EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-naslov: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3885-6 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/43484 | QJ-AB-15-025-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3925-9 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/7656 | QJ-AB-15-025-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3877-1 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/23566 | QJ-AB-15-025-SL-E

© Evropska unija, 2016

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

Za vsako uporabo ali razmnoževanje zemljevida na strani 22 je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnika avtorske pravice.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SL | 2015 | št. 25

Posebno poročilo

Podpora EU za podeželsko
infrastrukturo:
potencialne možnosti
za doseganje bistveno večje
stroškovne učinkovitosti

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat I, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Augustyn Kubik in ki je specializiran za področje porabe ohranjanja in upravljanja naravnih virov. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Nikolaos Milionis, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Ioulia Papatheodorou in ataše Kristian Sniter, vodja enote Michael Bain, vodja ekipe Diana Voinea in namestnik vodje ekipe Lorenzo Pirelli ter revizorji Ramona Bortnowschi, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Maria Eulàlia Reverté i Casas in Michael Spang. Prevajalci Hannah Critoph, Jeremy Gardner, Paulina Pruszko, Agata Sylwestrzak, Fiona Urquhart in Adrian Williams ter asistentka Terje Teppan-Niesen.

Od leve proti desni: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Papatheodorou, L. Pirelli.

Kazalo

Glosar

Povzetek

Uvod

Pomembnost naložb v podeželsko infrastrukturo v Evropski uniji

Podpora za naložbe v infrastrukturo v okviru razvoja podeželja

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Del I – Nezadostna utemeljenost uporabe sredstev EU za razvoj podeželja in slaba uskladitev s sredstvi iz drugih skladov

Države članice niso vedno jasno utemeljile potrebe po sredstvih iz skladov EU za razvoj podeželja

Tveganje mrtvih izgub ni bilo uspešno zmanjšano, čeprav so bile ugotovljene nekatere dobre prakse

Na uspešno usklajevanje sredstev iz skladov so pogosto vplivali slaba razmejitev in nezadostni mehanizmi za zagotavljanje dopolnjevanja

Komisija se je v programskem obdobju 2014–2020 osredotočala na izboljšanje usklajevanja, da bi odpravila pretekle slabosti

Del II – Slaba stroškovna učinkovitost pri izvajanju revidiranih ukrepov

Izbirni postopki niso vedno omogočali usmerjanja financiranja v stroškovno najučinkovitejše projekte

Pregledi razumnosti stroškov in postopkov javnega naročanja niso uspešno omejili tveganja čezmernih projektnih stroškov

Pri zahtevah v zvezi s trajnostjo ni bila upoštevana doba koristnosti naložb

Dolge zamude pri upravnem postopku so vplivale na učinkovitost in uspešnost ukrepov

Komisija je začela sistematično nadalje spremljati slabosti in z njimi povezane akcijske načrte držav članic pozno v programskem obdobju

Del III – Sistem za spremljanje in vrednotenje ni zagotovil ustreznih informacij o rezultatih projektov

Revidirani projekti so prinesli pričakovane fizične izložke, vendar zanesljive informacije o rezultatih projektov pogosto niso bile na voljo

Komisija je države članice pozvala k izboljšanju spremljanja in vrednotenja, vendar v programskem obdobju 2014–2020 nekatere slabosti verjetno ne bodo odpravljene

Zaključki in priporočila

Priloga I | – | Programsko načrtovana in porabljena sredstva EU za infrastrukturne ukrepe 125, 321, 322 in 323 v programskem obdobju 2007–2013
Priloga II | – | Pregled revidiranih projektov

Odgovori Komisije

Glosar

CMEF (skupni okvir spremljanja in vrednotenja): okvir za spremljanje in vrednotenje na področju razvoja podeželja v programskem obdobju 2007–2013, ki se uporablja po vsej EU.

CMES (skupni sistem spremljanja in vrednotenja): sistem za spremljanje in vrednotenje na področju razvoja podeželja v programskem obdobju 2014–2020, ki se uporablja po vsej EU.

Dejavnost: projekt, pogodba ali druga aktivnost, ki se financira v okviru „ukrepa”.

Deljeno upravljanje: metoda izvrševanja proračuna EU, pri kateri so naloge izvrševanja prenesene na države članice¹, Komisija pa ohrani končno odgovornost.

Dopolnjevanje: namerna uravnoteženost ali sinergija med sredstvi dveh ali več skladov, če se uporabljajo na določenem ozemlju ali področju ukrepanja, zaradi katere naj bi bile potrebe izpolnjene bolje, kot če bi bila uporabljena samo sredstva iz enega sklada, preprečevala pa naj bi tudi vrzeli pri financiranju.

EKSRP: Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja.

Evropski strukturni in investicijski skladi: novo poimenovanje za pet skladov EU, ki v programskem obdobju 2014–2020 zagotavljajo podporo v okviru kohezijske politike. Ti so: Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo.

Izložki: kar se ustvari s sredstvi, dodeljenimi za „posredovanje”.

(Javno) posredovanje: aktivnost, kot so „dejavnost”, „ukrep”, program ali projekt, ki jo izvaja ali financira javni organ.

Javno naročanje: razpisni postopek, ki ga morajo upoštevati javni organi pri nabavi blaga, gradenj in storitev, katerih cena presega določen prag. Cilj je dobiti najugodnejšo ponudbo, in sicer z ustvarjanjem zadostne konkurence med dobavitelji, in zagotoviti, da se naročila oddajo pošteno, pregledno in brez diskriminacije v skladu z direktivama 2004/18/ES² in 2004/17/ES³.

Organ upravljanja: lokalni, regionalni ali nacionalni organ, ki ga imenuje država članica. Komisiji predloži program razvoja podeželja, ki ga nato upravlja in izvaja.

Podeželska infrastruktura: opredmetena sredstva, ki služijo kot podpora podeželskim območjem, kot so ceste, mostovi, vodooskrbni sistemi, kanalizacija, sistemi za ravnanje z odpadki, omrežja električne energije, telekomunikacije, pa tudi javni objekti, kot so šole, vrtci, športni objekti in centri lokalnih skupnosti s skupnim imenom družbena in kulturna infrastruktura.

Pristop LEADER: metoda za doseganje ciljev politike EU za razvoj podeželja po pristopu izvajanja od spodaj navzgor namesto po tradicionalnem pristopu od zgoraj navzdol. „Leader” je francoska kratica za „povezave med ukrepi za razvoj podeželja”.

Program razvoja podeželja: programski dokument, ki ga pripravi država članica, odobri pa ga Komisija, in je namenjen načrtovanju in spremljanju izvedbe politike EU na področju razvoja podeželja na regionalni ali nacionalni ravni.

Programsko obdobje: večletni okvir za načrtovanje in izvajanje politik EU, kot je politika razvoja podeželja. Ta revizija se v glavnem nanaša na obdobje 2007–2013. Sedanje obdobje razvoja podeželja traja od leta 2014 do leta 2020.

Razmejitev: razmejitvene črte med sredstvi iz EKSRP in drugimi skladi na podlagi zemljepisnega območja, vrste projektov, ki se podpirajo, in vrste upravičencev. Razmejitev naj bi preprečevala prekrivanje sredstev.

Referenčne cene: cene opreme, strojev, gradbenega materiala ali stroški gradnje, stroški dela itd., ki jih organi držav članic uporabijo za primerjavo pri vrednotenju stroškov projektov, navedenih v vlogah za dodelitev nepovratnih sredstev.

Rezultati: neposredni učinki ali spremembe, ki nastanejo zaradi „posredovanja”.

Učinek mrtvih izgub: položaj, v katerem bi bila subvencionirana dejavnost ali projekt v celoti ali deloma izvedena brez pomoči v obliki nepovratnih sredstev.

Ukrep: shema pomoči za izvajanje politike. V okviru ukrepa so določena pravila za projekte, ki jih je mogoče financirati, kot na primer merila za upravičenost in izbirna merila.

1 Člen 59 Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1).

2 Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL L 134, 30.4.2004, str. 114).

3 Direktiva 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL L 134, 30.4.2004, str. 1).

Povzetek

I

Države članice so v programskem obdobju 2007–2013 dodelile 13 milijard EUR sredstev EU naložbam v podeželsko infrastrukturo na podlagi štirih ukrepov iz svojih programov razvoja podeželja. Sredstva EU dopolnjuje nacionalna poraba, zato znaša skupni proračun za te ukrepe skoraj 19 milijard EUR. Financiranje je bilo dodeljeno zasebnim in javnim upravičencem za krepitev gospodarske rasti, povečanje privlačnosti podeželskih območij in izboljšanje njihovih povezav z glavno infrastrukturo. Financirani projekti so v glavnem zajemali podeželske ceste, programe za gospodarjenje z vodami ter socialno in kulturno infrastrukturo.

II

Z revizijami smotrnosti poslovanja Evropsko računsko sodišče oceni, ali so se uporabljala načela dobrega finančnega poslovodenja (gospodarnost, učinkovitost, uspešnost), da bi opredelilo dobre prakse pri doseganju največjih koristi z razpoložljivimi sredstvi EU. S to revizijo je Sodišče preučilo, ali so Komisija in države članice z ukrepi na področju podeželske infrastrukture, ki so se jih odločile financirati, dosegle stroškovno učinkovitost. Revizijski obiski so bili izvedeni v Komisiji in v petih državah članicah, ki so bile izbrane glede na pomembnost zneskov, dodeljenih podeželski infrastrukturi.

III

Čeprav so posamezni revidirani projekti dosegli pričakovane fizične izložke in so v nekaterih primerih dali jasen pozitiven prispevek k podeželskim območjem, je Sodišče ugotovilo, da so države članice in Komisija v okviru deljenega upravljanja dosegle le omejeno stroškovno učinkovitost, saj pomoč ni bila sistematično usmerjena v stroškovno najučinkovitejše projekte, ki bi obravnavali cilje, določene v programih razvoja podeželja, za prikaz uspešnosti ali neuspešnosti ukrepov pa ni bilo na voljo zadosti informacij.

Do tega je prišlo zaradi naslednjih vzrokov:

–države članice niso vedno jasno utemeljile potrebe po črpanju sredstev iz skladov EU za razvoj podeželja. Na uspešno usklajevanje sredstev s sredstvi iz drugih skladov EU ter iz nacionalnih, regionalnih ali lokalnih skladov so pogosto vplivali slaba razmejitev in nezadostni mehanizmi za zagotavljanje dopolnjevanja. Tveganje mrtvih izgub ni bilo uspešno zmanjšano, čeprav so bile ugotovljene nekatere dobre prakse,

–izbirni postopki niso vedno omogočali, da bi se sredstva usmerjala v stroškovno najučinkovitejše projekte, tveganje za čezmerne stroške pri projektih ni bilo uspešno zmanjšano, pri zahtevah v zvezi s trajnostjo pa niso bile upoštevane dobe koristnosti naložb. Dolge zamude pri upravnih postopkih, zlasti pri odobritvah vlog za dodelitev nepovratnih sredstev, so vplivale na učinkovitost in uspešnost ukrepov,

–sistem za spremljanje in vrednotenje ni zagotavljal ustreznih informacij. Čeprav so revidirani projekti dosegli pričakovane fizične izložke, zanesljive informacije o tem, kaj je bilo s porabljenimi javnimi sredstvi dejansko doseženo, pogosto niso bile na voljo, kar je oteževalo usmerjanje prihodnje politike in upravljanje proračuna na podlagi rezultatov.

IV

Komisija državam članicam v začetku programskega obdobja 2007–2013 ni dala zadostnih navodil. Od leta 2012 je pristop Komisije dejavnejši in bolj usklajen. Če bodo spremembe primerno izvedene, bi morale voditi k boljšemu finančnemu poslovodenju v programskem obdobju 2014–2020. Vendar pa bodo nekatere slabosti v zvezi z usklajevanjem sredstev in informacijami o smotrnosti poslovanja verjetno še vedno prisotne.

V

Sodišče je mnenja, da bi bilo z razpoložljivimi finančnimi viri mogoče doseči veliko več in priporoča naslednje:

(a)države članice bi morale imeti usklajen pristop za podpiranje infrastrukture na podeželju, s katerim bi bilo mogoče količinsko opredeliti potrebe in vrzeli pri financiranju ter utemeljiti uporabo ukrepov v okviru programov razvoja podeželja. Bolje bi morale izkoristiti obstoječe strukture za usklajevanje;

(b)Komisija bi morala nagraditi svoje prve ukrepe za zagotovitev uspešnega usklajevanja in izvesti temeljito oceno dopolnjevanja med sredstvi iz različnih skladov EU, ki jih bodo države članice uporabljale v programskem obdobju 2014–2020;

(c)države članice bi morale določiti in dosledno uporabljati merila, s katerimi bi zagotovile izbiro stroškovno najučinkovitejših projektov⁴, pri določitvi in pregledih zahtev v zvezi s trajnostjo bi morale upoštevati dobo koristnosti naložb, določiti pa bi morale tudi razumen rok za obravnavo vlog za dodelitev nepovratnih sredstev in zahtevkov za plačilo in ga spoštovati;

(d)Komisija in države članice bi za obdobje 2014–2020 morale zbirati pravočasne, ustrezne in zanesljive podatke, ki zagotavljajo uporabne informacije o dosežkih financiranih projektov in ukrepov.

(e)Države članice bi morale zagotoviti, da so za projekte, katerim so namenjena sredstva, določeni jasni, specifični cilji.

4 Glej Posebno poročilo št 22/2014 - Doseganje gospodarnosti: obvladovanje stroškov projektov za razvoj podeželja, ki jih z nepovratnimi sredstvi financira EU (http://eca.europa.eu).

Uvod

Pomembnost naložb v podeželsko infrastrukturo v Evropski uniji

01

Podeželska območja se soočajo z velikimi izzivi, kot sta odseljevanje in pomanjkanje gospodarskih priložnosti. Dobra infrastruktura (ceste, oskrba z vodo, kanalizacija, sistemi za preprečevanje poplav, namakalni cevovodi itd.) pripomore h krepitvi gospodarske rasti in poveča privlačnost podeželskih območij. V strateških smernicah Skupnosti, ki jih je leta 2006 sprejel Svet⁵, so opredeljene prioritete Evropske unije v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP). V njih je poudarjeno, kako pomembno je v programskem obdobju 2007–2013 posodabljanje lokalne infrastrukture:

„V prihodnjih letih bodo izvedena večja vlaganja v glavne telekomunikacijske, transportne, energetske in vodne infrastrukture. Znatna podpora bo na voljo iz strukturnih skladov, od vseevropskih omrežij do razvoja povezav do poslovnih ali znanstvenih parkov. Za celotno uresničitev multiplikacijskega učinka pri delovnih mestih in rasti ima lahko mala lokalna infrastruktura, podprta v okviru programov razvoja podeželja, bistveno vlogo pri povezovanju teh glavnih naložb z lokalnimi strategijami za diverzifikacijo in razvoj potenciala kmetijskega in živilskega sektorja.”

Podpora za naložbe v infrastrukturo v okviru razvoja podeželja

02

Za naložbe v infrastrukturo je bilo v programskem obdobju 2007–2013 dodeljenih približno 13 milijard EUR, kar znaša 13,5 % vseh sredstev EKSRP (glej Prilogo I). Skupni javni odhodki, ki so jih države članice načrtovale v svojih programih razvoja podeželja, skupaj z nacionalnim sofinanciranjem, so znašali 19 milijard EUR, od tega je bilo do konca leta 2013 porabljenih skoraj 12 milijard EUR. Čeprav se je programsko obdobje končalo leta 2013, pa to ni konec izvajanja programa, ki traja do 31. decembra 2015⁶. Ob upoštevanju lastnih prispevkov upravičencev naj bi celotni obseg naložb po pričakovanjih znašal skoraj 29 milijard EUR.

03

Glavni ukrepi za podporo infrastrukturi, ki so jih v okviru svojih programov za razvoj podeželja izbrale države članice v obdobju 2007–2013, so bili naslednji:

–ukrep 125: infrastruktura, povezana z razvojem in prilagoditvijo kmetijstva in gozdarstva,

–ukrep 321: osnovne storitve za gospodarstvo in podeželsko prebivalstvo,

–ukrep 322: obnova in razvoj vasi,

–ukrep 323: ohranjanje in izboljševanje dediščine podeželja.

Ti ukrepi bodo v tem poročilu imenovani „infrastrukturni ukrepi”.

04

Uredba EU o razvoju podeželja, ki velja za programsko obdobje 2007–2013, za projekte v okviru teh ukrepov ne določa ne najvišjega upravičenega zneska ne najvišje stopnje pomoči, ki ju v skladu s pravili EU o državni pomoči določijo države članice v svojih programih razvoja podeželja. Standardne stopnje pomoči so običajno visoke in so se pri programih razvoja podeželja, ki jih je revidiralo Sodišče, gibale med 70 % in 100 %. V okviru 1 so navedeni značilni primeri projektov, financiranih v okviru vsakega od posameznih ukrepov, ki so jih večinoma uporabljali javni upravičenci, vendar so bili dostopni tudi za zasebne upravičence.

Okvir 1

Primeri projektov, financiranih v okviru ukrepov za podeželsko infrastrukturo

Kmetijske ceste v Italiji (Sicilija) (ukrep 125, zasebni upravičenec)

Upravičeni stroški: 1 330 000 EUR

Stopnja pomoči: 80 %

Razširitev vrtca v Nemčiji (Saška) (ukrep 321, javni upravičenec)

Upravičeni stroški: 145 000 EUR

Stopnja pomoči: 100 %

Gradnja vodooskrbnega in kanalizacijskega sistema v Romuniji (ukrep 322, javni upravičenec)

Upravičeni stroški: 2 200 000 EUR

Stopnja pomoči: 100 %

Obnova poljske poti za živino v Španiji (Ekstremadura) (ukrep 323, javni upravičenec)

Upravičeni stroški: 120 000 EUR

Stopnja pomoči: 100 %

Vir: Evropsko računsko sodišče.

05

Infrastrukturni projekti naj bi glede na ukrep, v okviru katerega se podpirajo, prispevali bodisi k cilju izboljšanja konkurenčnosti kmetijskega in gozdarskega sektorja (ukrep 125) bodisi k cilju izboljšanja kakovosti življenja na podeželskih območjih (ukrepi 321, 322 in 323). Infrastrukturne projekte, ki prispevajo k istim ciljem, je bilo mogoče izvajati tudi v skladu s pristopom „od spodaj navzgor” (program Leader)⁷.

06

Regulativni okvir za dodeljevanje sredstev EKSRP za infrastrukturne projekte temelji na sistemu deljenega upravljanja, v skladu s katerim države članice predložijo svoje programe razvoja podeželja v odobritev Komisiji. Komisija je dolžna nadzorovati, ali upravljavski in kontrolni sistemi v državah članicah pravilno delujejo, in zagotavljati, da se upoštevajo načela dobrega finančnega poslovodenja⁸. Države članice na podlagi odobrenih programov razvoja podeželja izberejo projekte za financiranje.

07

Slika 1 prikazuje, kako poteka dodeljevanje finančnih sredstev infrastrukturnim projektom. Z različnimi koraki se zagotovi, da so sredstva namenjena projektom, ki najbolje ustrezajo splošnim ciljem politike, hkrati pa ustrezajo potrebam in prioritetam, določenim na ravni države članice ali regije.

