ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел.: +352 4398-1

Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu

Интернет страница: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

Print | ISBN 978-92-872-4367-6 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/49892 | QJ-AB-16-005-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-4428-4 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/698783 | QJ-AB-16-005-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4408-6 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/0336 | QJ-AB-16-005-BG-E

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕС?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

BG | 2016 | № 03

Специален доклад

Борба с еутрофикацията
в Балтийско море:
необходими са
допълнителни и по-
ефективни действия

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Henri Grethen, член на ЕСП. Този състав е специализиран в одита на разходите, свързани със структурните политики, транспорта и енергетиката. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Ville Itälä със съдействието на Turo Hentilä, ръководител на неговия кабинет, и Outi Grönlund, аташе в кабинета; Alain Vansilliette, главен ръководител, Maria del Carmen Jimenez, ръководител на одитната задача, и Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick и Vivi Niemenmaa, одитори.

От ляво надясно: T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega, J.-F. Hynderick.

Съдържание

Речник на термините и съкращенията

Кратко изложение

Въведение

Балтийско море и еутрофикацията

Правни инструменти на ЕС, които засягат замърсяването на води с хранителни вещества

Налични бюджетни инструменти на ЕС за справяне със замърсяването на води с хранителни вещества

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Изпълнение от страна на държавите членки на целите за намаляване на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море

Ограничен напредък в намаляването на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море

Планове на държавите членки за намаляване на хранителните вещества — липса на амбиция и подходящи показатели

Посетените държави членки само отчасти вземат предвид препоръките на Helcom в своите планове или нормативни рамки

Надеждността на мониторинговите данни относно освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море не е осигурена

Ефективност на действията за намаляване на замърсяването с хранителни вещества от градски отпадъчни води

Повечето държави членки все още не спазват Директивата за пречистване на градските отпадъчни води

Съфинансираните от ЕС пречиствателни станции за отпадъчни води са ефективни, но устойчивостта невинаги е гарантирана

Проследяването от страна на Комисията на прилагането на директивата не е навременно

Подкрепата на ЕС за Русия и Беларус е потенциално ефективна от гледна точка на разходите, но е силно ограничена по обхват в сравнение с необходимото и изпълнението на проектите отнема много време

Ефективност на действията за намаляване на замърсяването на водите с хранителни вещества от селското стопанство

Директивата за нитратите не се прилага ефективно, независимо от сравнително успешното проследяване от страна на Комисията

Механизмът за кръстосано спазване спомага за изпълнението на Директивата за нитратите и други изисквания за наторяване, но не е изцяло ефективен

Съфинансираните от ЕС мерки за развитие на селските райони през периода 2007—2013 г. са имали малък ефект за намаляване на замърсяването с хранителни вещества на водните обекти в посетените държави членки

Допълнителни ползи от EUSBSR по отношение на намаляването на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море

Сложна мрежа на управление и трудни за оценяване допълнителни ползи

Водещите проекти спомагат за разпространяване на добри практики, но тяхното въздействие върху намаляването на хранителните вещества не е доказано

Необходимо е оперативните програми да вземат в по-голяма степен под внимание EUSBSR

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Цели за намаляване на освобождаването на хранителни вещества
Приложение II | — | Тенденции при освобождаването на азот и фосфор в Балтийско море по държави
Приложение III | — | Постигане на таваните за освобождаване по подбасейни
Приложение ІV | — | Концентрация на хранителни вещества в изтичащия поток от пречиствателните станции за отпадъчни води в основните градове на държавите — членки на ЕС, около Балтийско море (2013 г.)
Приложение V | — | Водещи и други проекти от значение за изпълнението на EUSBSR

Отговори на Комисията

Речник на термините и съкращенията

Воден обект: Отделен и значим елемент на повърхностните води. Тук се включват езера, резервоари, потоци, реки, канали, преходни водни обекти и разширения на крайбрежни води.

Източници на замърсяване: Съществуват два основни вида източници на замърсяване, пренасяни по вода:

Дифузни източници, за които няма конкретна точка на заустване; най-голям принос за това имат селско- и горскостопанската дейност и жилищните сгради, които не са свързани с канализационната мрежа.

Точкови източници, за които има конкретна точка на заустване; това са зауствания от пречиствателни станции за градски отпадъчни води и от предприятия и рибовъдни стопанства.

Принцип „замърсителят плаща“: Принцип, определен в Договора за функционирането на Европейския съюз (член 191, параграф 2). По отношение на отпадъчните води този принцип гласи, че отговарящите за заустването на отпадъчни води следва да заплатят за причиненото замърсяване (например домакинствата заплащат такса за услугата по пречистване на отпадъчните води; пречиствателните станции за отпадъчни води заплащат такса за причиненото замърсяване).

Програма от мерки: Част от плана за управление на речните басейни, която показва мерките, които са необходими за възстановяване на водните обекти до добро състояние, предвид характеристиките на района на речния басейн. Подобни програми от мерки трябва да се изготвят за възстановяване на качеството на морските води.

Речен басейн: Териториална област, чийто повърхностен отток се влива изцяло през поредица от потоци, реки и, евентуално, езера в морето през едно речно устие, естуар или делта. Тази област е частта от речния басейн на територията на конкретна държава членка.

Състояние на водите: Това е общият израз на състоянието на даден вътрешнотериториален повърхностен воден обект, определено от екологичното му и химичното му състояние. За морските води състоянието на водите съответства на екологичното състояние, което се основава на различни критерии от това на състоянието на вътрешнотериториалните повърхностни води.

BSAP: План за действие за Балтийско море (вж. точка 8)

EUSBSR: Стратегия на ЕС за региона на Балтийско море (вж. точка 11)

Helcom: Хелзинкската комисия (вж. точка 8)

Кратко изложение

I

Осем държави — членки на ЕС, граничат с Балтийско море (Дания, Естония, Финландия, Германия, Латвия, Литва, Полша и Швеция), както и Русия. Балтийско море е едно от най-замърсените морета в света. Борбата с еутрофикацията е значително предизвикателство. Рамковата директива за морска стратегия от 2008 г. има за цел постигане на добро екологично състояние на морските води на ЕС до 2020 г. Според тази директива държавите членки следва да си сътрудничат на ниво региони и подрегиони, за да постигнат целите на директивата, като използват например, когато е практически възможно и подходящо, структурите, които вече съществуват в рамките на регионалните морски конвенции. За Балтийско море съответната конвенция е Хелзинкската конвенция (управлявана от Хелзинкската комисия (Helcom) и нейният План за действие за Балтийско море, който изисква намаляване на притока на хранителни вещества от държавите, които са я подписали.

II

През 2009 г. Европейският съвет прие макрорегионална стратегия — Стратегията на Европейския съюз за региона на Балтийско море, която по-специално има за цел да стимулира опазването на околната среда, включително намаляването на притока на хранителни вещества, посредством насърчаване на засиленото сътрудничество между съседните държави и намирането на новаторски решения.

III

Основните източници на приток на хранителни вещества, които причиняват еутрофикация, са земеделието и градските отпадъчни води. В периода 2007 –2013 г. приносът на ЕС за проекти в областта на събирането и пречистването на отпадъчните води в петте държави членки, граничещи с Балтийско море и ползващи помощ от ЕС в тази област, е 4,6 млрд. евро. Мерките за развитие на селските райони, включително за опазването на водите, възлизат на 9,9 млрд. евро за всичките осем крайбрежни на Балтийско море държави членки.

IV

Одитът на Сметната палата потърси отговор на въпроса дали действията на ЕС са били ефективни при подпомагането на държавите членки да намалят притока на хранителни вещества в Балтийско море. Общото заключение е, че тези действия са довели до ограничен напредък към намаляване на замърсяването с хранителни вещества в Балтийско море.

V

Плановете на държавите членки за постигане на целта на Helcom за намаляване на хранителните вещества се основават на плановете им за управление на речните басейни, изготвени въз основа на Рамковата директива за водите. Тези планове не са достатъчно амбициозни, тъй като са насочени към „основните мерки“ за прилагане на директивите на ЕС във връзка с конкретните дейности, причиняващи замърсяване с хранителни вещества, главно градските отпадъчни води и селското стопанство. По-малко внимание се обръща на мерките за контрол на дифузни източници на хранителни вещества и на „допълнителните мерки“, както са определени в Директивата за водите. Мерките са създадени въз основа на недостатъчна информация. Липсват им също така цели и подходящи показатели за оценка на постиженията по отношение на намаляването на притока на хранителни вещества във водите.

VI

Действията за намаляване на притока на хранителни вещества от градски агломерации са довели до намаляването на хранителните вещества. Няколко агломерации пречистват градските отпадъчни води до по-високи стандарти от предвидените в Директивата за пречистване на градските отпадъчни води. Въпреки значителното финансиране от ЕС обаче прилагането на директивата е забавено в държавите членки, които се присъединиха към ЕС през 2004 г. Освен това не всички държави членки от Балтийския регион, от които се изисква до 2012 г. да постигнат съответствие с директивата, я спазват. Проследяването от страна на Комисията на прилагането на директивата в държавите членки не е навременно. В Русия и Беларус действията на ЕС по отношение на градските отпадъчни води са потенциално ефективни от гледна точка на разходите, но са твърде ограничени по обхват в сравнение с необходимото, а изпълнението на проектите отнема много време.

VII

Прилагането на Директивата за нитратите от държавите членки от Балтийския регион не е изцяло ефективно. Съответните райони на действие не са добре определени и изискванията, въведени от държавите членки в техните програми за действие, не са достатъчно строги. По отношение на изискванията за наторяване механизмът за кръстосано спазване има недостатъчен възпиращ ефект, тъй като равнището на неспазване остава високо. Въпреки че всички планове за управление на речните басейни включват допълнителни мерки, имащи за цел справяне с притока на хранителни вещества от селското стопанство, те не са достатъчно насочени към районите, за които е установено, че се нуждаят от такива мерки. Освен това никоя държава членка не е използвала предоставената от регламентите на ЕС възможност да направи някои от тези мерки задължителни за стопанствата, разположени в тези райони.

VIII

Стратегията на Европейския съюз за региона на Балтийско море повишава политическото значение на екологичното състояние на Балтийско море и на регионалното сътрудничество, но към момента е трудно да се оцени нейната добавена стойност за намаляване на освобождаването на хранителни вещества.

IX

Сметната палата отправя редица препоръки за подобряване на ефективността на действията за борба с еутрофикацията в Балтийско море.

Въведение

Балтийско море и еутрофикацията

01

Балтийско море е едно от най-замърсените морета в света и еутрофикацията се счита за най-голямото му предизвикателство¹. Девет държави граничат с Балтийско море: осем държави — членки на ЕС (Дания, Германия, Естония, Латвия, Литва, Полша, Финландия и Швеция), и Русия. Беларус е друга голяма държава в рамките на водосборния басейн на Балтийско море.

02

Еутрофикацията е процес, който възниква, когато във водните обекти навлиза излишък от хранителни вещества основно в резултат на човешка дейност, главно азот и фосфор. Високите концентрации на хранителни вещества водят до интензивен, потенциално токсичен цъфтеж на водорасли (вж. снимка 1).

Снимка 1 — Еутрофни морски води

Източник: Helcom, снимка: Samuli Korpinen.

03

Еутрофикацията може в значителна степен да намали полезността на морето посредством намаляване на биологичното разнообразие, влошаване на изгледа на крайбрежието и изчерпване на рибните запаси. Най-засегнатите морски подбасейни са Финския залив, Рижския залив и централната най-дълбока зона на Балтийско море, наречена същинско Балтийско море (вж. фигура 1).

Фигура 1

Еутрофикация в Балтийско море

Източник: Helcom. „Какво е състоянието на еутрофикация на Балтийско море в периода 2003 – 2007 г.?“ Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther и Norkko Alt (2010 г.).

04

Главните източници на хранителни вещества в морето са пренасяните по вода вещества, идващи от вътрешната територия чрез реките и преките зауствания от крайбрежието. В пренасяните по вода вещества се съдържат 78 % от общото количество азот и 95 % от общото количество фосфор, влизащи в Балтийско море². Двата най-значителни източника на пренасяни по вода хранителни вещества са: дифузни източници, основно селското стопанство (45 % от общото количество азот и 45 % от общото количество фосфор), и точкови източници, основно градски отпадъчни води (12 % от общото количество азот и 20 % от общото количество фосфор)³.

05

Изменението на климата добавя две нови предизвикателства. На първо място, прогнозира се, че по-кратките и по-влажни зими ще доведат до по-малко сняг и ледена покривка и така до по-голямо оттичане от водосборните басейни на реките. Това ще доведе до все по-високи количества хранителни вещества, навлизащи в морето, което ще задълбочи еутрофикацията⁴. На второ място, повишените температури на морската вода ще създадат по-добри условия за увеличаване на цъфтежа на водорасли, както и до по-продължителен период на растеж.

Правни инструменти на ЕС, които засягат замърсяването на водите с хранителни вещества

06

Качеството на морските води на ЕС се урежда с Рамковата директива за морска стратегия от 2008 г.⁵, чиято цел е да гарантира, че морските води на ЕС ще достигнат добро екологично състояние до 2020 г. Директивата все още е в ранен етап на прилагане: до октомври 2012 г. държавите членки е следвало да докладват на Комисията своето определение за добро екологично състояние на морските води, основано на показателите, предложени с директивата (като един от тях е еутрофикацията), първоначална оценка на състоянието на техните морски води, както и своите цели във връзка с опазването на околната среда и свързаните с тях показатели.

07

Изпълнението на директивата е задължение на държавите членки. До края на 2015 г. те е трябвало да изготвят програма от мерки за постигане на добро екологично състояние. Тези програми трябва да се изпратят на Комисията до март 2016 г. Като общ принцип държавите членки следва да надграждат, доколкото това е възможно, целите и дейностите на съществуващите регионални морски конвенции.

08

За Балтийско море регионална конвенция е подписана още през 1974 г. — Хелзинкската конвенция за опазване на морската среда на района на Балтийско море. Настоящите страни по конвенцията са Дания, Естония, Европейският съюз, Финландия, Германия, Латвия, Литва, Полша, Русия и Швеция. През 2007 г. Хелзинкската комисия (Helcom), ръководеща тази конвенция, предложи План за действие за Балтийско море (BSAP) за възстановяване на Балтийско море до добро екологично състояние до 2021 г. Този план е приет от страните по конвенцията.

09

От ключово значение за постигането на добро екологично състояние на морските води е доброто качество на водите от реките, вливащи се в моретата. Рамковата директива за водите от 2000 г.⁶ осигурява рамка за опазване на вътрешнотериториалните, преходните и крайбрежните води. Нейната цел е осигуряването на добро състояние на повърхностните и подземните води до 2015 г. или, в някои изключителни случаи, до 2021 г. или 2027 г. Първо, от държавите членки се изисква да разработят планове за управление на речните басейни до декември 2009 г., като посочат в тях водните обекти, за които има риск тази цел да не бъде постигната до 2015 г., и най-значителният натиск, на който те са подложени. Подобно на Рамковата директива за морска стратегия, тези планове за управление на речните басейни включват програма от мерки, които да допринесат за постигането на целите на Рамковата директива за водите.

10

Тези програми трябва да включват поне необходимите мерки за прилагане в пълна степен на вече действащите директиви, които имат за цел запазването на качеството на водите, и други мерки, станали задължителни съгласно Рамковата директива за водите (и в частност мерки за контрол на дифузни източници на замърсяване)⁷. Вече съществуващите директиви включват по-точно:

—Директивата за пречистване на градските отпадъчни води от 1991 г.⁸ относно събирането и пречистването на градските отпадъчни води от агломерации;

—Директивата за нитратите от 1991 г.⁹ относно приемането на мерки за гарантиране, че земеделските производители в земеделски площи, които причиняват или съществува риск да причинят замърсяване на водите с нитрати (наричани „уязвими на нитрати зони“), спазват минималните изисквания за използването на азотни торове.

11

На последно място, Стратегията на ЕС за региона на Балтийско море (EUSBSR) е приета от Европейския съвет през 2009 г. Тази стратегия разглежда различни цели по три теми: „Да се спаси морето“, „Да се свърже регионът“ и „Да се повиши просперитетът“. Една от подцелите на темата „Да се спаси морето“, озаглавена „Чиста вода в Балтийско море“, включва целите, определени в BSAP по отношение на намаляването на освобождаването на хранителни вещества. Действието на ЕС има за цел да насърчава сътрудничеството между съседните държави — както държави — членки на ЕС, така и държави извън ЕС.

Налични бюджетни инструменти на ЕС за справяне със замърсяването на водите с хранителни вещества

12

За съфинансиране на инфраструктурни проекти в областта на отпадъчните води като част от оперативните програми на държавите членки могат да се използват Европейският фонд за регионално развитие и Кохезионният фонд по политиката на сближаване¹⁰. Общият принос на ЕС за проекти в областта на събирането и пречистването на отпадъчните води в държавите членки, граничещи с Балтийско море,¹¹ е 4,6 млрд. евро в периода 2007—2013 г.: Полша — 3,4 млрд. евро; Латвия — 0,6 млрд. евро; Литва — 0,4 млрд. евро; Естония — 0,2 млрд. евро и Германия — 0,04 млрд. евро.

13

Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони¹² може да бъде използван за финансиране на редица мерки на програмите за развитие на селските райони, които могат да имат пряко или непряко въздействие върху качеството на водите (основно мерки, свързани с „подобряване на околната среда и ландшафта“¹³). За този вид мерки са разпределени 9,9 млрд. евро за осемте крайбрежни на Балтийско море държави членки в периода 2007—2013 г.¹⁴ Не е налична информация за размера на средствата, специално предназначени за опазване на водите.

14

Що се отнася до държави, които не са членки на ЕС, европейската политика за съседство предлага на Русия и Беларус редица възможности за сътрудничество в областта на околната среда. Те включват неядрения сектор на Партньорството за околната среда в рамките на северното измерение, за което ЕС до момента е допринесъл 44 милиона евро, двустранното/регионалното сътрудничество и трансграничното сътрудничество, за които ЕС е допринесъл съответно 14,5 милиона евро и 3,5 милиона евро през периода 2003—2013 г.¹⁵

1 Европейска агенция за околната среда, „Хранителни вещества в преходните, крайбрежните и морските води (CSI 021)“. Оценка, публикувана през март 2013 г.

2 Helcom, актуализиран Пети съставен документ относно замърсителния товар в Балтийско море (Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation) (PLC-5.5) – 2015 г. (данни за 2010 г.).

3 Helcom, Пети съставен документ относно замърсителния товар в Балтийско море (Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation) (PLC-5) – 2011 г. (данни за 2006 г.).

4„Втора оценка на изменението на климата за басейна на Балтийско море“ („Second Assessment of Climate Change for the Baltic Sea Basin“), Авторски екип на BACC II, Regional Climate Studies, Springer International Publishing, 2015 г.

5 Директива 2008/56/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 юни 2008 г. за създаване на рамка за действие на Общността в областта на политиката за морска среда (Рамкова директива за морска стратегия) (ОВ L 164, 25.06.2008 г., стp. 19).

6 Директива 2000/60/EО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 г. за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите (OВ L 327, 22.12.2000 г., стр. 1).

7 Член 11, параграф 3, буква з) от Рамковата директива за водите.

8 Директива 91/271/ЕИО на Съвета от 21 май 1991 г. за пречистването на градските отпадъчни води (ОВ L 135, 30.5.1991 г., стр. 40).

9 Директива 91/676/ЕИО на Съвета от 12 декември 1991 г. за опазване на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници (ОВ L 375, 31.12.1991 г., стр. 1).

10 Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 г. за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1260/1999 (OВ L 210, 31.7.2006 г., стр. 25) и Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 320).

11 За четирите държави членки, които се присъединиха към ЕС през 2004 г., и германските провинции във водосборния басейн на Балтийско море. Останалите три крайбрежни на Балтийско море държави членки (Дания, Финландия и Швеция) не са получили средства от ЕС за проекти, свързани с отпадъчните води.

12 Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 21.10.2005 г., стр. 1) и Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане за развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 487).

13 Ос 2 на програмите за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. По тази ос основните аспекти, които трябва да се вземат под внимание, включват биологичното разнообразие, управлението на обекти по „Натура 2000“, действия, свързани с Рамковата директива за водите, опазването на водите и почвите, и смекчаването на последиците от изменението на климата.

14 Полша (4,4 млрд. евро), Финландия (1,5 млрд. евро), Швеция (1,3 млрд. евро), Германия (1,1 млрд. евро), Литва (0,6 млрд. евро), Латвия (0,4 млрд. евро), Дания (0,3 млрд. евро) и Естония (0,3 млрд. евро).

15 Източник: ЕСП. Размер на средствата от ЕС, разпределени на Русия и Беларус чрез TACIS и ЕИСП до края на 2013 г.

