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FR | 2016 | n° 03

Rapport spécial

Lutte contre
l’eutrophisation en mer
Baltique: des actions
supplémentaires et plus
efficaces sont nécessaires

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II, présidée par M. Henri Grethen, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses Politiques structurelles, transports et énergie. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Ville Itälä, Membre de la Cour, assisté de: M. Turo Hentilä, chef de cabinet, et Mme Outi Grönlund, attachée de cabinet; M. Alain Vansilliette, manager principal; Mme Maria del Carmen Jimenez, chef de mission; Mmes Zuzana Gullova et Vivi Niemenmaa, ainsi que MM. Krzysztof Zalega, Nils Odins, Tomasz Plebanowicz et Jean-François Hynderick, auditeurs.

De gauche à droite: T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega, J.-F. Hynderick.

Table des matières

Glossaire et acronymes

Synthèse

Introduction

La mer Baltique et l’eutrophisation

Les instruments juridiques de l’UE pour lutter contre la pollution de l’eau par les nutriments

Les instruments budgétaires de l’UE disponibles pour lutter contre la pollution de l’eau par les nutriments

Étendue et approche de l’audit

Observations

Mise en œuvre, par les États membres, des actions visant à réduire les apports de nutriments en mer Baltique

Réduction des apports de nutriments en mer Baltique: progrès limités

Les plans de réduction des nutriments établis par les États membres manquaient d’ambition et d’indicateurs appropriés

Les États membres visités ne tiennent que partiellement compte des recommandations Helcom dans leurs plans ou cadre juridique

La fiabilité des données de suivi relatives aux apports de nutriments en mer Baltique n’est pas garantie

Efficacité des actions visant à réduire la pollution causée par les nutriments provenant des eaux urbaines résiduaires

La plupart des États membres ne respectent pas encore la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires

Les stations d’épuration des eaux résiduaires cofinancées par l’UE sont efficaces mais leur durabilité n’est pas toujours garantie

Le suivi, par la Commission, de l’application de la directive par les États membres n’est pas assuré en temps opportun

Le soutien de l’UE à la Russie et à la Biélorussie présente potentiellement un bon rapport coût-efficacité mais sa portée est très limitée par rapport aux besoins et la mise en œuvre des projets est longue

Efficacité des actions visant à réduire la pollution de l’eau par les nutriments agricoles

La directive sur les nitrates n’est pas appliquée efficacement en dépit d’un suivi relativement satisfaisant de la part de la Commission

Le mécanisme de conditionnalité contribue à assurer l’application de la directive sur les nitrates et le respect des autres obligations en matière de fertilisation, mais il n’est pas pleinement efficace

Dans les États membres visités, les mesures de développement rural cofinancées par l’UE pendant la période 2007-2013 ont eu peu d’effet sur la réduction de la pollution par les nutriments dans les masses d’eau

La valeur ajoutée de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique en ce qui concerne la réduction des apports de nutriments

Un réseau complexe en matière de gouvernance et une valeur ajoutée difficile à évaluer

Les projets phares contribuent à diffuser les bonnes pratiques, mais leur impact sur la réduction des nutriments n’a pas été démontré

Les programmes opérationnels doivent mieux tenir compte de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique

Conclusions et recommandations

Annexe I | — | Valeurs cibles concernant la réduction des apports de nutriments
Annexe II | — | Évolution, par pays, des apports azotés et phosphorés en mer Baltique
Annexe III | — | Respect des plafonds en matière d’apports, par sous-bassin
Annexe IV | — | Concentration en nutriments dans les effluents rejetés par les stations d’épuration des grandes villes des États membres riverains de la mer Baltique (2013)
Annexe V | — | Projets phares et autres projets importants pour la mise en œuvre de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique

Réponses de la Commission

Glossaire et acronymes

Bassin hydrographique: zone dans laquelle toutes les eaux de ruissellement convergent, par un réseau de rivières, de fleuves et éventuellement de lacs vers la mer, dans laquelle elles se déversent par une embouchure, un estuaire ou un delta unique. Le district est la partie du bassin hydrographique propre à un État membre en particulier.

ERMG: exigences réglementaires en matière de gestion.

État des eaux: terme faisant référence à l’état d’une masse d’eau intérieure de surface, déterminé par son état écologique et son état chimique. Pour les eaux marines, l’état des eaux correspond à l’état écologique, déterminé en fonction de critères différents de ceux applicables à l’état d’une masse d’eau intérieure de surface.

Helcom: Commission d’Helsinki (voir point 8).

Masse d’eau: une partie distincte et importante des eaux de surface. Elle englobe les lacs, réservoirs, rivières, fleuves, canaux, eaux de transition et portions d’eaux côtières.

Principe du pollueur-payeur: principe énoncé dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (article 191, paragraphe 2). En ce qui concerne les eaux résiduaires, il implique que ceux qui déversent de telles eaux doivent payer pour la pollution engendrée (à titre d’exemple, les ménages doivent payer une redevance pour le service de traitement de leurs eaux résiduaires, tandis que les stations d’épuration versent une redevance pour la pollution résiduelle).

Programme de mesures: partie du plan de gestion des bassins hydrographiques qui indique les mesures nécessaires pour remettre les masses d’eau en bon état, compte tenu des caractéristiques du district hydrographique. Des programmes de mesures similaires doivent être élaborés pour restaurer la qualité des eaux marines.

Sources de pollution: il existe deux principaux types de sources de pollution hydrique: les sources diffuses pour lesquelles il n’y a pas de point de rejet spécifique; les activités agricoles et sylvicoles sont celles qui contribuent le plus largement à cette pollution, avec les habitations non raccordées au réseau d’assainissement; les sources ponctuelles pour lesquelles il y a un point de rejet spécifique; il s’agit des rejets provenant des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires, des industries ainsi que des exploitations piscicoles.

Synthèse

I

La mer Baltique est bordée par huit États membres de l’Union européenne (UE) (le Danemark, l’Allemagne, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Finlande et la Suède) ainsi que par la Russie. Elle est l’une des mers les plus polluées du monde. La lutte contre l’eutrophisation est considérée comme un défi majeur. La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» de 2008 vise à parvenir à un bon état écologique du milieu marin de l’UE d’ici à 2020. En vertu de cette directive, les États membres sont tenus de coopérer au sein de chaque région et sous-région afin d’atteindre les objectifs qui y sont fixés au moyen, par exemple, des structures déjà en place dans le cadre de conventions sur les mers régionales, lorsque cela est réalisable et opportun. La convention concernant la mer Baltique est la convention d’Helsinki [régie par la Commission d’Helsinki (Helcom)] et son plan d’action pour la mer Baltique, qui imposent aux pays signataires de réduire les charges en nutriments.

II

En 2009, le Conseil européen a adopté une stratégie macrorégionale, à savoir la stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique visant en particulier à favoriser la protection de l’environnement, y compris la réduction des charges en nutriments, par la mise en place de solutions innovantes et le renforcement de la coopération entre les pays limitrophes.

III

Les principales sources des charges en nutriments entraînant une eutrophisation sont l’agriculture et les eaux urbaines résiduaires. Pendant la période 2007-2013, la contribution de l’UE aux projets de collecte et de traitement des eaux résiduaires dans les cinq États membres situés en bordure de la mer Baltique et bénéficiant de l’aide de l’UE dans ce domaine s’est élevée à 4,6 milliards d’euros. Les mesures de développement rural, y compris la protection de l’eau, en faveur des huit États membres riverains de la mer Baltique ont représenté un montant de 9,9 milliards d’euros.

IV

L’audit effectué par la Cour apporte une réponse à la question de savoir si les actions de l’UE visant à aider les États membres à réduire les charges en nutriments en mer Baltique ont été efficaces. La conclusion générale est que ces actions n’ont permis de réaliser que des progrès limités en ce qui concerne la réduction des nutriments en mer Baltique.

V

Les plans des États membres pour réduire la quantité de nutriments selon la préconisation de Helcom reposent sur les plans de gestion des bassins hydrographiques élaborés sur la base de la directive-cadre sur l’eau. Ces plans manquent d’ambition, car ils sont centrés sur des «mesures de base» visant à mettre en œuvre les directives de l’UE relatives aux causes spécifiques de la pollution par les nutriments, c’est-à-dire principalement les eaux urbaines résiduaires et les activités agricoles. Une moindre importance est accordée aux mesures de contrôle des sources diffuses de nutriments ainsi qu’aux «mesures supplémentaires» définies dans la directive-cadre sur l’eau. Les mesures sont établies sur la base d’informations insuffisantes. Elles sont également dépourvues de valeurs cibles et d’indicateurs appropriés permettant d’évaluer les résultats obtenus en ce qui concerne la réduction des charges en nutriments dans les masses d’eau.

VI

Les actions visant à réduire les charges en nutriments provenant des agglomérations urbaines ont conduit à leur diminution. Plusieurs agglomérations appliquent au traitement de leurs eaux urbaines résiduaires des normes plus rigoureuses que celles définies dans la directive y afférente. Toutefois, malgré l’importance des fonds alloués par l’UE, la mise en œuvre de la directive connaît des retards dans les États membres ayant adhéré à l’Union en 2004. En outre, parmi les États membres riverains de la mer Baltique tenus de se conformer à la directive avant 2012, certains n’y satisfont pas. Le suivi, par la Commission, de l’application de la directive par les États membres n’a pas été assuré en temps opportun. En Russie et en Biélorussie, les actions de l’UE concernant les eaux urbaines résiduaires présentent un rapport coût-efficacité potentiellement bon, mais leur portée est très limitée par rapport aux besoins et la mise en œuvre des projets est longue.

VII

Les États membres riverains de la mer Baltique n’appliquent pas la directive sur les nitrates de manière pleinement efficace. Des domaines importants ne sont pas correctement définis et les obligations imposées par les États membres dans leurs programmes d’action ne sont pas assez strictes. En ce qui concerne les conditions de fertilisation par les apports de nutriments, l’effet dissuasif du mécanisme de conditionnalité est insuffisant étant donné que le niveau à atteindre pour que la pratique soit jugée conforme demeure élevé. Même si tous les plans de gestion de bassin hydrographique comportent des mesures supplémentaires visant à lutter contre les charges en nutriments d’origine agricole, ils ne ciblent pas suffisamment les zones qui en ont besoin. En outre, aucun État membre n’a retenu l’option, prévue dans la réglementation de l’UE, consistant à imposer certaines de ces mesures aux exploitations agricoles situées dans les zones en question.

VIII

La stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique accroît l’importance politique de l’état environnemental de cette mer ainsi que de la coopération régionale mais, à ce jour, il est difficile d’en évaluer la valeur ajoutée sur le plan de la réduction des apports en nutriments.

IX

Nous formulons un certain nombre de recommandations visant à améliorer l’efficacité des actions de lutte contre l’eutrophisation en mer Baltique.

Introduction

La mer Baltique et l’eutrophisation

01

La mer Baltique est l’une des mers les plus polluées du monde et la lutte contre l’eutrophisation y est considérée comme le principal défi ¹. La mer Baltique est bordée par neuf pays: huit États membres de l’UE (le Danemark, l’Allemagne, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Finlande et la Suède) ainsi que la Russie. La Biélorussie est un autre grand pays faisant partie de ce bassin versant.

02

L’eutrophisation est un processus qui s’enclenche lorsqu’un excédent de nutriments, principalement l’azote et le phosphore, résultant en grande partie de l’activité humaine, pénètre dans une masse d’eau. Des concentrations élevées en nutriments provoquent une prolifération d’algues, potentiellement toxiques (voir photo 1).

Photo 1 — Eaux marines eutrophes

Source: Helcom, photo par SamuliKorpinen.

03

L’eutrophisation peut considérablement nuire à la richesse du milieu marin en réduisant la biodiversité, en altérant l’apparence du littoral et en diminuant les stocks halieutiques. Les sous-bassins marins les plus affectés sont le golfe de Finlande, le golfe de Riga, ainsi que la zone centrale et la plus profonde de la mer Baltique, dénommée mer Baltique centrale (voir figure 1).

Figure 1

Eutrophisation en mer Baltique

Source: Helcom. What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003-2007? («Quel était l’état d’eutrophisation de la mer Baltique pendant la période 2003-2007?», Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther et Norkko Alt (2010).

04

Les principales sources de nutriments en mer sont les charges d’origine hydrique provenant des eaux intérieures via les cours d’eau et les rejets côtiers. Les concentrations d’origine hydrique représentent 78 % de la quantité totale d’azote et 95 % de la quantité totale de phosphore se retrouvant en mer Baltique ². Les deux plus importantes sources de charges en nutriments d’origine hydrique sont: les sources diffuses, principalement l’agriculture (45 % des quantités totales d’azote et de phosphore) et les sources ponctuelles (12 % de la quantité totale d’azote et 20 % de la quantité totale de phosphore) ³.

05

Le changement climatique pose deux autres défis. Tout d’abord, selon les prévisions, des hivers plus courts et plus humides causeront un amincissement de la couche de neige et de glace et, par suite, un ruissellement plus important à partir des bassins versants des fleuves. En conséquence, des concentrations de nutriments de plus en plus élevées se retrouveront en mer, ce qui aggravera l’eutrophisation ⁴. Ensuite, la hausse de la température de la mer créera des conditions propices à la prolifération d’algues et à un allongement de leur période de développement.

Les instruments juridiques de l’UE pour lutter contre la pollution de l’eau par les nutriments

06

La qualité des eaux marines de l’UE est régie par la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» ⁵ de 2008, dont l’objectif est de garantir que le milieu marin de l’UE soit dans un bon état écologique d’ici à 2020. La mise en œuvre de la directive en est encore à un stade précoce: pour octobre 2012, les États membres devaient avoir notifié à la Commission leur définition de «bon état écologique du milieu marin» sur la base des descripteurs proposés par la directive (l’un d’eux étant l’eutrophisation), une évaluation initiale de l’état de leur milieu marin respectif, ainsi que leurs objectifs environnementaux et les indicateurs correspondants.

07

La mise en œuvre de la directive incombe aux États membres. Fin 2015, ceux-ci devaient avoir élaboré un programme de mesures en vue d’atteindre un bon état écologique. Les programmes respectifs doivent être adressés à la Commission pour mars 2016. En règle générale, les États membres doivent s’appuyer, dans la mesure du possible, sur les objectifs et les activités définis dans les conventions existantes sur les mers régionales.

08

En ce qui concerne la mer Baltique, une convention régionale a été signée en 1974: il s’agit de la convention d’Helsinki sur la protection du milieu marin dans la zone de la mer Baltique. Les signataires actuels sont l’Allemagne, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Russie, la Suède et l’Union européenne. En 2007, la Commission d’Helsinki (Helcom), instance dirigeante de la convention, a proposé le plan d’action pour la mer Baltique en vue de rétablir un bon état écologique d’ici à 2021. Les signataires ont adopté ce plan.

09

Pour atteindre un bon état écologique du milieu marin, il est essentiel que l’eau des fleuves se déversant dans les mers soit de bonne qualité. La directive-cadre sur l’eau de 2000 ⁶ prévoit un cadre pour la protection des eaux intérieures, des eaux de transition et des eaux côtières. Elle vise à garantir le bon état des eaux de surface et des eaux souterraines pour 2015 ou, dans certains cas exceptionnels, d’ici à 2021 ou 2027. Les États membres ont tout d’abord été priés d’élaborer des plans de gestion des bassins hydrographiques avant décembre 2009, de recenser les masses d’eau pour lesquelles cet objectif risquait de ne pas être atteint en 2015 et de préciser les pressions majeures qui les affectent. À l’instar de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», ces plans de gestion des bassins hydrographiques comportent un programme de mesures visant à contribuer à la réalisation des objectifs de la directive-cadre sur l’eau.

10

Ces programmes doivent au moins inclure les mesures nécessaires à une mise en œuvre intégrale des directives existantes en matière de préservation de la qualité de l’eau ainsi que d’autres mesures rendues obligatoires par la directive-cadre sur l’eau (en particulier les mesures de contrôle des sources diffuses de pollution) ⁷. Les directives existantes comprennent notamment:

-la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires ⁸, qui porte sur la collecte et le traitement des eaux résiduaires provenant des agglomérations;

-la directive «Nitrates» de 1991 ⁹ concernant l’adoption de mesures visant à garantir que les exploitants de zones agricoles qui provoquent ou risquent de provoquer une pollution des eaux par les nitrates (appelées «zones vulnérables aux nitrates») respectent les exigences minimales en matière d’utilisation des engrais azotés.

11

Enfin, la stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique a été adoptée par le Conseil européen en 2009. Cette stratégie définit différents objectifs s’inscrivant dans le cadre de trois priorités: «Sauver la mer Baltique», «Désenclaver la région» et «Accroître la prospérité». L’un des sous-objectifs associés à la priorité «Sauver la mer Baltique», à savoir «Propreté de l’eau de mer», reprend les valeurs cibles fixées dans le plan d’action pour la mer Baltique en ce qui concerne la réduction des apports de nutriments. L’action de l’UE vise à promouvoir la coopération entre les pays riverains, tant les États membres que les pays tiers.

Les instruments budgétaires de l’UE disponibles pour lutter contre la pollution de l’eau par les nutriments

12

Le Fonds européen de développement régional et le Fonds de cohésion relevant de la politique de cohésion ¹⁰ peuvent être utilisés pour cofinancer les projets d’infrastructure dans le domaine des eaux résiduaires dans le cadre des programmes opérationnels des États membres. Pour la période 2007-2013, le montant total de la contribution de l’UE aux projets de collecte et de traitement des eaux résiduaires dans les États membres situés en bordure de la mer Baltique ¹¹ s’est élevé à 4,6 milliards d’euros: la Pologne a reçu 3,4 milliards d’euros, la Lettonie 0,6 milliard d’euros, la Lituanie 0,4 milliard d’euros, l’Estonie 0,2 milliard d’euros et l’Allemagne 0,04 milliard d’euros.

13

Le Fonds européen agricole pour le développement rural ¹² peut servir à financer un certain nombre de mesures relevant des programmes de développement rural, lesquelles sont susceptibles d’avoir un impact direct ou indirect sur la qualité de l’eau (il s’agit principalement de mesures concernant «l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural» ¹³). Pour ce type de mesures, un montant de 9,9 milliards d’euros a été alloué à l’ensemble des huit États membres riverains de la mer Baltique pendant la période 2007-2013 ¹⁴. Le montant spécifiquement affecté à la protection de l’eau n’est pas disponible.

14

En ce qui concerne les pays tiers, la politique européenne de voisinage offre à la Russie et à la Biélorussie des possibilités de coopération dans le domaine de l’environnement. Il s’agit, entre autres, du volet non nucléaire du partenariat pour l’environnement dans le cadre de la dimension septentrionale, auquel l’UE a contribué à ce jour à hauteur de 44 millions d’euros, de l’aide bilatérale/régionale et de la coopération transfrontalière, auxquelles l’UE a alloué 14,5 et 3,5 millions d’euros respectivement au cours de la période 2003-2013 ¹⁵.

1 Agence européenne pour l’environnement, Nutrients in transitional, coastal and marine waters («Nutriments dans les eaux de transition, les eaux côtières et les eaux marines») (CSI 021). Évaluation publiée en mars 2013.

2 Helcom, mise à jour de Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation («Cinquième recensement des charges de pollution en mer Baltique») (PLC-5.5) – 2015 (données de 2010).

3 Helcom, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5) – 2011 (données de 2006).

4 Second Assessment of Climate Change for the Baltic Sea Basin («Deuxième évaluation du changement climatique concernant le bassin de la mer Baltique»), The BACC II Author Team, Études régionales sur le climat, Springer International Publishing, 2015.

5 Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (JO L 164 du 25.6.2008, p. 19).

6 Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327 du 22.12.2000, p. 1).

7 Directive-cadre sur l’eau, article 11, paragraphe 3, point h).

8 Directive 91/271/CEE du Conseil du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135 du 30.5.1991, p. 40).

9 Directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375 du 31.12.1991, p. 1).

10 Règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25); règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320).

11 Pour les quatre États membres ayant adhéré à l’UE en 2004 et les Länder allemands situés dans le bassin versant de la mer Baltique. Les trois autres États membres riverains de la mer Baltique (le Danemark, la Finlande et la Suède) n’ont pas bénéficié de fonds de l’UE pour les projets liés aux eaux résiduaires.

12 Règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1) et règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 487).

13 Axe 2 des programmes de développement rural 2007-2013. Au titre de cet axe, les principaux éléments à prendre en compte comprennent la biodiversité, la gestion des sites Natura 2000, les actions associées à la directive-cadre sur l’eau, la protection de l’eau et des sols, ainsi que l’atténuation du changement climatique.

14 Pologne (4,4 milliards d’euros), Finlande (1,5 milliard d’euros), Suède (1,3 milliard d’euros), Allemagne (1,1 milliard d’euros), Lituanie (0,6 milliard d’euros), Lettonie (0,4 milliard d’euros), Danemark (0,3 milliard d’euros) et Estonie (0,3 milliard d’euros).

15 Source: Cour des comptes européenne. Fonds de l’UE alloués, au 31 décembre 2013, à la Russie et à la Biélorussie par l’intermédiaire de TACIS et de l’instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP).

Étendue et approche de l’audit

15

Dans le cadre du présent audit, la Cour a examiné dans quelle mesure les charges de nutriments en mer Baltique ont été réduites et a évalué l’efficacité des actions de l’UE mises en œuvre par les États membres pour y parvenir. Les questions d’audit ci-après ont été posées.

a)D’une manière générale, les États membres ont-ils réussi à réduire les apports de nutriments en mer Baltique?

b)Les actions de l’UE relatives aux eaux urbaines résiduaires ont-elles été efficaces sur le plan de la diminution de la pollution par les nutriments en mer Baltique?

c)Les actions de l’UE concernant l’agriculture ont-elles été efficaces sur le plan de la diminution de la pollution causée par les nutriments en mer Baltique?

d)La stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique a-t-elle apporté une valeur ajoutée en ce qui concerne la réduction des apports de nutriments en mer Baltique?