08

Uredba EU za programsko obdobje 2014–2020⁹ za revidirane ukrepe in dejavnosti v splošnem ohranja pravne zahteve iz programskega obdobja 2007–2013. Države članice so za infrastrukturne ukrepe v programskem obdobju 2014–2020 namenile več kot 14,65 milijarde EUR. Zato so ugotovitve, zaključki in priporočila, ki jih Sodišče predstavlja v tem poročilu, veljavni tudi za programsko obdobje 2014–2020.

Slika 1

Regulativni okvir za dodeljevanje sredstev EKSRP projektom

Vir: Evropsko računsko sodišče.

5 Sklep Sveta 2006/144/ES z dne 20. februarja 2006 o strateških smernicah Skupnosti za razvoj podeželja (programsko obdobje 2007–2013) (UL L 55, 25.2.2006, str. 20) določa prioritete Skupnosti na področju razvoja podeželja, kot zahteva člen 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 277, 21.10.2005, str. 1).

6 V skladu s pravilom N + 2 lahko odhodki držav članic za programe iz obdobja 2007–2013 nastanejo do konca leta 2015.

7 Metoda za doseganje ciljev politike EU za razvoj podeželja, v skladu s katero izvajanje poteka od spodaj navzgor namesto po tradicionalnem pristopu od zgoraj navzdol.

8 Glej člen 73 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.

9 Uredba (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (UL L 347, 20.12.2013, str. 487).

Obseg revizije in revizijski pristop

09

Z revizijo je Sodišče želelo odgovoriti na naslednje vprašanje:

Ali so države članice in Komisija s podporo za naložbe v podeželsko infrastrukturo dosegle stroškovno učinkovitost?

10

Sodišče je ocenilo utemeljitev potrebe po sredstvih EU za podeželsko infrastrukturo in njihovo usklajenost z drugimi sredstvi (del I). Podrobneje je analiziralo več ključnih vidikov, ki se nanašajo na to, kako države članice izvajajo ukrepe: uporabo izbirnih meril, preglede razumnosti stroškov, zahteve v zvezi s trajnostjo in pravočasnost upravnih postopkov (del II). Sodišče je ocenilo tudi, ali so se rezultati ukrepov spremljali in vrednotili tako, da so države članice in Komisija lahko ugotovile morebitne probleme, se nanje odzvale ter zagotovile objektivne informacije o rezultatih financiranih ukrepov (del III).

11

Revizija, ki je bila izvedena med novembrom 2014 in junijem 2015, obravnava zasnovo in izvajanje infrastrukturnih ukrepov v programskem obdobju 2007–2013. Če je bilo mogoče, so bile v oceno Sodišča zajete tudi spremembe za programsko obdobje 2014–2020. Revizorji so obiskali Komisijo in pet držav članic, ki so bile izbrane glede na pomembnost dodeljenih zneskov za podeželsko infrastrukturo¹⁰. Te države so bile: Nemčija (Saška), Španija (Ekstremadura), Italija (Sicilija), Poljska in Romunija.

12

Revizija je bila usmerjena na projekte, ki se financirajo v okviru ukrepov 125, 321, 322 in 323. Projekti, financirani po pristopu Leader, so bili revidirani v Nemčiji (Saška) in Španiji (Ekstremadura), saj sta ti regiji ta pristop uporabljali za pomembne infrastrukturne naložbe.

13

Revizija se je osredotočala na vrste projektov, kot so podeželske ceste, vodnogospodarska infrastruktura ter socialna in kulturna infrastrukturo, saj so to osrednje kategorije projektov, ki se podpirajo v okviru zadevnih ukrepov.

14

Pri reviziji so bili analizirani sistemi, ki jih uporabljajo organi upravljanja in/ali plačilne agencije za izvajanje podpore za infrastrukturne projekte, ter ključne informacije o upravljanju, pridobljene s kontrolnimi in nadzornimi dejavnostmi držav članic. To je zajemalo preučitev 48 projektnih spisov, izbranih kot vzorec značilnih infrastrukturnih projektov, ki se financirajo v zadevni državi članici. Obiski na kraju samem, med katerim so potekali pogovori z upravičenci, so bili opravljeni pri 32 od teh projektov, za preostalih 16 pa je bil izveden dokumentacijski pregled projektnih spisov. Več informacij o projektih, ki so bili obiskani, je na voljo v Prilogi II.

10 Za podrobne finančne podatke o programsko načrtovanih in dejanskih odhodkih na državo članico glej Prilogo 1.

Opažanja

Del I – nezadostna utemeljenost Uporabe sredstev EU za razvoj podeželja in slaba uskladitev s sredstvi iz drugih skladov

15

Infrastrukturne naložbe na podeželskih območjih lahko prejmejo sredstva iz več virov. Podeželsko infrastrukturo na ravni EU poleg Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) financirata tudi Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) in Kohezijski sklad. Države članice pogosto financirajo take projekte iz lastnih nacionalnih, regionalnih ali lokalnih proračunov, bodisi v okviru namenskih programov (ki so organizirani podobno kot ukrepi programov razvoja podeželja) ali z neposredno dodelitvijo sredstev, na primer s posebno proračunsko postavko za vzdrževanje cest.

16

Poleg tega so lahko vsaj del stroškov nekaterih infrastrukturnih projektov sposobni pokriti zasebni upravičenci, saj so sami glavni uporabniki naložb, kot so podeželske ceste in namakalni sistemi, ki bodo verjetno izboljšali njihovo gospodarsko uspešnost. V primeru vodooskrbnih in kanalizacijskih sistemov se nekateri stroški naložb običajno povrnejo s pristojbinami uporabnikov.

17

Da bi dosegle optimalno stroškovno učinkovitost, bi morale države članice opredeliti potrebe na področju razvoja podeželja in izmed teh izbrati glavne prioritete. Po preučitvi vseh možnih posredovanj, ki bi se lahko financirala iz različnih skladov, se morajo strateško odločiti, katera sredstva so najprimernejša za izpolnjevanje teh potreb, ter usklajevati njihovo uporabo.

18

Sredstva iz skladov je mogoče uspešno usklajevati z razmejevanjem (čim večje zmanjšanje podvajanja pri financiranju) ter zagotavljanjem dopolnjevanja (čim večje zmanjšanje vrzeli v financiranju in spodbujanje sinergij). Morebitne vrzeli v financiranju na podeželskih območjih še zlasti negativno vplivajo na infrastrukturne projekte, saj infrastruktura na splošno deluje kot omrežje med seboj povezanih elementov (npr. ceste, namakalna omrežja, oskrba z vodo in kanalizacija, električna omrežja itd.), od katerih je prav vsak pomemben za uspešno delovanje celotnega omrežja. Slika 2 prikazuje poenostavljen primer, kako lahko izboljšano usklajevanje v določenem sektorju ali na določenem ozemlju privede do boljših rezultatov.

Slika 2

Usklajevanje sredstev v določenem sektorju ali na določenem ozemlju

Vir: Evropsko računsko sodišče.

19

Izvedbena pravila uredbe EU o razvoju podeželja za obdobje 2007–2013 določajo, da morajo države članice v svoje programe razvoja podeželja vključiti razmejitvena merila in informacije o dopolnjevanju z drugimi skladi EU¹¹, medtem ko za lastna sredstva držav članic in podporne programe podobnih zahtev ni bilo.

Države članice niso vedno jasno utemeljile potrebe po sredstvih iz skladov EU za razvoj podeželja

20

Prvi korak pri utemeljitvi potrebe po sredstvih iz skladov EU za razvoj podeželja (posredovanje v okviru programa razvoja podeželja) je določitev in količinska opredelitev potrebe po naložbah v podeželsko infrastrukturo. V revidiranih programih razvoja podeželja je bilo obrazloženo, zakaj infrastruktura na podeželskih območjih potrebuje podporo. V poljskem programu razvoja podeželja je bilo na primer navedeno, da nekateri protipoplavni objekti svoje naloge izpolnjujejo v zmanjšanem obsegu, ponovna vzpostavitev njihove polne tehnične zmogljivosti pa naj bi zahtevala posodobitev ali obnovo, nato pa so bili našteti omenjeni objekti (kot so vodni rezervoarji s skupno zmogljivostjo 35 000 m³ in 180 črpalnih postaj). Vendar pa v splošnem revidirane države članice teh potreb niso poskušale količinsko opredeliti v smislu finančnih sredstev, ki so potrebna za njihovo izpolnitev.

21

Potem ko ocenijo svoje potrebe po naložbah, bi morale države članice določiti sredstva, ki so na voljo za izpolnitev teh potreb (obstoječa sredstva EU, nacionalna, regionalna in lokalna javna sredstva ter zasebna sredstva), in količinsko opredeliti vrzel v financiranju, ki naj bi jo zapolnili s sredstvi iz skladov EU za razvoj podeželja.

22

Vse revidirane države članice so v svojih programih razvoja podeželja navedle druga sredstva iz skladov EU, s katerimi se podpirajo podobni projekti. To je pravna zahteva, ki jo Komisija preveri, preden odobri programe razvoja podeželja. Drugi viri financiranja držav članic EU ali zasebni viri financiranja, s katerimi se obravnavajo iste potrebe, pa niso bili navedeni ali količinsko opredeljeni. Le v enem programu razvoja podeželja (Romunija) je bil omenjen nacionalni program za financiranje kulturnih ustanov. Čeprav tega niso omenile, pa je Sodišče pri reviziji ugotovilo, da so imele države članice dejansko veliko javnih programov in sredstev, ki so bila namenjena podeželski infrastrukturi.

23

Če ni strategije, v skladu s katero bi se uskladili vsi možni viri financiranja in količinsko opredelile potrebe po financiranju ter posledične vrzeli v financiranju, je utemeljitev za posredovanje v okviru programa razvoja podeželja pomanjkljiva. Tako lahko hitreje pride do zamenjave sredstev, pri čemer se namenska sredstva države članice za infrastrukturne projekte nadomestijo s sredstvi iz programov razvoja podeželja, kar prinaša tveganje, da se ogrozi dodana vrednost posredovanja EU.

24

V dveh revidiranih državah članicah so bili ugotovljeni znaki, da je prišlo do zamenjave javnih sredstev (glej okvir 2).

Okvir 2

Znaki zamenjave nacionalnih in regionalnih sredstev s sredstvi iz programov razvoja podeželja

Italija (Sicilija)

Leta 2000, ko so postala na voljo sredstva EU za cestne projekte na podeželskih območjih, je Italija (Sicilija) ukinila lastni proračun za financiranje vzdrževanja lokalnih in kmetijskih cest.

Nemčija (Saška)

Od leta 2007, ko so postala na voljo sredstva programa za razvoj podeželja za projekte podeželskih cest, so se nacionalna in regionalna sredstva za take projekte znatno zmanjšala. Kot prikazuje spodnji graf, so ostala skupna sredstva, dodeljena za podeželske ceste, v višini med 140 in 160 milijoni EUR letno na sorazmerno enaki ravni, zmanjšanje nacionalnih in regionalnih sredstev pa je izravnalo povečanje financiranja iz programa razvoja podeželja (glej sliko 3).

Slika 3 – Dodelitev sredstev za podeželske ceste v Nemčiji (Saška)

Vir: Evropsko racunsko sodišce.

Tveganje mrtvih izgub ni bilo uspešno zmanjšano, čeprav so bile ugotovljene nekatere dobre prakse

25

Tako kot je z ukrepi v okviru programov razvoja podeželja mogoče nadomestiti celotne proračunske vrstice, lahko pride do zamenjave sredstev tudi na ravni projekta, brez vpliva na dosežen izid. Tveganje mrtvih izgub se nanaša na verjetnost, da bi upravičenec naložbo izvedel tudi brez nepovratnih sredstev. Najlažje se zmanjša z zasnovo ukrepov, ki omogoča, da se podpora v okviru programa razvoja podeželja usmeri na vrzeli v financiranju, na primer v sektorje ali vrste projektov, ki zagotavljajo javne dobrine, a imajo premajhen finančni donos, da bi bilo z njim mogoče upravičiti celotne stroške naložbe.

26

Visoke stopnje pomoči, ki so jih revidirane države članice določile za infrastrukturne ukrepe, niso temeljile na analizi, s katero bi se ocenila ustrezna stopnja javnega financiranja, potrebna za spodbujanje naložb, hkrati pa zmanjšalo tveganje mrtvih izgub.

27

Sodišče je ekonomsko utemeljitev za določitev stopnje pomoči odkrilo le v primeru ukrepa 125 v programskem obdobju 2014–2020 v Nemčiji (Saška). Na podlagi priporočila po vmesnem vrednotenju sredi leta 2010, da bi se morale stopnje pomoči v okviru tega ukrepa razlikovati glede na donosnost gozdnega gospodarstva, se je organ upravljanja odločil, da bo standardne stopnje pomoči za vsa gospodarstva v višini 80 % spremenil v stopnje pomoči, ki se razlikujejo glede na velikost gospodarstva, kar naj bi predstavljalo približek njihove donosnosti. Večja gospodarstva (nad 200 ha) bi tako prejela stopnjo pomoči v višini 75 %, medtem ko bi manjša gospodarstva (do 200 ha) prejela 90 %.

28

Revizija pa je vendarle ugotovila primer dobre prakse pri usmerjanju podpore v okviru programa razvoja podeželja na projekte, ki jo najbolj potrebujejo. Romunija (ukrep 322), Poljska (ukrepi 321 in 322/323) in Italija (Sicilija) (ukrep 125) so uporabile izbirna merila, ki so dala prednost projektom v skupnostih z visoko stopnjo revščine in/ali tistih, ki se nahajajo na oddaljenih območjih (primer je predstavljen v okviru 3).

Okvir 3

Usmeritev podpore v okviru programov razvoja podeželja na revna območja

Romunija

V skladu z enim od izbirnih meril za ukrep 322 je bilo 10 od skupno 100 točk dodeljenih občinam z visokimi stopnjami revščine (tj. stopnjami med 60 % in 89,6 %). Občine s srednjo stopnjo revščine (med 40 % in 59,9 %) so dobile 7 točk, tiste z nizko stopnjo revščine (< 40 %) pa 5 točk. Revščina je bila opredeljena in izračunana v skladu z metodologijo Svetovne banke in nacionalnih organov na podlagi socialnega statusa gospodinjstva.

29

Države članice lahko tveganje mrtvih izgub zmanjšajo tudi med postopkom izbire projektov, tako da pred odobritvijo vlog za podporo preverijo, če je to ustrezno, ali imajo vlagatelji zadosti kapitala ali zadosten dostop do kapitala za financiranje celotnega projekta ali njegovega dela. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da štiri od petih držav članic niso preverjale, ali je vlagatelj sposoben financirati projekt iz lastnih sredstev ali drugih javnih programov (glej okvir 4).

Okvir 4

Dodelitev sredstev v okviru programov razvoja podeželja projektom, ki so imeli dostop do drugih sredstev

V Italiji (Sicilija) je bil eden od revidiranih projektov v zvezi z javno vodovodno infrastrukturo že pred predložitvijo vloge za podporo v okviru programa razvoja podeželja vključen v naložbeni načrt upravičenca, financiral pa naj bi se iz lastnih sredstev upravičenca. Projekt je bil kljub temu odobren za financiranje v okviru programa razvoja podeželja. Nek drug projekt v zvezi z vodovodno infrastrukturo je bil na podoben način ob potrditvi v okviru programa razvoja podeželja že potrjen za financiranje v okviru nacionalnega namakalnega načrta. Čeprav je bila njegova potrditev v okviru programa razvoja podeželja pozneje umaknjena, ta primera kažeta, da so sredstva zamenljiva in da bi bili nekateri projekti verjetno izvedeni tudi brez sredstev v okviru programa razvoja podeželja.

V Španiji (Ekstremadura) je Sodišče revidiralo projekt za izgradnjo 145 km cestnega omrežja zaradi izboljšanja dostopa do 1 629 kmetijskih gospodarstev s predvidenimi stroški 11 milijonov EUR. Čeprav je bilo zelo verjetno, da se bo z izgradnjo cest povečala vrednost zasebnih zemljišč in gospodarska uspešnost kmetij, so organi projekt odobrili s stoodstotno stopnjo javne podpore, ne da bi preverili, ali bi zasebni upravičenci lahko nosili del stroškov projekta. Na podoben način je tudi revidiran projekt za posodobitev namakalnega omrežja zaradi zmanjšanja vodnih izgub v vrednosti 1 milijona EUR prejel 90-odstotno stopnjo podpore, pri tem pa upravičencu (namakalni skupnosti) ni bilo treba dokazati potrebe po takih nepovratnih sredstvih in pri tem navesti svojih finančnih zmožnosti in donosnosti naložbe. Upravičenec bi večji del naložbe morda lahko financiral s povečanjem tarif, ki jih kmetje plačujejo za storitve vodnega namakanja¹², ali s posojilom. Ti primeri kažejo, da je organ upravljanja v okviru ukrepov dodelil zelo visoke stopnje pomoči brez ekonomske utemeljitve, prav tako pa ni preveril na ravni projektov, ali so tako visoke stopnje pomoči dejansko potrebne.

30

V Romuniji je bil opravljen pregled upravičenosti, da bi se zagotovilo, da so nepovratna sredstva v okviru programa razvoja podeželja dejansko potrebna. Pregledane so bile dejavnosti, ki ustvarjajo prihodek, kot so vodooskrbne in kanalizacijske storitve, ki se podpirajo v okviru ukrepa 322. Vendar pa pregled v praksi ni imel velikega pomena, saj je temeljil na nezanesljivih predpostavkah o prihodnjih prihodkih in odhodkih v zvezi z obratovanjem infrastrukture. Pri dveh od treh revidiranih projektov v zvezi z vodno infrastrukturo je Sodišče ugotovilo, da so bile dejanske tarife, ki so jih plačevali uporabniki, sedemkrat oziroma devetkrat višje od ocenjenih vrednosti, ki jih je upravičenec navedel v projektni dokumentaciji, s katero je utemeljil potrebo po podpori in ki so jo odobrili organi.

Na uspešno usklajevanje sredstev iz skladov so pogosto vplivali slaba razmejitev in nezadostni mehanizmi za zagotavljanje dopolnjevanja

Razmejitvena merila držav članic so dopuščala prekrivanje javnih sredstev pri nekaterih vrstah projektov

31

V zvezi z razmejitvijo med različnimi skladi EU je revizija pokazala, da so države članice v nacionalnih strateških načrtih in programih razvoja podeželja za obdobje 2007–2013 v splošnem sicer določile jasna razmejitvena merila, vendar pa se ta niso vedno skladala z merili iz drugih programskih dokumentov, v nekaterih primerih pa je bilo prekrivanje skladov izrecno dovoljeno:

–v Nemčiji (Saška) je v skladu z načrtom razvoja podeželja razmejitev med sredstvi EKSRP in ESRR za projekte posodobitve šol temeljila na številu učencev: iz EKSRP so se financirale samo šole z manj kot 350 učenci. Vendar pa v operativnem programu ESRR za upravičene projekte ni določena meja v zvezi s številom učencev;

–v Italiji (Sicilija) je bilo v programu razvoja podeželja navedeno, da lahko ESRR financira le infrastrukturne projekte v vaseh, ki imajo več kot 500 prebivalcev, v samem operativnem programu ESRR pa to razmejitveno merilo ni bilo omenjeno. Med obiskom enega od revidiranih projektov je Sodišče ugotovilo, da je bil projekt, financiran iz ESRR, izveden v vasi z manj kot 500 prebivalci;

–na Poljskem sta tako EKSRP kot ESRR omogočala financiranje infrastrukturnih projektov na podeželju. Manjši projekti so se financirali predvsem v okviru EKSRP, vendar so se lahko financirali tudi v okviru ESRR, če so vlagatelji dosegli mejo nepovratnih sredstev v okviru EKSRP (ki se je razlikovala glede na ukrep). 72 % infrastrukturnih projektov v zvezi s kanalizacijo, ki so bili odobreni v okviru operativnega programa ESRR, so izvedli isti upravičenci, ki so za isto vrsto projektov uporabljali sredstva EKSRP.

