EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

P. +352 4398-1

Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4409-3 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/69320 | QJ-AB-16-005-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-4385-0 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/146066 | QJ-AB-16-005-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4387-4 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/844868 | QJ-AB-16-005-FI-E

© Euroopan unioni, 2016

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

FI | 2016 | nro 03

Erityiskertomus

Itämeren rehevöitymisen
torjunta: toimia on
lisättävä ja tehostettava

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti II tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Henri Grethen. Jaosto on erikoistunut rakennepolitiikkojen, liikenteen ja energian menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Ville Itälän johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Turo Hentilä, kabinettiavustaja Outi Grönlund, toimialapäällikkö Alain Vansilliette, tehtävävastaava Maria del Carmen Jimenez sekä tarkastajat Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick ja Vivi Niemenmaa.

Vasemmalta oikealle: T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega ja J.-F. Hynderick.

Sisällys

Sanasto ja lyhenteet

Tiivistelmä

Johdanto

Itämeri ja rehevöityminen

Ravinteiden aiheuttamaa vesien pilaantumista koskevat EU:n oikeudelliset välineet

Ravinteiden aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentämiseen käytettävissä olevat EU:n budjettivälineet

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Itämeren ravinnepäästöjen vähentämiseen tarkoitetut jäsenvaltioiden toimet

Edistyminen Itämeren ravinnepäästöjen vähentämisessä on jäänyt vaatimattomaksi

Jäsenvaltioiden ravinteiden vähennyssuunnitelmat eivät ole riittävän kunnianhimoisia ja niistä puuttuvat tarkoituksenmukaiset indikaattorit

Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot ottavat suunnitelmissaan ja säädöskehyksessään Itämeren suojelukomission suositukset huomioon vain osittain

Itämeren ravinnepäästöjen seurantatietojen luotettavuutta ei ole varmistettu

Yhdyskuntajätevesien ravinnekuormituksen vähentämistoimien tehokkuus

Useimmat jäsenvaltiot eivät vielä noudata yhdyskuntajätevesidirektiiviä

EU:n osarahoittamat jätevedenpuhdistamot ovat tehokkaita, mutta niiden taloudellinen kestävyys ei aina ole taattu.

Komissio ei ole kohdistanut oikea-aikaista seurantaa direktiivin täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa

EU:n tuki Venäjälle ja Valko-Venäjälle saattaa olla kustannustehokasta, mutta tuki on tarpeisiin nähden vaatimatonta ja hankkeiden toteuttaminen on hidasta

Maataloudesta vesiin kulkeutuvan ravinnekuormituksen vähentämistoimien tehokkuus

Nitraattidirektiivin täytäntöönpano ei ole tehokasta, vaikka komissio on onnistunut seurannassa suhteellisen hyvin

Täydentävien ehtojen järjestelmä auttaa nitraattidirektiivin ja muiden lannoitteita koskevien vaatimusten täytäntöönpanossa, mutta se ei ole riittävän tehokas

EU:n kaudella 2007–2013 osarahoittamilla maaseudun kehittämistoimenpiteillä on vain hyvin vähän vähennetty ravinteiden aiheuttamaa vesistöjen pilaantumista tarkastetuissa jäsenvaltioissa

EU:n Itämeri-strategialla aikaansaatu lisäarvo Itämeren ravinnepäästöjen vähentämisen näkökulmasta

Monimutkainen hallintoverkosto ja vaikeasti arvioitava lisäarvo

Lippulaivahankkeet auttavat levittämään hyviä käytäntöjä, mutta hankkeiden vaikutusta ravinteiden vähenemiseen ei ole osoitettu

EU:n Itämeri-strategia olisi otettava paremmin huomioon toimenpideohjelmissa

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | — | Ravinnepäästöjen vähennystavoitteet
Liite II | — | Itämeren typpi- ja fosforipäästöjen kehityssuunta maittain
Liite III | — | Päästöjen ylärajan saavuttaminen meren osan mukaan
Liite IV | — | Suurten kaupunkien jätevedenpuhdistamojen purkuvesissä todettu ravinnepitoisuus Itämeren ympärillä sijaitsevissa EU:n jäsenvaltioissa (2013)
Liite V | — | Lippulaivahankkeet ja muut EU:n Itämeri-strategian täytäntöönpanon kannalta tärkeät hankkeet

Komission vastaukset

Sanasto ja lyhenteet

BSAP: Itämeren suojelun toimintaohjelma; Baltic Sea Action Plan (ks. kohta 8)

EU:n Itämeri-strategia: Euroopan unionin Itämeren alueen strategia (ks. kohta 11)

HELCOM: Itämeren suojelukomissio, Helsinki Commission (ks. kohta 8)

Kuormituslähde: Vesien mukana kulkeutuvat saasteet ovat peräisin pääasiassa kahdenlaisista lähteistä.

Hajakuormituslähteiden tapauksessa erityistä purkupaikkaa ei ole. Suurimpia hajakuormituslähteitä ovat maa- ja metsätalous sekä kotitaloudet, joita ei ole kytketty viemäriverkkoon.

Pistekuormituslähteiden tapauksessa on olemassa erityinen purkupaikka. Päästöt ovat peräisin yhdyskuntajätevesien puhdistamoista, teollisuudesta ja kalanviljelylaitoksilta.

Saastuttaja maksaa -periaate: Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa (191 artiklan 2 kohta) vahvistettu periaate. Jäteveden osalta tämä tarkoittaa, että päästöjen aiheuttajien on maksettava pilaantumisesta (esimerkiksi kotitalouksien olisi maksettava jäteveden käsittelystä jätevesimaksun muodossa ja jätevedenpuhdistamot maksavat päästömaksun).

Toimenpideohjelma: Vesienhoitosuunnitelman osa, jossa esitetään toimenpiteet, joita vesistöjen ennallistaminen hyvään tilaan edellyttää; toimenpiteissä otetaan huomioon vesipiirin ominaispiirteet. Vastaavanlaiset toimenpideohjelmat on laadittava merivesien laadun ennallistamiseksi.

Vesistö: Erillinen ja merkittävä pintavesimuodostuma. Vesistöjä ovat muun muassa järvet, tekoaltaat, purot, joet ja kanavat, jokisuun vaihettumisalueet ja rannikkovesien osat.

Vesistöalue: Alue, josta kaikki pintavalunta virtaa purojen, jokien ja mahdollisesti järvien kautta mereen yksittäisen jokisuun, joen suualueen tai suistoalueen kautta. Vesipiiri on tietyn jäsenvaltion alueella sijaitseva vesistöalueen osa.

Vesien tila: Yleisilmaus, joka kuvastaa sisämaassa sijaitsevan pintavesistön tilaa vesien ekologisen ja kemiallisen tilan perusteella. Merivesien osalta vesien tila perustuu ympäristön tilaan, joka määritetään eri perustein kuin sisämaassa sijaitsevan pintavesistön tila.

Tiivistelmä

I

Itämerta ympäröi kahdeksan EU:n jäsenvaltiota (Latvia, Liettua, Puola, Ruotsi, Saksa, Suomi, Tanska ja Viro) sekä Venäjä. Itämeri on yksi maailman saastuneimmista meristä, ja rehevöitymisen torjunta on suuri haaste. Vuonna 2008 voimaan tulleessa meristrategiapuitedirektiivissä asetetaan EU:n merivesien osalta tavoitteeksi ympäristön hyvä tila vuoteen 2020 mennessä. Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on tehtävä merialueella tai sen osa-alueella yhteistyötä direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi ja käytettävä, jos se on mahdollista ja tarkoituksenmukaista, olemassa olevia rakenteita, meriä koskevat alueelliset yleissopimukset mukaan luettuina. Itämereen sovelletaan (Itämeren suojelukomission eli HELCOMin hallinnoimaa) Helsingin sopimusta ja sen yhteydessä Itämeren suojelun toimintaohjelmaa, jonka allekirjoittajamaiden edellytetään vähentävän ravinnekuormitusta.

II

Eurooppa-neuvosto vahvisti vuonna 2009 makroaluestrategian (Euroopan unionin Itämeren alueen strategia), jonka tarkoituksena on erityisesti edistää ympäristön suojelua vähentämällä ravinnekuormitusta. Tähän pyritään lisäämällä naapurimaiden välistä yhteistyötä ja toteuttamalla innovatiivisia ratkaisuja.

III

Rehevöitymistä aiheuttava ravinnekuormitus johtuu pääasiassa maataloudesta ja yhdyskuntajätevesistä. Vuosina 2007–2013 EU myönsi viidelle Itämeren rannikolla sijaitsevalle jäsenvaltiolle 4,6 miljardin euron arvosta tukea jätevesien keruu- ja käsittelyhankkeisiin. Maaseudun kehittämistoimenpiteisiin, jotka koskevat myös vesiensuojelua, myönnettiin kaikille kahdeksalle Itämeren rannikolla sijaitsevalle jäsenvaltiolle yhteensä 9,9 miljardia euroa.

IV

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa vastataan kysymykseen siitä, ovatko EU:n toimet tehokkaasti auttaneet jäsenvaltioita vähentämään Itämeren ravinnekuormitusta. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että toimilla on edistetty ravinteiden vähentämistä Itämeressä vain vähän.

V

Jäsenvaltioiden suunnitelmat Itämeren suojelukomission ravinteiden vähentämistavoitteiden saavuttamiseksi perustuvat maiden vesienhoitosuunnitelmiin, jotka on laadittu vesipolitiikan puitedirektiivin pohjalta. Nämä suunnitelmat eivät ole kyllin kunnianhimoisia. Niissä keskitytään perustoimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on panna täytäntöön EU:n direktiivejä, jotka koskevat tiettyjä ravinteiden aiheuttaman pilaantumisen lähteitä eli pääasiassa yhdyskuntajätevesiä ja maataloutta. Vähemmän käytetään toimenpiteitä, joilla hallitaan hajakuormituslähteitä, ja vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisia täydentäviä toimenpiteitä. Toimenpiteet on määritelty puutteellisin tiedoin. Niitä varten ei myöskään ole määritetty riittäviä tavoitearvoja eikä tarkoituksenmukaisia indikaattoreita, joiden avulla vesien ravinnekuormituksen vähentämistä voitaisiin arvioida.

VI

Kaupunkitaajamien ravinnekuormituksen vähentämistoimilla on onnistuttu vähentämään ravinteiden määrää. Monissa taajamissa yhdyskuntajätevesien käsittelyyn sovelletaan yhdyskuntajätevesidirektiiviä tiukempia standardeja. Merkittävästä EU-rahoituksesta huolimatta direktiivin täytäntöönpano on viivästynyt jäsenvaltioissa, jotka liittyivät EU:hun vuonna 2004. Lisäksi voidaan todeta, että sitä eivät vielä noudata kaikki ne Itämeren ympärillä sijaitsevat jäsenvaltiot, joiden piti panna direktiivi täytäntöön vuoteen 2012 mennessä. Komissio ei ole kohdistanut direktiivin täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa oikea-aikaista seurantaa. Yhdyskuntajätevesiin liittyvät EU:n toimet Venäjällä ja Valko-Venäjällä saattavat olla kustannustehokkaita, mutta ne ovat tarpeisiin nähden hyvin vaatimattomia, ja hankkeiden toteuttaminen on hidasta.

VII

Nitraattidirektiivin täytäntöönpano Itämeren ympärillä sijaitsevissa jäsenvaltioissa ei ole tarpeeksi tehokasta. Asianomaisia alueita ei ole määritelty kunnolla, eivätkä jäsenvaltioiden toimenpideohjelmien vaatimukset ole riittävän tiukkoja. Lannoitteiden osalta täydentävien ehtojen mekanismi pelotevaikutuksineen ei ole riittävä, sillä monesti vaatimuksia ei edelleenkään noudateta. Kaikkiin vesienhoitosuunnitelmiin sisältyy täydentäviä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on vähentää maataloudesta peräisin olevaa ravinnekuormitusta. Toimenpiteitä ei kuitenkaan ole riittävällä tavalla kohdennettu niitä eniten tarvitseville alueille. Yksikään jäsenvaltio ei myöskään ole hyödyntänyt EU:n säännöksissä annettua mahdollisuutta tehdä täydentävistä toimenpiteistä pakollisia näillä alueilla.

VIII

Euroopan unionin Itämeren alueen strategia antaa Itämeren ympäristön tilalle ja alueelliselle yhteistyölle entistä enemmän poliittista painoarvoa, mutta strategian lisäarvoa ravinnepäästöjen vähentämisen kannalta on toistaiseksi vaikea arvioida.

IX

Esitämme useita suosituksia, joiden tarkoituksena on lisätä Itämeren rehevöitymistä torjuvien toimien tehokkuutta.

Johdanto

Itämeri ja rehevöityminen

01

Itämeri on yksi maailman saastuneimmista meristä, ja rehevöitymistä pidetään sen suurimpana haasteena¹. Itämerta ympäröi yhdeksän maata: kahdeksan EU:n jäsenvaltiota (Latvia, Liettua, Puola, Ruotsi, Saksa, Suomi, Tanska ja Viro) sekä Venäjä. Myös Valko-Venäjä kuuluu Itämeren valuma-alueen suuriin maihin.

02

Rehevöitymistä syntyy, kun vesistöön pääsee lähinnä ihmisen toiminnasta johtuen liikaa ravinteita, etenkin typpeä ja fosforia. Suuret ravinnepitoisuudet aiheuttavat voimakkaita leväkukintoja, jotka saattavat olla myrkyllisiä (ks. kuva 1).

Kuva 1 — Rehevöitynyt merialue

Lähde: HELCOM, valokuva Samuli Korpinen.

03

Rehevöityminen voi vähentää meren käyttökelpoisuutta merkittävästi, sillä se köyhdyttää luonnon monimuotoisuutta, pilaa rannikon ulkomuodon ja vähentää kalakantoja. Vaikeimmin rehevöityneitä meren osia ovat Suomenlahti, Riianlahti ja Itämeren syvin vyöhyke eli Itämeren keskiosa (ks. kaavio 1).

Kaavio 1

Itämeren rehevöityminen

Lähde: HELCOM. What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003–2007? Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther ja Norkko Alt (2010).

04

Eniten mereen tulee ravinteita jokivesien mukana sisämaasta ja suorina päästöinä rannikkoalueilta. Typen kokonaiskuormituksesta 78 prosenttia ja fosforin kokonaiskuormituksesta 95 prosenttia kulkeutuu Itämereen vesitse². Vesien mukana kulkeutuvan ravinnekuormituksen kaksi suurinta lähdettä ovat hajakuormitus eli lähinnä maatalous (45 prosenttia typen ja 45 prosenttia fosforin kokonaiskuormituksesta) sekä pistekuormitus eli lähinnä yhdyskuntajätevedet (12 prosenttia typen ja 20 prosenttia fosforin kokonaismäärästä)³.

05

Ilmastonmuutos tuo vielä mukanaan kaksi lisähaastetta. Ensinnäkin on ennustettu, että lyhyemmät ja kosteammat talvet vähentävät lumi- ja jääpeitettä ja lisäävät siten valuntaa jokien valuma-alueilta. Tämä lisää entisestään meren ravinnekuormitusta, mikä puolestaan pahentaa rehevöitymistä⁴. Toiseksi merivesien lämpötilan nousu tarjoaa leväkukinnoille paremmat kasvuolosuhteet ja pidentää niiden kasvukautta.

Ravinteiden aiheuttamaa vesien pilaantumista koskevat EU:n oikeudelliset välineet

06

EU:n merivesien laatua säännellään vuonna 2008 voimaan tulleessa meristrategiapuitedirektiivissä⁵, jonka tavoitteena on, että EU:ssa saavutetaan merivesien osalta ympäristön hyvä tila vuoteen 2020 mennessä. Direktiivin täytäntöönpano on vasta alkuvaiheessa. Jäsenvaltioiden piti raportoida määrittämästään merivesiin sovellettavasta ympäristön hyvästä tilasta komissiolle lokakuuhun 2012 mennessä. Raportoinnin oli perustuttava direktiivissä ehdotettuihin kuvaajiin (joista yksi on rehevöityminen). Jäsenvaltioiden oli lähetettävä myös alustava arvio merivesiensä tilasta sekä ympäristötavoitteistaan ja niihin liittyvistä indikaattoreista.

07

Direktiivin täytäntöönpano on jäsenvaltioiden vastuulla. Niiden täytyi laatia vuoden 2015 loppuun mennessä toimenpideohjelma, jonka avulla saavutetaan ympäristön hyvä tila. Ohjelmat täytyy toimittaa komissiolle maaliskuuhun 2016 mennessä. Yleisperiaate on, että jäsenvaltioiden olisi mahdollisuuksien mukaan käytettävä lähtökohtana tavoitteita ja toimia, jotka perustuvat jo olemassa oleviin, meriä koskeviin alueellisiin yleissopimuksiin.

08

Itämerta koskeva alueellinen yleissopimus tehtiin vuonna 1974 (Itämeren merellisen ympäristön suojelua koskeva Helsingin yleissopimus). Sopimuksen ovat toistaiseksi allekirjoittaneet Euroopan unioni, Latvia, Liettua, Puola, Ruotsi, Saksa, Suomi, Tanska, Venäjä ja Viro. Yleissopimuksen soveltamista tarkkaileva Itämeren suojelukomissio (HELCOM) ehdotti vuonna 2007 Itämeren suojelun toimintaohjelmaa, jotta Itämeren tila ennallistettaisiin hyväksi vuoteen 2021 mennessä. Allekirjoittajamaat hyväksyivät suunnitelman.

09

Ympäristön hyvän tilan saavuttaminen merivesien osalta edellyttää, että mereen laskevien jokien vedenlaatu on hyvä. Vuonna 2000 hyväksytyssä vesipolitiikan puitedirektiivissä⁶ säädetään sisävesien, vaihettumisalueiden vesien ja rannikkovesien suojelun puitteista. Sen tarkoituksena on varmistaa pinta- ja pohjavesien hyvä tila vuoteen 2015 mennessä tai, tietyissä poikkeustapauksissa, vuoteen 2021 tai vuoteen 2027 mennessä. Jäsenvaltioiden oli ensin laadittava vesienhoitosuunnitelmat joulukuuhun 2009 mennessä. Niiden oli yksilöitävä vesistöt, jotka eivät mahdollisesti saavuta tätä tavoitetta vuoteen 2015 mennessä, ja eriteltävä niihin kohdistuvat suurimmat paineet. Meristrategiapuitedirektiivin tapaan vesienhoitosuunnitelmiin sisältyy toimenpideohjelmia. Näiden tarkoituksena on edistää vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden saavuttamista.

10

Ohjelmiin täytyy sisällyttää ainakin ne toimenpiteet, joita jo olemassa olevien, vesien laatua suojelevien direktiivien täysimääräinen täytäntöönpano vaatii, sekä muut vesipolitiikan puitedirektiivillä pakollisiksi tehdyt toimenpiteet (ja etenkin toimenpiteet, joilla hallitaan hajakuormituslähteitä)⁷. Jo olemassa olevia direktiivejä ovat muun muassa seuraavat:

–yhdyskuntajätevesidirektiivi⁸ vuodelta 1991 (koskee taajamien jätevesien keruuta ja käsittelyä)

–nitraattidirektiivi⁹ vuodelta 1991 (koskee toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että vesiin nitraattikuormitusta aiheuttavilla maatalousalueilla tai maatalousalueilla, joilla nitraattien pääsy vesiin on vaarana (nitraattiherkillä alueilla), toimivat viljelijät noudattavat typpilannoitteiden käytössä vähimmäisvaatimuksia).

11

Lisäksi Eurooppa-neuvosto hyväksyi vuonna 2009 EU:n Itämeri-strategian. Strategia käsittelee useita tavoitteita, jotka on jaettu seuraaviin kolmeen aihealueeseen: meren pelastaminen, alueen yhdistäminen ja hyvinvoinnin lisääminen. Aihealueeseen ”meren pelastaminen” kuuluvassa osatavoitteessa ”meriveden puhtaus” hyväksyttiin ravinnepäästöjen vähentämiseen tarkoitetut Itämeren suojelun toimintaohjelman tavoitearvot. EU pyrkii edistämään naapurimaiden välistä yhteistyötä niin jäsenvaltioidensa kuin EU:hun kuulumattomien maiden kesken.

Ravinteiden aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentämiseen käytettävissä olevat EU:n budjettivälineet

12

Euroopan aluekehitysrahastoa ja koheesiorahastoa voidaan käyttää koheesiopolitiikan¹⁰ yhteydessä jätevesialan infrastruktuurihankkeiden yhteisrahoittamiseen osana jäsenvaltioiden toimenpideohjelmia. EU myönsi kaudella 2007–2013 jätevesien keruu- ja käsittelyhankkeisiin kaikkiaan 4,6 miljardia euroa Itämeren rannikolla sijaitseville jäsenvaltioille¹¹ (Puolalle 3,4 miljardia, Latvialle 0,6 miljardia, Liettualle 0,4 miljardia, Virolle 0,2 miljardia ja Saksalle 0,04 miljardia euroa).

13

Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa¹² voidaan hyödyntää monien maaseudun kehittämisohjelmien toimenpiteiden rahoittamiseen. Nämä voivat vaikuttaa vesien laatuun suoraan tai epäsuorasti (lähinnä ympäristön ja maaseudun parantamiseen liittyvät toimenpiteet¹³). Tämäntyyppisiin toimenpiteisiin myönnettiin kaikille kahdeksalle Itämeren rannikolla sijaitsevalle jäsenvaltiolle 9,9 miljardia euroa kaudella 2007–2013¹⁴. Nimenomaisesti vesiensuojeluun osoitetusta määrästä ei ole saatavissa tietoja.

14

EU:n ulkopuolisten maiden osalta Euroopan naapuruuspolitiikka antaa Venäjälle ja Valko-Venäjälle useita mahdollisuuksia yhteistyöhön ympäristöalalla. Näitä mahdollisuuksia tarjoaa muun muassa pohjoisen ulottuvuuden ympäristökumppanuuden tukirahaston muu kuin ydinturvaikkunaan liittyvä toiminta, johon EU on toistaiseksi kohdentanut 44 miljoonaa euroa. Muita yhteistyömuotoja ovat kahdenvälinen/alueellinen tuki ja rajat ylittävä yhteistyö, joista ensimmäiseen EU on vuosina 2003–2013 kohdentanut 14,5 miljoonaa euroa ja jälkimmäiseen 3,5 miljoonaa euroa¹⁵.

1 Euroopan ympäristökeskus, Nutrients in transitional, coastal and marine waters (CSI 021). Maaliskuussa 2013 julkaistu arvio.

2 HELCOM, päivitetty asiakirja Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5.5) – 2015 (vuoden 2010 tiedot).

3 HELCOM, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5) – 2011 (vuoden 2006 tiedot).

4 Second Assessment of Climate Change for the Baltic Sea Basin, BACC II -kirjoittajaryhmä, Regional Climatic Studies, Springer International Publishing, 2015.

5 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/56/EY, annettu 17 päivänä kesäkuuta 2008, yhteisön meriympäristöpolitiikan puitteista (EUVL L 164, 25.6.2008, s. 19).

6 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY, annettu 23 päivänä lokakuuta 2000, yhteisön vesipolitiikan puitteista (EYVL L 327, 22.12.2000, s. 1).

7 Vesipolitiikan puitedirektiivi, 11 artiklan 3 kohdan h alakohta.

8 Neuvoston direktiivi 91/271/ETY, annettu 21 päivänä toukokuuta 1991, yhdyskuntajätevesien käsittelystä (EYVL L 135, 30.5.1991, s. 40).

9 Neuvoston direktiivi 91/676/ETY, annettu 12 päivänä joulukuuta 1991, vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta (EYVL L 375, 31.12.1991, s. 1).

10 Neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta (EYVL 210, 31.7.2006, p. 25) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320).

11 Neljä jäsenvaltiota, jotka liittyivät EU:hun vuonna 2004, ja Itämeren valuma-alueella sijaitsevat Saksan osavaltiot. Kolme muuta Itämeren rannikolla sijaitsevaa jäsenvaltiota (Ruotsi, Suomi ja Tanska) eivät saaneet EU-varoja jätevesialan hankkeisiin.

12 Neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005, annettu 20 päivänä syyskuuta 2005, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen (EUVL L 277, 21.10.2005, s. 1) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 487).

13 Kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelmien toimintalinja 2. Tämän toimintalinjan yhteydessä on otettava huomioon etenkin luonnon monimuotoisuus, Natura 2000 -alueiden hallinnointi sekä vesipolitiikan puitedirektiiviin, vesien ja maaperänsuojeluun ja ilmastonmuutoksen lieventämiseen liittyvät toimet.

14 Puola (4,4 miljardia euroa), Suomi (1,5 miljardia euroa), Ruotsi (1,3 miljardia euroa), Saksa (1,1 miljardia euroa), Liettua (0,6 miljardia euroa), Latvia (0,4 miljardia euroa), Tanska (0,3 miljardia euroa) ja Viro (0,3 miljardia euroa).

15 Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. EU:n Venäjälle ja Valko-Venäjälle vuoden 2013 loppuun mennessä Tacis-ohjelman ja ENPI-välineen kautta osoittamat varat.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

15

Tilintarkastustuomioistuin tutki tässä tarkastuksessa, missä määrin Itämeren ravinnekuormitusta on vähennetty. Se myös arvioi, kuinka tehokkaita ovat olleet jäsenvaltioiden toteuttamat EU:n toimet ravinteiden vähentämiseksi. Esitimme tarkastuksessa seuraavat kysymykset:

a)Ovatko jäsenvaltiot yleisesti ottaen onnistuneet vähentämään ravinnepäästöjä Itämereen?

b)Onko yhdyskuntajätevesiin liittyvillä EU:n toimilla vähennetty tehokkaasti ravinteiden aiheuttamaa Itämeren pilaantumista?

c)Onko maatalousalaan liittyvillä EU:n toimilla vähennetty tehokkaasti ravinteiden aiheuttamaa Itämeren pilaantumista?

d)Onko EU:n Itämeri-strategia tuonut lisäarvoa olemassa oleviin, Itämeren ravinnepäästöjä vähentäviin toimiin?

