EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4402-4 | ISSN 1831-0893 | doi:10.2865/087536 | QJ-AB-16-005-HU-C
PDF | ISBN 978-92-872-4416-1 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/701328 | QJ-AB-16-005-HU-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4420-8 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/751490 | QJ-AB-16-005-HU-E

© Európai Unió, 2016

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

•egy példány:
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),

•több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)
vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*)A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

•az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).

HU | 2016 | 03 SZ.

Különjelentés

A Balti-tenger
eutrofizációja elleni
küzdelem: további és
eredményesebb fellépésre
van szükség

(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzés eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a „strukturális politika, közlekedés és energia” kiadási területeire szakosodott, Henri Grethen számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést Ville Itälä számvevőszéki tag vezette, Turo Hentilä, kabinetfőnök; Outi Grönlund, a kabinet attaséja; Alain Vansilliette, ügyvezető; Maria del Carmen Jimenez, feladatfelelős; Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick és Vivi Niemenmaa, számvevők támogatásával.

Balról jobbra: T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega, J.-F. Hynderick

Tartalomjegyzék

Glosszárium és rövidítések

Összefoglaló

Bevezetés

A Balti-tenger és az eutrofizáció

A vizek tápanyagszennyezésével foglalkozó uniós jogi eszközök

A víz tápanyagszennyezésének kezeléséhez rendelkezésre álló uniós költségvetési eszközök

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Észrevételek

A Balti-tengerbe jutó tápanyagmennyiség csökkentése – tagállami végrehajtás

A Balti-tengerbe vitt tápanyagmennyiség csökkentése terén korlátozott mértékű előrelépés történt

A tagállamok tápanyag-csökkentési tervei nem tekinthetők ambiciózusnak, és nem tartalmaznak megfelelő mutatókat

A felkeresett tagállamok terveikben, illetve jogi kereteikben csak részben veszik figyelembe a HELCOM ajánlásait

A Balti-tengerbe jutó tápanyagokra vonatkozó monitoringadatok megbízhatósága nem garantált

A települési szennyvízből eredő tápanyagszennyezés csökkentésére irányuló fellépések eredményessége

A legtöbb tagállam egyelőre nem teljesíti a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelvet

Az uniós társfinanszírozású szennyvíztisztító telepek eredményesen működnek, a fenntarthatóság azonban nem mindig garantált

Az irányelv tagállami végrehajtását a Bizottság nem követte időben nyomon

Az Oroszországnak és Fehéroroszországnak nyújtott uniós támogatás potenciálisan költséghatékony, de a hatókör a szükségletekhez képest igen korlátozott, és a projektek végrehajtásához hosszú időre van szükség

A vizek mezőgazdasági eredetű tápanyagszennyezésének csökkentésére irányuló intézkedések eredményessége

A nitrátirányelv végrehajtása a viszonylag sikeres bizottsági felügyelet ellenére nem eredményes

A kölcsönös megfeleltetési mechanizmus elősegíti a nitrátirányelv és más, trágyázással kapcsolatos követelmények betartatását, de hatása nem teljes

A 2007–2013-as időszak uniós társfinanszírozású vidékfejlesztési intézkedései a víztestek tápanyagszennyezésének csökkentését tekintve csekély hatással jártak a felkeresett tagállamokban

Az EUSBSR többletértéke a Balti-tengerbe juttatott tápanyag csökkentése szempontjából

Az irányítási hálózat összetett, és a többletértéket nehéz felmérni

A kiemelt projektek elősegítik a legjobb gyakorlatok terjesztését, a tápanyagcsökkentésre gyakorolt hatásukat azonban nem mutatták ki

Az operatív programoknak jobban figyelembe kell venniük az EUSBSR-t

Következtetések és ajánlások

I. melléklet | Tápanyagbevitel-csökkentési célok
II. melléklet | A nitrogén és foszfor Balti-tengerbe történő bevitelének trendjei országonként
III. melléklet | Beviteli plafonértékek megvalósulása részvízgyűjtőnként
IV. melléklet | Tápanyag-koncentráció a szennyvíztisztító telepek által kibocsátott vízben a balti-tengeri uniós tagállamok legnagyobb városaiban (2013)
V. melléklet | A balti-tengeri régió fejlesztésére irányuló uniós stratégia végrehajtásának szempontjából jelentős kiemelt projektek, illetve egyéb projektek

A Bizottság válasza

Glosszárium és rövidítések

A „szennyező fizet” elv: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 191. cikkének 2. bekezdésében kifejtett alapelv: A szennyvíz vonatkozásában az alapelv azt jelenti, hogy a szennyvízkibocsátónak kell fizetnie az okozott környezetszennyezésért (példák: a háztartások a csatornadíjban fizetik ki a szennyvíztisztítási szolgáltatást, míg a szennyvíztisztító telepek vízterhelési díjat fizetnek).

A víz állapota: Általános kifejezés a szárazföldi felszíni víztest állapotára, amelyet annak ökológiai és kémiai állapota határoz meg. A tengervíz esetében a víz állapota a környezeti állapotnak felel meg, amely más kritériumokon alapul, mint a szárazföldi felszíni vizek esetében.

BSAP: Balti-tengeri cselekvési terv (Baltic Sea Action Plan, lásd: 8. bekezdés).

EUSBSR: Az EU-nak a balti-tengeri régió fejlesztésére irányuló stratégiája (EU Strategy for the Baltic Sea Region, lásd: 11. bekezdés).

HELCOM: Helsinki Bizottság (Helsinki Commission, lásd: 8. bekezdés).

Intézkedési program: A vízgyűjtő-gazdálkodási terv része, amely a vízgyűjtő kerület jellemzőire figyelemmel feltünteti az ahhoz szükséges intézkedéseket, hogy helyreálljon a víztestek jó állapota. Hasonló intézkedési programokat kell kidolgozni a tengervizek minőségének helyreállítása érdekében is.

Szennyezési források: A vízi szennyezéseknek két fő típusa van:

A diffúz források, amelyek esetében nincs konkrét kibocsátási pont; az ilyen szennyezés legjelentősebb okozói a mezőgazdasági és erdészeti tevékenységek és a szennyvízhálózatba nem bekötött lakóingatlanok.

A pontforrások, amelyek esetében van konkrét kibocsátási pont; ilyenek a települési szennyvíztisztító telepek, valamint ipari létesítmények és halgazdaságok kibocsátásai.

Vízgyűjtő: Olyan földterület, amelyről minden felszíni lefolyás a vízfolyások, folyók, és esetleg tavak sorozatán át a tengerbe folyik egyetlen folyótorkolaton – tölcsértorkolaton vagy deltán – keresztül. A vízgyűjtő kerület a vízgyűjtő egyetlen tagállamon belül található része.

Víztest: A felszíni víz különálló és jelentős eleme. Lehet például tó, tározó, vízfolyás, folyó, csatorna, átmeneti víztest vagy parti tengervíz egy szakasza.

Összefoglaló

I

A Balti-tenger partján nyolc uniós tagállam (Dánia, Németország, Észtország, Lettország, Litvánia, Lengyelország, Finnország és Svédország), valamint Oroszország fekszik. A Balti-tenger a világ egyik legszennyezettebb tengere. Az eutrofizáció elleni küzdelem úgy tűnik, jelentős kihívást jelent. A 2008-as tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv célja, hogy 2020-ra helyreállítsa az uniós tengervizek jó környezeti állapotát. Az irányelv értelmében a tagállamoknak régiókon és az alrégiókon belül együttműködve kell megvalósítaniuk az irányelv célkitűzéseit, úgy, hogy közben felhasználják például – ha az praktikus és megfelelő – a regionális tengeri egyezmények keretében már meglévő struktúrákat. A Balti-tengerre ezen egyezmények közül a Helsinki Bizottság (HELCOM) által irányított Helsinki Egyezmény és annak balti-tengeri cselekvési terve vonatkozik, amelyek az aláíró országok számára előírják a tengervízbe kerülő tápanyagmennyiség csökkentését.

II

2009-ben az Európai Tanács elfogadta a balti-tengeri régió fejlesztésére irányuló stratégiáját: e makroregionális stratégia célja elsősorban a környezetvédelem ösztönzése, s ezen belül többek között a tengervízbe kerülő tápanyagmennyiség csökkentése, elősegítve mind a szomszédos államok közötti együttműködés erősödését, mind az innovatív megoldásokat.

III

Az eutrofizációt okozó tápanyagterhelés fő forrása a mezőgazdaság és a települési szennyvíz. A 2007–2013-as időszakban az Unió 4,6 milliárd euróval járult hozzá a szennyvízgyűjtési és -kezelési projektekhez az öt e területen támogatásban részesülő, balti-tengeri tagállamban. A Balti-tenger partján fekvő nyolc tagállam mindegyikének nyújtott vidékfejlesztési – és köztük a vízvédelmi – támogatások összege 9,9 milliárd euró volt.

IV

Ellenőrzése során a Számvevőszék arra a kérdésre válaszol, hogy az uniós fellépések eredményesen segítették-e a tagállamokat a Balti-tengert terhelő tápanyagmennyiség csökkentése tekintetében. Következtetésünk átfogóan: a fellépések korlátozott mértékben eredményeztek előrelépést a Balti-tengerbe jutó tápanyagmennyiség csökkentése irányában.

V

A tagállamoknak a HELCOM által előírt tápanyagcsökkentésre vonatkozó tervei a víz-keretirányelv alapján kidolgozott tagállami vízgyűjtő-gazdálkodási terveken alapulnak. A tervek nem tekinthetők ambiciózusnak, mivel az uniós irányelvek végrehajtásához a tápanyagszennyezést okozó konkrét tevékenységekkel – elsősorban a települési szennyvízkezeléssel és a mezőgazdasággal – kapcsolatban csak az „alapvető intézkedésekre” összpontosítanak. Kisebb hangsúly kerül a diffúz tápanyagforrások ellenőrzését célzó intézkedésekre és a víz-keretirányelv szerinti „kiegészítő intézkedésekre”. Az intézkedések kialakítása elégtelen információkon alapul. Hiányoznak továbbá a célok és a megfelelő mutatók is, amelyekkel értékelhetők lennének a vizeket terhelő tápanyagmennyiség csökkentése tekintetében elért eredmények.

VI

A városi agglomerációkból származó tápanyagterhelés csökkentését célzó intézkedések tápanyagcsökkenést eredményeztek. Számos agglomeráció a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelvhez képest szigorúbb előírások szerint kezeli a települési szennyvizet. A jelentős mértékű uniós finanszírozás ellenére azonban az Unióhoz 2004-ben csatlakozott tagállamokban késedelmek tapasztalhatók az irányelv végrehajtását illetően. Ráadásul nem minden olyan balti-tengeri tagállam teljesítette az irányelvet, amelynek már 2012-ig meg kellett volna ezt tennie. Az irányelv tagállami végrehajtását a Bizottság nem követte időben nyomon. Oroszországban és Fehéroroszországban a települési szennyvízzel kapcsolatos uniós fellépések potenciálisan költséghatékonyak, de hatókörük a szükségletekhez képest igen korlátozott, és a projektek végrehajtásához hosszú időre van szükség.

VII

A nitrátirányelv végrehajtása a balti-tengeri tagállamokban nem teljesen eredményes. A releváns területek meghatározása nem megfelelő, és a tagállamok által a cselekvési programokban megállapított követelmények nem eléggé szigorúak. Ami a trágyázással kapcsolatos követelményeket illeti, a kölcsönös megfeleltetés mechanizmusa nem jár elegendő mértékű visszatartó hatással, mivel továbbra is magas a követelmények nemteljesítésének szintje. Minden vízgyűjtő-gazdálkodási tervben szerepelnek ugyan kiegészítő intézkedések a mezőgazdaságból származó tápanyagszennyezés kezeléséhez, azokat azonban nem megfelelően irányították azon területekre, amelyekről megállapították, hogy ott szükség van rájuk. Továbbá, egyetlen tagállam sem használta ki az uniós rendeletekben foglalt azon lehetőséget, hogy az e területeken található mezőgazdasági üzemekre nézve kötelezővé tegye az intézkedéseket.

VIII

A balti-tengeri régió fejlesztésére irányuló uniós stratégia rámutat a Balti-tenger környezeti állapotának, valamint a regionális együttműködésnek a politikai jelentőségére, a tápanyagbevitel csökkentésével kapcsolatos többletértéke azonban mindeddig nehezen felmérhető.

IX

A jelentésben számos ajánlást fogalmazunk meg, amelyek révén javítható a Balti-tenger eutrofizációja elleni fellépések eredményessége.

Bevezetés

A Balti-tenger és az eutrofizáció

01

A Balti-tenger a világ egyik legszennyezettebb tengere, ezzel kapcsolatban a legnagyobb kihívást az eutrofizáció leküzdése jelenti¹. A Balti-tenger partján kilenc ország helyezkedik el: nyolc uniós tagállam (Dánia, Németország, Észtország, Lettország, Litvánia, Lengyelország, Finnország és Svédország), valamint Oroszország. Fehéroroszország szintén a Balti-tenger vízgyűjtő területéhez tartozó nagy országok egyike.

02

Eutrofizációra akkor kerül sor, ha egy adott víztestbe főként emberi tevékenység által keletkezett tápanyagtöbblet – elsősorban nitrogén és foszfor – kerül. A megnövekedett tápanyag-koncentráció intenzív, potenciálisan mérgező algásodáshoz vezet (lásd: 1. kép).

1. kép. Eutrofizálódott tengervíz

Forrás: HELCOM, fotó: Samuli Korpinen.

03

Az eutrofizáció jelentősen csökkentheti a tenger hasznosíthatóságát, mivel hatására csökken a biodiverzitás, romlik a tengerpart esztétikai látványa és ritkulnak a halállományok. A tenger leginkább érintett részvízgyűjtői a Finn-öböl, a Rigai-öböl, valamint a Balti-tenger középső, legmélyebb része (lásd: 1. ábra).

1. ábra

A Balti-tenger eutrofizációja

Forrás: HELCOM. „What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003–2007?” (Milyen volt a Balti-tenger eutrofizációs állapota a 2003–2007-es időszakban?) Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther és Norkko Alt (2010).

04

A tápanyagok tengerbe jutásának főbb forrásai a szárazföldről a folyókon, víz útján érkező szennyezések, illetve a közvetlen, tengerparti kibocsátások. A Balti-tenger esetében a víz útján a tengerbe jutó szennyezések okozzák az összes nitrogénterhelés 78%-át és az összes foszforterhelés 95%-át². A víz által közvetített szennyezések forrásainak két legjelentősebb csoportja a diffúz források, főként a mezőgazdaság (az összes nitrogénszennyezés 45%-a és az összes foszforszennyezés 45%-a), illetve a pontforrások, azaz elsősorban a települési szennyvíz (a összes nitrogénszennyezés 12%-a és az összes foszforszennyezés 20%-a)³.

05

Az éghajlatváltozásból további két kihívás adódik. Az első, hogy – az előrejelzések szerint – a rövidebb és nedvesebb telek miatt kevesebb lesz a hó- és jégtakaró, ami miatt nagyobb mennyiségű víz lefolyása várható a folyók vízgyűjtő területéről. Ennek eredményeként egyre nagyobb mennyiségű tápanyagszennyezés kerül majd a tengerbe, tovább fokozva az eutrofizációt⁴. Másodsorban a tenger hőmérsékletének növekedése jobb feltételeket teremt az algák elszaporodásának, és meghosszabbítja a növekedés idejét is.

A vizek tápanyagszennyezésével foglalkozó uniós jogi eszközök

06

Az Európai Unióban a tengervizek minőségének kezelésével a 2008-as tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv⁵ foglalkozik, amelynek célja annak biztosítása, hogy az Unió tengervizei 2020-ra jó környezeti állapotot érjenek el. Az irányelv jelenleg még a végrehajtás korai szakaszában van: 2012 októberéig a tagállamoknak – az irányelvben javasolt paraméterek alapján (ezek egyike az eutrofizáció) – jelenteniük kellett a Bizottság számára, hogyan határozták meg a tengervizek jó környezeti állapotát, a jelentésnek tartalmaznia kellett továbbá egy kezdeti értékelést saját tengervizeik állapotáról, a környezeti célszámokat és a kapcsolódó mutatókat.

07

Az irányelv végrehajtásáért a tagállamok felelősek. 2015 végéig a jó környezeti állapot elérését célzó intézkedési programot kellett összeállítaniuk. A programokat 2016 márciusáig kell megküldeni a Bizottságnak. A tagállamoknak általános alapelvként lehetőség szerint a jelenleg érvényes regionális tengeri egyezmények célkitűzéseire és tevékenységeire kell építeniük.

08

A Balti-tenger tekintetében még 1974-ben került sor egy regionális egyezmény, a Balti-tenger térsége tengeri környezetének védelméről szóló Helsinki Egyezmény aláírására. Jelenlegi aláírói: Dánia, Észtország, Európai Unió, Finnország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Németország, Oroszország és Svédország. 2007-ben az Egyezményt irányító Helsinki Bizottság (HELCOM) a Balti-tenger jó környezeti állapotának 2021-re történő helyreállítása céljából javaslatot tett a Balti-tengeri cselekvési tervre (BSAP). A tervet az aláírók elfogadták.

09

A tengervizek jó környezeti állapotának eléréséhez kulcsfontosságú, hogy a tengerbe ömlő folyók vize jó minőségű legyen. A belvizek, valamint az átmeneti és a parti vizek védelmének keretét a 2000-ben hatályba lépő víz-keretirányelv⁶ adja meg. A keretirányelv célja a felszíni vizek és a talajvizek jó állapotának biztosítása 2015-re, illetve bizonyos kivételes esetekben 2021-re vagy 2027-re. A tagállamoknak először, 2009 decemberéig, vízgyűjtő-gazdálkodási terveket kellett kidolgozniuk, amelyben meghatározták, melyek azok a víztestek, amelyek esetében felmerül a kockázat, hogy ezt a célt 2015-re nem érik el, továbbá megadják az ezeket érintő legfontosabb terheléseket. A vízgyűjtő-gazdálkodási tervek, a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelvhez hasonlóan, szintén tartalmaznak intézkedési programokat, amelyek elősegítik a víz-keretirányelv céljainak megvalósulását.

10

A programoknak legalább a már meglévő, a vízminőség megőrzését célzó irányelvek teljes körű végrehajtásához szükséges intézkedéseket kell tartalmazniuk, valamint más, a víz-keretirányelv által kötelezővé tett intézkedéseket is (különös tekintettel a diffúz szennyezési források ellenőrzését célzó intézkedésekre)⁷. A már meglévő irányelvek többek között az alábbiak:

–a települési szennyvíz kezeléséről szóló, az agglomerációkból származó szennyvíz gyűjtésére és kezelésére vonatkozó 1991-es irányelv⁸;

–az olyan intézkedések elfogadásáról szóló, 1991-es nitrátirányelv⁹, amelyek biztosítják, hogy a víz nitrátszennyezését okozó mezőgazdasági területeken, illetve az olyan mezőgazdasági területeken, ahol fennáll a víz nitrátszennyezésének veszélye (ún. „nitrátérzékeny területek”) tevékenykedő mezőgazdasági termelők betartsák a nitrogéntartalmú műtrágyák használatával kapcsolatos minimumkövetelményeket.

11

Végezetül az Európai Tanács 2009-ben elfogadta az EU-nak a balti-tengeri régió fejlesztésére irányuló stratégiáját (EUSBSR). A stratégia három fő témakör mentén igyekszik megvalósítani a különféle célkitűzéseket: a tenger védelme, a régió összekapcsolása és a jólét növelése. A tápanyagbevitel csökkentése tekintetében a tenger védelmének témakörén belüli egyik részcél („Tiszta vizet a Balti-tengerbe”) tartalmazza a BSAP keretében meghatározott célszámokat. Az uniós fellépés úgy lett kialakítva, hogy ösztönözze az együttműködést a szomszédos országok (mind az uniós tagállamok, mind a harmadik országok) között.