32

Prav tako ni bilo razmejitve med skladi EU za razvoj podeželja in skladi držav članic za podeželsko infrastrukturo. Ni bilo kritične ocene argumentov, ki so zagovarjali neodvisno zagotavljanje podpore podobnim projektom iz več skladov, kljub temu da je zaradi tega prišlo do podvajanja upravljavskih struktur, potrebnega pa je bilo tudi več napora za zagotavljanje usklajenosti med skladi ter preprečevanje dvojnega financiranja.

Dopolnilni ukrepi se niso aktivno spodbujali

33

V štirih od petih revidiranih držav članic so bila vzpostavljena usklajevalna telesa za nadzor nad porabo sredstev iz skladov EU, v dveh državah članicah pa so predstavniki organov upravljanja drugih skladov EU sodelovali v odborih za spremljanje razvoja podeželja. Vendar pa ni bilo na voljo nobenih dokazov, ki bi pokazali, kako je to pripomoglo k boljšemu dopolnjevanju med skladi, tj. z zapolnitvijo vrzeli v financiranju in sinergijskim delovanjem za doseganje skupnih ciljev. Čeprav se je izraz „dopolnjevanje” omenjal v programih razvoja podeželja držav članic in med srečanji na visoki ravni, pa je bil pogosto uporabljen napačno, kot da se nanaša na razmejevanje in pravila za preprečevanje dvojnega financiranja.

34

Dopolnjevanje bi se lahko spodbujalo na primer tako, da bi se z uporabo sredstev iz različnih skladov prednost namenila zaporednim projektom, ki se nadgrajujejo, ali vzporednim projektom, ki se medsebojno dopolnjujejo, s tem pa bi se dosegle dodatne koristi. Pri reviziji je bil v revidiranih državah članicah odkrit le en mehanizem za spodbujanje dopolnjevanja: v Romuniji so bila izbirna merila za ukrep 322 oblikovana tako, da so dajala prednost infrastrukturnim projektom v zvezi s kanalizacijo, ki so dopolnjevali projekte za doseganje ciljev iz direktive o odpadnih vodah, za katere se podpora zagotavlja v okviru Kohezijskega sklada.

35

V splošnem so države članice usklajevanje uporabe sredstev iz različnih skladov prepuščale potencialnim upravičencem (glej okvir 5).

Okvir 5

Primer izmenične uporabe sredstev glede na razpoložljivost

Nemčija (Saška)

Občina v Nemčiji (Saška) je uporabila različna sredstva (nacionalna in lastna sredstva ter sredstva v okviru programa razvoja podeželja) za pomoč pri zaporednih fazah projekta obnove šole od leta 2009 do 2011. Sredstva v okviru programa razvoja podeželja so se uporabljala za isto vrsto naložbe kot nacionalna sredstva, npr. za zamenjavo oken v šoli. Pri tem ne gre za dopolnjevanje, temveč za prakso prehajanja med različnimi skladi glede na njihovo razpoložljivost.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

36

Sodišče je med revizijo odkrilo dva primera, pri katerih je pomanjkanje dopolnjevanja z nacionalnimi in lokalnimi sredstvi ogrožalo učinkovitost in uspešnost projektov EKSRP (glej okvir 6).

Okvir 6

Primeri pomanjkanja dopolnjevanja med sredstvi

Romunija

V občini, ki je prejela podporo za gradnjo cestnega omrežja v okviru programa razvoja podeželja, je bila glavna cesta, ki vodi do teh financiranih cest, v zelo slabem stanju. Posodobili naj bi jo z lokalnimi sredstvi, vendar odobrenih sredstev niso nikoli prejeli.

Vir: www.geoportal.gov.ro

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Italija (Sicilija)

Eden od revidiranih projektov se je nanašal na izgradnjo nove ceste, ki naj bi nadomestila obstoječo občinsko cesto, ki je zaradi pomanjkanja vzdrževanja postala neuporabna. Cesta je bila v slabem stanju, ker občinske ceste niso bile upravičene do podpore v okviru programa razvoja podeželja, regijska proračunska sredstva za vzdrževanje cest pa so bila preklicana (glej okvir 2). Gradnja nove ceste namesto rednega vzdrževanja obstoječe je očitno neučinkovita¹³ in kaže na vrzel med sredstvi, ki se med seboj ne dopolnjujejo.

Komisija se je v programskem obdobju 2014–2020 osredotočala na izboljšanje usklajevanja, da bi odpravila pretekle slabosti

37

Za utemeljitev potrebe po posredovanju v okviru programa razvoja podeželja in zagotavljanje dobrega usklajevanja med sredstvi so odgovorne predvsem države članice. Komisija pa lahko na te postopke vpliva v fazi odobritve programov, ko pregleduje analizo potreb ter načela razmejitve in dopolnjevanja, ki jih določijo države članice. Komisija lahko posreduje tudi posredno med izvajanjem programov, tako da objavi navodila, spodbuja dobre prakse in sodeluje na sestankih nadzornega odbora, kjer ima svetovalno vlogo¹⁴.

38

V programskem obdobju 2007–2013 je Komisija odobrila programe razvoja podeželja, ki so jih predložile države članice, čeprav ti niso vsebovali jasne utemeljitve in količinske opredelitve potrebe po črpanju sredstev EKSRP za infrastrukturne naložbe. Komisija je na splošno vztrajala, da morajo biti revidirani ukrepi bolje ciljno usmerjeni, da je treba opredeliti razmejitvena merila, izvajati navzkrižne preglede zaradi preprečevanja dvojnega financiranja in ustanoviti usklajevalna telesa. Vendar je kljub temu sprejela prekrivanje sredstev za iste vrste posredovanj (glej odstavka 31 in 32), državam članicam pa ni dala navodil o tem, kako doseči boljše dopolnjevanje.

39

V programskem obdobju 2014 – 2020 naj bi z oblikovanjem enotnega sklopa pravil za pet strukturnih in investicijskih skladov EU izboljšali usklajevanje ter zagotovili dosledno uporabo sredstev iz različnih skladov. Ta pravila poudarjajo pomen večje usklajenosti med skladi EU, nov pristop pa se bolj posveča dopolnjevanju kot razmejevanju. Na področju podeželske infrastrukture je pozitivno to, da se lahko zdaj v okviru ukrepa „osnovne storitve in obnova vasi” podpirajo tudi razvojni načrti občin in vasi, ki se jih na ta način spodbuja, da naložbe izvajajo usklajeno.

40

Sodišče je pregledalo kontrolni seznam Komisije, s katerim je zagotavljala usklajenost sredstev v programih razvoja podeželja za obdobje 2014–2020. Kontrolni seznam je zajemal točke, ki so se nanašale na dopolnjevanje strukturnih in investicijskih skladov EU na področjih lokalnih cest, namakanja in čiščenja voda, vendar ni vseboval pregledov v zvezi s tveganjem za zamenjavo sredstev.

41

Kot je bilo poudarjeno v letnem poročilu Sodišča za leto 2014¹⁵, sporazumi o partnerstvu kot ključni mehanizem za usklajevanje sredstev EU niso prinesli veliko dokazov, da države članice v praksi izvajajo cilje dopolnjevanja in sinergije. Še več, v programih razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 v Nemčiji (Saška), na Poljskem in v Romuniji¹⁶ kljub pregledom Komisije še zmeraj manjkajo opisi mehanizmov, ki bi se uporabili za spodbujanje dopolnjevanja in sinergij med različnimi viri financiranja. Programi so še zmeraj osredotočeni na razmejevanje in izogibanje dvojnemu financiranju.

Del II – Slaba stroškovna učinkovitost pri izvajanju revidiranih ukrepov

42

Za doseganje stroškovne učinkovitosti¹⁷ morajo države članice:

–uporabljati izbirne metode, ki dajejo prednost stroškovno najučinkovitejšim projektom, tj. projektom, ki bi lahko na enoto stroškov največ prispevali k ciljem iz programov razvoja podeželja,

–pred odobritvijo vlog za dodelitev nepovratnih sredstev in zahtevkov za plačila zagotoviti, da so stroški razumni,

–pred odobritvijo vlog za dodelitev nepovratnih sredstev zagotoviti, da so vlagatelji dokazali, da bodo njihovi projekti po vsej verjetnosti trajnostni,

–zagotoviti, da so upravni postopki takšni, da omogočajo izvedbo projektov v razumnem časovnem okviru.

Komisija mora s svojimi navodili in revizijskimi dejavnostmi zagotoviti, da države članice spoštujejo načela dobrega finančnega poslovodenja (gospodarnost, učinkovitost in uspešnost).

Izbirni postopki niso vedno omogočali usmerjanja financiranja v stroškovno najučinkovitejše projekte

43

Da bi zagotovile usmerjanje financiranja v cilje programov razvoja podeželja, morajo države članice določiti pogoje za upravičenost, ki opredeljujejo na primer vrste naložb, ki se podpirajo, kategorije upravičencev, ki lahko zaprosijo za nepovratna sredstva, in vrsto podpore. Sodišče je ugotovilo, da so bili pogoji za upravičenost, ki so jih določile revidirane države članice, v splošnem jasni in objektivni. Vendar je bil v Italiji (Sicilija) odkrit poseben primer, kjer merilo za upravičenost v zvezi s projekti podeželskih cest, ki se podpirajo v okviru ukrepa 125, ni bilo v skladu s potrebami, opisanimi v programu razvoja podeželja (glej okvir 7).

Okvir 7

Merilo za upravičenost, ki ni bilo skladno s cilji programa razvoja podeželja in potrebami podeželskih območij

Italija (Sicilija)

Čeprav je v programu razvoja podeželja navedeno, da morajo projekti, ki se podpirajo v okviru ukrepa 125, namenjati prednost obnovi obstoječih kmetijskih cest, je bilo v skladu z merili upravičenosti, določenimi v razpisu za zbiranje predlogov, zahtevano, da se lahko za obnovo porabi največ 40 % upravičenih stroškov projekta, preostalih 60 % pa je bilo treba porabiti za gradnjo novih cest. Zaradi te zahteve so bili financirani nekateri projekti, ki niso ustrezali potrebam podeželskih območij, kot so bile opredeljene v programu razvoja podeželja.

Pri enem od revidiranih projektov, na primer, je bil začetni del obstoječe dovozne ceste v slabem stanju in bi ga bilo treba obnoviti. Kljub temu pa v projekt ni bil vključen, da stroški za obnovo ne bi presegli meje 40 % upravičenih stroškov projekta. Po drugi strani pa približno tretjina dolžine na novo izgrajene ceste služi samo dvema od 31 kmetij v združenju, ki je izvedlo projekt, tj. samo 5,5 % vseh kmetijskih zemljišč v lasti združenja.

44

Z merili za upravičenost naj bi se izločili projekti, ki ne obravnavajo ciljev iz programov razvoja podeželja, izbirna merila pa bi morala omogočati, da se relativne prednosti projektnih predlogov vrednotijo objektivno in pregledno, tako da države članice razpoložljiva proračunska sredstva porabijo za projekte, ki najbolj prispevajo k ciljem. Na primer, če so vsi drugi dejavniki enaki, je treba dati prednost tistemu projektu vodne infrastrukture, ki povezuje več uporabnikov kot drug ali omogoča večje vodne prihranke, če je to v skladu s strategijo države članice za razvoj infrastrukture. Uspešna uporaba izbirnih meril je zahtevana v skladu z ustrezno zakonodajo EU¹⁸, zato bi morale države članice tudi v primerih, ko proračunska sredstva zadoščajo za odobritev vseh upravičenih projektov v nekem trenutku, določiti minimalno število točk (prag), ki jih morajo izbrani projekti doseči.

Slika 4

Uporaba uspešnega izbirnega postopka za ciljno usmerjanje pomoči

Vir: Evropsko računsko sodišče.

45

Revidirane države članice niso določile izbirnih meril, če pa so jih, pa ta niso vedno pripomogla k dejanski prednostni razporeditvi projektov glede na cilje programa razvoja podeželja. To se je zgodilo v primerih, ko so programsko načrtovana proračunska sredstva za projekte zadostovala, da se podpora dodeli vsem upravičenim projektnim vlogam, in ko izbirna merila niso bila ustrezna glede na cilje programov razvoja podeželja.

46

V Nemčiji (Saška) in Španiji (Ekstremadura) izbirni postopek za projekte ni bil dovolj dokumentiran, ni temeljil na specifičnih izbirnih merilih in ni omogočil prednostne razvrstitve projektov (glej okvir 8).

Okvir 8

Primeri nepreglednih in nepreverljivih postopkov izbire projektov, ki so oteževali izbor stroškovno najučinkovitejših projektov

Španija (Ekstremadura)

Projekte, ki so dosegali 73 % (tj. 49 od 67 milijonov EUR) sredstev, porabljenih v okviru infrastrukturnih ukrepov 125 in 323, je neposredno vodila regionalna uprava. Organ upravljanja je zbral projektne predloge (ki so bili pripravljeni na njegovo lastno pobudo ali na podlagi neuradnega zahtevka občin), projekte pa nato odobril na nepregleden in nepreverljiv način. Postopek izbire ni temelji na specifičnih izbirnih merilih in ni omogočil prednostne razvrstitve projektov.

Nemčija (Saška)

Izbira projektov v okviru ukrepov 321 in 322 je v splošnem¹⁹ potekala na dveh zaporednih ravneh: najprej na lokalni ravni v usklajevalnih skupinah, potem pa na centralni ravni pri organu upravljanja. Organ upravljanja je usklajevalnim skupinam zagotovil lasten namenski proračun, v okviru katerega so lahko financirale projekte. Projektne vloge so se lahko predale na centralno raven samo, če jih je z glasovanjem odobrila usklajevalna skupina. Postopek odločanja usklajevalnih skupin ni bil zadostno dokumentiran in ni omogočal prednostne razvrstitve projektov. Organ upravljanja je odobril vse upravičene projekte, ki so jih z glasovanjem odobrile usklajevalne skupine, saj so bila v okviru teh ukrepov na voljo zadostna sredstva.

47

Poljska ni določila izbirnih meril v okviru ukrepa 125, iz katerega se financira vodna infrastruktura za zaščito kmetijskih zemljišč pred poplavami. Vsi upravičeni projekti so bili odobreni po načelu „kdor prvi pride, prvi melje”. Tako organ upravljanja ni dal prednosti stroškovno najučinkovitejšim projektom: dva projekta, na primer, sta bila oba odobrena, čeprav sta bili njuni razmerji med stroški in učinkovitostjo zelo različni (150 EUR javne pomoči na zaščiten hektar v primerjavi s skoraj 10 000 EUR).

48

Odkriti so bili primeri, kjer so bila določena izbirna merila (v Italiji (Sicilija), na Poljskem in v Romuniji). Vendar so se v Italiji (Sicilija) izbirna merila uspešno uporabljala samo v okviru podukrepa 125-A, saj so bili v okviru drugih revidiranih ukrepov potrjeni vsi upravičeni projekti. Na Poljskem in v Romuniji so bila izbirna merila v splošnem skladna s cilji programa razvoja podeželja, za zagotovitev kakovosti izbranih projektov pa se je uporabljal spodnji prag. Kljub temu se izbirna merila niso zmeraj nanašala na to, kako projekti prispevajo k ciljem programa razvoja podeželja (glej okvir 9).

Okvir 9

Primeri izbirnih meril, v skladu s katerimi projekti niso bili prednostno razvrščeni glede na njihov prispevek k ciljem iz programov razvoja podeželja

Poljska

Izbirno merilo, ki se je uporabljalo v okviru ukrepa 322/323, je bilo oblikovano tako, da je najprej podpiralo večje projekte, nato (v poznejši fazi programskega obdobja) pa manjše projekte, da bi se zagotovil uravnotežen dostop do sredstev EU, kar pa v programu razvoja podeželja ni bilo navedeno.

Italija (Sicilija)

V okviru podukrepa 125-B, s katerim se financirajo namakalni sistemi, izbirna merila niso bila količinsko opredeljena in niso dajala prednosti projektom za varčevanje z vodo na območjih, kjer je bila potreba po zmanjšanju vodnih izgub večja. Zaradi tega je prišlo do visoke uvrstitve projektov v območjih, ki jih ni prizadelo pomanjkanje vode, in nizke uvrstitve projektov na območjih z resnim pomanjkanjem vode.

Romunija

Izbirno merilo v okviru ukrepa 322 je dajalo prednost vlagateljem, ki dotlej niso prejeli podpore EU za podobno naložbo, čeprav to merilo ni odražalo, v kolikšni meri projekt izpolnjuje cilje iz programa razvoja podeželja.

49

Merila v zvezi s stroškovno učinkovitostjo, ki so dajala prednost projektom z najbolj smotrno porabo, so bila opredeljena le v Nemčiji (Saška) (glej okvir 10), čeprav se v praksi niso uporabljala.

Okvir 10

Primer, ko je bilo merilo v zvezi s stroškovno učinkovitostjo opredeljeno, vendar se v praksi ni uporabljalo

Nemčija (Saška)

Nemški organi so v okviru ukrepa 125 določili štiri izbirna merila, ki naj bi se uporabljala za vse upravičene projekte v primeru nezadostnih proračunskih sredstev. Eno od njih je bilo običajno razmerje med stroški in učinkovitostjo, s katerim se je prednost namenila projektom, ki so stali manj na linearni meter zgrajene gozdne ceste. Ko je pretekel rok za sprejem projektnih vlog (proti koncu programskega obdobja 2007–2013), pa so bila v ukrep 125 prenesena dodatna sredstva. Ker je bilo na voljo dovolj proračunskih sredstev, je bilo financiranje odobreno za vse vloge, tako da se prednostna razvrstitev na podlagi izbirnega merila ni nikoli uporabila v praksi.

Pregledi razumnosti stroškov in postopkov javnega naročanja niso uspešno omejili tveganja čezmernih projektnih stroškov

50

Visoke stopnje pomoči, ki so običajne za infrastrukturne ukrepe, pomenijo malo ali nič tveganja za nosilce projektov. Ti imajo zaradi tega manj spodbude, da bi omejili stroške projektov. Zato je zlasti pomembno, da države članice določijo sorazmerne zahteve in preglede, da se zagotovi razumnost stroškov. Revidirane države članice so se za zagotovitev razumnosti stroškov naložb²⁰ v glavnem zanašale na uporabo referenčnih cen in postopkov javnega naročanja. Vendar pa ta orodja niso bila ustrezno uporabljena, kot je Sodišče že ugotovilo v svojih prejšnjih poročilih²¹. Podrobnosti o glavnih slabostih, ki so bile ugotovljene med to revizijo, so navedene v nadaljevanju.

51

Čeprav so se sistemi, ki temeljijo na referenčnih cenah, pogosto uporabljali, so imeli resne omejitve, predvsem zato, ker so referenčne cene predložila gradbena podjetja in so bile zato zelo verjetno pretirane glede na dejanske tržne cene, dosežene s pogajanji ali na javnih razpisih, ki so odprti za konkurenco. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da so v Španiji (Ekstremadura), Italiji (Sicilija) in na Poljskem prihranki po izvedbi postopka javnega razpisa v povprečju znašali od 30 % do 40 % v primerjavi z referenčnimi cenami.