16

Nous avons répondu à ces questions sur la base d’informations probantes collectées de la manière suivante:

-les actions de l’UE visant à réduire la pollution d’origine agricole ont été examinées en Finlande, en Lettonie et en Pologne. Celles ciblant la diminution de la pollution causée par les nutriments provenant des eaux urbaines résiduaires ne l’ont été qu’en Lettonie et en Pologne (notamment trois stations d’épuration en Lettonie et sept en Pologne), la Finlande n’ayant pas bénéficié de fonds de l’UE à cette fin (voir la note de bas de page 11). Le soutien de l’UE aux projets liés aux eaux résiduaires en Russie a fait l’objet d’un examen fondé sur les documents détenus par la Commission;

-des données sur la performance de 18 autres stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires dans les grandes villes du bassin versant de la mer Baltique ont été analysées;

-des questionnaires ont été adressés aux cinq États membres riverains de la mer Baltique non visités (le Danemark, l’Allemagne, l’Estonie, la Lituanie et la Suède); ils portaient sur les plans élaborés par ces derniers pour garantir le respect des valeurs cibles fixées par Helcom en matière de réduction des nutriments;

-il a été procédé à une analyse de documents et à des entretiens avec des agents de la Commission, le secrétariat de Helcom et des experts du Baltic Nest Institute ¹⁶;

-des entretiens ont eu lieu avec des représentants de l’institution supérieure de contrôle d’Estonie, qui a effectué un audit similaire à l’échelle nationale.

17

Les critères utilisés pour répondre aux questions ont été définis sur la base de la législation, des lignes directrices de la Commission et des accords Helcom, ainsi que des précédents audits effectués par la Cour dans le domaine de la protection de l’eau ¹⁷. Ces critères sont précisés dans les différentes sections du présent rapport.

16 Cet institut forme une alliance internationale de la recherche entre le Centre pour la mer Baltique de l’université de Stockholm, l’Agence suédoise pour la gestion des eaux et du milieu marin, l’université d’Aarhus et l’Institut finlandais de l’environnement. Il combine les compétences propres à l’ensemble des disciplines ayant trait à la gestion des écosystèmes marins. L’institut développe ses produits notamment en collaboration avec Helcom.

17 Notamment: le rapport spécial n° 3/2009 sur l’efficacité des dépenses relevant d’actions structurelles concernant des projets de traitement des eaux résiduaires pour les périodes de programmation 1994-1999 et 2000-2006; le rapport spécial n° 4/2014 intitulé «L’intégration dans la PAC des objectifs de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau: une réussite partielle»; le rapport spécial n° 2/2015 intitulé «Financement, par l’UE, des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires dans le bassin du Danube: de nouveaux efforts sont nécessaires pour aider les États membres à réaliser les objectifs de la politique de l’Union en matière d’eaux usées»; ainsi que le rapport spécial n° 23/2015 intitulé «La qualité des eaux dans le bassin du Danube: la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau a progressé, mais des efforts restent à faire» (http://eca.europa.eu).

Observations

Mise en œuvre, par les États membres, des actions visant à réduire les apports de nutriments en mer Baltique

18

En vertu de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», les États membres sont tenus d’élaborer un programme de mesures pour décembre 2015. L’évaluation, par la Commission, des rapports présentés par les États membres riverains de la mer Baltique ¹⁸ permet de conclure que seul l’un d’entre eux (la Finlande) a déterminé des valeurs cibles en matière de charges en nutriments, cause principale de l’eutrophisation (voir point 6). En l’absence de telles valeurs cibles, la Commission considère le recours à celles définies dans le plan d’action Helcom pour la mer Baltique comme une bonne pratique (voir points 7 et 8). Nous avons examiné où en était actuellement la mise en œuvre de cette convention, étant donné que les programmes futurs de mesures peuvent être élaborés sur la base de cette dernière.

19

En 2007, les pays signataires de la convention Helcom se sont entendus sur deux instruments principaux pour lutter contre l’eutrophisation:

-le plan d’action pour la mer Baltique, qui comprend un programme de réduction des nutriments fixant des valeurs cibles en la matière pour chaque pays, définies au niveau des sous-bassins par rapport à leurs apports moyens au cours de la période de référence, à savoir 1997-2003. Chaque pays était tenu d’élaborer son propre plan de réduction des nutriments avant la fin de 2009 afin d’atteindre les valeurs cibles qui lui ont été assignées d’ici à 2021. Les chiffres, considérés comme provisoires, ont été établis sur la base d’un modèle scientifique ¹⁹;

-la mise en œuvre des pratiques recommandées par Helcom pour protéger les eaux contre la pollution causée par diverses activités, notamment la collecte et le traitement des eaux résiduaires, l’utilisation des phosphates dans les détergents, ainsi que le recours aux engrais dans l’agriculture.

20

En 2013, le projet de réduction des nutriments dans le cadre du plan d’action pour la mer Baltique a été revu sur la base d’un nouvel ensemble de données plus complet ainsi que d’une approche reposant sur une modélisation améliorée ²⁰. Les pays signataires se sont engagés à réduire l’apport annuel d’azote en mer de 13 % (118 134 tonnes par an) et de phosphore de 41 % (15 178 tonnes par an) par rapport aux apports enregistrés pendant la période de référence (à savoir 910 344 tonnes par an et 36 894 tonnes par an, respectivement). Ils sont convenus de contribuer à la réalisation de cet objectif en réduisant leurs apports annuels d’azote et de phosphore de 89 260 tonnes par an et de 14 374 tonnes par an respectivement, suivant une ventilation par sous-bassin; quant au reste des réductions encore nécessaires, elles seraient principalement opérées dans le cadre des activités maritimes et par les pays non signataires ²¹.

21

L’ampleur des efforts exigés des divers pays dépend dans une très large mesure de leur localisation (s’ils sont situés ou non en bordure de sous-bassins de la mer Baltique plus ou moins affectés par l’eutrophisation) et des réductions opérées dans le passé ²². Cela signifie que les réductions demandées au Danemark, à la Finlande et à la Suède ont été limitées et ont plus particulièrement visé les sous-bassins présentant un besoin criant à ce niveau, tandis que des réductions considérables ont été exigées de la Lituanie, de la Pologne et de la Russie (voir annexe I).

22

Nous avons examiné si les États membres avaient:

-réalisé des progrès sur le plan de la réduction des apports de nutriments en mer Baltique;

-adopté des plans appropriés de réduction des nutriments et défini des indicateurs permettant d’assurer le suivi de leur réalisation;

-appliqué les recommandations formulées par Helcom en matière de réduction des nutriments;

-établi des données de suivi fiables.

Réduction des apports de nutriments en mer Baltique: progrès limités

23

Les données récentes sur les apports annuels globaux en mer Baltique pendant la période 1995-2012 ²³ montrent une tendance à la baisse des apports d’azote (9 %) et de phosphore (14 %). Les graphiques 2 et 3 présentent une comparaison par pays entre les apports d’azote et de phosphore en 2012 et ceux enregistrés pendant la période de référence. Dans trois pays, les charges sont orientées à la baisse pour ces deux types de nutriments (le Danemark, la Pologne et la Suède), tandis qu’elles ont augmenté dans deux pays (la Lettonie et la Russie). En ce qui concerne les autres pays, une tendance à la baisse n’a été observée que pour un seul des nutriments. L’annexe II présente des données plus détaillées.

Graphique 2

Comparaison entre les apports d’azote pendant la période de référence et ceux de 2012

Graphique 3

Comparaison entre les apports de phosphore pendant la période de référence et ceux de 2012

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données présentées lors de la 48e réunion Helcom des chefs de délégation, qui s’est tenue à Tallinn les 10 et 11 juin 2015.

24

Cependant, les données Helcom pour 2012 montrent qu’aucun pays signataire n’a à ce jour procédé aux réductions requises dans l’ensemble des sous-bassins maritimes particulièrement affectés par l’eutrophisation (la mer Baltique centrale, le golfe de Finlande et le golfe de Riga) alors qu’ils ont en partie réduit les apports de nutriments dans des sous-bassins pour lesquels aucune réduction n’était exigée (les détroits danois et la mer de Botnie) (voir annexe III).

25

Selon la dernière analyse de Helcom à ce jour, les charges azotées et phosphoriques provenant de sources de pollution ponctuelles sont orientées à la baisse, alors que les apports d’azote et de phosphore d’origine agricole sont demeurés stables ou ont augmenté au cours de la période 1994-2008 ²⁴. Selon des informations plus récentes présentées au Parlement européen et au Conseil dans le dernier rapport en date sur la mise en œuvre de la directive sur les nitrates (période 2008-2011) ²⁵, une réduction des nutriments a été enregistrée au niveau des terres agricoles et la concentration de nitrates dans les eaux de surface a légèrement baissé ²⁶. Toutefois, cette amélioration semble ne pas avoir encore eu d’incidence sur l’eutrophisation des eaux côtières et ne s’est toujours pas traduite par une réduction des apports de nutriments en mer Baltique. Il convient de préciser que plusieurs années sont parfois nécessaires avant qu’une diminution des épandages de nutriments sur les sols puisse entraîner une baisse des apports de nutriments dans la mer.

Les plans de réduction des nutriments établis par les États membres manquaient d’ambition et d’indicateurs appropriés

26

Dans chacun des trois États membres visités, le plan de réduction des nutriments consistait en un document stratégique de haut niveau ne fixant pas de valeurs cibles ventilées par type de source de pollution, par activité et par zone géographique. Les cinq autres États membres avaient adopté des plans de réduction similaires. La Pologne a exprimé des réserves quant aux valeurs cibles qui ont été fixées pour elle et n’a pas encore adopté officiellement de plan spécifique ²⁷.

27

Dans le cadre des plans de gestion de district hydrographique prévus par la directive-cadre sur l’eau, tous les États membres riverains de la mer Baltique s’appuient sur le programme de mesures comme principal instrument de planification pour atteindre les valeurs cibles fixées par Helcom en matière de réduction des nutriments. En effet, parvenir à un bon état des eaux intérieures, conformément à la directive-cadre sur l’eau, impose des réductions considérables des charges en nutriments dans les fleuves se déversant dans la mer Baltique, ce qui contribue à l’obtention des valeurs cibles précitées.

28

Pour certains États membres, le simple fait de parvenir au bon état des eaux prévu dans la directive-cadre sur l’eau n’est pas suffisant pour atteindre les valeurs cibles fixées par Helcom en ce qui concerne le phosphore. Dans le cas de la Pologne, les experts et les autorités environnementales polonaises ²⁸ estiment que, pour atteindre ces valeurs cibles, la concentration de phosphore présente dans les eaux de l’Oder et de la Vistule doit être réduite à 0,07-0,08 mg/l, ce qui équivaut approximativement au niveau naturel; en d’autres termes, tout rejet de phosphore dans les eaux fluviales est proscrit. Les autorités nationales sont d’avis que cette analyse vaut également pour l’Allemagne et la Lituanie. En conséquence, des efforts supplémentaires pour réduire les charges phosphoriques en mer seront nécessaires pour atteindre les objectifs fixés par Helcom.

29

En ce qui concerne les charges en nutriments, les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 et les programmes de mesures correspondants ²⁹ examinés par la Cour comportent principalement des mesures de base qui doivent permettre de mettre en œuvre les directives spécifiques de l’UE dans les domaines où elles n’ont pas encore été intégralement appliquées. À la date d’adoption de leurs plans de gestion des bassins hydrographiques, l’Estonie, la Lettonie et la Pologne ne s’étaient pas encore pleinement conformées aux dispositions de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires [elles bénéficiaient d’une période transitoire (voir point 44)]. Ces plans de gestion des bassins hydrographiques comprennent aussi des mesures de contrôle de la pollution diffuse (voir point 10) qui, toutefois, étaient déjà en place avant l’adoption desdits plans. Enfin, ils incluent des mesures supplémentaires, pour la plupart cofinancées par le budget de l’UE et allant au-delà des dispositions des directives susmentionnées, mais concernant presque exclusivement l’agriculture.

30

Ces plans de gestion présentaient plusieurs lacunes:

-une identification partielle des sources de pollution et une classification incomplète de l’état des eaux; en particulier, un manque de données chiffrées sur les apports de nutriments au niveau des masses d’eau ou des sous-bassins hydrographiques. Cela signifie que les plans ne constituent pas une base satisfaisante pour fixer des objectifs et procéder au ciblage des mesures;

-l’absence de définition systématique des mesures correctrices à prendre au niveau des masses d’eau ou des sous-bassins, un manque de valeurs cibles spécifiques concernant les réalisations pour différentes mesures (nombre d’hectares auxquels s’appliquera la mesure), et aucune ventilation des coûts estimatifs globaux au niveau des différentes mesures. Ces données sont nécessaires pour pouvoir garantir que les mesures soient d’un bon rapport coût-efficacité sur le plan de la réduction des apports de nutriments en mer Baltique et de la gestion des ressources financières, notamment des fonds alloués par l’UE;

-le manque de valeurs cibles et d’indicateurs en ce qui concerne les réductions de nutriments attendues des diverses mesures, ventilées par type de source de pollution, par secteur d’activité et par zone géographique, à savoir les bassins, les sous-bassins et les masses d’eau ³⁰.

La Commission ³¹ et la Cour ³² ont déjà mis en évidence des faiblesses similaires affectant d’autres plans de gestion des bassins hydrographiques.

31

Nous avons également observé que, même si les États membres sont tenus d’évaluer leurs progrès sur le plan de la mise en conformité avec la directive-cadre sur l’eau sur la base du pourcentage de masses d’eau en bon état dans chaque bassin hydrographique, ils n’ont pas l’obligation de définir des valeurs cibles sous-jacentes, comme celles concernant la réduction des charges en nutriments (ou d’autres non pertinentes dans le cadre du présent audit, telles que celles relatives à la réduction de charges en polluants spécifiques). En conséquence, la contribution des mesures prévues dans les plans de gestion des bassins hydrographiques à la réduction des nutriments en mer Baltique ne peut être évaluée.

Les États membres visités ne tiennent que partiellement compte des recommandations Helcom dans leurs plans ou cadre juridique

32

En ce qui concerne le traitement des eaux urbaines résiduaires, Helcom a formulé des recommandations à l’intention des pays signataires de la convention, lesquelles vont au delà des dispositions des directives de l’UE. L’encadré 1 présente les recommandations les plus importantes.

Encadré 1

Les recommandations formulées par Helcom dans le domaine du traitement des eaux urbaines résiduaires vont au delà des dispositions des directives de l’UE

La recommandation 28E/5 (de 2007) propose des bonnes pratiques en matière:

οde développement et d’entretien des systèmes de collecte des eaux usées;

οde traitement du phosphore dans les eaux urbaines résiduaires en fonction de la taille de la station, par exemple, la teneur maximale préconisée étant de 0,5 mg/l dans les effluents rejetés par les stations d’épuration des eaux résiduaires pour les agglomérations où l’EH est supérieur à 10 000, alors que la norme établie dans la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires est de 1 mg/l.

La recommandation 28E/7 (de 2007) propose des normes relatives à l’utilisation des polyphosphates dans les détergents qui seront introduites graduellement par les pays signataires conformément à un calendrier national. Les pays signataires devraient:

οlimiter la teneur totale en phosphore dans les détergents textiles;

οexaminer la possibilité de remplacer les polyphosphates dans les détergents pour lave-vaisselle.

33

Aucun des trois États membres visités n’a intégré ces recommandations dans son cadre juridique. En particulier, ils n’avaient pas fixé de valeurs maximales autorisées en ce qui concerne la teneur en phosphore des détergents textiles avant la date applicable à l’ensemble des États membres (30 juin 2013) ³³. Aucun d’entre eux n’avait encore instauré des limites concernant les détergents pour lave-vaisselle.

34

En Finlande, un système de permis environnementaux sert à faire respecter les limites relatives aux quantités de phosphore présentes dans les stations de traitement des eaux résiduaires. En fonction de l’état écologique de la masse d’eau concernée, ces permis peuvent être plus stricts que les dispositions de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires en matière de concentrations d’azote et de phosphore dans les effluents rejetés par les stations d’épuration, ce qui, le cas échéant, va même au delà de la recommandation Helcom ³⁴. En Lettonie et en Pologne, le permis environnemental accordé aux exploitants des stations d’épuration ne tient pas compte de cette recommandation. Au cours de l’audit, les auditeurs ont cependant constaté, dans ces deux pays, que certaines stations appliquaient les recommandations Helcom (une sur trois en Lettonie et quatre sur sept en Pologne).

35

En ce qui concerne l’agriculture, Helcom a recommandé de limiter la teneur des terres agricoles en phosphore provenant des effluents d’élevage à 25 kg/ha/an (recommandation Helcom 28E/4 de 2007). Or, dans tous les États membres visités, ni la législation ni les exigences minimales en matière d’utilisation d’engrais et de pesticides ³⁵ mentionnées dans certaines mesures de développement rural ne prévoient une telle limite pour le phosphore dans les engrais, et il en va de même pour les mesures de contrôle de la pollution diffuse présentées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques (voir point 29). Parmi les autres États membres riverains de la mer Baltique, seules l’Allemagne, l’Estonie et la Suède ont établi des lois qui limitent l’utilisation de phosphore dans les engrais, mais ces limites ne sont pas aussi rigoureuses que celles recommandées par Helcom ³⁶.

36

Les trois États membres visités justifient le fait qu’ils n’appliquent pas cette recommandation en alléguant que leurs sols sont pauvres en phosphore ou que l’apport moyen de phosphore sur les terres agricoles est plutôt faible. Toutefois, nous avons constaté que les données relatives à l’utilisation du phosphore montrent que les quantités épandues peuvent à certains endroits dépasser celles recommandées par Helcom, que certains sols sont riches en phosphore et que le ruissellement du phosphore est important ³⁷. La recommandation Helcom 28E/4 fait également référence aux permis environnementaux accordés aux exploitations comptant plus de 40 000 volailles, 2 000 porcs, 750 truies ou 400 bovins. Vu qu’il s’agit également d’une disposition de la directive de l’UE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution ³⁸, tous les États membres riverains de la mer Baltique exigent un permis environnemental pour les exploitations avicoles et porcines; la Pologne, cependant, ne l’impose que pour les fermes d’élevage de bovins comptant plus de 400 unités de gros bétail. En Finlande et en Lettonie, toutefois, une telle autorisation est requise pour toutes les exploitations d’élevage dont le nombre d’animaux est bien inférieur aux seuils recommandés par Helcom.

La fiabilité des données de suivi relatives aux apports de nutriments en mer Baltique n’est pas garantie

37

Les rejets de nutriments provenant des fleuves et des cours d’eau et déversés dans la mer Baltique, de même que les rejets directs, font l’objet d’un contrôle de la part des autorités nationales de chaque pays signataire, qui en communiquent les résultats à Helcom tous les ans. Suivant une méthodologie normalisée développée par Helcom, les mesures sont prises à l’embouchure des fleuves se jetant dans la mer Baltique. Ces données annuelles montrent la pollution totale causée par les eaux se déversant en mer, indépendamment du type de source de pollution et du pays responsables des charges. Les apports transfrontières d’azote et de phosphore provenant de chaque pays font l’objet d’un rapport tous les six ans.

38

Il en va de même pour les apports de nutriments par type de source de pollution et par secteur d’activité ³⁹. Ces données se révèlent particulièrement utiles pour évaluer les tendances au niveau des apports de nutriments générés par les différents secteurs d’activité et sont essentielles pour définir, pour chaque secteur, des mesures présentant un bon rapport coûts-efficacité.

39

L’audit a montré que, pour vérifier si les valeurs cibles fixées par Helcom sont respectées, les estimations concernant la pollution diffuse sont réalisées, sur la base d’une méthodologie commune, à l’échelon national, mais pas aux niveaux inférieurs, par exemple au niveau d’un bassin fluvial, d’un sous-bassin ou d’une masse d’eau. Nous avons également constaté que les données chiffrées Helcom ne correspondent pas aux estimations établies par chaque État membre au moment où celui-ci élabore son plan de gestion des bassins hydrographiques dans le cadre de la directive-cadre sur l’eau en appliquant des méthodologies différentes.

40

Par exemple, les chiffres concernant la pollution diffuse présentés dans les plans de gestion des bassins hydrographiques établis par la Lettonie sont inférieurs à ceux de la base de données Helcom pour la même année. Cette différence affecte également les chiffres sur la pollution transfrontière. En outre, les données relatives au contrôle des plans de gestion des bassins hydrographiques font apparaître que la concentration de nutriments dans les eaux de surface a baissé au cours de la période 2006-2013, alors que les données Helcom montrent que les charges en nutriments provenant de ce pays et déversées dans la mer Baltique sont en hausse. Dans le cas de la Pologne, l’évaluation de l’état des eaux côtières et des eaux de transition dans le cadre des plans de gestion des bassins hydrographiques pendant la période 2010-2013 ne fait apparaître aucune amélioration en ce qui concerne les concentrations de nutriments; par contre, les données transmises à Helcom montrent une baisse continue des charges en nutriments.

41

Ces incohérences manifestes soulèvent des questions quant à la fiabilité des données de suivi, en particulier en ce qui concerne les chiffres relatifs à la pollution transfrontière et à la pollution diffuse. Un groupe d’experts de Helcom l’a également constaté et a prié les États membres de fournir des informations sur les réductions des charges en nutriments escomptées à la suite de la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau ⁴⁰.

Efficacité des actions visant à réduire la pollution causée par les nutriments provenant des eaux urbaines résiduaires

42

Les eaux urbaines résiduaires représentent environ 90 % de l’ensemble des sources de pollution ponctuelles. Cette pollution trouve en partie son origine en Russie et en Biélorussie, qui ne sont pas soumises au droit de l’UE.

43

La directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires prévoit que, dans les États membres, toutes les agglomérations ⁴¹ dont l’EH ⁴² est supérieur à 2 000 doivent être équipées de systèmes de collecte ou, lorsque de telles installations ne se justifient pas, de systèmes individuels ou d’autres systèmes appropriés assurant un niveau identique de protection de l’environnement (article 3). Avant d’être rejetées dans une masse d’eau, les eaux résiduaires doivent être soumises à un traitement secondaire qui réduit la concentration des polluants organiques ⁴³ en deçà d’une certaine limite (article 4). En outre, dans les zones sensibles, les eaux résiduaires doivent faire l’objet d’un traitement plus rigoureux. Quand une zone doit son caractère sensible à l’eutrophisation ou au fait qu’elle est exposée à ce risque, les États membres ont le choix entre deux options: la première consiste à obtenir des concentrations inférieures aux limites fixées dans la directive pour l’azote et/ou le phosphore dans les effluents rejetés par les stations d’épuration pour les agglomérations dont l’EH est supérieur à 10 000 (article 5, paragraphes 2 et 3); la deuxième implique de réduire la quantité d’azote et/ou de phosphore de la charge globale entrant dans toutes les stations d’épuration des eaux résiduaires urbaines de la zone sensible d’un certain pourcentage (article 5, paragraphe 4).

