost identificat un caz specific în Italia (Sicilia), unde un criteriu de eligibilitate aplicabil proiectelor de drumuri rurale sprijinite prin măsura 125 nu era conform cu nevoile descrise în programul de dezvoltare rurală (a se vedea caseta 7).

Caseta 7

Un criteriu de eligibilitate neconform cu obiectivele programului de dezvoltare rurală și cu nevoile specifice din mediul rural

Italia (Sicilia)

Deși programul de dezvoltare rurală indică faptul că proiectele care beneficiază de sprijin prin măsura 125 ar trebui să favorizeze reabilitarea drumurilor agricole existente, criteriile de eligibilitate stabilite în cererea de propuneri prevedeau că maximum 40 % din costurile eligibile ale proiectelor puteau fi utilizate pentru reabilitare, în timp ce restul de 60 % trebuia să fie cheltuit pentru construirea de drumuri noi. Această cerință a avut ca rezultat finanțarea unor proiecte care nu corespundeau nevoilor din mediul rural, astfel cum fuseseră identificate acestea în programul de dezvoltare rurală.

De exemplu, într-unul dintre proiectele auditate, secțiunea inițială a unui drum de acces existent se afla într-o stare proastă și ar fi justificat lucrări de reabilitare; această secțiune nu a fost însă inclusă în proiect, astfel încât costurile pentru reabilitare să rămână sub 40 % din costurile eligibile ale proiectului. Pe de altă parte, aproximativ o treime din lungimea drumului nou construit deservea doar două dintre cele 31 de exploatații membre ale asociației care implementase proiectul, adică numai 5,5 % din totalul suprafeței agricole deținute de asociație.

44

În timp ce criteriile de eligibilitate ar trebui să servească la excluderea proiectelor care nu contribuie la obiectivele programului de dezvoltare rurală, criteriile de selecție ar trebui să permită evaluarea meritelor relative ale propunerilor de proiecte pe o bază obiectivă și transparentă, astfel încât statele membre să aloce bugetul disponibil către acele proiecte care contribuie în cea mai mare măsură la atingerea obiectivelor propuse. De exemplu, toți ceilalți factori fiind egali, în cazul în care un proiect de infrastructură de apă permite racordarea mai multor utilizatori decât un alt proiect sau generează economii de apă mai mari, primul proiect ar trebui să fie considerat prioritar, în cazul în care acest lucru este în conformitate cu strategia statului membru privind dezvoltarea infrastructurii. Aplicarea cu eficacitate a criteriilor de selecție este o cerință impusă de legislația UE aplicabilă în materie¹⁸. Prin urmare, chiar și în cazurile în care bugetul este suficient pentru a permite aprobarea tuturor proiectelor eligibile la un moment dat, statele membre ar trebui să stabilească un punctaj minim (un prag) pe care proiectele ar trebui să îl obțină pentru a fi selectate.

Figura 4

Direcționarea ajutorului prin intermediul unui proces eficace de selecție

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

45

Statele membre auditate fie nu au definit criterii de selecție, fie, în cazul în care au făcut acest lucru, criteriile stabilite nu au dus întotdeauna la o prioritizare efectivă a proiectelor în raport cu obiectivele programului de dezvoltare rurală. Această situație poate fi observată în cazurile în care bugetul programat pentru măsuri era suficient pentru a permite aprobarea tuturor cererilor eligibile de finanțare și acolo unde criteriile de selecție nu erau relevante pentru obiectivele programului de dezvoltare rurală.

46

În Germania (Saxonia) și în Spania (Extremadura), procesul de selecție a proiectelor nu era suficient de bine documentat, nu se baza pe criterii de selecție specifice și nu a dus la întocmirea unui clasament al proiectelor (a se vedea caseta 8).

Caseta 8

Exemple de proceduri de selecție netransparente și neverificabile, care împiedică selectarea proiectelor cu cel mai bun raport cost-eficacitate

Spania (Extremadura)

Proiecte reprezentând 73 % (adică 49 din 67 de milioane de euro) din fondurile cheltuite în cadrul măsurilor de infrastructură 125 și 323 au fost gestionate în mod direct de administrația regională. Autoritatea de management a colectat propunerile de proiecte (întocmite din proprie inițiativă sau ca răspuns la solicitări informale ale comunelor) și, ulterior, a aprobat proiecte într-un mod netransparent și neverificabil. Procedura de selecție nu s-a bazat pe criterii de selecție specifice și nu a avut ca rezultat realizarea unui clasament al proiectelor.

Germania (Saxonia)

Selecția proiectelor care au beneficiat de sprijin în cadrul măsurilor 321 și 322 s-a desfășurat, în general¹⁹, la două niveluri succesive: mai întâi la nivel local, în cadrul „grupurilor de coordonare”, și apoi la nivel central, de către autoritatea de management. Autoritatea a acordat grupurilor de coordonare un buget propriu specific, din care acestea puteau finanța proiecte. Cererile de finanțare a proiectelor puteau fi transferate la nivelul central numai dacă primiseră un vot pozitiv din partea grupului de coordonare. Procesul decizional al grupurilor de coordonare nu era suficient de bine documentat și nu a avut ca rezultat realizarea unui clasament al propunerilor de proiecte. Autoritatea de management a aprobat toate proiectele eligibile care primiseră un vot pozitiv din partea grupurilor de coordonare, întrucât erau disponibile suficiente fonduri pentru măsurile respective.

47

Polonia nu a stabilit criterii de selecție în cadrul măsurii 125, prin care este finanțată infrastructura de apă în vederea protejării terenurilor agricole împotriva inundațiilor. Toate proiectele eligibile au fost aprobate pe baza principiului „primul venit, primul servit”. În acest context, autoritatea de management nu a acordat prioritate proiectelor care prezentau cel mai bun raport cost-eficacitate: de exemplu, două proiecte au fost aprobate chiar dacă raportul lor cost-eficacitate era foarte diferit (150 de euro, în comparație cu aproape 10 000 de euro din fonduri publice per hectar protejat).

48

Au fost identificate exemple de cazuri în care au fost stabilite criterii de selecție [în Italia (Sicilia), Polonia și România]. Totuși, în Italia (Sicilia), criteriile de selecție au fost aplicate efectiv numai în ceea ce privește submăsura 125-A, întrucât, în cadrul celorlalte măsuri auditate, fuseseră aprobate toate proiectele eligibile. În Polonia și România, criteriile de selecție corespundeau în general cu obiectivele programului de dezvoltare rurală și a fost utilizat un prag minim pentru a se asigura calitatea proiectelor selectate. Criteriile de selecție nu erau însă întotdeauna legate de contribuția proiectelor la obiectivele programului de dezvoltare rurală (a se vedea caseta 9).

Caseta 9

Exemple de criterii de selecție care nu au acordat prioritate proiectelor în funcție de contribuția acestora la obiectivele programului de dezvoltare rurală

Polonia

Un criteriu de selecție utilizat în cadrul măsurii 322/323 a fost conceput pentru a promova mai întâi proiectele de dimensiuni mai mari și apoi proiectele mai mici (în etapele ulterioare ale perioadei de programare), cu scopul de „a asigura un acces echilibrat la fondurile UE”. Acest lucru nu a fost menționat în programul de dezvoltare rurală.

Italia (Sicilia)

În cadrul submăsurii 125-B, prin care sunt finanțate sistemele de irigație, criteriile de selecție nu erau cuantificabile și nu acordau prioritate proiectelor care vizau economisirea apei în zonele în care exista o nevoie mai acută de a reduce pierderile de apă. S-a acordat astfel prioritate unor proiecte din zone care nu erau afectate de lipsa de apă, în condițiile în care proiecte din zone afectate de o lipsă acută de apă se situau pe poziții inferioare ale ordinii prioritare.

România

Un criteriu de selecție în cadrul măsurii 322 acorda prioritate solicitanților care nu mai primiseră anterior sprijin din partea UE pentru o investiție similară, deși acest criteriu nu reflecta măsura în care proiectul îndeplinește obiectivele stabilite în programul de dezvoltare rurală.

49

Criterii legate de eficacitatea din punctul de vedere al costurilor, care acordau prioritate proiectelor cu cel mai bun raport costuri-beneficii, au fost identificate numai în Germania (Saxonia) (a se vedea caseta 10), dar acestea nu au fost puse în practică.

Caseta 10

Un exemplu de criteriu stabilit în legătură cu eficacitatea din punctul de vedere al costurilor, dar care nu a fost pus în practică

Germania (Saxonia)

În cadrul măsurii 125, autoritățile germane au stabilit patru criterii de selecție, care urmau să fie aplicate pentru populația de proiecte eligibile în cazul în care bugetul nu era suficient. Unul dintre aceste criterii consta într-un simplu raport cost-eficacitate și acorda prioritate proiectelor care costau mai puțin per metru linear de drum forestier construit. După ce termenul-limită stabilit pentru primirea cererilor de finanțare expirase (spre sfârșitul perioadei de programare 2007-2013), măsura 125 a beneficiat de un transfer de fonduri suplimentare. În condițiile în care existau suficiente resurse bugetare disponibile, toate cererile au fost aprobate pentru finanțare; prin urmare, clasamentul care putea fi obținut utilizând acest criteriu de selecție nu a fost niciodată pus în aplicare.

Verificările cu privire la caracterul rezonabil al costurilor și la procedurile de achiziții publice nu au limitat în mod eficace riscul unor costuri excesive ale proiectelor

50

Existența unor rate ridicate ale ajutorului, care sunt obișnuite în cazul măsurilor de infrastructură, înseamnă că riscul asumat de promotorii de proiecte este scăzut sau chiar inexistent. Acest lucru le reduce motivația de a limita costurile proiectelor. Prin urmare, este deosebit de important ca statele membre să stabilească cerințe și controale proporționale pentru a se asigura de caracterul rezonabil al costurilor. În general, statele membre auditate s-au bazat pe utilizarea prețurilor de referință și pe procedurile de achiziții publice pentru a se asigura de caracterul rezonabil al costurilor investițiilor²⁰. Aceste instrumente nu au fost însă aplicate în mod adecvat, situație semnalată deja de Curte într-o serie de rapoarte anterioare²¹. În continuare sunt prezentate mai în detaliu principalele deficiențe identificate în cadrul acestui audit.

51

Deși sunt utilizate pe scară largă, sistemele bazate pe prețurile de referință au limitări serioase, mai ales din cauza faptului că prețurile de referință erau comunicate de întreprinderile de construcții, existând deci posibilitatea ca acestea să fie superioare prețurilor reale de pe piață rezultate în urma negocierilor sau a procedurilor competitive de achiziții. În urma auditului, s-a constatat că în Spania (Extremadura), Italia (Sicilia) și Polonia se puteau obține în general, în urma unei proceduri de achiziții, economii medii variind între 30 % și 40 % față de prețurile de referință.

52

Prețurile de referință au fost stabilite pe baza tranzacțiilor reale între guvern și întreprinderile de construcții numai în România. Aceste prețuri erau însă disponibile numai pentru o gamă limitată de lucrări publice și nu au mai fost actualizate din 2009. Autoritatea de management din Germania (Saxonia) a acceptat în mod automat diferențe de până la 50 % față de prețurile de referință, fără a efectua investigații suplimentare.

53

Dacă riscul utilizării unor prețuri de referință „umflate” poate fi redus în cazul în care costurile finale sunt stabilite pe baza unei proceduri competitive și echitabile de achiziții, o astfel de garanție nu există în schimb în ceea ce privește proiectele care nu fac obiectul unei proceduri competitive de achiziții [acesta fiind cazul anumitor măsuri și beneficiari în Spania (Extremadura) și în Italia (Sicilia)] și nici în cazurile în care procedurile de achiziții publice sunt afectate de deficiențe grave.

54

Auditul a identificat mai multe deficiențe de acest tip care au împiedicat o concurență loială și asigurarea caracterului rezonabil al costurilor (a se vedea caseta 11).

Caseta 11

Exemple de proceduri de achiziții publice care au împiedicat asigurarea transparenței, a concurenței loiale și a caracterului rezonabil al costurilor

Spania (Extremadura)

Autoritatea de management a decis în mod arbitrar să atribuie unei întreprinderi de construcții cu capital de stat contracte reprezentând 18 % (aproximativ 14 milioane de euro) din fondurile totale alocate pentru măsura 125. Autoritatea de management a justificat această decizie pe baza „urgenței” lucrărilor, a „specificității/tipului de lucrări” și a „confidențialității”. Autoritățile nu au fost însă în măsură să prezinte probe care să coroboreze aceste justificări. Costurile proiectului au fost rambursate pe baza unei liste de prețuri convenite între întreprindere și autoritățile naționale. Deși această procedură poate fi mai rapidă în comparație cu organizarea unei licitații, ea nu garantează faptul că prețurile obținute corespund prețurilor de pe piață.

Chiar și în cazurile în care au fost organizate proceduri formale de achiziții, criteriile de atribuire utilizate nu au fost întotdeauna suficient de bine definite și, prin urmare, erau imposibil de verificat. Acesta a fost cazul unui proiect auditat, cu un cost estimat de 11 milioane de euro: acest proiect a obținut 48 de puncte din 100 pe baza unor criterii vagi, precum „cunoașterea proiectului, a zonei și calitatea propunerii”, „respectarea normelor de siguranță”, „măsurile de mediu” și „alte îmbunătățiri propuse”.

România

În cadrul auditului au fost identificate și criterii de atribuire care nu fuseseră definite în mod corespunzător. De exemplu, „durata mai scurtă a lucrărilor” a fost utilizată drept criteriu de atribuire în cazul a 9 dintre cele 11 proiecte examinate, fără a se indica termenele acceptabile și fără să se verifice dacă duratele propuse erau realiste. Durata indicată în ofertele câștigătoare și în contractele subsecvente a fost cu mult depășită în practică, lucrările întinzându-se pe o perioadă de până la opt ori mai lungă decât durata prevăzută în contract (24 de luni, în loc de 3 luni). Condițiile meteorologice nefavorabile nu pot explica decât parțial aceste întârzieri.

