EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-4403-1 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/312211 | QJ-AB-16-005-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-4398-0 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/58506 | QJ-AB-16-005-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4415-4 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/00399 | QJ-AB-16-005-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

HR
2016

BR. 03

Tematsko izvješće

Borba protiv eutrofikacije
u Baltičkome moru:
potrebne su dodatne
i djelotvornije mjere

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen, a specijalizirano je za rashodovna područja strukturnih politika, prometa i energije. Reviziju je predvodio član Suda Ville Itälä, a na njoj su radili i voditelj njegova ureda Turo Hentilä, ataše u uredu Outi Grönlund, glavni rukovoditelj Alain Vansilliette, voditeljica radnog zadatka Maria del Carmen Jimenez te revizori Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick i Vivi Niemenmaa.

Slijeva nadesno: T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega, J.-F. Hynderick.

Sadržaj

Pojmovnik i pokrate

Sažetak

Uvod

Baltičko more i eutrofikacija

Pravni instrumenti EU-a za borbu protiv onečišćenja voda hranjivim tvarima

Dostupni proračunski instrumenti EU-a za borbu protiv onečišćenja voda hranjivim tvarima

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Postizanje smanjenog unosa hranjivih tvari u Baltičko more u državama članicama

Ograničeni napredak u smanjenju unosa hranjivih tvari u Baltičko more

Planovi država članica za smanjenje količine hranjivih tvari nedovoljno su ambiciozni i ne sadržavaju odgovarajuće pokazatelje

Posjećene države članice samo djelomično uzimaju u obzir preporuke Helsinške komisije u svojim planovima ili pravnim okvirima

Nije zajamčena pouzdanost podataka o praćenju unosa hranjivih tvari u Baltičko more

Djelotvornost mjera za smanjenje onečišćenja hranjivim tvarima iz komunalnih otpadnih voda

Većina država članica još nije usklađena s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda

Uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda koje sufinancira EU djelotvorni su, ali održivost nije uvijek zajamčena

Komisija ne prati pravodobno provedbu Direktive u državama članicama

Potpora EU-a Rusiji i Bjelarusu potencijalno je isplativa, ali njezin je opseg vrlo ograničen u odnosu na ono što je potrebno te je provedba projekata dugotrajna

Djelotvornost mjera za smanjenje onečišćenja vode hranjivim tvarima iz poljoprivrede

Unatoč tome što Komisija relativno uspješno prati provedbu Direktive o nitratima, provedba nije djelotvorna

Mehanizam višestruke sukladnosti doprinosi izvršenju Direktive o nitratima i drugih zahtjeva u vezi s gnojenjem, ali nije u potpunosti djelotvoran

Mjere ruralnog razvoja koje je EU sufinancirao u razdoblju 2007.–2013. imale su slab utjecaj na smanjenje onečišćenja vodenih tokova hranjivim tvarima u posjećenim državama članicama

Dodana vrijednost koja ostvarena Strategijom EU-a za regiju Baltičkog mora u pogledu smanjenja unosa hranjivih tvari u Baltičko more

Složena mreža upravljanja i dodana vrijednost koju je teško procijeniti

Vodeći projekti doprinose širenju dobre prakse, ali njihov učinak na smanjenje količine hranjivih tvari nije dokazan

Operativnim programima potrebno je u većoj mjeri uzeti u obzir Strategiju EU-a za regiju Baltičkog mora

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Ciljne vrijednosti smanjenja unosa hranjivih tvari
Prilog II. | — | Trend unosa dušika i fosfora u Baltičko more po državama
Prilog III. | — | Dosezanje gornjih granica unosa po podsljevovima
Prilog IV. | — | Koncentracija hranjivih tvari u istjecaju uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u glavnim gradovima država članica EU-a na Baltičkome moru (2013.)
Prilog V. | — | Vodeći projekti i drugi projekti važni za provedbu Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora

Odgovori Komisije

Pojmovnik i pokrate

BSAP: Akcijski plan za Baltičko more (vidjeti odlomak 8.).

EUSBSR: Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora (vidjeti odlomak 11.)

HELCOM: Helsinška komisija (vidjeti odlomak 8.)

Izvori onečišćenja: Postoje dvije glavne vrste izvora onečišćenja unesenih vodenim putovima.

Raspršeni izvori, za koje ne postoji određena točka ispuštanja, a najviše im doprinose poljoprivredne i šumarske djelatnosti te stambeni objekti koji nisu spojeni na kanalizacijsku mrežu.

Točkasti izvori, za koje postoji određena točka ispuštanja, a odnose se na ispuštanja iz uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda te iz industrijskih objekata i ribogojilišta.

Načelo da onečišćivač plaća: Načelo utvrđeno Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (članak 191. stavak 2.). U kontekstu otpadnih voda ovo načelo znači da bi subjekt koji je odgovoran za ispuštanje otpadne vode trebao snositi troškove nastale zbog izazvanog onečišćenja (na primjer kućanstvo bi trebalo platiti iznos naknade za usluge pročišćavanja komunalnih otpadnih voda, a uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda naknadu za onečišćenje vode).

Program mjera: Dio plana upravljanja slijevom u kojem se navode mjere potrebne da bi se ponovno uspostavilo dobro stanje vodenih tokova uzimajući u obzir značajke vodenog područja. Slične programe mjera potrebno je pripremiti za obnovu kakvoće morskih voda.

Slijev: Kopnena površina s koje se cijelo površinsko otjecanje preko niza potoka, rijeka i, katkad, jezera ulijeva u more u istom ušću, estuariju ili delti. Dio slijeva koji se nalazi na teritoriju određene države članice naziva se vodenim područjem.

Stanje vode: Općeniti izraz koji označava stanje nekog tijela kopnene površinske vode, određeno njegovim ekološkim ili kemijskim stanjem. Kad je riječ o morskim vodama, stanje vode odgovara stanju okoliša te se temelji na kriterijima različitima od kriterija za stanje kopnenih površinskih voda.

Vodeni tok: Jasno određen i znatan element površinskih voda. Vodeni tokovi uključuju jezera, spremnike, potoke, rijeke, kanale, prijelazne vodene tokove i pojaseve priobalne vode.

Sažetak

I

Izlaz na Baltičko more ima osam država članica EU-a (Danska, Estonija, Finska, Njemačka, Latvija, Litva, Poljska i Švedska) i Rusija. Baltičko more jedno je od najonečišćenijih mora na svijetu te se borba protiv eutrofikacije smatra velikim izazovom. Cilj je Okvirne direktive o pomorskoj strategiji iz 2008. da se 2020. godine postigne dobro stanje okoliša u morskim vodama EU-a. U skladu s tom Direktivom države članice trebaju surađivati na razini regija i podregija kako bi postigle ciljeve Direktive, koristeći se, na primjer, u slučajevima u kojima je to praktično i prikladno, već utvrđenim strukturama u okviru regionalnih konvencija o moru. Za Baltičko je more relevantna Helsinška konvencija (kojom upravlja Helsinška komisija ili HELCOM) i njezin Akcijski plan za Baltičko more u kojem se od država potpisnica zahtijeva da smanje opterećenje hranjivim tvarima.

II

Kako bi se potaknula zaštita okoliša, uključujući smanjenje opterećenja hranjivim tvarima promicanjem pojačane suradnje između susjednih zemalja i pronalaskom inovativnih rješenja, Europsko Vijeće usvojilo je 2009. godine makroregionalnu strategiju – Strategiju Europske unije za regiju Baltičkog mora.

III

Komunalne otpadne vode i poljoprivreda glavni su izvori opterećenja hranjivim tvarima koje uzrokuje eutrofikaciju. U razdoblju 2007.–2013. doprinos EU-a projektima prikupljanja i pročišćavanja otpadnih voda u pet država članica koje imaju izlaz na Baltičko more i primaju potporu EU-a u tom području iznosio je 4,6 milijardi eura. Za svih osam država članica na Baltičkom moru izdvojen je iznos od ukupno 9,9 milijardi eura za mjere ruralnog razvoja, što uključuje zaštitu voda.

IV

Revizijom koju je proveo Sud daje se odgovor na pitanje je li se mjerama EU-a djelotvorno pomoglo državama članicama da smanje opterećenje hranjivim tvarima u Baltičkome moru. Opći je zaključak da je tim mjerama ostvaren ograničen napredak u smanjenju količine hranjivih tvari u Baltičkome moru.

V

Planovi država članica za postizanje ciljnih vrijednosti smanjenja količine hranjivih tvari koje je odredila Helsinška komisija temelje se na njihovim planovima upravljanja slijevom koje su pripremile prema Okvirnoj direktivi o vodama. Ti planovi nisu dovoljno ambiciozni jer su, kad je riječ o konkretnim djelatnostima koje uzrokuju onečišćenje hranjivim tvarima, koje najvećim dijelom čine djelatnosti povezane s komunalnim otpadnim vodama i poljoprivredom, usmjereni na „osnovne mjere” za provedbu direktiva EU-a. Na mjere za kontrolu raspršenih izvora hranjivih tvari i „dodatne mjere” predviđene Okvirnom direktivom o vodama stavlja se manji naglasak. Mjere se ne utvrđuju na temelju dostatnih informacija. Osim toga, ne postoje povezane ciljne vrijednosti i odgovarajući pokazatelji kojima bi se procijenila postignuća u pogledu smanjenja opterećenja vode hranjivim tvarima.

VI

Mjerama za smanjenje opterećenja hranjivim tvarima iz gradskih aglomeracija postignuto je smanjenje količine hranjivih tvari. Nekoliko aglomeracija pri pročišćavanju komunalnih otpadnih voda primjenjuje strože standarde od onih koji su navedeni u Direktivi o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda. Međutim, unatoč velikoj količini financijskih sredstava EU-a, u državama članicama koje su pristupile EU-u 2004. godine postoje kašnjenja u provedbi Direktive. Osim toga, neke države članice na Baltičkom moru koje su se trebale uskladiti s Direktivom do 2012. godine to nisu učinile. Komisija ne prati pravodobno provedbu Direktive u državama članicama. Mjere EU-a u vezi s komunalnim otpadnim vodama u Rusiji i Bjelarusu potencijalno su isplative, ali njihov je opseg vrlo ograničen u usporedbi s onim što je potrebno te je provedba projekata dugotrajna.

VII

Države članice na Baltičkome moru ne provode Direktivu o nitratima potpuno djelotvorno. Relevantna područja nisu pravilno određena, a zahtjevi koje su države članice utvrdile u svojim akcijskim programima nisu dovoljno strogi. Kad je riječ o zahtjevima koji se odnose na gnojenje hranjivim tvarima, mehanizam višestruke sukladnosti nema dovoljan odvraćajući učinak s obzirom na to da je razina neusklađenosti i dalje visoka. Iako svi planovi upravljanja slijevom obuhvaćaju dodatne mjere kojima se nastoji otkloniti opterećenje hranjivim tvarima iz poljoprivrede, one nisu dovoljno usmjerene na područja u kojima je utvrđena potreba za njihovom provedbom. Osim toga, nijedna država članica nije iskoristila mogućnost predviđenu propisima EU-a u skladu s kojom se za poljoprivredna gospodarstva koja se nalaze u tim područjima može uvesti obveza provedbe nekih od tih mjera.

VIII

Strategijom Europske unije za regiju Baltičkog mora naglašava se politička važnost stanja okoliša u Baltičkome moru i regionalne suradnje, ali je do danas teško procijeniti njezinu dodanu vrijednost u pogledu smanjenja unosa hranjivih tvari.

IX

Iznosimo niz preporuka za poboljšanje djelotvornosti mjera za borbu protiv eutrofikacije u Baltičkome moru.

Uvod

Baltičko more i eutrofikacija

01

Baltičko more jedno je od najonečišćenijih mora na svijetu, a eutrofikacija se smatra najvećim problemom koji je s time povezan¹. Izlaz na Baltičko more ima osam država članica EU-a (Danska, Estonija, Finska, Njemačka, Latvija, Litva, Poljska i Švedska) i Rusija. Bjelarus je još jedna velika država u baltičkom slijevu.

02

Eutrofikacija je proces koji se događa kada u vodeni tok uđe previše hranjivih tvari, posebice dušika i fosfora, koje nastaju ponajprije ljudskom aktivnošću. Visoke koncentracije hranjivih tvari dovode do intenzivnog i potencijalno otrovnog cvjetanja algi (vidjeti fotografiju 1.).

Fotografija 1. – Eutrofična morska voda

Izvor: HELCOM, autor fotografije: Samuli Korpinen.

03

Eutrofikacija može dovesti do znatnog smanjenja korisnosti mora smanjenjem biološke raznolikosti, narušavanjem izgleda obale i iscrpljivanjem ribljih fondova. Najpogođenije morske podsljevove čine Finski zaljev, Riški zaljev te središnje najdublje područje Baltičkog mora (vidjeti sliku 1.).

Slika 1.

Eutrofikacija u Baltičkome moru

Izvor: HELCOM. „What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003-2007?” (Koje je bilo stanje Baltičkog mora u pogledu eutrofikacije u razdoblju 2003.–2007.?) Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther i Norkko Alt (2010.).

04

Glavni su izvori hranjivih tvari u moru opterećenje uneseno vodom s kopna preko rijeka i izravna ispuštanja otpadnih voda na obalama. Iz opterećenja unesenog vodom². potječe 78 % ukupnog dušika i 95 % ukupnog fosfora koji uđu u Baltičko more. Dva najvažnija izvora opterećenja hranjivim tvarima koje se prenosi vodom čine raspršeni izvori, u kojima najveći udio zauzimaju poljoprivredne djelatnosti (45 % ukupnog dušika i 45 % ukupnog fosfora) i točkasti izvori, u kojima najveći udio zauzimaju komunalne otpadne vode (12 % ukupnog dušika i 20 % ukupnog fosfora)³.

05

Klimatske promjene uzrok su dvaju dodatnih problema. Prvo, predviđa se da će kraće i vlažnije zime dovesti do manje količine snijega i ledenog pokrova, zbog čega će se povećati otjecanje iz sljevova. Slijedom toga, u more će ulaziti sve veće količine opterećenja hranjivim tvarima, čime će se pogoršati stanje u pogledu eutrofikacije⁴. Drugo, povećanjem temperature mora stvorit će se bolji uvjeti za cvjetanje algi i produžiti razdoblje njihova cvata.

Pravni instrumenti EU-a za borbu protiv onečišćenja voda hranjivim tvarima

06

Kakvoća morskih voda u EU-u uređena je Okvirnom direktivom o pomorskoj strategiji iz 2008.⁵, čiji je cilj zajamčiti da se do 2020. godine postigne dobro stanje okoliša u morskim vodama EU-a. Direktiva je i dalje u ranoj fazi provedbe: države članice morale su do listopada 2012. izvijestiti Komisiju o svom opisu dobrog stanja okoliša u morskim vodama na temelju deskriptora predloženih u Direktivi (jedan je od njih eutrofikacija), početnu procjenu stanja svojih morskih voda te svoje ciljne vrijednosti za okoliš i povezane pokazatelje.

07

Za provedbu Direktive odgovorne su države članice. One su do kraja 2015. godine morale pripremiti program mjera za postizanje dobrog stanja okoliša. Te je programe potrebno dostaviti Komisiji do ožujka 2016. Opće je načelo da bi se države članice u što je većoj mjeri moguće kao temeljem trebale koristiti ciljevima i aktivnostima iz postojećih regionalnih konvencija o moru.

08

Regionalna konvencija koja se primjenjuje na Baltičko more, odnosno Helsinška konvencija o zaštiti morskog okoliša Baltičkog mora, potpisana je 1974. godine. Trenutačne su potpisnice Danska, Estonija, Europska unija, Finska, Latvija, Litva, Njemačka, Poljska, Rusija i Švedska. Helsinška komisija (HELCOM), koja je zadužena za upravljanje Konvencijom, predložila je 2007. godine Akcijski plan za Baltičko more (BSAP) čiji je cilj ponovno uspostaviti dobro stanje okoliša u Baltičkome moru do 2021. godine. Države potpisnice usvojile su taj plan.

09

Dobra kakvoća voda koje se ulijevaju iz rijeka u mora ključna je za postizanje dobrog stanja okoliša u morskim vodama. Okvirnom direktivom o vodama iz 2000. godine⁶ predviđen je okvir za zaštitu kopnenih, prijelaznih i priobalnih voda. Njezin je cilj zajamčiti dobro stanje površinskih i podzemnih voda do 2015. godine ili, u određenim iznimnim slučajevima, do 2021. ili 2027. godine. Države članice najprije su morale do prosinca 2009. izraditi planove upravljanja slijevom u kojima će utvrditi vodene tokove za koje postoji rizik da neće ispuniti taj cilj do 2015. i navesti najvažnija opterećenja koja ih pogađaju. Slično kao i Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji, predmetni planovi upravljanja slijevom uključuju program mjera kojima se treba doprinijeti postizanju ciljeva Okvirne direktive o vodama.

10

U te je programe potrebno uključiti najmanje one mjere koje su potrebne za cjelovitu provedbu već postojećih direktiva usmjerenih na očuvanje kakvoće vode i provedbu drugih mjera koje su obvezne u skladu s Okvirnom direktivom o vodama (posebno mjera za kontrolu raspršenih izvora onečišćenja)⁷. U već postojeće direktive posebno se ubrajaju sljedeće:

-Direktiva o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda iz 1991. godine⁸ koja se odnosi na prikupljanje i pročišćavanje komunalnih otpadnih voda iz aglomeracija,

-Direktiva o nitratima iz 1991 godine⁹ u vezi s donošenjem mjera kojima se jamči da poljoprivrednici u područjima u kojima dolazi do onečišćenja vode nitratima ili u kojima postoji rizik od takvog onečišćenja (tzv. „ranjiva područja”, u daljnjem tekstu: „područja ugrožena nitratima”) poštuju minimalne zahtjeve u pogledu uporabe gnojiva koja sadržavaju dušik.

11

Konačno, Europsko Vijeće usvojilo je 2009. godine Strategiju EU-a za regiju Baltičkog mora (EUSBSR). Tom se strategijom obuhvaćaju raznovrsni ciljevi svrstani u tri teme: „očuvanje mora”, „povezivanje regije” i „povećanje blagostanja”. U okviru jednog od podciljeva teme „očuvanje mora” pod nazivom „čista voda u Baltičkome moru” preuzeti su ciljevi utvrđeni u Akcijskom planu za Baltičko more koji se odnose na smanjenje unosa hranjivih tvari. Aktivnosti EU-a osmišljene su na način da se njima promiče suradnja među susjednim zemljama, uključujući i zemlje EU-a i zemlje koje nisu članice EU-a.

Dostupni proračunski instrumenti EU-a za borbu protiv onečišćenja voda hranjivim tvarima

12

Države članice u okviru kohezijske politike mogu upotrebljavati Europski fond za regionalni razvoj i Kohezijski fond¹⁰ za sufinanciranje infrastrukturnih projekata u području otpadnih voda u sklopu svojih operativnih programa. Ukupan doprinos EU-a projektima prikupljanja i pročišćavanja otpadnih voda u državama članicama koje imaju izlaz na Baltičko more¹¹ u razdoblju 2007.–2013. iznosio je 4,6 milijardi eura: 3,4 milijarde eura za Poljsku, 0,6 milijardi eura za Latviju, 0,4 milijarde eura za Litvu, 0,2 milijarde eura za Estoniju i 0,04 milijarde eura za Njemačku.

13

Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj¹² može se koristiti za financiranje niza mjera u okviru programa ruralnog razvoja koje mogu imati izravan ili neizravan učinak na kakvoću vode (uglavnom mjere koje se odnose na „poboljšanje okoliša i krajobraza”¹³). Za tu je vrstu mjera u razdoblju 2007.–2013. izdvojen iznos od 9,9 milijardi eura za svih osam država članica koje imaju izlaz na Baltičko more¹⁴. Nije dostupan iznos koji je bio namijenjen posebno za zaštitu voda.

14

Kad je riječ o zemljama koje nisu članice EU-a, Rusiji i Bjelarusu pružaju se brojne mogućnosti za suradnju u području okoliša u okviru europske politike susjedstva. Te mogućnosti uključuju program za ekološka pitanja koja nisu povezana s nuklearnom energijom u sklopu Partnerstva Sjeverne dimenzije za zaštitu okoliša za koji je EU dosad izdvojio 44 milijuna eura te bilateralnu/regionalnu pomoć za koju je EU u razdoblju 2003.–2013. izdvojio 14,5 milijuna eura, kao i prekograničnu suradnju za koju je istom razdoblju izdvojio 3,5 milijuna eura¹⁵.

1Europska agencija za okoliš, „Hranjive tvari u prijelaznim, priobalnim i morskim vodama (CSI 021)”. Procjena objavljena u ožujku 2013.

2HELCOM, ažurirana inačica dokumenta „Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation” (Peta zbirka podataka o opterećenju Baltičkog mora onečišćenjem, PLC-5,5), 2015. (podatci iz 2010.).

3HELCOM, „Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation” (Peta zbirka podataka o opterećenju Baltičkog mora onečišćenjem, PLC-5), 2011. (podatci iz 2006.).

4„Second Assessment of Climatic Change for the Baltic Sea Basin” (Druga procjena klimatskih promjena za baltički slijev), skupina autora BACC II, Regionalne klimatske studije, Springer International Publishing, 2015.

5Direktiva 2008/56/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 2008. o uspostavljanju okvira za djelovanje Zajednice u području politike morskog okoliša (SL L 164, 25.6.2008., str. 19.).

6Direktiva 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (SL L 327, 22.12.2000., str. 1.).

7Članak 11. stavak 3. točka (h) Okvirne direktive o vodama.

8Direktiva Vijeća 91/271/EEZ od 21. svibnja 1991. o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (SL L 135, 30.5.1991., str. 40.).

9Direktiva Vijeća 91/676/EEZ od 12. prosinca 1991. o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora (SL L 375, 31.12.1991., str. 1.).

10Uredba Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL L 210, 31.7.2006., str. 25.) i Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

11Doprinos četirima državama članicama koje su se pridružile EU-u 2004. godine i njemačkim saveznim zemljama na baltičkom slijevu. Preostalim trima državama članicama na Baltičkome moru (Danska, Finska i Švedska) nisu dodijeljena sredstva EU-a za projekte u području otpadnih voda.

12Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 21.10.2005. str. 1.) i Uredba (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL L 347, 20.12.2013., str. 487.).

13Os 2. programa ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. Glavni aspekti koje je potrebno uzeti u obzir u okviru te osi uključuju biološku raznolikost, upravljanje područjima mreže Natura 2000., aktivnosti povezane s Okvirnom direktivom o vodama, zaštitu vode i tla te ublažavanje klimatskih promjena.

14Poljska (4,4 milijarde eura), Finska (1,5 milijardi eura), Švedska (1,3 milijarde eura), Njemačka (1,1 milijarda eura), Litva (0,6 milijardi eura), Latvija (0,4 milijarde eura), Danska (0,3 milijarde eura) i Estonija (0,3 milijarde eura).

15Izvor: Europski revizorski sud. Iznosi sredstava EU-a dodijeljenih Rusiji i Bjelarusu u okviru programa TACIS i Europskog instrumenta za susjedstvo i partnerstvo (ENPI) do kraja 2013. godine.

Opseg revizije i revizijski pristup

15

Sud je u okviru ove revizije ispitao mjeru u kojoj je postignuto smanjenje opterećenja hranjivim tvarima u Baltičkome moru te procijenio djelotvornost aktivnosti EU-a koje su države članice provele kako bi smanjile količinu hranjivih tvari. Usredotočili smo se na sljedeća revizijska pitanja:

(a)Jesu li države članice općenito uspješno smanjile unos hranjivih tvari u Baltičko more?