44

Les États membres riverains de la mer Baltique ayant adhéré à l’UE en 2004 (l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie et la Pologne) ont bénéficié d’une période transitoire pour se conformer à la directive. Fin 2012 (c’est-à-dire l’année à laquelle les données les plus récentes sur la mise en conformité font référence), la période transitoire avait déjà pris fin pour la Lituanie et l’Estonie, ce qui n’était pas le cas pour la Lettonie et la Pologne qui avaient jusqu’au 31 décembre 2015 pour respecter pleinement la directive.

45

Nous avons examiné:

-si les États membres respectaient la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires;

-si les stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires cofinancées par l’UE étaient efficaces et durables;

-si la Commission avait pris les mesures appropriées pour garantir que les États membres respectent la directive;

-si le soutien de l’UE à la Russie et à la Biélorussie avait conduit à une réduction importante des nutriments provenant des eaux résiduaires.

La plupart des États membres ne respectent pas encore la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires

États membres qui étaient tenus de se conformer à la directive avant 2012

46

Le tableau 1 présente le niveau de conformité, fin 2012, des États membres pour lesquels le délai fixé pour satisfaire aux exigences en matière de traitement secondaire et de traitement plus rigoureux était arrivé à expiration. L’Allemagne et la Finlande respectaient pratiquement intégralement les dispositions des articles 4 et 5, qui fixent ces exigences.

Tableau 1

Données principales sur la conformité à la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires en ce qui concerne le traitement des eaux résiduaires

| DK | DE | EE | LT | FI | SE
Charge totale dans l’État membre (EH) | 11 607 945 | 112 878 422 | 1 642 766 | 2 757 900 | 5 239 700 | 12 672 633
Traitement secondaire ¹
Charge totale pour laquelle le traitement doit être conforme (EH) | 11 232 613 | 112 672 240 | 1 579 138 | 2 757 900 | 5 070 800 | 12 404 389
Charge totale pour laquelle le traitement est conforme (EH) | 11 153 597 | 112 561 974 | 1 510 498 | 2 757 900 | 5 054 100 | 12 095 484
% de la charge totale pour laquelle le traitement est conforme | 99,3 % | 99,9 % | 95,7 % | 100,0 % | 99,7 % | 97,5 %
Traitement plus rigoureux ²
Charge totale pour laquelle le traitement doit être conforme (EH) | 10 358 176 | Conforme à l’article 5, paragraphe 4 ³ | 1 466 475 | 2 582 700 | 4 583 900 | 11 657 155
Charge totale pour laquelle le traitement est conforme (EH) | 10 235 632 | 1 310 525 | 2 497 700 | 4 567 200 | 10 366 880
% de la charge totale pour laquelle le traitement est conforme | 98,8 % | 89,4 % | 96,7 % | 99,6 % | 88,9 %

1 Le traitement secondaire ne s’applique pas aux agglomérations ayant un EH inférieur à 10 000 qui déversent directement les eaux urbaines résiduaires dans les eaux côtières.

2 À l’exception de l’Allemagne, tous les États membres appliquent un traitement plus rigoureux au niveau des agglomérations conformément à l’article 5, paragraphe 2. Dans ce cas, un traitement plus rigoureux ne s’applique pas aux agglomérations ayant un EH inférieur à 10 000 ou aux agglomérations situées en dehors des zones sensibles.

3 L’Allemagne applique un traitement plus rigoureux conformément à l’article 5, paragraphe 4, ce qui signifie que le pourcentage de réduction de la charge globale du pays entrant dans les stations d’épuration des eaux résiduaires doit atteindre 75 % pour les nutriments. En 2012, l’Allemagne avait réduit la charge globale entrant dans les stations d’épuration des eaux résiduaires de 82 % pour l’azote et de 90 % pour le phosphore.

Source: données de la Commission, décembre 2012.

47

En ce qui concerne l’obligation de collecter les eaux résiduaires, la Commission estime que tous les États membres se sont conformés à la directive, indépendamment de la part des eaux résiduaires traitées par des systèmes individuels ou d’autres systèmes appropriés. La proportion la plus élevée est enregistrée en Lituanie et en Estonie, avec respectivement 10,2 % et 3,6 % des charges d’eaux résiduaires provenant des agglomérations ayant un EH supérieur à 2 000.

48

Concernant ces systèmes, les dispositions de la directive restent vagues: ils doivent assurer un niveau identique de protection de l’environnement que les systèmes de collecte centralisés. La Commission n’a que récemment prié les États membres de fournir des explications sur leurs systèmes individuels. La Cour avait déjà souligné ce point précédemment ⁴⁴.

49

La Commission considère que l’obligation de collecter les eaux urbaines résiduaires est respectée lorsque 98 % de la charge produite par chaque agglomération sont recueillis par des réseaux d’assainissement centralisés ou traités au moyen de systèmes individuels ou d’autres systèmes appropriés et que les 2 % restants correspondent à un EH inférieur à 2 000. En pratique, dans le cadre de l’approbation des programmes opérationnels pour la période 2014-2020, la Commission a encouragé les agglomérations à atteindre ce pourcentage par des investissements dans les systèmes de collecte centralisés.

États membres qui doivent terminer la mise en œuvre de la directive avant la fin de 2015

50

Les deux États membres visités, bénéficiant encore d’une période transitoire pour se conformer à la directive, n’avaient soit pas réalisé leurs objectifs chiffrés intermédiaires (Lettonie), soit pas encore communiqué des données complètes et fiables (Pologne).

51

La Pologne ne parviendra pas à se conformer à la directive en 2015. Un traitement plus rigoureux n’a été prévu que dans les stations d’épuration d’une capacité permettant de traiter un EH supérieur à 15 000, étant donné que l’État membre en question avait retenu la deuxième option prévue par la directive, à savoir celle consistant à obtenir une réduction moyenne de la charge globale entrant dans toutes les stations d’épuration des eaux résiduaires urbaines de la zone sensible concernée égale à 75 % des quantités d’azote et de phosphore (voir point 43). Toutefois, cette décision n’était pas appropriée, dès lors que la période transitoire prévue dans le traité d’adhésion de la Pologne s’applique exclusivement à la première option (réduction des nutriments à des niveaux normalisés dans toutes les agglomérations dont l’EH est supérieur à 10 000). La Commission n’a réagi à ce problème qu’en 2010 (voir points 59 et 60).

52

Selon les données fournies par les autorités polonaises, le pays sera confronté, fin 2015, à un dépassement de 95 % du budget alloué à la collecte des eaux résiduaires et de 79 % de celui affecté aux stations d’épuration, budgets principalement cofinancés par l’UE. Néanmoins, malgré des investissements considérables, le pays est loin de satisfaire à la directive. Les autorités nationales polonaises prévoient que 1 029 sur 1 559 agglomérations, représentant 63 % de la charge de pollution des eaux résiduaires du pays, ne la respecteront pas encore pleinement fin 2015. L’application incorrecte des dispositions du traité d’adhésion ainsi que la définition imprécise et fluctuante de la notion d’«agglomération» ⁴⁵ expliquent en partie les retards importants.

53

La Lettonie pourrait être en mesure de satisfaire à la directive avant la fin de 2015. Cependant, les autorités prévoient qu’en 2020, soit cinq années après son extension, le réseau couvrira les zones où vivent 93 % de la population, mais que seulement 85 % de celle-ci y seront connectés. En 2014, le gouvernement letton a proposé une loi visant à encourager les ménages à se raccorder au réseau d’assainissement public en permettant aux municipalités d’octroyer des subventions à ceux qui souhaitaient le faire.

54

Enfin, dans quelques grandes villes de Pologne et de Lettonie, des investissements cofinancés par l’UE ont été effectués dans des technologies de traitement des eaux résiduaires qui vont au delà des exigences de la directive en ce qui concerne l’élimination du phosphore (voir point 34). Des investissements de ce type ont aussi été proposés dans le cadre des plans de gestion des bassins hydrographiques pour des villes plus petites ⁴⁶ dans les zones où l’état hydrique des masses d’eau n’est pas bon, même si ces plans n’avaient pas été mis en œuvre au moment de l’audit. Les plans de gestion des bassins hydrographiques ne comportaient aucun investissement de cette nature en Pologne.

Les stations d’épuration des eaux résiduaires cofinancées par l’UE sont efficaces mais leur durabilité n’est pas toujours garantie

55

Fin 2013, les 10 stations d’épuration inspectées (trois en Lettonie et sept en Pologne) respectaient les normes de l’UE en matière d’effluents, à l’exception d’une en Lettonie censée s’y conformer avant l’expiration du délai fixé pour cet État membre, à savoir décembre 2015. Une station en Lettonie et quatre stations en Pologne respectaient également les recommandations plus rigoureuses formulées par Helcom concernant le phosphore (voir recommandation 28E/5 dans l’encadré 1).

56

Quant à la capacité de traitement des stations visitées, nous avons constaté qu’une station lettone (Ogre) était surdimensionnée, les charges organiques traitées ne représentant que 29 % de sa capacité. Nous avons aussi relevé que la capacité de quatre stations en Pologne (Varsovie, Łódź, Szczecin et Gdynia) aurait pu être moindre, car l’eau propre provenant d’infiltrations des eaux souterraines et représentant entre 21 % et 26 % du volume global était également traitée. Notre récent rapport spécial consacré au bassin du Danube ⁴⁷ a mis en évidence des problèmes similaires.

57

Les tarifs de l’eau appliqués dans les agglomérations en cause sont établis par les municipalités conformément aux règles nationales et sont approuvés par le régulateur national. Notre audit a montré que les tarifs ne couvrent pas le coût d’amortissement des actifs en Lettonie; le même défaut a été constaté dans l’une des sept stations d’épuration visitées en Pologne. Dans ces cas, les recettes générées ne sont par conséquent pas suffisantes pour remplacer les actifs au terme de leur durée de vie. Cette lacune peut aussi résulter de la sous-utilisation des stations d’épuration. Dans l’ensemble des agglomérations inspectées, le prix de l’eau est inférieur au taux d’accessibilité économique communément accepté (4 % du revenu des ménages, comme indiqué par la Commission dans ses lignes directrices ⁴⁸). La Cour a formulé des observations similaires précédemment ⁴⁹.

Le suivi, par la Commission, de l’application de la directive par les États membres n’est pas assuré en temps opportun

58

Une première mesure de suivi consiste pour la Commission à vérifier que les dispositions de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires ont été correctement transposées dans les cadres juridiques nationaux respectifs, ce qui se fait sur la base d’études de conformité. Ces contrôles ont commencé immédiatement après l’adoption de la directive et ont donné lieu à une action en justice à l’encontre du Danemark, de l’Allemagne et de la Suède. Aucun des États membres riverains de la mer Baltique ayant adhéré à l’UE en 2004 n’a fait l’objet de poursuites à la suite de ces contrôles.

59

Dans le cas de la Pologne, l’étude de conformité de 2005 n’a soulevé aucune question d’ordre juridique, mais elle indique clairement que «la Pologne a appliqué l’autre procédure de traitement évoquée à l’article 5, paragraphe 4, de la directive 91/271. En conséquence, les dispositions transitoires du traité d’adhésion sont applicables à l’obligation d’une réduction de 75 % pour la quantité totale d’azote et pour la quantité totale de phosphore». Cependant, comme cela est expliqué au point 51, le traité d’adhésion accorde une période transitoire à la Pologne pour mettre en œuvre l’article 5, paragraphes 2 et 3 (première option impliquant un traitement plus rigoureux), mais pas l’article 5, paragraphe 4 (deuxième option).

60

La Commission a réagi à ce problème en 2010 seulement, lorsqu’elle a dû approuver des demandes de projets d’infrastructure dans le domaine des eaux urbaines résiduaires qui n’étaient pas conformes au traité d’adhésion du pays. Nous estimons que la Commission n’a pas agi en temps opportun.

61

En janvier 2012, comme condition à un cofinancement de l’UE, la Commission a prié l’État membre de démontrer que tous les projets concernant les agglomérations ayant un EH supérieur à 10 000 étaient conformes aux dispositions de l’article 5, paragraphes 2 et 3, de la directive. La Pologne a donc dû modifier son plan de mise en œuvre du traitement des eaux urbaines résiduaires pour y inclure des investissements supplémentaires afin de respecter la directive, même si elle ne pourra tenir le délai convenu dans le traité d’adhésion.

62

Une deuxième mesure consiste pour la Commission à suivre en continu les progrès réalisés au niveau des plans nationaux de mise en œuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires sur la base des informations communiquées par les États membres tous les deux ans (article 17). Considérant que les informations recueillies n’étaient pas suffisantes pour permettre un suivi efficace, la Commission a établi un nouveau modèle de présentation pour les rapports en 2014 ⁵⁰. Néanmoins, les actions de la Commission à cet égard sont insuffisantes pour remédier aux faiblesses actuelles; par exemple, elle ne demande aucune information sur les réalisations et sur les résultats attendus des investissements proposés, exprimés en kilomètres de conduites d’adduction des eaux usées ou en pourcentage de la charge de pollution des eaux usées d’une agglomération à collecter.

63

La Commission demande par ailleurs aux États membres des informations sur la manière dont ils respectent les dispositions en matière de collecte et de traitement des eaux résiduaires (article 15, paragraphe 4), ce qui peut conduire à des communications dans le cadre du système «EU Pilot» ⁵¹, puis à des actions en justice en cas d’infraction avérée. Toutefois, la Commission n’a pas réagi en temps opportun en la matière. Elle n’a mis en place le système de communications «EU Pilot» avec les États membres riverains de la mer Baltique que longtemps après les échéances fixées dans les traités d’adhésion (dans le cas de la Lituanie, fin 2014 pour les agglomérations dont le délai était 2008; dans le cas de la Lettonie, fin 2014 pour celles dont le délai était 2010). Elle a également engagé des procédures en manquement à l’encontre de la Suède et de la Finlande en 2012, compte tenu du choix de ces pays de ne réduire que le phosphore (pas l’azote) dans certaines zones côtières et à l’intérieur du pays. La Cour de justice de l’Union européenne s’est prononcée en faveur de la Finlande, mais la Suède a été priée de réduire l’azote contenue dans les eaux résiduaires déversées par 36 agglomérations ⁵². Selon les informations disponibles à la Commission, huit d’entre elles étaient encore en situation de non-conformité en 2015.

64

Nous avons enfin constaté que la possibilité d’opter ou non pour le traitement plus rigoureux conduit à une situation où l’État membre peut satisfaire à la directive tout en permettant aux agglomérations de ne pas respecter les mêmes niveaux de réduction des nutriments. Nous avons relevé que la concentration de nutriments dans les effluents rejetés par 28 stations d’épuration des eaux résiduaires inspectées en bordure de la mer Baltique variait sensiblement (voir annexe IV). Si nous prenons en considération les stations de traitement des eaux usées conformes à la directive en 2013, la concentration d’azote varie de 16,4 mg/l à Espoo à 3,7 mg/l à Helsinki et la concentration de phosphore, de 0,9 mg/l à Riga à 0,1 mg/l à Stockholm.

Le soutien de l’UE à la Russie et à la Biélorussie présente potentiellement un bon rapport coût-efficacité, mais sa portée est très limitée par rapport aux besoins et la mise en œuvre des projets est longue

65

Le financement de l’UE en faveur de projets liés aux eaux résiduaires en Russie et en Biélorussie est très limité. Pendant la période 2001-2014, le Fonds de soutien du partenariat pour l’environnement dans le cadre de la dimension septentrionale, à savoir une initiative internationale visant à lutter contre les problèmes environnementaux ayant une incidence transfrontière en Europe du nord, a affecté 177 millions d’euros à des projets environnementaux en Russie et en Biélorussie par l’intermédiaire de son volet non nucléaire. La contribution de l’UE s’est élevée à 44 millions d’euros. Au moment de l’audit, le partenariat avait approuvé 18 projets de collecte et de traitement des eaux résiduaires ainsi que d’approvisionnement en eau, 15 en Russie et 3 en Biélorussie, représentant 71 % des subventions qu’il a octroyées.

66

Dans une évaluation présentée à l’assemblée des donateurs en décembre 2013, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) – gestionnaire du Fonds du partenariat – estime que les projets approuvés par le partenariat pourraient permettre de réduire les quantités d’azote de plus de 7 600 t/an et celles de phosphore de 2 300 t/an. Cela correspond environ à 7 % et à 27 % des apports de la Russie et à 9 % et à 21 % des apports de la Biélorussie, ce qui représente une contribution substantielle à l’obligation de réduire les nutriments en mer Baltique. Toutefois, aucune donnée de suivi sur les réductions opérées n’a été fournie à l’assemblée.

67

La contribution de l’UE au Fonds est relativement minime et la part cofinancée par les autorités des pays bénéficiaires est significative. L’effet de levier du financement de l’UE est cependant considérable puisque, pour 2 euros alloués par l’Union, 98 euros provenant d’autres sources sont levés. Dans son évaluation, la BERD fait état d’un coût de 462 000 euros pour diminuer d’une tonne la charge phosphorique par l’intermédiaire de projets de traitement des eaux résiduaires relevant du partenariat en Russie et en Biélorussie, soit environ un cinquième du coût enregistré en Finlande, en Suède ou en Allemagne.

68

La réduction des nutriments d’origine russe a principalement été opérée grâce à l’extension et à la modernisation du système de collecte et de traitement des eaux résiduaires à Saint-Pétersbourg. Des données récentes fournies par l’opérateur du système montrent, d’une part, que la concentration de phosphore satisfait à la norme Helcom (voir encadré 1) dans 11 des 12 stations d’épuration et, d’autre part, que les normes fixées par Helcom en matière d’azote sont respectées dans 8 des stations.

69

Cependant, la mise en œuvre des projets prend beaucoup de temps. Les longues négociations sur les prêts, les modifications de la législation environnementale et les délais d’adjudication des travaux font que les projets sont menés à terme plusieurs années après leur approbation. Au 31 octobre 2014, seuls 4 des 18 projets d’infrastructure dans le domaine des eaux résiduaires étaient terminés, ce qui représentait la moitié des résultats escomptés en Russie. Des retards importants ont affecté le «Programme d’investissement environnemental municipal – Leningrad Oblast», approuvé en 2002, et le projet «Services dans les secteurs de l’eau et de l’environnement – Kaliningrad», approuvé en 2005, mais ni l’un ni l’autre n’ont encore été clôturés. Ce dernier projet est capital pour la mer Baltique étant donné que la charge produite par la ville de Kaliningrad est la deuxième en importance après celle de Saint-Pétersbourg. Aucun projet n’a encore été terminé en Biélorussie. Il reste donc beaucoup à faire pour obtenir les réductions nécessaires de nutriments provenant de ces pays.

Efficacité des actions visant à réduire la pollution de l’eau par les nutriments agricoles

70

L’agriculture est la principale source de pollution diffuse de l’eau par les nutriments (voir point 4), mais également de pollution par les nutriments en général, notamment dans les pays où la pollution des eaux résiduaires municipales a déjà été considérablement réduite. Par exemple, l’agriculture représente environ deux tiers de la charge hydrique azotée en Finlande, contre un tiers en Pologne.

71

En 1991, l’UE a adopté la directive sur les nitrates en vue d’assurer la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d’origine agricole dans les zones qui alimentent des eaux déjà polluées ou susceptibles de l’être, appelées «zones vulnérables aux nitrates», dans lesquelles les programmes d’action anti-nitrates doivent être mis en œuvre. Un État membre pouvait également décider d’appliquer les dispositions de la directive sur l’ensemble de son territoire.

72

Le mécanisme de la conditionnalité a été introduit en 2005 et lie les paiements versés aux agriculteurs au respect des exigences environnementales, entre autres. Conformément aux dispositions de la réglementation de l’UE, les règles concernant la conditionnalité doivent systématiquement faire l’objet d’un contrôle.

73

En vertu de la directive-cadre sur l’eau, lorsque les mesures de base [la mise en œuvre de la directive sur les nitrates et les autres mesures de contrôle de la pollution diffuse (voir point 29)] ne suffisent pas pour assurer un bon état des eaux, comme c’est le cas pour la région de la mer Baltique, des mesures supplémentaires doivent être appliquées dans les bassins versants des masses d’eau dont l’état hydrique n’est pas satisfaisant. Ces mesures supplémentaires doivent être intégrées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques. En ce qui concerne les États membres visités, ces mesures correspondent principalement à celles des programmes de développement rural cofinancés par le Fonds européen agricole pour le développement rural.

74

Nous avons examiné:

-si les États membres ont mis en œuvre efficacement les dispositions de la directive sur les nitrates et si la Commission a assuré un suivi approprié;

-si le mécanisme de conditionnalité est efficace sur le plan de la protection de l’eau;

-si les mesures de développement rural cofinancées par l’UE et visant à protéger l’eau sont efficaces en matière de réduction des nutriments.

La directive sur les nitrates n’est pas appliquée efficacement en dépit d’un suivi relativement satisfaisant de la part de la Commission

Lacunes dans la désignation des zones vulnérables

75

Les zones vulnérables aux nitrates doivent englober tous les territoires qui alimentent des eaux polluées (c’est-à-dire les eaux eutrophes, les eaux dont la concentration en nitrates est supérieure à 50 mg/l) ou susceptibles de l’être et qui contribuent à la pollution par les nitrates. Les États membres sont alors tenus de mettre en œuvre un programme d’action dans ces zones. L’Allemagne, le Danemark, la Finlande et la Lituanie n’ont pas désigné de zones spécifiques, car ils ont choisi d’appliquer les programmes d’action sur l’ensemble de leur territoire. Bien que pratiquement toutes leurs zones alimentent la mer Baltique, les quatre autres États membres, en particulier la Pologne, n’ont désigné qu’une petite partie de leur territoire comme zones vulnérables aux nitrates (Estonie, 7 %; Lettonie, 13 %; Pologne, 4,5 %; Suède, 22 %). La Commission a remis en cause la validité de la désignation des zones vulnérables dans ces pays, en allant même jusqu’à assigner la Pologne devant la Cour de justice de l’UE (voir point 82).