Обхват и подход на одита

15

В този одит Сметната палата провери в каква степен са намалени количествата хранителни вещества в Балтийско море и направи оценка на ефективността на действията на ЕС, изпълнявани от държавите членки с цел намаляване на хранителните вещества. Сметната палата разгледа следните одитни въпроси:

a)Държавите членки постигнали ли са успех като цяло за намаляване на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море?

б)Били ли са действията на ЕС по отношение на градските отпадъчни води ефективни за намаляване на замърсяването с хранителни вещества на Балтийско море?

в)Били ли са действията на ЕС по отношение на селското стопанство ефективни за намаляване на замърсяването с хранителни вещества на Балтийско море?

г)EUSBSR осигурила ли е добавена стойност по отношение на съществуващите действия за намаляване на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море?

16

Сметната палата отговори на тези въпроси, като се основава на доказателствата, събрани чрез изброените по-долу средства:

—Проверка на действията на ЕС за намаляване на замърсяването от селското стопанство във Финландия, Латвия и Полша и проверка на действията на ЕС за намаляване на замърсяването от градски отпадъчни води само в Латвия и Полша (по-специално три пречиствателни станции в Латвия и седем в Полша), тъй като Финландия не е получила средства от ЕС за тази цел (вж. бележка под линия 11); подкрепата на ЕС за свързани с отпадъчните води проекти в Русия и Беларус беше проверена въз основа на документи, съхранявани от Комисията;

—Преглед на данни за резултатите от дейността по отношение на 18 допълнителни пречиствателни станции за градски отпадъчни води в главните градове от водосборния басейн на Балтийско море;

—Въпросници, изпратени на петте държави членки от Балтийския регион, които не бяха посетени (Дания, Германия, Естония, Литва и Швеция), свързани с техните планове за изпълнение на целите за намаляване на замърсяването с хранителни вещества на Helcom;

—Анализ на документи и интервюта с персонала на Комисията, Секретариата на Helcom и експерти от Baltic Nest Institute¹⁶.

—Интервюта с представители на Естонската сметна палата, която е провела подобен одит в Естония.

17

Критериите, които Сметната палата използва за отговор на въпросите, са разработени въз основа на законодателството, насоките на Комисията и споразуменията на Helcom, както и на предишни одити в областта на опазването на водите¹⁷. Те са обяснени допълнително в различни раздели от настоящия доклад.

16 Baltic Nest Institute е международно обединение за научни изследвания между Центъра за Балтийско море на Стокхолмския университет, шведската Агенция за управление на морската среда и водите, Университета на Орхус и Финландския институт за околна среда. То съчетава компетентности в рамките на всички съответни дисциплини за управление на морските екосистеми. Документите се разработват по-специално в сътрудничество с Helcom.

17 По-специално: Специален доклад № 3/2009 „Ефективност на разходите за пречистване на отпадъчни води в рамките на структурните мерки за програмните периоди 1994–1999 г. и 2000–2006 г.“; Специален доклад № 4/2014 „Частичен успех на интегрирането в ОСП на целите на политиката за водите на ЕС“, Специален доклад № 2/2015 „Финансиране от ЕС на пречиствателни станции за градски отпадъчни води в басейна на река Дунав: необходими са допълнителни усилия при подпомагането на държавите членки за постигане на целите на политиката на ЕС в областта на отпадъчните води“; и Специален доклад № 23/2015 „Качество на водите в басейна на река Дунав: постигнат е напредък по отношение на прилагането на Рамковата директива за водите, но са необходими още действия“ (http://eca.europa.eu).

Констатации и оценки

Изпълнение от страна на държавите членки на целите за намаляване на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море

18

Съгласно Рамковата директива за морска стратегия държавите членки трябва да изготвят програма от мерки до декември 2015 г. Оценката на Комисията на докладите от крайбрежните на Балтийско море държави членки¹⁸ стига до заключението, че само една от тях (Финландия) е определила количествени цели по отношение на количествата хранителни вещества, които са основната причина за еутрофикацията (вж. точка 6). При отсъствието на такива цели Комисията счита използването на целите на BSAP на Helcom за добра практика (вж. точки 7 и 8). Сметната палата провери настоящия етап на прилагане на тази конвенция, тъй като тя може да бъде използвана за основа за бъдещите програми от мерки.

19

През 2007 г. държавите, подписали Helcom, се договориха за два основни инструмента за борба с еутрофикацията:

—BSAP, който включва схема за намаляване на хранителните вещества, съгласно която за всяка държава се определят количествени целеви нива за намаляването на веществата. Целите са определени на равнище подбасейн и са свързани със средните освобождавани количества от държавите през референтния период 1997—2003 г. От всяка държава се изисква да разработи свой собствен план за намаляване на количеството вещества до края на 2009 г., за да постигне целите си до 2021 г. Установени стойности, които се приемат като временни, въз основа на научен модел¹⁹.

—Прилагането на практики, препоръчани от Helcom за защита на водите от замърсяване в резултат на различни дейности, в т.ч. събирането и пречистването на отпадъчни води, използването на фосфати в детергентите и използването на торове в селското стопанство.

20

През 2013 г. схемата на BSAP за намаляване на хранителните вещества е преразгледана въз основа на нов и по-пълен набор от данни, както и на подобрен подход на моделиране²⁰. Подписалите конвенцията държави се договориха да намалят годишното количество азот, освобождаван в морето, с 13 % (118 134 тона годишно) и количеството освободен фосфор с 41 % (15 178 тона годишно) в сравнение с количествата през референтния период (съответно 910 344 тона годишно и 36 894 тона годишно). Подписалите конвенцията държави се договориха да допринесат за постигането на тази цел, като намалят годишно освобождаваните от тях количества азот и фосфор съответно с 89 260 тона годишно и 14 374 тона годишно, разпределени по подбасейни, а останалите необходими намаления на количествата ще се постигнат главно от корабоплаването и от държави, които не са страни по конвенцията²¹.

21

Размерът на усилията, изисквани от различните държави, много зависи от тяхното местоположение (дали граничат с подбасейни на Балтийско море, които повече или по-малко са засегнати от еутрофикация) и от постигнатите в миналото намаления на количествата вещества²². Това означава, че изискваните от Дания, Финландия и Швеция намаления на количествата вещества са ограничени и силно концентрирани в подбасейните с най-голяма нужда от това, докато от Литва, Полша и Русия се изисква значително намаляване на количествата (вж. приложение І).

22

Сметната палата провери дали държавите членки са:

—постигнали напредък към намаляване на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море;

—приели подходящи планове за намаляване на хранителните вещества със съответни показатели за контрол на тяхното постигане;

—приложили препоръките на Helcom за намаляване на хранителните вещества;

—подготвили надеждни мониторингови данни.

Ограничен напредък в намаляването на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море

23

Последните данни относно годишно освобождаваните количества вещества в Балтийско море през периода 1995—2012 г.²³ показват низходяща тенденция при освобождаването на азот (9 %) и фосфор (14 %). На фигури 2 и 3 е показна съпоставка между освобождаваните количества азот и фосфор през 2012 г. и количествата през референтния период за всяка държава. При три държави се наблюдава низходяща тенденция и за двете хранителни вещества (Дания, Полша и Швеция), докато две са увеличили освобождаваните количества и за двете хранителни вещества (Латвия и Русия). За останалите държави се наблюдава низходяща тенденция само за едно от хранителните вещества. Подробна информация е представена в приложение ІІ.

Фигура 2

Сравнение между освободените количества азот през референтния период и през 2012 г.

Фигура 3

Сравнение между освободените количества фосфор през референтния период и през 2012 г.

Източник: ЕСП въз основа на данни, представени от ръководителите на делегации на 48-мото заседание на Helcom, 10.6.2015—11.6.2015 г., Талин.

24

Въпреки това, данните на Helcom за 2012 г. показват, че никоя от подписалите конвенцията държави не е постигнала все още изискваните намаления на количествата вещества във всички подбасейни на морето, които са особено засегнати от еутрофикация (същинско Балтийско море, Фински залив и Рижски залив), като част от намаляването на освобождаваните от тях количества хранителни вещества е постигнато в подбасейни, за които не се изисква намаляване (Датските проливи и Ботническо море) (вж. приложение III).

25

Според последния анализ на Helcom се наблюдава низходяща тенденция при количествата азот и фосфор от точкови източници на замърсяване, докато количествата азот и фосфор от селскостопански дейности остават стабилни или се увеличават в периода от 1994 г. до 2008 г.²⁴ По-актуална информация, представена на Европейския парламент и на Съвета в последния доклад относно прилагането на Директивата за нитратите (период между 2008 и 2011 г.),²⁵ показва намаляване на хранителните вещества в земеделските земи и слабо намаление на концентрацията на нитрати в повърхностните води²⁶. Изглежда обаче, че това подобрение все още не е повлияло на еутрофикацията на крайбрежните води и не е довело до намаляване на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море. Следва да се отбележи, че може да са необходими няколко години, за да може намаленото използване на хранителни вещества в почвите да доведе до намалено освобождаване на хранителни вещества в морето.

Планове на държавите членки за намаляване на хранителните вещества — липса на амбиция и подходящи показатели

26

И в трите посетени държави членки плановете за намаляване на хранителните вещества са политически документи на високо равнище, в които не се определят количествени цели за намаляване на хранителните вещества по видове източници на замърсяване, по дейности и по географски райони. Другите пет държави членки са приели подобни планове за намаляване на хранителните вещества. Полша изрази резерви относно определените за страната цели за намаляване на хранителните вещества и официално не е приела конкретен план²⁷.

27

Всички държави членки от Балтийския регион разчитат на програмата от мерки в плановете си за управление на речните басейни, която се изисква от Рамковата директива за водите, като основен инструмент за постигане на целите на Helcom за намаляване на хранителните вещества. Действително, постигането на добро състояние на вътрешнотериториалните води в съответствие с Рамковата директива за водите изисква значително намаляване на количествата хранителни вещества в реките, вливащи се в Балтийско море, като по този начин се допринася за постигането на целите на Helcom за намаляване на хранителните вещества.

28

За някои държави членки постигането на доброто състояние, изисквано от Рамковата директива за водите, само по себе си не е достатъчно за постигането на целите на Helcom за фосфора. В случая с Полша, според експерти и полските органи за околната среда²⁸, постигането на целите на Helcom изисква концентрацията на фосфор във водите на реките Одер и Висла да се намали до 0,07 – 0,08 мг./л., което на практика е близо до естественото ниво и означава, че в реките изобщо не трябва да се освобождава фосфор. Според националните органи този анализ е валиден също така за Германия и Литва. Следователно ще бъдат необходими допълнителни усилия, за да бъдат постигнати целите на Helcom за намаляване на освобождаваните в морето количества фосфор.

29

По отношение на количествата хранителни вещества, плановете за управление на речните басейни от 2009 г. и съответните програми от мерки²⁹, проверени от Сметната палата, включват най-вече основни мерки за прилагането на конкретни директиви на ЕС, когато те все още не са приложени изцяло. В момента на приемане на техните планове за управление на речните басейни Естония, Латвия и Полша все още не са приложили изцяло Директивата за пречистване на градските отпадъчни води (те са се възползвали се от преходен период (вж. точка 44). Тези планове за управление на речните басейни включват и мерки за контрол на дифузното замърсяване (вж. точка 10), които обаче вече са били въведени преди приемането на плановете. На последно място, те включват допълнителни мерки, които ще се съфинансират предимно от бюджета на ЕС и които надхвърлят изискванията на тези директиви, но се отнасят почти изключително за селското стопанство.

30

Тези планове за управление на речните басейни имат няколко недостатъка:

—непълно определяне на източниците на замърсяване и класифициране на състоянието на водите; по-конкретно, недостатъчно остойностяване на освобождаваните количества хранителни вещества на равнището на водните обекти или речните подбасейни. Това означава, че плановете са лоша основа за определяне на цели и насочване на мерки;

—Липса на систематично определяне на коригиращи мерки на равнището на водните обекти или подбасейните, липса на конкретни количествени цели за резултатите от различните мерки (брой хектари, където ще се изпълняват мерките) и на разбивки на общите очаквани разходи на равнището на отделните мерки. Тази информация е необходима, за да се гарантира ефективността на разходите на мерките при намаляването на освобождаваните количества хранителни вещества в Балтийско море и при управлението на финансовите ресурси, по-специално финансирането от ЕС;

—Липса на цели и показатели по отношение на очакваните от различните мерки намаления на хранителните вещества, разпределени по видове източници на замърсяване, по сектори на дейност и по географски райони, т.е. басейни, подбасейни и водни обекти³⁰.

Комисията³¹ и Сметната палата³² вече подчертаха подобни слабости в други планове за управление на речните басейни.

31

Сметната палата отбеляза също така, че макар и от държавите членки да се изисква да извършват оценки на напредъка при изпълнението на Рамковата директива за водите въз основа на процента водни обекти с добро състояние във всеки речен басейн, от тях не се изисква да определят съответни цели, като например намаляването на количествата хранителни вещества (или други, които не са от значение за настоящия одит, като намаляването на количествата на някои конкретни замърсители). Поради това не може да се оцени приносът на мерките в плановете за управление на речните басейни за намаляването на хранителните вещества в Балтийско море.

Посетените държави членки само отчасти вземат предвид препоръките на Helcom в своите планове или нормативни рамки

32

По отношение на пречистването на градските отпадъчни води Helcom отправи препоръки към подписалите конвенцията държави, които надхвърлят изискванията на директивите на ЕС. Най-значимите препоръки са представени в каре 1.

Каре 1

Препоръки на Helcom в областта на пречистването на градските отпадъчни води, които надхвърлят изискванията на директивите на ЕС

Препоръка 28E/5 (от 2007 г.) предлага добри практики за:

οразвитието и поддръжката на канализационни системи; и

οпречистването на фосфора в градските отпадъчни води в зависимост от размера на станцията, като например препоръчва максимално съдържание от 0,5 мг./л. в заустваните отпадъчни води от пречиствателните станции с ЕЖ над 10 000, докато стандартът в Директивата за пречистване на градските отпадъчни води е 1 мг./л.

Препоръка 28E/7 (от 2007 г.) предлага подписалите конвенцията държави постепенно да въведат стандарти за използването на полифосфати в детергентите съгласно национални графици. Подписалите държави следва да:

οограничат общото съдържание на фосфор в перилните препарати;

οпроучат възможността за заместване на полифосфатите в детергентите за съдомиялни машини.

33

Нито една от посетените държави членки не е въвела тези препоръки на Helcom в нормативната си уредба. По-конкретно, нито една от тях не е въвела задължителни ограничения за съдържанието на фосфор в перилните препарати преди датата, приложима за всички държави членки (30 юни 2013 г.)³³. Нито една от тях все още не е приложила ограничения за детергентите за съдомиялни машини (препоръка 28E/7).

34

Във Финландия ограниченията за съдържанието на фосфор в пречиствателните станции за отпадъчни води до голяма степен се прилагат посредством система от екологични разрешителни. В зависимост от екологичното състояние на водния обект, в който се вливат водите, тези разрешителни могат да бъдат по-строги, отколкото изисква Директивата за пречистване на градските отпадъчни води, по отношение на концентрациите на азот и фосфор в изтичащите потоци от пречиствателните станции за отпадъчни води, надхвърляйки дори препоръката на Helcom³⁴. В Латвия и Полша препоръката на Helcom не е част от екологичните разрешителни за операторите на пречиствателни станции. Въпреки това, и в двете държави по време на одита беше установено, че някои станции прилагат препоръките на Helcom (една от три в Латвия и четири от седем в Полша).

35

По отношение на селското стопанство Helcom препоръчва да се прилага ограничение за земеделски земи за съдържание на фосфор от оборски тор от 25 кг./ха годишно (препоръка 28E/4 на Helcom от 2007 г.). Въпреки това, във всички посетени държави членки подобно ограничение върху използването на фосфор в торове не се налага нито от законодателството, нито от минималните изисквания за торове и пестициди³⁵ в определени мерки за развитие на селските райони, нито от мерките за контрол на дифузното замърсяване в плановете за управление на речните басейни (вж. точка 29). Сред другите държави членки около Балтийско море само Естония, Швеция и Германия са въвели закони, които ограничават използването на фосфор в торовете, но те не са толкова строги, колкото препоръчва Helcom³⁶.

36

Трите посетени държави членки обосноват неприлагането на тази препоръка като посочват, че техните почви са бедни на фосфор или че средното разпръскване на фосфор върху земеделски земи е доста ниско. Въпреки това Сметната палата констатира, че данните за използването на фосфор показват, че прилаганите количества на някои места могат да надвишават количеството, препоръчвано от Helcom, както и че някои почви са богати на фосфор и изтичането на фосфор е голямо³⁷. Препоръка 28E/4 на Helcom също така се отнася за екологични разрешителни за стопанства с повече от 40 000 птици, 2 000 прасета, 750 женски свине или 400 говеда. Всички държави членки около Балтийско море изискват екологични разрешителни за експлоатация на птицеферми и свинеферми, тъй като това е изискване и на Директивата за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването³⁸, въпреки че Полша не го изисква за животновъдни стопанства с над 400 животински единици. Във Финландия и Латвия обаче такова разрешително се изисква за всички животновъдни стопанства с брой животни доста под праговете, препоръчвани от Helcom.

Надеждността на мониторинговите данни от наблюдението относно освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море не е осигурена

37

Освобождаваните в Балтийско море количества хранителни вещества от реките, потоците и преките зауствания се наблюдават и съобщават ежегодно на Helcom от националните органи на всяка подписала конвенцията държава. Измерванията се вземат на устията на реките, вливащи се в Балтийско море, съгласно стандартна методология, разработена от Helcom. Тези годишни данни показват общото замърсяване на водите независимо от източника на замърсяването и държавата, откъдето произхожда притока на вещества. Трансграничните освобождавани количества нитрати и фосфор от всяка държава се докладват на всеки шест години.

38

Освобождаваните количества хранителни вещества по видове източници на замърсяване и по сектори на дейност също се докладват на всеки шест години³⁹. Тази информация е особено полезна за оценяване на тенденциите за освобождаваните количества хранителни вещества, генерирани от различните сектори на дейност, и е от съществено значение при определянето на икономически ефективни мерки, които да се прилагат във всеки сектор.

39

Одитът показа, че за целите на Helcom се правят оценки на дифузното замърсяване въз основа на обща методология на равнище държава, но не и на по-ниски равнища, като например речен басейн, подбасейн или воден обект. Сметната палата констатира също така, че данните на Helcom не съответстват на оценките, направени от всяка държава членка при създаването на техните планове за управление на речните басейни съгласно Рамковата директива за водите с използване на различни методологии.

40

Например, стойностите по отношение на дифузното замърсяване в плановете за управление на речните басейни на Латвия са по-ниски от съответните стойности в базата данни на Helcom, на която се позовават през същата година. Това несъответствие също така засяга данните за трансграничното замърсяване. Освен това мониторинговите данни за плановете за управление на речните басейни показват подобрение по отношение на концентрацията на хранителни вещества в повърхностните води през периода 2006—2013 г., докато данните на Helcom показват възходяща тенденция в количествата хранителни вещества от тази държава в Балтийско море. В случая на Полша извършената оценка на състоянието на крайбрежните и преходните води през периода 2006—2013 г. за целите на плановете за управление на речните басейни не показва подобрение по отношение на концентрациите на хранителни вещества, докато представената на Helcom информация показва непрекъснато намаляване на количествата хранителни вещества.

41

Тези очевидни несъответствия повдигат въпроси относно надеждността на мониторинговите данни, по-специално по отношение на стойностите за трансграничното и дифузното замърсяване. Това е отбелязано и от експертна група на Helcom, която настоятелно призова държавите членки да предоставят информация относно очакваните намаления на количествата хранителни вещества в резултат на прилагането от тяхна страна на Рамковата директива за водите⁴⁰.

Ефективност на действията за намаляване на замърсяването с хранителни вещества от градски отпадъчни води

42

Градските отпадъчни води съставляват около 90 % от всички точкови източници на замърсяване. Част от това замърсяване произхожда от Русия и Беларус, които не изпълняват правото на ЕС.

43

В държавите членки Директивата за пречистване на градските отпадъчни води предвижда, че всички агломерации⁴¹ с ЕЖ над 2 000⁴² трябва да разполагат с изградени канализационни системи за градски отпадъчни води или, в случай че изграждането им не е оправдано, индивидуални или други подходящи системи, осигуряващи същото равнище на опазване на околната среда (член 3). Преди заустването във воден обект отпадъчните води трябва да преминат вторично пречистване, което намалява концентрацията на органично замърсяване⁴³ под определена граница (член 4). Освен това, в чувствителни зони отпадъчните води трябва да бъдат подложени на по-строго пречистване. В случаите, при които чувствителният характер на района се дължи на еутрофикация или риск от такава, държавите членки имат избор между две възможности: първо, да достигнат концентрации, които са по-ниски от посочените в директивата ограничения за азот и/или фосфор в заустваните отпадъчни води от пречиствателните станции в агломерации с ЕЖ над 10 000 (член 5, параграфи 2 и 3) или, второ, да намалят количеството на азот и/или фосфор в целия обем, въвеждан в пречиствателните станции за отпадъчни води в чувствителните зони, с определен процент (член 5, параграф 4).