Italia (Sicilia)

Anumite contracte pentru lucrări publice au fost atribuite prin proceduri competitive de achiziții bazate pe o metodologie care determina excluderea automată a ofertelor cu prețul cel mai mic²²; acestea erau considerate pur și simplu „anormale”, fără să aibă loc o analiză suplimentară. Această procedură nu a permis selectarea ofertei celei mai economice și, în general, nu oferă un stimulent pentru ca ofertanții să propună cel mai mic preț posibil.

Cerințele legate de sustenabilitate nu au ținut seama de durata de viață utilă a investițiilor

55

Sustenabilitatea investițiilor finanțate este un factor esențial pentru realizarea obiectivelor proiectelor și, la nivel mai general, pentru atingerea obiectivelor stabilite în programele de dezvoltare rurală. Sustenabilitatea suscită preocupări deosebite în cazul investițiilor în infrastructură, având în vedere durata lor de viață utilă lungă preconizată²³, numărul mare de utilizatori, necesitatea de a asigura accesul continuu la serviciile publice și costurile ridicate pe care le presupun atât investiția inițială, cât și întreținerea ulterioară. Diverse studii au arătat că costurile legate de refacerea unei infrastructuri degradate sunt mult mai mari decât costurile asociate cu menținerea nivelurilor inițiale de calitate²⁴. Beneficiile unei planificări adecvate a lucrărilor de întreținere merg dincolo de considerațiile financiare, deoarece ele au un impact și asupra calității vieții și a standardelor de siguranță. Existența unui plan corespunzător de întreținere și a unei linii bugetare specifice este, prin urmare, vitală pentru eficacitatea acestor investiții.

56

Niciunul dintre statele membre auditate nu a cerut beneficiarilor să prezinte un plan detaliat de întreținere care să stabilească cerințele de întreținere periodică și extraordinară și costurile aferente. Beneficiarii nu erau obligați să aloce fonduri pentru lucrările de întreținere sau să indice sursele de finanțare care urmau să fie utilizate.

57

În România, instituția națională de audit a subliniat potențiala nesustenabilitate a investițiilor în infrastructura socială și culturală finanțate prin programul de dezvoltare rurală, în condițiile în care, odată ce proiectul este finalizat, beneficiarii se pot confrunta cu dificultăți legate de finanțarea activităților conexe de la bugetul local. Acest risc a fost confirmat ulterior, întrucât beneficiarii a mai mult de jumătate dintre cele 191 de proiecte verificate de către agenția de plăți în 2014 nu au putut demonstra că activitățile planificate erau efectiv desfășurate după finalizarea proiectului.

58

Riscul ca realizările și rezultatele proiectelor să nu fie sustenabile a fost constatat și în cazul unor drumuri rurale în Italia (Sicilia): autoritatea de management intenționa să utilizeze programul de dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020 pentru a finanța costurile de reabilitare a unor drumuri care fuseseră construite sau reabilitate cu fonduri UE cu doar aproximativ 10 ani în urmă²⁵. Acest lucru sugerează că drumurile se degradaseră substanțial într-o perioadă de timp relativ scurtă, ca urmare a lipsei unei întrețineri adecvate.

59

Pentru a asigura caracterul sustenabil al investițiilor, Regulamentul nr. 1698/2005 privind dezvoltarea rurală prevede obligația statelor membre de a recupera contribuția FEADR în cazul în care un proiect de investiții suferă o modificare importantă „care îi afectează natura sau condițiile de punere în aplicare” în termen de cinci ani (cunoscută sub denumirea de „perioadă de angajament”) de la data deciziei de finanțare de către autoritatea de management²⁶. Această cerință nu este însă diferențiată în funcție de tipul de investiție. Numai Germania (Saxonia), Italia (Sicilia) și România au prevăzut perioade de angajament mai lungi pentru anumite tipuri de investiții, deși orizontul de timp limitat al controalelor ex post a diminuat motivația beneficiarilor de a-și respecta angajamentele (a se vedea caseta 12).

Caseta 12

Bune practici puse în aplicare de statele membre pentru a asigura sustenabilitatea investițiilor în infrastructură și limitările acestor bune practici

Germania (Saxonia)

În perioada de programare 2007-2013, au existat perioade de angajament diferențiate²⁷ care variau între cinci și douăzeci de ani de la finalizarea proiectului, în funcție de tipul de proiect și de costurile eligibile totale. Aceste perioade de angajament au fost luate în considerare la evaluarea riscurilor în urma căreia a fost selectat eșantionul de proiecte în vederea controalelor ex post, existând o probabilitate mai mare ca proiectele mai vechi să fie incluse în eșantion.

Un alt element destinat să asigure sustenabilitatea investițiilor în școli a fost cerința ca solicitanții (comunele) să prezinte, odată cu cererea de finanțare, o confirmare scrisă din partea Ministerului Culturii și Sportului care să ateste că școala vizată de proiectul de modernizare este preconizată a rămâne în funcțiune pentru un interval de timp de 5 sau 10 ani.

România

Ca parte a condițiilor de eligibilitate pentru măsura 125 (prin care sunt finanțate drumuri agricole și forestiere și infrastructura de irigații), beneficiarii erau obligați să își ia angajamentul de a întreține și de a repara infrastructura finanțată pe întreaga durată de viață utilă a acesteia. Controalele ex post prin care se verifică respectarea acestui angajament sunt efectuate însă numai pe o perioadă de până la cinci ani de la data contractului de finanțare.

60

În general, statele membre auditate au aplicat cerința de cinci ani și au recurs la controale ex post²⁸ pentru a verifica dacă beneficiarii își respectaseră angajamentele asumate. Controalele ex post acoperă în fiecare an cel puțin 1 % din cheltuielile publice eligibile corespunzătoare operațiunilor de investiții pentru care s-a efectuat plata finală din FEADR. Este posibil însă ca procentul de 1 % să fie atins prin controale la un singur proiect. În plus, cum a fost cazul în Polonia și în România, având în vedere faptul că perioada de angajament de cinci ani a fost calculată de la data deciziei de finanțare, în practică, aceasta era redusă de fapt la un interval de timp mult mai scurt, calculat de la data finalizării proiectului. De exemplu, șapte dintre cele zece proiecte auditate în aceste două state membre au fost finalizate la mai bine de doi ani de la data deciziei de finanțare. Astfel, cerința privind cei „cinci ani” și controalele corespunzătoare au avut, în practică, o relevanță redusă în exercitarea rolului lor de a asigura sustenabilitatea proiectelor.

Întârzierile mari în procedurile administrative au avut un impact asupra eficienței și a eficacității măsurilor

61

Pentru ca fondurile FEADR să devină mai atractive pentru potențialii beneficiari și pentru a permite proiectelor să genereze în timp util beneficii pentru mediul rural, procedurile administrative nu ar trebui să fie excesiv de îndelungate și împovărătoare.

62

Trei state membre [Italia (Sicilia), România și Polonia] dintre cele cinci auditate au stabilit termene pentru prelucrarea cererilor de finanțare a proiectelor și a cererilor finale de plată. Aceste termene variau, în general, între o lună și patru luni.

63

Termenele stabilite de statele membre pentru prelucrarea cererilor de finanțare au fost depășite în cazul majorității măsurilor auditate (a se vedea figura 5)²⁹. În Germania (Saxonia), Polonia și România, durata de timp necesară pentru prelucrarea cererilor de finanțare a variat³⁰ între 3,5 și 9 luni, în timp ce autoritățile din Italia (Sicilia) au avut nevoie de aproximativ 16 luni pentru a prelucra cererile în cadrul măsurilor 125 și 321, existând și cazuri extreme, unde a fost nevoie de peste trei ani. Această situație se explică, în principal, prin durata prea mare de timp de care era nevoie pentru efectuarea verificărilor necesare privind eligibilitatea beneficiarilor.

64

În general, cererile de plată erau prelucrate mai repede decât cererile de finanțare; au fost observate însă, din nou, întârzieri notabile în Italia (Sicilia) (a se vedea figura 6).

Figura 5

Prelucrarea cererilor de finanțare (valoarea mediană, în luni)

*Informațiile prezentate pentru Italia (Sicilia) în ceea ce privește măsura 321 se aplică numai submăsurii auditate, „Azione 2”; în România, măsura 321 este implementată în comun cu măsura 322.

**În Polonia, măsura 322 este implementată în comun cu măsura 323.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor comunicate de către statele membre.

Figura 6

Prelucrarea cererilor de plată (valoarea mediană, în luni)

*În Italia (Sicilia), au fost utilizate pentru calcul numai datele privind prelucrarea cererilor finale de plată; tot în Italia (Sicilia), informațiile legate de măsura 321 nu erau disponibile, întrucât niciunul dintre proiectele aprobate nu primise plata finală înainte de luna decembrie 2014.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor comunicate de către statele membre.

65

În cadrul auditului, s-a constatat că România concepuse o bună practică vizând abordarea principalelor cauze ale întârzierilor și limitarea sarcinii administrative pentru solicitant. În vederea accelerării procesului de depunere și de evaluare a proiectelor, în perioada de programare 2014-2020, agenția de plăți va permite, pe bază permanentă, ca cererile să fie depuse în integralitate online (inclusiv toate documentele justificative). Totodată, rapoartele de selecție vor fi publicate la intervale mai scurte decât în perioada de programare anterioară.

Comisia a început să monitorizeze sistematic modul în care sunt abordate deficiențele, precum și planurile aferente de acțiune ale statelor membre, abia spre sfârșitul perioadei de programare

66

În perioada de programare 2007-2013, Comisia a verificat, în special prin intermediul auditurilor sale de conformitate, dacă statele membre respectau cerințele legale de a aplica criterii de selecție, dacă acestea verificau caracterul rezonabil al costurilor și dacă se conformau normelor privind achizițiile publice. Sfera auditurilor Comisiei nu a inclus o examinare a aspectelor legate de performanță.

67

În consecință, auditurile Comisiei au permis identificarea doar a câtorva dintre deficiențele menționate mai sus, în special a celor legate de aplicarea normelor privind achizițiile publice în România. De altfel, acestea au determinat aplicarea unei corecții financiare³¹ în 2014. Comisia a început de abia în 2013 să urmărească sistematic situația acțiunilor întreprinse de către statele membre pentru a aborda cauzele profunde ale erorilor care afectau măsurile din domeniul dezvoltării rurale, inclusiv ale erorilor legate de sistemul de selecție a proiectelor, de verificările cu privire la caracterul rezonabil al costurilor și de achizițiile publice. În urma acestui exercițiu, a reieșit că, din rândul statelor membre auditate, numai Italia (Sicilia) și România au introdus sau sunt în curs de a dezvolta noi proceduri prin care se urmărește rezolvarea unora dintre deficiențele identificate. Aceste modificări au sosit însă prea târziu pentru a mai avea o influență asupra grosului cheltuielilor suportate în perioada de programare 2007-2013.

68

Recunoscând problemele din trecut, Comisia a adus modificări pentru perioada de programare 2014-2020, acestea fiind destinate să îmbunătățească situația.

69

În ceea ce privește selecția proiectelor, există o cerință explicită ca programele de dezvoltare rurală din perioada 2014-2020 să includă principii directoare privind stabilirea criteriilor de selecție. În martie 2014, Comisia a emis orientări prin care încurajează statele membre să se asigure că criteriile de eligibilitate și selecție sunt aplicate în mod transparent și coerent în cursul întregii perioade de programare, că criteriile de selecție se aplică chiar și în cazurile în care bugetul disponibil este suficient pentru a finanța toate proiectele eligibile și că proiectele cu un punctaj total care se situează sub un anumit prag sunt excluse de la acordarea sprijinului.

70

În ceea ce privește achizițiile publice, Comisia a elaborat, la sfârșitul anului 2014, orientări privind evitarea unor erori frecvente în proiectele cofinanțate de UE³². În acest document, Comisia critică utilizarea metodei „prețului mediu”, prin care ofertele care propun un preț apropiat de media tuturor ofertelor primesc mai multe puncte decât ofertele care se abat de la medie, întrucât această metodologie „reprezintă un tratament inegal al ofertanților, în special al celor care propun oferte valide cu un preț scăzut”. Îndrumări suplimentare sunt oferite pe teme precum alegerea procedurii corespunzătoare de achiziții publice, fixarea termenelor și criteriile de selecție și de atribuire. Cu toate acestea, la momentul auditului, condiționalitatea ex ante³³ legată de achizițiile publice nu fusese îndeplinită de România și fusese îndeplinită doar parțial de Italia (Sicilia) și Polonia. Neîndeplinirea acestei condiționalități ex ante până la sfârșitul anului 2016 poate duce la o suspendare a plăților către statele membre vizate, astfel cum se sugerează într-o recomandare recentă a Curții³⁴.

71

Comisia a organizat o serie de ateliere pe tema caracterului rezonabil al costurilor și a opțiunilor simplificate în materie de costuri în perioada 2014-2015. Problema stabilirii și a utilizării prețurilor de referință (a se vedea punctul 51) nu a fost însă abordată în documentele de orientare discutate în cadrul acestor ateliere.

72

Comisia nu a întreprins nicio acțiune specifică în ceea ce privește cerințele și controalele statelor membre cu privire la sustenabilitatea proiectelor.

Partea a treia – Sistemul de monitorizare și de evaluare nu a produs informații adecvate cu privire la rezultatele proiectelor

73

Informațiile în materie de performanță privind eficacitatea și eficiența cheltuielilor pentru dezvoltare rurală sunt necesare pentru a demonstra ce rezultate au fost obținute cu fondurile din bugetul UE și dacă acestea au fost cheltuite în mod corespunzător (darea de seamă pentru actul de gestiune). Aceste informații sunt de asemenea necesare pentru a îmbunătăți eficiența și eficacitatea bugetului UE prin orientarea gestiunii curente a măsurilor, prin identificarea îmbunătățirilor posibile și prin contribuția lor la procesul de definire a viitoarelor politici, de exemplu identificând tipurile de investiții care au înregistrat performanțe bune.

