EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.

Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3917-4 | ISSN 1831-0931 | doi:10.2865/128515 | QJ-AB-15-025-SK-C
PDF | ISBN 978-92-872-3912-9 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/19204 | QJ-AB-15-025-SK-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3866-5 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/097191 | QJ-AB-15-025-SK-E

© Európska únia, 2016

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.
Na každé použite alebo reprodukciu mapy na strane 22 je potrebné požiadať priamo o súhlas držiteľa autorských práv.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

•jeden kus:
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•viac kusov alebo plagátov/máp:
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*)Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

•prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SK
2015

Č. 25

Osobitná správa

Podpora EÚ pre vidiecku
infraštruktúru: potenciál
dosiahnuť výrazne
výhodnejší pomer medzi
kvalitou a cenou

(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora I, ktorej predsedá člen EDA Augustyn Kubik a ktorá sa špecializuje na výdavky v oblasti zachovania a riadenia prírodných zdrojov. Audit viedol člen EDA Nikolaos Milionis a pomáhala mu Ioulia Papatheodorou, vedúca kabinetu; Kristian Sniter, atašé kabinetu; Michael Bain, vedúci oddelenia; Diana Voinea, vedúca tímu, a Lorenzo Pirelli, zástupca vedúcej tímu. Audítorský tím tvorili títo audítori: Ramona Bortnowschi, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Maria Eulàlia Reverté i Casas a Michael Spang. Jazykovú podporu zabezpečili Hannah Critoph, Jeremy Gardner, Paulina Pruszko, Agata Sylwestrzak, Fiona Urquhart a Adrian Williams. Administratívnu výpomoc poskytla Terje Teppan-Niesen.

Zľava doprava: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Papatheodorou, L. Pirelli.

Obsah

Glosár

Zhrnutie

Úvod

Význam investícií do vidieckej infraštruktúry v Európskej únii

Podpora rozvoja vidieka pre investície do infraštruktúry

Rozsah auditu a audítorský prístuph

Pripomienky

Časť I – Nedostatočné odôvodnenie používania finančných prostriedkov EÚ určených na rozvoj vidieka a nedostatočná koordinácia s ostatnými fondmi

Členské štáty nedokázali vždy jasne odôvodniť potrebu finančných prostriedkov EÚ určených na rozvoj vidieka

Nepodarilo sa účinne zmierniť riziko mŕtvej váhy, hoci bolo zaznamenaných niekoľko osvedčených postupov

Účinnú koordináciu fondov často ovplyvňovali nejasne vymedzené hranice a nedostatočné mechanizmy na zabezpečenie doplnkovosti

Komisia sa zamerala na zlepšenie koordinácie v programovom období 2014 – 2020 s cieľom riešiť nedostatky z minulosti

Časť II – Obmedzenosť výhodného pomeru medzi kvalitou a cenou pri vykonávaní kontrolovaných opatrení

Výberovými konaniami sa financovanie nenasmerovalo vždy do nákladovo najefektívnejších projektov

Kontrolami primeranosti nákladov a postupov verejného obstarávania sa nepodarilo účinne obmedziť riziko nadmerných projektových nákladov

V požiadavkách týkajúcich sa udržateľnosti nebola zohľadnená životnosť investícií

Efektívnosť a účinnosť opatrení boli ovplyvnené dlhými oneskoreniami v rámci administratívneho procesu

Komisia začala systematicky kontrolovať nedostatky a príslušné opatrenia členských štátov počas programového obdobia neskoro

Časť III – Systém monitorovania a hodnotenia neposkytol primerané informácie o výsledkoch projektov

Kontrolované projekty priniesli očakávané fyzické výstupy, ale spoľahlivé informácie o výsledkoch projektov boli často nedostupné

Komisia nabádala členské štáty, aby zlepšili monitorovanie a hodnotenie, ale niektoré nedostatky pravdepodobne pretrvajú aj v programovom období 2014 – 2020

Závery a odporúčania

Príloha I | — | Finančné prostriedky EÚ určené na opatrenia v oblasti infraštruktúry 125, 321, 322 a 323, ktoré boli naplánované a vynaložené v programovom období 2007 – 2013
Príloha II | — | Prehľad kontrolovaných projektov

Odpovede Komisie

Glosár

(Verejný) zásah: akcia, napríklad „operácia“, „opatrenie“, program alebo projekt, ktorú vykonáva alebo financuje verejný orgán.

Doplnkovosť: zámerný protipól alebo synergia medzi dvoma alebo viacerými fondmi, ktoré sa vzťahujú na konkrétne územie alebo oblasť pôsobnosti, pričom zámerom je napĺňať potreby lepšie ako v prípade, keby sa používal len jeden fond, a vyhnúť sa medzerám vo financovaní.

EPFRV: Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka.

Európske štrukturálne a investičné fondy (fondy EŠIF, EŠIF): nový termín na označenie piatich fondov EÚ, z ktorých sa poskytuje podpora v súlade s politikou súdržnosti v programovom období 2014 – 2020. Medzi týchto päť fondov patrí: Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Európsky sociálny fond (ESF), Kohézny fond (KF), Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európsky námorný a rybársky fond (ENRF).

Opatrenie: režim pomoci na vykonávanie politiky. Opatrením sa vymedzujú pravidlá, napríklad kritériá oprávnenosti a výberové kritériá pre projekty, ktoré možno financovať.

Operácia: projekt, zmluva alebo iná akcia financovaná v rámci „opatrenia“.

Prístup LEADER: spôsob dosiahnutia cieľov politiky EÚ v oblasti rozvoja vidieka prostredníctvom realizácie zdola nahor namiesto tradičného prístupu zhora nadol. „Leader“ je francúzsky akronym pre „prepojenie medzi akciami v oblasti rozvoja vidieka“.

Program rozvoja vidieka (PRV): programový dokument, ktorý vypracoval členský štát a schválila Komisia, na plánovanie a monitorovanie vykonávania politiky EÚ v oblasti rozvoja vidieka na regionálnej alebo vnútroštátnej úrovni.

Programové obdobie: viacročný rámec plánovania a realizácie politík EÚ, ako je politika rozvoja vidieka. Tento audit sa týka najmä obdobia 2007 – 2013. Súčasné obdobie rozvoja vidieka trvá od roku 2014 do roku 2020.

Referenčné ceny: ceny za položky zariadenia, strojov, stavebných materiálov alebo stavebné náklady, náklady práce atď., na základe ktorých orgány členského štátu hodnotia projektové náklady navrhované v žiadostiach o grant.

Riadiaci orgán: miestny, regionálny alebo vnútroštátny orgán vymenovaný členským štátom, aby Komisii predložil program rozvoja vidieka a následne ho riadil a vykonával.

SRMH (spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie): rámec na monitorovanie a hodnotenie rozvoja vidieka v celej EÚ počas programového obdobia 2007 – 2013.

SSMH (spoločný systém monitorovania a hodnotenia): systém monitorovania a hodnotenia rozvoja vidieka v celej EÚ v programovom období 2014 – 2020.

Účinok mŕtvej váhy: situácia, keď by sa podporovaná činnosť alebo projekt úplne alebo čiastočne vykonali aj bez poskytnutia grantovej pomoci.

Verejné obstarávanie: výberové konanie, ktorým sa musia riadiť verejné orgány, keď obstarávajú tovary, práce a služby nad určitou cenovou hranicou. V súlade so smernicami 2004/18/ES¹ a 2004/17/ES² je cieľom získať ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku prostredníctvom vytvorenia dostatočnej hospodárskej súťaže medzi dodávateľmi a zabezpečiť, aby sa zákazky zadávali spravodlivo, transparentne a nediskriminačne.

Vidiecka infraštruktúra: hmotný majetok, ktorým sa podporujú vidiecke oblasti, napríklad cesty, mosty, vodovodné systémy, kanalizácia, zariadenia na nakladanie s odpadom, elektrizačné sústavy, telekomunikácie, ale aj verejné zariadenia, ako sú školy, škôlky, športové zariadenia a komunitné centrá, ktoré sa zvyčajne označujú ako sociálna a kultúrna infraštruktúra.

Vymedzenie: deliace hranice medzi Európskym poľnohospodárskym fondom pre rozvoj vidieka (EPFRV) a ostatnými fondmi na základe zemepisných oblastí, typov podporovaných projektov alebo typov príjemcov. Cieľom vymedzenia je vyhnúť sa prekrývaniu fondov.

Výsledky: priame účinky alebo zmeny, ktoré vzniknú v dôsledku „zásahu“.

Výstupy: niečo, čo sa získava prostredníctvom zdrojov vyčlenených na „zásah“.

Zdieľané hospodárenie: spôsob plnenia rozpočtu EÚ, pri ktorom sú úlohy týkajúce sa plnenia delegované na členské štáty³, zatiaľ čo Komisia si ponecháva konečnú zodpovednosť.

1Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, 30.4.2004, s. 114).

2Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (Ú. v. EÚ L 134, 30.4.2004, s. 1).

3Článok 59 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 26.10.2012, s. 1).

Zhrnutie

I

Na programové obdobie 2007 – 2013 členské štáty vyčlenili 13 mld. EUR z finančných prostriedkov EÚ na investície do vidieckej infraštruktúry prostredníctvom štyroch opatrení, ktoré boli stanovené v ich programoch rozvoja vidieka (PRV). Finančné prostriedky EÚ sú doplnené o vnútroštátne výdavky, vďaka čomu celkový rozpočet na tieto opatrenia dosahuje takmer 19 mld. EUR. Financovanie bolo poskytnuté súkromným a verejným príjemcom s cieľom podporiť hospodársky rast, zvýšiť atraktívnosť vidieckych oblastí a zlepšiť ich prepojenie s hlavnou infraštruktúrou. Medzi financované projekty patrili najmä vidiecke cesty, systémy hospodárenia s vodou a sociálna a kultúrna infraštruktúra.

II

Dvor audítorov vo svojich auditoch výkonnosti posudzuje, či boli uplatnené zásady riadneho finančného hospodárenia (hospodárnosť, efektívnosť, účinnosť), pričom sa snaží určiť osvedčené postupy pri dosahovaní čo najväčšieho prínosu s použitím dostupných finančných prostriedkov EÚ. Pri tomto konkrétnom audite Dvor audítorov preskúmal, či Komisia a členské štáty prostredníctvom opatrení v oblasti vidieckej infraštruktúry, ktoré sa rozhodli financovať, dosiahli výhodný pomer medzi kvalitou a cenou. Audity sa vykonali v Komisii a piatich členských štátoch vybraných na základe významnosti súm vyčlenených na vidiecku infraštruktúru.

III

Hoci jednotlivé kontrolované projekty priniesli svoje očakávané fyzické výstupy a v niektorých prípadoch mali pre vidiecke oblasti jasný pozitívny prínos, Dvor audítorov zistil, že výhodnosť pomeru medzi kvalitou a cenou, ktorý členské štáty a Komisia konajúce na základe zdieľaného hospodárenia dosiahli, bola len obmedzená, keďže pomoc systematicky nesmerovala do nákladovo najefektívnejším projektov zameraných na dosiahnutie cieľov stanovených v PRV, pričom neboli k dispozícii dostatočné informácie, na základe ktorých by sa preukázal úspech či neúspech opatrení.

Dôvodom bola skutočnosť, že:

–členské štáty nedokázali vždy jasne odôvodniť potrebu použitia finančných prostriedkov EÚ určených na rozvoj vidieka. Účinnú koordináciu s inými fondmi EÚ a vnútroštátnymi, regionálnymi či miestnymi fondmi často ovplyvňovali nejasne vymedzené hranice a nedostatočné mechanizmy na zabezpečenie doplnkovosti. Nepodarilo sa účinne zmierniť riziko mŕtvej váhy, hoci bolo zaznamenaných niekoľko osvedčených postupov,

–výberovými konaniami sa financovanie nenasmerovalo vždy do nákladovo najefektívnejších projektov, nepodarilo sa účinne obmedziť riziko nadmerných projektových nákladov a v požiadavkách týkajúcich sa udržateľnosti nebola zohľadnená životnosť investícií. Efektívnosť a účinnosť opatrení boli ovplyvnené aj dlhými oneskoreniami v rámci administratívnych procesov, najmä pokiaľ ide o schválenie žiadostí o grant,

–systém monitorovania a hodnotenia neposkytol primerané informácie. Hoci kontrolované projekty priniesli očakávané fyzické výstupy, spoľahlivé informácie o tom, čo sa za vynaložené verejné finančné prostriedky podarilo v skutočnosti dosiahnuť, boli často nedostupné, a preto je ťažké určiť smerovanie budúcej politiky a spravovať rozpočet na základe výsledkov.

IV

Komisia na začiatku programového obdobia 2007 – 2013 neposkytla členským štátom dostatočné usmernenia. Od roku 2012 Komisia prijala aktívnejší a koordinovanejší prístup. Ak sa vykonajú náležité zmeny, v programovom období 2014 – 2020 by to malo viesť k lepšiemu finančnému riadeniu. Niektoré nedostatky týkajúce sa koordinácie fondov a informácií o výkonnosti však pravdepodobne pretrvajú.

V

Dvor audítorov sa domnieva, že s danými finančnými zdrojmi možno dosiahnuť podstatne viac, a vydáva tieto odporúčania:

a)Členské štáty by mali mať k podpore vidieckej infraštruktúry koordinovaný prístup, v rámci ktorého sa vyčíslia potreby a medzery vo financovaní a na základe ktorého sa odôvodní použitie opatrení v rámci PRV. Mali by lepšie využívať existujúce koordinačné štruktúry.

b)Komisia by mala stavať na prvých uskutočnených krokoch s cieľom zabezpečiť účinnú koordináciu a vykonať dôkladné posúdenie doplnkovosti medzi rôznymi fondmi EÚ, ktorých prostriedky majú členské štáty použiť v programovom období 2014 – 2020.

c)Členské štáty by mali stanoviť a dôsledne uplatňovať kritériá na zabezpečenie výberu nákladovo najefektívnejších projektov⁴, pri určovaní požiadaviek a kontrol týkajúcich sa udržateľnosti by mali zohľadňovať životnosť investícií a mali by stanoviť primeranú lehotu na spracovanie žiadostí o grant a platbu a dodržiavať ju.

d)V období rokov 2014 – 2020 by Komisia a členské štáty mali zhromažďovať včasné, relevantné a spoľahlivé údaje, ktoré poskytujú užitočné informácie o výsledkoch financovaných projektov a opatrení.

e)Členské štáty by mali zabezpečiť, aby sa v súvislosti s projektmi, na ktoré boli vyčlenené finančné prostriedky, stanovili jasné, konkrétne ciele.

4Pozri osobitnú správu č. 22/2014 „Dosiahnutie hospodárnosti: udržanie nákladov na granty na projekty rozvoja vidieka financované EÚ pod kontrolou“ (http://eca.europa.eu).

Úvod

Význam investícií do vidieckej infraštruktúry v Európskej únii

01

Vidiecke oblasti čelia závažným výzvam, ako sú vyľudňovanie a nedostatok hospodárskych príležitostí. Dobrá infraštruktúra (cesty, zásobovanie vodou, kanalizácia, protipovodňové systémy, zavlažovacie potrubia atď.) pomáha podporovať hospodársky rast a zvyšovať atraktívnosť vidieckych oblastí. V strategických usmerneniach Spoločenstva, ktoré prijala Rada v roku 2006⁵, sa určujú priority Európskej únie v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV). V týchto usmerneniach sa zdôrazňuje, že v programovom období 2007 – 2013 je dôležité venovať sa modernizácii miestnej infraštruktúry.

„V najbližších rokoch dôjde k značným investíciám do významnej telekomunikačnej, dopravnej, energetickej a vodohospodárskej infraštruktúry. Štrukturálne fondy významne podporia projekty od transeurópskych sietí po budovanie spojení s priemyselnými a vedeckými parkmi. Ak sa má v oblasti rastu a zamestnanosti plne uplatniť multiplikačný účinok, môže malá miestna infraštruktúra, podporovaná v rámci programov rozvoja vidieka, zohrať významnú úlohu pri spájaní týchto dôležitých investícii s miestnymi stratégiami diverzifikácie a rozvojom potenciálu poľnohospodárskeho a potravinárskeho odvetvia.“

Podpora rozvoja vidieka pre investície do infraštruktúry

02

V programovom období 2007 – 2013 bolo na investície do infraštruktúry vyčlenených približne 13 mld. EUR, čo je 13,5 % celkových finančných prostriedkov EPFRV (pozri prílohu I). Výška celkových verejných výdavkov, ktoré naplánovali členské štáty vo svojich PRV (programoch rozvoja vidieka), vrátane vnútroštátneho spolufinancovania dosiahla 19 mld. EUR, z čoho takmer 12 mld. EUR bolo vyčerpaných do konca roka 2013. Hoci rok 2013 zodpovedá koncu programového obdobia, nejde o koniec jeho využívania, ktoré sa predlžuje až do 31. decembra 2015⁶. Po zohľadnení vlastných príspevkov príjemcov sa očakáva, že celkový objem investícií dosiahne takmer 29 mld. EUR.

03

Hlavné opatrenia, ktoré členské štáty vybrali na podporu infraštruktúry v rámci svojich PRV na programové obdobie 2007 – 2013, boli tieto:

–opatrenie 125: „infraštruktúra súvisiaca s rozvojom a prispôsobovaním poľnohospodárstva a lesného hospodárstva“,

–opatrenie 321: „základné služby pre hospodárstvo a vidiecke obyvateľstvo“,

–opatrenie 322: „obnova a rozvoj dedín“,

–opatrenie 323: „zachovanie a skvalitňovanie vidieckeho dedičstva“.

Uvedené opatrenia sa budú v tejto správe označovať ako „opatrenia v oblasti infraštruktúry“.

04

V nariadení EÚ o rozvoji vidieka, ktoré sa vzťahuje na programové obdobie 2007 – 2013, sa nestanovuje ani maximálna oprávnená suma, ani maximálna miera pomoci pre projekty financované v rámci týchto opatrení. Členské štáty si tieto hodnoty stanovili vo svojich PRV v súlade s pravidlami štátnej pomoci EÚ. Štandardné miery pomoci sú zvyčajne vysoké a v kontrolovaných PRV sa pohybovali od 70 % do 100 %. V rámčeku 1 sa uvádzajú typické príklady projektov financovaných v rámci každého z týchto opatrení, ktoré využili hlavne verejní príjemcovia, ale boli prístupné aj súkromným príjemcom.

Rámček 1

Príklady projektov financovaných v rámci opatrení v oblasti vidieckej infraštruktúry

Poľnohospodárske cesty v Taliansku (Sicília) (opatrenie 125, súkromný príjemca)

Oprávnené náklady: 1 330 000 EUR

Miera pomoci: 80 %

Rozšírenie centra dennej starostlivosti v Nemecku (Sasko) (opatrenie 321, verejný príjemca)

Oprávnené náklady: 145 000 EUR

Miera pomoci: 100 %

Výstavba vodovodného a kanalizačného systému v Rumunsku (opatrenie 322, verejný príjemca)

Oprávnené náklady: 2 200 000 EUR

Miera pomoci: 100 %

Oprava poľnej cesty pre dobytok v Španielsku (Extremadura) (opatrenie 323, verejný príjemca)

Oprávnené náklady: 120 000 EUR

Miera pomoci: 100 %

Zdroj: EDA.

05

V závislosti od opatrenia, v rámci ktorého sú podporované, by projekty infraštruktúry mali prispievať buď k cieľu zlepšenia konkurencieschopnosti poľnohospodárstva a lesného hospodárstva (opatrenie 125), alebo k cieľu zlepšenia kvality života vo vidieckych oblastiach (opatrenia 321, 322 a 323). Projekty infraštruktúry, ktoré prispievajú k rovnakým cieľom, by mohli byť realizované aj na základe prístupu zdola nahor („LEADER“)⁷.

06

Regulačný rámec na prideľovanie finančných prostriedkov z EPFRV na projekty infraštruktúry vychádza zo zdieľaného hospodárenia. V rámci tohto systému členské štáty predkladajú svoje PRV Komisii na schválenie. Úlohou Komisie je dohliadať na správne fungovanie systémov riadenia a kontroly v členských štátoch a zabezpečiť dodržiavanie zásad riadneho finančného hospodárenia⁸. Na základe schválených PRV členské štáty vyberú projekty, ktoré budú financované.

07

Na obrázku 1 je znázornený postup prideľovania finančných prostriedkov na projekty infraštruktúry. Jednotlivé kroky majú zabezpečiť, aby finančné prostriedky smerovali do projektov, ktoré najlepšie zodpovedajú celkovým cieľom politiky, pričom spĺňajú potreby a priority stanovené na úrovni členských štátov alebo na regionálnej úrovni.

