EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016

Trükis | ISBN 978-92-872-4376-8 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/85045 | QJ-AB-16-005-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-4425-3 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/037662 | QJ-AB-16-005-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4412-3 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/23201 | QJ-AB-16-005-ET-E

© Euroopa Liit, 2016

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

ET
2016

nr 03

Eriaruanne

Läänemere
eutrofeerumisega
võitlemine: tuleb võtta
rohkem ja mõjusamaid
meetmeid

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi struktuuripoliitika, transpordi ja energeetika kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Henri Grethen. Auditit juhtis kontrollikoja liige Ville Itälä, teda toetasid kabinetiülem Turo Hentilä ja kabineti atašee Outi Grönlund, valdkonnajuht Alain Vansilliette, auditijuht Maria del Carmen Jimenez ning audiitorid Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick ja Vivi Niemenmaa.

Vasakult paremale: T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega, J.-F. Hynderick.

Sisukord

Mõisted ja lühendid

Kokkuvõte

Sissejuhatus

Läänemeri ja eutrofeerumine

Merevee toitainetega saastumise probleemi käsitlevad ELi õigusaktid

ELi eelarvevahendid vee toitainetega saastumisega tegelemiseks

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Tähelepanekud

Liikmesriikide meetmed Läänemerre sattuvate toitainekoguste vähendamiseks

Edusammud Läänemerre valguvate toitainete hulga vähendamisel olid piiratud

Liikmesriikide toitainekoguste vähendamise kavades puuduvad kaugemad eesmärgid ja asjakohased näitajad

Külastatud liikmesriigid võtsid oma kavades ja õigusraamistikus vaid osaliselt arvesse Helcomi soovitusi

Läänemerre sattuvaid toitaineid käsitlevate seireandmete usaldusväärsus ei ole tagatud

Asulareovee toitainetega saastatuse vähendamise meetmete mõjusus

Suurem osa liikmesriike ei täida veel asulareovee puhastamise direktiivi nõudeid

ELi kaasrahastatud reoveepuhastusjaamad on mõjusad, kuid jätkusuutlikkus ei ole alati tagatud

Komisjoni järelevalve liikmesriikidepoolse direktiivi rakendamise üle ei ole õigeaegne

ELi toetus Venemaale ja Valgevenele on potentsiaalselt kulutasuv, kuid selle ulatus on vajadustega võrreldes piiratud ning projektide rakendamine võtab kaua aega

Vee põllumajandusest lähtuva toitainetega saastatuse vähendamise meetmete mõjusus

Nitraatide direktiivi ei ole mõjusalt rakendatud, vaatamata komisjonipoolsetele suhteliselt edukale järelevalvele

Nõuetele vastavuse mehhanism aitab jõustada nitraatide direktiivi ja muid väetamisnõudeid, kuid see ei ole täielikult mõjus

ELi kaasrahastatud perioodi 2007–2013 maaelu arengu meetmete mõju külastatud liikmesriikide veekogude toitainetega saastatuse vähendamisele oli piiratud

ELi Läänemere piirkonna strateegia lisandväärtus seoses Läänemerre sattuvate toitainete vähendamisega

Keeruline juhtimisvõrgustik ning lisandväärtus, mida on raske hinnata

Juhtprojektid aitavad levitada head tava, kuid nende mõju toitainekoormuse vähendamisele ei ole näidatud

Rakenduskavades tuleb Läänemere strateegiat rohkem arvesse võtta

Järeldused ja soovitused

I lisa. | Toitainekoguste vähendamise eesmärgid
II lisa. | Läänemerre sattuvate lämmastiku- ja fosforikoguste suundumused riikide kaupa
III lisa. | Toitainekoormuse ülemmäära saavutamine alamvalgalade kaupa
IV lisa. | Toitainete kontsentratsioon Läänemere-äärsete ELi liikmesriikide peamiste linnade reoveepuhastusjaamade heitvees (2013)
V lisa. | Juhtprojektid ja muud Läänemere strateegia rakendamise seisukohast olulised projektid

Komisjoni vastus

Mõisted ja lühendid

BSAP: Läänemere tegevuskava (vt punkt 8).

EUSBSR: ELi Läänemere piirkonna strateegia (vt punkt 11).

Helcom: Helsingi komisjon (vt punkt 8).

Meetmete kava: osa veemajanduskavast, millega nähakse ette vajalikud meetmed põhjavee hea seisundi taastamiseks, võttes arvesse valglapiirkonna tunnuseid. Sarnased meetmete kavad tuleb välja töötada ka merevee kvaliteedi taastamiseks.

Pinnavee seisund: üldmõiste, mis tähistab pinnaveekogu seisundit, mis määratakse kindlaks selle ökoloogilise või keemilise seisundi põhjal. Merevee puhul tähendab pinnavee seisund ökoloogilist seisundit, mis põhineb muudel kriteeriumidel kui siseveekogude pinnavee seisund.

„Saastaja maksab” põhimõte: põhimõte, mis on sätestatud Euroopa Liidu toimimise lepingus (artikli 191 lõige 2). Reovee suhtes tähendab see, et tekitatud saaste eest peavad maksma reovee tootjad (näiteks kodumajapidamised maksavad puhastusteenuse eest reovee hinna kaudu ja reoveepuhastid maksavad saastemaksu).

Saasteallikad: on kaks peamist vee kaudu leviva saaste allikat:

hajureostusallikad, millel puudub konkreetne reostuspunkt. Kõige rohkem reostab põllumajandus- ja metsandustegevus ning kanalisatsioonivõrguga mitteliitunud majapidamised;

punktreostusallikad, millel on konkreetne reostuspunkt. Nendeks on asulareoveepuhastitest väljuv vesi ning reovesi tööstusettevõtetest ja kalakasvatustest.

Veekogu: pinnavee eraldiseisev ja oluline element. Veekogu on näiteks järv, veehoidla, oja, jõgi, kanal, üleminekuvesi ja rannikuveelõik.

Vesikond: maa-ala, millelt kogu äravoolav pinnavesi voolab ojade, jõgede ja mõnikord ka järvede kaudu merre ühe jõesuudme või delta kaudu. Valglapiirkond on konkreetse liikmesriigi alal asuva vesikonna osa.

Kokkuvõte

I

Läänemerega piirneb kaheksa ELi liikmesriiki (Eesti, Leedu, Läti, Poola, Rootsi, Saksamaa, Soome ja Taani) ja Venemaa. Läänemeri on üks maailma enim saastunud merealasid. Eutrofeerumisega võitlemine on väga tõsine probleem. 2008. aasta merestrateegia raamdirektiivi eesmärk on saavutada 2020. aastaks ELi merealade hea keskkonnaseisund. Direktiivi kohaselt peavad liikmesriigid direktiivi eesmärkide saavutamiseks piirkonna ja alampiirkonna raames koostööd tegema, tuginedes, kui see on praktiline ja asjakohane, piirkondlike merekonventsioonide raames juba paika pandud struktuuridele. Läänemere puhul kohaldatakse Helsingi konventsiooni (mida haldab Helsingi komisjon (Helcom)) ja selle Läänemere tegevuskava, milles nõutakse toitainekoormuse vähendamist allakirjutanud riikide poolt.

II

Aastal 2009 võttis Euroopa Ülemkogu vastu makropiirkondliku strateegia (ELi Läänemere piirkonna strateegia), mille eesmärk on eelkõige parandada keskkonnakaitset, kaasa arvatud toitainekoormuse vähendamine, edendades koostööd naaberriikide vahel ja innovaatiliste lahenduste kasutamist.

III

Peamised eutrofeerumist põhjustava toitainekoormuse allikad on põllumajandus ja asulareovesi. Perioodil 2007–2013 eraldas EL reovee kogumise ja puhastamise projektidele viies Läänemerega piirnevas liikmesriigis 4,6 miljardit eurot. Kõigi kaheksa Läänemerega piirneva liikmesriigi maaelu arengu meetmetele, sh veekaitse, eraldati kokku 9,9 miljardit eurot.

IV

Kontrollikoja auditiga uuriti, kas ELi meetmed on aidanud liikmesriikidel mõjusalt vähendada toitainekoormust Läänemeres. Üldine järeldus on, et meetmetel on olnud piiratud mõju Läänemere toitainekoormuse vähendamisele.

V

Liikmesriikide kavad Helcomi toitainekoormuse vähendamise eesmärkide saavutamiseks põhinevad veemajanduskavadel, mis on koostatud veepoliitika raamdirektiivi alusel. Kavad ei ole piisavalt kaugeleulatuvad, sest neis keskendutakse ELi direktiivide rakendamise põhimeetmetele seoses toitainetega saastumise allikatega, milleks on peamiselt asulareovesi ja põllumajandus. Vähem pannakse rõhku meetmetele hajureostusallikatest lähtuva toitainekoormuse vähendamiseks ja veepoliitika raamdirektiivis toodud lisameetmetele. Meetmed pannakse paika ebapiisava teabe alusel. Samuti puuduvad meetmetel eesmärgid ja asjakohased näitajad merevee toitainekoormuse vähendamisel tehtud edusammude hindamiseks.

VI

Meetmed linnastutest pärineva toitainekoormuse vähendamiseks on aidanud koormust vähendada. Mõned linnastud puhastavad asulareovett rangemate standardite alusel kui asulareovee puhastamise direktiivis nõutud. Vaatamata ELi märkimisväärsele rahastamisele viibib direktiivi rakendamine nendes liikmesriikides, mis ühinesid ELiga aastal 2004. Lisaks ei ole kõik Läänemere-äärsed liikmesriigid, kes pidid direktiivi nõuded täitma aastaks 2012, seda teinud. Komisjoni järelevalve liikmesriikidepoolse direktiivi rakendamise üle ei olnud õigeaegne. Venemaal ja Valgevenes on ELi asulareovett puudutavad meetmed potentsiaalselt kulutasuvad, kuid nende ulatus on vajadustega võrreldes piiratud ning projektide rakendamine võtab kaua aega.

VII

Nitraatide direktiivi rakendamine Läänemere-äärsetes liikmesriikides ei ole täielikult mõjus. Asjaomased valdkonnad ei ole korralikult määratletud ning liikmesriikide tegevuskavade nõuded ei ole piisavalt ranged. Toitaineid sisaldavaid väetisi hõlmavate nõuete puhul on nõuetele vastavuse mehhanismi hoiatav mõju ebapiisav, sest eeskirjade eiramise tase on endiselt kõrge. Kuigi kõik vesikondade majandamiskavad sisaldavad lisameetmeid põllumajanduse põhjustatud toitainekoormuse vähendamiseks, keskendutakse kavades liiga vähe valdkondadele, kus seda oleks kõige enam vaja. Lisaks ei ole ükski liikmesriik kasutanud ELi määrustes toodud võimalust muuta mõned meetmetest nendes piirkondades asuvate põllumajandusettevõtete jaoks kohustuslikuks.

VIII

Euroopa Liidu Läänemere piirkonna strateegia parandab Läänemere keskkonnaseisundi ja piirkondliku koostöö poliitilist staatust, kuid siiani on selle lisandväärtust toitainekoguste vähendamise seisukohast keeruline hinnata.

IX

Kontrollikoda esitab soovitusi, et parandada Läänemere eutrofeerumise vastaste meetmete mõjusust.

Sissejuhatus

Läänemeri ja eutrofeerumine

01

Läänemeri on üks maailma enam saastunud merealasid ning kõige suuremaks probleemiks on eutrofeerumine¹. Läänemerega piirneb üheksa riiki: kaheksa ELi liikmesriiki (Eesti, Leedu, Läti, Poola, Rootsi, Saksamaa, Soome ja Taani) ja Venemaa. Valgevene kuulub samuti Läänemere valgalal asuvate suurte riikide hulka.

02

Eutrofeerumine toimub, kui peamiselt inimtegevuse tulemusel tekkinud üleliigsed toitained, enamasti lämmastik või fosfor, satuvad veekogusse. Toitainete kõrge kontsentratsioon tekitab intensiivset vetikate õitsemist, mis võib olla mürgine (vt 1. foto).

1. foto. Merevee eutrofeerumine

Allikas: Helcom, foto autor Samuli Korpinen.

03

Eutrofeerumine vähendab mere kasulikkust, vähendades bioloogilist mitmekesisust, rikkudes ranniku väljanägemise ning vähendades kalavarusid. Kõige enam on sellest mõjutatud Soome laht, Liivi laht ja Läänemere kõige sügavam keskosa (vt 1. joonis).

Joonis 1

Eutrofeerumine Läänemeres

Allikas: HELCOM. „What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003–2007?” Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther ja Norkko Alt (2010).

04

Peamiselt satuvad toitained merre sisemaalt jõgede kaudu ning heidete tõttu rannikualalt. Vee kaudu leviva toitainekoormuse tõttu jõuab Läänemerre 78% lämmastiku ja 95% fosfori üldkogusest². Kaks peamist vee kaudu leviva toitainekoormuse allikat on hajureostusallikad, peamiselt põllumajandus (45% lämmastiku ja 45% fosfori üldkogusest), ning punktreostusallikad, peamiselt asulareovesi (12% lämmastiku ning 20% fosfori üldkogusest)³.

05

Kliimamuutus toob kaasa veel kaks probleemi. Esiteks prognoositakse, et lühemad ja niiskemad talved põhjustavad lume- ja jääkatte vähenemist, mille tõttu suureneb heidete vette valgumine jõgede valgaladelt. Selle tagajärjel satub merre üha suurem toitainekogus, mis suurendab omakorda eutrofeerumist⁴. Teiseks on merevee kõrgema temperatuuri tõttu vetikate vohamiseks paremad tingimused, samuti põhjustab see pikemaid kasvuperioode.

Merevee toitainetega saastumise probleemi käsitlevad ELi õigusaktid

06

ELi merevee kvaliteeti käsitleb merestrateegia raamdirektiiv⁵, mille eesmärk on saavutada 2020. aastaks merealade hea keskkonnaseisund. Direktiivi rakendamine on alles algusjärgus: oktoobriks 2012 pidid liikmesriigid saatma komisjonile merealade hea keskkonnaseisundi määratluse, mis põhineb direktiivis toodud tunnustel (üks neist on eutrofeerumine), liikmesriigi merealade seisundi esialgse hinnangu ning keskkonnaalased eesmärgid ja nendega seotud näitajad.

07

Direktiivi rakendamine on liikmesriigi vastutusel. 2015. aasta lõpuks pidid liikmesriigid valmistama ette meetmete kava hea keskkonnaseisundi saavutamiseks. Kavad tuleb saata komisjonile märtsiks 2016. Üldiselt peaksid liikmesriigid võimalikult palju tuginema olemasolevate piirkondlike merekonventsioonide eesmärkidele ja meetmetele.

08

Läänemere piirkondlik merekonventsioon kirjutati alla 1974. aastal: Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse konventsioon ehk Helsingi konventsioon. Sellele on alla kirjutanud Taani, Eesti, Euroopa Liit, Soome, Saksamaa, Läti, Leedu, Poola, Venemaa ja Rootsi. 2007. aastal tegi konventsiooni reguleeriv Helsingi komisjon (Helcom) ettepaneku Läänemere tegevuskava (BSAP) koostamiseks, et taastada aastaks 2021 Läänemere hea keskkonnaseisund. Allakirjutanud kiitsid kava heaks.

09

Merealade hea keskkonnaseisundi saavutamise võtmeks on merre voolavate jõgede vee hea kvaliteet. 2000. aasta veepoliitika raamdirektiiviga⁶ kehtestatakse maismaa-, ülemineku- ja rannikuveekogude kaitse raamistik. Veepoliitika raamdirektiivi peamine eesmärk on saavutada hea pinnavee ja põhjavee seisund 2015. aastaks, mõne erandi puhul 2021. või 2027. aastaks. Liikmesriigid pidid esialgu koostama veemajanduskavad 2009. aasta detsembriks. Kavades tuli märkida ära veekogud, mis ei pruugi eesmärki 2015. aastaks saavutada, ning märkida ka neid kõige enam ohustavad probleemid. Sarnaselt merestrateegia raamdirektiivile sisaldavad veemajanduskavad meetmete kava, mis aitab kaasa veepoliitika raamdirektiivi eesmärkide saavutamisele.

10

Kavades peavad sisalduma vähemalt need meetmed, mis on vajalikud juba olemasolevate vee kvaliteedi kaitsmise direktiivide täielikuks rakendamiseks, ning muud veepoliitika raamdirektiiviga kohustuslikuks tehtud meetmed (ja eelkõige meetmed hajureostusallikate kontrolli alla saamiseks)⁷. Olemasolevad direktiivid on järgmised:

–1991. aasta asulareovee puhastamise direktiiv⁸, mis käsitleb linnastute reovee kogumist ja puhastamist;

–1991. aasta nitraatide direktiiv⁹, mis käsitleb meetmete vastuvõtmist tagamaks, et vee nitraadireostust põhjustavate või põhjustada võivate põllumajanduspiirkondade (nn nitraaditundlikud alad) põllumajandusettevõtjad peavad kinni lämmastikväetiste kasutamise miinimumnõuetest.

11

2009. aastal kiitis Euroopa Ülemkogu heaks ka ELi Läänemere piirkonna strateegia. Strateegia käsitleb eesmärke kolme teema raames: mere kaitsmine, piirkonna ühendamine ja heaolu suurendamine. Üks mere kaitsmise alameesmärkidest nimega „Puhas vesi Läänemeres” võttis üle Läänemere tegevuskava eesmärgid seoses merre sattuvate toitainekoguste vähendamisega. ELi meetmed on kavandatud koostöö edendamiseks naaberriikide vahel (nii ELi liikmesriigid kui ELi mittekuuluvad riigid).

ELi eelarvevahendid vee toitainetega saastumisega tegelemiseks

12

Ühtekuuluvuspoliitika¹⁰ raames võib Euroopa Regionaalarengu Fondist ja Ühtekuuluvusfondist osana liikmesriikide rakenduskavadest kaasrahastada reovee taristuprojekte. ELi kogupanus Läänemerega piirnevate liikmesriikide¹¹ reovee kogumise ja puhastamise projektidesse oli perioodil 2007–2013 4,6 miljardit eurot, mis jagunes järgmiselt: Poola – 3,4 miljardit eurot, Läti – 0,6 miljardit eurot, Leedu – 0,4 miljardit eurot, Eesti – 0,2 miljardit eurot ja Saksamaa – 0,04 miljardit eurot.

13

Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist¹² saab rahastada maaelu arengu programmi meetmeid, millel võib olla kas otsene või kaudne mõju veekvaliteedile (peamiselt meetmed, mis on seotud keskkonna ja paikkonna parandamisega¹³). Perioodil 2007–2013 eraldati seda tüüpi meetmetele kõigis kaheksas Läänemerega piirnevas liikmesriigis kokku 9,9 miljardit eurot¹⁴. Ei ole teada, milline osa sellest summast kulus konkreetselt veekaitsemeetmetele.

14

ELi mittekuuluvate riikide puhul pakub Euroopa naabruspoliitika Venemaale ja Valgevenele võimalusi keskkonnaalaseks koostööks. Need hõlmavad tuumaenergiaallikate välist põhjamõõtme keskkonnapartnerlust (NDEP), mida EL on siiani toetanud 44 miljoni euroga, kahepoolset/piirkondlikku toetust ja piiriülest koostööd, millele EL on perioodil 2003–2013 eraldanud toetust vastavalt 14,5 ja 3,5 miljonit eurot¹⁵.

1Euroopa Keskkonnaamet: „Nutrients in transitional, coastal and marine waters (CSI 021)”. 2013. aasta märtsis avaldatud hindamine.

2Helcom, ajakohastatud dokument „Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation” (PLC-5.5) – 2015 (2010. aasta andmed).

3Helcom, „Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation” (PLC-5) – 2011 (2006. aasta andmed).

4BACC II autorite rühm, „Second Assessment of Climate Change for the Baltic Sea Basin, Regional Climate Studies”, Springer International Publishing, 2015.

5Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. juuni 2008. aasta direktiiv 2008/56/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse merekeskkonnapoliitika-alane tegevusraamistik (ELT L 164, 25.6.2008, lk 19).

6Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2000. aasta direktiiv 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik (EÜT L 327, 22.12.2000, lk 1).

7Veepoliitika raamdirektiivi artikli 11 lõike 3 punkt h.

8Nõukogu 21. mai 1991. aasta direktiiv 91/271/EMÜ asulareovee puhastamise kohta (EÜT L 135, 30.5.1991, lk 40).

9Nõukogu 12. detsembri 1991. aasta direktiiv 91/676/EMÜ, veekogude kaitsmise kohta põllumajandusest lähtuva nitraadireostuse eest (EÜT L 375, 31.12.1991, lk 1).

10Nõukogu 11. juuli 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999 (ELT L 210, 31.7.2006, lk 25), ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 320).

11Neli ELiga 2004. aastal ühinenud liikmesriiki ja Saksamaa liidumaad Läänemere valgalas. Ülejäänud kolm Läänemere äärset liikmesriiki (Taani, Soome ja Rootsi) ei saanud ELilt reoveeprojektidele toetust.

12Nõukogu 20. septembri 2005. aasta määrus (EÜ) nr 1698/2005 Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi toetuse kohta maaelu arendamiseks (ELT L 277, 21.10.2005, lk 1) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1305/2013 Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1698/2005 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 487).

13Perioodi 2007–2013 maaelu arengu programmide 2. telg. Selle telje raames pööratakse tähelepanu bioloogilisele mitmekesisusele, „Natura 2000” alade majandamisele, veepoliitika raamdirektiiviga, vee ja pinnase kaitsmise ja kliimamuutuse mõju leevendamisega seotud meetmetele.

14Poola (4,4 miljardit eurot), Soome (1,5 miljardit eurot), Rootsi (1,3 miljardit eurot), Saksamaa (1,1 miljardit eurot), Leedu (0,6 miljardit eurot), Läti (0,4 miljardit eurot), Taani (0,3 miljardit eurot) ja Eesti (0,3 miljardit eurot).

15Allikas: Euroopa Kontrollikoda. TACISe ja ENPI kaudu 2013. aasta lõpuks Venemaale ja Valgevenele eraldatud ELi vahendid.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

15

Auditi käigus uuris kontrollikoda, millises ulatuses on Läänemere toitainekoormus vähenenud, ning hindas seda, kui mõjusad on liikmesriikide rakendatud meetmed merre sattuvate toitainekoguste vähendamisel. Kontrollikoda käsitles järgmiseid auditiküsimusi:

a)Kas liikmesriigid on olnud üldiselt edukad Läänemerre sattuvate toitainete vähendamisel?

b)Kas ELi reoveealased meetmed on olnud mõjusad Läänemere toitainetega saastatuse vähendamisel?

c)Kas ELi põllumajandusalased meetmed on olnud mõjusad Läänemere toitainetega saastatuse vähendamisel?

d)Kas ELi Läänemere piirkonna strateegia on andnud lisandväärtust võrreldes olemasolevate meetmetega Läänemere toitainekoormuse vähendamiseks?