16

Saimme vastauksen kysymyksiimme seuraavilla tavoilla kerätyn evidenssin avulla:

–Maataloudesta johtuvaa pilaantumista vähentäviä EU:n toimia tutkittiin Latviassa, Puolassa ja Suomessa. Yhdyskuntajätevesien aiheuttamaa pilaantumista vähentäviä EU:n toimia sen sijaan tutkittiin vain Latviassa (kolme käsittelylaitosta) ja Puolassa (seitsemän käsittelylaitosta), sillä Suomi ei ole saanut EU-varoja tähän tarkoitukseen (ks. alaviite 11). EU:n Venäjällä ja Valko-Venäjällä tukemia jätevesihankkeita tutkittiin komission hallussa olevien asiakirjojen perusteella.

–Itämeren valuma-alueen keskeisissä kaupungeissa arvioitiin lisäksi 18 muun yhdyskuntajätevesien käsittelylaitoksen tuloksellisuutta koskevia tietoja.

–Viiteen Itämeren rannikolla sijaitsevaan jäsenvaltioon lähetettiin kysely tarkastuskäynnin tekemisen sijaan (Liettua, Ruotsi, Saksa, Tanska ja Viro). Kysely koski näiden maiden suunnitelmia Itämeren suojelukomission ravinteiden vähennystavoitteiden saavuttamiseksi.

–Analysoitiin asiakirjoja ja haastateltiin komission, Itämeren suojelukomission sihteeristön ja Baltic Nest Institute -laitoksen henkilöstöä¹⁶.

–Haastateltiin edustajia Viron ylimmästä tarkastuselimestä, joka oli toimittanut vastaavanlaisen tarkastuksen Virossa.

17

Kysymyksiin vastaamiseen sovelletut kriteerit perustuvat lainsäädäntöön, komission suuntaviivoihin ja HELCOM-sopimuksiin sekä vesiensuojelun alalla aiemmin tehtyihin tarkastuksiin¹⁷. Niitä kuvataan tarkemmin tämän kertomuksen eri osissa.

16 Baltic Nest Institute on kansainvälinen tutkimusalan yhteenliittymä, jossa ovat mukana Tukholman yliopiston Östersjöcentrum, Ruotsin meri- ja vesihuoltovirasto, Århusin yliopisto ja Suomen ympäristökeskus. Instituutti kokoaa yhteen asiantuntemusta kaikilta meren ekosysteemien hoitoon liittyviltä aloilta. Se kehittää tuotteitaan yhteistyössä etenkin Itämeren suojelukomission kanssa.

17 Muun muassa erityiskertomus nro 3/2009 jätevesien käsittelyyn liittyvien rakennetoimimenojen vaikuttavuudesta ohjelmakausilla 1994–1999 ja 2000–2006; erityiskertomus nro 4/2014 ”EU:n vesipolitiikan tavoitteet on onnistuttu sisällyttämään yhteiseen maatalouspolitiikkaan vain osittain”; erityiskertomus nro 2/2015 ”EU:n rahoitus Tonavan jokivesistöalueen yhdyskuntajätevesien puhdistamoille: jäsenvaltioita on vielä avustettava jätevesiä koskevien EU:n toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisessa”, sekä erityiskertomus nro 23/2015 ”Veden laatu Tonavan jokivesistöalueella: vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpano etenee, mutta vielä on jonkin verran tekemistä” (http://eca.europa.eu).

Huomautukset

Jäsenvaltioiden toteuttamat toimet Itämeren ravinnepäästöjen vähentämiseksi

18

Meristrategiapuitedirektiivin mukaan jäsenvaltioiden on laadittava toimenpideohjelma joulukuuhun 2015 mennessä. Komissio arvioi Itämeren rannikolla sijaitsevien jäsenvaltioiden raportointia ja¹⁸ totesi, että vain yksi jäsenvaltio (Suomi) on kvantifioinut rehevöitymisen pääaiheuttajalle eli ravinnekuormitukselle tavoitearvot (ks. kohta 6). Tällaisten tavoitearvojen puuttuessa komissio pitää Itämeren suojelukomission Itämeren suojelun toimintaohjelmassa asetettuja tavoitearvoja hyvän käytännön mukaisina (ks. kohdat 7 ja 8). Selvitimme, mikä on yleissopimuksen tämänhetkinen tilanne, koska siitä voidaan jatkossa hyödyntää toimenpideohjelmien perustana.

19

HELCOMin allekirjoittajamaat sopivat vuonna 2007 kahdesta keskeisestä välineestä, joilla torjutaan rehevöitymistä.

–Itämeren suojelun toimintaohjelma. Ohjelmaan sisältyy ravinteiden vähennysjärjestelmä, jossa määritetään kunkin maan vähennystavoitteet. Ne on määritelty vesistöalueiden osien tasolla viitekauden 1997–2003 keskimääräisten päästöjen mukaan. Edellytyksenä oli, että jokainen maa laatii oma ravinteiden vähennyssuunnitelmansa vuoden 2009 loppuun mennessä, jotta tavoitearvot voitaisiin saavuttaa ennen vuotta 2021. Väliaikaisina pidetyt luvut määritettiin tieteellisen mallin¹⁹ avulla.

–Itämeren suojelukomission suosittelemat täytäntöönpanokäytännöt. Käytäntöjen avulla suojellaan vesiä eri toimintojen aiheuttamalta pilaantumiselta ottamalla huomioon muun muassa jätevesien keruu ja käsittely, fosfaattien käyttö pesuaineissa ja lannoitteiden käyttö maataloudessa.

20

Itämeren suojelun toimintaohjelmaan sisältyvää ravinteiden vähennysjärjestelmää tarkistettiin vuonna 2013 uusien ja kattavampien tietojen sekä paremman mallintamistavan pohjalta²⁰. Allekirjoittajamaat sopivat, että vuotuisia typpipäästöjä mereen vähennetään 13 prosenttia (118 134 tonnia/vuosi) ja fosforipäästöjä 41 prosenttia (15 178 tonnia vuosi) viitekauden päästöistä (typpi 910 344 tonnia/vuosi ja fosfori 36 894 tonnia vuosi). Allekirjoittajamaat sopivat, että ne pyrkivät näihin tavoitearvoihin vähentämällä omia vuotuisia typpipäästöjään 89 260 tonnia/vuosi ja fosforipäästöjään 14 374 tonnia/vuosi. Nämä luvut eriteltiin meren osien mukaan. Tämän lisäksi tarvittavat vähennykset koskisivat merenkulun ja muiden kuin allekirjoittajamaiden päästöjä²¹.

21

Kultakin maalta edellytetyt ponnistukset riippuvat suuresti maan sijainnista (eli kyseisen Itämeren osan rannikon rehevöitymisasteesta) ja aiemmin toteutetuista vähennyksistä²². Toisin sanoen Ruotsilta, Suomelta ja Tanskalta vaadittiin vähäisempiä vähennyksiä, jotka keskittyivät suurelta osin niihin meren osiin, joissa vähennystarve oli suurin. Sen sijaan Liettualta, Puolalta ja Venäjältä edellytettiin merkittäviä vähennyksiä (ks. liite I).

22

Tarkastimme, olivatko jäsenvaltiot

–edistyneet Itämeren ravinnepäästöjen vähentämisessä

–hyväksyneet tarkoituksenmukaiset ravinteiden vähennyssuunnitelmat, joihin on sisällytetty edistymisen seurantaan tarvittavat indikaattorit

–soveltaneet ravinteiden vähentämisestä annettuja Itämeren suojelukomission suosituksia

–koonneet luotettavat seurantatiedot.

Edistyminen Itämeren ravinnepäästöjen vähentämisessä on jäänyt vaatimattomaksi

23

Viimeaikaiset tiedot Itämeren vuotuisista kokonaispäästöistä jaksolla 1995–2012²³ osoittavat, että suuntaus on laskeva typen (9 prosenttia) ja fosforin (14 prosenttia) osalta. Kaavioissa 2 ja 3 verrataan vuoden 2012 typpi- ja fosforipäästöjä viitekauden päästöihin maittain. Kolmessa maassa (Puola, Ruotsi ja Tanska) kummankin ravinteen määrä on vähentynyt, kun taas kahdessa maassa (Latvia ja Venäjä) molempien ravinteiden määrä on lisääntynyt. Muissa maissa vain jommankumman ravinteen määrä on laskenut. Yksityiskohtaiset tiedot esitetään kaaviossa II.

Kaavio 2

Typpipäästöt vuonna 2012 verrattuna viitekauteen

Kaavio 3

Fosforipäästöt vuonna 2012 verrattuna viitekauteen

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin Itämeren suojelukomissioon osallistuvien valtuuskuntien johtajien 48. kokouksessa (10. ja 11.6.2015, Tallinna) esitettyjen tietojen perusteella.

24

Itämeren suojelukomission tiedot vuodelta 2012 osoittavat kuitenkin, että ainutkaan allekirjoittajamaista ei toistaiseksi ole toteuttanut vaadittuja vähennyksiä kaikissa niissä meren osissa, joissa rehevöityminen on erityisen suurta (Itämeren keskiosa, Suomenlahti ja Riianlahti). Sen sijaan osa niiden ravinnepäästöjen vähennyksistä kohdistuu meren osiin, joiden osalta vähennyksiä ei vaadittu (Tanskan salmet ja Selkämeri) (ks. liite III).

25

Itämeren suojelukomission viimeisimpien analyysien mukaan typpi- ja fosforikuormitukset pistekuormituslähteistä näyttävät olevan laskusuunnassa. Sitä vastoin maataloustoiminnan aiheuttamat typpi- ja fosforipäästöt joko pysyivät entisellään tai kasvoivat vuosina 1994–2008²⁴. Tuoreemmat tiedot Euroopan parlamentille ja neuvostolle esitetyssä viimeisimmässä kertomuksessa nitraattidirektiivin täytäntöönpanosta (vuosina 2008–2011)²⁵ osoittavat, että maatalousmaan ravinteet ovat vähentyneet ja että pintavesien ravinnepitoisuus on hieman laskenut²⁶. Tilanteen paraneminen ei kuitenkaan näytä vielä vaikuttaneen rannikkovesien rehevöitymiseen, eikä se ole toistaiseksi vähentänyt ravinnepäästöjä Itämereen. On syytä pitää mielessä, että ravinteiden vähäisempi käyttö maa-alueilla saattaa näkyä vähäisimpinä ravinnepäästöinä mereen vasta useiden vuosien kuluttua.

Jäsenvaltioiden ravinteiden vähennyssuunnitelmat eivät ole riittävän kunnianhimoisia ja niistä puuttuvat tarkoituksenmukaiset indikaattorit

26

Kaikissa kolmessa tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa ravinteiden vähennyssuunnitelma oli korkean tason toimintapoliittinen asiakirja, jossa ei kvantifioitu vähennystavoitteita kuormituslähteen, toiminnan ja maantieteellisen alueen mukaan. Muut viisi jäsenvaltiota ovat hyväksyneet samankaltaiset ravinteiden vähennyssuunnitelmat. Puola on suhtautunut varauksellisesti maakohtaisiin ravinteiden vähennystavoitteisiin, eikä ole virallisesti hyväksynyt erityistä suunnitelmaa²⁷.

27

Kaikki Itämeren ympärillä sijaitsevat jäsenvaltiot käyttävät vesienhoitosuunnitelmiin sisältyviä toimenpideohjelmia suunnittelunsa pääasiallisena välineenä pyrkiessään Itämeren suojelukomission ravinteiden vähennystavoitteisiin. Toimenpideohjelmista säädetään vesipolitiikan puitedirektiivissä. Vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisen sisävesien hyvän tilan saavuttaminen edellyttää, että Itämereen virtaavien jokien ravinnekuormitus vähenee merkittävästi. Tämä edistäisi Itämeren suojelukomission ravinteiden vähennystavoitteiden saavuttamista.

28

Joissakin jäsenvaltioissa vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisen vesien hyvän tilan saavuttaminen ei yksistään riitä Itämeren suojelukomission fosforitavoitteiden toteutumiseen. Puolan osalta niin asiantuntijat kuin maan ympäristöviranomaiset²⁸ katsovat, että Itämeren suojelukomission tavoitearvojen saavuttaminen edellyttäisi, että Oder- ja Veiksel-jokien fosforipitoisuus olisi alenemisen jälkeen 0,07–0,08 mg/l, mikä suurin piirtein vastaa niiden luonnollista fosforipitoisuutta. Tämä tarkoittaa, ettei näihin jokiin voitaisi päästää lainkaan fosforia. Kansallisten viranomaisten mukaan tämä analyysi koskee myös Saksaa ja Liettuaa. Siksi meren fosforikuormituksen vähentämiseksi tarvitaan lisäponnisteluja, jotta Itämeren suojelukomission tavoitteet voidaan saavuttaa.

29

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamiin vuoden 2009 vesienhoitosuunnitelmiin ja vastaaviin toimenpideohjelmiin²⁹ sisältyy ravinnekuormituksen osalta lähinnä perustoimenpiteitä, joiden tarkoituksena on panna täytäntöön EU:n direktiivejä, joita ei ole vielä toteutettu kaikilta osin. Vesienhoitosuunnitelmiensa hyväksymisajankohtana Latvia, Puola ja Viro eivät vieläkään olleet panneet kokonaan täytäntöön yhdyskuntajätevesidirektiiviä (niille sallittiin siirtymäkausi, ks. kohta 44). Vesienhoitosuunnitelmiin sisältyy myös toimenpiteitä, joilla hallitaan hajakuormitusta (ks. kohta 10). Näitä toimenpiteitä toteutettiin kuitenkin jo ennen suunnitelmien hyväksymistä. Lisäksi vesienhoitosuunnitelmiin sisältyy täydentäviä toimenpiteitä, jotka on useimmiten tarkoitus osarahoittaa EU:n talousarviosta ja jotka menevät näitä direktiivejä pidemmälle. Ne koskevat kuitenkin lähes yksinomaan maataloutta.

30

Näissä vesienhoitosuunnitelmissa on useita puutteita.

–Kuormituslähteitä ei ole yksilöity eikä vesien tilaa luokiteltu riittävällä tavalla. Etenkään vesistöjen tai vesistöalueen osien ravinnepäästöjä ei ole kvantifioitu asianmukaisesti. Tämä merkitsee, että suunnitelmat muodostavat heikon perustan tavoitteiden määrittämiselle ja toimenpiteiden kohdentamiselle.

–Korjaavia toimenpiteitä ei ole määritelty järjestelmällisesti vesistöjen tai vesistöalueiden osien osalta, eri toimenpiteille ei ole määritetty erityisiä tuotostavoitteita (hehtaarimäärä, jota toimenpide koskee) ja arvioituja kokonaiskustannuksia ei ole eritelty toimenpiteittäin. Tietoja tarvitaan, jotta voidaan varmistaa, että toimenpiteillä vähennetään ravinnepäästöjä Itämereen ja hallinnoidaan (etenkin EU:n) varoja kustannustehokkaasti.

–Eri toimenpiteistä odotettujen ravinteiden vähennysten osalta ei ole määritetty tavoitearvoja ja indikaattoreita, jotka olisi eritelty kuormituslähdetyypin, toiminta-alan ja maantieteellisen alueen (vesistöalueen, vesistöalueen osan ja vesistön) mukaan³⁰.

Komissio³¹ ja tilintarkastustuomioistuin³² ovat jo aiemmin tuoneet esiin samankaltaisia puutteita muissa vesienhoitosuunnitelmissa.

31

Panimme merkille myös, että jäsenvaltioiden on arvioitava edistymistään vesipolitiikan puitedirektiivin noudattamisessa sen perusteella, kuinka suuressa osassa kunkin vesistöalueen vesistöistä vesien tila on hyvä; jäsenvaltioiden ei kuitenkaan edellytetä määrittävän tätä varten tavoitteita esimerkiksi ravinteiden vähenemisen osalta (tai muita tämän tarkastuksen kannalta relevantteja tavoitteita, esimerkiksi tiettyjen pilaavien aineiden kuormituksen vähenemisen osalta). Siksi on mahdotonta arvioida, missä määrin vesienhoitosuunnitelmiin sisältyvät toimenpiteet auttavat vähentämään ravinteita Itämeressä.

Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot ottavat suunnitelmissaan ja säädöskehyksessään Itämeren suojelukomission suositukset huomioon vain osittain

32

Yhdyskuntajätevesien käsittelyn osalta Itämeren suojelukomissio on esittänyt allekirjoittajamaille suosituksia, jotka ulottuvat EU:n direktiivien vaatimuksia pidemmälle. Merkittävimmät suositukset esitetään laatikossa 1.

Laatikko 1

Yhdyskuntajätevesien käsittelyä koskevat Itämeren suojelukomission suositukset, jotka menevät EU:n direktiivien vaatimuksia pidemmälle

28E/5 (vuodelta 2007) koskee hyviä käytäntöjä, joissa on kyse

οviemärijärjestelmien kehittämisestä ja kunnossapidosta

οyhdyskuntajätevesien fosforin käsittelystä puhdistamon koosta riippuen; siinä esimerkiksi suositellaan enimmäismääräksi 0,5 mg/l purkuvedessä, joka on peräisin yli 10 000 alv:n jätevedenpuhdistamosta, kun taas yhdyskuntajätevesidirektiivin standardi on 1 mg/l.

28E/7 (vuodelta 2007) koskee polyfosfaattien käytöstä pesuaineissa annettuja standardeja, jotka allekirjoittajamaiden pitäisi vähitellen ottaa käyttöön kansallisen aikataulunsa mukaisesti. Allekirjoittajamaiden olisi

οrajoitettava fosforin kokonaismäärää pyykinpesuaineissa

οselvitettävä, voidaanko konetiskiaineiden polyfosfaatit korvata.

33

Yksikään kolmesta tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta ei ollut sisällyttänyt näitä Itämeren suojelukomission suosituksia säädöskehykseensä. Merkillepantavaa on, että ainoakaan niistä ei ollut alkanut soveltaa pyykinpesuaineisiin pakollisia fosforin pitoisuusrajoja ennen kaikille jäsenvaltioille asetettua määräaikaa (30. kesäkuuta 2013)³³. Yksikään niistä ei ole vielä ottanut käyttöön konetiskiaineisiin sovellettavia raja-arvoja (suositus 28E/7).

34

Suomessa fosforin enimmäismääriä sovelletaan puhdistamoihin lähinnä ympäristölupajärjestelmän kautta. Vastaanottavan vesistön ekologisesta tilasta riippuen luvat voivat sekä puhdistamon purkuveden typpi- että fosforipitoisuuden kohdalla olla tiukemmat kuin yhdyskuntajätevesidirektiivissä edellytetään. Luvat saattavat olla jopa Itämeren suojelukomission suositusta³⁴ vaativampia. Latviassa ja Puolassa Itämeren suojelukomission suositusta ei ole otettu huomioon jätevedenpuhdistamoiden toiminnanharjoittajien ympäristöluvissa. Kummassakin maassa havaittiin siitä huolimatta tarkastuksen aikana puhdistamoja, jotka noudattavat Itämeren suojelukomission suosituksia (yksi kolmesta puhdistamosta Latviassa ja neljä seitsemästä puhdistamosta Puolassa).

35

Maatalouden osalta Itämeren suojelukomissio on suositellut, että maatalousmaahan sovelletaan lannasta peräisin olevan fosforin raja-arvoa 25 kg/ha/vuosi (Itämeren suojelukomission suositus 28E/4 vuodelta 2007). Tällaisesta fosforin käyttöön lannoitteissa sovellettavasta raja-arvosta ei kuitenkaan ole määrätty ainoankaan tarkastuskäynnin kohteena olleen maan lainsäädännössä, tiettyjen maaseudun kehittämistoimien lannoitteita ja torjunta-aineita koskevissa vähimmäisvaatimuksissa³⁵ tai hajakuormituksen hallintaa koskevissa vesienhoitosuunnitelmien toimenpiteissä (ks. kohta 29). Muista Itämerta ympäröivistä maista vain Ruotsi, Saksa ja Viro ovat säätäneet lakeja, joissa rajoitetaan fosforin käyttöä lannoitteissa. Lait eivät kuitenkaan ole yhtä tiukat kuin Itämeren suojelukomission suositus³⁶.

36

Tarkastuskäynnin kohteena olleet kolme jäsenvaltiota perustelevat suosituksen noudattamatta jättämistä joko sillä, että niiden maaperässä on niukasti fosforia, tai sillä, että fosforin käyttö maatalousmaalla on keskimäärin melko vähäistä. Havaitsimme kuitenkin, että fosforia koskevat tiedot osoittavat käytettyjen määrien toisin paikoin ylittävän Itämeren suojelukomission suositteleman määrän, maaperässä olevan paikoitellen runsaasti fosforia ja fosforin valunnan olevan huomattavaa³⁷. Itämeren suojelukomission suosituksessa 28E/4 viitataan myös ympäristölupiin, jotka koskevat tiloja, joilla on yli 40 000 yksikköä siipikarjaa, 2 000 sikaa, 750 emakkoa tai 400 nautaa. Kaikissa Itämerta ympäröivissä jäsenvaltioissa sika- ja siipikarjatiloilla täytyy olla ympäristölupa, jollaista edellytetään myös ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetussa EU:n direktiivissä³⁸. Tosin Puola ei vaadi ympäristölupaa yli 400 eläinyksikön kotieläintiloilta. Suomessa ja Latviassa ympäristölupa vaaditaan kuitenkin kaikilta kotieläintiloilta, vaikka niillä olisi huomattavasti vähemmän eläimiä kuin Itämeren suojelukomission suosituksen raja-arvo edellyttää.

Itämeren ravinnepäästöjen seurantatietojen luotettavuutta ei ole varmistettu

37

Kunkin allekirjoittajamaan viranomaiset seuraavat jokien, purojen ja suorien päästöjen kautta Itämereen kulkeutuvaa ravinnekuormitusta ja toimittavat tiedot vuosittain Itämeren suojelukomissiolle. Mittaukset tehdään Itämereen virtaavien jokien suilla Itämeren suojelukomission suosittelemia vakiomenetelmiä käyttäen. Nämä vuosittaiset tiedot osoittavat vesiteitse tapahtuvan meren pilaantumisen kokonaistason kuormituslähteen tyypistä ja kuormituksen alkuperämaasta riippumatta. Kustakin maasta rajojen yli kulkeutuvat typpi- ja fosforipäästöt raportoidaan kuuden vuoden välein.

38

Kuormituslähteen tyypin ja toiminta-alan perusteella eritellyt ravinnepäästöt raportoidaan myös kuuden vuoden välein³⁹. Nämä tiedot ovat erityisen hyödyllisiä, kun arvioidaan eri toiminta-alojen tuottamien ravinnepäästöjen kehitystä. Tiedot ovat lisäksi olennaisia määritettäessä kullekin alalle kustannustehokkaita toimenpiteitä.

39

Tarkastuksessa ilmeni, että Itämeren suojelukomission tavoitteita ajatellen hajakuormitus arvioidaan yhteisin menetelmin kunkin maan osalta, mutta ei alemmilla tasoilla, esimerkiksi vesistöalueiden tai niiden osien taikka vesistöjen tasolla. Lisäksi havaitsimme, että Itämeren suojelukomission luvut eivät vastaa arvioita, joita kukin jäsenvaltio tekee laatiessaan eri menetelmillä vesipolitiikan puitedirektiivin mukaiset vesienhoitosuunnitelmansa.

40

Esimerkiksi Latvian vesienhoitosuunnitelmien hajakuormitusluvut ovat alhaisemmat kuin Itämeren suojelukomission tietokannassa olevat luvut samalta vuodelta. Tämä epäjohdonmukaisuus vaikuttaa myös rajojen yli kulkeutuvaa kuormitusta kuvaaviin lukuihin. Lisäksi vesienhoitosuunnitelmien seurantatiedot viittaavat pintavesien ravinnepitoisuuksien parantumiseen vuosina 2006–2013, kun taas Itämeren suojelukomission tiedot näyttävät Latviasta Itämereen kulkeutuvan ravinnekuormituksen lisääntyneen. Puolassa vesienhoitosuunnitelmia varten tehdyissä arvioissa rannikkovesien ja jokisuiden vaihettumisalueiden tila ei näytä vuosina 2010–2013 parantuneen ravinnepitoisuuksien osalta. Itämeren suojelukomissiolle toimitettujen tietojen mukaan ravinnekuormitus näyttää silti jatkuvasti pienentyneen.

41

Nämä ilmeiset epäjohdonmukaisuudet kyseenalaistavat seurantatietojen luotettavuuden etenkin rajojen yli kulkeutuvaa kuormitusta ja hajakuormitusta koskevien lukujen kohdalla. Tämän on havainnut myös Itämeren suojelukomission asiantuntijaryhmä, joka on pyytänyt jäsenvaltioita toimittamaan tiedot siitä, minkä verran ne olettavat ravinnekuormituksen vähenevän vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpanon ansiosta⁴⁰.

Yhdyskuntajätevesien ravinnekuormituksen vähentämistoimien tehokkuus

42

Yhdyskuntajätevedet muodostavat noin 90 prosenttia kaikista pistekuormituslähteistä. Osa tästä kuormituksesta on peräisin Venäjältä ja Valko-Venäjältä, joissa ei sovelleta EU:n lainsäädäntöä.