A víz tápanyagszennyezésének kezeléséhez rendelkezésre álló uniós költségvetési eszközök

12

A kohéziós politikán belül az Európai Regionális Fejlesztési Alap és a Kohéziós Alap¹⁰ használható fel a szennyvízkezelés területén az infrastrukturális projektek társfinanszírozására, a tagállami operatív programok részeként. A 2007–2013-as időszakban a Balti-tenger partján fekvő tagállamokban megvalósuló szennyvízgyűjtési és -kezelési projektekhez való teljes uniós hozzájárulás¹¹ 4,6 milliárd euró volt: Lengyelország: 3,4 milliárd euró; Lettország: 0,6 milliárd euró; Litvánia: 0,4 milliárd euró; Észtország: 0,2 milliárd euró és Németország: 0,04 milliárd euró.

13

Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap¹² számos vidékfejlesztési programhoz tartozó olyan intézkedés finanszírozására használható fel, amelyek közvetlen vagy közvetett hatással járnak a vízminőségre (főként „a környezet és a vidék állapotának javításával” kapcsolatos intézkedések¹³. A 2007–2013-as időszakban a nyolc balti-tengeri tagállamban összesen 9,9 milliárd eurót különítettek el ilyen típusú intézkedésekre¹⁴. Az eredetileg kifejezetten a vízvédelem kezelésére szánt összeg nem áll rendelkezésre.

14

Ami az Unión kívüli országokat illeti, az uniós szomszédságpolitika Oroszország és Fehéroroszország számára nagyszámú lehetőséget kínál a környezetvédelem területén való együttműködésre. Ezek többek között: az Északi Dimenzió környezeti partnerség nem nukleáris támogatási ablaka, amelyhez az Unió eddig 44 millió euróval járult hozzá, kétoldalú/regionális segítségnyújtás és határon átnyúló együttműködés, amelyhez az Unió a 2003–2013-as időszakban 14,5 millió, illetve 3,5 millió euróval járult hozzá¹⁵.

1 Európai Környezetvédelmi Ügynökség, „Nutrients in transitional, coastal and marine waters (CSI 021)” (Tápanyagok az átmeneti, parti és tengeri vizekben). 2013 márciusában közzétett értékelés.

2 HELCOM, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (Ötödik összeállítás a balti-tengeri szennyező anyagokról), frissített változat (PLC-5.5) – 2015 (2010-es adatok).

3 HELCOM, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (Ötödik összeállítás a balti-tengeri szennyező anyagokról) (PLC-5) – 2011 (2006-os adatok).

4„Second Assessment of Climate Change for the Baltic Sea Basin” (Az éghajlatváltozás hatása a Balti-tenger medencéjére: második értékelés), BACC II szerzőcsoport, Regional Climatic Studies (Regionális éghajlati tanulmányok), Springer International Publishing, 2015.

5 Az Európai Parlament és a Tanács 2008. június 17-i 2008/56/EK irányelve a tengeri környezetvédelmi politika területén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról (HL L 164., 2008.6.25., 19. o.).

6 Az Európai Parlament és a Tanács 2000. október 23-i 2000/60/EK irányelve a vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról (HL L 327., 2000.12.22., 1. o.).

7 A víz-keretirányelv 11. cikke (3) bekezdésének h) pontja.

8 A települési szennyvíz kezeléséről szóló, 1991. május 21-i 91/271/EGK tanácsi irányelv (HL L 135., 1991.5.30., 40. o.).

9 A Tanács 1991. december 12-i 91/676/EGK irányelve a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelméről (HL L 375., 1991.12.31., 1. o.).

10 A Tanács 2006. július 11-i 1083/2006/EK rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 210., 2006.7.31., 25. o.); és az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1303/2013/EU rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 347., 2013.12.20., 320. o.).

11 Ilyen hozzájárulást az az Unióhoz 2004-ben csatlakozott négy tagállam, valamint azok a németországi tartományok (Länder) kaptak, amelyek a Balti-tenger vízgyűjtő területéhez tartoznak. A másik három balti-tengeri tagállam (Dánia, Finnország és Svédország) szennyvízzel kapcsolatos projektek tekintetében nem részesült uniós forrásokban.

12 A Tanács 2005. szeptember 20-i 1698/2005/EK rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról (HL L 277., 2005.10.21., 1. o.) és az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1305/2013/EU rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és az 1698/2005/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 347., 2013.12.20., 487. o.).

13 A 2007–2013-as vidékfejlesztési programok 2. tengelye. E tengely mentén a figyelembe veendő legfőbb szempontok többek között a következők: biodiverzitás, a NATURA 2000 területek kezelése, a víz-keretirányelvhez kapcsolódó fellépések, víz- és talajvédelem, valamint az éghajlatváltozás mérséklése.

14 Lengyelország (4,4 milliárd euró), Finnország (1,5 milliárd euró), Svédország (1,3 milliárd euró), Németország (1,1 milliárd euró), Litvánia (0,6 milliárd euró), Lettország (0,4 milliárd euró), Dánia (0,3 milliárd euró) és Észtország (0,3 milliárd euró).

15 Forrás: Európai Számvevőszék. Az Oroszország és Fehéroroszország számára a TACIS és az ENPI révén elkülönített uniós források összege 2013 végéig.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

15

Ellenőrzése során a Számvevőszék azt vizsgálta, hogy milyen mértékben csökkent a Balti-tengert érintő tápanyagbevitel, valamint értékelte a tagállamok által a tápanyagcsökkentés megvalósulása céljából végrehajtott uniós fellépések eredményességét. A következő ellenőrzési kérdésekre kerestük a választ:

a)A tagállamok összességében sikeresen csökkentették a Balti-tengerbe történő tápanyagbevitelt?

b)A települési szennyvízzel kapcsolatos uniós fellépések eredményesen csökkentették a Balti-tengert érintő tápanyagszennyezést?

c)A mezőgazdasággal kapcsolatos uniós fellépések eredményesen csökkentették a Balti-tengert érintő tápanyagszennyezést?

d)Az EU-nak a balti-tengeri régió fejlesztésére irányuló stratégiája (EUSBSR) teremtett-e többletértéket a Balti-tengerbe történő tápanyagbevitel csökkentését célzó, már meglévő fellépések mellett?

16

Kérdéseinkre az alábbi módokon gyűjtött bizonyítékok alapján adtuk meg a választ:

–A mezőgazdasági eredetű szennyezés csökkentésére irányuló uniós fellépéseket Finnországban, Lettországban és Lengyelországban, a települési szennyvízből származó szennyezés csökkentését célzó uniós fellépéseket azonban csak Lettországban és Lengyelországban vizsgáltuk meg (három tisztítótelepet Lettországban, hetet pedig Lengyelországban), mivel erre a célra Finnország nem kapott uniós támogatást (lásd: 11. lábjegyzet). Az oroszországi és fehéroroszországi szennyvízzel kapcsolatos projektek uniós támogatását a Bizottság dokumentumai alapján tekintettük át.

–Megvizsgáltuk a Balti-tenger vízgyűjtőjében fekvő nagyobb városokban található további 18 települési szennyvíztisztító telep teljesítményére vonatkozó adatokat is.

–Kérdőíveket küldtünk a másik öt, fel nem keresett balti-tengeri tagállamnak (Dánia, Németország, Észtország, Litvánia és Svédország) arra irányulóan, hogy milyen tervekkel igyekeznek elősegíteni a HELCOM tápanyag-csökkentési céljainak megvalósulását.

–Dokumentumokat elemeztünk és interjúkat készítettünk a Bizottság munkatársaival, a HELCOM Titkárságával és a Baltic Nest Institute¹⁶ szakértőivel.

–Interjúkat készítettünk a korábban Észtországban hasonló ellenőrzést végzett észt számvevőszék képviselőivel is.

17

A kérdések megválaszolásához általunk használt kritériumokat a jogszabályok, a bizottsági iránymutatások és a HELCOM megállapodásai, valamint a vízvédelem területén korábban végzett ellenőrzéseink alapján alakítottuk ki¹⁷. Ezeket később, a jelentés egyes szakaszaiban fejtjük ki.

16 A Baltic Nest Institute egy nemzetközi kutatási szövetség a Stockholmi Egyetem Balti-tenger Központja, a svéd Tengerészeti és Vízgazdálkodási Ügynökség, az Aarhusi Egyetem és a Finn Környezetvédelmi Intézet között, amely a tengeri ökoszisztéma-gazdálkodás szempontjából releváns valamennyi tudományágon belüli szaktudást ötvözi. Termékei főként a HELCOM-mal való együttműködésben kerülnek kifejlesztésre.

17 Nevezetesen: 3/2009. sz. különjelentés: „Az 1994-1999-es és a 2000–2006-os programozási időszak strukturális intézkedései keretében szennyvízkezelésre fordított kiadások eredményessége”; 4/2014. sz. különjelentés: „Az uniós vízpolitika célkitűzéseinek integrálása a KAP-ba: részleges siker”; 2/2015. sz. különjelentés: „Uniós finanszírozású települési szennyvíztisztító telepek a Duna-medencében: a tagállamoknak további segítségre van szükségük az uniós szennyvíz-politikai célok eléréséhez”; és 23/2015. különjelentés: „Vízminőség a Duna vízgyűjtő területén: haladás tapasztalható a víz-keretirányelv végrehajtása terén, de sok még a teendő” (http://eca.europa.eu).

Észrevételek

A Balti-tengerbe jutó tápanyagmennyiség csökkentése – tagállami végrehajtás

18

A tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv értelmében a tagállamoknak 2015 decemberéig intézkedési programot kell kidolgozniuk. A balti-tengeri tagállamok beszámolóinak bizottsági értékelése¹⁸ megállapítja, hogy a tápanyagszennyezés (az eutrofizáció fő kiváltó oka) tekintetében közülük mindössze egy (Finnország) állapított meg számszerűsített célokat (lásd: 6. bekezdés). Ilyen célok hiányában a Bizottság véleménye szerint a HELCOM BSAP céljainak alkalmazása a jó gyakorlat (lásd: 7. és 8. bekezdés). Megvizsgáltuk az Egyezmény végrehajtásának jelenlegi állapotát, mivel ez vehető a jövőbeni intézkedési programok alapjául.

19

2007-ben a HELCOM aláíró országai közös egyetértéssel két fő eszközt fogadtak el az eutrofizáció leküzdése céljából:

-A BSAP, amely tartalmaz egy olyan tápanyag-csökkentési intézkedést is, amely minden egyes országhoz részvízgyűjtő-szinten az 1997–2003-as referencia-időszakban történt bevitel átlagának viszonylatában meghatározott tápanyag-csökkentési célszámokat rendel. Az egyes országok kötelesek voltak 2009 végéig saját tápanyag-csökkentési tervet is készíteni, amelyben leírják céljaik 2021-re történő megvalósításának módjait. Az – előzetesnek tekintett – adatok megállapítása tudományos modell alapján történt¹⁹.

-A HELCOM által ajánlott gyakorlatok végrehajtása a víznek a különböző tevékenységekből – többek között a szennyvízgyűjtésből és -kezelésből, a foszfátok mosószerekben történő használatából és a mezőgazdaságban a trágya használatából – eredő szennyezés elleni védelme érdekében.

20

2013-ban a BSAP tápanyag-csökkentési intézkedéseit egy új és teljesebb körű adatkészlet, valamint egy továbbfejlesztett modellezési módszer alapján felülvizsgálták²⁰. Az aláíró országok megállapodtak abban, hogy a tengert érintő éves nitrogénbevitelt 13%-kal (évi 118 134 tonna), az éves foszforbevitelt pedig 41%-kal csökkentik (évi 15 178 tonna) a referencia-időszak beviteléhez képest (évi 910 344 tonna, illetve 36 894 tonna). Az aláíró országok megállapodtak abban, hogy ehhez a célhoz saját éves nitrogénbevitelük 89 260 tonnával és foszforbevitelük 14 374 tonnával való csökkentése révén járulnak hozzá, részvízgyűjtőkre lebontva, míg a további szükséges csökkentés főként a hajózás és az Egyezményen kívüli országok révén lesz megoldható²¹.

21

A különböző országoktól elvárt teljesítmény szintje nagyban függ azok elhelyezkedésétől (hogy olyan balti-tengeri részvízgyűjtőket szegélyeznek-e, amelyeket többé vagy kevésbé érint az eutrofizáció), valamint a korábbi csökkentéseik mértékétől²². Ez azt jelenti, hogy a Dánia, Finnország és Svédország számára előírt csökkentés korlátozott mértékű volt, és elsősorban a csökkentést leginkább igénylő részvízgyűjtőkre szorítkozott, míg Litvánia, Lengyelország és Oroszország részére jelentős mértékű csökkentést írtak elő (lásd: I. melléklet).

22

Megvizsgáltuk, hogy a tagállamok:

–tettek-e előrelépéseket a Balti-tengerbe vitt tápanyagmennyiség csökkentésének irányába;

–elfogadtak-e megfelelő tápanyag-csökkentési terveket, amelyek a megvalósulás figyelemmel kíséréséhez megfelelő mutatókat is tartalmaztak;

–alkalmazták-e a HELCOM tápanyagcsökkentésre vonatkozó ajánlásait;

–megbízható monitoringadatokat hoztak-e létre.

A Balti-tengerbe vitt tápanyagmennyiség csökkentése terén korlátozott mértékű előrelépés történt

23

Az 1995–2012-es időszakban²³ a Balti-tengert érintő éves összes bevitelre vonatkozó friss adatok csökkenő trendet mutatnak a nitrogén- (9%) és a foszforbevitelt (14%) illetően. A 2. és 3. ábra országonként veti össze a 2012-es nitrogén- és foszforbevitelt a referencia-időszak beviteleivel. Három ország mindkét tápanyag esetében csökkenő trendet mutat (Dánia, Lengyelország és Svédország), két másik ország azonban növelte bevitelét mindkét esetben (Lettország és Oroszország). Ami a többi országot illeti, csökkenő trend csak az egyik tápanyag esetében volt megfigyelhető. A részletes adatokat a II. melléklet tartalmazza.

2. ábra

A referencia-időszakra jellemző és a 2012-es nitrogénbevitel összevetése

3. ábra

A referencia-időszakra jellemző és a 2012-es foszforbevitel összevetése

Forrás: Európai Számvevőszék, a HELCOM-küldöttségvezetők 48. ülésén (2015.06.10–11., Tallinn) bemutatott adatok alapján.

24

A 2012-es HELCOM-adatok azonban arra mutatnak, hogy a tenger minden olyan részvízgyűjtőjét tekintve, amelyet különösen érint az eutrofizáció (Balti-tenger középső része, Finn-öböl és Rigai-öböl), egyelőre az aláíró országok egyike sem tett eleget az előírt csökkentéseknek, és a tápanyagbevitel-csökkentések részben olyan részvízgyűjtőket (Belt-tenger és Botteni-tenger) érintenek, amelyek esetében nem írtak elő csökkentést (lásd: III. melléklet).

25

A HELCOM legfrissebb elemzése szerint a pontforrásokból származó nitrogén- és foszforszennyezés esetében csökkenő trend figyelhető meg, azonban a mezőgazdasági tevékenység miatt a vízbe kerülő nitrogén és foszfor mennyisége vagy állandó maradt, vagy nőtt 1994 és 2008 között²⁴. A nitrátirányelv végrehajtásáról (2008–2011-es időszak) szóló, az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak bemutatott jelentésben szereplő még frissebb információk szerint²⁵ a mezőgazdasági területeken csökkent a tápanyagmennyiség, és a felszíni vizekben a nitrátkoncentráció enyhe csökkenése volt megfigyelhető²⁶. Úgy tűnik azonban, hogy ez a javulás egyelőre nem volt hatással a parti tengervizek eutrofizációjára, és nem eredményezte a Balti-tengerbe kerülő tápanyagmennyiség csökkenését. Megjegyzendő, hogy a földeken használt tápanyagok csökkentése nyomán akár több évig is eltarthat, mire a tengerbe jutó tápanyagok csökkenése bekövetkezik.

A tagállamok tápanyag-csökkentési tervei nem tekinthetők ambiciózusnak, és nem tartalmaznak megfelelő mutatókat

26

Mindhárom felkeresett tagállamban a tápanyag-csökkentési terv egy magas szintű politikai dokumentum volt, amely nem tűzött ki számszerűsített, szennyezési forrástípusokra, tevékenységekre és földrajzi területekre lebontott tápanyag-csökkentési célokat. A másik öt tagállam is hasonló tápanyag-csökkentési terveket fogadott el. Lengyelország fenntartásokat fogalmazott meg országos szintű tápanyag-csökkentési céljai tekintetében, és mindeddig hivatalosan nem fogadott el konkrét tervet²⁷.

27

A HELCOM tápanyag-csökkentési céljainak eléréséhez fő tervezési eszközként minden balti-tengeri tagállam a víz-keretirányelv által előírt vízgyűjtő-gazdálkodási tervében szereplő intézkedési programra támaszkodik. A belvizek jó állapotának elérése – a víz-keretirányelvvel összhangban – valóban jelentős tápanyagszennyezés-csökkentést követel meg a Balti-tengerbe ömlő folyók vizében, s ilyen értelemben hozzájárul a HELCOM tápanyag-csökkentési céljainak eléréséhez.

28

Néhány tagállam esetében csak a víz-keretirányelv által előírt jó állapot elérése nem elég a HELCOM foszforral kapcsolatos céljainak megvalósulásához. Lengyelország esetében, szakértők és a lengyel környezetvédelmi hatóságok szerint²⁸, a HELCOM céljainak eléréséhez az Odera és a Visztula folyók vizében a foszforkoncentrációt 0,07–0,08 mg/l-re kell csökkenteni, ami nagyjából a természetes szintnek felel meg, vagyis e folyókba egyáltalán nem lehetne foszfort juttatni. A tagállami hatóságok szerint ugyanez az elemzés Németországra és Litvániára is vonatkozik. Ezért a HELCOM céljainak elérése érdekében további erőfeszítésekre lesz szükség a tengerbe jutó foszforterhelés csökkentéséhez.

29

A tápanyagterhelést tekintve a Számvevőszék által áttekintett 2009-es vízgyűjtő-gazdálkodási tervek és a kapcsolódó intézkedési programok²⁹ főként az uniós irányelvek végrehajtása szempontjából alapvető intézkedéseket tartalmaznak, amennyiben azok végrehajtása még nem történt meg teljes mértékben. Vízgyűjtő-gazdálkodási tervük elfogadásakor Észtország, Lettország és Lengyelország még nem hajtotta végre teljes mértékben a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelvet, ezek az államok átmeneti időszakra mentességet kaptak (lásd: 44. bekezdés). E vízgyűjtő-gazdálkodási tervek tartalmaznak olyan, a diffúz szennyezés ellenőrzését célzó intézkedéseket is (lásd: 10. bekezdés), amelyek azonban már a tervek elfogadását megelőzően is érvényben voltak. Végezetül a tervekben – többségükben az uniós költségvetésből társfinanszírozandó – kiegészítő intézkedések is szerepelnek, amelyek túlmutatnak az említett irányelvek követelményein, azonban majdnem kizárólag a mezőgazdaságot érintik.

30

A vízgyűjtő-gazdálkodási tervekre több hiányosság volt jellemző:

-Hiányos a szennyezési források azonosítása és a víz állapotának osztályozása; elsősorban a víztestek vagy a folyók részvízgyűjtői szintjén tapasztalható tápanyagbevitel számszerűsítése nem megfelelő. Mindez arra utal, hogy a tervek nem jelentenek megfelelő alapot a célkitűzések meghatározásához és az intézkedéseknek a célokra való összpontosításához.