16

Küsimustele saadi vastused järgmistel viisidel kogutud tõendite alusel:

–ELi meetmeid põllumajandusliku tegevuse tagajärjel tekkiva saaste vähendamiseks kontrolliti Lätis, Poolas ja Soomes, sellal kui ELi meetmeid asulareovee tõttu tekkiva saaste vähendamiseks kontrolliti vaid Lätis ja Poolas (kolmes reoveepuhastusjaamas Lätis ja seitsmes jaamas Poolas), kuna Soomele sellekohast toetust ei eraldatud (vt joonealune märkus 11). ELi toetust Venemaa ja Valgevene reovee puhastamisega seotud projektidele kontrolliti komisjoni valduses olevate dokumentide alusel.

–Vaadati läbi Läänemere valgala peamiste linnade 18 reoveepuhastusjaama tulemusandmed.

–Viiele Läänemerega piirnevale riigile, mida kohapeal ei külastatud (Eesti, Leedu, Rootsi, Saksamaa ja Taani), saadeti küsimustikud nende kavade kohta Helcomi Läänemere toitainekoormuse vähendamise eesmärkide saavutamiseks.

–Komisjoni töötajaid, Helcomi sekretariaadi töötajaid ja Baltic Nest instituudi¹⁶ eksperte küsitleti ning analüüsiti dokumente.

–Küsitleti Eesti Riigikontrolli esindajaid, kes viisid läbi sarnase auditi Eestis.

17

Küsimustele vastamiseks kasutatud kriteeriumid koostati õigusaktide, komisjoni suuniste ja Helcomi kokkulepete alusel ning tuginedes kontrollikoja varasematele veekaitse alal tehtud audititele¹⁷. Neid käsitletakse lähemalt aruande vastavates osades.

16Baltic Nest instituut on rahvusvaheline teadusuuringute liit, mis ühendab Stockholmi Ülikooli Läänemere keskuse, Rootsi mere- ja veemajanduse agentuuri, Aarhusi Ülikooli ja Soome keskkonnainstituudi. Instituudis on ühendatud mere ökosüsteemide majandamise eri distsipliinide pädevused. Instituudi tooted valmivad koostöös Helcomiga.

17Eelkõige: eriaruanne nr 3/2009, mis käsitleb struktuurimeetmete kulude mõjusust reovee puhastamisel programmitööperioodil 1994–1999 ja 2000–2006; eriaruanne nr 4/2014, „ELi veepoliitika eesmärkide integreerimine ühisesse põllumajanduspoliitikasse: osalised edusammud”, eriaruanne nr 2/2015, „ELi toetus asulareoveepuhastitele Doonau vesikonnas: vajatakse täiendavaid jõupingutusi, aitamaks liikmesriikidel ELi reoveepoliitika eesmärke saavutada”; ja eriaruanne nr 23/2015, „Doonau vesikonna vee kvaliteet: veepoliitika raamdirektiivi rakendamisel on edusamme, kuid teha on veel palju” (http://eca.europa.eu).

Tähelepanekud

Liikmesriikide meetmed Läänemerre sattuvate toitainekoguste vähendamiseks

18

Merestrateegia raamdirektiivi kohaselt peavad liikmesriigid koostama 2015. aasta detsembriks meetmete kava. Komisjon hindas Läänemerega piirnevate liikmesriikide aruandeid¹⁸ ning järeldas, et vaid üks liikmesriik (Soome) on seadnud toitainekoormusele, mis on eutrofeerumise peamine põhjus, kvantifitseeritavad eesmärgid (vt punkt 6). Selliste eesmärkide puudumisel peab komisjon Helcomi Läänemere tegevuskava eesmärkide kasutamist heaks tavaks (vt punktid 7 ja 8). Kontrollikoda uuris konventsiooni rakendamise hetkeseisu, sest seda saab kasutada alustalana kõikide edasiste meetmete kavade jaoks.

19

2007. aastal leppisid Helcomile allakirjutanud riigid kokku kahe peamise vahendi osas eutrofeerumisega võitlemiseks:

–Läänemere tegevuskava sisaldab toitainekoormuse vähendamise kava, milles määratakse igale riigile eesmärgid. Need määratakse kindlaks alamvesikonna tasandil, võttes arvesse riigi keskmist merre sattunud toitainekogust võrdlusperioodil 1997–2003. Iga riik pidi 2009. aasta lõpuks koostama oma toitainekoormuse vähendamise kava, et saavutada kava eesmärgid aastaks 2021. Esialgsed kogused pandi paika teadusliku mudeli alusel¹⁹.

–Helcomi soovitatud meetmete rakendamine veekogude kaitsmiseks mitmesuguse tegevuse põhjustatud reostuse eest, sh reovee kogumine ja puhastamine, fosfaatide kasutamine pesuvahendites ning väetiste kasutamine põllumajanduses.

20

Aastal 2013 vaadati Läänemere tegevuskavasse kuuluv toitainekoormuse vähendamise kava uuesti läbi uue ja täielikuma andmebaasi ning parandatud modelleerimisviisi alusel²⁰. Allakirjutanud riigid nõustusid vähendama aastas merre sattuvat lämmastikukogust 13% (118 134 tonni aastas) ja fosforikogust 41% (15 178 tonni aastas) võrreldes võrdlusperioodi kogustega (vastavalt 910 344 tonni aastas ja 36 894 tonni aastas). Allakirjutanud riigid nõustusid eesmärgi saavutamisele kaasa aitama, vähendades igal aastal merre sattuva lämmastiku ja fosfori kogust vastavalt 89 260 tonni aastas ja 14 374 tonni aastas alamvesikondade kaupa, sellal kui ülejäänud nõutav vähendamine puudutas peamiselt laevandust ja konventsioonile mitteallakirjutanud riike²¹.

21

See, kui suuri jõupingutusi riik peab tegema, sõltub väga palju riigi asukohast (ehk riigiga piirneva Läänemere alamvesikonna eutrofeerumise ulatusest) ning sellest, kui palju on suudetud koguseid varasemalt vähendada²². See tähendab, et Rootsi, Soome ja Taani puhul oli koguseid vaja vähendada piiratud määral ning vaid nendes alamvesikondades, kus oli vähendamist kõige enam vaja. Leedu, Poola ja Venemaa puhul aga oli vaja koguseid märkimisväärselt vähendada (vt I lisa).

22

Kontrollikoda uuris, kas liikmesriigid:

–olid teinud edusamme Läänemerre valguvate toitainete hulga vähendamisel;

–olid võtnud vastu asjakohased toitainekoguste vähendamise kavad koos vastavate näitajatega, mille abil edusammude saavutamise üle järelevalvet teha;

–olid rakendanud Helcomi soovitusi toitainekoguste vähendamiseks;

–olid kogunud usaldusväärsed seireandmed.

Edusammud Läänemerre valguvate toitainekoguste vähendamisel olid piiratud

23

Perioodi 1995–2012 igal aastal Läänemerre valgunud toitainekoguste andmetest²³ nähtub, et lämmastikukogused on vähenenud 9% ja fosforikogused 14%. Joonistel 2 ja 3 on võrreldud 2012. aasta lämmastiku ja fosforikoguseid iga riigi võrdlusperioodi kogustega. Kolme riigi puhul on mõlemad toitainekogused vähenenud (Taani, Poola ja Rootsi), kahe puhul on need aga suurenenud (Läti ja Venemaa). Ülejäänud riikide puhul oli vähenenud vaid ühe toitaine kogus. Üksikasjalik teave on esitatud II lisas.

Joonis 2

Lämmastikukogused võrdlusperioodil ja 2012. aastal

Joonis 3

Fosforikogused võrdlusperioodil ja 2012. aastal

Allikas: Euroopa Kontrollikoda andmete alusel, mis esitati Helcomi delegatsioonijuhtide 48. kohtumisel 10. ja 11. juunil 2015 Tallinnas.

24

Helcomi 2012 andmed näitavad aga, et ükski allakirjutanud riikidest ei ole kõikides eutrofeerumisest eriti mõjutatud alamvesikondades (Läänemere keskosa, Soome laht ja Liivi laht) siiani toitainekoormust nõutud ulatuses vähendanud, samas kui osa vähendamisest on toimunud nende alamvesikondade puhul, kus seda ei olnud nõutud (Taani väinad ja Botnia laht) (vt III lisa).

25

Helcomi viimase analüüsi kohaselt on täheldatud punktreostusallikatest pärinevate lämmastiku- ja fosforikoguste vähenemist, samas kui põllumajandustegevuse tulemusena vette valguva lämmastiku ja fosfori kogused on perioodil 1994–2008 jäänud samaks või suurenenud²⁴. Euroopa Parlamendile ja nõukogule nitraatide direktiivi rakendamise kohta (perioodil 2008–2011) esitatud viimase aruande²⁵ kohaselt on toitainekogus põllumajandusmaal vähenenud ning lämmastiku kontsentratsioon pinnavees on samuti veidi vähenenud²⁶. Olukorra paranemine ei paista aga veel olevat mõjutanud rannikuvete eutrofeerumist ega ole ka vähendanud Läänemerre sattuvate toitainekoguseid. Tuleb märkida, et pinnase väetamise vähendamise tulemusel merre sattuvate toitainete vähenemine võib võtta mitu aastat.

Liikmesriikide toitainekoguste vähendamise kavades puuduvad kaugemad eesmärgid ja asjakohased näitajad

26

Kõigis kolmes külastatud liikmesriikides oli toitainekoguste vähendamise kava kõrgetasemeline poliitikadokument, milles ei olnud toodud kvantifitseeritud toitainekoguste vähendamise eesmärke reostusallikate, tegevuste ja geograafiliste piirkondade kaupa. Ülejäänud viis liikmesriiki kiitsid heaks sarnased toitainekoguste vähendamise kavad. Poola väljendas kahtlusi riigi tasandi toitainekoguste vähendamise eesmärkide kohta ega ole veel ametlikult konkreetset kava heaks kiitnud²⁷.

27

Kõik Läänemere-äärsed liikmesriigid tuginevad oma veemajanduskavades meetmete kavale, nagu nõutud veepoliitika raamdirektiivis. Meetmete kavad on peamine kavandamisvahend Helcomi toitainekoormuse vähendamise eesmärkide saavutamiseks. Pinnavee hea seisundi saavutamine kooskõlas veepoliitika raamdirektiiviga nõuab jõgede kaudu Läänemerre sattuva toitainekoormuse olulist vähendamist, mis aitab omakorda kaasa Helcomi toitainekoormuse vähendamise eesmärgi saavutamisele.

28

Mõne liikmesriigi puhul ei ole veepoliitika raamdirektiiviga nõutud hea seisundi saavutamine piisav, et saavutada Helcomi fosforit puudutavad eesmärgid. Poola puhul on eksperdid ja Poola keskkonnaametnikud²⁸ seisukohal, et Helcomi eesmärkide saavutamiseks tuleb fosfori kontsentratsiooni Oderi ja Wisła jões vähendada 0,07–0,08 mg/l, mis on ligikaudu sama, mis looduslik tase ja tähendab seda, et jõgedesse ei tohi fosforit sattuda. Riigiasutuste kohaselt kehtib see analüüs ka Saksa ja Leedu puhul. Seega tuleb Helcomi eesmärkide saavutamiseks teha täiendavaid jõupingutusi jõgedesse sattuvate fosforikoguste vähendamiseks.

29

Toitainekoormuse osas sisaldavad kontrollikoja läbi vaadatud 2009. aasta veemajanduskavad ja vastavad meetmete kavad²⁹ peamiselt põhimeetmeid ELi eridirektiivide rakendamiseks valdkondades, kus need ei olnud veel täielikult rakendatud. Veemajanduskavade vastuvõtmise ajaks ei olnud Eesti, Läti ja Poola asulareovee puhastamise direktiivi veel täies mahus rakendanud (nende puhul kehtis üleminekuperiood (vt punkt 44)). Need veemajanduskavad hõlmavad ka meetmeid hajureostusallikatest lähtuva saaste kontrolli alla saamiseks (vt punkt 10), mis olid küll juba paigas enne kavade heakskiitmist. Veemajanduskavad hõlmavad ka täiendavaid meetmeid, mida kaasrahastatakse peamiselt ELi eelarvest ja mis on direktiivide nõuetest rangemad, kuid puudutavad peamiselt ainult põllumajandusvaldkonda.

30

Veemajanduskavadel oli puudusi:

–ebatäielik reostusallikate tuvastamine ja vee seisundi klassifitseerimine, eelkõige ebapiisav merre sattuvate toitainete koguste kvantifitseerimine veekogude või jõgede alamvalgalade tasandil. See näitab, et kavad ei ole piisav alus eesmärkide seadmiseks ja meetmete kindlaksmääramiseks;

–suutmatus süstemaatiliselt kindlaks määrata parandusmeetmeid veekogu või alamvalgala tasandil, mitmesuguste meetmete konkreetsete sihtväljundite puudumine (hektarite arv, millele meedet kohaldatakse), ning hinnanguliste üldkulude jaotuse esitamata jätmine individuaalsete meetmete tasandil. Andmed on vajalikud selleks, et tagada meetmete kulutasuvus Läänemerre sattuvate toitainekoguste vähendamisel ning rahaliste vahendite, eelkõige ELi rahastuse haldamisel;

–puuduvad sihid ja näitajad eeldatavate toitainekoguste vähenemise kohta eri meetmete tulemusel reostusallikate, tegevusvaldkondade ja geograafiliste piirkondade kaupa (st valgalad, alamvalgalad ja veekogud)³⁰.

Komisjon³¹ ja kontrollikoda³² on juba toonud esile sarnaseid puudusi ka teistes veemajanduskavades.

31

Kontrollikoda märkis ka, et kuigi liikmesriigid peavad hindama oma edusamme veepoliitika raamdirektiivi täitmisel heas seisus veekogude protsendi alusel igas vesikonnas, ei ole liikmesriigid kohustatud määrama eesmärke, nagu toitainekoormuse vähenemine (või muud käesoleva auditi seisukohast mitteasjakohased näitajad, nagu konkreetse reostuskoormuse vähenemine). Seega ei ole võimalik hinnata veemajanduskavade meetmete mõju Läänemerre sattuvate toitainekoguste vähendamisel.

Külastatud liikmesriigid võtsid oma kavades ja õigusraamistikus vaid osaliselt arvesse Helcomi soovitusi

32

Asulareovee puhastamise suhtes on Helcom esitanud allakirjutanud riikidele soovitusi, mis on ELi direktiivide nõuetest rangemad. Kõige olulisemad neist on esitatud 1. selgituses.

1. selgitus

HELCOMi soovitused reovee puhastamise suhtes, mis on ELi direktiivide nõuetest põhjalikumad

28E/5 (2007) näeb ette hea tava kasutamise seoses järgnevaga:

οkanalisatsioonivõrkude väljaarendamine ja hooldus;

οasulareovees leiduva fosfori töötlemine sõltuvalt veepuhastusjaama suurusest. Näiteks on soovitatav fosforisisaldus 10 000 ületava inimekvivalendiga linnastute asulareoveepuhastite heitvees maksimaalselt 0,5mg/l, sellal kui asulareovee puhastamise direktiivis on standardiks 1 mg/l.

28E/7 (2007) näeb ette puhastusainetes polüfosfaatide kasutamise standardid, mis tuleb vastavalt riiklikele ajakavadele allakirjutanud riikides järk-järgult kasutusele võtta. Allakirjutanud riigid peaksid:

οpiirama fosforiühendite kasutamist pesupesemisvahendites;

οuurima võimalusi polüfosfaatide asendamiseks nõudepesuvahendites.

33

Ükski külastatud kolmest liikmesriigist ei olnud neid Helcomi soovitusi oma õigusraamistikku üle võtnud. Eelkõige ei olnud ükski riik kohaldanud kohustuslikke fosforisisalduse piirmäärasid enne kõikidele liikmesriikidele kehtivat kuupäeva (30. juuni 2013)³³. Ükski riik ei olnud veel kohaldanud piirmäärasid nõudepesuvahenditele (soovitus 28E/7).

34

Soomes kohaldatakse reoveepuhastusjaamadele piiranguid fosforisisaldusele enamasti keskkonnalubade süsteemi kaudu. Sõltuvalt selle veekogu, kuhu heitvesi suunatakse, keskkonnaseisundist, võivad loa saamise tingimused olla asulareovee puhastamise direktiivi tingimustest rangemad heitvees sisalduvate lämmastiku- ja fosforikontsentratsiooni suhtes, olles isegi Helcomi soovitusest³⁴ rangemad. Lätis ja Poolas ei ole arvestatud Helcomi soovitusega reoveepuhastusjaamade käitajate keskkonnalubade väljastamise menetlustes. Mõlemas riigis leiti siiski auditi käigus reoveepuhastusjaamu, kus kohaldati Helcomi soovitust (üks kolmest jaamast Lätis ja neli seitsmest jaamast Poolas).

35

Põllumajanduse valdkonnas soovitas Helcom kohaldada põllumajandusmaa puhul sõnnikus sisalduvale fosforile piirmäära 25 kg/ha/aasta kohta (Helcomi soovitus 28E/4, 2007). Üheski külastatud liikmesriigis ei kohaldata fosfori kasutamisele väetistes selliseid piiranguid ei õigusaktides ega teatud maaelu arengu meetmete miinimumnõuetes väetistele ja pestitsiididele³⁵, ega ka veemajanduskavade meetmetes hajureostusallikatest lähtuva saaste kontrolli alla saamiseks (vt punkt 29). Läänemerega piirnevatest liikmesriikidest olid vaid Eesti, Rootsi ja Saksamaa võtnud kasutusele väetiste fosforisisaldust piiravad seadused, kuid need ei ole nii ranged kui Helcomi soovitused³⁶.

36

Kolm külastatud liikmesriiki põhjendasid soovituse mittekohaldamist sellega, et nende pinnas on fosforivaene või et põllumajandusmaa fosforiga väetamist esineb üsna vähe. Kontrollikoda leidis siiski, et fosfori kasutamise andmete kohaselt ületab mõnel pool kasutatud fosforikogus Helcom soovitatud koguse, ning mõnes kohas on fosfori sisaldus pinnases suur ja vette sattuv fosforikogus samuti³⁷. Ka Helcomi soovitus 28E/4 viitab nende keskkonnalubadele, kus on enam kui 40 000 kodulindu, 2000 siga, 750 emist või 400 karilooma. Kõikides Läänemerega piirnevates liikmesriikides nõutakse sea- ja kodulinnukasvanduse pidamiseks lube, sest seda nõuab ka saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiiv³⁸, kuigi Poolas ei nõuta lube kariloomafarmidelt, kus on üle 400 looma. Soomes ja Lätis nõutakse lube aga kõikide loomakasvatusettevõtete puhul ka siis, kui loomade arv jääb allapoole Helcomi soovituse lävendit.

Läänemerre sattuvaid toitaineid käsitlevate seireandmete usaldusväärsus ei ole tagatud

37

Iga allakirjutanud riigi ametiasutused teevad seiret jõgede, ojade ja otse merre suunatud heitvee kaudu Läänemerre sattuvate toitainekoguste üle ja annavad sellest Helcomile teada. Mõõtmine toimub Läänemerre voolavate jõgede suudmes, kasutades Helcomi välja töötatud standardmetoodikat. Iga-aastased andmed näitavad merre suubuva vee saastatust, sõltumata reostustüübist ja toitainekoormuse päritoluriigist. Igast riigist pärinevate piiriüleste lämmastiku- ja fosforikoguste üle antakse aru iga kuue aasta tagant.

38

Samuti antakse iga kuue aasta tagant aru toitainekogustest saasteallikate ja tegevusvaldkondade kaupa³⁹. Need andmed on eriti kasulikud eri tegevusvaldkondade põhjustatud toitainekoguste suundumuste hindamisel ning on äärmiselt olulised igas valdkonnas kohaldatavate kulutasuvate meetmete kindlaksmääramisel.

39

Audit näitas, et Helcomi sihtmärkide jaoks koostati hajareostuse hinnangud ühise metoodika alusel riikide tasandil, aga mitte madalamal (nagu valgala, alamvalgala või veekogu) tasandil. Kontrollikoda leidis ka, et Helcomi andmed ei ole kooskõlas liikmesriikide endi prognoosidega, mis koostati veepoliitika raamdirektiivi kohaselt veemajanduskavade ettevalmistamisel, kasutades erinevat metoodikat.

40

Näiteks Läti veemajanduskavas hajareostuse kohta esitatud arvandmed on väiksemad kui vastavad sama aasta arvandmed Helcomi andmebaasis. Selline ühtlustamatus mõjutab ka piiriüleseid saasteandmeid. Lisaks näitavad veemajanduskavade seireandmed, et perioodil 2006–2013 on toitainete kontsentratsioon pinnavees paranenud, samas kui Helcomi andmete kohaselt on Lätist Läänemerre sattuv toitainekogus jätkuvalt suurenenud. Poola puhul hinnati veemajanduskavade jaoks ülemineku- ja rannikuvett ning leiti, et perioodil 2010–2013 ei ole toitainesisalduse osas mingeid edusamme tehtud, samas kui Helcomile esitatud andmete kohaselt on toitainekoormus jätkuvalt vähenenud.

41

Need ilmsed ebakõlad tekitavad küsimusi seoses seireandmete usaldusväärsusega, eelkõige piiriülese reostuse ja hajureostuse andmete suhtes. Sama on täheldanud ka Helcomi eksperdirühm, kes soovitas liikmesriikidel esitada teavet veepoliitika raamdirektiivi⁴⁰ rakendamisest tuleneva eeldatava toitainekoormuse vähenemise kohta.

Asulareovee toitainetega saastatuse vähendamise meetmete mõjusus

42

Asulareovesi moodustab ligi 90% kõikidest punktreostusallikatest. Osa sellest reostusest pärineb Venemaalt ja Valgevenest, kelle suhtes ELi õigusaktid ei kehti.

43

Veepoliitika raamdirektiiv näeb ette, et kõik linnastud⁴¹, mille inimekvivalent (ie) on üle 2000⁴², peavad olema varustatud reovee kogumise süsteemiga. Kui selle rajamine on põhjendamatu, kasutatakse individuaalseid või muid asjakohaseid süsteeme, mis tagavad keskkonnale sama kaitstuse taseme (artikkel 3). Enne reovee veekogudesse juhtimist läbib asulareovesi bioloogilise puhastuse, et vähendada orgaanilise saaste sisaldust⁴³ teatud piirini (artikkel 4). Tundlikes piirkondades tuleb reovett veelgi põhjalikumalt töödelda. Kui piirkonna tundlikkus on põhjustatud eutrofeerumisest või selle ohust, võivad liikmesriigid valida kahe variandi vahel: esiteks saavutada kontsentratsioonid, mis on oluliselt madalamad direktiivis sätestatud lämmastiku- ja/või fosforisisalduse piirmääradest reoveepuhastite heitvees linnastutes, mille inimekvivalent on üle 10 000 (artikli 5 lõiked 2 ja 3); teiseks, vähendada kõikidesse tundlikul alal asuvatesse asulareoveepuhastitesse siseneva reovee fosfori- ja lämmastikusisaldust teatud protsendi võrra (artikli 5 lõige 4).