43

Yhdyskuntajätevesidirektiivin mukaan kaikissa EU:n jäsenvaltioiden taajamissa⁴¹, joiden avl on yli 2000⁴², on oltava jätevesien viemäröintijärjestelmä. Jos viemäröintijärjestelmän rakentaminen ei ole perusteltua, on käytettävä erillisjärjestelmiä tai muita asianmukaisia järjestelmiä, joilla saavutetaan yhtä hyvä ympäristönsuojelun taso (3 artikla). Yhdyskuntajätevedet on ennen vesistöön johtamista käsiteltävä biologisesti niin, että orgaanisen saasteen⁴³ pitoisuus alittaa tietyn raja-arvon (4 artikla). Haavoittumiselle alttiilla alueilla on lisäksi tarpeen vaatia tehokkaampaa käsittelyä. Jos alue on altis haavoittumiselle rehevöitymisen tai rehevöitymisvaaran vuoksi, jäsenvaltiot voivat valita kahdesta vaihtoehdosta. Ensinnäkin ne voivat pyrkiä direktiivin typpi- ja/tai fosforirajat alittaviin pitoisuuksiin yli 10 000 avl:n taajamissa olevien puhdistamojen jätevesissä (5 artiklan 2 ja 3 kohta). Toinen vaihtoehto on, että jäsenvaltiot poistavat tietyn prosenttiosuuden haavoittumiselle alttiilla alueilla oleville puhdistamoille tulevasta fosforin ja typen kokonaiskuormituksesta (5 artiklan 4 kohta).

44

Itämeren ympärillä sijaitseville jäsenvaltioille, jotka liittyivät EU:hun vuonna 2004 (Latvia, Liettua, Puola ja Viro) myönnettiin direktiivin täytäntöönpanoa varten siirtymäaika. Liettuan ja Viron siirtymäaika päättyi vuoden 2012 lopussa (viimeisimpien direktiivin toteuttamista koskevien tietojen raportointivuosi). Sen sijaan Latvian ja Puolan ei vielä edellytetty noudattavan direktiiviä kaikilta osin, koska niiden siirtymäaika päättyy 31. joulukuuta 2015.

45

Tarkastimme

–noudattavatko jäsenvaltiot yhdyskuntajätevesidirektiiviä

–ovatko EU:n osarahoittamat jätevedenpuhdistamot tehokkaita ja taloudellisesti kestäviä

–onko komissio toteuttanut tarvittavat toimet varmistaakseen, että jäsenvaltiot noudattavat direktiiviä

–onko EU:n tuki Venäjälle ja Valko-Venäjälle johtanut ravinteiden merkittävään vähentämiseen jätevesissä.

Useimmat jäsenvaltiot eivät vielä noudata yhdyskuntajätevesidirektiiviä

Jäsenvaltiot, joiden oli noudatettava direktiiviä ennen vuotta 2012

46

Taulukossa 1 kuvataan direktiivin noudattamisen tasoa vuonna 2012 jäsenvaltioissa, jotka olivat saavuttaneet biologisen käsittelyn ja tehokkaamman käsittelyn osalta asetetun lopullisen määräajan. Saksa ja Suomi olivat toteuttaneet direktiivin 4 (biologinen käsittely) ja 5 (tehokkaampi käsittely) artiklan lähes kokonaan.

Taulukko 1

Keskeiset tiedot yhdyskuntajätevesidirektiivin noudattamisesta jätevesien käsittelyn osalta

| DK | DE | EE | LT | FI | SE
Jäsenvaltion kokonaiskuormitus (avl) | 11 607 945 | 112 878 422 | 1 642 766 | 2 757 900 | 5 239 700 | 12 672 633
Biologinen käsittely¹
Kokonaiskuormitus, jonka käsittelyn on vastattava säännöksiä (avl) | 11 232 613 | 112 672 240 | 1 579 138 | 2 757 900 | 5 070 800 | 12 404 389
Kokonaiskuormitus, jonka käsittely vastaa säännöksiä (avl) | 11 153 597 | 112 561 974 | 1 510 498 | 2 757 900 | 5 054 100 | 12 095 484
Kokonaiskuormituksen osuus (%), jonka käsittely vastaa säännöksiä (avl) | 99,3 % | 99,9 % | 95,7 % | 100,0 % | 99,7 % | 97,5 %
Tehokkaampi käsittely²
Kokonaiskuormitus, jonka käsittelyn on vastattava säännöksiä (avl) | 10 358 176 | Vastaa 5 artiklan 4 kohtaa³ | 1 466 475 | 2 582 700 | 4 583 900 | 11 657 155
Kokonaiskuormitus, jonka käsittely vastaa säännöksiä (avl) | 10 235 632 | 1 310 525 | 2 497 700 | 4 567 200 | 10 366 880
Kokonaiskuormituksen osuus (%), jonka käsittely vastaa säännöksiä (avl) | 98,8 % | 89,4 % | 96,7 % | 99,6 % | 88,9 %

1 Biologinen käsittely ei sovellu < 10 000 avl:n taajamiin, joista jätevedet puretaan suoraan rannikolle.

2 Kaikki jäsenvaltiot Saksaa lukuun ottamatta soveltavat tehokkaampaa käsittelyä taajamissa 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tällöin tehokkaampaa käsittelyä ei voida soveltaa < 10 000 avl:n taajamiin eikä taajamiin, jotka sijaitsevat haavoittumiselle alttiiden alueiden ulkopuolella.

3 Saksa soveltaa tehokkaampaa käsittelyä 5 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Toisin sanoen Saksassa jätevedenpuhdistamoille tulevasta ravinteiden kokonaiskuormituksesta on poistettava 75 prosenttia. Saksassa poistettiin jätevedenpuhdistamoille tulevasta typen kokonaiskuormituksesta 82 prosenttia ja fosforin kokonaiskuormituksesta 90 prosenttia vuonna 2012.

Lähde: Komission tiedot joulukuulta 2012.

47

Jätevesien keruun osalta komissio katsoo kaikki jäsenvaltiot vaatimuksenmukaisiksi riippumatta siitä, kuinka suuri osuus jätevedestä käsitellään erillisillä tai muilla asianmukaisilla järjestelmillä. Tämä osuus on suurin Liettuassa ja Virossa (ensimmäisen kohdalla 10,2 prosenttia ja jälkimmäisen kohdalla 3,6 prosenttia yli 2 000 avl:n taajamien jätevesikuormituksesta).

48

Direktiivissä ei aseteta tällaisille järjestelmille tarkkoja ehtoja: niillä on saavutettava yhtä hyvä ympäristönsuojelun taso kuin keskitetyillä viemäröintijärjestelmillä. Komissio on vasta äskettäin pyytänyt jäsenvaltioita kuvaamaan erillisjärjestelmiään. Tilintarkastustuomioistuin on tuonut tämän esiin jo aiemmin⁴⁴.

49

Komissio pitää keruuta vaatimuksenmukaisena, kun jokaisen taajaman aiheuttamasta kuormituksesta 98 prosenttia kerätään keskitettyihin viemäriverkkoihin tai käsitellään erillisissä tai muissa asianmukaisissa järjestelmissä ja loppuja kahta prosenttia vastaava avl on alle 2 000. Kauden 2014–2020 toimenpideohjelmia hyväksyessään komissio edisti käytännössä näiden prosentuaalisten tavoitteiden saavuttamista investoimalla keskitettyihin viemäröintijärjestelmiin.

Jäsenvaltiot, joiden on saatava direktiivin täytäntöönpano päätökseen vuoden 2015 loppuun mennessä

50

Niistä kahdesta tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta, joiden siirtymäkausi oli vielä voimassa, yksi ei ollut saavuttanut välitavoitteitaan (Latvia) ja yksi ei ollut toimittanut täydellisiä ja luotettavia tietoja (Puola).

51

Puolassa toiminta ei tule olemaan direktiivin mukaista vuonna 2015. Tehokkaampaa käsittelyä suunniteltiin vain kapasiteetiltaan yli 15 000 avl:n jätevedenpuhdistamoihin. Puola oli nimittäin päättänyt soveltaa direktiivin tarjoamaa toista vaihtoehtoa poistamalla haavoittumiselle alttiilla alueilla oleville yhdyskuntajätevesien käsittelylaitoksille tulevasta fosforin ja typen kokonaiskuormituksesta keskimäärin 75 prosenttia (ks. kohta 43). Tämä päätös ei kuitenkaan ole asianmukainen, sillä Puolan liittymissopimuksessa myönnetään siirtymäaika ainoastaan ensimmäisen vaihtoehdon toteuttamiselle (ravinteiden vähentäminen standardin mukaiseksi kaikissa yli 10 000 avl:n taajamissa), ei toiselle vaihtoehdolle. Komissio reagoi asiaan vasta vuonna 2010 (ks. kohdat 59 ja 60).

52

Puolan viranomaisten toimittamien tietojen mukaan Puola ylittää vuoden 2015 loppuun mennessä 95 prosentilla jätevesien keruuseen osoitetut määrärahansa ja 79 prosentilla puhdistamoille osoitetut määrärahansa (kummatkin pääosin EU:n osarahoittamia). Merkittävistä investoinneista huolimatta direktiivin noudattamiseen on Puolassa vielä pitkä matka. Puolan viranomaiset ennakoivat, että 1 559 taajamasta 1 029:ssa (63 prosenttia maan jätevesien aiheuttamasta kuormituksesta) direktiiviä ei noudateta kaikilta osin vuoden 2015 loppuun mennessä. Liittymissopimuksen virheellinen soveltaminen sekä taajamien epätäsmällinen ja vaihteleva määritteleminen⁴⁵ ovat osaltaan johtaneet merkittäviin viiveisiin.

53

Latviassa vaatimustenmukaisuus voitaisiin saavuttaa vuoden 2015 loppuun mennessä. Viranomaiset olettavat kuitenkin, että vuonna 2020 (viiden vuoden kuluttua verkon laajentamisesta) väestöstä on tarkoitus kattaa 93 prosenttia, mutta vain 85 prosenttia on kytketty verkkoon. Latvian hallitus teki vuonna 2014 lakiehdotuksen, joka edistäisi kotitalouksien kytkemistä viemäriverkkoon. Lakiehdotuksen mukaan kunnat voisivat myöntää avustuksia henkilöille, jotka haluavat kytkennän.

54

EU osarahoitti eräissä Puolan ja Latvian suurissa kaupungeissa investointeja jätevesien käsittelyteknologiaan, joka poistaa fosforia tehokkaammin kuin direktiivissä vaaditaan (ks. kohta 34). Latvian vesienhoitosuunnitelmissa ehdotettiin tällaisia investointeja myös pienempiin kaupunkeihin⁴⁶ alueilla, joiden vesistöissä ei ole onnistuttu saavuttamaan vesien hyvää tilaa. Näitä investointeja ei kuitenkaan ollut tehty tarkastuksen ajankohtaan mennessä. Puolan vesienhoitosuunnitelmiin ei sisältynyt tällaisia investointeja.

EU:n osarahoittamat jätevedenpuhdistamot ovat tehokkaita, mutta niiden taloudellinen kestävyys ei aina ole taattu

55

Vuoden 2013 lopussa kaikissa kymmenessä tarkastetussa jätevedenpuhdistamossa (kolme Latviassa ja seitsemän Puolassa) purkuvesi vastasi EU:n standardeja lukuun ottamatta yhtä puhdistamoa Latviassa. Kyseisen puhdistamon oli tarkoitus olla vaatimustenmukainen ennen Latvialle asetettua lopullista määräaikaa, joka oli joulukuussa 2015. Lisäksi yksi puhdistamo Latviassa ja neljä puhdistamoa Puolassa noudattivat fosforin osalta Itämeren suojelukomission tiukempia suosituksia (ks. suositus 28E/5 laatikossa 1).

56

Tarkastuskäynnin kohteena olleiden puhdistamojen käsittelykapasiteetista havaittiin, että yksi Latviassa (Ogre) toimivista puhdistamoista oli tarpeettoman suuri. Orgaanisen aineksen käsittely vei vain 29 prosenttia sen kapasiteetista. Havaitsimme lisäksi, että neljän puolalaisen puhdistamon (Varsova, Łódź, Szczecin ja Gdynia) kapasiteetti olisi voinut olla pienempi. Laitokset käsittelivät myös pohjaveden imeytymisestä peräisin olevaa puhdasta vettä, joka muodosti 21–26 prosenttia kokonaismäärästä. Samankaltaisia aiheita tuodaan esiin tilintarkastustuomioistuimen äskettäin julkaisemassa kertomuksessa Tonavan jokivesistöalueesta⁴⁷.

57

Kunnat määrittävät taajamien vesihuollon hinnat kansallisten sääntöjen mukaisesti ja hakevat hinnoille kansallisen sääntelyviranomaisen hyväksynnän. Totesimme tarkastuksessamme, että Latviassa hinnat eivät kata omaisuuserien arvon alenemisesta aiheutuneita kustannuksia. Sama puute ilmeni yhdessä seitsemästä tarkastuskäynnin kohteena olleesta puhdistamosta Puolassa. Tuotetut tulot eivät näissä tapauksissa riitä kattamaan elinkaarensa päähän tulleiden omaisuuserien korvaamista uusilla. Puutteen syynä voi olla myös puhdistamojen vajaakäyttö. Kaikissa tarkastuksen kohteena olleissa taajamissa veden hinta oli alhaisempi kuin yleisesti hyväksytty kohtuullinen taso (neljä prosenttia kotitalouksien tuloista, johon komissio viittaa suuntaviivoissaan⁴⁸). Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt vastaavia huomioita aiemminkin⁴⁹.

Komissio ei ole kohdistanut oikea-aikaista seurantaa direktiivin täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa

58

Komissio tarkastaa ensimmäisenä seurantatoimenaan, että yhdyskuntajätevesidirektiivin säännökset on sisällytetty jäsenvaltioiden säädöskehykseen oikein. Tarkastus perustuu sääntöjenmukaisuustutkimuksiin. Tarkastaminen aloitettiin heti direktiivin tultua voimaan ja johti oikeudenkäyntiin Ruotsia, Saksaa ja Tanskaa vastaan. Unioniin vuonna 2004 liittyneiden Itämeren rannikolla sijaitsevien jäsenvaltioiden osalta tarkastaminen ei ole johtanut oikeudenkäynteihin.

59

Puolan osalta vuonna 2005 tehdyssä sääntöjenmukaisuustutkimuksessa ei ilmennyt oikeudellisia ongelmia, mutta siinä todettiin selvästi, että Puola on soveltanut direktiivin 91/271 5 artiklan 4 kohdan vaihtoehtoista menettelyä. Tutkimuksessa katsottiin, että liittymissopimuksen siirtymämääräykset koskevat niin ollen vaatimusta vähentää typen ja fosforin kokonaismääriä 75 prosenttia. Kuten kohdassa 51 tuodaan esiin, liittymissopimuksessa kuitenkin myönnetään Puolalle siirtymäaika 5 artiklan 2 ja 3 kohdan soveltamiseen (tehokkaampaa käsittelyä koskeva ensimmäinen vaihtoehto) eikä 5 artiklan 4 kohdan (toinen vaihtoehto) soveltamiseen.

60

Komissio reagoi asiaan vasta vuonna 2010, kun sen piti hyväksyä jätevesi-infrastruktuureita koskevat hankehakemukset, jotka eivät vastanneet Puolan liittymissopimusta. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission toimet eivät olleet oikea-aikaisia.

61

Tammikuussa 2012 komissio pyysi EU:n osarahoituksen ehtona Puolaa osoittamaan, että kaikki yli 10 000 avl:n taajamia koskevat hankkeet olivat direktiivin 5 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisia. Puolan on siis muutettava yhdyskuntajätevesiä koskeva täytäntöönpanosuunnitelmansa siten, että siihen sisältyy lisäinvestointeja sääntöjen noudattamiseksi, vaikka maa siksi jää liittymissopimuksessa vahvistetusta määräajasta.

62

Seurantansa toisessa vaiheessa komissio kohdistaa jatkuvaa seurantaa yhdyskuntajätevesidirektiivin kansallisten täytäntöönpanosuunnitelmien etenemiseen. Seuranta perustuu jäsenvaltioiden kahden vuoden välein toimittamiin tietoihin (17 artikla). Komission mukaan tiedot eivät olleet vaikuttavan seurannan kannalta riittäviä. Tämän vuoksi komissio otti vuonna 2014 käyttöön uuden raporttimallin⁵⁰. Komission toimet eivät kuitenkaan tältä osin riitä korjaamaan nykyisiä puutteita. Se ei esimerkiksi pyydä tietoja ehdotettujen investointien oletetuista tuotoksista tai tuloksista (viemäriputkiston pituus kilometreinä tai taajamasta kerättävien jätevesipäästöjen prosenttisosuus).

63

Lisäksi komissio pyytää jäsenvaltioilta tietoja siitä, missä määrin ne ovat noudattaneet jäteveden keruuta ja käsittelyä koskevia säännöksiä (15 artiklan 4 kohta). Tästä saattaa seurata EU Pilot – yhteydenpitoa⁵¹ ja myöhemmin oikeustoimia, jos rikkomistapauksia vahvistetaan ilmenneen. Komission toimet eivät kuitenkaan tässä kohdin olleet oikea-aikaisia. Komissio on käynnistänyt EU Pilot -yhteydenpidon Itämeren rannikolla sijaitsevien jäsenvaltioiden kanssa vasta kauan liittymissopimuksissa asetettujen määräaikojen umpeuduttua (Liettua: vuoden 2014 lopussa niiden taajamien osalta, joiden määräaika oli vuonna 2008; Latvia: vuoden 2014 lopussa niiden taajamien osalta, joiden määräaika oli vuonna 2010). Lisäksi komissio käynnisti rikkomismenettelyn Ruotsia ja Suomea vastaan vuonna 2002, koska ne päättivät vähentää vain fosforin (eivät typen) määrää tietyillä rannikon ja sisämaan alueilla. Euroopan unionin tuomioistuin päätyi Suomen kannalle, mutta Ruotsi velvoitettiin vähentämään jätevesien typpipäästöjä 36 taajamassa⁵². Komissiossa saatavilla olevien tietojen mukaan tilanne ei vuonna 2015 vieläkään vastannut vaatimuksia kahdeksassa taajamassa.

64

Panimme merkille myös, että tehokkaampaa käsittelyä koskeva valinnanvara johtaa tilanteeseen, jossa jäsenvaltiot voivat noudattaa direktiiviä ja sallia eri taajamissa eritasoisen ravinteiden vähentämisen. Havaitsimme, että eri puolilla Itämeren rannikkoa tarkastetun 28 puhdistamon purkuvesien ravinnepitoisuudet vaihtelivat merkittävästi (ks. liite IV). Vuonna 2013 direktiiviä noudattaneista puhdistamoista voidaan todeta, että typpipitoisuus vaihtelee välillä 16,4 mg/l (Espoo) ja 3,7 mg/l (Helsinki); fosforipitoisuus puolestaan vaihtelee välillä 0,9 mg/l (Riika) ja 0,1 mg/l (Tukholma).

EU:n tuki Venäjälle ja Valko-Venäjälle saattaa olla kustannustehokasta, mutta tuki on tarpeisiin nähden vaatimatonta ja hankkeiden toteuttaminen on hidasta

65

EU on myöntänyt vain vähän varoja Venäjän ja Valko-Venäjän jätevesihankkeisiin. Pohjoisen ulottuvuuden ympäristökumppanuuden (NDEP) tukirahasto on kansainvälinen aloite, jolla pyritään ratkaisemaan vaikutuksiltaan rajat ylittäviä ympäristöongelmia Pohjois-Euroopassa. Vuosina 2001–2014 sen kautta myönnettiin 177 miljoonaa euroa muihin kuin ydinvoimaikkunaan liittyviin ympäristöhankkeisiin Venäjällä ja Valko-Venäjällä. EU:n rahoitusosuus oli 44 miljoonaa euroa. Tarkastusajankohtaan mennessä NDEP-kumppanuuden yhteydessä oli hyväksytty 18 hanketta, jotka liittyivät jätevesien keruuseen ja käsittelyyn ja vesihuoltoon. Hankkeista 15 toteutettiin Venäjällä ja kolme Valko-Venäjällä. Niiden osuus NDEP-avustuksista oli 71 prosenttia.

66

Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (EBRD), joka hallinnoi kumppanuusrahastoa, esitti joulukuussa 2013 rahoittajien kokoukselle arvion, jonka mukaan NDEP-kumppanuuden yhteydessä hyväksyttyjen hankkeiden ansiosta typpeä voitaisiin vähentää yli 7 600 t/vuosi ja fosforia 2 300 t/vuosi. Määrät vastaavat noin 7:ää prosenttia ja 27:ää prosenttia Venäjän päästöistä ja 9:ää prosenttia ja 21:tä prosenttia Valko-Venäjän päästöistä. Tämä edesauttaisi huomattavassa määrin Itämeren ravinteiden vähennysvaatimuksen toteuttamista. Rahoittajien kokoukselle ei kuitenkaan ole esitetty seurantatietoja aikaansaaduista vähennyksistä.

67

EU:n osuus rahastossa on suhteellisen pieni ja vastaanottajamaiden viranomaisten osarahoittama osuus merkittävä, joten EU:n rahoituksella on suuri vipuvaikutus: jokaista EU:n myöntämää kahta euroa kohden muista lähteistä on saatu 98 euroa. EBRD:n arvioinnin mukaan fosforikuormituksen vähentäminen yhdellä tonnilla kumppanuuden ansiosta Venäjällä ja Valko-Venäjällä toteutettavien jätevedenkäsittelyhankkeiden avulla maksaa 462 000 euroa eli noin viidenneksen siitä, mitä se maksaa Ruotsissa, Saksassa ja Suomessa.

68

Venäjältä peräisin olevien ravinteiden vähennys on saatu aikaan pääasiassa laajentamalla ja parantamalla Pietarin jätevesien keruu- ja käsittelyjärjestelmää. Järjestelmän toiminnanharjoittajalta saadut viimeaikaiset tiedot osoittavat, että fosforipitoisuus vastaa Itämeren suojelukomission standardia (ks. laatikko 1) yhdessätoista puhdistamossa kahdestatoista ja että typpipitoisuus vastaa Itämeren suojelukomission standardeja kahdeksassa puhdistamossa.

69

Hankkeiden toteuttaminen on kuitenkin hidasta. Pitkälliset lainaneuvottelut, ympäristölainsäädännön muutokset ja urakkasopimusten tekemiseen kuluva aika johtavat siihen, että hankkeet päätetään useita vuosia hyväksymisen jälkeen. Vasta neljä jätevesiä koskevaa infrastruktuurihanketta kahdeksastatoista oli saatu päätökseen 31. lokakuuta 2014 mennessä, mikä vastaa puolta tuloksista, joita Venäjällä odotettiin saatavan aikaan. Vuonna 2002 hyväksytty hanke, joka koskee kunnallista ympäristöinvestointiohjelmaa Leningradin alueella, ja vuonna 2005 hyväksytty hanke, joka koskee Kaliningradin vesi- ja ympäristöpalveluja, ovat viivästyneet merkittävästi, eikä niitä ole vielä saatu päätökseen. Näistä hankkeista viimeksi mainittu on Itämeren kannalta hyvin tärkeä, koska Kaliningradin aiheuttama kuormitus on toiseksi suurin Pietarin jälkeen. Valko-Venäjällä ei ole toistaiseksi viety hankkeita päätökseen. Paljon on siis vielä tehtävä ennen kuin näistä maista peräisin olevat ravinteet vähenevät tarpeeksi.

Maataloudesta vesiin kulkeutuvan ravinnekuormituksen vähentämistoimien tehokkuus

70

Maatalous on vesien pääasiallinen hajakuormituslähde (ks. kohta 4). Se on myös nykyisin vesien pääsiallinen ravinnekuormituksen lähde ylipäätään, etenkin maissa, joissa yhdyskuntajätevesistä johtuvaa pilaantumista on jo merkittävästi vähennetty. Esimerkiksi Suomessa kaksi kolmasosaa vesien mukana kulkeutuvasta typpikuormituksesta on peräisin maataloudesta, kun taas Puolassa maatalous aiheuttaa yhden kolmasosan typpikuormituksesta.

71

EU hyväksyi vuonna 1991 nitraattidirektiivin, jolla pyritään suojelemaan vesiä maatalouden nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta alueilla, joilta vesi valuu pilaantuneisiin tai pilaantumisvaarassa oleviin vesistöihin. Näillä ”nitraattiherkillä alueilla” on sovellettava nitraatteja koskevia toimenpideohjelmia. Jäsenvaltio voi myös päättää soveltaa direktiivin vaatimuksia koko alueellaan.

72

Vuonna 2005 otettiin käyttöön täydentävien ehtojen järjestelmä, jossa viljelijöiden saamat tukimaksut kytkettiin muun muassa siihen, ovatko he noudattaneet ympäristövaatimuksia. Täydentävien ehtojen noudattaminen on tarkastettava systemaattisesti, kuten EU:n säännöksissä vaaditaan.

73

Vesipolitiikan puitedirektiivissä säädetään, että jos perustoimenpiteet (nitraattidirektiivin ja muiden hajakuormituksen hallintaa koskevien toimenpiteiden täytäntöönpano, ks. kohta 29) eivät riitä saavuttamaan vesien hyvää tilaa (kuten Itämeren tapauksessa), täydentäviä toimenpiteitä olisi toteutettava niillä vesistöjen valuma-alueilla, joilla vesien hyvää tilaa ei ole onnistuttu saavuttamaan. Nämä täydentävät toimenpiteet on sisällytettävä vesienhoitosuunnitelmiin. Tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa nämä toimenpiteet vastaavat lähinnä maaseudun kehittämisohjelmien toimenpiteitä, joita osarahoitetaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta.

74

Tarkastimme

–ovatko jäsenvaltiot panneet nitraattidirektiivin vaatimukset tehokkaasti täytäntöön ja onko komission toteuttama seuranta tarkoituksenmukaista

–onko täydentävien ehtojen järjestelmä tehokas vesiensuojelun näkökulmasta

–ovatko EU:n osarahoittamat maaseudun kehittämistoimenpiteet, joiden tarkoituksena on vesiensuojelu, tehokkaita ravinteiden vähentämisen kannalta.