(b)Je li aktivnostima EU-a u području komunalnih otpadnih voda djelotvorno smanjeno onečišćenje Baltičkog mora hranjivim tvarima?

(c)Je li aktivnostima EU-a u području poljoprivrede djelotvorno smanjeno onečišćenje Baltičkog mora hranjivim tvarima?

(d)Je li Strategijom EU-a za regiju Baltičkog mora ostvarena dodana vrijednost u pogledu postojećih aktivnosti za smanjenje unosa hranjivih tvari u Baltičko more?

16

Odgovore na ta pitanja dobili smo prikupljanjem dokaza na način koji je opisan u nastavku.

-Aktivnosti EU-a za smanjenje onečišćenja iz poljoprivrede ispitane su u Finskoj, Latviji i Poljskoj, dok su aktivnosti EU-a za smanjenje onečišćenja iz komunalnih otpadnih voda ispitane samo u Latviji i Poljskoj (točnije, tri uređaja za pročišćavanje u Latviji i sedam u Poljskoj) s obzirom na to da Finskoj nisu dodijeljena sredstva EU-a u tu svrhu (vidjeti bilješku 11.). Potpora EU-a projektima povezanima s otpadnim vodama u Rusiji i Bjelarusu ispitana je na temelju dokumenata kojima raspolaže Komisija.

-Provjerom podataka o uspješnosti 18 dodatnih uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u najvažnijim gradovima baltičkog slijeva.

-Upitnicima za pet država članica na Baltičkom moru koje nisu obuhvaćene posjetima (Danska, Njemačka, Estonija, Litva i Švedska) o njihovim planovima za postizanje ciljnih vrijednosti smanjenja količine hranjivih tvari koje je odredila Helsinška komisija.

-Analizom dokumenata i razgovorima s osobljem Komisije, tajništvom Helsinške komisije i stručnjacima iz udruge „Baltic Nest Institute”¹⁶.

-Razgovorima s predstavnicima Estonskog ureda za reviziju koji je proveo sličnu reviziju u Estoniji.

17

Kriteriji koje smo upotrijebili za davanje odgovora na pitanja temelje se na zakonskim aktima, smjernicama Komisije i sporazumima Helsinške komisije kao i na našim ranijim revizijama u području zaštite vode¹⁷. Ti su kriteriji dodatno pojašnjeni u različitim odjeljcima ovoga izvješća.

16„Baltic Nest Institute” međunarodna je istraživačka udruga Centra za Baltičko more Sveučilišta u Stockholmu, Švedske Agencije za upravljanje morima i vodama, Sveučilišta u Aarhusu i Finskog instituta za okoliš. U njemu se ujedinjuje stručno znanje o upravljanju morskim ekosustavom iz svih relevantnih disciplina. U svom radu posebno surađuje s Helsinškom komisijom.

17Posebno: tematsko izvješće br. 3/2009 o djelotvornosti rashoda za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u okviru strukturnih mjera za programska razdoblja 1994.–1999. i 2000.–2006., tematsko izvješće br. 4/2014 „Uključivanje ciljeva vodne politike EU-a u zajedničku poljoprivrednu politiku tek je djelomično uspješno”, tematsko izvješće br. 2/2015 „Financijska potpora EU-a uređajima za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u dunavskom slijevu: nužnost dodatnih napora u pomoći državama članicama da ostvare ciljeve politike otpadnih voda EU-a” i tematsko izvješće br. 23/2015 „Kakvoća vode u dunavskom slijevu: ostvaren je napredak u provedbi Okvirne direktive o vodama, ali potrebni su dodatni napori” (http://eca.europa.eu).

Opažanja

Postizanje smanjenog unosa hranjivih tvari u Baltičko more u državama članicama

18

Prema Okvirnoj direktivi o pomorskoj strategiji države članice trebaju osmisliti program mjera do prosinca 2015. U procjeni izvješća država članica na Baltičkome moru koju je obavila Komisija¹⁸ zaključuje se da je samo jedna od njih (Finska) utvrdila kvantificirane ciljne vrijednosti u pogledu opterećenja hranjivim tvarima, koje je glavni uzrok eutrofikacije (vidjeti odlomak 6.). Komisija smatra da je u slučaju da takve ciljne vrijednosti nisu utvrđene dobra praksa koristiti ciljeve iz Akcijskog plana za Baltičko more Helsinške komisije (vidjeti odlomke 7. i 8.). Budući da se ta konvencija može koristiti kao temelj budućih programa mjera, ispitali smo trenutačno stanje u pogledu njezine provedbe.

19

Države potpisnice Helsinške konvencije dogovorile su 2007. dva glavna instrumenta za borbu protiv eutrofikacije:

-Akcijski plan za Baltičko more, koji uključuje program smanjenja količine hranjivih tvari u okviru kojega se za svaku državu na razini podsljevova određuju ciljne vrijednosti smanjenja količine hranjivih tvari u odnosu na prosječne unose u referentnom razdoblju 1997.–2003. Svaka država trebala je sastaviti vlastiti plan za smanjenje količine hranjivih tvari do kraja 2009. kako bi se njegove ciljne vrijednosti postigle do 2021. Vrijednosti su utvrđene na temelju znanstvenog modela¹⁹ te su se smatrale privremenima.

-Primjenu prakse koju Helsinška komisija preporučuje u području zaštite voda od onečišćenja uzrokovanih različitim djelatnostima, uključujući prikupljanje i pročišćavanje otpadnih voda, uporabu fosfata u deterdžentima te uporabu gnojiva u poljoprivredi.

20

Program smanjenja količine hranjivih tvari koji je uključen u Akcijski plan za Baltičko more izmijenjen je 2013. godine na temelju novih i potpunijih podataka i poboljšanog pristupa primjeni modela²⁰. Države potpisnice dogovorile su smanjenje godišnjeg unosa dušika u more za 13 % (118 134 tone godišnje) i fosfora za 41 % (15 178 tona godišnje) u odnosu na unose u referentnom razdoblju (910 344 tone dušika i 36 894 tone fosfora godišnje). Države potpisnice složile su se oko toga da će postizanju te ciljne vrijednosti doprinijeti smanjenjem vlastitih unosa dušika za 89 260 tona godišnje i fosfora za 14 374 tona godišnje uz odgovarajuću raspodjelu tih vrijednosti po podsljevovima, dok bi se preostala potrebna smanjenja postigla uglavnom u pomorskom prometu i državama koje nisu potpisnice²¹.

21

Razina napora koje različite države trebaju uložiti uvelike ovisi o tome gdje su smještene (nalaze li se podsljevovi Baltičkog mora koji su u određenoj mjeri pogođeni eutrofikacijom na njihovom području) te o smanjenjima u prošlosti²². To znači da su u Danskoj, Finskoj i Švedskoj smanjenja bila potrebna u ograničenoj mjeri te su najvećim dijelom bila usmjerena na podsljevove u kojima su ona bila najpotrebnija, dok su u Litvi, Poljskoj i Rusiji bila potrebna znatna smanjenja (vidjeti prilog I.).

22

Ispitali smo jesu li države članice:

-ostvarile napredak u pogledu smanjenja svog ispuštanja hranjivih tvari u Baltičko more,

-donijele odgovarajuće planove za smanjenje količine hranjivih tvari s odgovarajućim pokazateljima za praćenje provedbe tih planova,

-primijenile preporuke Helsinške komisije o smanjenju količine hranjivih tvari,

-pripremile pouzdane podatke o praćenju.

Ograničeni napredak u smanjenju unosa hranjivih tvari u Baltičko more

23

Nedavno prikupljeni podatci o ukupnim godišnjim unosima u Baltičko more tijekom razdoblja 1995.–2012.²³ pokazuju trend smanjenja unosa dušika (9 %) i fosfora (14 %). Na slikama 2. i 3. prikazan je unos dušika i fosfora 2012. u odnosu na unos u referentnom razdoblju po državama. U trima državama vidljiv je trend smanjenja unosa obaju hranjivih tvari (Danska, Poljska i Švedska), dok je u dvjema došlo do povećanja unosa (Latvija i Rusija). U ostalim je državama trend smanjenja unosa zabilježen samo za jednu od hranjivih tvari. Detaljni podatci navedeni su u prilogu II.

Slika 2.

Unos dušika 2012. godine u odnosu na unos u referentnom razdoblju

Slika 3.

Unos fosfora 2012. godine u odnosu na unos u referentnom razdoblju

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka predstavljenih na 48. sastanku voditelja delegacija u okviru Helsinške komisije 10. i 11. lipnja 2015., Tallinn.

24

Međutim, podatci Helsinške komisije za 2012. godinu pokazuju da nijedna država potpisnica još nije provela tražena smanjenja u svim morskim podsljevovima koji su posebno pogođeni eutrofikacijom (središnji dio Baltičkog mora, Finski zaljev i Riški zaljev) te da se smanjenja unosa hranjivih tvari koja su postigle dijelom odnose na podsljevove u kojima smanjenja nisu bila potrebna (Danski tjesnaci i Botničko more) (vidjeti prilog III.).

25

Prema najnovijoj analizi Helsinške komisije zabilježen je trend smanjenja opterećenja dušikom i fosforom iz točkastih izvora onečišćenja, dok su unosi dušika i fosfora uzrokovani poljoprivrednim djelatnostima u razdoblju 1994.–2008. ostali stabilni ili su porasli²⁴. Novije informacije predstavljene Europskom parlamentu i Vijeću u posljednjem izvješću o provedbi Direktive o nitratima (razdoblje 2008.–2011.)²⁵ pokazuju da je došlo do smanjenja količine hranjivih tvari u poljoprivrednim zemljištima te blagog smanjenja koncentracije nitrata u površinskim vodama²⁶. Međutim, čini se da ta poboljšanja još nisu utjecala na eutrofikaciju priobalnih voda i da još nisu dovela do smanjenja unosa hranjivih tvari u Baltičko more. Potrebno je napomenuti da može biti potrebno nekoliko godina kako bi smanjena primjena hranjivih tvari na zemljištu dovela do smanjenja unosa hranjivih tvari u more.

Planovi država članica za smanjenje količine hranjivih tvari nedovoljno su ambiciozni i ne sadržavaju odgovarajuće pokazatelje

26

Planovi za smanjenje količine hranjivih tvari u svim su trima državama članicama bili dokumenti na visokoj političkoj razini u kojima nisu utvrđene kvantificirane ciljne vrijednosti smanjenja količine hranjivih tvari raščlanjene po vrsti izvora onečišćenja, djelatnosti i zemljopisnom području. Preostalih pet država članica usvojilo je slične planove za smanjenje količine hranjivih tvari. Poljska je izrazila zadrške u pogledu ciljnih vrijednosti smanjenja količine hranjivih tvari na razini države te još nije službeno usvojila poseban plan²⁷.

27

Kao glavnim instrumentom planiranja za postizanje ciljnih vrijednosti smanjenja količine hranjivih tvari koje je odredila Helsinška komisija sve države članice na Baltičkom moru koriste se programima mjera u okviru svojih planova upravljanja slijevom koji su predviđeni Okvirnom direktivom o vodama. Naime, kako bi se postiglo dobro stanje kopnenih voda koje je u skladu s Okvirnom direktivom o vodama, potrebna su znatna smanjenja opterećenja hranjivim tvarima u rijekama koje se ulijevaju u Baltičko more, čime se pridonosi postizanju ciljnih vrijednosti smanjenja hranjivih tvari koje je odredila Helsinška komisija.

28

U slučaju nekih država članica, kako bi se postigle ciljne vrijednosti Helsinške komisije za fosfor, nije dovoljno samo postići dobro stanje predviđeno Okvirnom direktivom o vodama. U slučaju Poljske, prema mišljenju stručnjaka i poljskih tijela nadležnih za zaštitu okoliša²⁸, kako bi se postigle ciljne vrijednosti Helsinške komisije koncentraciju fosfora u vodama rijeka Odre i Visle potrebno je smanjiti na 0,07–0,08 mg/l, što su vrijednosti koje približno odgovaraju prirodnoj razini i znače da se fosfor uopće ne smije ispuštati u rijeke. Prema nacionalnim nadležnim tijelima ova analiza vrijedi i za Njemačku i Litvu. Stoga će za postizanje ciljnih vrijednosti Helsinške komisije biti potrebni dodatni napori u pogledu smanjenja opterećenja mora fosforom.

29

Kad je riječ o opterećenju hranjivim tvarima, planovi upravljanja slijevom iz 2009. i odgovarajući programi mjera²⁹ koje je Sud ispitao uključuju uglavnom osnovne mjere za provedbu direktiva na razini EU-a u područjima u kojima one još nisu u cijelosti provedene. U vrijeme usvajanja svojih planova upravljanja slijevom Estonija, Latvija i Poljska još nisu u cijelosti bile provele Direktivu o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (imale su mogućnost iskorištavanja prijelaznog razdoblja (vidjeti odlomak 44.)). U predmetne planove upravljanja slijevom također su uključene mjere za kontrolu raspršenog onečišćenja (vidjeti odlomak 10.), ali te su mjere već postojale prije nego što su usvojeni planovi. Konačno, planovi uključuju i dodatne mjere, koje se uglavnom sufinanciraju iz proračuna EU-a i nadilaze zahtjeve tih direktiva, ali se te mjere gotovo isključivo odnose na poljoprivredu.

30

Predmetni planovi upravljanja slijevom imali su nekoliko nedostataka:

-Nepotpuno utvrđivanje izvora onečišćenja i određivanje stanja vode, posebno nedostatna kvantifikacija unosa hranjivih tvari na razini vodenih tokova ili podsljevova. To ukazuje na to da ti planovi čine loše temelje za utvrđivanje ciljeva i usmjeravanje mjera.

-Nesustavno utvrđivanje korektivnih mjera na razini vodenog toka ili podslijeva, nedostatak posebnih ciljnih vrijednosti izlaznih proizvoda za različite mjere (broj hektara na kojima se mjera primjenjuje) te nedostatak raščlambe ukupnih procijenjenih troškova po pojedinačnim mjerama. Ti su podatci potrebni kako bi se zajamčila isplativost mjera u smanjenju unosa hranjivih tvari u Baltičko more i upravljanju financijskim izvorima, posebice financiranjem iz EU-a.

-Nedostatak ciljnih vrijednosti i pokazatelja u vezi sa smanjenjem količine hranjivih tvari koje se očekuje na temelju provedbe različitih mjera, raščlanjenih prema vrsti izvora onečišćenja, sektoru djelatnosti i zemljopisnom području, tj. sljevovima, podsljevovima i vodenim tokovima³⁰.

Komisija³¹ i Sud³² već su naglasili slične nedostatke u drugim planovima upravljanja slijevom.

31

Također smo utvrdili da su države članice obvezne procjenjivati svoj napredak u provedbi Okvirne direktive o vodama na temelju postotka vodenih tokova u dobrom stanju u svakom slijevu, ali nisu obvezne utvrditi povezane ciljne vrijednosti, kao što je smanjenje opterećenja hranjivim tvarima (ili druge ciljne vrijednosti koje nisu relevantne za ovu reviziju, kao što je smanjenje određenih opterećenja onečišćujućim tvarima). Stoga nije moguće procijeniti doprinos smanjenju hranjivih tvari koji je ostvaren zahvaljujući mjerama iz planova upravljanja slijevom.

Posjećene države članice samo djelomično uzimaju u obzir preporuke Helsinške komisije u svojim planovima ili pravnim okvirima

32

Kad je riječ o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda, preporuke koje je Helsinška komisija izradila za države potpisnice Helsinške konvencije nadilaze zahtjeve direktiva EU-a. Najvažnije preporuke navedene su u okviru 1.

Okvir 1.

Preporuke Helsinške komisije u području pročišćavanja komunalnih otpadnih voda koje nadilaze zahtjeve direktiva EU-a

28E/5 (iz 2007. g.), kojom se predlaže dobra praksa u sljedećim područjima:

οrazvoj i održavanje kanalizacijskih sustava;

οpročišćavanje fosfora iz komunalnih otpadnih voda ovisno o veličini uređaja, na primjer, u istjecaju koji ispuštaju uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda kapaciteta većeg od 10 000 ES najveća preporučena vrijednost iznosi 0,5 mg/l, dok je Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda kao standard predviđen 1 mg/l.

28E/7 (iz 2007.), kojom se predlažu standardi za uporabu polifosfata u deterdžentima koje države članice postepeno trebaju uvesti prema vlastitim rasporedima. Države potpisnice trebale bi:

οograničiti ukupni sadržaj fosfora u deterdžentima za pranje rublja;

οistražiti mogućnost nadomještanja polifosfata u deterdžentima za strojno pranje posuđa drugim tvarima.

33

Nijedna od triju posjećenih država članica nije obuhvatila navedene preporuke Helsinške komisije svojim pravnim okvirom. Posebno kad je riječ o obveznim graničnim vrijednostima sadržaja fosfora u deterdžentima za pranje rublja, nijedna država članica nije uvela takve vrijednosti prije datuma koji se primjenjuje na razini svih država članica (30. lipnja 2013.)³³. Nijedna država članica još nije primijenila granične vrijednosti za deterdžente za strojno pranje posuđa (preporuka 28E/7).

34

U Finskoj se granične vrijednosti fosfora u uređajima za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u velikoj mjeri primjenjuju s pomoću sustava okolišnih dozvola. Ovisno o ekološkom stanju vodenog toka koji je recipijent, vrijednosti koncentracije dušika i fosfora u istjecaju iz uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda koje su navedene u tim dozvolama mogu biti strože od onih koje su propisane Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda te čak mogu nadilaziti vrijednosti koje je preporučila Helsinška komisija³⁴. U Latviji i Poljskoj preporuka Helsinške komisije nije uključena u okolišne dozvole operatera uređaja za pročišćavanje. Međutim, tijekom revizije je utvrđeno da u obje države postoje uređaji u kojima se primjenjuju preporuke Helsinške komisije (jedan od triju uređaja u Latviji i četiri uređaja od njih sedam u Poljskoj).

35

Kad je riječ o području poljoprivrede, Helsinška komisija preporučila je da se na poljoprivredna zemljišta primjenjuje granična vrijednost od 25 kg/ha godišnje za fosfor iz stajskog gnojiva (preporuka Helsinške komisije 28E/4 iz 2007. g.). Međutim, takve granične vrijednosti uporabe fosfora u gnojivima nisu određene ni u jednoj posjećenoj državi članici, ni zakonskim aktima ni minimalnim zahtjevima za gnojiva i pesticide³⁵ u okviru određenih mjera ruralnog razvoja, kao ni mjerama za kontrolu raspršenog onečišćenja u okviru planova upravljanja slijevom (vidjeti odlomak 29.). Od ostalih država članica na Baltičkome moru samo su Estonija, Švedska i Njemačka uvele zakone kojima se ograničava uporaba fosfora u gnojivima, ali ta su ograničenja manje stroga od onih koja preporučuje Helsinška komisija³⁶.

36

Tri posjećene države članice obrazložile su neprimjenjivanje te preporuke tvrdnjom da su njihova tla siromašna fosforom ili da je prosječna količina fosfora koji se upotrebljava na poljoprivrednim zemljištima poprilično mala. Međutim, na temelju podataka o uporabi fosfora utvrdili smo da primijenjene količine na nekim mjestima mogu prijeći vrijednosti koje preporučuje Helsinška komisija, da su neka zemljišta bogata fosforom te da su vrijednosti otjecanja fosfora visoke³⁷. Preporuka Helsinške komisije 28E/4 odnosi se i na okolišne dozvole za poljoprivredna gospodarstva s više od 40 000 komada peradi, 2000 svinja, 750 krmača ili 400 goveda. U svim državama članicama na Baltičkome moru okolišna dozvola obvezna je za poslovanje peradarskih i svinjogojskih gospodarstava s obzirom na to da je propisana Direktivom EU-a o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja³⁸, ali u Poljskoj dozvola nije obvezna za stočna gospodarstva s više od 400 grla stoke. Međutim, u Finskoj i Latviji takva je dozvola obvezna za sva stočna gospodarstva na kojima je broj grla ispod praga koji je preporučila Helsinška komisija.

Nije zajamčena pouzdanost podataka o praćenju unosa hranjivih tvari u Baltičko more

37

Nacionalna nadležna tijela svih država potpisnica prate opterećenje hranjivim tvarima koje se ispušta u Baltičko more iz rijeka i potoka ili izravnim ispuštanjem te o njemu svake godine izvješćuju Helsinšku komisiju. Mjerenja se obavljaju na ušćima rijeka koje utječu u Baltičko more u skladu sa standardnom metodologijom koju je osmislila Helsinška komisija. Ti godišnji podatci pokazuju ukupno onečišćenje mora, neovisno o vrsti izvora onečišćenja i zemlji podrijetla opterećenja. O pojedinačnim prekograničnim unosima nitrata i fosfora iz država izvješćuje se svakih šest godina.

38

O unosima hranjivih tvari prema vrsti izvora onečišćenja i sektoru djelatnosti također se izvješćuje svakih šest godina³⁹. Ti su podatci posebice korisni za procjenu trenda unosa hranjivih tvari prema različitim sektorima djelatnosti koji su ih uzrokovali te su ključni za određivanje isplativih mjera koje će se primijeniti u pojedinačnim sektorima.

39

Revizijom se pokazalo da se u svim državama na nacionalnoj razini kao temelj za procjene raspršenog onečišćenja koje su obavljene u svrhu postizanja ciljnih vrijednosti Helsinške komisije koristila zajednička metodologija, ali ne i na nižim razinama, kao što je razina slijeva, podslijeva ili vodenog toka. Također smo utvrdili da vrijednosti koje je utvrdila Helsinška komisija ne odgovaraju procjenama koje su države članice obavile na temelju različitih metodologija pri izradi planova upravljanja slijevom u okviru Okvirne direktive o vodama.

40

Na primjer, vrijednosti koje se odnose na raspršeno onečišćenje u planovima upravljanja slijevom u Latviji manje su od odgovarajućih vrijednosti u bazi podataka Helsinške komisije za istu godinu. Ta je nedosljednost zabilježena i u vrijednostima prekograničnog onečišćenja. Osim toga, podatci u okviru praćenja planova upravljanja slijevom pokazuju poboljšanje u pogledu koncentracije hranjivih tvari u površinskim vodama u razdoblju 2006.–2013., dok podatci Helsinške komisije pokazuju trend povećanja opterećenja hranjivim tvarima koje se iz Latvije ispušta u Baltičko more. U slučaju Poljske procjena stanja obalnih i prijelaznih voda u razdoblju 2010.–2013. koja je obavljena u okviru planova upravljanja slijevom ne pokazuje poboljšanja u pogledu koncentracije hranjivih tvari, dok podatci podneseni Helsinškoj komisiji pokazuju stalno smanjenje opterećenja hranjivim tvarima.

41

Te očite nedosljednosti dovode u pitanje pouzdanost podataka o praćenju, posebice kad je riječ o vrijednostima koje se odnose na prekogranično onečišćenje i raspršeno onečišćenje. Te je nedosljednosti primijetila i skupina stručnjaka u okviru Helsinške komisije, koja je države članice uputila na pružanje informacija o smanjenju opterećenja hranjivim tvarima koje se očekuje na temelju provedbe Okvirne direktive o vodama⁴⁰.

Djelotvornost mjera za smanjenje onečišćenja hranjivim tvarima iz komunalnih otpadnih voda

42

Komunalne otpadne vode čine otprilike 90 % svih točkastih izvora onečišćenja. Dio tog onečišćenja potječe iz Rusije i Bjelarusa, odnosno zemalja na koje se ne primjenjuje pravo EU-a.