44

ELiga 2004. aastal ühinenud Läänemerega piirnevatele liikmesriikidele (Eesti, Leedu, Läti ja Poola) võimaldati direktiivi nõuete täitmiseks üleminekuperiood. 2012. aasta lõpuks (sellest aastast pärinevad kõige uuemad andmed nõuetele vastavuse kohta) oli üleminekuperiood lõppenud Eestis ja Leedus, Läti ja Poola aga ei pidanud veel direktiivi nõudeid täies mahus täitma, sest nende üleminekuperiood saab läbi 31. detsembril 2015.

45

Kontrollikoda uuris, kas:

–liikmesriigid täidavad asulareovee puhastamise direktiivi nõudeid;

–ELi kaasrahastatud asulareoveepuhastid on efektiivsed ja jätkusuutlikud;

–komisjon on võtnud asjakohaseid meetmeid, tagamaks, et liikmesriigid täidavad direktiivi nõudeid;

–ELi toetus Venemaale ja Valgevenele vähendas oluliselt reovee toitainesisaldust.

Suurem osa liikmesriike ei täida veel asulareovee puhastamise direktiivi nõudeid

Liikmesriigid, kes pidid direktiivi nõuded täitma enne aastat 2012

46

Tabelis 1 esitatakse nõuete täitmise määr 2012. aasta lõpu seisuga liikmesriikides, kus bioloogilise puhastuse ja põhjalikuma puhastuse alaste nõuete täitmise lõpptähtaeg oli kätte jõudnud. Saksamaa ja Soome olid väga lähedal direktiivi artiklite 4 ja 5 nõuete täitmisele, milles on sätestatud bioloogilise puhastuse ja põhjalikuma puhastuse nõuded.

Tabel 1

Põhiandmed asulareovee puhastamise direktiivi nõuete täitmise kohta

| DK | DE | EE | LT | FI | SE
Liikmesriigi kogukoormus (ie) | 11 607 945 | 112 878 422 | 1 642 766 | 2 757 900 | 5 239 700 | 12 672 633
Bioloogiline puhastus¹
Kogukoormus, mille puhastus peab nõuetele vastama (ie) | 11 232 613 | 112 672 240 | 1 579 138 | 2 757 900 | 5 070 800 | 12 404 389
Kogukoormus, mille puhastus vastab nõuetele (ie) | 11 153 597 | 112 561 974 | 1 510 498 | 2 757 900 | 5 054 100 | 12 095 484
% kogukoormusest, mille puhastus vastab nõuetele (ie) | 99,3% | 99,9% | 95,7% | 100,0% | 99,7% | 97,5%
Põhjalikum puhastus²
Kogukoormus, mille puhastus peab nõuetele vastama (ie) | 10 358 176 | Artikli 5 lõike 4 nõuetele vastav³ | 1 466 475 | 2 582 700 | 4 583 900 | 11 657 155
Kogukoormus, mille puhastus vastab nõuetele (ie) | 10 235 632 | 1 310 525 | 2 497 700 | 4 567 200 | 10 366 880
% kogukoormusest, mille puhastus vastab nõuetele (ie) | 98,8% | 89,4% | 96,7% | 99,6% | 88,9%

1Bioloogilist puhastamist ei kasutata alla 10 000 inimekvivalendiga linnastute puhul, kus reovett juhitakse otse rannikuvetesse.

2Kõik liikmesriigid peale Saksamaa kohaldavad põhjalikumat puhastust linnastute tasandil vastavalt artikli 5 lõikele 2. Sellisel juhul ei kohaldata põhjalikumat puhastust linnastute puhul, mille inimekvivalent on alla 10 000, või väljaspool tundlikke piirkondi asuvate linnastute puhul.

3Saksamaa kohaldab põhjalikumat puhastust vastavalt artikli 5 lõikele 4, mis tähendab, et riigi asulareoveepuhastitesse siseneva reovee kogu toitainekoormus peab vähenema vähemalt 75%. 2012. aasta seisuga vähendas Saksamaa asulareoveepuhastitesse siseneva reovee lämmastikusisaldust 82% ja fosforisisaldust 90%.

Allikas: komisjoni andmed 2012. aasta detsembri seisuga.

47

Reovee kogumise nõude puhul loeb komisjon kõik liikmesriigid nõude täitnuks, sõltumata individuaalsete või muude asjakohaste süsteemide abil töödeldud reovee osakaalust. Kõige suurem töödeldud reovee osakaal on Leedus ja Eestis, vastavalt 10,2% ja 3,6% nende linnastute reoveest, mille inimekvivalent on üle 2000.

48

Direktiivis süsteemidele esitatud nõuded on umbmäärased: süsteemid peaksid saavutama sama tasemega keskkonnakaitse kui tsentraalsed kogumissüsteemid. Komisjon on alles hiljuti esitanud liikmesriikidele nõude selgituste esitamiseks individuaalsete süsteemide kohta. Kontrollikoda on sellele küsimusele varemgi tähelepanu juhtinud⁴⁴.

49

Komisjon loeb reovee kogumise nõude saavutatuks, kui 98% iga linnastu reoveest kogutakse tsentraalsesse kanalisatsioonivõrku või käideldakse individuaalsete või muude süsteemide abil ning ülejäänud 2% inimekvivalent on alla 2000. Praktikas julgustas komisjon perioodi 2014–2020 rakenduskavade heakskiitmise raames selle protsendi saavutamist tsentraalsetesse kogumissüsteemidesse investeerimise kaudu.

Liikmesriigid, kes peavad direktiivi rakendamise lõpule viima 2015. aasta lõpuks

50

Kaks külastatud liikmesriiki, kus veel kehtis direktiivi nõuete täitmise üleminekuaeg, ei olnud vahe-eesmärke täitnud (Läti) või ei olnud veel edastanud täielikke ja usaldusväärseid andmeid (Poola).

51

Poola ei suuda direktiivi nõudeid 2015. aasta lõpuks täita. Põhjalikumat puhastamist kavandati ainult reoveepuhastusjaamades, mille võimsus ületab 15 000 inimekvivalendi, sest liikmesriik otsustas kasutada direktiivi teist võimalust, mis seisneb kõikidesse tundlikul alal asuvatesse asulareoveepuhastitesse siseneva reovee fosfori- ja lämmastikusisalduse vähendamises vähemalt 75% võrra (vt punkt 43). Otsus ei olnud aga asjakohane, sest Poola ühinemisleping näeb ette üleminekuperioodi ainult esimese variandi nõuete täitmiseks (vähendada toitainesisaldust standardtasemeni kõikides üle 10 000 inimekvivalendiga linnastutes), mitte teise. Komisjon reageeris sellele küsimusele alles aastal 2010 (vt punktid 59 ja 60).

52

Poola ametiasutuste esitatud andmete alusel on Poola 2015. aasta lõpuks ületanud reovee kogumise eelarve 95% võrra ja reoveepuhastusjaamade eelarve 79% võrra. Eelarvet kaasrahastab põhiliselt EL. Märkimisväärsetele investeeringutele vaatamata ei ole riik siiski suutnud nõudeid täita. Poola ametiasutused prognoosivad, et 1029 linnastut 1559st (mis moodustavad riigi reovee saastekoormusest 63%) ei ole 2015. aasta lõpuks direktiivi nõudeid täies mahus täitnud. Ühinemislepingu ebakorrektne rakendamine ning linnastute ebatäpne ja muutuv määratlus⁴⁵ on viivituste üheks põhjuseks.

53

Läti puhul võidakse nõuetele vastavus saavutada 2015. aasta lõpuks. Ametiasutuste eelduste kohaselt on aga 2020. aastaks, viis aastat pärast kanalisatsioonivõrgu laiendamist, 93% elanikkonnast kaetud, kuid võrguga ühendatud on vaid 85%. 2014. aastal esitas Läti seaduseelnõu, mille kohaselt edendatakse majapidamiste kanalisatsioonivõrku ühendamist, võimaldades omavalitsustel maksta toetusi neile, kes soovivad võrguga ühendamist.

54

Lisaks tehti mõnes Läti ja Poola suuremas linnas ELi kaasrahastatud investeeringuid reovee käitlemise tehnoloogiasse, mis ületab direktiivi fosfori eemaldamise nõuded (vt punkt 34). Sama tüüpi investeeringud olid lisatud ka Läti veemajanduskavadesse väiksemate linnade jaoks⁴⁶ piirkondades, kus veekogud ei ole saavutanud vee head seisundit. Auditi ajaks ei olnud neid siiski veel tehtud. Poola veemajanduskavad selliseid investeeringuid ei sisaldanud.

ELi kaasrahastatud reoveepuhastusjaamad on mõjusad, kuid jätkusuutlikkus ei ole alati tagatud

55

2013. aasta lõpus vastasid kõik kontrollitud 10 reoveepuhastusjaama (kolm Lätis ja seitse Poolas) ELi kehtestatud heitvee standarditele, erandiks oli üks Läti jaam, mis peaks nõuded täitma enne liikmesriigile seatud lõplikku tähtaega (detsember 2015). Üks jaam Lätis ja neli Poolas täitsid ka Helcomi rangemad nõuded fosfori suhtes (vt soovitus 28E/5 1. selgituses).

56

Seoses külastatud jaamade võimsusega leiti, et üks Läti jaam (Ogre) oli liiga suur, sest orgaanilise reostuse töötlemiseks kulus vaid 29% jaama võimsusest. Kontrollikoda täheldas ka, et nelja Poola jaama (Varssavi, Łódź, Szczecin ja Gdynia) nõutav võimsus oleks võinud olla väiksem, sest puhta vee (põhjavee) osa töödeldud sissevoolu kogumahust moodustas 21–26%. Sarnaseid probleeme täheldati kontrollikoja hiljutises eriaruandes Doonau jõe vesikonna kohta⁴⁷.

57

Asjaomaste linnastute veeteenuste hinnad määrab kindlaks omavalitsus vastavalt riiklikele eeskirjadele ja need peab heaks kiitma riiklik reguleeriv asutus. Kontrollikoja auditiga leiti, et Lätis ei kata hinnad varade amortisatsioonikulusid; sama puudus leiti ka seitsmest külastatud Poola puhastusjaamast ühe puhul. Sellisel juhul ei ole saadud tulu piisav varade asendamiseks nende eluea lõpul. See puudus võib olla põhjustatud ka puhastusjaama alakasutusest. Kõikides kontrollitud linnastutes oli veeteenuste hind enamasti madalam üldisest vastuvõetavast hinnatasemest majapidamise kohta (4% majapidamise sissetulekust), nagu viidatud komisjoni suunistes⁴⁸. Kontrollikoda on sarnaseid tähelepanekuid teinud varemgi⁴⁹.

Komisjoni järelevalve liikmesriikidepoolse direktiivi rakendamise üle ei ole õigeaegne

58

Komisjoni järelevalve esimene etapp on kontrollida, et asulareovee puhastamise direktiivi sätted oleksid korrektselt liikmesriikide vastavasse õigusraamistikku üle võetud. Seda kontrollitakse vastavusuuringu alusel. Vastavuskontroll algas kohe pärast direktiivi vastuvõtmist ning põhjustas kohtuasja algatamise Taani, Saksamaa ja Rootsi vastu. Liiduga 2004. aastal ühinenud Läänemerega piirnevate liikmesriikide vastu ei ole kohtuasju algatatud.

59

Poola suhtes ei toonud 2005. aasta vastavusuuring esile õigusküsimusi, kuid selles märgiti, et „Poola rakendas direktiivi 91/271 artikli 5 lõikes 4 esitatud alternatiivset käitlemismenetlust. Seega kehtivad reovee fosfori ja lämmastiku kogusisalduse 75% vähendamise nõude suhtes ühinemislepingu üleminekusätted.” Nagu selgitatud punktis 51, võimaldab ühinemisleping Poolale üleminekuperioodi vaid artikli 5 lõike 2 punkti 3 rakendamiseks (esimene variant, reovee põhjalikum puhastus), mitte artikli 5 lõike 4 rakendamiseks (teine variant).

60

Komisjon reageeris probleemile alles aastal 2010, kui oli vaja heaks kiita projektitaotlused asulareoveetaristu rajamiseks, mis ei olnud kooskõlas riigi ühinemislepinguga. Kontrollikoda on seisukohal, et komisjoni tegevus ei olnud õigeaegne.

61

Jaanuaris 2012 nõudis komisjon ELi kaasrahastamise tingimusena kõikidelt liikmesriikidelt tõendeid, et kõik üle 10 000 inimekvivalendiga linnastuid käsitlevad projektid vastavad direktiivi artikli 5 lõike 2 punktis 3 esitatud nõuetele. Sellest tulenevalt peab Poola nõuete täitmiseks muutma oma asulareovee rakenduskava, lisades sinna täiendavad investeeringud, kuigi seetõttu ei peeta kinni ühinemislepingus heaks kiidetud tähtajast.

62

Teiseks peab komisjon tegema pidevat järelevalvet riiklike rakenduskavade edusammude üle asulareovee puhastamise direktiivi nõuete täitmisel, tuginedes liikmesriikide iga kahe aasta järel esitatud teabele (artikkel 17). Komisjoni sõnul ei olnud kogutud teave piisav mõjusa järelevalve tegemiseks. Seetõttu võttis komisjon 2014. aastal kasutusele uue aruandlusformaadi⁵⁰. Komisjoni sellekohased meetmed ei ole aga piisavad olemasolevate puuduste kõrvaldamiseks, nagu see, et komisjon ei nõua teavet kavandatud investeeringute eeldatavate väljundite ja tulemuste kohta (näiteks kanalisatsioonitrasside pikkus kilomeetrites või linnastu kogutava reovee protsentuaalne osakaal).

63

Komisjon nõuab liikmesriikidelt ka teavet reovee kogumise ja puhastamise kohta (artikli 15 lõige 4), mille tulemusel võidakse saata teavitused (EU-piloot⁵¹) ning hiljem võtta ka õiguslikke meetmeid, kui tuvastatakse rikkumine. Komisjoni sellekohane tegevus ei olnud aga õigeaegne. Komisjon saatis teatised (EU Pilot) Läänemerega piirnevatele liikmesriikidele tükk aega pärast ühinemislepingus sätestatud tähtaega (Leedu puhul 2014. aasta lõpus seoses linnastutega, mille tähtaeg oli 2008; Läti puhul 2014. aasta lõpus seoses linnastutega, mille tähtaeg oli 2010). Komisjon algatas 2002. aastal rikkumismenetlused Rootsi ja Soome vastu, sest need riigid otsustasid vähendada ainult fosfori- (mitte lämmastiku-) sisaldust teatud rannikualadel ja sisemaal. Euroopa Kohus tegi otsuse Soome kasuks, kuid Rootsi pidi vähendama ka 36 linnastu reovee lämmastikusisaldust⁵². Komisjonile kättesaadava teabe kohaselt ei vastanud 2015. aasta seisuga neist nõuetele kaheksa linnastut.

64

Kontrollikoda täheldas ka, et valikuvõimalus rangemate puhastusnõuete rakendamisel tekitab olukorra, kus liikmesriigid võivad täita direktiivi nõudeid, võimaldades linnastutel toitainekoormust vähendada erinevas ulatuses. Kontrollikoda leidis, et toitainete kontsentratsioon 28 kontrollitud Läänemere-äärse reoveepuhastusjaama heitvees varieerus märgatavalt (vt IV lisa). 2013. aastal direktiivi nõuded täitnud reoveepuhastusjaamades oli lämmastiku kontsentratsioon vahemikus 16,4 mg/l (Espoo) kuni 3,7 mg/l (Helsinki); fosfori kontsentratsioon oli vahemikus 0,9 mg/l (Riia) kuni 0,1 mg/l (Stockholm).

ELi toetus Venemaale ja Valgevenele on potentsiaalselt kulutasuv, kuid selle ulatus on vajadustega võrreldes piiratud ning projektide rakendamine võtab kaua aega

65

EL on eraldanud väga vähe vahendeid Venemaa ja Valgevene reoveeprojektide rahastamiseks. Ajavahemikul 2001–2014 eraldas põhjamõõtme keskkonnapartnerluse (NDEP) toetusfond, mis on rahvusvaheline algatus piiriüleste keskkonnaga seotud probleemide lahendamiseks Põhja-Euroopas, Venemaa ja Valgevene keskkonnaprojektidele 177 miljonit eurot tuumaenergiaga mitteseotud osa kaudu. ELi osalus oli 44 miljonit eurot. Auditi ajal oli keskkonnapartnerlus kiitnud heaks 18 projekti, mis käsitlesid reovee kogumist, puhastamist ja veevarustust, neist 15 Venemaal ja 3 Valgevenes. Projektid moodustasid 71% NDEP toetustest.

66

Detsembris 2013 esitas Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank (EBRD, partnerlusfondi haldaja) rahastajate üldkogule hinnangu, mille kohaselt võiksid partnerluse poolt heaks kiidetud projektid vähendada lämmastikusisaldust enam kui 7600 t/aastas ja fosforisisaldust 2300 t/aastas. See moodustab 7–27% Venemaa heidetest ja 9–21% Valgevene heidetest ning see aitaks märkimisväärselt kaasa Läänemere toitainekoormuse vähendamise nõude täitmisele. Rahastajate üldkogule ei ole aga esitatud seireandmeid saavutatud toitainekoormuse vähendamisest.

67

Kuna ELi panus fondi on suhteliselt väike ja toetust saavate riikide ametiasutuste kaasrahastatud osa küllalt suur, on ELi toetuse finantsvõimendus kõrge: iga ELi eraldatud 2 euro kohta saadakse 98 eurot muudest allikatest. EBRD hindamisaruandes märgiti, et fosforisisalduse vähendamine Venemaa ja Valgevene reoveepuhastuse partnerlusprojektide abil ühe tonni võrra maksab 462 000 eurot, mis on viiendik vastavast maksumusest Rootsis, Saksamaal või Soomes.

68

Venemaa-poolne toitainekoormuse vähendamine saavutati peamiselt Peterburi reovee kogumise ja puhastamise süsteemi laiendamise ja ajakohastamise kaudu. Süsteemide käitajatelt saadud värsked andmed näitavad, et fosfori kontsentratsioon vastab Helcomi standardile (vt 1. selgitus) 11 puhastusjaamas 12st ning lämmastikusisaldus vastab Helcomi standarditele kaheksas jaamas.

69

Projektide rakendamiseks kulub aga palju aega. Pikaajalised laenuläbirääkimised, keskkonnaalaste õigusaktide muudatused ja ajakavad töölepingute sõlmimiseks tähendavad, et projektid viiakse lõpule mitu aastat pärast nende heakskiitmist. 2014. aasta 31. oktoobri seisuga oli lõpetatud vaid neli reoveetaristu projekti 18st, mis moodustab poole Venemaa eeldatud tulemustest. Väga suured viivitused on tekkinud 2002. aastal heaks kiidetud projekti „Leningradi oblasti omavalitsuste keskkonnainvesteeringute programm” puhul ja 2005. aastal heaks kiidetud projekti „Kaliningradi vee- ja keskkonnateenused” puhul, millest kumbagi ei ole veel lõpetatud. Teine projekt on Läänemere jaoks äärmiselt oluline, sest Kaliningradi heitveekogus on Peterburi järel teisel kohal. Valgevenes ei ole veel ühtegi projekti lõpetatud. Seega on nende riikide puhul vaja teha veel palju jõupingutusi toitainekoormuse nõutavaks vähendamiseks.

Vee põllumajandusest lähtuva toitainetega saastatuse vähendamise meetmete mõjusus

70

Põllumajandus on peamine vee hajureostusallikas (vt punkt 4) ning hetkel ka peamine toitainetega saastatuse allikas, eelkõige riikides, kus asulareovee saastatust on juba oluliselt vähendatud. Põllumajanduse arvelt tuleb ligi kaks kolmandikku vee lämmastikusisaldusest Soomes, aga vaid üks kolmandik Poolas.

71

EL kiitis nitraatide direktiivi heaks aastal 1991, et kaitsta veekogusid põllumajandusest lähtuva nitraadireostuse eest piirkondades, kus reovesi läheb juba saastunud või saastumisohus vette, ehk siis nitraaditundlikel aladel, kus tuleb rakendada nitraate käsitlevaid tegevuskavu. Liikmesriik võib kohaldada direktiivi nõudeid ka kogu oma territooriumil, kui nii on otsustatud.

72

2005. aastal võeti kasutusele nõuetele vastavuse mehhanism, mis seob põllumajandusettevõtjate saadavad maksed muu hulgas keskkonnanõuete täitmisega. Vastavusnõudeid tuleb kontrollida süstemaatiliselt, nagu sätestatud ELi määrustes.

73

Veepoliitika raamdirektiivi kohaselt tuleb juhul, kui põhimeetmed (nitraatide direktiivi ja muude hajureostuse kontrolli alla saamise meetmete rakendamine, vt punkt 29) ei ole piisavad vee hea seisundi saavutamiseks, nagu näiteks Läänemere piirkonna puhul, rakendada lisameetmeid nende veekogude valgaladel, kus ei ole suudetud saavutada vee head seisundit. Need lisameetmed lisatakse veemajanduskavadele. Külastatud liikmesriikide puhul vastavad lisameetmed maaelu arengu programmide meetmetele, mida kaasrahastatakse Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist.

74

Kontrollikoda uuris, kas:

–liikmesriikidepoolne nitraatide direktiivi nõuete rakendamine on mõjus ja kas komisjoni järelevalve on asjakohane;

–nõuetele vastavuse mehhanism on vee kaitsmisel mõjus;

–ELi kaasrahastatud vee kaitsmisele suunatud maaelu arengu meetmed on mõjusad toitainekoormuse vähendamisel.

Nitraatide direktiivi ei ole mõjusalt rakendatud, vaatamata komisjonipoolsele suhteliselt edukale järelevalvele

Puudused tundlike alade määratlemisel

75

Nitraaditundlikud alad peaksid hõlmama kõiki maa-alasid, kust toimub äravool reostunud vette (st eutrofeerunud veekogud, veekogud, mille lämmastikukontsentratsioon on üle 50 mg/l) või mis on reostusohus ja mis aitavad kaasa nitraadireostusele. Seejärel peavad liikmesriigid nendel aladel rakendama tegevuskava. Saksamaa, Taani ja Leedu ei ole konkreetseid alasid määratlenud, sest otsustasid kohaldada tegevuskava kogu oma territooriumil. Ülejäänud neli liikmesriiki, eelkõige Poola, on määratlenud tundliku alana vaid väikese osa oma territooriumist (Eesti 7%, Läti 13%, Poola 4,5% ja Rootsi 22%), kuigi pea kogu alalt toimub äravool Läänemerre. Komisjon on seadnud nende riikide tundlike alade määratluse asjakohasuse kahtluse alla ning kaevanud Poola Euroopa Kohtusse (vt punkt 82).