Nitraattidirektiivin täytäntöönpano ei ole tehokasta, vaikka komissio on onnistunut seurannassa suhteellisen hyvin

Puutteet pilaantumiselle alttiiden vyöhykkeiden määrittämisessä

75

Nitraattiherkkinä olisi pidettävä kaikkia maa-alueita, joilta vesi valuu pilaantuneisiin (rehevöityneet vedet ja vedet, joiden nitraattipitoisuus on yli 50 mg/l) tai pilaantumisvaarassa oleviin vesistöihin ja jotka edistävät nitraattien aiheuttamaa pilaantumista. Jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpideohjelma näillä vyöhykkeillä. Saksa, Tanska, Suomi ja Liettua eivät ole määrittäneet erityisiä vyöhykkeitä, vaan ovat päättäneet soveltaa toimenpideohjelmaa koko alueellaan. Muut neljä jäsenvaltiota – ja etenkin Puola – ovat määrittäneet nitraattiherkiksi alueiksi vain pienen osan alueestaan (Latvia 13 prosenttia, Puola 4,5 prosenttia, Ruotsi 22 prosenttia ja Viro 7 prosenttia), vaikka niiden vedet valuvat lähes kokonaisuudessaan Itämereen. Komissio on kyseenalaistanut nitraattiherkkien alueiden määrittelyn näissä maissa ja jopa vienyt Puolan Euroopan unionin tuomioistuimeen (ks. kohta 82).

76

Toimenpideohjelman soveltaminen koko maassa, kuten Suomessa tehdään, helpottaa sääntöjen hyväksymistä, sillä säännöt ovat samat kaikille viljelijöille. Laajaperäisen maanviljelyn alueilla, joilla lannoitteita käytetään vähän, vastaanottavien vesistöjen tila on hyvä ja niiden pilaantumisvaara on vähäinen, eräät toimenpideohjelman vaatimukset ovat tarpeettomia, mutta lisäävät hallinnollisia ja tarkastuskuluja. Toisaalta tehoviljelyn ja eläintenkasvatuksen alueilla vaatimukset eivät välttämättä riitä ravinteiden vähennykseen, joka on tarpeen sisävesien ja Itämeren hyvän tilan saavuttamiseksi. Esimerkiksi Etelä-Suomessa, missä nitraattidirektiiviä on sovellettu 20 vuoden ajan, merkittävässä osassa vesistöjä vesien tila on välttävä. Suomi ei myöskään ole viime aikoina vähentänyt typpipäästöjään Itämereen (ks. kaavio 2).

77

Fosforikuormituksen vähennystavoitteiden saavuttamiseen on vielä pitkä matka (ks. liite III). Lisäksi nitraattidirektiivi keskittyy nitraatteihin, eikä siinä säädetä fosforin levityksen rajoituksista⁵³. Jos rehevöitymisen syynä on fosfori, nitraatteja koskevan toimenpideohjelman soveltaminen ei välttämättä ratkaise ongelmaa, vaan jäsenvaltio saattaa joutua toteuttamaan lisätoimenpiteitä. Tarkastuskäynnin kohteena olleissa maissa ei ollut asetettu rajoituksia fosforin levittämiselle maahan (ks. kohta 35).

Nitraatteja koskevien toimenpideohjelmien sisältö vaihtelee

78

Direktiivissä säädetään viljelijöille pakollisista ja vapaaehtoisista vaatimuksista. Siinä kuitenkin määritetään tarkat raja-arvot vain muutamien pakollisten vaatimusten osalta. Näitä vaatimuksia sovelletaan siis yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa⁵⁴. Jäsenvaltiot määrittävät muiden pakollisten vaatimusten osalta tarkat säännöt nitraatteja koskevissa toimenpideohjelmissaan. Kolmessa tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa näiden sääntöjen tiukkuus vaihteli, ja ne olivat löyhemmät kuin komission toimeksiannosta tehdyssä tutkimuksessa, kuten tuodaan esiin taulukossa 2.

79

Direktiivissä rajoitetaan lannasta peräisin olevan typen levitystä tarkasti, mutta ei kivennäislannoitteista peräisin olevan typen levitystä, joka on lisääntynyt⁵⁵. Direktiivissä vaaditaan lisäksi yleisluontoisesti, että jäsenvaltioiden on rajoitettava typen määrää levitettävissä lannoitteissa. Tällaisten vaatimusten tehokkuus varmistetaan parhaiten siten, että lannoitussuunnitelman tekeminen annetaan riippumattomien asiantuntijoiden tehtäväksi ja että suunnitelmille on haettava toimivaltaisten viranomaisten hyväksyntä. Nitraattidirektiivissä ei kuitenkaan edellytetä, että viljelijöillä on lannoitussuunnitelma ja että he pitävät lannoiterekisteriä. Suomen toimenpideohjelmassa viljelijöitä ei vaadita noudattamaan lannoitussuunnitelmia. Puolassa vaaditaan lannoiterekisteri, mutta myös lannoitussuunnitelmat yli 100 hehtaarin tiloilta eli yhdeltä prosentilta Puolan maatilojen kokonaismäärästä. Kummassakaan maassa nämä vaatimukset eivät ole pakollisia, vaan viljelijät voivat soveltaa niitä vapaaehtoisesti maatalouden ympäristötuen ehtona⁵⁶. Latviassa vaaditaan niin lannoitussuunnitelma kuin lannoiterekisterikin yli 20 hehtaarin tiloilta (ja yli 3 hehtaarin puutarhatiloilta). Tämä vastaa 85:tä prosenttia nitraattiherkillä alueilla olevasta maatalousmaasta.

80

Joidenkin vaatimusten toteuttamista on lisäksi vaikea tarkastaa, koska niihin kuuluu pidättäytyminen lannoitteiden käytöstä tiettyinä ajankohtina tai tietyillä vyöhykkeillä (ks. kohdat III.1.1, II.A.2 ja II.A.4 taulukossa 2). Näiden vaatimusten noudattaminen olisi helpompi varmistaa, jos lannoiterekisteri olisi pakollinen. Rekisterin puuttuessa rikkomistapauksia on varsin vaikea todeta varmasti (ja soveltaa seuraamuksia), ellei viljelijä jää kiinni verekseltään.

Taulukko 2

Nitraatteja koskevien toimenpideohjelmien vaatimukset vuoden 2014 lopussa

Viittaus nitraattidirektiivin liitteisiin | Pakolliset vaatimukset
Lannoitteet | Lanta
III 1.1 Kieltojakso | III 1.3 Maahan levittämistä koskeva rajoitus (kg/ha/vuosi) | II.A.2 Jyrkät rinteet | II.A.4 Etäisyys vesistöön | III 1.2 Lietelantasäiliöiden tilavuus
LATVIA (nitraattiherkät alueet) | Lanta 4,5 kk Kivennäislannoitteet 5 kk | Peruna < 150 Nurmi 50–190 Kevätviljat ja öljysiemenet 110–200 | Kaikki lannoitteet kielletty, jos kaltevuus > 17,6 % (10°) | 50 m, jos kaltevuus > 10° 10 m vesistöstä suojelluilla alueilla | Kiintolannan tuotanto 6 kk Lietelannan tuotanto 7 kk
PUOLA (nitraattiherkät alueet) | Kiintolanta 3,5–4,5 kk Lietelanta ja kivennäislannoitteet 6,5 kk | Peruna 100–200 Nurmi ja säilörehu 260–300 Kevätviljat ja öljysiemenet 100–240 | Jotkin lannoitteet kielletty, jos kaltevuus > 10 % | 5–20 m | Lannantuotanto 6 kk
SUOMI (koko maa) | 6 kuukautta | Peruna < 130 Nurmi, säilörehu < 250 Kevätviljat ja öljysiemenet < 170 | Lanta kielletty, jos kaltevuus > 10 % | 5 m 10 m, jos kaltevuus > 2 % | Lannantuotanto 12 kk
Komission toimeksiannosta tehty tutkimus | Suomi 8 kk Latvia ja Puola 7 kk (kiintolanta 2 kk vähemmän, jos ei erityisiä riskejä) | Peruna < 130 Suomessa < 90 Latviassa ja Puolassa | Kaikki lannoitteet kielletty, jos kaltevuus > 8 % ja pituus 100 m | 25 m rehevöitymiselle alttiiden vesimuodostumien alueella olevien vesiuomien varrella 50 m jos maasto kaltevaa 3–10 m ojien ja purojen varrella | Suomi 9 kk lannantuotanto Latvia ja Puola 8 kk

Nurmi ja säilörehumaissi < 90 ja < 210 Suomessa
< 100 ja < 250 Latviassa ja Puolassa

Kevätviljat ja öljysiemenet < 70 Suomessa
< 60-80 Latviassa ja Puolassa

| Sama tai tiukempi kuin tutkimuksessa käytetty standardi
| Lähellä tutkimuksessa käytettyä standardia
| Paljon löyhempi kuin tutkimuksessa käytetty standardi
| Huomattavasti paljon löyhempi kuin tutkimuksessa käytetty standardi

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Komission toimeksiannosta tehty selonteko ”Recommendations for establishing Actions Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources”, (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Espanja, Institute of Technology and Life Sciences (ITP), Varsova, Puola ja Institutet för jordbruks- och miljöteknik (JTI), Uppsala), joulukuu 2011.

Komission toteuttama seuranta on ollut suhteellisen onnistunutta, mutta aikaavievää

81

Komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot panevat nitraattidirektiivin täytäntöön asianmukaisesti⁵⁷. On kuitenkin jäsenvaltioiden tehtävä määrittää nitraattiherkät alueet ja laatia nitraatteja koskevat toimenpideohjelmat. Jäsenvaltioiden täytyy neljän vuoden välein esittää komissiolle (10 artiklan mukainen) kertomus, josta käyvät ilmi nitraattiherkkien alueiden määrittämisperusteet ja nitraattien aiheuttamaa vesien pilaantumista koskevan seurannan tulokset. Lisäksi kertomuksessa on esitettävä yhteenveto jäsenvaltion toimenpideohjelmasta. Jos komissio katsoo, että direktiiviä ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön, sillä ei ole käytettävissä muita pakottavia välineitä kuin oikeudelliset toimet.

82

Komissio on vuodesta 2010 alkaen käynyt Itämeren ympärillä sijaitsevien jäsenvaltioiden kanssa vuoropuhelua, mikä on yleisesti ottaen auttanut muuttamaan lannoitelainsäädäntöä. Uusimmat toimenpideohjelmat otettiin käyttöön Suomessa ja Latviassa vuoden 2014 lopussa. Toimenpideohjelmissa tiukennettiin joitakin vaatimuksia. Komissio pyysi vuonna 2008 Puolaa laajentamaan nitraattiherkkiä alueita ja parantamaan toimenpideohjelmia. Puola käynnisti Euroopan unionin tuomioistuimen tuomion (C-356/13) jälkeen vuonna 2014 lainsäädäntömenettelyjä määrittääkseen nitraattiherkät alueet uudelleen ja muuttaakseen lannoitelainsäädäntöään ja vuoden 2016 toimenpideohjelmiaan.

83

Komission seurantamenettely on aikaavievä, mikä osittain selittyy sillä, että direktiivin vaatimukset on muotoiltu yleisluontoisesti ja niitä varten tarvitaan jäsenvaltioissa yksityiskohtaiset täytäntöönpanosäännöt. Komissio tarvitsee lisäksi tieteellistä asiantuntemusta arvioidessaan, ovatko jäsenvaltioiden säännöt tarpeeksi tiukat varmistamaan, että direktiivillä tavoiteltu vesiensuojelun taso saavutetaan. Taulukossa 2 mainitun selvityksen ja muun tieteellisen evidenssin perusteella komissio on alkanut toimia intensiivisemmin, mutta toisinaan jäsenvaltiot kiistävät selvityksessä esitetyt suositukset. Tarkastuksen ajankohtana keskustelut olivat käynnissä Ruotsin ja Viron kanssa ja Viroa vastaan oli käynnistetty rikkomismenettely. Komissio myöntyi siihen, että Latvia ei laajenna nitraattiherkkiä alueita vaan määrää tietyistä säännöistä, jotka koskevat nitraattien käyttöä kyseisten alueiden ulkopuolella. Nämä kaksi vaihtoehtoa eivät kuitenkaan välttämättä ole yhtä tehokkaita: nitraattiherkillä alueilla sovellettavien vaatimusten toteuttamista valvotaan EU-mekanismin avulla, kun taas näiden vyöhykkeiden ulkopuolisiin vaatimuksiin ei kohdisteta vastaavanlaisia tarkastuksia (ks. kohta 85).

Täydentävien ehtojen järjestelmä auttaa nitraattidirektiivin ja muiden lannoitteita koskevien vaatimusten täytäntöönpanossa, mutta se ei ole riittävän tehokas

Kaikki lannoitteiden käyttöön liittyvät vaatimukset eivät kuulu täydentävien ehtojen piiriin

84

Nitraattidirektiivissä ei ollut erityisiä säännöksiä vaatimusten täytäntöönpanon valvonnasta. Sen jälkeen, kun täydentävien ehtojen järjestelmä otettiin käyttöön, nitraattiherkkiin alueisiin sovellettavat vaatimukset on täytynyt tarkastaa täydentävien ehtojen yhteydessä. Viljelijälle, joka ei noudata näitä vaatimuksia, voidaan siis määrätä seuraamuksia. Alakohtainen lainsäädäntö ja sen täytäntöönpanon valvontamekanismit koskevat kaikkia viljelijöitä, mutta vain YMP:n mukaista tukea saaville viljelijöille voidaan määrätä seuraamuksia täydentävien ehtojen perusteella.

85

Lisäksi jäsenvaltioiden on asetettava EU:n lainsäädännössä määriteltyjen seikkojen osalta standardeja (hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimukset) niin, että maa säilytetään maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa. Vesien laadun ja lannoitteisiin liittyvien vaatimusten määrittämisen kannalta relevantti hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus koskee suojakaistojen perustamista vesistöjen varrelle⁵⁸.

86

Kaikki kansalliset vaatimukset, jotka koskevat lannoitteiden käyttöä nitraattiherkkien alueiden ulkopuolella, eivät kuitenkaan kuulu hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusten piiriin, eivätkä ne kaikki siis myöskään kuulu täydentävien ehtojen piiriin⁵⁹. Kansalliset ympäristönsuojeluviranomaiset tarkastavat täydentävien ehtojen ulkopuolelle jäävien vaatimusten toteutumisen, ja niiden osalta voi aiheutua kansallisen lainsäädännön mukaisia seuraamuksia. Tarkastuksissa ilmeni kuitenkin puutteita, jotka liittyvät valvottavan otoksen määrittämismenettelyihin (Puola) ja siihen, ettei kaikkiin sovellettaviin vaatimuksiin kohdistettu tarkastuksia (Latvia). Latviassa lisätarkastukset kattoivat ainoastaan vaatimukset, jotka koskevat lannan varastointia ja käsittelyä.

87

Tarkastuksessa havaittiin myös, että suojakaistoja koskeva hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus oli varsin vaatimaton (ks. laatikko 2).

Laatikko 2

Esimerkkejä hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksista, joissa määritellään suojakaistat vesistöjen varrelle

Kaikkiin viljelijöihin vuodesta 2013 lähtien sovelletun hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksen täytyi vastata ainakin niitä vaatimuksia, joita viljelijöiden on noudatettava nitraattiherkillä alueilla. Jo taulukosta 2 (vaatimus II.A.4) käy ilmi, kuinka erilaisiksi vaatimukset on määritelty.

Suomessa tässä hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksessa täsmennettiin lisäksi, että viljely ei ole sallittua 0,60 metrin levyisellä pientareella vesistön reunasta laskien. Latvia ja Puola eivät käyttäneet tätä hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksen tarjoamaa tilaisuutta hyväksi eivätkä täten edellyttäneet viljelemätöntä kaistaa.

Täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset osoittavat, että merkittävää osaa vesien ravinteilta suojelemista koskevista vaatimuksista ei noudateta

88

Yhdessäkään kolmesta jäsenvaltiosta, joihin tehtiin tarkastuskäynti, ei otettu otannan yhteydessä huomioon nimenomaan ravinnekuormitukseen liittyviä riskejä (ks. taulukko 3).

Taulukko 3

Ravinnekuormitukseen liittyvät tekijät, jotka otettiin huomioon poimittaessa otoksia täydentävien ehtojen osalta tehtäviin tarkastuksiin

Tilat, joilla ravinteiden aiheuttaman vesien pilaantumisen riski on suuri | LV | PL | FI
Lähellä vesistöä | EI | KYLLÄ | EI
Rinteessä | EI | KYLLÄ | EI
Suuri eläintiheys > 1.7 eläinyksikköä/ha | EI | EI | EI

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

89

Jäsenvaltioiden ohjeet paikalla toimitettavista tarkastuksista eivät aina ole riittävän yksityiskohtaiset estämään joidenkin keskeisten tarkastusten virheellistä toteuttamista. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin esimerkiksi, että ohjeissa ei edellytetty lannoiterekisterin luotettavuuden vahvistamista täsmäyttämällä tiedot laskuihin (Puola) ja varastoitujen lannoitteiden määrään (Puola ja Latvia). Paikalla toimitettavien tarkastusten ajoitus (yleensä heinäkuusta lokakuuhun) ei ole tarkoituksenmukainen talvikuukausina sovellettavia vaatimuksia ajatellen. Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin tuonut esiin tämän ongelman⁶⁰.

90

Kolmessa tarkastuskäynnin kohteena olleessa maassa esiintyi paljon tapauksia, joissa ei noudatettu nitraattiherkkiin alueisiin sovellettavia vaatimuksia. Tämä koski 17–32 prosenttia vuonna 2013 tarkastetuista viljelijöistä. Useimmissa niistä tapauksista, joissa sääntöjä ei ollut noudatettu, oli kyse puutteellisista tai epätarkoituksenmukaisista lietelantasäiliöistä ja ongelmista lannan typpipitoisuuden määrittelyssä (Suomi), lannasta peräisin olevaa typpeä koskevan levitysrajoituksen noudattamatta jättämisestä (Puola) tai puutteellisista lannoitussuunnitelmista ja lannoiterekisterin puuttumisesta (Latvia). Tämä osoittaa, että valvontajärjestelmän pelotevaikutus on vähäinen, kuten tilintarkastustuomioistuin on jo tuonut esiin aiemmissa kertomuksissaan⁶¹.

EU:n kaudella 2007–2013 osarahoittamilla maaseudun kehittämistoimenpiteillä on vain hyvin vähän vähennetty ravinteiden aiheuttamaa vesistöjen pilaantumista tarkastetuissa jäsenvaltioissa

91

Vuoden 2009 vesienhoitosuunnitelmiin sisältyvien täydentävien toimenpiteiden tarkoituksena oli vähentää maataloudesta peräisin olevaa ravinteiden aiheuttamaa pilaantumista. Toimenpiteet olivat luonteeltaan pitkälti samanlaisia kuin kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyvät toimenpiteet eli lannan varastointiin liittyviä investointeja tiloilla ja ympäristön ja maaseudun tilaan liittyviä parannustoimenpiteitä⁶². Maaseudun kehittämisohjelmissa toimenpiteillä pyritään kuitenkin useisiin ympäristötavoitteisiin, ja yleensä kaikki viljelijät voivat noudattaa niitä vapaaehtoisesti tilan sijainnista riippumatta. Vesienhoitosuunnitelmissa toimenpiteet sen sijaan esitetään tärkeänä keinona parantaa vesien tilaa, ja niitä on sovellettava tietyillä alueilla.

92

Kun vesienhoitosuunnitelmat hyväksyttiin⁶³, merkittävä osuus maaseudun kehittämisohjelmien varoista oli jo sidottu (etenkin maatalouden ympäristötukijärjestelmän osalta). Varoja ei kuitenkaan ollut välttämättä kohdennettu vesienhoitosuunnitelmissa täsmennetyille alueille. Jotta järjestelmiä olisi voitu toteuttaa täsmennetyillä alueilla, olisi tarvittu parempaa koordinointia maaseudun kehittämisestä vastaavien ja vesiviranomaisten välillä ja/tai lisävaroja. Näin ei kuitenkaan usein tapahtunut⁶⁴.

EU-varoista osarahoitetut investoinnit ovat auttaneet viljelijöitä käsittelemään lantaa paremmin, mutta investoinnit ovat vain osittain kohdistuneet kaikkein saastuttavimpiin tiloihin

93

Tarkoitustenmukaisten lietelantasäiliöiden puute todettiin suureksi ongelmaksi lähes kaikilla tiloilla, jotka sijaitsevat nitraattiherkillä alueilla Puolassa. Sitä pidettiin merkittävänä ongelmana myös Latviassa. Ongelmaa pyrittiin ratkaisemaan vaihtelevalla menestyksellä Puolan ja Latvian ensimmäisissä maaseudun kehittämisohjelmissa (2004–2006)⁶⁵. Myös vuoden 2009 vesienhoitosuunnitelmat laadittiin siitä lähtökohdasta, että lietelantasäiliöiden parantaminen nitraattiherkillä alueilla ja tiettyjen vesistöjen valuma-alueilla oli yhä tarpeen. Tämä toimenpide sisältyy vesienhoitosuunnitelmiin myös Suomessa.

94

Yksikään kolmesta tarkastuskäynnin kohteena olleesta maasta ei kuitenkaan kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelmia toteuttaessaan asettanut etusijalle avustusten myöntämistä lietelantasäiliöiden parantamiseen tiloilla, jotka sijaitsevat nitraattiherkillä alueilla tai joista aiheutuu vesiensuojelulle suuremmat riskit (eläintiheys on suuri tai tila sijaitsee lähellä vesistöä, jonka vesien tila on välttävä).

Monet tekijät ovat vähentäneet vesiensuojeluun tarkoitettujen maaseudun kehittämistoimien tehokkuutta

95

Vesien ravinnekuormituksen vähentämisen kannalta tärkeimpiä maatalouden ympäristötukijärjestelmiä ei kohdennettu maantieteellisesti ongelmallisimmille alueille, jotka oli yksilöity vesienhoitosuunnitelmissa. Kyse on usein alueista, joilla harjoitetaan tehoviljelyä ja/tai jotka sijaitsevat nitraattiherkillä alueilla. Ne saattavat myös olla alueita, joilla ilmenee eroosiota ja joilta sen vuoksi valuu runsaasti ravinteita vesiin. Nekään muutamat maatalouden ympäristötukijärjestelmät ja metsitystoimenpiteet, jotka olivat hyvin kohdennettuja, eivät juuri kiinnostaneet viljelijöitä. Esimerkiksi Suomessa toimenpiteellä ”suojakaistojen perustaminen (rantavyöhykkeet)” saavutettiin 57 prosenttia ja toimenpiteellä ”ravinnekuormituksen tehostettu vähentäminen (fosfori)” 15 prosenttia hehtaaritavoitteesta. Talviaikaisia sänkipeltoja koskevalla toimenpiteellä saavutettiin Latviassa noin 59 prosenttia tavoitteesta ja metsitystä koskevalla toimenpiteellä Puolassa 50 prosenttia tavoitteesta. Kansallisten viranomaisten mukaan alhaiset luvut johtuvat toimenpiteiden monimutkaisuudesta ja tuen vähäisestä määrästä. Tämä koskee etenkin tehoviljeltyjä tiloja, jotka yleensä sijaitsevat näillä alueilla.

96

Tärkeimpiä maatalouden ympäristötukijärjestelmiä ei siis tarkastetuissa jäsenvaltioissa sovelleta riittävästi alueilla, jotka ovat alttiita ravinteiden aiheuttamalle pilaantumiselle. Esimerkiksi Latviassa ja Puolassa suurin osa pinta-alasta, johon voidaan soveltaa luonnonmukaista viljelyä, maaperän ja vesien suojelua ja nurmikasvillisuuden peittämiä suojavyöhykkeitä koskevia toimenpiteitä, on nitraattiherkkien alueiden ulkopuolella sijaitsevaa maatalousmaata (ks. taulukko 4).

Taulukko 4

Vesiensuojelun kannalta tärkeiden maatalouden ympäristötukijärjestelmien soveltaminen nitraattiherkkiin alueisiin

| Nitraattiherkällä alueella sijaitsevan tuetun alueen osuus (%)
Vesiensuojelun kannalta relevantit maatalouden ympäristötukijärjestelmät | LV | PL
Luonnonmukainen viljely | 5,2 | 1,6
Integroitu/kestäväpohjainen maatalous | 28,8 | 11,6
Maaperän ja vesien suojelu | 10,9 | 7,5
Nurmikasvillisuuden peittämät suojakaistat | 0,0 | 2,4

Huom.: Taulukossa ei mainita Suomea, koska koko maa on määritelty nitraattiherkäksi alueeksi.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

97

Osa maatalouden ympäristötukijärjestelmien vaatimuksista ei myöskään ollut riittävän vaativia, vaan ne olivat toisinaan vain hivenen tiukempia kuin perusvaatimukset eli täydentävät ehdot ja lannoitteisiin ja torjunta-aineisiin liittyvät vähimmäisvaatimukset⁶⁶. Esimerkiksi Puolassa maatalouden ympäristötukijärjestelmässä, joka koski nurmea ja paikallista aluskasvillisuutta kasvavan viljelemättömän kaistan perustamista vesistöjen varrelle, edellytetään 5 metrin levyistä kaistaa, kun taas muissa jäsenvaltioissa vähimmäisleveys on paljon suurempi (esimerkiksi 15 m). Suomessa lannoitussuunnitelmaa ja talviaikaista kasvipeitteisyyttä koskevat vaatimukset olisi voitu sisällyttää perusvaatimuksiin. Näin toimittiin Latviassa kummankin vaatimuksen kohdalla (ks. kohta 79) ja Puolassa talviaikaisen kasvipeitteisyyden kohdalla (ks. kohta 86 ja alaviite 59).