76

L’application d’un programme d’action à l’ensemble d’un territoire, comme c’est le cas en Finlande, facilite l’acceptation des règles étant donné qu’elles sont pareilles pour tous les agriculteurs. Cependant, dans les zones d’exploitation agricole extensive où l’épandage de fertilisants est faible, où l’état des masses d’eau réceptrices est bon et présente un faible risque de pollution et où, par conséquent, certaines exigences des programmes d’action sont superflues, les coûts administratifs et ceux liés à l’inspection sont plus élevés. Par contre, dans les zones d’exploitation agricole et d’élevage intensifs, les exigences peuvent se révéler insuffisantes pour aboutir aux réductions de nutriments nécessaires au bon état des eaux intérieures et marines. Par exemple, alors que la directive sur les nitrates est appliquée depuis 20 ans dans le sud de la Finlande, une partie importante des masses d’eau n’y est toujours pas en bon état. En outre, la Finlande n’a pas récemment réduit ses apports d’azote dans la mer Baltique (voir figure 2).

77

Il reste encore beaucoup à faire avant d’atteindre les valeurs cibles concernant la réduction des apports phosphoriques (voir annexe III). De plus, la directive sur les nitrates met l’accent sur ces derniers et n’impose pas de limites quant aux apports de phosphore ⁵³. Par conséquent, lorsque l’eutrophisation est déclenchée par l’apport de phosphore, la mise en œuvre d’un programme d’action antinitrates ne résoudra pas nécessairement le problème et les États membres peuvent être appelés à prendre des mesures supplémentaires. Les États membres visités n’avaient pas fixé de conditions limitant l’épandage des engrais phosphorés sur les terres agricoles (voir point 35).

Des programmes d’action antinitrates au contenu variable

78

La directive comporte des dispositions contraignantes pour les agriculteurs et d’autres qui sont facultatives. Toutefois, elle ne fixe des limites précises que pour quelques dispositions contraignantes, que tous les États membres appliquent de manière uniforme ⁵⁴. Pour les autres dispositions contraignantes, il incombe à ces derniers d’établir des règles précises dans leurs programmes d’action antinitrates respectifs. Dans les trois États membres visités, ces règles ne présentaient pas la même rigueur et étaient moins strictes que celles présentées dans une étude réalisée pour le compte de la Commission, comme en atteste le tableau 2.

79

La directive limite l’épandage des effluents d’élevage contenant de l’azote, mais pas celui des engrais minéraux azotés, qui a augmenté ⁵⁵. Elle comporte également une disposition générale imposant aux États membres de fixer des limites pour la quantité totale d’engrais azotés à épandre. Le meilleur gage d’efficacité d’une telle obligation est de disposer de plans de fertilisation élaborés par des experts indépendants et approuvés par les autorités compétentes. Cependant, dans le cadre de la directive sur les nitrates, les agriculteurs ne sont pas tenus de disposer de plans de fertilisation ni de cahiers d’épandage. Le programme d’action de la Finlande n’impose pas aux agriculteurs d’appliquer des plans de fertilisation, tandis que la Pologne exige des cahiers d’épandage ainsi que des plans de fertilisation pour les exploitations agricoles de plus de 100 ha, ce qui représente 1 % du nombre total d’exploitations en Pologne. Dans ces deux pays, ces dispositions ne sont pas contraignantes, mais les agriculteurs s’y plient volontairement, car il s’agit des conditions à remplir pour bénéficier des paiements agroenvironnementaux ⁵⁶. La Lettonie exige à la fois des plans de fertilisation et des cahiers d’épandage pour les exploitations de plus de 20 ha (ou 3 ha dans le cas des exploitations horticoles), ce qui correspond à 85 % des terres agricoles dans les zones vulnérables aux nitrates.

80

En outre, le respect de certaines conditions – difficile à contrôler puisqu’elles impliquent de ne pas recourir aux fertilisants à certaines dates ou sur certaines bandes de terrain (voir tableau 2, III.1.1, II.A.2 et II.A.4) – serait mieux assuré si l’utilisation de cahiers d’épandage était requise. En l’absence de tels registres, les infractions peuvent difficilement être établies avec certitude (et les sanctions appliquées) à moins que l’agriculteur ne soit pris en flagrant délit.

Tableau 2

Exigences liées aux programmes d’action antinitrates en vigueur fin 2014

Référence aux annexes de la directive sur les nitrates | Exigences contraignantes
Fertilisants | Effluents d’élevage
III.1.1 Période d’interdiction | III.1.3 Limitation de l’épandage sur les sols (kg/ha/an) | II.A.2 Sols en forte pente | II.A.4 Distance des cours d’eau | III.1.2 Capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage

LETTONIE
(dans les zones vulnérables aux nitrates)
4,5 mois pour les effluents d’élevage
5 mois pour les fertilisants minéraux
Pommes de terre < 150
Prairies de 50 à 190
Céréales de printemps et oléagineux
de 110 à 200
Fertilisants tous interdits sur les sols pentus
50 m si la pente est supérieure à 10 %
10 m de zones de protection des eaux
6 mois de production pour les effluents d’élevage solides
7 mois de production pour les effluents d’élevage liquides

POLOGNE (dans les zones vulnérables aux nitrates) | De 3,5 à 4,5 mois pour les effluents d’élevage solides 6,5 mois pour les effluents d’élevage liquides et les fertilisants minéraux | Pommes de terre de 100 à 200 Prairies et ensilage de 260 à 300 Céréales de printemps et oléagineux de 100 à 240 | Certains fertilisants interdits sur les sols en pente > 10 % | De 5 à 20 m | 6 mois de production pour les effluents d’élevage
FINLANDE (pays tout entier) | 6 mois | Pommes de terre < 130 Prairies et ensilage < 250 Céréales de printemps et oléagineux < 170 | Effluents d’élevage interdits sur les sols en pente > 10 % | 5 m 10 m si la pente est supérieure à 2 % | 12 mois de production pour les effluents d’élevage
Étude réalisée pour le compte de la Commission | Finlande: 8 mois Lettonie et Pologne: 7 mois (5 mois pour les effluents d’élevage solides en l’absence de tout risque particulier) | Pommes de terre < 130 en Finlande < 90 en Lettonie et en Pologne | Fertilisants tous interdits sur les sols dont la pente est supérieure à 8 % et dont la longueur dépasse 100 m | 25 m en bordure de cours d’eau dans des zones comportant des masses d’eau sensibles à l’eutrophisation 50 m en cas de sols pentus – 3 à 10 m le long de fossés et de petits cours d’eau | Finlande: 9 mois de production pour les effluents d’élevage Lettonie et Pologne: 8 mois de production

Prairies et maïs d’ensilage
< 90 et < 210 en Finlande – < 100 et < 250 en Lettonie et en Pologne

Céréales de printemps et oléagineux
< 70 en Finlande
< 60-80 en Lettonie et en Pologne

| Égale ou plus stricte que la norme établie dans l’étude
| Proche de la norme établie dans l’étude
| Bien en-deçà de la norme établie dans l’étude
| Considérablement en-deçà de la norme établie dans l’étude

Source: Cour des comptes européenne.

Étude réalisée pour le compte de la Commission, Recommendations for establishing Actions Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agriculture sources (Recommandations relatives à l’élaboration de programmes d’action dans le cadre de la directive 91/676/CEE concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles) [DLO-Alterra Wageningen UR; DLO-Plant Research International Wageningen UR; NEIKER Tecnalia, Derio, Espagne; Institute of Technology and Life Sciences (ITP), Varsovie, Pologne; Swedish Institute of Agricultural and Environmental Engineering (JTI), Uppsala], décembre 2011.

Le suivi par la Commission a été relativement concluant, mais a pris un temps considérable

81

La Commission doit veiller à la bonne application de la directive sur les nitrates par les États membres ⁵⁷. Néanmoins, il incombe à ces derniers d’approuver la désignation des zones vulnérables aux nitrates ou les programmes d’action antinitrates. Tous les quatre ans, ils doivent soumettre à la Commission un rapport («Rapport visé à l’article 10») contenant un exposé des considérations qui les ont conduits à la désignation des zones vulnérables, les résultats de la surveillance qu’ils exercent sur la pollution des eaux par les nitrates ainsi qu’un résumé de leurs programmes d’action. Quand la Commission estime que la directive n’a pas été mise en œuvre correctement, le seul instrument coercitif dont elle dispose est l’action en justice.

82

Depuis 2010, la Commission a maintenu le dialogue avec tous les États membres riverains de la mer Baltique, ce qui a permis de modifier les lois relatives à la fertilisation en général. Les nouveaux programmes d’action les plus récents, qui rendent certaines obligations plus strictes, ont été mis en place en Finlande et en Lettonie fin 2014. En 2008, la Commission a demandé à la Pologne d’étendre ses zones vulnérables aux nitrates et de renforcer ses programmes d’action. Finalement, à la suite d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne (C-356/13) en 2014, la Pologne a engagé des procédures législatives pour redéfinir ses zones vulnérables aux nitrates et modifier ses lois en matière de fertilisation et ses programmes d’action pour 2016.

83

La procédure de suivi adoptée par la Commission prend un temps considérable, ce qui tient en partie au fait que les dispositions de la directive sont formulées de manière générale et nécessitent l’adoption de modalités d’application précises dans les États membres. La Commission a également besoin d’une expertise scientifique pour évaluer si les règles établies par ces derniers sont assez strictes pour garantir le niveau de protection des eaux visé par la directive. À la suite de l’étude mentionnée dans le tableau 2 et sur la base de preuves scientifiques additionnelles, la Commission a renforcé ses actions, mais les recommandations qui sont formulées dans l’étude en question ont parfois été contestées par les États membres. Au moment de l’audit, des discussions étaient en cours avec l’Estonie et la Suède et une procédure d’infraction contre l’Estonie avait été engagée. La Commission a accepté que la Lettonie, au lieu d’étendre les zones vulnérables aux nitrates, impose certaines règles concernant leur utilisation en dehors de ces zones. Néanmoins, ces deux options peuvent ne pas se valoir sur le plan de leur efficacité: tandis qu’un mécanisme de l’UE permet de faire respecter les règles fixées pour les zones vulnérables aux nitrates, celles applicables en dehors de ces zones ne font pas toutes l’objet de contrôles équivalents (voir point 85).

Le mécanisme de conditionnalité contribue à assurer l’application de la directive sur les nitrates et le respect des autres obligations en matière de fertilisation, mais il n’est pas pleinement efficace

Toutes les obligations en matière d’utilisation d’engrais ne relèvent pas du champ d’application de la conditionnalité

84

La directive sur les nitrates ne prévoyait pas de dispositions spécifiques pour assurer le respect des conditions fixées. Depuis l’instauration du système de conditionnalité, les conditions applicables aux zones vulnérables aux nitrates doivent être contrôlées dans le cadre de ce système. Cela signifie que si elles ne sont pas respectées, l’agriculteur peut être sanctionné. Toutefois, alors que tous les agriculteurs sont soumis à la législation sectorielle et à ses modalités d’application, seuls les bénéficiaires de paiements au titre de la PAC peuvent être sanctionnés dans le cadre de la conditionnalité.

85

En outre, les États membres sont tenus d’établir des normes, en l’occurrence les normes de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE), sur toute une série d’aspects définis dans la réglementation de l’UE, de manière à ce que les terres soient maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. La norme BCAE pertinente pour la qualité de l’eau, qui doit préciser quelles sont les obligations en matière de fertilisation, est celle intitulée «Établissement de bandes tampons le long des cours d’eau» ⁵⁸.

86

Cependant, les conditions fixées au niveau national en ce qui concerne l’utilisation de fertilisants en dehors des zones vulnérables aux nitrates ne relèvent pas toutes des normes BCAE, ce qui signifie qu’une partie d’entre elles échappe au champ d’application de la conditionnalité ⁵⁹. Les autorités nationales chargées de la protection de l’environnement contrôlent le respect des conditions ne relevant pas de la conditionnalité, ce qui peut conduire à des sanctions dans le cadre de la législation nationale. Néanmoins, ces contrôles étaient affectés par des faiblesses dans les procédures mises en œuvre pour sélectionner l’échantillon de contrôle (Pologne) et par le fait que toutes les dispositions applicables n’étaient pas vérifiées (Lettonie). Dans ce pays, les contrôles supplémentaires portaient uniquement sur les obligations en matière de stockage et de gestion des effluents d’élevage.

87

En outre, notre audit a permis de constater que la norme BCAE concernant les bandes tampons était plutôt peu exigeante (voir l’encadré 2).

Encadré 2

Exemples de conditions à respecter en vertu de la norme BCAE sur l’établissement de bandes tampons le long des cours d’eau

La norme BCAE applicable à tous les agriculteurs depuis 2013 devait correspondre au moins aux obligations faites aux agriculteurs dans les zones vulnérables aux nitrates. Le tableau 2 (exigence II.A.4) montre combien la définition des exigences varie.

En Finlande, la norme BCAE apporte une précision supplémentaire, à savoir que la culture n’est pas autorisée sur une bande d’une largeur maximale de 0,60 m à partir du bord du cours d’eau. La Lettonie et la Pologne n’ont pas profité de la norme BCAE pour exiger qu’une bande de terre ne soit pas cultivée.

Les contrôles en matière de conditionnalité font apparaître un taux élevé de cas de non-conformité aux exigences concernant la protection de l’eau contre les nutriments

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Dans les trois États membres visités, les risques spécifiques liés aux charges en nutriments n’étaient pas pris en compte lors de la sélection des échantillons (voir tableau 3).

Tableau 3

Prise en compte des facteurs liés aux charges en nutriments lors de la sélection de l’échantillon soumis aux contrôles concernant le respect des critères de conditionnalité

Exploitations à très haut risque en ce qui concerne la pollution de l’eau par les nutriments | LV | PL | FI
Situées à proximité de cours d’eau | NON | OUI | NON
Situées sur un terrain pentu | NON | OUI | NON
Ayant une densité animale élevée, supérieure à 1,7 unité de gros bétail/ha | NON | NON | NON

Source: Cour des comptes européenne.

89

Les instructions dont disposent les États membres pour la réalisation des contrôles ne sont pas toujours assez détaillées pour empêcher que certains contrôles clés soient mal exécutés. Par exemple, l’audit a montré que, dans les instructions, il n’était pas demandé de s’assurer de la fiabilité des cahiers d’épandage des engrais au moyen d’un rapprochement avec les factures correspondantes (Pologne) et les stocks d’engrais (Pologne et Lettonie). Le calendrier des inspections (principalement de juillet à octobre) n’est pas approprié pour contrôler le respect des exigences concernant les mois d’hiver. La Cour a déjà relevé ce problème ⁶⁰.

90

Dans les trois États membres visités, le taux de non-conformité est élevé en ce qui concerne les conditions à respecter dans les zones vulnérables aux nitrates, allant de 17 % à 32 % des agriculteurs contrôlés en 2013. La majeure partie des cas concernait l’absence d’installations de stockage du fumier ou le caractère inadapté de celles-ci, des problèmes d’analyse de la teneur en azote dans les effluents d’élevage (Finlande), le non-respect des limites fixées en matière d’épandage d’azote provenant de ces effluents (Pologne), les déficiences des plans de fertilisation et l’absence de cahiers d’épandage des engrais (Lettonie). Cela indique que le système de contrôle a un effet dissuasif limité, comme cela a déjà été signalé dans de précédents rapports de la Cour ⁶¹.

Dans les États membres visités, les mesures de développement rural cofinancées par l’UE pendant la période 2007-2013 ont eu peu d’effet sur la réduction de la pollution par les nutriments dans les masses d’eau

91

Les mesures supplémentaires figurant dans les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 visaient à réduire la pollution par les nutriments générée par les activités agricoles et étaient dans une large mesure de même nature que celles prévues dans les programmes de développement rural pour la période 2007-2013, c’est-à-dire des investissements dans les exploitations liés au stockage du fumier et des mesures visant à améliorer l’environnement et l’espace rural ⁶². Cependant, dans les programmes de développement rural, ces mesures sont destinées à atteindre des objectifs multiples en matière d’environnement et, en général, tous les agriculteurs peuvent les mettre en place sur une base volontaire, indépendamment de la localisation de l’exploitation. Dans les plans de gestion des bassins hydrographiques, par contre, elles sont présentées comme un instrument majeur pour l’amélioration de l’état des eaux et doivent être appliquées dans des zones spécifiques.

92

En outre, quand les plans de gestion des bassins hydrographiques ont été adoptés ⁶³, une partie considérable des fonds consacrés au développement rural avait déjà été engagée, en particulier en faveur de régimes agroenvironnementaux, mais pas nécessairement dans les zones spécifiées dans lesdits plans. Pour assurer l’application de ces régimes dans les zones spécifiées, une meilleure coordination entre les autorités chargées du développement rural et celles responsables de l’eau et/ou la mise à disposition de fonds supplémentaires auraient été nécessaires. Cela a rarement été le cas ⁶⁴.

Les investissements cofinancés par l’UE ont aidé les agriculteurs à mieux gérer les effluents d’élevage, mais n’ont concerné qu’en partie les exploitations agricoles les plus polluantes

93

Le manque d’installations appropriées pour le stockage des effluents d’élevage a été reconnu comme un problème majeur pour pratiquement toutes les exploitations situées dans les zones vulnérables aux nitrates en Pologne. Ce problème était également jugé sérieux en Lettonie. Les premiers programmes de développement rural en Pologne et en Lettonie (2004-2006) ont traité cette question avec plus ou moins de succès ⁶⁵. En outre, les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 ont été élaborés compte tenu du fait que les installations de stockage du fumier dans les zones vulnérables aux nitrates et dans les bassins versants de certaines masses d’eau devraient encore être améliorées. Les plans finlandais de gestion des bassins hydrographiques comportent aussi cette mesure.

94

Toutefois, lors de la mise en œuvre de leurs programmes de développement rural pour la période 2007-2013, aucun des trois États membres visités n’a privilégié les subventions en faveur de l’amélioration des installations de stockage du fumier dans les exploitations situées dans des zones vulnérables aux nitrates ou représentant de grands risques en matière de protection de l’eau, comme celles où la densité animale était élevée et celles situées dans des bassins de masses d’eau dont l’état hydrique était médiocre.

Plusieurs facteurs ont limité l’efficacité des mesures de développement rural visant à protéger la qualité de l’eau

95

Sur le plan de la réduction de la pollution de l’eau par les nutriments, les projets agroenvironnementaux les plus importants n’étaient pas géographiquement centrés sur les zones problématiques recensées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques. Il s’agit souvent de zones d’exploitation agricole intensive et/ou de zones vulnérables aux nitrates, ainsi que de surfaces sujettes à l’érosion, et dès lors exposées à un ruissellement important de nutriments dans l’eau. Même dans le cas où quelques régimes agroenvironnementaux et mesures de boisement étaient bien ciblés, les agriculteurs ont été peu nombreux à soumettre des demandes. Par exemple, en Finlande, les régimes d’aide «Établissement de bandes tampons (zones ripicoles)» et «Réduction efficiente des charges en nutriments (phosphore)» ont atteint respectivement 57 % et 15 % des valeurs cibles fixées (en nombre d’hectares). En Lettonie, le régime «chaume en hiver» a enregistré un pourcentage proche de 59 % et, en Pologne, la mesure de boisement a atteint 50 %. Les autorités nationales ont estimé que les faibles pourcentages obtenus s’expliquaient par la complexité des mesures et le montant peu élevé des subventions, en particulier pour les exploitations pratiquant une agriculture intensive, généralement localisées dans ces zones.

96

En conséquence, dans les États membres audités, les régimes agroenvironnementaux les plus pertinents ne sont pas suffisamment appliqués dans les zones exposées au risque de pollution par les nutriments. Par exemple, en Lettonie et en Pologne, la plus grande partie des surfaces concernées par l’»agriculture biologique», la «protection de l’eau et des sols» et les «zones tampons de type prairies» sont des terres agricoles situées en dehors des zones vulnérables aux nitrates (voir tableau 4).

Tableau 4

Mise en œuvre des régimes agroenvironnementaux importants pour la protection de l’eau dans les zones vulnérables aux nitrates

| % de terres bénéficiant d’une aide situées dans des zones vulnérables aux nitrates
Régimes agroenvironnementaux importants pour la protection de l’eau | LV | PL
Agriculture biologique | 5,2 | 1,6
Agriculture intégrée/durable | 28,8 | 11,6
Protection de l'eau et des sols | 10,9 | 7,5
Zones tampons de type prairies | 0,0 | 2,4

Note: la Finlande ne figure pas dans le tableau étant donné que l’ensemble du pays est défini comme zone vulnérable aux nitrates.

Source: Cour des comptes européenne.

97

En outre, certaines dispositions des régimes agroenvironnementaux n’étaient pas assez contraignantes; elles n’étaient parfois que légèrement plus strictes que les exigences de base, c’est-à-dire les exigences en matière de conditionnalité et les exigences minimales concernant les engrais et les pesticides ⁶⁶. Par exemple, en Pologne, le régime agroenvironnemental visant à établir une bande de terre non cultivée couverte d’herbes et d’arbustes indigènes le long des cours d’eau impose une largeur de bande de cinq mètres, alors que la largeur minimale requise dans d’autres États membres est beaucoup plus grande, par exemple 15 mètres. En Finlande, les exigences concernant les plans de fertilisation et la couverture du sol par de la végétation en hiver auraient pu être incluses dans les exigences de base. La Lettonie l’a fait pour les deux types d’exigences (voir point 79), la Pologne pour le second (voir point 86 et note 59 de bas de page).

98

L’audit a aussi montré qu’aucun des États membres riverains de la mer Baltique n’a intégré la mesure concernant les paiements au titre de la directive-cadre sur l’eau dans ses programmes de développement rural 2007-2013 et 2014-2020 (hormis le Danemark pour la période 2007-2013). Cela s’explique par le fait que cette mesure permet de soutenir uniquement les actions qui vont au delà des exigences de base et que les agriculteurs sont impérativement tenus de respecter dans les zones recensées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques. Dans la plupart des États membres riverains de la mer Baltique, les premiers plans de gestion des bassins hydrographiques ne comportaient aucune mesure de cette nature.