43

Kad je riječ o državama članicama EU-a, Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda propisuje se da sve aglomeracije⁴¹ veće od 2 000 ES⁴² moraju imati sustave prikupljanja ili, ako izgradnja takvih sustava nije opravdana, zasebne ili druge odgovarajuće sustave kojima se ostvaruje jednaka razina zaštite okoliša (članak 3.). Prije ispuštanja u vodeni tok otpadne vode moraju proći drugi stupanj pročišćavanja kojim se smanjuje koncentracija onečišćenja organskim tvarima⁴³ do ispod određene granične vrijednosti (članak 4.). Osim toga, u osjetljivim područjima otpadne vode moraju proći stroži postupak pročišćavanja. U slučajevima u kojima se radi o području koje je osjetljivo zbog eutrofikacije ili rizika od eutrofikacije, države članice mogu birati između dviju mogućnosti: prva se odnosi na postizanje koncentracija koje su niže od graničnih vrijednosti dušika i/ili fosfora predviđenih Direktivom za istjecaj iz uređaja za pročišćavanje u aglomeracijama većima od 10 000 ES (članak 5. stavci 2. i 3.), a druga se odnosi na smanjenje količine dušika i/ili fosfora u ukupnom opterećenju koje ulazi u uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u osjetljivom području za određeni postotak (članak 5. stavak 4.).

44

Državama članicama na Baltičkom moru koje su pristupile EU-u 2004. godine (Estonija, Latvija, Litva i Poljska) odobreno je prijelazno razdoblje za usklađivanje s Direktivom. Do kraja 2012. godine (tj. godine za koju vrijede najnoviji podatci o usklađenosti) prijelazno razdoblje već je bilo završilo za Litvu i Estoniju, dok se od Latvije i Poljske još nije zahtijevala potpuna usklađenost s Direktivom s obzirom na to da njihovo prijelazno razdoblje završava 31. prosinca 2015.

45

Ispitali smo:

-jesu li države članice u potpunosti usklađene s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda,

-jesu li uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda koje je sufinancirao EU djelotvorni i održivi,

-je li Komisija poduzela odgovarajuće mjere kako bi se zajamčilo da su države članice usklađene s Direktivom,

-je li potpora EU-a namijenjena Rusiji i Bjelarusu dovela do znatnog smanjenja količine hranjivih tvari iz otpadnih voda.

Većina država članica još nije usklađena s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda

Države članice koje su bile obvezne uskladiti se s Direktivom do 2012. godine

46

U tablici 1. prikazana je razina usklađenosti na kraju 2012. godine za države članice čiji je završni rok za ispunjavanje zahtjeva u vezi s drugim stupnjem pročišćavanja i strožim postupkom pročišćavanja istekao. Njemačka i Finska gotovo su u potpunosti ispunile zahtjeve iz članaka 4. i 5. Direktive kojima se predviđa drugi stupanj pročišćavanja i stroži postupak pročišćavanja.

Tablica 1.

Glavni podatci o usklađenosti s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda u pogledu pročišćavanja komunalnih otpadnih voda

| DK | DE | EE | LT | FI | SE
Ukupno opterećenje u državi članici (ES) | 11 607 945 | 112 878 422 | 1 642 766 | 2 757 900 | 5 239 700 | 12 672 633
Drugi stupanj pročišćavanja¹
Ukupno opterećenje za koje je potrebno uskladiti predmetni postupak pročišćavanja (ES) | 11 232 613 | 112 672 240 | 1 579 138 | 2 757 900 | 5 070 800 | 12 404 389
Ukupno opterećenje za koje je postupak pročišćavanja usklađen (ES) | 11 153 597 | 112 561 974 | 1 510 498 | 2 757 900 | 5 054 100 | 12 095 484
% ukupnog opterećenja za koje je postupak pročišćavanja usklađen | 99,3 % | 99,9 % | 95,7 % | 100,0 % | 99,7 % | 97,5 %
Stroži postupak pročišćavanja²
Ukupno opterećenje za koje je potrebno uskladiti predmetni postupak pročišćavanja (ES) | 10 358 176 | U skladu s člankom 5. stavkom 4.³ | 1 466 475 | 2 582 700 | 4 583 900 | 11 657 155
Ukupno opterećenje za koje je postupak pročišćavanja usklađen (ES) | 10 235 632 | 1 310 525 | 2 497 700 | 4 567 200 | 10 366 880
% ukupnog opterećenja za koje je postupak pročišćavanja usklađen | 98,8 % | 89,4 % | 96,7 % | 99,6 % | 88,9 %

1Drugi stupanj pročišćavanja ne primjenjuje se na aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika manjim od 10 000 u kojima se vode ispuštaju izravno na obalu.

2Osim Njemačke, sve države članice primjenjuju stroži postupak pročišćavanja na razini aglomeracija u skladu s člankom 5. stavkom 2. U tom se slučaju stroži postupak pročišćavanja ne primjenjuje na aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika manjim od 10 000 ili na aglomeracije koje se ne nalaze u osjetljivim područjima.

3U Njemačkoj se primjenjuje stroži postupak pročišćavanja u skladu s člankom 5. stavkom 4., što znači da se u ukupnom opterećenju koje se dovodi u uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u toj državi mora postići smanjenje hranjivih tvari za 75 %. Njemačka je do 2012. godine smanjila ukupno opterećenje koje se dovodi do tamošnjih uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda za 82 % u slučaju dušika i za 90 % u slučaju fosfora.

Izvor: Podatci Komisije prema stanju u prosincu 2012.

47

Kad je riječ o zahtjevu u vezi s prikupljanjem otpadnih voda, Komisija smatra da su sve države članice usklađene bez obzira na udio otpadnih voda koje se pročišćavaju u pojedinačnim ili drugim odgovarajućim sustavima. Taj je udio najveći u Litvi, gdje iznosi 10,2 % opterećenja otpadnih voda iz aglomeracija većih od 2000 ES i Estoniji, gdje iznosi 3,6 %.

48

Uvjeti koje je Komisija odredila u vezi s takvim sustavima nejasni su: tim bi se sustavima trebala postići ista razina zaštite okoliša kao i centraliziranim sustavima prikupljanja. Komisija je tek nedavno zatražila od država članica da pojasne način rada svojih pojedinačnih sustava. Sud je to pitanje istaknuo već prije⁴⁴.

49

Komisija smatra da je usklađenost sa zahtjevom u vezi s prikupljanjem postignuta kada se u svakoj aglomeraciji 98 % opterećenja prikuplja s pomoću centraliziranih kanalizacijskih mreža ili pojedinačnih ili drugih odgovarajućih sustava, a preostalih 2 % iznosi manje od 2000 ES. U praksi je Komisija u okviru odobravanja operativnih programa za razdoblje 2014.–2020. poticala postizanje navedenog postotka ulaganjem u centralizirane sustave prikupljanja.

Države članice koje moraju dovršiti provedbu Direktive do kraja 2015. godine

50

Dvije od posjećenih država članica koje su još u prijelaznom razdoblju za usklađivanje ili nisu postigle svoje prijelazne ciljne vrijednosti (Latvija) ili još nisu pružile potpune i pouzdane podatke (Poljska).

51

U slučaju Poljske, 2015. godine neće se postići usklađenost s Direktivom. Stroži postupak pročišćavanja planiran je samo u uređajima za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda s kapacitetom većim od 15 000 ES s obzirom na to da je predmetna država članica odlučila primijeniti drugu mogućnost predviđenu Direktivom koja se odnosi na postizanje prosječnog smanjenja dušika i fosfora od 75 % u ukupnom opterećenju koje ulazi u sve uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u osjetljivom području (vidjeti odlomak 43.). Međutim, ta odluka nije prikladna jer prema Ugovoru o pristupanju Poljska ostvaruje pravo na prijelazno razdoblje za usklađivanje samo u slučaju primjene prve mogućnosti (smanjenje hranjivih tvari na standardne razine u svim aglomeracijama većima od 10 000 ES), ali ne i u slučaju primjene druge mogućnosti. Komisija je tek 2010. godine poduzela mjere po tom pitanju (vidjeti odlomke 59. i 60.).

52

Prema podatcima tamošnjih nadležnih tijela Poljska će do kraja 2015. godine prekoračiti svoj proračun za prikupljanje otpadnih voda za 95 %, a proračun za uređaje za pročišćavanje otpadnih voda za 79 %, pri čemu te proračune uglavnom sufinancira EU. Međutim, unatoč velikim ulaganjima, ta je država daleko od postizanja usklađenosti. Prema predviđanjima nadležnih tijela u Poljskoj 1029 od 1559 tamošnjih aglomeracija, odnosno 63 % opterećenja otpadnih voda onečišćenjem u državi, neće biti u cijelosti usklađeno do kraja 2015. godine. Nepravilna provedba Ugovora o pristupanju te netočna i promjenjiva definicija aglomeracija⁴⁵ neki su od razloga znatnih kašnjenja.

53

U slučaju Latvije postoji mogućnost usklađivanja do kraja 2015. godine. Međutim, prema predviđanjima nadležnih tijela za 2020. godinu, planira se da će pet godina nakon proširenja mreže njome biti pokriveno 93 % stanovništva, ali će samo 85 % biti priključeno na mrežu. Latvijska vlada predložila je 2014 godine zakon kojim bi se promicalo priključivanje kućanstava na kanalizacijsku mrežu omogućavanjem općinama da dodjeljuju bespovratna sredstva pojedincima koji se žele priključiti.

54

Konačno, EU je u nekoliko velikih gradova u Poljskoj i Latviji sufinancirao ulaganja u tehnologije za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda koja nadilaze zahtjeve Direktive u vezi s uklanjanjem fosfora (vidjeti odlomak 34.). Ulaganja te vrste predložena su i u latvijskim planovima upravljanja slijevom za manje gradove⁴⁶ u područjima gdje vodeni tokovi ne uspijevaju postići dobro stanje vode, ali u vrijeme revizije još nije bilo došlo do tih ulaganja. Takva ulaganja nisu uključena u poljske planove upravljanja slijevom.

Uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda koje sufinancira EU djelotvorni su, ali održivost nije uvijek zajamčena

55

Na kraju 2013. godine svih deset ispitanih uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda (tri u Latviji i sedam u Poljskoj) ispunjavalo je standarde EU-a u koji se odnose na istjecaj, osim jednoga u Latviji za koji je predviđeno da će ispuniti standarde prije konačnog roka za predmetnu državu članicu u prosincu 2015. godine. Jedan uređaj u Latviji i četiri uređaja u Poljskoj ispunjavali su i strože preporuke Helsinške komisije za fosfor (vidjeti preporuku 28E/5 u okviru 1.).

56

Kad je riječ o kapacitetu posjećenih uređaja za pročišćavanje, utvrđeno je da je jedan uređaj u Latviji (Ogre) prevelik s obzirom na to da se za pročišćavanje organskog opterećenja iskorištava samo 29 % njegova kapaciteta. Također smo primijetili da je traženi kapacitet četiriju poljskih uređaja (Varšava, Łódź, Szczecin i Gdynia) mogao biti manji jer je između 21 % i 26 % ukupnog obujma vode koja se u njima pročišćavala činila čista voda pristigla infiltracijom podzemnih voda. Slična pitanja istaknuta su i u našem nedavnom tematskom izvješću o dunavskom slijevu⁴⁷.

57

Općine određuju naknade za vodne usluge u predmetnim aglomeracijama prema nacionalnim pravilima, a nacionalno regulatorno tijelo mora ih odobriti. Revizijom koju smo proveli utvrdili smo da se naknadama ne pokriva dio troškova amortizacije imovine u Latviji, a isti nedostatak utvrđen je za jedan od sedam uređaja za pročišćavanje posjećenih u Poljskoj, što znači da u tim slučajevima ostvareni prihodi nisu dovoljni za zamjenu imovine na kraju njezina vijeka trajanja. Taj nedostatak može biti uzrokovan i nedovoljnim iskorištavanjem uređaja za pročišćavanje. U svim ispitanim aglomeracijama cijena vodnih usluga niža je od općenito prihvaćene pristupačne cijene za kućanstva (4 % primanja kućanstava, odnosno vrijednost na koju Komisija upućuje u svojim smjernicama⁴⁸). Sud je slična opažanja iznio već prije⁴⁹.

Komisija ne prati pravodobno provedbu Direktive u državama članicama

58

Pri praćenju je prvi korak Komisije provjeriti jesu li odredbe Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda ispravno ugrađene u pravne okvire država članica, za što se koriste studije usklađenosti. Provedba tih provjera počela je odmah nakon usvajanja Direktive i dovela do sudskih postupaka protiv Danske, Njemačke i Švedske. U slučaju država članica na Baltičkome moru koje su pristupile Uniji 2004. godine nije došlo do tužbi.

59

U slučaju Poljske, studijom usklađenosti iz 2005. godine nisu otvorena nikakva pravna pitanja, no jasno se navodi da je „Poljska primijenila alternativni postupak pročišćavanja iz članka 5. stavka 4. Direktive 91/271. Stoga se prijelazne odredbe iz Ugovora o pristupanju primjenjuju na zahtjev za smanjenje ukupnog dušika i fosfora od 75 %.” Međutim, kako je objašnjeno u odlomku 51., za Poljsku je Ugovorom o pristupanju prijelazno razdoblje predviđeno samo za provedbu članka 5. stavka 2. podstavka 3. (prva mogućnost, koja se odnosi na stroži postupak pročišćavanja), ali ne i članka 5. stavka 4. (druga mogućnost).

60

Komisija je tek 2010. poduzela mjere po tom pitanju, i to pri odobravanju prijava projekata u vezi s infrastrukturom komunalnih otpadnih voda, s obzirom na to da prijave nisu bile u skladu s Ugovorom o pristupanju Poljske. Smatramo da Komisija nije pravodobno poduzela te mjere.

61

U siječnju 2012. Komisija je od Poljske kao uvjet za sufinanciranje EU-a zatražila dokaze o tome da su svi projekti povezani s aglomeracijama iznad 10 000 ES u skladu sa zahtjevima iz članka 5. stavka 2. podstavka 3. Direktive. Slijedom toga Poljska mora izmijeniti svoj plan provedbe u području komunalnih otpadnih voda kako bi se u njega uključila dodatna ulaganja u svrhu usklađivanja, ali neće ispuniti rok predviđen Ugovorom o pristupanju.

62

Drugi korak Komisije obuhvaća stalno praćenje napretka u pogledu nacionalnih planova provedbe Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda na temelju informacija koje joj države članice dostavljaju svake dvije godine (članak 17.). Prema navodima Komisije prikupljene informacije nisu bile dostatne kako bi omogućile djelotvorno praćenje. Stoga je Komisija 2014. godine uvela novi oblik izvješćivanja⁵⁰. Međutim, mjere koje je Komisija poduzela u tom pogledu nisu dovoljne za otklanjanje postojećih nedostataka s obzirom na to da nije zatražila informacije o izlaznim proizvodima i rezultatima koji se očekuju od predloženih ulaganja u smislu broja kilometara kanalizacijskih kanala ili postotka kanalizacijskog opterećenja određene aglomeracije koje se mora prikupiti.

63

Komisija od država članica zahtijeva i informacije o njihovoj usklađenosti u pogledu prikupljanja i pročišćavanja otpadnih voda (članak 15. stavak 4.), što može dovesti do zahtjeva za informacije u okviru platforme „EU pilot”⁵¹ i potom i do sudskog postupka ako se kršenje propisa potvrdi. Međutim, Komisija u tom pogledu nije pravodobno poduzela mjere. Razmjena informacija s državama članicama na Baltičkom moru u okviru platforme „EU pilot” počela je dugo nakon rokova propisanih ugovorima o pristupanju (u slučaju Litve krajem 2014. za aglomeracije čiji je rok utvrđen za 2008. godinu, a u slučaju Latvije krajem 2014. za aglomeracije čiji rok utvrđen za 2010.). Komisija je 2002. godine pokrenula i postupke radi utvrđivanja povrede obveze protiv Švedske i Finske jer su te države odlučile smanjiti samo količinu fosfora (a ne i dušika) u određenim obalnim i kopnenim područjima. Sud Europske unije presudio je u korist Finske, a od Švedske se tražilo smanjenje količine dušika u otpadnim vodama koje se ispuštaju iz 36 aglomeracija⁵². Prema dostupnim podatcima Komisije 2015. godine 8 aglomeracija i dalje nije bilo u skladu s propisima.

64

Konačno, primijetili smo da mogućnost odlučivanja o primjeni strožeg postupka pročišćavanja dovodi do situacije u kojoj države članice mogu biti usklađene s Direktivom unatoč tome što postoje razlike u razinama smanjenja hranjivih tvari u aglomeracijama. Utvrdili smo da se koncentracija hranjivih tvari u istjecaju 28 ispitanih uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda uz Baltičko more bitno razlikovala (vidjeti prilog IV.). U slučaju uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda koji su 2013. godine bili usklađeni s Direktivom koncentracija dušika varira od 16,4 mg/l u Espoou do 3,7 mg/l u Helsinkiju, a koncentracija fosfora varira od 0,9 mg/l u Rigi do 0,1 mg/l u Stockholmu.

Potpora EU-a Rusiji i Bjelarusu potencijalno je isplativa, ali njezin je opseg vrlo ograničen u odnosu na ono što je potrebno te je provedba projekata dugotrajna

65

EU financira projekte u području komunalnih otpadnih voda u Rusiji i Bjelarusu u vrlo ograničenoj mjeri. U razdoblju 2001.–2014. Rusiji i Bjelarusu je za projekte u području okoliša dodijeljeno 177 milijuna eura u okviru programa za ekološka pitanja koja nisu povezana s nuklearnom energijom koji provodi fond Partnerstva Sjeverne dimenzije za zaštitu okoliša, međunarodne inicijative za rješavanje problema u području okoliša koji imaju prekograničan učinak u sjevernoj Europi. Doprinos EU-a iznosio je 44 milijuna eura. U vrijeme revizije Partnerstvo je odobrilo 18 projekata u području prikupljanja otpadnih voda, pročišćavanja i opskrbe vodom, njih 15 u Rusiji i tri u Bjelarusu, pri čemu je za te projekte izdvojeno 71 % bespovratnih sredstava Partnerstva.

66

U procjeni koju je upravitelj fondova Partnerstva, odnosno Europska banka za obnovu i razvoj (EBRD) dostavila odboru donatora u prosincu 2013. navodi se da bi projekti koje je odobrilo Partnerstvo mogli dovesti do smanjenja dušika za više od 7600 tona godišnje i fosfora za 2300 tona godišnje. Te vrijednosti odgovaraju otprilike 7 % unosa dušika i 27 % unosa fosfora u Rusiji te 9 % unosa dušika i 21 % unosa fosfora u Bjelarusu, čime se daje vidljiv doprinos traženom smanjenju hranjivih tvari u Baltičkom moru. Međutim, odboru nisu predstavljeni podatci o praćenju u vezi s postignutim smanjenjima.

67

S obzirom na to da EU daje relativno malen doprinos, a nadležna tijela država korisnica sufinanciraju znatan dio, financiranje EU-a ima velik učinak financijske poluge: za svaka 2 eura doprinosa EU-a dobiva se 98 eura iz drugih izvora. U procjeni EBRD-a navodi se da trošak smanjenja jedne tone opterećenja fosforom s pomoću projekata Partnerstva u području pročišćavanja komunalnih otpadnih voda u Rusiji i Bjelarusu iznosi 462 000 eura, što je otprilike jedna petina troška u Finskoj, Švedskoj ili Njemačkoj.

68

Smanjenje količine hranjivih tvari u Rusiji uglavnom je postignuto proširenjem i nadogradnjom sustava prikupljanja i pročišćavanja otpadnih voda u Sankt Peterburgu. Najnoviji podatci operatera sustava pokazuju da je koncentracija fosfora u skladu sa standardom Helsinške komisije (vidjeti okvir 1.) u 11 od 12 uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda, a koncentracija dušika ispunjava standard Helsinške komisije u njih osam.

69

Međutim, potrebno je mnogo vremena za provedbu projekata. Zbog dugotrajnih pregovora o zajmovima, izmjena zakonskih akata o okolišu i vremenskog okvira za ugovaranje radova projekti se dovršavaju nekoliko godina nakon što su odobreni. Do 31. listopada 2014. završena su samo 4 infrastrukturna projekta u području otpadnih voda od njih 18, odnosno postignuta je polovica rezultata koji su očekivani za Rusiju. U okviru „Programa ulaganja u okoliš u Lenjingradskoj oblasti”, koji je odobren 2002. godine, te projekta „Usluge u pogledu vode i zaštite okoliša u Kalinjingradu”, koji je odobren 2005. godine, dolazilo je do znatnih kašnjenja te oni još nisu dovršeni. Drugi projekt vrlo je važan za Baltičko more jer je opterećenje iz Kalinjingrada drugo najveće nakon opterećenja iz Sankt Peterburga. U Bjelarusu još nije dovršen nijedan projekt. Stoga je potrebno uložiti još mnogo napora kako bi se postigla potrebna smanjenja količina hranjivih tvari u tim državama.

Djelotvornost mjera za smanjenje onečišćenja vode hranjivim tvarima iz poljoprivrede

70

Poljoprivreda je glavni izvor raspršenog onečišćenja vode hranjivim tvarima (vidjeti odlomak 4.), a trenutačno i ukupnog onečišćenja hranjivim tvarima, posebice u zemljama u kojima je onečišćenje komunalnih otpadnih voda već znatno smanjeno. Na primjer, poljoprivredne djelatnosti uzrokuju dvije trećine opterećenja vode hranjivim tvarima u Finskoj, a jednu trećinu u Poljskoj.

71

EU je 1991. godine usvojio Direktivu o nitratima s ciljem zaštite voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrede u područjima u kojima otpadne vode istječu u vode koje su već onečišćene ili im prijeti rizik od onečišćenja, takozvanim „područjima ugroženima nitratima”, u kojima se moraju provesti akcijski programi za nitrate. U slučaju donošenja odgovarajuće odluke, država članica može primijeniti zahtjeve Direktive i na cijelom svojem području.

72

Mehanizam višestruke sukladnosti uveden je 2005. godine te se njime između ostaloga plaćanja koja poljoprivrednici primaju za usklađivanje povezuju sa zahtjevima u vezi s okolišem. Predmetne uvjete višestruke sukladnosti potrebno je sustavno provjeravati u skladu s propisima EU-a.

73

Prema Okvirnoj direktivi o vodama, u slučajevima u kojima osnovne mjere (provedba Direktive o nitratima i druge mjere kontrole raspršenog onečišćenja (vidjeti odlomak 29.)) nisu dovoljne za postizanje dobrog stanja vode, kao što je slučaj u regiji Baltičkog mora, u sljevovima vodenih tokova u kojima nije postignuto dobro stanje vode potrebno je provesti dodatne mjere. Te dodatne mjere moraju biti uključene u planove upravljanja slijevom. Kad je riječ o posjećenim državama članicama, te mjere uglavnom odgovaraju mjerama u programima ruralnog razvoja koje sufinancira Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj.

74

Ispitali smo:

-jesu li države članice djelotvorno ispunile zahtjeve iz Direktive o nitratima te je li Komisija na odgovarajući način pratila provedbu Direktive,

-je li mehanizam višestruke sukladnosti djelotvoran u pogledu zaštite voda,

-jesu li mjere ruralnog razvoja namijenjene zaštiti voda koje sufinancira EU djelotvorne kad je riječ o smanjenju količine hranjivih tvari.