52

Samo v Romuniji so bile referenčne cene določene na podlagi dejanskih transakcij med vlado in gradbenimi podjetji. Vendar so bile cene na voljo le za omejeno število javnih gradenj in od leta 2009 niso bile posodobljene. Organ upravljanja v Nemčiji (Saška) je samodejno sprejemal odstopanja do 50 % v primerjavi z referenčnimi cenami, ne da bi izvedel nadaljnje poizvedbe.

53

Tveganje uporabe previsokih referenčnih cen je mogoče zmanjšati, če se končni stroški določijo na podlagi poštenega in za konkurenco odprtega razpisa, ni pa varovala za projekte, za katera se ne uporabljajo za konkurenco odprti razpisi (kot v primeru nekaterih ukrepov in upravičencev v Španiji (Ekstremadura) in Italiji (Sicilija)), ter v primerih, ko imajo postopki javnega naročanja resne slabosti.

54

Med revizijo je bilo odkritih več takih slabosti, ki so ovirale pošteno konkurenco in razumnost stroškov (glej okvir 11).

Okvir 11

Primeri postopkov javnega naročanja, ki so ovirali preglednost, pošteno konkurenco in razumnost stroškov

Španija (Ekstremadura)

Organ upravljanja se je samovoljno odločil, da bo državnemu gradbenemu podjetju dodelil pogodbe za 18 % sredstev, namenjenih za ukrep 125 (tj. približno 14 milijonov EUR). To odločitev je utemeljil z nujnostjo gradenj, specifično naravo/vrsto gradenj in zaupnostjo, vendar za tako utemeljitev ni mogel predložiti dokazov. Stroški projekta so bili povrnjeni po ceniku, o katerem sta se dogovorila podjetje in nacionalni organ. Čeprav je tak postopek morda hitrejši kot organiziranje javnega razpisa, pa ne zagotavlja, da se dosežene cene ujemajo s tržnimi.

Tudi ko so bili organizirani uradni javni razpisi, so bila merila za oddajo naročila v nekaterih primerih nezadostno določena, zato jih ni bilo mogoče preveriti. Tako je bilo pri enem od revidiranih projektov: stroški projekta so bili ocenjeni na 11 milijonov EUR, 48 od 100 točk pa je bilo dodeljenih na podlagi neoprijemljivih meril, kot so „poznavanje projekta, območje in kakovost predloga”, „upoštevanje varnostnih predpisov”, „okoljski ukrepi” in „druge predlagane izboljšave”.

Romunija

Pri reviziji so bila ugotovljena slabo opredeljena merila za oddajo naročila. Na primer, v 9 od 11 projektov je bilo kot merilo za oddajo uporabljeno „najkrajše trajanje gradbenih del”, pri čemer niso bili navedeni sprejemljivi časovni okviri ali izvedeni pregledi, ali je predlagano trajanje realno. Čas, naveden v izbrani ponudbi in poznejših pogodbah, je bil v praksi precej prekoračen, tako da so gradnje trajale do osemkrat dlje, kot je bilo določeno v pogodbi (24 mesecev namesto 3 mesece). S slabimi vremenski pogoji je mogoče samo delno obrazložiti takšne zamude.

Italija (Sicilija)

Pogodbe za javne gradnje so bile oddane na podlagi za konkurenco odprtih razpisov po metodologiji, s katero so bile samodejno izključene najcenejše ponudbe²², ki brez vsake nadaljnje analize niso bile upoštevane, saj naj bi bile „nenormalne”. Ta postopek ni omogočil izbire najugodnejše ponudbe, ponudnikov pa na splošno ne spodbuja k temu, da bi ponudili najnižjo ceno.

Pri zahtevah v zvezi s trajnostjo ni bila upoštevana doba koristnosti naložb

55

Trajnost financiranih naložb je ključni dejavnik pri doseganju projektnih in širših ciljev programa razvoja podeželja. Trajnost je še posebej pomembna pri infrastrukturnih naložbah zaradi njihove dolge pričakovane dobe koristnosti²³, velikega števila uporabnikov, potrebe, da se zagotovi neprekinjen dostop do javnih storitev, ter visokih stroškov, ki so povezani z začetno naložbo in poznejšim vzdrževanjem. Različne študije so pokazale, da so stroški obnove infrastrukture, ki je v slabem stanju, precej višji od stroškov ohranjanja začetne ravni kakovosti²⁴. Koristi ustreznega načrtovanja vzdrževanja presegajo finančne vidike, saj vplivajo tudi na kakovost življenja in varnostne standarde. Ustrezen načrt vzdrževanja in namenski proračun sta zato bistvenega pomena za uspešnost teh naložb.

56

Nobena od revidiranih držav članic ni od upravičencev zahtevala, naj predložijo podroben načrt vzdrževanja, v katerem bi bile navedene redne in izredne zahteve in stroški v zvezi z vzdrževanjem. Upravičencem ni bilo treba določiti namenskih sredstev za vzdrževanje ali navesti virov financiranja, ki naj bi jih uporabili.

57

V Romuniji je nacionalni revizijski urad opozoril na morebitno pomanjkanje trajnosti pri naložbah v socialno in kulturno infrastrukturo, ki se financirajo v okviru programa razvoja podeželja, saj bi lahko imeli upravičenci po dokončanju projekta težave s financiranjem z njo povezanih dejavnosti iz lokalnega proračuna. To tveganje je bilo pozneje potrjeno, saj upravičenci več kot polovice od 191 projektov, ki jih je plačilna agencija preverila v letu 2014, niso mogli dokazati, da so bile načrtovane dejavnosti po zaključku projekta dejansko izvedene.

58

Tveganje, da izložki in rezultati projekta morda niso trajnostni, je bilo ugotovljeno tudi v primeru podeželskih cest v Italiji (Sicilija), kjer je nameraval organ upravljanja iz programa razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 financirati stroške za obnovo cest, ki so bile zgrajene ali obnovljene s sredstvi EU le približno 10 let prej²⁵. To pomeni, da so se ceste zaradi nezadostnega vzdrževanja v sorazmerno kratkem obdobju zelo poslabšale.

59

Da bi se zagotovila trajnost naložb, uredba o razvoju podeželja št. 1698/2005 državam članicam nalaga, da izterjajo prispevek EKSRP, če pri naložbenem projektu pride do bistvene spremembe, ki „vpliva na […] naravo ali pogoje izvajanja” v roku petih let (t.i. obdobje prevzema obveznosti) od sklepa o financiranju, ki jo sprejme organ upravljanja²⁶. Vendar se ta zahteva ne razlikuje glede na vrsto naložbe. Samo Nemčija (Saška), Italija (Sicilija) in Romunija so za nekatere vrste naložb določile daljše obdobje prevzema obveznosti, čeprav upravičenci zaradi krajšega obdobja naknadnih pregledov niso imeli veliko spodbude za spoštovanje svojih obveznosti (glej okvir 12).

Okvir 12

Dobre prakse za zagotovitev trajnosti infrastrukturnih naložb, ki jih izvajajo države članice, in njihove omejitve

Nemčija (Saška)

V programskem obdobju 2007–2013 so obstajala različna obdobja prevzema obveznosti²⁷, ki so trajala od pet do dvajset let po zaključku projekta, odvisno od vrste projekta in od skupnih upravičenih stroškov. Ta obdobja prevzema obveznosti so bila upoštevana pri oceni tveganja, po kateri se izvaja vzorčenje projektov za naknadne preglede, zaradi česar je bilo bolj verjetno, da bodo v vzorcu starejši projekti.

Trajnostne naložbe v šole so dobile prednost tudi zaradi zahteve, da morajo vlagatelji (občine) skupaj z vlogo predložiti pisno potrdilo ministrstva za kulturo in šport, da bo šola, na kateri se je izvajal projekt posodobitve, po pričakovanjih delovala še 5 ali 10 let.

Romunija

V skladu s pogoji za upravičenost v okviru ukrepa 125 (ki podpira kmetijske in gozdne ceste ter namakalno infrastrukturo) so se morali upravičenci zavezati, da bodo financirano infrastrukturo vzdrževali in popravljali v njeni celotni dobi koristnosti. Vendar so se naknadni pregledi, pri katerih bi bilo mogoče preveriti izpolnjevanje te obveznosti, izvajali samo v obdobju do 5 let po datumu iz sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev.

60

Revidirane države članice so večinoma uporabljale petletno zahtevo in z naknadnimi pregledi²⁸ preverjale, ali so upravičenci izpolnili svoje zaveze. Z naknadnimi pregledi je vsako leto zajet vsaj 1 % upravičenih javnih odhodkov za naložbene dejavnosti, za katere so bila končna plačila izvršena iz EKSRP. Vendar je 1 % možno doseči s pregledi enega samega projekta. Poleg tega se je na Poljskem in v Romuniji obdobje prevzema obveznosti petih let štelo od datuma sklepa o financiranju, zato je bilo v praksi skrajšano na veliko manj časa po zaključku projekta. Na primer, sedem od desetih projektov, ki so bili revidirani v teh dveh državah članicah, je bilo zaključenih več kot dve leti po datumu sklepa o financiranju. Tako se je pomen petletne zahteve in z njo povezanih pregledov, s katerimi naj bi se zagotavljala trajnost projektov, v praksi zmanjšal.

Dolge zamude pri upravnem postopku so vplivale na učinkovitost in uspešnost ukrepov

61

Da bi bilo financiranje iz EKSRP privlačno za morebitne upravičence in da bi projekti lahko pravočasno koristili podeželskim območjem, upravni postopki ne smejo biti pretirano dolgi in obremenjujoči.

62

Tri revidirane države članice (Italija (Sicilija), Romunija in Poljska) od petih so določile roke za obdelavo projektnih vlog in zahtevkov za končno plačilo. Ti so bili običajno od enega do štirih mesecev.

63

Pri večini revidiranih ukrepov so bili roki držav članic za obravnavanje vlog za dodelitev nepovratnih sredstev preseženi (glej sliko 5)²⁹. V Nemčiji (Saška), na Poljskem in v Romuniji je obravnava vlog za dodelitev nepovratnih sredstev trajala³⁰ od 3,5 do 9 mesecev, organi v Italiji (Sicilija) pa so za obravnavo vlog v okviru ukrepov 125 in 321 potrebovali približno 16 mesecev, v skrajnih primerih pa več kot tri leta. Do tega je prišlo v glavnem zato, ker so zahtevani pregledi upravičenosti morebitnih upravičencev trajali predolgo.

64

Zahtevki za plačilo so bili v splošnem obravnavani hitreje kot vloge za dodelitev nepovratnih sredstev, kljub temu pa so v Italiji (Sicilija) spet nastale velike zamude (glej sliko 6).

Slika 5

Obdelava vlog za dodelitev nepovratnih sredstev (mediana, v mesecih)

* Informacije za Italijo (Sicilija) v okviru ukrepa 321 se nanašajo samo na revidiran podukrep „Azione 2”; v Romuniji se ukrep 321 izvaja skupaj z ukrepom 322.

**Na Poljskem se ukrep 322 izvaja skupaj z ukrepom 323.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, ki so jih zagotovile države članice.

Slika 6

Obdelava zahtevkov za plačila (mediana, v mesecih)

*V Italiji (Sicilija) so bili za izračun uporabljeni samo podatki v zvezi z obravnavo zahtevkov za končno plačilo; prav tako v Italiji (Sicilija) ni bilo na voljo informacij v okviru ukrepa 321, saj do decembra 2014 nobeden od odobrenih projektov še ni prejel končnega plačila.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, ki so jih zagotovile države članice.

65

Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da je Romunija oblikovala dobro prakso za odpravljanje glavnih vzrokov za zamude in zmanjšanje upravnega bremena za vlagatelje. Da bi pospešila postopek predložitve in vrednotenja projektov, bo plačilna agencija v programskem obdobju 2014–2020 omogočila, da lahko vlagatelji vloge redno vlagajo v celoti prek spleta (vključno z vsemi dokazili), poročila o izbiri pa bodo objavljena v krajših časovnih presledkih kot v prejšnjem programskem obdobju.

Komisija je začela sistematično nadalje spremljati slabosti in z njimi povezane akcijske načrte držav članic pozno v programskem obdobju

66

V programskem obdobju 2007–2013 je Komisija predvsem z revizijami skladnosti preverjala, ali države članice spoštujejo pravne zahteve za uporabo izbirnih meril, preverjajo razumnost stroškov in upoštevajo pravila javnega naročanja. Komisija v okviru svojih revizij ni pregledovala vidikov smotrnosti.

67

Zato so revizije Komisije odkrile samo nekaj zgoraj omenjenih slabosti: predvsem tiste, ki se nanašajo na uporabo pravil javnega naročanja v Romuniji, zaradi katerih je bil v letu 2014 izveden finančni popravek³¹. Komisija je šele leta 2013 začela sistematično nadalje spremljati ukrepe, ki so jih države članice sprejele, da bi odpravile temeljne vzroke napak pri ukrepih na področju razvoja podeželja, vključno z napakami v zvezi s sistemom izbire projektov, pregledi razumnosti stroškov in javnim naročanjem. V odziv na to spremljanje sta od revidiranih držav članic samo Italija (Sicilija) in Romunija uvedli ali trenutno razvijata nove postopke, ki naj bi odpravili nekatere ugotovljene slabosti. Vendar so bile te spremembe uvedene prepozno, da bi imele učinek na večji del odhodkov, ki so nastali v programskem obdobju 2007–2013.

68

Komisija je na podlagi ugotovljenih problemov v preteklosti v programskem obdobju 2014–2020 uvedla spremembe, ki naj bi izboljšale razmere.

69

Pri izbiri projektov je to izrecna zahteva, da se v programe razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 vključijo načela o oblikovanju izbirnih meril. Komisija je marca 2014 izdala navodila, v katerih spodbuja države članice, naj zagotovijo, da se merila za upravičenost in izbirna merila v celotnem programskem obdobju uporabljajo pregledno in dosledno, da se izbirna merila uporabljajo tudi, ko je na voljo dovolj proračunskih sredstev za financiranje vseh upravičenih projektov, in da se projektom s številom točk pod določenim pragom podpora ne dodeli.

70

Na področju javnega naročanja je Komisija konec leta 2014 pripravila smernice za izogibanje pogostim napakam pri projektih, ki jih sofinancira EU³². V tem dokumentu Komisija kritizira uporabo metode na podlagi povprečne cene, pri kateri prejmejo ponudbe, ki so blizu povprečju vseh ponudb, več točk kot ponudbe, ki odstopajo od povprečja, saj ta metodologija neenako obravnava ponudnike, zlasti tiste z veljavnimi nizkimi ponudbami. Nadaljnja navodila obravnavajo teme, kot so izbira ustreznega postopka javnega naročanja, roki ter izbirna merila in merila za oddajo naročila. Kljub temu pa v času revizije predhodne pogojenosti³³ v zvezi z javnimi naročili ni spoštovala Romunija, Italija (Sicilija) in Poljska pa sta jo izpolnjevali le delno. Kot je nedavno priporočilo Sodišče³⁴, se lahko državam članicam začasno ukinejo plačila, če omenjene predhodne pogojenosti ne bodo upoštevale do konca leta 2016.

71

Komisija je v obdobju 2014–2015 organizirala sklop delavnic na temo razumnosti stroškov in poenostavljenega obračunavanja stroškov. Vendar pa vprašanje določitve in uporabe referenčnih cen (glej odstavek 51) v dokumentih z navodili, o katerih se je razpravljalo na teh delavnicah, ni bilo obravnavano.

72

Komisija ni sprejela nobenih posebnih ukrepov v zvezi z zahtevami in pregledi držav članic na področju trajnosti projektov.

Del III – Sistem za spremljanje in vrednotenje ni zagotovil ustreznih informacij o rezultatih projektov

73

Informacije o smotrnosti v zvezi z uspešnostjo in učinkovitostjo porabe na področju razvoja podeželja so potrebne, da se prikaže, kaj je bilo s proračunskimi sredstvi EU doseženo in da so bila ta sredstva dobro porabljena (odgovornost). Poleg tega se uporabljajo za izboljšanje učinkovitosti in uspešnosti proračuna EU, saj usmerjajo tekoče vodenje ukrepov, opozarjajo na možne izboljšave in pripomorejo pri oblikovanju prihodnjih politik, na primer tako, da prikažejo, pri katerih vrstah naložb je bilo poslovanje smotrno.

74

Da bi bilo mogoče pokazati, kaj je bilo doseženo s proračunom EU, porabljenim za ukrepe za podeželsko infrastrukturo, bi morale države članice zbirati podatke o izložkih in rezultatih projektov. V skladu s skupnim okvirom spremljanja in vrednotenja (CMEF) morajo države članice zbirati informacije vsaj o naslednjih skupnih kazalnikih izložkov in rezultatov (glej tabelo).

Tabela

Pregled obveznih kazalnikov izložkov in rezultatov v okviru CMEF za programsko obdobje 2007–2013¹

Šifra | Ukrep | Kazalniki izložkov | Kazalniki rezultatov
125 | infrastruktura, povezana z razvojem in prilagoditvijo kmetijstva in gozdarstva | —število dejavnosti, ki so prejele podporo —celotni obseg naložb | zvišanje bruto dodane vrednosti pri podprtih gospodarstvih/podjetjih
321 | osnovne storitve za gospodarstvo in podeželsko prebivalstvo | —število dejavnosti, ki so prejele podporo —celotni obseg naložb | prebivalstvo na podeželju, ki ima koristi od izboljšanih storitev
322 | obnova in razvoj vasi | —število vasi, kjer so bili izvedeni ukrepi —celotni obseg naložb
323 | ohranjanje in izboljševanje dediščine podeželja | —število ukrepov v zvezi z dediščino podeželja, ki so prejeli podporo —celotni obseg naložb

1 Na področju politike razvoja podeželja bo v programskem obdobju 2014–2020 okvir CMEF nadomestil skupni sistem spremljanja in vrednotenja (CMES). Podrobnosti o novem sistemu so opisane od odstavka 85 naprej.

75

Države članice imajo zaradi lastnega sofinanciranja, ne glede na spremljanje in vrednotenje, ki ju zahteva CMEF, neposredni interes za spremljanje projektov, saj je to pomembno orodje za spremljanje napredka projektov in pridobivanje informacij o tem, ali dosegajo pričakovane rezultate in cilje iz programov razvoja podeželja. Spremljanje bi se lahko izvajalo z uporabo razpoložljivih upravnih in kontrolnih informacij ter z rednim zbiranjem ustreznih informacij od upravičencev³⁵. Države članice lahko uvedejo dodatne kazalnike za posamezne programe (v sistemu CMEF ali izven njega).

76

Sodišče je preučilo sisteme za zbiranje podatkov in spremljanje v državah članicah, kjer je potekala revizija, in tako kot v predhodnih poročilih³⁶ ugotovilo pomanjkanje ustreznih in zanesljivih informacij, iz katerih bi lahko oblikovali zaključek o uspešnosti teh ukrepov. Zato so revizorji na podlagi dokazov, ki so jih pridobili med obiski projektov, merili rezultate projektov in, če je bilo ustrezno, doseganje specifičnih ciljev projektov. Več informacij o revidiranih projektih je v Prilogi II.