74

Pentru a demonstra ceea ce s-a obținut cu ajutorul fondurilor din bugetul UE cheltuite pentru măsuri de infrastructură rurală, statele membre ar trebui să colecteze date privind realizările și rezultatele obținute de proiecte. În temeiul cadrului comun de monitorizare și evaluare, statele membre trebuie să colecteze informații cel puțin cu privire la următorii indicatori de realizare și de rezultat (a se vedea tabelul).

Tabel

Prezentare generală a indicatorilor obligatorii de realizare și de rezultat prevăzuți de cadrul comun de monitorizare și evaluare pentru perioada de programare 2007-2013¹

Cod
Măsură
Indicatori de realizare
Indicatori de rezultat

125
Infrastructura legată de dezvoltarea și adaptarea agriculturii și a silviculturii

–Numărul operațiunilor sprijinite

–Volumul total al investițiilor

Creșterea valorii adăugate brute a exploatațiilor sau a întreprinderilor sprijinite

321
Servicii de bază pentru economie și pentru populația rurală

–Numărul acțiunilor sprijinite

–Volumul total al investițiilor

Populația rurală care beneficiază de o ameliorare a serviciilor

322
Renovarea și dezvoltarea satelor

–Numărul satelor care au făcut obiectul unor acțiuni

–Volumul total al investițiilor

323
Conservarea și punerea în valoare a patrimoniului rural

–Numărul de acțiuni sprijinite în materie de patrimoniu rural

–Volumul total al investițiilor

1În ceea ce privește politica de dezvoltare rurală, cadrul comun de monitorizare și evaluare va fi înlocuit în perioada 2014-2020 de „sistemul comun de monitorizare și evaluare”. Detalii cu privire la noul sistem sunt prezentate începând cu punctul 85.

75

Având în vedere elementul de cofinanțare și independent de activitatea de monitorizare și de evaluare solicitată de cadrul comun de monitorizare și evaluare, statele membre au un interes legitim de a monitoriza proiectele, acesta fiind un instrument important care le permite să urmărească progresele înregistrate și să fie la curent cu privire la măsura în care proiectele obțin rezultatele scontate și ating obiectivele stabilite în programele de dezvoltare rurală. Monitorizarea poate fi efectuată prin utilizarea informațiilor administrative și de control disponibile și prin colectarea periodică a informațiilor pertinente de la beneficiari³⁵. Statele membre pot stabili indicatori suplimentari specifici fiecărui program (în sfera sau în afara cadrului comun de monitorizare și evaluare).

76

Curtea a examinat sistemele de colectare a datelor și de monitorizare din statele membre auditate și a constatat, ca și în rapoartele anterioare³⁶, că nu existau suficiente informații pertinente și fiabile pentru a se putea formula o concluzie cu privire la eficacitatea măsurilor în discuție. Prin urmare, auditorii au măsurat rezultatele proiectelor și, acolo unde a fost posibil, realizarea obiectivelor specifice ale acestora, pe baza probelor obținute în urma vizitelor desfășurate la proiecte. Mai multe informații cu privire la proiectele auditate pot fi găsite în anexa II.

Proiectele auditate au obținut realizările fizice preconizate, dar lipseau adesea informații fiabile cu privire la rezultatele obținute

77

Toate cele 32 de proiecte auditate au obținut realizările fizice preconizate (de exemplu, modernizarea unui drum, construcția unui sistem de canalizare), iar 20 dintre acestea au respectat termenele-limită indicate în contractul de finanțare și/sau în contractul pentru lucrări. În anumite cazuri, întârzierile survenite erau parțial justificate de condițiile meteorologice nefavorabile sau de alte circumstanțe aflate în afara controlului beneficiarilor.

78

Prin obținerea realizărilor preconizate, unele dintre proiecte și-au atins de asemenea, în mod automat, și obiectivele stabilite în ceea ce privește rezultatele, de exemplu prin îmbunătățirea protecției împotriva inundațiilor într-o anumită zonă (a se vedea caseta 13).

Caseta 13

Exemplu de proiect care a obținut realizările și rezultatele preconizate

Polonia

Proiectul auditat avea ca obiectiv extinderea și modernizarea unei stații de pompare și fusese estimat la un cost de 700 000 de euro. Proiectul a fost finalizat în conformitate cu specificațiile tehnice și a înregistrat economii în valoare de aproximativ 100 000 de euro în comparație cu bugetul aprobat (economii obținute în urma unei proceduri competitive de achiziții). Termenul stabilit pentru finalizare a fost depășit cu cinci luni, din cauza eliberării cu întârziere a unui document administrativ. Noua stație de pompare, mai puternică, a devenit necesară după inundațiile majore care afectaseră aproape 800 ha în regiune în 2001 și a îmbunătățit protecția a 320 ha de teren agricol împotriva inundațiilor sezoniere.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

79

Acest lucru nu s-a întâmplat însă întotdeauna. Este posibil ca proiectele să nu ajungă la rezultatele preconizate, deși au obținut realizările fizice convenite. În urma auditului, s-a constatat că statele membre nu colectau informații fiabile cu privire la succesul pe termen scurt și mediu al proiectelor în ceea ce privește atingerea obiectivelor prevăzute în programul de dezvoltare rurală și țintele specifice fiecărui proiect. Această situație se explică mai ales prin faptul că nu fuseseră stabiliți indicatori relevanți și prin lipsa unor obiective și ținte specifice din cererea de finanțare și din decizia de finanțare. De exemplu, deși programul de dezvoltare rurală din Italia (Sicilia) stabilea obiectivul de a se realiza economii de apă prin investiții în infrastructura de apă, autoritățile nu au instituit un indicator care să le permită să evalueze îndeplinirea acestui obiectiv; proiectele auditate nu conțineau nici ele ținte cuantificabile conexe.

80

La data auditului, trei dintre cele cinci state membre auditate [Spania (Extremadura), Italia (Sicilia) și Polonia] nu trimiseseră informațiile obligatorii rezultate din monitorizare cerute de cadrul comun de monitorizare și evaluare în legătură cu indicatorul de rezultat pentru măsura 125, și anume „creșterea valorii adăugate brute a exploatațiilor sprijinite”. Celelalte două state membre [Germania (Saxonia) și România] au raportat o valoare pentru acest indicator, dar aceasta se baza pe informații nefiabile (a se vedea caseta 14).

Caseta 14

Metodă nefiabilă de colectare a datelor: datele financiare provenite de la exploatații nu sunt luate în considerare la măsurarea competitivității acestora

România

Indicatorul „creșterea valorii adăugate brute a exploatațiilor sprijinite” are scopul de a cuantifica impactul măsurii 125 asupra competitivității exploatațiilor agricole și forestiere care au beneficiat de sprijin. Cu toate acestea, în România, acest indicator a fost calculat la nivelul întregii comune în care a fost implementat proiectul (pe baza conturilor financiare ale comunei), și nu pentru exploatațiile care au beneficiat de drumurile nou construite.

81

În ceea ce privește indicatorul de rezultat pentru măsurile 321, 322 și 323, și anume „populația rurală care beneficiază de o ameliorare a serviciilor”, statele membre au raportat întreaga populație a comunei în care a fost implementat proiectul, indiferent de numărul utilizatorilor reali ai infrastructurii finanțate (a se vedea caseta 15). Această metodă de raportare duce la cifre exagerate, cu atât mai mult cu cât, în cazul în care într-o comună sunt implementate mai multe proiecte, întreaga populație din comuna respectivă este raportată pentru fiecare dintre aceste proiecte, fiind astfel numărată de mai multe ori atunci când sunt agregate cifrele.

Caseta 15

Exemplu de proiect pentru care s-a considerat că întreaga populație a unei comune beneficiază de o nouă investiție, deși proiectul în cauză privea doar un număr limitat de locuitori

Germania (Saxonia)

Pentru un proiect care urmărea refacerea unei porțiuni de 200 m a unui drum de sat, autoritățile germane au raportat în cadrul indicatorului de rezultat pentru măsura 322 – „populația rurală care beneficiază de o ameliorare a serviciilor” – că 40 631 de persoane au beneficiat de această investiție. Acesta este numărul total al locuitorilor comunei; totuși, doar o mică parte dintre aceștia utilizează efectiv drumul respectiv, dat fiind că în satul în care a fost implementat proiectul locuiesc în jur de 300 de persoane.

În raportul său anual pe 2014 privind progresele înregistrate, Saxonia a raportat în cadrul indicatorului de rezultat pentru măsura 322 că 2,9 milioane de persoane au beneficiat de servicii îmbunătățite în mediul rural. Acest număr depășește efectivul total al populației rurale din acest land, și anume aproximativ 2 milioane de persoane.

82

Chiar și atunci când statele membre auditate au stabilit indicatori suplimentari specifici fiecărui program, acestea nu au putut măsura succesul intervențiilor. Doi factori stau la baza acestei situații. În primul rând, statele membre nu au stabilit niveluri-țintă. În al doilea rând, indicatorii suplimentari măsurau realizări precum numărul de kilometri de drum reparat, mai degrabă decât rezultate legate de obiectivele programului de dezvoltare rurală, cum ar fi obținerea de economii de apă, reducerea costurilor de transport pentru fermieri și furnizarea anumitor servicii pentru populația rurală.

83

20 dintre cele 32 de proiecte auditate nu dispuneau de ținte măsurabile pentru rezultate. Auditorii au putut obține totuși unele date cu privire la rezultatele efective obținute (a se vedea exemplele din caseta 16 și informațiile detaliate din anexa II). Deși anumite rezultate pozitive au putut fi observate în treisprezece cazuri, informațiile nu erau suficiente în zece dintre acestea pentru a permite auditorilor să formuleze o concluzie cu privire la eficacitatea proiectelor în efortul de îndeplinire a obiectivelor din programele de dezvoltare rurală. În patru cazuri, indicatorii relevanți au arătat că nivelurile-țintă nu fuseseră atinse. În alte trei cazuri, informațiile obținute nu erau fiabile. Mai multe informații cu privire la proiectele auditate pot fi găsite în anexa II.

Caseta 16

Dovezi limitate privind rezultatele pozitive și date lipsite de fiabilitate

În Italia (Sicilia) și în Spania (Extremadura), autoritățile nu au colectat date privind rezultatele proiectelor individuale. La cererea auditorilor, numai trei dintre cei opt beneficiari și, respectiv, doi dintre cei șapte beneficiari care au făcut obiectul auditului în aceste două regiuni au putut prezenta unele date cuantificate privind rezultatele. Aceste date indicau, în general, un efect pozitiv al investițiilor. Totuși, un proiect de reasfaltare a unui drum rural într-o zonă turistică din Spania (Extremadura) nu a avut un impact pozitiv asupra numărului de turiști. Dimpotrivă, numărul mediu de vizitatori a scăzut în anii de după încheierea proiectului, în comparație cu numărul mediu de vizitatori de dinainte de proiect. Nu existau informații cu privire la efectele investițiilor asupra exploatațiilor agricole.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

În România, beneficiarii au pus la dispoziția auditorilor date cuantificate privind nivelurile-țintă și rezultatele pentru patru dintre cele cinci proiecte auditate care beneficiaseră de finanțări variind între 1 și 2,4 milioane de euro.

Doar un singur proiect și-a atins ținta de a racorda 575 de utilizatori la noul sistem de apă și canalizare. La aproape trei ani de la finalizarea lor, alte trei proiecte erau încă departe de atingerea nivelurilor-țintă fixate: în cazul a două proiecte din domeniul apei fuseseră racordați la rețeaua de canalizare mai puțin de jumătate din numărul-țintă de utilizatori, iar în cazul celui de al treilea proiect nu fusese creat niciun nou loc de muncă, deși crearea de locuri de muncă se număra printre obiectivele prevăzute.

În Germania (Saxonia), datele raportate pentru principalii trei indicatori de rezultat stabiliți pentru măsuri se bazau pe ipoteze ale autorităților cu privire la rezultatul probabil al investițiilor. Nu erau disponibile niveluri-țintă pentru acești indicatori și nici date privind rezultatele reale obținute. Informațiile care au putut fi obținute de auditori în legătură cu proiectele auditate s-au limitat, așadar, la indicatori de bază, cum ar fi numărul gospodăriilor deservite de drumurile finanțate.

În Polonia, pentru patru dintre cele cinci proiecte auditate, beneficiarii au raportat autorității de management date referitoare la rezultatele obținute; acestea arătau o creștere a numărului de utilizatori și atingerea, în general, a obiectivelor fixate. Cu toate acestea, în trei cazuri, nu s-au prezentat probe justificative care să permită Curții să verifice cifrele raportate.

Comisia a încurajat statele membre să îmbunătățească monitorizarea și evaluarea, dar unele deficiențe vor continua probabil să existe în perioada de programare 2014-2020

84

Deși statele membre sunt cele care sunt în primul rând responsabile³⁷ pentru colectarea datelor necesare pentru indicatorii de realizare și de rezultat, Comisia este cea responsabilă de monitorizarea și de supravegherea punerii în aplicare a programelor de dezvoltare rurală și publică informațiile colectate de la statele membre prin cadrul comun de monitorizare și evaluare.

85

În ceea ce privește indicatorul de rezultat pentru măsura 125 care constă în „creșterea valorii adăugate brute a exploatațiilor sau a întreprinderilor sprijinite”, Comisia a recunoscut că, în pofida orientărilor furnizate în 2010 cu privire la metodologia de măsurare a creșterii valorii adăugate brute, majoritatea statelor membre s-au confruntat cu dificultăți în efortul de a evalua în mod fiabil acest indicator. Astfel, acesta a fost înlocuit în perioada de programare 2014-2020 cu indicatorul intitulat „schimbare în ceea ce privește producția agricolă a fermelor sprijinite/unități anuale de muncă”. Comisia a precizat că noul indicator va fi evaluat numai de către evaluatori externi, deoarece statele membre nu dispun de expertiza necesară în cadrul administrațiilor lor. Un alt indicator obligatoriu de rezultat a fost introdus pentru perioada de programare 2014-2020 pentru măsura echivalentă măsurii 125, și anume „procentajul terenurilor irigate care trec la sisteme de irigații mai eficiente”.