44

На държавите членки около Балтийско море, които се присъединиха към ЕС през 2004 г. (Естония, Латвия, Литва и Полша), е осигурен преходен период за постигане на съответствие с директивата. До края на 2012 г. (т.е. годината на най-скорошните данни, свързани със съответствието) преходният период вече беше изтекъл за Литва и Естония, докато от Латвия и Полша все още не се изискваше да са постигнали пълно съответствие с директивата, тъй като преходният период за тях изтича на 31 декември 2015 г.

45

Сметната палата провери дали:

—държавите членки спазват Директивата за пречистване на градските отпадъчни води;

—пречиствателните станции за отпадъчни води, съфинансирани от ЕС, са ефективни и устойчиви;

—Комисията е предприела подходящи действия, за да осигури спазването на директивата от страна на държавите членки;

—подкрепата от ЕС, предназначена за Русия и Беларус, води до значително намаляване на хранителните вещества от отпадъчни води.

Повечето държави членки все още не спазват Директивата за пречистване на градските отпадъчни води

Държави членки, от които се изисква прилагане на директивата преди 2012 г.

46

Таблица 1 представя нивото на спазване на директивата в края на 2012 г. от държавите членки, за които е изтекъл крайният срок, определен за изпълнение на изискванията за вторично пречистване и по-строго пречистване. Германия и Финландия са много близо до пълно съответствие с членове 4 и 5 от директивата, като са определили изисквания за вторично пречистване и по-строго пречистване.

Таблица 1

Основни данни относно спазването на Директивата за пречистване на градските отпадъчни води във връзка с пречистване на отпадъчните води

| DK | DE | EE | LT | FI | SE
Общо количество вещества в държавата членка (в ЕЖ) | 11 607 945 | 112 878 422 | 1 642 766 | 2 757 900 | 5 239 700 | 12 672 633
Вторично пречистване¹
Общо количество, за което третирането трябва да отговаря на изискванията (в ЕЖ) | 11 232 613 | 112 672 240 | 1 579 138 | 2 757 900 | 5 070 800 | 12 404 389
Общо количество, за което третирането отговаря на изискванията (в ЕЖ) | 11 153 597 | 112 561 974 | 1 510 498 | 2 757 900 | 5 054 100 | 12 095 484
% от общото количество, за което третирането отговаря на изискванията | 99,3 % | 99,9 % | 95,7 % | 100,0 % | 99,7 % | 97,5 %
По-строго пречистване²
Общо количество, за което третирането трябва да отговаря на изискванията (в ЕЖ) | 10 358 176 | Отговаря на изискванията съгласно член 5, параграф 4³ | 1 466 475 | 2 582 700 | 4 583 900 | 11 657 155
Общо количество, за което третирането отговаря на изискванията (в ЕЖ) | 10 235 632 | 1 310 525 | 2 497 700 | 4 567 200 | 10 366 880
% от общото количество, за което третирането отговаря на изискванията | 98,8 % | 89,4 % | 96,7 % | 99,6 % | 88,9 %

1 Вторично третиране не е приложимо за агломерации с ЕЖ < 10 000, пряко заустващи към крайбрежието.

2 Всички държави членки с изключение на Германия прилагат по-строго пречистване на ниво агломерации в съответствие с член 5, параграф 2. В този случай по-строго третиране не е приложимо за агломерации с ЕЖ < 10 000 или за агломерации извън чувствителни зони.

3 Германия прилага по-строго пречистване в съответствие с член 5, параграф 4, което означава, че количеството на хранителните вещества в общото количество води, въвеждани в пречиствателните станции за отпадъчни води в страната, трябва да бъде намалено със 75 %. Към 2012 г. Германия е постигнала намаление от 82 % на общото количество азот и 90 % на общото количество фосфор, въвеждани в пречиствателните станции за отпадъчни води.

Източник: Данни на Комисията към декември 2012 г.

47

По отношение на изискването за събиране на отпадъчни води Комисията счита, че всички държави членки го изпълняват, независимо от дела на отпадъчните води, пречиствани от индивидуални или други подходящи системи. Този дял е най-висок в Литва и Естония, съответно 10,2 % и 3,6 % от количеството отпадъчни води от агломерации с ЕЖ над 2 000.

48

Условията, наложени за такива системи от директивата, са неясни: те следва да постигнат същото равнище на опазване на околната среда като централизираните системи за събиране. Едва наскоро Комисията поиска от тези държави членки да разяснят техните съществуващи индивидуални системи. Този въпрос беше изтъкнат преди от Сметната палата⁴⁴.

49

Комисията счита, че изискването за събиране е постигнато, когато 98 % от общото количество вещества за всяка агломерация се събира от централизирани канализационни системи или се пречиства от индивидуални или други подходящи системи, а останалите 2 % са по-малко от 2 000 ЕЖ. На практика, в рамките на процедурата по одобряване на оперативните програми за периода 2014—2020 г. Комисията насърчава постигането на този процент чрез инвестиране в централизирани системи за събиране.

Държави членки, които трябва да завършват прилагането на директивата до края на 2015 г.

50

Двете посетени държави членки, които все още са в преходен период за постигане на съответствие, или не са били постигнали междинните си цели (Латвия), или все още не са били предоставили пълни и надеждни данни (Полша).

51

В случая на Полша съответствието с директивата няма да бъде постигнато през 2015 г. По-строго пречистване е планирано само в пречиствателни станции за отпадъчни води с капацитет над 15 000 ЕЖ, тъй като държавата членка е избрала да приложи втората възможност съгласно директивата, която се състои в постигане на средно намаление от 75 % на азота и фосфора в целия приток, въвеждан в пречиствателните станции за отпадъчни води в чувствителните зони (вж. точка 43). Това решение обаче не е подходящо, защото Договорът за присъединяването на Полша предвижда преходен период за постигане на съответствие само за първата възможност (намаляване на хранителните вещества до стандартните равнища във всички агломерации с ЕЖ над 10 000), но не и за втората. Комисията е реагирала на този проблем едва през 2010 г. (вж. точки 59 и 60).

52

Според данните, предоставени от полските органи, до края на 2015 г. Полша ще е надхвърлила своя бюджет за събиране на отпадъчни води с 95 % и бюджета си за пречиствателни станции за отпадъчни води със 79 %, като и двата основно се съфинансират от ЕС. Въпреки значителните инвестиции обаче държавата е далеч от постигане на съответствие. Полските национални органи предвиждат, че 1 029 от 1 559 агломерации, представляващи 63 % от замърсителния приток от отпадъчни води на държавата, няма да са постигнали пълно съответствие до края на 2015 г. Неправилното прилагане на Договора за присъединяване и неточното и променящо се определяне на агломерации⁴⁵ са сред причините за значителните закъснения.

53

В случая на Латвия съответствието би могло да бъде постигнато до края на 2015 г. Според очакванията на отговорните органи за 2020 г. обаче, пет години след разширяването на мрежата се планира 93 % от населението да бъде обхванато, но само 85 % да бъде свързано. През 2014 г. латвийското правителство предложи закон, който ще насърчи свързването на домакинствата към канализационната мрежа, позволявайки на общините да предоставят безвъзмездни средства на хората, които желаят да се свържат.

54

На последно място, в няколко големи града в Полша и Латвия бяха направени съфинансирани от ЕС инвестиции в технологии за пречистване на отпадъчни води, които надхвърлят изискванията на директивата по отношение на отстраняването на фосфора (вж. точка 34). Инвестиции от този вид бяха предложени и в латвийските планове за управление на речните басейни за по-малките градове⁴⁶ в райони, където водните обекти не са постигнали добро състояние на водите, въпреки че те не бяха изпълнени в момента на одита. Такива инвестиции не са предвидени в полските планове за управление на речните басейни.

Съфинансираните от ЕС пречиствателни станции за отпадъчни води са ефективни, но устойчивостта невинаги е гарантирана

55

В края на 2013 г. и 10-те проверени пречиствателни станции за отпадъчни води (три в Латвия и седем в Полша) отговарят на стандартите на ЕС за изтичащите потоци с изключение на една станция в Латвия, за която целта е да се постигне съответствие преди крайния срок за държавата членка — декември 2015 г. Една пречиствателна станция в Латвия и четири станции в Полша също така отговарят на по-строгата препоръка на Helcom за фосфора (вж. препоръка 28E/5 в каре 1).

56

По отношение на капацитета за пречистване на посетените станции, Сметната палата констатира, че за една станция в Латвия (Ogre) той е прекалено голям, тъй като пречистването на органичните вещества заема само 29 % от нейния капацитет. Сметната палата също така отбеляза, че необходимият капацитет за четири полски станции (Варшава, Лодз, Шчечин и Гдиня) би могъл да е по-малък, тъй като чистата вода от просмукването на подпочвените води, представляваща между 21 и 26 % от общия обем, също се пречиства. Подобни проблеми бяха отбелязани в скорошния специален доклад на Сметната палата относно басейна на река Дунав⁴⁷.

57

Тарифите за водни услуги във въпросните агломерации се определят от общините съгласно национални правила и подлежат на одобрение от националния регулатор. Извършеният от Сметната палата одит констатира, че тарифите не покриват част от амортизационните разходи на активите в Латвия; същият недостатък беше констатиран за една от седемте посетени пречиствателни станции в Полша; следователно в тези случаи генерираните приходи не са достатъчни за подмяна на активите в края на жизнения им цикъл. Този недостатък може да се дължи и на недостатъчното използване на пречиствателните станции. Във всички проверени агломерации цената на водните услуги е под общоприетото равнище на социална поносимост за домакинствата (4 % от дохода на домакинство, както е посочено от Комисията в нейните насоки⁴⁸). Подобни констатации са правени преди от Сметната палата⁴⁹.

Проследяването от страна на Комисията на прилагането на директивата не е навременно

58

Първа стъпка в последващите действия за Комисията е да провери дали разпоредбите на Директивата за пречистване на градските отпадъчни води са правилно въведени в нормативните рамки на държавите членки. Тя извършва това въз основата на проучвания за съответствие. Тези проверки започват непосредствено след приемането на директивата и са причина за повдигане на съдебно дело срещу Дания, Германия и Швеция. За държавите членки от Балтийския регион, които се присъединиха към Съюза през 2004 г., проверките не доведоха до съдебни процеси.

59

В случая на Полша в проучването за съответствие през 2005 г. не бяха повдигнати правни въпроси, но беше ясно заявено, че: Полша е приложила алтернативната пречиствателна процедура от член 5, параграф 4 от Директива 91/271. Следователно, преходните разпоредби от Договора за присъединяване се отнасят за изискването за 75 % намаляване на общия азот и общия фосфор. Въпреки това, както е посочено в точка 51, Договорът за присъединяване предоставя на Полша преходен период за прилагане на член 5, параграфи 2 и 3 (първи вариант за по-строго пречистване), а не на член 5, параграф 4 (втори вариант).

60

Комисията реагира на този проблем едва през 2010 г., когато е трябвало да одобри заявления за проекти за инфраструктура за градски отпадъчни води, които не са били в съответствие с Договора за присъединяване на страната. Сметната палата счита, че действията на Комисията не са били навременни.

61

През януари 2012 г. като условие за съфинансиране от ЕС Комисията е изискала от държавата членка да докаже, че всички проекти, отнасящи се за агломерации с ЕЖ над 10 000, отговарят на изискванията на член 5, параграфи 2 и 3 от директивата. Следователно Полша трябва да промени своя план за прилагане на Директивата за пречистване на градските отпадъчни води с цел да включи допълнителни инвестиции, за да постигне съответствие, въпреки че няма да спази крайния срок, приет в Договора и` за присъединяване.

62

Втора стъпка за действията на Комисията по проследяване е непрекъснато да наблюдава напредъка по изпълнението на националните планове за прилагане на Директивата за пречистване на градските отпадъчни води въз основа на информацията, предоставяна от държавите членки на всеки две години (член 17). Според Комисията събраната информация не е достатъчна, за да даде възможност за ефективно проследяване. Поради това през 2014 г. Комисията въведе нов формат за докладване⁵⁰. Въпреки това, действията на Комисията в това отношение не са достатъчни за превъзмогване на съществуващите слабости, тъй като тя не изисква информация за крайните продукти и очакваните резултати от предлаганите инвестиции, изразени като километри канализационни тръби или процент от количествата отпадъчни води на агломерациите, които ще се събират.

63

Комисията също така изисква от държавите членки информация за тяхното изпълнение на изискванията във връзка със събирането и пречистването на отпадъчните води (член 5, параграф 4), която може да доведе до стартиране на кореспонденция по „Пилот ЕС“⁵¹ и по-късно до правни действия, ако нарушенията се потвърдят. Действията на Комисията в това отношение обаче не са били навременни. Тя е инициирала съобщения по „Пилот ЕС“ с държавите членки от Балтийския регион дълго след изтичането крайните срокове, посочени в договорите за присъединяване (в случая с Литва – в края на 2014 г. за агломерации, чиито краен срок е бил 2008 г.; в случая с Латвия – в края на 2014 г. за агломерации, чиито краен срок е бил 2010 г.). Тя също е започнала процедури за нарушение срещу Швеция и Финландия през 2002 г., защото тези държави са избрали да намалят само съдържанието на фосфор (но не и на азот) в някои крайбрежни и вътрешни райони. Съдът на Европейския съюз постановява в полза на Финландия, но от Швеция се изисква да намали съдържанието на азот в отпадъчните води, зауствани от 36 агломерации⁵². Според информацията, с която разполага Комисията, 8 от тях все още не са приведени в съответствие към 2015 г.

64

На последно място Сметната палата отбелязва, че изборът да се приложи по-строгото пречистване води до положение, в което държавите членки могат спазват директивата, като същевременно позволяват на агломерациите да намаляват количеството на хранителните вещества в различна степен. Сметната палата констатира, че концентрацията на хранителни вещества в заустваните отпадъчни води от 28 проверени пречиствателни станции за отпадъчни води около Балтийско море се различава значително (вж. приложение IV). Ако разгледаме пречиствателните станции за отпадъчни води, които съответстват на изискванията на директивата през 2013 г., концентрацията на азот варира от 16,4 мг./л. в Еспо до 3,7 мг./л. в Хелзинки; концентрацията на фосфор варира от 0,9 мг./л. в Рига до 0,1 мг./л. в Стокхолм.

Подкрепата на ЕС за Русия и Беларус е потенциално ефективна от гледна точка на разходите, но е силно ограничена по обхват в сравнение с необходимото и изпълнението на проектите отнема много време

65

Финансирането от ЕС за проекти в областта на отпадъчните води в Русия и Беларус е много ограничено. В периода 2001—2014 г. Фондът за подкрепа на Партньорството за околната среда в рамките на северното измерение (NDEP), международна инициатива за справяне с екологични проблеми с трансгранично въздействие в Северна Европа, отпуска 177 милиона евро за екологични проекти в Русия и Беларус в рамките на своя неядрен сектор. Приносът на ЕС е 44 милиона евро. Към момента на одита Партньорството е одобрило 18 проекта за събиране и пречистване на отпадъчни води и за водоснабдяване, 15 в Русия и три в Беларус, възлизащи на 71 % от безвъзмездните средства от NDEP.

66

В оценка, представена на Събранието на донорите през декември 2013 г. от Европейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР), която управлява средствата на Партньорството, се изчислява, че одобрените проекти могат да доведат до намаляване на количеството на азота с над от 7 600 тона годишно и на фосфора с 2 300 тона годишно. Това представлява съответно около 7 % и 27 % от количествата в Русия и 9 % и 21 % от количествата в Беларус и представлява осезателен принос към необходимото намаляване на количествата хранителни вещества в Балтийско море. Никакви мониторингови данни за постигнатите намаления обаче не са представени на Събранието.

67

Тъй като приносът на ЕС за фонда е сравнително малък и делът, съфинансиран от органите на държавите получателки, е значителен, ефектът на ливъридж на финансирането от ЕС е висок: за всеки 2 евро от приноса на ЕС, 98 евро са събрани от други източници. Оценката на ЕБВР отчита разход от 462 000 евро за намаляване на един тон фосфор чрез проектите за пречистване на отпадъчни води на Партньорството в Русия и Беларус, което представлява около една пета от разходите във Финландия, Швеция или Германия.

68

Намаляването на количеството на хранителните вещества от Русия е постигнато главно чрез разширяване и модернизиране на системата за събиране и пречистване на отпадъчни води на Санкт Петербург. Последните данни от оператора на системата показват, че концентрацията на фосфор отговаря на стандарта на Helcom (вж. каре 1) в 11 от 12-те пречиствателни станции и на стандартите на Helcom за азот в осем от станциите.

69

Изпълнението на проектите обаче отнема много време. Продължителните преговори за заеми, промените на законодателството в областта на околната среда и графиците за възлагането на строителните работи означават, че проектите се завършват няколко години след одобряването им. Към 31 октомври 2014 г. само 4 от 18-те инфраструктурни проекти за отпадъчни води са завършени, което е половината от очакваните резултати в Русия. Значителните забавяния са се отразили на „Общинската инвестиционна програма за околна среда в област Ленинград“, одобрена през 2002 г. и на „Водните и екологичните услуги в Калининград“, одобрени през 2005 г., които все още не са завършени. Последният проект е от голямо значение за Балтийско море, защото постъпващите количества от град Калининград са втори по големина след Санкт Петербург. В Беларус все още не са завършени никакви проекти. Следователно още много следва да се направи, за да се постигнат необходимите намаления на количествата на хранителни вещества от тези държави.

Ефективност на действията за намаляване на замърсяването на водите с хранителни вещества от селското стопанство

70

Селското стопанство е основният източник на дифузно замърсяване на водите с хранителни вещества (вж. точка 4) и понастоящем също така на цялостното замърсяване с такива вещества, особено в държави, където замърсяването с битови отпадъчни води вече е значително намалено. Например селското стопанство отговаря за около две трети от пренасяното по вода количество азот във Финландия, но само за една трета от това количество в Полша.

71

ЕС прие Директивата за нитратите през 1991 г. с цел опазване на водите от замърсяване, причинявано от нитрати от селското стопанство в зони, които се отводняват във вече замърсени води или с риск от замърсяване — така наречените „уязвими на нитрати зони“, в които трябва да се изпълняват програми за действие за нитратите. Държавите членки биха могли да прилагат изискванията на директивата за цялата си територия, ако решат така.

72

През 2005 г. е въведен механизъм за кръстосано спазване, който свързва получените от земеделските производители плащания със спазването на екологичните изисквания, наред с други неща. Тези изисквания за кръстосано спазване трябва да се проверяват систематично, както е предвидено в регламентите на ЕС.

73

Съгласно Рамковата директива за водите, когато основните мерки (прилагането на Директивата за нитратите и другите мерки за контрол на дифузното замърсяване (вж. точка 29) са недостатъчни за постигане на добро състояние на водите, какъвто е случаят с региона на Балтийско море, следва да се прилагат допълнителни мерки във водосборните басейни на водните обекти, които не са достигнали добро състояние на водите. Тези допълнителни мерки трябва да се включат в плановете за управление на речните басейни. За посетените държави членки тези мерки в повечето случаи съответстват на мерките в програмите за развитие на селските райони, съфинансирани от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони.

74

Сметната палата провери дали:

—изпълнението на изискванията на Директивата за нитратите от страна на държавите членки е ефективно и проследяването от страна на Комисията е адекватно;

—механизмът за кръстосано спазване е ефективен по отношение на опазването на водите;

—съфинансираните от ЕС мерки за развитие на селските райони, които имат за цел опазването на водите, са ефективни по отношение на намаляването на хранителните вещества.

Директивата за нитратите не се прилага ефективно, независимо от сравнително успешното проследяване от страна на Комисията

Недостатъци при определянето на уязвими зони

75

Уязвимите на нитрати зони следва да включват всички площи земя, които се отводняват в замърсени води (т.е.: еутрофни води, води с концентрация на нитрати над 50 мг./л.) или които са в риск от замърсяване и допринасят за замърсяването с нитрати. Държавите членки трябва да изпълняват програми за действие в тези зони. Германия, Дания, Финландия и Литва не са определили конкретни зони, тъй като са избрали да прилагат програмите за действие на цялата си територия. Останалите четири държави членки, особено Полша, независимо че почти изцяло се отводняват в Балтийско море, са определили само малка част от териториите си като уязвими на нитрати зони (Естония – 7 %, Латвия – 13 %, Полша – 4,5 % и Швеция – 22 %). Комисията постави под въпрос доколко определянето на уязвими зони в тези държави е адекватно и дори изправи Полша пред Съда на Европейския съюз (вж. точка 82).