Revidirani projekti so prinesli pričakovane fizične izložke, vendar zanesljive informacije o rezultatih projektov pogosto niso bile na voljo

77

Vseh 32 revidiranih projektov je prineslo pričakovane fizične izložke (npr. posodobitev ceste, izgradnja kanalizacijskega sistema), 20 pa jih je spoštovalo roke, navedene v sporazumu o dodelitvi nepovratnih sredstev in/ali pogodbi za gradnje. Zamude, ki so se pojavile, je bilo v nekaterih primerih mogoče delno upravičiti s slabimi vremenskimi razmerami ali drugimi okoliščinami, nad katerimi upravičenci nimajo vpliva.

78

Z doseganjem pričakovanih izložkov so bili pri nekaterih projektih samodejno doseženi tudi njihovi cilji v zvezi z rezultati, na primer izboljšanje protipoplavne zaščite na določenem območju (glej okvir 13).

Okvir 13

Primer projekta, ki je ustvaril pričakovane izložke in rezultate

Poljska

Revidirani projekt razširitve in posodobitve črpalne postaje s predvidenimi stroški 700 000 EUR je bil zaključen v skladu s tehničnimi specifikacijami, ustvaril je približno 100 000 EUR prihrankov glede na odobren proračun (pridobljen v okviru razpisa, odprtega za konkurenco), izveden pa je bil s petmesečno zamudo zaradi pozne predložitve upravnega dokumenta. Nova, močnejša črpalka je bila potrebna, saj je bilo leta 2001 močno poplavljenih skoraj 800 ha v regiji, izboljšala pa je zaščito 320 ha kmetijskih zemljišč pred sezonskimi poplavami.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

79

Vendar ni vedno tako. Možno je, da projekti ne dosežejo načrtovanih rezultatov, čeprav so prinesli dogovorjene fizične izložke. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da države članice niso zbirale zanesljivih informacij o kratkoročnih in srednjeročnih uspehih projektov v smislu doseganja ciljev iz programov razvoja podeželja ter specifičnih ciljnih vrednosti, določenih za posamezen projekt. To je predvsem zato, ker niso določile ustreznih kazalnikov in ker v vlogah in sklepih o dodelitvi nepovratnih sredstev niso bili navedeni specifični cilji in ciljne vrednosti. Na primer, čeprav je bil v programu razvoja podeželja za Italijo (Sicilijo) določen cilj, da bodo naložbe v vodno infrastrukturo prinesle prihranke vode, organi niso oblikovali kazalnika, s katerim bi lahko ocenili, ali je bil ta cilj dosežen. Pri revidiranih projektih prav tako niso bile določene ustrezne količinsko opredeljive ciljne vrednosti.

80

Na dan revizije tri od petih revidiranih držav članic (Španija (Ekstremadura), Italija (Sicilija) in Poljska) niso predložile obveznih informacij o spremljanju, ki se v okviru CMEF zahtevajo za kazalnik rezultatov „zvišanje bruto dodane vrednosti pri podprtih gospodarstvih” pri ukrepu 125. Preostali dve državi članici (Nemčija (Saška) in Romunija) sta za ta kazalnik navedli vrednosti, ki pa sta temeljili na nezanesljivih informacijah (glej okvir 14).

Okvir 14

Nezanesljiva metoda zbiranja podatkov: finančni podatki s kmetij niso bili upoštevani pri merjenju njihove konkurenčnosti

Romunija

Kazalnik „zvišanje bruto dodane vrednosti pri podprtih gospodarstvih” se uporablja za količinsko opredelitev vpliva ukrepa 125 na konkurenčnost kmetijskih in gozdarskih gospodarstev, ki so prejela podporo. V Romuniji pa je bil ta kazalnik izračunan na ravni celotne občine, v kateri se je projekt izvajal (na podlagi občinskih računovodskih izkazov), in ne za kmetije, ki imajo koristi od novih cest.

81

Pri kazalniku rezultatov „prebivalstvo na podeželju, ki ima koristi od izboljšanih storitev” v okviru ukrepov 321, 322 in 323 so države članice navedle celotno prebivalstvo občine, v kateri se je projekt izvajal, ne glede na število dejanskih uporabnikov financirane infrastrukture (glej okvir 15). Ta metoda poročanja vodi do pretirano visokih številk, zlasti zato, ker se v primeru, ko se v posamezni občini izvede več projektov, pri vsakem projektu navede celotno prebivalstvo občine, ki je tako šteto večkrat, ko se podatki združijo.

Okvir 15

Primer projekta, pri katerem je bilo navedeno, da nova naložba koristi celotnemu prebivalstvu občine, čeprav se je projekt nanašal le na omejeno število prebivalcev

Nemčija (Saška)

Pri projektu obnove 200 m dolgega odseka vaške ceste so nemški organi za kazalnik rezultatov „prebivalstvo na podeželju, ki ima koristi od izboljšanih storitev” v okviru ukrepa 322 navedli, da je od te naložbe imelo koristi 40 631 ljudi. To je celotno število ljudi, ki živijo v občini, od katerih pa cesto uporablja le majhen odstotek, saj v vasi, kjer je bil izveden projekt, živi le okoli 300 ljudi.

V svojem letnem poročilu o napredku za leto 2014 je Saška pri kazalniku rezultatov v okviru ukrepa 322 navedla, da je imelo koristi od izboljšanih storitev na podeželskih območjih 2,9 milijona ljudi. To je več od skupnega števila prebivalcev na podeželskih območjih v deželi Saški, ki jih je okoli 2 milijona.

82

Tudi če so revidirane države članice določile dodatne specifične kazalnike za posamezne programe, z njimi ni bilo mogoče izmeriti uspešnosti posredovanj. Vzroka sta bila dva: prvič, države članice niso določile ciljnih vrednosti, in drugič, dodatni kazalniki so merili izložke, kot so število kilometrov popravljenih cest, namesto da bi merili rezultate v zvezi s cilji programa razvoja podeželja, na primer doseganje vodnih prihrankov, zmanjševanje stroškov prevoza za kmete in zagotavljanje nekaterih storitev podeželskemu prebivalstvu.

83

Dvajset od 32 revidiranih projektov ni imelo merljivih ciljnih vrednosti v zvezi z rezultati. Kljub temu so revizorji uspešno pridobili nekaj podatkov o dejansko doseženih rezultatih (glej primere v okviru 16 in podrobne informacije v Prilogi II). V 13 primerih so bili ugotovljeni nekateri pozitivni rezultati, v desetih primerih pa revizorji niso imeli dovolj informacij, da bi lahko presodili uspešnost projektov pri doseganju ciljev iz programov razvoja podeželja. V štirih primerih so zadevni kazalniki pokazali, da ciljne vrednosti niso bile dosežene. V treh nadaljnjih primerih pridobljene informacije niso bile zanesljive. Več informacij o revidiranih projektih je v Prilogi II.

Okvir 16

Omejeni dokazi o pozitivnih rezultatih in nezanesljivi podatki

V Italiji (Sicilija) in Španiji (Ekstremadura) pristojni organi niso zbirali podatkov o rezultatih posameznih projektov. Na zahtevo Sodišča so samo trije revidirani upravičenci od osmih oziroma dva od sedmih v teh dveh regijah uspeli predložiti nekaj količinsko opredeljenih podatkov o rezultatih. Podatki so v glavnem pokazali, da so imele naložbe pozitiven učinek. Vendar pa projekt ponovnega polaganja asfalta na podeželsko cesto v turističnem območju v Španiji (Ekstremadura) ni imel pozitivnega učinka na število turistov. Povprečno število obiskovalcev je v letih po zaključku projekta v primerjavi s povprečnim številom obiskovalcev pred projektom pravzaprav upadlo. Informacij o učinkih naložbe na kmetijska gospodarstva ni bilo.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

V Romuniji so upravičenci revizorjem predložili količinsko opredeljene podatke za ciljne vrednosti in rezultate za štiri od petih revidiranih projektov, ki so prejeli nepovratna sredstva v višini med 1 in 2,4 milijona EUR.

Samo en projekt je dosegel svojo ciljno vrednost, ki je bila priključiti 575 novih uporabnikov na nov sistem vodovoda in kanalizacije. Trije drugi projekti so bili skoraj tri leta po zaključku še daleč od doseganja svojih ciljnih vrednosti: pri dveh projektih, povezanih z vodo, je bila na novo kanalizacijsko omrežje priključena manj kot polovica ciljnega števila uporabnikov, pri tretjem projektu pa ni bilo ustvarjeno nobeno novo delovno mesto, čeprav je bilo ustvarjanje zaposlitev eden od njegovih ciljev.

V Nemčiji (Saška) so navedeni podatki v zvezi s tremi glavnimi kazalniki rezultatov, določenimi za ukrepe, temeljili na predpostavkah organov o verjetnih rezultatih, ki naj bi jih naložba imela. Podatki o ciljnih vrednostih in dejanskih rezultatih za te kazalnike niso bili na voljo. Informacije v zvezi z revidiranimi projekti, ki so jih revizorji lahko pridobili, so bile zato omejene na osnovne kazalnike, kot so število gospodinjstev, ki jim služijo financirane ceste.

Na Poljskem so upravičenci za štiri od petih revidiranih projektov organu upravljanja poročali o rezultatih projektov, ki so pokazali porast števila uporabnikov in splošno doseganje projektnih ciljev. Vendar v treh primerih ni bilo predloženih dokazil, na podlagi katerih bi lahko Sodišče navedene vrednosti preverilo.

Komisija je države članice pozvala k izboljšanju spremljanja in vrednotenja, vendar v programskem obdobju 2014–2020 nekatere slabosti verjetno ne bodo odpravljene

84

Čeprav je zbiranje podatkov, ki se uporabljajo za kazalnike izložkov in rezultatov, prvenstveno naloga³⁷ držav članic, je Komisija odgovorna za spremljanje in nadzor izvajanja programov razvoja podeželja, informacije, ki jih zbere od držav članic, pa objavi v okviru CMEF.

85

Komisija je v zvezi s kazalnikom rezultatov „zvišanje bruto dodane vrednosti pri podprtih gospodarstvih/podjetjih” v okviru ukrepa 125 ugotovila, da je imela večina držav članic kljub navodilom iz leta 2010 o metodologiji za merjenje povečanja bruto dodane vrednosti težave z zanesljivo oceno tega kazalnika. Zato je bil v programskem obdobju 2014–2020 nadomeščen s kazalnikom „sprememba v kmetijski proizvodnji na podprtih kmetijah/letno delovno enoto”. Komisija je navedla, da bodo nov kazalnik ocenjevali le zunanji izvajalci vrednotenj, saj države članice v svojih upravah za to nimajo potrebnega strokovnega znanja in izkušenj. V programskem obdobju 2014–2020 je bil tudi za ukrep 125 uveden dodaten obvezni kazalnik rezultatov: „odstotek namakanih zemljišč, ki so prešla na učinkovitejši namakalni sistem”.

86

Pri kazalniku rezultatov „prebivalstvo na podeželju, ki ima koristi od izboljšanih storitev” v okviru ukrepov 321, 322 in 323 je Komisija sprejela vrednosti, o katerih so poročale države članice, kljub tveganju, da je število uporabnikov precenjeno. V obdobju 2014–2020 se bo za te ukrepe uporabljal podoben kazalnik rezultatov („odstotek podeželskega prebivalstva, ki ima koristi od izboljšanih storitev/infrastrukture”). Komisija ne bo sprejela poročil, v katerih bo za novi kazalnik rezultatov ista populacija navedena večkrat (za vsak projekt, izveden na območju), je pa takšna metoda poročanja izrecno dovoljena za nov kazalnik izložkov „prebivalstvo, ki ima koristi od izboljšanih storitev/infrastrukture”.

87

Sodišče v času revizije ni moglo oceniti, v kolikšni meri bodo novi kazalniki odpravili slabosti svojih predhodnikov. Vseeno pa ocenjevanje uspešnosti ukrepov samo na podlagi sprememb v kmetijski proizvodnji, odstotka zemljišč, ki so prešla na učinkovitejši namakalni sistem, in prebivalstva, ki ima koristi od nove infrastrukture, zaradi velike raznovrstnosti financiranih projektov ne bo zagotovilo celostne slike o uspešnosti ali neuspešnosti ukrepom namenjenih sredstev.

88

Zaradi velikih zamud pri izvajanju infrastrukturnih ukrepov je v programskem obdobju 2007–2013 nastalo neskladje med ciklom porabe in časovnim razporedom obveznosti poročanja. Zaradi tega za vmesna vrednotenja ni bilo na voljo dovolj primernih podatkov, verjetno pa bodo tudi naknadna vrednotenja prišla prezgodaj, da bi se lahko uporabili zanesljivi podatki. Če informacije o spremljanju in vrednotenju v ključnih trenutkih za poročanje niso na voljo, jih države članice in Komisija ne morejo uporabiti za izboljšanje izvajanja ukrepov.

89

To stanje se bo verjetno nadaljevalo v programskem obdobju 2014–2020, saj bodo morale države članice leta 2017 pripraviti prvo razširjeno letno poročilo o izvajanju, vključno z ugotovitvami vrednotenja, čeprav se je poraba zaradi zamud v postopku odobritve programov razvoja podeželja³⁸ začela izvrševati precej pozno. Zaradi pomanjkanja pravočasnih, zanesljivih in primernih informacij o rezultatih uporabe javnih sredstev, ki se vlagajo v infrastrukturo, bo vodenje skladov, ki temelji na rezultatih, v prihodnosti težko dosegljivo.

11 Člen 5(1) Uredbe Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 368, 23.12.2006, str. 15).

12 Za podobne ugotovitve glej Posebno poročilo št. 9/2010 – Ali so sredstva EU iz strukturnih ukrepov za oskrbo z vodo za gospodinjsko uporabo porabljena učinkovito?, zlasti odstavke 64 do 67, v katerih je navedeno, da „države članice tarife pogosto ohranjajo na nizki ravni, da lahko zaprosijo za najvišjo mogočo finančno pomoč EU”.

13 Najnovejše študije in poročila o tej temi zajemajo: Smart Growth America in Taxpayers for Common Sense, Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads, 2011; McKinsey Global Institute, Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year, 2013; Evropski parlament, Generalni direktorat za notranjo politiko Unije, EU Road Surfaces: Economic and Safety Impact of the Lack of Regular Road Maintenance, 2014.

14 V členu 77(2) in členu 78 Uredbe (ES) št. 1698/2005 je navedeno, da lahko „[p]redstavniki Komisije […] na lastno pobudo sodelujejo pri delu nadzornega odbora kot svetovalci” in da se mora „[n]adzorni odbor […] prepričati o uspešnosti izvajanja programa razvoja podeželja”. To storijo s preučevanjem in spreminjanjem izbirnih meril, s spremljanjem napredka pri doseganju ciljev in doseganja ciljnih vrednosti itd.

15 Ugotovitve, predstavljene v letnem poročilu, temeljijo na vzorcu petih sporazumov o partnerstvu: Nemčije, Francije, Latvije, Poljske in Portugalske.

16 Programa razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 za preostali revidirani regiji (Španija (Ekstremadura) in Italija (Sicilija)) nista bila pregledana, ker do datuma revizije še nista bila odobrena.

17 V skladu z načeli gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, opredeljenimi v členu 30(2) Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012.

18 V členu 71(2) Uredbe (ES) št. 1698/2005 je določeno: „Izdatki pridejo v poštev za prispevke iz EKSRP samo, če so nastali pri dejavnostih, za katere se je odločil organ upravljanja zadevnega programa ali programa v okviru njegove odgovornosti na podlagi izbirnih meril, ki jih določi pristojni organ.”

19 Le v izjemnih primerih (npr. začasno neposredno financiranje projektov v zvezi s šolami) je izbor projektov opravil neposredno organ upravljanja na centralni ravni.

20 Člen 24(2)(d) Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (UL L 25, 28.1.2011, str. 8) določa, da morajo države članice v okviru administrativnih pregledov vlog za podporo preverjati razumnost stroškov projektov. Pri tem vrednotenju je treba uporabiti ustrezen sistem, kot so referenčni stroški, primerjava več ponudb ali ocenjevalni odbor. Nadalje člen 24(2)(c) iste uredbe določa, da morajo države članice preveriti skladnost dejavnosti, za katero se zahteva podpora, z veljavnimi nacionalnimi pravili in pravili Unije, zlasti, če je ustrezno, s tistimi o javnem naročanju, državni pomoči in drugih ustreznih obveznih standardih, določenih z nacionalno zakonodajo ali v programu razvoja podeželja.

21 Letna poročila Evropskega računskega sodišča, Posebno poročilo št. 6/2013 – Ali so države članice in Komisija z ukrepi za diverzifikacijo podeželskega gospodarstva dosegle stroškovno učinkovitost?, Posebno poročilo št. 22/2014 in Posebno poročilo št. 23/2014 – Napake pri porabi za razvoj podeželja: Kakšni so vzroki in kako se obravnavajo? (http://eca.europa.eu).

22 V skladu s členom 86.1 italijanskega zakona o javnem naročanju 163/2006 je ta postopek sestavljen iz štirih korakov: (1) izključi se zgornjih in spodnjih 10 % prejetih ponudb; (2) izračuna se povprečje popustov (tj. znižanj glede na ocenjeno vrednost pogodbe) pri ostalih ponudbah; (3) k temu povprečju se prišteje odmik popustov, ki so nad povprečjem; (4) naročilo se odda ponudbi, pri kateri je popust tik pod vrednostjo popusta, izračunanega po koraku 3.

23 Komisija v svojih navodilih za analizo stroškov in koristi naložbenih projektov (objavljenih julija 2008) navaja, da traja obdobje, za katerega je treba narediti finančne napovedi in ki ne sme presegati dobe ekonomske koristnosti projekta, za večino infrastrukture najmanj 20 let. V navodilih je na primer priporočeno obdobje za cestne projekte 25 let in za vodno infrastrukturo 30 let.

24 Primeri takih študij so navedeni v opombi 14.

25 Ta možnost je bila navedena v osnutku programa razvoja podeželja za programsko obdobje 2014–2020, ki je bil poslan Komisiji julija 2014 (Oddelek M04 - Naložbe v osnovna sredstva (člen 17), stran 221)

26 Člen 72 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.

27 Ta obdobja prevzema obveznosti so bila v programskem obdobju 2014–2020 zmanjšana na standardno obdobje 5 let, kot je določeno v členu 71 Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320).

28 Izvajajo se v skladu s členom 30 Uredbe Komisije (ES) št. 1975/2006 z dne 7. decembra 2006 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (UL L 368, 23.12.2006, str. 74).

29 V primeru Španije (Ekstremadura) takšnih statističnih podatkov ni bilo mogoče izračunati, saj za vse odobrene projekte v okviru revidiranih ukrepov ni bilo na voljo preglednih podatkov.

30 Mediana: vrednost v nekem zaporedju vrednosti, nad in pod katero je enako število vrednosti (ali aritmetična sredina dveh srednjih vrednosti, če ni srednjega števila).

31 Komisija lahko na podlagi svojih revizijskih ugotovitev ukrepa tako, da uvede postopke, s katerimi se sredstva EU za zadevno državo članico zmanjšajo, da se izravnajo ugotovljene pomanjkljivosti. Ti postopki se imenujejo finančni popravki.