99

D’une part, les exploitations agricoles les plus polluantes n’appliquent pas suffisamment les régimes agroenvironnementaux parce que ceux-ci n’offrent que des paiements compensatoires limités et, d’autre part, les États membres n’imposent pas à ces exploitations les sanctions prévues dans le cadre de la protection de l’eau. Le rapport spécial n° 23/2015 (points 154 à 161) s’étend sur la difficulté d’appliquer concrètement à l’agriculture le principe du pollueur-payeur.

Pendant la période de programmation 2014-2020, des instruments sont disponibles pour renforcer l’efficacité des mesures de développement rural relatives à la protection de l’eau, mais ils n’ont pas encore été pleinement exploités

100

Le règlement (UE) n° 1305/2013 ⁶⁷ dispose que les programmes de développement rural doivent notamment accorder la priorité à la protection de l’eau et fixe les conditions ex ante à remplir en ce qui concerne la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau et de la législation environnementale applicable à l’agriculture.

101

Quand la Commission a évalué les programmes de développement rural 2014-2020 avant de les approuver, elle a insisté pour que les États membres centrent bien les mesures sur les zones présentant les besoins les plus importants. Elle a aussi appelé à une plus grande cohérence entre les plans de gestion des bassins hydrographiques (projets prêts à être approuvés fin 2015) et les programmes de développement rural, en particulier en ce qui concerne le ciblage géographique ⁶⁸. Enfin, elle a demandé que des exigences de base plus strictes, de même que davantage d’obligations spécifiques aux régimes agroenvironnementaux, soient imposées et que tout chevauchement entre les mesures de développement rural et les pratiques d’écologisation introduites récemment soit évité ⁶⁹. En pratique, les échanges de vues avec la Commission ont conduit à améliorer quelque peu les mesures de développement rural visant à protéger la qualité de l’eau ⁷⁰.

102

Il en résulte toutefois que certains programmes de développement rural pour la période 2014-2020 ont été approuvés en partie seulement ou sous certaines conditions, étant donné qu’au moment de leur approbation, les États membres étaient encore en train d’élaborer leurs plans de gestion des bassins hydrographiques pour 2015, de modifier la législation concernant leurs exigences de base ou d’établir des pratiques d’écologisation. En d’autres termes, des retards affecteront la mise en place de certaines mesures.

La valeur ajoutée de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique en ce qui concerne la réduction des apports de nutriments

103

La stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique a été déployée en 2009 en tant que projet pilote pour mettre en place l’approche macrorégionale ⁷¹ du développement régional et créer, entre autres, des liens entre les autorités agricoles et environnementales. Les valeurs cibles fixées dans le plan d’action Helcom pour la mer Baltique en ce qui concerne la réduction des apports de nutriments ont été intégrées dans le sous-objectif de cette stratégie, intitulé «Propreté de l’eau de mer». En conséquence, sa valeur ajoutée en la matière devrait consister à soutenir et à accélérer la mise en œuvre du plan d’action en cause par l’instauration d’une nouvelle gouvernance, la convergence des diverses politiques et ressources sectorielles, la participation d’un large éventail de parties prenantes (secteur public, secteur privé et société civile) et le renforcement de la coopération internationale ⁷².

104

Nous avons examiné:

-si la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique a eu un impact notable dans le domaine de la réduction des charges en nutriments;

-si des projets innovants ont été développés et, le cas échéant, si les meilleures pratiques correspondantes ont été diffusées;

-si la Commission a fait en sorte que les programmes opérationnels et les programmes de développement rural soient alignés sur l’objectif de réduction des nutriments dans le cadre de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique.

Un réseau complexe en matière de gouvernance et une valeur ajoutée difficile à évaluer

105

La stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique repose sur le principe des trois «non»: non à une nouvelle législation, non à un nouveau financement et non à de nouvelles institutions. Même si l’intention était de ne pas créer de nouvelles institutions, en pratique, cette stratégie s’appuie sur un large réseau de groupes et d’acteurs. Ceux-ci sont venus s’ajouter aux nombreux intervenants déjà à l’œuvre dans la région de la mer Baltique. Dans la pratique, il est cependant difficile d’évaluer la valeur ajoutée apportée par la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique aux actions des États membres en vue de réduire les apports de nutriments; en effet, il n’existe aucun cadre de suivi permettant de distinguer les résultats induits par la stratégie de ceux obtenus grâce aux actions déjà entreprises.

Les projets phares contribuent à diffuser les bonnes pratiques, mais leur impact sur la réduction des nutriments n’a pas été démontré

106

Les parties prenantes, telles que les autorités nationales, les partenaires commerciaux, les universités, les ONG, étaient supposées élaborer des projets innovants en recourant aux meilleures pratiques et en les développant davantage. L’annexe V présente les projets phares les plus significatifs dans le cadre de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique, leurs objectifs, leur coût et leurs sources de financement.

107

Les projets phares comme Baltic Manure et Baltic Deal ont contribué à la diffusion des bonnes pratiques dans le secteur agricole. Néanmoins certains de ces projets phares ne représentent qu’un investissement direct très modeste dans le domaine de la réduction des charges en nutriments. D’autres projets qui n’ont pas été reconnus comme des projets phares sont tout aussi importants pour la réduction des nutriments: c’est le cas des projets de lutte contre la pollution d’origine agricole Baltic Compass et Baltic Compact, ainsi que du projet PURE, qui porte sur le traitement du phosphore dans les eaux urbaines résiduaires.

108

La contribution des projets phares et des autres projets financés par le programme en faveur de la région de la mer Baltique à la réduction des nutriments est difficile à déterminer. La plupart des projets phares ne produisent pas immédiatement des résultats tangibles par eux-mêmes, car ils servent souvent d’action pilote en vue d’une action de plus grande ampleur dans un domaine donné. Dans certains cas, ils s’avèrent en partie superflus, les résultats étant obtenus par l’intermédiaire d’autres projets de recherche financés par l’UE ainsi que d’évaluations déjà effectuées par la Commission.

Les programmes opérationnels doivent mieux tenir compte de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique

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L’un des trois principes de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique est le renoncement à tout nouveau financement. En revanche, le financement de l’UE en faveur de la cohésion et le financement national devraient être mieux ciblés de façon à soutenir les objectifs macrorégionaux et à être utilisés de manière plus efficiente. La stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique ayant été déployée en 2009, au milieu de la période de programmation 2007-2013, la stratégie macrorégionale n’avait dès le départ que peu de chances de pouvoir influer sur la répartition des fonds entre les priorités assignées aux programmes opérationnels.

110

Pendant la période de programmation 2014-2020, les possibilités pour la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique d’avoir une incidence sur la politique de cohésion et sur la manière dont le développement rural est conçu se sont multipliées ⁷³. L’audit a montré que la Commission a évalué les documents de programmation (accords de partenariat et programmes opérationnels) pour la période 2014-2020 de manière structurée et uniforme en accordant une attention particulière aux liens entre la stratégie et les priorités fixées dans les programmes, ainsi qu’aux mécanismes de coordination entre les structures de gestion des fonds de l’UE et la stratégie.

111

Cependant, nous avons également constaté que, pour ce qui est du sous-objectif «Propreté de l’eau de mer», la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique n’a que peu influencé les priorités définies par les États membres ⁷⁴. Par exemple, les programmes opérationnels suédois et finlandais font à peine référence à ce sous-objectif particulier et les mesures correspondantes en Lettonie et en Pologne concernent les infrastructures de traitement des eaux résiduaires qui sont de toute façon requises dans le cadre de la mise en conformité avec les directives de l’UE, indépendamment de l’existence de ladite stratégie. Les États membres ont peu de marge pour accroître le montant des fonds alloués par l’UE à la protection de l’eau pendant la période de programmation 2014-2020 étant donné que 50 % des fonds du FEDER dans les régions de convergence et 80 % dans les autres régions sont exclusivement affectés à trois objectifs thématiques. La protection de l’environnement n’en fait pas partie.

112

À la suite des recommandations formulées par la Commission, trois des quatre programmes opérationnels nationaux examinés ont plus particulièrement donné la priorité aux projets liés à la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique ⁷⁵. Toutefois, aucun de ces projets ne propose des valeurs cibles ou des indicateurs relatifs à la réduction des apports de nutriments, ce qui rend difficile l’évaluation de leur contribution au sous-objectif de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique concernant la propreté de l’eau. Les quatre programmes opérationnels ont tous intégré les structures nationales associées à la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique dans leurs comités de suivi.

18 Document de travail SWD(2014) 49 final du 20 février 2014 accompagnant le rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulé «La première phase de mise en œuvre de la directive-cadre “stratégie pour le milieu marin” (2008/56/CE) – Évaluation et orientations par la Commission européenne».

19 Le modèle Sanbalt conçu dans le cadre du programme de recherche MARE en Suède (professeur Wulff et al. du Baltic Nest Institute, 2007).

20 Déclaration au terme de la réunion ministérielle Helcom, Copenhague, octobre 2013.

21 Les pays non signataires à l’origine d’importants apports de nutriments en mer Baltique sont la Biélorussie, la République tchèque et l’Ukraine. Les réductions escomptées de la part de ces pays découlent du protocole de Göteborg.

22 Déclaration au terme de la réunion ministérielle Helcom, 2013, Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs and updated Country Allocated Reduction Targets of BSAP (Rapport de synthèse sur l’évolution de la situation après le réexamen des apports maximaux admissibles et la mise à jour des valeurs cibles par pays concernant la réduction des nutriments dans le cadre du plan d’action pour la mer Baltique).

23 Données présentées lors de la 48e réunion Helcom des chefs de délégation, qui s’est tenue à Tallinn les 10 et 11 juin 2015. Le gestionnaire des données estime que celles relatives aux apports de nutriments en 2012 sont incertaines (valeur d’essai).

24 Helcom, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (Cinquième recensement des charges de pollution en mer Baltique) (PLC-5) – 2011.

25 Document COM(2013) 683 final du 4 octobre 2013, rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen relatif à la mise en œuvre de la directive 91/676/CEE du Conseil concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, sur la base des rapports établis par les États membres pour la période 2008-2011.

26 La teneur en nutriments des terres agricoles a diminué dans l’ensemble des États membres riverains de la mer Baltique, à l’exception de l’Allemagne et de la Pologne. La concentration de nitrates dans les eaux de surface a baissé ou est stable dans l’ensemble des États membres riverains de la mer Baltique, à l’exception de la Lettonie, même si des données plus récentes indiquent une diminution dans cet État membre également.

27 Bien que l’inspection principale de la protection de l’environnement ait élaboré le programme national de mise en œuvre du plan d’action pour la mer Baltique en 2010 et l’ait mis à jour en 2013, le gouvernement polonais ne l’a pas encore adopté.

28 L’Oder et la Vistule, dont les bassins couvrent environ 93 % du territoire polonais, font partie du bassin versant de la mer Baltique. Les experts ont émis un avis à la suite d’une étude réalisée en 2012 à la demande de l’inspection principale de la protection de l’environnement: «Vérification des seuils établis pour évaluer l’état écologique des fleuves et des lacs en ce qui concerne les éléments physico-chimiques compte tenu des conditions caractérisant des types d’eau particuliers», p. 180 (Garcia et al., 2012).

29 Le fleuve Kymijoki-Suomenlahti, district hydrographique occidental (Finlande), la Daugava, la Lielupe, la Venta et la Gauja (Lettonie), ainsi que la Vistule et l’Oder (Pologne), dont les eaux se déversent dans les eaux des sous-bassins marins du golfe de Finlande, du golfe de Riga et de la mer Baltique centrale.

30 Des valeurs cibles et des indicateurs concernant les réductions de nutriments ont été définis au Danemark, dans l’un des Länder allemands bordant la mer Baltique, ainsi que dans un plan de gestion de bassins hydrographiques en Finlande. En Lettonie, tous les plans de gestion des bassins hydrographiques indiquent la réduction de nutriments attendue du traitement des eaux urbaines résiduaires.

31 Document SWD(2012) 379 final du 14 novembre 2012 accompagnant le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau (2000/60/CE) – Plans de gestion des bassins hydrographiques.

32 Rapport spécial n° 4/2014 et rapport spécial n° 23/2015 de la Cour.

33 Règlement (CE) n° 648/2004 modifié par le règlement (UE) n° 259/2012 du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012 modifiant le règlement (CE) n° 648/2004 en ce qui concerne l’utilisation des phosphates et autres composés du phosphore dans les détergents textiles destinés aux consommateurs et les détergents pour lave-vaisselle automatiques destinés aux consommateurs (JO L 94 du 30.3.2012, p. 16).

34 Dans tous les permis environnementaux délivrés en 2014 aux stations d’épuration pour les agglomérations ayant un EH compris entre 160 et 16 900 dans le sud et le sud-ouest de la Finlande, des valeurs limites de teneur en phosphore au moins aussi rigoureuses que celles définies dans Helcom 28E/5 ont été fixées.

35 Les exigences définies dans les programmes de développement rural qui doivent être respectées (en plus des normes obligatoires en matière de conditionnalité) par les agriculteurs bénéficiant de paiements agroenvironnementaux.

36 F. Amery (ILVO) et O.F. Schoumans (Alterra Wageningen UR), Agricultural Phosphorus Legislation in Europe (Législation européenne concernant le phosphore dans l’agriculture), avril 2014.

37 En Finlande, l’apport moyen de phosphore avoisine 10 kg/ha/an, même s’il dépasse 25 kg/ha/an dans certaines régions [source: Report on the implementation of HELCOM recommendations within the competence of HELCOM LAND adopted since HELCOM BSAP – 2007 (Rapport relatif à la mise en œuvre des recommandations Helcom relevant des compétences de Helcom Land adoptées depuis l’établissement du plan d’action Helcom pour la mer Baltique – 2007), p. 10]. En Pologne, l’utilisation d’engrais minéraux phosphorés a augmenté, avant de se stabiliser autour de 25 kg/ha/an [source: Report on the state of the environment in Poland in 2008 (Rapport sur l’état écologique de la Pologne en 2008), GIOS 2010]. Au moins 20 % des terres agricoles exploitées présentaient une teneur en phosphore élevée, voire très élevée [source: Monitoring of the chemistry of Polish arable soils (Contrôle de la chimie des sols arables en Pologne), Station régionale d’agrochimie de Lublin, 2005].

38 Directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 24 du 29.1.2008, p. 8), remplacée par la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO L 334 du 17.12.2010, p. 17).

39 Cette évaluation approfondie des différentes sources de pollution est désignée par «approche de répartition proportionnelle des sources» (Comprehensive Waterborne Pollution Load Compilations-PLC) (Recensement complet des charges de pollution hydrique), laquelle quantifie les rejets hydriques provenant de sources ponctuelles (agglomérations, industries et exploitations piscicoles) et de sources de pollution diffuses (agriculture, exploitation forestière, retombées atmosphériques, habitat dispersé et eaux pluviales), ainsi que des pertes ambiantes naturelles dans les eaux intérieures de surface.

40 LOAD 7-2014, 3-2. Compte rendu de la réunion du groupe d’experts sur le suivi des progrès accomplis au niveau national pour atteindre les valeurs cibles concernant la réduction des nutriments fixées dans le cadre du plan d’action pour la mer Baltique (Riga, Lettonie, 12 au 14 mars 2014). «La réunion a permis de reconnaître l’importance des informations relatives aux réductions de nutriments escomptées non seulement en vue d’assurer le suivi du plan d’action pour la mer Baltique (…) mais aussi afin de garantir un renforcement des synergies entre la DCE et la DCSM.»

41 Une zone où la population et/ou les activités économiques sont suffisamment concentrées pour que les eaux urbaines résiduaires soient collectées et acheminées vers une station d’épuration ou un point de déversement final.

42 Équivalent habitant: unité de mesure exprimant la charge de pollution des eaux résiduaires en nombre de personnes «équivalentes» capables de créer une quantité de déchets ayant le même potentiel de pollution. Un EH correspond à la charge de pollution des eaux usées générées par un habitant.

43 La demande biochimique d’oxygène (DBO₅), la demande chimique en oxygène (DCO) et les solides en suspension totaux (SST).

44 Rapport spécial n° 2/2015 de la Cour.

452002: 1 378 agglomérations et une charge de 41 millions EH. 2006: le nombre d’agglomérations et la charge ont augmenté respectivement de 26 % et de 12 %. 2013: les pourcentages ont diminué de 10 % et de 16 % respectivement par rapport à 2006.

46 Investissements consentis dans le traitement des eaux résiduaires dans 15 villes de plus de 10 000 habitants (bassins hydrographiques de la Daugava et de la Gauja) et dans plusieurs agglomérations de moins de 2 000 habitants.

47 Voir rapport spécial n° 2/2015, points 65 à 67.

48 Nouvelle période de programmation 2007-2013: Guide méthodologique pour la réalisation de l’analyse coûts-avantages, document de travail n° 4, août 2006.

49 Rapport spécial n° 2/2015 de la Cour.

50 Décision d’exécution 2014/431/UE de la Commission du 26 juin 2014 concernant les modèles de présentation pour les rapports relatifs aux programmes nationaux de mise en œuvre de la directive 91/271/CEE du Conseil (JO L 197 du 4.7.2014, p. 77).

51«EU Pilot» est une première étape pour tenter de résoudre les problèmes de manière à éviter, dans la mesure du possible, l’engagement de procédures en manquement.

52 Affaire C-438/07 – Annexes 2 et 3 aux mémoires en défense présentés par la Suède à la Cour de justice de l’Union européenne.

53 La directive ne répond qu’indirectement à ce problème avec la «limitation de l’épandage des fertilisants», car les nitrates et le phosphore sont en général présents conjointement (avec d’autres nutriments) dans les engrais. Néanmoins, cette disposition ne garantit pas la limitation de l’apport de phosphore, les différents nutriments étant présents en proportions variables dans les engrais commerciaux.

54 Annexe III.2, limitation de 170 kg/ha/an en ce qui concerne l’épandage d’azote provenant des effluents d’élevage et annexe II.A.3, interdiction d’épandage des fertilisants sur les sols détrempés, inondés, gelés ou couverts de neige.

55 Selon Eurostat, de 2004 à 2012, l’apport d’azote provenant d’engrais minéraux a augmenté en moyenne annuelle de plus de 4 % en Estonie, en Lettonie et en Lituanie et de moins de 4 % en Pologne et en Suède. Il a baissé en moyenne annuelle d’1 % en Allemagne, en Finlande et au Danemark.

56 En Finlande, cela concerne 90 % des agriculteurs représentant 97 % des terres arables. En Pologne, les cahiers d’épandage doivent également être tenus par les agriculteurs qui bénéficient de paiements agroenvironnementaux, tandis que les plans de fertilisation ne sont exigés que de ceux qui obtiennent des paiements dans le cadre des régimes agroenvironnementaux «agriculture biologique» et «agriculture durable», ce qui représente 12 % des terres arables.

57 Conformément à l’article 258 du traité de Lisbonne, la Commission doit veiller à l’application des dispositions du traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci.

58 La culture et le pâturage sont autorisés, assortis toutefois de restrictions telles que des limitations au niveau de l’utilisation de fertilisants.

59 Des exemples de dispositions nationales concernant l’utilisation des fertilisants en dehors des zones vulnérables aux nitrates sont l’interdiction d’épandage de fertilisants (Pologne), la limitation de l’épandage d’azote provenant des effluents d’élevage à 170 kg/ha, l’interdiction d’épandage de fertilisants sur des sols détrempés, inondés, gelés ou couverts de neige, ainsi que sur des terrains très pentus (Pologne et Lettonie).

60 Rapport spécial n° 8/2008 intitulé «La conditionnalité est-elle une politique efficace?», point 69, et rapport spécial n° 23/2015, point 136.

61 Rapports spéciaux nos 8/2008, 4/2014 et 23/2015.

62 Article 36 du règlement (CE) n° 1698/2005.

63 Les plans de gestion des bassins hydrographiques adoptés en 2009 couvrent la période 2010-2015, tandis que les programmes de développement rural adoptés en 2006 concernent la période 2007-2013.

64 Les plans de gestion des bassins hydrographiques en Lettonie comportent deux propositions de mesures qui devront être financées avec des fonds nationaux, à savoir «les zones tampons de type prairies» et «l’élaboration des plans de fertilisation», mais leur champ d’application est limité ou elles n’ont pas été mises en œuvre.

65 En Lettonie, les investissements dans les installations de stockage du fumier ont concerné 50 % des exploitations agricoles comptant 80 % des unités de gros bétail dans les zones vulnérables aux nitrates. Le soutien aux installations de stockage du fumier a eu peu de succès en Pologne.

66 Les États membres sont tenus de définir les exigences minimales concernant les engrais et les pesticides, lesquelles sont applicables pour certaines mesures dans le cadre des programmes de développement rural. Dans les trois États membres visités, ces exigences ne vont pas au delà de celles fixées en matière de conditionnalité en ce qui concerne les engrais et n’intègrent pas les limitations relatives à l’épandage du phosphore, sauf en Finlande, où la limite est cependant loin d’être stricte.

67 Règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 487).

68 Par exemple, la Commission a demandé que des mesures d’atténuation soient imposées dans le programme de développement rural letton pour tout investissement cofinancé en rapport avec le drainage des terrains agricoles et sylvicoles, comme cela est prévu dans les plans de gestion des bassins hydrographiques.

69 Les agriculteurs ayant droit à un paiement fondé sur la superficie sont tenus de recourir à des pratiques de «verdissement» favorables à l’environnement et à l’action pour le climat dans leurs exploitations. Ces pratiques prennent la forme d’actions telles que la diversification des cultures, le maintien des prairies permanentes et l’affectation de 5 % de terres arables à des éléments d’intérêt écologique. Règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 608).

70 Dans le programme de développement rural finlandais, divers mécanismes ont permis d’améliorer le ciblage géographique. Dans le programme de développement rural polonais, les dispositions du plan de fertilisation ont été étendues à plusieurs régimes agroenvironnementaux. Dans le programme de développement rural letton, les dispositions des régimes «chaume» et «horticulture intégrée» sont plus strictes que dans le programme précédent.