-A víztestek és a részvízgyűjtők szintjén nem határoztak meg szisztematikusan korrekciós intézkedéseket, a különböző intézkedésekre nem adtak meg konkrét outputcélokat (az a hektárszám, amelyen az intézkedést végrehajtják), és az általános becsült költségeket nem bontották le az egyes intézkedések szintjeire. Ez az adat ahhoz szükséges, hogy a Balti-tengerbe jutó tápanyagmennyiség csökkentésekor és a finanszírozási források – különösen az uniós források – kezelésekor meg lehessen győződni az intézkedések költséghatékonyságáról.

-A különböző intézkedésektől várt tápanyagcsökkentés tekintetében hiányoznak a szennyezési forrás típusaira, tevékenységi ágakra és földrajzi területekre (vízgyűjtők, részvízgyűjtők, víztestek) lebontott célszámok és mutatók³⁰.

A Bizottság³¹ és a Számvevőszék³² más vízgyűjtő-gazdálkodási tervek tekintetében már rámutatott hasonló hiányosságokra.

31

Megállapítottuk továbbá, hogy noha a tagállamok az egyes vízgyűjtőkben található jó állapotú víztestek százalékos aránya alapján kötelesek értékelni a víz-keretirányelv előírásainak teljesítése irányában megtett eddigi előrelépéseiket, nem kötelesek azonban mögöttes célszámokat megadni, pl. a tápanyagszennyezés csökkentésével (vagy más, e jelentés szempontjából nem releváns, konkrét szennyező anyagok csökkentésével) kapcsolatban. Ezért nem mérhető fel, hogy a vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben szereplő intézkedések milyen mértékben járultak hozzá a Balti-tengerbe jutó tápanyagok csökkentéséhez.

A felkeresett tagállamok terveikben, illetve jogi kereteikben csak részben veszik figyelembe a HELCOM ajánlásait

32

A települési szennyvízkezelést illetően a HELCOM olyan ajánlásokat fogalmazott meg aláíró országai részére, amelyek túlmutatnak az uniós irányelvek követelményein. Közülük a legjelentősebbeket az 1. háttérmagyarázat sorolja fel.

1. háttérmagyarázat

A HELCOM-nak az uniós irányelvek követelményein túlmutató ajánlásai a szennyvízkezelést illetően

A 28E/5. sz. ajánlás (2007) bevált gyakorlatokat javasol a következőkre vonatkozóan:

οa csatornahálózatok fejlesztése és karbantartása;

οa települési szennyvízben található foszfornak a telep méretétől függő kezelése, pl. 10 000 LE feletti agglomerációk esetén legfeljebb 0,5mg/l javaslata a szennyvíztisztító telep által kibocsátott vízben, míg a víz-keretirányelvben szereplő norma 1 mg/l.

A 28E/7. sz. ajánlás (2007) normákat javasol a polifoszfát-tartalmú mosószereket illetően, amelyeket az aláíró országoknak – saját menetrendjük szerint – fokozatosan kellene bevezetniük. Az aláíró országok:

οkorlátozzák a mosószerekben az összes foszfortartalmat;

οvizsgálják meg a polifoszfát-tartalmú mosogatószerek helyettesítésének lehetőségét.

33

Ezek a HELCOM-ajánlások a felkeresett tagállamok egyikében sem kerültek bele a jogi keretekbe. Külön kiemelendő, hogy a tagállamok mindegyikében alkalmazandó határidő (2013. június 30.)³³ előtt egyikük sem vezetett be kötelezően betartandó határértékeket a mosószerek foszfortartalmát illetően. A mosogatószerek esetében mindeddig egyik tagállam sem alkalmazott határértékeket (28E/7. sz. ajánlás).

34

Finnországban a szennyvíztisztító telepekre vonatkozó foszfor-határértékeket környezetvédelmi engedélyek rendszere révén nagymértékben alkalmazzák. A befogadó víztest ökológiai állapotától függően előfordulhat, hogy a szennyvíztisztító telepek kibocsátásának nitrogén- és foszforkoncentrációját illetően az engedélyek szigorúbbak, mint a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv előírásai, sőt még a HELCOM ajánlásain is túlmutathatnak³⁴. Lettországban és Lengyelországban a szennyvíztisztító telepek üzemeltetői számára kibocsátott környezetvédelmi engedélyekben nem szerepelnek a HELCOM-ajánlások. Az ellenőrzés során azonban a számvevők mindkét országban találtak olyan telepeket, amelyek alkalmazzák a HELCOM-ajánlásokat (Lettországban a háromból egyet, Lengyelországban a hétből négyet).

35

Ami a mezőgazdaságot illeti, a szerves trágyából származó foszforra vonatkozóan a HELCOM a mezőgazdasági területeken évi 25 kg/ha értéket javasolt határértékként (28E/4. sz. HELCOM-ajánlás, 2007). A felkeresett tagállamok mindegyikére jellemző, hogy sem jogszabályok, sem az egyes vidékfejlesztési intézkedésekben a trágyára és a növényvédő szerekre vonatkozóan meghatározott minimumkövetelmények³⁵, sem a vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben szereplő, a diffúz szennyezés ellenőrzését célzó intézkedések nem adnak meg ilyen, kötelezően betartandó határértékeket a trágyában lévő foszfor mennyiségére nézve (lásd: 29. bekezdés). A többi balti-tengeri tagállam közül csak Észtország, Svédország és Németország vezetett be a trágyában lévő foszfor mennyiségét korlátozó törvényeket, ezek azonban nem annyira szigorúak, mint a HELCOM-ajánlások értékei³⁶.

36

A három felkeresett tagállam azt, hogy miért nem alkalmazzák az ajánlást, vagy azzal indokolja, hogy a területükön a talaj foszforban szegény, vagy azzal, hogy a mezőgazdasági területeken a foszfor alkalmazása átlagban kismértékű. Ennek ellenére a foszforhasználatra vonatkozó adatok alapján megállapítottuk, hogy az alkalmazott mennyiségek egyes helyeken meghaladhatják a HELCOM által ajánlott mennyiségeket, továbbá hogy egyes területeken a talaj foszforban gazdag, és hogy nagymértékű a foszforlefolyás³⁷. A 28E/4. sz. HELCOM-ajánlás ezenkívül utal a 40 000 baromfiegységnél, 2000 sertésnél, 750 kocánál vagy 400 szarvasmarhafélénél nagyobb mezőgazdasági üzemek számára kibocsátott környezetvédelmi engedélyekre is. Minden balti-tengeri tagállam környezetvédelmi engedélyhez köti a sertés- és baromfiüzemek működtetését, mivel ez a követelmény a környezetszennyezés integrált megelőzéséről és csökkentéséről szóló irányelvben³⁸ is szerepel, igaz, Lengyelország ezt nem írja elő a 400 számosállategységet meghaladó szarvasmarhatartó gazdaságok esetében. Finnországban és Lettországban azonban ilyen engedély minden, még a jóval a HELCOM-ajánlásban szereplő küszöbértékek alatti állatszámmal rendelkező állattenyésztő telep esetében is követelmény.

A Balti-tengerbe jutó tápanyagokra vonatkozó monitoringadatok megbízhatósága nem garantált

37

Minden aláíró ország hatósága nyomon követi a folyókból és vízfolyásokból, valamint a közvetlen, tengerparti kibocsátások során a Balti-tengerbe jutó tápanyagszennyezés mennyiségét, és az adatokat éves rendszerességgel továbbítja a HELCOM-nak. A méréseket a Balti-tengerbe ömlő folyók torkolatánál végzik, a HELCOM által kidolgozott standard módszertan alapján. Ezen éves adat alapján megtudható, hogy – függetlenül a szennyezési forrás típusától és a származási országtól – mekkora a tengerbe jutó teljes vízszennyezés mértéke. Az egyes országokból származó nitrát és foszfor határon átnyúló bevitelének adatairól hatévente készül jelentés.

38

Szennyezőforrás-típusonként és tevékenységi ágazatonként szintén hatévente számolnak be a tápanyagbevitelről³⁹. Ezek az adatok különösen hasznosak a különböző ágazatok általi tápanyagbevitel trendjeinek értékeléséhez, és alapvető fontosságúak ahhoz, hogy az egyes ágazatokban külön-külön alkalmazandó, költséghatékony intézkedéseket lehessen meghatározni.

39

Az ellenőrzés rámutatott, hogy a HELCOM-célokhoz a diffúz szennyezésre vonatkozó becsléseket országos szinten elvégezték egy közös módszertan alapján, alacsonyabb szinteken – vízgyűjtő, részvízgyűjtő és víztest – azonban nem. Megállapítottuk továbbá, hogy a HELCOM-adatok nincsenek összhangban az egyes tagállamok azon becsléseivel, amelyeket a víz-keretirányelv értelmében vízgyűjtő-gazdálkodási tervük elkészítésekor, különböző módszerek szerint végeztek.

40

Például a lett vízgyűjtő-gazdálkodási terv diffúz szennyezésre vonatkozó, ugyanabban az évben hivatkozott számadatai kisebbek a HELCOM-adatbázis megfelelő számadatainál. Ez a következetlenség a határon átnyúló szennyezés adatait is érinti. Továbbá, a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek monitoringadatai a 2006–2013-as időszakban a felszíni vizek tápanyag-koncentrációját tekintve javulást mutatnak, a HELCOM adatai alapján azonban az országból a Balti-tengerbe jutó tápanyagterhelés tekintetében növekvő trendre következtethetünk. Lengyelország esetében a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek céljából, a part menti és az átmeneti vizek 2010–2013-as időszakra jellemző állapotára vonatkozóan végzett értékelések alapján nem történt javulás a tápanyag-koncentráció tekintetében, a HELCOM-nak továbbított adatok azonban a tápanyagterhelés folyamatos csökkenését mutatják.

41

E nyilvánvaló következetlenségek megkérdőjelezik a monitoringadatok megbízhatóságát, különösen ami a határon átnyúló szennyezés és a diffúz szennyezés adatait illeti. Mindezt egy HELCOM szakértői csoport is megállapította, amely szorgalmazta, hogy a tagállamok bocsássanak rendelkezésre információkat arról, hogy a víz-keretirányelv végrehajtása várhatóan milyen mértékű tápanyagszennyezés-csökkenéssel jár majd⁴⁰.

A települési szennyvízből eredő tápanyagszennyezés csökkentésére irányuló fellépések eredményessége

42

Az összes szennyezési pontforrás mintegy 90%-a a települési szennyvízzel kapcsolatos. E szennyezés egy része az uniós jog hatálya alá nem tartozó Oroszországból és Fehéroroszországból ered.

43

Az uniós tagállamokban a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv értelmében minden⁴¹ 2000 LE⁴² feletti agglomerációnak rendelkeznie kell gyűjtőrendszerrel vagy, amennyiben ez nem indokolt, a környezet védelmét ugyanilyen szinten biztosító egyedi vagy más megfelelő rendszerrel (3. cikk). A szennyvízen a víztestbe jutást megelőzően másodlagos tisztítást kell végezni, amely révén a szerves szennyező anyagok koncentrációja⁴³ egy bizonyos szint alá csökken (4. cikk). Továbbá, az érzékeny területeken a szennyvizet ennél is szigorúbb tisztításnak kell alávetni. Amennyiben a terület érzékeny jellegét az eutrofizáció vagy annak veszélye okozza, a tagállamok két lehetőség közül választhatnak: vagy a 10 000 LE feletti agglomerációkban a tisztítótelepek által kibocsátott vízre vonatkozóan az irányelvben meghatározott határértékek alatti nitrogén-, illetve foszforkoncentrációt érnek el (5. cikk (2) és (3) bekezdés), vagy az érzékeny területen az összes települési szennyvíztisztító telepről származó teljes terhelést a foszfor-, illetve a nitrogénmennyiség bizonyos százalékával csökkentik (5. cikk (4) bekezdés).

44

Az Unióhoz 2004-ben csatlakozott balti-tengeri tagállamok (Észtország, Lettország, Litvánia és Lengyelország) átmeneti időszakot kaptak az irányelv előírásainak teljesítésére. 2012 végére (ez az az év, amelyre a teljesítéssel kapcsolatos legfrissebb adatok vonatkoznak) Litvánia és Észtország esetében az átmeneti időszak a végéhez ért, Lettországnak és Lengyelországnak azonban még nem kellett teljes mértékben megfelelnie az irányelvnek, mivel esetükben az átmeneti időszak 2015. december 31-én ér véget.

45

Megvizsgáltuk, hogy:

–a tagállamok teljesítik-e a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelvet;

–hatékonyan és fenntarthatóan működnek-e az uniós társfinanszírozású szennyvíztisztító telepek;

–a Bizottság megfelelő lépéseket tett-e azt biztosítandó, hogy a tagállamok teljesítsék az irányelvet;

–az Oroszországnak és Fehéroroszországnak szánt uniós támogatás eredményeként jelentősen csökkent-e a szennyvízből származó tápanyag mennyisége.

A legtöbb tagállam egyelőre nem teljesíti a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelvet

Az irányelvet 2012 előtt teljesíteni köteles tagállamok

46

Az 1. táblázat azt mutatja be, hogy 2012 végén azok a tagállamok, amelyek elérték a szennyvíz másodlagos, illetve szigorúbb tisztítására vonatkozó követelmények teljesítésére kitűzött végső határidőt, milyen mértékben teljesítették ezeket. Németország és Finnország majdnem teljes mértékben teljesítette az irányelvnek a másodlagos, illetve szigorúbb tisztítására vonatkozó követelményeket tartalmazó 4. és 5. cikkét.

1. táblázat

Főbb adatok a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelvnek a szennyvíztisztítással kapcsolatos teljesítéséről

| DK | DE | EE | LT | FI | SE
Teljes terhelés a tagállamban (LE) | 11 607 945 | 112 878 422 | 1 642 766 | 2 757 900 | 5 239 700 | 12 672 633
Másodlagos tisztítás¹
Összes olyan terhelés, amely esetében ennek a tisztításnak meg kell felelnie (LE) | 11 232 613 | 112 672 240 | 1 579 138 | 2 757 900 | 5 070 800 | 12 404 389
Összes olyan terhelés, amely esetében a tisztítás megfelelő (LE) | 11 153 597 | 112 561 974 | 1 510 498 | 2 757 900 | 5 054 100 | 12 095 484
%-os arány az összes olyan terheléshez képest, amely esetében a tisztítás megfelelő | 99,3% | 99,9% | 95,7% | 100,0% | 99,7% | 97,5%
Szigorúbb tisztítás²
Összes olyan terhelés, amely esetében ennek a tisztításnak meg kell felelnie (LE) | 10 358 176 | Az 5, cikk (4) bekezdése szerint megfelelő³ | 1 466 475 | 2 582 700 | 4 583 900 | 11 657 155
Összes olyan terhelés, amely esetében a tisztítás megfelelő (LE) | 10 235 632 | 1 310 525 | 2 497 700 | 4 567 200 | 10 366 880
%-os arány az összes olyan terheléshez képest, amely esetében a tisztítás megfelelő | 98,8% | 89,4% | 96,7% | 99,6% | 88,9%

1 A másodlagos tisztítás nem alkalmazandó az olyan 10 000 LE-nél kisebb agglomerációkra, amelyek a szennyvizet közvetlenül a tengerpartra bocsátják ki.

2 Németország kivételével minden tagállam az 5. cikk (2) bekezdése szerinti szigorúbb tisztítást alkalmaz az agglomerációk szintjén. Ebben az esetben a szigorúbb tisztítás nem alkalmazandó a 10 000 LE-nél kisebb, illetve az érzékeny területeken kívül eső agglomerációkra.

3 Németország az 5. cikk (4) bekezdése szerinti szigorúbb tisztítást alkalmaz, vagyis az országban a szennyvíztisztító telepekre belépő teljes terhelést tekintve a tápanyagbevitelt 75%-kal kell csökkenteni. 2012-re Németország elérte a szennyvíztisztító telepekre belépő összes nitrogénterhelés 82%-os és összes foszforterhelés 90%-os csökkenését.

Forrás: Bizottsági adatok, 2012. december.

47

Ami a szennyvízgyűjtéssel kapcsolatos követelményt illeti, a Bizottság véleménye szerint ennek minden tagállam megfelel függetlenül attól, hogy a szennyvizet mekkora részben tisztítják egyedi vagy más megfelelő rendszerek alkalmazásával. Ez a rész Litvániában és Észtországban a legnagyobb, előbbiben a 2000 LE feletti agglomerációkból származó szennyvízterhelés 10,2%-a, utóbbiban 3,6%-a.

48

Az irányelv az ilyen rendszerekre nézve túl általános feltételeket fogalmaz meg: a környezet ugyanolyan szintű védelmét kell nyújtaniuk, mint a központi gyűjtőrendszereknek. A Bizottság csak a közelmúltban kérte arra a tagállamokat, hogy ismertessék egyedi rendszereiket. Erre a problémára korábban már a Számvevőszék is rámutatott⁴⁴.

49

A Bizottság véleménye szerint a gyűjtéssel kapcsolatos követelmény akkor teljesül, ha az egyes agglomerációk esetében a terhelés 98%-át vagy központi szennyvízhálózatok révén gyűjtik, vagy egyedi, illetve más alkalmas rendszerekkel tisztítják, és a fennmaradó 2% kevesebb, mint 2000 LE. A gyakorlatban a 2014–2020-as operatív programok elfogadásakor a Bizottság e százalékos arány megvalósulásához a központi szennyvízhálózatokba való beruházást szorgalmazta.

Azok a tagállamok, amelyeknek az irányelv előírásainak teljesítését 2015 végéig meg kell valósítaniuk

50

Azon két felkeresett tagállam, amelyek még az irányelv előírásainak teljesítésére kapott átmeneti időszakban voltak, vagy nem teljesítették a közbenső célokat (Lettország), vagy nem nyújtottak be hiánytalan és megbízható adatokat (Lengyelország).

51

Lengyelország esetében az irányelv előírásainak teljesítése 2015-ben nem fog teljes mértékben megvalósulni. Szigorúbb tisztítást csak a 15 000 LE feletti kapacitású szennyvíztisztító telepek esetében terveztek, mivel a tagállam úgy döntött, hogy az irányelv által felajánlott második lehetőséget alkalmazza, amelynek értelmében átlagosan 75%-os csökkentést valósít meg mind a nitrogén, mind a foszfor esetében az érzékeny területen található valamennyi települési szennyvíztisztító telepről származó teljes terhelés tekintetében (lásd: 43. bekezdés). Ez a döntés azonban nem volt megfelelő, mert a lengyel csatlakozási szerződés csak az irányelvben szereplő első lehetőség teljesítése tekintetében biztosít átmeneti időszakot (minden 10 000 LE feletti agglomeráció esetében a tápanyagszennyezés standard szintre való csökkentése), a második lehetőség esetében nem. A Bizottság erre a problémára csak 2010-ben reagált (lásd: 59. és 60. bekezdés).

52

Lengyelország 2015 végére – a lengyel hatóságok adatai szerint – szennyvízgyűjtési költségvetését 95%-kal, szennyvíztisztítási költségvetését pedig 79%-kal fogja túllépni; ezeket főként az Unió társfinanszírozza. A jelentős beruházások ellenére azonban az ország még messze van az irányelv előírásainak teljesítésétől. A lengyel hatóságok előrejelzése szerint 2015 végére az ország szennyvízterhelésének 63%-a által érintett 1559 agglomerációból 1029 nem fog teljes mértékben megfelelni az irányelvnek. A jelentős késedelmek okai között megemlítendő a csatlakozási szerződés nem megfelelő végrehajtása és az agglomerációk pontatlan és állandóan változó definíciója⁴⁵.