98

Tarkastuksessa ilmeni myös, että yksikään Itämeren ympärillä olevista jäsenvaltioista ei ole ottanut toimenpidettä ”vesipolitiikan puitedirektiiviin liittyvät tuet” kausien 2007–2013 ja 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmiinsa (paitsi Tanska kaudella 2007–2013). Tätä selitettiin sillä, että toimenpiteellä voidaan tukea vain toimia, jotka menevät perusvaatimuksia pidemmälle ja ovat viljelijöille pakollisia vesienhoitosuunnitelmissa yksilöidyillä alueilla. Tällaisia toimia ei sisältynyt ensimmäisiin vesienhoitosuunnitelmiin useimmissa Itämeren ympärillä sijaitsevissa jäsenvaltioissa.

99

Yhtäältä tilat, jotka saastuttavat eniten, eivät sovella maatalouden ympäristötukijärjestelmiä riittävästi, koska korvaukset ovat alhaiset. Toisaalta jäsenvaltiot eivät määrää näille tiloille seuraamuksia vesiensuojelun nimissä. Erityiskertomuksessa nro 23/2015 (kohdat 154–161) käsitellään tarkemmin sitä, kuinka hankalaa käytännössä on soveltaa saastuttaja maksaa -periaatetta maatalouteen.

Ohjelmakaudella 2014–2020 tarjolla on välineitä, joilla maaseudun kehittämistoimista vesien suojelemiseksi voidaan tehdä tehokkaampia, mutta niitä ei ole vielä täysin hyödynnetty

100

Asetuksessa 1305/2013⁶⁷ säädetään erityisestä vesiensuojelua koskevasta maaseudun kehittämisohjelmien prioriteetista sekä ennakkoehdoista, jotka on täytettävä pantaessa täytäntöön vesipolitiikan puitedirektiiviä ja maatalouteen sovellettavaa ympäristölainsäädäntöä.

101

Kun komissio arvioi kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmia ennen niiden hyväksymistä, se vaati, että jäsenvaltioiden on kohdennettava toimenpiteet tarkoituksenmukaisesti niille alueille, joilla tarve on suurin. Lisäksi komissio kehotti suurempaan yhdenmukaisuuteen vesienhoitosuunnitelmien (joiden luonnosten on oltava valmiina hyväksyntää varten vuoden 2015 lopussa) ja maaseudun kehittämisohjelmien välillä etenkin maantieteellisen kohdentamisen osalta⁶⁸. Komissio pyysi, että perusvaatimuksia ja maatalouden ympäristötukijärjestelmien vaatimuksia tiukennettaisiin. Lisäksi se pyysi välttämään maaseudun kehittämistoimenpiteiden ja äskettäin käyttöön otettujen viherryttämiskäytäntöjen päällekkäisyyttä⁶⁹. Komission kanssa käyty keskustelu johti käytännössä joihinkin vesien laadun suojelua koskeviin parannuksiin maaseudun kehittämisohjelmiin kuuluvissa toimenpiteissä⁷⁰.

102

Tästä kuitenkin seurasi, että osa kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmista hyväksyttiin vain osittain tai ehdollisesti, koska hyväksymisen aikaan jäsenvaltiot vielä laativat vuoden 2015 vesienhoitosuunnitelmiaan, muuttivat perusvaatimuksia koskevaa lainsäädäntöään tai määrittivät viherryttämiskäytäntöjä. Tiettyjen toimenpiteiden täytäntöönpano viivästyy tämän vuoksi huomattavasti.

EU:n Itämeri-strategialla aikaansaatu lisäarvo Itämeren ravinnepäästöjen vähentämisen näkökulmasta

103

EU:n Itämeri-strategia käynnistettiin vuonna 2009 pilottihankkeena, jolla otettiin käyttöön aluekehityksen makroalueellinen lähestymistapa⁷¹ ja jolla muun muassa luotiin yhteydet ympäristö- ja maatalousviranomaisten välille. EU:n Itämeri-strategian osatavoitteessa ”meriveden puhtaus” hyväksyttiin Itämeren suojelukomission Itämeren suojelun toimintaohjelman mukaiset ravinnepäästöjen vähennystavoitteet. Tämän strategian tulisi siis tuottaa lisäarvoa tällä alueella siten, että edistetään ja nopeutetaan Itämeren suojelukomission Itämeren suojelun toimintaohjelman toteutumista luomalla uusi hallinnointitapa, tuomalla yhteen eri alojen toimintapolitiikat ja resurssit ja monenlaiset sidosryhmät (julkiset ja yksityiset sidosryhmät ja kansalaisyhteiskunta) sekä lisäämällä kansainvälistä yhteistyötä⁷².

104

Tarkastimme

–onko EU:n Itämeri-strategialla näkyvää vaikutusta ravinnekuormituksen vähentämiseen

–luotiinko innovatiivisia hankkeita ja levitettiinkö niiden tuloksena laadittuja parhaita käytäntöjä

–onko komissio huolehtinut siitä, että toimenpideohjelmissa ja maaseudun kehitysohjelmissa on otettu huomioon ravinteiden vähennystavoite, joka on määritetty EU:n Itämeri-strategiassa.

Monimutkainen hallintoverkosto ja vaikeasti arvioitava lisäarvo

105

EU:n Itämeri-strategia perustuu kolmen kiellon periaatteeseen: ei uusia säännöksiä, ei uusia määrärahoja eikä uusia instituutioita. Vaikka tarkoituksena oli, ettei uusia instituutioita perusteta, käytännössä EU:n Itämeri-strategia koostuu eri ryhmien ja toimijoiden laajasta verkostosta. Näiden uusien toimijoiden lisäksi Itämeren alueella oli jo ennestään lukuisia aktiivisia toimijoita. Käytännössä on kuitenkin vaikea arvioida, missä määrin EU:n Itämeri-strategia tuo lisäarvoa jäsenvaltioiden ravinnepäästöjen vähentämiseksi toteuttamiin toimiin, sillä käytössä ei ole seurantakehystä, jolla voitaisiin erottaa strategian tulokset muiden jo olemassa olleiden toimien tuloksista.

Lippulaivahankkeet auttavat levittämään hyviä käytäntöjä, mutta hankkeiden vaikutusta ravinteiden vähenemiseen ei ole osoitettu

106

Jäsenvaltioiden viranomaisten, liikekumppaneiden, yliopistojen ja valtioista riippumattomien järjestöjen kaltaisten sidosryhmien oletettiin käynnistävän innovatiivisia hankkeita parhaita käytäntöjä käyttäen ja edelleen kehittäen. EU:n Itämeri-strategiaan liittyvät merkittävimmät lippulaivahankkeet, niiden tavoitteet, kulut ja rahoituslähteet esitetään liitteessä V.

107

Lippulaivahankkeet Baltic Manure ja Baltic Deal ovat auttaneet levittämään hyviä käytäntöjä maatalouden alalla. Osassa lippulaivahankkeista ei kuitenkaan ole juuri lainkaan suoraan investoitu ravinnekuormituksen vähentämiseen. Eräät muut hankkeet, joita ei valittu lippulaivahankkeiksi, ovat ravinteiden vähentämisen kannalta yhtä tärkeitä. Tällaisia ovat Baltic Compass- ja Baltic Compact -hankkeet, jotka koskevat maataloudesta johtuvaa pilaantumista, ja PURE-hanke, joka koskee yhdyskuntajätevesien fosforin käsittelyä.

108

Lippulaivahankkeiden ja muiden hankkeiden, joille on myönnetty rahoitusta Itämeren alueen ohjelmasta, vaikutusta ravinteiden vähentämiseen on vaikea yksilöidä. Useimmat lippulaivahankkeet eivät itsessään välittömästi tuota konkreettisia tuloksia, sillä niitä käytetään monesti koehankkeina laajemmille toimille, joita halutaan toteuttaa tietyllä alalla. Joissakin tapauksissa lippulaivahankkeet ovat osin tarpeettomia, sillä tuloksia saadaan toisista EU:n rahoittamista tutkimushankkeista ja komission jo tekemistä arvioista.

EU:n Itämeri-strategia olisi otettava paremmin huomioon toimenpideohjelmissa

109

Yksi EU:n Itämeri-strategian periaatteista kuuluu ”ei uusia määrärahoja”. Sen sijaan sekä EU:n koheesioalan rahoitus että kansallinen rahoitus pitäisi kohdentaa paremmin makroalueellisten tavoitteiden tueksi ja käyttää tehokkaammin. EU:n Itämeri-strategia luotiin vuonna 2009, keskellä ohjelmakautta 2007–2013, joten makroaluestrategialla on alun perinkin ollut vain vähäiset mahdollisuudet vaikuttaa siihen, miten varat kohdennetaan toimenpideohjelmien prioriteettien kesken.

110

Ohjelmakaudella 2014–2020 EU:n Itämeri-strategialla on ollut suuremmat mahdollisuudet vaikuttaa koheesiopolitiikan ja maaseudun kehittämisen suunnitteluun⁷³. Tarkastuksessa ilmeni, että komissio arvioi kauden 2014–2020 ohjelma-asiakirjat (kumppanuussopimukset ja toimenpideohjelmat) jäsennellyllä ja vakioidulla tavalla. Arvioinnissa kiinnitettiin paljon huomiota EU:n Itämeri-strategian ja ohjelmien prioriteettien välisiin yhteyksiin sekä EU-varojen hallinnointirakenteiden ja EU:n Itämeri-strategian välisiin koordinointimekanismeihin.

111

Havaitsimme kuitenkin myös, että EU:n Itämeri-strategialla on ollut vain vähän vaikutusta jäsenvaltioiden prioriteetteihin osatavoitteen ”meriveden puhtaus” osalta⁷⁴. Esimerkiksi Ruotsin ja Suomen toimenpideohjelmissa viitataan tuskin lainkaan tähän nimenomaiseen EU:n Itämeri-strategian osatavoitteeseen. Latvian ja Puolan vastaavat toimenpiteet koskevat jätevesi-infrastruktuureita, joita EU:n direktiivien noudattaminen joka tapauksessa edellyttää EU:n Itämeri-strategiasta riippumatta. Jäsenvaltioilla ei juuri ole mahdollisuutta kohdentaa enemmän EU-varoja vesiensuojeluun ohjelmakaudella 2014–2020, sillä EAKR:n varoista lähentymisalueilla 50 prosenttia ja muilla alueilla 80 prosenttia on osoitettu käytettäviksi vain kolmeen temaattiseen tavoitteeseen. Yksikään näistä kolmesta ei ole ympäristönsuojelu.

112

Tutkituista neljästä kansallisesta toimenpideohjelmasta kolmessa priorisoitiin komission suositusten mukaisesti erityisesti EU:n Itämeri-strategiaan liittyviä hankkeita⁷⁵. Yhdessäkään näistä hankkeista ei kuitenkaan ehdoteta ravinnepäästöjen vähentämistä koskevia tavoitearvoja tai indikaattoreita, joten on vaikea arvioida, missä määrin ne edesauttavat EU:n Itämeri-strategian osatavoitteen ”meriveden puhtaus” saavuttamista. EU:n Itämeri-strategian kansalliset rakenteet on sisällytetty kaikkien neljän toimenpideohjelman seurantakomiteoihin.

18 Komission yksiköiden valmisteluasiakirja SWD(2014) 49 final, 20. helmikuuta 2014, Annex accompanying the Commission Report to the Council and the European Parliament entitled ”The first phase of implementation of the Marine Strategy Framework Directive (2008/56/EC) – The European Commission’s assessment and guidance”.

19 SANBALT-malli kehitettiin MARE tutkimusohjelmassa Ruotsissa (professori Wulff ja muut, Baltic Nest Institute, 2007)

20 Itämeren suojelukomission ministerikokouksen julkilausuma, Kööpenhamina, lokakuu 2013.

21 Maat, jotka eivät ole allekirjoittaneet sopimusta ja joiden ravinnepäästöt Itämereen ovat huomattavia, ovat Valko-Venäjä, Tšekin tasavalta ja Ukraina. Näistä maista aiheutuvien päästöjen odotetaan vähenevän Göteborgin pöytäkirjan perusteella.

22 Itämeren suojelukomission ministerikokouksen julkilausuma vuodelta 2013 Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs and updated Country Allocated Reduction Targets of BSAP.

23 Itämeren suojelukomissioon osallistuvien valtuuskuntien johtajien 48. kokouksessa (10. ja 11.6.2015, Tallinna) esitetyt tiedot. Tietojen hallinnoija pitää vuoden 2012 ravinnepäästötietoja epävarmoina (testiarvo).

24 HELCOM, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5) – 2011.

25 COM(2013) 683 final, 4. lokakuuta 2013, Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY täytäntöönpanosta, laadittuna jäsenvaltioiden vuosia 2008–2011 koskevien kertomusten perusteella.

26 Maatalousmaan ravinnepitoisuus on vähentynyt kaikissa Itämeren rannikolla sijaitsevissa jäsenvaltioissa Saksaa ja Puolaa lukuun ottamatta. Nitraattien pitoisuus pintavesissä on laskenut tai pysynyt samana kaikissa Itämeren rannikolla sijaitsevissa jäsenvaltioissa Latviaa lukuun ottamatta, joskin uudemmat tiedot viittaavat pitoisuuden alenemiseen myös siellä.

27 Ympäristönsuojelun ylin tarkastusosasto laati Itämeren suojelun toimintaohjelman kansallisen täytäntöönpano-ohjelman vuonna 2010 ja tarkisti sitä vuonna 2013, mutta Puolan hallitus ei ole vielä hyväksynyt ohjelmaa.

28 Oder ja Veiksel-joet kuuluvat Itämeren valuma-alueeseen, ja niiden vesistöalueet kattavat noin 93 prosenttia Puolan alueesta. Asiantuntijalausunto perustuu ympäristönsuojelun ylimmän tarkastusosaston pyynnöstä vuonna 2012 tehtyyn selvitykseen: Verification of thresholds for assessing the ecological condition of rivers and lakes as regards physical-chemical elements taking into account characteristic conditions for particular types of water, s. 180 (Garcia ja muut, 2012).

29 Kymijoki-Suomenlahti, läntinen vesienhoitoalue (Suomi), Väinäjoki, Lielupe, Venta ja Gauja (Latvia) sekä Veiksel ja Oder (Puola) virtaavat Suomenlahteen, Riianlahteen ja Itämeren keskiosaan.

30 Ravinteiden vähentämistä varten oli määritetty tavoitearvot ja indikaattorit Tanskassa, yhdessä Itämeren rannikolla sijaitsevassa Saksan osavaltiossa ja yhdessä vesienhoitosuunnitelmassa Suomessa. Latvian kaikissa vesienhoitosuunnitelmissa ilmoitetaan yhdyskuntajätevesien osalta odotettu ravinteiden vähennys.

31 SWD(2012) 379 final, 14. marraskuuta 2012, Accompanying the document Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the Implementation of Water Framework Directive (2000/60/EC) River Basin Management Plans.

32 Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 4/2014 ja erityiskertomus nro 23/2015.

33 Asetus (EY) N:o 648/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 14 päivänä maaliskuuta 2012 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 259/2012 asetuksen (EY) N:o 648/2004 muuttamisesta siltä osin kuin kyse on fosfaattien ja muiden fosforiyhdisteiden käytöstä kuluttajille tarkoitetuissa pyykinpesuaineissa ja kuluttajille tarkoitetuissa konetiskiaineissa (EUVL L 94, 30.3.2012, s. 16).

34 Kaikissa ympäristöluvissa, jotka vuonna 2014 myönnettiin 160–16 900 avl:n puhdistamoille Etelä- ja Lounais-Suomessa, asetettiin fosforille raja-arvot, jotka ovat vähintään yhtä tiukat kuin Itämeren suojelukomission suosituksessa 28E/5.

35 Maaseudun kehittämisohjelmissa yksilöidyt vaatimukset, joita maatalouden ympäristötukia saavien viljelijöiden täytyy noudattaa (pakollisten täydentävien ehtojen standardien lisäksi)-.

36 F. Amery (ILVO) ja O.F. Schoumans (Alterra Wageningen UR) Agricultural Phosphorus legislation in Europe, huhtikuu 2014.

37 Suomessa käytetään fosforia keskimäärin noin 10 kg/ha/vuosi, mutta joillakin alueilla määrä on suurempi kuin 25 kg/ha/vuosi (Lähde: Report on the implementation of HELCOM Recommendations within the competence of HELCOM LAND adopted since HELCOM BSAP (2007), sivu 10). Puolassa fosforipitoisten kivennäislannoitteiden käyttö on ollut kasvusuunnassa, mutta on nyt vakiintunut suurin piirtein tasolle 25 kg/ha/vuosi (Lähde: Report on the state of the environment in Poland in 2008, GIOS 2010). Ainakin 20 prosentilla käytetystä maatalousmaasta maaperän fosforipitoisuus oli korkea tai hyvin korkea (Lähde: Monitoring of the chemistry of Polish arable soils, Lublinin alueellinen maatalouskemikaalien seuranta-asema, 2005).

38 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/1/EY, annettu 15 päivänä tammikuuta 2008, ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi (EUVL L 24, 29.1.2008, s. 8). Direktiivi korvattiin teollisuuden päästöistä (yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen) 24 päivänä marraskuuta 2010 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2010/75/EU (EUVL L 334, 17.12.2010, s. 17).

39 Tätä kuormituslähteiden yksityiskohtaista arviointia kutsutaan päästölähdekohtaiseksi lähestymistavaksi (Comprehensive Waterborne Pollution Load Compilations, PLC). Sen avulla kvantifioidaan pistekuormituslähteistä (taajamat, teollisuus ja kalanviljelylaitokset) vesitse kantautuvat päästöt, hajakuormituslähteistä (maatalous, hoidetut metsät, ilmansaastelaskeuma, haja-asutus ja sadevesi) kantautuvat päästöt sekä luonnollinen taustakuormitus sisämaan pintavesiin.

40 LOAD 7-2014, 3-2. Asiantuntijaryhmän kokouspöytäkirja. Kokouksen aiheena oli seuranta, jolla mitataan, miten eri maat ovat edistyneet Itämeren suojelun toimintaohjelman ravinteiden vähennystavoitteiden saavuttamisessa (Riika, Latvia, 12.–14. maaliskuuta 2014). Kokouksessa pidettiin tärkeinä tietoja oletetusta ravinteiden vähenemisestä niin Itämeren suojelun toimintaohjelman seurannan kuin vesipolitiikan puitedirektiivin ja meristrategiapuitedirektiivin välisen paremman synergian varmistamisen kannalta.

41 Alue, jossa on niin tiheä asutus ja/tai niin runsaasti yritystoimintaa, että jätevedet on viemäröitävä ja johdettava jätevedenpuhdistamoon tai purkupaikkaan.

42 Asukasvastineluku: Kvantitatiivinen ilmaus, joka kuvaa jäteveden aiheuttamaa saastekuormitusta. Avl kuvaa ”vastaavaa” ihmismäärää, joka tuottaa vaikutukseltaan samansuuruisen jätemäärän. Yksi avl vastaa yhden asukkaan tuottamaa jätevesikuormitusta.

43 Biokemiallinen hapenkulutus (BOD₅), kemiallinen hapen kulutus (COD) ja kiintoaineen kokonaispitoisuus.

44 Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 2/2015.

452002: 1 378 taajamaa ja avl 41 miljoonaa. 2006: taajamien lukumäärä lisääntyi 26 prosenttia ja kuormitus 12 prosenttia. 2013: nämä luvut alenivat 10 prosenttia ja 16 prosenttia verrattuna vuoteen 2006.

46 Investointeja jätevesien käsittelyyn 15 kaupungissa, joissa on enemmän kuin 10 000 asukasta (Väinäjoen ja Gauja-joen vesistöalueet), sekä useissa alle 2 000 asukkaan taajamissa.

47 Ks. erityiskertomus nro 2/2015, kohdat 65–67.

48 Uusi ohjelmakausi 2007–2013, Suuntaviivat kustannus-hyötyanalyysien tekemistä varten, valmisteluasiakirja 4, 8/2006.-

49 Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 2/2015.

50 Komission täytäntöönpanopäätös 2014/431/EU, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2014, neuvoston direktiivin 91/271/ETY täytäntöönpanemiseksi laadittujen kansallisten ohjelmien raportointimalleista (EUVL L 197, 4.7.2014, s. 77).

51 EU Pilot -menettely on ensimmäinen askel kohti ongelmien ratkaisemista. Tarkoituksena on välttää virallinen rikkomismenettely, mikäli se on mahdollista.

52 Asia C-438/07 – Euroopan unionin tuomioistuimelle esitettyjen Ruotsin puolustusasiakirjojen liitteet 2 ja 3.

53 Tätä ongelmaa käsitellään vain epäsuorasti direktiivin vaatimuksessa lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamisesta. Lannoitteissa esiintyy yleensä sekä nitraatteja että fosforia (sekä muita ravinteita). Vaatimus ei silti takaa, että fosforin käyttö vähenee, sillä eri ravinteiden osuus kaupallisissa lannoitteissa vaihtelee.

54 Liitteessä III olevassa 2 kohdassa rajoitus 170 kg/ha/vuosi, joka koskee lannasta peräisin olevan typen määrää, sekä liitteessä II olevan A kohdan 3 alakohdassa kielto, joka koskee lannoitteiden käyttöä maahan soisilla, tulvineilla, roudassa olevilla tai lumipeitteisillä mailla.

55 Eurostatin mukaan kivennäislannoitteista peräisin olevan typen määrä lisääntyi vuosittain keskimäärin yli 4 prosenttia Latviassa, Liettuassa ja Virossa ja vähemmän Puolassa ja Ruotsissa vuosina 2004–2012. Se väheni vuosittain keskimäärin yhden prosentin Saksassa, Suomessa ja Tanskassa.

56 Suomessa tämä koskee noin 90:tä prosenttia viljelijöistä ja 97:ää prosenttia viljelymaasta. Myös Puolassa maatalouden ympäristötukea saavien viljelijöiden on pidettävä rekisteriä, mutta lannoitussuunnitelmaa edellytetään ainoastaan viljelijöiltä, jotka saavat luonnonmukaiseen viljelyyn ja kestävään maatalouteen liittyvien ympäristötukijärjestelmien mukaista tukea. Tämä kattaa 12 prosenttia viljelymaasta.

57 Lissabonin sopimuksen 258 artiklan mukaan komissio huolehtii siitä, että perussopimuksen määräyksiä sekä toimielinten sen nojalla toteuttamia toimenpiteitä noudatetaan.

58 Viljely ja laiduntaminen ovat sallittuja, jos niihin sovelletaan tiettyjä rajoituksia esimerkiksi lannoitteiden osalta.

59 Esimerkkejä kansallisista vaatimuksista, joissa on kyse lannoitteiden käytöstä nitraattiherkkien alueiden ulkopuolella: lannoitteiden levityskielto tietyn jakson aikana (Puola) sekä lannasta peräisin olevan typen määrän rajoittaminen 170 kilogrammaan hehtaarilta, lannoitteiden levityskielto soisilla, tulvineilla, roudassa olevilla tai lumipeitteisillä mailla ja lannoitteiden levityskielto jyrkillä rinteillä (Puola ja Latvia).

60 Erityiskertomus nro 8/2008 Onko täydentävien ehtojen käyttö vaikuttava toimintatapa?, kohta 69, ja erityiskertomus 23/2015, kohta 136.

61 Erityiskertomukset nro 8/2008, 4/2014 ja 23/2015.

62 Asetuksen (EY) N:o 1698/2005 36 artikla.

63 Vuonna 2009 hyväksytyt vesienhoitosuunnitelmat kattoivat jakson 2010–2015, kun taas vuonna 2006 hyväksytyt maaseudun kehittämisohjelmat kattoivat vuodet 2007–2013.

64 Latvian vesienhoitosuunnitelmissa ehdotetaan kahta kansallisista varoista rahoitettavaa toimenpidettä, jotka koskevat nurmikasvillisuuden peittämiä suojakaistoja ja lannoitussuunnitelmien laatimista. Toimenpiteet olivat kuitenkin joko laajuudeltaan vähäisiä tai niitä ei toteutettu.

65 Latviassa investoinnit lietelantasäiliöihin on toteutettu 50 prosentilla tiloista, joiden eläinyksiköistä 80 prosenttia sijaitsee nitraattiherkillä alueilla. Puolassa lietelantasäiliöiden rakentamiseen tarkoitetulla tuella ei juuri ole ollut kysyntää.

66 Jäsenvaltioiden on määriteltävä lannoitteisiin ja torjunta-aineisiin liittyvät vähimmäisvaatimukset, joita sovelletaan maaseudun kehittämisohjelmien tiettyjen toimenpiteiden yhteydessä. Kolmessa jäsenvaltiossa, joihin tehtiin tarkastuskäynti, nämä vaatimukset eivät ole lannoitteiden osalta täydentäviä ehtoja tiukemmat eikä niillä rajoiteta fosforin käyttöä (paitsi Suomessa, jossa rajoitus on kuitenkin varsin löyhä).

67 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta.

68 Komissio esimerkiksi pyysi, että Latvian maaseudun kehittämisohjelmassa määrätään vesienhoitosuunnitelmien mukaisia lieventäviä toimenpiteitä kaikkien maa- ja metsätalousmaan kuivatuksen yhteydessä osarahoitettujen investointien osalta.

69 Pinta-alaperusteiseen tukeen oikeutettujen viljelijöiden on sovellettava tiloillaan viherryttämiskäytäntöjä, joista on hyötyä ympäristö- ja ilmastotoimille. Käytäntöihin kuuluvat muun muassa viljelyn monipuolistaminen, pysyvän nurmen säilyttäminen ja se, että viisi prosenttia viljelymaasta osoitetaan ekologisesti hyödyllisiin tarkoituksiin. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1307/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 608).

70 Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa maantieteellistä kohdentamista on parannettu eri mekanismien avulla. Puolan maaseudun kehittämisohjelmassa lannoitussuunnitelmaa koskeva vaatimus on laajennettu kattamaan useita maatalouden ympäristötukijärjestelmiä-. Latvian maaseudun kehittämisohjelmassa tiukennettiin sänkipeltoa ja integroitua puutarhaviljelyä koskevia järjestelmiä edelliseen ohjelmaan verrattuna.