76

Tegevuskava rakendamine kogu territooriumil, nagu seda tehakse Soomes, lihtsustab eeskirjade heakskiitmist, sest need on samad kõigile põllumajandusettevõtjatele. Ulatuslike põllumajanduspiirkondade puhul, kus väetist kasutatakse vähe, suublate seisund on hea ning saasteoht väike, on aga tegevuskava nõuded üleliigsed, kuid halduskoormus ja kontrollikulud suurenevad. Intensiivpõllumajanduse ja loomakasvatuse piirkondades ei pruugi aga nõuded olla piisavad toitainekoormuse vähendamiseks, et saavutada maismaavee ja Läänemere hea seisund. Näiteks Lõuna-Soome veekogudest on oluline osa halvas seisus, kuigi nitraatide direktiivi on seal kohaldatud üle 20 aasta. Ka ei ole Soome viimasel ajal vähendanud Läänemerre sattuvaid lämmastikukoguseid (vt joonis 2).

77

Fosforikoguste vähendamise eesmärgi saavutamiseks kulub veel kaua aega (vt III lisa). Lisaks keskendutakse nitraatide direktiivis nitraatidele ega seata piirmäära fosfori kasutamisele⁵³. Seega, kui eutrofeerumise põhjuseks on fosfor, ei pruugi nitraatide tegevuskava rakendamine probleemi lahendada ning liikmesriigid peavad võtma lisameetmeid. Külastatud liikmesriikides ei olnud kehtestatud väetiste fosforisisaldust piiravad nõuded (vt punkt 35).

Nitraatide tegevuskavade sisu varieerub

78

Direktiiv sisaldab põllumajandusettevõtjatele nii kohustuslikke kui ka vabatahtlikke nõudeid. Konkreetsed piirmäärad on seatud vaid mõne kohustusliku nõude puhul, mida kõik liikmesriigid kohaldavad ühtmoodi⁵⁴. Muude kohustuslike nõuete puhul määravad liikmesriigid oma nitraatide tegevuskavades kindlaks konkreetsed eeskirjad. Külastatud kolmes liikmesriigis varieerusid reeglid rangusastmelt ning olid vähem ranged kui komisjoni nimel tehtud uuringus (vt tabel 2).

79

Direktiiviga kehtestatakse konkreetne piirmäär sõnnikust saadava lämmastiku kasutamisele, kuid mitte mineraalväetistest saadava lämmastiku kasutamisele, mis on suurenenud⁵⁵. Direktiivis sisaldub ka nõue liikmesriikidele piirata kasutatavate lämmastikväetiste üldkoguseid. Sellise nõude mõjusust on kõige parem tagada nii, et väetamiskavad valmistavad ette sõltumatud eksperdid ning pädevad asutused kiidavad need heaks. Nitraatide direktiivi kohaselt ei ole aga väetamiskavad ja -andmete kogumine põllumajandusettevõtjatele kohustuslikud. Soome tegevuskavas ei nõuta põllumajandusettevõtjatelt väetamiskavade kasutamist; Poolas nõutakse väetamisandmete kogumist ning ka väetamiskavasid100 hektarist suuremate põllumajandusettevõtete puhul (mida on 1% Poola põllumajandusettevõtete koguarvust). Nendes kahes riigis ei ole nende nõuete täitmine kohustuslik, kuid põllumajandusettevõtjad täidavad neid vabatahtlikult tingimusena põllumajanduse keskkonnatoetuse saamiseks⁵⁶. Lätis nõutakse nii väetamiskava kui väetamisandmeid põllumajandusettevõtete puhul, mis on suuremad kui 20 ha (3 ha aiandusettevõtete puhul). Need moodustavad 85% nitraaditundlikel aladel asuvast põllumajandusmaast.

80

Lisaks on teatud nõuete täitmise üle keeruline järelevalvet teha, sest need hõlmavad väetamisest hoidumist teatud ajal või teatud maa-aladel (vt III.1.1, II.A.2 ja II.A.4 tabelis 2). Nende mõjusust oleks lihtsam tagada, kui väetamisandmete kogumine oleks kohustuslik. Selliste andmete puudumisel on raske kindlaks teha rikkumisi (ja kohaldada sanktsioone), kui just põllumajandusettevõtjat teolt ei tabata.

Tabel 2

Kehtivate nitraadi tegevuskavade nõuded 2014. aasta lõpu seisuga

Viited nitraatide direktiivi lisadele
Kohustuslikud nõuded

Väetised
Sõnnik

III 1.1 Keeluperiood
III 1.3
Väetise kasutamise piirang (kg/ha/aasta)
II.A.2
Tugeva kaldega maa-ala
II.A.4
Kaugus vooluveekogudest
III 1.2
Sõnnikumahutite mahutavus

LÄTI
(nitraaditundlikud alad)
4,5 kuud sõnniku puhul
5 kuud mineraalväetiste puhul
Kartul < 150
Rohumaad 50–190
Kevadvili ja õliseemned 110–200
Kõik väetised on keelatud kallakutel, mis on > 17.6% (10°)
50 m kui kallak on > 10°
10 m veekaitsealadest
6 kuud sõnniku tootmine
7 kuud virtsa tootmine

POOLA
(nitraaditundlikud alad)
3,5 kuni 4,5 kuud sõnniku puhul
6,5 kuud virtsa ja mineraalväetiste puhul
Kartulid 100–200
Rohumaad ja silo 260–300
Kevadvili ja õliseemned 100–240
Mõned väetised on keelatud kallakutel, mis on > 10%
5–20 m
6 kuud sõnniku tootmine

SOOME
(terve riik)
6 kuud
Kartul < 130
Rohumaad, silo < 250
Kevadvili ja õliseemned < 170
Sõnnik on keelatud kallakutel, mis on > 10%
5 m
10 m, kui kallak on > 2%
12 kuud sõnniku tootmine

Komisjoni nimel läbi viidud uuring
Soome 8 kuud
Läti ja Poola 7 kuud
(2 kuud lühem sõnniku puhul, kui puuduvad konkreetsed riskid)
Kartul < 130 Soomes
< 90 Lätis ja Poolas
Kõik väetised on keelatud kallakutel, mis on > 8% ja 100 m pikad
25 m vooluveekogude ääres eutroofiliselt tundlike veekogudega piirkonnas
50 m kallakute puhul
3–10 m kraavide ja väikeste ojade ääres
Soome 9 kuud sõnniku tootmine
Läti ja Poola 8 kuud

Rohumaad ja silomais < 90 ja < 210 Soomes
< 100 ja < 250 Lätis ja Poolas

Kevadvili ja õliseemned < 70 Soomes
< 60–80 Lätis ja Poolas

Võrdne või rangem kui uuringu standard

Sarnane uuringu standardiga

Palju madalam kui uuringu standard

Väga palju madalam kui uuringu standard

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Komisjoni nimel tehtud uuring „Recommendations for establishing Actions Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agriculture sources” (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Hispaania, Institute of Technology and Life Sciences (ITP), Varssavi, Poola, Institutet för jordbruks- och miljöteknik (JTI), Uppsala), detsember 2011.

Komisjonipoolne järelevalve on olnud suhteliselt edukas, kuid aeganõudev

81

Komisjon peab tagama, et liikmesriigid rakendavad nitraatide direktiivi asjakohaselt⁵⁷. Liikmesriigid peavad aga heaks kiitma nitraaditundlike alade määratlused või nitraatide tegevuskavad. Iga nelja aasta tagant peavad liikmesriigid esitama komisjonile aruande (10. artikli aruanne), milles on toodud nitraaditundlike alade kindlaksmääramise põhjendus, vee nitraadireostust käsitlevad seireandmed ja tegevuskavade kokkuvõte. Kui komisjon on seisukohal, et direktiivi ei ole korrektselt rakendatud, on ainus sunnimeede kohtumenetlus.

82

Alates aastast 2010 on komisjon pidanud dialoogi kõikide Läänemerega piirnevate liikmesriikidega, mis on aidanud muuta väetamisalaseid seadusi. Kõige uuemad tegevuskavad, milles muudeti mõned nõuded rangemaks, võeti Soomes ja Lätis kasutusele 2014. aasta lõpus. 2008. aastal palus komisjon Poolal laiendada nitraaditundlikke alasid ja parandada tegevuskavasid. Pärast Euroopa Kohtu 2014. aasta otsust (C-356/13) on Poola käivitanud seadusandliku menetluse, et määrata uuesti kindlaks nitraaditundlikud alad ning muuta väetamisalaseid seadusi ja tegevuskavu aastaks 2016.

83

Komisjoni järelevalvemeetmed on aeganõudvad, mis on osaliselt põhjendatav sellega, et direktiivide nõuded on üldsõnalised ning vajavad liikmesriikides üksikasjalikke rakenduseeskirju. Komisjon vajab ka teadusekspertide abi, et hinnata, kas liikmesriikide eeskirjad on piisavalt ranged, tagamaks direktiiviga ette nähtud veekaitse tase. Pärast tabelis 2 kirjeldatud uuringut ja täiendavaid teaduslikke tõendeid on komisjon oma meetmeid tõhustanud, kuid liikmesriigid vaidlustavad mõnikord uuringu põhjal esitatud soovitusi. Auditi toimumise ajal olid arutelud käimas Eesti ja Rootsiga ning Eesti suhtes oli algatatud rikkumismenetlus. Komisjon nõustus, et nitraaditundlike alade laiendamise asemel kohaldab Läti mõningaid eeskirju seoses nitraatide kasutamisega väljaspool neid alasid. Need kaks võimalust ei pruugi aga olla ühtmoodi mõjusad: nitraaditundlike alade suhtes kohaldatavaid nõudeid jõustatakse ELi mehhanismi kaudu, nendest aladest väljaspool kohaldatavate nõuete suhtes aga selline kontroll puudub (vt punkt 85).

Nõuetele vastavuse mehhanism aitab jõustada nitraatide direktiivi ja muid väetamisnõudeid, kuid see ei ole täielikult mõjus

Mitte kõik väetiste kasutamist hõlmavad nõuded ei sisaldu vastavusnõuetes

84

Nitraatide direktiiv ei sisalda erisätteid, mis käsitleksid direktiivi nõuete jõustamist. Alates nõuetele vastavuse süsteemi kasutuselevõtust tuleb nitraaditundlike alade suhtes kohaldatavaid nõudeid kontrollida vastavusnõuete alusel. See tähendab, et kui ei peeta nõuetest kinni, võib põllumajandusettevõtjat karistada. Kuigi valdkondlikud õigusaktid ja jõustamismehhanismid kehtivad kõikidele põllumajandusettevõtjatele, võib ainult ÜPP maksete saajaid karistada vastavusnõuete alusel.

85

Lisaks peavad liikmesriigid kehtestama standardid (hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi nõuded) ELi seadusandluses määratletud küsimuste puhul, nii et maa põllumajandus- ja keskkonnaseisund oleks hea. Vee kvaliteedi seisukohast oluline hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi nõue, mille puhul peavad olema täpsustatud väetamisnõuded, on „vooluveekogude äärde puhverribade loomine”⁵⁸.

86

Mitte kõik riiklikud nõuded, mis hõlmavad väetiste kasutamist väljaspool nitraaditundlikke alasid, ei kuulu aga hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi nõuete alla ja seega ei sisaldu need ka vastavusnõuetes⁵⁹. Vastavusnõuete ulatusest välja jäävate nõuete täitmist kontrollib riigi keskkonnaamet ning see võib viia sanktsioonideni siseriikliku õiguse alusel. Kontrollides esines aga puuduseid, mis on seotud kontrollivalimi määratlemisega (Poola) ja sellega, et ei kontrollitud kõiki kohaldatavaid nõudeid (Läti). Läti puhul hõlmasid täiendavad kontrollid ainult nõudeid seoses sõnniku ladustamise ja käitlemisega.

87

Lisaks leiti auditiga, et head põllumajandus- ja keskkonnaseisundi nõuded puhverribadel olid väga madalad (vt 2. selgitus).

2. selgitus

Näiteid maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi nõuetest seoses vooluveekogude äärde puhverribade loomisega

Head põllumajandus- ja keskkonnatingimused, mida kohaldatakse kõikide põllumajandusettevõtjate suhtes alates aastast 2013, pidid vastama vähemalt nitraaditundlike alade põllumajandusettevõtjate suhtes kohaldatavatele nõuetele. Tabelist 2 (nõue II.A.4) on näha, et nõudeid määratletakse väga erinevalt.

Soomes täpsustati heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes ka seda, et maaharimine ei ole lubatud kuni 0,60 m laiusel vooluveekoguga piirneval puhverribal. Läti ja Poola ei kasutanud maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi nõude pakutavat võimalust kohustusliku puhverriba loomiseks.

Vastavuskontrolli tulemuste kohaselt ei peeta kinni nõuetest vee kaitsmiseks toitainetega saastatuse eest

88

Üheski kolmest külastatud liikmesriigist ei võetud valimi koostamisel arvesse toitainekoormusega seotud riske (vt tabel 3).

Tabel 3

Vastavuskontrolli valimi koostamisel arvesse võetud toitainekoormusega seotud tegurid

Põllumajandusettevõtted, mis kujutavad suuremat vee toitainetega saastatuse riski | LV | PL | FI
Asukoht vooluveekogu ääres | EI | JAH | EI
Asukoht kaldega maa-alal | EI | JAH | EI
Suur loomkoormus > 1,7 loomühikut hektari kohta | EI | EI | EI

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

89

Liikmesriikide kontrollijuhised ei ole alati piisavalt üksikasjalikud, et ära hoida peamiste kontrollide ebakorrektset läbiviimist. Auditiga leiti näiteks, et juhistes ei nõutud väetiste registri usaldusväärsuse kontrollimist arvete (Poola) ja väetisevarudega võrdlemise kaudu (Poola ja Läti). Kontrollide tegemise aeg (peamiselt juulist oktoobrini) ei ole asjakohane talvekuid käsitlevate nõuete täitmise kontrollimiseks. Kontrollikoda on sellele probleemile varemgi tähelepanu juhtinud⁶⁰.

90

Kolmes külastatud riigis on nõuetele mittevastavuse tase seoses nõuete kohaldamisega nitraaditundlikel aladel väga kõrge, jäädes 2013. aastal kontrollitud põllumajandusettevõtjate puhul vahemikku 17–32%. Suurem osa nõuetele mittevastavuse juhtumitest puudutas sõnnikuhoidlaid, mis olid kas puudu või ebasobivad, ning probleeme seoses sõnniku lämmastikusisalduse analüüsimisega (Soome), sõnnikust saadava lämmastikukoguse ülemmäärast mitte kinni pidamisega (Poola), puudulike väetamiskavade ja puudulike andmetega väetiste kohta (Läti). See näitab, et kontrollisüsteemi hoiatav mõju on piiratud, nagu märgitud ka kontrollikoja varasemates aruannetes⁶¹.

ELi kaasrahastatud perioodi 2007–2013 maaelu arengu meetmete mõju külastatud liikmesriikide veekogude toitainetega saastatuse vähendamisele oli piiratud

91

2009. aasta veemajanduskavade lisameetmed olid suunatud põllumajandusest lähtuva toitainetega saastatuse vähendamisele ning olid olemuselt peamiselt samad, nagu perioodi 2007–2013 maaelu arengu programmidega kehtestatud meetmed: investeeringud põllumajandusettevõtetesse sõnniku ladustamiseks ning meetmed keskkonna ja paikkonna parandamiseks⁶². Maaelu arengu programmides on nende meetmete eesmärk aga mitme keskkonnaalase eesmärgi saavutamine ning üldiselt võivad kõik põllumajandusettevõtjad meetmeid kohaldada vabatahtlikult, sõltumata põllumajandusettevõtte asukohast. Veemajanduskavade puhul on aga meetmed oluline vahend vee seisundi parandamiseks ning neid tuleb kohaldada konkreetsetes piirkondades.

92

Lisaks oli veemajanduskavade heakskiitmise ajal⁶³ oluline osa maaelu arengu vahenditest juba ära kasutatud, eriti põllumajanduse keskkonnatoetuskavade puhul, kuid mitte tingimata veemajanduskavades märgitud piirkondades. Kavade rakendamiseks konkreetsetes valdkondades oleks olnud vajalik maaelu arengu ja veemajandusasutuste vaheline parem koordineerimine ja/või täiendavad vahendid. Nii see aga enamasti ei olnud⁶⁴.

ELi vahenditest kaasrahastatud investeeringud on aidanud põllumajandusettevõtjatel paremini sõnnikut kasutada, kuid on vaid osaliselt lahendanud kõige enam saastavate põllumajandusettevõtete küsimuse

93

Asjakohaste sõnnikuhoidlate puudumine oli oluline probleem, mis puudutas pea kõiki põllumajandusettevõtteid Poola nitraaditundlikes piirkondades. Ka Lätis oli see tõsiseks probleemiks. Seda küsimust käsitleti vahelduva eduga Poola ja Läti esimestes maaelu arengu programmides (2004–2006)⁶⁵. Ka 2009. aasta veemajanduskavade koostamisel võeti arvesse asjaolu, et sõnnikuladustamise parandamine nitraaditundlikel aladel ja teatud veekogude valgaladel on endiselt vajalik. See meede sisaldub ka Soome veemajanduskavades.

94

Perioodi 2007–2013 maaelu arengu programmide rakendamisel ei seadnud ükski kolmest külastatud liikmesriigist esikohale toetuste eraldamist sõnnikuladustamise parandamiseks põllumajandusettevõtetes, mis asuvad nitraaditundlikel aladel, või mis kujutavad suuremat riski veekaitsele (nagu ettevõtted, mille loomkoormus on kõrge või mis asuvad halvas ökoloogilises seisus veekogude valgaladel).

Mitu tegurit on vähendanud veekaitse tagamisele suunatud maaelu arengu meetmete mõju

95

Vee toitainekoormuse vähendamise seisukohast kõige olulisemaid põllumajanduse keskkonnatoetuskavasid ei suunatud geograafiliselt kõige probleemsematele aladele, mis olid välja toodud veemajanduskavades. Sageli on tegemist intensiivpõllumajanduse või nitraaditundlike aladega, mis on erosioonist mõjutatud ja kust seega toimub toitainete äravool vette. Isegi kui mõned põllumajanduse keskkonnatoetuskavad ja metsastamismeetmed olid hästi suunatud, ei olnud need põllumajandusettevõtjatele piisavalt atraktiivsed. Soomes saavutasid näiteks kavad „puhverribade rajamine (veekoguäärsed alad)” ja „toitainekoormuse (fosfor) tõhus vähendamine” vastavalt 57% ja 15% oma eesmärkidest (hektarite arv). Lätis saavutas kava „kõrrepõllud talveperioodil” ligi 59% ja metsastamise meede 50% eesmärgist. Riikide ametiasutuste sõnul on vähese edu põhjuseks meetmete keerukus ja toetuste madal määr, eelkõige intensiivpõllumajandusettevõtete puhul, mis asuvad üldiselt sellistes piirkondades.

96

Sellest tulenevalt kohaldatakse kõige olulisemaid põllumajanduse keskkonnatoetuskavasid ebapiisavalt auditeeritud liikmesriikide nendes piirkondades, mida ohustab toitainetega saastumine. Näiteks Lätis ja Poolas asub suurem osa aladest, kus rakendatakse kavasid „mahepõllumajandus”, „pinnase ja vee kaitse” ja „rohuga kaetud puhverribad”, nitraaditundlikest aladest väljaspool (vt tabel 4).

Tabel 4

Nitraaditundlike alade veekogude kaitse seisukohast oluliste põllumajanduse keskkonnatoetuskavade rakendamine

| % toetatud alast asub nitraaditundlikul alal
Veekaitse seisukohast olulised põllumajanduse keskkonnatoetuskavad | LV | PL
Mahepõllumajandus | 5,2 | 1,6
Säästev põllumajandus | 28,8 | 11,6
Pinnase ja vee kaitse | 10,9 | 7,5
Puhverriba | 0,0 | 2,4

Märkus: Soome ei ole tabelisse lisatud, kuna kogu riik on määratletud nitraaditundliku alana.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

97

Lisaks ei olnud mõned põllumajanduse keskkonnatoetuskavade nõuded piisavalt ranged, olles vaid veidi rangemad põhinõuetest (st vastavusnõuetest ning miinimumnõuetest väetistele ja pestitsiididele)⁶⁶. Näiteks Poolas sätestab põllumajanduse keskkonnatoetuskava vooluveekogudeäärse rohuga ja looduslike põõsastega kaetud puhverriba rajamisel riba laiuseks 5 meetrit, sellal kui teistes liikmesriikides on riba miinimumlaius palju suurem, näiteks 15 meetrit. Soomes oleks võidud põhinõuetesse lisada ka väetamiskavasid ja pinnase talveks taimedega katmist käsitlevad nõuded. Seda tehti Lätis (vt punkt 79) mõlema nõude puhul, ning Poolas teise nõude puhul (vt punkt 86 ja joonealune märkus 59).

98

Auditist selgus, et ükski Läänemere-äärsetest liikmesriikidest ei ole lisanud oma perioodide 2007–2013 ega 2014–2020 maaelu arengu programmidesse meedet „veepoliitika raamdirektiiviga seotud maksed” (välja arvatud Taanis perioodil 2007–2013). Seda põhjendati sellega, et meetmega saab toetada vaid tegevusi, mis lähevad põhinõuetest kaugemale ning on põllumajandusettevõtjatele kohustuslikud piirkondades, mis on kindlaks määratud veemajanduskavades. Suurema osa Läänemerega piirnevate liikmesriikide puhul ei olnud sellised meetmed esimestesse veemajanduskavadesse lisatud.

99

Ühest küljest ei rakenda kõige enam saastavad põllumajandusettevõtted põllumajanduse keskkonnatoetuskavasid piisavalt, kuna kavade pakutavad kompensatsioonid on väikesed, ning teisest küljest ei kohalda liikmesriigid selliste põllumajandusettevõtete suhtes veekaitse eesmärkidel karistusi. Eriaruanne nr 23/2015 (punktid 154–161) käsitleb põhjalikumalt raskusi seoses „saastaja maksab” põhimõtte rakendamisega põllumajanduses.

Programmitöö perioodil 2014–2020 on võimalik kasutada vahendeid maaelu arengu meetmete poolt vee kaitsele avaldatava mõju parandamiseks, kuid neid ei kasutata veel täies mahus

100

Määrusega nr 1305/2013⁶⁷ sätestatakse maaelu arengu programmide konkreetne veekaitse prioriteet ning eeltingimused, mis tuleb täita veepoliitika raamdirektiivi ja põllumajanduse suhtes kohaldatavate keskkonnaalaste õigusaktide rakendamisel.

101

Komisjon hindas perioodi 2014–2020 maaelu arengu programme enne nende heakskiitmist ning nõudis, et liikmesriigid suunaksid meetmed nendele piirkondadele, kus on selleks kõige suurem vajadus. Lisaks nõudis komisjon, et tuleb rohkem ühtlustada veemajanduskavasid (eelnõud peavad olema heakskiitmiseks valmis 2015. aasta lõpuks) ning maaelu arengu programme, eelkõige seoses geograafilise suunamisega⁶⁸. Veel nõudis komisjon põhinõuete ning põllumajanduse keskkonnatoetuskavadega seotud nõuete karmistamist. Lisaks nõuti, et maaelu arengu meetmed ja äsja kasutusele võetud rohestamise tavad ei kattuks⁶⁹. Komisjoniga peetud arutelude tulemusel tehti mõningaid parandusi maaelu arengu programmide vee kvaliteedi kaitsele suunatud meetmetesse⁷⁰.