08

V nariadení EÚ, ktoré sa vzťahuje na programové obdobie 2014 – 2020⁹, sa vo všeobecnosti zachovávajú právne požiadavky stanovené na programové obdobie 2007 –2013 s ohľadom na kontrolované opatrenia a operácie. V programovom období 2014 – 2020 členské štáty vyčlenili na opatrenia v oblasti infraštruktúry viac ako 14,65 mld. EUR. Zistenia, závery a odporúčania uvedené v tejto správe preto platia aj pre programové obdobie 2014 – 2020.

Obrázok 1

Regulačný rámec na prideľovanie finančných prostriedkov z EPFRV na projekty

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

5V rozhodnutí Rady 2006/144/ES z 20. februára 2006 o strategických usmerneniach Spoločenstva pre politiku rozvoja vidieka (programovacie obdobie 2007 – 2013) (Ú. v. EÚ. L 55, 25.2.2006, s. 20) sa stanovujú priority Spoločenstva v oblasti rozvoja vidieka, ako sa požaduje v článku 9 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 277, 21.10.2005, s. 1).

6Podľa pravidla „N + 2“ môžu členské štáty vynakladať výdavky určené na programové obdobie 2007 – 2013 až do konca roka 2015.

7Spôsob dosiahnutia cieľov politiky EÚ v oblasti rozvoja vidieka prostredníctvom realizácie zdola nahor namiesto tradičného prístupu zhora nadol.

8Pozri článok 73 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005.

9Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1305/2013 zo 17. decembra 2013 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a o zrušení nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013, s. 487).

Rozsah auditu a audítorský prístup

09

Cieľom auditu bolo zodpovedať túto otázku:

Dosiahli členské štáty a Komisia prostredníctvom podpory investícií do vidieckej infraštruktúry výhodný pomer medzi kvalitou a cenou?

10

Dvor audítorov posudzoval odôvodnenie potreby finančných prostriedkov EÚ na vidiecku infraštruktúru a koordináciu s inými fondmi (časť I tejto správy). Ďalej boli analyzované viaceré kľúčové aspekty týkajúce sa vykonávania opatrení zo strany členských štátov: uplatňovanie výberových kritérií, kontroly primeranosti nákladov, požiadavky týkajúce sa udržateľnosti a včasnosť administratívnych procesov (časť II). Dvor audítorov takisto posudzoval, či sa výsledky opatrení monitorovali a hodnotili tak, aby členské štáty a Komisia mohli zistiť akékoľvek prípadné problémy a reagovať na ne, ako aj poskytnúť objektívne informácie o výsledkoch financovaných opatrení (časť III).

11

Audit, ktorý prebiehal od novembra 2014 do júna 2015, sa týka návrhu a vykonávania opatrení v oblasti infraštruktúry v programovom období 2007 – 2013. Ak to bolo možné, posúdenie Dvora audítorov sa vzťahovalo aj na zmeny zavedené na programové obdobie 2014 – 2020. Audítorské návštevy sa uskutočnili v Komisii a v piatich členských štátoch, ktoré boli vybraté na základe výšky súm vyčlenených na vidiecku infraštruktúru¹⁰. Medzi tieto členské štáty patrili: Nemecko (Sasko), Španielsko (Extremadura), Taliansko (Sicília), Poľsko a Rumunsko.

12

Audit bol zameraný na investície do infraštruktúry financované v rámci opatrení 125, 321, 322 a 323. Projekty financované s použitím prístupu LEADER boli skontrolované v Nemecku (Sasko) a Španielsku (Extremadura), keďže uvedené dva regióny použili tento prístup na rozsiahle investície do infraštruktúry.

13

Z hľadiska typov projektov sa audit sústredil na vidiecke cesty, vodohospodársku infraštruktúru a sociálnu a kultúrnu infraštruktúru, keďže predstavujú hlavné kategórie projektov podporované v rámci príslušných opatrení.

14

Počas auditu sa analyzovali systémy, ktoré používali riadiace orgány a/alebo platobné agentúry na podporovanie projektov infraštruktúry, ako aj kľúčové informácie o riadení získané na základe činností členských štátov v oblasti kontroly a monitorovania. To zahŕňalo preskúmanie 48 projektových spisov, ktoré boli vybraté ako vzorka typických projektov infraštruktúry spomedzi projektov, ktoré boli financované v dotknutých členských štátoch. Návštevy na mieste vrátane rozhovorov s príjemcami boli vykonané v prípade 32 z týchto projektov, pričom zvyšných 16 projektových spisov bolo skontrolovaných prostredníctvom preskúmania dokumentácie. Viac informácií o projektoch, ktoré boli skontrolované prostredníctvom návštev, sa uvádza v prílohe II.

10Podrobné finančné údaje o plánovaných a vynaložených výdavkoch podľa jednotlivých členských štátov sa nachádzajú v prílohe I.

Pripomienky

Časť I – Nedostatočné odôvodnenie používania finančných prostriedkov EÚ určených na rozvoj vidieka a nedostatočná koordinácia s ostatnými fondmi

15

Prostriedky na financovanie investícií do infraštruktúry vo vidieckych oblastiach môžu pochádzať z viacerých zdrojov. Na úrovni EÚ možno financovať vidiecku infraštruktúru nielen prostredníctvom EPFRV, ale aj z Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR) a Kohézneho fondu. Členské štáty často financujú takéto projekty zo svojich vlastných vnútroštátnych, regionálnych alebo miestnych rozpočtov, a to buď prostredníctvom na to určených programov (ktoré sú organizované podobne ako opatrenia v rámci PRV), alebo prostredníctvom priameho vyčlenenia finančných prostriedkov, napríklad pomocou osobitného rozpočtového riadka na údržbu ciest.

16

Okrem toho súkromní príjemcovia môžu byť schopní pokryť aspoň časť nákladov na niektoré projekty infraštruktúry, keďže sú hlavnými používateľmi investícií, napríklad vidieckych ciest a zavlažovacích systémov, ktoré pravdepodobne zlepšia ich ekonomickú výkonnosť. V prípade vodovodných a kanalizačných systémov sa časť investičných nákladov zvyčajne pokryje z poplatkov, ktoré uhrádzajú používatelia.

17

V snahe dosiahnuť optimálny pomer medzi kvalitou a cenou by členské štáty mali určiť potreby v oblasti rozvoja vidieka a spomedzi nich hlavné priority. Po zvážení všetkých možných zásahov, ktoré by mohli byť financované z rôznych fondov, by členské štáty mali strategicky rozhodnúť, ktoré fondy sú najvhodnejšie na riešenie daných potrieb, a koordinovať ich používanie.

18

Fondy možno účinne koordinovať tak, že sa jasne vymedzia hranice (čím sa minimalizuje prekrývanie financovania) a že sa zabezpečí doplnkovosť (čím sa minimalizujú medzery vo financovaní a podporí sa synergia). Potenciálne medzery vo financovaní vo vidieckych oblastiach sú mimoriadne škodlivé vtedy, keď sa vyskytujú v projektoch infraštruktúry, keďže infraštruktúra vo všeobecnosti funguje ako sieť prepojených prvkov (napr. ciest, zavlažovacích sietí, vodovodov, kanalizácie, energetických sústav atď.), v ktorej je každý prvok dôležitý pre účinné fungovanie celej siete. Na obrázku 2 je znázornený zjednodušený príklad, ako môže lepšia koordinácia v danom sektore alebo na danom území viesť k lepším výsledkom.

Obrázok 2

Koordinácia fondov v danom sektore alebo na danom území

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

19

Podľa pravidiel vykonávania uvedených v nariadení EÚ o rozvoji vidieka na roky 2007 – 2013 boli členské štáty povinné zahrnúť do svojich PRV vymedzujúce kritériá a informácie o doplnkovosti s ostatnými fondmi EÚ¹¹, no nebola v nich žiadna podobná požiadavka, pokiaľ ide o vlastné finančné prostriedky a podporné programy členských štátov.

Členské štáty nedokázali vždy jasne odôvodniť potrebu finančných prostriedkov EÚ určených na rozvoj vidieka

20

Prvým krokom pri odôvodnení potreby finančných prostriedkov EÚ určených na rozvoj vidieka (intervencia v rámci PRV) je určiť a vyčísliť potrebu investícií do vidieckej infraštruktúry. V kontrolovaných PRV bolo vysvetlené, prečo bola potrebná podpora infraštruktúry vo vidieckych oblastiach. Napríklad v poľskom PRV sa uvádzalo, že „niektoré protipovodňové zariadenia plnia svoje funkcie len v obmedzenej miere a obnova ich plnej technickej kapacity si môže vyžadovať modernizáciu alebo prestavbu“, a nasledoval zoznam príslušných zariadení (napríklad vodných nádrží s celkovou kapacitou 35 000 m³ a 180 prečerpávacích staníc). Vo všeobecnosti sa však kontrolované členské štáty nepokúšali vyčísliť tieto potreby z hľadiska finančných zdrojov potrebných na ich vyriešenie.

21

Po posúdení svojich investičných potrieb by členské štáty mali určiť zdroje, ktoré sú k dispozícii na vyriešenie týchto potrieb (existujúce finančné prostriedky EÚ, vnútroštátne, regionálne a miestne verejné prostriedky, ako aj súkromné finančné prostriedky), a vyčísliť medzeru vo financovaní, ktorú treba pokryť z finančných prostriedkov EÚ určených na rozvoj vidieka.

22

V PRV všetkých kontrolovaných členských štátov sa odkazovalo na ďalšie fondy EÚ, prostredníctvom ktorých sa podporovali podobné projekty. Ide o právnu požiadavku, ktorú Komisia skontrolovala ešte pred schválením PRV. Neboli v nich však uvedené ani vyčíslené iné zdroje členských štátov alebo súkromné zdroje financovania, prostredníctvom ktorých by sa riešili rovnaké potreby. Iba v jednom PRV (Rumunsko) sa uvádzal odkaz na národný program na financovanie kultúrnych ustanovizní. Napriek tomu, že neboli uvedené v jednotlivých PRV, počas auditu sa zistilo, že členské štáty v skutočnosti mali mnoho verejných programov a fondov určených na vidiecku infraštruktúru.

23

Odôvodnenie zásahu v rámci PRV je slabé, keďže neexistuje stratégia, na základe ktorej by sa koordinovali všetky potenciálne zdroje financovania a vyčíslili potreby a výsledná medzera vo financovaní. V tomto prípade môže s väčšou pravdepodobnosťou dochádzať k nahrádzaniu finančných prostriedkov, v rámci ktorého sa finančné prostriedky členského štátu vyčlenené na projekty infraštruktúry nahrádzajú finančnými prostriedkami z PRV, čo predstavuje riziko obmedzenia pridanej hodnoty zásahu EÚ.

24

V dvoch kontrolovaných členských štátoch existovali náznaky, že došlo práve k takémuto nahrádzaniu verejných finančných prostriedkov (pozri rámček 2).

Rámček 2

Náznaky nahradenia vnútroštátnych a regionálnych finančných prostriedkov prostriedkami z PRV

Taliansko (Sicília)

V roku 2000, keď boli sprístupnené finančné prostriedky EÚ na projekty ciest vo vidieckych oblastiach, Taliansko (Sicília) zrušilo svoj vlastný rozpočet na financovanie údržby miestnych a poľnohospodárskych ciest.

Nemecko (Sasko)

Od roku 2007, keď boli sprístupnené finančné prostriedky z PRV na projekty vidieckych ciest, výrazne pokleslo poskytovanie vnútroštátnych a regionálnych finančných prostriedkov na takéto projekty. Ako je znázornené v nasledujúcom grafe, celkový objem finančných prostriedkov vyčlenených na vidiecke cesty sa pomerne stabilne držal na úrovni 140 – 160 mil. EUR ročne, pričom pokles vnútroštátnych a regionálnych finančných prostriedkov zodpovedá zvýšeniu financovania z PRV (pozri obrázok 3).

Obrázok 3 – Prideľovanie finančných prostriedkov na vidiecke cesty v Nemecku (Sasko)

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Nepodarilo sa účinne zmierniť riziko mŕtvej váhy, hoci bolo zaznamenaných niekoľko osvedčených postupov

25

Tak, ako možno celé rozpočtové riadky nahradiť opatreniami v rámci PRV, k nahradeniu finančných prostriedkov môže dôjsť aj na úrovni projektov, a to bez akéhokoľvek dodatočného vplyvu na dosiahnutý výsledok. Riziko mŕtvej váhy znamená pravdepodobnosť, že príjemca by investíciu zrealizoval aj bez grantového financovania. Hlavným prostriedkom na zmiernenie rizika mŕtvej váhy je navrhnúť opatrenia takým spôsobom, aby bola podpora z PRV nasmerovaná tam, kde existuje medzera vo financovaní, napríklad do tých sektorov alebo typov projektov, ktorými sa zabezpečujú verejné statky, ale ktorých finančná návratnosť nepostačuje na odôvodnenie plnej výšky nákladov na investíciu.

26

Vysoká miera pomoci stanovená kontrolovanými členskými štátmi pre opatrenia v oblasti infraštruktúry nebola podporená analýzou primeranej výšky verejného financovania potrebného na podporu investícií pri súčasnom zmiernení rizika mŕtvej váhy.

27

Len v prípade Nemecka (Sasko) našiel Dvor audítorov ekonomické zdôvodnenie stanovenia miery pomoci v rámci opatrenia 125 na programové obdobie 2014 – 2020. Podľa odporúčania, ktoré vyplynulo z preskúmania v polovici trvania v roku 2010, rozlíšiť miery pomoci v rámci tohto opatrenia na základe ziskovosti lesníckych podnikov sa riadiaci orgán rozhodol upraviť miery pomoci zo štandardných 80 % pre všetky podniky na rôzne miery pomoci v závislosti od veľkosti podnikov, čo mal byť náhradný ukazovateľ namiesto ich ziskovosti. Väčšie podniky (nad 200 ha) mali získať mieru pomoci vo výške 75 %, zatiaľ čo menšie podniky (do 200 ha) mali získať 90 %.

28

Počas auditu však bol zaznamenaný príklad osvedčeného postupu, pri ktorom sa podpora z PRV nasmerovala tam, kde bola najpotrebnejšia. Rumunsko (v rámci opatrenia 322), Poľsko (v rámci opatrení 321 a 322/323) a Taliansko (Sicília) (v rámci opatrenia 125) použili výberové kritériá na uprednostnenie projektov, ktoré predložili obce s najvyššou mierou chudoby a/alebo obce, ktoré sa nachádzajú vo vzdialených oblastiach (takýto príklad sa uvádza v rámčeku 3).

Rámček 3

Nasmerovanie podpory z PRV do chudobných oblastí

Rumunsko

Na základe jedného z výberových kritérií použitých v rámci opatrenia 322 sa pridelilo 10 z maximálneho počtu 100 bodov obciam s najvyššou mierou chudoby (t. j. 60 – 89,6 %). Obce so strednou mierou chudoby (v rozmedzí 40 – 59,9 %) získali 7 bodov a obce s nízkou mierou chudoby (pod 40 %) získali 5 bodov. Miera chudoby bola vymedzená a vypočítaná podľa metodiky, ktorú poskytla Svetová banka a vnútroštátne orgány, na základe životných podmienok domácnosti.

29

Členské štáty môžu zmierňovať riziko mŕtvej váhy aj prostredníctvom postupu výberu projektov, a to tak, že pred schválením žiadostí o podporu skontrolujú, pokiaľ je to možné, či má žiadateľ dostatočný kapitál alebo prístup ku kapitálu na financovanie celého projektu alebo jeho časti. Pri audite sa zistilo, že štyri z piatich členských štátov nekontrolovali schopnosť žiadateľov financovať projekty z vlastných finančných prostriedkov alebo iných verejných programov (pozri rámček 4).

Rámček 4

Poskytovanie financovania z PRV na projekty, ktoré mali prístup k iným finančným prostriedkom

V Taliansku (Sicília) bol jeden z kontrolovaných projektov týkajúci sa verejnej vodohospodárskej infraštruktúry ešte pred predložením žiadosti o podporu z PRV zaradený do investičného plánu príjemcu a mal byť financovaný z jeho vlastných zdrojov. Financovanie tohto projektu z PRV bolo napriek tomu schválené. Podobne na iný projekt vodohospodárskej infraštruktúry, na ktorý bolo schválené financovanie z PRV, bolo už v tom čase schválené financovanie z Národného plánu zavlažovania. Schválenie financovania z PRV bolo následne zrušené, no tieto príklady dokazujú, že finančné prostriedky sa pri používaní zamieňajú a že niektoré projekty by boli pravdepodobne zrealizované aj bez finančných prostriedkov z PRV.

V Španielsku (Extremadura) kontrolovaný projekt s odhadovanými nákladmi 11 mil. EUR zahŕňal vytvorenie cestnej siete dlhej 145 km s cieľom zlepšiť prístup k 1 629 poľnohospodárskym podnikom. Hoci bolo pravdepodobné, že cesty zvýšia hodnotu súkromnej pôdy a ekonomickú výkonnosť poľnohospodárskych podnikov, príslušné orgány projekt schválili s mierou verejnej pomoci vo výške 100 % bez toho, aby skontrolovali, či by súkromní príjemcovia mohli znášať časť projektových nákladov. Podobne pri kontrolovanom projekte v hodnote 1 milión EUR, ktorého súčasťou bola modernizácia zavlažovacej siete s cieľom znížiť straty vody, bola poskytnutá miera pomoci vo výške 90 % bez toho, aby príjemca (spoločenstvo využívajúce zavlažovanie) s ohľadom na svoju finančnú spôsobilosť a ziskovosť investície preukázal, že takýto grant potrebuje. Príjemca napríklad mohol byť schopný financovať väčšiu časť investície zvýšením poplatkov, ktoré platia poľnohospodári za zavlažovanie¹², alebo prostredníctvom úveru. Tieto príklady dokazujú, že riadiaci orgán nielenže stanovil veľmi vysoké miery pomoci v rámci opatrenia bez ekonomického odôvodnenia, ale ani na úrovni projektu neoveril, či bola takáto vysoká miera pomoci skutočne potrebná.

30

V Rumunsku bola vykonaná kontrola oprávnenosti, aby sa zaručilo, že grant z PRV bol potrebný. Kontrola sa vzťahovala na prípad operácií vytvárajúcich príjmy, ako je poskytovanie služieb v oblasti dodávok vody a kanalizácie, ktoré sa podporuje v rámci opatrenia 322. V praxi však táto kontrola mala obmedzený význam, keďže vychádzala z nespoľahlivých domnienok týkajúcich sa budúcich príjmov a výdavkov spojených s fungovaním infraštruktúry. V prípade dvoch z troch kontrolovaných projektov vodohospodárskej infraštruktúry Dvor audítorov zistil, že skutočné poplatky, ktoré používatelia platili, boli sedemnásobne a deväťnásobne vyššie ako príjemcove odhady uvedené v projektovej dokumentácii použitej na odôvodnenie potreby podpory, ktorú orgány schválili.

Účinnú koordináciu fondov často ovplyvňovali nejasne vymedzené hranice a nedostatočné mechanizmy na zabezpečenie doplnkovosti

Vymedzujúce kritériá, ktoré stanovili členské štáty, umožnili prekrývanie verejných finančných prostriedkov pri niektorých typoch projektov

31

Pokiaľ ide o vymedzenie medzi rôznymi fondmi EÚ, z auditu vyplynulo, že hoci v národných strategických plánoch a PRV členských štátov na roky 2007 – 2013 boli vo všeobecnosti stanovené jasné vymedzujúce kritériá, neboli vždy v súlade s kritériami z iných programových dokumentov a v niektorých prípadoch sa tak jasne umožnilo prekrývanie fondov:

–V Nemecku (Sasko) podľa PRV vymedzenie hraníc medzi finančnými prostriedkami z EPFRV a EFRR na projekty modernizácie škôl vychádzalo z počtu žiakov: z EPFRV sa financovali len školy s menej ako 350 žiakmi. V operačnom programe EFRR však nebol stanovený maximálny počet žiakov pre oprávnené projekty.

–Pokiaľ ide o Taliansko (Sicília), hoci sa v PRV uvádzalo, že z EFRR sa môžu financovať len projekty infraštruktúry v dedinách s viac ako 500 obyvateľmi, v samotnom operačnom programe EFRR sa takéto vymedzujúce kritérium neuvádzalo. Počas návštevy vykonanej v súvislosti s auditom jedného z kontrolovaných projektov audítori zistili, že projekt financovaný z EFRR bol zrealizovaný v dedine s menej ako 500 obyvateľmi.