32 Public Procurement Guidance for Practitioners on the avoidance of common errors in ESI Funded projects.

33 Predhodne pogojenosti so bile uvedene s členoma 2 in 19 Uredbe (EU) št. 1303/2013 kot predpogoji za uspešno in učinkovito doseganje specifičnih ciljev v okviru prioritet Unije. Predhodna pogojenost v zvezi z javnimi naročili se nanaša na „obstoj ureditve za učinkovito uporabo zakonodaje Unije o javnih naročilih na področju evropskih strukturnih in investicijskih skladov”.

34 Posebno poročilo Evropskega računskega sodišče št. 10/2015 – Prizadevanja za reševanje problemov pri javnem naročanju na področju odhodkov EU za kohezijo bi bilo treba povečati, priporočilo 2 (http://eca.europa.eu).

35 Vsaj do izteka petletnega obdobja, v katerem je treba ohraniti sredstva, v skladu s členom 72 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.

36 Glej posebna poročila št. 8/2012, 1/2013, 6/2013 in 12/2013 (http://eca.europa.eu).

37 Člen 79 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.

38 Do septembra 2015 je Komisija odobrila samo 79 od 118 programov razvoja podeželja.

Zaključki in priporočila

90

EU je v letih 2007–2013 zagotovila 13 milijard EUR za projekte podeželske infrastrukture, katerih cilj je bil povečali konkurenčnost kmetijskih in gozdarskih gospodarstev ter izboljšati kakovost življenja na podeželju. Skupaj s sofinanciranjem držav članic je skupna podpora v okviru štirih ukrepov za razvoj podeželja dosegla 19 milijard EUR.

91

Infrastrukturni ukrepi so se izvajali v okviru deljenega upravljanja, tako da je Komisija odobrila programe razvoja podeželja, ki so jih predložile države članice, te pa so nato izbrale projekte za financiranje.

92

Z revizijo je Sodišče želelo odgovoriti na naslednje vprašanje:

Ali so države članice in Komisija s podporo za naložbe v podeželsko infrastrukturo dosegle stroškovno učinkovitost?

93

Čeprav so posamezni revidirani projekti dosegli pričakovane fizične izložke in so v nekaterih primerih prinesli jasen pozitiven prispevek k podeželskim območjem, je Sodišče ugotovilo, da so države članice in Komisija v okviru deljenega upravljanja dosegle le omejeno stroškovno učinkovitost, saj pomoč ni bila sistematično usmerjena v stroškovno najučinkovitejše projekte, ki bi obravnavali cilje, določene v programih razvoja podeželja, za prikaz uspešnosti ali neuspešnosti ukrepov pa ni bilo na voljo zadosti informacij.

94

Komisija in države članice si delijo odgovornost za izvajanje velikega števila infrastrukturnih projektov, ne le tistih, ki so povezani z razvojem podeželja, temveč v celotnem spektru strukturnih skladov. Kljub temu ni bilo veliko dokazov o uspešnem usklajevanju in izmenjavi najboljših praks, da bi se izboljšalo upravljanje sredstev in dosegla večja stroškovna učinkovitost, na primer s postopki izbire projektov, pregledi razumnosti stroškov ter pregledi trajnosti projektov. Potrebno bi bilo tesnejše sodelovanje, ki bi omogočilo, da se z obstoječo količino financiranja doseže veliko več.

95

Slabosti, ki jih je odkrilo Sodišče, in z njimi povezana priporočila so natančneje pojasnjeni v nadaljevanju.

96

Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da države članice nimajo usklajenega pristopa za količinsko opredelitev potreb v zvezi z infrastrukturo na podeželju (npr. število cest, ki potrebujejo popravilo ter ustrezna potrebna proračunska sredstva) in opredelitev virov financiranja. V nobenem od revidiranih programov razvoja podeželja niso bila upoštevana obstoječa nacionalna, regionalna ali lokalna javna ali zasebna sredstva, s katerimi bi bilo mogoče obravnavati – ali s katerimi se že obravnavajo – iste potrebe kot s programom razvoja podeželja. Zato pri takšnih naložbah ni bilo poskusov, da bi se količinsko opredelila preostala vrzel v financiranju, s katero bi se utemeljilo posredovanje EKSRP (glej odstavke 20 do 22).

97

Brez usklajenega pristopa, ki bi zajemal vse možnosti financiranja, lahko pride do zamenjave sredstev, kar vodi v neučinkovito porabo že tako omejenih virov. V dveh revidiranih državah članicah so obstajali znaki, da je prišlo do zamenjave sredstev, saj so bila nacionalna ali regionalna sredstva, namenjena podeželskim cestam, ukinjena ali zmanjšana točno takrat, ko so se podobni projekti začeli podpirati v okviru programa razvoja podeželja (glej odstavka 23 in 24).

98

Sodišče je sicer odkrilo nekaj dobrih praks, vendar države članice sredstev v okviru programa razvoja podeželja niso sistematično usmerjale na projekte, ki so dokazljivo potrebovali javno podporo. Posledično se je pojavilo tveganje mrtvih izgub, rezultatov, ki jih dosežejo projekti, pa ni mogoče z gotovostjo pripisati nepovratnim sredstvom (glej odstavke 25 do 30).

99

Pomanjkanje jasne razmejitve je v nekaterih primerih privedlo do izmenične uporabe različnih skladov za iste vrste infrastrukture, kar je predstavljalo tveganje za nepotrebno podvajanje upravljavskih struktur (glej odstavka 31 in 32).

100

Štiri od petih revidiranih držav članic so sicer vzpostavile usklajevalne strukture, vendar dopolnjevanja med sredstvi iz različnih skladov niso dejavno spodbujale. V nekaterih primerih je pomanjkanje dopolnjevanja z nacionalnimi in lokalnimi sredstvi ogrožalo učinkovitost in uspešnost projektov (glej odstavke 33 do 36).

101

Komisija je sprejela ukrepe za izboljšanje usklajevanja med sredstvi iz skladov EU v programskem obdobju 2014–2020, vendar programski dokumenti držav članic še ne dajejo zadostnega zagotovila, da bodo novi pristopi pripomogli k boljšemu usklajevanju (glej odstavke 37 do 41).

Priporočilo 1 – Analiza potreb in usklajevanje med viri financiranja

(a)Države članice bi morale imeti usklajen pristop za podpiranje infrastrukture na podeželju, s katerim bi bilo mogoče količinsko opredeliti potrebe in vrzeli pri financiranju ter utemeljiti uporabo ukrepov v okviru programov razvoja podeželja. Ta pristop bi moral upoštevati sredstva EU ter nacionalna, regionalna in lokalna javna in zasebna sredstva, s katerimi bi bilo mogoče obravnavati – ali s katerimi se že obravnavajo – iste potrebe kot s programom razvoja podeželja. Države članice bi morale zagotoviti, da sredstva iz programov razvoja podeželja ne služijo zgolj kot zamenjava za druga javna sredstva, namenjena istemu področju, in izbirati projekte, ki dokazljivo potrebujejo javno podporo in prinašajo dodano vrednost.

(b)Z uresničevanjem svoje vloge pri deljenem upravljanju bi morala Komisija podpirati izvajanje najboljših praks za zmanjševanje tveganja mrtvih izgub, države članice pa spodbujati, da se izognejo enostavni zamenjavi drugih sredstev s sredstvi iz programov razvoja podeželja ter tako dosežejo večjo dodano vrednost uporabljenih sredstev iz skladov EU.

(c)Države članice bi morale uspešneje uporabljati obstoječe strukture za usklajevanje, kot so usklajevalna telesa in ureditve za skupno upravljanje, nadzor in spremljanje, da bi izvajale uspešne mehanizme, katerih cilj je zmanjšati vrzeli in prekrivanja pri financiranju v skladu z temeljnimi načeli skupnega strateškega okvira. Države članice bi na primer lahko dale prednost projektom, ki se najbolje ujemajo z nacionalnimi, regionalnimi ali lokalnimi načrti za integrirani razvoj infrastrukture.

(d)Komisija bi morala nagraditi svoje prve ukrepe za zagotovitev uspešnega usklajevanja med različnimi skladi EU in izvesti temeljito oceno dopolnjevanja med sredstvi iz različnih skladov EU, ki jih bodo države članice uporabljale v programskem obdobju 2014–2020. Komisija bi morala biti proaktivna pri spodbujanju držav članic, naj se opirajo na izkušnje, pridobljene z drugimi skladi za podporo infrastrukturi (kot sta ESRR in Kohezijski sklad), da bi izboljšale učinkovitost upravljanja ukrepov. Izkoristiti mora priložnost in na podlagi razširjenih letnih poročil o izvajanju, ki jih morajo države članice predložiti v letu 2019, oceniti uspešnost usklajevalnih mehanizmov in po potrebi predlagati izboljšave.

102

V skladu z zakonodajo EU morajo države članice določiti izbirna merila, ki morajo biti takšna, da dajejo prednost najuspešnejšim in najučinkovitejšim upravičenim projektom ter dajejo podlago za izločitev stroškovno neučinkovitih projektov. V revidiranih državah članicah izbirna merila ali niso bila določena ali pa niso vedno vodila k dejanski prednostni razvrstitvi stroškovno najučinkovitejših projektov na podlagi ciljev iz programa razvoja podeželja (glej odstavke 43 do 49).

103

Sodišče je ugotovilo slabosti v sistemih, ki so jih države članice določile za ocenjevanje razumnosti načrtovanih stroškov projektov. Te slabosti povečujejo tveganje, da se javna sredstva ne porabijo na najbolj gospodaren način. Revidirane države članice so se za zagotovitev razumnosti stroškov v glavnem zanašale na uporabo referenčnih cen in postopkov javnega naročanja. Vendar pa se ta orodja niso ustrezno uporabljala, da bi lahko zagotovila razumnost stroškov, kot je Sodišče ugotovilo v svojih prejšnjih poročilih. Čeprav so se sistemi, ki temeljijo na referenčnih cenah, pogosto uporabljali, so imeli resne omejitve, saj so bile referenčne cene postavljene nad dejanskimi tržnimi cenami izvedenih transakcij (na primer pri organizaciji razpisov, odprti za konkurenco). V več primerih sta bila zaradi postopkov javnega naročanja omejena poštena konkurenca in razumnost stroškov (glej odstavke 50 do 54).

104

Za zagotovitev trajnosti naložb so revidirane države članice v splošnem uporabljale standardno zahtevo petletnega obdobja prevzema obveznosti, ki pa je bilo v praksi za večino projektov veliko krajše. Tri od revidiranih držav članic so pri nekaterih projektih uporabljale daljša obdobja prevzema obveznosti, ki so se bolje skladala z dobo koristnosti naložbe. Nobena od revidiranih držav članic pa ni od upravičencev zahtevala, naj predložijo podroben načrt vzdrževanja in določena sredstva rezervirajo za vzdrževanje (glej odstavke 55 do 60).

105

Da bi bilo financiranje iz EKSRP privlačno za morebitne upravičence in da bi projekti lahko pravočasno koristili podeželskim območjem, upravni postopki ne smejo biti pretirano dolgi in obremenjujoči. Dve od revidiranih držav članic/regij nista določili rokov za obdelavo vlog za dodelitev nepovratnih sredstev in zahtevkov za plačilo, ostale tri pa so roke, ki so si jih zastavile same, močno prekoračile, zlasti pri vlogah za dodelitev nepovratnih sredstev (glej odstavke 61 do 65).

106

V prvem delu programskega obdobja 2007–2013 Komisija ni dovolj spodbujala držav članic, naj upoštevajo načela stroškovne učinkovitosti (gospodarnost, učinkovitost in uspešnost), na primer tako, da določijo izbirna merila za projekte, ki dajejo prednost najbolj stroškovno učinkovitim projektom, uporabljajo preverjene referenčne cene in zagotovijo poštene in za konkurenco odprte postopke javnega naročanja. Za programsko obdobje 2014–2020 pa je Komisija vendarle predlagala nekaj izboljšav (glej odstavke 66 do 72).

Priporočilo 2 – Upravljanje ukrepov

(a)Države članice bi morale določiti in dosledno uporabljati merila, s katerimi bi zagotovile izbiro stroškovno najučinkovitejših projektov, tj. projektov, ki bi lahko na enoto stroškov v največji meri prispevali k ciljem iz programa razvoja podeželja (kot so projekti, ki na enoto stroškov prinesejo največji dvig produktivnosti kmetij ali največje prihranke vode na območjih z najhujšim pomanjkanjem vode). V okviru teh izbirnih sistemov bi se moral sistematično določiti spodnji prag ob upoštevanju kakovosti projektov.

(b)Komisija in države članice bi morale izvajati priporočila iz posebnega poročila Sodišča v zvezi z uspešnimi pregledi razumnosti stroškov³⁹. Države članice bi morale zlasti pri infrastrukturnih projektih zagotoviti, da ocene stroškov projekta temeljijo na posodobljenih podatkih o cenah, ki odražajo dejanske tržne cene, in da so postopki javnega naročanja pošteni in pregledni ter spodbujajo dejansko konkurenco.

(c)Države članice bi morale pri določitvi zahtev in pregledov v zvezi s trajnostjo upoštevati dobo koristnosti naložb, ki prejmejo podporo.

(d)Države članice bi morale določiti razumen rok za obravnavo vlog za dodelitev nepovratnih sredstev in zahtevkov za plačilo in ga spoštovati.

107

V splošnem je 32 revidiranih projektov prineslo pričakovane fizične izložke, kot so nove ali obnovljene ceste, vodovodni in kanalizacijski sistemi ali izboljšana infrastruktura v šolah. Vendar je Sodišče kot že v prejšnjih poročilih⁴⁰ ugotovilo, da informacij o rezultatih projektov ni bilo na voljo ali pa niso bile dovolj zanesljive, da bi na njihovi podlagi lahko sklepali o uspešnosti teh ukrepov. Smiselni podatki o rezultatih se včasih ne zbirajo, kadar se, pa temeljijo na izjavah upravičencev ali ocenah, ki niso neposredno povezane s financiranim projektom.

108

Dvajset od 32 revidiranih projektov ni imelo merljivih ciljev in ciljnih vrednosti. Kadar je bilo merljive cilje mogoče opredeliti, o zanesljivosti podatkov, o katerih se je poročalo, ni bilo veliko zagotovil ali pa zagotovil sploh ni bilo, za tistih nekaj projektov, pri katerih so bili podatki o rezultatih na voljo, pa ni bilo veliko dokazov o pozitivnih rezultatih. Na primer, pri več projektih s ciljem izboljšanja kakovosti življenja podeželskega prebivalstva je bilo kot število ljudi, ki imajo koristi od izboljšanih storitev, navedeno celotno prebivalstvo občine, čeprav je imela novozgrajena infrastruktura, kot so na primer ceste na oddaljenih območjih, samo omejeno število uporabnikov (glej odstavke 77 do 83).

109

Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 predlagala spremembe. Vendar bodo slabosti v zvezi s kakovostjo kazalnikov in zamude pri začetku izvajanja ukrepov zelo verjetno vplivale na postopek spremljanja in vrednotenja (glej odstavke 84 do 89). Pomanjkanje pravočasnih, ustreznih in zanesljivih informacij o rezultatih omejuje odločitve o prihodnji usmeritvi politike in o tem, kako najbolje doseči zastavljene cilje na področju naložb v infrastrukturo na podeželskih območjih, težje pa je izpolniti tudi željo Komisije, da bi proračun upravljala na podlagi rezultatov, tako da bi bil vsak evro pametno porabljen,.

Priporočilo 3 – Spremljanje, vrednotenje in povratne informacije

(a)Komisija in države članice bi morale v programskem obdobju 2014–2020 zbirati pravočasne, ustrezne in zanesljive podatke, ki zagotavljajo uporabne informacije o dosežkih financiranih projektov in ukrepov. Te informacije bi morale omogočati, da se oblikujejo zaključki o učinkovitosti in uspešnosti porabljenih sredstev in opredelijo ukrepi in vrste infrastrukturnih projektov, ki največ prispevajo k ciljem EU, ter služiti kot trdna podlaga za izboljšanje upravljanja ukrepov.

(b)Države članice naj zagotovijo, da so za projekte, katerim so namenjena sredstva, določeni jasni, specifični cilji. Če je to mogoče, je treba cilje količinsko opredeliti, da se olajša izvedba in spremljanje projektov in da se zagotovijo uporabne povratne informacije za organe upravljanja.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Augustyn KUBIK, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 16. decembra 2015.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

39 Glej Posebno poročilo št. 22/2014.

40 Glej posebna poročila št. 8/2012, 1/2013, 6/2013 in 12/2013.

Prilogi

Priloga I

Programsko načrtovana in porabljena sredstva EU za infrastrukturne ukrepe 125, 321, 322 in 323 v programskem obdobju 2007–2013

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov s spletne strani Evropske mreže za razvoj podeželja: finančni in fizični kazalniki (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html).