53

Lettország esetében 2015 végéig megvalósulhat az irányelv előírásainak teljesítése. A hatóságok 2020-ra (öt évvel a hálózat kibővítése után) vonatkozó várakozásai szerint azonban a hálózathoz a lakosság 93%-a tartozik majd, de csak 85%-uk lesz bekötve. 2014-ben a lett kormány olyan törvényjavaslattal állt elő, amely úgy ösztönözné a háztartásoknak a szennyvízhálózathoz való csatlakozását, hogy lehetővé tenné az önkormányzatoknak támogatás nyújtását a kapcsolódni szándékozó személyek részére.

54

Végül, Lengyelország és Lettország néhány nagyvárosában az uniós társfinanszírozásban megvalósult beruházások során olyan szennyvíztisztítási technológiákat alkalmaztak, amelyek a foszforeltávolítás tekintetében túlmutatnak az irányelv követelményein (lásd: 34. bekezdés). Az ilyen jellegű beruházásokat a lett vízgyűjtő-gazdálkodási tervek kisebb városok esetében is javasolják⁴⁶ az olyan területeken, ahol a víztestek jó állapotát eddig nem sikerült elérni, a számvevőszéki ellenőrzés idején azonban ezt még nem alkalmazták. A lengyel vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben nem szerepeltek ilyen beruházások.

Az uniós társfinanszírozású szennyvíztisztító telepek eredményesen működnek, a fenntarthatóság azonban nem mindig garantált

55

2013 végén a 10 vizsgált szennyvíztisztító telep mindegyike (három Lettországban és hét Lengyelországban) a kibocsátott víz tekintetében megfelelt az uniós normáknak, egy lettországi telep kivételével, amelynek a tervek szerint már a tagállam 2015 decemberi végső határideje előtt meg kellett volna felelnie. Egy lettországi és négy lengyelországi telep a foszforra vonatkozóan a szigorúbb HELCOM-ajánlásoknak is megfelelt (lásd: 28E/5. sz. ajánlás az 1. háttérmagyarázatban).

56

A felkeresett tisztítótelepek kapacitását tekintve az egyik lettországi (Ogre) telepről megállapítottuk, hogy túlméretezett, mivel a szerves eredetű szennyezés kezelése kapacitásának csak 29%-át vette igénybe. Megjegyeztük továbbá, hogy négy lengyel telep (Varsó, Łódź, Szczecin és Gdynia) előírt kapacitása kisebb is lehetett volna, mivel a talajvíz beszivárgásából eredő, a teljes volumen 21–26%-át kitevő tiszta víz szintén tisztításra került. Hasonló problémákról számol be a Duna-medencéről szóló, a közelmúltban megjelent különjelentésünk is⁴⁷.

57

Az érintett agglomerációkban a vízszolgáltatási díjakat országos szintű szabályok alapján az önkormányzatok határozzák meg, majd azokat a nemzeti szabályozó hatóságnak is jóvá kell hagynia. Ellenőrzésünk során megállapítottuk, hogy Lettországban a díjak nem fedezik teljes mértékben az eszközök értékcsökkenését; a Lengyelországban felkeresett hét tisztítótelep egyikében szintén ezt a hiányosságot találtuk; ezekben az esetekben a keletkezett jövedelem nem elégséges az eszközöknek az élettartamuk végén esedékes lecseréléséhez. Ez a hiányosság eredhet a tisztítótelepek elégtelen kihasználtságából is. A vízszolgáltatási díjak a vizsgált agglomerációk mindegyikében a háztartások esetében általánosan elfogadott, a Bizottság iránymutatása szerinti (a háztartások jövedelmének 4%-át kitevő) megfizethetőségi szint alatt voltak⁴⁸. A Számvevőszék már korábban is tett hasonló észrevételeket⁴⁹.

Az irányelv tagállami végrehajtását a Bizottság nem követte időben nyomon

58

A nyomon követés során az első lépés a Bizottság számára annak vizsgálata, hogy a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv rendelkezéseit megfelelően beépítették-e a tagállam megfelelő jogszabályi kereteibe; erre szabályszerűségi vizsgálatok alapján kerül sor. Ezek az ellenőrzések az irányelv elfogadása után azonnal megkezdődtek, majd ezek alapján peres eljárásokra került sor Dániával, Németországgal és Svédországgal szemben. Az Unióhoz 2004-ben csatlakozott balti-tengeri tagállamok esetében ezek a vizsgálatok nem vezettek peres eljárásokhoz.

59

Lengyelország esetében a 2005-ös szabályszerűségi vizsgálat nem eredményezett peres eljárásokat, de egyértelműen megállapította: Lengyelország a 91/271/EK irányelv 5. cikke (4) bekezdése szerinti alternatív tisztítási eljárást alkalmazta. Ezért a teljes nitrogénmennyiség, illetve a teljes foszformennyiség 75%-os csökkentésével kapcsolatos követelményre a csatlakozási szerződés átmeneti rendelkezései alkalmazandóak. Amint azonban az 51. bekezdésben említettük, a csatlakozási szerződés Lengyelországnak csak az 5. cikk (2) és (3) bekezdése (első lehetőség: szigorúbb követelményeknek megfelelő tisztítás) esetében biztosít átmeneti időszakot, az 5. cikk (4) bekezdése (második lehetőség) esetében azonban nem.

60

A Bizottság erre a problémára csak 2010-ben reagált, amikor olyan települési szennyvízkezelő infrastruktúrákra vonatkozó pályázatokat kellett jóváhagynia, amelyek nem voltak összhangban az ország csatlakozási szerződésével. Véleményünk szerint a Bizottság nem lépett fel kellő időben.

61

2012 januárjában a Bizottság arra kérte a tagállamokat, hogy az uniós társfinanszírozás biztosításának feltételeként mutassák ki, hogy a 10 000 LE-nél nagyobb agglomerációkra vonatkozó minden projekt megfelelt az irányelv 5. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglalt követelményeknek. Ebből következően Lengyelországnak az irányelv előírásainak teljesítéséhez módosítania kell a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv végrehajtási tervét és további beruházásokkal kell kibővítenie azt, a csatlakozási szerződésben foglalt határidőt azonban nem fogja tudni betartani.

62

A Bizottságnak második lépésként a tagállamok által kétévente benyújtott információk alapján folyamatosan figyelemmel kell kísérnie a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv nemzeti végrehajtási terveinek haladását (17. cikk). A Bizottság szerint az így gyűjtött információk nem voltak elégségesek az eredményes nyomon követés végzéséhez. A Bizottság ezért 2014-ben új formátumú beszámolást vezetett be⁵⁰. E tekintetben azonban a Bizottság tevékenységei nem elégségesek a meglévő hiányosságok leküzdéséhez, mivel nem kér információt a javasolt beruházásoktól várt outputokról és eredményekről, pl. a szennyvízcsatornák kilométerben megadott hosszát tekintve vagy az adott agglomerációban keletkező szennyvíz begyűjtendő százalékos arányáról.

63

A Bizottság azzal kapcsolatban is kér be információkat a tagállamoktól, hogy teljesítik-e az irányelvet a szennyvízgyűjtésre és -tisztításra vonatkozóan (15. cikk (4) bekezdése), és ha ennek megszegése beigazolódik, akkor EU-Pilot⁵¹ információcserére, majd később jogi lépésekre kerülhet sor. E téren azonban a Bizottság nem lépett fel kellő időben. Csak jóval a csatlakozási szerződésekben lefektetett határidők után kezdeményezett EU-Pilot információcseréket a balti-tengeri tagállamokkal (Litvánia esetében 2014 végén, bár az agglomerációkra vonatkozó határidő 2008 volt; Lettország esetében szintén 2014 végén az olyan agglomerációkra, ahol a vonatkozó határidő 2010 volt). 2002-ben kötelezettségszegési eljárást is kezdeményezett Svédország és Finnország ellen, mivel ezek az országok úgy döntöttek, hogy bizonyos part menti és szárazföldi területeiken csak a foszfort csökkentik, a nitrogént nem. Az Európai Bíróság ítéletében Finnországnak igazat adott, Svédországot azonban 36 agglomeráció szennyvízkibocsátása esetében kötelezte a nitrogén csökkentésére⁵². A Bizottságnál rendelkezésre álló információk alapján 2015-ben közülük 8 még nem teljesítette ezt a kötelezettségét.

64

Végezetül megállapítottuk, hogy a szigorúbb tisztítás alkalmazására nyíló lehetőség olyan helyzetet eredményez, amelyben a tagállam úgy teljesítheti az irányelvet, hogy közben az agglomerációk számára a tápanyagcsökkentés különböző szintjeit teszi lehetővé. Megállapítottuk még, hogy a kibocsátott víz tápanyag-koncentrációja a Balti-tenger partján található 28 vizsgált szennyvíztisztító telep esetében nagymértékben eltért egymástól (lásd: IV. melléklet). Ha megfigyeljük azokat a szennyvíztisztító telepeket, amelyek 2013-ban teljesítették az irányelvet, esetükben a nitrogénkoncentráció 16,4 mg/l (Espoo) és 3,7 mg/l (Helsinki) között, a foszforkoncentráció pedig 0,9 mg/l (Riga) és 0,1 mg/l (Stockholm) között változik.

Az Oroszországnak és Fehéroroszországnak nyújtott uniós támogatás potenciálisan költséghatékony, de a hatókör a szükségletekhez képest igen korlátozott, és a projektek végrehajtásához hosszú időre van szükség

65

Az Oroszországnak és Fehéroroszországnak szennyvízprojektekre nyújtott uniós támogatás igen korlátozott mértékű. A 2001–2014-es időszakban az Északi Dimenzió környezeti partnerség támogatási alap – nemzetközi kezdeményezés a környezettel kapcsolatos, határon átnyúló hatású észak-európai problémák kezelésére – nem nukleáris támogatási ablakán keresztül 177 millió eurót különített el oroszországi és fehéroroszországi környezetvédelmi projektekre. Az Unió hozzájárulása 44 millió euró volt. Az ellenőrzés idejéig a partnerség 18 szennyvízgyűjtési és -tisztítási, illetve vízellátással kapcsolatos projektet hagyott jóvá, 15-öt Oroszországban és hármat Fehéroroszországban, melyek összege a partnerségi támogatás teljes összege 71%-ának felelt meg.

66

A hozzájárulást fizető országok 2013. decemberi közgyűlésén az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank (EBRD) – a partnerség alapkezelője – által bemutatott értékelésben szereplő becslés szerint a partnerség által jóváhagyott projektek évente több mint 7600 t nitrogéncsökkentést és 2300 t foszforcsökkentést eredményezhetnek. Ez az orosz szennyezés kb. 7, illetve 27%-ának és a fehérorosz szennyezés 9, illetve 21%-ának felel meg, tehát számottevően járul hozzá a balti-tengeri tápanyagszennyezés kívánt csökkentéséhez. A közgyűlésen az addig elért csökkentésre vonatkozóan azonban nem mutattak be monitoringadatokat.

67

Mivel az Unió ehhez az alaphoz csak viszonylag csekély mértékben járul hozzá, és a kedvezményezett országok hatóságai által biztosított társfinanszírozási összegek jelentősek, az uniós finanszírozás tőkeáttételi hatása nagy: minden 2 eurós uniós hozzájárulás 98 eurós más forrásból származó hozzájárulást hoz. Az EBRD értékelése a tonnánkénti foszforcsökkentéssel kapcsolatban 462 000 eurós költségről számol be a partnerség keretében végrehajtott oroszországi és fehéroroszországi szennyvíztisztítási projektek esetében: ez kb. egyötöde a finn, svéd vagy német költségeknek.

68

Oroszországban a tápanyagcsökkentés elsősorban a szentpétervári szennyvízgyűjtő és -tisztító rendszer kibővítése és korszerűsítése révén volt megvalósítható. A rendszer üzemeltetőjének friss adatai szerint a foszforkoncentráció a 12 telepből 11 esetében (lásd: 1. háttérmagyarázat), a nitrogénkoncentráció pedig nyolc esetében felel meg a HELCOM szerinti normáknak.

69

A projektek végrehajtása azonban hosszú időt vesz igénybe. A hitelekről folyó hosszadalmas tárgyalások, a környezetvédelmi jogszabályok változásai és a munkálatokkal kapcsolatos szerződéskötések ütemezése miatt a projektek több évvel a jóváhagyás után készülnek csak el. 2014. október 31-ig a 18 szennyvíztisztítási infrastrukturális projektből csak négy befejezése történt meg, ez Oroszországban a várt eredményeknek a felét teszi ki. Jelentős késedelmek történtek a 2002-ben jóváhagyott „Municipal Environment Investment Programme in the Leningrad Oblast” (Önkormányzati környezetvédelmi beruházási program Leningrád térségében) és a 2005-ben jóváhagyott „Kaliningrad Water and Environmental Services” (Kalinyingrádi víz- és környezetvédelmi szolgáltatások) nevű projektekben, amelyek még mindig nem zárultak le. Ez utóbbi projekt a Balti-tenger szempontjából nagy jelentőséggel bír, mert Kalinyingrád városából érkezik Szentpétervár után a legnagyobb mennyiségű szennyezés. Fehéroroszországban még egyetlen projekt sem fejeződött be. Ezekben az országokban tehát sok még a tennivaló a szükséges tápanyagcsökkentés eléréséhez.

A vizek mezőgazdasági eredetű tápanyagszennyezésének csökkentésére irányuló intézkedések eredményessége

70

A mezőgazdaság a vizek diffúz tápanyagszennyezésének fő forrása (lásd: 4. bekezdés), és mára már – elsősorban azokban az országokban, ahol a települési szennyvíz által okozott terhelést már jelentős mértékben csökkentették – általában véve is a tápanyagszennyezés fő forrásává vált. Például Finnországban a víz útján a tengerbe jutó nitrogénszennyezés kétharmadát okozza a mezőgazdaság, Lengyelországban azonban csak az egyharmadát.

71

Az Unió 1991-ben azzal a céllal fogadta el a nitrátirányelvet, hogy a már szennyezett vagy a szennyezés veszélyének kitett vizekbe ömlő folyókkal rendelkező (ún. „nitrátérzékeny”) területeken – ahol a cselekvési programokat végre kellett hajtani – megvédje a vizeket a mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezésektől. A tagállamok akár úgy is dönthettek, hogy területük egészén alkalmazzák az irányelvben foglalt követelményeket.

72

2005-ben kölcsönös megfeleltetési mechanizmus bevezetésére került sor, amely a gazdálkodóknak folyósított kifizetéseket ahhoz a feltételhez köti, hogy e gazdálkodók eleget tettek-e – többek között – a környezetvédelmi követelményeknek. A kölcsönös megfeleltetési követelmények betartását az uniós rendeletek értelmében szisztematikusan ellenőrizni kell.

73

A víz-keretirányelv értelmében ott, ahol az alapvető intézkedések – a nitrátirányelv és az egyéb, a diffúz szennyezés ellenőrzését célzó intézkedések végrehajtása (lásd: 29. bekezdés) – nem elegendőek a víz megfelelő állapotának eléréséhez (mint ahogyan a balti-tengeri régió esetében), a víz megfelelő állapotát elérni nem tudó víztestek vízgyűjtő területein kiegészítő intézkedéseket kell végrehajtani. A kiegészítő intézkedéseket be kell építeni a vízgyűjtő-gazdálkodási tervekbe. A felkeresett tagállamok esetében ezek az intézkedések nagyrészt az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból társfinanszírozott vidékfejlesztési programok intézkedéseinek felelnek meg.

74

Megvizsgáltuk, hogy:

–a tagállamok eredményesen hajtják-e végre a nitrátirányelv előírásait, és a Bizottság megfelelően nyomon követi-e a végrehajtást;

–a vízvédelem szempontjából eredményes-e a kölcsönös megfeleltetési mechanizmus;

–a víz védelmét célzó, uniós társfinanszírozású vidékfejlesztési intézkedések eredményesek-e a tápanyagcsökkentés szempontjából.

A nitrátirányelv végrehajtása a viszonylag sikeres bizottsági felügyelet ellenére nem eredményes

Az érzékeny területek kijelölésével kapcsolatos hiányosságok

75

A nitrátérzékeny területekhez tartozik elvben minden olyan földterület, amelyről víz jut szennyezett vizekbe (eutrofizálódott vagy olyan vizek, amelyekben a nitrátkoncentráció meghaladja az 50 mg/l-t) vagy olyan vizekbe, amelyek ki vannak téve a szennyezés veszélyének, és amelyek hozzájárulnak a nitrátszennyezés további növekedéséhez. A tagállamoknak ezeken a területeken cselekvési programokat kell végrehajtaniuk. Németország, Dánia, Finnország és Litvánia nem jelölt ki külön ilyen területeket, mivel a cselekvési programokat területük egészén végre akarták hajtani. A másik négy tagállam, különösen Lengyelország, annak ellenére, hogy majdnem mindegyik folyójuk a Balti-tengerbe ömlik, területüknek csak egy csekély részét jelölték meg nitrátérzékeny területként (Észtország 7%-ot; Lettország 13%-ot; Lengyelország 4,5%-ot; Svédország 22%-ot). A Bizottság ezeket az országokat kérdőre vonta a tekintetben, hogy az érzékeny területek kijelölése megfelelően történt-e, sőt Lengyelországgal szemben még keresetet is indított az Európai Bíróságon (lásd: 82. bekezdés).

76

Egy adott cselekvési programnak az ország egész területén való alkalmazása, mint pl. Finnország esetében, megkönnyíti a szabályok elfogadását, mivel azok minden gazdálkodóra egyaránt vonatkoznak. Az extenzív mezőgazdasági területeken azonban, ahol kevés műtrágyát alkalmaznak, a befogadó víztest állapota jó, és szennyezésének veszélye sem jelentős, a cselekvési program egyes követelményei feleslegesek, az adminisztratív és ellenőrzési költségek pedig nagyobbak. Másfelől, az intenzív növénytermesztéssel és állattenyésztéssel jellemzett területek esetében előfordulhat, hogy a követelmények nem elégségesek ahhoz, hogy megvalósuljon a szárazföldi, illetve a balti-tengeri vizek jó állapotának eléréséhez szükséges tápanyagcsökkentés. Dél-Finnországban például, bár az ország 20 éve alkalmazza a nitrátirányelvet, a víztestek jelentős része rossz állapotú. Finnország továbbá az utóbbi időben nem csökkentette a nitrogénbevitelét a Balti-tengerbe (lásd: 2. ábra).

77

A foszforbevitel csökkentésével kapcsolatos célok eléréséig még sok a tennivaló (lásd: III. melléklet). Továbbá, a nitrátirányelv a nitrát mennyiségére összpontosít, a foszforhasználtra vonatkozóan azonban nem szab meg határértékeket⁵³. Ezért, ha az eutrofizációt a foszfor okozza, a nitrátra irányuló cselekvési program nem feltétlenül nyújt megoldást a problémára, így az adott tagállamnak esetleg kiegészítő intézkedéseket is kell hoznia. A felkeresett tagállamokban nem kerültek bevezetésre a foszfor termőföldeken történő használatát korlátozó követelmények (lásd: 35. bekezdés).

Eltérések a nitráttal kapcsolatos cselekvési programok tartalmában

78

Az irányelv a gazdálkodók által kötelezően, illetve önkéntes alapon betartandó követelményeket egyaránt tartalmaz. A kötelező előírásoknál azonban csak néhány esetben ad meg olyan pontos határértékeket, amelyeket a tagállamok egységesen alkalmaznak⁵⁴. Ami a többi kötelező előírást illeti, a pontos szabályokat a tagállamok határozzák meg a nitráttal kapcsolatos cselekvési programjaikban. A három felkeresett tagállamban ezek a szabályok szigorúság tekintetében eltértek, és mindegyikük a Bizottság megbízásából készített tanulmányban szereplő szabályoknál kevésbé volt szigorú, lásd: 2. táblázat.