–V Poľsku bolo možné financovať projekty infraštruktúry vo vidieckych oblastiach z EPFRV aj EFRR. Menšie projekty boli primárne financované z EPFRV, ale mohli byť financované aj z EFRR, ak žiadatelia dosiahli svoj grantový limit podľa EPFRV (ktorý sa menil v závislosti od opatrenia). 72 % projektov kanalizačnej infraštruktúry schválených v rámci operačného programu EFRR realizovali tí istí príjemcovia, ktorí použili na ten istý typ projektov finančné prostriedky z EPFRV.

32

Navyše neexistovalo žiadne vymedzenie medzi finančnými prostriedkami EÚ na rozvoj vidieka a finančnými prostriedkami členských štátov na vidiecku infraštruktúru. Nebolo vykonané žiadne kritické posúdenie argumentov v prospech využitia viacerých samostatne pôsobiacich fondov na poskytnutie podpory na podobné projekty, a to napriek skutočnosti, že to viedlo k zdvojeniu riadiacich štruktúr a že si to vyžadovalo väčšie úsilie na zabezpečenie koordinácie medzi fondmi a na zabránenie dvojitému financovaniu.

Doplnkové opatrenia sa aktívne podporovali

33

Štyri z piatich kontrolovaných členských štátov zriadili koordinačné orgány pre dohľad nad vynakladaním finančných prostriedkov EÚ a v dvoch členských štátoch sa zástupcovia riadiacich orgánov z iných fondov EÚ zapojili do výborov na monitorovanie rozvoja vidieka. Nebol však k dispozícii žiadny dôkaz o tom, že by to pomohlo zabezpečiť lepšiu doplnkovosť medzi fondmi, t. j. že by sa vyplnili medzery vo financovaní a dosiahla prevádzková synergia pri dosahovaní spoločných cieľov. Hoci sa termín „doplnkovosť“ spomínal v PRV členských štátov aj počas stretnutí na vysokej úrovni, často sa nesprávne používal na označenie vymedzenia a pravidiel zameraných na zabránenie dvojitému financovaniu.

34

Doplnkovosť sa mohla podporiť napríklad používaním rôznych fondov na uprednostňovanie po sebe idúcich projektov, ktoré na seba nadväzujú, alebo paralelných projektov, ktoré sa vzájomne dopĺňajú, s cieľom dosiahnuť dodatočné prínosy. Počas auditu bol v kontrolovaných členských štátoch identifikovaný len jeden mechanizmus zameraný na podporu doplnkovosti: v Rumunsku boli na základe výberových kritérií použitých v rámci opatrenia 322 uprednostnené tie projekty kanalizačnej infraštruktúry, ktoré dopĺňali projekty podporené z Kohézneho fondu, v snahe dosiahnuť ciele stanovené v smernici o odpadových vodách.

35

Spoločným prístupom, ktorý zaujali členské štáty, bolo nechať potenciálnych príjemcov, aby si sami skoordinovali používanie rôznych finančných prostriedkov (pozri rámček 5).

Rámček 5

Príklad striedavého používania finančných prostriedkov na základe dostupnosti

Nemecko (Sasko)

Jedna obec v Nemecku (Sasko) použila na podporu následných fáz projektu renovácie školy od roku 2009 do roku 2011 finančné prostriedky z viacerých zdrojov (vnútroštátne, vlastné a prostriedky z PRV). Finančné prostriedky z PRV boli použité na rovnaký typ investície ako vnútroštátne finančné prostriedky, napr. na výmenu okien na škole. Takéto konanie nepredstavuje doplnkovosť, ale skôr postup striedavého používania rôznych prostriedkov v závislosti od ich dostupnosti.

Zdroj: EDA.

36

Pri audite boli zistené dva prípady, keď nedostatočná doplnkovosť s vnútroštátnymi a miestnymi finančnými prostriedkami ohrozila efektívnosť a účinnosť projektov v rámci EPFRV (pozri rámček 6).

Rámček 6

Príklad nedostatočnej doplnkovosti medzi finančnými prostriedkami

Rumunsko

V obci, ktorá získala podporu z PRV na výstavbu siete ciest, bola hlavná cesta vedúca k týmto financovaným cestám vo veľmi zlom stave. Hlavná cesta mala byť opravená z miestnych finančných prostriedkov, ktorých poskytnutie však nikdy nebolo schválené.

Zdroj: www.geoportal.gov.ro

Zdroj: EDA.

Taliansko (Sicília)

Jeden z kontrolovaných projektov zahŕňal výstavbu novej cesty ako alternatívy k existujúcej obecnej ceste, ktorá sa v dôsledku nedostatočnej údržby stala nepoužiteľnou. Cesta sa dostala do havarijného stavu, pretože obecné cesty neboli oprávnené na podporu z PRV a vlastný rozpočet regiónu na údržbu ciest bol zrušený (pozri predchádzajúci rámček 2). Vybudovanie novej cesty namiesto pravidelnej údržby tej existujúcej je očividne neefektívne¹³ a odhaľuje medzeru medzi fondmi, ktoré sa vzájomne nedopĺňajú.

Komisia sa zamerala na zlepšenie koordinácie v programovom období 2014 – 2020 s cieľom riešiť nedostatky z minulosti

37

Za odôvodnenie potreby zásahu v rámci PRV a zabezpečenie dobrej koordinácie medzi fondmi zodpovedajú najmä členské štáty. Komisia však má právomoc ovplyvňovať tieto procesy v štádiu schvaľovania programov, keď posudzuje analýzu potrieb a zásady vymedzenia a doplnkovosti, ktoré stanovili členské štáty. Komisia môže zasiahnuť aj nepriamo počas vykonávania programov, a to vydávaním usmernení, podporovaním osvedčených postupov a zapájaním sa do schôdzí monitorovacieho výboru, v ktorom má poradnú funkciu¹⁴.

38

V programovom období 2007 – 2013 Komisia schválila PRV predložené členskými štátmi dokonca aj vtedy, ak v nich chýbalo jasné odôvodnenie a vyčíslenie potreby použiť na investície do infraštruktúry prostriedky z EPFRV. Komisia vo všeobecnosti trvala na tom, že kontrolované opatrenia musia byť lepšie zacielené, treba stanoviť vymedzujúce kritériá, treba vykonať krížové kontroly s cieľom zabrániť dvojitému financovaniu a treba zriadiť koordinačné orgány. Akceptovala však prekrývanie finančných prostriedkov určených na rovnaké typy zásahu (pozri body 31 a 32) a neposkytla členských štátom žiadne usmernenie o tom, ako dosiahnuť lepšiu doplnkovosť.

39

V programovom období 2014 – 2020 patrilo zlepšenie koordinácie a zabezpečenie jednotného používania rôznych fondov medzi hlavné ciele, ktoré viedli k vypracovaniu jednotného súboru pravidiel vzťahujúcich sa na päť štrukturálnych a investičných fondov EÚ. Prostredníctvom týchto pravidiel sa zdôraznil význam väčšej konzistentnosti medzi fondmi EÚ. Nový prístup je menej zameraný na vymedzenie a viac na doplnkovosť. Pozitívnym prvkom pre vidiecku infraštruktúru je skutočnosť, že prostredníctvom opatrenia „základné služby a obnova dedín“ je teraz možné podporovať aj plány rozvoja obcí a dedín, a tým ich podnecovať, aby investície realizovali jednotným spôsobom.

40

Dvor audítorov preskúmal kontrolný zoznam, ktorý použila Komisia na zabezpečenie konzistentnosti plánov rozvoja vidieka na roky 2014 – 2020. V kontrolnom zozname boli zahrnuté body, ktorými sa odkazovalo na doplnkovosť štrukturálnych a investičných fondov EÚ v oblasti miestnych ciest, zavlažovania a úpravy vôd. Tento zoznam však nezahŕňal žiadne kontroly rizika nahrádzania finančných prostriedkov.

41

Ako sa zdôrazňuje vo výročnej správe Dvora audítorov za rok 2014¹⁵, v partnerských dohodách, ktoré sú kľúčovým mechanizmom na koordináciu fondov EÚ, sa našlo iba málo dôkazov o tom, že členské štáty zaviedli ciele doplnkovosti a synergií do praxe. Navyše sa napriek kontrolám Komisie v PRV Nemecka (Sasko), Poľska a Rumunska na roky 2014 – 2020¹⁶ stále neuvádza opis mechanizmov, ktoré sa majú používať na podporu doplnkovosti a synergie medzi rôznymi zdrojmi financovania. Programy sú stále zamerané na vymedzenie a predchádzanie dvojitému financovaniu.

Časť II – Obmedzenosť výhodného pomeru medzi kvalitou a cenou pri vykonávaní kontrolovaných opatrení

42

Na dosiahnutie výhodného pomeru medzi kvalitou a cenou¹⁷ by členské štáty mali:

–uplatňovať metódy výberu, na základe ktorých sa uprednostňujú nákladovo najefektívnejšie projekty, t. j. projekty, ktoré majú potenciál byť najväčším prínosom k dosiahnutiu cieľov PRV na jednotku nákladov,

–ešte pred schválením žiadostí o grant a žiadostí o platbu zabezpečiť, aby boli náklady primerané,

–ešte pred schválením žiadostí o grant zabezpečiť, aby žiadatelia dokázali preukázať, že ich projekty pravdepodobne budú udržateľné,

–zabezpečiť, aby administratívne postupy umožňovali realizáciu projektov v primeranej lehote.

Komisia by prostredníctvom usmernení a audítorských činností mala zabezpečiť, aby členské štáty dodržiavali zásady riadneho finančného hospodárenia (hospodárnosť, efektívnosť a účinnosť).

Výberovými konaniami sa financovanie nenasmerovalo vždy do nákladovo najefektívnejších projektov

43

V snahe zabezpečiť, aby financovanie smerovalo k plneniu cieľov PRV, musia členské štáty stanoviť podmienky oprávnenosti, prostredníctvom ktorých sa určia napríklad typy podporovaných investícií, kategórie príjemcov, ktorí môžu požiadať o grant, a charakter podpory. Dvor audítorov zistil, že kritériá oprávnenosti, ktoré stanovili kontrolované členské štáty, boli vo všeobecnosti jasné a objektívne. V Taliansku (Sicília) sa však zistil osobitný prípad, keď kritérium oprávnenosti platné pre projekty vidieckych ciest, ktoré je podporované v rámci opatrenia 125, nebolo v súlade s potrebami opísanými v PRV (pozri rámček 7).

Rámček 7

Kritérium oprávnenosti, ktoré nebolo v súlade s cieľmi PRV a potrebami vidieckych oblastí

Taliansko (Sicília)

Hoci sa v PRV uvádza, že v projektoch podporovaných v rámci opatrenia 125 by sa mala uprednostňovať obnova existujúcich poľnohospodárskych ciest, v kritériách oprávnenosti stanovených vo výzve na predkladanie návrhov sa požadovalo, aby sa na obnovu vynaložilo maximálne 40 % oprávnených projektových nákladov, zatiaľ čo zvyšných 60 % sa musí použiť na výstavbu nových ciest. Táto požiadavka viedla k financovaniu niektorých projektov, ktoré nespĺňali potreby vidieckych oblastí, ako boli určené v PRV.

Napríklad v jednom z kontrolovaných projektov bol začiatočný úsek existujúcej prístupovej cesty v zlom stave a potreboval by obnovu, ale do projektu nebol zahrnutý, aby sa náklady na opravu udržali pod hranicou 40 % oprávnených projektových nákladov. Na druhej strane približne jedna tretina dĺžky novovybudovanej cesty slúžila len dvom z 31 poľnohospodárskych podnikov začlenených do združenia, ktoré realizovalo projekt, čo zodpovedalo len 5,5 % celkovej poľnohospodárskej pôdy, ktorú združenie vlastnilo.

44

Keďže na základe kritérií oprávnenosti by sa mali vylúčiť projekty, ktoré neprispievajú k cieľom PRV, na základe výberových kritérií by malo byť možné objektívne a transparentne zhodnotiť relatívne výhody návrhov projektov tak, aby členské štáty použili dostupné rozpočtové prostriedky na tie projekty, ktoré najviac prispejú k dosiahnutiu cieľov. Napríklad, ak sa prostredníctvom jedného projektu vodohospodárskej infraštruktúry spojí viac používateľov ako prostredníctvom iného projektu, alebo sa ním zabezpečí vyššia úspora vody, pričom ostatné podmienky sú rovnaké, tento projekt by mal dostať prednosť, ak je to v súlade so stratégiou príslušného členského štátu na rozvoj infraštruktúry. Účinné uplatňovanie výberových kritérií je požiadavka vyplývajúca z príslušných právnych predpisov EÚ¹⁸. Preto aj v prípadoch, keď rozpočet v danom čase postačuje na schválenie všetkých oprávnených projektov, členské štáty by mali stanoviť minimálny počet bodov (prah), ktorý by mali projekty dosiahnuť na to, aby boli vybraté.

Obrázok 4

Zacielenie pomoci prostredníctvom účinného výberového procesu

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

45

Kontrolované členské štáty buď nestanovili výberové kritériá, alebo ak to aj urobili, stanovené kritériá nie vždy viedli k skutočnej priorizácii projektov z hľadiska cieľov PRV. To sa stalo v prípadoch, keď rozpočtové prostriedky naplánované na príslušné opatrenia postačovali na podporu všetkých oprávnených projektových žiadostí a keď výberové kritériá neboli dôležité z hľadiska cieľov PRV.

46

V Nemecku (Sasko) a Španielsku (Extremadura) proces výberu projektov nebol dostatočne zdokumentovaný, nevychádzal z osobitných výberových kritérií a ani na základe neho nebolo zostavené poradie projektov (pozri rámček 8).

Rámček 8

Príklady netransparentných a neoveriteľných postupov výberu projektov, ktoré bránili výberu nákladovo najefektívnejších projektov

Španielsko (Extremadura)

Projekty, ktoré predstavovali 73 % (t. j. 49 zo 67 mil. EUR) finančných prostriedkov vynaložených v rámci infraštruktúrnych opatrení 125 a 323, boli riadené priamo regionálnymi správnymi orgánmi. Riadiaci orgán zozbieral návrhy projektov (ktoré pripravil z vlastnej iniciatívy alebo na základe neformálnych požiadaviek obcí) a následne schválil projekty netransparentným a neoveriteľným spôsobom. Postup výberu nebol založený na osobitných výberových kritériách a nebolo na základe neho zostavené ani poradie projektov.

Nemecko (Sasko)

Výber projektov v rámci opatrení 321 a 322 vo všeobecnosti¹⁹ prebiehal na dvoch následných úrovniach: najskôr na miestnej úrovni prostredníctvom tzv. koordinačných skupín a potom na centrálnej úrovni prostredníctvom riadiaceho orgánu. Riadiaci orgán poskytol koordinačným skupinám ich vlastné osobitné rozpočtové prostriedky, z ktorých mohli financovať projekty. Projektové žiadosti mohli byť postúpené na centrálnu úroveň len vtedy, ak ich odhlasovala koordinačná skupina. Rozhodovací proces koordinačných skupín nebol dostatočne zdokumentovaný a ani na základe neho nebolo zostavené poradie projektových žiadostí. Riadiaci orgán schválil všetky oprávnené projekty, ktoré odhlasovali koordinačné skupiny, keďže v rámci týchto opatrení boli k dispozícii dostatočné finančné prostriedky.

47

Poľsko nestanovilo výberové kritériá v rámci opatrenia 125, ktorým sa financuje vodohospodárska infraštruktúra na ochranu poľnohospodárskej pôdy pred povodňami. Všetky oprávnené projekty boli schválené podľa toho, v akom poradí boli predložené. Riadiaci orgán v tejto súvislosti neuprednostnil projekty, ktoré boli nákladovo najefektívnejšie. Napríklad dva projekty boli schválené napriek tomu, že ich pomer nákladov a efektívnosti bol diametrálne odlišný (150 EUR v porovnaní s takmer 10 000 EUR z verejnej podpory na chránený ha).

48

Jednotlivé príklady boli zaznamenané tam, kde boli stanovené výberové kritériá (v Taliansku (Sicília), Poľsku a Rumunsku). V Taliansku (Sicília) sa však výberové kritériá účinne uplatňovali len v rámci čiastkového opatrenia 125-A, keďže v rámci ostatných kontrolovaných opatrení boli schválené všetky oprávnené projekty. V Poľsku a Rumunsku boli výberové kritériá vo všeobecnosti v súlade s cieľmi PRV a minimálna hranica sa použila na zabezpečenie kvality vybraných projektov. Výberové kritériá však neboli vždy prepojené na príspevok projektov k dosiahnutiu cieľov PRV (pozri rámček 9).

Rámček 9

Príklady výberových kritérií, na základe ktorých sa neuprednostňovali projekty podľa ich prínosu k dosiahnutiu cieľov PRV

Poľsko

Výberové kritérium, ktoré bolo použité v rámci opatrenia 322/323, bolo navrhnuté najskôr na podporu väčších projektov a potom (neskôr počas programového obdobia) menších projektov, s cieľom „zabezpečiť vyvážený prístup k finančným prostriedkom EÚ“. V PRV však toto kritérium uvedené nebolo.

Taliansko (Sicília)

V rámci čiastkového opatrenia 125-B, z ktorého sa financujú zavlažovacie systémy, výberové kritériá neboli vyčísliteľné a neboli na základe nich uprednostnené projekty zamerané na úsporu vody v oblastiach, kde bolo zníženie strát vody veľmi potrebné. V dôsledku toho sa na vyšších priečkach poradia priorít ocitli projekty v oblastiach, ktoré neboli postihnuté nedostatkom vody, a na nižších priečkach projekty v oblastiach, ktoré trpeli závažným nedostatkom vody.

Rumunsko

Podľa výberového kritéria v rámci opatrenia 322 boli uprednostnení žiadatelia, ktorí predtým nezískali podporu EÚ na podobnú investíciu, hoci toto kritérium neodrážalo mieru, do akej daný projekt spĺňal ciele PRV.

49

Kritériá nákladovej efektívnosti, na základe ktorých boli uprednostnené projekty, ktoré ponúkali najvýhodnejší pomer medzi kvalitou a cenou, boli identifikované len v Nemecku (Sasko) (pozri rámček 10), hoci v praxi sa tieto kritériá neuplatnili.

Rámček 10

Príklad kritéria nákladovej efektívnosti, ktoré síce bolo stanovené, ale v praxi sa neuplatnilo

Nemecko (Sasko)

V rámci opatrenia 125 nemecké orgány stanovili štyri výberové kritériá, ktoré sa mali v prípade nedostatočných rozpočtových prostriedkov uplatňovať na obyvateľstvo, ktorému mali byť oprávnené projekty určené. Jedným z nich bol jednoducho pomer nákladov a efektívnosti, na základe ktorého mali byť uprednostnené projekty s nižšími nákladmi na meter dĺžky vybudovanej lesnej cesty. Po uplynutí lehoty na predkladanie projektových žiadostí (koncom programového obdobia 2007 – 2013) však boli na opatrenie 125 presunuté dodatočné finančné prostriedky. Keďže boli k dispozícii dostatočné rozpočtové zdroje, bolo schválené financovanie všetkých žiadostí a poradie projektov vytvorené na základe tohto výberového kritéria nebolo nikdy použité.

Kontrolami primeranosti nákladov a postupov verejného obstarávania sa nepodarilo účinne obmedziť riziko nadmerných projektových nákladov

50

Vysoké miery pomoci, ktoré sú pri opatreniach v oblasti infraštruktúry bežné, neprinášajú predkladateľom projektov žiadne alebo len malé riziko. Tým sa znižuje ich motivácia k tomu, aby obmedzovali projektové náklady. Je preto mimoriadne dôležité, aby členské štáty stanovili primerané požiadavky a kontroly na zabezpečenie primeranosti nákladov. Na zabezpečenie primeranosti investičných nákladov sa kontrolované členské štáty vo všeobecnosti spoľahli na používanie referenčných cien a postupy verejného obstarávania²⁰. Ako však Dvor audítorov poznamenal vo svojich predchádzajúcich správach, tieto nástroje neboli uplatňované primeraným spôsobom²¹. Podrobnosti o hlavných nedostatkoch, ktoré boli zistené počas tohto auditu, sa uvádzajú ďalej v texte.

51

Hoci bolo používanie systémov založených na referenčných cenách rozšírené, v týchto systémoch sa vyskytovali závažné obmedzenia, a to najmä preto, lebo referenčné ceny poskytli stavebné spoločnosti, a tak boli pravdepodobne nadsadené oproti skutočným trhovým cenám, ku ktorým sa dospelo po rokovaniach alebo verejných súťažiach. V Španielsku (Extremadura), Taliansku (Sicília) a Poľsku sa počas auditu zistilo, že oproti referenčným cenám sa po postupe verejného obstarávania podarilo dosiahnuť priemernú úsporu vo výške 30 % – 40 %.