Priloga II

Pregled revidiranih projektov

Država članica | Ukrep | Opis projekta | Upravičeni stroški (zaokroženi, v EUR) | Pomoč v okviru programa razvoja podeželja kot % upravičenih stroškov | Zamude (v mesecih) | Datum financiranja | Datum zaključka gradbenih del | Merljive ciljne vrednosti pri rezultatih projekta? | Rezultati projekta na dan revizijskega obiska (okt. 2014 do feb. 2015)
Nemčija (Saška) | 125 | popravilo 1,4 km gozdne ceste | 100 000 | 80 % | – | 15. 5. 2009 | 10. 10. 2009 | v petih letih pridobljenih 1000 m³ lesa | v štirih letih pridobljenih 3936 m³ lesa
321 | požarne stopnice in razširitev osnovne šole | 35 000 | 100 % | – | 8. 5. 2012 | 5. 9. 2012 | ne | večja varnost za 75 učencev in 6 učiteljev
321 | razširitev vrtca | 145 000 | 100 % | 6 | 30. 9. 2011 | 24. 10. 2012 | zmanjšanje porabe energije | izvedeni ukrepi za prihranek energije
321 | popravilo 1,6 km ceste | 130 000 | 85 % | – | 11. 3. 2011 | 22. 7. 2011 | neposredni upravičenci: 12 gospodinjstev, 3 podjetja, 2 gospodarstvi | neposredni upravičenci: 12 gospodinjstev, 3 podjetja, 2 gospodarstvi
321 | popravilo 1 km ceste | 110 000 | 85 % | – | 4. 4. 2011 | 2. 9. 2011 | ne | niso bili količinsko opredeljeni
322 | popravilo 0,175 km ceste; in 0,252 km pločnika | 115 000 | 89 % | – | 26. 3. 2009 | 17. 11. 2009 | neposredni upravičenci: 12 gospodinjstev, 3 javne zgradbe | neposredni upravičenci: 12 gospodinjstev, 3 javne zgradbe
322 | popravilo 1,6 km ceste | 760 000 | 85 % | – | 17. 8. 2010 | 15. 8. 2011 | neposredni upravičenci: 170 gospodinjstev, 6 podjetij in 2 javni zgradbi | neposredni upravičenci: 170 gospodinjstev, 6 podjetij in 2 javni zgradbi
Italija (Sicilija) | 125 | izgradnja 2,7 km ceste in popravilo 2,6 km ceste | 1 330 000 | 80 % | 4 | 25. 2. 2010 | 16. 1. 2013 | ne | niso bili količinsko opredeljeni
125 | izgradnja 3,3 km ceste | 1 060 000 | 80 % | 6 | 30. 12. 2010 | 21. 3. 2013 | ne | niso bili količinsko opredeljeni
125 | izgradnja 3,3 km ceste in popravilo 2,2 km ceste | 1 350 000 | 80 % | 4 | 31. 8. 2010. | 23. 8. 2012 | ne | porast št. živali: +26 % v obdobju 2010–2014
125 | izgradnja 2,8 km ceste in popravilo 1 km ceste | 960 000 | 80 % | 2 | 21. 12. 2010 | 19. 10. 2012 | ne | porast št. turistov: +28 %; porast št. živali: +38 % v obdobju 2011–2013
125 | zamenjava 4 km cevovoda, ki služi 390 kmetom | 1 760 000 | 100 % | – | 10. 11. 2011 | 8. 1. 2014 | ne | niso bili količinsko opredeljeni
321 | obnova akvaduktnega omrežja in vodne cisterne | 130 000 | 100 % | – | 30. 3. 2012 | 13. 1. 2014 | ne | zmanjšanje vodnih izgub za 10 % do 15 %
322 | obnova vaškega vodnjaka | 160 000 | 100 % | – | 3. 7. 2012 | 19. 6. 2013 | ne | niso bili količinsko opredeljeni
322 | obnova osrednjega vaškega trga (zgradbe in fontana) | 810 000 | 100 % | 3 | 22. 11. 2011 | 15. 2. 2014 | ne | niso bili količinsko opredeljeni
Poljska | 125 | izboljšanje črpalke za protipoplavno zaščito | 800 000 | 75 % | 5 | 17. 11. 2010 | 25. 6. 2012 | izboljšanje poplavne zaščite za območje 320 ha | boljša poplavna zaščita za območje 320 ha
321 | obnova in razširitev naprave za čiščenje kanalizacijskih odplak | 2 500 000 | 40 % | – | 16. 12. 2009 | 28. 8. 2012 | spoštovanje zakonskih standardov glede kakovosti vode | poročalo se je o 172 novih uporabnikih, vendar brez predloženih dokazil; zmanjšanje stopnje porabe z 81 % v letu 2012 na 71 % v letu 2014; zakonski standardi glede kakovosti vode so upoštevani
321 | izgradnja 4,5 km vodovodnega omrežja in 2,8 km kanalizacijskega omrežja | 300 000 | 75 % | – | 11. 8. 2011 | 9. 8. 2012 | ne | poročalo se je o 160 uporabnikih (vodovod) in 150 uporabnikih (kanalizacija), vendar brez predloženih dokazil
321 | izgradnja 8,9 km kanalizacijskega omrežja in popravilo 1,7 km vodovodnega omrežja | 800 000 | 50 % | 2 | 16. 12. 2009 | 31. 12. 2012 | ne | poročalo se je o 48 uporabnikih, vendar brez predloženih dokazil
322/323 | obnova kulturnega centra, parkirišča, opreme za nogometno igrišče | 95 000 | 75 % | – | 14. 8. 2009 | 31. 12. 2011 | ne | niso bili količinsko opredeljeni
Romunija | 125 | popravilo 7,4 km ceste | 800 000 | 100 % | 2 | 1. 12. 2010 | 22. 10. 2012 | ne | neposredni rezultati niso bili količinsko opredeljeni; št. subvencioniranih kmetij na območju se je z 58 v letu 2012 povečalo na 72 v letu 2014
322 | popravilo 18,5 km ceste in izgradnja objekta za obšolske dejavnosti za 10 otrok | 2 400 000 | 100 % | 8 | 17. 6. 2010 | 13. 12. 2012 | 7 novih delovnih mest; 10 otrok, ki bodo obiskovali obšolske dejavnosti | nobenega novega delovnega mesta; 16 otrok obiskuje obšolske dejavnosti
322 | izgradnja 15 km vodovodnega omrežja in 14,5 km kanalizacijskega omrežja in čistilnih naprav za odpadne vode | 2 190 000 | 100 % | 10 | 28. 8. 2008 | 23. 6. 2011 | 575 novih priključitev na kanalizacijo | 628 novih priključitev na kanalizacijo; izboljšana kakovost vode
322 | izgradnja 0,93 km ceste in 21 km kanalizacijskega omrežja | 1 270 000 | 100 % | - | 25. 9. 2008 | 16. 5. 2011 | 1 725 novih priključitev na kanalizacijo | 802 novi priključitvi na kanalizacijo
322 | popravilo 4 km ceste, izgradnja 14 km kanalizacijskega sistema, obnova mestne hiše in vrtca za 12 otrok | 1 770 000 | 100 % | 16 | 22. 7. 2009 | 28. 5. 2012 | 871 novih priključitev na kanalizacijo, 8 novih delovnih mest, 12 otrok v vrtcu | 327 novih priključitev na kanalizacijo, nobenih novih delovnih mest, 12 otrok v vrtcu
Španija (Ekstremadura) | 125 | popravilo 1,3 km namakalnega kanala in zamenjava 7 črpalk/filtrov | 800 000 | 90 % | – | 29. 8. 2013 | 29. 8. 2014 | ne | niso bili količinsko opredeljeni
125 | izgradnja 144,6 km neasfaltiranih cest, ki služijo 1 629 kmetom. | 7 910 000 | 100 % | – | 23. 2. 2009 | 21. 1. 2011 | ne | niso bili količinsko opredeljeni
125 | popravilo dveh cest dolžine 6,4 km in 14,8 km | 1 420 000 | 100 % | – | 25. 9. 2012 | 22. 1. 2013 | ne | zmanjšanje števila turistov v dveh letih po izvedbi gradenj (2013–2014) za 22 % v primerjavi s povprečnim številom turistov v obdobju 2007–2012
125 | popravilo 18,2 km ceste | 630 000 | 100 % | – | 11. 2. 2013 | 2. 2. 2014 | ne | niso bili količinsko opredeljeni
323 | označevanje podeželskih poti | 120 000 | 100 % | – | 2. 7. 2013 | 30. 5. 2014 | ne | niso bili količinsko opredeljeni
323 | obnova podeželske/kolesarske poti | 120 000 | 100 % | – | 29. 5. 2013 | 8. 5. 2014 | ne | niso bili količinsko opredeljeni
413 | nakup pohištva in opreme za dom za starejše | 175 000 | 100 % | – | 1. 8. 2011 | 23. 3. 2012 | nastanitev za dodatnih 30 oseb | nastanjenih je bilo dodatnih 30 oseb

Odgovori Komisije

Povzetek

III

Države članice so bile pozvane, naj v svoje programe razvoja podeželja vključijo najpomembnejša podeželska območja, ki jih je treba razviti. V programih razvoja podeželja je bilo treba določiti območja, na katerih bi podpora EU za razvoj podeželja ustvarila največjo dodano vrednost. Države članice so morale izbrati najustreznejše dejavnosti za financiranje. Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (v nadaljnjem besedilu: EKSPR) je omogočil financiranje naložb, ki se drugače morda ne bi financirale.

III, prva alinea

V programskem obdobju 2007–2013 so morale države članice na podlagi analize potreb po metodi prednosti, pomanjkljivosti, priložnosti in nevarnosti (v nadaljevanju: SWOT) upravičiti svoje prednostne naložbe. V programskem obdobju 2014–2020 so bile okrepljene določbe, ki se nanašajo na strateško načrtovanje in uspešno usklajevanje pri uporabi različnih skladov. Tveganje mrtvih izgub je treba obravnavati za vsak primer posebej glede na vrsto zadevnih naložb in lokalne pogoje za naložbe.

III, druga alinea

Izbirna merila in izbirne postopke določijo države članice. Komisija je med programskim obdobjem 2007–2013 večkrat opozorila države članice na obveznost, da določijo pristna izbirna merila in pravilno izvajajo izbirne postopke. Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 pripravila smernice za upravičenost in izbor, da bi državam članicam pomagala preprečiti slabosti pri uporabi izbirnih meril.

III, tretja alinea

Informacije, ki so bile na voljo prek sistema spremljanja in vrednotenja (npr. vmesnega vrednotenja), so bile nepopolne in morda ne vedno popolnoma zanesljive, a so zagotovile dober pregled nad izvajanjem programov razvoja podeželja. Vendar se pri večletnih programih nekateri rezultati, kot so bruto dodana vrednost in vplivi, lahko ustrezno ocenijo šele v poznejši fazi programskega obdobja in po njem. Takšne učinke je mogoče izmeriti šele po izteku določenega časa od izvedbe. Za večino posredovanj v času vmesnega vrednotenja pa to še ni držalo. Zato nekaterih rezultatov in vplivov programov ni bilo mogoče izmeriti v nasprotju z izdatki ali izložki.

IV

Komisija je objavila osnovne smernice za programsko obdobje 2007–2013, da bi državam članicam pomagala pri pripravi programov razvoja podeželja.

Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 izdala obsežnejše smernice z informacijami o pogojih za upravičenost, izbirnih merilih in naložbah.

V (a)

To priporočilo velja za države članice.

V (b)

Komisija sprejema to priporočilo in ga je začela izvajati.

Komisija je pri oblikovanju pravnega okvira za programsko obdobje 2014–2020 sprejela potrebne ukrepe za izboljšanje usklajevanja med različnimi skladi, kar zadeva podporo podeželski infrastrukturi. Za usklajevanje in dopolnjevanje skladov EU na ravni nacionalnih/regionalnih strategij skrbijo različne službe Komisije. Nacionalni/regionalni organi pa morajo takšno usklajevanje/dopolnjevanje izvrševati na ravni ukrepov/projektov pri izvajanju programov.

Komisija bo redno spremljala in ocenjevala izvajanje v državah članicah znotraj vzpostavljenega okvira za spremljanje uspešnosti in poročanje.

V (c)

To priporočilo velja za države članice.

V (d)

Komisija sprejema to priporočilo, ker pa ima ločeno ocenjevanje ukrepov omejeno vrednost, meni, da bi bilo treba vrednotenje izvajati na ravni prednostnih območij, ki izražajo cilje politike. Komisija poleg tega poudarja pomen vrednotenja za razlago in analizo zbranih podatkov, da se oblikujejo zaključki o učinkovitosti ali uspešnosti.

V (e)

To priporočilo velja za države članice.

Opažanja

Skupni odgovor Komisije na odstavke 20–22

V programskem obdobju 2007–2013 so morale države članice na podlagi analize potreb po metodi SWOT upravičiti svoje prednostne naložbe. V programskem obdobju 2014–2020 so bile okrepljene določbe, ki se nanašajo na strateško načrtovanje in uspešno usklajevanje pri uporabi različnih skladov.

Usklajevanje je bilo treba zagotoviti na nacionalni in/ali regionalni ravni. Države članice in/ali regije so skupaj obravnavale potrebo po dopolnjevanju na podlagi razmejevanja. Pogosto so sledili celostni pristopi na regionalni in lokalni ravni, ki so bili namenjeni optimizaciji sofinanciranja EU.

23

Na podlagi izkušenj, pridobljenih med programskim obdobjem 2007–2013, pravni okvir za programsko obdobje 2014–2020 krepi strateški pristop k načrtovanju programov in izboljšuje dopolnjevanje med skladi EU in nacionalnimi skladi.

24

Posredovanja prek programov razvoja podeželja sofinancirajo Komisija in države članice. Zaradi pomanjkanja nacionalnih finančnih sredstev je EKSRP državam članicam in regijam omogočil, da financirajo posredovanja na podeželju v korist lokalnega prebivalstva, ki se sicer morda ne bi financirala.

Okvir 2, Italija (Sicilija)

Po navedbah sicilskih organov je regiji primanjkovalo nacionalnih ali regionalnih virov za financiranje strukturnih naložb. EKSRP je zato regiji omogočil financiranje posredovanja na podeželju, ki se sicer morda ne bi financirala.

Okvir 2, Nemčija (Saška)

Nadomestitev javnih sredstev v primeru Saške je posledica enoletnosti proračunske porabe v Nemčiji, medtem ko je program razvoja podeželja večletni (7-letni), pri čemer za njegovo izvajanje velja pravilo „n + 2“.

25

Nadomestitev javnih sredstev z EKSRP na ravni projektov ne pomeni nujno odsotnosti dodatnih vplivov na rezultat. Na podlagi revidiranih projektov ni mogoče dokazati, da ukrepi v okviru EKSRP niso podprli naložb, katerih finančni donosi so bili nezadostni, da bi upravičili celotne stroške naložbe.

26

Zakonodaja ne določa, da je določitev stopnje pomoči pogojena z ekonomsko analizo. Vendar so nekatere države članice utemeljile potrebo po posredovanju v okviru programa razvoja podeželja in izvedle makroekonomske analize, npr.:

—program razvoja podeželja za Sicilijo vključuje analizo kmetijskih, gozdnih in podeželskih območij ter omogoča opredelitev ustreznih potreb;

—program razvoja podeželja za Romunijo vsebuje opis potrebe za infrastrukturne naložbe, vključno z nekaterimi količinskimi opredelitvami potreb. Stopnje sofinanciranja so bile določene na ravni osi ob upoštevanju makroekonomskih kriterijev.

Glej skupni odgovor Komisije na odstavke 20–22.

29

Projekti se lahko financirajo prek podpore EKSRP in/ali nacionalnih virov. To ne pomeni, da bi bili projekti izvedeni tudi brez sredstev v okviru programa razvoja podeželja. Komisija meni, da so primerna izbirna merila bistvena za zagotovitev učinkovite usmerjenosti podpore. Preverjanje finančne zmožnosti posameznih vlagateljev ne bi smelo povzročiti nesorazmerne upravne obremenitve za organe upravljanja.

Okvir 4

V primeru Sicilije so italijanske oblasti ugotovile dvojno financiranje in zadevni projekti so bili posledično izključeni iz pomoči v okviru programa razvoja podeželja.

31

Določitev razmejitvenih meril je ena izmed možnosti za izognitev dvojnemu financiranju. Vendar je prekrivanje javnih sredstev mogoče, če se prepreči dvojno financiranje istih postavk, saj to ne nujno pomeni, da druga posredovanja ne morejo prinesti dodane vrednosti.

31, prva alinea

V skladu s členom 56 Uredbe (ES) št. 1698/2005, se iz EKSRP financira samo „mala infrastruktura“ z ukrepi za „osnovne storitve“. Zato je bila v okviru programa razvoja podeželja Saške za te vrste projektov določena zgornja meja. To ne preprečuje dodeljevanja sredstev iz ESRR za podporo integriranim projektom.

31, druga alinea

Razmejitvena merila, ki jih je Sicilija določila v programu razvoja podeželja, so jasna in ne dovoljujejo prekrivanja javnih sredstev. Organ upravljanja je odgovoren z izvajanje ustreznega nadzora, da se zagotovi spoštovanje razmejitve.

31, tretja alinea

Poljski program razvoja podeželja za obdobje 2007–2013 vsebuje razmejitvena merila glede:

(a)vrste projekta: na primer okvirna širokopasovna infrastruktura za Evropski sklad za regionalni razvoj (v nadaljnjem besedilu: ESRR); zadnji del povezave za EKSRP.

(b)lokacije: na primer širokopasovna povezava na podeželskih območjih t.i. belih lis (tj. območjih, ki nimajo širokopasovnega dostopa).

To pomeni, da se lahko en projekt kadar koli financira samo iz enega vira.

32

Člen 60 Uredbe 1968/2005 se nanaša na obveznost, da se določijo razmejitvena merila samo za instrument podpore EU. Države članice so odgovorne za upravljanje nacionalnih skladov in vzpostavitev nacionalnih/regionalnih struktur za usklajevanje. S prekrivanjem skladov EU in nacionalnih skladov v določenem območju se ne ogrozi dopolnjevanje, če ne pride do dvojnega financiranja iste operacije.

33

Več držav članic je sprejelo ukrepe za zagotovitev dopolnjevanja med skladi, npr.:

—Romunija je vzpostavila mehanizem, ki je namenjen spodbujanju dopolnjevanja;

—Italija je vzpostavila okvir, v katerem se lahko vsi regionalni programi, ki jih podpira EU, izvajajo v sinergiji, da se dosežejo skupni cilji.

35

Usklajevanje je bilo treba zagotoviti na nacionalni in/ali regionalni ravni. Države članice in/ali regije so skupaj obravnavale potrebo po dopolnjevanju na podlagi razmejevanja. Pogosto so sledili celostni pristopi na regionalni in lokalni ravni, ki so bili namenjeni optimizaciji sofinanciranja EU.

36

Kar zadeva Romunijo, ta osamljeni primer ne pomeni, da med skladi ni dopolnjevanja.

Komisija je od Sicilije zahtevala, da v osnutku programa za razvoj podeželja za obdobje 2014–2020 pojasni, da ni mogoče dodeliti podpore za obnovo cest, ki so v slabem stanju zaradi pomanjkanja vzdrževanja, ali za izgradnjo novih cest na območjih, kjer ceste že obstajajo, vendar so v slabem stanju zaradi pomanjkanja vzdrževanja.

38

V obdobju 2007–2013 so bili programi lahko odobreni samo, če so vključevali analizo potreb, ki je zadovoljivo upravičila strateške odločitve držav članic. Dovoljeno je samo prekrivanje med skladi za iste vrste dejavnosti pod pogojem, da to ne povzroči dvojnega financiranja istih podjetij.

V obdobju 2007–2013 so skušali doseči dopolnjevanje med instrumenti podpore Skupnosti z določitvijo razmejitvenih meril.

Glej tudi skupni odgovor Komisije na odstavke 20–22.

40

Nadomestitev ne nujno pomeni odsotnosti dodane vrednosti iz drugih skladov. Nadomestitev je bila v nekaterih primerih nujna zaradi težav, ki jih je na področju javnih financ imelo veliko držav članic in regij.

41

Dopolnjevanje pri posredovanju iz različnih skladov se obravnava v partnerskih sporazumih ter na ravni operativnih programov in programov razvoja podeželja.

Romunski partnerski sporazum vsebuje informacije o sinergijah med različnimi skladi in podatke o usklajevalnih mehanizmih. Poleg tega je Romunija v posameznih podatkovnih listih prikazala morebitno dopolnjevanje in usklajevanje z drugimi skladi.

Države članice so v okviru pogajanj glede programov razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 temeljito razpravljale o vprašanju dopolnjevanja. Komisija je v zvezi s temi vprašanji državam članicam zagotovila ustrezne smernice.

Osnutek programa razvoja podeželja za Sicilijo za obdobje 2014–2020, ki je med revizijo v fazi sprejemanja, vsebuje opis mehanizmov za spodbujanje dopolnjevanja med različnimi skladi EU.

Okvir 7, Italija (Sicilija)

Uporabljajo se samo tista merila za upravičenost in izbirna merila, ki so določena v programu razvoja podeželja za Sicilijo, kot ga je odobrila Komisija. Razpis za zbiranje predlogov ne sme določati dodatnih ali alternativnih meril za upravičenost, poleg tistih, ki so določena v programu razvoja podeželja. Regija prav tako ne sme v okviru programa razvoja podeželja izvajati ukrepov v skladu z merili, ki niso določena v ustreznem podatkovnem listu, kot je opisano v programu razvoja podeželja. Organ upravljanja je odgovoren za zagotovitev, da se program pravilno izvaja.

45

Ugotovljene slabosti bodo predvidoma obravnavane v programih razvoja podeželja za obdobje 2014–2020. Člen 49 Uredbe (ES) št. 1305/2013 zahteva uporabo meril za izbor v skladu s preglednim postopkom, ki je podprt z dokazi. Poleg tega smernice Komisije o merilih za upravičenost in izbirnih meril za programe razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 izrecno navajajo, da je treba uporabiti izbirna merila tudi, ko je organ upravljanja edini upravičenec.