86

În ceea ce privește indicatorul de rezultat utilizat pentru măsurile 321, 322 și 323 – „populația rurală care beneficiază de o ameliorare a serviciilor” –, Comisia a acceptat cifrele raportate, în pofida riscului de supraestimare a numărului de utilizatori. Pentru perioada 2014-2020 va fi utilizat un indicator de rezultat similar pentru aceste măsuri („procentajul populației rurale care beneficiază de servicii/infrastructuri îmbunătățite”). Comisia nu va accepta ca aceeași populație să fie raportată de mai multe ori (pentru fiecare proiect implementat în zona respectivă) în cadrul noului indicator de rezultat; această metodă de raportare este permisă însă în mod explicit pentru noul indicator de realizare intitulat „populația care beneficiază de servicii/infrastructuri îmbunătățite”.

87

Curtea nu a putut evalua, la momentul auditului, în ce măsură noii indicatori vor remedia deficiențele pe care le prezentau indicatorii anteriori. Cu toate acestea, evaluarea eficacității măsurilor numai pe baza evoluției producției agricole, a procentajului de terenuri care trec la un sistem de irigații mai eficient și a populației care beneficiază de noua infrastructură nu va putea oferi o imagine completă a succesului sau a insuccesului fondurilor alocate pentru măsuri, având în vedere marea diversitate a proiectelor finanțate.

88

În perioada de programare 2007-2013, din cauza întârzierilor importante care au afectat punerea în aplicare a măsurilor de infrastructură, a existat o discrepanță între ciclul de cheltuieli și programarea în timp a cerințelor de raportare. Aceasta a avut ca rezultat o lipsă de date pertinente pentru evaluările intermediare și, foarte probabil, evaluările ex post vor fi realizate prea devreme pentru a putea utiliza date fiabile. Dacă informațiile rezultate în urma monitorizării și a evaluării nu sunt disponibile la momente-cheie ale procesului de raportare, statele membre și Comisia nu pot să le utilizeze pentru a îmbunătăți punerea în aplicare a măsurilor.

89

Este probabil ca această situație să persiste în perioada de programare 2014-2020, întrucât statele membre au obligația de a pregăti deja în 2017 primul „raport anual aprofundat privind implementarea”, care va include constatările evaluărilor, chiar dacă cheltuielile au început să fie efectuate destul de târziu, din cauza unor întârzieri în procesul de aprobare a programelor de dezvoltare rurală³⁸. Lipsa unor informații fiabile, pertinente și disponibile în timp util cu privire la rezultatele obținute cu ajutorul fondurilor publice investite în infrastructură face dificilă o gestionare a viitoarelor fonduri bazată pe rezultate.

11Articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 368, 23.12.2006, p. 15).

12Pentru constatări similare, a se vedea Raportul special nr. 9/2010: „Cheltuielile UE din cadrul măsurilor structurale privind alimentarea cu apă pentru consumul casnic sunt efectuate în mod optim?”, în special punctele 64-67, unde se afirmă că „statele membre tind să obțină o asistență financiară cât mai mare din partea UE, prin menținerea unui nivel scăzut al tarifelor”.

13Printre studiile și rapoartele recente elaborate pe această temă se numără: Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads, elaborat de Smart Growth America și Taxpayers for Common Sense, 2011; Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year, elaborat de McKinsey Global Institute, 2013; Suprafețele rutiere din UE: impactul neefectuării întreținerii cu regularitate a drumurilor asupra economiei și siguranței, Parlamentul European, Direcția Generală Politici Interne ale Uniunii, 2014.

14Articolul 77 alineatul (2) și articolul 78 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului prevăd că „[r]eprezentanții Comisiei pot participa, din proprie inițiativă și cu titlu consultativ, la lucrările comitetului de monitorizare” și că „[c]omitetul de monitorizare se asigură de eficiența punerii în aplicare a programului de dezvoltare rurală”. În acest scop, comitetul analizează și revizuiește criteriile de selecție, monitorizează progresele realizate în direcția îndeplinirii obiectivelor, atingerea țintelor etc.

15Constatările prezentate în raportul anual se bazează pe un eșantion de cinci acorduri de parteneriat, și anume cele cu Germania, Franța, Letonia, Polonia și Portugalia.

16Programele de dezvoltare rurală aferente perioadei 2014-2020 pentru celelalte două regiuni auditate [Spania (Extremadura) și Italia (Sicilia)] nu au fost examinate, deoarece nu erau încă aprobate la data auditului.

17În conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității prevăzute la articolul 30 alineatul (2) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012.

18Articolul 71 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 prevede că: „[c]heltuielile sunt eligibile pentru contribuția FEADR numai în cazul în care sunt efectuate pentru operațiuni decise de autoritatea de gestionare a programului în cauză sau sub responsabilitatea acestuia, conform criteriilor de selecție stabilite de organul competent”.

19Procesul de selecție a proiectelor a fost desfășurat direct la nivel central de către autoritatea de management numai în cazuri excepționale (de exemplu, finanțarea directă temporară a unor proiecte legate de școli).

20Articolul 24 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală (JO L 25, 28.1.2011, p. 8) prevede că statele membre trebuie să verifice caracterul rezonabil al costurilor prezentate, ca parte a controalelor administrative efectuate cu privire la cererile de ajutor. Această evaluare trebuie să fie realizată printr-un sistem adecvat, cum ar fi utilizarea costurilor de referință, compararea mai multor oferte sau un comitet de evaluare. În plus, articolul 24 alineatul (2) litera (c) din același regulament prevede că statele membre trebuie să verifice conformitatea operațiunii pentru care se solicită ajutorul cu normele naționale și ale Uniunii Europene aplicabile, privind în special și după caz, achizițiile publice, ajutorul de stat, precum și cu celelalte standarde obligatorii relevante prevăzute de legislația națională sau de programul de dezvoltare rurală.

21Rapoartele anuale ale Curții de Conturi, Raportul special nr. 6/2013: „Au obținut statele membre și Comisia un bun raport costuri-beneficii în urma aplicării măsurilor care vizează diversificarea economiei rurale?”, Raportul special nr. 22/2014 și Raportul special nr. 23/2014: „Erori la nivelul cheltuielilor pentru dezvoltare rurală: care sunt cauzele și cum sunt ele remediate?” (http://eca.europa.eu).

22În conformitate cu articolul 86 alineatul (1) din legea italiană nr. 163/2006 privind achizițiile publice, această procedură se desfășoară în patru etape: 1) excluderea unui procentaj de 10 % dintre cele mai scumpe și, respectiv, dintre cele mai ieftine oferte primite; 2) calcularea mediei „rabaturilor” propuse (reduceri în comparație cu valoarea estimată a contractului) pentru restul de oferte; 3) la această medie se adaugă apoi variația reducerilor care se situează deasupra mediei; 4) atribuirea contractului către ofertantul care a propus un rabat situat imediat sub valoarea calculată în etapa 3.

23În ghidul său pentru analiza costuri-beneficii a proiectelor de investiții (publicat în iulie 2008), Comisia a indicat faptul că, pentru majoritatea infrastructurilor, orizontul de timp pentru care se elaborează previziuni financiare și care nu ar trebui să depășească durata de viață utilă a proiectului este de cel puțin 20 de ani. De exemplu, în acest ghid se recomandă ca orizontul de timp pentru proiectele rutiere să fie stabilit la 25 de ani, iar pentru infrastructura de apă, la 30 de ani.

24Exemple de astfel de studii sunt prezentate la nota de subsol 13.

25Această posibilitate a fost inclusă în proiectul de program de dezvoltare rurală pentru perioada de programare 2014-2020, transmis Comisiei în iulie 2014 [secțiunea M04 – Investiții în active fizice (articolul 17), pagina 221].

26Articolul 72 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului.

27Aceste perioade de angajament au fost reduse în perioada de programare 2014-2020, ajungând la termenul standard de cinci ani menționat la articolul 71 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO L 347, 20.12.2013, p. 320).

28Efectuate în conformitate cu articolul 30 din Regulamentul (CE) nr. 1975/2006 al Comisiei din 7 decembrie 2006 privind normele de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în ceea ce privește măsurile de sprijin pentru dezvoltarea rurală (JO L 368, 23.12.2006, p. 74).

29Aceste statistici nu au putut fi calculate și pentru Spania (Extremadura), deoarece nu existau date de ansamblu disponibile pentru toate proiectele aprobate în cadrul măsurilor auditate.

30O valoare mediană este o valoare dintr-o serie ordonată de valori, în raport cu care există, atât peste, cât și sub valoarea respectivă, un număr egal de valori (sau care reprezintă media aritmetică a celor două valori din mijloc, dacă nu există un număr de mijloc).

31În urma constatărilor sale de audit, Comisia poate lansa proceduri prin care finanțarea UE pentru statul membru în cauză este redusă cu scopul de a se compensa pentru neajunsurile identificate. Aceste proceduri sunt numite „corecții financiare”.

32Public Procurement Guidance for Practitioners on the avoidance of common errors in ESI Funded projects (Orientări în materie de achiziții publice destinate profesioniștilor din domeniu în vederea evitării unor erori frecvente apărute în proiectele finanțate din fondurile ESI).

33Condiționalitățile ex ante au fost introduse prin articolele 2 și 19 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 ca elemente prealabile necesare pentru îndeplinirea eficace și eficientă a obiectivelor specifice pentru prioritățile Uniunii. Condiționalitatea ex ante privind achizițiile publice se referă la „existența unor măsuri de aplicare eficace a dreptului Uniunii din domeniul achizițiilor publice în ceea ce privește fondurile ESI”.

34Recomandarea nr. 2 din Raportul special nr. 10/2015 al Curții: „Este necesară intensificarea eforturilor de soluționare a problemelor legate de achizițiile publice din cadrul cheltuielilor UE privind politica de coeziune” (http://eca.europa.eu).

35Cel puțin până la încheierea perioadei de cinci ani de menținere a activelor, stabilită la articolul 72 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului.

36A se vedea rapoartele speciale nr. 8/2012, nr. 1/2013, nr. 6/2013 și nr. 12/2013 (http://eca.europa.eu).

37Articolul 79 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului.

38Până în septembrie 2015, Comisia aprobase doar 79 dintre cele 118 programe de dezvoltare rurală primite.

Concluzii și recomandări

90

În perioada 2007-2013, UE a alocat 13 miliarde de euro pentru proiecte de infrastructură rurală menite să stimuleze competitivitatea exploatațiilor agricole și forestiere și să amelioreze calitatea vieții în mediul rural. Dacă se ia în calcul și cofinanțarea asigurată de statele membre, sprijinul total care a fost canalizat prin intermediul a patru măsuri de dezvoltare rurală se ridică la 19 miliarde de euro.

91

Măsurile de infrastructură au fost implementate în cadrul mecanismului de gestiune partajată; astfel, Comisia a aprobat programele de dezvoltare rurală prezentate de către statele membre și acestea au selectat apoi proiectele care urmau să fie finanțate.

92

În cadrul auditului său, Curtea a căutat să răspundă la următoarea întrebare:

Au obținut statele membre și Comisia un bun raport costuri-beneficii prin sprijinul acordat pentru investițiile în infrastructura rurală?

93

Chiar dacă proiectele individuale auditate au obținut realizările fizice preconizate și, în unele cazuri, au adus o contribuție pozitivă clară în mediul rural, Curtea a constatat că statele membre și Comisia, acționând în cadrul mecanismului de gestiune partajată, nu au reușit decât într-o măsură limitată să obțină un bun raport costuri-beneficii, deoarece ajutorul nu a fost direcționat în mod sistematic către proiectele cu cel mai bun raport cost-eficacitate care abordau obiectivele stabilite în programele de dezvoltare rurală, iar informațiile necesare care să demonstreze succesul sau insuccesul măsurilor nu erau suficiente.

94

Comisia și statele membre sunt responsabile împreună pentru punerea în aplicare a unui număr foarte mare de proiecte de infrastructură: acestea nu privesc numai dezvoltarea rurală, ci acoperă întregul spectru al fondurilor structurale. În ciuda acestui fapt, există puține dovezi care să demonstreze o coordonare eficace sau schimbul de bune practici în vederea îmbunătățirii gestionării fondurilor și a obținerii unui raport costuri-beneficii mai bun, de exemplu prin procedurile de selecție a proiectelor, prin verificările cu privire la caracterul rezonabil al costurilor și prin controalele privind sustenabilitatea. Sunt încă posibile progrese în ceea ce privește asigurarea unei cooperări mai strânse, care ar permite obținerea unor rezultate mult mai bune utilizând nivelul actual de finanțare.

95

Deficiențele identificate și recomandările aferente ale Curții sunt prezentate în detaliu în continuare.

96

În urma auditului, s-a constatat că statele membre nu aveau o abordare coordonată pentru cuantificarea necesităților legate de infrastructura rurală (de exemplu, numărul de drumuri care au nevoie de reparații și bugetul corespunzător necesar) și pentru identificarea surselor de finanțare. Niciunul dintre programele de dezvoltare rurală auditate nu a luat în considerare fondurile private sau fondurile publice existente la nivel național, regional sau local care puteau răspunde – sau care răspundeau deja – acelorași nevoi ca și programele de dezvoltare rurală. Prin urmare, nu a existat nicio încercare de a cuantifica deficitul de finanțare rămas – și care ar justifica intervenția FEADR – pentru astfel de investiții (a se vedea punctele 20-22).