52

Iba v Rumunsku boli referenčné ceny stanovené na základe skutočných transakcií medzi vládou a stavebnými spoločnosťami. Tieto ceny však boli k dispozícii len pre obmedzenú škálu verejných prác a neboli aktualizované od roku 2009. Riadiaci orgán v Nemecku (Sasko) bez ďalšieho vyšetrovania automaticky akceptoval odchýlky až do výšky 50 % oproti referenčným cenám.

53

Hoci riziko používania nadhodnotených referenčných cien možno zmierniť, ak sa konečné náklady stanovia na základe spravodlivej verejnej súťaže, v prípade projektov, ktoré nepodliehajú verejnej súťaži [ako v prípade niektorých opatrení a príjemcov v Španielsku (Extremadura) a Taliansku (Sicília)], a v prípadoch, keď sú postupy verejného obstarávania ovplyvnené závažnými nedostatkami, neexistuje žiadna záruka.

54

Počas auditu bolo zistených viacero takýchto nedostatkov, ktoré bránili spravodlivej hospodárskej súťaži a stanoveniu primeraných nákladov (pozri rámček 11).

Rámček 11

Príklady postupov verejného obstarávania, ktoré bránili transparentnej a spravodlivej hospodárskej súťaži a stanoveniu primeraných nákladov

Španielsko (Extremadura)

Riadiaci orgán sa svojvoľne rozhodol prideliť štátnej stavebnej spoločnosti zákazky za 18 % (t. j. približne 14 mil. EUR) prostriedkov vyčlenených na opatrenie 125. Riadiaci orgán toto konanie odôvodnil „naliehavou potrebou“ týchto prác, „špecifickosťou/typom prác“ a „dôverným charakterom“. Príslušné orgány však nedokázali poskytnúť žiadny dôkaz na podporu takýchto odôvodnení. Projektové náklady boli preplatené na základe cenníka, na ktorom sa dohodla spoločnosť s vnútroštátnymi orgánmi. Hoci tento postup môže byť rýchlejší ako zorganizovanie verejnej súťaže, nezaručuje sa pri ňom, že dosiahnuté ceny sú v súlade s trhovými cenami.

Dokonca aj keď boli zorganizované oficiálne výberové konania, kritériá na vyhodnotenie ponúk boli v niektorých prípadoch nedostatočne vymedzené, a preto sa nedali overiť. To bol aj prípad kontrolovaného projektu za približne 11 mil. EUR, ktorý získal 48 zo 100 bodov na základe nejasných kritérií, napríklad „znalosť projektu, oblasť a kvalita návrhu“, „dodržiavanie bezpečnostných pravidiel“, „environmentálne opatrenia“ a „iné navrhované zlepšenia“.

Rumunsko

Počas auditu boli zistené aj nedostatočne vymedzené kritériá na vyhodnotenie ponúk. Napríklad v 9 z 11 skúmaných projektov bolo ako kritérium na vyhodnotenie ponúk použité „najkratšie trvanie prác“, pričom neboli stanovené žiadne prijateľné lehoty ani sa neskontrolovalo, či boli navrhované dĺžky trvania realistické. Dĺžka trvania uvedená vo víťazných ponukách a následných zmluvách bola v praxi značne prekročená, keďže práce trvali až osemkrát dlhšie ako bolo stanovené v zmluve (24 mesiacov namiesto 3 mesiacov). Nepriaznivými poveternostnými podmienkami by sa takéto oneskorenia dali vysvetliť len čiastočne.

Taliansko (Sicília)

Zákazky na verejné práce sa udeľovali prostredníctvom verejných súťaží s použitím metodiky, ktorá viedla k automatickému vylúčeniu najnižších ponúk²², ktoré boli bez ďalšieho skúmania prehliadnuté ako „abnormálne“. Tento postup neumožnil vybrať ponuku, ktorá bola najekonomickejšia, a vo všeobecnosti nemotivuje uchádzačov k tomu, aby ponúkli svoju najnižšiu cenu.

V požiadavkách týkajúcich sa udržateľnosti nebola zohľadnená životnosť investícií

55

Udržateľnosť financovaných investícií je kľúčovým faktorom pri dosahovaní cieľov projektu a širších cieľov PRV. Udržateľnosť je mimoriadne dôležitá pri investíciách do infraštruktúry vzhľadom na ich dlhú očakávanú životnosť²³, veľký počet používateľov, potrebu zabezpečiť stály prístup k verejným službám a vysoké náklady spojené s počiatočnou investíciou aj následnou údržbou. Z viacerých štúdií vyplynulo, že náklady na obnovu infraštruktúry, ktorá sa dostala do havarijného stavu, sú oveľa vyššie ako náklady na udržiavanie počiatočnej úrovne kvality²⁴. Prínosy plánovania primeranej údržby presahujú finančné aspekty, keďže majú vplyv aj na kvalitu života a bezpečnostné normy. Existencia plánu primeranej údržby a osobitný rozpočet sú preto nevyhnutné pre účinnosť týchto investícií.

56

Ani jeden z kontrolovaných členských štátov nepožiadal príjemcov, aby predložili podrobný plán údržby, v ktorom by boli stanovené štandardné a mimoriadne požiadavky a náklady na údržbu. Príjemcovia neboli povinní vyčleniť finančné prostriedky na údržbu ani uviesť zdroje, ktoré sa mali použiť na financovanie.

57

Národný kontrolný úrad v Rumunsku poukázal na potenciálnu neudržateľnosť investícií do sociálnej a kultúrnej infraštruktúry financovaných z PRV, keďže po ukončení projektu môžu mať príjemcovia ťažkosti s financovaním súvisiacich činností z miestneho rozpočtu. Toto riziko sa následne potvrdilo, keďže príjemcovia v prípade viac ako polovice zo 191 projektov, ktoré platobná agentúra skontrolovala v roku 2014, neboli schopní dokázať, že plánované činnosti boli po dokončení projektu skutočne vykonané.

58

Riziko, že výstupy a výsledky projektov nemusia byť udržateľné, sa zistilo aj v prípade vidieckych ciest v Taliansku (Sicília), kde riadiaci orgán plánoval použiť PRV na roky 2014 – 2020 na podporu nákladov na opravu ciest, ktoré boli vybudované alebo opravené s použitím finančných prostriedkov EÚ len približne pred 10 rokmi²⁵. Z toho vyplýva, že z dôvodu nedostatočnej údržby sa cesty mohli značne opotrebovať za pomerne krátky čas.

59

Na zabezpečenie trvalosti investícií sa v nariadení č. 1689/2005 o rozvoji vidieka od členských štátov požaduje, aby vymáhali príspevok z EPFRV, ak investičný projekt do piatich rokov (ide o tzv. záväzné obdobie) od rozhodnutia riadiaceho orgánu o financovaní prejde podstatnou zmenou, ktorá „ovplyvní jeho povahu alebo podmienky vykonávania“²⁶. Táto požiadavka sa však nerozlišuje podľa typu investície. Len Nemecko (Sasko), Taliansko (Sicília) a Rumunsko stanovili dlhšie záväzné obdobia pre určité typy investícií, hoci obmedzený časový rámec stanovený pre kontroly ex post oslabil motiváciu príjemcov k tomu, aby svoje záväzky dodržiavali (pozri rámček 12).

Rámček 12

Osvedčené postupy, ktoré vykonávali členské štáty, aby zabezpečili udržateľnosť investícií do infraštruktúry, a ich obmedzenia

Nemecko (Sasko)

V programovom období 2007 – 2013 boli stanovené rôzne záväzné obdobia²⁷ v rozmedzí od piatich do dvadsiatich rokov po dokončení projektu v závislosti od typu projektu, ako aj od celkových oprávnených nákladov. Tieto záväzné obdobia boli zohľadnené pri posudzovaní rizík, ktoré viedlo k výberu vzoriek projektov podrobených kontrolám ex post, pričom bolo pravdepodobnejšie, že do vzorky sa dostanú staršie projekty.

Ďalším prvkom na podporu udržateľnosti investícií do škôl bola požiadavka, aby žiadatelia (obce) predložili spolu so svojou žiadosťou písomné potvrdenie od ministerstva kultúry a športu, že škola, ktorej sa projekt modernizácie týka, bude podľa očakávaní fungovať ešte ďalších 5 alebo 10 rokov.

Rumunsko

V rámci podmienok oprávnenosti spojených s opatrením 125 (prostredníctvom ktorého sa podporujú poľnohospodárske a lesné cesty a zavlažovacia infraštruktúra) boli príjemcovia povinní zaviazať sa k údržbe a opravám financovanej infraštruktúry počas celej jej životnosti. Kontroly ex post, počas ktorých by sa tento záväzok mohol skontrolovať, sa však vykonávajú len do piatich rokov od dátumu uzavretia dohody o grante.

60

Kontrolované členské štáty vo všeobecnosti uplatňovali päťročnú požiadavku a používali kontroly ex post²⁸ na overenie toho, či si príjemcovia plnia svoje záväzky. Každý rok sa kontroly ex post vzťahujú minimálne na 1 % oprávnených verejných výdavkov na investičné operácie, na ktoré bola poskytnutá konečná platba z EPFRV. Toto 1 % sa však dá dosiahnuť už prostredníctvom kontrol jedného projektu. Navyše, keďže sa v Poľsku a Rumunsku záväzné päťročné obdobie počítalo od dátumu vydania rozhodnutia o financovaní, v praxi bolo skrátené na oveľa kratší čas po dokončení projektu. Napríklad sedem z desiatich projektov kontrolovaných v týchto dvoch členských štátoch bolo dokončených viac než dva roky po vydaní rozhodnutia o financovaní. Požiadavka „piatich rokov“ a zodpovedajúce kontroly mali preto v praxi pri plnení svojej funkcie, ktorou bolo zabezpečiť udržateľnosť projektov, len obmedzený význam.

Efektívnosť a účinnosť opatrení boli ovplyvnené dlhými oneskoreniami v rámci administratívneho procesu

61

Administratívne postupy by nemali byť príliš dlhé a zaťažujúce, aby bolo financovanie z EPFRV pre potenciálnych príjemcov atraktívne a aby sa zabezpečilo, že projekty budú prinášať vidieckym oblastiam včasné prínosy.

62

Tri [Taliansko (Sicília), Rumunsko a Poľsko] z piatich kontrolovaných členských štátov stanovili lehoty na spracovanie projektových žiadostí a žiadostí o konečnú platbu. Tieto lehoty sa vo všeobecnosti pohybovali od jedného do štyroch mesiacov.

63

Lehoty, ktoré členské štáty stanovili na spracovanie žiadostí o grant, boli prekročené pri väčšine kontrolovaných opatrení (pozri obrázok 5)²⁹. V Nemecku (Sasko), Poľsku a Rumunsku trvalo³⁰ spracovanie žiadostí o grant od 3,5 mesiaca do deviatich mesiacov, zatiaľ čo talianske (sicílske) orgány potrebovali na spracovanie žiadostí v rámci opatrení 125 a 321 až 16 mesiacov, pričom v extrémnych prípadoch to trvalo viac ako tri roky. Bolo to spôsobené najmä neprimerane dlhým časom potrebným na vykonanie požadovaných kontrol oprávnenosti príjemcov.

64

Žiadosti o platbu boli vo všeobecnosti spracované rýchlejšie ako žiadosti o grant. K výrazným oneskoreniam však opäť došlo v Taliansku (Sicília) (pozri obrázok 6).

Obrázok 5

Spracovanie žiadostí o grant (stredná hodnota, v mesiacoch)

*Informácie uvedené v súvislosti s Talianskom (Sicília) v rámci opatrenia 321 sa vzťahujú len na kontrolované čiastkové opatrenie „Azione 2“; v Rumunsku sa opatrenie 321 vykonáva spoločne s opatrením 322.

**V Poľsku sa opatrenie 322 vykonáva spoločne s opatrením 323.

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov, ktoré poskytli členské štáty.

Obrázok 6

Spracovanie žiadostí o platbu (stredná hodnota, v mesiacoch)

*V Taliansku (Sicília) boli na výpočet použité len údaje týkajúce sa spracovania žiadostí o konečnú platbu; v prípade Talianska (Sicília) neboli k dispozícii ani informácie týkajúce sa opatrenia 321, keďže do decembra 2014 nebola na žiadny zo schválených projektov poskytnutá konečná platba.

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov, ktoré poskytli členské štáty.

65

Počas auditu sa zistilo, že Rumunsko navrhlo osvedčený postup pri riešení hlavných príčin oneskorení a obmedzovaní administratívneho zaťaženia žiadateľa. S cieľom urýchliť proces predkladania a hodnotenia projektov platobná agentúra v programovom období 2014 – 2020 umožní, aby sa žiadosti mohli predkladať online v celom rozsahu (vrátane všetkých doplňujúcich dokumentov) a priebežne, pričom správy o výbere sa budú zverejňovať v kratších intervaloch než v predchádzajúcom programovom období.

Komisia začala systematicky kontrolovať nedostatky a príslušné opatrenia členských štátov počas programového obdobia neskoro

66

V programovom období 2007 – 2013 Komisia najmä prostredníctvom svojich auditov zhody kontrolovala, či členské štáty dodržiavajú právne požiadavky na uplatňovanie výberových kritérií, overovanie primeranosti nákladov a dodržiavanie pravidiel verejného obstarávania. Do auditov Komisie nebolo zahrnuté preskúmanie aspektov výkonnosti.

67

V dôsledku toho bolo v rámci auditov Komisie zistených len niekoľko z uvedených nedostatkov: išlo najmä o nedostatky týkajúce sa uplatňovania pravidiel verejného obstarávania v Rumunsku, ktoré viedli k finančnej oprave³¹ v roku 2014. Až v roku 2013 začala Komisia systematicky kontrolovať kroky, ktoré prijímali členské štáty na riešenie základných príčin výskytu chýb v opatreniach na rozvoj vidieka vrátane chýb týkajúcich sa systému výberu projektov, kontrol primeranosti nákladov a verejného obstarávania. Spomedzi kontrolovaných členských štátov následne len Taliansko (Sicília) a Rumunsko zaviedli nové postupy, ktoré majú odstrániť niektoré zo zistených nedostatkov, alebo sú v procese vytvárania takýchto postupov. Tieto zmeny však boli zavedené príliš neskoro na to, aby mali nejaký vplyv na veľkú väčšinu výdavkov vynaložených v programovom období 2007 – 2013.

68

Vzhľadom na problémy v minulosti Komisia v prípade programového obdobia 2014 – 2020 vykonala zmeny, ktoré majú situáciu zlepšiť.

69

Pri výbere projektov ide o jasnú požiadavku, aby sa v PRV na roky 2014 – 2020 uvádzali zásady upravujúce stanovovanie výberových kritérií. Komisia vydala v marci 2014 usmernenie, v ktorom nabádala členské štáty na zabezpečenie toho, aby sa kritériá oprávnenosti a výberové kritériá uplatňovali transparentne a jednotne počas celého programového obdobia, aby sa výberové kritériá uplatňovali aj v prípadoch, keď dostupný rozpočet postačuje na financovanie všetkých oprávnených projektov, a aby boli z podpory vylúčené projekty, ktorých celkový súčet bodov nedosahuje určitú prahovú hodnotu.

70

Pokiaľ ide o verejné obstarávanie, Komisia koncom roka 2014 vypracovala usmernenia o tom, ako zabrániť vzniku bežných chýb v rámci projektov spolufinancovaných Európskou úniou³². Komisia v tomto dokumente kritizuje používanie metódy „priemerných cien“, na základe ktorej ponuky blízko priemeru všetkých ponúk získavajú viac bodov ako ponuky, ktoré sa od tohto priemeru odchyľujú, keďže táto metodika „znamená nerovnaké zaobchádzanie s uchádzačmi, najmä s tými, ktorí predložili platné ponuky s nízkou cenou“. Ďalšie usmernenie sa týka tém, ako sú výber vhodného postupu verejného obstarávania, lehoty, výberové kritériá a kritériá na vyhodnotenie ponúk. V čase konania tohto auditu však Rumunsko nesplnilo ex ante kondicionalitu³³ týkajúcu sa verejného obstarávania, pričom Taliansko (Sicília) a Poľsko ju splnili len čiastočne. Nesplnenie tejto ex ante kondicionality do konca roka 2016 môže viesť k pozastaveniu platieb členským štátom, ako to nedávno odporučil Dvor audítorov³⁴.

71

Komisia v rokoch 2014 – 2015 zorganizovala sériu seminárov na tému primeranosti nákladov a možností zjednodušených nákladov. V usmerňovacích dokumentoch, o ktorých sa počas týchto seminárov diskutovalo, sa však neriešil problém stanovenia a používania referenčných cien (pozri bod 51).

72

Komisia neprijala nijaké konkrétne kroky, pokiaľ ide o požiadavky a kontroly členských štátov týkajúce sa udržateľnosti projektov.

Časť III – Systém monitorovania a hodnotenia neposkytol primerané informácie o výsledkoch projektov

73

Na preukázanie výsledkov, ktoré sa dosiahli prostredníctvom rozpočtových prostriedkov EÚ, a skutočnosti, že tieto prostriedky sa použili správne (povinnosť zodpovedať sa), sú potrebné informácie o výkonnosti zamerané na účinnosť a efektívnosť financovania rozvoja vidieka. Tieto informácie sa navyše používajú na zlepšenie efektívnosti a účinnosti rozpočtových prostriedkov EÚ, keďže usmerňujú prebiehajúce riadenie opatrení, poukazujú na možné zlepšenia a pomáhajú formovať budúcu politiku, napríklad zistením typov investícií, ktoré priniesli dobré výsledky.

74

Členské štáty by mali zbierať údaje o výstupoch a výsledkoch, ktoré sa dosiahli prostredníctvom projektov, s cieľom preukázať výsledky dosiahnuté s pomocou rozpočtových prostriedkov EÚ použitých na opatrenia v oblasti vidieckej infraštruktúry. Členské štáty musia v rámci spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie (SRMH) zbierať informácie aspoň pre spoločné ukazovatele výstupov a výsledkov (pozri tabuľku).

Tabuľka

Prehľad povinných ukazovateľov výstupov a výsledkov v SRMH na programové obdobie 2007 – 2013¹

Kód
Opatrenie
Ukazovatele výstupov
Ukazovatele výsledkov

125
Infraštruktúra súvisiaca s rozvojom a prispôsobovaním poľnohospodárstva a lesného hospodárstva

—Počet podporených operácií

—Celkový objem investícií

Zvýšenie hrubej pridanej hodnoty v podporených podnikoch/spoločnostiach

321
Základné služby pre hospodárstvo a vidiecke obyvateľstvo

—Počet podporených činností

—Celkový objem investícií

Obyvateľstvo vidieckych oblastí využíva kvalitnejšie služby

322
Obnova a rozvoj dedín

—Počet dedín, v ktorých sa činnosti uskutočnili

—Celkový objem investícií

323
Zachovanie a skvalitňovanie vidieckeho dedičstva

—Počet podporených činností v oblasti vidieckeho dedičstva

—Celkový objem investícií

1Pokiaľ ide o politiku rozvoja vidieka, SRMH bude v programovom období 2014 – 2020 nahradený „spoločným systémom monitorovania a hodnotenia (SSMH)“. Podrobnosti o novom systéme sú uvedené v bode 85 a nasl.

75

Vzhľadom na prvok spolufinancovania a bez ohľadu na monitorovanie a hodnotenie, ktoré je potrebné podľa SRMH, je vo vlastnom záujme členských štátov vykonávať monitorovanie projektov, ktoré je dôležitým nástrojom na sledovanie pokroku projektov a získavanie informácií o dosahovaní očakávaných výsledkov a cieľov PRV. Monitorovanie by sa mohlo vykonávať s využitím dostupných informácií z administratívnej a kontrolnej oblasti a prostredníctvom zberu príslušných informácií od príjemcov³⁵. Členské štáty môžu stanoviť dodatočné ukazovatele špecifické pre jednotlivé programy (v rámci systému SRMH alebo mimo neho).

76

Dvor audítorov preskúmal systémy zbierania údajov a monitorovania v kontrolovaných členských štátoch a tak ako v prípade predchádzajúcich správ³⁶ zistil, že na vyvodenie záveru o účinnosti týchto opatrení chýbajú relevantné a spoľahlivé informácie. Audítori preto merali výsledky projektov, a ak to bolo možné, dosiahnutie konkrétnych cieľov projektov na základe dôkazov získaných pri návštevách zameraných na kontrolu projektov. Viac informácií o kontrolovaných projektoch sa uvádza v prílohe II.