76

Прилагането на програма за действие на цялата територия, както е във Финландия, улеснява приемането на правилата, защото те са едни и същи за всички земеделски производители. В райони с екстензивно земеделие с малко прилагане на торове, добро състояние и нисък риск от замърсяване на приемащите водни обекти, обаче, някои изисквания на програмите за действие са излишни, а административните разходи и разходите за инспекция се увеличават. От друга страна, в райони с интензивно земеделие и отглеждане на животни изискванията може да са недостатъчни за достатъчно намаляване на хранителните вещества, необходимо за постигане на добро състояние на вътрешнотериториалните води и водите на Балтийско море. Например, след прилагане на Директивата за нитратите в продължение на 20 години, значителна част от водните обекти в Южна Финландия е в лошо състояние. Също така, Финландия скоро не е намалявала количествата азот, които освобождава в Балтийско море (вж. фигура 2).

77

Все още следва да се предприемат много действия, преди да се достигнат целите за намаляване на количествата фосфор (вж. приложение III). Освен това, Директивата за нитратите се съсредоточава върху нитратите и не налага ограничения за използването на фосфор⁵³. Следователно, когато еутрофикацията се причинява от фосфор, прилагането на програма за действие за нитрати няма непременно да реши проблема и може да се наложи държавите членки да вземат допълнителни мерки. В посетените държави членки не са определени изисквания, ограничаващи разпръскването на фосфор върху земи (вж. точка 35).

Различия в съдържанието на програмите за действие по отношение на нитратите

78

Директивата включва задължителни и незадължителни изисквания, които трябва да се спазват от земеделските производители. Тя обаче определя точни ограничения само за няколко от задължителните изисквания, които по тази причина се прилагат еднакво от държавите членки⁵⁴. По отношение на други задължителни изисквания точните правила се определят от държавите членки в програмите им за действие за нитратите. В трите посетени държави членки тези правила се различават по тяхната взискателност и са по-малко строги от правилата в проучване, осъществено от името на Комисията, както е показано в таблица 2.

79

Директивата налага точно ограничение върху разпръскването на азот от оборски тор, но не и върху разпръскването на азот от минерални торове, което се е увеличило⁵⁵. Тя включва също така общо изискване за държавите членки да осигурят ограничения на общото количество азотни торове, което ще се разпръсква. Ефективността на подобно изискване най-добре се гарантира чрез изготвяне на планове за наторяване от независими експерти и последващото им одобряване от компетентните органи. Съгласно Директивата за нитратите обаче плановете за наторяване и регистрите не са задължителни за земеделските производители. Програмата за действие на Финландия не изисква от земеделските производители да прилагат планове за наторяване, а Полша изисква воденето на регистри за наторяване, както и планове за наторяване за стопанства с над 100 ха, т.е. 1 % от общия брой стопанства в Полша. В тези две държави тези изисквания не са задължителни, а се прилагат на доброволни начала от земеделските производители като условия за получаване на агроекологични плащания⁵⁶. Латвия изисква планове и регистри за наторяване за стопанства с над 20 ха (или 3 ха в случая с градинарските стопанства), които съставляват 85 % от земеделските земи в уязвимите на нитрати зони.

80

Освен това, изпълнението на някои изисквания, което е трудно за проверка, тъй като те включват въздържане от наторяване на определени дати или на определени ивици земя (вж. III.1.1, II.A.2 и II.A.4 в таблица 2), ще бъде по-лесно гарантирано, ако се изисква използването на регистри за наторяване. При отсъствието на такива регистри трудно могат да се установяват нарушенията със сигурност (и да се прилагат санкции), освен ако земеделският производител не бъде хванат на местопрестъплението.

Таблица 2

Изисквания на програмите за действие по отношение на нитратите, които се изпълняват към края на 2014 г.

Позоваване на приложения към Директивата за нитратите | Задължителни изисквания
Торове | Оборски тор
III 1.1 Период на забрана | III 1.3 Ограничение за разпръскване върху почвите (kg/ha/година) | II.A.2 Земи с остър наклон | II.A.4 Разстояние до водни площи | III 1.2 Капацитет на местата, предназначени за събиране на отпадните води от животновъдството
ЛАТВИЯ (в уязвими от замърсяване с нитрати зони) | 4,5 месеца за оборски тор 5 месеца за минерални торове | Картофи < 150 Пасища от 50 до 190 Пролетни житни култури и маслодайни растения от 110 до 200 | Всички торове са забранени при наклони > 17,6 % (10°) | 50 m при наклон > 10° 10 m от водни защитени зони | 6 месеца производство на твърд оборски тор 7 месеца производство на течен оборски тор
ПОЛША (в уязвими от замърсяване с нитрати зони) | От 3,5 до 4,5 месеца твърд оборски тор 6,5 месеца за течен оборски тор и минерални торове | Картофи от 100 до 200 Пасища и силаж от 260 до 300 Пролетни житни култури и маслодайни растения от 100 до 240 | Някои торове са забранени при наклони> 10 % | От 5 до 20 m | 6 месеца производство на тор
ФИНЛАНДИЯ (цялата държава) | 6 месеца | Картофи < 130 Пасища, силаж < 250 Пролетни житни култури и маслодайни растения от < 170 | Оборският тор е забранен при наклони> 10 % | 5 m 10 m при наклон > 2 % | 12 месеца производство на тор
Проучване, проведено от името на Комисията | Финландия 8 месеца Латвия и Полша 7 месеца (2 месеца по-малко за твърд оборски тор при отсъствието на особен риск) | Картофи < 130 във Финландия < 90 в Латвия и Полша | Всички торове са забранени при наклони > 8 % и 100 m дължина | 25 m по протежението на водните басейни на чувствителни на еутрофикация водни обекти 50 m в случай на земя с наклон 3 до 10 m по протежението на канавки и малки потоци | Финландия 9 месеца производство на тор Латвия и Полша 8 месеца

Пасища и силажна царевица < 90 и < 210 във Финландия
< 100 и < 250 в Латвия и Полша

Пролетни житни култури и маслодайни растения < 70 във Финландия
< 60 – 80 в Латвия и Полша

| Равностойни или по-строги, отколкото стандарта в проучването
| Близки до стандарта в проучването
| Много по-ниски от стандарта в проучването
| Значително по-ниски от стандарта в проучването

Източник: ЕСП.

Проучване, осъществено от името на Комисията „Препоръки за създаване на програми за действие съгласно Директива 91/676/ЕИО за опазване на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници“(„Recommendations for establishing Actions Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agriculture sources“) (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Дерио, Испания, Institute of Technology and Life Sciences (ITP), Варшава, Полша, Swedish Institute of Agricultural and Environmental Engineering (JTI), Упсала), декември 2011 г.

Проследяването от страна на Комисията е сравнително успешно, но отнема време

81

Комисията следва да гарантира, че Директивата за нитратите се прилага правилно от държавите членки⁵⁷. От държавите членки обаче зависи да одобряват определените уязвими на нитрати зони или програмите за действие по отношение на нитратите. На всеки четири години държавите членки трябва да представят доклад („доклад по член 10“) на Комисията, в който да представят обосновка на решението да определят дадени зони като уязвими на нитрати зони, както и резултатите от извършеното наблюдение на замърсяването на водите с нитрати и обобщение на своите програми за действие. Когато Комисията счете, че директивата не е прилагана правилно, единственият принудителен инструмент, с който тя разполага, са правните действия.

82

От 2010 г. Комисията поддържа диалог с всички държави членки от Балтийския регион, което спомогна за въвеждането на промени в законите за наторяване като цяло. Последните нови програми за действие, които направиха някои изисквания по-строги, са въведени във Финландия и Латвия в края на 2014 г. През 2008 г. Комисията поиска от Полша да разшири своите уязвими на нитрати зони и да подобри програмите си за действие. Също така, след решение на Съда на Европейския съюз (C-356/13) от 2014 г., Полша задейства законодателни процедури за повторно определяне на уязвимите на нитрати зони и за промяна на законите за наторяване и програмите за действие за 2016 г.

83

Процедурата за проследяване на Комисията отнема повече време, което отчасти се обяснява с факта, че изискванията на директивата са формулирани общо и се нуждаят от подробни правила за изпълнение в държавите членки. Комисията също така се нуждае от научни експертни познания и опит, за да оцени дали правилата на държавите членки са достатъчно строги, за да гарантират равнището на опазване на водите, което цели директивата. След проучването, посочено в таблица 2, и след допълнителни научни доказателства, Комисията предприе по-интензивни действия, но препоръките на това проучване понякога се оспорват от държавите членки. По време на одита се провеждаха дискусии с Естония и Швеция и беше започната процедура за нарушение за Естония. Комисията се съгласи, че Латвия, вместо да разширява уязвимите на нитрати зони, ще наложи някои правила относно използването на нитрати извън тези зони. Но тези два варианта може да не са еднакво ефективни — докато изискванията, приложими в уязвимите на нитрати зони, се изпълняват посредством механизъм на ЕС, не всички изисквания извън тези зони са обхванати от подобни проверки (вж. точка 85).

Механизмът за кръстосано спазване спомага за изпълнението на Директивата за нитратите и други изисквания за наторяване, но не е изцяло ефективен

Не всички изисквания относно използването на торове попадат в обхвата на кръстосаното спазване

84

Директивата за нитратите не съдържа специални разпоредби относно осигуряването на изпълнението на нейните изисквания. След въвеждането на системата за кръстосано спазване, изискванията, приложими за уязвимите на нитрати зони, следва да бъдат проверявани в рамките на кръстосаното спазване. Това означава, че ако не бъдат спазвани изискванията, земеделският производител може да бъде санкциониран. Въпреки че секторното законодателство и механизмите за неговото прилагане са приложими за всички земеделски производители, обаче, само получателите на плащания по ОСП могат да бъдат санкционирани в рамките на кръстосаното спазване.

85

Освен това държавите членки трябва да определят стандарти, известни като стандарти за добро земеделско и екологично състояние (ДЗЕС), за определени в законодателството на ЕС случаи с цел да се поддържа земята в добро земеделско и екологично състояние. Стандартът за ДЗЕС по отношение на качеството на водите, когато не са определени изисквания за наторяване, е ДЗЕС „изграждане на буферни ивици по протежението на водните басейни“⁵⁸.

86

Не всички национални изисквания относно използването на торове извън уязвимите на нитрати зони обаче са част от стандартите за ДЗЕС и затова не всички попадат в приложното поле на кръстосаното спазване⁵⁹. Изискванията извън обхвата на кръстосаното спазване се проверяват от националните органи за опазване на околната среда и могат да доведат до санкции съгласно националното законодателство. Тези проверки обаче са засегнати от слабости на процедурите за определяне на контролната извадка (Полша) и от факта, че не са били проверени всички приложими изисквания (Латвия). В последната държава допълнителните проверки обхващат само изискванията относно съхранението и управлението на оборски тор.

87

Освен това, при одита Сметната палата констатира, че стандартът за ДЗЕС относно буферни ивици е недостатъчно строг (вж. каре 2).

Каре 2

Примери за изисквания по ДЗЕС за изграждане на буферни ивици по протежението на водните басейни

Стандартите за ДЗЕС, приложими за всички земеделски производители от 2013 г. насам, трябва да съответстват най-малко на изискванията, приложими за земеделските производители в уязвимите на нитрати зони. Таблица 2 (изискване II.A.4) вече показва голямото разнообразие при определянето на изискванията.

Във Финландия стандартът за ДЗЕС допълнително определя, че не се позволява обработка върху ивица с ширина 0,60 м. от границата на водните басейни. Латвия и Полша не използват възможността, предвидена в стандарта за ДЗЕС, да изискват наличието на ивица необработвана земя.

Проверките на кръстосаното спазване показват значителен процент на неспазване на изискванията за опазване на водите от хранителни вещества

88

И в трите посетени държави членки при избора на извадките не са взети под внимание специфичните рискове, свързани с количествата хранителни вещества (вж. таблица 3).

Таблица 3

Фактори, свързани с количествата хранителни вещества, които са взети под внимание при избора на извадка за проверките на кръстосаното спазване

Стопанства с по-висок риск по отношение замърсяването на водите с хранителни вещества | Латвия | Полша | Финландия
Разположени близо до водни басейни | НЕ | ДА | НЕ
Разположени върху земя с наклон | НЕ | ДА | НЕ
Висока гъстота на животните > 1.7 животински единици/ха | НЕ | НЕ | НЕ

Източник: ЕСП.

89

Указанията за инспекция в държавите членки невинаги са достатъчно подробни, за да предотвратят неправилното извършване на някои ключови проверки. Например при одита беше констатирано, че указанията не изискват надеждността на регистрите относно торовете да се потвърждава посредством съпоставяне с фактурите (Полша) и запасите от торове (Полша и Латвия). Графикът на проверките (главно от юли до октомври) не е подходящ за проверяване на изискванията относно зимните месеци. Този проблем вече е посочен от Сметната палата⁶⁰.

90

В трите посетени държави се наблюдава голям процент на неспазване по отношение на прилагането на изискванията в уязвимите на нитрати зони — между 17 % и 32 % от проверените през 2013 г. земеделски производители. Повечето от случаите на неспазване на изискванията са свързани със съоръженията за съхранение на оборски тор, които липсват или са неподходящи, и с проблеми при анализа на съдържанието на азот в оборския тор (Финландия), неспазване на ограничението за разпръскване на азот от оборски тор (Полша), неподходящи планове за наторяване и липса на регистри относно торовете (Латвия). Това показва, че системата за контрол има ограничен възпиращ ефект, както вече е изтъкнато в предишни доклади на Сметната палата⁶¹.

Съфинансираните от ЕС мерки за развитие на селските райони през периода 2007—2013 г. са имали малък ефект за намаляване на замърсяването с хранителни вещества на водните обекти в посетените държави членки

91

Допълнителните мерки в плановете за управление на речните басейни от 2009 г. имат за цел намаляване на замърсяването с хранителни вещества от селското стопанство и са до голяма степен от същото естество като мерките, определени в програмите за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г., т.е. инвестиции в стопанствата, свързани със съхранението на оборски тор, и мерки за подобряване на околната среда и ландшафта⁶². В програмите за развитие на селските райони обаче тези мерки имат за цел постигането на множество екологични цели и обикновено всички земеделски производители могат да ги прилагат на доброволни начала независимо от местоположението на стопанствата, докато в плановете за управление на речните басейни те са представени като основен инструмент за подобряване на състоянието на водите и се прилагат в определени зони.

92

Освен това, при приемането на плановете за управление на речните басейни⁶³ значителен дял от средствата за развитие на селските райони вече са разпределени, по-специално за агроекологични схеми, но не непременно в районите, определени в плановете за управление на речните басейни. За да бъдат изпълнени тези схеми в тези конкретни райони, би била необходима една по-добра координация между отговорните органи в областта на развитието на селските райони и органите, работещи в областта на водите, и/или допълнителни средства. Това рядко се наблюдава на практика⁶⁴.

Инвестициите, съфинансирани от ЕС, са помогнали на земеделските производители по-добре да управляват оборския тор, но са насочени само частично към стопанствата,. които са най-големите замърсители

93

Липсата на подходящи съоръжения за съхранение на оборски тор е призната като основен проблем, отнасящ се за почти всички стопанства в уязвимите на нитрати зони в Полша, като засяга значително и Латвия. По този проблем са предприети действия с различна степен на успех по първите програми за развитие на селските райони на Полша и Латвия (2004—2006 г.)⁶⁵. Освен това, плановете за управление на речните басейни от 2009 г. са изготвени въз основа на разбирането, че все още е необходимо подобряване на съоръженията за съхранение на оборски тор в уязвимите на нитрати зони и в определени водосборни басейни на водни обекти. Плановете за управление на речните басейни във Финландия също включват тази мярка.

94

Въпреки това, при изпълнението на програмите за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. нито една от трите посетени държави членки не е приоритизирала отпускането на безвъзмездни средства за подобряване на съоръженията за съхранение на оборски тор на стопанства, които са разположени в уязвими на нитрати зони или представляват по-висок риск за опазването на водите, като например тези с висока гъстота на животните и разположените в басейните на водни обекти с лошо състояние на водите.

Няколко фактора ограничават ефективността на мерките за развитие на селските райони, които имат за цел опазването на водите

95

По отношение на намаляване на замърсяването на водите с хранителни вещества, агроекологичните схеми с най-голямо значение не са географски насочени към проблематичните райони, идентифицирани в плановете за управление на речните басейни. Това често са райони на интензивно земеделие и/или уязвими на нитрати зони, както и райони, подложени на ерозия и следователно със значително оттичане на хранителни вещества във водите. Дори когато някои агроекологични схеми и мерки за залесяване са добре насочени, те не са привлекли особен интерес от страна на земеделските производители. Например във Финландия схемите „изграждане на буферни ивици (крайречни зони)“ и „ефективно намаляване на количествата хранителни вещества (фосфор)“ са постигнали 57 % и 15 % от съответните си цели (брой хектари). В Латвия схемата „стърнища от полски култури през зимния период“ постига близко до 59 %, а в Полша мярката „залесяване“ постига 50 %. Според националните органи ниските стойности се дължат на сложността на мерките и малките размери на субсидията, особено за интензивни стопанства, които обикновено са разположени в тези зони.

96

В резултат на това агроекологичните схеми с най-голямо значение не се прилагат достатъчно в райони с риск от замърсяване с хранителни вещества в одитираните държави членки. Например в Латвия и Полша повечето от площта, включена в мерките „биологично земеделие“, „опазване на почвите и водите“ и „буферни пасищни зони“, е земеделска земя, разположена извън уязвимите на нитрати зони (вж. таблица 4).

Таблица 4

Изпълнение на агроекологични схеми от значение за опазването на водите в уязвимите на нитрати зони

| % подпомагана площ в уязвими от замърсяване с нитрати зони
Агроекологични схеми от значение за опазването на водите | LV | PL
Биологично земеделие | 5,2 | 1,6
Интегрирано/устойчиво земеделие | 28,8 | 11,6
Опазване на почвите и водите | 10,9 | 7,5
Буферни тревни зони | 0,0 | 2,4

Забележка: Финландия не е включена в таблицата, тъй като цялата държава е определена като уязвима на нитрати зона.

Източник: ЕСП.

97

Освен това някои изисквания на агроекологичните схеми не са достатъчно стриктни, като понякога са само малко по-строги от основните изисквания, т.е. изискванията за кръстосано спазване и минималните изисквания за торове и пестициди⁶⁶. Например в Полша агроекологичната схема, изискваща наличието на ивица от необработвана земя, съдържаща местна тревна и храстова растителност, по протежението на водните басейни, изисква ширина на ивицата от 5 м., докато в други държави членки изискваната минимална широчина е много по-голяма, напр. 15 м. Във Финландия изискванията във връзка с плановете за наторяване и покриване на почвата с растителност през зимата биха могли да бъдат включени в основните изисквания. Това е направено в Латвия (вж. точка 79) и за двете изисквания, а в Полша за последното изискване (вж. точка 86 и бележка под линия 59).

98

Одитът показа също така, че никоя от държавите членки, граничещи с Балтийско море, не е включила мярката „плащания, свързани с Рамковата директива за водите“ в своите програми за развитие на селските райони за периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г. (с изключение на Дания в програмата за 2007—2013 г.). Това беше обяснено с факта, че с тази мярка могат да се подпомагат само действия, които надхвърлят основните изисквания и са задължителни за земеделските производители в районите, посочени в плановете за управление на речните басейни. Такива мерки не са били включени в първите планове за управление на речните басейни в повечето от държавите членки от Балтийския регион

99

От една страна, най-замърсяващите стопанства не прилагат достатъчно агроекологични схеми, защото тези схеми предлагат ограничени компенсаторни плащания, а от друга страна държавите членки не налагат на тези стопанства санкциите, изисквани за целите на опазването на водите. Специален доклад № 23/2015 (точки 154—161) разглежда трудностите при прилагането на практика на принципа „замърсителят плаща“ за селското стопанство.

През програмен период 2014—2020 г. са налични инструменти за подобряване на ефективността на мерките за развитие на селските райони относно опазването на водите, но те все още не се използват в пълна степен

100

Регламент 1305/2013⁶⁷ предвижда специално приоритетно място за опазването на водите в програмите за развитие на селските райони, както и предварителни условия, които трябва да се изпълнят по отношение на прилагането на Рамковата директива за водите и законодателството в областта на околната среда, приложимо за селското стопанство.