79

Az irányelv pontos határértéket ír elő a nitrogéntartalmú trágya alkalmazására, a nitrogéntartalmú ásványi műtrágya – egyre gyakoribb – alkalmazására azonban nem⁵⁵. Egy általános jellegű kötelezettséget is megfogalmaz a tagállamok számára, hogy a nitrogéntartalmú műtrágyák alkalmazásakor korlátozzák az összmennyiséget. Az ilyen követelmény eredményessége jobban biztosítható független szakértők által elkészített és az illetékes hatóságok által jóváhagyott trágyázási tervek használatával. A nitrátirányelv értelmében azonban a trágyázási terv és nyilvántartás használata nem kötelező a gazdálkodók számára. A finn cselekvési program nem írja elő a gazdálkodók számára a trágyázási tervek használatát, Lengyelország trágyázási nyilvántartást ír elő, trágyázási tervet pedig csak a 100 ha feletti gazdaságok esetében (ez az összes lengyelországi gazdaság 1%-át jelenti). E két országban ezek az előírások nem kötelező érvényűek, azokat a gazdálkodók önkéntes alapon alkalmazzák, az agrár-környezetvédelmi kifizetések feltételeként⁵⁶. Lettország mind trágyázási tervet, mind nyilvántartást előír a 20 ha feletti gazdaságok esetében (kertészeti gazdaságok esetében 3 ha felett), ami a nitrátérzékeny területeken fekvő mezőgazdasági földterületek 85%-át teszi ki.

80

Továbbá, egyes követelmények végrehajtása – amelyek ellenőrzése nehéz, mivel azok betartása azt jelenti, hogy a gazdálkodó bizonyos időpontokban vagy bizonyos földsávokon tartózkodik a trágyázástól (lásd: 2. táblázat, III.1.1., II.A.2. és II.A.4.) – jobban biztosítható lenne a trágyázási nyilvántartás előírásával. Ilyen nyilvántartások hiányában a szabályok megszegését aligha lehet teljes bizonyossággal megállapítani (és szankciókat alkalmazni), kivéve a gazdálkodó konkrét tettenérése esetén.

2. táblázat

A 2014-ben érvényben lévő nitráttal kapcsolatos cselekvési programok előírásai

Hivatkozás a nitrátirányelv mellékleteire | Kötelező követelmények
Trágya | Szerves trágya
III.1.1. Tiltási időszak | III.1.3. A talajon történő használat korlátozása (kg/ha/év) | II.A.2. Meredek lejtésű terület | II.A.4. Vízfolyásoktól való távolság | III.1.2. Szervestrágya-tároló tartályok kapacitása
LETTORSZÁG (nitrátérzékeny területeken) | 4,5 hónap (szerves trágya) 5 hónap (ásványi műtrágyák) | Burgonyafélék < 150 Gyep 50–190 Tavaszi gabonafélék és olajos magvak 110–200 | Minden trágya tiltott, ha a lejtő > 17,6% (10°) | 50 m ha a lejtő > 10° 10 m az ivóvíz szempontjából védett területektől | 6 hónap (szilárd trágya esetében) 7 hónap (hígtrágya esetében)
LENGYELORSZÁG (nitrátérzékeny területeken) | 3,5–4,5 hónap (szilárd trágya esetében) 6,5 hónap (hígtrágya és ásványi műtrágyák esetében) | Burgonyafélék 100–200 Gyep és szilázs 260–300 Tavaszi gabonafélék és olajos magvak 100–240 | Egyes műtrágyák tiltottak, ha a lejtő > 10% | 5–20 m | 6 hónap (szerves trágya esetében)
FINNORSZÁG (az ország teljes területe) | 6 hónap | Burgonyafélék < 130 Gyep, szilázs < 250 Tavaszi gabonafélék és olajos magvak < 170 | Szerves trágya tiltott, ha a lejtő > 10% | 5 m 10 m, ha a lejtő > 2% | 12 hónap (szerves trágya esetében)
A Bizottság megbízásából készült tanulmány | Finnország 8 hónap Lettország és Lengyelország 7 hónap (szilárd trágya esetében, ha nincs különösebb kockázat, 2 hónappal kevesebb) | Burgonyafélék < 130 (Finnország) < 90 (Lettország és Lengyelország) | Minden trágya tiltott, ha a lejtő > 8% és 100 m-nél hosszabb | 25 m a vízfolyások mentén az olyan területeken, ahol eutrofizálódásra érzékeny víztestek találhatók 50 m lejtős területeken 3–10 m árkok és kisebb patakok mentén | Finnország 9 hónap (szerves trágya esetében) Lettország és Lengyelország 8 hónap

Gyep és silókukorica < 90 és < 210 (Finnország)
< 100 és < 250 (Lettország és Lengyelország)

Tavaszi gabonafélék és olajos magvak < 70 (Finnország)
< 60–80 (Lettország és Lengyelország)

| A tanulmány szerinti normával egyező vagy annál szigorúbb
| A tanulmány szerinti normához közeli
| Sokkal a tanulmány szerinti norma alatt
| Nagyon sokkal a tanulmány szerinti norma alatt

Forrás: Európai Számvevőszék.

A Bizottság megbízásából készített tanulmány, „Recommendations for establishing Action Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources” (Ajánlások a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelméről szóló, 91/676/EGK irányelv alapján megvalósítandó cselekvési programokhoz), DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant Research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Spanyolország, Technológiai és Élettudományi Intézet (ITP), Varsó, Lengyelország, Svéd Mezőgazdasági és Környezetvédelmi Mérnöki Intézet (JTI), Uppsala, 2011. december.

A bizottsági nyomon követés viszonylag sikeres, de időigényes volt

81

A Bizottságnak gondoskodnia kell arról, hogy a tagállamok megfelelően hajtsák végre a nitrátirányelvet⁵⁷. A nitrátérzékeny területek kijelölésének, illetve a nitráttal kapcsolatos cselekvési programoknak a jóváhagyása azonban a tagállamok feladata. A tagállamoknak négyévente jelentést kell benyújtaniuk („10. cikk szerinti jelentés”) a Bizottságnak, amely indokolást tartalmaz arról, hogy miért az adott területeket jelölték ki nitrátérzékeny területként, továbbá bemutatja a vizek nitrátszennyezésére irányuló tagállami monitoring eredményeit és a cselekvési programok összefoglalását. Ha a Bizottság úgy véli, hogy az irányelv végrehajtása nem történt megfelelően, mindössze egyetlen kényszerítő eszközzel élhet, és ez a jogi fellépés.

82

A Bizottság 2010 óta párbeszédet folytat valamennyi balti-tengeri tagállammal, és ez elősegítette általában a trágyázással kapcsolatos jogszabályok módosítását. A legújabb, egyes előírásokat szigorító cselekvési programok bevezetésére Finnországban és Lettországban 2014 végén került sor. 2008-ban a Bizottság arra kérte Lengyelországot, hogy bővítse ki nitrátérzékeny területeit és tökéletesítse cselekvési programjait. Lengyelország végül 2014-ben az Európai Bíróság ítélete alapján (C-356/13) jogalkotási eljárásokat indított el a nitrátérzékeny területek újbóli kijelöléséhez, valamint a trágyázással kapcsolatos jogszabályok és cselekvési tervek 2016-ra megvalósuló módosításához.

83

A Bizottság nyomon követési eljárása időigényes, és ezt részben az magyarázza, hogy az irányelv követelményei általános megfogalmazásúak és végrehajtásukhoz részletes végrehajtási szabályokra van szükség a tagállamok szintjén. A Bizottságnak tudományos szakértőkre is szüksége van annak megítéléséhez, hogy a tagállami szabályok elég szigorúak-e ahhoz, hogy biztosítsák az irányelv által célzott vízvédelmi szintet. A 2. táblázatban említett tanulmány és más tudományos bizonyítékok hatására a Bizottság erőteljesebben lépett fel, a tagállamok azonban egyes esetekben vitatták a tanulmány ajánlásait. A számvevőszéki ellenőrzés idején még folytak a viták Észtországgal és Svédországgal; Észtországgal szemben kötelezettségszegési eljárás is folyamatban volt. A Bizottság egyetértett azzal, hogy Lettország a nitrátérzékeny területek kiterjesztése helyett vezessen be az ilyen területeken kívüli nitráthasználatra vonatkozó szabályokat. Előfordulhat azonban, hogy e két választási lehetőség révén nem ugyanaz a hatás jelentkezik: míg a nitrátérzékeny területen alkalmazandó követelmények uniós mechanizmus révén betartathatók, az ilyen területeken kívüli nitráthasználatra vonatkozó követelmények betartását nem kell hasonlóan ellenőrizni (lásd: 85. bekezdés).

A kölcsönös megfeleltetési mechanizmus elősegíti a nitrátirányelv és más, trágyázással kapcsolatos követelmények betartatását, de hatása nem teljes

A trágyázással kapcsolatos követelmények közül nem mindegyik tartozik a kölcsönös megfeleltetés hatókörébe

84

Követelményeinek betartatását illetően a nitrátirányelv nem tartalmazott semmilyen konkrét rendelkezést. A kölcsönös megfeleltetés rendszerének bevezetése óta a nitrátérzékeny területekre vonatkozó követelményeket ellenőrizni kell a kölcsönös megfeleltetés keretében. Ennek értelmében, ha a követelményeket nem tartják be, a gazdálkodóval szemben szankciót alkalmazhatnak. Ugyanakkor, míg az ágazati jogszabályok és azok végrehajtási mechanizmusai minden gazdálkodóra vonatkoznak, a kölcsönös megfeleltetés keretében csak a KAP-kifizetések kedvezményezettjei szankcionálhatók.

85

A tagállamoknak továbbá – az uniós jogszabályok által meghatározott témákra vonatkozóan – a mezőgazdasági földterületek helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban tartása érdekében is meg kellett határozniuk előírásokat: ezek az ún. HMKÁ-előírások. A vízminőség szempontját érintő HMKÁ-előírás, amelynek értelmében meg kell határozni a trágyázással kapcsolatos követelményeket, a „vízvédelmi sávok kialakítása a vízfolyások mentén”⁵⁸.

86

Azonban nem minden, a nitrátérzékeny területeken kívüli trágyahasználatra vonatkozó tagállami követelmény tartozik a HMKÁ hatókörébe, így a kölcsönös megfeleltetés hatókörébe sem⁵⁹. A kölcsönös megfeleltetés hatókörén kívül eső követelmények ellenőrzése a tagállami környezetvédelmi hatóságok feladata, és ezek be nem tartása a tagállami jogszabályok keretében vezethet szankciókhoz. Ezeket az ellenőrzéseket azonban hiányosságok jellemezték az ellenőrzésre kiválasztott minta meghatározásával kapcsolatos eljárások tekintetében (Lengyelország), illetve azzal kapcsolatban, hogy az alkalmazandó előírások közül nem mindegyiket ellenőrizték (Lettország). Ez utóbbi országban a kiegészítő ellenőrzések csak a trágyatárolással és -kezeléssel kapcsolatos követelményekre vonatkoztak.

87

Ellenőrzésünk során megállapítottuk továbbá, hogy a vízvédelmi sávokra vonatkozó HMKÁ-előírás meglehetősen elnéző volt (lásd: 2. háttérmagyarázat).

2. háttérmagyarázat

A vízfolyások menti védelmi sávokra vonatkozó HMKÁ-előírások (példák)

Ennek a HMKÁ-előírásnak, amelyet 2013 óta minden gazdálkodó köteles alkalmazni, legalább a gazdálkodók által a nitrátérzékeny területeken alkalmazandó előírásoknak kellett megfelelnie. A 2. táblázat (II.A.4. követelmény) a nagyon különbözőképpen meghatározott követelményeket mutatja be.

Finnországban egy kiegészítő HMKÁ-előírás értelmében a növénytermesztés a vízfolyástól számított legfeljebb 0,60 m-re lévő sávban nem engedélyezett. Lettország és Lengyelország nem élt azzal a lehetőséggel, hogy a HMKÁ-n belül termesztésre nem használható sáv kialakítását írja elő.

A kölcsönös megfeleltetési ellenőrzések rámutattak, hogy a vizek tápanyagszennyezéssel szembeni védelmére vonatkozó követelmények jelentős részét nem tartják be

88

Mindhárom felkeresett tagállamra jellemző volt, hogy a minták kiválasztásakor nem vették figyelembe a kifejezetten a tápanyagbevitellel kapcsolatos veszélyeket (lásd: 3. táblázat).

3. táblázat

A kölcsönös megfeleltetési ellenőrzésekhez a minta összeállításakor figyelembe vett, tápanyagszennyezéssel kapcsolatos tényezők

A vizek tápanyagszennyezése szempontjából nagyobb kockázatot jelentő gazdaságok | LV | PL | FI
Vízfolyások közelében fekvő | NEM | IGEN | NEM
Meredek lejtésű talajon fekvő | NEM | IGEN | NEM
Nagy állatállomány-sűrűségű (hektáronként több mint 1,7 számosállategység) | NEM | NEM | NEM

Forrás: Európai Számvevőszék.

89

A tagállamokban alkalmazott ellenőrzésekre vonatkozó útmutatások nem mindig elég részletesek ahhoz, hogy megakadályozzák egyes főbb ellenőrzések helytelen elvégzését. Ellenőrzésünk során megállapítottuk például, hogy az útmutatók nem írták elő a trágyanyilvántartások megbízhatóságának a számlákkal (Lengyelország), illetve a műtrágyakészletekkel (Lengyelország és Lettország) való összevetés révén történő megerősítését. Az ellenőrzések időzítése (júliustól októberig) a téli hónapokra vonatkozó követelmények vizsgálatát nem teszi lehetővé. Erre a problémára a Számvevőszék már korábban rámutatott⁶⁰.

90

A három felkeresett tagállamban a nitrátérzékeny területeken nagy a követelmények be nem tartásának aránya (a 2013-ban ellenőrzött gazdálkodók 17–32%-a). A követelmények be nem tartása leginkább a következő eseteket jelentette: nem voltak trágyatároló létesítmények, vagy azok nem voltak megfelelőek, és problémás volt a trágya nitrogéntartalmának elemzése (Finnország); a trágya nitrogéntartalmának határértékeit nem tartották be (Lengyelország); a trágyázási tervek nem voltak megfelelőek, és nem készítettek trágyanyilvántartást (Lettország). Ez arra utal, hogy – amint arra a Számvevőszék már korábbi jelentéseiben⁶¹ is rámutatott – a kontrollrendszer csak korlátozott mértékben jár visszatartó hatással.

A 2007–2013-as időszak uniós társfinanszírozású vidékfejlesztési intézkedései a víztestek tápanyagszennyezésének csökkentését tekintve csekély hatással jártak a felkeresett tagállamokban

91

A 2009-es vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben szereplő kiegészítő intézkedések célja a mezőgazdasági eredetű tápanyagszennyezés csökkentése volt, és azok jellegüket tekintve nagyjából megegyeztek a 2007–2013-as vidékfejlesztési programok intézkedéseivel (a gazdaságok trágyatárolással kapcsolatos beruházásai és a környezet és a vidék fejlesztését célul kitűző intézkedések⁶²). A vidékfejlesztési programokban ugyanakkor ezek az intézkedések több környezetvédelmi cél elérését is célozzák, és ezeket általában – önkéntes alapon – minden gazdálkodó alkalmazhatja, függetlenül attól, hogy a gazdaság hol helyezkedik el, míg a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek ezeket a vízállapot javításához használható legfontosabb eszközként mutatják be, és alkalmazásuk csak bizonyos területeken kötelező.

92

Továbbá, amikor a vízgyűjtő-gazdálkodási terveket elfogadták⁶³, addigra a vidékfejlesztési források jelentős részét már kötelezettségvállalásba vették, elsősorban az agrár-környezetvédelmi intézkedések keretében, azonban nem feltétlenül a vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben megadott területekre. A megadott területeken ezeknek az intézkedéseknek a végrehajtásához a vidékfejlesztési és a vízügyi hatóságok között fokozottabb koordinációra, illetve további forrásokra lenne szükség, ezek azonban csak ritkán vannak meg⁶⁴.

Az uniós forrásokból történő beruházások segítették a gazdálkodókat a trágya jobb kezelésében, a legszennyezőbb gazdaságokkal azonban csak részben foglalkoztak

93

Lengyelország elismerte, hogy majdnem minden, a nitrátérzékeny területeken fekvő gazdaság esetében a fő probléma a megfelelő trágyatároló létesítmények hiánya. Ezt Lettország is jelentős problémának tartotta. Ezt a problémát az első lengyel és az első lett vidékfejlesztési program (2004–2006) változó sikerrel kezelte⁶⁵. Továbbá a 2009-es vízgyűjtő-gazdálkodási terveket annak alapján dolgozták ki, hogy a nitrátérzékeny területeken és bizonyos víztestek vízgyűjtő területein a trágyatároló létesítmények további javítása szükséges. A finnországi vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben szintén szerepel ez az intézkedés.

94

A 2007–2013-as vidékfejlesztési programok végrehajtása során azonban a három felkeresett tagállam egyike sem helyezte előtérbe a nitrátérzékeny területeken fekvő, illetve a vízvédelem szempontjából nagyobb kockázatot jelentő gazdaságok (pl. a nagy állatállomány-sűrűségű vagy az olyan gazdaságok, amelyek rossz vízminőségű víztestek medencéjében találhatók) trágyatároló létesítményei javításának támogatását.

Több tényező is korlátozta a vízvédelmet célzó vidékfejlesztési intézkedések eredményességét

95

A víz tápanyagszennyezésének csökkentése szempontjából legfontosabb agrár-környezetvédelmi intézkedéseket földrajzilag nem a vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben beazonosított problémás területekre irányították. Ezek leginkább az intenzív gazdálkodással jellemzett vagy a nitrátérzékeny területeket jelentik, továbbá az eróziónak kitett területeket, ahol jelentős mennyiségű tápanyag kerül lefolyás révén a vizekbe. Noha néhány agrár-környezetvédelmi, illetve erdősítési intézkedés kellően célirányos volt, ezek iránt csak csekély számban érdeklődtek a gazdálkodók. Finnországban például a „vízvédelmi sávok kialakítása (part menti övezetek)” intézkedés a kitűzött cél 57%-át, a „tápanyagterhelés (foszfor) hatékony csökkentése” intézkedés pedig a kitűzött cél 15%-át érte el (hektárszám). Lettországban a „tarló a téli időszakban” intézkedés a célok közel 59%-át teljesítette, Lengyelországban az „erdősítés” intézkedés 50%-ot ért el. A tagállami hatóságok szerint az alacsony számok az intézkedések összetettségének és a csekély összegű támogatásoknak tudhatók be, különösen az e területekre általában jellemző intenzív gazdaságok esetében.

96

Mindezek miatt a legrelevánsabb agrár-környezetvédelmi intézkedéseket a vizsgált tagállamokban a tápanyagszennyezés veszélyének kitett területeken nem megfelelően alkalmazzák. Lettországban és Lengyelországban a „biogazdálkodás”, a „talaj- és vízvédelem” és a „füves védelmi sávok” intézkedések leginkább olyan mezőgazdasági földterületeket érintenek, amely kívül esnek a nitrátérzékeny területeken (lásd: 4. táblázat).