Kontrolované projekty priniesli očakávané fyzické výstupy, ale spoľahlivé informácie o výsledkoch projektov boli často nedostupné

77

Všetkých 32 kontrolovaných projektov prinieslo očakávané fyzické výstupy (napr. modernizáciu ciest, výstavbu kanalizačného systému) a v prípade 20 z nich boli dodržané termíny uvedené v dohode o grante a/alebo v zákazke na uskutočnenie stavebných prác. Oneskorenia, ktoré vznikli, boli v niektorých prípadoch čiastočne odôvodnené zlými poveternostnými podmienkami alebo inými okolnosťami, ktoré príjemcovia nemohli ovplyvniť.

78

Dosiahnutím očakávaných výstupov sa v prípade niektorých projektov zároveň automaticky podarilo dosiahnuť ich ciele z hľadiska výsledkov, napríklad zlepšením protipovodňovej ochrany určitej oblasti (pozri rámček 13).

Rámček 13

Príklad projektu, ktorý priniesol očakávaný výstup a výsledok

Poľsko

Kontrolovaný projekt, ktorý zahŕňal rozšírenie a modernizáciu prečerpávacej stanice, s odhadovaným rozpočtom 700 000 EUR, bol dokončený v súlade s technickými špecifikáciami a s úsporou približne 100 000 EUR oproti schválenému rozpočtu (ktorý bol výsledkom verejnej súťaže) a s päťmesačným meškaním, ktoré spôsobilo oneskorené doručenie jedného administratívneho dokumentu. Nová výkonnejšia prečerpávacia stanica bola potrebná po rozsiahlom zaplavení takmer 800 ha v danom regióne v roku 2001, pričom sa vďaka nej zlepšila ochrana 320 ha poľnohospodárskej pôdy pred sezónnymi záplavami.

Zdroj: EDA.

79

Nestáva sa to však vo všetkých prípadoch. Aj keď projekty prinesú dohodnuté fyzické výstupy, nemusia sa prostredníctvom nich dosiahnuť aj zamýšľané výsledky. Počas auditu sa zistilo, že členské štáty nezhromažďovali spoľahlivé informácie o krátkodobých až strednodobých úspechoch projektov z hľadiska dosahovania cieľov PRV a cieľov konkrétnych projektov. Spôsobila to najmä neschopnosť stanoviť náležité ukazovatele a absencia konkrétnych cieľov v žiadosti a rozhodnutí o grante. Napríklad, hoci v PRV Talianska (Sicília) bol stanovený cieľ dosiahnuť úsporu vody prostredníctvom investícií do vodohospodárskej infraštruktúry, príslušné orgány nestanovili ukazovateľ, na základe ktorého by mohli posúdiť dosiahnutie tohto cieľa. V kontrolovaných projektoch zároveň chýbali súvisiace vyčísliteľné ciele.

80

K dátumu konania auditu tri z piatich kontrolovaných členských štátov [Španielsko (Extremadura), Taliansko (Sicília) a Poľsko] nepredložili informácie o povinnom monitorovaní, ktoré sa požadovali prostredníctvom SRHM v súvislosti s ukazovateľom výsledkov v rámci opatrenia 125, teda „zvýšením hrubej pridanej hodnoty v podporených podnikoch“. Zvyšné dva členské štáty (Nemecko (Sasko) a Rumunsko] síce poskytli hodnotu tohto ukazovateľa, no tá vychádzala z nespoľahlivých informácií [pozri rámček 14).

Rámček 14

Nespoľahlivá metóda zhromažďovania údajov: pri meraní konkurencieschopnosti poľnohospodárskych podnikov neboli zohľadnené ich finančné údaje

Rumunsko

Cieľom ukazovateľa „zvýšenie hrubej pridanej hodnoty v podporených podnikoch“ je vyčísliť vplyv opatrenia 125 na konkurencieschopnosť podporovaných poľnohospodárskych a lesníckych podnikov. V Rumunsku bol však tento ukazovateľ vypočítaný na úrovni celej obce, v ktorej sa projekt realizoval (na základe účtovnej závierky obce), a nie pre poľnohospodárske podniky, ktoré mali využívať nové cesty.

81

Pokiaľ ide o ukazovateľ výsledkov v rámci opatrení 321, 322 a 323, teda „obyvateľstvo vidieckych oblastí využíva kvalitnejšie služby“, členské štáty uviedli všetkých obyvateľov obce, v ktorej bol projekt realizovaný, bez ohľadu na počet skutočných používateľov financovanej infraštruktúry (pozri rámček 15). Táto metóda nahlasovania vedie k nadhodnoteným údajom, najmä vzhľadom na to, že keď sa v tej istej obci realizuje viacero projektov, pri každom z nich sa nahlasuje celé obyvateľstvo obce, takže pri sčítavaní príslušných čísiel sa toto obyvateľstvo započítava niekoľkokrát.

Rámček 15

Príklad projektu, pri ktorom bolo za príjemcu využívajúceho novú investíciu považované celé obyvateľstvo obce, hoci projekt sa týkal len obmedzeného počtu obyvateľov

Nemecko (Sasko)

Pri projekte týkajúcom sa obnovy dvestometrového úseku vidieckej cesty nemecké orgány pri ukazovateli výsledkov v rámci opatrenia 322, teda „obyvateľstvo vidieckych oblastí využíva kvalitnejšie služby“, uviedli, že z tejto investície bude mať úžitok 40 631 ľudí. To je celkový počet ľudí žijúcich v obci. Túto cestu však v skutočnosti využíva len malá časť z nich, a to približne 300 ľudí žijúcich v dedine, kde sa projekt realizoval.

Sasko vo svojej výročnej správe o pokroku za rok 2014 pri ukazovateli výsledkov v rámci opatrenia 322 uviedlo, že zo zlepšenia služieb vo vidieckych oblastiach malo úžitok 2,9 milióna ľudí. To je viac ako celkový počet vidieckeho obyvateľstva tohto štátu, čo sú približne 2 milióny ľudí.

82

Aj keď kontrolované členské štáty skutočne stanovili dodatočné, konkrétne ukazovatele pre jednotlivé programy, nedali sa použiť na zmeranie úspešnosti zásahov. Bolo to z dvoch hlavných príčin. Po prvé členské štáty nestanovili ciele. Po druhé na základe dodatočných ukazovateľov sa merali výstupy, napríklad počet kilometrov opravených ciest, namiesto výsledkov týkajúcich sa cieľov PRV, ako je dosiahnutie úspor vody, zníženie nákladov na dopravu pre poľnohospodárov a poskytovanie určitých služieb vidieckemu obyvateľstvu.

83

V dvadsiatich z 32 kontrolovaných projektov neboli stanovené merateľné ciele týkajúce sa výsledkov. Audítorom sa však podarilo získať niektoré údaje o skutočných dosiahnutých výsledkoch (pozri príklady v rámčeku 16 a podrobné informácie uvedené v prílohe II). Hoci v trinástich prípadoch boli zaznamenané určité pozitívne výsledky, v desiatich z nich neboli informácie dostatočné na to, aby audítori mohli dospieť k záveru o účinnosti týchto projektov pri dosahovaní cieľov PRV. V štyroch prípadoch sa na základe príslušných ukazovateľov zistilo, že ciele sa nepodarilo dosiahnuť. V troch ďalších prípadoch neboli získané informácie spoľahlivé. Viac informácií o kontrolovaných projektoch sa uvádza v prílohe II.

Rámček 16

Obmedzené dôkazy o pozitívnych výsledkoch a nespoľahlivé údaje

V Taliansku (Sicília) a Španielsku (Extremadura) príslušné orgány nezhromažďovali údaje o výsledkoch jednotlivých projektov. Len traja z ôsmich a dvaja zo siedmich príjemcov v týchto dvoch regiónoch, ktorí boli podrobení auditu, dokázali na žiadosť audítorov poskytnúť nejaké vyčíslené údaje o výsledkoch. Z týchto údajov vo všeobecnosti vyplynulo, že investície mali pozitívny vplyv. Jeden projekt zameraný na obnovu asfaltu na vidieckej ceste v španielskej turistickej oblasti (Extremadura) však nemal priaznivý vplyv na počet turistov. Priemerný počet návštevníkov sa počas rokov po dokončení projektu v skutočnosti znížil oproti priemernému počtu návštevníkov pred realizáciou projektu. Neboli poskytnuté žiadne informácie týkajúce sa vplyvu tejto investície na poľnohospodárske podniky.

Zdroj: EDA.

V Rumunsku príjemcovia poskytli audítorom vyčíslené údaje o cieľoch a výsledkoch štyroch z piatich kontrolovaných projektov, na ktoré boli poskytnuté granty vo výške 1 – 2,4 mil. EUR.

Iba v prípade jedného projektu sa dosiahol cieľ, ktorým bolo pripojenie 575 používateľov k novému vodovodnému a kanalizačnému systému. Tri ďalšie projekty mali aj takmer tri roky po dokončení projektu stále ďaleko od dosiahnutia cieľov: v prípade dvoch vodohospodárskych projektov bola ku kanalizačnej sieti pripojená menej ako polovica cieľového počtu používateľov a v rámci zostávajúceho projektu neboli vytvorené žiadne nové pracovné miesta, hoci tvorba zamestnanosti bola jedným z jeho cieľov.

V Nemecku (Sasko) sa údaje, ktoré boli vykázané v súvislosti s tromi hlavnými ukazovateľmi výsledkov stanovenými pre jednotlivé opatrenia, zakladali na predpokladoch príslušných orgánov o pravdepodobnom výsledku, ktorý investícia prinesie. Ciele a údaje o skutočných výsledkoch neboli pri týchto ukazovateľoch k dispozícii. Informácie, ktoré mohli audítori získať o kontrolovaných projektoch, sa preto obmedzovali na základné ukazovatele, ako je počet domácností využívajúcich financované cesty.

V Poľsku v štyroch z piatich kontrolovaných projektov prijímatelia nahlásili riadiacemu orgánu údaje o výsledkoch projektov, z ktorých vyplynulo zvýšenie počtu používateľov a všeobecné dosiahnutie cieľov projektov. V troch prípadoch však neboli poskytnuté žiadne podporné dôkazy, na základe ktorých by Dvor audítorov mohol overiť vykázané číselné údaje.

Komisia nabádala členské štáty, aby zlepšili monitorovanie a hodnotenie, ale niektoré nedostatky pravdepodobne pretrvajú aj v programovom období 2014 – 2020

84

Hoci členské štáty sú zodpovedné³⁷ predovšetkým za zhromažďovanie údajov potrebných pre ukazovatele výstupov a výsledkov, Komisia zodpovedá za monitorovanie a dohľad nad vykonávaním PRV a uverejňuje informácie, ktoré zozbierala od členských štátov prostredníctvom SRMH.

85

Pokiaľ ide o ukazovateľ výsledkov v rámci opatrenia 125, teda „zvýšenie hrubej pridanej hodnoty v podporených podnikoch/spoločnostiach“, Komisia uznala, že napriek usmerneniu, ktoré bolo v roku 2010 poskytnuté k metodike na meranie zvýšenia hrubej pridanej hodnoty, väčšina členských štátov čelila ťažkostiam pri spoľahlivom posudzovaní tohto ukazovateľa. V programovom období 2014 – 2020 bol preto nahradený ukazovateľom „Zmena v poľnohospodárskej produkcii poľnohospodárskych podnikov, ktorým sa vypláca podpora/ročná pracovná jednotka“. Komisia uviedla, že nový ukazovateľ budú posudzovať len externí hodnotitelia, keďže členské štáty nemajú v rámci svojich správnych orgánov požadované odborné znalosti. Pre ekvivalentné opatrenie 125 bol v programovom období 2014 – 2020 zavedený ďalší povinný ukazovateľ výsledkov, a to „percentuálny podiel zavlažovanej pôdy, ktorá prechádza na efektívnejšie zavlažovacie systémy“.

86

Pokiaľ ide o ukazovateľ výsledkov, ktorý sa používa v prípade opatrení 321, 322 a 323, teda „obyvateľstvo vidieckych oblastí využíva kvalitnejšie služby“, Komisia akceptovala vykázané číselné údaje napriek riziku nadhodnotenia počtu používateľov. Na programové obdobie 2014 – 2020 bude pre tieto opatrenia použitý podobný ukazovateľ výsledkov („percentuálny podiel vidieckeho obyvateľstva, ktoré má prospech zo zlepšenia služieb/infraštruktúry“). Komisia nebude akceptovať, ak sa v prípade nového ukazovateľa výsledkov bude uvádzať rovnaké obyvateľstvo niekoľkokrát (pre každý projekt realizovaný v danej oblasti). Takáto metóda nahlasovania je však vyslovene povolená v prípade nového ukazovateľa výstupov, ktorým je „obyvateľstvo, ktoré má prospech zo zlepšenia služieb/infraštruktúry“.

87

Dvor audítorov v čase auditu nemohol posúdiť, do akej miery nové ukazovatele napravia nedostatky tých predchádzajúcich. Vzhľadom na veľkú rôznorodosť financovaných projektov však posúdenie účinnosti opatrení iba na základe zmeny v poľnohospodárskej produkcii, percentuálneho podielu pôdy, ktorá prechádza na efektívnejšie zavlažovacie systémy, a obyvateľstva, ktoré má prospech z novej infraštruktúry, neposkytne úplný obraz o úspešnom či neúspešnom využití finančných prostriedkov vyčlenených na tieto opatrenia.

88

Z dôvodu výrazných oneskorení vo vykonávaní opatrení v oblasti infraštruktúry došlo v programovom období 2007 – 2013 k nesúladu medzi výdavkovým cyklom a načasovaním požiadaviek na podávanie správ. To viedlo k nedostatku údajov potrebných na hodnotenia v polovici trvania, pričom je pravdepodobné, že dokonca aj posúdenia ex post budú vypracované priskoro na to, aby sa v nich mohli použiť spoľahlivé údaje. Ak informácie týkajúce sa monitorovania a hodnotenia nie sú k dispozícii v kľúčových časoch podávania správ, členské štáty a Komisia ich nemôžu použiť na zlepšenie vykonávania opatrení.

89

Táto situácia pravdepodobne pretrvá aj v programovom období 2014 – 2020, keďže členské štáty sú povinné pripraviť prvú „rozšírenú výročnú správu o vykonávaní“ vrátane zistení z hodnotenia v roku 2017, hoci čerpanie prostriedkov začalo pomerne neskoro z dôvodu oneskorení v procese schvaľovania PRV³⁸. Vzhľadom na nedostupnosť včasných, spoľahlivých a relevantných informácií o výsledkoch použitia verejných finančných prostriedkov investovaných do infraštruktúry je ťažké dosiahnuť, aby sa s budúcimi finančnými prostriedkami hospodárilo s ohľadom na výsledky.

11Článok 5 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 1974/2006 z 15. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 368, 23.12.2006, s. 15).

12Podobné zistenia sa uvádzajú v osobitnej správe č. 9/2010 „Využívajú sa výdavky zo štrukturálnych opatrení EÚ na dodávku vody určenú na domácu spotrebu účinným spôsobom?“, najmä v bodoch 64 až 67, v ktorých sa uvádza, že „členské štáty mali sklon maximalizovať finančnú pomoc z EÚ udržiavaním veľmi nízkej úrovne taríf“.

13Medzi nedávne štúdie a správy o tejto téme patria: Smart Growth America and Taxpayers for Common Sense (Amerika inteligentného rastu a daňovníci za zdravý rozum), Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads (Prioritné opravy: Stratégie výdavkov na dopravu zamerané na úsporu peňazí daňových poplatníkov a zlepšenie kvality ciest), 2011; McKinsey Global Institute, Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year (Produktivita infraštruktúry: ako ušetriť 1 bilión dolárov ročne), 2013; Európsky parlament, generálne riaditeľstvo pre vnútorné politiky Únie, EU Road Surfaces: Economic and Safety Impact of the Lack of Regular Road Maintenance (Povrch ciest v EÚ: Vplyv nedostatočnej pravidelnej údržby ciest na hospodárstvo a bezpečnosť), 2014.

14V článku 77 ods. 2 a v článku 78 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 sa uvádza, že „Zástupcovia Komisie sa môžu na vlastný podnet zúčastňovať na práci monitorovacieho výboru ako poradcovia“ a že „Monitorovací výbor sa ubezpečuje o účinnosti vykonávania programu rozvoja vidieka“. To sa vykoná prostredníctvom preskúmania a úpravy výberových kritérií, monitorovania pokroku pri plnení cieľov, dosahovania konkrétnych cieľov atď.

15Zistenia uvedené vo výročnej správe sú založené na vzorke piatich partnerských dohôd: Nemecka, Francúzska, Lotyšska, Poľska a Portugalska.

16PRV na roky 2014 – 2020 zvyšných dvoch kontrolovaných regiónov [Španielsko (Extremadura) a Taliansko (Sicília)] neboli preskúmané, pretože do dátumu vykonania auditu ešte neboli schválené.

17V súlade so zásadami hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti stanovenými v článku 30 ods. 2 nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012.

18V článku 71 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1698/2005 sa uvádza, že: „Výdavky sú oprávnené na príspevok z EPFRV, iba ak sa vynaložili na operácie, o ktorých v súlade s výberovými kritériami stanovenými príslušným subjektom rozhodol riadiaci orgán príslušného programu alebo o ktorých sa rozhodlo na základe jeho zodpovednosti.“

19Len vo výnimočných prípadoch (napr. v prípade dočasného priameho financovania školských projektov) výber projektov uskutočnil priamo riadiaci orgán na centrálnej úrovni.

20V článku 24 ods. 2 písm. d) nariadenia Komisie (EÚ) č. 65/2011 z 27. januára 2011, ktorým sa stanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005, pokiaľ ide o realizáciu kontrolných postupov a krížového plnenia pri opatreniach na podporu rozvoja vidieka (Ú. v. EÚ L 25, 28.1.2011, s. 8), sa stanovuje, že členské štáty by mali v rámci administratívnych kontrol žiadostí o podporu overovať primeranosť predložených projektových nákladov. Pri tomto hodnotení sa musí použiť primeraný systém, ako sú referenčné náklady, porovnanie rozličných ponúk alebo hodnotiaci výbor. Okrem toho sa v článku 24 ods. 2 písm. c) toho istého nariadenia uvádza, že členské štáty by mali kontrolovať súlad operácie, na ktorú sa žiada o podporu, s uplatniteľnými vnútroštátnymi pravidlami a pravidlami Únie najmä v prípadoch, v ktorých to je relevantné, s pravidlami o verejnom obstarávaní, štátnou pomocou alebo inými vhodnými povinnými normami stanovenými vo vnútroštátnych právnych predpisoch alebo zakotvenými v programe rozvoja vidieka.

21Výročné správy Európskeho dvora audítorov, osobitná správa č. 6/2013 „Dosiahli členské štáty a Komisia prostredníctvom opatrení na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi?“, osobitná správa č. 22/2014 a osobitná správa č. 23/2014 „Chyby vo výdavkoch na rozvoj vidieka: aké sú príčiny a ako sa riešia?“ (http://eca.europa.eu).

22V súlade s článkom 86 ods. 1 talianskeho zákona o verejnom obstarávaní č. 163/2006 uvedený postup pozostáva z týchto štyroch krokov: 1. vylúčenie 10 % najvyšších a najnižších predložených ponúk; 2. výpočet priemerného „rabatu“ (t. j. zľavy v porovnaní s odhadovanou hodnotou zákazky); 3. sčítanie tohto priemeru s rozdielmi rabatov, ktoré prevyšujú priemer; 4. pridelenie zákazky tej ponuke, v ktorej sa navrhuje rabat tesne pod hodnotou rabatu, ktorý bol vypočítaný po kroku 3.

23Komisia vo svojom usmernení k analýze nákladov a prínosov investičných projektov (uverejnenom v júli 2008) uviedla, že pri väčšine infraštruktúry je časový horizont, na ktorý by sa mali vzťahovať finančné prognózy a ktorý by nemal prekročiť ekonomickú životnosť projektu, minimálne 20 rokov. V usmernení sa napríklad odporúčaný časový horizont pre projekty ciest stanovuje na 25 rokov a pre vodohospodársku infraštruktúru na 30 rokov.

24Príklady takýchto štúdií sa uvádzajú v poznámke pod čiarou 13.

25Táto možnosť bola uvedená v návrhu PRV na programové obdobie 2014 – 2020, ktorý bol zaslaný Komisii v júli 2014 [oddiel M04 – Investície do hmotného majetku (článok 17), strana 221].

26Článok 72 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005.

27Tieto záväzné obdobia boli v programovom období 2014 – 2020 zrevidované smerom nadol na štandardné päťročné obdobie stanovené v článku 71 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013, s. 320).