102

Sellest tulenevalt kiideti mõned perioodi 2014–2020 maaelu arengu programmid heaks osaliselt või tingimuslikult, sest heakskiitmise ajal koostasid liikmesriigid alles 2015. aasta veemajanduskavasid, muutsid õigusakte, mis käsitlesid põhinõudeid või kehtestasid rohestamistavasid. Selle tõttu viibib teatud meetmete rakendamine.

ELi Läänemere piirkonna strateegia lisandväärtus seoses Läänemerre sattuvate toitainete vähendamisega

103

ELi Läänemere piirkonna strateegia käivitati aastal 2009 ettevalmistusena makropiirkondliku lähenemisviisi kasutuselevõtuks⁷¹ piirkondlikus arengus ning loodi muu hulgas seoseid keskkonna- ja põllumajandusasutuste vahel. Läänemere strateegia alameesmärgiga „Puhas vesi Läänemeres” seoses kiideti heaks Helcomi Läänemere tegevuskava toitainekoguste vähendamise eesmärgid. Strateegia lisandväärtus selles valdkonnas peaks olema Helcomi Läänemere tegevuskava rakendamise toetamine ja kiirendamine sellise uue juhtimisviisi abil, kus ühendatakse eri valdkondade tegevuspoliitika ja vahendid ning mitmesugused sidusrühmad (avalik ja erasektor ning kodanikuühiskond) ja parandatakse rahvusvahelist koostööd⁷².

104

Kontrollikoda uuris, kas:

–ELi Läänemere piirkonna strateegial on olnud märgatav mõju toitainekoormuse vähenemisele;

–töötati välja innovatiivsed projektid ja levitati nendest tulenevat head tava;

–komisjon on võtnud meetmeid tagamaks, et rakenduskavad ja maaelu arengu programmid on kooskõlastatud ELi Läänemere piirkonna strateegia toitainekoormuse vähendamise eesmärgiga.

Keeruline juhtimisvõrgustik ning lisandväärtus, mida on raske hinnata

105

Läänemere strateegia põhineb kolme keelu põhimõttel: keelatud on uued õigusaktid, uus rahastamine ja uued institutsioonid. Eesmärgiks oli, et uusi institutsioone ei looda, kuid tegelikkuses koosneb Läänemere strateegia suurest eri rühmade ja osalejate võrgustikust. Lisaks uutele toimijatele oli Läänemere piirkonnas juba enne hulgaliselt aktiivseid osalejaid. Tegelikkuses on aga keeruline hinnata, milline on Läänemere strateegia lisandväärtus seoses liikmesriikide meetmetega toitainekoguste vähendamiseks, sest puudub järelevalveraamistik, mille abil eristada strateegia tulemusi juba olemasolevate meetmete tulemustest.

Juhtprojektid aitavad levitada head tava, kuid nende mõju toitainekoormuse vähendamisele ei ole näidatud

106

Eeldati, et huvirühmad, nagu liikmesriikide ametiasutused, äripartnerid, ülikoolid, VVO-d, arendaksid innovaatilisi projekte, kasutades ja arendades edasi parimaid tavasid. Kõige olulisemad Läänemere strateegia juhtprojektid, nende eesmärgid, maksumus ja rahastamisallikas on esitatud V lisas.

107

Juhtprojektid Baltic Manure ja Baltic Deal on aidanud levitada head tava põllumajanduse vallas. Mõne juhtprojekti puhul on aga toitainekoormuse vähendamiseks tehtud väga vähe otseseid investeeringuid. Muud projektid, mis juhtprojektidena tunnustust ei saanud, on toitainekoormuse vähendamise seisukohast sama olulised, nagu näiteks Baltic Compass ja Baltic Compact projektid, mis tegelevad põllumajandusest tekkinud saastega, ning projekt PURE, mis hõlmab fosfori eemaldamist asulareoveest.

108

Juhtprojektide ja muude Läänemere piirkonna programmi raames rahastatud projektide panust toitainekoormuse vähendamises on keeruline kindlaks teha. Suurem osa juhtprojekte ei anna kohe käegakatsutavaid tulemusi, sest sageli kasutatakse neid katseprojektina antud valdkonna laiemate meetmete rakendamiseks. Mõnel juhul on juhtprojektid ka osaliselt ebavajalikud, sest tulemusi saavutatakse teiste ELi rahastatud projektide ja komisjoni juba läbi viidud hindamiste kaudu.

Rakenduskavades tuleb Läänemere strateegiat rohkem arvesse võtta

109

Üks ELi Läänemere piirkonna strateegia kolmest põhimõttest on uuele rahastamise keeld. Selle asemel tuleks ELi ühtekuuluvusvaldkonna rahastamine ja riiklik rahastamine paremini makropiirkondlikele eesmärkidele suunata ja tõhusamalt kasutada. Kuna Läänemere strateegia loodi aastal 2009, programmitöö perioodi 2007–2013 keskel, oli makropiirkondlikul strateegial algusest peale vähem võimalusi mõjutada seda, kuidas vahendid jagatakse rakenduskavade prioriteetide vahel.

110

Programmitöö perioodil 2014–2020 on Läänemere strateegial olnud rohkem võimalusi mõjutada ühtekuuluvuspoliitika ja maaelu arengu kavandamist⁷³. Auditist ilmnes, et komisjon hindas programmitöö perioodi 2014–2020 dokumente (partnerluslepingud ja rakenduskavad) struktureeritud ja standardsel viisil. Hindamise käigus pöörati tähelepanu Läänemere strateegia ja kavade prioriteetide vahelistele seostele ning koordineerimismehhanismidele ELi vahendite haldusstruktuuride ja Läänemere strateegia vahel.

111

Auditiga leiti aga ka, et alameesmärgi „Puhas vesi Läänemeres” puhul oli Läänemere strateegia mõju liikmesriikide prioriteetidele vähene⁷⁴. Näiteks Rootsi ja Soome rakenduskavades peaaegu ei märgitagi seda Läänemere strateegia alameesmärki, ning Läti ja Poola vastavad meetmed hõlmavad reoveetaristuid, mis on ELi direktiivide nõuete täitmiseks niigi vajalikud, sõltumata Läänemere strateegiast. Liikmesriikidel on vähe võimalusi suunata programmitöö perioodil 2014–2020 rohkem vahendeid veekaitsele, sest 50% ERFi vahenditest lähenemispiirkondades ja 80% muudes piirkondades on ette nähtud ainult kolme temaatilise eesmärgi täitmiseks. Ükski neist kolmest ei ole keskkonnakaitse.

112

Komisjoni soovitusi järgides oli kolmes neljast kontrollitud riiklikust rakenduskavast seatud prioriteediks Läänemere strateegiaga seotud projektid⁷⁵. Üheski neist ei seatud aga toitainetega saastatuse vähendamise eesmärke ega näitajaid, mistõttu oli keeruline hinnata nende panust Läänemere strateegia puhta vee alameesmärgi saavutamisse. Kõigi nelja rakenduskava järelevalvekomiteedesse on integreeritud Läänemere strateegia riiklikud struktuurid.

18SWD(2014) 49 final, 20. veebruar 2014, mis on lisatud komisjoni nõukogule ja Euroopa Parlamendile esitatud aruandele „Merestrateegia raamdirektiivi (2008/56/EÜ) rakendamise esimene etapp – Euroopa Komisjoni hinnang ja suunised”.

19SANBALT mudel, mille töötas välja MARE teadusuuringute programm Rootsis (Professor Wulff et al Baltic Nest instituudist, 2007).

20Helcomi ministrite kohtumise deklaratsioon, Kopenhaagen, oktoober 2013.

21Mitteallakirjutanud riigid, kelle tõttu satub Läänemerre oluline kogus toitaineid, on Tšehhi Vabariik, Ukraina ja Valgevene. Nende riikide eeldatav toitainekoguste vähendamine tuleneb Göteborgi protokollist.

22HELCOMi ministrite kohtumise deklaratsioon aastast 2013, „Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs and updated Country Allocated Reduction Targets of BSAP”.

23Andmed, mis esitati HELCOMi delegatsioonijuhtide 48. kohtumisel 10.6.2015 – 11.6.2015 Tallinnas. Andmehaldur on seisukohal, et andmed 2012. aasta toitainete koguste kohta on mõjutatud mõõtemääramatusest (testväärtus).

24Helcom, „Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation” (PLC-5) – 2011.

25COM(2013) 683 final, 4. oktoober 2013, „Komisjoni poolt nõukogule ja Euroopa Parlamendile esitatud aruanne nõukogu direktiivi 91/676/EMÜ veekogude kaitsmise kohta põllumajandusest lähtuva nitraadireostuse eest rakendamise kohta, mis põhineb liikmesriikide poolt perioodil 2008–2011 esitatud aruannetel”.

26Põllumajandusmaa toitainesisaldus on vähenenud või on püsinud samana kõikides Läänemere-äärsetes liikmesriikides (välja arvatud Saksamaa ja Poola). Nitraatide kontsentratsioon pinnavees on vähenenud või püsinud samana kõigis Läänemere-äärsetes liikmesriikides (välja arvatud Läti), kuigi uuemate andmete kohaselt on ka Lätis kontsentratsioon vähenenud.

27Läänemere tegevuskava riikliku rakendusprogrammi valmistas 2010. aastal ette keskkonnakaitse peadirektoraat ning seda ajakohastati aastal 2013, kuid Poola valitsus ei ole seda veel heaks kiitnud.

28Oder ja Wisła on osa Läänemere valgalast ning katavad ligi 93% Poola territooriumist. Ekspertide arvamus põhineb keskkonnakaitse peadirektoraadi tellimusel 2012. aastal koostatud uuringul „Verification of thresholds for assessing the ecological condition of rivers and lakes as regards physical-chemical elements taking into account characteristic conditions for particular types of water”, lk 180 (Garcia et al, 2012).

29Kymijoki-Suomenlahti, Lääne valgalapiirkond (Soome), Doonau, Lielupe, Venta ja Gauja (Läti) ning Wisla ja Oder (Poola) voolavad merre Soome lahe, Liivi lahe ja Läänemere keskosa alamvesikondades.

30Toitainekoguste vähenemise sihid ja näitajad olid kindlaks määratud Taanis, ühel Saksamaa Läänemere-äärsel liidumaal ja ühes Soome veemajanduskavas. Lätis oli kõikides veemajanduskavades märgitud eeldatav toitainekoguse vähenemine asulareovees.

31SWD(2012) 379 final, 14. november 2012, mis on lisatud komisjoni aruandele Euroopa Parlamendile ja nõukogule veepoliitika raamdirektiivi (2000/60/EÜ) rakendamise kohta – veemajanduskavad.

32Kontrollikoja eriaruanne nr 4/2014 ja eriaruanne nr 23/2015.

33Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. märtsi 2012. aasta määrus (EL) nr 259/2012, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 648/2004 selles osas, mis käsitleb fosfaatide ja muude fosforiühendite kasutamist kodumajapidamises kasutatavates pesupesemisvahendites ja kodumajapidamises kasutatavates nõudepesumasinate pesuvahendites (ELT L 94, 30.3.2012, lk 16).

34Kõikides 2014. aastal Soome lõuna ja edelaosas 160–16 900 inimekvivalendiga reoveepuhastusjaamadele välja antud keskkonnalubades seati fosforisisaldusele piirangud, mis olid vähemalt sama ranged kui Helcomi soovituses 28E/5.

35Maaelu arengu programmides määratletud nõuded (lisaks kohustuslikele nõuetele vastavuse standarditele), millest põllumajanduslikke keskkonnatoetusi saavad põllumajandus-ettevõtjad peavad kinni pidama.

36F. Amery (ILVO) ja O. F. Schoumans (Alterra Wageningen UR) „Agricultural Phosphorus legislation in Europe”, aprill 2014.

37Soomes on keskmine kasutatav fosforikogus ligi 10 kg/ha/aasta kohta, kuigi teatud piirkondades ületab see 25 kg/ha/aasta kohta (allikas: „Report on the implementation of HELCOM Recommendations within the competence of HELCOM LAND adopted since HELCOM BSAP (2007)”, lk 10). Poolas on fosforit sisaldavate mineraalväetiste kasutamine kasvanud ja nüüdseks on see ligi 25 kg/ha/aasta kohta (allikas: „Report on the state of the environment in Poland in 2008”, GIOS 2010). Ligi 20% kasutatud põllumajandusmaa puhul oli pinnase keskmine fosforisisaldus väga kõrge (allikas: „Monitoring of the chemistry of Polish arable soils”, Regional Agrochemical Station of Lublin, 2005).

38Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. jaanuari 2008. aasta direktiiv 2008/1/EÜ saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta (ELT L 24, 29.1.2008, lk 8), mida muudeti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta direktiiviga 2010/75/EL tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) (ELT L 334, 17.12.2010, lk 17).

39Eri saasteallikate üksikasjalikku hindamist nimetatakse saasteallikate jaotusel põhinevaks lähenemisviisiks (Comprehensive Waterborne Pollution Load Compilations – PLC), mis kvantifitseerib punktreostusallikate heitmed (linnastud, tööstused ja kalakasvatus) ja hajureostusallikate heitmed (põllumajandus, metsandus, õhusaastasadestis, hajaasustus ja vihmavesi) ning loodusliku taustkao sisemaa pinnavette.

40LOAD 7–2014, 3–2. Ekspertide rühma koosoleku protokoll. Koosoleku teemaks oli seire eri riikide edusammude üle Läänemere tegevuskava toitainekoormuse vähendamise eesmärkide saavutamisel (Riia, Läti, 12.–14. märts 2014). Koosolekul tunnistati toitainekoormuse eeldatava vähendamise teabe olulisust mitte ainult Läänemere tegevuskava seire seisukohast, vaid ka parema sünergia tagamiseks veepoliitika raamdirektiivi ja merestrateegia raamdirektiivi vahel.

41Ala, kus elanikkond ja/või majandustegevus on piisavalt kontsentreeritud, kogumaks ja juhtimaks asulareovett asulareoveepuhastisse või lõplikku ärajuhtimispunkti.

42Inimekvivalent: reovee reostuskoormuse kvantitatiivne väljendus ekvivalentse inimeste arvuna, kes toodaksid sama suure reostuse. Ühele inimekvivalendile vastab ühe elaniku poolt toodetud reovee saaste määr.

43Biokeemiline hapnikutarve (BHT5), keemiline hapnikutarve (KHT) ja heljuvainete sisaldus.

44Kontrollikoja eriaruanne nr 2/2015.

452002: 1378 linnastut ja ie 41 miljonit. 2006: linnastute arv ja reovee kogus suurenes vastavalt 26% ja 12%. 2013: 2006. aastaga võrreldes vähenesid arvud vastavalt 10% ja 16%.

46Investeering reovee puhastamiseks 15 linnas, kus on üle 10 000 elaniku (Doonau ja Gauja vesikond), ning mitmes linnastus, kus on alla 2000 elaniku.

47Vt eriaruanne nr 2/2015, punktid 65–67.

48Uus programmitöö periood 2007–2013: tasuvusanalüüsi koostamise metoodika juhised, töödokument nr 4, 8/2006.

49Kontrollikoja eriaruanne nr 2/2015.

50Komisjoni 26. juuni 2014. aasta rakendusotsus 2014/431/EL nõukogu direktiivi 91/271/EMÜ rakendamiseks koostatud riiklike kavadega seotud aruandluse vormide kohta (ELT L 197, 4.7.2014, lk 77).

51Teavitus („EU Pilot”) on esimene samm probleemide lahendamisel, et võimaluse korral vältida ametlikke rikkumismenetlusi.

52Kohtuasi C-438/07 - Euroopa Kohtule esitatud Rootsi kaitsedokumentide lisad 2 ja 3.

53Direktiivis käsitletakse seda probleemi vaid kaudselt väetiste põllumajandusmaal kasutamise piirangute raames, sest üldiselt esinevad lämmastik ja fosfor (koos teiste toitainetega) väetistes koos. See nõue ei taga aga fosfori kasutamise piiramist, sest eri toitainete osakaal kaubanduslikes väetistes varieerub.

54Lisa III.2, piirmäär 170 kg/ha/aastas sõnnikust saadavale lämmastikukogusele, ning lisa II.A.3, väetiste kasutamise keeld veega küllastunud, üleujutatud, külmunud või lumega kaetud maa-alal.

55Eurostati andmetel suurenes ajavahemikul 2004–2012 mineraalväetiste kasutamisest tuleneva lämmastiku kogus aastas keskmiselt enam kui 4% Eesti, Läti ja Leedu puhul ning vähem Poolas ja Rootsis. Saksamaal, Soomes ja Taanis vähenes see aastas keskmiselt 1%.

56Soomes moodustab see ligi 90% Soome põllumajandusettevõtjatest ja 97% põllumaast. Poolas peavad andmeid koguma ka põllumajanduslikku keskkonnatoetust saavad põllumajandusettevõtjad, väetamiskavasid nõutakse aga ainult põllumajandusettevõtjatelt, kes saavad toetust mahepõllumajanduse ja säästva põllumajanduse keskkonnakavade raames (need moodustavad 12% põllumajandusmaast).

57Lissaboni lepingu artikli 258 kohaselt peab komisjon tagama, et asutamislepingu sätteid ja institutsioonide poolt selle alusel võetud meetmeid rakendatakse.

58Maaharimine ja karjamaa on lubatud, kuid on teatud piirangud, näiteks väetamise suhtes.

59Näited riiklikest nõuetest seoses väetiste kasutamisega väljaspool nitraaditundlikke alasid on järgmised: väetiste kasutamise keeluaeg (Poola), 170 kg piirmäär sõnnikust saadavale lämmastikukogusele hektari kohta, väetiste kasutamise keeld veega küllastunud, üleujutatud, külmunud või lumega kaetud maa-alal, ning väetiste kasutamise keeld tugeva kaldega maa-alal (Poola ja Läti).

60Eriaruande nr 8/2008 „Kas nõuetele vastavus on mõjus poliitika?” punkt 69, ja eriaruande nr 23/2015 punkt 136.

61Eriaruanded nr 8/2008, 4/2014 ja 23/2015.

62Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikkel 36.

632009. aastal heaks kiidetud veemajanduskavad hõlmavad perioodi 2010–2015, 2006. aastal heaks kiidetud maaelu arengu programmid aga perioodi 2007–2013.

64Läti veemajanduskavad näevad ette kahe meetme rahastamist riiklikest vahenditest: rohumaa puhveralad ja väetamiskavade ettevalmistamine. Need olid aga piiratud ulatusega või neid ei rakendatud.

65Lätis on sõnnikuladustamisse tehtud investeeringud jõudnud poolte põllumajandusettevõteteni, mille loomühikutest 80% paikneb nitraaditundlikel aladel. Poolas ei olnud sõnnikuhoidlatele eraldatud toetus kuigi edukas.

66Liikmesriigid peavad määratlema väetiste ja pestitsiidide kasutamise miinimumnõuded ning neid kohaldatakse teatud meetmete suhtes maaelu arengu programmide raames. Kolmes külastatud liikmesriigis ei lähe need kaugemale väetiseid käsitlevatest vastavusnõuetest ega sisalda piiranguid fosfori kasutamisele, välja arvatud Soomes - kuid sealgi on piirangud küllalt väikesed.

67Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1305/2013, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1698/2005.

68Näiteks Läti maaelu arengu programmi puhul palus komisjon kohaldada leevendusmeetmeid kõigi põllumajandusmaa ja metsa all oleva maa kuivendamiseks tehtud kaasrahastatud investeeringute puhul, nagu ette nähtud veemajanduskavades.

69Põllumajandusettevõtjad, kel on õigus saada pindalatoetust, peavad kasutama rohestamise tavasid, mis aitavad kaasa keskkonna- ja kliimameetmete rakendamisele nende ettevõtetes. Need tavad võivad hõlmata põllumajanduskultuuride mitmekesistamist, püsirohumaa säilitamist ja haritavast maast 5% eraldamist ökoloogiliselt kasulikele elementidele. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1307/2013, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EÜ) nr 637/2008 ja (EÜ) nr 73/2009 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 608).

70Soome maaelu arengu programmis on mitmesuguste mehhanismide abil parandatud geograafilist suunamist. Poola maaelu arengu programmis on väetamiskava nõuet laiendatud mitmele põllumajanduse keskkonnatoetuskavale. Läti maaelu arengu programmis on kõrrepõlde ja integreeritud aiandust käsitlevate kavade nõuded muudetud eelmise programmi omadest rangemaks.

71Makropiirkondlik strateegia on Euroopa Ülemkogu poolt kinnitatud integreeritud raamistik, mis on ette nähtud kindlaksmääratud geograafilise piirkonna ühiste probleemide käsitlemiseks, mis on seotud samas geograafilises piirkonnas asuvate liikmesriikide ja kolmandate riikidega, kes saavad seetõttu kasu tihedamast koostööst, millega antakse panus majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse saavutamiseks (allikas: InfoRegio).

72SWD(2013) 233 final, 27. juuni 2013, lisatud komisjoni aruandele makropiirkondlike strateegiate lisandväärtuse kohta. Vt ka COM(2014) 284 final, 20. juuni 2014 „Komisjoni aruanne makropiirkondlike strateegiate juhtimise kohta”.

73Vt määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 15 (partnerluslepingu sisu), artikli 96 lõike 3 punkt d (nõue, et rakenduskavades täpsustatakse piirkondade- ja riikidevaheliste meetmete korraldamine) ning artikli 70 lõige 2 (luba kaasrahastada väljaspool programmipiirkonda toimuvaid tegevusi).

74Kontrolliti Rootsi, Soome, Läti ja Poola partnerluslepinguid ja rakenduskavasid.

75See on selgelt paika pandud Poola riiklikus rakenduskavas „Taristud ja keskkond” ja Rootsi rakenduskavades ning üldsõnaliselt esitatud Soome riiklikus rakenduskavas.

Järeldused ja soovitused

113

Liikmesriikidepoolne ELi meetmete rakendamine on aidanud piiratult kaasa Läänemerre sattuvate toitainekoguste vähendamisele. Investeeringud reoveetaristusse on olnud vaid osaliselt mõjusad, põllumajandusmeetmed ei ole kooskõlas surve määraga ega ole piisavalt suunatud, ning ELi Läänemere piirkonna strateegia lisandväärtust on keeruline hinnata.

Liikmesriikide kavades puuduvad kaugemad eesmärgid ja asjakohased näitajad ning toitainekoormuse vähendamisel on saavutatud vaid mõningast edu

114

Läänemere eutrofeerumise vähendamiseks on vaja vähendada toitainekoormust. Selles vallas on 2012. aasta lõpu seisuga tehtud vähe edusamme. Linnastutest pärinev toitainekoormus on vähenenud, samas kui põllumajandusest tulenev koormus on püsinud stabiilne või isegi suurenenud (vt punkt 25).