97

În absența unei abordări coordonate care să includă toate posibilitățile de finanțare, poate avea loc o substituire a fondurilor, ceea ce duce la utilizarea ineficientă a unor resurse limitate. În două dintre statele membre auditate, au existat indicii privind existența unui fenomen de substituire a fondurilor, întrucât fondurile naționale sau regionale disponibile pentru drumuri rurale au fost anulate sau reduse exact în momentul în care proiecte similare au început să fie sprijinite prin programul de dezvoltare rurală (a se vedea punctele 23 și 24).

98

Deși au fost identificate unele bune practici, statele membre nu au direcționat sistematic finanțarea disponibilă prin programele de dezvoltare rurală către proiectele în cazul cărora exista o nevoie demonstrabilă de sprijin din partea sectorului public. În consecință, există un risc de apariție a „efectului de balast”, iar rezultatele obținute în cadrul proiectelor nu pot fi atribuite în mod necesar finanțării acordate (a se vedea punctele 25-30).

99

Lipsa unor linii clare de demarcare a dus, în anumite cazuri, la utilizarea alternativă a diferitelor fonduri pentru aceleași tipuri de infrastructuri, cu riscul inerent de duplicare inutilă a structurilor de gestionare (a se vedea punctele 31 și 32).

100

Deși patru dintre cele cinci state membre auditate creaseră structuri de coordonare, acestea nu au promovat în mod activ complementaritatea între fonduri. Au existat cazuri în care lipsa de complementaritate cu fondurile naționale și locale a pus în pericol eficiența și eficacitatea proiectelor (a se vedea punctele 33-36).

101

Comisia a luat măsuri pentru a ameliora coordonarea între fondurile UE în perioada de programare 2014-2020, dar documentele de programare ale statelor membre nu oferă încă suficiente garanții că noile abordări vor asigura o mai bună coordonare (a se vedea punctele 37-41).

Recomandarea 1 – Analiza nevoilor și coordonarea între sursele de finanțare

(a)Statele membre ar trebui să aibă o abordare coordonată în ceea ce privește sprijinul pentru infrastructura rurală, abordare în cadrul căreia să se cuantifice nevoile și deficitele de finanțare și să se justifice utilizarea măsurilor din programele de dezvoltare rurală. Această abordare ar trebui să ia în considerare fondurile private și fondurile publice existente la nivelul UE și la nivel național, regional sau local care ar putea răspunde – sau care răspund deja – acelorași nevoi ca și programele de dezvoltare rurală. Statele membre ar trebui să se asigure că fondurile aferente programelor de dezvoltare rurală nu înlocuiesc pur și simplu alte fonduri publice destinate aceluiași domeniu de politică și ar trebui să selecteze proiecte în cazul cărora există o nevoie demonstrabilă de sprijin din partea sectorului public și care generează valoare adăugată.

(b)În contextul rolului care îi revine în cadrul gestiunii partajate, Comisia ar trebui să promoveze adoptarea unor bune practici în ceea ce privește reducerea riscului de apariție a „efectului de balast” și ar trebui să încurajeze statele membre să evite simpla înlocuire a altor fonduri cu resurse aferente programelor de dezvoltare rurală, obținând astfel o valoare adăugată mai mare cu ajutorul fondurilor UE utilizate.

(c)Statele membre ar trebui să utilizeze mai bine structurile de coordonare existente, cum ar fi organismele de coordonare și sistemele comune de gestionare, de control și de monitorizare, pentru a implementa mecanisme eficace menite să reducă la minimum deficitele și suprapunerile finanțărilor, în conformitate cu principiile directoare din cadrul strategic comun. De exemplu, statele membre ar putea acorda prioritate proiectelor care corespund cel mai bine planurilor de la nivel național, regional sau local care vizează dezvoltarea integrată a infrastructurii.

(d)Comisia ar trebui să facă progrese pe baza primelor măsuri luate pentru a asigura o coordonare eficace între diferitele fonduri ale UE și să realizeze o evaluare riguroasă a complementarității dintre diferitele fonduri ale UE care vor fi utilizate de către statele membre în perioada de programare 2014-2020. Comisia ar trebui să fie proactivă în ceea ce privește încurajarea statelor membre să facă uz de experiența dobândită în legătură cu alte fonduri de sprijin pentru infrastructură (cum ar fi FEDR și Fondul de coeziune) în vederea îmbunătățirii eficienței modului în care sunt gestionate măsurile. Comisia ar trebui să valorifice șansa oferită de raportul anual aprofundat privind implementarea care trebuie prezentat de statele membre în 2019 pentru a evalua eficacitatea mecanismelor de coordonare și pentru a propune îmbunătățiri acolo unde este necesar.

102

Legislația UE impune statelor membre să stabilească criterii de selecție; acestea ar trebui să permită prioritizarea celor mai eficiente și mai eficace dintre proiectele eligibile și respingerea proiectelor care nu prezintă un bun raport costuri-beneficii. În statele membre auditate, s-a constatat că fie nu fuseseră stabilite criterii de selecție, fie acestea nu au permis întotdeauna o prioritizare reală a proiectelor cu cel mai bun raport cost-eficacitate din perspectiva obiectivelor programelor de dezvoltare rurală (a se vedea punctele 43-49).

103

Curtea a identificat deficiențe la nivelul sistemelor instituite de statele membre pentru a evalua caracterul rezonabil al costurilor proiectelor. Aceste deficiențe măresc riscul ca fondurile publice să nu fie cheltuite în cel mai econom mod posibil. Statele membre auditate s-au bazat în principal pe utilizarea prețurilor de referință și pe procedurile de achiziții publice pentru a se asigura de caracterul rezonabil al costurilor. Aceste instrumente nu au fost însă aplicate în mod adecvat pentru a garanta caracterul rezonabil al costurilor, situație semnalată deja de Curte într-o serie de rapoarte anterioare. Deși sunt utilizate pe scară largă, sistemele bazate pe liste de prețuri de referință au arătat limitări serioase, având în vedere faptul că prețurile de referință erau stabilite adesea la un nivel care depășea prețurile reale ale pieței, prețuri la care au loc tranzacțiile (de exemplu, atunci când se organizează proceduri competitive de achiziții). În mai multe cazuri, procedurile de achiziții publice au împiedicat concurența loială și asigurarea caracterului rezonabil al costurilor (a se vedea punctele 50-54).

104

Pentru a asigura sustenabilitatea investițiilor, statele membre auditate au aplicat în general cerința privind perioada standard de angajament de cinci ani, care a fost redusă însă în practică la o perioadă mult mai scurtă în cazul majorității proiectelor. În cazul anumitor proiecte, trei dintre statele membre auditate au aplicat perioade de angajament mai lungi, care erau mai bine aliniate la durata de viață utilă a investițiilor. Totuși, niciunul dintre statele membre auditate nu a cerut beneficiarilor să prezinte un plan detaliat de întreținere și să aloce un buget pentru această activitate (a se vedea punctele 55-60).

105

Pentru ca fondurile FEADR să devină mai atractive pentru potențialii beneficiari și pentru a permite proiectelor să genereze în timp util beneficii pentru mediul rural, procedurile administrative nu ar trebui să fie excesiv de îndelungate și împovărătoare. Două dintre statele membre/regiunile auditate nu au stabilit termene-limită pentru prelucrarea cererilor de finanțare și de plată, în timp ce celelalte trei au depășit cu mult termenele pe care le fixaseră, în special în ceea ce privește cererile de finanțare (a se vedea punctele 61-65).

106

În prima parte a perioadei de programare 2007-2013, Comisia nu a încurajat în mod suficient statele membre să aplice principiile de utilizare optimizată a resurselor (economie, eficiență și eficacitate), de exemplu prin stabilirea unor criterii de selecție care să acorde prioritate proiectelor cu cel mai bun raport cost-eficacitate, prin aplicarea unor prețuri de referință realiste și prin asigurarea unor proceduri echitabile și competitive de achiziții publice. Comisia a propus însă unele îmbunătățiri pentru perioada de programare 2014-2020 (a se vedea punctele 66-72).

Recomandarea 2 – Gestionarea măsurilor

(a)Statele membre ar trebui să definească și să aplice în mod consecvent criterii de natură să asigure selecția proiectelor cu cel mai bun raport cost-eficacitate – acestea fiind proiectele care au potențialul de a aduce cea mai mare contribuție la obiectivele programului de dezvoltare rurală per unitate de cost (cum ar fi proiectele care au ca rezultat cea mai mare creștere a productivității exploatațiilor sau cele mai mari economii de apă per unitate de cost în zonele cel mai grav afectate de lipsa de apă). Aceste sisteme de selecție ar trebui să stabilească sistematic un prag minim care să ia în considerare calitatea proiectelor.

(b)În ceea ce privește eficacitatea controalelor cu privire la caracterul rezonabil al costurilor, Comisia și statele membre ar trebui să pună în aplicare recomandările formulate în raportul special al Curții pe această temă³⁹. În special în cazul proiectelor de infrastructură, statele membre ar trebui să se asigure că estimările costurilor proiectelor se bazează pe informații actualizate privind prețurile, care reflectă prețurile reale de pe piață, și că procedurile de achiziții publice sunt echitabile și transparente și promovează o concurență reală.

(c)Atunci când definesc cerințele și controalele privind sustenabilitatea, statele membre ar trebui să ia în considerare durata de viață utilă a investițiilor care beneficiază de sprijin.

(d)Statele membre ar trebui să stabilească un calendar rezonabil pentru prelucrarea cererilor de finanțare și de plată, pe care să îl respecte.

107

Cele 32 de proiecte auditate au obținut în general realizările fizice preconizate, cum ar fi drumuri nou construite sau reabilitate, sisteme de alimentare cu apă și de canalizare sau modernizarea unor unități școlare. Cu toate acestea, Curtea a constatat, ca și în rapoartele anterioare⁴⁰, că informațiile privind rezultatele proiectelor fie lipseau, fie nu erau suficient de fiabile pentru a se putea formula o concluzie cu privire la eficacitatea măsurilor respective. Date utile privind rezultatele fie nu erau colectate, fie, atunci când se colectau astfel de date, acestea se bazau pe declarațiile beneficiarilor sau pe estimări care nu aveau o legătură directă cu proiectele finanțate.

108

20 dintre cele 32 de proiecte auditate nu dispuneau de obiective și niveluri-țintă măsurabile. În cazurile în care au putut fi identificate obiective măsurabile, fie nu exista nicio asigurare cu privire la fiabilitatea datelor raportate, fie aceasta era limitată; în egală măsură, existau doar dovezi limitate indicând rezultate pozitive în cazul celor câteva proiecte pentru care erau disponibile date privind rezultatele. De exemplu, mai multe proiecte care aveau ca obiectiv îmbunătățirea calității vieții populației rurale au raportat numărul total de locuitori ai unei comune în cadrul indicatorului privind „populația rurală care beneficiază de o ameliorare a serviciilor”; însă infrastructura nou construită, cum ar fi drumurile din zonele izolate, avea doar un număr limitat de utilizatori (a se vedea punctele 77-83).

109

Comisia a propus modificări pentru perioada de programare 2014-2020. Cu toate acestea, deficiențele care afectează calitatea indicatorilor și demararea cu întârziere a implementării măsurilor vor afecta probabil procesul de monitorizare și de evaluare (a se vedea punctele 84-89). În absența unor informații relevante, fiabile și disponibile în timp util cu privire la rezultate, deciziile privind viitoarele direcții de politică și cea mai bună modalitate de a atinge obiectivele stabilite pentru investițiile în infrastructură în mediul rural devin mai dificile, iar obiectivul Comisiei de a gestiona bugetul în funcție de rezultate, asigurându-se că fiecare euro este cheltuit în mod judicios, devine mai greu de atins.

Recomandarea 3 – Monitorizare, evaluare și feedback

(a)Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia și statele membre ar trebui să colecteze în timp util date relevante și fiabile care să ofere informații utile cu privire la rezultatele proiectelor și ale măsurilor finanțate. Aceste informații ar trebui să permită formularea de concluzii cu privire la eficiența și eficacitatea fondurilor cheltuite, identificarea măsurilor și a tipurilor de proiecte de infrastructură care aduc cea mai mare contribuție la atingerea obiectivelor UE și stabilirea unei baze solide pentru îmbunătățirea modului în care măsurile sunt gestionate.

(b)Statele membre ar trebui să se asigure că sunt stabilite obiective clare și specifice pentru proiectele pentru care se angajează fonduri. Obiectivele ar trebui să fie cuantificate acolo unde acest lucru este posibil, pentru a facilita implementarea și monitorizarea proiectelor și pentru a furniza un feedback util autorităților de management.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Augustyn KUBIK, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 16 decembrie 2015.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

39A se vedea Raportul special nr. 22/2014.

40A se vedea rapoartele speciale nr. 8/2012, nr. 1/2013, nr. 6/2013 și nr. 12/2013.

Anexe

Anexa I

Fondurile UE programate și cheltuite în perioada de programare 2007-2013 în cadrul măsurilor de infrastructură 125, 321, 322 și 323

Sursa: Compilație realizată de Curtea de Conturi Europeană pe baza datelor disponibile pe site-ul web al Rețelei europene pentru dezvoltare rurală: indicatori financiari și fizici (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html).