28Vykonávané v súlade s článkom 30 nariadenia Komisie (ES) č. 1975/2006 zo 7. decembra 2006, ktorým sa stanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005, pokiaľ ide o realizáciu kontrolných postupov a krížového plnenia pri opatreniach na podporu rozvoja vidieka (Ú. v. EÚ L 368, 23.12.2006, s. 74).

29V prípade Španielska (Extremadura) nebolo možné vypočítať takúto štatistiku, keďže nebol k dispozícii prehľad údajov o všetkých projektoch, ktoré boli schválené v rámci kontrolovaných opatrení.

30Stredná hodnota: hodnota v zoradenom súbore hodnôt, pod ktorou a nad ktorou sa nachádza rovnaký počet hodnôt (alebo ktorá je aritmetickým priemerom dvoch stredných hodnôt, ak nie je k dispozícii len jedno stredné číslo).

31Komisia po svojich zisteniach z auditu môže začať uplatňovať postupy, na základe ktorých sa obmedzuje financovanie EÚ pre dotknuté členské štáty s cieľom vykompenzovať zistené nedostatky. Tieto postupy sa označujú ako „finančné opravy“.

32„Usmernenie pre odborníkov z praxe na zabránenie vzniku najbežnejších chýb v rámci projektov financovaných z európskych štrukturálnych a investičných fondov“.

33Ex ante kondicionality boli zavedené článkami 2 a 19 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 ako podmienky na účinné a efektívne dosahovanie osobitných cieľov týkajúcich sa priorít Únie. Ex ante kondicionalita týkajúca sa verejného obstarávania je „existencia pravidiel na efektívne uplatňovanie legislatívy Únie týkajúcej sa verejného obstarávania v oblasti EŠIF“.

34Osobitná správa Dvora audítorov č. 10/2015 „Úsilie riešiť problémy s verejným obstarávaním vo výdavkoch EÚ v oblasti súdržnosti by malo zintenzívnieť“, odporúčanie č. 2 (http://eca.europa.eu).

35Aspoň do skončenia päťročnej lehoty na udržanie prostriedkov stanovenej v článku 72 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005.

36Pozri osobitné správy č. 8/2012, 1/2013, 6/2013 a 12/2013 (http://eca.europa.eu).

37Článok 79 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005.

38Do septembra 2015 Komisia schválila len 79 zo 118 PRV.

Závery a odporúčania

90

V rokoch 2007 – 2013 EÚ poskytla 13 mld. EUR na projekty v oblasti vidieckej infraštruktúry, ktoré boli zamerané na podporu konkurencieschopnosti poľnohospodárskych a lesníckych podnikov a zlepšenie kvality života na vidieku. Celková výška podpory poskytnutej prostredníctvom štyroch opatrení na rozvoj vidieka dosiahla spolu so spolufinancovaním zo strany členských štátov 19 mld. EUR.

91

Opatrenia v oblasti infraštruktúry sa realizovali prostredníctvom zdieľaného hospodárenia, v rámci ktorého Komisia schválila programy rozvoja vidieka (PRV) predložené členskými štátmi, a tie následne vybrali projekty, ktoré mali byť financované.

92

Cieľom auditu Dvora audítorov bolo zodpovedať túto otázku:

Dosiahli členské štáty a Komisia prostredníctvom podpory investícií do vidieckej infraštruktúry výhodný pomer medzi kvalitou a cenou?

93

Hoci niektoré kontrolované projekty priniesli svoje očakávané fyzické výstupy a v niektorých prípadoch mali pre vidiecke oblasti jasný pozitívny prínos, Dvor audítorov zistil, že výhodnosť pomeru medzi kvalitou a cenou, ktorý členské štáty a Komisia konajúce na základe zdieľaného hospodárenia dosiahli, bola len obmedzená, keďže pomoc systematicky nesmerovala do nákladovo najefektívnejších projektov zameraných na dosiahnutie cieľov stanovených v PRV, pričom neboli k dispozícii dostatočné informácie, na základe ktorých by sa preukázal úspech či neúspech opatrení.

94

Komisia a členské štáty zdieľajú zodpovednosť za realizáciu obrovského počtu projektov infraštruktúry, ktoré sa týkajú nielen rozvoja vidieka, ale celého spektra štrukturálnych fondov. Napriek tomu bolo k dispozícii len málo dôkazov o účinnej koordinácii alebo výmene najlepších postupov s cieľom zlepšiť hospodárenie s finančnými prostriedkami a dosiahnuť výhodnejší pomer medzi kvalitou a cenou, napríklad prostredníctvom postupov výberu projektov, kontrol primeranosti nákladov a kontrol týkajúcich sa udržateľnosti. Stále je tu priestor pre väčšiu spoluprácu, vďaka ktorej by sa pri súčasnej úrovni financovania dalo dosiahnuť oveľa viac.

95

Zistené nedostatky a súvisiace odporúčania Dvora audítorov sa podrobnejšie uvádzajú ďalej v texte.

96

Pri audite sa zistilo, že členským štátom chýbal koordinovaný prístup k vyčísľovaniu potrieb týkajúcich sa vidieckej infraštruktúry (napr. počet ciest, ktoré treba opraviť, a zodpovedajúci potrebný rozpočet) a k určovaniu zdrojov financovania. V žiadnom z kontrolovaných PRV neboli zohľadnené existujúce vnútroštátne, regionálne a miestne verejné alebo súkromné finančné prostriedky, pomocou ktorých by sa dali riešiť – alebo sa už riešili – rovnaké potreby ako prostredníctvom PRV. Preto sa neobjavil žiadny pokus vyčísliť zostávajúcu medzeru vo financovaní takýchto investícií, ktorá by odôvodňovala zásah z EPFRV (pozri body 20 až 22).

97

Keďže neexistuje koordinovaný prístup zahŕňajúci všetky možnosti financovania, môže dôjsť k nahrádzaniu finančných prostriedkov, čo vedie k neefektívnemu využívaniu už aj tak obmedzených zdrojov. V prípade dvoch kontrolovaných členských štátov existovali náznaky, že došlo k takémuto nahradeniu, keďže vnútroštátne alebo regionálne finančné prostriedky, ktoré boli k dispozícii na vidiecke cesty, sa zrušili alebo znížili presne vtedy, keď sa podobné projekty začali podporovať v rámci PRV (pozri body 23 a 24).

98

Hoci boli zaznamenané niektoré osvedčené postupy, členské štáty systematicky nespájali financovanie z PRV s projektmi, v súvislosti s ktorými sa preukázala potreba štátnej podpory. V dôsledku toho existuje riziko mŕtvej váhy a výsledky, ktoré sa prostredníctvom projektov podarilo dosiahnuť, nemožno automaticky pripísať poskytnutému grantu (pozri body 25 až 30).

99

Nedostatočne jasné vymedzenie hraníc v niektorých prípadoch viedlo k striedavému využívaniu rôznych fondov na rovnaké typy infraštruktúry, s čím sa neoddeliteľne spája riziko zbytočne zdvojených štruktúr riadenia (pozri body 31 a 32).

100

Hoci štyri z piatich kontrolovaných členských štátov vytvorili koordinačné štruktúry, aktívne nepodporovali doplnkovosť medzi fondmi. Existovali prípady, keď nedostatočná doplnkovosť s vnútroštátnymi a miestnymi finančnými prostriedkami ohrozila efektívnosť a účinnosť projektov (pozri body 33 až 36).

101

Komisia prijala kroky na zlepšenie koordinácie medzi fondmi EÚ v programovom období 2014 – 2020, ale programové dokumenty členských štátov ešte neposkytujú dostatočnú záruku, že nové prístupy budú viesť k lepšej koordinácii (pozri body 37 až 41).

Odporúčanie 1 – Analýza potrieb a koordinácia medzi zdrojmi financovania

a)Členské štáty by mali mať k podpore vidieckej infraštruktúry koordinovaný prístup, ktorým sa vyčísľujú potreby a medzery vo financovaní a odôvodňuje použitie opatrení v rámci PRV. Tento prístup by mal zohľadňovať finančné prostriedky EÚ a vnútroštátne, regionálne a miestne verejné a súkromné finančné prostriedky, pomocou ktorých by sa dali riešiť – alebo sa už riešili – rovnaké potreby ako prostredníctvom PRV. Členské štáty by mali zabezpečiť, aby finančné prostriedky z PRV len nenahrádzali iné verejné finančné prostriedky, ktoré sú určené na rovnakú oblasť politiky, a vyberať projekty, v prípade ktorých sa preukázala potreba verejnej podpory a prostredníctvom ktorých sa vytvára pridaná hodnota.

b)Pri plnení svojej úlohy v rámci zdieľaného hospodárenia by Komisia mala podporovať prijatie osvedčených postupov na zmiernenie rizika mŕtvej váhy a podporovať členské štáty, aby sa vyhli jednoduchému nahrádzaniu iných finančných zdrojov zdrojmi z PRV, čím sa dosiahne väčšina pridaná hodnota vyčlenených finančných prostriedkov EÚ.

c)Členské štáty by mali lepšie využívať existujúce koordinačné štruktúry, ako sú koordinačné orgány a opatrenia v oblasti spoločného riadenia, kontroly a monitorovania, s cieľom zaviesť účinné mechanizmy zamerané na minimalizáciu medzier a prekrývanie v oblasti financovania, a to v súlade s usmerňujúcimi zásadami spoločného strategického rámca. Členské štáty by napríklad mali uprednostňovať projekty, ktoré čo najlepšie zapadajú do národných, regionálnych alebo miestnych plánov integrovaného rozvoja infraštruktúry.

d)Komisia by mala stavať na prvých krokoch prijatých na zabezpečenie účinnej koordinácie medzi rôznymi fondmi EÚ a vykonať dôkladné posúdenie doplnkovosti rôznych fondov EÚ, ktorých prostriedky majú členské štáty použiť v programovom období 2014 – 2020. Komisia by mala aktívne nabádať členské štáty, aby čerpali z nadobudnutých skúseností s inými fondmi na podporu infraštruktúry (ako je EFRR a Kohézny fond) s cieľom zlepšiť efektívnosť riadenia opatrení. Mala by využiť príležitosť, ktorú predstavuje rozšírená výročná správa o vykonávaní, ktorú by členské štáty mali predložiť v roku 2019, aby posúdila účinnosť koordinačných mechanizmov a v prípade potreby navrhla zlepšenia.

102

Podľa právnych predpisov EÚ sú členské štáty povinné stanoviť výberové kritériá, na základe ktorých by malo byť možné uprednostniť najúčinnejšie a najefektívnejšie oprávnené projekty, a súčasne by mali poskytovať základ na zamietnutie tých projektov, ktoré nepredstavujú výhodný pomer medzi kvalitou a cenou. V kontrolovaných členských štátoch výberové kritériá buď neboli stanovené, alebo nie vždy viedli k uprednostneniu projektov, ktoré boli z hľadiska cieľov PRV nákladovo najefektívnejšie (pozri body 43 až 49).

103

Dvor audítorov zistil nedostatky v systémoch, ktoré členské štáty zaviedli na posúdenie primeranosti projektových nákladov. V dôsledku týchto nedostatkov sa zvyšuje riziko, že verejné finančné prostriedky nebudú použité najekonomickejšie. Na zabezpečenie primeranosti nákladov sa kontrolované členské štáty väčšinou spoľahli na používanie referenčných cien a postupy verejného obstarávania. Ako však Dvor audítorov poznamenal vo svojich predchádzajúcich správach, tieto nástroje neboli uplatnené zodpovedajúcim spôsobom tak, aby sa zabezpečila primeranosť nákladov. Hoci bolo používanie systémov založených na referenčných cenníkoch rozšírené, v týchto systémoch sa prejavovali závažné obmedzenia, keďže referenčné ceny sa často stanovovali nad reálnymi trhovými cenami, za ktoré sa realizujú transakcie (napríklad pri organizovaní verejných súťaží). Vo viacerých prípadoch postupy verejného obstarávania obmedzovali spravodlivú hospodársku súťaž a primeranosť nákladov (pozri body 50 až 54).

104

S cieľom zabezpečiť udržateľnosť investícií kontrolované členské štáty vo všeobecnosti uplatňovali štandardnú požiadavku päťročného záväzného obdobia, ktoré bolo v praxi značne skrátené pri väčšine projektov. Pri niektorých projektoch tri kontrolované členské štáty uplatňovali dlhšie záväzné obdobia, ktoré boli väčšmi v súlade so životnosťou investícií. Ani jeden z kontrolovaných členských štátov však príjemcov nežiadal, aby poskytli podrobný plán údržby a vyčlenili určité rozpočtové prostriedky na údržbu (pozri body 55 až 60).

105

Administratívne postupy by nemali byť príliš dlhé a zaťažujúce, aby bolo financovanie z EPFRV pre potenciálnych príjemcov atraktívne a aby sa zabezpečilo, že projekty budú prinášať vidieckym oblastiam včasné prínosy. Dva z kontrolovaných členských štátov/regiónov nestanovili lehoty na spracovanie žiadostí o grant a žiadostí o platbu, zatiaľ čo zvyšné tri značne prekročili lehoty, ktoré stanovili, najmä pokiaľ išlo o žiadosti o grant (pozri body 61 až 65).

106

V prvej časti programového obdobia 2007 – 2013 Komisia dostatočne nenabádala členské štáty, aby sa riadili zásadami výhodného pomeru medzi kvalitou a cenou (hospodárnosť, efektívnosť a účinnosť), napríklad stanovením výberových kritérií, na základe ktorých by sa uprednostňovali nákladovo najefektívnejšie projekty, uplatňovaním rozumných referenčných cien a zabezpečením postupov spravodlivého a konkurencieschopného verejného obstarávania. Komisia však navrhla niekoľko zlepšení na programové obdobie 2014 – 2020 (pozri body 66 až 72).

Odporúčanie 2 – Riadenie opatrení

a)Členské štáty by mali stanoviť a dôsledne uplatňovať kritériá na zabezpečenie výberu nákladovo najefektívnejších projektov – projektov, ktoré majú potenciál byť najväčším prínosom k dosiahnutiu cieľov PRV na jednotku nákladov (ako sú projekty, ktorými sa dosahuje najväčšie zvýšenie produktivity poľnohospodárskych podnikov alebo najväčšie úspory vody na jednotku nákladov v oblastiach, ktoré sú najviac postihnuté nedostatkom vody). V týchto systémoch výberu projektov by sa mal systematicky stanovovať minimálny prah zohľadňujúci kvalitu projektov.

b)Pokiaľ ide o účinné kontroly primeranosti nákladov, Komisia a členské štáty by mali vykonať odporúčania uvedené v osobitnej správe Dvora audítorov na túto tému³⁹. V súvislosti s projektmi infraštruktúry by členské štáty mali zabezpečiť, aby sa odhady projektových nákladov zakladali na aktuálnych informáciách o cene, ktoré odrážajú skutočné trhové ceny, aby boli postupy verejného obstarávania spravodlivé a transparentné a aby sa prostredníctvom nich podporovala skutočná hospodárska súťaž.

c)Pri stanovovaní požiadaviek a kontrol týkajúcich sa udržateľnosti by členské štáty mali zohľadňovať životnosť podporovaných investícií.

d)Členské štáty by mali stanoviť primeranú lehotu na spracovanie žiadostí o grant a žiadostí o platbu a dodržiavať túto lehotu.

107

32 kontrolovaných projektov vo všeobecnosti prinieslo očakávané fyzické výstupy, napríklad výstavbu nových ciest alebo opravu starých, vodovodné a kanalizačné systémy alebo zmodernizované školské zariadenia. Dvor audítorov však tak ako v predchádzajúcich správach⁴⁰ zistil, že informácie o výsledkoch projektov buď chýbali, alebo neboli dostatočne spoľahlivé na to, aby sa z nich dal vyvodiť záver o účinnosti týchto opatrení. Zmysluplné údaje o výsledkoch buď neboli zhromaždené, alebo ak aj boli, vychádzali z vyhlásení alebo odhadov príjemcov, ktoré priamo nesúvisia s financovanými projektmi.

108

V dvadsiatich z 32 kontrolovaných projektov neboli stanovené merateľné ciele a čiastkové ciele. Tam, kde bolo možné určiť merateľné ciele, zase existovala len malá alebo neexistovala žiadna záruka, pokiaľ ide o spoľahlivosť vykázaných údajov, a obmedzené dôkazy o pozitívnych výsledkoch tých pár projektov, pri ktorých boli k dispozícii údaje o výsledkoch. Napríklad vo viacerých projektoch zameraných na zlepšenie kvality života vidieckeho obyvateľstva sa ako „obyvateľstvo vidieckych oblastí, ktoré využíva kvalitnejšie služby,“ uvádzal celkový počet ľudí žijúcich v obci, hoci novopostavené zariadenia, napríklad cesty vo vzdialených oblastiach, mali len obmedzený počet používateľov (pozri body 77 až 83).

109

Na programové obdobie 2014 – 2020 Komisia navrhla určité zmeny. Je však pravdepodobné, že nedostatky v kvalite ukazovateľov a neskorý začiatok vykonávania opatrení budú mať vplyv na proces monitorovania a hodnotenia (pozri body 84 až 89). Nedostatok včasných, relevantných a spoľahlivých informácií o výsledkoch bráni rozhodovaniu o budúcom smerovaní politiky a o tom, ako najlepšie dosiahnuť ciele stanovené pre investície do infraštruktúry vo vidieckych oblastiach, a zámer Komisie, aby sa rozpočet riadil na základe výsledkov, čím by sa zabezpečilo rozumné vynaloženie každého eura, sa dosahuje čoraz ťažšie.

Odporúčanie 3 – Monitorovanie, hodnotenie a spätná väzba

a)Počas programového obdobia 2014 – 2020 by Komisia a členské štáty mali zhromažďovať včasné, relevantné a spoľahlivé údaje, ktoré poskytujú užitočné informácie o výsledkoch financovaných projektov a opatrení. Na základe týchto informácií by sa mali dať vyvodiť závery o efektívnosti a účinnosti vynaložených finančných prostriedkov, malo by byť možné určiť opatrenia a typy projektov infraštruktúry, ktoré najväčšmi prispievajú k plneniu cieľov EÚ, a mal by sa poskytnúť pevný základ pre zlepšenie riadenia opatrení.

b)Členské štáty by mali zabezpečiť, aby sa v súvislosti s projektmi, na ktoré sa vyčleňujú finančné prostriedky, stanovili jasné, konkrétne ciele. Ak je to možné, ciele by sa mali vyčísliť, aby sa umožnilo vykonávanie a monitorovanie projektov a aby sa riadiacim orgánom poskytla užitočná spätná väzba.

Túto správu prijala komora I, ktorej predsedá Augustyn KUBIK, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 16. decembra 2015.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predseda

39Pozri osobitnú správu č. 22/2014.

40Pozri osobitné správy č. 8/2012, 1/2013, 6/2013 a 12/2013.

Prílohy

Príloha I

Finančné prostriedky EÚ určené na opatrenia v oblasti infraštruktúry 125, 321, 322 a 323, ktoré boli naplánované a vynaložené počas programového obdobia 2007 – 2013

Zdroj: Zhrnutie, ktoré vytvoril Európsky dvor audítorov na základe údajov z internetovej stránky Európskej siete pre rozvoj vidieka: Finančné a fyzické ukazovatele (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html).