115

Liikmesriikide toitainekoormuse vähendamise kavad Helcomi eesmärkide saavutamiseks on piirdunud veepoliitika raamdirektiivi alusel koostatud veemajanduskavade täitmisega. Läänemere toitainekoormuse vähendamiseks sellest iga kord ei piisa. Lisaks on veemajanduskavad ebapiisavad, sest suurem osa nende meetmetest hõlmab peamiselt ELi spetsiifiliste direktiivide rakendamist (vt punktid 26–30).

116

Veepoliitika raamdirektiivi alusel koostatud veemajanduskavade eesmärgid on väljendatud mõjunäitaja kaudu (heas seisundis veekogude protsent). Seda ei ole aga muudetud sihtmääradeks (nagu iga-aastane toitainekoormus). Sama probleemi täheldati ka merestrateegia raamdirektiivil põhinevaid meetmete kavasid ettevalmistavates dokumentides. Helcomi soovitusi, mis on rangemad kui ELi direktiivides teatud tegevustele seatud standardid, kohaldatakse vaid osaliselt (vt punktid 31–36).

117

Läänemerre sattuvaid toitaineid käsitlevate järelevalveandmete usaldusväärsus ei ole tagatud. Eelkõige kehtib see piiriülest ja hajureostust käsitlevate andmete puhul, mis on otsustava tähtsusega vähenduseesmärkide õiglaseks seadmiseks riikide kaupa ning asjakohaste meetmete kindlaksmääramiseks (vt punktid 37–41).

1. soovitus

Komisjon peaks:

a)nõudma, et liikmesriikide meetmete kavades oleksid ära toodud toitainekoormuse vähendamise mõõdetavad sihtmäärad, võimaldamaks saavutada merestrateegia raamdirektiivi ja veepoliitika raamdirektiivi eesmärgid;

b)nõudma, et liikmesriigid hindaksid usaldusväärselt ja järjepidevalt oma valgalade toitainekoormust ning Läänemerre sattuvaid toitainekoguseid.

Liikmesriigid peaksid:

c)koguma andmeid toitainekoormuse vähendamise meetmete kulutasuvuse kohta, et oleks kasutada usaldusväärne analüüs tulevaste meetmete kavade koostamiseks.

Asulareovee toitainetega saastatuse vähendamise meetmed on osaliselt mõjusad

118

Mitte kõik Läänemerega piirnevad liikmesriigid, kes pidid direktiivi nõuded täitma aastaks 2012, ei ole seda teinud. Ainult Saksamaa ja Soome olid väga lähedal direktiivi 4 ja 5 artikli nõuete täitmisele, milles on sätestatud bioloogilise puhastuse ja põhjalikuma puhastuse nõuded. Nendest liikmesriikidest, mis peavad direktiivi rakendama 2015. aasta lõpuks, ei saavuta Poola märkimisväärsetele ELi kaasrahastatud investeeringutele vaatamata direktiivide nõuetele vastavust ning kogumissüsteemidega ühendamatuse määr on endiselt kõrge (vt punktid 46–54).

119

Külastatud reoveepuhastusjaamad on efektiivsed ning vastavad asulareovee puhastamise direktiivi nõuetele. Vaid osa jaamadest täidab aga Helcomi rangemaid soovitusi, mis puudutavad fosforit. Jaamade rahaline jätkusuutlikkus ei ole alati tagatud (vt punktid 55–57).

120

Komisjoni järelevalve selle üle, kas liikmesriigid täidavad oma ühinemislepingute sätteid, ei olnud õigeaegne. Komisjon ei tee nende kavade rakendamise üle piisavalt põhjalikku järelevalvet, sest tema töö põhineb ebapiisavatel andmetel. Komisjon on olnud aeglane eeskirjade rikkumise tuvastamisel liikmesriikides ja kohtumenetluste alustamisel (vt punktid 58–64).

121

Venemaale ja Valgevenele reovee kogumiseks ja puhastamiseks eraldatud ELi toetus on potentsiaalselt kulutõhus heitvee toitainekoormuse vähendamisel. Rakendamine võtab aga kaua aega ja selle ulatus on vajadustega võrreldes piiratud. Eraldi probleemiks on Venemaa Kaliningradi piirkonnast pärinev reostus (vt punktid 65–69).

2. soovitus

Komisjon peaks:

a)julgustama liikmesriike kehtestama ja jõustama kodumajapidamistele juriidilise kohustuse liituda olemasoleva kanalisatsioonivõrguga;

b)nõudma, et liikmesriigid rakendavad vastutustundliku reoveehinna poliitikat, tagamaks varade asjakohase hooldamise ja uuendamise. Poliitika peaks võtma arvesse „saastaja maksab” põhimõtet ja veeteenuste taskukohasust;

c)vähendama aega, mis on vajalik asulareovee puhastamise direktiivi nõuete täitmise hindamiseks;

d)jätkama nende projektide edendamist, mis on suunatud Venemaalt ja Valgevenest Läänemerre sattuva toitainekoormuse vähendamisele, keskendudes põhjalikumalt Helcomi kindlaks tehtud peamistele saastajatele (nagu Kaliningradi piirkond).

Liikmesriigid peaksid:

e)kavandama ja ehitama oma reoveetaristu võimalikult tõhusalt ning vajadusel kaaluma selliste kodumajapidamiste rahalist toetamist, kes muidu ei saaks kanalisatsioonivõrguga liituda.

f)määrama nende piirkondade heitveele, mis ei suuda saavutada veepoliitika raamdirektiivis ja merestrateegia raamdirektiivis sätestatud vee hea seisundit, rangemad toitainekoormuse standardid kui asulareovee puhastamise direktiivis.

Liikmesriigid ei soovi täies mahus kasutada võimalikke põllumajandusmeetmeid ning meetmed ei ole suunatud piirkondadele, kus nende järele on vajadus

122

Mõnes liikmesriigis ei ole nitraatide direktiivi kohustuslike meetmete kohaldamisala piisav. Tegevuskavade nõuded varieeruvad ega ole alati nii ranged, nagu komisjon soovitab. Direktiiv ei kohusta selgesõnaliselt põllumajandusettevõtteid koostama väetamiskavasid ega pidama kasutatud väetiste registrit. Mõlemad oleksid aga abiks mitme nitraadidirektiivi nõude rakendamisel ja kontrollimisel. Komisjon on koostanud liikmesriikidele suunised ja käivitanud pideva järelevalve nitraatide direktiivi rakendamise üle. Tänu sellele on paranenud nitraaditundlike alade määratlemine ja tegevuskavad, kuid protsess on väga aeganõudev (vt punktid 75–83).

123

Nõuetele vastavuse mehhanism aitab jõustada nitraatidega seotud nõudeid ja muid väetamisnõudeid, kuid see ei ole täielikult mõjus, sest mõned nõuetest ei ole kuigi ranged. Vastavusnõuete kontrollide ja sanktsioonide süsteemis esineb puudusi seoses valiku koostamise ja juhenditega. Nitraaditundlikke alasid käsitlevate nõuete eiramise määr on kõrge, mis näitab, et kontrollisüsteemide hoiatav mõju on hetkel piiratud. Puudusi esineb ka vastavusnõuetest väljapoole jäävate nõuete riiklikes kontrollides (vt punktid 84–90).

124

ELi kaasrahastatud maaelu arengu meetmete mõju veekogude toitainetega saastatuse vähendamisele oli piiratud. Investeeringud, mille eesmärk on aidata põllumajandusettevõtjatel sõnnikuladustamist ja käsitlemist parandada, on vaid mõnel juhul olnud suunatud asjaomastele põllumajandusettevõtetele. Põllumajanduse keskkonnatoetuskavad ei ole geograafiliselt suunatud aladele, kus ei ole õnnestunud saavutada veekogude head seisundit. Enamasti on rakendamata meede, mille eesmärk on veepoliitika raamdirektiiviga seotud tegevuste rakendamine. „Saastaja maksab” põhimõtet ei kohaldata põllumajandusliku tegevuse suhtes piisavalt (vt punktid 91–99).

125

Komisjon on kasutanud programmitöö perioodil 2014–2020 kohaldatavate uute vahendite pakutavaid võimalusi nõuda rangemaid põhinõudeid ja põllumajanduse keskkonnameetmeid. Lisaks nõudis komisjon maaelu arengu meetmete paremat geograafilist suunamist ning maaelu arengu programmide ja veemajanduskavade vahelist paremat ühtlustamist. Liikmesriikidega peetud arutelude tulemusel on tehtud parandusi. Mitu meedet tuleb siiski veel uuesti määratleda, kui kõik kaasnevad riiklikud õigusaktid ja kavad on heaks kiidetud. See tekitab viivitusi teatud meetmete rakendamisel ning suurendab programmidega kaasnevat halduskoormust (vt punktid 100–102).

3. soovitus

Komisjon peaks:

a)nõudma, et liikmesriigid määratlevad asjakohased nitraaditundlikud alad. Seda tehes peaksid liikmesriigid arvesse võtma veepoliitika raamdirektiivi veemajanduskavades esitatud teavet põllumajandusest lähtuva toitainetega saastatuse kohta.

Liikmesriigid peaksid:

b)kehtestama asjakohased piirmäärad fosfori kasutamisele põllumajanduses, kui fosfor seab ohtu vee hea seisundi;

c)määratlema oma nitraatide tegevusprogrammi eeskirjad kõige uuemate teaduslike tõendusmaterjalide alusel;

d)panema paika kohustuslikud menetlused, mis lähevad kaugemale olemasolevatest nõuetest, mida kohaldatakse saastavate põllumajandusettevõtete suhtes valgaladel, kust valgub vett eutrofeerunud veekogudesse;

e)kohaldama vee saastatuse vähendamise seisukohast kõige olulisemaid põllumajanduse keskkonnatoetuskavasid ning suunama need kavad ja metsastamismeetmed piirkondadele, kus toitainekoormuse vähenemise mõju on kõige suurem.

ELi Läänemere makropiirkondliku strateegia lisandväärtust toitainekoguste vähendamisel on keeruline hinnata

126

ELi Läänemere piirkonna strateegia haldusstruktuur on keerukas ning on põhjustanud mitme uue haldustaseme tekkimise lisaks juba olemasolevatele piirkondlikele haldusasutustele. Keeruline on hinnata strateegia mõju liikmesriikide meetmetele, mille abil püütakse vähendada Läänemerre sattuvaid toitainekoguseid (vt punkt 105).

127

Juhtprojektide abil, mis viiakse läbi mitme ELi ja ELi välise riigi koostöös, püütakse töötada välja parimad tavad, mida saaks laialdaselt kasutada. Mõnikord ei ületa aga projektide tulemused varasemaid tulemusi ning nende mõju on praktikas küllalt vähene (vt punktid 106 ja 108).

128

Lisaks jäid ELi kaasrahastatud programmide prioriteetide alameesmärgiga „Puhas vesi Läänemeres” joondamise oodatud tulemused väga tagasihoidlikuks (vt punktid 109–112).

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Henri GRETHEN, võttis käesoleva aruande vastu 27. jaanuari 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Lisad

I lisa

Toitainekoguste vähendamise eesmärgid

Riik | Keskmine lämmastikukogus 1997–2003 | Keskmine fosforikogus 1997–2003 | Lämmastikukoguse vähendamise eesmärk aastaks 2021 | Fosforikoguse vähendamise eesmärk aastaks 2021 | Lämmastikusisalduse vähendamine (%) | Fosforisisalduse vähendamine (%)
| tonni/aastas | tonni/aastas | tonni/aastas | tonni/aastas |  |
Taani | 70 490 | 1 928 | 2 890 | 38 | 4 | 2
Eesti | 27 684 | 804 | 1 800 | 320 | 7 | 40
Soome | 88 005 | 3 609 | 3 030 | 356 | 3 | 10
Saksamaa | 65 672 | 627 | 7 670 | 170 | 12 | 27
Läti | 61 164 | 829 | 1 670 | 220 | 3 | 27
Leedu | 48 689 | 2 463 | 8 970 | 1 470 | 18 | 60
Poola | 212 412 | 11 787 | 43 610 | 7 480 | 21 | 63
Venemaa | 87 122 | 7 142 | 10 380 | 3 790 | 12 | 53
Rootsi | 130 279 | 3 639 | 9 240 | 530 | 7 | 15
HELCOMi riikidest pärinev toitainekogus | 791 517 | 32 828 | 89 260 | 14 374 | 11 | 44
Mitteallakirjutanud riikidest pärinev toitainekogus¹ | 21 421 | 1 979 |  |  |  |
HELCOMi riikide kaudu Läänemerre sattuv toitainekoormus | 812 938 | 34 807 |  |  |  |
Toitainekoormus muudest allikatest² | 97 405 | 2 087 |  |  |  |
Läänemeri kokku | 910 343 | 36 894 | 118 134 | 15 178 | 13 | 41

1Jõgede kaudu üle piiride leviv toitainekoormus Tšehhi Vabariigist, Ukrainast ja Valgevenest.

2Toitainekoormus laevade põhjustatud reostuse ja õhusaaste kaudu, mis pärineb kõikidest ELi riikidest, mis ei kuulu Läänemere valgalasse.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Helcomi 2013. aasta ministrite kohtumise jaoks koostatud dokumendi „Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated Country Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan” andmete alusel.

II lisa

Läänemerre sattuvate lämmastiku- ja fosforikoguste suundumused riikide kaupa

(tonni/aastas)
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
L | Kogused 1997–2003 | 65 672 | 70 490 | 27 684 | 88 005 | 48 689 | 61 164 | 212 412 | 87 122 | 130 279
2012. aasta kogused, sh mõõtemääramatus (testväärtus) | 55 963 | 52 535 | 28 378 | 94 688 | 55 502 | 70 388 | 191 602 | 91 757 | 116 723
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
F | Kogused 1997–2003 | 627 | 1 928 | 804 | 3 609 | 2 463 | 829 | 11 787 | 7 142 | 3 639
2012. aasta kogused, sh mõõtemääramatus (testväärtus) | 630 | 1 663 | 782 | 3 608 | 1 929 | 1 242 | 9 680 | 7 230 | 3 509

Allikas: Kopenhaagenis 2013. aasta Helcomi ministrite kohtumisel heaks kiidetud dokument „Preliminary assessment for following-up on progress towards the country-wise allocated reduction targets on nutrients (CART)”.

Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. „Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme”. Elektroonilisel kujul: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

III lisa

Toitainekoormuse ülemmäära saavutamine alamvalgalade kaupa

(tonni/aastas)
| Botnia laht | Selkä- meri | Läänemere keskosa | Soome laht | Liivi laht | Taani väinad | Kattegat | Kokku
Lämmastikukoguste piirmäär, võttes arvesse HELCOMi vähendamiseesmärki | 57 622 | 79 372 | 325 000 | 101 800 | 88 418 | 65 998 | 74 001 | 792 211
2012. aasta kogused, sh mõõtemääramatus (testväärtus) | 60 484 | 74 794 | 375 760 | 119 687 | 97 106 | 51 495 | 65 801 | 845 127
Täiendav vähendamine |  | 4 578 |  |  |  | 14 503 | 8 200 | 27 281
Puuduv vähendamine, et täita HELCOMi 2021. a eesmärgid | 2 862 |  | 50 760 | 17 887 | 8 688 |  |  | 80 197
Fosforikoguste piirmäär, võttes arvesse HELCOMi vähendamiseesmärki | 2 675 | 2 773 | 7 360 | 3 600 | 2 020 | 1 601 | 1 687 | 21 716
2012. aasta kogused, sh mõõtemääramatus (testväärtus) | 2 787 | 2 490 | 15 145 | 7 536 | 2 775 | 1 418 | 1 591 | 33 742
Täiendav vähendamine |  | 283 |  |  |  | 183 | 96 | 562
Puuduv vähendamine, et täita HELCOMi 2021. a eesmärgid | 112 |  | 7 785 | 3 936 | 755 |  |  | 12 588

Allikas: Kopenhaagenis 2013. aasta Helcomi ministrite kohtumisel heaks kiidetud dokument „Preliminary assessment for following-up on progress towards the country-wise allocated reduction targets on nutrients (CART)”.

Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. „Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme”. Elektroonilisel kujul: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

IV lisa

Toitainete kontsentratsioon Läänemere-äärsete ELi liikmesriikide peamiste linnade reoveepuhastusjaamade heitvees (2013)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda liikmesriikide 2013. aasta lõpus esitatud andmete alusel. Kopenhaageni ja Stockholmi andmed on saadud kummagi linna kahe reoveepuhastusjaama andmete keskmise alusel.

V lisa

Juhtprojektid ja muud Läänemere strateegia rakendamise seisukohast olulised projektid

(miljonit eurot)

Läänemere strateegia juhtprojektid, mis tegelevad eutrofeerumisega

Prioriteetne valdkond AGRI:
Rahastamisallikas ja summa

Baltic Manure
Projekti eesmärk on arendada teadmisi seoses innovaatiliste sõnnikukäitlemise lahendustega, nagu taastuvenergia tootmine ja orgaanilised väetised.
Läänemere piirkonna rakenduskava
Kokku: 3,7
ERF: 2,8

Fosfori ringlussevõtt
Projekti eesmärk on koguda fosforit peamistest Läänemere piirkonna allikatest (sõnnik, reoveesete, rümbad) ning toota väetist. Lisaks püütakse arendada kohaspetsiifilisi väetamisstrateegiaid, et Läänemere piirkond oleks esimene jätkusuutlik piirkond fosforit sisaldavate mineraalväetiste kasutamise seisukohast.

Prioriteetne valdkond NUTRI
Rahastamine

Fosfaatide mittekasutamine pesuvahendites
Projekti eesmärk on toetada Läänemere riike Helcomi soovituse 28E/7 rakendamisel (riiklikud õigusaktid fosfaatide kasutamise piiramiseks pesupesemisvahendites ja nõudepesumasinate pesuvahendites), koostades teabematerjali poliitikakujundajate jaoks. Fosfaatide kasutamine pesupesemisvahendites keelati kogu ELis aastal 2011.
Projekti väikese eelarve rahastas Rootsi kemikaaliagentuur

PRESTO
Projekti eesmärk on vähendada Läänemere toitainekoormust koolitusprogrammide abil, mis on suunatud reoveekäitlusega seotud töötajatele, kavandajatele ja akadeemilistele koolitajatele. Lisaks tehti projekti raames tehnilisi uuringuid ja investeeringuid valitud reoveepuhastusjaamadesse Valgevenes (Baranavitsõ, Grodna, Maladzetsna ja Vitebsk).
Läänemere piirkonna rakenduskava
Kokku: 4,6
ERF: 1,1
ENPI: 2,8

Baltic Deal
Projekti abil püütakse võidelda toitainete vette sattumise vastu. Projekt käivitati vabatahtlikkuse alusel viie põllumajandusettevõtjate liidu poolt.
Läänemere piirkonna rakenduskava
Kokku: 3,8
ERF: 3,0

Piirkondliku toitainekoormuse hindamine ja prioriteetsete projektide määratlemine Valgevenest Läänemerre sattuva toitainekoormuse vähendamiseks
Projekti eesmärk on kindlaks teha prioriteetsed investeeringud ja arendada kohalikku suutlikkust Läänemere toitainekoormuse vähendamisel põhjamõõtme keskkonnapartnerluse kontekstis, keskendudes eelkõige põllumajandusele, asulareoveele ja tööstusele, sh fosforit sisaldavate pesuvahendite tootmisele ja kasutamisele.
Rahastab BSAP Fond, mida haldab NIB/NEFCO, investorid Rootsi ja Soome: 0,25

Horisontaalne meede „Naabrid”

Keskkonnaalaselt ja majanduslikult jätkusuutlik Peipsi järve piirkond
Projekti eesmärk on Peipsi järve piirkonna keskkonnaseisundi parandamine Pihkva oblasti reoveepuhastusjaamade renoveerimise ja uute taristute rajamise abil Peipsi järve Eesti-poolsetes väikesadamates.
Eesti-Läti-Leedu rakenduskava

Eutrofeerumisega tegelevad Läänemere tegevuskava projektid (mitte juhtprojektid)

(miljonit eurot)

Eutrofeerumisega tegelevad Läänemere tegevuskava projektid (mitte juhtprojektid)
Rahastamisallikas ja summa (Läänemere piirkonna rakenduskava)

Baltic Compass
Projekt hõlmab koostööd põllumajandus- ja keskkonnasektoritega, et panna alus Läänemere eutrofeerumise vähendamiseks vajalikule rahvusvahelisele lähenemisviisile.
Kokku: 6,6
ERF: 4,6
ENPI: 0,5

Baltic Compact
Projekt tegeleb põllumajanduse keskkonnameetmetega.
Kokku: 1,9
ERF: 1,5

BERAS (Baltic Ecological Recycling Agriculture and Society)
Projekti eesmärk on vähendada eutrofeerumist, peatada pestitsiidide kasutamine ja vähendada toiduainesektori mõju ülemaailmsele soojenemisele.
Kokku: 4,4
ERF: 3,4
ENPI: 0,05

Waterpraxis
Projekti eesmärk on parandada Läänemere olukorda, toetades piirkonna veemajanduskavade rakendamist praktikas.
Kokku: 2,0
ERF: 1,5

PURE (Project on urban reduction of eutrophication)
Projekti eesmärk on ette valmistada ja ellu viia omavalitsuste tasandi investeeringuid rahvusvahelise koostöö abil.
Kokku: 3,2
ERF: 2,0
ENPI: 0,5

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

V

Komisjon käsitles kõnealuseid probleeme olulise parandamist vajava valdkonnana esimeste vesikonna majandamiskavade¹ ja esimeste meetmekavade hindamisel² ning on kutsunud liikmesriike üles tegema järgmistes ehk teistes vesikonna majandamiskavades vajalikud parandused.

VI

Komisjoni arvates on tema tegevus olnud piisav. Euroopa Liidu toimimise lepingust ja Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb selgelt, et komisjonil on oluline hindamisruum otsustamaks, millal hakata teatavaid rikkumisi aluslepingute järelevalvajana menetlema. Mõnel juhul võivad rikkumismenetlusest tõhusamaks lähenemisviisiks osutuda alternatiivsed vahendid või poliitiline dialoog.

Sellegipoolest on komisjon saavutanud rikkumismenetluste mehhanismi abil asulareovee puhastamise direktiivi nõuete täitmise tagamisel olulisi ja konkreetseid tulemusi.

VII

Mõnel liikmesriigil on nitraatide direktiivi rakendamisel ilmnenud probleeme, samas kui teistes liikmesriikides on rakendamine sujunud hästi. Vaatamata sellele on keskmine nitraatide kontsentratsioon ELis ja Läänemere piirkonnas üldiselt vähenenud.

Nõuetele vastavuse poliitika ei ole ette nähtud selleks, et tagada liikmesriikides ELi õigusaktide rakendamist. Direktiivi rakendamata jätmise korral kasutatakse rikkumismenetlust.