Anexa II

Prezentare generală a proiectelor auditate

Stat membru | Măsură | Descrierea proiectului | Costuri eligibile (rotunjite, în euro) | Sprijin prin programul de dezvoltare rurală ca procentaj din costurile eligibile | Întârzieri (nr. de luni) | Data finanțării | Data încheierii lucrărilor | Au fost stabilite ținte măsurabile pentru rezultatele proiectului? | Rezultatele proiectului la data vizitei de audit (oct. 2014- feb. 2015)
Germania (Saxonia) | 125 | Repararea a 1,4 km de drum forestier | 100 000 | 80 % | - | 15.5.2009 | 10.10.2009 | Recoltarea a 1 000 m³ de lemn în cinci ani | Recoltarea a 3 936 m³ de lemn în patru ani
321 | Instalarea unei scări de evacuare și extinderea unei școli primare | 35 000 | 100 % | - | 8.5.2012 | 5.9.2012 | Nu | 75 de elevi și 6 profesori care beneficiau de o siguranță îmbunătățită
321 | Extinderea unui centru de zi | 145 000 | 100 % | 6 | 30.9.2011 | 24.10.2012 | Reducerea consumului de energie | Măsuri de economie de energie implementate
321 | Repararea a 1,6 km de drum | 130 000 | 85 % | - | 11.3.2011 | 22.7.2011 | Beneficiari direcți: 12 gospodării, 3 societăți comerciale, 2 exploatații | Beneficiari direcți: 12 gospodării, 3 societăți comerciale, 2 exploatații
321 | Repararea a 1 km de drum | 110 000 | 85 % | - | 4.4.2011 | 2.9.2011 | Nu | Necuantificate
322 | Repararea a 0,175 km de drum și a unei porțiuni de 0,252 km rezervate pietonilor | 115 000 | 89 % | - | 26.3.2009 | 17.11.2009 | Beneficiari direcți: 12 gospodării, 3 clădiri publice | Beneficiari direcți: 12 gospodării, 3 clădiri publice
322 | Repararea a 1,6 km de drum | 760 000 | 85 % | - | 17.8.2010 | 15.8.2011 | Beneficiari direcți: 170 de gospodării, 6 societăți comerciale și 2 clădiri publice | Beneficiari direcți: 170 de gospodării, 6 societăți comerciale și 2 clădiri publice
Italia (Sicilia) | 125 | Construirea a 2,7 km de drum și repararea a 2,6 km de drum | 1 330 000 | 80 % | 4 | 25.2.2010 | 16.1.2013 | Nu | Necuantificate
125 | Construirea a 3,3 km de drum | 1 060 000 | 80 % | 6 | 30.12.2010 | 21.3.2013 | Nu | Necuantificate
125 | Construirea a 3,3 km de drum și repararea a 2,2 km de drum | 1 350 000 | 80 % | 4 | 31.8.2010 | 23.8.2012 | Nu | Creșterea numărului de animale: +26 % în perioada 2010-2014
125 | Construirea a 2,8 km de drum și repararea a 1 km de drum | 960 000 | 80 % | 2 | 21.12.2010 | 19.10.2012 | Nu | Creșterea numărului de turiști: +28 %; Creșterea numărului de animale: +38 % în perioada 2011-2013
125 | Înlocuirea a 4 km de conducte care deserveau 390 de fermieri | 1 760 000 | 100 % | - | 10.11.2011 | 8.1.2014 | Nu | Necuantificate
321 | Renovarea unei rețele de apeducte și a unui rezervor de apă | 130 000 | 100 % | - | 30.3.2012 | 13.1.2014 | Nu | Reducerea cu 10-15 % a pierderilor de apă
322 | Renovarea fântânii de apă din sat | 160 000 | 100 % | - | 3.7.2012 | 19.6.2013 | Nu | Necuantificate
322 | Restaurarea pieței principale a satului (clădiri și fântâna de apă) | 810 000 | 100 % | 3 | 22.11.2011 | 15.2.2014 | Nu | Necuantificate
Polonia | 125 | Îmbunătățirea unei stații de pompare în vederea protecției împotriva inundațiilor | 800 000 | 75 % | 5 | 17.11.2010 | 25.6.2012 | Îmbunătățirea protecției împotriva inundațiilor pentru o suprafață de 320 ha | Protecție împotriva inundațiilor ameliorată pentru 320 ha
321 | Reconstrucția și extinderea unei stații de epurare | 2 500 000 | 40 % | - | 16.12.2009 | 28.8.2012 | Respectarea standardelor privind calitatea apei | 172 de noi utilizatori declarați, dar pentru care nu au fost furnizate probe justificative; scăderea ratei de utilizare de la 81 % în 2012 la 71 % în 2014; standardele privind calitatea apei au fost atinse.
321 | Construirea a 4,5 km de rețea de alimentare cu apă și a 2,8 km de rețea de canalizare | 300 000 | 75 % | - | 11.8.2011 | 9.8.2012 | Nu | 160 de utilizatori (alimentare cu apă) și 150 de utilizatori (canalizare) declarați, dar pentru care nu au fost furnizate probe justificative.
321 | Construirea a 8,9 km de rețea de canalizare și repararea a 1,7 km de rețea de alimentare cu apă | 800 000 | 50 % | 2 | 16.12.2009 | 31.12.2012 | Nu | 48 de noi utilizatori declarați, dar pentru care nu au fost furnizate probe justificative.
322/323 | Renovarea centrului cultural, parcare, echipamente pentru terenul de fotbal | 95 000 | 75 % | - | 14.8.2009 | 31.12.2011 | Nu | Necuantificate
România | 125 | Repararea a 7,4 km de drum | 800 000 | 100 % | 2 | 1.12.2010 | 22.10.2012 | Nu | Rezultatele directe nu au fost cuantificate; numărul de exploatații din zonă care primeau subvenții a crescut de la 58 în 2012 la 72 în 2014.
322 | Repararea a 18,5 km de drum și construirea unui centru de tip after school, care putea primi 10 copii | 2 400 000 | 100 % | 8 | 17.6.2010 | 13.12.2012 | 7 noi locuri de muncă; 10 copii care urmau să fie primiți în centrul after school | Niciun nou loc de muncă; 16 copii care frecventau centrul after school
322 | Construirea a 15 km de rețea de alimentare cu apă, a 14,5 km de rețea de canalizare și a unor stații de epurare a apelor uzate | 2 190 000 | 100 % | 10 | 28.8.2008 | 23.6.2011 | 575 de noi racordări la rețeaua de canalizare | 628 de noi racordări la rețeaua de canalizare; calitatea apei s-a îmbunătățit.
322 | Construirea a 0,93 km de drum și a 21 km de rețea de canalizare | 1 270 000 | 100 % | - | 25.9.2008 | 16.5.2011 | 1 725 de noi racordări la rețeaua de canalizare | 802 noi racordări la rețeaua de canalizare
322 | Repararea a 4 km de drum, construirea a 14 km de rețea de canalizare, renovarea primăriei și construirea unui centru de zi de îngrijire pentru copii, cu o capacitate de 12 copii | 1 770 000 | 100 % | 16 | 22.7.2009 | 28.5.2012 | 871 de noi racordări la rețeaua de canalizare; 8 noi locuri de muncă; 12 copii în centrul de zi | 327 de noi racordări la rețeaua de canalizare; niciun nou loc de muncă; 12 copii în centrul de zi
Spania (Extremadura) | 125 | Repararea a 1,3 km de canal de irigații și înlocuirea a 7 pompe/filtre | 800 000 | 90 % | - | 29.8.2013 | 29.8.2014 | Nu | Necuantificate
125 | Construirea a 144,6 km de drumuri nepavate deservind 1 629 de fermieri | 7 910 000 | 100 % | - | 23.2.2009 | 21.1.2011 | Nu | Necuantificate
125 | Repararea a două drumuri pe o lungime de 6,4 km și, respectiv, 14,8 km | 1 420 000 | 100 % | - | 25.9.2012 | 22.1.2013 | Nu | Scădere cu 22 % a numărului de turiști în cei doi ani care au urmat lucrărilor (2013-2014), în comparație cu numărul mediu de turiști din perioada 2007-2012
125 | Repararea a 18,2 km de drum | 630 000 | 100 % | - | 11.2.2013 | 2.2.2014 | Nu | Necuantificate
323 | Semnalizarea unor drumuri rurale | 120 000 | 100 % | - | 2.7.2013 | 30.5.2014 | Nu | Necuantificate
323 | Refacerea unui drum rural utilizat și ca pistă ciclabilă | 120 000 | 100 % | - | 29.5.2013 | 8.5.2014 | Nu | Necuantificate
413 | Achiziționarea de mobilă și echipamente pentru un centru de îngrijire a persoanelor în vârstă | 175 000 | 100 % | - | 1.8.2011 | 23.3.2012 | Creșterea capacității centrului cu 30 de persoane | Creșterea capacității centrului cu 30 de persoane

Răspunsul Comisiei

Sinteză

III

Statele membre au fost încurajate să includă în programele lor de dezvoltare rurală (PDR) cele mai importante zone rurale care trebuie să fie dezvoltate. PDR trebuiau să identifice domeniile în care utilizarea sprijinului UE pentru dezvoltare regională are cea mai mare valoare adăugată. Statele membre au trebuit să aleagă cele mai relevante operațiuni pentru finanțare. FEADR a permis finanțarea investițiilor care altfel nu ar fi putut fi finanțate.

III Prima liniuță

În perioada de programare 2007-2013, statelor membre li s-a solicitat să își justifice prioritățile de investiții pe baza analizei SWOT a nevoilor. Dispozițiile privind programarea strategică și coordonarea eficientă în ceea ce privește utilizarea diferitelor fonduri au fost consolidate în perioada de programare 2014-2020. Riscul de apariție a „efectului de balast” trebuie să fie analizat de la caz la caz, în funcție de tipul de investiții în cauză și de condițiile pentru investiții locale.

III A doua liniuță

Criteriile de selecție și procedurile de selecție sunt definite de statele membre. În perioada de programare 2007-2013, Comisia a reamintit în mai multe rânduri statelor membre obligația de a stabili criterii de selecție reale și de a aplica în mod corect procedurile de selecție. Pentru a sprijini statele membre să evite deficiențele în ceea ce privește aplicarea criteriilor de selecție, Comisia a elaborat orientări privind criteriile de eligibilitate și de selecție care se aplică în perioada de programare 2014-2020.

III A treia liniuță

Informațiile disponibile prin intermediul sistemului de monitorizare și evaluare (de exemplu, evaluări intermediare), cu toate că sunt incomplete și este posibil să nu fie întotdeauna pe deplin fiabile, au oferit o bună imagine de ansamblu asupra punerii în aplicare a programelor de dezvoltare rurală. Cu toate acestea, în cazul programelor multianuale, anumite rezultate precum valoarea adăugată brută și impactul pot fi evaluate corespunzător doar mai târziu în cursul perioadei de programare și ulterior acesteia. Astfel de efecte pot fi evaluate numai după ce a trecut un interval de timp suficient de la punerea în aplicare. Pentru majoritatea intervențiilor, acest lucru nu era valabil la momentul evaluării intermediare. În consecință, impactul și anumite rezultate ale programelor nu au putut fi încă măsurate, spre deosebire de cheltuieli sau realizări.

IV

Comisia a emis orientări de bază pentru perioada de programare 2007-2013, cu scopul de a sprijini statele membre să își pregătească programele de dezvoltare rurală.

În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, Comisia a emis orientări mai detaliate care oferă informații cu privire la condițiile de eligibilitate, criteriile de selecție și investiții.

V (a)

Această recomandare se adresează statelor membre.

V (b)

Comisia a acceptat recomandarea și a început punerea în aplicare a acesteia.

La stabilirea cadrului juridic pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia a luat măsurile necesare pentru a îmbunătăți coordonarea între diferitele fonduri în ceea ce privește sprijinirea infrastructurilor rurale. Coordonarea și complementaritatea fondurilor UE la nivelul strategiilor naționale/regionale sunt abordate de diferitele servicii ale Comisiei. Cu toate acestea, revine autorităților naționale/regionale să aplice o astfel de coordonare/complementaritate la nivel de măsură/proiect în cadrul punerii în aplicare a programelor.

Comisia va monitoriza și va evalua în mod regulat punerea în aplicare în statele membre conform cadrului stabilit pentru monitorizarea performanței și raportare.

V (c)

Această recomandare se adresează statelor membre.

V (d)

Comisia acceptă această recomandare, însă, având în vedere valoarea limitată a evaluării măsurilor în mod separat, Comisia consideră că ar trebui să se efectueze o evaluare la nivel de zone de interes, care reflectă obiectivele de politică. De asemenea, Comisia subliniază importanța evaluării pentru interpretarea și analizarea datelor colectate în scopul formulării de concluzii cu privire la eficacitate sau eficiență.

V (e)

Această recomandare se adresează statelor membre.

Observații

Răspuns comun al Comisiei la punctele 20-22

În perioada de programare 2007-2013, statelor membre li s-a solicitat să își justifice prioritățile de investiții pe baza analizei SWOT a nevoilor. Dispozițiile privind programarea strategică și coordonarea eficientă în ceea ce privește utilizarea diferitelor fonduri au fost consolidate în perioada de programare 2014-2020.

Coordonarea trebuia asigurată la nivel național și/sau regional. Statele membre și/sau regiunile au luat în considerare împreună necesitatea complementarităților pe bază de delimitare. Deseori, au fost urmate abordări integrate la nivel local și regional în scopul optimizării cofinanțării UE.

23

Pe baza învățămintelor desprinse în perioada de programare 2007-2013, cadrul juridic pentru perioada de programare 2014-2020 consolidează o abordare strategică a programării și îmbunătățește complementaritatea între fondurile UE și cele naționale.

24

Intervențiile în cadrul programelor de dezvoltare rurală sunt cofinanțate de Comisie și statele membre. În contextul resurselor financiare naționale limitate, FEADR a permis statelor membre și regiunilor să finanțeze intervenții în zonele rurale care altfel nu ar fi putut fi finanțate, în beneficiul populațiilor locale.

Caseta 2 – Italia (Sicilia)

Potrivit autorităților siciliene, regiunea s-a confruntat cu lipsa de resurse naționale sau regionale pentru a finanța investițiile structurale. În acest context, FEADR a permis regiunii finanțarea unor intervenții în zonele rurale care altfel nu ar fi putut fi finanțate.

Caseta 2 – Germania (Saxonia)

Substituirea unor resurse publice ilustrată de cazul Saxoniei reprezintă o consecință a anualității cheltuielilor bugetare în Germania, în timp ce programul de dezvoltare rurală este un program multianual (7 ani) pentru a cărui punere în aplicare se aplică regula „n + 2”.