71 Makroaluestrategia on Eurooppa-neuvoston hyväksymä yhtenäinen kehys, jolla pyritään vastaamaan tietyn maantieteellisen alueen yhteisiin haasteisiin, ja joka liittyy samalla maantieteellisellä alueella sijaitseviin jäsenvaltioihin ja kolmansiin maihin, jotka näin hyötyvät yhteistyön tehostumisesta; strategia auttaa näin vahvistamaan taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta (Lähde: InfoRegio).-

72 Komission valmisteluasiakirja SWD(2013) 233 final, Accompanying the report from Commission concerning the added value of macro-regional strategies, 27. kesäkuuta 2013. Myös COM(2014) 284 final, 20. kesäkuuta 2014, komission kertomus makroaluestrategioiden hallintotavasta.

73 Ks. asetus (EU) N:o 1303/2013, 15 artikla (kumppanuussopimuksen sisältö), 96 artiklan 3 kohdan d alakohta (alueiden välisiä ja valtioiden välisiä toimia koskevien järjestelyjen täytyy sisältyä toimenpideohjelmiin) sekä 70 artikla 2 kohta (mahdollisuus osarahoittaa toimia ohjelma-alueen ulkopuolella).

74 Tilintarkastustuomioistuin tutki Ruotsin, Suomen, Latvian ja Puolan kumppanuussopimukset ja toimenpideohjelmat.

75 Tämä on mainittu yksiselitteisesti infrastruktuureja ja ympäristöä koskevassa Puolan kansallisessa toimenpideohjelmassa ja Ruotsin toimenpideohjelmassa. Lisäksi se tuodaan yleisluontoisemmin esiin Suomen kansallisessa toimenpideohjelmassa.

Johtopäätökset ja suositukset

113

Jäsenvaltioiden toteuttamat EU:n toimet ovat johtaneet vain vähäiseen edistymiseen Itämeren ravinnepäästöjen vähentämisessä. Investoinnit jätevesi-infrastruktuureihin eivät ole olleet riittävän tehokkaita, maataloustoimenpiteet eivät ole oikeassa suhteessa paineen suuruuteen eivätkä riittävän kohdennettuja ja EU:n Itämeri-strategian lisäarvoa on vaikea arvioida.

Jäsenvaltioiden suunnitelmat eivät ole riittävän kunnianhimoisia eivätkä sisällä tarkoituksenmukaisia indikaattoreita, eikä ravinteiden vähentämisessä ole edistytty riittävästi

114

Itämeren rehevöitymisen torjuminen edellyttää ravinnepäästöjen vähentämistä. Tässä ei ollut vuoden 2012 loppuun mennessä edistytty riittävästi. Kaupunkitaajamien ravinnekuormitus on vähentynyt, kun taas maatalouden ravinnekuormitus on pysynyt entisellään tai jopa lisääntynyt (ks. kohta 25).

115

Jäsenvaltioiden ravinteiden vähennyssuunnitelmat, joilla pyritään Itämeren suojelukomission tavoitteisiin, ovat rajoittuneet vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisten vesienhoitosuunnitelmien toteuttamiseen. Tämä ei aina riitä vähentämään Itämeren ravinteita riittävästi. Vesienhoitosuunnitelmat eivät myöskään ole riittäviä, sillä useimmissa niihin kuuluvissa toimenpiteissä tyydytään lähinnä panemaan täytäntöön tiettyjä EU:n direktiivejä (ks. kohdat 26–30).

116

Vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisissa vesienhoitosuunnitelmissa tavoitteet on ilmaistu vaikutusindikaattorin avulla (kuinka suuressa osassa vesistöjä vesien tila on hyvä). Tätä ei kuitenkaan ole muunnettu yksityiskohtaisemmiksi tavoitteiksi (esimerkiksi vuotuisen ravinnekuormituksen määrä). Sama ongelma havaittiin meristrategiapuitedirektiiviin perustuvien toimenpideohjelmien valmisteluasiakirjoissa. Itämeren suojelukomission suosituksia, jotka menevät pidemmälle kuin EU:n direktiiveissä tiettyjen toimintojen osalta säädetyt standardit, sovelletaan ainoastaan osittain (ks. kohdat 31–36).

117

Itämeren ravinnepäästöistä saatavien seurantatietojen luotettavuutta ei ole varmistettu. Tämä koskee etenkin rajojen yli kulkeutuvaa kuormitusta ja hajakuormitusta. Ne ovat kuitenkin ratkaisevan tärkeitä kohdennettaessa vähennystavoitteita oikeudenmukaisesti maittain ja määritettäessä tarkoituksenmukaisia toimenpiteitä (ks. kohdat 37–41).

Suositus 1

Komission olisi

a)vaadittava, että jäsenvaltiot laativat toimenpideohjelmat, joilla saavutetaan mitattavissa olevat ravinnekuormituksen vähennystavoitteet sekä meristrategiapuitedirektiivin ja vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteet

b)vaadittava, että jäsenvaltiot arvioivat ja seuraavat vesistöalueidensa ravinnekuormitusta ja Itämereen päätyviä ravinnepäästöjä luotettavasti ja johdonmukaisesti.

Jäsenvaltioiden olisi

c)koottava tiedot ravinnekuormituksen vähentämistoimenpiteiden kustannustehokkuudesta, jotta käytettävissä olisi pitävä analyysi tulevia toimenpideohjelmia ajatellen.

Yhdyskuntajätevesien ravinnekuormituksen vähentämistoimet eivät ole riittävän tehokkaita

118

Lisäksi voidaan todeta, että sitä eivät vielä noudata kaikki ne Itämeren ympärillä sijaitsevat jäsenvaltiot, joiden piti panna direktiivi täytäntöön vuoteen 2012 mennessä. Ainoastaan Saksa ja Suomi noudattivat direktiivin 4 (biologinen käsittely) ja 5 (tehokkaampi käsittely) artiklaa lähes kaikilta osin. Tiettyjen jäsenvaltioiden täytyy saada direktiivin täytäntöönpano päätökseen vuoden 2015 loppuun mennessä. Merkittävistä EU:n osarahoittamista investoinneista huolimatta Puolassa toiminta ei tule olemaan vaatimustenmukaista, ja suurta osaa kohteista ei edelleenkään ole liitetty viemäröintijärjestelmiin (ks. kohdat 46–54).

119

Tarkastuskäynnin kohteena olleet jätevedenpuhdistamot toimivat tehokkaasti ja jätevesien käsittelystä annetun direktiivin mukaisesti. Vain osa niistä noudattaa kuitenkin Itämeren suojelukomission tiukempia fosforisuosituksia. Puhdistamojen rahoituksellinen kestävyys ei aina ole taattu (ks. kohdat 55–57).

120

Komissio ei kohdistanut oikea-aikaisesti seurantaa siihen, noudattivatko jäsenvaltiot liittymissopimustensa määräyksiä. Komissio ei seuraa näiden suunnitelmien toteuttamista tarpeeksi tiiviisti, sillä sen työ perustuu riittämättömiin tietoihin. Komissio on havainnut rikkomistapaukset ja vienyt jäsenvaltiot oikeuteen säännösten noudattamatta jättämisestä viiveellä (ks. kohdat 58–64).

121

Venäjän ja Valko-Venäjän jätevesien keruu- ja käsittelyinfrastruktuureihin myönnetty EU:n tuki mahdollistaa jätevesien ravinteiden kustannustehokkaan vähentämisen. Toimien toteuttaminen on kuitenkin erittäin hidasta, ja ne ovat tarpeisiin nähden vaatimattomia. Erityisen ongelman muodostavat Venäjällä sijaitsevalta Kaliningradin alueelta peräisin olevat saasteet (ks. kohdat 65–69).

Suositus 2

Komission olisi

a)kannustettava jäsenvaltioita säätämään oikeudelliset velvoitteet, joissa vaaditaan kotitalouksia liittymään olemassa oleviin viemäriverkkoihin, sekä valvomaan säännösten täytäntöönpanoa

b)vaadittava, että jäsenvaltiot panevat täytäntöön kestävän jäteveden hinnoittelupolitiikan, joka mahdollistaa asianmukaisen kunnossapidon ja laitteiston uusimisen; hinnoittelupolitiikassa olisi otettava huomioon saastuttaja maksaa -periaate ja vesihuollon kohtuullinen hintataso

c)arvioitava nopeammin yhdyskuntajätevesidirektiivin noudattaminen

d)edelleen edistettävä hankkeita, joiden tarkoituksena on vähentää Venäjältä ja Valko-Venäjältä Itämereen päätyvää ravinnekuormitusta, keskittämällä toimet tiiviimmin Itämeren suojelukomission yksilöimiin keskeisiin saastuttajiin (kuten Kaliningradin alueeseen).

Jäsenvaltioiden olisi

e)suunniteltava ja rakennettava jätevesi-infrastruktuurinsa mahdollisimman tehokkaasti ja tarvittaessa harkittava taloudellisen tuen myöntämistä kotitalouksille, joilla ei muutoin ole varaa liittyä viemäriverkkoon

f)määritettävä purkuvesille yhdyskuntajätevesidirektiiviä tiukemmat ravinnestandardit alueilla, joilta vesi valuu vesistöihin, joilla ei ole kyetty saavuttamaan vesipolitiikan puitedirektiivissä asetettuja ravinneoloja ja meristrategiapuitedirektiivin mukaista vesien hyvää tilaa.

Jäsenvaltiot ovat haluttomia hyödyntämään toimintamahdollisuuksiaan täysimääräisesti maatalouden alalla, ja toimia ei kohdisteta riittävästi alueisiin, joilla tarve on suurin

122

Nitraattidirektiivin mukaisten pakollisten toimenpiteiden soveltamisalue ei joissakin jäsenvaltioissa ole riittävä. Toimenpideohjelmien vaativuus vaihtelee, ja ne eivät aina ole yhtä tiukkoja kuin komissio suosittelee. Direktiivissä ei erikseen velvoiteta tiloja laatimaan lannoitussuunnitelmia eikä pitämään rekisteriä käyttämistään lannoitteista. Nämä välineet auttaisivat toteuttamaan ja valvomaan useita nitraattidirektiivin vaatimuksia. Komissio on antanut jäsenvaltioille ohjeita ja käynnistänyt nitraattidirektiivin täytäntöönpanon jatkuvan seurannan. Nitraattiherkkien alueiden ja toimenpideohjelmien määrittäminen on tämän ansiosta parantunut, mutta prosessiin kuluu paljon aikaa (ks. kohdat 75–83).

123

Täydentävien ehtojen järjestelmä auttaa nitraatteja ja muita lannoitteita koskevien vaatimusten täytäntöönpanon valvonnassa, mutta se ei ole riittävän tehokas, koska osa vaatimuksista ei ole kovinkaan tiukkoja. Täydentävien ehtojen tarkastuksissa ja seuraamuksissa on otantaan ja ohjeisiin liittyviä puutteita. Nitraattiherkillä alueilla täydentävien ehtojen vaatimuksia jätetään usein soveltamatta, mikä viittaa siihen, että valvontajärjestelmien pelotevaikutus on nykyisin vähäinen. Täydentäviin ehtoihin kuulumattomien vaatimusten kansallisissa tarkastuksissa on puutteita (ks. kohdat 84–90).

124

EU:n osarahoittamilla maaseudun kehittämistoimenpiteillä on ollut vähän vaikutusta ravinteiden aiheuttaman vesistöjen pilaantumisen vähentämiseen. Investoinnit, joiden tarkoituksena on auttaa viljelijöitä parantamaan lannan varastointia ja käsittelyä, ovat vain osassa tapauksista kohdistuneet relevantteihin tiloihin. Maatalouden ympäristötukijärjestelmiä ei ole kohdennettu niille maantieteellisille alueille, joilla ei ole onnistuttu saavuttamaan vesien hyvää tilaa. Toimenpide, jonka tarkoituksena on vesipolitiikan puitedirektiiviin perustuvien toimien toteuttaminen, on pantu täytäntöön vain harvoin. Saastuttaja maksaa -periaatetta ei sovelleta riittävällä tavalla maataloustoimintaan (ks. kohdat 91–99).

125

Komissio on hyödyntänyt ohjelmakauden 2014–2020 uusien välineiden tarjoaman tilaisuuden edellyttää tiukempia perusvaatimuksia ja maatalouden ympäristötoimenpiteitä. Lisäksi komissio on kehottanut parantamaan maaseudun kehittämistoimenpiteiden maantieteellistä kohdentamista ja lisäämään maaseudun kehittämisohjelmien ja vesienhoitosuunnitelmien yhdenmukaisuutta. Jäsenvaltioiden kanssa käyty keskustelu on johtanut parannuksiin. Monet toimenpiteet on kuitenkin vielä määriteltävä uudelleen, kun kaikki niihin liittyvät kansalliset säännökset ja suunnitelmat on hyväksytty. Tämä viivästyttää tiettyjen toimenpiteiden toteuttamista ja lisää ohjelmista aiheutuvaa hallinnollista taakkaa (ks. kohdat 100–102).

Suositus 3

Komission olisi

a)vaadittava, että jäsenvaltiot määrittävät asianmukaiset nitraattiherkät alueet. Tällöin jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon maatalouden ravinnekuormituksen aiheuttamia paineita koskevat tiedot, jotka on kerätty vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisiin vesienhoitosuunnitelmiin.

Jäsenvaltioiden olisi

b)asetettava tarkoituksenmukaiset raja-arvot fosforin käytölle maataloudessa, kun fosfori vaarantaa vesien hyvän tilan

c)määritettävä nitraatteja koskevien toimenpideohjelmiensa säännöt uusimman tieteellisen näytön perusteella

d)määrättävä olemassa olevia vaatimuksia pidemmälle menevistä pakollisista toimista saastuttavilla tiloilla, joilta vesi valuu rehevöityneisiin vesistöihin

e)sovellettava tehokkaimpia maatalouden ympäristötoimia ravinteista johtuvan vesien pilaantumisen vähentämiseksi. Nämä ympäristötoimet ja metsitystoimet on lisäksi kohdennettava alueille, joilla näillä toimilla on suurin vaikutus ravinnekuormituksen vähentämiseen.

Makroalueellisen EU:n Itämeri-strategian tuottamaa lisäarvoa ravinteiden vähentämisen kannalta on vaikea arvioida

126

EU:n Itämeri-strategian hallintorakenne on monimutkainen, ja se on lisännyt uusia hallintotasoja jo olemassa olevien alueellisten hallintoelinten lisäksi. On vaikea arvioida EU:n Itämeri-strategian vaikutusta toimiin, joilla jäsenvaltiot pyrkivät vähentämään Itämeren ravinnepäästöjä (ks. kohta 105).

127

Lippulaivahankkeissa, jotka toteutetaan useiden EU:n jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden yhteistyönä, pyritään kehittämään parhaita käytäntöjä laajasti käytettäväksi. Joskus lippulaivahankkeiden tulokset eivät kuitenkaan ulotu pidemmälle kuin aiemmat tulokset, ja hankkeiden käytännön vaikutukset jäävät melko vähäisiksi (ks. kohdat 106 ja 108).

128

EU:n osarahoittamien ohjelmien prioriteettien oli määrä vastata osatavoitetta ”meriveden puhtaus”. Tulokset jäivät kuitenkin hyvin laihoiksi (ks. kohdat 109–112).

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Henri GRETHENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 27. tammikuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vìtor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

Liitteet

Liite I

Ravinnepäästöjen vähennystavoitteet

Maa | Keskimääräiset typpipäästöt 1997–2003 | Keskimääräiset fosforipäästöt 1997–2003 | Typen vähennystavoite vuodeksi 2021 | Fosforin vähennystavoite vuodeksi 2021 | Typpi: vähennys (%) | Fosfori: vähennys (%)
| tonnia/vuosi | tonnia/vuosi | tonnia/vuosi | tonnia/vuosi |  |
Tanska | 70 490 | 1 928 | 2 890 | 38 | 4 | 2
Viro | 27 684 | 804 | 1 800 | 320 | 7 | 40
Suomi | 88 005 | 3 609 | 3 030 | 356 | 3 | 10
Saksa | 65 672 | 627 | 7 670 | 170 | 12 | 27
Latvia | 61 164 | 829 | 1 670 | 220 | 3 | 27
Liettua | 48 689 | 2 463 | 8 970 | 1 470 | 18 | 60
Puola | 212 412 | 11 787 | 43 610 | 7 480 | 21 | 63
Venäjä | 87 122 | 7 142 | 10 380 | 3 790 | 12 | 53
Ruotsi | 130 279 | 3 639 | 9 240 | 530 | 7 | 15
Ravinnepäästöt HELCOM-maista | 791 517 | 32 828 | 89 260 | 14 374 | 11 | 44
Ravinnepäästöt muista kuin allekirjoittajamaista¹ | 21 421 | 1 979 |  |  |  |
Ravinnekuormitus Itämereen HELCOM-maiden kautta | 812 938 | 34 807 |  |  |  |
Ravinnekuormitus muista lähteistä² | 97 405 | 2 087 |  |  |  |
Itämeri yhteensä | 910 343 | 36 894 | 118 134 | 15 178 | 13 | 41

1 Jokien mukana rajojen yli kulkeutuvat ravinnepäästöt Tšekin tasavallasta, Ukrainasta ja Valko-Venäjältä.

2 Päästöt merenkulusta ja ilmansaasteista, jotka ovat peräisin kaikista Itämeren valuma-alueeseen kuulumattomista EU-maista.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin vuoden 2013 Itämeren suojelukomission ministerikokousta varten laaditun asiakirjan ”Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated Country Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan” tietojen perusteella.

Liite II

Itämeren typpi- ja fosforipäästöjen kehityssuunta maittain

(tonnia/vuosi)
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
Typpi | Päästöt 1997–2003 | 65 672 | 70 490 | 27 684 | 88 005 | 48 689 | 61 164 | 212 412 | 87 122 | 130 279
Päästöt 2012 epävarmuustekijät huomioon ottaen (testiarvo) | 55 963 | 52 535 | 28 378 | 94 688 | 55 502 | 70 388 | 191 602 | 91 757 | 116 723
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
Fosfori | Päästöt 1997–2003 | 627 | 1 928 | 804 | 3 609 | 2 463 | 829 | 11 787 | 7 142 | 3 639
Päästöt 2012 epävarmuustekijät huomioon ottaen (testiarvo) | 630 | 1 663 | 782 | 3 608 | 1 929 | 1 242 | 9 680 | 7 230 | 3 509

Lähde: Kööpenhaminassa vuonna 2013 hyväksyttyyn Itämeren suojelukomission ministerikokouksen julkilausumaan liittyvä alustava arvio Preliminary assessment for following-up on progress towards the country-wise allocated reduction targets on nutrients (CART).

Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme. Sähköinen lähde: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Liite III

Päästöjen ylärajan saavuttaminen vesistöalueen osan mukaan

(tonnia/vuosi)
| Perämeri | Selkämeri | Itämeren keskiosa | Suomenlahti | Riianlahti | Tanskan salmet | Kattegat | Yhteensä
Typpipäästöjen yläraja HELCOMin vähennystavoitteen perusteella | 57 622 | 79 372 | 325 000 | 101 800 | 88 418 | 65 998 | 74 001 | 792 211
Päästöt 2012 epävarmuustekijät huomioon ottaen (testiarvo) | 60 484 | 74 794 | 375 760 | 119 687 | 97 106 | 51 495 | 65 801 | 845 127
Ylimääräinen vähennys |  | 4 578 |  |  |  | 14 503 | 8 200 | 27 281
Puuttuva vähennys HELCOMin vuoden 2021 tavoitteisiin nähden | 2 862 |  | 50 760 | 17 887 | 8 688 |  |  | 80 197
Fosforipäästöjen yläraja HELCOMin vähennystavoitteen perusteella | 2 675 | 2 773 | 7 360 | 3 600 | 2 020 | 1 601 | 1 687 | 21 716
Päästöt 2012 epävarmuustekijät huomioon ottaen (testiarvo) | 2 787 | 2 490 | 15 145 | 7 536 | 2 775 | 1 418 | 1 591 | 33 742
Ylimääräinen vähennys |  | 283 |  |  |  | 183 | 96 | 562
Puuttuva vähennys HELCOMin vuoden 2021 tavoitteisiin nähden | 112 |  | 7 785 | 3 936 | 755 |  |  | 12 588

Lähde: Kööpenhaminassa vuonna 2013 hyväksyttyyn Itämeren suojelukomission ministerikokouksen julkilausumaan liittyvä alustava arvio Preliminary assessment for following-up on progress towards the country-wise allocated reduction targets on nutrients (CART).

Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme. Sähköinen lähde: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Liite IV

Suurten kaupunkien jätevedenpuhdistamojen purkuvesissä todettu ravinnepitoisuus Itämeren ympärillä sijaitsevissa EU:n jäsenvaltioissa (2013)

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin jäsenvaltioiden toimittamien vuoden 2013 lopun tietojen perusteella. Sekä Kööpenhaminan että Tukholman tiedot on päätelty asianomaisissa kaupungeissa sijaitsevien kahden puhdistamon keskiarvojen perusteella.

Liite V

Lippulaivahankkeet ja muut EU:n Itämeri-strategian täytäntöönpanon kannalta tärkeät hankkeet

(miljoonaa euroa)
Rehevöitymistä käsittelevät EU:n Itämeri-strategian lippulaivahankkeet
Painopisteala AGRI | Rahoituksen lähde ja määrä
BALTIC MANURE | Hankkeen tarkoituksena on kehittää innovatiivisten lannankäsittelyratkaisujen asiantuntemusta (esimerkiksi uusiutuvan energian tuotanto ja eloperäiset lannoitteet). | Itämeren alueen toimenpideohjelma Yhteensä: 3,7 EAKR: 2,8

Fosforin kierrätys
Hankkeen tarkoituksena on kierrättää Itämeren alueen pääasiallisista lähteistä (esimerkiksi lannasta, jätevesilietteestä ja ruhoista) peräisin olevaa fosforia ja tuottaa siten lannoitteita. Lisäksi hankkeessa pyritään kehittämään paikkakohtaisia lannoitusstrategioita, jotta Itämeren alueesta tulisi ensimmäinen fosforia sisältävien kivennäislannoitteiden käytön kannalta omavarainen alue.

Painopisteala NUTRI | Rahoitus

Fosfaattien poistaminen pesuaineista
Hankkeella pyrittiin tukemaan Itämeren alueen maita Itämeren suojelukomission suosituksen 28E/7 (kansalliset lainsäädäntötoimet fosfaattien käytön vähentämiseksi pyykinpesuaineissa ja konetiskiaineissa) toteuttamisessa tuottamalla tiedotusmateriaalia päättäjiä varten. Fosfaattien käyttö pyykinpesuaineissa kiellettiin koko EU:ssa vuonna 2011.
Hankkeen vähäiset määrärahat saatiin Ruotsin kemikaalivirastolta.

PRESTO
Hankkeen tavoitteena on vähentää Itämeren ravinnekuormitusta jätevesien käsittelyn parissa työskentelevälle käyttöhenkilöstölle, suunnittelijoille ja akateemisille kouluttajille tarkoitettujen koulutusohjelmien avulla. Lisäksi hankkeen yhteydessä tehtiin teknisiä tutkimuksia ja investointeja tiettyihin Valko-Venäjän jätevedenpuhdistamoihin (Baranovichi, Grodno, Molodechno ja Vitebsk).
Itämeren alueen toimenpideohjelma
Yhteensä: 4,6
EAKR: 1,1
ENPI: 2,8

BALTIC DEAL | Hankkeella pyritään torjumaan ravinteiden valumista ja vuotoa tiloilta. Hanke käynnistettiin vapaaehtoispohjalta viiden maataloustuottajien liiton aloitteesta. | Itämeren alueen toimenpideohjelma Yhteensä: 3,8 EAKR: 3,0

Alueellisen ravinnekuormituksen arviointi ja prioriteettihankkeiden määrittely Valko-Venäjältä Itämereen päätyvien ravinteiden vähentämiseksi
Hankkeessa yksilöidään ensisijaisia investointeja ja kehitetään pohjoisen ulottuvuuden ympäristökumppanuuden yhteydessä paikallisia valmiuksia vähentää ravinnepäästöjä Itämereen. Hankkeessa painotetaan erityisesti maataloutta, yhdyskuntajätevesiä ja teollisuutta sekä fosforia sisältävien pesuaineiden valmistusta ja käyttöä.
Rahoittaja BSAP-rahasto, jota hallinnoivat Pohjoismaiden ympäristörahoitusyhtiö NEFCO ja Pohjoismaiden investointipankki NIB; investoijina Ruotsi ja Suomi: 0,25

Horisontaalinen toimi Neighbours

Taloudellisesti ja ympäristöllisesti kestävä Peipsi-järven alue | Hankkeessa parannetaan Peipsi-järven alueen ympäristöllistä tilaa kunnostamalla Pskovin alueen olemassa olevia jätevedenpuhdistamoja ja rakentamalla uusia infrastruktuureja Viron puolella Peipsi-järveä oleviin pieniin satamiin. | Viro–Latvia–Venäjä-toimenpideohjelma

Rehevöitymistä käsittelevät Itämeren toimenpideohjelman hankkeet (muut kuin lippulaivahankkeet)

(miljoonaa euroa)
Rehevöitymistä käsittelevät Itämeren toimenpideohjelman hankkeet (muut kuin lippulaivahankkeet) | Rahoituksen lähde ja määrä (Itämeren alueen toimenpideohjelma)
Baltic Compass | Hankkeessa työskennellään yhdessä maatalous- ja ympäristösektoreiden kanssa, jotta saataisiin aikaan Itämeren rehevöitymisen vähentämisen edellyttämä kansainvälinen lähestymistapa. | Yhteensä: 6,6 EAKR: 4,6 ENPI: 0,5
Baltic Compact | Hanke koskee maatalouden ympäristötoimia. | Yhteensä: 1,9 EAKR: 1,5
BERAS (Baltic Ecological Recycling Agriculture and Society) | Hankkeella pyritään torjumaan rehevöitymistä, lopettamaan torjunta-aineiden käyttö ja vähentämään elintarvikesektorin vaikutusta maapallon lämpenemiseen. | Yhteensä: 4,4 EAKR: 3,4 ENPI: 0,05
Waterpraxis | Hankkeella parannetaan Itämeren tilaa tukemalla alueen vesienhoitosuunnitelmien käytännön täytäntöönpanoa. | Yhteensä: 2.0 EAKR: 1,5
PURE (Project on urban reduction of eutrophication) | Hankkeessa valmistellaan ja toteutetaan kuntatason investointeja kansainvälisen yhteistyön avulla. | Yhteensä: 3,2 EAKR: 2,0 ENPI: 0,5

Komission vastaus

Tiivistelmä

V

Komissio pani merkille nämä seikat vesipiirien ensimmäisten hoitosuunnitelmien tarkastelussa¹ ja ensimmäisten toimenpideohjelmien arvioinnissa² ja katsoi, että kyseessä on merkittävä parannettava ala. Se on kehottanut jäsenvaltioita toteuttamaan tätä koskevia toimia vesipiirien toisissa hoitosuunnitelmissa.