Nõuetele mittevastavuse juhtumite arv ja tänu nõuetele vastavuse mehhanismile kohaldatud sanktsioonide arv näitab pigem mehhanismi toimimist kui selle puudulikkust. Nõuetele vastavuse mehhanism kehtib üksnes otsetoetusi saavatele või teatavates maaelu arengu meetmetes, nt põllumajanduse keskkonnameetmetes, osalevatele põllumajandustootjatele.

VIII

Komisjoni arvamuse kohaselt on ELi Läänemere piirkonna strateegia aidanud oluliselt parandada Läänemere keskkonnakaitset. Kokkuvõttes võib märkida, et uus makropiirkondlik lähenemisviis on kasulik vahend piirkondlike probleemide lahendamiseks ja Läänemerega piirnevate riikide vastastikuse koostöö tugevdamiseks.

Sissejuhatus

09

Nii veepoliitika raamdirektiivi kui ka merestrateegia raamdirektiivi kohastest meetmekavadest teatatakse lihtsustamise ja seostamise eesmärgil ühiselt 2016. aasta märtsis. Liikmesriikide poolt teatavates veepoliitika raamdirektiivi ja merestrateegia raamdirektiivi kohastes meetmekavades tuleks arvesse võtta Helcomi ja rahvusvahelistes lepingutes sätestatud kohustusi.

13

Veemajandus oli Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi programmitöö perioodil 2007–2013 üks maaelu arengu peaeesmärke ja on seda ka programmitöö perioodil 2014–2020. Neid eesmärke on võimalik saavutada eri meetmete abil, sealhulgas mittepiirkondlikud meetmed, näiteks investeeringud ja koolitus.

Programmitöö perioodil 2007–2013 eraldatud rahaliste vahendite kohta on teave kättesaadav üksnes telgede ja meetmete lõikes. Programmitöö perioodi 2014–2020 kohta on asjaomane teave kättesaadav meetmete ja sihtvaldkondade tasandil (või prioriteetide tasandil, nt veemajandus eraldi prioriteedina), mis võimaldab hankida eesmärkidega vahetult seotud andmeid.

Tähelepanekud

18

Komisjon märgib, et kuigi Helcomi tasandil kindlaks määratud toitainekoormuse vähendamise eesmärke loetakse heaks tavaks, ei saanud Läänemerega piirnevatelt liikmesriikidelt seaduslikult nõuda, et nad annaks merestrateegia raamdirektiivi alusel 2012. aasta oktoobris esitatud aruandes teavet Helcomi 2013. aasta oktoobris peetud ministrite kohtumisel vastu võetud toitainekoormuse vähendamise eesmärkide kohta. Siiski meeldiks komisjonile, kui merestrateegia raamdirektiivi kohased liikmesriikide meetmekavad (mis tuleb esitada 2016. aasta märtsiks) toetaks ka Helcomi raames võetud eesmärkide saavutamist.

28

Veepoliitika raamdirektiivil ja Helcomil on sama eesmärk – vähendada Läänemere eutrofeerumist. Kõikide vete hea seisundi saavutamine kooskõlas veepoliitika raamdirektiiviga peaks tagama ka Helcomi eesmärkide saavutamise. Lisameetmeid peab võtma Poola, kuid need ei ole vajalikud mitte üksnes Helcomi eesmärkide, vaid ka veepoliitika raamdirektiivi eesmärkide saavutamiseks.

Esimeses vesikonna majandamiskavas ei kehtestanud Poola piisavalt rangeid veepoliitika raamdirektiivile vastavaid fosfaadinorme, mis taganuks kooskõlas raamdirektiiviga hea keskkonnaseisundi (kasutati varasemaid norme), ning seetõttu võivadki Helcomi eesmärgid tunduda rangemad. Sellise ilmse kõrvalekalde lahendamiseks peaks Poola kehtestama veepoliitika raamdirektiivile vastavad fosfaadinormid ning kasutama neid teise vesikonna majandamiskava meetmekavade koostamisel, mis hõlmavad fosfaadisisalduse vähendamist maismaavees ja meres.

31

Teise vesikonna majandamiskava aruande jaoks peavad liikmesriigid tegema toitainekoormusega seotud puuduste analüüsi, mis peaks komisjonil hõlbustama jälgida, kuidas liikmesriikidel õnnestub kahel järgmisel aruandeperioodil toitainekoormust vähendada.

Teises vesikonna majandamiskavas peavad liikmesriigid teada andma, kui suurel määral aitab nitraatide direktiivi rakendamine kaasa põllumajandusest pärit toitainetega saastumise vähendamisele ning milliseid muid veepoliitika direktiivi kohaseid põhi- ja täiendavaid meetmeid selle probleemi lahendamiseks on kavas võtta. See võimaldab liikmesriikidel ja komisjonil välja selgitada lisatööd vajavad valdkonnad.

34

Komisjon ootab, et kehtivad asulareovee puhastamise load vaadatakse vesikonna majandamiskavade kohaste meetmete raames läbi ja vajaduse korral neid muudetakse, et vähendada asulates reostust ja seeläbi tagada kõikides veekogudes hea seisund. Teatavates vetes võib eesmärkide saavutamiseks vajalik fosfori piirnorm olla 1 mg/l, teistes piirkondades võib vaja minna rangemat piirnormi, nt 0,5 mg/l või alla selle, nt suure asustustiheduse või madala lahjendusastme korral.

41

Liikmesriikide vesikonna majandamiskavadel põhinevate toitainekoormuse vähendamise kavade eesmärgid on liiga madalad, kuna suuremas osas hõlmavad need juba kehtestatud põhimeetmeid, millega rakendatakse ELi direktiive toitainetega saastumist põhjustava konkreetse tegevuse suhtes (peamiselt asulareovesi ja põllumajandus), ja neis ei osutata sellele, kuidas saaks kõnealuseid meetmeid karmistada, et tagada vetes hea seisundi saavutamist võimaldav toitainesisaldus. Lisatud on mõni uus veepoliitika direktiivi artikli 11 lõike 3 punkti h kohane meede hajureostusallikate kontrollimiseks (märkimist väärib hajusate fosfaadiallikate kontrollimeetmete puudumine) ning täiendavad meetmed on eeldatava üldise panuse poolest ebamäärased. Komisjon käsitles kõnealust probleemi olulise parandamist vajava valdkonnana esimeste vesikonna majandamiskavade hindamisel³ ja esimeste meetmekavade hindamisel⁴ ning on kutsunud liikmesriike üles tegema järgmistes ehk teistes vesikonna majandamiskavades vajalikud parandused.

Vt ka komisjoni vastus punktile 30.

46

Komisjon leiab, et tema nõuete täitmise hindamise metoodika alusel täidavad Saksamaa ja Soome direktiivi nõudeid, kuna nõuete täitmise määr on 99% või rohkem. Ülejäänud neljas Läänemerega piirnevas liikmesriigis, kes pidid direktiivi nõuded täitma 2012. aasta lõpuks, oli nõuete täitmise määr 89% või kõrgem.

47

Individuaalsete või muude asjakohaste süsteemide kasutamist ei pea komisjon tõepoolest automaatselt rikkumiseks, kuna see võimalus on ette nähtud direktiiviga. Selliste süsteemide sage kasutamine võib aga viidata kogumissüsteemide probleemidele ning komisjon teeb selliste juhtumite puhul järelkontrolli ning uurib neid (lisateabe saamiseks vt vastus punktile 48).

48

Komisjon uurib individuaalsete või muude asjakohaste süsteemide kasutamist süsteemi EU Pilot abil (nt liikmesriikides kasutatavate individuaalsete või muude asjakohaste süsteemide liigid, süsteemide registreerimine, autoriseerimine ja inspekteerimine). Peale selle on komisjon individuaalsete või muude asjakohaste süsteemide kasutamist mitu aastat jälginud, kaasates need artikli 15 kohasesse aruandetabelisse. Lisaks sisaldab asulareovee puhastamise direktiivi termineid ja määratlusi selgitav juhend (2007) individuaalseid või muid asjakohaseid süsteeme käsitlevat jagu.

49

Komisjon otsustas leppida sellega, et nõude 100%-line täitmine ei ole tõenäoline ega realistlik, ning kehtestas seetõttu kontrollikoja viidatud kahe normi kasutusele võtmisega rikkumismenetluse algatamise künnise. Seda metoodikat on tunnustanud Euroopa Liidu Kohus (vt kohtuasi komisjon vs. Belgia, C-395/13, punktid 33–38).

51

Komisjon märgib, et oli Poola tehtud otsusest teadlik enne 2010. aastat, ent õiguslikult ei olnud tal võimalust seda enne 2010. aastat vaidlustada ega prognoosida nõuete mittetäitmise määra Poolas. Direktiivis on sõnaselgelt sätestatud liikmesriikide õigus valida kahe võimaluse vahel ning Poola otsus toetuda artikli 5 lõikele 4 oli õiguspärane, olgugi et ebarealistlik, võttes arvesse, et Poola ei saanud selle valiku puhul kasu ühinemislepinguga võimaldatud lisaajast.

52

Komisjon on jälginud direktiivi rakendamist Poolas üha suureneva mure ja tähelepanuga alates sellest, kui selgus, et Poolas puudus ja puudub praegugi selge kava direktiivi rakendamiseks. Õigusliku aluse valik on komisjoni jaoks kõige väiksem probleem selles küsimuses ega õigusta koordineeritud tegevuse puudumist liikmesriigi tasandil.

Komisjon on alates 2011. aastast korrapäraselt osutanud sellele, et kavandatavate investeeringutega ei saavutata Poolas nõuete täitmist. Peale selle esitas Poola üksnes esialgsed investeerimiskavad (üldkava) ega ole senini tegelnud asjakohase asulareovee puhastamise riikliku programmiga (2010). Komisjon ei ole heaks kiitnud ei 2014. aasta veebruari esialgset üldkava ega 2015. aasta maikuu lõppversiooni.

56

Reoveepuhastusjaamad on pika kasutuseaga taristud ning nende suuruse asjakohasust on keeruline lühikeses perspektiivis hinnata. Üldiselt võib puhastusjaamade suurus oleneda mitmest tegurist, näiteks ohutusvaru, hooajalise tegevusega/muutustega (nt turism) ja suurtest vihmadest tingitud veesissevooluga toimetuleku võime või võimalused rajada rahvaarvu kasvades uusi sõlmi.

Peale selle ei kujuta minimaalne puhta vee kogus endast ohtu, kuna nii ei muutu reovesi septiliseks ega eralda inimeste tervisele ohtlikku vesiniksulfiidi.

58

Õigusakte hinnati ühinevate riikide korral juba enne ühinemist ning need tunnistati rahuldavaks, nagu see oli enne ühinemist ELi õigustiku ja direktiivi 91/271/EMÜ kohaselt nõutav.

59

Liikmesriigid saavad valida, kas kohaldada artikli 5 lõiget 2 või lõiget 4 ning seda valikuvõimalust ühinemislepingu sätted ei piira.

60

Pärast Poola ühinemist said komisjonile aegamööda teatavaks Poola probleemid asulareovee puhastamise direktiivi rakendamisega ning 2007. aastal hakkas komisjon ELi kaasrahastamise saamiseks esitatavaid projektitaotlusi põhjalikumalt ja korrapäraselt kontrollima. 2010. aastal, olles kogunud piisavalt teavet oluliste rakendamisprobleemide kohta, alustas komisjon Poola ametiasutustega selles küsimuses ametlikku teabevahetust. Taas tuleks märkida, et Poolas esinenud probleemid olid palju laiemad ja põhimõttelisemad kui valik artikli 5 lõike 2 või lõike 4 kohaldamise vahel. Probleemid olid seotud linnastute ebaõige piiritlemise, vastuoluliste andmetega nõuetele vastavuse kohta või selliste andmete puudumise, selge ja kooskõlastatud kavandamistöö puudumise ning omavoliliselt määratud künnisega, mis soosis investeerimist üksnes 15 000 inimekvivalenti ületava võimsusega puhastusjaamadesse.

61

Kuigi komisjon võttis Poolaga mitmel korral ühendust, nõudes sidusate andmete esitamist asulareovee puhastamise direktiivi rakendamise seisu ja sellega seotud edaspidise kavandamistöö kohta (sh andmed, mis tõendaksid kas artikli 5 lõike 2 või lõike 4 nõuete täitmist), Poola kõnealuseid andmeid ei esitanud. Komisjon soovib rõhutada, et pärast teabevahetust komisjoniga otsustas Poola ise kohaldada artikli 5 lõiget 2. 2012. aastal nõudis komisjon programmitöö perioodi 2014–2020 läbirääkimistel Poolalt asulareovee puhastamise direktiivi rakendamise üldkava koostamist, mille komisjon vaataks läbi ja mille eesmärk oleks tagada, et EL kaasrahastaks programmitöö perioodil 2014–2020 ainult selliseid projekte, mis vastavad asulareovee puhastamise direktiivi nõuetele ja aitavad kõige paremini täita direktiivi rakendamisega seotud lünki.

62

Nüüdseks on komisjon artikli 17 kohase aruandluse ümber korraldanud, et teada saada, millal konkreetne linnastu peaks nõuetele vastama, kui see ei vasta veel neile.

Artikli 17 kohase uue aruandlusformaadiga püüdis komisjon koguda teavet liikmesriikide olukorra kohta, vältides samas halduskoormuse suurenemist. Enamik liikmesriike suhtus sellesse soosivalt ja esitas aruande uue formaadiga. Lisaks sellele võivad liikmesriigid iga projekti aruandlustabelis kirjeldada. Artikli 15 kohase aruandluse korral on komisjon teadlik puhastamata reovee osakaalust ja seega sellest, millal võib oodata nõuete täitmist. Seejärel peab liikmesriik tegutsema ja määrama nõuete võimalikult kiireks täitmiseks kindlaks kohandatud projekti. Komisjonil ei ole kavas suurendada liikmesriikide aruandluskoormust ning tal ei ole vaja üksikasjalikult teada iga ELis asuva linnastu kanalisatsioonitrasside pikkust kilomeetrites.

63

Sellistes küsimustes on komisjonil oluline kaalutlusruum ja ta peab valima sobivaimad vahendid. Kõnealusel juhul otsustas komisjon korraldada liikmesriikidega asulareovee puhastamise teemal koosolekuid ja eelistas enne ametlikumate menetluste algatamist oodata, kuni piisav arv liikmesriike on ületanud piisaval arvul tähtaegu. Esialgsele hinnatud tähtajale (2004. aasta kuni 2006. aasta lõpp) toetuv EU Piloti menetlus oleks puudutanud vaid kolme liikmesriiki, sealhulgas Poolat. Tõhususega seotud põhjustel otsustati seega oodata järgmise, rohkem liikmesriike ja linnastuid hõlmava aruandlusetapi tulemusi.

Seega leiab komisjon, et tema tegevus on olnud piisav. Euroopa Liidu toimimise lepingust ja Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb selgelt, et komisjonil on oluline hindamisruum otsustamaks, millal hakata teatavaid rikkumisi aluslepingute järelevalvajana menetlema. Mõnel juhul võivad rikkumismenetlusest tõhusamaks lähenemisviisiks osutuda alternatiivsed vahendid või poliitiline dialoog.

Peale selle võttis komisjon EU Piloti ja rikkumismenetluste algatamisel arvesse eri rakendusperioode (14 aastat 15 vanema liikmesriigi korral vs. 3–11 aastat 2004. aastal liitunud 10 liikmesriigi puhul).

Sellegipoolest on komisjon saavutanud rikkumismenetluste mehhanismi abil asulareovee puhastamise direktiivi nõuete täitmise tagamisel olulisi ja konkreetseid tulemusi (nt Belgia, Prantsusmaa, Ühendkuningriigi jt riikide puhul).

64

Asulareovee direktiivi lisa tabelis 2 on sätestatud miinimumnõuded, kuid liikmesriikidele on jäetud võimalus kohaldada rangemaid nõudeid. Sellised rangemad nõuded võivad olla õiguslikult vajalikud, et tagada vastavus veepoliitika raamdirektiivi nõuetele.

69

Komisjon soovib täpsustada, et programmi „Kaliningrad Water and Environmental Services” veetaristu osa peaks täielikult valmis saama 2016. aasta jooksul.

76

Ulatuslikes põllumajanduspiirkondades, kus väetist kasutatakse vähe, võib siiski esineda toitainetest tingitud veereostust. Nitraatide direktiivi kohaselt peavad erimeetmed hõlmama ka reostusohuga vesi.

Mõnes piirkonnas on toitainekoormuse vähendamiseks ja seeläbi vete hea seisundi saavutamiseks vaja rakendada nii nitraatide direktiivi kui ka veepoliitika raamdirektiivi kohaseid meetmeid.

79

Mineraalväetistest saadava lämmastiku kasutamine üksi ei pruugi viidata nõuete mõjususe puudumisele ning seda tuleb tõlgendada ettevaatusega. Sobivamad näitajad on lämmastiku kogukadu või -ülejääk (kõikidest allikatest).

80

Komisjoni arvamuse kohaselt on selliseid meetmeid nagu teatud ajal aastas väetiste kasutamise keelamine võimalik tõhusalt kontrollida siis, kui kontrollimisi tehakse õigel ajal.

Väetamiskavad või väetamisandmed sisalduvad mitmes nitraatide direktiivi kohases tegevusprogrammis, tagades tasakaalustatud väetamise ja hõlbustades kontrollimist.

84

Komisjon rõhutab, et nõuetele vastavuse mehhanism ei ole ette nähtud ELi keskkonnaalaste õigusaktide täitmise tagamiseks, vaid et selle eesmärk on muu hulgas „et ÜPP vastaks paremini ühiskonna ootustele” (vt määruse (EL) nr 1306/2013 põhjendus 54). Nõuetele vastavuse süsteem seob ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) alusel toetuse saamise teatavate eeskirjade järgimisega, kusjuures asjaomaste eeskirjade rikkumisel võidakse toetussummat vähendada. Põhimõtteliselt tuleks nõuetele vastavuse mehhanismi korral kasutada olemasolevaid kontrollisüsteeme. Seejuures peaks see tagama ka minimaalse kontrollitaseme juhul, kui valdkondlike õigusaktidega ette nähtud kontrollisüsteem ei ole piisavalt tõhus.

86

Liikmesriikide ülesanne on määrata maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuded kindlaks selliselt, et need võimaldaksid saavutada nõuetega seotud eesmärgi. Nimetatud maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõue „vooluveekogude äärde puhverribade loomine” keskendub puhverribade loomisele ja nende majandamisele, kuid mitte üldiselt väetiste kasutamisele põllumajandusmaal. Seega piirdub kõnealuse maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõude ulatus puhverribadega nitraaditundlikel aladel ja nendest väljaspool. Peale selle kuuluvad teatavad nitraatide direktiivist tulenevad nõuded nõuetele vastavuse mehhanismi alla 1. kohustusliku majandamisnõude alusel (varem 4. kohustuslik majandamisnõue).

87

Kõnealune alates 1. jaanuarist 2012 (vt määruse (EÜ) nr 73/2009 artikkel 149) kohaldatav maa puhverribadega heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõue viitab nitraatide direktiivist tulenevatele nõuetele ja sellega rakendatakse kõnealuseid nõudeid nitraaditundlikest aladest väljaspool asuval põllumajandusmaal, võttes arvesse kohalikke tingimusi, nagu nõutakse määruse (EL) nr 1306/2013 artikliga 94. Vastavalt sellele tuleneb kontrollikoja osutatud nõuete kindlaksmääramise varieeruvus nitraatide direktiivist ja peegeldab liikmesriikides arvesse võetud kohalike tingimuste paljusust.

90

Nõuetele mittevastavuse juhtumite arv ja tänu nõuetele vastavuse mehhanismile kohaldatud sanktsioonide arv näitab pigem mehhanismi toimimist kui selle puudulikkust. Näiteks on sõnnikuhoidlate puudumine nitraaditundlikel aladel endiselt probleem ning seda rikkumist menetletakse nõuetele vastavuse mehhanismi abil – see selgitab ka kõrget nõuetele mittevastavuse taset (vt ka punkt 93).

91

Programmitöö perioodi 2007–2013 maaelu arengu programmid pidid toetama maaelu arengu eesmärkide saavutamist mitmel suunal. Teatavad rakendatud meetmed ja tegevused, sealhulgas põllumajanduslik keskkonnategevus, võiks olla seotud ühe peaeesmärgiga, kuid paljud neist loodi mitme eesmärgi saavutamise mõttega, mis ei vähenda selliste meetmete mõjusust ja aitab tagada kulutasuvuse.

Paljude põllumajandusettevõtjate poolt suurtel aladel rakendatavad põllumajanduse keskkonnameetmed võivad kaasa aidata ka vee seisundi parandamisele kõikidel sellistel aladel.

Komisjon kutsus liikmesriike üles seadma programmitöö perioodi 2014–2020 programmide vastuvõtmisel konkreetsemaid eesmärke, sealhulgas veeküsimustes.

92

Põhjus, miks programmitöö perioodil 2007–2013 ei hõlmanud põllumajanduse keskkonnameetmed alati vesikonna majandamiskavadega seotud piirkondi, oli asjaolu, et vesikonna majandamiskavad ja maaelu arengu programmid võeti vastu eri aegadel.

Peale selle tuleks meelde tuletada, et vastavust kohustuslike nõuetega, millele vesikonna majandamiskavad sageli viitavad, ei ole võimalik saavutada põllumajanduse keskkonnameetmetega, millega saab toetada vaid kohustuslikest nõuetest kaugemale ulatuvaid vabatahtlikke meetmeid.

Peale selle oli liikmesriikidel programmitöö perioodil võimalus muuta programmide sisu ja/või rahastamist. Kavandatud muudatused pidid olema kooskõlas programmi üldiste eesmärkide ja strateegiaga. See mehhanism võimaldas kooskõlastamist vesikonna majandamiskavaga, kui need olid olemas. 2009. aastal tunnistati veemajandusega seotud eesmärk ühise põllumajanduspoliitika läbivaatamise ja Euroopa majanduse elavdamise kava tulemusena veelgi olulisemaks maaelu arengu küsimuseks.

93

Ajavahemikul 2004–2006 kutsuti Läänemere-äärseid uusi liikmesriike (Eesti, Leedu, Läti, Poola) üles sisse viima eritoetusi sõnnikuhoidlatele, et täita veekaitse nõudeid.

94

Programmitöö perioodi 2007–2013 maaelu arengu programmid hõlmasid sõnnikuhoidlatesse investeerimise meetmeid.

Eeskätt võisid liikmesriigid toetada investeeringuid sõnnikuladustamise parandamiseks põllumajandusettevõtetes vaid juhul, kui nende investeeringute eesmärk oli täita liikmesriikides rakendatavaid nitraatide direktiivist tulenevaid uusi liidu tasandi norme, kusjuures normide täitmiseks võimaldati 36-kuulist tähtajapikendust alates nõuete kohustuslikuks muutumise kuupäevast.