Unatoč tome što Komisija relativno uspješno prati provedbu Direktive o nitratima, provedba nije djelotvorna

Nedostatci u utvrđivanju ugroženih područja

75

Područja ugrožena nitratima trebala bi obuhvaćati sva zemljišta na kojima se otpadne vode ispuštaju u onečišćene vode (tj. eutrofične vode, vode s koncentracijom nitrata većom od 50 mg/l) ili kojima prijeti rizik od onečišćenja te područja koja pridonose onečišćenju nitratima. Države članice stoga na tim područjima moraju provesti akcijske programe. Njemačka, Danska, Finska i Litva nisu odredile posebna područja s obzirom na to da su odlučile provesti akcijske programe na razini cijelih svojih teritorija. Preostale četiri države članice, a posebice Poljska, odredile su kao područja ugrožena nitratima tek mali dio svojih teritorija (Estonija: 7 %, Latvija: 13 %, Poljska: 4,5 % i Švedska: 22 %), unatoč tome što gotovo sve otpadne vode ispuštaju u Baltičko more. Komisija je ispitala jesu li ugrožena područja u tim zemljama prikladno određena te je čak pokrenut postupak protiv Poljske pred Sudom Europske unije (vidjeti odlomak 82.).

76

Provedbom akcijskog programa na razini cijelog teritorija, kao što je učinila Finska, olakšava se prihvaćanje pravila jer su ona jednaka za sve poljoprivrednike. Međutim, na područjima ekstenzivnog uzgoja na kojima se primjenjuje mala količina gnojiva i na kojima su vodeni tokovi u dobrom su stanju, određeni zahtjevi iz akcijskih programa su suvišni, ali nastaju veći administrativni troškovi te troškovi inspekcija. S druge strane, na područjima namijenjenima intenzivnom uzgoju i uzgoju životinja zahtjevi mogu biti nedovoljni kako bi se količina hranjivih tvari smanjila u mjeri koja je potrebna za postizanje dobroga stanja kopnenih voda i voda Baltičkog mora. Na primjer, u Finskoj nakon 20 godina primjene Direktive o nitratima znatan dio vodenih tokova nije u zadovoljavajućem stanju. Povrh toga, prošlo je već određeno vrijeme otkako je Finska smanjila unos dušika u Baltičko more (vidjeti sliku 2.).

77

Potrebno je uložiti još mnogo napora kako bi se postigle ciljne vrijednosti smanjenja unosa fosfora (vidjeti prilog III.). Osim toga, u središtu Direktive o nitratima nalaze se nitrati te njome nisu predviđene granične vrijednosti za primjenu fosfora⁵³. Stoga se u slučajevima u kojima je eutrofikacija uzrokovana fosforom taj problem neće nužno riješiti primjenom akcijskog programa za nitrate te postoji mogućnost da će države članice morati poduzeti dodatne mjere. Posjećene države članice nisu odredile zahtjeve u vezi s ograničenjem primjene fosfora na zemljištima (vidjeti odlomak 35.).

Razlike u sadržajima akcijskih programa za nitrate

78

Direktiva uključuje obvezne i neobvezne zahtjeve koje poljoprivrednici trebaju ispuniti. Međutim, u Direktivi su samo za nekoliko obveznih zahtjeva utvrđene točne granične vrijednosti, što znači da te zahtjeve sve države primjenjuju na jednak način⁵⁴. Kad je riječ o drugim obveznim zahtjevima, države članice utvrdile su precizna pravila u svojim akcijskim programima za nitrate. U trima posjećenim državama članicama postojale su razlike u strogosti pravila te su ona bila manje stroga od pravila iz u studije koja je provedena u ime Komisije, kao što je prikazano u tablici 2.

79

Direktivom je propisana precizna granična vrijednost primjene dušika iz stajskog gnojiva, ali ne i primjene dušika iz mineralnih gnojiva, koja je porasla⁵⁵. Direktivom je također predviđen opći zahtjev prema kojem države članice moraju utvrditi granične vrijednosti ukupne količine dušičnih gnojiva koja se može primijeniti. Djelotvornost takvog zahtjeva najbolje se može zajamčiti na način da neovisni stručnjaci pripreme planove gnojenja koje će odobriti nadležna tijela. Međutim, prema Direktivi o nitratima poljoprivrednici nisu obvezni izrađivati planove gnojenja i voditi evidenciju o gnojenju. Poljoprivrednici u Finskoj prema tamošnjem akcijskom programu ne moraju upotrebljavati planove gnojenja, a u Poljskoj je potrebno voditi evidenciju o gnojenju i izrađivati planove za gnojenje za gospodarstva koja su veća od 100 ha, tj. 1 % ukupnog broja gospodarstava u Poljskoj. U te dvije države predmetni zahtjevi nisu obvezni, ali poljoprivrednici ih primjenjuju na dobrovoljnoj osnovi jer su oni uvjet za agroekološka plaćanja⁵⁶. U Latviji je potrebno izrađivati planove i voditi evidenciju o gnojenju za gospodarstva veća od 20 ha (ili 3 ha u slučaju hortikulturnih gospodarstava), koja obuhvaćaju 85 % poljoprivrednih zemljišta u područjima ugroženima nitratima.

80

Osim toga, za određene zahtjeve teško je pratiti mjeru u kojoj su oni ispunjeni jer uključuju neupotrebljavanje gnojiva u određeno vrijeme ili na određenim pojasevima zemlje (vidjeti III.1.1., II.A.2. i III.A.4. u tablici 2.) te bi se obvezom uporabe evidencije o gnojenju u većoj mjeri zajamčilo njihovo ispunjavanje. U nedostatku takve evidencije, ako poljoprivrednik nije uhvaćen na djelu, teško je sa sigurnošću utvrditi kršenje propisa (te primijeniti kazne).

Tablica 2.

Zahtjevi u akcijskim programima za nitrate koji su bili na snazi krajem 2014. godine

Upućivanje na priloge Direktivi o nitratima
Obvezni zahtjevi

Gnojiva
Stajsko gnojivo

III.1.1.
Razdoblje zabrane
III.1.3.
Ograničenje primjene na zemljištima (kg/ha godišnje)
II.A.2.
Strmi teren
II.A.4.
Udaljenost od vodotoka
III.1.2.
Kapacitet spremnika za stajsko gnojivo

LATVIJA
(u područjima ugroženima nitratima)
4,5 mjeseci za stajsko gnojivo
5 mjeseci za mineralna gnojiva
Krumpir < 150
Travnjaci 50 – 190
Jare žitarice i uljarice 110 – 200
Sva gnojiva zabranjena su na strminama > 17,6 % (10°)
50 m na strmini > 10°
10 m od vodozaštitnih područja
6 mjeseci proizvodnje čvrstog stajskog gnojiva
7 mjeseci proizvodnje tekućeg stajskoga gnojiva

POLJSKA
(u područjima ugroženima nitratima)
3,5 – 4,5 mjeseci za čvrsto stajsko gnojivo
6,5 mjeseci za tekuće stajsko gnojivo i mineralna gnojiva
Krumpir 100 – 200
Travnjaci i silaža 260 – 300
Jare žitarice i uljarice 100 – 240
Određena gnojiva zabranjena su na strminama > 10 %
5 – 20 m
6 mjeseci proizvodnje stajskoga gnojiva

FINSKA
(cijelo područje)
6 mjeseci
Krumpir 100 – 200
Travnjaci i silaža 260 – 300
Jare žitarice i uljarice 100 – 240
Stajsko gnojivo zabranjeno je na strminama > 10 %
5 m
10 m na strminama > 2 %
12 mjeseci proizvodnje stajskoga gnojiva

Studija koja je provedena u ime Komisije
U Finskoj 8 mjeseci
U Latviji i Poljskoj 7 mjeseci
(2 mjeseca kraće u slučaju čvrstoga stajskoga gnojiva pod uvjetom da ne postoje nikakvi posebni rizici)
Krumpir < 130 u Finskoj
< 90 u Latviji i Poljskoj
Sva gnojiva zabranjena su na strminama > 8 % i 100 m dužine
25 m duž vodotoka u područjima vodenih tokova koji su osjetljivi zbog eutrofikacije
50 m u slučaju strmog zemljišta
3 – 10 m duž jaraka i malih potoka
Finska: 9 mjeseci proizvodnje stajskoga gnojiva
Latvija i Poljska: 8 mjeseci

Travnjak i kukuruzna silaža < 90 i < 210 u Finskoj
< 100 i < 250 u Latviji i Poljskoj

Jare žitarice i uljarice < 70 u Finskoj
< 60 – 80 u Latviji i Poljskoj

Jednako ili strože od standarda u studiji

Blizu standarda u studiji

Manje od standarda u studiji

Znatno manje od standarda u studiji

Izvor: Europski revizorski sud.

Studija koja je provedena u ime Komisije pod naslovom „Preporuke za izradu akcijskih programa u skladu s Direktivom 91/676/EEZ o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora” (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Španjolska, Zavod za tehnologiju i biološke znanosti, Varšava, Poljska, Švedski zavod za poljoprivredno i ekološko inženjerstvo, Uppsala), prosinac 2011.

Komisijino je relativno uspješno pratila provedbu Direktive, ali postupak praćenja bio je dugotrajan

81

Zadaća je Komisije da zajamči pravilnu primjenu Direktive o nitratima u državama članicama⁵⁷. Međutim, zadaća je država članica da odobre područja koja su utvrđena kao ugrožena nitratima ili akcijske programe za nitrate. Države članice moraju svake četiri godine Komisiji podnijeti izvješće („izvješće o članku 10.”) u kojemu su obrazloženi razlozi za utvrđivanje područja kao ugrožena nitratima te koje sadržava rezultate praćenja onečišćenja vode nitratima koje su obavile i sažetak njihovih akcijskih programa. U slučajevima u kojima Komisija smatra da se Direktiva ne primjenjuje pravilno, jedini je instrument kojim raspolaže sudski postupak.

82

Komisija od 2010. godine razmjenjuje informacije sa svim državama članicama na Baltičkom moru, što je općenito pridonijelo uvođenju izmjena u zakone u gnojenju. Najnoviji izmijenjeni akcijski programi u kojima su neki od zahtjeva stroži, uvedeni su u Finskoj i Latviji krajem 2014. godine. Komisija je 2008. godine od Poljske zatražila da poveća teritorij tamošnjih područja ugroženih nitratima te da poboljša svoje akcijske programe. Konačno, u skladu s presudom Suda Europske unije (C-356/13) 2014. godine, Poljska je pokrenula zakonodavne postupke kako bi ponovno odredila područja ugrožena nitratima te izmijenila svoje zakone o gnojenju i akcijske programe za 2016. godinu.

83

Postupak praćenja koji Komisija provodi dugotrajan je, što se djelomično može objasniti činjenicom da su zahtjevi Direktive formulirani na općenit način te da su potrebna detaljna provedbena pravila u državama članicama. Kako bi mogla procijeniti jesu li pravila država članica dovoljno stroga da bi se njima zajamčila razina zaštite voda predviđena Direktivom Komisiji je potrebno i znanstveno stručno znanje Komisija je na temelju studije navedene u tablici 2. i dodatnih znanstvenih dokaza uložila veće napore, ali države članice u nekim slučajevima osporavaju preporuke iz te studije. U vrijeme revizije bila je u tijeku razmjena informacija s Estonijom i Švedskom, a u slučaju Estonije je bio pokrenut postupak u slučaju povrede obveze. Komisija je zaključila da Latvija ne treba povećati područja ugrožena nitratima, već uvesti pravila o uporabi nitrata izvan tih područja. Međutim, te dvije mogućnosti ne moraju nužno biti jednako djelotvorne: zahtjevi koji se primjenjuju na područja ugrožena nitratima izvršavaju se s pomoću mehanizma EU-a, ali zahtjevi izvan tih područja nisu u svim slučajevima obuhvaćeni sličnim provjerama (vidjeti odlomak 85.).

Mehanizam višestruke sukladnosti doprinosi izvršenju Direktive o nitratima i drugih zahtjeva u vezi s gnojenjem, ali nije u potpunosti djelotvoran

Neki zahtjevi u vezi s uporabom gnojiva nisu obuhvaćeni područjem primjene višestruke sukladnosti

84

U Direktivi o nitratima ne navode se posebne odredbe u pogledu izvršenja zahtjeva koje ona sadržava. Od uvođenja sustava višestruke sukladnosti zahtjevi koji se primjenjuju na područja ugrožena nitratima moraju se provjeriti u okviru tog sustava. To znači da se na poljoprivrednika u slučaju neispunjavanja zahtjeva mogu primjeniti sankcije. Međutim, iako se zakonski akti kojima se uređuje predmetni sektor i povezani mehanizmi izvršenja primjenjuju na sve poljoprivrednike, u okviru višestruke sukladnosti sankcije se mogu primijeniti samo na korisnike koji primaju plaćanja u sklopu zajedničke poljoprivredne politike.

85

Osim toga, kako bi se na zemljištima održalo dobro poljoprivredno stanje i dobro stanje okoliša, države članice trebaju utvrditi standarde u vezi s pitanjima koja su utvrđena zakonskim aktima EU-a, a ti su standardi poznati kao standardi za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete (DPEU). Za kakvoću vode relevantan je standard DPEU koji se odnosi na „uspostavu graničnih pojaseva duž vodotoka”⁵⁸ u okviru kojega je potrebno utvrditi zahtjeve u vezi s gnojenjem.

86

Međutim, standardi DPEU ne uključuju sve nacionalne zahtjeve u vezi s uporabom gnojiva izvan područja ugroženih nitratima, zbog čega neki zahtjevi nisu obuhvaćeni područjem primjene višestruke sukladnosti⁵⁹. Zahtjeve koji nisu obuhvaćeni područjem primjene višestruke sukladnosti provjeravaju nacionalna nadležna tijela za zaštitu okoliša te može doći do sankcija na temelju nacionalnog prava. Međutim, u okviru tih provjera postoje nedostatci u vezi s postupkom utvrđivanja kontrolnog uzorka (Poljska) ili nisu provjereni svi zahtjevi koji se primjenjuju (Latvija). U Latviji su dodatne provjere obuhvaćale samo zahtjeve koji se odnose na skladištenje i gospodarenje stajskim gnojivom.

87

Osim toga, revizijom smo utvrdili da standard DPEU u vezi s graničnim pojasevima nije bio dovoljno strog (vidjeti okvir 2.).

Okvir 2.

Primjeri zahtjeva u okviru standarda DPEU koji se odnosi na uspostavu graničnih pojaseva duž vodotoka

Predmetni standard DPEU, koji se od 2013. godine primjenjuje na sve poljoprivrednike, morao je obuhvaćati barem zahtjeve koji se primjenjuju na poljoprivrednike u područjima ugroženima nitratima. U tablici 2. (zahtjev II.A.4.) već su prikazane brojne razlike u utvrđivanju zahtjeva.

U Finskoj je standardom DPEU dodatno utvrđeno da uzgoj nije dopušten na pojasu širine 0,60 metara od granice vodotoka. Latvija i Poljska nisu iskoristile mogućnost da se standardom DPEU predvidi pojas neobrađenog zemljišta.

Provjerama višestruke sukladnosti utvrđena je visoka stopa neusklađenosti sa zahtjevima za zaštitu vode od hranjivih tvari

88

U svim trima posjećenim državama članicama prilikom odabira uzoraka nisu uzeti u obzir posebni rizici u pogledu opterećenja hranjivim tvarima (vidjeti tablicu 3.).

Tablica 3.

Čimbenici povezani s opterećenjem hranjivim tvarima uzeti u obzir pri odabiru uzoraka za provjere višestruke sukladnosti

Gospodarstva na kojima postoji veći rizik od onečišćenja vode hranjivim tvarima | LV | PL | FI
Smješteno u blizini vodotoka | NE | DA | NE
Smješteno na strmom zemljištu | NE | DA | NE
Visoka gustoća stoke, > 1,7 grla stoke/ha | NE | NE | NE

Izvor: Europski revizorski sud.

89

Upute za inspekcije u državama članicama nisu u svim slučajevima dovoljno detaljne kako bi se spriječila nepravilna provedba nekih ključnih provjera. Na primjer, revizijom je otkriveno da upute nisu zahtijevale potvrđivanje pouzdanosti evidencije o gnojivima usklađivanjem zabilježenih vrijednosti s vrijednostima na računima (Poljska) i vrijednostima zaliha gnojiva (Poljska i Latvija). Raspored provedbe inspekcija (uglavnom od srpnja do listopada) nije prikladan za provjeru zahtjeva koji se odnose na zimske mjesece. Sud je taj problem istaknuo već prije⁶⁰.

90

U trima posjećenim državama članicama zabilježena je visoka stopa neusklađenosti u pogledu njihove primjene zahtjeva u područjima ugroženima nitratima te se kreće u rasponu od 17 % do 32 % poljoprivrednika obuhvaćenih provjerama 2013. godine. Većina slučajeva neusklađenosti odnosi se na prostorije za skladištenje stajskog gnojiva, koje su bile nedostatne ili nisu bile neprikladne, te na probleme u vezi s analizom sadržaja dušika u stajskom gnojivu (Finska), neusklađenosti s graničnom vrijednošću primjene dušika u stajskom gnojivu (Poljska), neodgovarajuće planove za gnojenje te nedostatak zapisa o gnojivima (Latvija). To pokazuje da kontrolni sustav ima ograničen odvraćajući učinak, kao što je već istaknuto u prethodnim izvješćima Suda⁶¹.

Mjere ruralnog razvoja koje je EU sufinancirao u razdoblju 2007.–2013. imale su slab utjecaj na smanjenje onečišćenja vodenih tokova hranjivim tvarima u posjećenim državama članicama

91

Dodatne mjere u planovima upravljanja slijevom iz 2009. godine bile su usmjerene na smanjenje onečišćenja hranjivim tvarima iz poljoprivrede i bile su uglavnom iste prirode kao i mjere utvrđene u programima ruralnog razvoja za razdoblje 2007.–2013. godine, odnosno obuhvaćale su ulaganja u gospodarstva u vezi sa skladištenjem stajskog gnojiva i mjere za poboljšanje okoliša i ruralnih područja⁶². Međutim, u programima ruralnog razvoja tim se mjerama nastoji postići više ciljeva u području okoliša te ih u pravilu mogu primijeniti svi poljoprivrednici na dobrovoljnoj osnovi neovisno o tome gdje se gospodarstvo nalazi, dok su u planovima upravljanja slijevom te mjere predstavljene kao glavni alat za poboljšanje stanja vode te ih je potrebno provesti u posebnim područjima.

92

Osim toga, velik dio sredstava namijenjenih ruralnom razvoju već je bio dodijeljen prije donošenja planova upravljanja slijevom⁶³, posebno za agroekološke programe, ali ne nužno u područjima navedenima u planovima upravljanja slijevom. Za provedbu tih programa u područjima navedenima u planovima upravljanja slijevom bila je potrebna bolja koordinacija između nadležnih tijela za ruralni razvoj i nadležnih tijela za vode i/ili dodatna financijska sredstva, no to nije često bio slučaj⁶⁴.

Ulaganja sufinancirana iz fondova EU-a pomogla su poljoprivrednicima da bolje gospodare stajskim gnojivom, ali samo su djelomično usmjerena na gospodarstva koja u najvećoj mjeri uzrokuju onečišćenje

93

Nedostatak odgovarajućih skladišnih prostorija za stajsko gnojivo utvrđen je kao glavni problem koji se javlja u gotovo svim gospodarstva u područjima ugroženima nitratima u Poljskoj. Taj nedostatak također je utvrđen kao velik problem u Latviji. To se pitanje nastojalo riješiti prvim poljskim i latvijskim programima ruralnog razvoja (2004.–2006.), ali s različitim razinama uspjeha⁶⁵. Osim toga, planovi upravljanja slijevom iz 2009. godine sastavljeni su na temelju pretpostavke da je i dalje potrebno unaprjeđenje prostorija za skladištenje stajskog gnojiva u područjima ugroženima nitratima i određenim sljevovima vodenih tokova. Ta je mjera uključena i u planove upravljanja slijevom u Finskoj.

94

Međutim, nijedna od triju posjećenih država članica pri provedbi svog plana ruralnog razvoja za razdoblje 2007.–2013. nije davala prednost potporama za unaprjeđenje prostorija za skladištenje stajskoga gnojiva na gospodarstvima koja se nalaze u područjima ugroženima nitratima ili na kojima postoji veći rizik za zaštitu voda kao što su gospodarstva s visokom gustoćom stoke te ona koja se nalaze u sljevovima vodenih tokova s lošim stanjem vode.

Nekoliko čimbenika ograničilo je djelotvornost mjera ruralnog razvoja namijenjenih zaštiti voda

95

Kad je riječ o smanjenju onečišćenja vode hranjivim tvarima, najrelevantniji agroekološki programi nisu bili zemljopisno usmjereni na problematična područja utvrđena u planovima upravljanja slijevom. To su često područja intenzivnog uzgoja i/ili područja ugrožena nitratima te područja podložna eroziji zbog čega na njima dolazi do znatnog otjecanja hranjivih tvari u vodu. Iako je nekoliko agroekoloških programa i mjera za pošumljavanje bilo dobro usmjereno, njima nije potaknuta velika potražnja poljoprivrednika. Na primjer, u Finskoj je programom za uspostavu graničnih pojaseva (obalnih zona) ostvareno 57 % ciljnih vrijednosti tog programa, a programom učinkovitog smanjenja opterećenja hranjivim tvarima (fosforom) 15 % ciljnih vrijednosti (broj hektara). U Latviji je programom za strništa u zimskom razdoblju postignuto 59 % ciljnih vrijednosti tog programa, a mjerom pošumljavanja u poljskoj postignuto je 50 % ciljnih vrijednosti. Prema nacionalnim nadležnim tijelima, niske vrijednosti posljedica su složenosti mjera i malih iznosa subvencija, posebno za djelatnost intenzivnog uzgoja koja se uglavnom obvalja na tim područjima.

96

Slijedom toga najvažniji agroekološki programi nisu u dovoljnoj mjeri primijenjeni na područjima kojima prijeti rizik od onečišćenja hranjivim tvarima u posjećenim državama članicama. Na primjer, u Latviji i Poljskoj većina površina namijenjenih za „ekološki uzgoj”, „zaštitu tla i vode” i „granična područja travnjaka” poljoprivredna su zemljišta koja se nalaze izvan područja ugroženih nitratima (vidjeti tablicu 4.).

Tablica 4.

Provedba agroekoloških programa relevantnih za zaštitu vode u područjima ugroženima nitratima

| % područja za koje je pružena potpora i obuhvaćena su područjima ugroženima nitratima
Agroekološki programi relevantni za zaštitu voda | LV | PL
Ekološki uzgoj | 5,2 | 1,6
Integrirani/održivi uzgoj | 28,8 | 11,6
Zaštita tla i vode | 10,9 | 7,5
Granična područja travnjaka | 0,0 | 2,4

Napomena: Finska nije uključena u tablicu jer je cijeli teritorij zemlje utvrđen kao područje ugroženo nitratima.

Izvor: Europski revizorski sud.

97

Osim toga, neki zahtjevi agroekoloških programa nisu bili dovoljno strogi te su u nekim slučajevima bili tek malo stroži od osnovnih zahtjeva, tj. uvjeta višestruke sukladnosti i minimalnih zahtjeva za gnojiva i pesticide⁶⁶. Na primjer, u Poljskoj prema agroekološkom programu za uspostavu pojasa neobrađene zemlje na kojem rastu trave i autohtono grmlje duž vodotoka pojas treba biti širok 5 m, dok je u drugim državama članicama najmanja potrebna širina mnogo veća, npr. 15 m. U Finskoj su zahtjevi koji se odnose na planove za gnojenje i prekrivanje tla vegetacijom zimi mogli biti uključeni u osnovne zahtjeve. To je bio slučaj u Latviji (vidjeti odlomak 79.) za oba zahtjeva te u Poljskoj za drugi zahtjev (vidjeti odlomak 86. i fusnotu 59.).