101

При оценяването на програмите за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г. преди тяхното одобряване, Комисията настоя държавите членки правилно да насочват мерки към най-нуждаещите се райони. Тя също така поиска по-голяма съгласуваност между плановете за управление на речните басейни (проектите готови за одобрение преди края на 2015 г.) и програмите за развитие на селските райони, особено по отношение на географското насочване⁶⁸. На последно място, Комисията поиска по-строги основни изисквания и по-строги изисквания, специфични за агроекологичните схеми, както и избягване на всякакво припокриване между мерките за развитие на селските райони и нововъведените практики за екологизиране⁶⁹. На практика обсъждането с Комисията доведе до известни подобрения на мерките по програмите за развитие на селските райони, които имат за цел опазване на качеството на водите⁷⁰.

102

В резултат на това някои програми за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г. бяха частично или условно одобрени, защото в момента на одобряването им държавите членки бяха все още в процес на изготвяне на своите планове за управление на речните басейни от 2015 г., изменение на законодателството относно основните изисквания или установяване на практики за екологизиране. Това ще доведе до забавяне в изпълнението на определени мерки.

Допълнителни ползи от EUSBSR по отношение на намаляването на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море

103

Стратегията на ЕС за региона на Балтийско море стартира през 2009 г. като първо действие за въвеждането на макрорегионалния подход⁷¹ към регионалното развитие и създаването, наред с другото, на връзки между органите в областта на околната среда и селското стопанство. Подцелта на EUSBSR, озаглавена „Чиста вода в Балтийско море“, прие целите за намаляване на освобождаването на хранителни вещества на BSAP на Helcom. Следователно допълнителните ползи, които тя следва да донесе в тази област, са свързани с подпомагането и ускоряването на изпълнението на BSAP на Helcom посредством ново управление, обединяване на различни секторни политики и ресурси, включване на голям кръг от заинтересовани страни (публични, частни, гражданско общество) и укрепване международното сътрудничество⁷².

104

Сметната палата провери дали:

—EUSBSR има забележимо въздействие за намаляване на количествата хранителни вещества;

—са разработени иновативни проекти и дали добрите практики в резултат от тях са разпространени;

—Комисията е предприела действия, за да гарантира, че оперативните програми и програмите за развитие на селските райони са хармонизирани с целта на EUSBSR за намаляване на хранителните вещества.

Сложна мрежа на управление и трудни за оценяване допълнителни ползи

105

EUSBSR е изградена върху принципа на „трите „без“: без ново законодателство, без ново финансиране и без нови институции. Дори и при намерението да не се създават нови институции, на практика EUSBSR се състои от голяма мрежа от групи и участници. Те са добавени към многобройните заинтересовани страни, вече работещи в Балтийския регион. Въпреки това, от практическа гледна точка е трудно да се оценят допълнителните ползи от EUSBSR по отношение на действията на държавите членки за намаляване на освобождаваните количества хранителни вещества, тъй като няма рамка за наблюдение, за да се разграничават резултатите на стратегията от тези на вече съществуващите действия.

Водещите проекти спомагат за разпространяване на добри практики, но тяхното въздействие върху намаляването на хранителните вещества не е доказано

106

Очакваше се, че заинтересованите страни, като например органи на държавите членки, бизнес партньори, университети, НПО, ще разработят иновативни проекти, като използват и доразвиват добрите практики. Най-значителните водещи проекти на EUSBSR, техните цели, разходи и източници на финансиране са представени в приложение V.

107

Водещите проекти Baltic Manure („Балтийски тор“) и Baltic Deal („Балтийска политика“) спомогнаха за разпространяване на добри практики в областта на селското стопанство. Някои водещи проекти обаче представляват много малки преки инвестиции за намаляване на количествата хранителни вещества. Други проекти, които не са постигнали признание като водещи проекти, са също толкова важни в областта на намаляването на хранителните вещества, като например проектите Baltic Compass („Балтийски компас“) и Baltic Compact („Балтийски договор“), насочени към замърсяването от селското стопанство, и PURE, насочен към пречистването на градските отпадъчни води от фосфор.

108

Приносът за намаляване на хранителните вещества на водещите проекти и други проекти, финансирани от Програмата за региона на Балтийско море е трудно да се установи. Повечето водещи проекти не постигат самостоятелно и веднага осезаеми резултати, тъй като често служат като пилотен пример за желаното по-цялостно действие в дадена област. В някои случаи те са донякъде излишни, тъй като резултатите са постигнати посредством други съфинансирани от ЕС научноизследователски проекти и оценки, вече направени от Комисията.

Необходимо е оперативните програми да вземат в по-голяма степен под внимание EUSBSR

109

Един от трите принципа на EUSBSR е без ново финансиране. Вместо това се очаква финансирането от ЕС в областта на сближаването и националното финансиране да бъдат по-добре насочени към подкрепа за постигането на макрорегионалните цели и да се използват по-ефективно. Тъй като EUSBSR е създадена през 2009 г., в средата на програмен период 2007—2013 г., възможността макрорегионалната стратегия да въздейства върху разпределянето на средствата между приоритетите на оперативните програми от самото начало е ограничена.

110

През програмен период 2014—2020 г. възможността EUSBSR да влияе върху оформянето на политиката на сближаване и развитието на селските райони се повиши⁷³. Одитът показа, че програмните документи за периода 2014—2020 г. (споразуменията за партньорство и оперативните програми) са оценени по структуриран и стандартен начин от страна на Комисията, която обърна особено внимание на връзките между EUSBSR и приоритетите в програмите, както и на механизмите за координация между структурите за управление на средствата от ЕС и EUSBSR.

111

Във връзка с подцел „Чиста вода в Балтийско море“ обаче Сметната палата констатира, че EUSBSR е имала малко влияние върху приоритетите на държавите членки⁷⁴. Например, шведските и финландските оперативни програми почти не споменават тази конкретна подцел на EUSBSR, а съответните латвийски и полски мерки се отнасят за инфраструктури за отпадъчни води, които са необходими и без това за постигане на съответствие с директивите на ЕС, независимо от съществуването на EUSBSR. Съществуват малко възможности държавите членки да увеличат разпределението на средства от ЕС за опазване на водите през програмен период 2014—2020 г., тъй като 50 % от средствата по ЕФРР в регионите по политиката на сближаване и 80 % в другите региони са предназначени за само три тематични цели. Опазването на околната среда не е сред тях.

112

След препоръките на Комисията три от четирите проверени национални оперативни програми дават особен приоритет на проекти, свързани с EUSBSR⁷⁵. Въпреки това в нито един от тези проекти не се предлагат цели или показатели за намаляване на освобождаването на хранителни вещества, като по този начин се затруднява оценяването на техния принос за подцелта на EUSBSR за чиста вода. Всичките четири оперативни програми са включили националните структури на EUSBSR в своите комитети за наблюдение.

18 SWD(2014) 49 окончателен от 20 февруари 2014 г., придружаващ доклада на Комисията до Съвета и Европейския парламент, озаглавен „Първа фаза на изпълнение на Рамковата директива за морска стратегия (2008/56/ЕО), Оценка и насоки на Европейската комисия“.

19 Моделът SANBALT, разработен по програмата за научни изследвания MARE в Швеция (професор Wulff и др. от Baltic Nest Institute, 2007 г.).

20 Декларация на срещата на министрите от Helcom, Копенхаген, октомври 2013 г.

21 Държави, които не са страни по конвенцията и имат значителен принос за освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море, са: Беларус, Чешката република и Украйна. Очакваните намаления от тези държави се основават на Протокола от Гьотеборг.

22 Декларация на срещата на министрите от Helcom от 2013 г., „Обобщен доклад относно разработването на преразгледани максимално допустими количества за освобождаване на вещества и актуализирани цели за държавите по BSAP за намаляване на освобождаването“ („Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs and updated Country Allocated Reduction Targets of BSAP“).

23 Данни, представени от ръководителите на делегации на 48-мото заседание на Helcom, 10.6.2015—11.6.2015 г., Талин. Управителят на данните счита, че информацията за освобождаваните количества хранителни вещества през 2012 г. е засегната от несигурност (тестови стойности).

24 Helcom, Пети съставен документ относно замърсителния товар в Балтийско море (Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation) (PLC-5) – 2011 г.

25 COM(2013) 683 окончателен от 4 октомври 2013 г. „Доклад на Комисията до Съвета и Европейския парламент относно прилагането на Директива 91/676/ЕИО на Съвета за опазването на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници въз основа на докладите на държавите членки за периода 2008—2011 г.“

26 Съдържанието на хранителни вещества в земеделските земи е намаляло във всички държави членки от региона на Балтийско море, с изключение на Германия и Полша. Концентрацията на нитрати в повърхностните води е намаляла или е стабилна във всички държави членки от региона на Балтийско море, с изключение на Латвия, въпреки че последните данни сочат намаление и в тази държава членка.

27 Националната програма план за прилагане на Плана за действие за Балтийско море (NIP BSAP) и изготвена от Главния инспекторат за опазване на околната среда през 2010 г. и е актуализирана през 2013 г., но все още не е приета от полското правителство.

28 Одер и Висла са част от водосборния басейн на Балтийско море и представляват около 93 % от полската територия. Експертното становище е резултат от проучване, изготвено през 2012 г. по искане на Главния инспекторат за опазване на околната среда — „Потвърждаване на прагове за оценка на екологичното състояние на реките и езерата по отношение на физичните и химичните елементи, отчитайки характерните условия за конкретни видове води“ („Verification of thresholds for assessing the ecological condition of rivers and lakes as regards physical-chemical elements taking into account characteristic conditions for particular types of water“), стр. 180 (Garcia и др., 2012 г.).

29 Река Кими — Фински залив, западен район на речния басейн (Финландия), Даугава, Лиелупе и Гауя (Латвия) и Висла и Одер (Полша), вливащи се в подбасейните на морето – Финския залив, Рижския залив и същинско Балтийско море.

30 Цели и показатели за намаляване на хранителните вещества са определени в Дания, в една от провинциите на Германия в Балтийския регион и в един план за управление на речните басейни във Финландия. В Латвия всички планове за управление на речните басейни посочват очакваните намаления на хранителни вещества от градски отпадъчни води.

31 SWD(2012) 379 окончателен от 14 ноември 2012 г., придружаващ доклада от Комисията до Европейския парламент и до Съвета относно прилагането на Рамковата директива за водите (2000/60/ЕО) — Планове за управление на речни басейни.

32 Специален доклад № 4/2014 и Специален доклад № 23/2015 на Сметната палата.

33 Регламент (ЕО) № 648/2004, изменен с Регламент (ЕС) № 259/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 14 март 2012 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 648/2004 по отношение на употребата на фосфати и други фосфорни съединения в потребителските перилни детергенти и потребителските детергенти за автоматични съдомиялни машини (ОВ L 94, 30.3.2012 г., стр. 16).

34 Всички издадени през 2014 г. екологични разрешителни за пречиствателни станции за агломерации с ЕЖ между 160 и 16 900 в Южна и Югозападна Финландия поставят ограничения за фосфора, които са поне толкова строги, колкото тези в препоръка 28E/5 на Helcom.

35 Изисквания, установени в програмите за развитие на селските райони, които трябва да се спазват (в допълнение към задължителни стандарти за кръстосано спазване) от земеделските производители, които получават агроекологични плащания.

36 F. Amery (ILVO) и O.F. Schoumans (Alterra Wageningen UR) „Законодателство в областта на използването на фосфор в селското стопанство в Европа“ (Agricultural Phosphorus legislation in Europe), април 2014 г.

37 Във Финландия средното количество прилаган фосфор е около 10 кг./ха годишно, въпреки че в някои райони надвишава 25 кг./ха годишно (Източник: „Доклад относно прилагането на препоръките на Helcom от компетентността на Helcom LAND, приети след Helcom BSAP“ („Report on the implementation of Helcom Recommendations within the competence of Helcom LAND adopted since Helcom BSAP“) (2007 г.), страница 10). В Полша използването на минерални фосфорни торове следва възходяща тенденция, стабилизирайки се около 25 кг./ха годишно (Източник: „Доклад относно състоянието на околната среда в Полша през 2008 г.“ („Report on the state of the environment in Poland in 2008“), GIOS 2010). Най-малко 20 % от използваната земеделска земя има почви с високо до много високо съдържание на фосфор (Източник: „Наблюдение на химичния състав на обработваемите почви в Полша“ („Monitoring of the chemistry of Polish arable soils“), Регионална агрохимична станция в Люблин, 2005 г.).

38 Директива 2008/1/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2008 г. относно комплексното предотвратяване и контрол на замърсяването (OВ L 24, 29.1.2008 г., стp. 8), заменена с Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (OВ L 334, 17.12.2010 г., стp. 17).

39 Тази подробна оценка на различните източници на замърсяване е известна като „подход на количествено разпределение на източниците“ (Подробни съставни документи относно пренасяните по вода количества замърсители – PLC (Comprehensive Waterborne Pollution Load Compilations-PLC), който остойностява пренасяните по вода зауствания от точкови източници (агломерации, предприятия и рибовъдни стопанства) и от източници на дифузно замърсяване (селско стопанство, управлявани гори, атмосферни отлагания, разпръснати жилищни сгради и дъждовни води), както и загубите на естествения фон във вътрешнотериториалните повърхностни води.

40 LOAD 7-2014, 3-2. Протокол от заседанието на експертната група относно проследяване на националния напредък към постигане на целите на BSAP за намаляване на хранителните вещества (Рига, Латвия, 12—14 март 2014 г.). Заседанието признава значението на информацията относно очакваните намаления на количествата хранителни вещества не само за проследяване на BSAP (…), но и за осигуряване на по-добро взаимодействие между Рамковата директива за водите и Рамковата директива за морска стратегия.

41 Зона, в която съсредоточаването на населението и/или стопанските дейности е достатъчно, за да е възможно да се събират градските отпадъчни води и да се отвеждат към пречиствателна станция или пункт за окончателно изливане.

42 Еквивалент жители: количествен израз на замърсителния товар на отпадъчните води, който се равнява на „еквивалентния“ брой лица, които биха произвели отпадъци със същото ниво на замърсяване. Един ЕЖ съответства на количеството замърсяване от отпадъчни води, произведени от един жител.

43 Биохимична потребност от кислород (БПК₅), химична потребност от кислород (ХПК) и общо количество твърди вещества в суспензия (ОКТВС).

44 Специален доклад № 5/2015 на Сметната палата.

452002 г.: 1 378 агломерации и 41 милиона ЕЖ. 2006 г.: броят на агломерациите и количеството се увеличават съответно с 26 % и 12 %. 2013 г.: стойностите се намаляват съответно с 10 % и 16 % спрямо 2006 г.

46 Инвестиции в пречистването на отпадъчни води в 15 града с повече от 10 000 жители (речните басейни на Даугава и Гауя) и в няколко агломерации с по-малко от 2 000 жители.

47 Вж. Специален доклад № 2/2015, точки 65—67.

48 Новият програмен период 2007—2013 г.: Насоки за методологията за изготвяне на анализ на разходите и приходите — работен документ № 4, 8/2006.

49 Специален доклад № 5/2015 на Сметната палата.

50 Решение за изпълнение 2014/431/EС на Комисията от 26 юни 2014 г. относно форматите за докладите по националните програми за прилагането на Директива 91/271/ЕИО на Съвета (ОВ L 197, 4.7.2014 г., стр. 77).

51 Съобщението по „Пилот ЕС“ е първа стъпка в опита за разрешаване на проблемите, така че ако е възможно да бъдат избегнати официалните процедури за установяване на нарушения.

52 Дело C-438/07 – Приложения 2 и 3 към документите на Швеция за защита, представени на Съда.

53 Този проблем е само непряко засегнат в директивата под изискването „ограничаване на разпръскването на подобряващи почвата вещества“, защото обикновено нитратите и фосфорът присъстват заедно (с други хранителни вещества) в торовете. Това изискване обаче не гарантира ограничаване на използването на фосфор, тъй като делът на различните хранителни вещества е различен в торовете с търговска употреба.

54 Приложение III.2 – ограничение от 170 кг./ха годишно за разпръскване на азот от оборски тор и приложение II.A.3 – забрана за разпръскване на торове върху напоена с вода, наводнена, замръзнала или покрита със сняг земя.

55 Според Евростат от 2004 г. до 2012 г. като цяло разпръскването на азот от минерални торове се е увеличило средногодишно с повече от 4 % в Естония, Латвия и Литва и по-малко в Полша и Швеция. То е намаляло средногодишно с 1 % в Германия, Финландия и Дания.

56 Във Финландия това представлява около 90 % от земеделските производители и 97 % от обработваемата земя. В Полша регистри трябва да се водят и от земеделските производители, които получават агроекологични плащания, но планове за наторяване се изискват само от земеделските производители, които получават плащания по агроекологични схеми за „биологично земеделие“ и „устойчиво земеделие“, представляващи 12 % от обработваемата земя.

57 Член 258 от Договора от Лисабон изисква Комисията да гарантира прилагането на разпоредбите на Договора и мерките, предприети от институциите по тях.

58 Позволяват се обработване и паша, но с ограничения, например по отношение на наторяването.

59 Примери за национални изисквания относно използването на торове извън уязвими на нитрати зони са определянето на период на забрана на използването на торове (Полша), ограничението за 170 kg азот от оборски тор на хектар, забраната за разпръскване на торове върху напоена с вода, наводнена, замръзнала или покрита със сняг земя и за разпръскване на торове върху земя със стръмен наклон (Полша и Латвия).

60 Точка 69 от Специален доклад № 8/2008 „Ефективна политика ли е кръстосаното спазване?“ и Специален доклад № 23/2015, точка 136.

61 Специални доклади № 8/2008, № 4/2014 и № 23/2015.

62 Член 36 от Регламент (ЕО) № 1698/2005.

63 Плановете за управление на речните басейни, приети през 2009 г., обхващат периода 2010—2015 г., докато програмите за развитие на селските райони, приети през 2006 г., обхващат периода 2007—2013 г.

64 Плановете за управление на речните басейни в Латвия предлагат две мерки да бъдат финансирани с национални средства — „пасищни буферни зони“ и „изготвяне на планове за наторяване“, но те са ограничени по обхват или не са изпълнени.

65 В Латвия инвестициите за съоръжения за съхранение на оборски тор достигнаха 50 % от стопанствата с 80 % от животинските единици в уязвими на нитрати зони. В Полша подкрепата за съоръжения за съхранение на оборски тор има малък успех.

66 Държавите членки трябва да определят минимални изисквания относно торовете и пестицидите, които да се прилагат за определени мерки по програмите за развитие на селските райони. В трите посетени държави членки, те не надхвърлят изискванията за кръстосано спазване относно торовете и не включват ограничения за разпръскването на фосфор, с изключение на Финландия, където ограничението обаче е доста либерално.

67 Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета.

68 Например, за латвийската програма за развитие на селските райони Комисията поиска налагането на мерки за смекчаване за всяка съфинансирана инвестиция в отводняване на земеделски и горски земи, както е предвидено в плановете за управление на речните басейни.

69 От земеделските производители, които имат права на плащане за площ, се изисква да използват набор от практики за „екологизиране“, които са от полза за околната среда и действията по климата на техните стопанства. Тези практики са под формата на диверсификация на културите, поддържане на постоянните пасища и отделяне на пет процента от обработваемата земя за екологично полезни елементи. Регламент (ЕС) № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета (OB L 347, 20.12.2013 г., стр. 608).

70 Във финландската програма за развитие на селските райони географското насочване е подобрено посредством различни механизми. В полската програма за развитие на селските райони изискването за наличие на планове за наторяване е разширено за няколко агроекологични схеми. В латвийската програма за развитие на селските райони изискванията на схемите за „стърнища от полски култури“ и „интегрирано градинарство“ са направени по-строги, отколкото в предходната програма.

71„Макрорегионална стратегия“ е интегрирана рамка, приета от Европейския съвет с цел да се преодолеят общите предизвикателства, пред които е изправен определен географски район. Макрорегионалната стратегия засяга държави членки и трети държави, разположени в същия географски район, които по този начин се ползват от засилено сътрудничество, допринасящо за постигането на икономическо, социално и териториално сближаване (Източник: InfoRegio).

72 SWD(2013) 233 окончателен от 27 юни 2013 г., придружаващ доклада на Комисията относно добавената стойност на макрорегионалните стратегии. Също така COM(2014) 284 окончателен от 20 юни 2014 г. „Доклад на Комисията относно управлението на макрорегионалните стратегии“.

73 Вж. Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 15 (Съдържание на споразумението за партньорство), член 96, параграф 3, буква г) (изискването, че оперативните програми трябва да уточняват уредбата за междурегионалните и транснационалните действия) и член 70, параграф 2 (разрешение за съфинансиране на операции извън програмния район).

74 Бяха проверени споразуменията за партньорство и оперативните програми в Швеция, Латвия и Полша.

75 Това е ясно установено в полската национална оперативна програма „Инфраструктури и околна среда“ и в шведските оперативни програми и е общо заявено във финландската национална оперативна програма.