71 Une «stratégie macrorégionale» est un cadre intégré approuvé par le Conseil européen, dont l’objectif consiste à lutter contre des problèmes communs rencontrés au sein d’une zone géographique définie et concernant des États membres et des pays tiers situés dans la même zone géographique, qui bénéficie de ce fait d’une coopération renforcée contribuant à la cohésion économique, sociale et territoriale (source: InfoRegio).

72 Document SWD(2013) 233 final du 27 juin 2013 accompagnant le rapport de la Commission concernant la valeur ajoutée des stratégies macrorégionales. Voir également le rapport de la Commission concernant la gouvernance des stratégies macrorégionales, document COM(2014) 284 final du 20 juin 2014.

73 Voir règlement (UE) n° 1303/2013, article 15 (contenu de l’accord de partenariat), article 96, paragraphe 3, point d) (obligation que les programmes opérationnels indiquent avec précision les modalités des actions interrégionales et transnationales), et article 70, paragraphe 2 (autorisation de cofinancer des opérations réalisées en dehors de la zone couverte par le programme).

74 Les accords de partenariat et les programmes opérationnels en Suède, en Finlande, en Lettonie et en Pologne ont été examinés.

75 Cela est clairement établi dans le programme opérationnel national polonais «Infrastructures et environnement» et dans les programmes opérationnels suédois, et mentionné en termes généraux dans le programme opérationnel national finlandais.

Conclusions et recommandations

113

La mise en œuvre des actions de l’UE par les États membres n’a permis de réaliser que des progrès limités en ce qui concerne la réduction des apports de nutriments en mer Baltique. Les investissements consentis dans les infrastructures destinées au traitement des eaux résiduaires n’ont été que partiellement efficaces, les mesures agricoles ne sont pas proportionnées à la pression intense subie ni suffisamment ciblées, et la valeur ajoutée apportée par la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique est difficile à évaluer.

Les plans des États membres manquaient d’ambition et d’indicateurs appropriés, et les progrès réalisés en matière de réduction des nutriments ont été limités

114

À la fin de 2012, les progrès accomplis sur le plan de la réduction des apports de nutriments pour lutter contre l’eutrophisation en mer Baltique étaient limités. Les charges en nutriments provenant des agglomérations urbaines ont diminué, tandis que celles d’origine agricole sont restées stables ou ont même augmenté (voir point 25).

115

Les plans des États membres visant à réduire les apports de nutriments pour atteindre les valeurs cibles fixées par Helcom s’en sont tenus à la mise en œuvre des plans de gestion des bassins hydrographiques élaborés dans le cadre de la directive-cadre sur l’eau. Cette démarche ne sera pas toujours suffisante pour aboutir aux réductions de nutriments nécessaires en mer Baltique. En outre, les plans de gestion des bassins hydrographiques sont insuffisants du fait que la plupart des mesures prévues consistent principalement à appliquer les dispositions de certaines directives spécifiques de l’UE (voir points 26 à 30).

116

Les objectifs des plans de gestion des bassins hydrographiques dans le cadre de la directive-cadre sur l’eau trouvent leur expression dans un indicateur d’impact, à savoir le pourcentage de masses d’eau dont l’état hydrique est satisfaisant. Mais cela n’a pas été traduit en valeurs cibles sous-jacentes telles que la charge annuelle maximale en nutriments. Le même problème a été constaté au niveau des documents préparatoires relatifs aux programmes de mesures relevant de la directive-cadre «Stratégie pour le milieu marin». Les recommandations formulées par Helcom, qui vont au delà des normes prévues dans les directives de l’UE pour des activités spécifiques, ne sont mises en œuvre que partiellement (voir points 31 à 36).

117

La fiabilité des données de suivi relatives aux apports de nutriments en mer Baltique n’est pas garantie. Cela est particulièrement vrai pour les données concernant la pollution transfrontière et diffuse, cruciales pour une répartition équitable des objectifs chiffrés en matière de réduction par pays et pour l’établissement de mesures appropriées (voir points 37 à 41).

Recommandation n° 1

La Commission devrait:

a)exiger que les États membres définissent des programmes de mesures permettant d’atteindre des valeurs cibles mesurables pour la réduction des charges de nutriments, afin que les objectifs de la directive-cadre «Stratégie pour le milieu marin» et de celle sur l’eau soient atteints;

b)imposer aux États membres d’évaluer et de surveiller de manière fiable et cohérente les charges de nutriments dans leurs bassins hydrographiques et les apports de nutriments dans la mer Baltique.

Les États membres devraient:

c)collecter des informations sur le rapport coût-efficacité des mesures de réduction des charges de nutriments de manière à disposer d’une analyse rigoureuse à l’appui des futurs programmes de mesures.

Les actions visant à réduire la pollution causée par les nutriments provenant des eaux urbaines résiduaires sont partiellement efficaces

118

Parmi les États membres riverains de la mer Baltique qui étaient tenus de se conformer à la directive avant 2012, certains n’y satisfont pas. Seules l’Allemagne et la Finlande respectaient pratiquement intégralement les dispositions des articles 4 et 5 de la directive, qui fixent les exigences en matière de traitement secondaire et de traitement plus rigoureux. En ce qui concerne les États membres qui doivent terminer la mise en œuvre de la directive avant la fin de 2015, en dépit des importants investissements cofinancés par l’UE, la Pologne ne parviendra pas à se conformer à la directive et le taux de non-raccordement aux systèmes de collecte est toujours élevé (voir points 46 à 54).

119

Les stations d’épuration des eaux résiduaires visitées sont efficaces et conformes à la directive relative au traitement des eaux résiduaires. Toutefois, seules quelques-unes d’entre elles respectent la recommandation plus stricte formulée par Helcom en ce qui concerne le phosphore. Leur viabilité financière n’est pas toujours garantie (voir points 55 à 57).

120

La Commission a tardé à vérifier si les États membres respectaient les dispositions des traités d’adhésion. Elle ne suit pas assez étroitement la mise en œuvre de ces plans du fait que ses travaux sont fondés sur des données inadéquates. La Commission a tardé à prendre des mesures pour déceler les infractions et porter devant la justice les cas de non-conformité relevés dans les États membres (voir points 58 à 64).

121

Le soutien de l’UE à la Russie et à la Biélorussie en ce qui concerne les infrastructures de collecte et de traitement des eaux résiduaires pourrait entraîner une réduction des nutriments provenant des rejets des eaux résiduaires avec un bon rapport coût-efficacité. Cependant, la mise en œuvre est longue et la portée est limitée par rapport aux besoins. La pollution générée par la zone de Kaliningrad en Russie constitue un problème particulier (voir points 65 à 69).

Recommandation n° 2

La Commission devrait:

a)encourager les États membres à établir et à faire respecter des obligations légales en matière de raccordement des ménages aux réseaux d’assainissement existants;

b)imposer aux États membres la mise en œuvre d’une politique durable en matière de tarification du traitement des eaux résiduaires afin de permettre la maintenance et le renouvellement des infrastructures. Cette politique devrait prendre en considération le principe du pollueur-payeur et la nécessité que les services liés à l’utilisation de l’eau soient abordables;

c)réduire le délai nécessaire pour évaluer la conformité avec la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires;

d)continuer à promouvoir les projets visant à réduire les charges de nutriments que la Russie et la Biélorussie rejettent dans la mer Baltique, en ciblant plus précisément les pollueurs importants recensés par Helcom (comme la zone de Kaliningrad).

Les États membres devraient:

e)concevoir et construire leurs infrastructures de traitement des eaux résiduaires de manière aussi efficiente que possible et, si nécessaire, envisager d’octroyer une aide financière aux ménages qui, autrement, ne pourraient pas se permettre le raccordement au réseau d’assainissement;

f)fixer des normes en matière de nutriments applicables aux effluents plus strictes que celles prévues dans la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires en ce qui concerne les zones qui alimentent des eaux dont la concentration en nutriments n’est pas conforme aux dispositions de la directive-cadre sur l’eau et dont la qualité ne correspond pas au bon état visé dans la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».

Réticence des États membres à exploiter pleinement les actions possibles dans le domaine de l’agriculture et absence de ciblage des zones en difficulté

122

Les mesures contraignantes prévues dans la directive sur les nitrates sont appliquées à une zone trop limitée dans certains États membres. Les programmes d’action n’ont pas tous la même rigueur et ne sont pas toujours aussi stricts que ne le recommande la Commission. La directive ne fait pas explicitement obligation aux agriculteurs d’élaborer des plans de fertilisation ni de tenir des cahiers d’enregistrement des engrais utilisés. Ces deux instruments permettraient d’appliquer plusieurs dispositions de la directive sur les nitrates et d’en contrôler le respect. La Commission a fourni des orientations aux États membres et a assuré un suivi continu de la mise en œuvre de ladite directive. Cela a permis de mieux déterminer quelles étaient les zones vulnérables aux nitrates et d’améliorer les programmes d’action, mais il s’agit d’un processus de longue haleine (voir points 75 à 83).

123

Le mécanisme de la conditionnalité contribue à faire respecter les dispositions relatives aux nitrates ainsi que d’autres obligations en matière de fertilisation, mais il n’est pas pleinement efficace en raison du caractère peu contraignant de certaines exigences. En matière de conditionnalité, la sélection des échantillons et les instructions présentent des faiblesses qui affectent le système de contrôles et de sanctions. Le taux de non-respect des exigences est élevé dans les zones vulnérables aux nitrates, ce qui montre que les systèmes de contrôles ne sont actuellement pas très dissuasifs. Des faiblesses affectent les contrôles nationaux portant sur des exigences ne relevant pas de la conditionnalité (voir points 84 à 90).

124

Les mesures de développement rural cofinancées par l’UE ont eu peu d’effet sur la réduction de la pollution par les nutriments dans les masses d’eau. Les investissements visant à aider les agriculteurs à améliorer le stockage et la gestion du fumier n’ont été que partiellement focalisés sur les exploitations agricoles concernées par ce problème. Les régimes agroenvironnementaux n’ont pas été géographiquement centrés sur les zones où l’état hydrique des masses d’eau n’est pas satisfaisant. La mesure spécifique concernant la mise en œuvre des actions liées à la directive-cadre sur l’eau est souvent restée lettre morte. Le principe du pollueur-payeur n’est pas suffisamment appliqué aux activités agricoles (voir points 91 à 99).

125

La Commission a profité de la possibilité offerte par les nouveaux outils applicables à la période de programmation 2014-2020 pour imposer des exigences de base plus strictes et des mesures agroenvironnementales plus contraignantes. Elle a aussi demandé un meilleur ciblage géographique des mesures de développement rural ainsi qu’une plus grande cohérence entre les programmes de développement rural et les plans de gestion des bassins hydrographiques. Les discussions avec les États membres ont conduit à des améliorations. Néanmoins, plusieurs mesures devront encore être redéfinies sitôt que les règlements et les plans nationaux correspondants auront été adoptés. Certaines mesures seront donc retardées et la charge administrative qui pèse sur les programmes s’en trouvera accrue (voir points 100 à 102).

Recommandation n° 3

La Commission devrait:

a)exiger que les États membres déterminent de manière appropriée les zones vulnérables aux nitrates. Pour ce faire, les États membres devraient prendre en considération les informations relatives aux pressions dues à la pollution causée par les nutriments agricoles et rassemblées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques prévus par la directive-cadre sur l’eau.

Les États membres devraient:

b)fixer des limites appropriées pour l’utilisation du phosphore à des fins agricoles là où il met en péril le bon état des eaux;

c)établir les règles nationales relatives aux programmes d’action antinitrates sur la base des preuves scientifiques les plus récentes;

d)imposer des mesures allant au delà des exigences existantes aux exploitations agricoles polluantes situées dans les bassins versants qui alimentent les eaux eutrophes;

e)appliquer les régimes agroenvironnementaux les plus pertinents en ce qui concerne la réduction de la pollution de l’eau par les nutriments et centrer ces régimes et les mesures de boisement sur les zones où leur impact sur la réduction des charges de nutriments est le plus fort.

La valeur ajoutée de la stratégie macrorégionale de l’UE pour la région de la mer Baltique en ce qui concerne la réduction des apports de nutriments est difficile à évaluer

126

La structure de gouvernance qui chapeaute la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique est complexe et ajoute de nouvelles strates à la structure institutionnelle de gouvernance régionale existante. L’impact de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique sur les actions entreprises par les États membres afin de réduire les apports de nutriments dans la mer Baltique est difficile à évaluer (voir point 105).

127

Les projets phares menés en coopération par plusieurs États membres de l’UE et par des pays tiers ont pour but le développement des meilleures pratiques à utiliser dans une large mesure. Parfois, cependant, leurs résultats n’apportent rien de nouveau et, concrètement, leur impact a été plutôt faible (voir points 106 et 108).

128

En outre, le résultat attendu de l’alignement des priorités définies pour les programmes cofinancés par l’UE sur le sous-objectif «Propreté de l’eau de mer» était très modeste (voir points 109 à 112).

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Henri GRETHEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 27 janvier 2016.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

Annexes

Annexe I

Valeurs cibles concernant la réduction des apports de nutriments

Pays | Apport moyen d’azote 1997-2003 | Apport moyen de phosphore 1997-2003 | Objectif de réduction des apports d’azote pour 2021 | Objectif de réduction des apports de phosphore pour 2021 | Taux de réduction pour l’azote | Taux de réduction pour le phosphore
| tonnes/an | tonnes/an | tonnes/an | tonnes/an |  |
Danemark | 70 490 | 1 928 | 2 890 | 38 | 4 | 2
Estonie | 27 684 | 804 | 1 800 | 320 | 7 | 40
Finlande | 88 005 | 3 609 | 3 030 | 356 | 3 | 10
Allemagne | 65 672 | 627 | 7 670 | 170 | 12 | 27
Lettonie | 61 164 | 829 | 1 670 | 220 | 3 | 27
Lituanie | 48 689 | 2 463 | 8 970 | 1 470 | 18 | 60
Pologne | 212 412 | 11 787 | 43 610 | 7 480 | 21 | 63
Russie | 87 122 | 7 142 | 10 380 | 3 790 | 12 | 53
Suède | 130 279 | 3 639 | 9 240 | 530 | 7 | 15
Apport de nutriments provenant des pays Helcom | 791 517 | 32 828 | 89 260 | 14 374 | 11 | 44
Apport de nutriments provenant des pays non signataires ¹ | 21 421 | 1 979 |  |  |  |
Charges de nutriments en mer Baltique provenant des pays Helcom | 812 938 | 34 807 |  |  |  |
Nutriments provenant d’autres sources ² | 97 405 | 2 087 |  |  |  |
Total pour la mer Baltique | 910 343 | 36 894 | 118 134 | 15 178 | 13 | 41

1 Apports de nutriments fluviaux transfrontières provenant de la République tchèque, de l’Ukraine et de la Biélorussie.

2 Apports dus à la pollution atmosphérique et à celle causée par les navires provenant de tous les pays de l’UE n’appartenant pas au bassin versant de la mer Baltique.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données extraites du Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated Country Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan (Rapport de synthèse sur l’évolution de la situation après le réexamen des apports maximaux admissibles et la mise à jour des valeurs cibles par pays concernant la réduction des nutriments dans le cadre du plan d’action pour la mer Baltique), réunion ministérielle Helcom, 2013.

Annexe II

Évolution, par pays, des apports azotés et phosphorés en mer Baltique

(tonnes/an)
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
N | Apports 1997-2003 | 65 672 | 70 490 | 27 684 | 88 005 | 48 689 | 61 164 | 212 412 | 87 122 | 130 279
Apports 2012, y compris quantités incertaines (valeur d’essai) | 55 963 | 52 535 | 28 378 | 94 688 | 55 502 | 70 388 | 191 602 | 91 757 | 116 723
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
P | Apports 1997-2003 | 627 | 1 928 | 804 | 3 609 | 2 463 | 829 | 11 787 | 7 142 | 3 639
Apports 2012, y compris quantités incertaines (valeur d’essai) | 630 | 1 663 | 782 | 3 608 | 1 929 | 1 242 | 9 680 | 7 230 | 3 509

Source: Preliminary assessment for following-up on progress towards the country-wise allocated reduction targets on nutrients (CART) (Évaluation préliminaire relative au suivi des progrès accomplis en vue de l’obtention des valeurs cibles attribuées par pays en matière de réduction des nutriments), adoptée dans le cadre de la déclaration au terme de la réunion ministérielle Helcom, Copenhague, 2013.

Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M., 2015. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme (Évaluation relative à l’obtention des valeurs cibles en matière de réduction des nutriments dans le cadre du régime de réduction des nutriments établi par Helcom). En ligne. http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Annexe III

Respect des plafonds en matière d’apports, par sous-bassin

(tonnes/an)
| Baie de Botnie | Mer de Botnie | Mer Baltique centrale | Golfe de Finlande | Golfe de Riga | Détroits danois | Cattégat | Total
Plafond en matière d’apports azotés compte tenu de la valeur cible fixée par Helcom​ | 57 622 | 79 372 | 325 000 | 101 800 | 88 418 | 65 998 | 74 001 | 792 211
Apports 2012, y compris incertains (valeur d’essai) | 60 484 | 74 794 | 375 760 | 119 687 | 97 106 | 51 495 | 65 801 | 845 127
​Réduction supplémentaire |  | 4 578 |  |  |  | 14 503 | 8 200 | 27 281
​Quantité de nutriments correspondant à la réduction encore nécessaire pour atteindre les valeurs cibles fixées par Helcom pour 2021 | 2 862 |  | 50 760 | 17 887 | 8 688 |  |  | 80 197
Plafond en matière d’apports phosphorés compte tenu de la valeur cible fixée par Helcom | 2 675 | 2 773 | 7 360 | 3 600 | 2 020 | 1 601 | 1 687 | 21 716
Apports 2012, y compris incertains (valeur d’essai) | 2 787 | 2 490 | 15 145 | 7 536 | 2 775 | 1 418 | 1 591 | 33 742
​Réduction supplémentaire |  | 283 |  |  |  | 183 | 96 | 562
​Quantité de nutriments correspondant à la réduction encore nécessaire pour atteindre les valeurs cibles fixées par Helcom pour 2021 | 112 |  | 7 785 | 3 936 | 755 |  |  | 12 588

Source: Preliminary assessment for following-up on progress towards the country-wise allocated reduction targets on nutrients (CART) (Évaluation préliminaire relative au suivi des progrès accomplis en vue de l’obtention des valeurs cibles attribuées par pays en matière de réduction des nutriments), adoptée dans le cadre de la déclaration au terme de la réunion ministérielle Helcom, Copenhague, 2013.

Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M., 2015. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme (Évaluation relative à l’obtention des valeurs cibles en matière de réduction des nutriments dans le cadre du régime de réduction des nutriments établi par Helcom). En ligne. http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Annexe IV

Concentration en nutriments dans les effluents rejetés par les stations d’épuration des grandes villes des États membres riverains de la mer Baltique (2013)

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données fournies par les États membres pour l’année 2013. Les valeurs attribuées à Copenhague et à Stockholm découlent des moyennes établies pour deux stations d’épuration des eaux résiduaires situées dans chacune de ces villes.

Annexe V

Projets phares et autres projets importants pour la mise en œuvre de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique

(millions d’euros)
Projets phares dans le cadre de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique relatifs à l’eutrophisation
Domaine prioritaire AGRI | Source et montant du financement
Baltic manure | Ce projet vise à développer l’expertise en ce qui concerne les solutions innovantes en matière de gestion du fumier, comme la production d’énergie renouvelable et d’engrais organiques. | PO Région de la mer Baltique Total: 3,7 FEDER: 2,8

Recyclage du phosphore
Ce projet vise à récupérer le phosphore à partir des principales sources de la région de la mer Baltique, notamment les effluents d’élevage, les boues d’épuration et les carcasses, et à produire des engrais recyclés. Il a également pour objectif de développer des stratégies de fertilisation spécifiques pour faire de la région de la mer Baltique la première région autonome sur le plan de l’apport d’engrais minéraux phosphorés.

Domaine prioritaire NUTRI | Financement

Suppression des phosphates dans les détergents
L’objectif de ce projet est de soutenir les États riverains de la mer Baltique dans la mise en œuvre de la recommandation Helcom 28E/7 (c’est-à-dire la mise en place d’une mesure législative nationale pour limiter l’utilisation des phosphates dans les détergents textiles et les détergents pour lave-vaisselle automatiques) par l’élaboration de matériel d’information à l’intention des décideurs politiques. Une mesure d’interdiction de l’utilisation de phosphates dans les détergents au niveau de l’UE dans son ensemble a été adoptée en 2011.
L’agence des produits chimiques suédoise finance le budget de ce petit projet.