4. táblázat

A vízvédelem szempontjából releváns agrár-környezetvédelmi intézkedések végrehajtása a nitrátérzékeny területeken

| Nitrátérzékeny övezetekben található támogatott terület %-ában
Vízvédelmi szempontból releváns agrár-környezetvédelmi intézkedések | LV | PL
Ökológiai gazdálkodás | 5,2 | 1,6
Integrált/fenntartható gazdálkodás | 28,8 | 11,6
Talaj- és vízvédelem | 10,9 | 7,5
Füves védelmi sávok | 0,0 | 2,4

Megjegyzés: Finnország nem szerepel a táblázatban, mivel az ország egész területe nitrátérzékeny területnek minősül.

Forrás: Európai Számvevőszék.

97

Továbbá egyes agrár-környezetvédelmi intézkedések előírásai nem voltak elég szigorúak, néha csak épphogy voltak szigorúbbak az alapkövetelményeknél, azaz a kölcsönös megfeleltetési követelményeknél, és a trágyázásra és a növényvédő szerekre vonatkozó minimumkövetelményeknél⁶⁶. Lengyelországban például a termesztésre nem alkalmas, fűvel és őshonos cserjével borított, vízfolyás mentén húzódó sáv kialakítására vonatkozó agrár-környezetvédelmi intézkedés 5 méteres sávszélességet ír elő, más tagállamokban azonban a kötelező minimális sávszélesség sokkal nagyobb, pl. 15 m. Lettországban ez mindkét követelmény esetében így történt (lásd: 79. bekezdés), Lengyelországban az utóbbi követelmény esetében (lásd: 86. bekezdés és 59. lábjegyzet).

98

Az ellenőrzés rámutatott, hogy a balti-tengeri tagállamok egyike sem szerepeltette 2007–2013-as, illetve 2014–2020-as vidékfejlesztési programjában a „víz-keretirányelvhez kapcsolódóan nyújtott kifizetések” nevű intézkedést (kivéve Dániát, a 2007–2013-as időszakban). Ez azzal magyarázható, hogy ebből az intézkedésből csak olyan tevékenységek támogathatók, amelyek túlmutatnak az alapkövetelményeken, és amelyek a vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben azonosított területeken tevékenykedő gazdálkodók számára kötelezőek. Ilyen intézkedések a balti-tengeri tagállamok legtöbbje esetében nem szerepeltek az első vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben.

99

Egyfelől, a legszennyezőbb gazdaságok nem kellő mértékben alkalmazzák az agrár-környezetvédelmi intézkedéseket, mert azok csak korlátozott mértékben nyújtanak kompenzációs kifizetéseket, másfelől a tagállamok sem szabják ki a vízvédelem céljából előírt szankciókat ezekre a gazdaságokra. A 23/2015. sz. különjelentés (154–161. bekezdés) bővebben tárgyalja a „szennyező fizet” elv gyakorlati alkalmazásának nehézségeit a mezőgazdaságban.

A 2014–2020-as programozási időszakban állnak rendelkezésre eszközök a vidékfejlesztési intézkedések eredményességének javításához a vízvédelem területén, de ezeket mindeddig nem alkalmazták teljes mértékben

100

Az 1305/2013/EU⁶⁷ rendelet rendelkezik egy kifejezetten vízvédelmi célú prioritás vidékfejlesztési programokba történő beépítéséről, továbbá előzetes feltételrendszert vezet be, amelyet a víz-keretirányelv és a mezőgazdaság területén alkalmazandó környezetvédelmi jogszabályok végrehajtása tekintetében be kell tartani.

101

A 2014–2020-as vidékfejlesztési programok jóváhagyása előtt végzett értékeléskor a Bizottság ragaszkodott ahhoz, hogy a tagállamok az intézkedéseket pontosan azokra a területekre irányítsák, ahol a támogatásra a leginkább szükség van. Azt kérte továbbá a tagállamoktól, hogy nagyobb összhangot biztosítsanak a – 2015 végén elfogadandó, egyelőre tervezet formájában létező – vízgyűjtő-gazdálkodási tervek és a vidékfejlesztési programok között, különösen ami a területi lehatárolást illeti⁶⁸. Végezetül arra kérte a tagállamokat, hogy szigorítsanak az alapkövetelményeken és a kifejezetten az agrár-környezetvédelmi intézkedések esetében alkalmazott követelményeken, továbbá kerüljék el az átfedéseket a vidékfejlesztési intézkedések és az újonnan bevezetett „zöldítési” gyakorlatok között⁶⁹. A Bizottsággal folytatott értekezések gyakorlati szempontból hoztak javulást a vízminőség védelmét célzó, a vidékfejlesztési programok keretében végrehajtandó intézkedések tekintetében⁷⁰.

102

Ennek eredményeként egyes 2014–2020-as vidékfejlesztési programok csak részben vagy feltételesen kerültek elfogadásra, mivel az elfogadás idejére a tagállamok még nem készültek el 2015-ös vízgyűjtő-gazdálkodási tervük kidolgozásával, alapkövetelményeik tekintetében a jogszabályok módosításával vagy a „zöldítési” gyakorlatok létrehozásával. Emiatt késedelmek várhatók egyes intézkedések végrehajtásában.

Az EUSBSR többletértéke a Balti-tengerbe juttatott tápanyag csökkentése szempontjából

103

Az EU 2009-ben indította el a balti-tengeri régió fejlesztésére irányuló stratégiáját, amely úttörőnek számít abból a szempontból, hogy a regionális fejlesztéshez makroregionális megközelítést alkalmaz⁷¹, és összekapcsolja egymással mások mellett a környezetvédelmi és a mezőgazdasági hatóságokat. Az EUSBSR „Tiszta vizet a Balti-tengerbe” elnevezésű részcélja tartalmazza a HELCOM BSAP keretében meghatározott tápanyag-csökkentési célszámokat. E területen tehát hozzáadott értéke a HELCOM BSAP végrehajtásának támogatása és felgyorsítása lehetne a következők révén: új irányítás, a különböző ágazati szakpolitikák és források összekapcsolása, az érdekeltek széles körének (állami/uniós, magán, civil társadalom) bevonása, valamint a nemzetközi együttműködés szorosabbá tétele⁷².

104

Megvizsgáltuk, hogy:

–az EUSBSR számottevő hatást eredményez-e a tápanyagszennyezés csökkentése terén;

–sor került-e innovatív projektek kidolgozására, és ennek nyomán a kialakuló legjobb gyakorlatok terjesztésére;

–a Bizottság eljárt-e annak biztosítása érdekében, hogy az operatív programok és a vidékfejlesztési programok összhangban legyenek az EUSBSR tápanyag-csökkentési célkitűzésével.

Az irányítási hálózat összetett, és a többletértéket nehéz felmérni

105

Az EUSBSR a „három ne” elvére épül: ne legyen új jogszabály, ne legyen új finanszírozási forrás és ne legyenek új intézmények. Noha a szándék az volt, hogy ne jöjjenek létre új intézmények, a gyakorlatban az EUSBSR csoportok és szereplők széles körű hálózatából áll össze. Mindez a balti-tengeri régióban már korábban is tevékenykedő szereplők körén felül. Gyakorlatilag azonban nehéz felmérni, hogy az EUSBSR mekkora többletértéket teremt a tagállamoknak a bevitt tápanyagmennyiség csökkentésére tett intézkedéseihez képest, mivel jelenleg nincs olyan működő monitoringrendszer, amelynek segítségével meg lehetne különböztetni a stratégia által elért eredményeket a már korábban is meglévő intézkedések eredményeitől.

A kiemelt projektek elősegítik a legjobb gyakorlatok terjesztését, a tápanyagcsökkentésre gyakorolt hatásukat azonban nem mutatták ki

106

A várakozás az volt, hogy az érdekeltek, többek között a tagállami hatóságok, üzleti partnerek, egyetemek és civil szervezetek, a legjobb gyakorlatok felhasználásával és továbbfejlesztésével innovatív projekteket dolgoznak ki. A legjelentősebb kiemelt EUSBSR-projekteket, célkitűzéseiket, költségeiket és finanszírozási forrásaikat az V. melléklet mutatja be.

107

A Baltic Manure és a Baltic Deal kiemelt projektek elősegítették a legjobb gyakorlatok terjesztését a mezőgazdaság területén. Egyes kiemelt projektek azonban igen kis mértékű közvetlen befektetést jelentenek a tápanyagszennyezés csökkentésébe. Más projektek, amelyek ugyan nem kaptak kiemelt projekt státuszt, de a tápanyagcsökkentés szempontjából éppen olyan fontosak, például a következők: a mezőgazdasági szennyezést kezelő Baltic Compass és Baltic Compact, valamint a PURE, amely a foszfortartalmú települési szennyvíz kezelésével foglalkozik.

108

A kiemelt projekteknek és a balti-tengeri regionális programból finanszírozott többi projektnek a tápanyagcsökkentéshez való hozzájárulását nehéz pontosan meghatározni. A legtöbb kiemelt projekt nem hoz létre önmagában azonnali kézzel fogható eredményeket, mivel gyakran kísérleti példaként szolgál egy adott területen elérendő szélesebb körű fellépéshez. Egyes esetekben ezek a projektek részben feleslegessé is válnak, mivel az eredményeket más, uniós finanszírozásban részesülő kutatási projektek már elérték, és a Bizottság már elvégezte az értékelést.

Az operatív programoknak jobban figyelembe kell venniük az EUSBSR-t

109

Az EUSBSR három alapelvének egyike a „ne legyen új finanszírozási forrás”. Ehelyett az az elvárás, hogy az uniós kohéziós forrásokat és a tagállami forrásokat egyrészt tegyék célirányosabbá a makroregionális célkitűzések elérésének elősegítéséhez, másrészt ezeket használják fel hatékonyabban. Mivel az EUSBSR létrehozására 2009-ben, a 2007–2013-as programozási időszak folyamatában került sor, a makroregionális stratégia hatóköre abból a szempontból, hogy az operatív programok prioritásai között a forráselosztást befolyásolja, már a kezdetektől korlátozott volt.

110

A 2014–2020-as programozási időszakban az EUSBSR-nek a kohéziós politika és a vidékfejlesztés tervezésével kapcsolatos hatóköre kibővült⁷³. Ellenőrzésünk rámutatott, hogy a Bizottság a 2014–2020-as programozási dokumentumokat (partnerségi megállapodások és operatív programok) strukturált és az előírásoknak megfelelő módon értékelte, és nagy figyelmet fordított az EUSBSR és a programok prioritásai közötti kapcsolatokra, valamint az uniós forrásokat kezelő struktúrák és az EUSBSR közötti koordinációs mechanizmusokra.

111

A „Tiszta vizet a Balti-tengerbe” elnevezésű részcéllal kapcsolatban azonban azt is megállapítottuk, hogy az EUSBSR csak kismértékben befolyásolta a tagállamok prioritásait⁷⁴. A svéd és a finn operatív programok például alig utalnak erre a konkrét EUSBSR-részcélra, a vonatkozó lett és lengyel intézkedések pedig olyan szennyvíz-infrastruktúrákra vonatkoznak, amelyeket az uniós irányelvek az EUSBSR-től függetlenül, egyébként is előírnak. A tagállamoknak csekély a lehetőségük arra, hogy a 2014–2020-as programozási időszakban növeljék a vízvédelemre elkülönített uniós források összegét, mivel a konvergenciarégiókban az ERFA-források 50%-át, más régiókban pedig 80%-át mindössze három tematikus célkitűzésre különítették el. A környezetvédelem nem szerepel e célkitűzések között.

112

A négy vizsgált tagállami operatív programból – a Bizottság ajánlásait követve – három adott külön prioritást az EUSBSR-rel⁷⁵ kapcsolatos projekteknek. E projektek egyike sem tartalmazott azonban célokat, illetve mutatókat a tápanyagbevitel csökkentésével kapcsolatban, ezért nehezen volt értékelhető, hogy mennyiben járultak hozzá az EUSBSR tiszta vízzel kapcsolatos részcéljához. Mind a négy operatív program esetében az EUSBSR tagállami struktúrája beépült a monitoringbizottságba.

18 A Tanácsnak és az Európai Parlamentnek készített, „A tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv (2008/56/EK) végrehajtásának első szakasza – az Európai Bizottság értékelése és iránymutatása” c. bizottsági jelentést kísérő SWD(2014) 49 final dokumentum, 2014. február 20.

19 A svédországi MARE kutatóprogram által kifejlesztett SANBALT modell (Prof. Wulff és mások, Baltic Nest Institute, 2007).

20 Miniszteri szintű HELCOM-ülés nyilatkozata, Koppenhága, 2013. október.

21 A Balti-tengerbe jelentős mennyiségben kerül tápanyag a következő Egyezményen kívüli országokból: Cseh Köztársaság, Fehéroroszország és Ukrajna. Az ezektől az országoktól elvárt csökkentéseket a Göteborgi Jegyzőkönyv alapján határozták meg.

22 Miniszteri szintű HELCOM-ülés nyilatkozata, 2013, „Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs and updated Country Allocated Reduction Targets of BSAP” (Összefoglaló jelentés a Balti-tengeri cselekvési tervhez kapcsolódó felülvizsgált megengedett maximális bevitel [MAI] és aktualizált országspecifikus csökkentési célok [CART] alakulásáról).

23 A HELCOM-küldöttségvezetők 48. ülésén (2015.06.10–11., Tallinn) bemutatott adatok. Az adatkezelő véleménye szerint a 2012-es tápanyag-beviteli adatokat bizonytalansági tényező érinti (tesztérték).

24 HELCOM, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (Ötödik összeállítás a balti-tengeri szennyező anyagokról) (PLC-5) – 2011.

25 A Tanácsnak és az Európai Parlamentnek címzett, a 2008–2011 közötti időszakra vonatkozó tagállami jelentések alapján a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelméről szóló 91/676/EGK tanácsi irányelv végrehajtásáról szóló bizottsági jelentést kísérő bizottsági munkadokumentum. SWD(2013) 683 final.

26 A mezőgazdasági területek tápanyagtartalma Németország és Lengyelország kivételével minden balti-tengeri tagállamban csökkent. A felszíni vizek nitrátkoncentrációja Lettország kivételével minden balt-tengeri tagállamban csökkent vagy állandó maradt (későbbi adatok azonban ebben a tagállamban is csökkenést jeleznek).

27 A balti-tengeri cselekvési terv nemzeti végrehajtási programját (NIP BSAP) 2010-ben készítette el, majd 2013-ban aktualizálta a Környezetvédelmi Főfelügyelet, azt azonban a lengyel kormány egyelőre még nem fogadta el.

28 Az Odera és a Visztula része a Balti-tenger vízgyűjtő területének, és vízgyűjtőik Lengyelország területének mintegy 93%-án terülnek el. A szakértői vélemény egy 2012-ben a Környezetvédelmi Főfelügyelet kérésére készült tanulmányon alapul, lásd: „Verification of thresholds for assessing the ecological condition of rivers and lakes as regards physical-chemical elements taking into account characteristic conditions for particular types of water” (A folyók és tavak ökológiai állapotának értékeléséhez használt, fizikai-kémiai elemekre vonatkozó küszöbértékek ellenőrzése, figyelemmel az egyedi víztípusok jellemző feltételeire), 180. o. (Garcia és mások, 2012).

29 Kymijoki-Suomenlahti, nyugati vízgyűjtő kerület (Finnország), Daugava, Lielupe, Venta és Gauja (Lettország), valamint Visztula és Odera (Lengyelország), amelyek a Finn-öböl, a Rigai-öböl és a Balti-tenger középső része tengeri részvízgyűjtőibe ömlenek.

30 A tápanyagcsökkentéssel kapcsolatban Dániában, Németország egyik, a Balti-tenger partján fekvő tartományában és egy finnországi vízgyűjtő-gazdálkodási tervben határoztak meg célokat és mutatókat. Lettországban minden vízgyűjtő-gazdálkodási tervben szerepel utalás a települési szennyvízből származó tápanyag várt csökkentésére.

31 A Bizottságnak az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a vízpolitikai keretirányelvben (2000/60/EK) előírt vízgyűjtő-gazdálkodási tervek végrehajtásáról szóló jelentését kísérő munkadokumentum, SWD(2012) 379 final, 2012. november 14.

32 A Számvevőszék 4/2014. és 23/2015. sz. különjelentése.

33 A 648/2004/EK rendeletnek a fogyasztói mosószerekben és az automata mosogatógépekhez való fogyasztói mosogatószerekben használt foszfátok és más foszforvegyületek tekintetében történő módosításáról szóló 2012. március 14-i 259/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL L 94., 2012.3.30., 16. o.) módosított 648/2004/EK rendelet.

34 Dél- és Délnyugat-Finnországban a 160 és 16 900 LE közötti agglomerációk esetében a szennyvíztisztító telepek számára 2014-ben kibocsátott környezetvédelmi engedélyek legalább olyan szigorú foszforhatárértékeket tartalmaztak, mint a HELCOM 28E/5. sz. ajánlásainak értékei.

35 A vidékfejlesztési programokban megadott, agrár-környezetvédelmi kifizetésekben részesülő gazdálkodók által a kötelező kölcsönös megfeleltetési előírásokon kívül betartandó követelmények.

36 F. Amery (ILVO) és O. F. Schoumans (Alterra Wageningen UR), „Agricultural Phosphorus legislation in Europe” (A mezőgazdaságban alkalmazott foszforra vonatkozó jogszabályok), 2014. április.

37 Finnországban a felhasznált foszfor átlagos mennyisége kb. évi 10 kg/ha, bár egyes területeken meghaladja az évi 25 kg/ha-t is (forrás: „Report on the implementation of HELCOM Recommendations within the competence of HELCOM LAND adopted since HELCOM BSAP (2007)” (Jelentés a HELCOM-nak a HELCOM BSAP óta elfogadott, a HELCOM LAND csoport hatáskörébe tartozó ajánlásainak végrehajtásáról, 10. o.). Lengyelországban az ásványi foszfort tartalmazó műtrágyák használatának trendje folyamatos emelkedést mutatott, majd kb. évi 25 kg/ha-os szinten stabilizálódott (forrás: „Report on the state of the environment in Poland in 2008” [2008-as jelentés a lengyelországi környezet állapotáról, GIOS 2010]). A használt mezőgazdasági területek legalább 20%-án voltak olyan talajrészek, ahol az átlagos foszfortartalom magas, illetve nagyon magas volt (forrás: „Monitoring of the chemistry of Polish arable soils” [A lengyelországi megművelt talajok vegyianyag-összetételének vizsgálata], Lublini Regionális Agrokémiai Állomás, 2005).

38 Az ipari kibocsátásokról szóló, 2010. november 24-i 2010/75/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL L 334., 2010.12.17., 17. o.) hatályon kívül helyezett, a környezetszennyezés integrált megelőzéséről és csökkentéséről szóló, 2008. január 15-i 2008/1/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (A környezetszennyezés integrált megelőzése és csökkentése) (HL L 24., 2008.1.29., 8. o.).

39 A különböző szennyezési források részletes értékelése a source apportionment approach (a szennyező források mennyiségi szempontból történő felosztása) módszereként ismert (Comprehensive Waterborne Pollution Load Compilations, PLC), amely számszerűsíti a pontforrásokból (agglomerációk, üzemek, halgazdaságok), illetve a diffúz szennyezési forrásokból (mezőgazdaság, erdőgazdaságok, légköri lerakódás, elszórtan található lakóhelyek és esővíz) eredő, vízi úton a tengerbe jutó szennyezés mértékét, valamint a szárazföldi felszíni vizekbe jutó természetes háttér-veszteségeket.

40 LOAD 7–2014, 3–2. Jegyzőkönyv az országoknak a Balti-tengeri cselekvési tervben meghatározott tápanyag-csökkentési célok felé történt előrelépését nyomon követő szakértői csoport üléséről (Riga, Lettország, 2014. március 12–14.). „Az ülés résztvevői elismerték, hogy a várt tápanyagcsökkentéssel kapcsolatos információk nemcsak a BSAP nyomon követése szempontjából fontosak (…), hanem a víz-keretirányelv és a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv közötti jobb szinergiák biztosítása szempontjából is”.