25

Substituirea fondurilor publice de către FEADR la nivel de proiect nu implică neapărat absența unor efecte suplimentare asupra rezultatului. Nu s-a demonstrat, pe baza proiectelor auditate, că măsurile FEADR nu au sprijinit investiții pentru care rentabilitatea financiară era insuficientă pentru a justifica costurile totale ale investiției.

26

Susținerea ratelor de ajutor printr-o analiză economică nu este prevăzută în legislație. Cu toate acestea, mai multe state membre au justificat necesitatea intervenției în cadrul programului de dezvoltare rurală și au efectuat analize macroeconomice, de exemplu:

–programul de dezvoltare rurală al Siciliei include o analiză a agriculturii, a silviculturii și a zonelor rurale și asigură o identificare a nevoilor relevante;

–programul de dezvoltare rurală al României include o descriere a nevoii de investiții în infrastructură, inclusiv o cuantificare a necesităților. Ratele de cofinanțare au fost stabilite la nivel de axă, luând în considerare criterii macroeconomice.

A se vedea, de asemenea, răspunsul comun al Comisiei la punctele 20-22.

29

Proiectele pot fi finanțate prin sprijinul acordat de FEADR și/sau din resurse naționale. Acest lucru nu înseamnă că proiectele ar fi fost realizate chiar și în absența fondurilor PDR. Comisia consideră că stabilirea unor criterii de selecție corespunzătoare reprezintă o modalitate esențială de a asigura direcționarea eficace a sprijinului. Verificarea capacității financiare a solicitanților individuali nu ar trebui să conducă la o sarcină administrativă disproporționată pentru autoritățile de management.

Caseta 4

În cazul Siciliei, autoritățile italiene au identificat dubla finanțare și, prin urmare, proiectele în cauză au fost excluse de la ajutorul acordat în cadrul PDR.

31

Stabilirea unor criterii de delimitare este o modalitate posibilă de a evita dubla finanțare. Cu toate acestea, suprapunerea fondurilor publice poate exista atât timp cât este evitată dubla finanțare a acelorași elemente, întrucât aceasta nu implică în mod necesar o lipsă a valorii adăugate din diferitele intervenții.

31 Prima liniuță

În conformitate cu articolul 56 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005, FEADR finanțează doar „infrastructurile de mici dimensiuni” în cadrul măsurii „servicii de bază”. Din acest motiv, programul de dezvoltare rurală al Saxoniei a stabilit un plafon pentru respectivele tipuri de proiecte. Acest lucru nu împiedică FEDR să sprijine proiectele integrate.

31 A doua liniuță

Criteriile de delimitare stabilite de Sicilia în cadrul PDR sunt clare și nu permit suprapunerea fondurilor publice. Autoritatea de management este responsabilă pentru punerea în aplicare a unor controale corespunzătoare în scopul de a asigura respectarea delimitării.

31 A treia liniuță

Programul de dezvoltare rurală 2007-2013 al Poloniei conține reguli de delimitare în ceea ce privește:

(a)tipul de proiect: de exemplu, infrastructura scheletului de bandă largă pentru FEDR; „ultimul kilometru” pentru FEADR;

(b)localizarea: de exemplu, bandă largă în zonele rurale „albe” (și anume, fără acces la bandă largă).

Acest lucru înseamnă că un singur proiect poate fi finanțat dintr-o singură sursă la un moment dat.

32

Articolul 60 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 se referă la obligația de a stabili criterii de delimitare numai în ceea ce privește instrumentele de sprijin UE. Gestionarea fondurilor naționale și crearea unor structuri de coordonare la nivel național/regional țin de responsabilitatea statelor membre. Suprapunerea între fondurile UE și cele naționale într-o anumită zonă nu periclitează complementaritatea atât timp cât este evitată dubla finanțare a acelorași operațiuni.

33

Mai multe state membre au luat măsuri pentru a asigura complementaritatea între fonduri, de exemplu:

–România a instituit un mecanism care vizează promovarea complementarității;

–Italia a instituit cadrul în care toate programele regionale sprijinite de UE pot funcționa în sinergie pentru realizarea obiectivelor comune.

35

Coordonarea trebuie asigurată la nivel național și/sau regional. Statele membre și/sau regiunile au luat în considerare împreună necesitatea complementarităților pe bază de delimitare. Deseori au fost urmate abordări integrate la nivel local și regional în scopul optimizării cofinanțării UE.

36

În ceea ce privește România, acest singur exemplu nu înseamnă că nu există complementaritate între fonduri.

În ceea ce privește Sicilia, Comisia a solicitat regiunii să clarifice în proiectul planului de dezvoltare rurală 2014-2020 că nu se poate acorda sprijin pentru restructurarea drumurilor lăsate să se degradeze din cauza lipsei de întreținere periodică sau pentru construirea de drumuri noi în zone în care există deja drumuri lăsate să se degradeze din cauza lipsei de întreținere.

38

În perioada 2007-2013, programele nu puteau fi aprobate decât în prezența unor analize ale nevoilor care susțineau în mod satisfăcător opțiunile strategice ale statelor membre. Pot fi acceptate doar suprapunerile între fonduri pentru același tip de operațiuni, cu condiția ca acest lucru să nu conducă la dubla finanțare a acelorași întreprinderi.

În perioada 2007-2013, complementaritatea între instrumentele de sprijin UE a fost urmărită prin stabilirea unor criterii de delimitare.

A se vedea, de asemenea, răspunsul comun al Comisiei la punctele 20-22.

40

Substituirea nu implică neapărat absența valorii adăugate din partea diferitelor fonduri. Substituirea a fost necesară în unele cazuri din cauza situației dificile a finanțelor publice în numeroase state membre și regiuni.

41

Complementaritatea între intervențiile diferitelor fonduri este luată în considerare în cadrul acordurilor de parteneriat și la nivelul programelor de dezvoltare rurală și operațională.

Acordul de parteneriat al României conține informații privind sinergiile între diferitele fonduri și detalii privind mecanismele de coordonare. Mai mult, la nivelul fișelor măsurilor individuale, România a indicat posibila complementaritate și coordonare cu alte fonduri.

Chestiunea complementarității a fost discutată pe larg cu statele membre în cadrul negocierilor privind programele de dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020. Comisia a furnizat orientări adecvate pentru statele membre cu privire la aceste aspecte.

Proiectul PDR 2014-2020 pentru Sicilia, a cărui aprobare este în curs la momentul auditului, oferă într-adevăr o descriere a mecanismelor pentru a promova complementaritatea între diferitele fonduri ale UE.

Caseta 7 – Italia (Sicilia)

Condițiile de eligibilitate și criteriile de selecție aplicabile sunt numai cele definite în programul de dezvoltare rurală al Siciliei, astfel cum a fost aprobat de Comisie. Cererea de propuneri nu ar trebui să stabilească condiții de eligibilitate în plus sau ca alternativă la cele definite în programul de dezvoltare rurală. De asemenea, regiunea nu ar trebui să pună în aplicare măsuri în cadrul programelor de dezvoltare rurală conform unor criterii care nu sunt prevăzute în fișa măsurii corespunzătoare astfel cum este descrisă în programul de dezvoltare rurală. Este responsabilitatea autorității de management să asigure punerea în aplicare corectă a programului.

45

Se așteaptă ca deficiențele identificate să fie abordate în cadrul programelor de dezvoltare rurală 2014-2020. Articolul 49 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 prevede aplicarea criteriilor de selecție conform unei proceduri transparente și bine documentate. În plus, orientările Comisiei privind criteriile de eligibilitate și de selecție pentru programele de dezvoltare rurală 2014-2020 menționează în mod expres că ar trebui să se aplice criterii de selecție inclusiv în cazul în care autoritatea de management este singurul beneficiar.

47

În Polonia, beneficiarii acestei măsuri au fost organismele regionale responsabile de infrastructura apei, care sunt, între altele, responsabile pentru buna selectare a proiectelor.

48

Este responsabilitatea statelor membre și a regiunilor să asigure aplicarea în mod corect a criteriilor de selecție pentru a garanta că doar proiectele de cea mai bună calitate sunt sprijinite de FEADR. Comisia a furnizat orientări statelor membre în ceea ce privește aplicarea criteriilor de selecție corespunzătoare.

Caseta 9 – Italia (Sicilia)

În cadrul reuniunii din iunie 2013 a comitetului de monitorizare, autoritatea de management a informat Comisia cu privire la aplicarea corectă a criteriilor de selecție prevăzute în programul de dezvoltare rurală. De asemenea, toate noile cereri de propuneri ulterioare lunii iunie 2013 pentru măsurile în cadrul axelor 1 și 3 au inclus un prag minim de puncte pentru a se asigura în continuare calitatea proiectelor selectate.

50

Comisia a emis orientări cu privire la caracterul rezonabil al costurilor, care abordează necesitatea de a face verificări bazate pe riscuri, în conformitate cu valorile și intensitățile ajutoarelor în cauză.

51

În orientările sale privind controalele și sancțiunile în materie de dezvoltare rurală, Comisia încurajează statele membre să dispună de baze de date fiabile privind prețurile și, dacă este posibil, să completeze acest sistem cu o comparare a ofertelor și avize ale experților.

Caseta 11 – Spania (Extremadura)

În cursul procesului de aprobare a programului de dezvoltare rurală 2014-2020 pentru Extremadura, Comisia a abordat chestiunea atribuirii directe a ajutoarelor pentru întreprinderile deținute de stat, în special cu privire la justificarea prețurilor. Se așteaptă ca această deficiență să fie abordată în cadrul programului de dezvoltare rurală 2014-2020.

56

În timp ce cerința prezentării unui plan de întreținere poate fi luată în considerare ca o bună practică pentru anumite investiții, nu există nicio obligație legală în acest sens.

57

Comisia a identificat, de asemenea, acest risc și, ca urmare a constatărilor specifice ale Curții în materie, aspectul a fost inclus în planul de acțiune pentru reducerea ratei de eroare a României.

58

Programul de dezvoltare rurală 2014-2020 pentru Sicilia nu era aprobat la momentul auditului. În urma negocierilor cu autoritățile regionale, s-a decis că, pentru proiectele respective, costurile nu vor fi sprijinite în cadrul programului de dezvoltare rurală 2014-2020.

60

În conformitate cu articolul 71 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013, în perioada de programare 2014-2020, perioada de 5 ani nu poate începe la data aprobării cererii, ci va începe odată cu ultima plată către beneficiar.

61

În cursul negocierilor privind perioada de programare 2014-2020, Comisia a încurajat statele membre să accelereze procesele administrative, astfel încât beneficiarii să poată pună în aplicare operațiunile de la începutul perioadei de programare.

62

În timp ce stabilirea de termene administrative poate fi considerată o bună practică, nu există nicio dispoziție legală care să confere Comisiei competența de a obliga statele membre să stabilească astfel de termene.

63

Cu ocazia reuniunilor anuale de revizuire și a reuniunilor comitetelor de monitorizare, statelor membre li s-a reamintit importanța punerii în aplicare a măsurilor în timp util pentru a asigura executarea cu succes a programelor și o utilizare eficientă a fondurilor UE.

67

Auditurile Comisiei au identificat deficiențe similare celor identificate de Curte, cum ar fi neregularități în ceea ce privește selectarea proiectelor, caracterul rezonabil al costurilor sau neconformitatea cu dispozițiile referitoare la achizițiile publice. Pe baza constatărilor auditurilor respective, statele membre auditate s-au angajat să ia măsuri corective în vederea îmbunătățirii performanțelor în domeniile menționate mai sus.

70

Singura modificare restantă a legislației privind achizițiile publice (naționale) din Polonia a intrat în vigoare la 19 octombrie 2014. Evaluarea de către Comisie este în curs de desfășurare.

România a elaborat într-adevăr în cursul anului 2015, în colaborare cu serviciile Comisiei, un plan de acțiune consolidat pentru această condiționalitate ex ante. Planul a fost adoptat de autoritățile române la 9 iulie 2015 și este în prezent în curs de punere în aplicare pentru toate programele din fondurile ESI.

71

Evaluarea caracterului rezonabil al costurilor a fost abordată, în mare parte, de orientările privind controalele și sancțiunile în materie de dezvoltare rurală, care includ, de asemenea, informații privind utilizarea prețurilor de referință.

72

Proiectele de infrastructură trebuie să asigure că, pe o perioadă de 5 ani de la data efectuării ultimei plăți, nu există nicio modificare substanțială a proiectelor care le afectează natura, obiectivele sau condițiile de punere în aplicare care ar conduce la subminarea obiectivelor inițiale ale proiectelor. Acest lucru trebuie verificat prin controale ex post, pe bază de eșantion, astfel cum prevede articolul 52 din Regulamentul (UE) nr. 809/2014.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 79 și 81

În perioada de programare 2007-2013, cadrul comun de monitorizare și evaluare a reprezentat o caracteristică nouă. Anumite state membre au solicitat o curbă de învățare în ceea ce privește metodologia de colectare a datelor, prelucrarea și utilizarea rezultatelor evaluării.

Informațiile disponibile prin intermediul sistemului de monitorizare și evaluare, deși sunt incomplete și este posibil să nu fie întotdeauna pe deplin fiabile, au fost cele mai bune informații disponibile în această etapă, ținând seama de limitările financiare și practice. Comisia a propus soluții pentru o serie de probleme legate de sistemul de monitorizare și evaluare pentru perioada de programare 2014-2020, însă va fi necesar întotdeauna să se găsească un echilibru între beneficiile monitorizării și evaluării și costurile și povara administrativă legate de aceasta.

80

În scrisorile de observații adresate statelor membre cu privire la rapoartele anuale privind progresele realizate, Comisia a invitat autoritățile să accelereze procesul de cuantificare a indicatorilor.

Caseta 15

Faptul că numai câteva sute de persoane locuiesc într-un sat în care se construiește un drum nu oferă informații cu privire la numărul celor care utilizează efectiv drumul respectiv sau la numărul celor care l-ar putea folosi. Populația rurală nu este singura care beneficiază de serviciile îmbunătățite din zonele rurale.