Presto
Ce projet vise à réduire la charge des nutriments en mer Baltique par l’intermédiaire de programmes éducatifs destinés aux techniciens, aux concepteurs et aux formateurs universitaires concernés par le traitement des eaux résiduaires, ainsi que d’études techniques et d’investissements réalisés dans des stations d’épuration sélectionnées en Biélorussie (Baranovichi, Grodno, Molodechno et Vitebsk).
PO Région de la mer Baltique
Total: 4,6
FEDER: 1,1
IEVP: 2,8

Baltic deal | Ce projet vise à lutter contre les infiltrations et la perte de nutriments provenant des exploitations agricoles: il a été lancé sur une base volontaire par cinq fédérations d’agriculteurs. | PO Région de la mer Baltique Total: 3,8 FEDER: 3,0

Évaluation de la charge de pollution régionale par les nutriments et détermination des projets prioritaires pour réduire les apports de nutriments de la Biélorussie vers la mer Baltique
Ce projet vise à déterminer les investissements prioritaires et à renforcer les capacités locales en vue de réduire les apports de nutriments en mer Baltique dans le contexte du partenariat pour l’environnement dans le cadre de la dimension septentrionale, l’accent étant notamment mis sur l’agriculture, les eaux résiduaires municipales et l’industrie, y compris la production et l’utilisation de détergents contenant du phosphore.
Financé par le plan d’action pour la mer Baltique, géré par les banques NIB/NEFCO, la Suède et la Finlande comme investisseurs: 0,25

Action horizontale: pays voisins

Zone économiquement et écologiquement durable du lac Peïpous | Ce projet vise à améliorer la situation environnementale du bassin du lac Peïpous par la rénovation des installations de traitement des eaux résiduaires existantes à Pskov Oblast et la création de nouvelles infrastructures dans les petits ports situés sur la rive estonienne du lac Peïpous. | PO Estonie-Lettonie-Russie

Projets du PO Région de la mer Baltique (autres que les projets phares) relatifs à l’eutrophisation

(millions d’euros)
Projets du PO Région de la mer Baltique (autres que les projets phares) relatifs à l’eutrophisation | Source et montant de financement (PO Région de la mer Baltique)
Baltic Compass | Ce projet repose sur une collaboration avec les secteurs de l’agriculture et de l’environnement pour répondre au besoin d’une approche transnationale en vue de réduire l’eutrophisation en mer Baltique. | Total: 6,6 FEDER: 4,6 IEVP: 0,5
Baltic Compact | Ce projet concerne les actions agroenvironnementales. | Total: 1,9 FEDER: 1,5
BERAS (Baltic Ecological Recycling Agriculture and Society) | Ce projet vise à réduire l’eutrophisation, mettre un terme à l’utilisation des pesticides et diminuer l’impact du secteur alimentaire sur le réchauffement planétaire. | Total: 4,4 FEDER: 3,4 IEVP: 0,05
Waterpraxis | Ce projet vise à améliorer l’état des eaux de la mer Baltique en soutenant la mise en œuvre pratique des plans de gestion des bassins hydrographiques dans la région. | Total: 2,0 FEDER: 1,5
PURE (Projet concernant la réduction de l’eutrophisation au niveau urbain) | Le projet vise à préparer et à réaliser des investissements dans les municipalités grâce à la coopération transnationale. | Total: 3,2 FEDER: 2,0 IEVP: 0,5

Réponses de la Commission

Synthèse

V

Dans son évaluation des premiers plans de gestion des bassins hydrographiques (PGBH)¹ et dans celle des premiers programmes de mesures ², la Commission a relevé ces problèmes qu’elle considère comme un aspect important à améliorer et a pressé les États membres d’agir en ce sens dans leurs deuxièmes PGBH.

VI

La Commission considère que son action a été appropriée. Il ressort clairement du traité et de la jurisprudence constante de la Cour de justice que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour décider quand engager et poursuivre des procédures d’infraction, en sa qualité de gardienne des traités. Dans certains cas, le recours à d’autres outils ou au dialogue politique peut se révéler plus efficace que les procédures d’infraction.

Néanmoins, la Commission a largement démontré sa capacité à faire respecter la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires en se servant de la procédure d’infraction.

VII

L’application de la directive sur les nitrates par les États membres s’est heurtée à plusieurs difficultés dans certains cas, tandis qu’elle s’est révélée efficace dans d’autres. Néanmoins, la tendance générale des concentrations moyennes de nitrates dans les eaux de l’UE et en mer Baltique s’est améliorée.

La politique de conditionnalité n’est pas censée servir de mesure destinée à faire appliquer la législation européenne dans les États membres. En cas de manquement, la procédure d’infraction a démontré son efficacité.

Le nombre des cas de non-conformité et des sanctions appliquées du fait du mécanisme de conditionnalité est une indication de son fonctionnement plutôt que de son insuffisance. La conditionnalité s’applique uniquement aux agriculteurs qui reçoivent des paiements directs ou qui participent à certaines des mesures de développement rural, par exemple les mesures agroenvironnementales.

VIII

La Commission considère que la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique a contribué avec succès à promouvoir la protection de l’environnement en mer Baltique. D’une manière générale, la nouvelle approche macrorégionale apparaît comme un précieux outil pour régler les problèmes régionaux et renforcer la coopération entre les pays bordant la mer Baltique.

Introduction

09

Tant les programmes de mesures de la directive-cadre sur l’eau (DCE) que ceux de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» (DCSM) ont été rationalisés en vue d’adopter un format de rapport commun en mars 2016. Dans leurs rapports sur leurs programmes de mesures au titre de la DCE et de la DCSM, les États membres doivent tenir compte des obligations énoncées par la convention Helcom et les accords internationaux.

13 Dans les périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020, le Feader définit la gestion des eaux comme l’un des objectifs principaux du développement rural. Ces objectifs peuvent être atteints par diverses mesures, dont certaines ne portent pas nécessairement sur une région donnée, comme les mesures d’investissement et de formation.

Pour la période 2007-2013, les informations sur la dotation financière sont disponibles uniquement au niveau des axes et des mesures. Pour la période 2014-2020, ces informations sont disponibles au niveau des mesures et des zones d’intervention (ou des priorités, comme dans le cas de la priorité liée à la gestion des eaux), ce qui permettra d’obtenir des données en rapport direct avec les objectifs.

Observations

18

La Commission observe que, même si les valeurs cibles fixées par Helcom en matière de réduction des nutriments sont considérées comme de bonnes pratiques, rien, d’un point de vue juridique, ne permettait d’attendre des États membres riverains de la mer Baltique qu’ils mentionnent, dans leurs rapports présentés au titre de la DCSM en octobre 2012, les valeurs cibles qui leur ont été assignées par Helcom en matière de réduction des nutriments, lesquelles ont été adoptées lors de la réunion ministérielle de Helcom d’octobre 2013. Dans la pratique, la Commission serait cependant favorable à ce que les programmes de mesures élaborés par les États membres au titre de la DCSM, à soumettre en mars 2016, contribuent aussi à la réalisation de leurs engagements dans le cadre de Helcom.

28

La DCE et Helcom poursuivent le même objectif: une mer Baltique dont les eaux ne soient pas eutrophes. Le fait de parvenir au bon état des eaux prévu dans la DCE devrait être suffisant pour atteindre la valeur cible fixée par Helcom. Des mesures complémentaires sont requises de la part de la Pologne, mais elles sont nécessaires non seulement pour atteindre les valeurs cibles de Helcom, mais aussi pour réaliser les objectifs de la DCE.

Dans son premier PGBH, la Pologne n’a pas défini de normes suffisamment rigoureuses concernant les phosphates, au regard du bon état écologique visé par la DCE (elle a utilisé des normes préexistantes, plus anciennes) et, de ce fait, les valeurs cibles de Helcom peuvent paraître plus strictes. Afin de remédier à cette anomalie apparente, il incombe à la Pologne de fixer des normes conformes à la DCE pour les phosphates et de s’en servir pour définir les programmes de mesures dans son deuxième PGBH, de façon à réduire la présence de phosphates dans les eaux intérieures comme dans les eaux marines.

31

Les obligations des États membres en matière de rapports pour les deuxièmes PGBH prévoient de procéder à une analyse des écarts concernant les nutriments, de telle sorte que le suivi, par la Commission, des progrès accomplis par les États membres en matière de réduction des nutriments au cours des deux prochaines périodes de référence devrait s’améliorer.

Dans leurs deuxièmes plans de gestion des bassins hydrographiques, les États membres doivent indiquer à quel point la mise en œuvre de la directive sur les nitrates est suffisante pour éviter la pollution par les nutriments agricoles et quelles autres mesures de base et supplémentaires seront programmées au titre de la DCE pour y remédier. Cela aidera les États membres et la Commission à comprendre quels sont les aspects qui requièrent une action complémentaire.

34

La Commission s’attend à ce que, dans le cadre des mesures prévues par les PGBH, les permis de traitement des eaux urbaines résiduaires existants soient réexaminés et révisés le cas échéant pour garantir une réduction de la pollution à un niveau permettant d’atteindre les conditions d’un bon état dans tous les plans d’eau. Dans certaines eaux, la teneur en phosphore autorisée peut être de 1 mg/l, alors qu’ailleurs, il peut être nécessaire d’imposer des normes plus strictes, par exemple, 0,5 mg/l ou encore moins, si la densité de population est élevée ou si le niveau de dilution est faible.

41

Les plans des États membres pour réduire la quantité de nutriments, qui reposent sur leurs plans de gestion des bassins hydrographiques, manquent d’ambition car, pour la plupart, ils présentent seulement les «mesures de base» déjà en place en vue de mettre en œuvre les directives de l’UE relatives aux causes spécifiques de la pollution par les nutriments, c’est-à-dire principalement les eaux urbaines résiduaires et les activités agricoles, et n’indiquent pas comment ces mesures seront renforcées pour parvenir à des concentrations en nutriments compatibles avec un bon état des eaux. Peu de nouvelles mesures ont été introduites en application de l’article 11, paragraphe 3, point h), de la DCE pour lutter contre les sources diffuses de pollution (il manque en particulier des contrôles portant sur les sources diffuses de phosphates) et les «mesures supplémentaires» sont vagues en ce qui concerne leur contribution totale escomptée. Dans son évaluation des premiers PGBH³ et dans celle des premiers programmes de mesures ⁴, la Commission a relevé ce problème qu’elle considère comme un aspect important à améliorer et a pressé les États membres d’agir en ce sens dans leurs deuxièmes PGBH.

Voir aussi la réponse de la Commission au point 30.

46

La Commission considère que, selon sa méthodologie d’évaluation de la conformité, l’Allemagne et la Finlande respectent la directive, puisqu’elles atteignent un taux de conformité d’au moins 99 %. Les quatre autres États membres riverains de la mer Baltique tenus de se conformer pleinement à la directive en 2012 ont atteint des taux de conformité élevés, de 89 % et plus.

47

Le recours à des systèmes individuels ou à d’autres systèmes appropriés (SIA) n’est en effet pas automatiquement considéré comme une infraction par la Commission, puisque cette possibilité est offerte par la directive. Cependant une proportion élevée de SIA peut dénoter l’existence de problèmes dans les systèmes de collecte et la Commission suivra/examinera ces situations (voir la réponse au point 48 pour plus de précisions).

48

La Commission se tient informée de l’utilisation des systèmes individuels et autres systèmes appropriés au moyen de son outil pilote (par exemple, les types de SIA en place dans les États membres, l’enregistrement, l’agrément et les inspections des SIA). La Commission examine aussi les SIA depuis de nombreuses années, en les incluant dans le tableau de notification prévu au titre de l’article 15. De plus, le document d’orientation «Terms and Definitions of the Urban Waste Water Treatment Directive», qui existe depuis 2007, comprend une section consacrée aux SIA.

49

La Commission a décidé de convenir qu’un taux de conformité de 100 % n’était ni vraisemblable ni réaliste et a donc défini le seuil en deçà duquel elle «lance des procédures d’infraction» en introduisant les deux normes mentionnées par la Cour. Cette méthodologie a été acceptée par la Cour de justice de l’Union européenne (voir l’arrêt C-395/13, Commission/Belgique, points 33 à 38).

51

La Commission observe qu’elle avait connaissance du choix effectué par la Pologne avant 2010, mais n’était pas juridiquement en position de le contester ou de prédire le niveau de non-conformité de la Pologne avant 2010. La directive laisse expressément ces deux options aux États membres et, d’un point de vue juridique, il était loisible à la Pologne de recourir à l’article 5, paragraphe 4, même si ce choix était irréaliste, puisqu’il impliquait que la Pologne ne pourrait pas, de ce fait, bénéficier du délai supplémentaire accordé au titre du traité d’adhésion.

52

La Commission a suivi la mise en œuvre de cette directive en Pologne avec une inquiétude et une attention croissantes dès lors qu’il est apparu qu’il existait et qu’il existe encore un manque fondamental de planification claire en vue de son application. Le choix de la base juridique est la moindre des préoccupations de la Commission à cet égard et ne constitue pas une excuse valable pour cette absence d’action coordonnée au niveau national.

La Commission a régulièrement fait remarquer, depuis 2011, que les investissements prévus n’aboutiront pas à une situation conforme en Pologne. De plus, la Pologne n’a établi que des plans d’investissements préliminaires (plan directeur) et n’a, jusqu’à présent, pas travaillé sur le KPOSK concerné (2010). Ni le plan directeur préliminaire de février 2014 ni la version finale de mai 2015 n’ont été acceptés à ce jour par la Commission.

56

Les stations de traitement des eaux usées sont des infrastructures qui ont une longue durée de vie et il est difficile d’apprécier leur dimensionnement approprié uniquement à court terme. En général, la taille des stations peut être déterminée par plusieurs facteurs, notamment les marges de sécurité, la capacité d’absorber des activités/variations saisonnières, comme le tourisme, un afflux d’eau important occasionné par de fortes pluies ou des dispositions adoptées en prévision de raccordements futurs éventuels dus à la croissance démographique.

De plus, une proportion minimale d’eau propre n’est pas préjudiciable car elle évite que les eaux usées deviennent septiques et génèrent du sulfure d’hydrogène, qui est dangereux pour la santé humaine.

58

Des évaluations de la législation des pays candidats ont été réalisées et jugées complètes avant leur adhésion, ainsi qu’il convenait, au regard de l’acquis de l’UE existant, dont la directive 91/271/CEE.

59

Il est loisible aux États membres de choisir entre l’article 5, paragraphe 2, et l’article 5, paragraphe 4, et l’existence des dispositions du traité d’adhésion ne leur impose aucune limitation dans ce choix.

60

Après l’adhésion de la Pologne, la Commission a progressivement commencé à cerner les problèmes que rencontrait le pays dans la mise en œuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires et, depuis 2007, elle a engagé un examen régulier et prolongé des projets proposés en vue d’un cofinancement de l’UE. À compter de 2010, après avoir collecté suffisamment d’informations indiquant qu’il existait de graves problèmes de mise en œuvre, la Commission a entrepris d’échanger des communications officielles sur la question avec les autorités polonaises. Il faut répéter que les problèmes rencontrés par la Pologne étaient beaucoup plus vastes et plus fondamentaux que le choix d’appliquer l’article 5, paragraphe 2, ou l’article 5, paragraphe 4, et avaient trait à la délimitation incorrecte des agglomérations, aux données manquantes ou incohérentes concernant la conformité, au manque de planification claire et cohérente, et à un seuil arbitraire concentrant les investissements uniquement sur les stations d’épuration dont la charge est supérieure à un EH de 15 000.

61

Malgré les nombreuses communications adressées par la Commission à la Pologne pour demander la soumission de données cohérentes concernant l’état et la planification future de la mise en œuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (notamment des données attestant du respect de l’article 5, paragraphe 2, ou de l’article 5, paragraphe 4), la Pologne n’a pas transmis de telles données. La Commission tient à souligner le fait que c’est la Pologne elle-même qui, après des échanges de communications avec la Commission, a choisi d’appliquer l’article 5, paragraphe 2. En 2012, durant les négociations portant sur la période de programmation 2014-2020, la Commission a demandé à la Pologne de préparer un plan directeur pour la mise en œuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, qui serait examiné par la Commission afin de veiller à ce que les projets bénéficiant d’un cofinancement de l’UE au cours de la période de programmation 2014-2020 soient conformes à cette directive et susceptibles de contribuer le plus à combler les lacunes dans la mise en œuvre.

62

La Commission a désormais réactivé les notifications au titre de l’article 17, dans le but de savoir quand une agglomération spécifique sera en conformité, si ce n’est pas encore le cas.

Avec le nouveau modèle de présentation des rapports au titre de l’article 17, la Commission a essayé de trouver un moyen équilibré d’améliorer la connaissance de la situation des États membres, sans alourdir pour autant les charges administratives. La plupart des États membres ont répondu positivement et ont présenté leurs rapports dans ce nouveau format. De plus, les États membres ont la possibilité de décrire chaque projet dans le tableau de notification. En vertu de l’article 15, la Commission est informée du pourcentage de la charge qui est rejetée sans traitement et donc de l’«écart de conformité». Il appartient ensuite aux États membres de définir un projet adapté pour se mettre en conformité le plus rapidement possible. La Commission n’a pas l’intention d’alourdir la charge imposée aux États membres en matière de rapports, puisqu’il n’est pas nécessaire de recueillir des informations détaillées concernant les kilomètres de conduites d’adduction par agglomération au niveau de l’Union.

63

La Commission dispose d’une marge de manœuvre considérable dans ces matières et doit choisir les outils les plus appropriés. En l’occurrence, la Commission a choisi de privilégier les engagements pris dans le cadre de réunions avec les États membres portant sur le traitement des eaux urbaines résiduaires et a préféré laisser s’écouler un nombre suffisant d’échéances pour un nombre suffisant d’États membres avant d’ouvrir des procédures plus officielles. Des communications «EU Pilot» lancées sur la base de l’échéance initiale évaluée (de 2004 à la fin 2006) n’auraient concerné que trois États membres, dont la Pologne. Pour des raisons d’efficacité, il a donc été décidé d’attendre les résultats de l’exercice de notification suivant afin de s’appuyer sur une couverture plus étendue des États membres et des agglomérations.

Par conséquent, la Commission considère que son action a été appropriée. Il ressort clairement du traité et de la jurisprudence constante de la Cour de justice que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour décider quand engager et poursuivre des procédures d’infraction, en sa qualité de gardienne des traités. Dans certains cas, le recours à d’autres outils ou au dialogue politique peut se révéler plus efficace que les procédures d’infraction.

Enfin, la Commission a pris en compte les différentes périodes de mise en œuvre (14 ans pour les États membres de l’EU-15, contre 3 à 11 ans pour les États membres de l’EU-10 qui ont adhéré en 2004) pour le lancement des communications «EU Pilot» et des procédures d’infraction.

Néanmoins, la Commission a largement démontré sa capacité à faire respecter la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires en se servant de la procédure d’infraction (par exemple, à l’encontre de la France, de la Belgique, du Royaume-Uni, etc.).

64

La directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires définit des normes minimales à atteindre au tableau 2 de son annexe, mais laisse aux États membres toute latitude pour appliquer des normes plus strictes. Ces normes plus rigoureuses peuvent se révéler juridiquement nécessaires pour garantir le respect de la directive-cadre sur l’eau.

69

La Commission tient à préciser que le projet «Services dans les secteurs de l’eau et de l’environnement – Kaliningrad» est censé être pleinement opérationnel dans le courant de l’année 2016 en ce qui concerne ses composantes relatives à l’eau.

76

Les eaux des zones d’exploitation agricole extensive où l’épandage de fertilisants est faible peuvent néanmoins être sujettes à une pollution par les nutriments. Conformément à la directive sur les nitrates aussi, les eaux exposées à un risque de pollution doivent être couvertes par des mesures spécifiques.

Dans certaines zones, des mesures au titre de la directive sur les nitrates et de la directive-cadre sur l’eau sont requises pour aboutir aux réductions de nutriments nécessaires au bon état des eaux.

79

L’épandage des engrais minéraux azotés ne peut, en soi, être utilisé comme un indicateur du manque d’efficacité des obligations et doit être interprété avec précaution. Les pertes totales d’azote ou l’excédent total d’azote (provenant de toutes les sources) constituent des indicateurs plus appropriés.

80

La Commission considère que des mesures comme l’interdiction d’épandage durant certaines périodes de l’année peuvent être effectivement contrôlées à condition de procéder aux inspections au bon moment.

Les plans ou les cahiers d’épandage sont couramment utilisés dans plusieurs programmes d’action menés au titre de la directive sur les nitrates pour favoriser une fertilisation équilibrée et faciliter les contrôles.

84

La Commission insiste sur le fait que la conditionnalité n’est pas un mécanisme destiné à faire appliquer la législation européenne en matière d’environnement, mais a pour but, notamment, «d’aider la PAC à mieux répondre aux attentes de la société» [voir le considérant 54 du règlement (UE) n° 1306/2013]. La conditionnalité lie les paiements effectués dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) au respect de certaines règles, tandis que les infractions à ces règles entraînent une réduction de ces paiements. La conditionnalité devrait en principe utiliser des systèmes de contrôle existants. Toutefois, il convient aussi d’assurer un niveau de contrôle minimal quand le système de contrôle de la législation sectorielle n’est pas suffisamment efficace.

86

Il appartient aux États membres de définir les normes BCAE de façon à atteindre l’objectif poursuivi. En ce qui concerne la norme BCAE mentionnée, intitulée «Établissement de bandes tampons le long des cours d’eau», son objectif a trait à l’établissement des bandes tampons et à leur gestion, mais non, d’une manière générale, à l’utilisation de fertilisants sur les terres agricoles. Par conséquent, le champ d’application de ladite norme BCAE est limité aux bandes tampons, tant à l’intérieur qu’en dehors des zones vulnérables aux nitrates. En outre, certaines obligations découlant de la directive sur les nitrates relèvent de la conditionnalité par l’intermédiaire des ERMG 1 ex ERMG 4.

87

Les bandes tampons de la norme BCAE mentionnée, applicables depuis le 1er janvier 2012 [voir l’article 149 du règlement (CE) n° 73/2009], renvoient aux obligations résultant de la directive sur les nitrates et transposent ces obligations aux terres agricoles situées en dehors des zones vulnérables aux nitrates, en tenant compte des conditions locales, comme le prévoit l’article 94 du règlement (UE) n° 1306/2013. Par conséquent, les disparités constatées par la Cour dans la définition des exigences découlent de la directive sur les nitrates elle-même et reflètent la diversité des conditions locales prises en considération par les États membres.

90

Le nombre des cas de non-conformité et des sanctions appliquées du fait du mécanisme de conditionnalité est une indication de son fonctionnement plutôt que de son insuffisance. Par exemple, l’absence d’installations de stockage du fumier reste un problème dans les zones vulnérables aux nitrates et cette infraction est surveillée dans le cadre de la conditionnalité, ce qui explique le taux de non-conformité élevé (voir aussi le point 93).

91

Les programmes de développement rural pour la période 2007-2013 devaient contribuer aux objectifs de développement rural mis en œuvre au moyen de différents axes. Certaines des mesures et opérations déployées, notamment en matière d’agroenvironnement, pouvaient cibler un objectif principal, mais bon nombre d’entre elles ont été établies en vue d’atteindre de multiples objectifs, ce qui ne diminue en rien l’efficacité de ces mesures et contribue à garantir une meilleure utilisation des ressources.

Les mesures agroenvironnementales appliquées par un grand nombre d’exploitants dans de vastes zones peuvent aussi contribuer à améliorer l’état de l’eau dans ces zones.

Lors de l’adoption des programmes pour la période 2014-2020, la Commission a évoqué la nécessité pour les États membres de recourir davantage à des mesures ciblées, portant notamment sur les questions liées à l’eau.