41 Olyan terület, ahol a népesség és/vagy a gazdasági tevékenység elegendően koncentrált ahhoz, hogy a települési szennyvizet összegyűjtsék, és települési szennyvíztisztító telepre vagy a végső kibocsátási pontra vezessék.

42 Lakosegyenérték (LE): a szennyvíz szennyezőanyag-terhelésének mennyiségi kifejezése, vagyis annak meghatározása, hogy hány ember hozna létre ugyanolyan mértékű hulladékot. Egy LE egy lakos által okozott szennyezőanyag-terhelésnek felel meg.

43 Biokémiai oxigénigény (BOI₅), kémiai oxigénigény (KOI) és összes lebegő szilárd anyag (TSS).

44 A Számvevőszék 2/2015. sz. különjelentése.

452002: 1378 agglomeráció és 41 millió LE. 2006: az agglomerációk száma 26%-kal, a terhelés mennyisége pedig 12%-kal nőtt. 2013: 2006-hoz képest a számok 10%-kal, illetve 16%-kal csökkentek.

46 Szennyvíztisztítási beruházások 15 olyan városban, amelyek lakossága meghaladja a 10 000 főt (a Daugava és a Gauja folyók vízgyűjtőiben), valamint néhány, 2000 fő alatti agglomerációban.

47 Lásd: a 2/2015. sz. különjelentés 65–67. bekezdése.

48 A 2007–2013-as új programozási időszak: Iránymutatás a költség-haszon elemzések módszertanára (The new programming period 2007-13: Guidance on the methodology for carrying out cost-benefit analyses), 4. sz. munkadokumentum, 8/2006.

49 A Számvevőszék 2/2015. sz. különjelentése.

50 A Bizottság 2014. június 26-i 2014/431/EU végrehajtási határozata a 91/271/EGK tanácsi irányelv végrehajtását célzó nemzeti programokról szóló jelentéstétel formanyomtatványairól (HL L 197., 2014.7.4., 77. o.).

51 Az EU-Pilot egy adott probléma megoldásához vezető első lépés, amelynek segítségével lehetőség szerint elkerülhető a hivatalos kötelezettségszegési eljárás.

52 C-438/07. sz. ügy – a védelemre felhasznált, az Európai Bíróságnak benyújtott svéd dokumentumok 2. és 3. melléklete.

53 Az irányelv ezt a problémát csak közvetetten, a „trágyázószerek kijuttatásának korlátozása” követelmény révén kezeli, mivel a műtrágyákban a nitrát és a foszfor általában együttesen (más tápanyagokkal együtt) van jelen. Ez a követelmény azonban nem garantálja a foszfor alkalmazásának korlátozását, mivel a kereskedelmi forgalomban lévő műtrágyákban a különböző tápanyagok különböző mértékben vannak jelen.

54 III. melléklet 2. bekezdése, a megengedett hektáronkénti mennyiség évente 170 kg nitrogént tartalmazó trágya; II. melléklet A. bekezdésének 3. pontja: tilos a trágya kijuttatása vízzel telített, elöntött, fagyott vagy hótakaróval borított talajra.

55 Az Eurostat szerint 2004 és 2012 között az ásványi műtrágyából származó nitrogén használata összességében évente átlagosan több mint 4%-kal nőtt Észtországban, Lettországban és Litvániában, és ennél kisebb mértékben Lengyelországban és Svédországban. Évente átlagosan 1%-kal csökkent Németországban, Finnországban és Dániában.

56 Finnországban ez a finn gazdálkodók mintegy 90%-át és a termőföldek 97%-át jelenti. Lengyelországban az agrár-környezetvédelmi kifizetésekben részesülő gazdálkodóknak is kell nyilvántartást készíteniük, a trágyázási terv azonban csak azon gazdálkodók számára kötelező, akik a „biogazdálkodás” és a „fenntartható gazdálkodás” agrár-környezetvédelmi rendszerben tevékenykednek (ez a termőföldek 12%-át teszi ki).

57 A Lisszaboni Szerződés 258. cikke értelmében a Bizottság gondoskodik a szerződés rendelkezéseinek és a szerződés alapján az intézmények által hozott rendelkezéseknek az alkalmazásáról.

58 A növénytermesztés és a legeltetés megengedett, de csak bizonyos korlátok között, pl. a trágyahasználat maximalizásával.

59 A nitrátérzékeny területeken kívüli trágyahasználatra vonatkozó tagállami követelmények a következők: bizonyos időszakban tiltott a műtrágya kijuttatása (Lengyelország), a szerves trágyával kijuttatott nitrogén mennyisége nem haladhatja meg a 170 kg/ha értéket, tilos a trágya kijuttatása vízzel telített, elöntött, fagyott vagy hótakaróval borított talajra, illetve meredek lejtésű mezőgazdasági területre (Lengyelország és Lettország).

60 Az „Eredményesen működik-e a kölcsönös megfeleltetés?” című 8/2008. sz. különjelentés 69. bekezdése és a 23/2015. sz. különjelentés 136. bekezdése.

618/2008. sz., 4/2014. sz. és 23/2015. sz. különjelentés (http://eca.europa.eu).

62 Az 1698/2005/EK rendelet 36. cikke.

63 A 2009-ben elfogadott vízgyűjtő-gazdálkodási tervek a 2010–2015-ös időszakra, míg a 2006-ban elfogadott vidékfejlesztési programok a 2007–2013-as időszakra vonatkoznak.

64 A lettországi vízgyűjtő-gazdálkodási tervek két intézkedést javasolnak tagállami finanszírozásra („füves védelmi sávok” és „trágyázási tervek készítése”), azonban ezek hatóköre korlátozott volt, vagy végrehajtásukra nem került sor.

65 Lettországban a trágyatárolókba történő beruházások a nitrátérzékeny területeken fekvő gazdaságok 50%-át és a számosállategységek 80%-át érintették. A trágyatárolókra nyújtott támogatás Lengyelországban csekély sikert ért el.

66 A trágyázásra és a növényvédő szerekre vonatkozó minimumkövetelményeket a tagállamoknak kell meghatározniuk, és azok a vidékfejlesztési programok egyes intézkedései esetében alkalmazandóak. A három felkeresett tagállam a trágyázás tekintetében nem lép túl a kölcsönös megfeleltetési követelményeken, és nem korlátozza a foszforhasználatot, Finnország kivételével, ahol a korlátozást azonban meglehetősen liberálisan alkalmazzák.

67 Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1305/2013/EU rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és az 1698/2005/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről.

68 A lett vidékfejlesztési programot illetően például a Bizottság azt kérte, hogy minden olyan társfinanszírozott beruházás esetében tegyenek kötelezővé kárenyhítő intézkedéseket is (a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek értelmében), amelyek mezőgazdasági és erdészeti földterületekbe szivárgó vizeket érintenek.

69 A területalapú kifizetésre jogosult gazdálkodók kötelesek egy sor, a környezetre és az éghajlatra kedvező hatást gyakorló „zöldítési” tevékenységet is elvégezni a gazdaságuk területén. Ezek a tevékenységek pl. a növénytermesztés diverzifikálása, az állandó gyepterületek fenntartása és a termőföld öt százalékának ökológiai szempontból kedvező elemekre való felhasználása. Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1307/2013/EU rendelete a közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 347., 2013.12.20., 608. o.).

70 A finn vidékfejlesztési programban különböző mechanizmusok révén javult a földrajzi elhatárolás. A lengyel vidékfejlesztési program a trágyázási tervre vonatkozó követelményt több agrár-környezetvédelmi intézkedésre is kiterjesztette. A lett vidékfejlesztési programban a „tarlóval” és az „integrált kertészettel” kapcsolatos intézkedéseket a korábbi programhoz képest szigorították.

71 A „makroregionális stratégia” egy integrált, az Európai Tanács által is jóváhagyott keretrendszer azon közös kihívások kezelésére, amelyekkel egy meghatározott, több tagállamhoz és harmadik országokhoz tartozó földrajzi terület szembesül: a stratégia révén e terület hasznára válik a szorosabb együttműködés, elősegítve a gazdasági, társadalmi és területi kohézió megvalósulását (forrás: InfoRegio).

72 A makroregionális stratégia többletértékéről szóló bizottsági jelentést kísérő munkadokumentum, SWD(2013) 233 final, 2013. június 27. Valamint: A Bizottság jelentése a makroregionális stratégiák irányításáról, COM(2014) 284 final, 2014. június 20.

73 Lásd: az 1303/2013/EU rendelet 15. cikke (a partnerségi megállapodás tartalma), 96. cikke (3) bekezdésének d) pontja (az a követelmény, hogy az operatív programokban szerepeljenek az interregionális és transznacionális fellépésekre vonatkozó intézkedések) és 70. cikkének (2) bekezdése (annak engedélyezése, hogy a programterületen kívüli műveletek is társfinanszírozásban részesülhessenek).

74 A partnerségi megállapodásokat és operatív programokat Svédországban, Finnországban, Lettországban és Lengyelországban vizsgáltuk meg.

75 Ez a lengyel „Infrastruktúrák és környezet” című operatív programban, valamint a svéd operatív programokban egyértelműen megfogalmazásra került, a finn operatív program pedig általános említést tesz erről.

Következtetések és ajánlások

113

Az uniós intézkedések tagállami végrehajtása korlátozott mértékű előrelépést eredményezett a Balti-tengerbe kerülő tápanyagszennyezés csökkentése tekintetében. A szennyvíz-infrastruktúrába csak részben eredményes beruházások történtek, a mezőgazdasági intézkedések nem voltak arányban a terhelés mértékével és célirányosság szempontjából nem voltak elégségesek, az Unió balti-tengeri stratégiájának többletértéke pedig nehezen felmérhető.

A tagállami tervek nem elég ambiciózusak, nem tartalmaznak megfelelő mutatókat, a tápanyagcsökkentés tekintetében pedig csak korlátozott előrelépés történt

114

2012 végéig csak korlátozott mértékű előrelépés történt a tápanyagbevitelnek – a Balti-tenger eutrofizációja elleni küzdelem keretében történő – csökkentése terén. A városi agglomerációkból származó tápanyagterhelés csökkent, a mezőgazdasági eredetű terhelés mértéke azonban változatlan maradt, sőt néha nőtt (lásd: 25. bekezdés).

115

A HELCOM céljainak elérésére irányuló tagállami tápanyag-csökkentési tervek valójában a víz-keretirányelv szerint létrehozott vízgyűjtő-gazdálkodási tervek végrehajtására korlátozódtak. Ez azonban nem lesz mindig elég a Balti-tenger esetében szükséges tápanyagcsökkentés megvalósításához. Továbbá, a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek sem megfelelőek, mert intézkedéseik többsége főként egyes konkrét uniós irányelvek végrehajtásában merül ki (lásd: 26–30. bekezdés).

116

A víz-keretirányelv értelmében kidolgozott vízgyűjtő-gazdálkodási tervek céljait hatásmutató (a jó állapotú vizek százalékos aránya) fejezi ki. Ezt azonban nem alakították át mögöttes célszámokká (pl. a tápanyagszennyezés éves mennyisége). Ugyanezt a problémát észleltük a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv szerinti intézkedési programok előkészítő dokumentumaiban is. A HELCOM ajánlásait, amelyek az egyes tevékenységeket illetően túlmutatnak az uniós irányelvekben megfogalmazott előírásokon, csak részben alkalmazzák (lásd: 31–36. bekezdés).

117

A Balti-tengerbe jutó tápanyagokra vonatkozó monitoringadatok megbízhatósága nem garantált. Ez különösen igaz a határon átnyúló, illetve a diffúz szennyezés adatait illetően, ami pedig alapvető fontosságú a csökkentési célok országok közötti tisztességes elosztása és a megfelelő intézkedések kialakítása szempontjából (lásd: 37–41. bekezdés).

1. ajánlás

A Bizottság:

a)írja elő a tagállamok számára, hogy olyan intézkedési programokat dolgozzanak ki, amelyek lehetővé teszik mérhető célok elérését azzal kapcsolatban, hogy milyen mértékű tápanyagterhelés-csökkentésre van szükségük a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv és a víz-keretirányelv céljainak eléréséhez;

b)írja elő továbbá a tagállamok számára, hogy megbízhatóan és következetesen értékeljék és kövessék nyomon a vízgyűjtőiket érintő tápanyagszennyezést és a Balti-tengerbe jutó tápanyag mennyiségét.

A tagállamok:

c)gyűjtsenek adatokat a tápanyagszennyezés csökkentésére irányuló intézkedések költséghatékonyságáról annak céljából, hogy megbízható elemzés készülhessen a jövőbeni intézkedési programok kialakításához.

A települési szennyvízből eredő tápanyagterhelés csökkentését célzó intézkedések csak részben eredményesek

118

Nem minden olyan balti-tengeri tagállam teljesítette az irányelvet, amelynek már 2012-ig meg kellett volna ezt tennie. Csak Németországról és Finnországról mondható el, hogy majdnem teljes mértékben teljesítették az irányelvnek a másodlagos, illetve szigorúbb tisztításra vonatkozó követelményeket tartalmazó 4. és 5. cikkét. Azon tagállamok közül, amelyeknek az irányelv előírásait 2015 végéig kell teljesíteniük, Lengyelország a jelentős mértékű uniós társfinanszírozásban létrejövő beruházások ellenére sem fogja teljesíteni azokat, és még mindig nagy a gyűjtőrendszerekhez nem bekötött háztartások aránya (lásd: 46–54. bekezdés).

119

A felkeresett szennyvíztisztító telepek működése eredményes és megfelel a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelvnek. Közülük azonban csak néhány tesz eleget a HELCOM foszforral kapcsolatos szigorúbb ajánlásának. Pénzügyi fenntarthatóságuk nem minden esetben biztosított (lásd: 55–57. bekezdés).

120

A Bizottság nem követte időben nyomon azt, hogy a tagállamok betartják-e csatlakozási szerződésük rendelkezéseit. A Bizottság nem kíséri elég szorosan figyelemmel a tervek végrehajtását, mivel munkája nem megfelelő adatokon alapul. Ha a tagállamok nem teljesítették a jogszabályi előírásokat, a Bizottság csak lassan tett lépéseket a szabálysértések feltárására és a jogi eljárás megindítására (lásd: 58–64. bekezdés).

121

Oroszországban és Fehéroroszországban a szennyvízgyűjtésre és -kezelésre nyújtott uniós támogatás a szennyvízkibocsátásból származó tápanyagok potenciálisan költséghatékony csökkentését eredményezi. A végrehajtás azonban hosszú időt vesz igénybe, és a hatókört tekintve a szükségeshez képest meglehetősen korlátozott. Külön problémát okoz az Oroszország kalinyingrádi régiójából eredő szennyezés (lásd: 65–69. bekezdés).

2. ajánlás

A Bizottság:

a)ösztönözze a tagállamokat, hogy jogszabályi kötelezettségként írják elő a háztartások bekötését a meglévő szennyvízhálózatokra, és ezt hajtassák is végre;

b)írja elő a tagállamok számára fenntartható csatornadíj-szabási politika végrehajtását, amelynek révén lehetővé válik a telepek megfelelő karbantartása és felújítása. E politikának figyelembe kell vennie mind a szennyező fizet elvet, mind a vízszolgáltatások megfizethető szintjét;

c)rövidítse le a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv előírásai teljesítésének értékeléséhez szükséges időt;

d)továbbra is támogassa az Oroszországból és Fehéroroszországból a Balti-tengerbe jutó tápanyagmennyiség csökkentését célzó projekteket azáltal, hogy még inkább a HELCOM által beazonosított legfőbb szennyezőkre (többek között a kalinyingrádi régióra) összpontosít.

A tagállamok:

e)a szennyvízzel kapcsolatos infrastruktúrákat a lehető leghatékonyabban tervezzék és építsék meg, és szükség esetén fontolják meg pénzügyi támogatás nyújtását az olyan háztartásoknak, amelyek egyébként nem tudnák finanszírozni a szennyvízhálózatba történő bekötést;

f)a víz-keretirányelv és a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv szerinti jó állapotnak megfelelő tápanyagszintet elérni nem tudó vizek vízgyűjtőihez tartozó területeken a kibocsátott vizek tekintetében állapítsanak meg a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelvben szereplőknél szigorúbb tápanyagnormákat.

A tagállamok vonakodnak attól, hogy a mezőgazdaság területén teljes mértékben kihasználják a fellépési lehetőségeket, és nem a leginkább rászoruló területeket veszik célba

122

A nitrátirányelv kötelezően alkalmazandó intézkedéseit egyes tagállamok nem alkalmazzák elég nagy területen. A cselekvési programok nem egyformán szigorúak, és nem mindig a Bizottság által javasolt szigorral járnak el. Az irányelv nem írja elő kifejezetten, hogy a gazdálkodók készítsenek trágyázási tervet, sem azt, hogy tartsák nyilván a felhasznált műtrágya mennyiségét. Ez a két eszköz elősegítené a nitrátirányelv több előírásának végrehajtását és ellenőrzését. A Bizottság iránymutatást nyújtott a tagállamoknak, és folyamatosan figyelemmel kísérte a nitrátirányelv végrehajtását. Ez javulást eredményezett a nitrátérzékeny területek kijelölése és a cselekvési programok tekintetében, de a folyamat időigényes (lásd: 75–83. bekezdés).

123

A kölcsönös megfeleltetési mechanizmus elősegíti a nitráttal és az egyéb trágyázással kapcsolatos követelmények betartatását, eredményessége azonban nem teljes mértékű, mivel egyes követelmények nem igazán szigorúak. A kölcsönös megfeleltetési ellenőrzési és szankciórendszert a minta kiválasztása és az utasítások tekintetében hiányosságok jellemzik. A nitrátérzékeny területeken nagy a követelmények nemteljesítésének aránya, ami arra utal, hogy a kontrollrendszerek visszatartó hatása jelenleg korlátozott. A kölcsönös megfeleltetés hatókörén kívüli követelményekre irányuló tagállami ellenőrzéseket szintén hiányosságok jellemzik (lásd: 84–90. bekezdés).

124

Az uniós társfinanszírozású vidékfejlesztési intézkedések a víztestek tápanyagszennyezésének csökkentését tekintve csekély hatással jártak. A trágyatárolás és -kezelés javításában a gazdálkodók támogatását célzó beruházások a releváns gazdaságokat csak részben érintették. Az agrár-környezetvédelmi intézkedéseket földrajzilag nem azokra a területekre irányították, ahol a víztestek nem érik el a víz jó állapotát. A kifejezetten a víz-keretirányelvhez kapcsolódó tevékenységek végrehajtására vonatkozó intézkedéseket ritkán valósították meg. A „szennyező fizet” elvet a mezőgazdasági tevékenységek esetében nem kellő mértékben alkalmazzák (lásd: 91–99. bekezdés).

125

A Bizottság megragadta a 2014–2020-as programozási időszakra alkalmazandó eszközök nyújtotta lehetőséget, és szigorúbb alapkövetelményeket, illetve agrár-környezetvédelmi intézkedéseket írt elő. Kérte továbbá a vidékfejlesztési intézkedések jobb földrajzi elhatárolását, valamint azt, hogy nagyobb legyen az összhang a vidékfejlesztési programok és a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek között. A tagállamokkal folytatott párbeszédek javulást eredményeztek. Több intézkedést azonban még újra kell definiálni, ha a tagállami jogszabályok és tervek minden vonatkozó része elfogadásra kerül. Ez tehát késleltetni fogja egyes intézkedések végrehajtását, és még inkább megnöveli a programokkal kapcsolatos adminisztratív terheket (lásd: 100–102. bekezdés).