Príloha II

Prehľad kontrolovaných projektov

Členský štát | Opatrenie | Opis projektu | Oprávnené náklady (zaokrúhlené, v EUR) | Pomoc poskytnutá v rámci PRV ako % oprávnených nákladov | Oneskorenia (v mesiacoch) | Dátum poskytnutia financií | Dátum ukončenia prác | Merateľné ciele súvisiace s výsledkami projektu? | Výsledky projektu v deň návštevy vykonanej v rámci auditu (október 2014 – február 2015)
Nemecko (Sasko) | 125 | Oprava 1,4 km lesnej cesty | 100 000 | 80 % | – | 15.5.2009 | 10.10.2009 | 1 000 m³ dreva vyťaženého za päť rokov | 3 936 m³ dreva vyťaženého za štyri roky
321 | Únikové schodisko a rozšírenie základnej školy | 35 000 | 100 % | – | 8.5.2012 | 5.9.2012 | Nie | Lepšia bezpečnosť 75 študentov a 6 učiteľov
321 | Rozšírenie centra dennej starostlivosti | 145 000 | 100 % | 6 | 30.9.2011 | 24.10.2012 | Znížiť spotrebu energie | Zavedenie opatrení na úsporu energie
321 | Oprava 1,6 km ciest | 130 000 | 85 % | – | 11.3.2011 | 22.7.2011 | Priami príjemcovia: 12 domácností, 3 firmy, 2 podniky | Priami príjemcovia: 12 domácností, 3 firmy, 2 podniky
321 | Oprava 1 km ciest | 110 000 | 85 % | – | 4.4.2011 | 2.9.2011 | Nie | Nevyčíslené
322 | Oprava 0,175 km ciest a 0,252 km pešej zóny | 115 000 | 89 % | – | 26.3.2009 | 17.11.2009 | Priami príjemcovia: 12 domácností, 3 verejné budovy | Priami príjemcovia: 12 domácností, 3 verejné budovy
322 | Oprava 1,6 km ciest | 760 000 | 85 % | – | 17.8.2010 | 15.8.2011 | Priami príjemcovia: 170 domácností, 6 firiem a 2 verejné budovy | Priami príjemcovia: 170 domácností, 6 firiem a 2 verejné budovy
Taliansko (Sicília) | 125 | Výstavba 2,7 km ciest a oprava 2,6 km ciest | 1 330 000 | 80 % | 4 | 25.2.2010 | 16.1.2013 | Nie | Nevyčíslené
125 | Výstavba 3,3 km ciest | 1 060 000 | 80 % | 6 | 30.12.2010 | 21.3.2013 | Nie | Nevyčíslené
125 | Výstavba 3,3 km ciest a oprava 2,2 km ciest | 1 350 000 | 80 % | 4 | 31.8.2010 | 23.8.2012 | Nie | Zvýšenie počtu zvierat o 26 % v rokoch 2010 – 2014
125 | Výstavba 2,8 km ciest a oprava 1 km ciest | 960 000 | 80 % | 2 | 21.12.2010 | 19.10.2012 | Nie | Zvýšenie počtu turistov o 28 %; zvýšenie počtu zvierat o 38 % v rokoch 2011 – 2013
125 | Náhrada 4 km potrubia, ktoré slúži 390 poľnohospodárom | 1 760 000 | 100 % | – | 10.11.2011 | 8.1.2014 | Nie | Nevyčíslené
321 | Obnova vodovodnej siete a vodnej nádrže | 130 000 | 100 % | – | 30.3.2012 | 13.1.2014 | Nie | Zníženie strát vody o 10 – 15 %
322 | Obnova vodnej fontány v dedine | 160 000 | 100 % | – | 3.7.2012 | 19.6.2013 | Nie | Nevyčíslené
322 | Obnova hlavného námestia v dedine (budovy + vodná fontána) | 810 000 | 100 % | 3 | 22.11.2011 | 15.2.2014 | Nie | Nevyčíslené
Poľsko | 125 | Vylepšenie prečerpávacej stanice na ochranu pred povodňami | 800 000 | 75 % | 5 | 17.11.2010 | 25.6.2012 | Zlepšiť protipovodňovú ochranu na území s rozlohou 320 ha | Lepšia protipovodňová ochrana územia s rozlohou 320 ha
321 | Rekonštrukcia a rozšírenie čistiarne odpadových vôd | 2 500 000 | 40 % | – | 16.12.2009 | 28.8.2012 | Splniť právne normy v oblasti kvality vody | Bolo vykázaných 172 nových používateľov, ale nebol poskytnutý žiadny podporný dôkaz; pokles miery používania z 81 % v roku 2012 na 71 % v roku 2014; právne normy v oblasti kvality vody boli splnené
321 | Výstavba 4,5 km vodovodnej siete a 2,8 km kanalizačnej siete | 300 000 | 75 % | – | 11.8.2011 | 9.8.2012 | Nie | Bolo vykázaných 160 používateľov (vodovodu) a 150 používateľov (kanalizácie), ale nebol poskytnutý žiadny podporný dôkaz
321 | Výstavba 8,9 km kanalizačnej siete a oprava 1,7 km vodovodnej siete | 800 000 | 50 % | 2 | 16.12.2009 | 31.12.2012 | Nie | Bolo vykázaných 48 nových používateľov, ale nebol poskytnutý žiadny podporný dôkaz
322/323 | Renovácia kultúrneho centra, parkovisko, vybavenie pre futbalové ihrisko | 95 000 | 75 % | – | 14.8.2009 | 31.12.2011 | Nie | Nevyčíslené
Rumunsko | 125 | Oprava 7,4 km ciest | 800 000 | 100 % | 2 | 1.12.2010 | 22.10.2012 | Nie | Priame výsledky neboli vyčíslené; počet dotovaných poľnohospodárskych podnikov v oblasti sa zvýšil z 58 v roku 2012 na 72 v roku 2014
322 | Oprava 18,5 km ciest a výstavba zariadenia školskej družiny pre 10 detí | 2 400 000 | 100 % | 8 | 17.6.2010 | 13.12.2012 | 7 nových pracovných miest; 10 detí, ktoré budú navštevovať školskú družinu | Žiadne nové pracovné miesta; 16 detí, ktoré navštevujú školskú družinu
322 | Výstavba 15 km vodovodnej siete a 14,5 km kanalizácie a čistiarní odpadových vôd | 2 190 000 | 100 % | 10 | 28.8.2008 | 23.6.2011 | 575 nových prípojok na kanalizáciu | 628 nových prípojok na kanalizáciu; zlepšenie kvality vody
322 | Výstavba 0,93 km ciest a 21 km kanalizačnej siete | 1 270 000 | 100 % | – | 25.9.2008 | 16.5.2011 | 1 725 nových prípojok na kanalizáciu | 802 nových prípojok na kanalizáciu
322 | Oprava 4 km ciest, výstavba 14 km kanalizácie, renovácia radnice a centra dennej starostlivosti pre 12 detí | 1 770 000 | 100 % | 16 | 22.7.2009 | 28.5.2012 | 871 nových prípojok na kanalizáciu, 8 nových pracovných miest, 12 detí v centre dennej starostlivosti | 327 nových prípojok na kanalizáciu, žiadne nové pracovné miesta, 12 detí v centre dennej starostlivosti
Španielsko (Extremadura) | 125 | Oprava 1,3 km zavlažovacieho kanála a náhrada 7 čerpadiel/filtrov | 800 000 | 90 % | – | 29.8.2013 | 29.8.2014 | Nie | Nevyčíslené
125 | Výstavba 144,6 km nedláždených ciest pre 1 629 poľnohospodárov | 7 910 000 | 100 % | – | 23.2.2009 | 21.1.2011 | Nie | Nevyčíslené
125 | Oprava dvoch ciest v dĺžke 6,4 km + 14,8 km | 1 420 000 | 100 % | – | 25.9.2012 | 22.1.2013 | Nie | Pokles počtu turistov o 22 % počas dvoch rokov po skončení prác (2013 – 2014) v porovnaní s priemerným počtom turistov v období 2007 – 2012
125 | Oprava 18,2 km ciest | 630 000 | 100 % | – | 11.2.2013 | 2.2.2014 | Nie | Nevyčíslené
323 | Označenie poľných ciest | 120 000 | 100 % | – | 2.7.2013 | 30.5.2014 | Nie | Nevyčíslené
323 | Obnova poľnej cesty/cyklotrasy | 120 000 | 100 % | – | 29.5.2013 | 8.5.2014 | Nie | Nevyčíslené
413 | Nákup nábytku a vybavenia do domova pre seniorov | 175 000 | 100 % | – | 1.8.2011 | 23.3.2012 | Možnosť ubytovať o 30 osôb viac | Ubytovaných mohlo byť o 30 osôb viac

Odpovede Komisie

Zhrnutie

III

Členské štáty boli nabádané, aby do svojich programov rozvoja vidieka (ďalej len „PRV“) zahrnuli najdôležitejšie vidiecke oblasti, ktoré sa majú rozvíjať. V rámci PRV mali identifikovať oblasti, v ktorých sa využitím podpory EÚ na rozvoj vidieka zabezpečí najväčší prínos. Členské štáty mali vybrať najvýznamnejšie operácie, ktoré sa mali financovať. EPFRV povolil financovanie investícií, ktoré by inak neboli financované.

III Prvá zarážka

V programovom období 2007 – 2013 boli členské štáty požiadané, aby odôvodnili svoje investičné priority na základe analýzy SWOT zameranej na potreby. Na programové obdobie 2014 – 2020 sa posilnili ustanovenia týkajúce sa strategického programovania a účinnej koordinácie pri využívaní rozličných fondov. Riziko mŕtvej váhy sa musí posudzovať na základe konkrétneho prípadu v závislosti od typu investícií a miestnych podmienok investovania.

III Druhá zarážka

Výberové kritériá a postupy určujú členské štáty. Počas programového obdobia 2007 – 2013 Komisia pri niekoľkých príležitostiach pripomenula členským štátom povinnosť stanoviť skutočné výberové kritériá a správne viesť výberové konania. S cieľom pomôcť členským štátom vyhnúť sa nedostatkom pri uplatňovaní výberových kritérií Komisia vypracovala usmernenia týkajúce sa oprávnenosti a výberu uplatniteľné na programové obdobie 2014 – 2020.

III Tretia zarážka

Informácie, ktoré sú k dispozícii prostredníctvom systému monitorovania a hodnotenia (napr. hodnotenia v polovici trvania), aj keď neúplné a nie vždy úplne spoľahlivé, poskytli dobrý prehľad o vykonávaní programov rozvoja vidieka (PRV). V prípade viacročných programov možno však niektoré výsledky, ako napríklad hrubú pridanú hodnotu a vplyvy, primerane posúdiť až v pokročilom štádiu programového obdobia a po ňom. Takéto účinky sa dajú merať len po uplynutí dostatočnej lehoty od vykonania. To však ešte neplatilo pre väčšinu zásahov v momente hodnotenia v polovici trvania. Z toho vyplýva, že určité výsledky a vplyvy programov ešte nebolo možné zmerať, a to na rozdiel od výdavkov alebo výstupov.

IV

Komisia vydala základné usmernenia pre programové obdobie 2007 – 2013 s cieľom pomôcť členským štátom pri príprave ich PRV.

Pokiaľ ide o programové obdobie 2014 – 2020, Komisia vydala rozsiahlejšie usmernenia s informáciami o podmienkach oprávnenosti, výberových kritériách a investíciách.

V a)

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

V b)

Komisia prijíma toto odporúčanie a už pristúpila k jeho vykonávaniu.

Pri stanovení právneho rámca na programové obdobie 2014 – 2020 Komisia prijala potrebné kroky na zlepšenie koordinácie medzi jednotlivými fondmi, pokiaľ ide o podporu vidieckych infraštruktúr. Koordináciou a komplementárnosťou fondov EÚ na úrovni vnútroštátnych/regionálnych stratégií sa zaoberajú rôzne útvary Komisie. Je však úlohou vnútroštátnych/regionálnych orgánov, aby pri vykonávaní programov presadzovali takúto koordináciu a komplementárnosť na úrovni opatrenia/projektu.

Komisia bude pravidelne monitorovať a hodnotiť vykonávanie v členských štátoch v rámci stanoveného rámca pre monitorovanie a vykazovanie výkonnosti.

V c)

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

V d)

Komisia prijíma toto odporúčanie, ale vzhľadom na obmedzenú hodnotu izolovaného hodnotenia opatrení zastáva názor, že hodnotenie by sa malo vykonávať na úrovni oblastí záujmu, ktoré odzrkadľujú ciele politiky. Komisia okrem toho zdôrazňuje význam hodnotenia pri výklade a analýze zhromaždených údajov s cieľom vyvodiť závery o účinnosti alebo efektívnosti.

V e)

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

Pripomienky

Spoločná odpoveď Komisie na body 20 – 22

V programovom období 2007 – 2013 boli členské štáty požiadané, aby odôvodnili svoje investičné priority na základe analýzy SWOT zameranej na potreby. Na programové obdobie 2014 – 2020 sa posilnili ustanovenia týkajúce sa strategického programovania a účinnej koordinácie pri využívaní rozličných fondov.

Bolo potrebné zabezpečiť koordináciu na vnútroštátnej a/alebo regionálnej úrovni. Členské štáty a/alebo regióny spoločne posudzovali potrebu komplementárnosti na základe vymedzenia. Často sa postupovalo na regionálnej a miestnej úrovni podľa integrovaných prístupov zameraných na optimalizáciu spolufinancovania EÚ.

23

Na základe skúseností získaných v programovom období 2007 – 2013 je právnym rámcom na programové obdobie 2014 – 2020 posilnený strategický prístup k plánovaniu a zvyšuje sa komplementárnosť medzi fondmi EÚ a národnými fondmi.

24

Zásahy v rámci PRV sú spolufinancované Komisiou a členskými štátmi. V kontexte nedostatku vnútroštátnych finančných zdrojov umožňuje EPFRV členským štátom a regiónom financovať vo vidieckych oblastiach zásahy v prospech miestneho obyvateľstva, ktoré by sa inak nefinancovali.

Rámček 2 – Taliansko (Sicília)

Podľa sicílskych orgánov sa v regióne zaznamenal nedostatok vnútroštátnych alebo regionálnych zdrojov na financovanie štrukturálnych investícií. EPFRV v tejto súvislosti povolil regiónu financovanie zásahov vo vidieckych oblastiach, ktoré by inak neboli financované.

Rámček 2 – Nemecko (Sasko)

Nahradenie verejných finančných prostriedkov znázornené v prípade Saska je dôsledkom ročného cyklu výdavkov z rozpočtu v Nemecku, pričom PRV je viacročný program (7 rokov), na ktorého vykonávanie sa vzťahuje pravidlo „n + 2“.

25

Nahradenie verejných finančných prostriedkov EPFRV na úrovni projektu nemá nevyhnutne dodatočné účinky na výsledok. Podľa kontrolovaných projektov nie je preukázané, že opatrenia EPFRV nepodporili investície, pre ktoré je finančná návratnosť nepostačujúca na odôvodnenie plnej výšky nákladov na investície.

26

V právnych predpisoch nie sú stanovené sadzby pomoci podložené ekonomickou analýzou. Viacero členských štátov však odôvodnilo potrebu vykonať zásahy PRV a vykonali makroekonomickú analýzu, napr.:

–PRV Sicílie obsahuje analýzu poľnohospodárstva, lesníctva a vidieckych oblastí a umožňuje identifikáciu príslušných potrieb,

–PRV Rumunska obsahuje opis potreby investícií do infraštruktúry vrátane určitej kvantifikácie potrieb. Stanovili sa miery spolufinancovania na úrovni osi, pričom sa vzali do úvahy makroekonomické kritériá.

Pozri tiež spoločnú odpoveď Komisie na body 20 – 22.

29

Projekty môžu byť financované prostredníctvom podpory z EPFRV a/alebo vnútroštátnych zdrojov. To neznamená, že projekty by sa realizovali aj bez finančných prostriedkov z PRV. Komisia zastáva názor, že primerané výberové kritériá predstavujú dôležitý prostriedok na zabezpečenie účinného zamerania podpory. Overovanie finančnej kapacity jednotlivých uchádzačov by nemalo viesť k neprimeranej administratívnej záťaži pre riadiace orgány.

Rámček 4

Talianske orgány v prípade Sicílie zistili dvojité financovanie, a preto boli príslušné projekty vylúčené z pomoci poskytnutej v rámci PRV.

31

Stanovenie vymedzujúcich kritérií je jeden z možných spôsobov, ako zabrániť dvojitému financovaniu. Môže dôjsť k prekrývaniu verejných finančných prostriedkov, ak sa zamedzí dvojitému financovaniu rovnakých položiek, keďže to nemusí nevyhnutne znamenať nedostatok pridanej hodnoty z rôznych zásahov.

31 Prvá zarážka

Podľa článku 56 nariadenia (ES) č. 1698/2005 EPFRV financuje iba „malé infraštruktúry“ v rámci opatrenia „základné služby“. Z tohto dôvodu sa v saskom PRV stanovil strop pre tieto typy projektov. To nebráni fondu EFRR poskytovať podporu integrovaným projektom.

31 Druhá zarážka

Vymedzujúce kritériá, ktoré Sicília stanovila v PRV, sú jasné a neumožňujú prekrývanie verejných finančných prostriedkov. Riadiaci orgán je zodpovedný za vykonávanie primeraných kontrol, aby sa zabezpečilo dodržiavanie vymedzenia.

31 Tretia zarážka

Poľský PRV na obdobie 2007 – 2013 obsahuje pravidlá vymedzenia týkajúce sa:

a)typu projektu: napríklad základná infraštruktúra širokopásmového pripojenia pre EFRR; „posledná míľa“ pre EPFRV;

b)umiestnenia: napríklad širokopásmové pripojenie v tzv. „bielych“ vidieckych oblastiach (t. j. bez prístupu k širokopásmovému pripojeniu).

To znamená, že jeden projekt možno financovať v ktoromkoľvek danom momente len z jedného zdroja.

32

V článku 60 nariadenia 1698/2005 sa poukazuje na povinnosť stanoviť vymedzujúce kritériá iba vo vzťahu k nástrojom podpory EÚ. Riadenie národných fondov a zriadenie vnútroštátnych/regionálnych štruktúr pre koordináciu spadá do zodpovednosti členských štátov. Prekrývanie fondov EÚ a národných fondov v danej oblasti neohrozuje komplementárnosť, pokiaľ sa zabráni dvojitému financovaniu tej istej operácie.

33

Niekoľko členských štátov prijalo opatrenia s cieľom zabezpečiť komplementárnosť medzi fondmi, napr.:

–Rumunsko zriadilo mechanizmus zameraný na podporu komplementárnosti,

–Taliansko vytvorilo rámec, pod ktorým môžu všetky regionálne programy podporované EÚ pôsobiť v súčinnosti v záujme dosiahnutia spoločných cieľov.

35

Bolo potrebné zabezpečiť koordináciu na vnútroštátnej a/alebo regionálnej úrovni. Členské štáty a/alebo regióny spoločne posudzovali potrebu komplementárnosti na základe vymedzenia. Často sa postupovalo na regionálnej a miestnej úrovni podľa integrovaných prístupov zameraných na optimalizáciu spolufinancovania EÚ.

36

Pokiaľ ide o Rumunsko, tento jediný príklad nepreukazuje, že medzi fondmi neexistuje komplementárnosť.

Pokiaľ ide o Sicíliu, Komisia požiadala tento región, aby v návrhu PRV na obdobie 2014 – 2020 objasnil, že sa nemôže poskytnúť žiadna podpora na reštrukturalizáciu ciest, ktoré sú v havarijnom stave z dôvodu chýbajúcej pravidelnej údržby, ani na výstavbu nových ciest v oblastiach vybavených cestami v havarijnom stave z dôvodu chýbajúcej údržby.

38

V rokoch 2007 – 2013 mohli byť programy schválené až po vypracovaní analýz potrieb, ktoré slúžili ako uspokojivý podklad k strategickým rozhodnutia členských štátov. Prekrývanie medzi fondmi pre rovnaký typ činnosti možno akceptovať len za predpokladu, že nebude viesť k dvojitému financovaniu rovnakých zámerov.

V období 2007 – 2013 bolo cieľom dosiahnuť komplementárnosť medzi nástrojmi podpory Spoločenstva prostredníctvom zavedenia vymedzujúcich kritérií.

Pozri tiež spoločnú odpoveď Komisie na body 20 – 22.

40

Nahradenie neznamená nutne absenciu pridanej hodnoty rôznych fondov. Nahradenie bolo v niektorých prípadoch potrebné z dôvodu ťažkej situácie verejných financií v mnohých členských štátoch a regiónoch.

41

Komplementárnosť v rámci zásahu prostredníctvom jednotlivých fondov je upravená v partnerských dohodách a na úrovni operačných programov a programov rozvoja vidieka.

Dohoda o partnerstve s Rumunskom obsahuje informácie o súčinnosti medzi jednotlivými fondmi a podrobnosti o koordinačných mechanizmoch. Rumunsko navyše uviedlo možnú komplementárnosť a koordináciu s ďalšími fondmi v jednotlivých dokumentoch týkajúcich sa opatrení.

Otázka komplementárnosti bola podrobne prerokovaná s členskými štátmi počas rokovaní o PRV na obdobie 2014 – 2020. Komisia poskytla členským štátom primerané usmernenia týkajúce sa týchto otázok.

Návrh PRV na obdobie 2014 – 2020 pre Sicíliu, ktorého schvaľovanie prebieha v čase auditu, poskytuje opis mechanizmov na podporu komplementárnosti medzi rôznymi fondmi EÚ.

Rámček 7 – Taliansko (Sicília)

Uplatniteľné podmienky oprávnenosti a výberové kritériá sú vymedzené iba v PRV pre Sicíliu, ktorý schválila Komisia. Výzvou na predkladanie návrhov by sa nemali stanovovať podmienky oprávnenosti okrem alebo namiesto tých, ktoré sú vymedzené v PRV. Takisto by región nemal vykonávať opatrenia PRV podľa kritérií, ktoré nie sú stanovené v príslušnom dokumente týkajúcom sa opatrení, ako je opísané v PRV. Zodpovednosťou riadiaceho orgánu je zabezpečiť správne vykonávanie programu.