VI

Komissio katsoo, että sen toimet ovat olleet riittäviä. Perussopimuksessa ja unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on selkeästi todettu, että komissiolla on laaja harkintavalta siinä, miten se toimii rikkomistapauksissa tehtävässään perussopimusten vartijana. Joissain tapauksissa vaihtoehtoiset välineet tai poliittinen vuoropuhelu voivat olla rikkomismenettelyä tehokkaampi lähestymistapa.

Komissiolla on kuitenkin merkittävää näyttöä yhdyskuntajätevesidirektiivin noudattamisen edistymisestä rikkomismenettelyn avulla.

VII

Jäsenvaltioiden nitraattidirektiivin täytäntöönpanossa on joissain tapauksissa kohdattu useita haasteita, ja joissain tapauksissa täytäntöönpano on ollut tehokasta. Keskimääräisten nitraattipitoisuuksien yleinen suuntaus on kuitenkin parantunut EU:ssa ja Itämeressä.

Täydentäviä ehtoja koskevan politiikan tarkoituksena ei ole toimia toimenpiteenä unionin lainsäädännön täytäntöönpanon valvomiseksi jäsenvaltioissa. Noudattamatta jättämisen osalta rikkomismenettely on osoittautunut toimivaksi keinoksi.

Täydentävien ehtojen järjestelmän vuoksi noudattamatta jättämisten ja sovellettujen seuraamusten määrä on pikemminkin merkki menettelyn toiminnasta kuin sen riittämättömyydestä. Täydentäviä ehtoja sovelletaan vain suoria tukia saaviin tai joihinkin maaseudun kehittämistoimiin, esimerkiksi maatalouden ympäristötoimenpiteisiin, osallistuviin maanviljelijöihin.

VIII

Komissio katsoo, että Itämeri-strategialla on onnistuttu edistämään Itämeren ympäristön suojelua. Yleisesti ottaen makroalueellista lähestymistapaa voidaan pitää arvokkaana keinona tarkastella alueellisia ongelmia ja vahvistaa Itämeren rannikolla sijaitsevien valtioiden yhteistyötä.

Johdanto

09

Sekä vesipolitiikan puitedirektiivin että meristrategiapuitedirektiivin toimenpideohjelmat on virtaviivaistettu yhteistä raportointia varten maaliskuussa 2016. Jäsenvaltioiden raportoimissa vesipolitiikan puitedirektiivin ja meristrategiadirektiivin toimenpideohjelmissa on otettava huomioon HELCOMin suositukset ja kansainvälisistä sopimuksista seuraavat velvoitteet.

13

Maaseuturahaston osalta vesienhoito on määritetty yhdeksi maaseudun kehittämisen pääasiallisista tavoitteista sekä vuosien 2007–2013 että vuosien 2014–2020 ohjelmakausilla. Tavoitteet ovat saavutettavissa erilaisten toimenpiteiden avulla, joihin kuuluvat myös muut kuin aluekohtaiset toimenpiteet, kuten investoinnit ja koulutus.

Ajanjaksolta 2007–2013 tietoa rahoituksesta on saatavilla vain toimintalinjojen ja toimenpiteiden tasolla. Ajanjaksolta 2014–2020 nämä tiedot ovat saatavilla toimenpiteiden ja painopistealueiden tasolla (tai prioriteettien, kuten vesienhoidon prioriteetin osalta), jolloin on mahdollista saada suoraan tavoitteisiin liittyvää tietoa.

Huomautukset

18

Komissio toteaa, että vaikka HELCOMin ravinteiden vähennystavoitteet katsotaan hyväksi käytännöksi, Itämeren rannikolla sijaitsevien jäsenvaltioiden ei voitu lain mukaan odottaa meristrategiapuitedirektiivin mukaisessa raportoinnissaan lokakuussa 2012 raportoivan HELCOMin ravinteiden vähennystavoitteitaan, jotka hyväksyttiin HELCOMin ministerikokouksessa lokakuussa 2013. Käytännössä komissio olisi kuitenkin tyytyväinen, jos jäsenvaltioiden meristrategiapuitedirektiivin mukaiset toimenpideohjelmat, jotka on määrä esittää maaliskuussa 2016, edistäisivät myös niiden HELCOM-sitoumusten saavuttamista.

28

Vesipolitiikan puitedirektiivillä ja HELCOMilla on sama tavoite – Itämeren rehevöitymisen torjunta. Hyvän tilan saavuttaminen vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisesti riittäisi HELCOMin tavoitteiden saavuttamiseen. Puolalta edellytetään lisätoimenpiteitä, mutta nämä eivät ole tarpeen pelkästään HELCOMin tavoitteiden saavuttamiseksi vaan myös vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden saavuttamiseksi.

Puola ei asettanut vesipiirin ensimmäisen hoitosuunnitelman osalta riittävän tiukkoja vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisia fosfaatteja koskevia normeja, jotka korreloisivat vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisen hyvän ekologisen tilan kanssa (Puolassa käytettiin olemassa olevia vanhoja normeja), ja tässä tapauksessa HELCOMin tavoitteet voivat vaikuttaa tiukemmilta. Puolan on korjattava tämä ilmeinen poikkeama asettamalla vesipolitiikan puitedirektiivin mukaiset fosfaattinormit ja käyttämällä näitä sellaisten vesipiirin toisen hoitosuunnitelman toimenpideohjelmien määrittämisessä, joilla vähennetään fosfaatteja sekä sisävesissä että meressä.

31

Jäsenvaltioiden on toteutettava vesipiirin toisen hoitosuunnitelman toimenpideohjelmien raportoinnissa ravinteiden kuiluanalyysi, joten komission tiedot jäsenvaltioiden saavuttamasta ravinteiden vähennyksestä tulevat paranemaan seuraavien kahden raportointiajanjakson aikana.

Jäsenvaltioiden on kirjattava vesipiirien toisiin hoitosuunnitelmiin, missä määrin nitraattidirektiivin täytäntöönpano riittää maatalouden ravinnekuormitukseen puuttumiseen, ja mitä vesipolitiikan puitedirektiivin perus- ja lisätoimenpiteitä otetaan käyttöön tämän osalta. Tämä auttaa jäsenvaltioita ja komissiota ymmärtämään, missä tarvitaan lisätoimia.

34

Komissio odottaa, että osana vesipiirien hoitosuunnitelmiin sisällytettyjä toimenpiteitä nykyisiä puhdistamojen ympäristölupia tarkastellaan ja tarkistetaan tarvittaessa sen varmistamiseksi, että kaupunkialueiden pilaantumista vähennetään tasolle, jolla hyvä tila voidaan saavuttaa kaikissa vesistöissä. Joissain vesistöissä tämä voi tarkoittaa 1 mg/l fosforia, kun taas muilla alueilla tarpeen voi olla tiukempi, esimerkiksi 0,5 mg/l tai alempi enimmäismäärä, jos väestötiheys on suurempi tai laimentuminen on vähäistä.

41

Jäsenvaltioiden vesipiirien hoitosuunnitelmiin perustuvat suunnitelmat ravinnepäästöjen vähentämiseksi eivät ole kunnianhimoisia, sillä niistä suurimmassa osassa vain esitetään ”perustoimet”, jotka jo ovat käytössä EU:n direktiivien täytäntöönpanemiseksi ravinnepäästöjen aiheuttajien, pääasiassa yhdyskuntajätevesien ja maatalouden, osalta, eikä niissä esitetä, miten näitä toimenpiteitä on määrä lujittaa, jotta saavutettaisiin hyvän tilan mukaiset ravinneolot. Käyttöön on otettu harvoja uusia vesipolitiikan puitedirektiivin 11 artiklan 3 kohdan h alakohdan mukaisia toimenpiteitä pilaantumista aiheuttavan hajakuormituksen hallitsemiseksi (erityisesti fosfaattien hajakuormituksen hallinta puuttuu), ja ”täydentävien toimenpiteiden” yleinen odotettu osuus on epäselvä. Komissio pani merkille nämä seikat vesipiirien ensimmäisten hoitosuunnitelmien tarkastelussa³ ja ensimmäisten toimenpideohjelmien arvioinnissa⁴ ja katsoi, että kyseessä on merkittävä parannettava ala. Se on kehottanut jäsenvaltioita toteuttamaan tätä koskevia toimia toisissa vesipiirien hoitosuunnitelmissa.

Ks. myös komission vastaus kohtaan 30.

46

Komissio katsoo, että Saksa ja Suomi noudattavat direktiiviä sen vaatimusten noudattamisen arvioimismenettelyn mukaan, koska niiden noudattamisaste on 99 prosenttia tai korkeampi. Neljän muun Itämeren rannikolla sijaitsevan jäsenvaltion, joiden piti noudattaa direktiiviä täysimääräisesti vuonna 2012, noudattamisaste on korkea, vähintään 89 prosenttia.

47

Komissio ei tosiaan katso erillisten tai asianmukaisten järjestelmien käyttöä automaattisesti sääntöjen vastaiseksi, koska direktiivissä annetaan mahdollisuus niiden käyttöön. Erillisjärjestelmien suuri määrä voi kuitenkin viitata ongelmiin keruujärjestelmissä, ja komissio seuraa/tutkii näitä tilanteita (ks. yksityiskohtaisempi vastaus 48 kohtaan).

48

Komissio tutkii erillisten ja asianmukaisten järjestelmien käyttöä niin kutsutun pilottivälineen avulla (esimerkiksi jäsenvaltioissa käytössä olevat erillisjärjestelmät tai muut asianmukaiset järjestelmät, rekisteröinti, luvat sekä erillisjärjestelmien ja muiden asianmukaisten järjestelmien tarkastukset). Komissio on myös tarkastellut erillisjärjestelmiä ja muita asianmukaisia järjestelmiä useita vuosia sisällyttämällä ne 15 artiklassa tarkoitettuun raportointitaulukkoon. Lisäksi vuodesta 2007 käytössä olleessa asiakirjassa ”Terms and Definitions of the Urban Waste Water Treatment Directive” on erillisjärjestelmiä tai muita asianmukaisia järjestelmiä koskeva luku.

49

Komissio päätti hyväksyä sen, että 100-prosenttinen noudattaminen ei ole todennäköistä tai realistista, joten se vähensi rikkomismenettelyjen käynnistämistä ottamalla käyttöön tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat kaksi vaihtoehtoa. Unionin tuomioistuin on hyväksynyt tämän menetelmän (ks. komissio v. Belgia, asia C-395/13, 33–38 kohta).

51

Komissio huomauttaa olleensa tietoinen Puolan päätöksestä jo ennen vuotta 2010, mutta sillä ei ollut laillista mahdollisuutta riitauttaa asiaa tai ennustaa noudattamatta jättämisen tasoa Puolassa ennen vuotta 2010. Direktiivissä jäsenvaltioille annetaan selvästi nämä kaksi vaihtoehtoa, ja Puolalla oli laillinen mahdollisuus soveltaa 5 artiklan 4 kohtaa, vaikka se olikin epärealistista, koska se merkitsi, että Puolalla ei olisi käytettävissä liittymissopimuksen mahdollistamaa lisäaikaa tämän valinnan vuoksi.

52

Komissio on seurannut direktiivin täytäntöönpanoa Puolassa kasvavalla huolestuneisuudella ja kiinnittänyt siihen yhä enemmän huomiota, koska on käynyt ilmeiseksi, että täytäntöönpanolta puuttuu edelleen selkeä suunnitelma. Oikeusperustan valinta on komission huolenaiheista pienin tässä asiassa eikä se myöskään ole perusteltu syy kansallisen tason koordinoitujen toimien puutteelle.

Komissio on vuodesta 2011 lähtien jatkuvasti painottanut, että suunnitelluilla investoinneilla ei päästä tyydyttävään noudattamiseen. Lisäksi Puola on esittänyt ainoastaan alustavat investointisuunnitelmat (yleissuunnitelma), eikä se ole työstänyt asiaa koskevaa vuoden 2010 KPOSK-asiakirjaa tähän mennessä. Komissio ei ole tähän mennessä hyväksynyt helmikuun 2014 yleissuunnitelmaa eikä toukokuun 2015 lopullista versiota.

56

Jätevedenpuhdistamot ovat pitkän elinkaaren infrastruktuureja, ja niiden asianmukaista kokoa on vaikea arvioida vain lyhyellä ajanjaksolla. Yleensä puhdistamon koon määräävät useat tekijät, kuten varmuusvara, valmiudet selviytyä kausittaisesta toiminnasta ja vaihteluista, joiden syynä ovat esimerkiksi matkailu tai rankkasateiden aiheuttamat virtaamat, tai varautuminen mahdollisiin uusiin liitäntöihin väestönkasvun vuoksi.

Puhtaan veden vähimmäismäärä ei myöskään ole haitallinen, koska sillä vältetään jäteveden mädäntyminen ja ihmisen terveydelle vaarallisen rikkivedyn muodostuminen.

58

Lainsäädännön arvioinnit toteutettiin ehdokasmaiden osalta ennen niiden liittymistä ja lainsäädäntö todettiin sellaiseksi kuin edellytettiin ennen liittymistä EU:n voimassa olevan säännöstön ja direktiivin 91/271/ETY osalta.

59

Jäsenvaltiot voivat valita 5 artiklan 2 kohdan tai 5 artiklan 4 kohdan soveltamisen eivätkä niitä tämän valinnan osalta sido liittymissopimuksen määräykset.

60

Puolan liityttyä komissio alkoi asteittain havaita ongelmia, joita Puolalla oli yhdyskuntajätevesidirektiivin täytäntöönpanossa, ja se on vuodesta 2007 toteuttanut säännöllistä EU:n yhteisrahoitusta koskevien hankehakemusten laajaa seulontaa. Virallinen viestintä Puolan viranomaisten kanssa alkoi vuonna 2010, kun komissio oli saanut kerättyä riittävästi tietoja, joista kävi ilmi, että täytäntöönpanossa oli vakavia ongelmia. On jälleen painotettava, että Puolan ongelmat olivat paljon laajempia ja perustavampaa laatua kuin pelkkä kysymys 5 artiklan 2 kohdan tai 5 artiklan 4 kohdan soveltamista koskevasta valinnasta. Ongelmat koskivat taajamien virheellistä rajaamista, puuttuvaa tai epäjohdonmukaista noudattamista koskevien tietojen raportointia, selkeän ja johdonmukaisen suunnittelun puutetta sekä ainoastaan yli 15 000 avl:n kuormituksen käsittelylaitoksiin keskittyvien investointien mielivaltaista leikkausta.

61

Huolimatta komission lukuisista Puolalle osoittamista viesteistä, joissa pyydettiin yhdenmukaisten tietojen toimittamista yhdyskuntajätevesidirektiivin täytäntöönpanon tilasta ja tulevan täytäntöönpanon suunnittelusta (myös tietoja, jotka osoittaisivat joko 5 artiklan 2 kohdan tai 5 artiklan 4 kohdan noudattamisen), Puola ei ole niitä toimittanut. Komissio haluaa painottaa, että komission kanssa käydyn viestimisen jälkeen Puola valitsi itse 5 artiklan 2 kohdan soveltamisen. Komissio pyysi vuonna 2012 ohjelmakautta 2014–2020 koskevien neuvottelujen aikana Puolaa laatimaan yhdyskuntajätevesidirektiivin täytäntöönpanosta yleissuunnitelman, jonka komissio tarkastaisi sen varmistamiseksi, että EU:n yhteisrahoitus ohjelmakaudella 2014–2020 myönnettäisiin yhdyskuntajätevesidirektiivin mukaisille hankkeille, joilla edistettäisiin eniten täytäntöönpanon puutteiden korjaamista.

62

Komissio on nyt ottanut uudelleen käyttöön 17 artiklan mukaiset raportit tavoitteenaan saada tietää, milloin tietystä taajamasta tulee vaatimustenmukainen, jos näin ei vielä ole.

Uuden 17 artiklan mukaisen mallin myötä komissio pyrki saamaan tiedon jäsenvaltioiden tilanteesta lisäämättä hallinnollista rasitetta. Suurin osa jäsenvaltioista reagoi positiivisesti ja raportoi uuden mallin mukaisesti. Jäsenvaltiot voivat myös vapaasti kuvata kutakin hanketta raportointitaulukossa. Komissio tietää 15 artiklan mukaisen käsittelemättä päästetyn kuormituksen prosentuaalisen osuuden ja näin myös sen, kuinka kaukana ollaan vaatimusten noudattamisesta. Tämän jälkeen jäsenvaltioiden tehtävä on määritellä, miten hanketta mukautetaan vaatimusten noudattamiseksi mahdollisimman pian. Komissio ei aio lisätä jäsenvaltioiden raportointitaakkaa, koska sillä ei ole tarvetta saada yksityiskohtaista tietoa viemärien pituudesta taajamaa kohti EU:n tasolla.

63

Komissiolla on näissä asioissa merkittävää harkintavaltaa, ja sen on valittava asianmukaisimmat välineet. Tässä tapauksessa komissio päätti valita yhdyskuntajätevesiä koskevat kokoukset jäsenvaltioiden kanssa. Se katsoi parhaaksi odottaa virallisempien menettelyjen käynnistämistä kunnes merkittävä määrä määräaikoja on umpeutunut merkittävän jäsenvaltioryhmän osalta. Alkuperäisen määräajan (vuodesta 2004 vuoden 2006 loppuun) perusteella käynnistetty EU Pilot -yhteydenpito olisi koskenut vain kolmea jäsenvaltiota, myös Puolaa. Tehokkuussyistä päätettiin odottaa seuraavan raportoinnin tuloksia, jolloin ne olisivat kattavampia niin jäsenvaltioiden kuin taajamienkin osalta.

Komissio katsoo näin ollen, että sen toimet ovat olleet riittäviä. Perussopimuksessa ja unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on selkeästi todettu, että komissiolla on laaja harkintavalta siinä, miten se toimii rikkomistapauksissa tehtävässään perussopimusten vartijana. Joissain tapauksissa vaihtoehtoiset välineet tai poliittinen vuoropuhelu voivat olla rikkomismenettelyä tehokkaampi lähestymistapa.

Lopuksi komissio on ottanut huomioon erilaiset täytäntöönpanokaudet (14 vuotta EU-15- jäsenvaltioissa ja 3–11 vuotta vuonna 2004 liittyneissä EU-10-jäsenvaltioissa) käynnistäessään pilottitoimia ja rikkomismenettelyjä.

Komissiolla on kuitenkin merkittävää näyttöä yhdyskuntajätevesidirektiivin noudattamisen toteutumisesta rikkomismenettelyn avulla (esimerkiksi Ranskassa, Belgiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa).

64

Yhdyskuntajätevesidirektiivin liitteen taulukossa 2 esitetään vähimmäisvaatimukset, jotka on saavutettava, mutta jäsenvaltiot voivat vapaasti soveltaa tiukempia vaatimuksia. Tiukemmat vaatimukset saattavat olla oikeudellisesti tarpeen vesipolitiikan puitedirektiivin noudattamisen varmistamiseksi.

69

Komissio haluaa täsmentää, että Kaliningradin vesi- ja ympäristöpalveluhankkeen on määrä olla täysin toiminnassa vuoden 2016 aikana vesipalvelujen osalta.

76

Laajaperäisen maanviljelyn alueilla, joilla lannoitteita käytetään vähän, vedet voivat edelleen saastua ravinteista. Nitraattidirektiivin mukaan erityistoimenpiteitä on sovellettava myös vesiin, jotka ovat vaarassa saastua.

Tietyillä alueilla tarvitaan sekä nitraattidirektiivin että vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisia toimenpiteitä ravinteiden vähentämiseksi niin, että saavutetaan vesien hyvä tila.

79

Kivennäislannoitteista peräisin olevan nitraatin käyttöä ei sellaisenaan voida käyttää indikaattorina vaatimusten vaikutusten puutteesta ja sitä on tulkittava varoen. Nitraatin kokonaishävikki tai nitraatin kokonaisylijäämä (kaikista lähteistä) ovat asianmukaisempia indikaattoreita.

80

Komissio katsoo, että lannoitteiden käyttökiellon kaltaisia toimenpiteitä tiettyinä aikoina vuodesta voidaan valvoa tehokkaasti, kunhan tarkastukset toteutetaan oikeaan aikaan.

Moniin nitraattidirektiivin mukaisiin toimintaohjelmiin sisältyy lannoitussuunnitelmia tai lannoituskirjanpito yleisenä käytäntönä pyrittäessä tasapainottamaan lannoitusta ja helpottamaan valvontaa.

84

Komissio painottaa, että täydentävien ehtojen järjestelmä ei ole unionin ympäristölainsäädännön valvontamekanismi, vaan sen tarkoituksena on muun muassa ”saada yhteinen maatalouspolitiikka vastaamaan nykyistä paremmin yhteiskunnan odotuksia” (ks. asetuksen (EU) N:o 1306/2013 johdanto-osan 54 kappale). Täydentävien ehtojen järjestelmä yhdistää yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) maksut tiettyjen sääntöjen noudattamiseen, ja sääntöjen rikkominen johtaa YMP-maksujen vähentämiseen. Täydentävien ehtojen mekanismissa olisi periaatteessa käytettävä olemassa olevia valvontajärjestelmiä. Siinä olisi kuitenkin myös varmistettava valvonnan vähimmäistaso silloin, kun alakohtaisen lainsäädännön valvontajärjestelmä ei ole riittävän tehokas.

86

Jäsenvaltioiden tehtävä on määrittää hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimukset niin, että tavoitteet saavutetaan. Tilintarkastustuomioistuimen mainitseman ”suojakaistojen perustamisen vesistöjen varrelle” tavoitteena on suojakaistojen perustaminen ja niiden hallinta mutta ei lannoitteiden käytön hallinta maatalousmaalla yleisesti. Mainitun suojakaistojen perustamisen ulottuvuus rajautuu siis suojakaistoihin nitraatin aiheuttamalle pilaantumiselle alttiilla vyöhykkeillä ja niiden ulkopuolella. Lisäksi tietyt nitraattidirektiivistä johtuvat vaatimukset kuuluvat täydentävien ehtojen piiriin lakisääteisten hoitovaatimusten 1 kautta (aiemmin lakisääteiset hoitovaatimukset 4).

87

Edellä mainituilla vesistöjen varrelle viimeistään 1. tammikuuta 2012 perustettavilla suojakaistoilla (ks. asetuksen (EY) N:o 73/2009 149 artikla) viitataan nitraattidirektiivistä johtuviin vaatimuksiin ja siirretään vaatimukset koskemaan nitraatin aiheuttamalle pilaantumiselle alttiiden vyöhykkeiden ulkopuolella sijaitsevaa maatalousmaata ottaen huomioon paikalliset olot asetuksen (EU) N:o 1306/2013 94 artiklan mukaisesti. Näin myös tilintarkastustuomioistuimen toteama määritettyjen vaatimusten moninaisuus johtuu nitraattidirektiivistä ja kuvastaa paikallisten olojen moninaisuutta sellaisena kuin jäsenvaltiot sen näkevät.

90

Täydentävien ehtojen järjestelmän vuoksi noudattamatta jättämisten ja sovellettujen seuraamusten määrä on pikemminkin merkki menettelyn toimivuudesta kuin sen riittämättömyydestä. Esimerkiksi lannoitevarastojen puuttuminen on edelleen ongelma nitraattien aiheuttamalle pilaantumiselle alttiilla vyöhykkeillä, ja tätä sääntöjenvastaisuutta seurataan täydentävien ehtojen järjestelmässä, mikä selittää myös niiden tapausten suuren määrän, joissa ei noudatettu sovellettavia vaatimuksia (ks. myös kohta 93).

91

Maaseudun kehittämisohjelmilla kaudella 2007–2013 oli määrä edistää maaseudun kehittämisen tavoitteita, joita pantiin täytäntöön monissa toimintalinjoissa. Joillain toteutetuilla toimenpiteillä ja toimilla, myös maatalouden ympäristötoimenpiteillä, voi olla yksi pääasiallinen tavoite, mutta monilla tähdättiin useisiin tavoitteisiin, mikä ei vähennä näiden toimenpiteiden tehokkuutta ja auttaa varmistamaan kustannustehokkuuden.

Maatalouden ympäristötoimenpiteet, joita toteuttaa suuri määrä maanviljelijöitä suurilla alueilla, voivat myös osaltaan edistää vesistöjen tilan parantamista kaikilla tällaisilla alueilla.

Kauden 2014–2020 ohjelmia hyväksyttäessä komissio huomautti, että jäsenvaltioiden on hyödynnettävä enemmän kohdentamista, myös vesistöjä koskevissa asioissa.

92

Ohjelmakaudella 2007–2013 vesipiirien hoitosuunnitelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien erilaiset aikataulut olivat yksi syy siihen, että maaseudun ympäristötoimenpiteet eivät aina vastanneet samoja alueita kuin vesipiirien hoitosuunnitelmat.