98

Revizijom je također utvrđeno da nijedna država članica s izlazom na Baltičko more u svoje programe ruralnog razvoja za razdoblja 2007.–2013. i 2014.–2020. godine nije uključila mjeru koja se odnosi na „plaćanja povezana s Okvirnom direktivom o vodama” (osim Danske za razdoblje 2007.–2013.). To je objašnjeno činjenicom da se u okviru te mjere potpora može pružiti samo za one mjere koje nadilaze osnovne zahtjeve i obvezne su za poljoprivrednike u područjima koja su utvrđena u planovima upravljanja slijevom. Većina država članica na Baltičkome moru nije uključila takve mjere u svoj prvi plan upravljanja slijevom.

99

S jedne strane, gospodarstva koja uzrokuju najveće onečišćenje ne primjenjuju u dovoljnoj mjeri agroekološke programe jer se u okviru tih programa nude mali iznosi plaćanja naknada, a s druge strane, države članice na ta gospodarstva ne primjenjuju kazne koje su potrebne u svrhu zaštite voda. U tematskom izvješću br. 23/2015 (odlomci 154.–161.) detaljno se razrađuju poteškoće povezane s primjenom načela da onečišćivač plaća u poljoprivrednoj praksi.

U programskom razdoblju 2014.–2020. dostupni su alati za poboljšanje djelotvornosti mjera ruralnog razvoja u pogledu zaštite voda, ali ti alati još nisu u cijelosti uporabljeni

100

Uredbom br. 1305/2013⁶⁷ predviđa se poseban prioritet u pogledu zaštite vode u programima ruralnog razvoja i ex ante uvjeti koje je potrebno ispuniti u pogledu provedbe Okvirne direktive o vodama te zakonskih akata o okolišu koji se primjenjuju na područje poljoprivrede.

101

Pri procjeni programa ruralnog razvoja za razdoblje 2014.–2020. godine prije njihova odobrenja, Komisija je od država članica zahtijevala da na odgovarajući način usmjere mjere na područja u kojima su one najpotrebnije. Zahtijevala je i veću dosljednost između planova upravljanja slijevom (nacrti spremni za odobrenje do kraja 2015.) i programa ruralnog razvoja, posebice u pogledu zemljopisnog usmjeravanja⁶⁸. Konačno, Komisija je zahtijevala strože osnovne zahtjeve, veću strogost zahtjeva koji se posebno odnose na agroekološke programe, kao i izbjegavanje svakog preklapanja mjera ruralnog razvoja i novouvedene prakse ozelenjivanja⁶⁹. U praksi je razmjena informacija s Komisijom dovela do određenih poboljšanja mjera u okviru programa ruralnog razvoja namijenjenih zaštiti kakvoće vode⁷⁰.

102

Međutim, slijedom toga neki programi ruralnog razvoja za razdoblje 2014.–2020. odobreni su djelomično ili uvjetno jer su u vrijeme njihova odobrenja države članice još bile u postupku izrade nacrta svojih planova upravljanja slijevom za 2015. godinu, izmjene zakonskih akata u povezanih s osnovnim zahtjevima programa ili uvođenja prakse ozelenjivanja. To znači da će u provedbi određenih mjera dolaziti do kašnjenja.

Dodana vrijednost koja ostvarena Strategijom EU-a za regiju Baltičkog mora u pogledu smanjenja unosa hranjivih tvari u Baltičko more

103

Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora pokrenuta je 2009. godine kao prvi temelj za uvođenje makroregionalnog pristupa⁷¹ regionalnom razvoju i, između ostaloga, uspostavu veza između nadležnih tijela za zaštitu okoliša i poljoprivredu. U okviru poduvjeta Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora pod nazivom „čista voda u Baltičkome moru” usvojene su ciljne vrijednosti smanjenja unosa hranjivih tvari koje je Helsinška komisija utvrdila u okviru Akcijskog plana za Baltičko more. Stoga bi dodana vrijednost strategije u ovom području trebala biti potpora provedbi Akcijskog plana za Baltičko more Helsinške komisije i njezino ubrzanje zahvaljujući novom načinu upravljanja kojim se povezuju različite sektorske politike i izvori, uključuje široki raspon dionika (javnih, privatnih, civilnog društva) i jača međunarodna suradnja⁷².

104

Ispitali smo:

-ima li Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora vidljiv utjecaj u području smanjenja opterećenja hranjivim tvarima,

-jesu li osmišljeni inovativni projekti i je li se širila dobra praksa koja je utvrđena njihovom provedbom,

-je li Komisija poduzela mjere kako bi zajamčila da su operativni programi i programi ruralnog razvoja usklađeni s ciljem smanjenja hranjivih tvari u okviru Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora.

Složena mreža upravljanja i dodana vrijednost koju je teško procijeniti

105

Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora temelji se na načelu izbjegavanja triju izmjena: uvođenja novih zakonskih akata, osiguravanja novog financiranja i uspostave novih struktura. Iako uspostava novih struktura nije bila cilj, u praksi se Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora sastoji od široke mreže skupina i dionika. Toj se mreži pridodaju brojni dionici koji već rade u području regije Baltičkog mora. Međutim, u praktičnom je smislu teško procijeniti dodanu vrijednost Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora u pogledu mjera država članica za smanjenje unosa hranjivih tvari s obzirom na to da nije uspostavljen okvir za praćenje kako bi se moglo razlikovati koji su rezultati ostvareni strategijom, a koji već postojećim mjerama.

Vodeći projekti doprinose širenju dobre prakse, ali njihov učinak na smanjenje količine hranjivih tvari nije dokazan

106

Očekivalo se će dionici kao što su nadležna tijela država članica, poslovni partneri, sveučilišta i nevladine organizacije razviti inovativne projekte primjenom i daljnjim razvojem najboljih praksi. Najvažniji vodeći projekti u okviru Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora, njihovi ciljevi, troškovi i izvori financiranja prikazani su u prilogu V.

107

Vodeći projekti pod nazivom „Baltic Manure” i „Baltic Deal” pridonijeli su širenju dobrih praksi u području poljoprivrede. Međutim, neki vodeći projekti obuhvaćali su vrlo malo izravnih ulaganja u smanjenje opterećenja hranjivim tvarima. Drugi projekti kojima nije dodijeljen status vodećih projekata jednako su važni za područje smanjenja količine hranjivih tvari, kao što su projekti pod nazivom „Baltic Compass” i „Baltic Compact”, koji se bave onečišćenjem iz poljoprivrede, te projekt „PURE”, koji se bavi pročišćavanjem fosfora iz komunalnih otpadnih voda.

108

Doprinos smanjenju količine hranjivih tvari koji je ostvaren provedbom vodećih projekata i drugih projekata koji su financirani iz programa za regiju Baltičkog mora teško je utvrditi. Većinom vodećih projekata ne ostvaruju se odmah opipljivi rezultati jer često služe kao probni primjeri željenih opsežnijih mjera u određenom području. U nekim su slučajevima djelomično suvišni jer su rezultati već ostvareni u okviru drugih istraživačkih projekata koje je financirao EU i procjena koje je Komisija već obavila.

Operativnim programima potrebno je u većoj mjeri uzeti u obzir Strategiju EU-a za regiju Baltičkog mora

109

Prema jednom od triju načela Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora izbjegava se osiguravanje novih financijskih sredstava. Točnije, očekuje se bolje usmjeravanje financiranja EU-a za koheziju i nacionalnog financiranja na potporu makroregionalnim ciljevima te njihova učinkovitija uporaba. Budući da je Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora izrađena 2009. godine, odnosno sredinom programskog razdoblja 2007.–2013., od samog je početka bilo malo prostora da se makroregionalnom strategijom utječe na raspodjelu sredstava među prioritetima operativnih programa.

110

U programskom razdoblju 2014.–2020. povećao se prostor za utjecaj Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora na osmišljavanje kohezijske politike i programa ruralnog razvoja⁷³. Revizijom se pokazalo da je Komisija programske dokumente za razdoblje 2014. – 2020. (sporazumi o partnerstvu i operativni programi) procijenila na strukturiran i standardan način, čime se pridala posebna pozornost poveznicama između Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora i prioriteta u programima te mehanizmima za koordinaciju između struktura za upravljanje sredstvima EU-a i Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora.

111

Međutim, kad je riječ o podcilju „čista voda u Baltičkom moru”, također smo utvrdili da je Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora u maloj mjeri utjecala na prioritete država članica⁷⁴. Na primjer, u švedskim i finskim operativnim programima gotovo se uopće ne upućuje na taj podcilj Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora, a odgovarajuće latvijske i poljske mjere odnose se na infrastrukturu za otpadne vode koja je potrebna za usklađenost s direktivama EU-a, ne uzimajući pri tome u obzir Strategiju EU-a za regiju Baltičkog mora. Države članice imaju malo prostora za dodjeljivanje veće količine sredstava EU-a za zaštitu voda u programskom razdoblju 2014.–2020. godine jer je 50 % sredstava EFRR-a u kovergentnim regijama i 80 % u drugim regijama izdvojeno za samo tri tematska cilja. Zaštita okoliša nije jedan tih ciljeva.

112

Na temelju preporuka Komisije u trima od četiriju ispitanih nacionalnih operativnih programa prednost je dana projektima povezanima sa Strategijom EU-a za regiju Baltičkog mora⁷⁵. Međutim, nijednim od tih projekata nisu predložene ciljne vrijednosti ili pokazatelji smanjenja unosa hranjivih tvari, što otežava procjenu njihova doprinosa podcilju Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora koji se odnosi na čistu vodu. U okviru svih četiriju operativnih programa nacionalne strukture Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora uključene su u odbore za praćenje.

18SWD(2014) 49 final od 20. veljače 2014., prilog izvješću Komisije Vijeću i Europskom parlamentu pod nazivom „Prva faza provedbe Okvirne direktive o pomorskoj strategiji (2008/56/EZ) – Ocjena Europske komisije i smjernice”.

19Model SANBALT koji je izrađen u okviru istraživačkog programa „MARE” u Švedskoj (udruga Baltic Nest Institute: profesor Wulff i dr., 2007.).

20Izjava sa sastanka ministara u okviru Helsinške komisije, Kopenhagen, listopad 2013.

21Države koje nisu potpisnice, a koje u znatnoj mjeri doprinose unosu hranjivih tvari u Baltičko more su Bjelarus, Češka i Ukrajina. Očekivana smanjenja u tim zemljama temelje se na Protokolu iz Göteborga.

22Izjava sa sastanka ministara u okviru Helsinške komisije 2013. „Sažetak izvješća o razvoju izmijenjenih najvećih dopuštenih količina unosa i ažuriranih ciljnih vrijednosti smanjenja po zemljama u okviru Akcijskog plana za Baltičko more”.

23Podatci predstavljeni na 48. sastanku voditelja delegacija u okviru Helsinške komisije 10. i 11. lipnja 2015., Tallinn. Prema upravitelju podatcima podatci o unosima hranjivih tvari iz 2012. godine nisu pouzdani (ispitna vrijednost).

24HELCOM, „Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation” (Peta zbirka podataka o opterećenju Baltičkog mora onečišćenjem, PLC-5), 2011.

25COM(2013) 683 final od 4. listopada 2013. „Izvješće Komisije Vijeću i Europskom parlamentu o provedbi Direktive Vijeća 91/676/EEZ o zaštiti voda od onečišćenja nitratima iz poljoprivrednih izvora na osnovi izvješća država članica u razdoblju od 2008. do 2011.”.

26Udio hranjivih tvari u poljoprivrednim zemljištima smanjio se u svim državama članicama na Baltičkom moru osim u Njemačkoj i Poljskoj. Koncentracija nitrata u površinskim vodama smanjila se ili je stabilna u svim državama članicama na Baltičkom moru osim u Latviji, iako je prema novijim podatcima i u toj državi članici došlo do smanjenja.

27Glavni inspektorat za zaštitu okoliša pripremio je 2010. godine nacionalni program za provedbu Akcijskog plana za Baltičko more (NIP BSAP) te ga ažurirao 2013., no poljska vlada još nije usvojila taj program.

28Područje rijeka Odre i Visle dio je baltičkog slijeva te čini 93 % poljskog teritorija. Mišljenje stručnjaka temelji se na studiji iz 2012. koja je provedena na zahtjev Glavnog inspektorata za zaštitu okoliša, „Verification of thresholds for assessing the ecological condition of rivers and lakes as regards physical-chemical elements taking into account characteristic conditions for particular types of water” (Provjera pragova za procjenu stanja okoliša u rijekama i jezerima u pogledu fizičko-kemijskih elemenata uzimajući u obzir karakteristične uvjete za određene vrste voda), str. 180. (Garcia i dr., 2012.).

29Kymijoki-Suomenlahti, zapadno područje slijeva (Finska), Zapadna Dvina, Lielupe, Venta i Gauja (Latvija) te Visla i Odra (Poljska), koji utječu u morske podsljevove Finskog zaljeva, Riškog zaljeva i središnjeg dijela Baltičkog mora.

30Kad je riječ o smanjenju količine hranjivih tvari, ciljne vrijednosti i pokazatelji utvrđeni su u Danskoj, jednoj od njemačkih saveznih država na Baltičkome moru te u jednom planu upravljanja slijevom u Finskoj. U Latviji je u svim planovima upravljanja slijevom navedeno očekivano smanjenje količine hranjivih tvari iz komunalnih otpadnih voda.

31SWD(2012) 379 final od 14. studenoga 2012., prilog izvješću Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o provedbi planova upravljanja slijevom u sklopu Okvirne direktive o vodama (2000/60/EZ).

32Tematsko izvješće Suda br. 4/2014 i tematsko izvješće br. 23/2015.

33Uredba (EZ) br. 648/2004 kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 259/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2012. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 648/2004 u vezi s uporabom fosfata i drugih spojeva fosfora u deterdžentima za pranje rublja i deterdžentima za strojno pranje posuđa koji se koriste u kućanstvu (SL L 94, 30.3.2012., str. 16.).

34U svim okolišnim dozvolama za uređaje za pročišćavanje u aglomeracijama između 160 i 16 900 ES u južnoj i jugozapadnoj Finskoj koje su izdane 2014. godine za fosfor su utvrđene granične vrijednosti koje su bile barem jednako stroge kao one iz preporuke Helsinške komisije 28E/5.

35Zahtjevi utvrđeni u programima ruralnog razvoja koje poljoprivrednici koji primaju agroekološka plaćanja moraju poštovati (povrh obveznih standarda višestruke sukladnosti).

36F. Amery (ILVO) i O. F. Schoumans (Alterra Wageningen UR) „Agricultural Phosphorus legislation in Europe” (Zakonodavstvo o fosforu u poljoprivredi u Europi), travanj 2014.

37U Finskoj prosječna količina primijenjenog fosfora iznosi otprilike 10 kg/ha godišnje, iako u nekim područjima prelazi 25 kg/ha godišnje (Izvor: „Report on the implementation of HELCOM Recommendations within the competence of HELCOM LAND adopted since HELCOM BSAP (2007)” (Izvješće o provedbi preporuka Helsinške komisije u nadležnosti skupine HELCOM LAND od usvajanja Akcijskog plana za Baltičko more Helsinške komisije (2007.)), str. 10.). U Poljskoj je zabilježen trend povećanja uporabe fosfornih mineralnih gnojiva, stabilizirajući se na otprilike 25 kg/ha godišnje (Izvor: „Report on the state of the environment in Poland in 2008” (Izvješće o stanju okoliša u Poljskoj 2008. godine), GIOS 2010. g.). Najmanje 20 % korištenih poljoprivrednih zemljišta imalo je visok do vrlo visok prosječan udio sadržaja fosfora (izvor: „Monitoring of the chemistry of Polish arable soils” (Praćenje kemikalija u obradivom tlu u Poljskoj), Regionalna agrokemijska stanica u Lublinu, 2005. g.).

38Direktiva 2008/1/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (SL L 24, 29.1.2008., str. 8.) zamijenjena Direktivom 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) (SL L 334, 17.12.2010., str. 17.).

39Ova detaljna procjena različitih izvora onečišćenja poznata je kao „pristup usmjeren na određivanje izvora” (Sveobuhvatne zbirke podataka o opterećenju vode onečišćenjem, PLC), kojom se kvantificiraju ispuštanja iz točkastih izvora prenesena vodom (aglomeracije, industrija i ribogojilišta) i iz raspršenih izvora onečišćenja (poljoprivreda, gospodarenje šumama, atmosfersko taloženje, izolirani objekti koji nisu priključeni na uređaje za pročišćavanje) te prirodni pozadinski gubitci u kopnene podzemne vode.

40LOAD 7-2014, 3-2. Zapisnik sa sastanka skupine stručnjaka o praćenju nacionalnog napretka u postizanju ciljnih vrijednosti smanjenja količine hranjivih tvari predviđenih Akcijskim planom za Baltičko more (Riga, Latvija, 12.–14. ožujka 2014.). „Na sastanku je potvrđena važnost informacija o očekivanom smanjenju količine hranjivih tvari ne samo u kontekstu praćenja provedbe Akcijskog plana za Baltičko more (…), nego i radi jamčenja poboljšane sinergije između Okvirne direktive o vodama i Okvirne direktive o pomorskoj strategiji”.

41Područje na kojem su stanovništvo i/ili gospodarske djelatnosti dovoljno koncentrirani da se komunalne otpadne vode mogu prikupljati i odvoditi do uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda ili do krajnje točke na kojoj se ispuštaju.

42Ekvivalent u broju stanovnika: opterećenje otpadne vode onečišćenjem količinski izraženo u „ekvivalentnom” broju pojedinaca koji bi uzrokovali onečišćenje u jednakoj mjeri. Jedan ES odgovara opterećenju kanalizacijske mreže onečišćenjem koje je uzrokovao jedan stanovnik.

43Biokemijska potrošnja kisika (BPK₅), kemijska potrošnja kisika (KPK) i ukupne suspendirane tvari.

44Tematsko izvješće Suda br. 2/2015.

452002. godine: 1378 aglomeracija i 41 milijun ES. 2006. godine: broj aglomeracija povećao se za 26 %, a opterećenje za 12 %. 2013. godine: vrijednosti su se smanjile za 10 % za aglomeracije i 16 % za opterećenje u odnosu na 2006. godinu.

46Ulaganja u pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u 15 gradova s više od 10 000 stanovnika (sljevovi Zapadne Dvine i Gauje) te u nekoliko aglomeracija s manje od 2000 ES.

47Vidjeti tematsko izvješće br. 2/2015, odlomci 65. – 67.

48The new programming period 2007-13: Guidance on the methodology for carrying out cost-benefit analyses (Novo programsko razdoblje 2007.–2013.: smjernice za metodologiju provedbe analiza troškova i koristi), radni dokument br. 4, 8/2006.

49Tematsko izvješće Suda br. 2/2015.

50Provedbena odluka Komisije 2014/431/EU od 26. lipnja 2014. o obrascima za izvješćivanje o nacionalnim programima za provedbu Direktive Vijeća 91/271/EEZ (SL L 197, 4.7.2014., str. 77.).

51Zahtjev za informacije u okviru platforme „EU pilot” prvi je korak prema rješavanju problema kako bi se, ako je moguće, izbjeglo pokretanje službenih postupaka zbog povrede obveze.

52Predmet C-438/07 – Prilog 2. i Prilog 3. dokumentima švedske obrane koji su podneseni Sudu Europske unije.

53Direktivom se taj problem obuhvaća tek neizravno u okviru zahtjeva za „ograničenje upotrebe gnojiva” jer gnojiva u pravilu istodobno sadržavaju i nitrate i fosfor (uz druge hranjive tvari). Međutim, tim se zahtjevom ne jamči ograničenje primjene fosfora s obzirom na to da se udio različitih hranjivih tvari u komercijalnim gnojivima razlikuje.

54Prilog III.2., granična vrijednost od 170 kg/ha godišnje za primjenu dušika iz stajskog gnojiva i Prilog II.A.3., zabrana primjene gnojiva na tlu na vodom zasićenom, poplavljenom, zaleđenom ili snijegom prekrivenom terenu.

55Prema podatcima Eurostata ukupna primjena dušika iz mineralnih gnojiva u razdoblju 2004.–2012. godišnje se prosječno povećavala za više od 4 % u Estoniji, Latviji i Litvi te nešto manje u Poljskoj i Švedskoj. U Njemačkoj, Finskoj i Danskoj godišnje se prosječno smanjivala za 1 %.

56U Finskoj je agroekološkim plaćanjima obuhvaćeno otprilike 90 % poljoprivrednika, odnosno 97 % obradive zemlje. U Poljskoj poljoprivrednici koji primaju agroekološka plaćanja moraju voditi evidenciju o gnojenju, a planove za gnojenje moraju izrađivati samo oni poljoprivrednici koji primaju plaćanja u okviru agroekološkog programa „ekološki uzgoj” i „održivi uzgoj”, čime je obuhvaćeno 12 % obradive zemlje.

57U skladu s člankom 258. Ugovora iz Lisabona Komisija treba zajamčiti primjenu odredbi Ugovora i mjera koje institucije na temelju njega poduzimaju.

58Dopuštaju se uzgoj i ispaša, ali s ograničenjima, kao što je ograničenje u pogledu gnojenja.

59Primjeri nacionalnih zahtjeva u vezi s uporabom gnojiva izvan područja ugroženih nitratima uključuju razdoblje zabrane primjene gnojiva (Poljska), graničnu vrijednost od 170 kg dušika iz stajskog gnojiva po hektaru, zabranu primjene gnojiva na tlu na vodom zasićenom, poplavljenom, zaleđenom ili snijegom prekrivenom terenu te primjenu gnojiva na strmim zemljištima (Poljska i Latvija).

60Odlomak 69. tematskog izvješća br. 8/2008 „Je li višestruka sukladnost učinkovita politika?” i tematsko izvješće br. 23/2015, odlomak 136.

61Tematska izvješća br. 8/2008, br. 4/2014 i br. 23/2015.

62Članak 36. Uredbe (EZ) br. 1698/2005.

63Planovi upravljanja slijevom usvojeni 2009. godine obuhvaćaju razdoblje 2010.–2015., a programi ruralnog razvoja usvojeni 2006. godine obuhvaćaju razdoblje 2007.–2013.

64U okviru planova upravljanja slijevom u Latviji predlažu se dvije mjere za financiranje iz nacionalnih fondova, „granična područja travnjaka” i „priprema planova za gnojenje”, ali te su mjere imale ograničeno područje primjene ili nisu provedene.

65U Latviji je koristi od ulaganja u skladišne prostorije za stajsko gnojivo ostvarilo 50 % gospodarstava, kojima je obuhvaćeno 80 % grla stoke u područjima ugroženima nitratima. U Poljskoj je potporom za skladišne prostorije za stajsko gnojivo ostvaren malen uspjeh.

66Države članice moraju utvrditi minimalne zahtjeve u vezi s gnojivima i pesticidima koji se primjenjuju za određene mjere u okviru programa ruralnog razvoja. U tri posjećene države članice ti zahtjevi ne nadilaze uvjete višestruke sukladnosti za gnojiva te ne uključuju granične vrijednosti primjene fosfora, osim u Finskoj, no tamošnje je ograničenje poprilično liberalno.

67Uredba (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005.

68Na primjer, u slučaju latvijskog programa ruralnog razvoja Komisija je zatražila da se za svako sufinancirano ulaganje u odvodnju s poljoprivrednog i šumskog zemljišta kako je predviđeno u planovima upravljanja slijevom uvedu mjere ublažavanja.

69Poljoprivrednici koji imaju pravo na plaćanja po površini obvezni su primjenjivati niz mjera u okviru prakse „ozelenjivanja” koja je korisna za okoliš i klimatsku politiku na njihovim gospodarstvima. Primjeri te prakse uključuju raznolikost usjeva, održavanja trajnih travnjaka i 5 % obradive zemlje namijenjene ekološki korisnim elementima. Uredba (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL L 347, 20.12.2013., str. 608.).