45

Zistené nedostatky by sa mali riešiť v rámci PRV na obdobie 2014 – 2020. V článku 49 nariadenia (EÚ) č. 1305/2013 sa vyžaduje, aby sa výberové kritériá uplatňovali podľa transparentného a dobre zdokumentovaného postupu. Usmernenia Komisie o oprávnenosti a výberových kritériách pre PRV na obdobie 2014 – 2020 okrem toho výslovne uvádzajú, že výberové kritériá by sa mali uplatňovať aj vtedy, keď je riadiaci orgán jediným príjemcom.

47

V Poľsku boli príjemcami tohto opatrenia regionálne orgány zodpovedné za vodohospodársku infraštruktúru, ktoré sú okrem iného zodpovedné za správny výber projektov.

48

Je zodpovednosťou členských štátov a regiónov zabezpečiť správne uplatňovanie výberových kritérií s cieľom zaistiť, že iba tie najlepšie projekty sú podporované EPFRV. Komisia poskytla členským štátom usmernenia, pokiaľ ide o uplatňovanie vhodných výberových kritérií.

Rámček 9 – Taliansko (Sicília)

Na zasadnutí monitorovacieho výboru v júni 2013 riadiaci orgán informoval Komisiu o správnom uplatňovaní všetkých výberových kritérií stanovených v PRV. Všetky nové výzvy na predkladanie návrhov po júni 2013 týkajúce sa opatrení podľa osi 1 a 3 okrem toho uvádzali minimálny počet bodov na ďalšie zabezpečenie kvality vybraných projektov.

50

Komisia vydala usmernenia o primeranosti nákladov, ktoré sa zaoberajú potrebou kontrol založených na riziku podľa súm a intenzity danej pomoci.

51

Komisia vo svojich usmerneniach pre kontroly a sankcie v oblasti rozvoja vidieka vyzýva členské štáty k zriadeniu spoľahlivých databáz o cenách a podľa možnosti o doplnenie tohto systému o porovnávanie ponúk a znaleckých posudkov.

Rámček 11 – Španielsko (Extremadura)

Počas procesu schvaľovania PRV na obdobie 2014 – 2020 pre oblasť Extremadura sa Komisia zamerala na otázku priameho udelenia pomoci pre štátne podniky, najmä v súvislosti s odôvodnením cien. Tento nedostatok by sa mal riešiť v PRV na obdobie 2014 – 2020.

56

Aj keď požiadavku na predloženie plánu údržby možno pri niektorých investíciách považovať za osvedčený postup, pre túto činnosť neexistuje právna povinnosť.

57

Komisia identifikovala aj toto riziko a v nadväznosti na konkrétne zistenia Dvora audítorov o tejto otázke bolo zahrnuté do rumunského akčného plánu zameraného na mieru chybovosti.

58

PRV Sicílie na obdobie 2014 – 2020 nebol schválený v čase konania auditu. Po rokovaniach s regionálnymi orgánmi sa rozhodlo, že náklady na tieto projekty nebudú podporované v rámci PRV na obdobie 2014 – 2020.

60

Podľa článku 71 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 sa v programovom období 2014 – 2020 nemôže začať päťročné obdobie v čase schválenia žiadosti, ale sa začne po úhrade poslednej platby príjemcovi.

61

Počas rokovaní o programovom období 2014 – 2020 Komisia vyzvala členské štáty, aby urýchlili administratívne postupy tak, aby príjemcovia mohli vykonávať činnosti od začiatku programového obdobia.

62

Aj keď stanovovanie administratívnych lehôt sa môže považovať za osvedčený postup, neexistujú žiadne právne ustanovenia, ktoré splnomocňujú Komisiu prinútiť členské štáty, aby stanovili tieto lehoty.

63

Členským štátom sa pripomenul význam včasného vykonávania opatrení na zabezpečenie úspešnej realizácie programov a efektívneho využívania fondov EÚ počas ročných hodnotiacich zasadnutí a zasadnutí monitorovacích výborov.

67

Pri auditoch Komisie sa zistili podobné nedostatky, aké zistil Dvor audítorov, napríklad nezhody so zreteľom na výber projektov, primeranosť nákladov alebo nedodržiavanie ustanovení o verejnom obstarávaní. Kontrolované členské štáty sa na základe zistení týchto auditov zaviazali prijať nápravné opatrenia s cieľom zlepšiť výkonnosť vo vyššie uvedených oblastiach.

70

Jediná nevyriešená úprava (vnútroštátneho) zákona o verejnom obstarávaní v Poľsku nadobudla účinnosť 19. októbra 2014. Posúdenie Komisiou práve prebieha.

Rumunsko vypracovalo v roku 2015 spolu s útvarmi Komisie posilnený akčný plán pre túto ex ante kondicionalitu. Tú rumunské orgány prijali 9. júla 2015 a v súčasnosti sa vykonáva pre všetky programy EŠIF.

71

Posúdeniu primeranosti nákladov sa venovala pozornosť prevažne v rámci usmernení o kontrolách a sankciách v oblasti rozvoja vidieka, ktoré zahŕňajú aj informácie o používaní referenčných cien.

72

Projekty infraštruktúry musia zabezpečiť, že počas piatich rokov po konečnej platbe nenastane podstatná zmena projektov, ktorá by ovplyvnila ich charakter, ciele alebo podmienky vykonávania, čo by viedlo k narušeniu jej pôvodných cieľov. Toto sa má overiť kontrolami ex post na základe vzorky, ako sa stanovuje v článku 52 nariadenia (EÚ) č. 809/2014.

Spoločná odpoveď Komisie na body 79 a 81

V programovom období 2007 – 2013 predstavoval SRMH nový prvok. Niektoré členské štáty vyžadovali určitý čas, aby si mohli osvojiť metodiku zberu údajov, spracovania a použitia výsledkov hodnotenia.

Aj keď boli informácie dostupné prostredníctvom systému monitorovania a hodnotenia neúplné a možno nie vždy úplne spoľahlivé, predstavovali v tejto fáze vzhľadom na finančné a praktické obmedzenia najlepšiu dostupnú možnosť. Na programové obdobie 2014 – 2020 Komisia navrhla riešenia viacerých problémov týkajúcich sa systému monitorovania a hodnotenia, ale vždy bude potrebné zabezpečiť rovnováhu medzi prínosmi monitorovania a hodnotenia a nákladmi a administratívnym zaťažením, ktoré s nimi súvisia.

80

Komisia vo svojom pozorovaní adresovanom členským štátom v súvislosti s ročnými správami o pokroku vyzvala príslušné orgány, aby urýchlili proces kvantifikácie ukazovateľov.

Rámček 15

Skutočnosť, že v obci, v ktorej sa postaví cesta, žije len niekoľko stoviek obyvateľov, neposkytuje informácie o tom, koľko ľudí ju skutočne využíva alebo môže využiť. Výhody zlepšených služieb vo vidieckych oblastiach nevyužíva len vidiecke obyvateľstvo.

Dvojité započítanie vidieckeho obyvateľstva pre ciele M322 (obnova dedín) bolo zámerné a je výsledkom prijatej metodiky.

83

Neexistuje žiadna právna požiadavka na stanovenie kvantifikovaných cieľov pre jednotlivé projekty. SRMH predpokladá, že ciele na úrovni PRV stanovenie riadiaci orgán.

Ako sa uvádza v prílohe II k správe, štyri z piatich poľských projektov dosiahli merateľné výsledky, pričom jediná výnimka sa týkala kultúrnej/športovej infraštruktúry.

85

V SSMH na obdobie 2014 – 2020 budú nový ukazovateľ výsledku „zmena v poľnohospodárskej produkcii poľnohospodárskych podnikov, ktorým sa vypláca podpora/ročná pracovná jednotka“ posudzovať externí hodnotitelia v rokoch 2017, 2019 a v hodnoteniach ex post. Komisia sa domnieva, že táto frekvencia je vhodná vzhľadom na pomer nákladov a prínosov takýchto hodnotení.

86

V SSMH na obdobie 2014 – 2020 sa budú navzájom dopĺňať dva ukazovatele (ukazovatele výstupov a výsledkov „obyvateľstvo, ktoré využíva kvalitnejšie služby/infraštruktúru“). Budú merať hrubý a čistý počet obyvateľov, ktorí využívajú dané operácie.

87

Posúdenie účinkov opatrení sa vykoná na základe programových cieľov, ku ktorým prispievajú. Tieto ciele sú vymedzené na úrovni oblastí záujmu, pre ktoré sú stanovené predbežné ciele. Priebeh programov vzhľadom na ciele sa pravidelne monitoruje. Tento prístup odzrkadľuje orientáciu politiky na výsledky a umožňuje lepšie riešiť kombinované účinky opatrení vzhľadom na príslušné ciele.

Členské štáty môžu vymedziť dodatočné ukazovatele špecifické pre jednotlivé programy vo vzťahu k súboru kľúčových opatrení. Nemalo by sa to však systematicky vyžadovať pre všetky opatrenia, aby sa udržali primerané náklady na monitorovanie a hodnotenie. Hodnotitelia ex post bližšie preskúmajú výkonnosť jednotlivých opatrení/čiastkových opatrení.

Ukazovatele vymedzené v legislatíve alebo členskými štátmi sú navyše iba východiskovým bodom pre hodnotenie – hodnotitelia môžu zozbierať dodatočné informácie, napr. prostredníctvom prípadových štúdií.

88

Hodnotenie v polovici trvania poskytlo dobrý prehľad o vykonávaní PRV. V prípade viacročných programov, ako sú programy PRV, sa určité výsledky (napr. hrubá pridaná hodnota) a vplyvy môžu primerane posudzovať a merať iba po uplynutí dostatočného času od vykonania.

89

Systém monitorovania a hodnotenia zahŕňa na obdobie 2014 – 2020 množstvo zlepšení v porovnaní so SRMH na obdobie 2007 – 2013:

—lepšie ročné správy o vykonávaní obsahujúce zistenia z hodnotení nahradia hodnotenia v polovici trvania. Prvé správy tohto druhu sa v roku 2017 zamerajú na prvky týkajúce sa riadenia programu, zatiaľ čo správy v roku 2019 poskytnú počiatočné posúdenie vplyvu PRV,

—členské štáty budú musieť vykonávať hodnotiace činnosti počas celého programového obdobia v súlade s plánom hodnotenia obsiahnutého v PRV,

—hodnotenia a podávanie správ o výsledkoch a vplyve politiky budú vhodnejšie prepojené s fázou vykonávania PRV.

Závery a odporúčania

93

Členské štáty boli nabádané, aby do svojich PRV zahrnuli najdôležitejšie vidiecke oblastí, ktoré sa majú rozvíjať. V rámci PRV sa mali identifikovať oblasti, v ktorých sa využitím podpory EÚ na rozvoj vidieka zabezpečí najväčší prínos. Členské štáty mali vybrať najvýznamnejšie operácie, ktoré sa mali financovať. EPFRV povolil financovanie investícií, ktoré by inak neboli financované.

94

Výmena osvedčených postupov sa dá najlepšie dosiahnuť ex post, keďže investície do infraštruktúry sú dlhodobejšieho charakteru a ich výhody sa prejavia v neskoršej fáze. Naopak, skúsenosti z predchádzajúceho programového obdobia sú premietnuté v legislatívnom rámci na obdobie 2014 – 2020. Európska sieť pre rozvoj vidieka podporuje výmenu osvedčených postupov medzi členskými štátmi a regiónmi.

96

Bolo potrebné zabezpečiť koordináciu na vnútroštátnej a/alebo regionálnej úrovni. Členské štáty a/alebo regióny spoločne posudzovali potrebu komplementárnosti na základe vymedzenia. Často sa postupovalo na regionálnej a miestnej úrovni podľa integrovaných prístupov zameraných na optimalizáciu spolufinancovania EÚ.

97

Zásahy v rámci PRV sú spolufinancované Komisiou a členskými štátmi. V kontexte nedostatku vnútroštátnych finančných zdrojov umožňuje EPFRV členským štátom a regiónom financovať vo vidieckych oblastiach zásahy v prospech miestneho obyvateľstva, ktoré by sa inak nefinancovali.

98

V programovom období 2007 – 2013 boli členské štáty požiadané, aby odôvodnili svoje investičné priority na základe analýzy SWOT zameranej na potreby. Na programové obdobie 2014 – 2020 sa posilnili ustanovenia týkajúce sa strategického programovania a účinnej koordinácie pri využívaní rozličných fondov. Riziko mŕtvej váhy sa musí posudzovať na základe konkrétneho prípadu, v závislosti od typu investícií a miestnych podmienok investovania.

Spoločná odpoveď Komisie na body 99 a 100

Vymedzenie a komplementárnosť boli podrobne uvedené v programových dokumentoch na obdobie 2007 – 13. Hoci podpora jednotlivých fondov pre rovnaký druh zásahu nemusí nevyhnutne ohroziť pridanú hodnotu príspevkov, dvojité financovanie tej istej investície bolo vylúčené prostredníctvom vytvorenia vymedzujúcich hraníc. Podporili sa súčinnosti prostredníctvom povolenia spoločných zásahov z rôznych fondov v určitých oblastiach, pričom vymedzenie sa zabezpečilo použitím kritérií, akými sú napríklad finančné stropy alebo fyzikálne parametre.

Na programové obdobie 2014 – 2020 bola v PRV riešená otázka komplementárnosti a vymedzenia. Tzv. stanoviská útvarov Komisie vypracované pre každý členský štát tiež poskytli usmernenia týkajúce sa koordinovaných zásahov EŠIF. Členské štáty musia zabezpečiť komplementárnosť, konzistentnosť a súlad s ostatnými nástrojmi EÚ.

Odporúčanie 1 a)

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

Odporúčanie 1 b)

Komisia prijíma toto odporúčanie a už pristúpila k jeho vykonávaniu.

Riziko mŕtvej váhy sa musí posudzovať na základe konkrétneho prípadu, v závislosti od typu investícií a miestnych podmienok investovania. Výmena najlepších postupov týkajúcich sa zmiernenia rizika mŕtvej váhy sa bude riešiť prostredníctvom činností Európskej siete pre rozvoj vidieka.

Mechanizmy na zabezpečenie lepšej komplementárnosti a koordinácie medzi fondmi sa v programovom období 2014 – 2020 posilnili prostredníctvom partnerských dohôd, pričom členské štáty musia opísať využívanie EŠIF s cieľom zabezpečiť komplementárnosť a súčinnosť činností. V rámci PRV sa tiež riešila otázka komplementárnosti a vymedzenia.

Zatiaľ čo zásada doplnkovosti zdrojov PRV vo vzťahu k národným fondom sa riešila na programovej úrovni uplatnením príslušných sadzieb spolufinancovania, Komisia bude naďalej podporovať efektívnosť výdavkov na rozvoj vidieka.

Odporúčanie 1 c)

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

Odporúčanie 1 d)

Komisia prijíma toto odporúčanie a už pristúpila k jeho vykonávaniu.

Pri stanovení právneho rámca na programové obdobie 2014 – 2020 Komisia prijala potrebné kroky na zlepšenie koordinácie medzi jednotlivými fondmi, pokiaľ ide o podporu vidieckych infraštruktúr.

Koordináciou a komplementárnosťou fondov EÚ na úrovni vnútroštátnych/regionálnych stratégií sa zaoberajú rôzne útvary Komisie. Je však úlohou vnútroštátnych/regionálnych orgánov, aby pri vykonávaní programov presadzovali takúto koordináciu a komplementárnosť na úrovni opatrenia/projektu.

Komisia bude pravidelne monitorovať a hodnotiť vykonávanie v členských štátoch v rámci stanoveného rámca na monitorovanie a podávanie správ.

103

Audity Komisie takisto zistili nedostatky v systémoch zavedených v členských štátoch na posudzovanie primeranosti nákladov. V niektorých prípadoch boli uložené finančné opravy.

Zlepšenie kontrol primeranosti nákladov a verejné obstarávanie sú pre Komisiu prioritou. Riadiacim orgánom a platobným agentúram boli poskytnuté školenia týkajúce sa týchto otázok a vydali sa osobitné usmernenia. Pokiaľ ide o verejné obstarávanie, vyvíja sa akčný plán pre všetky EŠIF, ako aj osobitné usmernenia pre odborníkov z praxe, odborná príprava a špecializované webové stránky.

Verejné obstarávanie je kondicionalita ex ante pre všetky EŠIF, a ak neexistujú dostatočné záruky, že zavedené postupy a inštitúcie môžu spravovať finančné prostriedky EÚ účinným a efektívnym spôsobom, pričom sa dodržiava zákonnosť transakcií, môžu sa pozastaviť platby členským štátom.

104

Aj keď požiadavku na predloženie plánu údržby možno pri niektorých investíciách považovať za osvedčený postup, pre túto činnosť neexistuje právna povinnosť.

105

Aj keď sa stanovovanie administratívnych lehôt môže považovať za osvedčený postup, neexistujú žiadne právne ustanovenia, ktoré splnomocňujú Komisiu prinútiť členské štáty, aby stanovili tieto lehoty.

Odporúčanie 2 a)

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

Odporúčanie 2 b)

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Komisia vykonáva odporúčania uvedené v osobitnej správe 22/2014 poskytovaním osobitnej odbornej prípravy riadiacim orgánom a platobným agentúram, zabezpečovaním lepšieho posúdenia overiteľnosti a kontrolovateľnosti opatrení a presadzovaním využívania možností zjednodušených nákladov. Zavedené systémy na zabezpečenie toho, že náklady na projekty sú primerané, sa budú navyše hodnotiť v rámci auditov zhody. V prípadoch nesúladu sa budú uplatňovať finančné opravy.

Odporúčanie 2 c)

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

Odporúčanie 2 d)

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

Spoločná odpoveď Komisie na body 107 a 108

Informácie dostupné prostredníctvom systému monitorovania a hodnotenia predstavovali v tejto fáze vzhľadom na finančné a praktické obmedzenia najlepšiu dostupnú možnosť. Na programové obdobie 2014 – 2020 Komisia navrhla niekoľko vylepšení systému monitorovania a hodnotenia, s prihliadnutím na potrebu dosiahnuť rovnováhu medzi prínosmi monitorovania a hodnotenia a nákladmi a administratívnym zaťažením, ktoré s ním súvisia.

109

Systém monitorovania a hodnotenia na obdobie 2014 – 2020 zahŕňa niekoľko zlepšení.

Zlepšené ročné správy o vykonávaní budú vydané v rokoch 2017 a 2019 a budú obsahovať výsledky hodnotenia. Prvá správa sa zameria na riadenie programu, druhá zas na posúdenie vplyvu PRV. Členské štáty budú musieť vykonávať hodnotiace činnosti počas celého programového obdobia v súlade s plánom hodnotenia obsiahnutom v PRV. Hodnotenie a podávanie správ o výsledkoch a vplyve politiky bude vhodnejšie prepojené s fázou vykonávania.

S cieľom naďalej podporovať politiku zameranú na výsledky sa posilní jej posudzovanie vzhľadom na príslušné ciele politiky.

Odporúčanie 3 a)

Komisia prijíma toto odporúčanie, ale vzhľadom na obmedzenú hodnotu izolovaného posudzovania opatrení zastáva názor, že hodnotenie by sa malo vykonávať na úrovni oblastí záujmu, ktoré odzrkadľujú ciele politiky. Komisia okrem toho zdôrazňuje význam hodnotenia pri výklade a analýze zhromaždených údajov s cieľom vyvodiť závery o účinnosti alebo efektívnosti.

Odporúčanie 3 b)

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

QJ-AB-15-025-SK-E    ISSN 1977-5776

EÚ spolufinancuje investície do vidieckej infraštruktúry s cieľom zlepšenia konkurencieschopnosti sektorov poľnohospodárstva a lesného hospodárstva a zlepšenia kvality života vo vidieckych oblastiach. V rámci tohto auditu sa preskúmalo, či členské štáty a Európska komisia dosiahli výhodný pomer medzi kvalitou a cenou s vyčlenenými finančnými prostriedkami. Auditom sa zistilo, že potreba použitia finančných prostriedkov EÚ určených na rozvoj vidieka nebola vždy jasne odôvodnená, koordinácia s inými fondmi bola zlá a výberovými konaniami sa financovanie nenasmerovalo vždy do nákladovo najefektívnejších projektov. Komisia a členské štáty nezhromažďovali primerané informácie o účinnosti či efektívnosti financovaných opatrení, čo sťažuje určiť smerovanie budúcej politiky a spravovať rozpočet na základe výsledkov.