Dubla contabilizare a populației rurale pentru obiectivele măsurii 322 (reînnoirea satelor) a fost intenționată și este rezultatul metodologiei adoptate.

83

Nu există o cerință legală pentru stabilirea de ținte cuantificate pentru fiecare proiect individual. Cadrul comun de monitorizare și evaluare prevede stabilirea de ținte la nivelul programului de dezvoltare rurală de către autoritatea de management.

Astfel cum se arată în anexa II la raport, patru dintre cele cinci proiecte din Polonia au avut rezultate cuantificabile, în timp ce singura excepție este legată de infrastructura culturală/sportivă.

85

Pentru sistemul comun de monitorizare și evaluare (CMES) aferent perioadei 2014-2020, noul indicator de rezultat „Schimbarea producției agricole în fermele sprijinite/Unitatea anuală de muncă” va fi evaluat de evaluatorii externi în 2017, în 2019 și în cursul evaluărilor ex post. Comisia consideră că frecvența este adecvată, ținând seama de raportul costuri/beneficii al unor astfel de evaluări.

86

Cei doi indicatori CMES aferenți perioadei 2014-2020 (indicatorii de realizare și de rezultat „Populația care beneficiază de servicii/infrastructuri îmbunătățite”) se vor completa reciproc. Aceștia vor evalua numărul brut și, respectiv, numărul net de persoane care beneficiază de operațiuni.

87

Evaluarea efectelor măsurilor va fi realizată în raport cu obiectivele programelor la care contribuie acestea. Obiectivele sunt definite la nivelul domeniilor de interes pentru care țintele sunt stabilite ex ante. Evoluția programelor în raport cu obiectivele este monitorizată cu regularitate. Această abordare reflectă orientarea către rezultate a politicii și permite o mai bună abordare a efectelor combinate ale măsurilor în raport cu obiectivele relevante.

Statele membre pot defini indicatori suplimentari specifici programului în raport cu o serie de măsuri-cheie. Cu toate acestea, acest lucru nu ar trebui să fie solicitat în mod sistematic pentru toate măsurile din motive de menținere a costurilor monitorizării și evaluării la un nivel rezonabil. Evaluatorii ex post vor investiga în continuare performanța măsurilor/submăsurilor individuale.

În plus, indicatorii definiți în legislație sau de către statele membre reprezintă doar punctul de plecare în cazul unei evaluări. Evaluatorii pot colecta informații suplimentare, de exemplu prin studii de caz.

88

Evaluarea intermediară a oferit o bună imagine de ansamblu asupra punerii în aplicare a programelor de dezvoltare rurală. Cu toate acestea, pentru programele multianuale precum programele de dezvoltare rurală, anumite rezultate (de exemplu, valoarea adăugată brută) și impactul pot fi evaluate în mod corespunzător doar după ce a trecut timp suficient de la punerea în aplicare.

89

Sistemul de monitorizare și evaluare pentru perioada 2014-2020 include o serie de îmbunătățiri în comparație cu cadrul comun de monitorizare și evaluare aferent perioadei 2007-2013:

–rapoartele anuale consolidate privind punerea în aplicare (AIR), care includ constatările evaluării, vor înlocui evaluările intermediare. Primul AIR, din 2017, se va concentra pe elemente legate de conducerea programului, în timp ce al doilea AIR, din 2019, va furniza o evaluare inițială a impactului programelor de dezvoltare rurală;

–statelor membre li se va solicita să efectueze activități de evaluare pe tot parcursul perioadei de programare, în conformitate cu planul de evaluare inclus în programele de dezvoltare rurală;

–evaluarea și raportarea rezultatelor și a impactului politicii vor fi corelate într-un mod mai adecvat cu etapa de punere în aplicare a programelor de dezvoltare rurală.

Concluzii și recomandări

93

Statele membre au fost încurajate să includă în programele lor de dezvoltare rurală cele mai importante zone rurale care trebuie să fie dezvoltate. Programele de dezvoltare rurală trebuiau să identifice domeniile în care utilizarea sprijinului UE pentru dezvoltarea rurală aduce cea mai mare valoare. Statele membre au trebuit să aleagă cele mai relevante operațiuni pentru finanțare. FEADR a permis finanțarea investițiilor care altfel nu ar fi putut fi finanțate.

94

Schimbul de cele mai bune practici poate fi realizat cel mai bine ex post, întrucât investițiile în infrastructură sunt pe termen mai lung, iar beneficiile acestora se vor vedea într-o etapă ulterioară. Cu toate acestea, învățămintele desprinse din perioada de programare anterioară se reflectă în cadrul legislativ pentru perioada 2014-2020. Rețeaua europeană pentru dezvoltare rurală promovează schimbul de bune practici între statele membre și regiuni.

96

Coordonarea trebuia asigurată la nivel național și/sau regional. Statele membre și/sau regiunile au luat în considerare împreună necesitatea complementarităților pe bază de delimitare. Deseori au fost urmate abordări integrate la nivel local și regional în scopul optimizării cofinanțării UE.

97

Intervențiile în cadrul programelor de dezvoltare rurală sunt cofinanțate de Comisie și statele membre. În contextul resurselor financiare naționale limitate, FEADR a permis statelor membre și regiunilor să finanțeze intervenții în zonele rurale care altfel nu ar fi putut fi finanțate, în beneficiul populațiilor locale.

98

În perioada de programare 2007-2013, statelor membre li s-a solicitat să își justifice prioritățile de investiții pe baza analizei SWOT a nevoilor. Dispozițiile privind programarea strategică și o coordonare eficientă în ceea ce privește utilizarea diferitelor fonduri au fost consolidate în perioada de programare 2014-2020. Riscul de apariție a „efectului de balast” trebuie să fie analizat de la caz la caz, în funcție de tipul de investiții în cauză și de condițiile pentru investiții locale.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 99 și 100

Delimitarea și complementaritățile au fost detaliate în documentele privind programarea pentru perioada 2007-2013. Deși sprijinul oferit de diferite fonduri pentru același tip de intervenții nu afectează neapărat valoarea adăugată a contribuțiilor, dubla finanțare a aceleiași investiții a fost exclusă prin stabilirea unor linii de delimitare. Au fost încurajate sinergiile prin permiterea intervențiilor comune din diferite fonduri în anumite domenii, în timp ce delimitarea a fost asigurată prin folosirea unor criterii cum ar fi plafoane financiare sau parametri fizici.

Pentru perioada de programare 2014-2020, chestiunea complementarității și a delimitării a fost abordată în cadrul programelor de dezvoltare rurală. De asemenea, așa-numitele „documente de poziție ale serviciilor Comisiei”, întocmite pentru fiecare stat membru în parte, au oferit orientări privind intervențiile coordonate ale fondurilor ESI. Statele membre trebuie să asigure complementaritatea, coerența și conformitatea cu alte instrumente ale UE.

Recomandarea 1 (a)

Această recomandare se adresează statelor membre.

Recomandarea 1 (b)

Comisia a acceptat recomandarea și a început punerea în aplicare a acesteia.

Riscul de apariție a „efectului de balast” trebuie să fie analizat de la caz la caz, în funcție de tipul de investiții în cauză și de condițiile pentru investiții locale. Schimbul de cele mai bune practici cu privire la atenuarea riscului „efectului de balast” va fi promovat prin activitățile Rețelei europene pentru dezvoltare rurală.

Mecanismele care asigură o mai bună complementaritate și coordonare între fonduri au fost consolidate în perioada de programare 2014-2020, prin intermediul acordurilor de parteneriat, în care statele membre trebuie să descrie utilizarea fondurilor ESI pentru a asigura complementaritatea și sinergiile rezultate din activități. Chestiunea complementarității și a delimitării a fost abordată, de asemenea, în programele de dezvoltare rurală.

În timp ce principiul adiționalității resurselor programelor de dezvoltare rurală la fondurile naționale este abordat la nivel de program prin aplicarea ratelor de cofinanțare relevante, Comisia va continua să promoveze eficiența cheltuielilor în dezvoltarea rurală.

Recomandarea 1 (c)

Această recomandare se adresează statelor membre.

Recomandarea 1 (d)

Comisia a acceptat recomandarea și a început punerea în aplicare a acesteia.

La stabilirea cadrului juridic pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia a luat măsurile necesare pentru a îmbunătăți coordonarea între diferitele fonduri în ceea ce privește sprijinirea infrastructurilor rurale.

Coordonarea și complementaritatea fondurilor UE la nivelul strategiilor naționale/regionale sunt abordate de diferitele servicii ale Comisiei. Cu toate acestea, revine autorităților naționale/regionale să consolideze o astfel de coordonare/complementaritate la nivel de măsură/proiect în cadrul punerii în aplicare a programelor.

Comisia va monitoriza și va evalua în mod regulat punerea în aplicare în statele membre conform cadrului stabilit de monitorizare și raportare.

103

Auditurile Comisiei au identificat, de asemenea, deficiențe în cadrul sistemelor instituite în statele membre pentru a evalua caracterul rezonabil al costurilor. În unele cazuri, au fost aplicate corecții financiare.

Îmbunătățirea controalelor cu privire la caracterul rezonabil al costurilor și al achizițiilor publice reprezintă o prioritate pentru Comisie. Activități de formare legate de aceste aspecte au fost oferite pentru autoritățile de management și agențiile de plăți și au fost emise orientări specifice. În ceea ce privește achizițiile publice, un plan de acțiune pentru toate fondurile ESI și orientări specifice pentru practicieni, cursuri de formare și pagini web dedicate sunt în curs de elaborare.

Achizițiile publice reprezintă o condiționalitate ex ante pentru toate fondurile ESI și, în cazul în care nu există suficiente asigurări că procedurile și instituțiile sunt capabile să gestioneze fondurile UE în mod eficace și eficient, respectând, în același timp, legalitatea tranzacțiilor, plățile către statele membre ar putea fi suspendate.

104

În timp ce cerința prezentării unui plan de întreținere poate fi considerată o bună practică pentru anumite investiții, nu există nicio obligație legală în acest sens.

105

În timp ce stabilirea de termene administrative poate fi considerată o bună practică, nu există nicio dispoziție legală care să confere Comisiei competența de a obliga statele membre să stabilească astfel de termene.

Recomandarea 2 (a)

Această recomandare se adresează statelor membre.

Recomandarea 2 (b)

Comisia acceptă recomandarea.

Comisia pune în aplicare în prezent recomandările formulate în raportul special nr. 22/2014 prin organizarea unor cursuri de formare specifice pentru autoritățile de management și agențiile de plăți, prin evaluarea detaliată a posibilității de a verifica și a controla măsurile și prin promovarea utilizării opțiunilor simplificate ale costurilor. În plus, sistemele instituite pentru a se asigura caracterul rezonabil al costurilor proiectelor vor fi evaluate în cadrul auditurilor de conformitate. În caz de nerespectare, se vor aplica corecții financiare.

Recomandarea 2 (c)

Această recomandare se adresează statelor membre.

Recomandarea 2 (d)

Această recomandare se adresează statelor membre.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 107 și 108

Informațiile disponibile în cadrul sistemului de monitorizare și evaluare au fost cele mai bune informații disponibile în această etapă, ținând seama de limitările financiare și practice. Comisia a propus o serie de îmbunătățiri ale sistemului de monitorizare și evaluare pentru perioada de programare 2014-2020, având în vedere în același timp necesitatea de a stabili un echilibru între beneficiile monitorizării și evaluării și costurile și povara administrativă legate de aceasta.

109

Sistemul de monitorizare și evaluare pentru perioada 2014-2020 include o serie de îmbunătățiri.

Rapoartele anuale consolidate privind punerea în aplicare (AIR) vor fi emise în 2017 și 2019 și vor include constatările evaluării. Primul raport se va concentra asupra conducerii programului, iar cel de al doilea se va axa pe evaluarea impactului programelor de dezvoltare rurală. Statelor membre li se va solicita să efectueze activități de evaluare pe tot parcursul perioadei de programare, în conformitate cu planul de evaluare inclus în programele de dezvoltare rurală. Evaluarea și raportarea impactului și a rezultatelor politicii vor fi corelate într-un mod mai adecvat cu etapa de punere în aplicare a programelor de dezvoltare rurală.

Pentru a sublinia și mai mult orientarea către rezultate a politicii, va fi consolidată evaluarea acesteia în funcție de obiectivele politicii.

Recomandarea 3 (a)

Comisia acceptă recomandarea, însă, având în vedere valoarea limitată a evaluării măsurilor în mod separat, aceasta consideră că ar trebui să se efectueze o evaluare la nivel de zone de interes, care reflectă obiectivele de politică. De asemenea, Comisia subliniază importanța evaluării pentru interpretarea și analizarea datelor colectate în scopul formulării de concluzii cu privire la eficacitate sau eficiență.

Recomandarea 3 (b)

Această recomandare se adresează statelor membre.

QJ-AB-15-025-RO-E    ISSN 1977-5806

UE cofinanțează investiții în infrastructura rurală cu scopul de a ameliora competitivitatea sectoarelor agricol și forestier, precum și cu scopul de a îmbunătăți calitatea vieții în mediul rural. În contextul acestui audit, Curtea a examinat dacă statele membre și Comisia Europeană au obținut un bun raport costuri-beneficii cu ajutorul fondurilor alocate. În urma auditului s-a constatat că nevoia de finanțare a dezvoltării rurale în UE nu a fost întotdeauna clar justificată, coordonarea cu alte fonduri a fost slabă și procedurile de selecție nu direcționau în mod sistematic fondurile către proiectele cu cel mai bun raport cost-eficacitate. Comisia și statele membre nu au colectat informații adecvate cu privire la eficacitatea sau eficiența măsurilor finanțate, făcând dificilă direcționarea politicii viitoare și gestionarea bugetului în funcție de rezultate.