Lisäksi on muistettava, että pakollisten vaatimusten noudattamista, joihin vesipiirien hoitosuunnitelmat usein perustuvat, ei voida varmistaa maatalouden ympäristötoimenpiteillä, joilla voidaan tukea vain vapaaehtoisia toimia, jotka ylittävät pakolliset vaatimukset.

Jäsenvaltioilla oli lisäksi ohjelmakauden aikana mahdollisuus muuttaa ohjelmiensa sisältöä tai määrärahoitusta. Ehdotettujen muutosten on oltava ohjelman yleisten tavoitteiden ja strategian mukaisia. Ne olisivat tämän mekanismin avulla voineet koordinoida toimia mahdollisten vesipiirien hoitosuunnitelmien kanssa. Vesienhoidon tavoitetta vahvistettiin vuonna 2009 YMP:n terveystarkastuksen ja Euroopan talouden elvytyssuunnitelman tuloksena yhtenä maaseudun kehittämisen haasteista.

93

Uusia Itämeren rannikolla sijaitsevia jäsenvaltioita (Viro, Latvia, Liettua ja Puola) kehotettiin vuosina 2004–2006 ottamaan käyttöön erityisiä tukitoimia lietelantasäiliöille vesiensuojelun vaatimusten noudattamiseksi.

94

Kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyi lietelantasäiliöitä koskevia investointitoimenpiteitä.

Jäsenvaltioiden oli erityisesti mahdollista tukea investointeja maatilojen lantasäiliöihin vain silloin, kun niillä pyrittiin noudattamaan jäsenvaltioissa sovellettuja nitraattidirektiivin mukaisia uusia yhteisön vaatimuksia rajallisen 36 kuukauden lisäajan aikana päivästä, jona vaatimuksista tuli pakollisia.

95

Komissio katsoo, että maaseudun ympäristötoimenpiteiden moninaisuus merkitsee sitä, että toimenpiteisiin sisältyy sekä yksinkertaisia että monimutkaisempia toimia, joilla pyritään suojelemaan ja parantamaan ympäristöä. Näin edunsaajat voivat toteuttaa toimia, jotka vastaavat niiden erityistarpeita ja ympäristön paineita.

Tukitaso korreloi aina sitoumusten tason kanssa, ja tuella korvataan näihin sitoumuksiin liittyviä tulonmenetyksiä ja lisäkustannuksia.

Tukien vähäistä hyödyntämistä voidaan selittää myös muilla syillä kuin toimien monimutkaisuudella, kuten esimerkiksi riittämättömällä tiedotuksella tukimahdollisuudesta, puutteellisella tiedonsiirrolla tai vähäisellä neuvontapalvelujen käytöllä.

Maatalouden ympäristötoimenpiteiden vähäinen hyödyntäminen voimaperäisen maatalouden aloilla oli yksi syy siihen, että komissio ehdotti vuonna 2011 YMP:n ensimmäisen pilarin viherryttämistä tavoitteena ulottaa näille alueille yksinkertaisia ja yleisiä sopimuksiin perustumattomia toimenpiteitä, joiden ympäristövaikutuksia olisi vahvistettava kohdennetummilla maatalouden ympäristötoimenpiteillä.

Kaudella 2014–2020 komissio tuki kohdentamista, jota toteutettiin Puolassa ja Suomessa.

Ks. myös komission vastaus kohtaan 92.

98

Suurin osa jäsenvaltioista on valinnut molemmilla ohjelmakausilla muiden toimenpiteiden käytön, kuten maatalouden ympäristö- ja ilmastositoumuksia vesienhoidon prioriteetin tavoitteiden saavuttamiseksi. Veden laatuun ja vesienhoitoon liittyvät tavoitteet ja indikaattorit molemmilla kausilla osoittavat, että myös ilman vesipolitiikan puitedirektiiviin liittyvien korvausten täytäntöönpanoa jäsenvaltioiden ohjelmiin kuuluu toimia, joiden on määrä edistää näitä tavoitteita ja indikaattoreita.

Pakollisten toimenpiteiden puuttuminen vesipiirien hoitosuunnitelmista sekä niiden toimenpiteiden määrittämiseen liittyvät ongelmat olivat pääasiallisia esteitä kyseisen toimenpiteen käytölle kaudella 2007–2013.

99

Jäsenvaltioiden tehtävänä on seuraamusten määrääminen vesien suojelun alalla (täydentäviä ehtoja lukuun ottamatta) tarvittaessa ja tapauksissa, joissa yksittäinen vastuu saastumisesta voidaan osoittaa.

Komissio katsoo, että saastuttaja maksaa -periaatteen soveltamisessa maataloudessa ei ole ongelmia. Voidaan esimerkiksi kantaa lannoite- tai lantaveroa. Kunnianhimoisissa nitraatteihin liittyvissä toimintaohjelmissa ja vesipolitiikan puitedirektiivin perustoimenpiteissä voidaan määrätä selkeästä valvonnasta pilaantumisen vähentämiseksi sen lähteellä.

100

Asetuksessa (EU) N:o 1305/2013 säädetään maaseudun kehittämisen erityisistä ennakkoehdoista. Vesialaa koskevat ennakkoehdot (sovelletaan prioriteetin 5 mukaisiin investointeihin) liittyvät veden hinnoittelupolitiikan olemassaoloon ja siihen, että veden käytön eri sektorit osallistuvat riittävästi vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamiseen osuudella, joka on määritetty hyväksytyssä, ohjelmien tukemia investointeja koskevassa vesipiirin hoitosuunnitelmassa.

Muut maaseudun kehittämiseen liittyvät ennakkoehdot ympäristöalalla koskevat maataloudelle ja ympäristölle suotuisia olosuhteita, lannoitteisiin ja kasvinsuojeluaineisiin sovellettavia vähimmäisvaatimuksia, energiatehokkuutta ja uusiutuvaa energiaa.

102

Tiettyjä maaseudun kehittämistoimia ei voida käynnistää ilman asianmukaista oikeusperustaa. Tämä koskee vesipolitiikan puitedirektiivin tukien toimenpidettä, joka voidaan panna täytäntöön vasta vesipiirien hoitosuunnitelmien ja niiden toimenpideohjelmien vahvistamisen jälkeen. Jäsenvaltioilla on kuitenkin mahdollisuus tarkistaa ohjelmiaan koko ohjelmakauden ajan.

Kun perusvaatimuksia koskevaan lainsäädäntöön tehdään muutoksia toimenpiteiden täytäntöönpanon aikana, jäsenvaltioiden on otettava muutokset huomioon toimenpiteiden sisällössä (esimerkiksi sitoumusten ja palkkioiden tasoissa, jos muutokset vaikuttavat näihin tekijöihin).

105

Itämeri-strategian osalta jäsenvaltiot valitsivat hyvin ”kevyen” hallinnollisen rakenteen. Työ perustuu toiminta-alojen ja horisontaalisten toimien koordinoijien verkostoon. Koordinoijat pyrkivät varmistamaan johdonmukaisuuden kaikkien Itämeri-strategian prioriteettien kesken. Uusia instituutioita tai neuvoston kokoonpanoja ei perustettu. Valittu hallinnollinen rakenne ei ole liian monimutkainen ja raskas.

Makroalueellinen lähestymistapa voidaan yleisesti katsoa arvokkaaksi välineeksi alueellisten ongelmien tarkasteluun pienemmällä maantieteellisellä alueella koko EU:n tasoon verrattuna. Komissio katsoo, että Itämeri-strategialla on onnistuttu edistämään Itämeren ympäristön suojelua.

107

Kunkin hankkeen kehittäjä harkitsee itse lippulaiva-aseman hakemista. Itämeri-strategian toimintasuunnitelmassa kuvataan menettelyä ja esitetään hakemusmalli. Hakemuksessa on esitettävä toiminta-alan tai horisontaalisen toimen koordinoijan lyhyt arvio, jossa kriteerejä ovat muun muassa ”lippulaivahankkeen makroalueellinen vaikutus” ja ”Itämeri-strategian tavoitteiden/indikaattoreiden edistäminen”. Komissio toteuttaa kustakin hakemuksesta sisäisen kuulemisen ja lopulta kansallisten koordinoijien ryhmä hyväksyy lippulaiva-aseman. Toiminta-alojen ja horisontaalisten toimien koordinoijat rohkaisevat hankkeen kehittäjää hakemaan lippulaiva-asemaa.

108

Komissio on todennut hankkeiden kehittäjien voimakkaan kiinnostuksen lippulaiva-asemaa kohtaan, oletettavasti koska se auttaa hankkimaan rahoitusta makroalueellisiin hankkeisiin ja lisää työn näkyvyyttä.

Komissio katsoo, että tietyn lippulaivahankkeen vaikutus ravinteiden vähentämiseen on yksilöitävissä. Lippulaivahankkeiden olisi edistettävä monia eri tavoitteita, kuten luotava uusia verkostoja, mahdollistettava kokemusten vaihtoa, edistettävä valmiuksien kehittämistä sekä helpotettava monitasoista hallinnointia ja kokeiluinvestointien tekemistä. Tuloksia ja vaikutuksia toimintapolitiikan tavoitteisiin voidaan todellakin havaita vasta pitkällä aikavälillä. Tältä kannalta myös pienimuotoiset hankkeet voivat merkittävästi vauhdittaa kehitystä. Esimerkiksi PRESTO-hankkeessa sekä investoitiin jätevedenpuhdistukseen että kiinnitettiin huomiota jätevedenpuhdistamojen laitteita käyttävän henkilöstön, laitosten suunnittelijoiden ja tulevien jätevedenpuhdistuksesta vastaavien insinöörien koulutuksesta vastaavan korkeakouluhenkilöstön ammattitaitoon.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 111 ja 112

Komissio olisi toivonut Itämeri-strategian laajempaa sisällyttämistä Euroopan rakenne- ja investointirahastojen Itämeren alueen ohjelmiin. Se panee merkille, että jäsenvaltiot ja alueet ovat sitoutuneet eritasoisesti strategiaan, mikä kuvastaa erilaisia kansallisia ja alueellisia prioriteetteja.

Ohjelmat kuitenkin tarjoavat mahdollisuuksia Itämeri-strategian täytäntöönpanon rahoitukselle. Esimerkiksi Liettua priorisoi valintamenettelyssä jonkin verran Itämeri-strategiaa edistäviä hankkeita (yhteistyönäkökohtien / kansainvälisen kumppanuuden painottaminen) ja suunnittelee erityisten ehdotuspyyntöjen julkaisemista tarvittaessa. Myös Ruotsissa suunnitellaan Itämeri-strategian kannalta merkityksellisten hankkeiden valintakriteereitä ja varojen osoittamista strategian toimintasuunnitelman mukaisille aloitteille ja/tai hankkeille. Ohjelmien täytäntöönpano käytännössä osoittaa, missä määrin mahdollisuuksia hyödynnetään.

Johtopäätökset ja suositukset

115

Vesipolitiikan puitedirektiivillä ja HELCOMilla on samat tavoitteet – Itämeren rehevöitymisen torjunta. Hyvän tilan saavuttamisen vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisesti pitäisi riittää HELCOMin tavoitteiden saavuttamiseen.

Jäsenvaltioiden vesipiirien hoitosuunnitelmiin perustuvat suunnitelmat ravinnepäästöjen vähentämiseksi eivät ole kunnianhimoisia, sillä niistä suurimmassa osassa vain esitetään ”perustoimet”, jotka jo ovat käytössä EU:n direktiivien täytäntöönpanemiseksi ravinnepäästöjen aiheuttajien, pääasiassa yhdyskuntajätevesien ja maatalouden, osalta, eikä niissä esitetä, miten näitä toimenpiteitä on määrä lujittaa, jotta saavutettaisiin hyvän tilan mukaiset ravinneolot. Käyttöön on otettu harvoja uusia vesipolitiikan puitedirektiivin 11 artiklan 3 kohdan h alakohdan mukaisia toimenpiteitä pilaantumista aiheuttavan hajakuormituksen hallitsemiseksi (erityisesti fosfaattien hajakuormituksen hallinta puuttuu), ja ”täydentävien toimenpiteiden” yleinen odotettu osuus on epäselvä. Komissio pani merkille nämä seikat vesipiirien ensimmäisten hoitosuunnitelmien tarkastelussa⁵ ja ensimmäisten toimenpideohjelmien arvioinnissa⁶ ja katsoi, että kyseessä on merkittävä parannettava ala. Se on kehottanut jäsenvaltioita toteuttamaan tätä koskevia toimia toisissa vesipiirien hoitosuunnitelmissa.

116

Jäsenvaltiot raportoivat lokakuussa 2012 meristrategiapuitedirektiivin mukaiset ympäristötavoitteensa komissiolle. Jotkut jäsenvaltiot asettivat muita kunnianhimoisempia tavoitteita paineiden vähentämiseksi ravinnepäästöjen kuormitustavoitteen muodossa (ks. myös kohta 17).

Suositus 1 a)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on jo pantu täytäntöön vesipolitiikan puitedirektiivin osalta ja pannaan täytäntöön myös meristrategiapuitedirektiivin osalta.

Vesipolitiikan puitedirektiivin raportoinnissa vesipiirien toisen hoitosuunnitelman osalta jäsenvaltioiden on raportoitava ravinnekuormituksen vähennyksestä, jolla voidaan saavuttaa vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisen hyvän tilan edellyttämät ravinneolot (tämä käsittää meristrategiapuitedirektiivin edellyttämän ravinnekuormituksen, jos jäsenvaltiossa sovelletaan asianmukaista lähestymistapaa).

Meristrategiapuitedirektiivin osalta komissio ottaa suosituksen huomioon toimenpideohjelmien nykyisen syklin analyysin kanssa määrittäessään seuraavan syklin raportointivaatimuksia.

Suositus 1 b)

Komissio hyväksyy suosituksen ja toteaa, että sen täytäntöönpano on käynnissä.

Vesipolitiikan puitedirektiivin osalta vesipiirien ensimmäisten hoitosuunnitelmien yhteydessä havaitut puutteet seurannassa ja arvioinnissa johtivat kahdenvälisiin keskusteluihin jäsenvaltioiden kanssa. Jäsenvaltioiden kanssa sovittiin toimista seuranta- ja arviointitilanteen parantamiseksi, ja komissio tarkastelee asiaa vesipiirien toisten hoitosuunnitelmien arvioinnin yhteydessä, joka tapahtuu vuoden 2017 aikana.

Meristrategiapuitedirektiivin osalta jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön seurantaohjelmia, joissa arvioidaan, miten ympäristön hyvän tilan ja tavoitteiden saavuttamisessa on edistytty. Komission Itämeren ohjelmien seurantaa koskevassa arviointiluonnoksessa todetaan useimpien jäsenvaltioiden ottaneen käyttöön ravinnepäästöjen seurannan (esimerkiksi maalta peräisin olevien ravinnepäästöjen tasot, ilmakehästä peräisin olevien ravinteiden päästötasot sekä muun muassa lannoitteista ja muista typpi- ja fosforipitoisista aineista aiheutuva kuormitus).

Lisäksi vuonna 2018 annettavien ohjeiden valmistelutyössä vertaillaan jäsenvaltioiden vesipolitiikan puitedirektiivin ja meristrategiapuitedirektiivin osalta määrittämiä ravinnestandardeja sen varmistamiseksi, että nämä ovat biologisten standardien mukaisia, ja sen selvittämiseksi, miten jäsenvaltiot käyttävät niitä toimenpideohjelmien suunnittelussa.

Suositus 1 c)

Komissio toteaa, että suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

118

Komissio katsoo vaatimusten noudattamisen arvioimismenettelynsä perusteella, että Saksa ja Suomi noudattavat direktiiviä, koska niiden noudattamisaste on 99 prosenttia tai korkeampi. Neljän muun Itämeren rannikolla sijaitsevan jäsenvaltion, joiden piti noudattaa direktiiviä täysimääräisesti vuonna 2012, noudattamisaste on korkea, vähintään 89 prosenttia.

Komissio on käynnistänyt EU Pilot -toimia ja rikkomismenettelyjä saatuaan näyttöä viivästyneestä täytäntöönpanosta tai noudattamisesta, ja näissä sovelletaan tavanomaista menettelyä.

120

Komissio katsoo, että sen toimet ovat olleet riittäviä. Perussopimuksessa ja unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on selkeästi todettu, että komissiolla on laaja harkintavalta siinä, miten se toimii rikkomistapauksissa tehtävässään perussopimusten vartijana. Joissain tapauksissa vaihtoehtoiset välineet tai poliittinen vuoropuhelu voivat olla rikkomismenettelyä tehokkaampi lähestymistapa.

Lisäksi komissio päätti tehokkuussyistä odottaa useiden siirtymäaikojen päättymistä ennen EU Pilot -toimien käynnistämistä, jotta menettelyt olisivat kattavampia niin jäsenvaltioiden kuin taajamienkin osalta.

Lopuksi komissio on ottanut huomioon erilaiset täytäntöönpanokaudet (14 vuotta EU-15-jäsenvaltioissa ja 3–11 vuotta vuonna 2004 liittyneissä EU-10-jäsenvaltioissa) käynnistäessään pilottitoimia ja rikkomismenettelyjä.

Suositus 2 a)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on jo pantu täytäntöön taajamissa, joiden asukasvastineluku on suurempi kuin 2 000. Yhdyskuntajätevesien käsittelyä koskevassa direktiivissä säädetään, että näissä taajamissa on oltava käytössä viemäröintijärjestelmiä, erillisjärjestelmiä tai muita asianmukaisia järjestelmiä, joten komissio katsoo, että oikeuskehys – EU:n tasolla – on olemassa. Komissio kuitenkin painottaa, ettei se voi pakottaa kotitalouksia liittymään viemäriverkkoon, koska tämä on jäsenvaltioiden vastuulla ja kansallista politiikkaa koskeva päätös.

Suositus 2 b)

Komissio hyväksyy suosituksen, koska se perustuu vesipolitiikan puitedirektiivin 9 artiklan tekstiin. Komissio arvioi suosituksen täytäntöönpanoa vesipiirien toisten hoitosuunnitelmien, jotka jäsenvaltioiden oli määrä laatia 22. joulukuuta 2015 mennessä, yleisen arvioinnin yhteydessä.

Suositus 2 c)

Komissio hyväksyy suosituksen ja pyrkii parhaillaan parantamaan yhdyskuntajätevesien käsittelyä koskevan direktiivin mukaista raportointimenettelyä, johon noudattamisen arviointi perustuu.

Suositus 2 d)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Suositus 2 e)

Komissio toteaa, että suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

Suositus 2 f)

Komissio toteaa, että suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

123

Komissio painottaa, että täydentävien ehtojen järjestelmä ei ole unionin ympäristölainsäädännön valvontamekanismi, vaan sen tarkoituksena on muun muassa ”saada yhteinen maatalouspolitiikka vastaamaan nykyistä paremmin yhteiskunnan odotuksia” (ks. asetuksen (EU) N:o 1306/2013 johdanto-osan 54 kappale). Täydentävien ehtojen järjestelmä yhdistää yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) maksut tiettyjen sääntöjen noudattamiseen, ja sääntöjen rikkominen johtaa YMP-maksujen vähentämiseen. Täydentävien ehtojen mekanismissa olisi periaatteessa käytettävä olemassa olevia valvontajärjestelmiä. Siinä olisi kuitenkin myös varmistettava valvonnan vähimmäistaso silloin, kun alakohtaisen lainsäädännön valvontajärjestelmä ei ole riittävän tehokas.

124

Komissio muistuttaa, että vesipiirien hoitosuunnitelmien pakollisten vaatimusten noudattamista ei voida varmistaa maatalouden ympäristötoimenpiteillä, joilla voidaan tukea vain vapaaehtoisia toimia. Moniin maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyi kuitenkin alusta alkaen tiettyjä toimenpiteitä (investoinnit, koulutus, maatalouden ympäristötoimenpiteet), joilla pyrittiin vesialan tavoitteisiin.

Kaudella 2007–2013 tuki pakolliselle lannanvarastoinnille oli rajattu nitraattidirektiivistä johtuvien yhteisön uusien standardien mukaiselle varastoinnille jäsenvaltioiden pannessa direktiiviä täytäntöön.

Kaudella 2014–2020 moniin ohjelmiin sisältyy erityinen toimenpide vesipolitiikan puitedirektiiviin liittyvien toimien täytäntöönpanemiseksi.

Lisäksi komissio huomautti kauden 2014–2020 ohjelmien hyväksymisen yhteydessä, että jäsenvaltioiden on hyödynnettävä enemmän kohdentamista, myös vesialalla.

Jäsenvaltioiden tehtävänä on seuraamusten määrääminen vesien suojelun alalla (täydentäviä ehtoja lukuun ottamatta) tarvittaessa ja tapauksissa, joissa yksilöllinen vastuu saastumisesta voidaan osoittaa.

Komissio katsoo, että saastuttaja maksaa -periaatteen soveltamisessa maataloudessa ei ole ongelmia. Voidaan esimerkiksi kantaa lannoite- tai lantaveroa. Kunnianhimoisissa nitraatteihin liittyvissä toimintaohjelmissa ja vesipolitiikan puitedirektiivin perustoimenpiteissä voidaan määrätä selkeästä valvonnasta pilaantumisen vähentämiseksi sen lähteellä.

Ks. komission vastaukset kohtiin 91–99.

125

YMP:n uusi viherryttämisosio ensimmäisen pilarin viherryttämistä koskevine vaatimuksineen vaikuttaa maaseudun kehittämiseen. Viherryttämistä koskevien vaatimusten vuoksi tuetuille toimille ei voida myöntää maatalouden ympäristö- ja ilmastotukia kaksinkertaisen rahoituksen välttämiseksi.

Tiettyjä maaseudun kehittämistoimia ei voida käynnistää ilman asianmukaista oikeusperustaa. Tämä koskee vesipolitiikan puitedirektiivin tukitoimenpidettä, joka voidaan panna täytäntöön vasta vesipiirien hoitosuunnitelmien ja niiden toimenpideohjelmien vahvistamisen jälkeen. Jäsenvaltioilla on kuitenkin mahdollisuus tarkistaa ohjelmiaan koko ohjelmakauden ajan.

Vaikka tarkistukset voivat johtaa hallinnollisten toimien lisääntymiseen, niiden olisi nähtävä tuottavan lisäarvoa ohjelmien tavoitteiden ja prioriteettien saavuttamisessa.

Suositus 3 a)

Komissio hyväksyy suosituksen, ja sen täytäntöönpano on käynnissä. Komissio pyytää jäsenvaltioita ottamaan nitraattien aiheuttamalle pilaantumiselle alttiiden vyöhykkeiden ja nitraatteihin liittyvien toimintaohjelmien tarkistuksen yhteydessä huomioon vesipolitiikan puitedirektiivin mukaiset tiedot maatalouden ravinnekuormituksen aiheuttamista paineista. Tämä on tärkeää pilaantumisen valvomiseksi sen lähteellä, erityisesti jäsenvaltioissa, joissa kansalliset säännökset nitraattidirektiivin täytäntöönpanemiseksi ovat ainoa maatalouden ravinnepäästöjä koskeva oikeudellinen väline.

Jäsenvaltioiden on raportoitava vesipiirien toisten hoitosuunnitelmien osalta, missä määrin nitraattidirektiivin täytäntöönpano riittää maatalouden ravinnekuormitukseen puuttumiseen ja mitä vesipolitiikan puitedirektiivin perus- ja lisätoimenpiteitä otetaan käyttöön tämän osalta. Tämä auttaa jäsenvaltioita ja komissiota ymmärtämään, missä tarvitaan lisätoimia.

Suositus 3 b)

Komissio toteaa, että nämä suositukset on osoitettu jäsenvaltioille.

126

Itämeri-strategian osalta jäsenvaltiot valitsivat hyvin ”kevyen” hallinnollisen rakenteen. Uusia instituutioita tai neuvoston kokoonpanoja ei perustettu. Komissio katsoo, että Itämeri-strategialla on onnistuttu edistämään Itämeren ympäristön suojelua.

127

Komissio katsoo, että tietyn lippulaivahankkeen vaikutus ravinteiden vähentämiseen on yksilöitävissä. Lippulaivahankkeilla pyritään moninaisiin tarkoituksiin, ja myös pienimuotoiset hankkeet voivat vauhdittaa kehitystä merkittävästi. Konkreettisia tuloksia ja vaikutuksia toimintapolitiikan tavoitteisiin voidaan havaita vasta pitkällä aikavälillä.

128

Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa ja olisi toivonut Itämeri-strategian tiukempaa kytkentää Euroopan rakenne- ja investointirahastojen Itämeren alueen ohjelmiin. Se panee merkille, että jäsenvaltioiden ja alueiden sitoutuminen strategiaan vaihtelee, mikä kuvastaa erilaisia kansallisia ja alueellisia prioriteetteja.

1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN

3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN

5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN

QJ-AB-16-005-FI-E    ISSN 1977-5792

Itämeri on yksi maailman saastuneimmista meristä. Rehevöitymisen torjunta on suuri haaste. Rehevöityminen johtuu pääosin maataloudesta ja yhdyskuntajätevesistä peräisin olevasta ravinnekuormituksesta. Kaikki Itämeren ympärillä sijaitsevat EU:n jäsenvaltiot ja muut valtiot sekä EU ovat sitoutuneet ympäristönsuojeluun Itämerellä Helsingin sopimuksen mukaisesti. EU:n säädöskehyksessä edellytetään, että jäsenvaltiot toteuttavat toimenpiteitä, joiden avulla torjutaan liian suurta ravinnekuormitusta ja saavutetaan merivesien hyvä tila. EU on mukana rahoittamassa osaa näistä toimenpiteistä. Tilintarkastustuomioistuin tutki, ovatko EU:n toimet tehokkaasti auttaneet jäsenvaltioita vähentämään Itämeren ravinnekuormitusta. Johtopäätöksemme on, että toimilla on edistetty ravinteiden vähentämistä Itämeressä vain vähän. Esitämme useita suosituksia, joiden tarkoituksena on lisätä Itämeren rehevöitymistä torjuvien toimien tehokkuutta.