70U finskom programu ruralnog razvoja zemljopisno usmjeravanje poboljšano je različitim mehanizmima. U poljskom programu ruralnog razvoja primjena zahtjeva u vezi s planom za gnojenje proširena je na nekoliko agroekoloških programa. Zahtjevi za programe za strništa i integriranu hortikulturu u okviru latvijskog programa ruralnog razvoja stroži su nego što su bili u prethodnom programu.

71„Makroregionalna strategija” integrirani je okvir koji je odobrilo Europsko Vijeće s ciljem rješavanja zajedničkih izazova s kojima se suočavaju utvrđena zemljopisna područja i koji se odnose na države članice i treće zemlje koje se nalaze na istom zemljopisnom području te stoga imaju koristi od pojačane suradnje, čime se doprinosi postizanju gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije (Izvor: InfoRegio).

72SWD(2013) 233 final od 27. lipnja 2013., prilog izvješću Komisije o dodanoj vrijednosti makroregionalnih strategija. COM(2014) 284 final od 20. Lipnja 2014. „Izvješće Komisije o upravljanju makroregionalnim strategijama”.

73Vidjeti članak 15. Uredbe (EU) br. 1303/2013 (sadržaj sporazuma o partnerstvu), članak 96. stavak 3. točku (d) (zahtjev da se u operativnim programima utvrde mehanizmi provedbe međuregionalnih i transnacionalnih mjera) te članak 70. stavak 2. (dopuštenje za sufinanciranje aktivnosti koje nisu obuhvaćene područjem programa).

74Ispitani su partnerski sporazumi i operativni programi u Švedskoj, Finskoj, Latviji i Poljskoj.

75To je jasno utvrđeno u poljskom nacionalnom operativnom programu „Infrastrukture i okoliš” i u švedskim operativnim programima te je navedeno u općim uvjetima finskog nacionalnog operativnog programa.

Zaključci i preporuke

113

Mjerama EU-a koje su provodile države članice ostvaren je tek ograničen napredak u pogledu smanjenja unosa hranjivih tvari u Baltičko more. Ulaganja u infrastrukturu za otpadne vode bila su tek djelomično djelotvorna, poljoprivredne mjere nisu bile razmjerne jačini opterećenja i bile su nedovoljno usmjerene, dok je dodanu vrijednost strategije EU-a za Baltičko more teško procijeniti.

Planovi država članica nisu dovoljno ambiciozni i ne sadržavaju odgovarajuće pokazatelje te je postignut tek ograničen napredak u pogledu smanjenja količine hranjivih tvari

114

Do kraja 2012. postignut je tek ograničen napredak u smanjenju unosa hranjivih tvari s ciljem suzbijanja eutrofikacije u Baltičkome moru. Opterećenje hranjivim tvarima iz gradskih aglomeracija smanjilo se, dok je opterećenje poljoprivrednog podrijetla ostalo stabilno ili se čak povećalo (vidjeti odlomak 25.).

115

Planovi država članica za smanjenje količine hranjivih tvari radi postizanja ciljnih vrijednosti Helsinške komisije svode se na provedbu planova upravljanja slijevom koji su utvrđeni Okvirnom direktivom o vodama. To neće u svim slučajevima biti dovoljno kako bi se količina hranjivih tvari u Baltičkome moru smanjila na potrebnu razinu. Osim toga, planovi upravljanja slijevom nisu dovoljni jer se većina mjera koje sadržavaju ponajprije odnosi na provedbu direktiva na razini EU-a (vidjeti odlomke 26.–30.).

116

Ciljevi iz planova upravljanja slijevom predviđeni Okvirnom direktivom o vodama izraženi su s pomoću pokazatelja učinka, odnosno kao postotak voda koje su u dobrom stanju. Međutim, to nije preneseno ni u jednu povezanu ciljnu vrijednost, kao što je količina godišnjeg opterećenja hranjivim tvarima. Taj je problem primijećen i u pripremnim dokumentima za programe mjera koji su izrađeni na temelju Okvirne direktive o pomorskoj strategiji. Preporuke Helsinške komisije, koje za određene aktivnosti nadilaze standarde iz direktiva EU-a, provedene su tek djelomično (vidjeti odlomke 31.–36.).

117

Nije zajamčena pouzdanost podataka o praćenju unosa hranjivih tvari u Baltičko more. To se osobito odnosi na podatke o prekograničnom i raspršenom onečišćenju, koji su ključni za poštenu raspodjelu ciljnih vrijednosti smanjenja po zemljama i za određivanje odgovarajućih mjera (vidjeti odlomke 37.–41.).

1. preporuka

Komisija bi trebala:

(a)zahtijevati da države članice utvrde programe mjera na temelju kojih mogu postići mjerljive ciljne vrijednosti smanjenja opterećenja hranjivim tvarima kako bi se postigli ciljevi Okvirne direktive o pomorskoj strategiji i Okvirne direktive o vodama;

(b)zahtijevati da države članice pouzdano i dosljedno procjenjuju i prate opterećenje hranjivim tvarima u svojim sljevovima i unos hranjivih tvari u Baltičko more.

Države članice trebale bi:

(c)prikupiti informacije o isplativosti mjera za smanjenje opterećenja hranjivim tvarima kako bi se provela pouzdana analiza za utvrđivanje budućih programa mjera.

Mjere za smanjenje onečišćenja hranjivim tvarima iz komunalnih otpadnih voda djelomično su djelotvorne

118

Neke države članice na Baltičkome moru koje su se trebale uskladiti s Direktivom do 2012. godine to nisu učinile. Jedino su Njemačka i Finska gotovo u potpunosti ispunile članke 4. i 5. Direktive kojima se predviđaju zahtjevi u vezi s drugim stupnjem pročišćavanja i strožim postupkom pročišćavanja. Kad je riječ o državama članicama koje moraju dovršiti provedbu Direktive do kraja 2015. godine, unatoč znatnim ulaganjima koja EU sufinancira, Poljska neće ispuniti zahtjeve iz Direktive, a stopa nepriključenosti na sustave za prikupljanje i dalje je visoka (vidjeti odlomke 46.–54.).

119

Posjećeni uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda djelotvorni su i usklađeni s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda. Međutim, samo neki od njih zadovoljavaju strože preporuke Helsinške komisije u vezi s fosforom. Financijska održivost uređaja nije zajamčena u svim slučajevima (vidjeti odlomke 55.–57.).

120

Komisija nije pravodobno pratila usklađivanje država članica s odredbama njihovih Ugovora o pristupanju. Komisija ne prati dovoljno pomno provedbu tih planova jer se njezin rad ne temelji na odgovarajućim podatcima. Komisija je sporo poduzimala mjere kako bi otkrila kršenje propisa i pokrenula sudske postupke u slučajevima neusklađenosti u državama članicama (vidjeti odlomke 58.–64.).

121

Potpora EU-a infrastrukturi za prikupljanje i pročišćavanje otpadnih voda u Rusiji i Bjelarusu ima potencijal za postizanje isplativog smanjenja količine hranjivih tvari unesenih ispuštanjem komunalnih otpadnih voda. Međutim, provedba je dugotrajna, a njezin opseg vrlo ograničen u odnosu na ono što je potrebno. Poseban problem predstavlja onečišćenje iz područja Kalinjingrada u Rusiji (vidjeti odlomke 65.–69.).

2. preporuka

Komisija bi trebala:

(a)poticati države članice da utvrde i izvrše zakonske obveze priključenja kućanstava na postojeće kanalizacijske mreže;

(b)zahtijevati da države članice provode održivu politiku naknada za otpadne vode kako bi se omogućilo pravilno održavanje i obnova imovine. Tom bi se politikom trebalo uzeti u obzir načelo da onečišćivač plaća te pristupačnost cijena vodnih usluga;

(c)smanjiti vrijeme potrebno za procjenu usklađenosti s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda;

(d)nastaviti promicati projekte čiji je cilj smanjiti opterećenje hranjivim tvarima u Baltičkome moru iz Rusije i Bjelarusa stavljajući veći naglasak na ključne onečišćivače koje je utvrdila Helsinška komisija (kao što je područje Kalinjingrada).

Države članice trebale bi:

(e)planirati i izgraditi svoju infrastrukturu za otpadne vode što učinkovitije te, po potrebi, razmotriti dodjelu financijske potpore kućanstvima koja ne mogu sama financirati priključenje na kanalizacijsku mrežu;

(f)odrediti strože standarde za hranjive tvari u istjecaju nego što su utvrđeni Direktivom o pročišćavanju komunalnih voda za područja u kojima dolazi do odvodnje u vode u kojima nisu postignuti uvjeti u pogledu hranjivih tvari koji su predviđeni Okvirnom direktivom o vodama i Okvirnom direktivom o pomorskoj strategiji.

Oklijevanje država članica da u cijelosti iskoriste mjere koje je moguće poduzeti u području poljoprivrede te nedostatak usmjerenosti na područja u kojima su mjere najpotrebnije

122

U nekim državama članicama obvezne mjere u Okviru Direktive o nitratima ne primjenjuju se na dovoljno velikom području. Razina strogosti akcijskih programa razlikuje se od programa do programa i nije uvijek u skladu s preporukama Komisije. Direktiva ne sadržava izričit zahtjev o tome da poljoprivredna gospodarstva trebaju izrađivati nacrt plana gnojenja i voditi evidenciju korištenih gnojiva. Oba alata pomogla bi u provedbi i kontroli niza zahtjeva iz Direktive o nitratima. Komisija je pružila smjernice državama članicama i stalno prati provedbu Direktive o nitratima. To je dovelo do poboljšanja u pogledu utvrđivanja područja ugroženih nitratima i izrade akcijskih programa, ali postupak je dugotrajan (vidjeti odlomke 75.–83.).

123

Mehanizam višestruke sukladnosti doprinosi izvršenju zahtjeva koji se odnose na nitrate i drugih zahtjeva u vezi s gnojenjem, ali nije u potpunosti djelotvoran jer neki zahtjevi nisu dovoljno strogi. U sustavu višestruke sukladnosti koji obuhvaća provjere i sankcije postoje nedostatci u pogledu odabira uzoraka i uputa. Kad je riječ o primjeni zahtjeva u područjima ugroženima nitratima, stopa neusklađenosti vrlo je visoka, što pokazuje da kontrolni sustavi trenutačno imaju ograničen odvraćajući učinak. Postoje nedostatci u nacionalnim provjerama zahtjeva koji nisu obuhvaćeni područjem primjene višestruke sukladnosti (vidjeti odlomke 84.–90.).

124

Mjere ruralnog razvoja koje je sufinancirao EU imale su neznatan učinak na smanjenje onečišćenja vodenih tokova hranjivim tvarima. Ulaganja čiji je cilj pomoći poljoprivrednicima da poboljšaju skladištenje i gospodarenje stajskim gnojivom samo su djelomično bila usmjerena na relevantna gospodarstva. Agroekološki programi nisu bili zemljopisno usmjereni na područja u kojima stanje vodenih tokova ne dostiže zadovoljavajuću razinu. Posebna mjera koja se odnosi na provedbu aktivnosti povezanih s Okvirnom direktivom o vodama provodila se u rijetkim slučajevima. Načelo da onečišćivač plaća nije u dovoljnoj mjeri primijenjeno na poljoprivredne djelatnosti (vidjeti odlomke 91.–99.).

125

Komisija je iskoristila mogućnosti koje joj pružaju novi alati primjenjivi u programskom razdoblju 2014.–2020. kako bi zatražila uvođenje strožih osnovnih zahtjeva i strožih agroekoloških mjera. Zatražila je i bolje zemljopisno usmjeravanje mjera ruralnog razvoja te veću dosljednost programa ruralnog razvoja u odnosu na planove upravljanja slijevom. Razmjene informacija s državama članicama dovele su do poboljšanja. Međutim, nekoliko će mjera biti potrebno preoblikovati nakon usvajanja svih odgovarajućih elemenata nacionalnih zakonskih akata i planiranja. Zbog toga će doći do kašnjenja u provedbi određenih mjera i povećanja administrativnog opterećenja programa (vidjeti odlomke 100.–102.).

3. preporuka

Komisija bi trebala:

(a)zahtijevati od država članica da utvrde odgovarajuća područja ugrožena nitratima. Države članice trebale bi pri tome uzimati u obzir informacije o opterećenju onečišćenjem hranjivim tvarima iz poljoprivrede koje su prikupljene za planove upravljanja slijevom predviđene Okvirnom direktivom o vodama.

Države članice trebale bi:

(b)odrediti odgovarajuće granične vrijednosti uporabe fosfora u poljoprivredi u slučajevima u kojima se njegovom uporabom ugrožava dobro stanje vode;

(c)utvrđivati svoja pravila u vezi s akcijskim programima za nitrate na temelju najnovijih znanstvenih dokaza;

(d)za poljoprivredna gospodarstva koja uzrokuju onečišćenje sljevova koji otječu u eutrofične vode odrediti obvezne mjere koje nadilaze postojeće zahtjeve;

(e)primijeniti najrelevantnije agroekološke programe za smanjenje onečišćenja vode hranjivim tvarima i usmjeriti te programe i mjere pošumljavanja na područja u kojima imaju najveći učinak na smanjenje opterećenja hranjivim tvarima.

Teško je procijeniti dodanu vrijednost koja je ostvarena makroregionalnom strategijom EU-a za regiju Baltičkog mora u pogledu smanjenja količine hranjivih tvari

126

Struktura upravljanja u okviru makroregionalne strategije EU-a za regiju Baltičkog mora složena je te se njome dodaju nove razine postojećim strukturama regionalnog upravljanja. Učinak makroregionalne strategije EU-a za regiju Baltičkog mora na mjere država članica za smanjenje unosa hranjivih tvari u Baltičko more teško je procijeniti (vidjeti odlomak 105.).

127

Vodeći projekti provedeni u suradnji između nekoliko država EU-a i zemalja koje nisu članice EU-a namijenjeni su utvrđivanju najbolje prakse koja će se primjenjivati na široj razini. Međutim, njihovi rezultati na nadilaze rezultate koji su već ranije postignuti, a njihov je učinak u praktičnom smislu bio poprilično slab (vidjeti odlomke 106. i 108.).

128

Osim toga, očekivani rezultat usklađivanja prioriteta programa s podciljem „čista voda u Baltičkome moru” koje sufinancira EU bio je vrlo skroman (vidjeti odlomke 109.–112.).

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda g. Henri GRETHEN, na sastanku održanome u Luxembourgu 27. siječnja 2016.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Ciljne vrijednosti smanjenja unosa hranjivih tvari

Zemlja | Prosječan unos dušika u razdoblju 1997.–2003. | Prosječan unos fosfora u razdoblju 1997.–2003. | Ciljna vrijednost smanjenja dušika do 2021. | Ciljna vrijednost smanjenja fosfora do 2021. | % smanjenja dušika | % smanjenja fosfora
| tona godišnje | tona godišnje | tona godišnje | tona godišnje |  |
Danska | 70 490 | 1 928 | 2 890 | 38 | 4 | 2
Estonija | 27 684 | 804 | 1 800 | 320 | 7 | 40
Finska | 88 005 | 3 609 | 3 030 | 356 | 3 | 10
Njemačka | 65 672 | 627 | 7 670 | 170 | 12 | 27
Latvija | 61 164 | 829 | 1 670 | 220 | 3 | 27
Litva | 48 689 | 2 463 | 8 970 | 1 470 | 18 | 60
Poljska | 212 412 | 11 787 | 43 610 | 7 480 | 21 | 63
Rusija | 87 122 | 7 142 | 10 380 | 3 790 | 12 | 53
Švedska | 130 279 | 3 639 | 9 240 | 530 | 7 | 15
Unos hranjivih tvari iz država potpisnica Helsinške konvencije | 791 517 | 32 828 | 89 260 | 14 374 | 11 | 44
Unos hranjivih tvari iz država koje nisu potpisnice¹ | 21 421 | 1 979 |  |  |  |
Opterećenje hranjivim tvarima u Baltičkome moru nastalo djelovanjem država potpisnica Helsinške konvencije | 812 938 | 34 807 |  |  |  |
Hranjive tvari iz drugih izvora² | 97 405 | 2 087 |  |  |  |
Ukupno za Baltičko more | 910 343 | 36 894 | 118 134 | 15 178 | 13 | 41

1Prekogranični riječni unosi hranjivih tvari iz Češke, Ukrajine i Bjelarusa.

2Unosi od pomorskog prometa i atmosferskog onečišćenja iz svih država EU-a koje nisu obuhvaćene baltičkim slijevom.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka iz izvješća „Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated Country Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan” (Sažetak izvješća o razvoju izmijenjenih najvećih dopuštenih unosa i ažuriranih ciljnih vrijednosti smanjenja po zemljama u okviru Akcijskog plana za Baltičko more”, sastanak ministara u okviru Helsinške komisije 2013. g.

Prilog II.

Trend unosa dušika i fosfora u Baltičko more po državama

(u tonama godišnje)
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
N | Unosi u razdoblju 1997.–2003. | 65 672 | 70 490 | 27 684 | 88 005 | 48 689 | 61 164 | 212 412 | 87 122 | 130 279
Unosi 2012. godine uključujući nepotvrđene vrijednosti (ispitne vrijednosti) | 55 963 | 52 535 | 28 378 | 94 688 | 55 502 | 70 388 | 191 602 | 91 757 | 116 723
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
P | Unosi u razdoblju 1997.–2003. | 627 | 1 928 | 804 | 3 609 | 2 463 | 829 | 11 787 | 7 142 | 3 639
Unosi 2012. godine uključujući nepotvrđene vrijednosti (ispitne vrijednosti) | 630 | 1 663 | 782 | 3 608 | 1 929 | 1 242 | 9 680 | 7 230 | 3 509

Izvor: Preliminarna procjena u okviru praćenja napretka u postizanju ciljnih vrijednosti smanjenja hranjivih tvari po zemljama koje su usvojene na temelju deklaracije ministara u okviru Helsinške komisije u Kopenhagenu 2013. godine.

Svendsen, L. M., Gustafsson, B., Pyhälä, M., 2015. „Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme” (Procjena mjere u kojoj su postignute ciljne vrijednosti programa Helsinške komisije za smanjenje količine hranjivih tvari). Dostupno u elektroničkom obliku: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Prilog III.

Dosezanje gornjih granica unosa po podsljevovima

(u tonama godišnje)
| Botnički zaljev | Botničko more | Središnji dio Baltičkog mora | Finski zaljev | Riški zaljev | Danski tjesnaci | Kattegat | Ukupno
Gornja granica unosa dušika uzimajući u obzir ciljnu vrijednost smanjenja koju je odredila Helsinška komisija | 57 622 | 79 372 | 325 000 | 101 800 | 88 418 | 65 998 | 74 001 | 792 211
Unosi 2012. godine uključujući nepotvrđene vrijednosti (ispitne vrijednosti) | 60 484 | 74 794 | 375 760 | 119 687 | 97 106 | 51 495 | 65 801 | 845 127
Dodatno smanjenje |  | 4 578 |  |  |  | 14 503 | 8 200 | 27 281
Daljnje smanjenje koje je potrebno za ispunjenje ciljeva Helsinške komisije za 2021. | 2 862 |  | 50 760 | 17 887 | 8 688 |  |  | 80 197
Gornja granica unosa fosfora uzimajući u obzir ciljnu vrijednost smanjenja koju je odredila Helsinška komisija | 2 675 | 2 773 | 7 360 | 3 600 | 2 020 | 1 601 | 1 687 | 21 716
Unosi 2012. godine uključujući nepotvrđene vrijednosti (ispitne vrijednosti) | 2 787 | 2 490 | 15 145 | 7 536 | 2 775 | 1 418 | 1 591 | 33 742
Dodatno smanjenje |  | 283 |  |  |  | 183 | 96 | 562
Daljnje smanjenje koje je potrebno za ispunjenje ciljeva Helsinške komisije za 2021. | 112 |  | 7 785 | 3 936 | 755 |  |  | 12 588

Izvor: Preliminarna procjena u okviru praćenja napretka u postizanju ciljnih vrijednosti smanjenja hranjivih tvari po zemljama koje su usvojene na temelju deklaracije ministara u okviru Helsinške komisije u Kopenhagenu 2013. godine.

Svendsen, L. M., Gustafsson, B., Pyhälä, M., 2015. „Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme” (Procjena mjere u kojoj su postignute ciljne vrijednosti programa Helsinške komisije za smanjenje količine hranjivih tvari). Dostupno u elektroničkom obliku. http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Prilog IV.

Koncentracija hranjivih tvari u istjecaju uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u glavnim gradovima država članica EU-a na Baltičkome moru (2013.)

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka država članica od kraja 2013. godine. Vrijednosti za Kopenhagen i Stockholm izvedene su na temelju prosjeka dvaju uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u svakom od tih dvaju gradova.

Prilog V.

Vodeći projekti i drugi projekti važni za provedbu Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora

(u milijunima eura)

Vodeći projekti u okviru strategije EUSBSR koji su povezani s eutrofikacijom

Prioritetno područje „AGRI” (poljoprivreda)
Izvor i iznos financiranja

BALTIC MANURE (Gnojivo u Baltičkoj regiji)
Cilj je ovog projekta unaprijediti stručno znanje o inovativnim rješenjima za gospodarenje stajskim gnojivom, kao što je proizvodnja obnovljive energije i organskih gnojiva.
Operativni program (OP) za regiju Baltičkog mora
Ukupno: 3,7
EFRR: 2,8

Recycling phosphorus (Recikliranje fosfora)
Cilj je ovog projekta obrađivati fosfor iz glavnih izvora u regiji Baltičkog mora, kao što je stajsko gnojivo, kanalizacijski mulj i strvine u svrhu proizvodnje recikliranih gnojiva. Tim se projektom također nastoji osmisliti posebne strategije gnojenja prema području kako bi regija Baltičkog mora postala prva samoodrživa regija u smislu unosa mineralnog fosfornog gnojiva.

Prioritetno područje „NUTRI” (hranjive tvari)
Financiranje

Removing phosphates in detergents (Uklanjanje fosfata iz deterdženata)
Cilj je ovog projekta pružati potporu državama na Baltičkome moru u provedbi preporuke Helsinške komisije 28E/7 (tj. nacionalnih zakonodavnih mjera za ograničavanje uporabe fosfata u deterdžentima za pranje rublja i deterdžentima za strojno pranje rublja) izradom informativnih materijala za donositelje politika. Uporaba fosfata u deterdžentima za pranje rublja zabranjena je 2011. godine na razini cijelog EU-a.
Proračun projekta bio je malen te ga je financirala Švedska agencija za kemikalije.