Заключения и препоръки

113

Изпълнението на действията на ЕС от страна на държавите членки е довело до ограничен напредък към намаляване на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море. Инвестициите в инфраструктура за отпадъчни води са само частично ефективни, мерките за земеделието не съответстват на натиска и не са достатъчно целенасочени, а допълнителните ползи от Стратегията на ЕС за региона на Балтийско море е трудно да бъдат оценени.

Плановете на държавите членки не са достатъчно амбициозни и не включват подходящи показатели, като е постигнат ограничен напредък по отношение на намаляването на хранителните вещества

114

Към края на 2012 г. е постигнат ограничен напредък в намаляването на освобождаването на хранителни вещества с цел борба с еутрофикацията в Балтийско море. Притокът на хранителни вещества от градски агломерации е намалял, докато този от селското стопанство остава стабилен или дори се е увеличил (вж. точка 25).

115

Плановете на държавите членки за намаляване на хранителните вещества с оглед постигане на целите на Helcom са ограничени до изпълнението на планове за управление на речните басейни, изготвени съгласно Рамковата директива за водите. Това невинаги е достатъчно за постигане на необходимите намаления на хранителни вещества за Балтийско море. Освен това плановете за управление на речните басейни са недостатъчни, тъй като повечето от техните мерки включват основно изпълнение на конкретни директиви на ЕС (вж. точки 26—30).

116

Целите на плановете за управление на речните басейни съгласно Рамковата директива за водите са изразени посредством показател за въздействието — процент на водите в добро състояние. Той обаче не е превърнат в целеви нива, като например годишно количество хранителни вещества. Същият проблем се наблюдава в подготвителните документи за програмите от мерки съгласно Рамковата директива за морска стратегия. Препоръките на Helcom, които надхвърлят стандартите, предвидени в директивите на ЕС за конкретни дейности, са приложени само отчасти (вж. точки 31—36).

117

Надеждността на мониторинговите данни по отношение на освобождаването на хранителни вещества в Балтийско море не е осигурена. Това се отнася най-вече за данните за трансгранично и дифузно замърсяване, които са от съществено значение за справедливо разпределение на целите за намаляване на количеството вещества по държави и установяване на подходящи мерки (вж. точки 37—41).

Препоръка 1

Комисията следва да:

а)изисква държавите членки да изготвят програми от мерки, които дават възможност да се постигнат измерими цели за намаляване на количествата хранителни вещества, за да се постигнат целите на Рамковата директива за морска стратегия и Рамковата директива за водите;

б)изисква от държавите членки надеждно и последователно да оценяват и наблюдават количествата хранителни вещества в техните речни басейни и освобождаваните в Балтийско море количества хранителни вещества.

От своя страна държавите членки следва да:

в)събират информация относно ефективността на разходите по мерките за намаляване на освобождаваните количества хранителни вещества, за да разполагат със стабилен анализ за създаването на бъдещи програми от мерки.

Действията за намаляване на замърсяването с хранителни вещества от градски отпадъчни води са отчасти ефективни

118

Не всички държави членки от Балтийския регион, от които се изисква да изпълнят директивата до 2012 г., реално са го постигнали. Само Германия и Финландия са близо до пълно спазване на членове 4 и 5 от директивата, които определят изисквания за вторично третиране и за по-строго пречистване. По отношение на държавите членки, които трябва да завършат прилагането на директивата до края на 2015 г., независимо от значителните съфинансирани от ЕС инвестиции, съответствие няма да бъде постигнато в Полша и процентът на несвързване със системите за събиране е все още висок (вж. точки 46—54).

119

Посетените пречиствателни станции за отпадъчни води са ефективни и съответстват на Директивата за градските отпадъчни води. Само някои от тях обаче отговарят на по-строгата препоръка на Helcom относно фосфора. Тяхната финансова устойчивост невинаги е гарантирана (вж. точки 55—57).

120

Комисията не извършва навременно проследяване на спазването от държавите членки на техните Договори за присъединяване. Комисията не проследява достатъчно стриктно изпълнението на плановете, тъй като работата и` се основава на неактуални данни. Комисията отбелязва закъснения при предприемането на действия за откриване на нарушения и преследване на случаи на неспазване в държавите членки (вж. точки 58—64).

121

Помощта от ЕС за инфраструктури за събиране и пречистване на отпадъчни води в Русия и Беларус потенциално води до разходно-ефективно намаляване на хранителните вещества от зауствания на отпадъчните води. Но изпълнението отнема много време и е силно ограничено по обхват в сравнение с необходимото. Конкретен проблем има със замърсяването от Калининградска област в Русия (вж. точки 65—69).

Препоръка 2

Комисията следва да:

а)насърчава държавите членки да определят и налагат изпълнението на правни задължения за свързване на домакинствата към съществуващите канализационни мрежи;

б)изисква от държавите членки да прилагат устойчива политика за тарифите за отпадъчни води, за да е възможно извършването на правилна поддръжка и подновяване на активите. Тази политика следва да взема под внимание принципа „замърсителят плаща“ и социалната поносимост на цената на водните услуги;

в)намали времето, необходимо за оценка на съответствието с Директивата за пречистване на градските отпадъчни води;

г)продължи да насърчава проекти, които имат за цел намаляване на количествата хранителни вещества в Балтийско море от Русия и Беларус, като се насочи повече към ключови замърсители, установени от Helcom (като Калининградска област).

От своя страна държавите членки следва да:

д)планират и строят своята инфраструктура за отпадъчни води възможно най-ефективно и, ако е необходимо, да обмислят предоставянето на финансова подкрепа на домакинствата, за които иначе е непосилно свързването към канализационната мрежа;

е)определят по-строги стандарти за хранителните вещества от предвидените в Директивата за пречистване на градските отпадъчни води в райони, където веществата се оттичат към води, които не са постигнали ниво на хранителните вещества, съответстващо на изискванията за добро състояние от Рамковата директива за водите и от Рамковата директива за морска стратегия.

Нежелание на държавите членки да използват пълноценно възможните действия в областта на селското стопанство и липса на насочване към нуждаещите се райони

122

Задължителните мерки по Директивата за нитратите се прилагат на недостатъчна площ в някои държави членки. Програмите за действие се различават по своята взискателност и невинаги са толкова строги, колкото препоръчва Комисията. Директивата не изисква изрично стопанствата да изготвят планове за наторяване, нито да водят регистри на използваните торове. И двете практики биха помогнали за изпълнението и контрола на няколко изисквания на Директивата за нитратите. Комисията е предоставила насоки на държавите членки и провежда непрекъснати действия за проследяване на изпълнението на Директивата за нитратите. Това е довело до подобрения при определянето на уязвимите на нитрати зони и програми за действие, но процесът отнема време (вж. точки 75—83).

123

Механизмът за кръстосано спазване спомага за изпълнението на изискванията по отношение на нитратите и други условия за наторяване, но не е изцяло ефективен, тъй като някои изисквания не са особено строги. Системата за проверки на кръстосаното спазване и налагане на санкции е засегната от слабости при подбора на извадки и по отношение на указанията. Съществува голям процент на неспазване на изискванията в уязвимите на нитрати зони, което показва, че понастоящем системите за контрол имат ограничен възпиращ ефект. Съществуват слабости в националните проверки на изискванията извън обхвата на кръстосаното спазване (вж. точки 84—90).

124

Съфинансираните от ЕС мерки за развитие на селските райони са имали слабо въздействие върху намаляването на замърсяването с хранителни вещества на водните обекти. Инвестициите, които имат за цел да подпомогнат земеделските производители да подобрят съхранението и управлението на оборския тор, само отчасти са били насочени към необходимите стопанства. Агроекологичните схеми не са били географски насочени към райони, в които водните обекти са с лошо състояние на водите. Рядко е изпълнявана конкретната мярка за действия, свързани с Рамковата директива за водите. Принципът „замърсителят плаща“ не е достатъчно прилаган за селскостопанската дейност (вж. точки 91—99).

125

Комисията се е възползвала от възможността, предоставена от новите инструменти за програмния период 2014—2020 г., за да изиска по-строги основни изисквания и по-стриктни агроекологични мерки. Тя също така е изискала по-добро географско насочване на мерките за развитие на селските райони и повече съгласуваност между програмите за развитие на селските райони и плановете за управление на речните басейни. Дискусиите с държавите членки са довели до подобрения. Въпреки това, няколко мерки ще трябва отново да бъдат преразгледани след приемането на всички съответни национални нормативни актове и планове. Това ще забави изпълнението на някои мерки и ще увеличи административната тежест на програмите (вж. точки 100—102).

Препоръка 3

Комисията следва да:

а)изисква от държавите членки да определят съответните уязвими на нитрати зони. При това държавите членки следва да вземат под внимание информацията относно замърсителния натиск от земеделски хранителни вещества в плановете за управление на речните басейни по Рамковата директива за водите.

От своя страна държавите членки следва да:

б)определят подходящи ограничения за използването на фосфор в селското стопанство, когато това излага на риск доброто състояние на водите;

в)установят правилата в програмите си за действие по отношение на нитратите въз основа на последните научни доказателства;

г)установят задължителни действия, които надхвърлят съществуващите изисквания за стопанствата – замърсители във водосборни басейни, които се оттичат в еутрофни води;

д)прилагат агроекологични схеми с най-голям принос за намаляване на замърсяването на водите с хранителни вещества и да насочат тези схеми и мерките за залесяване към районите, където тяхното въздействие върху намаляването на количествата хранителни вещества е най-високо.

Трудно е да се оценят допълнителните ползи от макрорегионалната Стратегия на Европейския съюз за региона на Балтийско море за намаляването на количествата хранителни вещества

126

Структурата за управление на EUSBSR е сложна и прибавя нови нива към съществуващите регионални институции за управление. Въздействието на EUSBSR върху действията на държавите членки за намаляване на освобождаваните в Балтийско море количества хранителни вещества е трудно да се оцени (вж. точка 105).

127

Водещи проекти, реализирани в сътрудничество между няколко държави от ЕС и такива извън ЕС, имат за цел развиването на добри практики, които да бъдат широко прилагани. Понякога обаче техните резултати не надхвърлят вече наличното и въздействието им от практическа гледна точка е твърде малко (вж. точки 106 и 108).

128

Освен това очакваният резултат от съгласуването на приоритетите на съфинансираните от ЕС програми с подцелта „Чиста вода в Балтийско море“ е много скромен (вж. точки 109—112).

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Henri GRETHEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 27 януари 2016 г.

За Сметната палата

Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Цели за намаляване на освобождаването на хранителни вещества

Държава | Средно освободено количество азот за 1997—2003 г. | Средно освободено количество фосфор за 1997—2003 г. | Цел за намаляване на количествата азот за 2021 г. | Цел за намаляване на количествата фосфор за 2021 г. | Намаление в % — азот | Намаление в % — фосфор
| тонове/година | тонове/година | тонове/година | тонове/година |  |
Дания | 70 490 | 1 928 | 2 890 | 38 | 4 | 2
Естония | 27 684 | 804 | 1 800 | 320 | 7 | 40
Финландия | 88 005 | 3 609 | 3 030 | 356 | 3 | 10
Германия | 65 672 | 627 | 7 670 | 170 | 12 | 27
Латвия | 61 164 | 829 | 1 670 | 220 | 3 | 27
Литва | 48 689 | 2 463 | 8 970 | 1 470 | 18 | 60
Полша | 212 412 | 11 787 | 43 610 | 7 480 | 21 | 63
Русия | 87 122 | 7 142 | 10 380 | 3 790 | 12 | 53
Швеция | 130 279 | 3 639 | 9 240 | 530 | 7 | 15
Освобождавани количества хранителни вещества в държавите от Helcom | 791 517 | 32 828 | 89 260 | 14 374 | 11 | 44
Освобождавани количества хранителни вещества от държави, които не са подписали Конвенцията¹ | 21 421 | 1 979 |  |  |  |
Количества хранителни вещества в Балтийско море от държавите от Helcom | 812 938 | 34 807 |  |  |  |
Хранителни вещества от други източници² | 97 405 | 2 087 |  |  |  |
Общо за Балтийско море | 910 343 | 36 894 | 118 134 | 15 178 | 13 | 41

1 Трансгранични количества хранителни вещества, вливани от реки от Чешката република, Украйна и Беларус.

2 Количества от корабоплаването и замърсяването на въздуха, произхождащи от всички държави от ЕС, които не са включени във водосборния басейн на Балтийско море.

Източник: ЕСП въз основа на данни от „Обобщен доклад относно разработването на преразгледани максимално допустими освобождавани количества (MAI) и актуализирани цели на Плана за действие за Балтийско море за намаляване на количествата вещества, определени за държавите“ („Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated Country Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan“), среща на министрите от Helcom от 2013 г.

Приложение II

Тенденция при освобождаваните количества азот и фосфор в Балтийско море по държави

(тонове/година)
| Германия | Дания | Естония | Финландия | Литва | Латвия | Полша | Русия | Швеция
N | Освободени количества за 1997—2003 г. | 65 672 | 70 490 | 27 684 | 88 005 | 48 689 | 61 164 | 212 412 | 87 122 | 130 279
Освободени количества за 2012 г., в т.ч.несигурност (тестови стойности) | 55 963 | 52 535 | 28 378 | 94 688 | 55 502 | 70 388 | 191 602 | 91 757 | 116 723
| Германия | Дания | Естония | Финландия | Литва | Латвия | Полша | Русия | Швеция
P | Освободени количества за 1997—2003 г. | 627 | 1 928 | 804 | 3 609 | 2 463 | 829 | 11 787 | 7 142 | 3 639
Освободени количества за 2012 г., в т.ч.несигурност (тестови стойности) | 630 | 1 663 | 782 | 3 608 | 1 929 | 1 242 | 9 680 | 7 230 | 3 509

Източник: Предварителна оценка на проследяването на напредъка към постигането на разпределените по държави цели за намаляване на хранителните вещества (CART), приети с Декларацията на срещата на министрите от Helcom от 2013 г. в Копенхаген.

Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M., 2015 г. Оценка за изпълнението на целите за намаляване на хранителните вещества на Схемата за намаляване на хранителните вещества на Helcom. Онлайн. http://Helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Приложение III

Постигане на таваните за освобождаване по подбасейни

(тонове/година)
| Ботнически залив | Ботническо море | Същинско Балтийско море | Фински залив | Рижски залив | Датски проливи | Категат | Общо
Таван на освобождаваните количества азот, като се вземе предвид целта на Helcom за намаляване на количествата | 57 622 | 79 372 | 325 000 | 101 800 | 88 418 | 65 998 | 74 001 | 792 211
Освобождавани количества за 2012 г., в т.ч. несигурност (тестови стойности) | 60 484 | 74 794 | 375 760 | 119 687 | 97 106 | 51 495 | 65 801 | 845 127
Допълнително намаление |  | 4 578 |  |  |  | 14 503 | 8 200 | 27 281
Липсващо намаление за изпълнение на целите на Helcom за 2021 г. | 2 862 |  | 50 760 | 17 887 | 8 688 |  |  | 80 197
Таван на освобождаваните количества фосфор, като се вземе предвид целта на Helcom за намаляване на количествата | 2 675 | 2 773 | 7 360 | 3 600 | 2 020 | 1 601 | 1 687 | 21 716
Освобождавани количества за 2012 г., в т.ч. несигурност (тестови стойности) | 2 787 | 2 490 | 15 145 | 7 536 | 2 775 | 1 418 | 1 591 | 33 742
Допълнително намаление |  | 283 |  |  |  | 183 | 96 | 562
Липсващо намаление за изпълнение на целите на Helcom за 2021 г. | 112 |  | 7 785 | 3 936 | 755 |  |  | 12 588

Източник: Предварителна оценка на проследяването на напредъка към постигането на разпределените по държави цели за намаляване на хранителните вещества (CART), приети с Декларацията на срещата на министрите от Helcom от 2013 г. в Копенхаген.

Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M., 2015 г. Оценка за изпълнението на целите за намаляване на хранителните вещества на Схемата за намаляване на хранителните вещества на Helcom. Онлайн. http://Helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Приложение IV

Концентрация на хранителни вещества в изтичащия поток от пречиствателните станции за отпадъчни води в основните градове на държавите — членки на ЕС, около Балтийско море (2013 г.)

Източник: ЕСП въз основа на данни от края на 2013 г., предоставени от държавите членки. Стойностите за Копенхаген и Стокхолм са получени от средните стойности на две пречиствателни станции за отпадъчни води във всеки един от градовете.

Приложение V

Водещи и други проекти от значение за изпълнението на EUSBSR

(в млн. евро)
Водещи проекти на EUSBSR, свързани с еутрофикацията
Приоритетна област AGRI | Източник и размер на финансирането
BALTIC MANURE (“Балтийски тор”) | Този проект има за цел да развие експертни познания и опит във връзка с новаторски решения за управление на оборския тор, например производството на енергия от възобновяеми източници и органични торове. | ОП „Регион на Балтийско море (РБМ)“ Общо: 3,7 ЕФРР: 2,8

Рециклиране на фосфора
Този проект има за цел извличане на фосфора от основните източници в региона на Балтийско море, като например оборски тор, утайки от отпадъчни води и трупове, и производство на рециклирани торове. Наред с това проектът цели разработване на специфични за всяко място стратегии за наторяване с цел превръщане на региона на Балтийско море в първия самостоятелен регион от гледна точка на влагането на минерални фосфорни торове.

Приоритетна област NUTRI | Финансиране

Премахване на фосфатите от детергентите
Целта на този проект е подпомагане на балтийските държави в прилагането на препоръка 28E/4 на Helcom (т.е. национални законодателни действия за ограничаване на употребата на фосфати в перилни препарати и детергенти за автоматични съдомиялни машини) чрез изготвяне на информационни материали за определящите политиките лица. Забраната на фосфати в перилни препарати за целия ЕС е приета през 2011 г.
Малкият бюджет на проекта е финансиран от Шведската агенция по химикали.

PRESTO
Проектът има за цел намаляване на количеството хранителни вещества в Балтийско море чрез образователни програми за оперативния персонал, проектантите и академичните преподаватели, които участват в пречистването на отпадъчни води, както и технически проучвания и инвестиции в избрани пречиствателни станции за отпадъчни води в Беларус (Барановичи, Гродно, Молодечно и Витебск).
ОП РБП
Общо: 4,6
ЕФРР: 1,1
ЕИСП: 2,8

BALTIC DEAL (“Балтийска политика”) | Този проект има за цел борба с оттичането и изтичането на хранителни вещества от земеделските стопанства: той е иницииран от пет федерации на земеделските производители на доброволни начала. | ОП РБП Общо: 3,8 ЕФРР: 3,0

Оценка на регионалното замърсяване с хранителни вещества и установяване на приоритетни проекти за намаляване на освобождаваните количества хранителни вещества от Беларус в Балтийско море.
Този проект има за цел установяване на приоритетни инвестиции и изграждане на местен капацитет за намаляване на освобождаваните количества хранителни вещества в Балтийско море в контекста на Партньорството за околната среда в рамките на инициативата „Северно измерение“, с конкретна насоченост към селското стопанство, битовите отпадъчни води, промишлеността, включително производството и употребата на детергенти, съдържащи фосфор.
Финансиран от Фонда на BSAP, управляван от NIB/NEFCO, Швеция и Финландия като инвеститори: 0,25

Хоризонтално действие „Съседи“ (Neighbours)

Икономически и екологично устойчив район на езерото Пейпус (Peipsi) | Този проект има за цел подобряване на екологичното състояние на басейна на езерото Пейпус чрез модернизиране на съществуващите съоръжения за пречистване на отпадъчни води в област Псков и чрез изграждане на нова инфраструктура в малки пристанища на естонския бряг на езерото Пейпус. | ОП Естония – Латвия – Русия

Проекти по ОП РБМ (различни от водещите) за еутрофикацията

(в млн. евро)
Проекти по ОП РБМ (различни от водещите), свързани с еутрофикацията | Източник и размер на финансирането (ОП РБМ)
Baltic Compass (“Балтийски компас”) | Този проект включва работа със секторите на селското стопанство и околната среда, насочена към потребността от транснационален подход за намаляването на еутрофикацията в Балтийско море. | Общо: 6,6 ЕФРР: 4,6 ЕИСП: 0,5
Baltic Compact (“Балтийски договор”) | Този проект включва агроекологични действия. | Общо: 1,9 ЕФРР: 1,5
BERAS (Балтийско екологично рециклиране за земеделието и обществото) | Този проект има за цел намаляване на еутрофикацията, спиране на използването на пестициди и намаляване на въздействието на хранително-вкусовия сектор върху глобалното затопляне. | Общо: 4,4 ЕФРР: 3,4 ЕИСП: 0,05
Waterpraxis | Този проект има за цел подобряване на състоянието на Балтийско море чрез подпомагане на практическото прилагане на плановете за управление на речните басейни в региона. | Общо: 2,0 ЕФРР: 1,5
PURE (Проект за намаляване на еутрофикацията от градовете) | Този проект има за цел подготовката и реализирането на инвестиции в общините посредством транснационално сътрудничество. | Общо: 3,2 ЕФРР: 2,0 ЕИСП: 0,5

Отговори на Комисията

Резюме

V

В оценката на първите планове за управление на речните басейни (ПУРБ)¹, както и в оценката на първите програми от мерки², Комисията отбеляза тези въпроси като важна област, в която има нужда от подобрения, и настойчиво прикани държавите членки да предприемат действия в тази посока в рамките на вторите ПУРБ.