92

Durant la période de programmation 2007-2013, les différences de calendrier dans l’adoption des plans de gestion des bassins hydrographiques et des programmes de développement rural constituaient l’une des raisons pour lesquelles le champ d’application des mesures agroenvironnementales ne correspondait pas toujours aux zones concernées par les plans de gestion des bassins hydrographiques.

En outre, il faut rappeler que le respect des exigences obligatoires auxquelles les plans de gestion des bassins hydrographiques font souvent référence ne peut être assuré par des mesures agroenvironnementales qui peuvent uniquement soutenir des actions volontaires, allant au-delà des exigences obligatoires.

De surcroît, au cours de la période de programmation, les États membres avaient la possibilité de modifier le contenu et/ou l’enveloppe financière de leurs programmes. Les modifications proposées doivent être conformes aux objectifs généraux et à la stratégie du programme. Les États membres auraient pu se servir de ce mécanisme pour assurer la coordination avec les PGBH, le cas échéant. En 2009, dans le prolongement du bilan de santé de la PAC et d’un plan européen pour la relance économique, l’objectif de gestion des eaux, reconnu comme l’un des défis du développement rural, a encore été renforcé.

93

En 2004-2006, les nouveaux États membres riverains de la mer Baltique (EE, LV, LT, PL) ont été invités à introduire un soutien spécifique pour la mise en place d’installations de stockage du fumier qui respectent les normes de protection de l’eau.

94

Les PDR pour la période 2007-2013 contenaient des mesures portant sur des investissements dans les installations de stockage du fumier.

En particulier, les États membres avaient la possibilité de soutenir uniquement les investissements destinés à améliorer le stockage du fumier dans les exploitations qui étaient réalisés en vue de respecter de nouvelles normes communautaires découlant de la mise en œuvre de la directive sur les nitrates dans les États membres et dans un délai de grâce ne dépassant pas 36 mois à compter de la date à laquelle la norme devenait obligatoire.

95

La Commission considère que la diversité des mesures agroenvironnementales indique que ces mesures couvrent à la fois des opérations simples et plus complexes visant à protéger et à améliorer l’environnement. Cela permet aux bénéficiaires d’appliquer des opérations correspondant à leurs besoins particuliers et à la pression sur l’environnement.

Le niveau du soutien est toujours en corrélation avec le niveau des engagements et compense la perte de revenu et les coûts supplémentaires liés à ces engagements.

La faible utilisation des moyens disponibles peut aussi s’expliquer par d’autres raisons que la complexité des opérations, par exemple par des insuffisances dans la promotion du soutien, dans le transfert de connaissances ou dans les services de conseil.

Le problème de la faible utilisation des mesures agroenvironnementales dans les zones d’agriculture intensive était l’une des raisons pour lesquelles la Commission a proposé en 2011 une écologisation du premier pilier de la PAC, dans le but d’atteindre ces zones au moyen de mesures simples, généralisées, non contractuelles, dont les effets environnementaux devraient être renforcés par des mesures agroenvironnementales plus ciblées.

Pour la période 2014-2020, la Commission a encouragé le recours à des mesures ciblées, qui ont été mises en œuvre en Pologne et en Finlande.

Voir aussi la réponse de la Commission au point 92.

98

La plupart des États membres optent, dans les deux périodes de programmation, pour l’utilisation d’autres mesures comme des actions agroenvironnementales et climatiques pour atteindre les valeurs cibles et les objectifs liés à la priorité de gestion des eaux. Les valeurs cibles et les indicateurs relatifs à la qualité de l’eau et à la gestion des eaux dans les deux périodes montrent que, même en l’absence de mise en œuvre de la mesure concernant les paiements au titre de la DCE, les États membres programment des actions destinées à atteindre ces valeurs cibles et ces indicateurs.

Le manque de mesures contraignantes dans les plans de gestion des bassins hydrographiques et les problèmes liés à la définition de telles mesures comptaient parmi les principaux obstacles à l’utilisation de la mesure en question dans la période 2007-2013.

99

En ce qui concerne l’application de sanctions en matière de protection des eaux, il appartient aux États membres de les infliger (au-delà des règles de conditionnalité), s’il en est besoin et dans les cas où la responsabilité individuelle de la pollution peut être établie.

La Commission considère qu’il n’y a aucune difficulté inhérente à l’agriculture d’appliquer le principe du pollueur-payeur. Par exemple, une taxe pourrait être perçue sur les fertilisants ou le fumier. Des programmes d’action ambitieux concernant les nitrates et les mesures de base au titre de la DCE pourraient imposer des contrôles clairs en vue de réduire la pollution à la source.

100

Le règlement (UE) n° 1305/2013 prévoit des conditions ex ante spécifiques pour le développement rural. Les conditions ex ante concernant le secteur de l’eau (applicables aux investissements programmés au titre de la priorité 5) sont liées à l’existence, d’une part, d’une politique de prix de l’eau et d’une contribution adéquate des différents utilisateurs d’eau à la récupération des coûts des services de l’eau à un taux déterminé dans le plan approuvé de gestion de district hydrographique pour les investissements soutenus par les programmes.

D’autres conditions ex ante spécifiques au développement rural dans le domaine de l’environnement ont trait aux bonnes conditions agricoles et environnementales, aux exigences minimales applicables à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires, à l’efficacité énergétique, aux énergies renouvelables.

102

Quand les bases juridiques concernées ne sont pas en place, certaines mesures de développement rural ne peuvent pas être activées. C’est le cas de la mesure concernant les paiements au titre de la directive-cadre sur l’eau, qui ne peut être appliquée que si des plans de gestion des bassins hydrographiques et leurs programmes de mesures ont été établis. Cependant, les États membres ont la possibilité de modifier leurs programmes durant toute la période de programmation.

En ce qui concerne les modifications de la législation concernant les exigences de base, quand des changements sont apportés à l’exigence de base applicable durant la mise en œuvre des mesures, les États membres doivent répercuter ces changements sur le contenu des mesures (par exemple, les niveaux des engagements et des primes, si les changements ont une incidence sur ces éléments).

105

Pour la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique, les États membres ont opté pour une structure de gouvernance très légère. Le travail s’appuie sur un réseau de coordinateurs des différents domaines politiques et actions horizontales. Ceux-ci s’efforcent de veiller à la cohérence de l’ensemble des priorités de la stratégie. Aucune nouvelle institution ou formation du Conseil n’a été créée. La structure de gouvernance choisie n’est pas trop complexe ni trop lourde.

D’une manière générale, l’approche macrorégionale apparaît comme un précieux outil pour régler les problèmes régionaux dans une zone géographique moins étendue plutôt qu’au niveau de l’ensemble de l’UE. La Commission considère que la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique a contribué avec succès à promouvoir la protection de l’environnement en mer Baltique.

107

Il appartient à chaque promoteur de projet de demander le statut de projet phare. Le plan d’action de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique décrit la procédure et prévoit un modèle de candidature. Cela requiert une évaluation succincte effectuée par le coordinateur du domaine politique ou de l’action horizontale, en fonction de critères comprenant, entre autres, la «portée macrorégionale du projet-phare» et la contribution aux «objectifs/indicateurs/valeurs cibles de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique». La Commission procède à une consultation interne concernant chaque candidature et, en définitive, c’est le groupe des coordinateurs nationaux qui approuve le statut de projet phare. Les coordinateurs des domaines politiques et des actions horizontales encouragent les promoteurs de projet à demander le statut de projet phare.

108

La Commission constate un vif intérêt de la part des promoteurs de projet à l’égard du statut de projet phare, sans doute parce que cela facilite la mobilisation de fonds pour les projets macrorégionaux et renforce la visibilité de leur travail.

La Commission considère qu’il est possible de déterminer la contribution des projets phares spécifiques à la réduction des nutriments. Les projets phares sont censés servir à des finalités très diverses, comme la création de nouveaux réseaux, l’échange d’expériences, la contribution au renforcement des capacités, la facilitation de la gouvernance à de multiples niveaux et les investissements pilotes. Les résultats et les effets sur les objectifs stratégiques ne peuvent dès lors être appréciés que dans une perspective à long terme. En ce sens, même des projets menés à petite échelle peuvent être d’importants moteurs du développement. À titre d’exemple, le projet Presto a non seulement investi dans des techniques de traitement des eaux résiduaires, mais s’est aussi intéressé au renforcement des compétences du personnel qui gère les stations d’épuration, des concepteurs de ces stations et des enseignants universitaires qui forment les futurs spécialistes du traitement des eaux résiduaires.

Réponse commune de la Commission aux points 111 et 112

La Commission aurait préféré voir une intégration plus forte de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique dans les programmes des Fonds ESI de la région. Elle constate que le niveau d’engagement à l’égard de la stratégie varie selon les États membres et les régions concernées, à l’image des différentes priorités nationales et régionales.

Cependant, les programmes ouvrent des perspectives de financement de la mise en œuvre de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique. Par exemple, dans son processus de sélection, la Lituanie accorde une certaine priorité aux projets qui contribuent à la stratégie (en mettant l’accent sur l’aspect coopération/partenariat international) et prévoit d’organiser des appels spécifiques selon les besoins. La Suède envisage aussi de définir des critères de sélection pour les projets qui présentent un intérêt au regard de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique et prévoit d’allouer des ressources aux domaines d’action des initiatives et/ou projets répondant à la définition du plan d’action de la stratégie. Le processus concret de mise en œuvre des programmes montrera dans quelle mesure ces possibilités seront exploitées.

Conclusions et recommandations

115

La DCE et Helcom poursuivent le même objectif: une mer Baltique dont les eaux ne soient pas eutrophes. Le fait de parvenir au bon état des eaux prévu dans la DCE devrait être suffisant pour atteindre la valeur cible fixée par Helcom.

Les plans des États membres pour réduire la quantité de nutriments, qui reposent sur leurs plans de gestion des bassins hydrographiques, manquent d’ambition car, pour la plupart, ils présentent seulement les «mesures de base» déjà en place en vue de mettre en œuvre les directives de l’UE relatives aux causes spécifiques de la pollution par les nutriments, c’est-à-dire principalement les eaux urbaines résiduaires et les activités agricoles, et n’indiquent pas comment ces mesures seront renforcées pour parvenir à des concentrations en nutriments compatibles avec un bon état des eaux. Peu de nouvelles mesures ont été introduites en application de l’article 11, paragraphe 3, point h), de la DCE pour lutter contre les sources diffuses de pollution (il manque en particulier des contrôles portant sur les sources diffuses de phosphates) et les «mesures supplémentaires» sont vagues en ce qui concerne leur contribution totale escomptée. Dans son évaluation des premiers PGBH⁵ et dans celle des premiers programmes de mesures ⁶, la Commission a relevé ce problème qu’elle considère comme un aspect important à améliorer et a pressé les États membres d’agir en ce sens dans leurs deuxièmes PGBH.

116

En octobre 2012, les États membres ont notifié à la Commission leurs valeurs cibles environnementales au titre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin». Certains États membres se sont montrés plus ambitieux que d’autres en définissant des valeurs cibles de réduction de la pression sous la forme de valeurs cibles pour la charge des apports de nutriments (voir aussi le point 17).

Recommandation 1 a)

La Commission accepte la recommandation et considère qu’elle a déjà été appliquée pour la directive-cadre sur l’eau et le sera pour la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».

Les obligations en matière de rapports pour les deuxièmes plans de gestion des bassins hydrographiques imposent aux États membres d’indiquer le niveau de réduction de la charge de nutriments nécessaire pour atteindre des conditions compatibles avec le bon état des eaux visé par la DCE (cela inclura la charge de nutriments à respecter pour se conformer à la DCSM si l’État membre adopte l’approche correcte).

En ce qui concerne la DCSM, la Commission tiendra compte de cette recommandation ainsi que de l’analyse du cycle des programmes de mesures en cours en définissant les obligations en matière de rapports pour le prochain cycle.

Recommandation 1 b)

La Commission accepte la recommandation et son application est en cours.

En ce qui concerne la DCE, les lacunes constatées dans la surveillance et l’évaluation pour les premiers PGBH ont donné lieu à des discussions bilatérales avec les États membres. Des actions ont été convenues avec les États membres afin d’améliorer la situation en matière de surveillance et d’évaluation et la Commission examinera ce qu’il en est dans le cadre de son évaluation des deuxièmes PGBH qui aura lieu durant l’année 2017.

Conformément à la DCSM, les États membres ont mis en place des programmes de surveillance afin d’évaluer les progrès accomplis pour atteindre un bon état écologique et les valeurs cibles. Le projet d’évaluation de la Commission portant sur les programmes de surveillance pour la mer Baltique indique que la plupart des États membres ont inclus une surveillance des apports de nutriments (par exemple: niveaux d’apports provenant des sources telluriques de nutriments, des nutriments d’origine atmosphérique et des engrais et autres substances riches en azote et en phosphore, notamment).

De plus, des travaux qui devraient aboutir à la formulation d’orientations en 2018 sont en cours afin de comparer les normes en matière de nutriments fixées par les États membres pour la DCE et la DCSM, de veiller à leur cohérence avec les normes biologiques et de comprendre comment les États membres s’en servent pour concevoir des programmes de mesures.

Recommandation 1 c)

La Commission observe que cette recommandation s’adresse aux États membres.

118

La Commission considère que, selon sa méthodologie d’évaluation de la conformité, l’Allemagne et la Finlande respectent la directive, puisqu’elles atteignent un taux de conformité d’au moins 99 %. Les quatre autres États membres riverains de la mer Baltique tenus de se conformer pleinement à la directive en 2012 ont atteint des taux de conformité élevés, de 89 % et plus.

Lorsque des éléments attestent d’une mise en œuvre ou d’une mise en conformité tardive, des communications «EU Pilot» et des procédures d’infraction ont été lancées par la Commission et les procédures normales font l’objet d’un suivi.

120

La Commission considère que son action a été appropriée. Il ressort clairement du traité et de la jurisprudence constante de la Cour de justice que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour décider quand engager et poursuivre des procédures d’infraction, en sa qualité de gardienne des traités. Dans certains cas, le recours à d’autres outils ou au dialogue politique peut se révéler plus efficace que les procédures d’infraction.

De plus, la Commission a aussi décidé de laisser s’écouler un nombre suffisant d’échéances pour un nombre suffisant d’États membres avant de lancer des communications «EU-Pilot» afin de pouvoir s’appuyer, pour des raisons d’efficacité, sur une couverture plus étendue des États membres et des agglomérations.

Enfin, la Commission a pris en compte les différentes périodes de mise en œuvre (14 ans pour les États membres de l’EU-15, contre 3 à 11 ans pour les États membres de l’EU-10 qui ont adhéré en 2004) pour le lancement des communications «EU Pilot» et des procédures d’infraction.

Recommandation 2 a)

La Commission accepte cette recommandation et considère qu’elle est déjà appliquée dans les agglomérations ayant un EH supérieur à 2 000. La directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires prévoit que ces agglomérations doivent être équipées de systèmes de collecte, de systèmes individuels ou d’autres systèmes appropriés; la Commission considère donc que le cadre juridique – au niveau de l’UE – est en place. Toutefois, la Commission insiste sur le fait qu’elle ne peut pas forcer les ménages à se raccorder aux réseaux d’égouttage, puisqu’il s’agit d’une décision de politique nationale qui relève de la responsabilité des États membres.

Recommandation 2 b)

La Commission accepte cette recommandation, étant donné qu’elle s’appuie sur la lecture de l’article 9 de la DCE. La Commission appréciera l’application de cette recommandation dans son évaluation générale des deuxièmes plans de gestion des bassins hydrographiques, qui devaient être adoptés par les États membres avant le 22 décembre 2015.

Recommandation 2 c)

La Commission accepte la recommandation et s’emploie à améliorer la procédure de rapports au titre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, qui sert de base à l’évaluation de la conformité.

Recommandation 2 d)

La Commission accepte la recommandation.

Recommandation 2 e)

La Commission observe que cette recommandation s’adresse aux États membres.

Recommandation 2 f)

La Commission observe que cette recommandation s’adresse aux États membres.

123

La Commission insiste sur le fait que la conditionnalité n’est pas un mécanisme destiné à faire appliquer la législation européenne en matière d’environnement, mais a pour but, notamment, «d’aider la PAC à mieux répondre aux attentes de la société» [voir le considérant 54 du règlement (UE) n° 1306/2013]. La conditionnalité lie les paiements effectués dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) au respect de certaines règles, tandis que les infractions à ces règles entraînent une réduction de ces paiements. La conditionnalité devrait en principe utiliser des systèmes de contrôle existants. Toutefois, il convient aussi d’assurer un niveau de contrôle minimal quand le système de contrôle de la législation sectorielle n’est pas suffisamment efficace.

124

La Commission rappelle que le respect des exigences obligatoires des plans de gestion des bassins hydrographiques ne peut être assuré au moyen de mesures agroenvironnementales, qui soutiennent uniquement des actions volontaires. Néanmoins, de nombreux PDR incluaient dès le départ certaines mesures (investissements, formation, agroenvironnement) qui ciblaient des objectifs liés à l’eau.

Durant la période 2007-2013, le soutien alloué pour des installations de stockage du fumier était limité aux investissements destinés à respecter les nouvelles normes communautaires découlant de la mise en œuvre de la directive sur les nitrates par les États membres.

Pour la période 2014-2020, la mesure spécifique concernant la mise en œuvre d’actions liées à la directive-cadre sur l’eau figure dans un certain nombre de programmes.

De plus, lors de l’adoption des programmes pour la période 2014-2020, la Commission a évoqué la nécessité pour les États membres de recourir davantage à des mesures ciblées, portant notamment sur les questions liées à l’eau.

En ce qui concerne l’application de sanctions en matière de protection des eaux, il appartient aux États membres de les infliger (au-delà des règles de conditionnalité), s’il en est besoin et dans les cas où la responsabilité individuelle de la pollution peut être établie.

La Commission considère qu’il n’y a aucune difficulté inhérente à l’agriculture d’appliquer le principe du pollueur-payeur. Par exemple, une taxe pourrait être perçue sur les fertilisants ou le fumier. Des programmes d’action ambitieux concernant les nitrates et les mesures de base au titre de la DCE pourraient imposer des contrôles clairs en vue de réduire la pollution à la source.

Voir aussi les réponses de la Commission aux points 91 à 99.

125

La nouvelle architecture «verte» de la PAC qui comprend des exigences d’écologisation du premier pilier influence le développement rural. Les actions soutenues en vertu de ces exigences d’écologisation ne peuvent pas faire l’objet de paiements au titre de mesures agroenvironnementales et climatiques afin d’éviter un double financement.

Quand les bases juridiques concernées ne sont pas en place, certaines mesures de développement rural ne peuvent pas être activées. C’est le cas de la mesure concernant les paiements au titre de la directive-cadre sur l’eau, qui ne peut être appliquée que si des plans de gestion des bassins hydrographiques et leurs programmes de mesures ont été établis. Cependant, les États membres ont la possibilité de modifier leurs programmes durant toute la période de programmation.

Bien que ces modifications puissent aboutir à des efforts administratifs supplémentaires, il convient de les envisager dans le contexte de leur valeur ajoutée pour la réalisation des objectifs et des priorités des programmes.

Recommandation 3 a)

La Commission accepte cette recommandation et s’emploie à l’appliquer. La Commission demande aux États membres de prendre en considération les informations de la DCE relatives aux pressions de la pollution par les nutriments agricoles lors de la révision de leurs zones vulnérables aux nitrates et de leurs programmes d’action concernant les nitrates. C’est essentiel pour contrôler la pollution à la source, en particulier dans les États membres où la réglementation nationale visant à mettre en œuvre la directive sur les nitrates est l’unique instrument juridique de contrôle des pertes de nutriments agricoles.

Dans leurs deuxièmes plans de gestion des bassins hydrographiques, les États membres doivent indiquer à quel point la mise en œuvre de la directive sur les nitrates est suffisante pour éviter la pollution par les nutriments agricoles et quelles autres mesures de base et supplémentaires seront programmées au titre de la DCE pour y remédier. Cela aidera les États membres et la Commission à comprendre quels sont les aspects qui requièrent une action complémentaire.

Recommandation 3 b)

La Commission observe que ces recommandations s’adressent aux États membres.

126

Pour la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique, les États membres ont opté pour une structure de gouvernance très légère. Aucune nouvelle institution ou formation du Conseil n’a été créée. La Commission considère que la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique a contribué avec succès à promouvoir la protection de l’environnement en mer Baltique.

127

La Commission considère qu’il est possible de déterminer la contribution des projets phares spécifiques à la réduction des nutriments. Les projets phares sont censés servir à des finalités très diverses et même des projets menés à petite échelle peuvent être d’importants moteurs du développement. Les résultats concrets et les effets sur les objectifs stratégiques ne peuvent être appréciés que dans une perspective à long terme.

128

La Commission rejoint l’analyse de la Cour et aurait préféré voir une intégration plus forte de la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique dans les programmes des Fonds ESI de la région. Elle constate que le niveau d’engagement à l’égard de la stratégie varie selon les États membres et les régions concernées, à l’image des différentes priorités nationales et régionales.

1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=FR

3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=FR

5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=FR

QJ-AB-16-005-FR-E    ISSN 1977-5695

La mer Baltique est l’une des mers les plus polluées du monde. La lutte contre l’eutrophisation causée par les charges de nutriments provenant principalement de l’agriculture et des eaux urbaines résiduaires pose un défi majeur. Dans le cadre de la convention d’Helsinki, tous les pays riverains, tant les États membres de l’UE que les pays tiers, ainsi que l’UE sont engagés dans la protection du milieu marin de la mer Baltique. Le cadre juridique de l’UE dispose que les États membres mettent en œuvre des mesures pour lutter contre les charges excessives de nutriments et atteindre un bon état écologique du milieu marin. L’UE cofinance certaines de ces mesures. La Cour a examiné si les actions de l’UE destinées à aider les États membres à réduire les charges en nutriments en mer Baltique ont été efficaces. La conclusion est que ces actions n’ont permis de réaliser que des progrès limités en ce qui concerne la réduction des nutriments en mer Baltique. Nous formulons un certain nombre de recommandations visant à améliorer l’efficacité des actions de lutte contre l’eutrophisation en mer Baltique.