95

Komisjoni arvates tähendab põllumajanduse keskkonnameetmete mitmekesisus seda, et need hõlmavad nii lihtsa kui ka keerukama ülesehitusega tegevusi, mille eesmärk on kaitsta keskkonda ja parandada selle seisundit. See võimaldab abisaajatel võtta meetmeid vastavalt keskkonnale avalduvale survele ja konkreetsetele vajadustele.

Toetuste määr vastab alati võetud kohustuste tasemele ning korvab kõnealuste kohustuste täitmise tõttu saamata jäänud tulu ja kantud lisakulud.

Meetmete vähest rakendamist võib omistada ka muudele põhjustele kui tegevuste keerukus, nt toetuste ebapiisav tutvustamine, teadmiste ebapiisav jagamine või nõuandeteenuste vähene kasutamine.

Põllumajanduse keskkonnameetmete vähene rakendamine intensiivpõllumajanduse piirkondades oli üks põhjus, miks komisjon tegi 2011. aastal ettepaneku ühise põllumajanduspoliitika esimese samba nn rohestamiseks, et jõuda kõnealuste piirkondadeni lihtsate mittelepinguliste üldmeetmetega, mille keskkonnamõju tuleks suurendada paremini suunatud põllumajanduse keskkonnameetmete abil.

Programmitöö perioodil 2014–2020 kutsus komisjon liikmesriike üles seadma konkreetsemaid eesmärke ning seda soovitust järgisid Poola ja Soome.

Vt ka komisjoni vastus punktile 92.

98

Enamik liikmesriike on mõlema programmitöö perioodi korral otsustanud võtta veemajandusega seotud eesmärkide ja sihtide saavutamiseks muid meetmeid, nt põllumajanduslikke keskkonna- ja kliimameetmeid. Mõlema perioodi jaoks kindlaks määratud veekvaliteedi ja -majanduse sihid ja näitajad annavad tunnistust sellest, et isegi ilma veepoliitika raamdirektiiviga seotud maksete meetme rakendamiseta toetavad liikmesriikide programmide meetmed nende sihtide ja näitajate saavutamist.

Kohustuslike meetmete puudumine vesikonna majandamiskavades ja meetmete määratlemisega seotud probleemid olid programmitöö perioodil 2007–2013 ühed peamised takistused kõnealuse meetme rakendamisel.

99

Veekaitse eesmärkidel karistuste kohaldamine on liikmesriikide otsustada (see läheb kaugemale nõuetele vastavuse tagamisest), kui seda peetakse vajalikuks ja kui on võimalik kindlaks teha, kes konkreetselt vastutab reostuse eest.

Komisjoni arvamuse kohaselt ei ole „saastaja maksab” põhimõtte rakendamine põllumajanduses iseenesest keeruline. Näiteks on võimalik kehtestada väetiste või sõnniku kasutamise makse. Ambitsioonikaid eesmärke hõlmavate nitraatide tegevusprogrammide ja veepoliitika raamdirektiivi põhimeetmetega võiks kehtestada selged kontrollid reostuse vähendamiseks tekkekohas.

100

Määrusega (EL) nr 1305/2013 on ette nähtud teatavad maaelu arenguga seotud eeltingimused. Veesektorit käsitlev eeltingimus (kehtib prioriteedi 5 alla kuuluvate investeeringute suhtes) on seotud veehinnapoliitika olemasolu ja eri veekasutusviiside piisava panusega veeteenuste kulude katmisse vastavalt määrale, mis on vesikonna majandamiskavas programmidega toetatavate investeeringute jaoks kindlaks määratud.

Muud maaelu arenguga seotud keskkonnaalased eeltingimused käsitlevad häid põllumajandus- ja keskkonnatingimusi, väetiste ja taimekaitsevahendite kasutamisele esitatavaid miinimumnõudeid, energiatõhusust ja taastuvenergiat.

102

Teatavaid maaelu arengu meetmeid ei saa rakendada ilma asjakohase õigusliku aluseta. See kehtib veepoliitika raamdirektiiviga seotud maksete tegemist hõlmava meetme korral, mida saab rakendada ainult juhul, kui on kehtestatud vesikonna majandamiskavad ja asjaomased meetmekavad. Liikmesriikidel on aga võimalus oma programme programmitöö perioodi jooksul muuta.

Mis puudutab põhinõuetega seotud muudatusi õigusaktides, siis peavad liikmesriigid juhul, kui asjaomaseid põhinõudeid muudetakse meetmete rakendamise ajal, võtma selliseid muudatusi arvesse meetmete sisus (nt võetud kohustuste ja hüvitiste tasemes, kui muudatus seda mõjutab).

105

Seoses ELi Läänemere piirkonna strateegiaga valisid liikmesriigid juhtimisstruktuuri, mis on oma olemuselt väga lihtne. Töö põhineb poliitikavaldkondade ja horisontaalsete meetmete koordineerijate võrgustikul. Nad püüavad tagada kõikide ELi Läänemere piirkonna strateegia prioriteetide kooskõla. Uusi institutsioone ega nõukogu koosseise ei loodud. Valitud juhtimisstruktuur ei ole üleliia keeruline ega koormav.

Üldiselt võib märkida, et makropiirkondlik lähenemisviis on kasulik vahend piirkondlike probleemide lahendamiseks väiksemas geograafilises piirkonnas ja mitte tingimata kogu ELi tasandil. Komisjoni arvamuse kohaselt on ELi Läänemere piirkonna strateegia aidanud olulisel määral parandada Läänemere keskkonnakaitset.

107

Juhtprojektina tunnustamise taotlemine on iga projektiarendaja enda otsustada. Menetlust on kirjeldatud ja taotlusvorm on esitatud ELi Läänemere piirkonna strateegia tegevuskavas. Selleks on nõutav lühihinnang poliitikavaldkonna või horisontaalse meetme koordineerijalt, kusjuures hindamiskriteeriumid on muu hulgas juhtprojekti makropiirkondlik mõju ja panus ELi Läänemere piirkonna strateegia eesmärkide/näitajate/sihtide saavutamisse. Komisjon arutab iga taotlust asutusesiseselt ja lõpuks kiidab rühm liikmesriikide koordineerijaid projekti juhtprojektina tunnustamise heaks. Poliitikavaldkondade ja horisontaalsete meetmete koordineerijad innustavad projekti arendajaid taotlema projekti tunnustamist juhtprojektina.

108

Komisjon nendib, et arendajate huvi projekti juhtprojektina tunnustamiseks on suur, eeldatavasti seetõttu, et see aitab saada rahalisi vahendeid makropiirkondlikeks projektideks ja suurendab tegevuse nähtavust.

Komisjoni arvates on võimalik kindlaks teha konkreetsete juhtprojektide panust toitainekoormuse vähendamisel. Juhtprojektid peaksid olema mitmeotstarbelised, näiteks looma uusi võrgustikke, aitama vahetada kogemusi, toetama suutlikkuse arendamist, hõlbustama mitmetasandilist valitsemist ja hõlmama investeeringuid katseprojektidena. Tulemused ja mõju poliitikaeesmärkide saavutamisele avalduvad tõepoolest alles pikemas perspektiivis. Seetõttu võivad isegi väikesemahulised projektid mängida olulist rolli arengu edendamisel. Näiteks investeeriti projekti PRESTO raames reovee puhastamise meetoditesse, kuid samas pöörati tähelepanu ka reoveepuhastusjaamade töötajate, jaamade projekteerijate ja tulevasi selle valdkonna insenere harivate ülikoolitöötajate pädevuse arendamisele.

Komisjoni ühine vastus punktidele 111 ja 112

Komisjoni arvates oleks võinud ELi Läänemere piirkonna strateegiat Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide Läänemere piirkonna programmides rohkem arvesse võtta. Tuleb märkida, et asjaomased liikmesriigid ja piirkonnad on strateegiaga seotud kohustusi võtnud erineval määral, mis tähendab ka seda, et liikmesriikide ja piirkondade prioriteedid on erinevad.

Sellegipoolest pakuvad programmid võimalusi ELi Läänemere piirkonna strateegia rakendamise rahastamiseks. Näiteks käsitleb Leedu teatavaid ELi Läänemere piirkonna strateegia rakendamist toetavaid projekte valikumenetluses prioriteedina (asetades rõhku koostööle / rahvusvahelisele partnerlusele) ja plaanib korraldada vajaduse korral konkreetseid projektikonkursse. Rootsi plaanib samuti kehtestada valikukriteeriumid ELi Läänemere piirkonna strateegiaga seotud projektide jaoks ja eraldada piirkondadele rahalisi vahendeid algatusteks ja/või projektideks, mis vastavad strateegia tegevuskavas esitatud määratlusele. Seda, millisel määral neid võimalusi kasutatakse, näitab juba programmide tegelik rakendamine.

Järeldused ja soovitused

115

Veepoliitika raamdirektiivil ja HELCOMil on sama eesmärk – vähendada Läänemere eutrofeerumist. Kõikide vete hea seisundi saavutamine kooskõlas veepoliitika raamdirektiiviga peaks tagama ka HELCOMi eesmärkide saavutamise.

Liikmesriikide vesikonna majandamiskavadel põhinevate toitainekoormuse vähendamise kavade eesmärgid on liiga tagasihoidlikud, kuna suuremas osas hõlmavad need juba kehtestatud põhimeetmeid, millega rakendatakse ELi direktiive toitainetega saastumist põhjustava konkreetse tegevuse suhtes (peamiselt asulareovesi ja põllumajandus), ja neis ei osutata sellele, kuidas saaks kõnealuseid meetmeid karmistada, et tagada vetes hea seisundi saavutamist võimaldav toitainesisaldus. Lisatud on mõni uus veepoliitika direktiivi artikli 11 lõike 3 punkti h kohane meede hajureostusallikate kontrollimiseks (märkimist väärib hajusate fosfaadiallikate kontrollimeetmete puudumine) ning täiendavad meetmed on eeldatava üldise panuse poolest ebamäärased. Komisjon käsitles kõnealust probleemi olulise parandamist vajava valdkonnana esimeste vesikonna majandamiskavade hindamisel⁵ ja esimeste meetmekavade hindamisel⁶ ning on kutsunud liikmesriike üles tegema järgmistes ehk teistes vesikonna majandamiskavades vajalikud parandused.

116

2012. aasta oktoobris teatasid liikmesriigid komisjonile oma keskkonnaeesmärgid merestrateegia raamdirektiivi raames. Mõne liikmesriigi toitainekoormuse vähendamise eesmärgid keskkonnale avalduva surve vähendamiseks olid ambitsioonikamad kui teistel (vt ka punkt 17).

1. soovitus a)

Komisjon on soovitusega nõus ja leiab, et veepoliitika raamdirektiivi puhul on see soovitus juba ellu viidud ja seda on kavas teha ka merestrateegia raamdirektiivi puhul.

Veepoliitika raamdirektiivi alusel järgmiste ehk teiste vesikonna majandamiskavade esitamisel peavad liikmesriigid teatama, millisel määral kavatsetakse vähendada toitainekoormust, et saavutada toitainesisaldus, mis tagab vete hea seisundi kooskõlas veepoliitika raamdirektiiviga (see hõlmab merestrateegia raamdirektiivi nõuete täitmiseks vajalikku toitainekoormuse vähendamist, kui liikmesriik rakendab asjakohast lähenemisviisi).

Merestrateegia raamdirektiivi korral võtab komisjon seda soovitust ja meetmekavade praeguse etapi analüüsi tulemusi arvesse järgmise etapi aruandlusnõuete kindlaksmääramisel.

1. soovitus b)

Komisjon on soovitusega nõus ja viib seda parasjagu ellu.

Veepoliitika raamdirektiivi korral käsitleti esimeste vesikonna majandamiskavadega seotud järelevalves ja hindamises esinenud lünki kahepoolsetel aruteludel liikmesriikidega. Liikmesriikidega lepiti kokku meetmed järelevalve- ja hindamisolukorra parandamiseks ning komisjon kontrollib nende meetmete võtmist teiste vesikonna majandamiskavade hindamisel, mis toimub 2017. aastal.

Liikmesriigid on kooskõlas merestrateegia raamdirektiiviga kehtestanud järelevalveprogrammid, mille abil hinnata hea keskkonnaseisundi ja sihtide saavutamise suunas tehtud edusamme. Läänemere-äärsete liikmesriikide järelevalveprogrammide hindamise kavandis tõdeb komisjon, et enamik liikmesriike on kasutusele võtnud toitainekoormuse järelevalve mehhanismi (näiteks maismaal asuvatest allikatest ja atmosfäärist merre sattuvate toitainete ning väetiste ja muude lämmastiku- ja fosforirikaste ainete jms kogus).

Peale selle käib praegu töö 2018. aastal välja antava juhendi koostamiseks ning see hõlmab liikmesriikides veepoliitika raamdirektiivi ja merestrateegia raamdirektiivi nõuete täitmiseks kehtestatud toitainenormide võrdlemist, et tagada nende kooskõla bioloogiliste normidega, ja selgitada välja, kuidas liikmesriigid kasutavad neid meetmekavade väljatöötamisel.

1. soovitus c)

Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud liikmesriikidele.

118

Komisjon leiab, et tema nõuete täitmise hindamise metoodika alusel täidavad Saksamaa ja Soome direktiivi nõudeid, kuna nõuete täitmise määr on 99% või kõrgem. Ülejäänud neljas Läänemere-äärses liikmesriigis, kes pidid direktiivi nõuded täitma 2012. aasta lõpuks, oli nõuete täitmise määr 89% või rohkem.

Juhtudel, kus on tõendatud, et liikmesriik on õigusakti rakendamisega hilinenud või ei täida selle nõudeid, on komisjon algatanud EU Piloti ja rikkumismenetlusi tavapärases korras.

120

Komisjoni arvates on tema tegevus olnud piisav. Euroopa Liidu toimimise lepingust ja Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb selgelt, et komisjonil on oluline hindamisruum otsustamaks, millal hakata teatavaid rikkumisi aluslepingute järelevalvajana menetlema. Mõnel juhul võivad rikkumismenetlusest tõhusamaks lähenemisviisiks osutuda alternatiivsed vahendid või poliitiline dialoog.

Komisjon otsustas enne EU Piloti menetluste algatamist oodata, kuni möödunud on mitu üleminekutähtaega, kuna tõhususe huvides oleks suurema arvu liikmesriikide ja linnastute hõlmamine otstarbekam.

Peale selle võttis komisjon EU Piloti ja rikkumismenetluste algatamisel arvesse eri rakendusperioode (14 aastat 15 vanema liikmesriigi korral vs. 3–11 aastat 2004. aastal liitunud 10 liikmesriigi puhul).

2. soovitus a)

Komisjon on selle soovitusega nõus ja leiab, et üle2 000 inimekvivalendiga linnastute korral on see juba ellu viidud. Sellistes linnastutes peavad asulareovee puhastamise direktiivi kohaselt olema kogumissüsteemid või individuaalsed või muud asjakohased süsteemid, mistõttu on õiguslik alus (ELi tasandil) komisjoni arvates olemas. Sellegipoolest rõhutab komisjon, et ta ei saa sundida kodumajapidamisi liituma kanalisatsioonivõrkudega, kuna asjaomane poliitikaotsus on liikmesriikide vastutusalas.

2. soovitus b)

Komisjon on selle soovitusega nõus, pidades silmas, et see põhineb veepoliitika raamdirektiivi artikli 9 sisul. Komisjon hindab selle soovituse elluviimist teiste vesikonna majandamiskavade (mille liikmesriigid pidid vastu võtma 22. detsembriks 2015) üldisel hindamisel.

2. soovitus c)

Komisjon on selle soovitusega nõus ja tegeleb asulareovee puhastamise direktiivi kohase aruandluse parandamisega, võttes arvesse, et kõnealuse menetluse alusel hinnatakse nõuetele vastavust.

2. soovitus d)

Komisjon on selle soovitusega nõus.

2. soovitus e)

Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud liikmesriikidele.

2. soovitus f)

Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud liikmesriikidele.

123

Komisjon rõhutab, et nõuetele vastavuse mehhanism ei ole ette nähtud ELi keskkonnaalaste õigusaktide täitmise tagamiseks, vaid et selle eesmärk on muu hulgas „et ÜPP vastaks paremini ühiskonna ootustele” (vt määruse (EL) nr 1306/2013 põhjendus 54). Nõuetele vastavuse süsteem seob ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) alusel toetuse saamise teatavate eeskirjade järgimisega, kusjuures asjaomaste eeskirjade rikkumisel võidakse toetussummat vähendada. Põhimõtteliselt tuleks nõuetele vastavuse mehhanismi korral kasutada olemasolevaid kontrollisüsteeme. Seejuures peaks see tagama ka minimaalse kontrollitaseme juhul, kui valdkondlike õigusaktidega ette nähtud kontrollisüsteem ei ole piisavalt tõhus.

124

Komisjon tuletab meelde, et vesikonna majandamiskavade kohustuslikele nõuetele vastavust ei saa tagada põllumajanduslike keskkonnameetmete abil, millega toetatakse vaid vabatahtlikke meetmeid. Sellegipoolest hõlmasid paljud maaelu arengu programmid juba algusest peale teatavaid veealaste eesmärkide saavutamisele suunatud meetmeid (investeeringud, koolitused, põllumajanduslikud keskkonnameetmed).

Programmitöö perioodil 2007–2013 toetati vaid selliseid kohustuslikke sõnnikuhoidlaid, mis olid loodud liikmesriikides rakendatavate nitraatide direktiivist tulenevate uute liidu normide alusel.

Programmitöö perioodil 2014–2020 sisaldus veepoliitika raamdirektiiviga seotud meetmete rakendamist hõlmav erimeede mitmes programmis.

Peale selle kutsus komisjon liikmesriike üles seadma programmitöö perioodi 2014–2020 programmide vastuvõtmisel konkreetsemaid eesmärke, sealhulgas veeküsimustes.

Veekaitse eesmärkidel karistuste kohaldamine on liikmesriikide otsustada (see läheb kaugemale nõuetele vastavuse tagamisest), kui seda peetakse vajalikuks ja kui on võimalik kindlaks teha, kes konkreetselt vastutab reostuse eest.

Komisjoni arvamuse kohaselt ei ole „saastaja maksab” põhimõtte rakendamine põllumajanduses iseenesest keeruline. Näiteks on võimalik kehtestada väetiste või sõnniku kasutamise makse. Ambitsioonikaid eesmärke hõlmavate nitraatide tegevusprogrammide ja veepoliitika raamdirektiivi põhimeetmetega võiks kehtestada selged kontrollid reostuse vähendamiseks tekkekohas.

Vt ka komisjoni vastused punktidele 91–99.

125

Ühise põllumajanduspoliitika uus nn rohestamist hõlmav ülesehitus (nn rohestamisnõuded esimeses sambas) mõjutab maaelu arengut. Topeltrahastamise vältimiseks ei saa nende nn rohestamisnõuete alusel toetatavatele meetmetele eraldada põllumajanduse keskkonna- ja kliimatoetusi.

Teatavaid maaelu arengu meetmeid ei saa rakendada ilma asjakohase õigusliku aluseta. See kehtib veepoliitika raamdirektiiviga seotud maksete tegemist hõlmava meetme korral, mida saab rakendada ainult juhul, kui on kehtestatud vesikonna majandamiskavad ja asjaomased meetmekavad. Liikmesriikidel on aga võimalus oma programme programmitöö perioodi jooksul muuta.

Kuigi sellised muudatused võivad põhjustada täiendavat halduskoormust, tuleks arvesse võtta ka nende lisaväärtust programmide eesmärkide saavutamisel ja prioriteetide täitmisel.

3. soovitus a)

Komisjon on selle soovitusega nõus ja tegeleb selle elluviimisega. Komisjon palub liikmesriikidel võtta nitraaditundlike alade ja nitraatide tegevusprogrammide läbivaatamisel arvesse veepoliitika raamdirektiivi kohast teavet põllumajandusest pärit toitainetega saastatuse kohta. See on oluline reostuse kontrollimiseks tekkekohas, eeskätt liikmesriikides, kus nitraatide direktiivi rakendamiseks kehtestatud eeskirjad on ainus õigusakt põllumajandusest pärit toitainete kao kontrollimiseks.

Järgmises ehk teises vesikonna majandamiskavas peavad liikmesriigid teada andma, kui suurel määral aitab nitraatide direktiivi rakendamine kaasa põllumajandusest pärit toitainetega saastumise vähendamisele ja milliseid muid veepoliitika direktiivi kohaseid põhi- ja täiendavaid meetmeid selle probleemi lahendamiseks kavandatakse. See võimaldab liikmesriikidel ja komisjonil välja selgitada lisatööd vajavad valdkonnad.

3. soovitus b)

Komisjon märgib, et need soovitused on suunatud liikmesriikidele.

126

Seoses ELi Läänemere piirkonna strateegiaga valisid liikmesriigid juhtimisstruktuuri, mis on oma olemuselt väga lihtne. Uusi institutsioone ega nõukogu koosseise ei loodud. Komisjoni arvamuse kohaselt on ELi Läänemere piirkonna strateegia aidanud olulisel määral parandada Läänemere keskkonnakaitset.

127

Komisjoni arvates on võimalik kindlaks teha konkreetsete juhtprojektide panust toitainekoormuse vähendamisel. Juhtprojektid on mitmeotstarbelised ja isegi väikesemahulised projektid võivad mängida olulist rolli arengu edendamisel. Konkreetsed tulemused ja mõju poliitikaeesmärkide saavutamisele avalduvad tõepoolest alles pikemas perspektiivis.

128

Komisjon on kontrollikoja analüüsiga nõus ja tema arvates oleks võinud ELi Läänemere piirkonna strateegiat Läänemere piirkonna Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide programmides rohkem arvesse võtta. Tuleb märkida, et asjaomased liikmesriigid ja piirkonnad on strateegiaga seotud kohustusi võtnud erineval määral, mis tähendab ka seda, et liikmesriikide ja piirkondade prioriteedid on erinevad.

1http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf.

2http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=ET.

3http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf.

4http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=ET.

5http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf.

6http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=ET.

QJ-AB-16-005-ET-E    ISSN 1977-5652

Läänemeri on üks maailma enam saastunud meresid. Peamiselt põllumajanduse ja asulareovee toitainekoormuse põhjustatud eutrofeerumisega võitlemine on väga tõsine probleem. Helsingi konventsiooni alusel osalevad kõik Läänemerega piirnevad ELi liikmesriigid ja mitteliikmesriigid Läänemere keskkonna kaitsmises. ELi õigusraamistiku alusel peavad liikmesriigid rakendama meetmeid üleliigse toitainekoormuse vähendamiseks ja merealade hea keskkonnaseisundi saavutamiseks. Osa nendest meetmetest on ELi kaasrahastatud. Kontrollikoda uuris, kas ELi meetmed on aidanud liikmesriikidel mõjusalt vähendada toitainekoormust Läänemeres. Kontrollikoda järeldas, et meetmetel on olnud piiratud mõju Läänemere toitainekoormuse vähendamisele. Kontrollikoda esitab soovitusi, et parandada Läänemere eutrofeerumise vastaste meetmete mõjusust.