PRESTO
Cilj je projekta smanjiti opterećenje hranjivim tvarima u Baltičkome moru s pomoću obrazovnih programa za operativno osoblje, projektante i akademske predavače uključene u pročišćavanje komunalnih otpadnih voda te tehničkih studija i ulaganja u odabrane bjelaruske uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda (Baranoviči, Grodno, Maladzečna i Vitebsk).
OP za regiju Baltičkog mora
Ukupno: 4,6
EFRR: 1,1
ENPI: 2,8

BALTIC DEAL (Baltički sporazum)
Ovim se projektom nastoji suzbiti otjecanje i istjecanje hranjivih tvari s poljoprivrednih gospodarstava, a pokrenulo ga je pet udruga poljoprivrednika na dobrovoljnoj osnovi.
OP za regiju Baltičkog mora
Ukupno: 3,8
EFRR: 3,0

Assessment of regional nutrient pollution load and identification of priority projects to reduce nutrient inputs from Belarus to the Baltic Sea (Procjena regionalnog opterećenja onečišćenjem hranjivim tvarima i utvrđivanje prioritetnih projekata za smanjenje unosa hranjivih tvari iz Bjelarusa u Baltičko more)
Cilj je ovog projekta utvrditi prioritetna ulaganja i ojačati lokalne kapacitete za smanjenje unosa hranjivih tvari u Baltičko more u kontekstu Partnerstva Sjeverne dimenzije za zaštitu okoliša, s posebnim naglaskom na poljoprivredi, komunalnim otpadnim vodama i industriji, uključujući proizvodnju i uporabu deterdženata koji sadrže fosfor.
Financirano iz fonda Akcijskog plana za Baltičko more, upravitelj projekta: NIB/NEFCO, Švedska i Finska kao ulagači: 0,25

Horizontalno djelovanje: susjedne zemlje

Economically and Environmentally Sustainable Lake Peipsi Area (Gospodarski i ekološki održivo područje Čudskog jezera)
Cilj je ovog projekta poboljšati stanja okoliša u slijevu Čudskog jezera obnovom postojećih uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u Pskovskoj oblasti i postavljanjem nove infrastrukture u malim lukama na estonskoj strani Čudskog jezera.
OP za Estoniju, Latviju i Rusiju

Projekti u okviru operativnog programa (OP) za regiju Baltičkog mora (koji nisu vodeći projekti), a povezani su s eutrofikacijom

(u milijunima eura)

Projekti u okviru operativnog programa (OP) za regiju Baltičkog mora (koji nisu vodeći projekti), a povezani su s eutrofikacijom
Izvor i iznos financiranja (OP za regiju Baltičkog mora)

Baltic Compass (Baltički kompas)
Ovaj projekt obuhvaća suradnju s poljoprivrednim sektorom i sektorom okoliša kako bi se pronašlo rješenje u vezi s potrebom za transnacionalnim pristupom smanjenju eutrofikacije u Baltičkom moru.
Ukupno: 6,6
EFRR: 4,6
ENPI: 0,5

Baltic Compact (Baltički pakt)
U središtu ovog projekta nalaze se agroekološke mjere.
Ukupno: 1,9
EFRR: 1,5

BERAS (projekt ekološkog recikliranja u području poljoprivrede i društva u Baltičkoj regiji)
Ovim se projektom nastoji smanjiti eutrofikaciju, zaustaviti uporabu pesticida i smanjiti učinak sektora hrane na globalno zatopljenje.
Ukupno: 4,4
EFRR: 3,4
ENPI: 0,05

Waterpraxis
Ovaj projekt usmjeren je na poboljšanje stanja Baltičkog mora podupiranjem praktične provedbe planova upravljanja slijevom u toj regiji.
Ukupno: 2,0
EFRR: 1,5

PURE (projekt za smanjenje eutrofikacije u urbanim područjima)
Cilj je ovog projekta pripremiti i izvršiti ulaganja u općine u okviru transnacionalne suradnje.
Ukupno: 3,2
EFRR: 2,0
ENPI: 0,5

Odgovori Komisije

Sažetak

V

Komisija je u ocjeni prvih planova upravljanja riječnim slivovima¹ i u ocjeni prvih programa mjera² spomenula ta pitanja kao važno područje koje treba poboljšati i potaknula je države članice da u drugim planovima upravljanja riječnim slivovima poduzmu potrebne mjere.

VI

Komisija smatra da su njezine mjere bile primjerene. U Ugovoru i stalnoj sudskoj praksi Suda EU-a jasno je utvrđeno da Komisija ima u skladu sa svojom ulogom čuvara Ugovora veliku slobodu u pogledu toga kad će pokrenuti i provoditi postupak zbog povrede. Alternativni alati ili politički dijalog mogu u nekim slučajevima biti djelotvorniji pristup od samog postupka zbog povrede.

Komisija je ipak primjenom postupka zbog povrede ostvarila dokazano dobre rezultate u pogledu postizanja usklađenosti s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda.

VII

U nekim slučajevima države članice naišle su na niz poteškoća u provedbi Direktive o nitratima, dok je u drugim državama članicama provedba bila učinkovita. Neovisno o tome, ukupni trend prosječnih koncentracija nitrata u EU-u i Baltičkome moru poboljšao se.

Politika višestruke sukladnosti ne bi trebala služiti kao mjera za izvršenje provedbe europskog zakonodavstva u državama članicama. Postupak zbog povrede dokazano je uspješno sredstvo u slučaju neprovođenja.

Broj slučajeva neusklađenosti i kazni primijenjenih zbog mehanizma višestruke sukladnosti znak su da taj sustav funkcionira, a ne da je nedostatan. Višestruka sukladnost primjenjuje se samo na poljoprivrednike koji primaju izravna plaćanja ili sudjeluju u nekima od mjera ruralnog razvoja, primjerice u poljoprivredno-okolišnim mjerama.

VIII

Komisija smatra da se Strategijom EU-a za regiju Baltičkog mora (EUSBSR) uspješno pridonijelo promicanju zaštite okoliša u Baltičkom moru. Novi makroregionalni pristup općenito se može smatrati vrijednim alatom za rješavanje regionalnih problema i jačanje suradnje među državama na obalama Baltičkog mora.

Uvod

09

Programi mjera iz Okvirne direktive o vodama i Okvirne direktive o pomorskoj strategiji usklađeni su u svrhe zajedničkog izvješćivanja u ožujku 2016. U programima mjera iz Okvirne direktive o vodama i Okvirne direktive o pomorskoj strategiji, o kojima države članice izvješćuju, trebale bi se uzeti u obzir obveze u okviru Helsinške komisije (HELCOM) i iz međunarodnih sporazuma.

13

U Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj (EPFRR) je u programskim razdobljima 2007.–2013. i 2014.–2020. upravljanje vodama definirano kao jedan od glavnih ciljeva ruralnog razvoja. Ti se ciljevi mogu ostvariti primjenom različitih mjera, uključujući mjere koje nisu utemeljene na površini, kao što su ulaganja i osposobljavanje.

U razdoblju 2007. – 2013. podaci o dodijeljenim financijskim sredstvima dostupni su samo na razini osi i mjera. U razdoblju 2014. – 2020. ti su podaci dostupni na razini mjera i glavnih područja (ili prioriteta, kao što je slučaj s prioritetom povezanim s upravljanjem vodama), čime će se omogućiti primanje podataka koji su izravno povezani s ciljevima.

Opažanja

18

Komisija napominje da se, iako se ciljevi smanjenja količine hranjivih tvari HELCOM-a smatraju dobrom praksom, od država članica uz Baltičko more ne može zakonski zahtijevati da u okviru svojeg izvješćivanja u skladu s Okvirnom direktivom o pomorskoj strategiji (MSFD) u listopadu 2012. izvijeste o ciljnim vrijednostima smanjenja količine hranjivih tvari koje im je dodijelio HELCOM, koji su doneseni na ministarskom sastanku HELCOM-a u listopadu 2013. Međutim, Komisija bi u praksi bila zadovoljna ako bi se programima mjera država članica u okviru Okvirne direktive o pomorskoj strategiji, koji moraju biti dovršeni do ožujka 2016, pridonijelo i ispunjenju njihovih obveza u okviru HELCOM-a.

28

Okvirna direktiva o vodama i HELCOM imaju isti cilj – Baltičko more koje nije eutrofično. Postizanje dobrog stanja u skladu s Okvirnom direktivom o vodama trebalo bi biti dostatno za ostvarenje cilja HELCOM-a. Poljska mora poduzeti dodatne mjere i to ne samo za ostvarenje ciljeva HELCOM-a već i za postizanje ciljeva iz Okvirne direktive o vodama.

Poljska a prvim planovima upravljanja riječnim slivovima nije utvrdila dovoljno stroge standarde u pogledu fosfata u skladu s Okvirnom direktivom o vodama, koji su povezani s dobrim ekološkim stanjem iz Okvirne direktive o vodama (upotrijebili su već postojeće starije standarde) te bi se zato moglo činiti da su ciljevi HELCOM-a stroži. Ovu očitu anomaliju Poljska bi trebala ispraviti utvrđivanjem standarda u pogledu fosfata koji su u skladu s Okvirnom direktivom o vodama i uporabom tih standarda za utvrđivanje programa mjera u drugim planovima upravljanja riječnim slivovima kojima će se smanjiti količina fosfata u kopnenim i morskim vodama.

31

U okviru izvješćivanja o drugim programima upravljanja riječnim slivovima države članice moraju izvršiti analizu jaza u pogledu hranjivih tvari i stoga bi Komisijino praćenje smanjenja količine hranjivih tvari postignutog u državama članicama tijekom sljedeća dva izvještajna razdoblja trebalo biti bolje.

Države članice u drugim planovima upravljanja riječnim slivovima moraju izvijestiti u kojoj je mjeri provedba Direktive o nitratima dostatna za rješavanje problema onečišćenja hranjivim tvarima iz poljoprivrede te o tome kakve će dodatne osnovne i dopunske mjere u skladu s Okvirnom direktivom o vodama biti predviđene za rješavanje tog pitanja. Tako će države članice i Komisija moći lakše zaključiti gdje su potrebne dodatne mjere.

34

Komisija očekuje će u okviru mjera uključenih u planove upravljanja riječnim slivovima biti preispitane i, prema potrebi, revidirane postojeće dozvole za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda kako bi se osiguralo smanjenje urbanog onečišćenja do razine na kojoj može ostvariti dobro stanje svih vodenih tijela. U nekim vodama to može biti 1 mg/l fosfora, a u drugim područjima granica može biti stroža, npr. 0,5 mg/l ili manje – u slučaju visoke gustoće naseljenosti ili niske razrijeđenosti.

41

Planovi država članica za smanjenje količine hranjivih tvari koji su utemeljeni na njihovim planovima upravljanja riječnim slivovima nedovoljno su ambiciozni jer su u njima većinom navedene samo „osnovne mjere” koje su već uspostavljene za provedbu direktiva EU-a u pogledu posebnih aktivnosti koje uzrokuju onečišćenje hranjivim tvarima, kao što su komunalne otpadne vode i poljoprivreda, te nije utvrđeno kako će se te mjere pojačati radi postizanja količine hranjivih tvari koja bi bila u skladu s dobrim stanjem. Uključeno je malo novih mjera u skladu s člankom 11. stavkom 3. točkom (h) Okvirne direktive o vodama za kontrolu raspršenih izvora onečišćenja (posebno nedostaju kontrole raspršenih izvora fosfata), a opći očekivani doprinos „dodatnih mjera” nejasan je. Komisija je istaknula to pitanje u ocjeni prvih planova upravljanja riječnim slivovima³ i u ocjeni prvih programa mjera⁴ kao važno područje na kojemu treba raditi i potaknula države članice da u svojim drugim planovima upravljanja riječnim slivovima poduzmu potrebne mjere.

Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 30.

46

Komisija smatra da su Njemačka i Finska usklađene s Direktivom u skladu s metodologijom Komisije za ocjenjivanje usklađenosti jer postižu stopu usklađenosti od 99 % ili više. Četiri ostale države članice uz Baltičko more morale su se 2012. potpuno uskladiti s Direktivom te su ostvarile visoke stope usklađenosti od 89 % i više.

47

Komisija uporabu pojedinačnih ili odgovarajućih sustava (IAS) ne smatra automatski povredom jer se ta mogućnost nudi u Direktivi. Međutim, visoka stopa pojedinačnih i drugih odgovarajućih sustava može upućivati na probleme sa sabirnim sustavima i Komisija će pratiti/istražiti te situacije (za više pojedinosti vidjeti odgovor na odlomak 48.).

48

Komisija istražuje uporabu pojedinačnih i odgovarajućih sustava uporabom takozvanog pokusnog alata (npr. vrste pojedinačnih i drugih odgovarajućih sustava uspostavljene u državama članicama, registracija, odobravanje i inspekcije pojedinačnih i drugih odgovarajućih sustava). Komisija je mnogo godina razmatrala pojedinačne i druge odgovarajuće sustave uključujući ih u tablicu iz članka 15. Nadalje, smjernice o „Uvjetima i definicijama iz Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda”, koje postoje od 2007., sadržavaju dio o pojedinačnim i drugim odgovarajućim sustavima.

49

Komisija je odlučila prihvatiti da stopostotna usklađenost nije vjerojatna ni realistična pa je odlučila uvesti razinu na kojoj „pokreće postupak zbog povrede” uvođenjem dvaju standarda koje je spomenuo Sud. Tu metodologiju prihvatio je Sud Europske unije (vidjeti Komisija protiv Belgije predmet C-395/13 stavci 33. do 38.).

51

Komisija ističe da je bila svjesna poljskog izbora prije 2010., ali prije 2010. zakonski nije mogla to osporiti ili predvidjeti razinu neusklađenosti u Poljskoj. Direktivom su državama članicama jasno stavljene na raspolaganje te dvije mogućnosti i Poljskoj je zakonski bilo dopušteno izabrati primjenu članka 5. stavka 4., iako je taj izbor bio nerealističan jer je značio da tako Poljska ne može iskoristiti dodatni rok odobren u okviru Ugovora o pristupanju.

52

Komisija je sa sve većom zabrinutošću i pozornošću pratila provedbu ove Direktive u Poljskoj jer je postalo jasno da nije postojao i još uvijek ne postoji jasan plan njezine provedbe. Komisiju u odnosu na to pitanje najmanje zabrinjava pravna osnova i ona nije valjan izgovor za nepostojanje koordiniranog djelovanja na nacionalnoj razini.

Komisija je od 2011. redovito isticala da se predviđenim ulaganjima neće postići usklađenost u Poljskoj. Nadalje, Poljska je dostavila samo preliminarne planove ulaganja (glavni plan) i do sada nije radila na odgovarajućem KPOSK-u (2010.). Komisija dosad nije prihvatila ni preliminarni glavni plan iz veljače 2014., a ni konačnu inačicu iz svibnja 2015.

56

Stanice za pročišćavanje otpadnih voda infrastrukture su dugog vijeka trajanja i teško je u kratkom roku procijeniti koja je njihova odgovarajuća veličina. U načelu na veličinu stanica za pročišćavanje utječu različiti čimbenici kao što su razina sigurnosti, sposobnost nošenja sa sezonskim aktivnostima/razlikama, kao što su turizam, dotok vode nakon velikih kiša ili osiguravanje mogućih budućih priključaka zbog rasta broja stanovnika.

Nadalje, najniža stopa čiste vode nije štetna jer se time izbjegava septičnost otpadne vode koja stvara sumporovodik koji je opasan za ljudsko zdravlje.

58

Prije pristupanja proveden je pregled zakonodavstva država pristupnica i smatralo se da je dovršen u skladu s propisanim prije pristupanja u odnosu na postojeću pravnu stečevinu EU-a u koju je bila uključena i Direktiva 91/271/EU.

59

Države članice mogu izabrati između članka 5. stavka 2. i članka 5. stavka 4. i taj izbor nije ograničen postojanjem odredbi u Ugovoru o pristupanju.

60

Komisija je nakon pristupanja Poljske postupno počela uočavati njezine probleme s provedbom Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda te je od 2007. počela redoviti prošireni pregled zahtjeva za projekte koje će sufinancirati EU. Od 2010., kada je Komisija prikupila dovoljno informacija da postoje ozbiljni problemi s provedbom, počela je službena komunikacija o tom pitanju s poljskim nadležnim tijelima. Treba ponoviti da su problemi u Poljskoj bili mnogo širi i dublji od odabira između primjene članka 5. stavaka 2. ili 4. i odnosili su se na netočno razgraničenje aglomeracija, nepostojanje podataka o usklađenosti ili nedosljedno dostavljanje tih podataka, nepostojanje jasnog i dosljednog planiranja i arbitrarno prekidanje ulaganja usmjerenih samo na stanice za pročišćavanje u kojima se pročišćava više od 15 000 populacijskog ekvivalenta (ES) otpadnih voda.

61

Unatoč brojnim dopisima koje je Komisija poslala Poljskoj tražeći podnošenje dosljednih podataka o stanju provedbe i budućem planiranju provedbe Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (uključujući podatke o usklađenosti s člankom 5. stavcima 2. ili 4.), Poljska to nije učinila. Komisija bi željela naglasiti da je Poljska nakon razmjene dopisa s Komisijom sama odlučila primijeniti članak 5. stavak 2. Za vrijeme pregovora za programsko razdoblje 2014.–2020. Komisija je 2012. zatražila od Poljske da pripremi glavni plan provedbe Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda koji će Komisija pregledati kako bi tijekom programskog razdoblja 2014.–2020. osigurala da se sufinanciranje EU-a odobrava za projekte koji su usklađeni s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda i kojima se najviše pridonosi uklanjanju nedostataka u provedbi.

62

Komisija je sada ponovno aktivirala izvješća iz članka 17. kako bi saznala kada će određena aglomeracija biti usklađena, ako već nije.

Komisija je novim predloškom iz članka 17. pokušala uspostaviti ravnotežu između proširenja znanja o situaciji država članica bez povećanja administrativnog opterećenja. Većina država članica odgovorila je pozitivno i dostavila je izvješća u novom formatu. Nadalje, države članice mogu svaki projekt opisati u tablici za izvješćivanje. Na temelju članka 15. Komisija zna postotak otpada koji se ispušta bez pročišćavanja i stoga je svjesna „udaljenosti do usklađenosti”. Potom države članice moraju definirati prilagođeni projekt koji će se čim prije uskladiti. Komisija ne planira države članice opteretiti dodatnim izvješćima jer nema potrebe za detaljnim informacijama o kilometrima cijevi za otpadne vode po aglomeraciji na razini EU-a.

63

Komisija u tim pitanjima ima znatnu slobodu i mora odabrati najprikladnije alate. U ovom slučaju Komisija je odlučila djelovati organiziranjem sastanaka s državama članicama o pročišćavanju komunalnog otpada i odlučila je da će pričekati s pokretanjem službenih postupaka dok ne protekne dovoljan broj rokova u dovoljnom broju država članica. Predmeti u okviru sustava EU-Pilot pokrenuti na temelju izvornog procijenjenog roka (2004. do kraja 2006.) odnosili bi se samo na tri države članice, uključujući Poljsku. Iz razloga učinkovitosti odlučeno je da će se čekati rezultati sljedećeg kruga izvješćivanja kada će biti obuhvaćen veći broj država članica i aglomeracija.

Komisija stoga smatra da su njezine mjere bile primjerene. U Ugovoru i u stalnoj sudskoj praksi Suda EU-a jasno je utvrđeno da Komisija u skladu sa svojom ulogom čuvara Ugovora ima veliku slobodu u pogledu toga kad će pokrenuti i provoditi postupak zbog povrede. Alternativni alati ili politički dijalog mogu u nekim slučajevima biti djelotvorniji pristup od samog postupka zbog povrede.

Naposljetku, Komisija je kod otvaranja predmeta u okviru sustava EU-Pilot i pokretanja postupaka zbog povrede uzimala u obzir različita razdoblja provedbe (14 godina za države članice EU-15 u odnosu na 3 do 11 godina za države članice EU-10 koje su pristupile 2004.).

Ipak, Komisija je primjenom postupka zbog povrede ostvarila dobre rezultate u pogledu postizanja usklađenosti s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (npr. Francuska, Belgija, Ujedinjena Kraljevina itd.).

64

U tablici 2. Priloga Direktivi o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda utvrđeni su minimalni standardi koji moraju biti ostvareni, ali državama članicama ostavlja se mogućnost primjene strožih standarda. Takvi stroži standardi mogu biti zakonski nužni za osiguranje usklađenosti u skladu s Okvirnom direktivom o vodama.

69

Komisija bi željela navesti da će provedba projekta za vodu i ekološke usluge u Kalinjingradu u potpunosti početi tijekom 2016. u pogledu vodne komponente.

76

Vode u područjima s ekstenzivnom poljoprivredom u kojima se gnojiva rijetko upotrebljavaju svejedno mogu biti onečišćene hranjivim tvarima. U skladu s Direktivom o nitratima, posebnim mjerama moraju biti obuhvaćene i vode koje su u opasnosti od onečišćenja.

U određenim područjima potrebno je primijeniti mjere iz Direktive o nitratima i Okvirne direktive o vodama kako bi se postiglo smanjenje onečišćenja hranjivim tvarima koje je potrebno za postizanje dobrog stanja voda.

79

Primjena N iz mineralnih gnojiva sama po sebi ne može se koristiti kao pokazatelj nedovoljnog učinka zahtjeva i treba ju pažljivo tumačiti. Bolji su pokazatelji ukupni gubici N ili ukupni višak N (iz svih izvora).

80

Komisija smatra da se mjere kao što je zabrana uporabe gnojiva u određenom razdoblju u godini mogu učinkovito provjeravati ako se inspekcije provode u pravo vrijeme.

Planovi za gnojenje ili zapisi za gnojenje uključeni su u nekoliko akcijskih programa u skladu s Direktivom o nitratima kao uobičajena praksa za ostvarenje uravnoteženog gnojenja i za olakšavanje kontrola.

84

Komisija ističe da višestruka sukladnost nije mehanizam za provedbu europskog zakonodavstva o zaštiti okoliša već se njome nastoji pridonijeti, među ostalim „većoj usklađenosti ZPP-a s očekivanjima društva” (vidjeti uvodnu izjavu 54. Uredbe (EU) br. 1306/2013). Višestrukom sukladnošću povezuju se plaćanja u okviru Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) s poštovanjem određenih pravila, a posljedica je povrede tih pravila smanjenje plaćanja u okviru ZPP-a. Za višestruku usklađenost trebali bi se u načelu upotrebljavati postojeći sustavi kontrole. Međutim, njome bi se trebala osigurati i minimalna stopa kontrole kada sustav kontrole iz sektorskog zakonodavstva nije dovoljno djelotvoran.

86

Države članice moraju definirati standarde dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta kao način za postizanje cilja standarda. U pogledu spomenutih dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta „uspostave graničnih pojaseva duž vodotokova”, njezin je cilj uspostava graničnih pojaseva i upravljanje tim pojasevima, a ne, općenito, uporaba gnojiva na poljoprivrednom zemljištu. Stoga je opseg dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta ograničen na granične pojaseve unutar iz izvan zona ranjivih na nitrate. Nadalje, određeni zahtjevi iz Direktive o nitratima dio su područja primjene višestruke sukladnosti posredstvom SMR-a1, bivši SMR 4.

87

Navedeni granični pojasevi u okviru dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta koji se primjenjuju od 1. siječnja 2012. (vidjeti članak 149. Uredbe (EZ) br. 73/2009) odnose se na zahtjeve iz Direktive o nitratima i njima se ti zahtjevi prenose na poljoprivredno zemljište koje se nalazi izvan zona ranjivih na nitrate uzimajući u obzir lokalne uvjete, kako je propisano člankom 94. Uredbe (EU) br. 1306/2013. U skladu s time, razlike u definiranju zahtjeva koje je uočio Sud proizlaze iz same Direktive o nitratima i odraz su različitih lokalnih uvjeta koje države članice uzimaju u obzir.

90

Broj slučajeva neusklađenosti i primijenjenih kazni zbog mehanizma višestruke sukladnosti znak su da taj sustav funkcionira, a ne da je nedostatan. Na primjer, nepostojanje skladišnih prostora za stajsko gnojivo još uvijek je problem u zonama ranjivima na nitrate i ta se povreda prati u okviru višestruke sukladnosti, čime se može objasniti visoka stopa neusklađenosti (vidjeti i odlomak 93.).

91

Programima ruralnog razvoja u razdoblju 2007.–2013. trebalo se pridonijeti ciljevima ruralnog razvoja koji su se provodili s pomoću nekoliko osi. Neke od provedenih mjera i operacija, uključujući poljoprivredno-okolišne, mogle su biti usmjerene na jedan glavni cilj, ali mnogo njih uspostavljeno je u cilju postizanja više ciljeva čime se ne umanjuje djelotvornost takvih mjera i pridonosi se postizanju bolje vrijednosti za novac.