47

Na Poljskem so bili upravičenci tega ukrepa regionalni organi, ki so odgovorni za vodno infrastrukturo in so med drugim zadolženi za pravilno izbiro projektov.

48

Države članice in regije morajo zagotoviti, da se izbirna merila pravilno uporabljajo, s čimer se zagotovi, da se v okviru EKSRP podpirajo samo najkakovostnejši projekti. Komisija je državam članicam zagotovila smernice v zvezi z uporabo ustreznih izbirnih meril.

Okvir 9, Italija (Sicilija)

Na sestanku nadzornega odbora junija 2013 je organ upravljanja obvestil Komisijo o pravilni uporabi vseh izbirnih meril, ki jih določa program razvoja podeželja. Poleg tega so po juniju 2013 vsi novi razpisi za zbiranje predlogov za ukrepe v okviru osi 1 in osi 3 vsebovali spodnji prag točk, da se še dodatno zagotovi kakovost izbranih projektov.

50

Komisija je izdala smernice o razumnosti stroškov, ki obravnavajo potrebo po opravljanju pregledov na osnovi tveganj v skladu z obsegom in intenzivnostjo zadevne pomoči.

51

Komisija v smernicah o nadzoru in kaznih na področju razvoja podeželja spodbuja države članice, naj vzdržujejo zanesljive podatkovne zbirke cen in če je možno, naj ta sistem dopolnijo s primerjavo ponudb in mnenj strokovnjakov.

Okvir 11, Španija (Ekstremadura)

Med postopkom sprejetja programa razvoja podeželja za Ekstremaduro za obdobje 2014–2020 je Komisija obravnavala vprašanje neposredne dodelitve pomoči podjetjem v državni lasti, še posebej kar zadeva upravičenost cen. Ta slabost bo predvidoma obravnavana v programu razvoja podeželja za obdobje 2014–2020.

56

Čeprav zahteva za predložitev načrta vzdrževanja velja za dobro prakso pri nekaterih naložbah, za to ni pravne obveze.

57

Komisija je ugotovila tudi to tveganje in na podlagi posebnih ugotovitev Sodišča v zvezi s tem, je bilo to tveganje vključeno v romunski akcijski načrt za določanje stopnje napak.

58

Program razvoja podeželja za Sicilijo za obdobje 2014–2020 ni bil odobren v času revizije. Po pogajanjih z regionalnimi organi je bilo odločeno, da stroški teh projektov ne bodo podprti v okviru programa razvoja podeželja za obdobje 2014–2020.

60

V skladu s členom 71 Uredbe (ES) št. 1303/2013 v programskem obdobju 2014–2020 ni mogoče začeti petletnega obdobja v času odobritve vloge, ampak se bo začelo ob izvršitvi zadnjega plačila upravičencu.

61

Med pogajanji za programsko obdobje 2014–2020 je Komisija spodbudila države članice, naj pospešijo upravne postopke, da bi upravičenci lahko začeli izvajati operacije od začetka programskega obdobja.

62

Čeprav določanje upravnih rokov velja za dobro prakso, pravne določbe, ki bi Komisijo pooblaščale, da od držav članic zahteva določitev teh rokov, ne obstajajo.

63

Države članice so bile med sestanki za letne preglede in na sestankih nadzornega odbora opozorjene na pomen pravočasnega izvajanja ukrepov, da se zagotovi uspešna izvedba programov in učinkovita uporaba skladov EU.

67

Revizije Komisije so pokazale podobne slabosti, kot jih je ugotovilo Sodišče, na primer neskladja glede izbire projektov, razumnosti stroškov ali neskladja glede določb o javnih naročilih. Na podlagi ugotovitev teh revizij so se revidirane države članice zavezale k sprejetju popravnih ukrepov, da bi izboljšale uspešnost na zgoraj omenjenih območjih.

70

Edina nerešena sprememba (nacionalne) zakonodaje o javnih naročilih na Poljskem je začela veljati 19. oktobra 2014. Ocenjevanje Komisije je v teku.

Romunija je s službami Komisije leta 2015 oblikovala okrepljen akcijski načrt za to predhodno pogojevanje. Romunske oblasti so ta načrt sprejele 9. julija 2015 in zdaj se izvaja v okviru vseh programov evropskih strukturnih in investicijskih skladov (v nadaljnjem besedilu: skladi ESI).

71

Ocena razumnosti stroškov je bila v veliki meri zajeta v smernicah o nadzoru in kaznih na področju razvoja podeželja, ki vsebujejo tudi informacije o uporabi referenčnih cen.

72

Infrastrukturni projekti morajo zagotoviti, da se v petletnem obdobju po izvršitvi zadnjega plačila ne opravijo nobene bistvene spremembe projektov, ki bi vplivale na njihovo naravo, cilje ali pogoje izvajanja, zaradi česar bi se razvrednotili njihovi prvotni cilji. To bo preverjeno z naknadnimi pregledi na podlagi vzorcev, kot je določeno v členu 52 Uredbe (ES) št. 809/2014.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 79 in 81

V programskem obdobju 2007–2013 je bil skupni okvir spremljanja in vrednotenja (v nadaljnjem besedilu: CMEF) novost. Nekatere države članice so zahtevale izobraževanje v zvezi z metodologijo zbiranja in obdelave podatkov ter uporabe rezultatov vrednotenja.

Informacije, ki so bile na voljo prek sistema spremljanja in vrednotenja, so bile nepopolne in morda niso bile vedno popolnoma zanesljive, vendar so bile ob upoštevanju finančnih in praktičnih omejitev na tej stopnji najboljše razpoložljive. Komisija je predlagala rešitve za številne težave, ki so povezane s sistemom spremljanja in vrednotenja za programsko obdobje 2014–2020, vendar bo vedno obstajala potreba, da se vzpostavi ravnotežje med prednostmi, ki jih zagotavlja spremljanje in vrednotenje, ter s tem povezanimi stroški in upravnim bremenom.

80

Komisija je v svojih dopisih s pripombami na letna poročila o napredku, naslovljenih na države članice, pozvala organe, naj pospešijo postopek količinske opredelitve kazalnikov.

Okvir 15

Na podlagi dejstva, da v vasi, kjer je zgrajena cesta, živi samo nekaj sto ljudi, ni jasno, koliko ljudi cesto dejansko uporablja ali bi jo lahko uporabljalo. Od izboljšanih storitev na podeželju nimajo koristi samo prebivalci na podeželju.

Dvojno štetje prebivalstva na podeželju za namene ukrepa M322 (prenova vasi) je bilo načrtovano in je posledica sprejete metodologije.

83

Za določanje količinsko opredeljenih ciljev za posamezne projekte ni pravne zahteve. CMEF predvideva, da organ upravljanja določi cilj programa razvoja podeželja.

Kot je prikazano v Prilogi II poročila, so imeli štirje od petih poljskih projektov merljive rezultate z izjemo kulturne/športne infrastrukture.

85

Novi kazalnik rezultatov „sprememba v kmetijski proizvodnji na podprtih kmetijah/letno delovno enoto“ v okviru skupnega sistema spremljanja in vrednotenja (v nadaljnjem besedilu: CMES) 2014–2020 bodo leta 2017 ocenili zunanji izvajalci vrednotenj, leta 2019 pa bo opravljeno naknadno vrednotenje. Komisija meni, da je glede na razmerje med stroški in koristmi takšna pogostost vrednotenja primerna.

86

Dva kazalnika v okviru CMES 2014–2020 (kazalnika izložkov in rezultatov „prebivalstvo, ki ima koristi od izboljšanih storitev/infrastrukture“) se bosta med seboj dopolnjevala. Merila bosta bruto in neto število prebivalstva, ki bo imelo koristi od operacij.

87

Učinki ukrepov bodo ocenjeni glede na cilje programov, h katerim prispevajo. Cilji so opredeljeni na ravni prednostnih območij, za katere so predhodno določeni podrobni cilji. Uspešnost programov glede na te podrobne cilje se redno spremlja. Ta pristop izraža usmerjenost politike v rezultate in omogoča boljše reševanje skupnih učinkov ukrepov glede na ustrezne cilje.

Države članice lahko določijo dodatne kazalnike za posamezne programe glede na sklop ključnih ukrepov. Vendar se tega ne bi smelo sistematično zahtevati za vse ukrepe, da ostanejo stroški spremljanja in vrednotenja razumni. Izvajalci naknadnega vrednotenja podrobneje preučijo uspešnost posameznih ukrepov/podukrepov.

Poleg tega so kazalniki, opredeljeni v zakonodaji ali s strani držav članic, samo izhodiščna točka za vrednotenje. Izvajalci vrednotenja lahko zberejo dodatne informacije, npr. prek študij primerov.

88

Vmesno vrednotenje je zagotovilo dober pregled nad izvajanjem programov razvoja podeželja. Vendar je določene rezultate (npr. bruto dodano vrednost) in vplive pri večletnih programih, kot je program razvoja podeželja, mogoče pravilno oceniti šele po izteku določenega časa od izvedbe.

89

Sistem spremljanja in vrednotenja za obdobje 2014–2020 vključuje številne izboljšave v primerjavi s CMEF 2007–2013:

—Vmesna vrednotenja bodo nadomestila razširjena letna poročila o izvajanju, ki vključujejo ugotovitve vrednotenja. Prvo letno poročilo o izvajanju leta 2017 bo osredotočeno na elemente, ki so povezani z usmerjanjem programa, drugo letno poročilo leta 2019 pa bo zagotovilo prvo oceno vpliva programov razvoja podeželja.

—Države članice bodo morale med programskim obdobjem izvajati dejavnosti vrednotenja v skladu z načrtom vrednotenja, ki je vključen v programe razvoja podeželja.

—Ocena in poročanje rezultatov ter vplivov politike bodo bolje povezani s stopnjo izvajanja programov razvoja podeželja.

Zaključki in priporočila

93

Države članice so bile pozvane, naj v svoje programe razvoja podeželja vključijo najpomembnejša območja podeželja, ki jih je treba razviti. V programih razvoja podeželja je bilo treba določiti območja, na katerih bi podpora EU za razvoj podeželja ustvarila največjo dodano vrednost. Države članice so morale izbrati najustreznejše dejavnosti za financiranje. EKSPR je omogočil financiranje naložb, ki se drugače morda ne bi.

94

Izmenjavo najboljših praks je najbolje opraviti naknadno, saj so infrastrukturne naložbe dolgoročnega značaja, njihove koristi pa se bodo pokazale pozneje. Vendar zakonodajni okvir za obdobje 2014–2020 temelji na izkušnjah, pridobljenih v prejšnjem programskem obdobju. Evropska mreža za razvoj podeželja spodbuja izmenjavo dobrih praks med državami članicami in regijami.

96

Usklajevanje je bilo treba zagotoviti na nacionalni in/ali regionalni ravni. Države članice in/ali regije so skupaj obravnavale potrebo po dopolnjevanju na podlagi razmejevanja. Pogosto so sledili celostni pristopi na regionalni in lokalni ravni, ki so bili namenjeni optimizaciji sofinanciranja EU.

97

Posredovanja prek programov razvoja podeželja sofinancirajo Komisija in države članice. Zaradi pomanjkanja nacionalnih finančnih sredstev je EKSRP državam članicam in regijam omogočil, da financirajo posredovanja na podeželju v korist lokalnega prebivalstva, ki se sicer morda ne bi financirala.

98

V programskem obdobju 2007–2013 so morale države članice na podlagi analize potreb po metodi SWOT upravičiti svoje prednostne naložbe. V programskem obdobju 2014–2020 so bile okrepljene določbe, ki se nanašajo na strateško načrtovanje in uspešno usklajevanje pri uporabi različnih skladov. Tveganje mrtvih izgub je treba obravnavati za vsak primer posebej glede na vrsto zadevnih naložb in lokalne pogoje za naložbe.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 99 in 100

Razmejitev in dopolnjevanja so bila podrobno opisana v programskih dokumentih za obdobje 2007–2013. Medtem ko podpora iz različnih skladov za isto vrsto posredovanj ne nujno negativno vpliva na dodano vrednost prispevkov, je bilo dvojno financiranje istih naložb odpravljeno z vzpostavitvijo razmejitvenih črt. Z omogočanjem skupnih posredovanj iz različnih skladov na določenih območjih so se spodbujale sinergije, razmejitev pa je bila zagotovljena z uporabo meril, kot so finančne zgornje meje ali fizikalni parametri.

Za programsko obdobje 2014–2020 je bilo vprašanje dopolnjevanja in razmejitve obravnavano v programih razvoja podeželja. Poleg tega so se s t.i. dokumenti služb Komisije o stališčih, pripravljenimi za vsako državo članico, zagotovile smernice o usklajenih ukrepih skladov ESI. Države članice morajo zagotoviti skladnost, usklajenost in dopolnjevanje z drugimi instrumenti EU.

Priporočilo 1 (a)

To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 1 (b)

Komisija sprejema priporočilo in ga je začela izvajati.

Tveganje mrtvih izgub je treba obravnavati za vsak primer posebej glede na vrsto zadevnih naložb in lokalne pogoje za naložbe. Izmenjava najboljših praks, povezanih z zmanjšanjem tveganja mrtvih izgub, se bo spodbujala prek dejavnosti v okviru Evropske mreže za razvoj podeželja.

V programskem obdobju 2014–2020 so bili mehanizmi za zagotavljanje boljšega dopolnjevanja in usklajevanja okrepljeni prek partnerskih sporazumov, v katerih morajo države članice opisati uporabo skladov ESI, da se zagotovijo dopolnjevanje in sinergije dejavnosti. Vprašanje dopolnjevanja in razmejitve je bilo obravnavano tudi v programih razvoja podeželja.

Medtem ko se načelo dodane vrednosti, ki ga viri iz programa razvoja podeželja zagotavljajo nacionalnim sredstvom, uresničuje na ravni programov z uporabo ustreznih stopenj sofinanciranja, bo Komisija še naprej spodbujala učinkovitost porabe na področju razvoja podeželja.

Priporočilo 1 (c)

To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 1 (d)

Komisija sprejema to priporočilo in ga je začela izvajati.

Komisija je pri oblikovanju pravnega okvira za programsko obdobje 2014–2020 sprejela potrebne ukrepe za izboljšanje usklajevanja med različnimi skladi, ki so namenjeni podpori podeželske infrastrukture.

Za usklajevanje in dopolnjevanje skladov EU na ravni nacionalnih/regionalnih strategij skrbijo različne službe Komisije. Nacionalni/regionalni organi pa morajo takšno usklajevanje/dopolnjevanje izvrševati na ravni ukrepov/projektov pri izvajanju programov.

Komisija bo redno spremljala in ocenjevala izvajanje v državah članicah znotraj vzpostavljenega okvira za spremljanje in poročanje.

103

Revizije Komisije so pokazale tudi slabosti v sistemih, ki so jih države članice vzpostavile za ocenjevanje razumnosti stroškov. V nekaterih primerih so bili opravljeni finančni popravki.

Za Komisijo je ključnega pomena, da se izboljšajo pregledi glede razumnosti stroškov in javnih naročil. Za organe upravljanja in plačilne agencije so bila organizirana usposabljanja, povezana s temi vprašanji, izdane pa so bile tudi posebne smernice. Kar zadeva javno naročanje, se oblikujejo akcijski načrt za vse sklade ESI, posebne smernice za izvajalce, usposabljanja in posebne spletne strani.

Javna naročila so predhodni pogoj, ki velja za vse sklade ESI, in če ni zadostnega zagotovila, da lahko vzpostavljeni postopki in institucije upravljajo sklade EU na uspešen in učinkovit način ter ob spoštovanju zakonitosti transakcij, se lahko plačila državam članicam prekinejo.

104

Čeprav zahteva za predložitev načrta vzdrževanja velja za dobro prakso pri nekaterih naložbah, za to ni pravne obveze.

105

Čeprav določanje upravnih rokov velja za dobro prakso, ne obstajajo pravne določbe, ki bi Komisijo pooblaščale, da od držav članic zahteva določitev teh rokov.

Priporočilo 2 (a)

To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 2 (b)

Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija priporočila iz posebnega poročila št. 22/2014 izvaja z zagotavljanjem posebnih usposabljanj za organe upravljanja in plačilne agencije, ustreznejšo oceno preverljivosti in možnostjo kontrole ukrepov ter spodbujanjem poenostavljenega obračunavanja stroškov. Poleg tega bodo sistemi, vzpostavljeni za zagotavljanje, da so stroški projektov razumni, ocenjeni v okviru revizij skladnosti. V primerih neskladnosti se bodo uporabili finančni popravki.

Priporočilo 2 (c)

To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 2 (d)

To priporočilo velja za države članice.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 107 in 108

Informacije, ki so bile na voljo prek sistema spremljanja in vrednotenja, so bile ob upoštevanju finančnih in praktičnih omejitev na tej stopnji najboljše razpoložljive. Komisija je predlagala številne izboljšave sistema spremljanja in vrednotenja za programsko obdobje 2014–2020, hkrati pa je upoštevala potrebo, da se poišče ravnotežje med prednostmi, ki jih zagotavlja spremljanje in vrednotenje, ter s tem povezanimi stroški in upravnim bremenom.

109

Sistem spremljanja in vrednotenja za obdobje 2014–2020 vključuje številne izboljšave.

Razširjena letna poročila o izvajanju bodo izdana leta 2017 in 2019, vključevala pa bodo ugotovitve vrednotenja. Prvo poročilo bo osredotočeno na usmerjanje programa, drugo pa na oceno vpliva programov razvoja podeželja. Države članice bodo morale med programskim obdobjem izvajati dejavnosti vrednotenja v skladu z načrtom vrednotenja, ki je vključen v programe razvoja podeželja. Ocena in poročanje rezultatov ter vplivov politike bodo bolje povezani s stopnjo izvajanja.

Za nadaljnje spodbujanje usmerjenosti politike v rezultate, bo njeno ocenjevanje okrepljeno v skladu z ustreznimi cilji politike.

Priporočilo 3 (a)

Komisija sprejema to priporočilo, ker pa ima ločeno ocenjevanje ukrepov omejeno vrednost, meni, da bi bilo treba vrednotenje izvajati na ravni prednostnih območij, ki izražajo cilje politike. Komisija poleg tega poudarja pomen vrednotenja za razlago in analizo zbranih podatkov, da se oblikujejo zaključki o učinkovitosti in uspešnosti.

Priporočilo 3 (b)

To priporočilo velja za države članice.

QJ-AB-15-025-SL-E    ISSN 1977-5784

EU sofinancira naložbe v podeželsko infrastrukturo s ciljem krepitve konkurenčnosti kmetijskega in gozdarskega sektorja in izboljšanja kakovosti življenja na podeželskih območjih. S to revizijo je bilo preučeno, ali so države članice in Evropska komisija z dodeljenimi sredstvi dosegle stroškovno učinkovitost. Ugotovljeno je bilo, da potrebe po financiranju EU za razvoj podeželja niso bile vedno jasno utemeljene, da je bilo usklajevanje z drugimi sredstvi slabo in da izbirni postopki niso sistematično usmerjali financiranja v stroškovno najučinkovitejše projekte. Komisija in države članice niso zbrale ustreznih informacij o uspešnosti in učinkovitosti financiranih ukrepov, kar je oteževalo usmerjanje prihodnje politike in upravljanje proračuna na podlagi rezultatov.