VI

Комисията счита, че действията и` са били целесъобразни. В Договора и в утвърдената съдебна практика на Съда ясно е указано, че Комисията разполага с голяма свобода на преценка относно това кога да инициира и да осъществява процедура за нарушения в съответствие с нейната роля на „пазител“ на Договорите. В някои случаи алтернативните инструменти или политическият диалог може да се окажат по-ефективен подход, отколкото процедурата за нарушение.

Все пак Комисията има значителен доказан капацитет за постигане на съответствие с Директивата за пречистването на градските отпадъчни води посредством използване на процедурата за нарушение като инструмент.

VII

В някои случаи при прилагането на Директивата за нитратите са срещнати редица трудности от страна на държавите членки, докато в други то е ефективно. Все пак общата тенденция за средните концентрации на нитрати в ЕС и в Балтийско море се подобрява.

Политиката на кръстосано спазване не е предвидена да служи като мярка за налагане изпълнението на европейското законодателство в държавите членки. Процедурата за нарушение е утвърденото средство за случаи на неизпълнение на задълженията по прилагане.

Броят на случаите на неспазване и на наложените санкции по механизма за кръстосано спазване е по-скоро пример за неговото функциониране, а не за неговата недостатъчност. Кръстосаното спазване се прилага само за земеделски стопани, които получават директни плащания или участват в някои от мерките за развитие на селските райони, например агроекологични мерки.

VIII

Комисията счита, че стратегията на ЕС за региона на Балтийско море е допринесла в значителна степен за насърчаване на опазването на околната среда в Балтийско море. Като цяло новият макрорегионален подход може да се счита за ценен инструмент за разрешаване на регионалните проблеми и за подобряване на сътрудничеството между държавите, граничещи с Балтийско море.

Въведение

09

Програмите от мерки по Рамковата директива за водите и по Рамковата директива за морска стратегия са определени за общо докладване през месец март 2016 г. В програмите от мерки по РДВ и Рамковата директива за морска стратегия, за които държавите членки следва да докладват, трябва да се вземат предвид задълженията, наложени от Helcom и интеграционните споразумения.

13

Управлението на водите е определено като една от главните цели на развитието на селските райони в рамките на ЕЗФРСР както за програмния период 2007—2013 г., така и за периода 2014—2020 г. Тези цели могат да бъдат постигнати чрез различни мерки, включително мерки, които не се основават на площта, като инвестиции и обучение.

Информация относно разпределянето на средствата има само на ниво оси и мерки за периода 2007—2013 г. За периода 2014—2020 г. такава информация има на ниво мерки и целеви области (или приоритет, какъвто е случаят с приоритета, отнасящ се до управлението на водите), което ще даде възможност за получаването на данни, които са пряко свързани с целите.

Констатации и оценки

18

Комисията отбелязва, че, макар определените от Helcom цели за намаляване на замърсяването с хранителни вещества да се считат за добра практика, няма правни основания да се очаква държавите членки от Балтийския регион да включат своите Helcom цели в рамките на докладването си по Рамковата директива за морска стратегия (РДМС) през месец октомври 2012 г., тъй като целите за намаляване на замърсяването с хранителни вещества бяха приети на срещата на министрите от Helcom, проведена през месец октомври 2013 г. На практика обаче Комисията би оценила високо, ако програмите от мерки по РДМС на държавите членки, които следва да бъдат представени през месец март 2016 г., допринасят също така за постигането на техните ангажименти към Helcom.

28

Една и съща цел се преследва и с РДВ и от Helcom — Балтийско море без еутрофикация. Постигането на статус „добро състояние“ според РДВ е достатъчно за постигане на целите на Helcom. Полша трябва да предприеме допълнителни мерки, които обаче са необходими не само за съответствие с целите на Helcom, но също така за постигане на целите по РДВ.

В първите ПУРБ Полша не беше заложила достатъчно строги стандарти за фосфатите, които да съответстват на РДВ и на доброто екологично състояние според същата директива (те използваха по-стари съществуващи стандарти), и от тази гледна точка може да изглежда, че целите на Helcom са по-строги. Полша трябва да отстрани това явно несъответствие, като определи съответстващи на РДВ стандарти за фосфатите и ги използва за формулирането на програми от мерки във вторите ПУРБ, с които фосфатите както във вътрешните, така и в морските води, да бъдат намалени.

31

В рамките на докладването по вторите ПУРБ от държавите членки се изисква да направят анализ на разликите в хранителните вещества. По този начин Комисията ще има по-добра възможност да проследява намаляването на хранителните вещества, постигнато от държавите членки през следващите два отчетни периода.

По вторите планове за управление на речните басейни държавите членки трябва да докладват доколко прилагането на Директивата за нитратите е достатъчно за справяне със замърсяването с хранителни вещества от селското стопанство и какви по-нататъшни основни и допълнителни мерки съгласно РДВ ще бъдат планирани за разрешаването на този проблем. Това ще помогне на държавите членки и на Комисията да разберат къде са необходими по-нататъшни действия.

34

Комисията очаква, че в рамките на мерките, включени в ПУРБ, разрешителните за пречистване на градски отпадъчни води ще бъдат преразгледани и, ако е необходимо — ревизирани, за да се гарантира намаляване на замърсяването в градовете до ниво, при което постигането на статус на „добро състояние“ във всички водни обекти да стане възможно. За някои води то може да отговаря на количества P от 1 mg/l, а за други области с по-голяма гъстота на населението или при слабо разреждане може да е необходимо стойностите да са по-строги, например количества P от 0,5 mg/l или по-ниски.

41

Плановете на държавите членки за намаляване на хранителните вещества, които се основават на техните планове за управление на речните басейни, не са достатъчно амбициозни, тъй като в по-голямата част от тях са включени само „основни мерки“, които вече са предвидени в изпълнение на директиви на ЕС и във връзка с конкретни дейности, причиняващи замърсяване с хранителни вещества главно от градските отпадъчни води и селското стопанство, без да се посочва как тези мерки ще бъдат засилени с оглед на постигането на „хранителни условия“, които да съответстват на статуса „добро състояние“. Включени са съвсем малко нови мерки съгласно член 11, параграф 3, буква з) от РДВ за контрол на дифузните източници на замърсяване (в тази връзка по-специално липсва контрол на дифузните източници на фосфати), а „допълнителните мерки“ са неясни, що се отнася до общия им очакван принос. Комисията отбеляза този въпрос в оценката на първите ПУРБ³ и в оценката на първите програми от мерки⁴ като важна област, в която има нужда от подобрения, а във вторите ПУРБ настойчиво прикани държавите членки да предприемат действия в тази посока.

Вж. също така отговора на Комисията на точка 30.

46

Комисията счита, че според нейната методика за оценка на спазването Германия и Финландия отговарят на Директивата, тъй като те постигат степен на съответствие от 99 % или по-висока. Останалите четири държави членки от Балтийския регион, които трябваше да постигнат пълно съответствие с Директивата през 2012 г., постигнаха висока степен на съответствие от 89 % и повече.

47

Комисията не приема автоматично за нарушение използването на индивидуални или други подходящи системи (ИПС), тъй като тази възможност е предвидена с Директивата. Високият процент на ИПС обаче може да е сигнал за проблеми с канализационните системи и Комисията проследява/разследва тези ситуации (за повече подробности вж. отговора на точка 48).

48

Комисията разследва използването на индивидуални и подходящи системи посредством т.нар. „пилотен инструмент“ (например видове ИПС, които се използват в държавите членки, регистрация, разрешаване и инспекции на ИПС). Комисията също проучва ИПС от много години, като ги включи в таблицата за докладване по член 15. Освен това в разработените през 2007 г. насоки относно „Термини и определения в Директивата за пречистването на градските отпадъчни води“ е включен раздел за ИПС.

49

Комисията реши да приеме, че постигането на 100 % съответствие не е нито вероятно, нито реалистично, затова определи граница за „образуване на производство за установяване на нарушения“, като въведе споменатите от Сметната палата два стандарта. Тази методика е приета от Съда на Европейския съюз (вж. Комисия срещу Белгия, дело C-395/13, точки 33—38).

51

Комисията отбелязва, че е била наясно с направения от Полша избор преди 2010 г., но преди 2010 г. не е имала правно основание да се противопостави или да предвиди нивото на неспазване в Полша. Според Директивата тези две възможности ясно са предоставени на държавите членки и Полша имаше законното право да избере да използва член 5, параграф 4, макар това да не беше реалистично, като се има предвид, че по този начин Полша не можеше да се възползва от допълнителното време, което с този избор се осигурява според Договора за присъединяване.

52

Комисията следеше изпълнението на посочената директива в Полша с все повече загриженост и внимание, тъй като стана ясно, че имаше и все още се наблюдава фундаментална липса на ясно планиране за нейното изпълнение. В това отношение Комисията най-малко се безпокои за избора на правно основание и този избор не е основателно извинение за липсата на координирани действия на национално ниво.

От 2011 г. насам Комисията редовно отбелязва, че с предвидените инвестиции не може да се постигане съответствие в Полша. Освен това Полша предостави само предварителни инвестиционни планове (генерален план) и до момента не е работила по съответния KPOSK (2010 г.). Към настоящия момент Комисията не е утвърдила нито предварителния генерален план от месец февруари 2014 г., нито окончателната версия от месец май 2015 г.

56

Пречиствателните станции за отпадъчни води представляват инфраструктурни обекти с дълъг експлоатационен срок и е трудно подходящата им големина да бъде оценявана само в краткосрочен план. По принцип големината на станциите може да се определя от различни фактори като границите за безопасност, капацитет за поемане на натоварвания от сезонни дейности/изменения като туризъм, обилен приток на дъждовна вода или предвиждане на възможност за евентуални бъдещи връзки поради прираст на населението.

Освен това минималните количества чиста вода не са вредни, тъй като по този начин не се допуска отпадъчните води да станат септични и да генерират водороден сулфид, който е опасен за здравето на човека.

58

Що се отнася до присъединяващите се държави, преди присъединяването бяха направени оценки на законодателството им, което, според изискването преди присъединяването, беше счетено за изчерпателно по отношение на съществуващите достижения на правото на ЕС и в частност Директива 91/271/ЕИО.

59

Държавите членки имат право на избор между член 5, параграф 2 и член 5, параграф 4 и този техен избор не е ограничен от наличието на разпоредби в Договора за присъединяване.

60

След присъединяването на Полша Комисията постепенно започна да установява проблемите, пред които тя беше изправена, що се отнася до изпълнението на Директивата за пречистването на градските отпадъчни води, а след 2007 г. започна редовен скрининг с разширен обхват на заявленията за проекти за съфинансиране от ЕС. Когато Комисията събра достатъчно информация за наличието на сериозни проблеми с изпълнението, тя установи от 2010 г. официални контакти с полските органи по този въпрос. Трябва отново да се подчертае, че проблемите, които Полша имаше, бяха много по-мащабни и по-фундаментални, отколкото избора дали да се прилага член 5, параграф 2 или член 5, параграф 4 и се отнасяха до неправилното определяне на границите на агломерациите, липсващото или неточно докладване на данни по отношение на съответствието, липсата на ясно и съгласувано планиране и произволно поставения праг на инвестициите, съсредоточени само върху пречиствателни станции за пречистване на количества над 15 000 ЕЖ.

61

Въпреки че с много съобщения Комисията се обърна към Полша с искане за представяне на съгласувани данни по отношение на степента на изпълнение и данни за планираното бъдещо изпълнение на Директивата за пречистването на градските отпадъчни води (включително данни, показващи съответствие с член 5, параграф 2 или с член 5, параграф 4), Полша не предостави такива. Комисията би желала да подчертае, че след обмена на съобщения Полша сама избра да прилага член 5, параграф 2. През 2012 г., в хода на преговорите за програмния период 2014—2020 г., Комисията поиска от Полша да изготви генерален план за изпълнението на Директивата за пречистването на градските отпадъчни води, който да бъде подложен на щателен преглед от страна на Комисията, за да се гарантира, че съфинансирането от ЕС през програмния период 2014—2020 г. ще се предоставя за проекти, които съответстват на Директивата за пречистването на градските отпадъчни води и допринасят в най-голяма степен за отстраняване на пропуските във връзка с нейното изпълнение.

62

Сега Комисията реактивира изискването за докладите по член 17 с цел да се знае кога конкретна агломерация ще постигне съответствие, ако случаят все още не е такъв.

С новия образец по член 17 Комисията се опита да постигне баланс между по-доброто познаване на положението в държавите членки и обстоятелството да не се повишава административната тежест. Повечето държави членки реагираха положително и докладваха по новия формат. Освен това държавите членки могат свободно да опишат всеки проект в таблицата за докладване. От информацията по член 15 Комисията узнава за процента на количеството, което се зауства без пречистване, а оттам и „колко остава до постигането на съответствие“. След това зависи от държавите членки да определят адаптиран проект за постигане на съответствието възможно най-скоро. Комисията не възнамерява да увеличава тежестта по докладването за държавите членки, тъй като не е необходимо да се предоставя подробна информация относно километрите канализационни тръби на агломерация на ниво ЕС.

63

Комисията разполага със значителна свобода на преценка по тези въпроси и трябва да избира най-подходящите инструменти. В този случай Комисията избра да се ангажира с провеждането на срещи с държавите членки във връзка с пречистването на градските отпадъчни води и предпочете да изчака с образуването на повече официални дела до изтичане на съответните крайни срокове за съответните държави членки. Резултатите от пилотни проучвания, основани на оценки при първоначален краен срок (2004 г. до края на 2006 г.), биха засегнали само три държави членки, в това число Полша. Затова от съображения за ефикасност се взе решение да бъдат изчакани резултатите от следващото докладване, което би било много по обширно както от гледна точка на включените държави членки, така и на обхванатите агломерации.

Съответно Комисията счита, че действията и` са били целесъобразни. В Договора и в утвърдената съдебна практика на Съда ясно е указано, че Комисията разполага с голяма свобода на преценка относно това кога да инициира и да осъществява процедура за нарушения в съответствие с нейната роля на „пазител“ на Договорите. В някои случаи алтернативните инструменти или политическият диалог може да се окажат по-ефективен подход, отколкото процедурата за нарушение.

Следва също така да се отбележи, че при инициирането на пилотни проучвания и образуването на дела за установяване на нарушение Комисията взема предвид различните периоди за изпълнение (14 години за държавите членки от ЕС-15 спрямо 3—11 години за държавите членки от ЕС-10, които се присъединиха през 2004 г.).

Все пак Комисията има значителен доказан капацитет за постигане на съответствие с Директивата за пречистването на градските отпадъчни води чрез използване на процедурата за нарушение като инструмент (например Франция, Белгия, Обединеното кралство и т.н…).

64

В таблица 2 от приложението към Директивата за пречистването на градските отпадъчни води са определени минимални стандарти, които трябва да бъдат постигнати, но държавите членки имат право да прилагат по-строги стандарти. Такива по-строги стандарти може да са необходими от правна гледна точка, за да се осигури съответствието по Рамковата директива за водите.

69

Комисията би желала да уточни, че се очаква проектът „Водните и екологичните услуги в Калининград“ да бъде въведен в пълна експлоатация през 2016 г., що се отнася до неговите компоненти, свързани с водите.

76

Водите в райони с екстензивно земеделие с малко разпръскване на торове също могат да бъдат обект на замърсяване с хранителни вещества. Водите, които са изложени на риск от замърсяване, също трябва да бъдат обхванати от специфични мерки в съответствие с Директивата за нитратите.

В някои райони са необходими мерки за намаляване на хранителните вещества както в съответствие с Директивата за нитратите, така и по Рамковата директива за водите, за да се постигне статус „добро състояние“ на водите.

79

Използването на азот от минерални торове само по себе си не може да служи за показател за липса на въздействие, що се отнася до изискванията, и трябва да се тълкува внимателно. Общите загуби на азот или общият излишък на азот (от всички източници) са по-подходящи показатели.

80

Комисията счита, че изпълнението на мерки като забраната за разпръскване на торове през определени периоди на годината може да бъде ефективно проверявано, ако инспекциите се извършват в точния момент.

В различни програми за действие по Директивата за нитратите са включени планове за наторяване или регистри за наторяване като обща практика за балансирано наторяване и за улесняване на проверките.

84

Комисията подчертава, че системата на кръстосано спазване не е механизъм за налагане изпълнението на европейското законодателство в областта на околната среда, но с нея наред с другото се цели „да направи ОСП по-адекватна на обществените очаквания“ (вж. съображение 54 от Регламент (ЕС) № 1306/2013. Кръстосаното спазване обвързва плащанията по Общата селскостопанска политика (ОСП) със спазването на определени правила, а нарушаването на тези правила води до намаляване на плащанията по ОСП. По принцип за целите на кръстосаното спазване трябва да се използват съществуващи системи за контрол. Необходимо е обаче да бъде осигурен минимален брой проверки, когато системата за контрол според секторното законодателство не е достатъчно ефективна.

86

Държавите членки следва да определят стандарти за добро земеделско и екологично състояние (ДЗЕС) по такъв начин, че да постигнат целта на съответния стандарт. Що се отнася до стандарта за ДЗЕС „изграждане на буферни ивици по протежението на водните басейни“, неговата цел е изграждането на буферни ивици и тяхното управление, а не използването по принцип на торове върху земеделска земя. От това следва че обхватът на посочения стандарт за ДЗЕС е ограничен до буферните ивици както в рамките на уязвимите на нитрати зони, така и извън тях. Освен това част от изискванията, произтичащи от Директивата за нитратите, са включени в обхвата на системата за кръстосано спазване чрез ЗИУ 1, предишното ЗИУ 4.

87

Посоченият стандарт за ДЗЕС с буферните ивици, който е приложим от 1 януари 2012 г. (вж. член 149 от Регламент (ЕО) № 73/2009), се отнася до изисквания, произтичащи от Директивата за нитратите, и трансформира тези изисквания към земеделската земя, намираща се извън уязвими на нитрати зони, като се имат предвид местните условия, както се изисква по член 94 от Регламент (ЕС) № 1306/2013. Съответно посоченото от Сметната палата разнообразие в дефинирането на изискванията произтича от самата Директива за нитратите и отразява разнообразните местни условия, които държавите членки вземат предвид.

90

Броят на случаите на неспазване и на наложените санкции по механизма за кръстосано спазване е по-скоро пример за неговото функциониране, а не за неговата недостатъчност. Например липсата на съоръжения за съхранение на оборски тор все още е проблем в уязвимите на нитрати зони и това нарушение се проследява по линия на кръстосаното спазване, което обяснява високата степен на неспазване (вж. също така точка 93).

91

Програмите за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. трябваше да допринесат за постигането на целите за развитие на селските райони, осъществявани по различните оси. Имаше възможност някои от изпълняваните мерки и операции, включително агроекологичните, да са насочени към една главна цел, но много от тях бяха разработени с оглед на постигането на множество цели, което не понижава ефективността на въпросните мерки и спомага да се осигури по-добро съотношение между разходи и ползи.

С агроекологичните мерки, изпълнявани от голям брой земеделски стопани в обширни райони, също може да се допринесе за подобряване на състоянието на водите във всички такива райони.

В процеса на приемане на програмите за периода 2014—2020 г. Комисията изрази позицията си по необходимостта държавите членки да използват в по-голяма степен насочване на мерките, в това число към проблемите, свързани с водите.

92

По време на програмния период 2007—2013 г. различният график за приемане на плановете за управление на речните басейни и на програмите за развитие на селските райони беше една от причините, поради които обхватът на агроекологичните мерки не винаги съответстваше на районите, определени в плановете за управление на речните басейни.

Освен това следва да се напомни, че спазването на задължителните изисквания, на които плановете за управление на речните басейни често се позовават, не може да бъде осигурено чрез агроекологични мерки, с които се подпомагат само доброволни действия, надхвърлящи задължителните изисквания.