Poljoprivredno-okolišnim mjerama koje provodi veliki broj poljoprivrednika u velikim područjima također se može pridonijeti poboljšanju stanja voda u svim takvim područjima.

Međutim, pri donošenju programa za razdoblje 2014.–2020. Komisija je napomenula da države članice moraju biti više usmjerene na utvrđivanje ciljeva, uključujući onih u pogledu pitanja voda.

92

U programskom razdoblju 2007.–2013. jedan od razloga zašto područje primjene poljoprivredno-okolišnih mjera nije uvijek odgovaralo područjima obuhvaćenima planovima upravljanja vodenim sljevovima bio je različiti raspored donošenja planova upravljanja vodenim sljevovima i programima ruralnog razvoja.

Nadalje, treba podsjetiti da se usklađenost s obveznim zahtjevima na koje se često upućuje u planovima upravljanja riječnim slivovima ne može postići poljoprivredno-okolišnim mjerama kojima se mogu poduprijeti jedino dobrovoljne mjere kojima se premašuju obvezni zahtjevi.

Nadalje, države članice imale su priliku izmijeniti svoje programe tijekom razdoblja programiranja, u pogledu sadržaja i/ili dodijeljenih financijskih sredstava. Predložene izmjene moraju biti u skladu s općim ciljevima i strategijom programa. Primjenom tog mehanizma one su se mogle uskladiti s planovima upravljanja vodenim sljevovima, kada su dostupni. Zbog provjere ZPP-a i europskog plana gospodarskog oporavka, cilj upravljanja vodama dodatno je pojačan kao jedan od izazova u području ruralnog razvoja.

93

U razdoblju 2004.–2006. nove države članice uz Baltičko more (EE, LV, LT, PL) pozvane su na uvođenje posebne potpore za skladišne prostore za stajsko gnojivo kako bi zadovoljile standarde za zaštitu voda.

94

Programi ruralnog razvoja za razdoblje 2007.–2013. sadržavali su mjere za ulaganja u skladišne prostore za stajsko gnojivo.

Države članice posebno su mogle poduprijeti ulaganja u poboljšanje skladištenja stajskog gnojiva na poljoprivrednim gospodarstvima kada se njima nastoji postići usklađenost s novim standardima Zajednice koji proizlaze iz direktive o nitratima koja se provodi u državama članicama i na ograničeno razdoblje odgode od 36 mjeseci od datuma kada standardi postanu obvezni.

95

Komisija smatra da različitost poljoprivredno-okolišnih mjera znači da te mjere uključuju jednostavne i složenije aktivnosti usmjerene na zaštitu i unaprjeđenje okoliša. Time se korisnicima omogućuje da primjenjuju aktivnosti koje odgovaraju njihovim posebnim potrebama i pritisku okoliša.

Razina potpore uvijek je u skladu s razinom obveza i njome se nadoknađuje izgubljeni prihod i dodatni troškovi povezani s tim obvezama.

Mala raširenost može se objasniti i drugim razlozima koji nisu povezani sa složenošću aktivnosti, odnosno nedovoljna promidžba potpore, nedovoljni prijenos znanja ili uporaba savjetodavnih usluga.

Problem nedovoljne raširenosti poljoprivredno-okolišnih mjera u područjima intenzivne poljoprivrede bio je jedan od razloga zašto je Komisija 2011. predložila ekologizaciju prvog stupa ZPP-a kako bi se na ta područja usmjerile jednostavne, opće i neugovorne mjere čiji bi se učinci trebali pojačati ciljanim poljoprivredno-okolišnim mjerama.

Komisija je za razdoblje 2014.–2020. promicala usmjeravanje koje se provodilo u Poljskoj i Finskoj.

Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 92.

98

Većina država članica izabrala je u oba programska razdoblja uporabu drugih mjera kao što su mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu za postizanje ciljeva povezanih s prioritetom upravljanja vodama. Ciljevi i pokazatelji povezani s kvalitetom vode i upravljanjem vodama u oba razdoblja pokazali su da se mjerama iz programa država članica pridonosilo tim ciljevima i pokazateljima čak i bez provedbe mjere plaćanja u skladu s Okvirnom direktivom o vodama.

Jedna od glavnih prepreka za uporabu predmetne mjere u razdoblju 2007.–2013. bilo je nepostojanje obveznih mjera u planovima upravljanja riječnim slivovima i problemi s definiranjem njihovih mjera.

99

Države članice moraju primjenjivati kazne za zaštitu vode prema potrebi (izvan pravila višestruke sukladnosti) i u slučajevima kada je moguće utvrditi pojedinačnu odgovornost za onečišćenje.

Komisija smatra da ne bi trebalo biti poteškoća s primjenom načela „onečišćivač plaća” na poljoprivredu. Primjerice, mogao bi se ubirati porez na gnojiva i stajska gnojiva. Ambicioznim programima djelovanja u pogledu nitrata i osnovnim mjerama iz Okvirne direktive o vodama mogle bi se uspostaviti jasne kontrole za smanjenje onečišćenja na izvoru.

100

U Uredbi 1305/2013 propisani su posebni ex-ante uvjeti za ruralni razvoj. Ex-ante uvjet koji se odnosi na sektor voda (primjenjiv za ulaganja programirana u okviru prioriteta br. 5) povezan je s postojanjem politike određivanja cijene vode i prikladnog doprinosa različitih načina korištenja voda u povratu troškova vodnih usluga, po stopi koja je utvrđena u odobrenom planu upravljanja riječnim slivovima za ulaganja podržana u okviru programa.

Drugi ex-ante uvjeti specifični za ruralni razvoj u području zaštite okoliša odnose se na dobre poljoprivredne i okolišne uvjete, najmanje zahtjeve za gnojiva i uporabu proizvoda za zaštitu bilja, energetsku učinkovitost i obnovljivu energiju.

102

Određene mjere ruralnog razvoja ne mogu se aktivirati ako ne postoji odgovarajuća pravna osnova. To je slučaj s mjerom za plaćanja iz Okvirne direktive o vodama koja se može provoditi tek nakon donošenja planova upravljanja riječnim slivovima i njihovih programa mjera. Međutim, države članice mogu tijekom programskog razdoblja mijenjati svoje programe.

U pogledu izmjena zakonodavstva o osnovnim zahtjevima, kada se tijekom provedbe mjera uvedu promjene u primjenjivoj osnovi, države članice moraju u skladu s time izmijeniti i sadržaj mjera (npr. razine obveza i premija ako promjene utječu na te elemente).

105

U pogledu Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora (EUSBSR) države članice odabrale su „laganu” strukturu upravljanja. Rad se temelji na mreži područja politike i koordinatora horizontalnih mjera. Njima se nastoji osigurati usklađenost između svih prioriteta i EUSBSR-a. Nisu osnovane nove institucije ili skupine u Vijeću. Odabrana upravljačka struktura nije pretjerano složena i opterećujuća.

Makroregionalni pristup općenito se može smatrati vrijednim alatom za rješavanje regionalnih problema na manjem zemljopisnom području u odnosu na cijeli EU. Komisija smatra da se EUSBSR-om uspješno pridonijelo promicanju zaštite okoliša u Baltičkom moru.

107

Svaki projektant sam odlučuje hoće li podnijeti zahtjev za status vodećeg projekta. U Akcijskom planu EUSBSR-a opisan je postupak i predviđen je predložak zahtjeva. Koordinator područja politike ili horizontalne mjere mora provesti kratki postupak ocjenjivanja primjenjujući kriterije kao što su, među ostalim, „makroregionalni učinak vodećeg projekta” i doprinos „ciljevima/pokazateljima/mjerilima iz EUSBSR-a”. Komisija provodi interno savjetovanje o svakom zahtjevu i na kraju skupina nacionalnih koordinatora odobrava stanje vodećeg projekta. Koordinatori za područje politike i horizontalne mjere potiču projektanta da podnese zahtjev za status vodećeg projekta.

108

Komisija primjećuje veliki interes projektanata za postizanje statusa vodećeg projekta jer je tako projektima lakše prikupiti financijska sredstva za makroregionalne projekte i povećava se vidljivost njihova rada.

Komisija smatra da se može utvrditi doprinos pojedinih „vodećih projekata” smanjenju količine hranjivih tvari. Vodećim projektima trebale bi se ostvarivati različite svrhe kao što su stvaranje novih mreža, razmjena iskustva, doprinos izgradnji kapaciteta, olakšavanje upravljanja na više razina i pilot ulaganja. Rezultati i učinak na ciljeve politike mogu se zaista uočiti samo u dugoročnoj perspektivi. U tom smislu čak i mali projekti mogu biti važni pokretači razvoja. Primjerice, u okviru projekta PRESTO nije se samo ulagalo u tehnike pročišćavanja otpadnih voda već se posvećivala pozornost i povećanju sposobnosti zaposlenika stanica za pročišćavanje otpadnih voda, projektanata tih stanica i sveučilišnog osoblja koje osposobljava buduće inženjere za pročišćavanje otpadnih voda.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 111. i 112.

Komisija bi željela da je EUSBSR više uključen u programe europskih strukturnih i investicijskih fondova regije Baltičkog mora. Ona primjećuje da se predanost provedbi Strategije razlikuje među predmetnim državama članicama, što je odraz različitih nacionalnih i regionalnih prioriteta.

Međutim, programima se osigurava prostor za financiranje provedbe EUSBSR-a. Primjerice, Litva u postupku odabira daje prioritet projektima kojima se pridonosi EUSBSR-u (naglasak na aspektu suradnje/međunarodnom partnerstvu) i planira prema potrebi organizirati posebne pozive. Švedska također planira uvesti kriterije za odabir projekata koji su relevantni za EUSBSR i planira izdvojiti sredstva za područja za inicijative i/ili projekte u skladu s definicijom iz Akcijskog plana uz Strategiju. Tijekom konkretnog postupka provedbe programa pokazat će se u kojoj će se mjeri te mogućnosti iskoristiti.

Zaključci i preporuke

115

Okvirna direktiva o vodama i HELCOM imaju isti cilj – Baltičko more koje nije eutrofično. Postizanje dobrog stanja u skladu s Okvirnom direktivom o vodama trebalo bi biti dostatno za ostvarenje cilja HELCOM-a.

Planovi država članica za smanjenje količine hranjivih tvari koji su utemeljeni na njihovim planovima upravljanja riječnim slivovima nedovoljno su ambiciozni jer su u njima većinom navedene samo „osnovne mjere” koje su već uspostavljene za provedbu direktiva EU-a u pogledu posebnih aktivnosti koje uzrokuju onečišćenje hranjivim tvarima, kao što su komunalne otpadne vode i poljoprivreda, te nije utvrđeno kako će se te mjere pojačati radi postizanja količine hranjivih tvari koja bi bila u skladu s dobrim stanjem. Uključeno je malo novih mjera u skladu s člankom 11. stavkom 3. točkom (h) Okvirne uredbe o vodama za kontrolu raspršenih izvora onečišćenja (posebno nedostaju kontrole raspršenih izvora fosfata), a opći očekivani doprinos „dodatnih mjera” nejasan je. Komisija je istaknula to pitanje u ocjeni prvih planova upravljanja riječnim slivovima⁵ i u ocjeni prvih programa mjera⁶ kao važno područje na kojemu treba raditi i potaknula države članice da u svojim drugim planovima upravljanja riječnim slivovima poduzmu potrebne mjere.

116

U listopadu 2012. države članice izvijestile su Komisiju o svojim okolišnim ciljevima u skladu s Okvirnom direktivom o pomorskoj strategiji. Neke države članice pokazale su se ambicioznijima od drugih, time što su utvrdile ciljeve smanjenja pritiska u obliku ciljeva smanjenja opterećenja hranjivim tvarima od drugih država (vidjeti i stavak 17.).

1. preporuka (a)

Komisija prihvaća preporuku i smatra da je ona već provedena za Okvirnu direktivu o vodama, a provest će se i za Okvirnu direktivu o pomorskoj strategiji.

U okviru izvješćivanja u skladu s Okvirnom direktivom o vodama države članice moraju za drugi plan upravljanja riječnim slivovima izvješćivati o smanjenju opterećenja hranjivim tvarima potrebnom za postizanje uvjeta hranjivih tvari koji su u skladu s dobrim stanjem iz Okvirne direktive o vodama (to će uključivati opterećenje hranjivim tvarima potrebno za ispunjenje uvjeta iz Okvirne direktive o pomorskoj strategiji ako države članice zauzmu odgovarajući pristup).

U pogledu Okvirne direktive o pomorskoj strategiji, Komisija će pri definiciji zahtjeva za izvješćivanje za sljedeći ciklus uzeti u obzir ovu preporuku, zajedno s analizom postojećeg ciklusa programa mjera.

1. preporuka (b)

Komisija prihvaća preporuku i njezina provedba je u tijeku.

U pogledu Okvirne direktive o vodama u okviru bilateralnih rasprava s državama članicama razgovaralo se o nedostacima u praćenju i ocjenjivanju utvrđenima u prvim planovima upravljanja riječnim slivovima. S državama članicama dogovorene su mjere za poboljšanje situacije praćenja i ocjenjivanja i Komisija će to preispitati u sklopu ocjene drugih planova upravljanja riječnim slivovima koja će se provesti tijekom 2017.

Države članice uspostavile su u skladu s Okvirnom direktivom o pomorskoj strategiji programe za praćenje za ocjenjivanje ostvarenog napretka prema dobrom stanju okoliša i ciljevima. U nacrtu Komisijine ocjene programa praćenja za Baltičko more navedeno je da je većina država članica uključila praćenje unosa hranjivih tvari (primjerice: razine unosa hranjivih tvari iz izvora na kopnu, hranjivih tvari iz atmosfere i gnojiva i ostalih tvari bogatih dušikom i fosforom, među ostalim).

Nadalje, radi se na usporedbi standarda za hranjive tvari koje su države članice utvrdile za Okvirnu direktivu o vodama i Okvirnu direktivu o pomorskoj strategiji kako bi se osigurala njihova usklađenost s biološkim standardima i kako bi se razumjelo kako ih države članice upotrebljavaju pri izradi programa mjera, a rezultat tog rada trebale bi biti smjernice u 2018.

1. preporuka (c)

Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.

118

Komisija smatra da su Njemačka i Finska usklađene s Direktivom u skladu s metodologijom Komisije za ocjenjivanje usklađenosti jer postižu stopu usklađenosti od 99 % ili više. Četiri ostale države članice uz Baltičko more morale su se 2012. potpuno uskladiti s Direktivom te su ostvarile visoke stope usklađenosti od 89 % i više.

U slučajevima kada su dostupni dokazi o kasnoj provedbi ili usklađenosti, Komisija je otvarala predmete u okviru sustava EU-Pilot i pokretala postupke zbog povrede te su se slijedili uobičajeni postupci.

120

Komisija smatra da su njezine mjere bile primjerene. U Ugovoru i u stalnoj sudskoj praksi Suda EU-a jasno je utvrđeno da Komisija ima u skladu sa svojom ulogom čuvara Ugovora veliku slobodu u pogledu toga kad će pokrenuti i provoditi postupak zbog povrede. Alternativni alati ili politički dijalog mogu u nekim slučajevima biti djelotvorniji pristup od samog postupka zbog povrede.

Nadalje, Komisija je odlučila čekati da istekne nekoliko prijelaznih rokova prije pokretanja dijaloga u okviru sustava EU-Pilot kako bi, iz razloga učinkovitosti, postupak bio sveobuhvatniji u pogledu obuhvaćenih država članica i aglomeracija.

Naposljetku, Komisija je kod otvaranja predmeta u okviru sustava EU-Pilot i pokretanja postupaka zbog povrede uzimala u obzir različita razdoblja provedbe (14 godina za države članice EU-15 u odnosu na 3 do 11 godina za države članice EU-10 koje su pristupile 2004.).

2. preporuka (a)

Komisija prihvaća preporuku i smatra da je ona već provedena u aglomeracijama iznad 2 000 ES. Za te je aglomeracije u Direktivi o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda predviđena uspostava sabirnih sustava ili pojedinačnih ili odgovarajućih sustava te Komisija stoga smatra da je uspostavljen pravni okvir na razini EU-a. Međutim, Komisija ističe da ne može prisiliti kućanstva da se priključe na kanalizacijske mreže jer je to u nadležnosti država članica i ta se odluka donosi u okviru nacionalne politike.

2. preporuka (b)

Komisija prihvaća ovu preporuku jer je utemeljena na tumačenju članka 9. Okvirne direktive o vodama. Komisija će ocijeniti provedbu ove preporuke u okviru opće procjene drugih planova upravljanja riječnim slivovima koje su države članice trebale donijeti do 22. prosinca 2015.

2. preporuka (c)

Komisija prihvaća preporuku i radi na poboljšanju postupka izvješćivanja u skladu s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda, što je osnova za ocjenjivanje usklađenosti.

2. preporuka (d)

Komisija prihvaća preporuku.

2. preporuka (e)

Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.

2. preporuka (f)

Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.

123

Komisija ističe da višestruka sukladnost nije mehanizam za provedbu europskog zakonodavstva o zaštiti okoliša već se njome nastoji pridonijeti, među ostalim „većoj usklađenosti ZPP-a s očekivanjima društva” (vidjeti uvodnu izjavu 54. Uredbe (EU) br. 1306/2013). Višestrukom sukladnošću povezuju se plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) s poštovanjem određenih pravila, a posljedica je povrede tih pravila smanjenje plaćanja u okviru ZPP-a. Za višestruku usklađenost trebali bi se u načelu upotrebljavati postojeći sustavi kontrole. Međutim, njome bi se trebala osigurati i minimalna stopa kontrole kada sustav kontrole iz sektorskog zakonodavstva nije dovoljno djelotvoran.

124

Komisija podsjeća da se usklađenost s obveznim zahtjevima planova upravljanja riječnim slivovima ne može osigurati primjenom poljoprivredno-okolišnih mjera kojima se podupiru samo dobrovoljne mjere. Ipak su mnogi programi ruralnog razvoja od početka uključivali određene mjere (ulaganje, osposobljavanje, poljoprivredno-okolišne mjere) usmjerene na ciljeve povezane s vodom.

U razdoblju 2007.–2013. potporu za obvezne skladišne prostore za stajsko gnojivo dobivali su samo oni koji su usklađeni s novim standardima Zajednice na temelju Direktive o nitratima kako je provode države članice.

U razdoblju 2014.–2020. u nizu programa predviđa se posebna mjera u pogledu provedbe mjera povezanih s Okvirnom direktivom o vodama.

Nadalje, pri donošenju programa za razdoblje 2014.–2020. Komisija je napomenula da bi se države članice trebale više usmjeriti na utvrđivanje ciljeva, uključujući one u pogledu pitanja voda.

U pogledu primjene kazni u području zaštite voda, na državama članicama je da ih primjenjuju prema potrebi (izvan pravila višestruke sukladnosti) i u slučajevima kada je moguće utvrditi pojedinačnu odgovornost za onečišćenje.

Komisija smatra da ne bi trebalo biti poteškoća pri primjeni načela „onečišćivač plaća” na poljoprivredu. Primjerice, mogao bi se ubirati porez na gnojiva i stajska gnojiva. Ambicioznim programima djelovanja u pogledu nitrata i osnovnim mjerama iz Okvirne direktive o vodama mogle bi se uspostaviti jasne kontrole za smanjenje onečišćenja na izvoru.

Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 91. do 99.

125

Na ruralni razvoj utječe nova struktura ekologizacije u ZPP-u sa zahtjevima ekologizacije u 1. stupu. Mjere koje se podupiru u okviru tih zahtjeva ekologizacije ne mogu podlijegati plaćanjima povezanima s poljoprivredom, okolišom i klimom kako bi se izbjeglo dvostruko financiranje.

Određene mjere ruralnog razvoja ne mogu se aktivirati ako ne postoji odgovarajuća pravna osnova. To je slučaj s mjerom za plaćanja iz Okvirne direktive o vodama koja se može provoditi tek nakon donošenja planova upravljanja riječnim slivovima i njihovih programa mjera. Međutim, države članice mogu mijenjati svoje programe tijekom programskog razdoblja.

Iako bi se tim izmjenama moglo uzrokovati dodatno administrativno opterećenje, treba ih promatrati u kontekstu njihove dodane vrijednosti u pogledu ostvarenja ciljeva i prioriteta programa.

3. preporuka (a)

Komisija prihvaća ovu preporuku i već ju provodi. Komisija traži da države članice pri reviziji svojih područja ranjivih na nitrate i programa mjera u pogledu nitrata uzmu u obzir informacije o pritiscima onečišćenja hranjivim tvarima iz poljoprivrede iz Okvirne direktive o vodama. To je od ključne važnosti za kontrolu onečišćenja na izvoru, posebno u državama članicama u kojima su nacionalni propisi za provedbu Direktive o nitratima jedini pravni instrument za kontrolu gubitaka hranjivih tvari iz poljoprivrede.

Države članice u drugim planovima upravljanja riječnim slivovima moraju izvijestiti u kojoj je mjeri provedba Direktive o nitratima dovoljna za rješavanje problema onečišćenja hranjivim tvarima iz poljoprivrede te o tome kakve će dodatne osnovne i dopunske mjere u skladu s Okvirnom direktivom o vodama biti predviđene za rješavanje tog pitanja. Tako će se države članice i Komisija moći lakše zaključiti gdje su potrebne dodatne mjere.

3. preporuka (b)

Komisija napominje da su ove preporuke upućene državama članicama.

126

U pogledu EUSBSR-a države članice odabrale su vrlo „laganu” strukturu upravljanja. Nisu osnovane nove institucije ili skupine u Vijeću. Komisija smatra da se EUSBSR-om uspješno pridonijelo promicanju zaštite okoliša u Baltičkome moru.

127

Komisija smatra da se može utvrditi doprinos pojedinih vodećih projekata smanjenju količine hranjivih tvari. Vodeći projekti imaju različite svrhe te čak i mali projekti mogu biti važni pokretači razvoja. Konkretni rezultati i učinak na ciljeve politike mogu se promatrati samo dugoročno.

128

Komisija se slaže s analizom Suda i željela bi da je EUSBSR više uključen u programe u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova regije Baltičkog mora. Ona primjećuje da se predanost provedbi Strategije razlikuje među predmetnim državama članicama i regijama, što je odraz različitih nacionalnih i regionalnih prioriteta.

1http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

2http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN

3http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

4http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN

5http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

6http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN

QJ-AB-16-005-HR-E    ISSN 2315-2230

Baltičko more jedno je od najonečišćenijih mora na svijetu. Borba protiv eutrofikacije, koju najvećim dijelom uzrokuje opterećenje hranjivim tvarima iz poljoprivrede i komunalnih otpadnih voda, velik je izazov. Sve zemlje s izlazom na Baltičko more, uključujući države članice EU-a i zemlje koje nisu članice, kao i EU, zalažu se za zaštitu okoliša Baltičkog mora u okviru Helsinške konvencije. U skladu s pravnim okvirom EU-a države članice obvezne su provoditi mjere za borbu protiv prekomjernog opterećenja hranjivim tvarima, kao i za postizanje dobrog stanja okoliša morskih voda. EU sufinancira neke od tih mjera. Sud je ispitao je li mjerama EU-a djelotvorno pružena pomoć državama članicama u smanjenju opterećenja hranjivim tvarima u Baltičkome moru. Zaključili smo da je tim mjerama ostvaren tek ograničen napredak u pogledu smanjenja količine hranjivih tvari u Baltičkome moru. Iznosimo niz preporuka za povećanje djelotvornosti mjera za borbu protiv eutrofikacije u Baltičkomw moru.