Наред с това в хода на програмния период държавите членки имаха възможност да изменят своите програми, що се отнася до тяхното съдържание и/или разпределението на средствата. Предложените изменения трябва да отговарят на общите цели и стратегията на програмата. Посредством този механизъм би могло програмите да бъдат координирани с ПУРБ, когато такъв има на разположение. През 2009 г., в резултат на прегледа на състоянието на ОСП и Европейския план за икономическо възстановяване, целта, свързана с управлението на водите, беше допълнително подкрепена като едно от предизвикателствата пред развитието на селските райони.

93

През периода 2004—2006 г. новите държави членки от Балтийския регион (EE, LV, LT, PL) бяха приканени да въведат специално подпомагане за съоръжения за съхранение на оборски тор, за да успеят да изпълнят стандартите за опазване на водите.

94

Програмите за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2007—2013 г. включваха мерки за инвестиции в съоръжения за съхранение на оборски тор.

Държавите членки имаха възможност да подкрепят по-специално инвестициите за подобряване на съхранението на оборски тор в стопанствата само когато с тези инвестиции се целеше постигането на съответствие с нови стандарти на Общността, произтичащи от Директивата за нитратите, както е приложена в държавите членки, и в рамките на ограничен гратисен период от 36 месеца, считано от датата, на която стандартите са станали задължителни.

95

Комисията счита, че разнообразието на агроекологичните мерки означава, че тези мерки включват както единични, така и по-сложни операции, с които се цели опазването и подобряването на околната среда. Това дава възможност на бенефициерите да осъществяват операции, съответстващи на конкретните им нужди и въздействието върху околната среда.

Степента на подпомагане винаги се обвързва с равнището на ангажиментите и компенсира загубата на приходи и допълнителните разходи, свързани с тези ангажименти.

Ниската степен на усвояване може да се обясни така също с други причини, различни от сложността на операциите, например недостатъчно популяризиране на подпомагането, недостатъчен трансфер на знания или използване на консултантски услуги.

Проблемът с ниската степен на усвояване по агроекологичните мерки в райони с интензивно земеделие беше една от причините, поради които през 2011 г. Комисията предложи да се екологизира първия стълб на ОСП, именно с цел тези райони да бъдат достигнати с прости, общи, недоговорни мерки, чието въздействие върху околната среда трябва да бъде засилено с по-целенасочени агроекологични мерки.

За периода 2014—2020 г. Комисията насърчава насочването на мерките, което беше въведено в Полша и Финландия.

Вж. също така отговора на Комисията на точка 92.

98

И за двата програмни периода повечето държави членки избират да използват други мерки, като агроекология и климат, за постигането на целите и задачите по приоритета, свързан с управлението на водите. Целите и показателите, свързани с качеството на водите и с управлението на водите и през двата периода, показват, че дори без прилагането на мярката „плащания, свързани с РДВ“, държавите членки включват в програмите си действия, за които се предполага, че ще допринесат за постигането на тези цели и показатели.

Поради липсата на задължителни мерки в плановете за управление на речните басейни, проблемът с определянето на техните мерки беше една от основните пречки за използването на въпросната мярка през периода 2007—2013 г.

99

Що се отнася до прилагането на санкции с цел опазване на водите, за тяхното налагане отговарят държавите членки (извън правилата за кръстосано спазване), ако е необходимо и в случай че може да бъде установена индивидуална отговорност за замърсяването.

Комисията счита, че няма някакви особени трудности при прилагането на принципа „замърсителят плаща“ за селското стопанство. Например торовете или оборският тор може да се облагат с данък. В амбициозните програми за действие в областта на нитратите и в основните мерки по РДВ могат да бъдат заложени ясни проверки за намаляване на замърсяването при източника.

100

В Регламент (ЕС) № 1305/2013 са предвидени предварителни условия специално за развитието на селските райони. Предварителното условие по отношение на водния сектор (приложимо за инвестиции, планирани по приоритет 5) е свързано с наличието на политика за определяне на цените на водата и на адекватен принос от различните потребители на вода към възстановяването на разходите за водни услуги на равнище, определено в одобрения план за управление на речните басейни за инвестициите, подкрепени от програмите.

Други предварителни условия в областта на околната среда специално за развитието на селските райони се отнасят до доброто земеделско и екологично състояние, минималните изисквания за употребата на торове и продукти за растителна защита, енергийната ефективност, енергията от възобновяеми енергийни източници.

102

Някои мерки за развитие на селските райони не могат да бъдат активирани, ако липсват съответните правни основания. Такъв е случаят с мярката за плащания по РДВ, която може да бъде прилагана едва след приемането на планове за управление на речните басейни и техните програми от мерки. Държавите членки обаче имат възможност да изменят своите програми през целия програмен период.

Що се отнася до изменението на законодателството по отношение на основните изисквания, когато се правят промени в съответните основни изисквания по време на изпълнението на мерките, държавите членки са длъжни да отразяват тези промени в съдържанието на мерките (например степени на ангажираност и на премиите, ако промените оказват въздействие върху тези елементи).

105

Що се отнася до стратегията на ЕС за региона на Балтийско море, държавите членки избраха доста „лека“ структура на управление. Работата се базира на мрежа от координатори на ниво област на политика и хоризонтални действия. Те търсят начини да осигурят съгласуваност между всички приоритети на стратегията на ЕС за региона на Балтийско море. Не са създавани никакви нови институции или състави на Съвета. Избраната структура на управление не е нито твърде сложна, нито твърде обременителна.

По принцип макрорегионалният подход може да се разглежда като ценен инструмент за справяне с регионалните проблеми в по-малък географски район, отколкото на ниво целия ЕС. Комисията счита, че стратегията на ЕС за региона на Балтийско море успешно е допринесла за насърчаване на опазването на околната среда в Балтийско море.

107

Всеки организатор на проект сам решава дали да кандидатства за статут на „водеща инициатива“. Описанието на процедурата и формулярът за кандидатстване са дадени в плана за действие към стратегията на ЕС за региона на Балтийско море. За целта е необходимо да се представи: кратка оценка от координатора на областта на политиката или на хоризонталните действия, критерии за оценка, сред които, наред с други, е „макрорегионалното въздействие на водещата инициатива“, както и да се посочи принос „за постигане на целите/показателите/задачите на стратегията на ЕС за региона на Балтийско море“. Комисията провежда вътрешна консултация по всяко заявление и групата от национални координатори окончателно одобрява статута „водеща инициатива“. Координаторите на областта на политиката и хоризонталните действия насърчават организаторите на проекти да кандидатстват за статута „водеща инициатива“.

108

Комисията отчита сериозен интерес от страна на организаторите на проекти да получат статут на водеща инициатива, вероятно защото това помага на проектите да набират средства като за макрорегионални проекти и повишава популярността на тяхната работа.

Комисията счита, че приносът на конкретни „водещи инициативи“ за намаляване на замърсяването с хранителни вещества може да бъде определен. Водещите инициативи трябва да обслужват широк диапазон от цели като създаване на нови мрежи, обмен на опит, принос за изграждането на капацитет, улесняване на многостепенното управление и извършване на пилотни инвестиции. Действително резултатите и въздействието върху целите в областта на политиката могат да се наблюдават само в дългосрочен план. В този смисъл дори проекти с малък мащаб могат да послужат като важни фактори за развитието. Например проектът PRESTO не само инвестира в техники за пречистване на отпадъчни води, но също така обръща внимание на повишаването на компетентността на оперативния персонал в пречиствателните станции за отпадъчни води, проектантите на станциите и академичните преподаватели, които обучават бъдещите инженери в специалности, свързани с отпадъчните води.

Общ отговор на Комисията на точки 111 и 112

Комисията би желала стратегията на ЕС за региона на Балтийско море да бъде по-сериозно застъпена в програмите по ЕСИ фондовете в региона на Балтийско море. Тя отчита, че степента на ангажираност със стратегията се различава между съответните държави членки и региони, което отразява различни национални и регионални приоритети.

Все пак програмите дават възможности за финансиране изпълнението на стратегията на ЕС за региона на Балтийско море. Например Литва в процеса на подбор дава известни приоритети на проекти, които допринасят за изпълнението на стратегията (акцент върху аспекта на сътрудничеството/международното партньорство) и планира да организира специални покани за представяне на предложения, когато това е необходимо. Швеция също планира да въведе критерии за подбор на проекти, които са от значение за стратегията на ЕС за региона на Балтийско море, и планира да разпредели ресурси за определени райони за инициативи и/или проекти, съответстващи на определението в плана за действие към стратегията. Конкретният процес на изпълнение на програмите ще покаже до каква степен ще бъдат използвани тези възможности.

Заключения и препоръки

115

Една и съща цел се преследва и с РДВ и от Helcom — Балтийско море без еутрофикация. Постигането на статус „добро състояние“ според РДВ е достатъчно за постигане на целите на Helcom.

Плановете на държавите членки за намаляване на хранителните вещества, основани на техните планове за управление на речните басейни, не са достатъчно амбициозни, тъй като в по-голямата част от тях са включени само „основни мерки“, които вече са предвидени в изпълнение на директиви на ЕС и във връзка с конкретни дейности, причиняващи замърсяване с хранителни вещества главно от градските отпадъчни води и селското стопанство, без да се посочва как тези мерки ще бъдат засилени с оглед на постигането на „хранителни условия“, които да съответстват на статуса „добро състояние“. Включени са съвсем малко нови мерки съгласно член 11, параграф 3, буква з) от РДВ за контрол на дифузните източници на замърсяване (в тази връзка по-специално липсва контрол на дифузните източници на фосфати), а „допълнителните мерки“ са неясни, що се отнася до общия им очакван принос. Комисията отбеляза този въпрос в оценката на първите ПУРБ⁵ и в оценката на първите програми от мерки⁶ като важна област, в която има нужда от подобрения, а във вторите ПУРБ настойчиво прикани държавите членки да предприемат действия в тази посока.

116

През месец октомври 2012 г. държавите членки докладваха на Комисията своите екологични цели съгласно Рамковата директива за морска стратегия. Някои държави членки бяха по-амбициозни от други при определяне на целите за намаляване на натиска под формата на целеви нива на входящите количества хранителни вещества (вж. също така точка 17).

Препоръка 1 а)

Комисията приема препоръката и счита, че тя вече е изпълнена, що се отнася до Рамковата директива за водите (РДВ), и ще бъде изпълнена за Рамковата директива за морска стратегия (РДМС).

В рамките на докладването на вторите планове за управление на речните басейни в съответствие с РДВ от държавите членки се изисква да докладват относно нужното намаляване на количеството хранителни вещества с оглед постигане на хранителни условия, отговарящи на „добро състояние“ по РДВ (това ще включва и количеството хранителни вещества, необходимо за изпълнението на РДМС, ако държавите членки възприемат правилния подход).

Що се отнася до РДМС, Комисията ще вземе предвид тази препоръка заедно с анализа на настоящия цикъл на програмите от мерки, когато определя изискванията за следващия цикъл на докладване.

Препоръка 1 б)

Комисията приема тази препоръка и изпълнението и` е в ход.

Що се отнася до РДВ, установените пропуски в първите ПУРБ по отношение на мониторинга и оценяването бяха проследени посредством двустранни дискусии с държавите членки. С държавите членки бяха договорени действия за подобряване на положението във връзка с мониторинга и оценяването и Комисията ще направи преглед в рамките на оценяването на вторите ПУРБ, което ще бъде извършено през 2017 г.

Съгласно РДМС държавите членки са създали програми за мониторинг с оглед оценяване на напредъка към постигането на добро екологично състояние и на целите. В проекта на Комисията за оценка на програмите за мониторинг на Балтийско море се посочва, че повечето държави членки са включили мониторинг на навлизането на хранителни вещества (например: нива на входни количества хранителни вещества от източници, базирани на сушата, на хранителни вещества от атмосферата и наред с другите на торове и други богати на азот и фосфор вещества).

Освен това се работи в посока на създаването през 2018 г. на насоки, като се сравняват стандартите за хранителни вещества, които са определени от държавите членки съгласно РДВ и РДМС, за да се гарантира тяхната съгласуваност с биологичните стандарти и да се разбере по какъв начин държавите членки ги използват при разработването на програмите от мерки.

Препоръка 1 в)

Комисията отбелязва, че тази препоръка е отправена към държавите членки.

118

Комисията счита, че Германия и Финландия отговарят на Директивата според методиката на Комисията за оценка на спазването, тъй като те постигат степен на съответствие от 99 % или по-висока. Останалите четири държави членки от Балтийския регион, които трябваше да постигнат пълно съответствие с Директивата през 2012 г., постигнаха висока степен на съответствие от 89 % и повече.

В случаите, когато има сведения за забавяне на изпълнението или спазването, Комисията инициира пилотни проучвания на ниво ЕС и образува дела за нарушение, като се следват обичайните процедури.

120

Комисията счита, че действията и` са били целесъобразни. В Договора и в утвърдената съдебна практика на Съда ясно е указано, че Комисията разполага с голяма свобода на преценка относно това кога да инициира и да осъществява процедура за нарушения в съответствие с нейната роля на „пазител“ на Договорите. В някои случаи алтернативните инструменти или политическият диалог може да се окажат по-ефективен подход, отколкото процедурата за нарушение.

Освен това Комисията реши също така да изчака изтичането на няколко преходни срока преди да инициира пилотни проучвания, за да може, от съображения за ефикасност, процедурата да бъде много по-обширна както от гледна точка на включените държави членки, така и на обхванатите агломерации.

При инициирането на пилотни проучвания и образуването на дела за установяване на нарушение Комисията взема предвид различните периоди за изпълнение (14 години за държавите членки от ЕС-15 спрямо 3—11 години за държавите членки от ЕС-10, които се присъединиха през 2004 г.).

Препоръка 2 а)

Комисията приема тази препоръка и счита, че тя вече е изпълнена в агломерации над 2 000 ЕЖ. Що се отнася до споменатите агломерации, Директивата за пречистването на градските отпадъчни води изисква наличието на канализационни системи или индивидуални или подходящи системи и затова Комисията счита, че правната рамка на ниво ЕС действа. Комисията подчертава, че все пак не може да принуди домакинствата да се свържат към канализационните мрежи, тъй като това попада в отговорността на държавите членки и е решение на ниво национална политика.

Препоръка 2 б)

Комисията приема тази препоръка, тъй като тя се основава на текста на член 9 от РДВ. Комисията ще оцени изпълнението на тази препоръка в рамките на общата оценка на вторите планове за управление на речните басейни, които трябваше да бъдат приети от държавите членки до 22 декември 2015 г.

Препоръка 2 в)

Комисията приема препоръката и работи за подобряване на процеса на докладване съгласно Директивата за пречистването на градските отпадъчни води, която е базата за оценката на спазването.

Препоръка 2 г)

Комисията приема препоръката.

Препоръка 2 д)

Комисията отбелязва, че тази препоръка е отправена към държавите членки.

Препоръка 2 е)

Комисията отбелязва, че тази препоръка е отправена към държавите членки.

123

Комисията подчертава, че системата на кръстосано спазване не е механизъм за налагане изпълнението на европейското законодателство в областта на околната среда, но с нея наред с другото се цели „да направи ОСП по-адекватна на обществените очаквания“ (вж. съображение 54 от Регламент (ЕС) № 1306/2013. Кръстосаното спазване обвързва плащанията по Общата селскостопанска политика (ОСП) със спазването на определени правила, а нарушаването на тези правила води до намаляване на плащанията по ОСП. По принцип за целите на кръстосаното спазване трябва да се използват съществуващи системи за контрол. Необходимо е обаче да се осигури минимален брой проверки, когато системата за контрол според секторното законодателство не е достатъчно ефективна.

124

Комисията напомня, че спазването на задължителните изисквания на плановете за управление на речните басейни не може да бъде осигурено чрез агроекологични мерки, по които могат да бъдат подпомагани само доброволни действия. Въпреки това в много ПРСР от самото начало бяха включени определени мерки (инвестиции, обучение, агроекология), насочени към свързаните с водите цели.

През периода 2007—2013 г. подпомагането за задължителни съоръжения за съхранение на оборски тор беше ограничено до такива, които се изискват по новите стандарти на Общността, произтичащи от Директивата за нитратите, както е приложена от държавите членки.

През периода 2014—2020 г. в редица от програмите е включена специалната мярка по отношение на изпълнението на действия, свързани с Рамковата директива за водите.

Освен това в процеса на приемане на програмите за периода 2014—2020 г. Комисията изрази позицията си по необходимостта държавите членки да използват в по-голяма степен насочване на мерките, в това число към проблемите, свързани с водите.

Що се отнася до прилагането на санкции с цел опазване на водите, за тяхното налагане отговарят държавите членки (извън правилата за кръстосано спазване), ако е необходимо и в случай че може да бъде установена индивидуална отговорност за замърсяването.

Комисията счита, че няма някакви особени трудности при прилагането на принципа „замърсителят плаща“ за селското стопанство. Например торовете или оборският тор може да се облагат с данък. В амбициозните програми за действие в областта на нитратите и в основните мерки по РДВ могат да бъдат заложени ясни проверки за намаляване на замърсяването при източника.

Вж. също така отговорите на Комисията на точки 91—99.

125

Новата екологизирана структура на ОСП с изисквания за екологизиране в стълб I оказва въздействие върху развитието на селските райони. За действията, които се подпомагат по линия на тези изисквания за екологизиране, не може да се получават плащания за агроекология и климат, с цел да се избегне двойно финансиране.

Някои мерки за развитие на селските райони не могат да бъдат активирани, ако липсват съответните правни основания. Такъв е случаят с мярката за плащания по РДВ, която може да бъде прилагана едва след приемането на планове за управление на речните басейни и техните програми от мерки. Държавите членки обаче имат възможност да изменят своите програми през целия програмен период.

Въпреки че тези изменения може да доведат до допълнителни административни усилия, те трябва да се разглеждат като допълнителен източник на добавена стойност при постигане на целите и приоритетите на програмите.

Препоръка 3 а)

Комисията приема тази препоръка и изпълнението и` е в ход. Комисията приканва държавите членки да вземат предвид информацията съгласно РДВ относно товарите, причинени от замърсяването с хранителни вещества от селското стопанство, когато преразглеждат своите уязвими на нитрати зони и програми за действие по отношение на нитратите. Това е от съществена важност за контрол на замърсяването при източника, особено в държавите членки, в които националното законодателство за прилагане на Директивата за нитратите е единственият правен инструмент за контрол на загубите на хранителни вещества от селското стопанство.

В рамките на вторите планове за управление на речните басейни държавите членки трябва да докладват доколко прилагането на Директивата за нитратите е достатъчно за справяне със замърсяването с хранителни вещества от селското стопанство и какви по-нататъшни основни и допълнителни мерки съгласно РДВ ще бъдат планирани за разрешаването на този проблем. Това ще помогне на държавите членки и на Комисията да разберат къде са необходими по-нататъшни действия.

Препоръка 3 б)

Комисията отбелязва, че тези препоръки са отправени към държавите членки.

126

Що се отнася до стратегията на ЕС за региона на Балтийско море, държавите членки избраха доста „лека“ структура на управление. Не са създавани никакви нови институции или състави на Съвета. Комисията счита, че стратегията на ЕС за региона на Балтийско море успешно е допринесла за насърчаване на опазването на околната среда в Балтийско море.

127

Комисията счита, че приносът на конкретни „водещи инициативи“ за намаляване на замърсяването с хранителни вещества може да бъде установен. Водещите инициативи трябва да обслужват широк диапазон от цели и дори проекти с малък мащаб могат да послужат като важни фактори за развитието. Конкретни резултати и въздействие върху целите в областта на политиката могат да се наблюдават само в дългосрочен план.

128

Комисията е съгласна с анализа на Сметната палата и би желала стратегията на ЕС за региона на Балтийско море да бъде по-сериозно застъпена в програмите по ЕСИ фондовете в региона на Балтийско море. Тя отчита, че степента на ангажираност със стратегията се различава между съответните държави членки и региони, което отразява различни национални и регионални приоритети.

1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf.

2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN.

3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN

5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN

QJ-AB-16-005-BG-E    ISSN 1977-5814

Балтийско море е едно от най-замърсените морета в света. Борбата с еутрофикацията, която се причинява от притока на хранителни вещества от земеделието и градските отпадъчни води, е значително предизвикателство. Всички държави, граничещи с Балтийско море, независимо дали са членки на ЕС или не, са ангажирани в опазването на екологичното му състояние съгласно Хелзинкската конвенция. Законодателната рамка на ЕС изисква държавите членки да изпълняват мерки за борба с прекомерния приток на хранителни вещества и за постигане на добро екологично състояние на морските води. ЕС съфинансира тези мерки. Сметната палата провери дали действията на ЕС са били ефективни в подпомагането на държавите членки да намалят количеството хранителни вещества, освобождавани в Балтийско море. Сметната палата заключава, че тези действия са довели до ограничен напредък в намаляването на количествата хранителни вещества в Балтийско море. Палатата отправя редица препоръки за подобряване на ефективността на действията за борба с еутрофикацията в Балтийско море.