3. ajánlás

A Bizottság:

a)írja elő a tagállamok számára a megfelelő nitrátérzékeny területek kijelölését. Ennek során a tagállamok vegyék figyelembe a víz-keretirányelvhez kapcsolódó vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben szereplő, a mezőgazdasági eredetű tápanyag-szennyezési terheléssel kapcsolatos információkat.

A tagállamok:

b)jelöljenek ki megfelelő határértékeket a foszfor mezőgazdasági felhasználására, amennyiben az veszélyezteti a jó vízminőséget;

c)a nitráttal kapcsolatos cselekvési programjaikban a szabályokat a legújabb tudományos bizonyítékok alapján állapítsák meg;

d)az eutrofizálódott víztestekbe ömlő vizek vízgyűjtő területein fekvő gazdaságokra vonatkozóan írjanak elő olyan kötelező intézkedéseket, amelyek túlmutatnak a már meglévő követelményeken;

e)alkalmazzák a víz tápanyagszennyezésének csökkentése szempontjából legrelevánsabb agrár-környezetvédelmi intézkedéseket, és ezeket, valamint az erdősítési intézkedéseket irányítsák azokra a területekre, ahol a tápanyagcsökkentés a legnagyobb hatással jár.

Az EU balti-tengeri régió fejlesztésére irányuló, makroregionális stratégiájának (EUSBSR) a tápanyag-bevitel csökkentésével kapcsolatos többletértéke nehezen felmérhető

126

Az EUSBSR irányítási struktúrája összetett, és bonyolultabbá teszi a már meglévő regionális irányítási intézmények működését. Az EUSBSR-nek a Balti-tengerbe jutó tápanyagok csökkentését célzó tagállami fellépésekre gyakorolt hatását nehéz felmérni (lásd: 105. bekezdés).

127

A több uniós és nem uniós állam együttműködésében végrehajtott kiemelt projektek célja, hogy olyan jó gyakorlatokat fejlesszenek ki, amelyeket később széles körben is alkalmazni lehet. Eredményeik azonban néha nem mutatnak túl a már meglévő eredményeken, és gyakorlati szempontból mindeddig meglehetősen kevés hatást értek el (lásd: 106. és 108. bekezdés).

128

Emellett az uniós finanszírozású programok prioritásainak a „Tiszta vizet a Balti-tengerbe” elnevezésű részcéllal való összehangolásával kapcsolatban is csak meglehetősen szerény eredmény volt várható (lásd: 109–112. bekezdés).

A jelentést 2016. január 27-i luxembourgi ülésén fogadta el az Henri GRETHEN számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
elnök

Mellékletek

I. melléklet

Tápanyagbevitel-csökkentési célok

Ország | Átlagos nitrogénbevitel, 1997–2003 | Átlagos foszforbevitel, 1997–2003 | 2021-es csökkentési cél (N) | 2021-es csökkentési cél (P) | Csökkenés (%) (N) | Csökkenés (%) (P)
| tonna/év | tonna/év | tonna/év | tonna/év |  |
Dánia | 70 490 | 1 928 | 2 890 | 38 | 4 | 2
Észtország | 27 684 | 804 | 1 800 | 320 | 7 | 40
Finnország | 88 005 | 3 609 | 3 030 | 356 | 3 | 10
Németország | 65 672 | 627 | 7 670 | 170 | 12 | 27
Lettország | 61 164 | 829 | 1 670 | 220 | 3 | 27
Litvánia | 48 689 | 2 463 | 8 970 | 1 470 | 18 | 60
Lengyelország | 212 412 | 11 787 | 43 610 | 7 480 | 21 | 63
Oroszország | 87 122 | 7 142 | 10 380 | 3 790 | 12 | 53
Svédország | 130 279 | 3 639 | 9 240 | 530 | 7 | 15
A HELCOM-országokból származó tápanyagbevitel | 791 517 | 32 828 | 89 260 | 14 374 | 11 | 44
Nem aláíró országokból származó tápanyagbevitel¹ | 21 421 | 1 979 |  |  |  |
A HELCOM-országok révén a Balti-tengert terhelő tápanyag | 812 938 | 34 807 |  |  |  |
Más forrásokból származó tápanyag² | 97 405 | 2 087 |  |  |  |
Balti-tenger összesen | 910 343 | 36 894 | 118 134 | 15 178 | 13 | 41

1 Határon átnyúló, folyóvizekből (a Cseh Köztársaságból, Ukrajnából és Fehéroroszországból) származó szennyezés.

2 A tengerészeti tevékenységből és a légkörből (valamennyi, a Balti-tenger vízgyűjtő területéhez nem tartozó uniós tagállamból) származó szennyezés.

Forrás: Európai Számvevőszék, a „Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated Country Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan” (Összefoglaló jelentés a balti-tengeri cselekvési tervhez kapcsolódó felülvizsgált megengedett maximális bevitel [MAI] és aktualizált országspecifikus csökkentési célok [CART] alakulásáról) c. dokumentum (miniszteri szintű HELCOM-ülés, 2013) alapján.

II. melléklet

A nitrogén és foszfor Balti-tengerbe történő bevitelének trendjei országonként

(tonna/év)
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
N | Bevitel, 1997–2003 | 65 672 | 70 490 | 27 684 | 88 005 | 48 689 | 61 164 | 212 412 | 87 122 | 130 279
Bevitel, 2012, beleértve a bizonytalansági tényezőt is (tesztérték) | 55 963 | 52 535 | 28 378 | 94 688 | 55 502 | 70 388 | 191 602 | 91 757 | 116 723
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
P | Bevitel, 1997–2003 | 627 | 1 928 | 804 | 3 609 | 2 463 | 829 | 11 787 | 7 142 | 3 639
Bevitel, 2012, beleértve a bizonytalansági tényezőt is (tesztérték) | 630 | 1 663 | 782 | 3 608 | 1 929 | 1 242 | 9 680 | 7 230 | 3 509

Forrás: Az országspecifikus tápanyag-beviteli csökkentési célok (CART) megvalósulása felé történő haladás nyomon követésének előzetes értékelése, elfogadta a 2013-as koppenhágai HELCOM miniszteri nyilatkozat.

Svendsen, L. M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme (A HELCOM tápanyag-csökkentési program tápanyag-csökkentési céljai megvalósulásának értékelése). Online: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

III. melléklet

Beviteli plafonértékek megvalósulása részvízgyűjtőnként

(tonna/év)
| Botteni-öböl | Botteni-tenger | Balti-tenger középső része | Finn-öböl | Rigai-öböl | Belt-tenger | Kattegat | Összesen
A HELCOM csökkentési célértékét figyelembe vevő nitrogénbeviteli plafonérték | 57 622 | 79 372 | 325 000 | 101 800 | 88 418 | 65 998 | 74 001 | 792 211
Bevitel, 2012, beleértve a bizonytalansági tényezőt is (tesztérték) | 60 484 | 74 794 | 375 760 | 119 687 | 97 106 | 51 495 | 65 801 | 845 127
További csökkentés |  | 4 578 |  |  |  | 14 503 | 8 200 | 27 281
A HELCOM 2021-es célértékeihez még hiányzó csökkentés | 2 862 |  | 50 760 | 17 887 | 8 688 |  |  | 80 197
A HELCOM csökkentési célértékét figyelembe vevő foszforbeviteli plafonérték | 2 675 | 2 773 | 7 360 | 3 600 | 2 020 | 1 601 | 1 687 | 21 716
Bevitel, 2012, beleértve a bizonytalansági tényezőt is (tesztérték) | 2 787 | 2 490 | 15 145 | 7 536 | 2 775 | 1 418 | 1 591 | 33 742
További csökkentés |  | 283 |  |  |  | 183 | 96 | 562
A HELCOM 2021-es célértékeihez még hiányzó csökkentés | 112 |  | 7 785 | 3 936 | 755 |  |  | 12 588

Forrás: Az országspecifikus tápanyag-beviteli csökkentési célok (CART) megvalósulása felé történő haladás nyomon követésének előzetes értékelése, elfogadta a 2013-as koppenhágai HELCOM miniszteri nyilatkozat.

Svendsen, L. M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme (A HELCOM tápanyag-csökkentési program tápanyag-csökkentési céljai megvalósulásának értékelése). Online: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

IV. melléklet

Tápanyag-koncentráció a szennyvíztisztító telepek által kibocsátott vízben a balti-tengeri uniós tagállamok legnagyobb városaiban (2013)

Forrás: Európai Számvevőszék a tagállamok által 2013 végére vonatkozóan rendelkezésre bocsátott adatok alapján. A Koppenhágára és Stockholmra vonatkozó adatok az e városokban található két-két szennyvíztisztító telep átlagain alapulnak.

V. melléklet

A balti-tengeri régió fejlesztésére irányuló uniós stratégia végrehajtásának szempontjából jelentős kiemelt projektek, illetve egyéb projektek

(millió euró)
Az eutrofizációval foglalkozó kiemelt EUSBSR-projektek
Prioritási terület: AGRI | Finanszírozási forrás és a finanszírozás összege
Baltic Manure | A projekt célja a szakértelem fejlesztése az innovatív trágyakezelési megoldások (pl. megújulóenergia-termelés és szerves trágyák) terén. | Balti-tengeri régió (BSR) OP Összesen: 3,7 ERFA: 2,8

Foszfor újrahasznosítása
A projekt célja a foszfornak a balti-tengeri térségben található főbb forrásokból (trágya, szennyvíziszap és levágott állatok) való kinyerése és újrahasznosítható trágya előállítása. Célja továbbá területspecifikus trágyázási stratégiák kidolgozása annak érdekében, hogy az ásványi foszfortrágya bevitele tekintetében a balti-tengeri régió, elsőként, önfenntartó régióvá válhasson.

Prioritási terület: NUTRI | Finanszírozás

Foszfáttartalmú tisztítószerek betiltása
E projekt célja a balti-tengeri államok támogatása volt a 28E/7. sz. HELCOM-ajánlás végrehajtásában (nemzeti jogalkotás a mosószerekben és az automata mosogatógépekhez való mosogatószerekben használt foszfátok korlátozása érdekében), a politikai döntéshozók számára készített tájékoztató anyagok révén. A foszfátok mosószerekben történő használatának uniós szintű betiltását 2011-ben hagyták jóvá.
A projekt kis költségvetését a Svéd Vegyianyag-ügynökség finanszírozta.

PRESTO
A projekt célja a Balti-tenger tápanyagszennyezésének csökkentése a szennyvízfeldolgozásban érintett operatív alkalmazottaknak, tervezőknek és egyetemi oktatóknak szóló oktatási programok, valamint szakmai tanulmányok készítése és kiválasztott fehéroroszországi szennyvíztelepekbe (Baranovichi, Hrodna, Molodechno és Vitebsk) történő beruházás révén.
BSR OP
Összesen: 4,6
ERFA: 1,1
ENPI: 2,8

Baltic Deal | A projekt célja a mezőgazdasági üzemekből származó tápanyag lefolyása és szivárgása elleni küzdelem: a projektet öt gazdaszövetség kezdeményezte, önkéntes alapon történő részvétellel. | BSR OP Összesen: 3,8 ERFA: 3,0

A regionális tápanyagszennyezés felmérése és a Fehéroroszországból a Balti-tengerbe történő tápanyagbevitel csökkentése szempontjából kiemelt fontosságú projektek feltérképezése
A projekt célja az Északi Dimenzió környezeti partnerség keretében a kiemelt fontosságú beruházások feltérképezése és helyi kapacitásépítés a Balti-tengerbe történő tápanyagbevitel csökkentése céljából, külön figyelmet szentelve a mezőgazdaságnak, a települési szennyvízkezelésnek és az iparnak, beleértve a foszfortartalmú mosószerek gyártását és használatát is.
Finanszírozás: BSAP Fund, irányítás: NIB/NEFCO, Svédország és Finnország (beruházók): 0,25

Horizontális fellépés: Szomszédság

A Peipus-tó és környékének gazdasági és környezeti fenntarthatósága | A projekt célja a Peipus-tó medencéje környezeti állapotának javítása egyrészt a Pskov Oblastban található, meglévő szennyvíztisztító telepek renoválása, másrészt a Peipus-tó észt oldalán található kis kikötőkben új infrastruktúrák létrehozása révén. | Észtország–Lettország–Oroszország OP

Az eutrofizációval foglalkozó BSR OP projektek (a kiemelteken kívül)

(millió euró)
Az eutrofizációval foglalkozó BSR OP projektek (a kiemelteken kívül) | Finanszírozási forrás és a finanszírozás összege (BSR OP)
Baltic Compass | A projekt a mezőgazdasági és a környezetvédelmi ágazattal való együttműködés révén kíván választ adni arra az igényre, hogy a Balti-tenger eutrofizációját transznacionális megközelítéssel kell csökkenteni. | Összesen: 6,6 ERFA: 4,6 ENPI: 0,5
Baltic Compact | A projekt agrár-környezetvédelmi tevékenységeket foglal magában. | Összesen: 1,9 ERFA: 1,5
BERAS (Baltic Ecological Recycling Agriculture and Society, Balti-tengeri ökológiai újrafeldolgozás a mezőgazdaságban és a társadalomban) | A projekt célja az eutrofizáció csökkentése, a növényvédő szerek használatának beszüntetése és az élelmiszer-ipari ágazat globális felmelegedésre gyakorolt hatásának csökkentése. | Összesen: 4,4 ERFA: 3,4 ENPI: 0,05
Waterpraxis | A projekt célja a Balti-tenger állapotának javítása a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek gyakorlati megvalósításának elősegítése révén a régióban. | Összesen: 2,0 ERFA: 1,5
PURE (Project on urban reduction of eutrophication, az eutrofizáció csökkentése települési szinten) | A projekt célja beruházások előkészítése és végrehajtása az önkormányzatok szintjén, transznacionális együttműködés révén. | Összesen: 3,2 ERFA: 2,0 ENPI: 0,5

A Bizottság válasza

Összefoglalás

V

A Bizottság ezeket a problémákat az első vízgyűjtő-gazdálkodási tervek¹, illetve az első intézkedési programok² értékelésében olyan területként határozta meg, amelynek fejlesztése fontos feladatot jelent, és felszólította a tagállamokat, hogy a második vízgyűjtő-gazdálkodási tervben tegyék meg a szükséges intézkedéseket ebben a tekintetben.

VI

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy fellépése helyénvaló volt. A Szerződés és a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata alapján egyértelmű, hogy a Bizottság jelentős mérlegelési jogkörrel rendelkezik azon a téren, hogy – a Szerződések őreként eljárva – mikor indítja meg a kötelezettségszegési eljárásokat. Egyes esetekben alternatív eszközök vagy politikai párbeszéd alkalmazásával nagyobb sikert lehet elérni, mint a kötelezettségszegési eljárás útján.

A Bizottság mindamellett a kötelezettségszegési eljárást is régóta és eredményesen alkalmazza a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv végrehajtásának biztosítása érdekében.

VII

A nitrátokról szóló irányelv tagállamok általi végrehajtása bizonyos esetekben akadályokba ütközött, más esetekben azonban eredményesen lezajlott. Mindenesetre az átfogó tendencia szerint javult a nitrátkoncentráció átlagos szintje az Unióban és a Balti-térségben.

A kölcsönös megfeleltetési politika célja nem az, hogy kikényszerítse az uniós jogszabályok tagállami végrehajtását. A végrehajtás elmulasztása esetén a kötelezettségszegési eljárás jelenti a megfelelő eszközt.

A kölcsönös megfeleltetési mechanizmus keretében feltárt szabálytalanságok és az ezek kapcsán alkalmazott szankciók inkább a rendszer eredményes működéséről, mintsem annak elégtelenségéről tanúskodnak. A kölcsönös megfeleltetés csak a közvetlen kifizetésben részesülő vagy egyes vidékfejlesztési intézkedésekben – például agrár-környezetvédelmi intézkedésben – részt vevő gazdálkodókra alkalmazandó.

VIII

A Bizottság úgy véli, hogy a balti-tengeri régió fejlesztésére irányuló uniós stratégia sikerrel hozzájárult a Balti-tenger környezetvédelmének előmozdításához. A jelek szerint az új makroregionális megközelítés összességében értékes eszközt jelent a regionális problémák megoldása és a Balti-tenger mentén fekvő országok közötti együttműködés elmélyítése szempontjából.

Bevezetés

09

Mind a víz-keretirányelv, mind a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv intézkedési programját ésszerűsítették egy 2016. márciusra tervezett közös jelentés kidolgozása érdekében. A két keretirányelv tagállamok által bejelentett intézkedési programjainak szem előtt kell tartaniuk a HELCOM és a nemzetközi megállapodások keretében fennálló kötelezettségeket.

13

Az EMVA mind a 2007–2013, mind a 2014–2020 közötti programozási időszakban a vidékfejlesztés egyik fő célkitűzéseként határozta meg a vízgazdálkodást. Ezek a célkitűzések különféle, többek között nem területalapú intézkedések (például beruházás és képzés) útján valósíthatók meg.

A 2007–2013 közötti időszak tekintetében csak a tengelyek és az intézkedések szintjén állnak rendelkezésre a pénzügyi juttatásokra vonatkozó információk. A 2014–2020 közötti időszak esetében az információk az intézkedések és a kiemelt területek (illetve – például a vízgazdálkodáshoz kapcsolódó prioritás esetében – a prioritási területek) szintjén érhetők el, ami lehetővé teszi a célkitűzésekhez közvetlenül kapcsolódó adatok lekérését.

Észrevételek

18

A Bizottság megjegyzi, hogy bár a HELCOM tápanyag-csökkentési célkitűzései bevált gyakorlatnak tekintendők, a balti tagállamoktól nem várható el jogszerűen, hogy a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv szerinti, 2012. októberi jelentéstételük keretében beszámoljanak a 2013. októberi HELCOM miniszteri ülésen elfogadott tápanyag-csökkentési célkitűzések terén elért eredményeikről. A Bizottság mindamellett a gyakorlatban örömmel venné, ha a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv keretében 2016. márciusig kidolgozandó tagállami intézkedési programok szintén hozzájárulnának a tagállamok HELCOM-kötelezettségvállalásainak teljesítéséhez.

28

A víz-keretirányelv és a HELCOM ugyanazt a célt tűzte ki: nevezetesen a Balti-tenger eutrofizációjának megállítását. Ha a víz-keretirányelv szerint sikerülne megfelelő eredményt elérni, azzal a HELCOM-célkitűzést is teljesítettnek lehetne tekinteni. Lengyelországnak kiegészítő intézkedéseket kell tennie, de nemcsak a HELCOM, hanem egyben a víz-keretirányelv célkitűzéseinek teljesítése érdekében is.

Lengyelország az első vízgyűjtő-gazdálkodási terv kapcsán nem állapított meg kellőképpen szigorú, a víz-keretirányelvvel összhangban álló és az ezen irányelv szerinti jó ökológiai állapotnak megfelelő határértékeket a foszfát tekintetében, hanem korábbi szabványokat használt: emiatt tűnhet úgy, hogy a HELCOM normái szigorúbbak. Lengyelországnak ki kell igazítania ezt a látszólagos anomáliát: olyan, a víz-keretirányelvnek megfelelő foszfát-határértékeket kell előírnia és alkalmaznia a második vízgyűjtő-gazdálkodási terv intézkedési programjainak meghatározása során, amelyek mind a belvizekben, mind a tengervizekben csökkentik a foszfát koncentrációját.

31

A tagállamoknak a második vízgyűjtő-gazdálkodási terv keretében történő jelentéstétel során el kell végezniük a tápanyagmennyiség változásának elemzését, ezáltal a Bizottság jobban nyomon követheti, hogy a tagállamok milyen mértékben csökkentik a tápanyagszennyezést a következő két jelentéstételi időszakban.

A második vízgyűjtő-gazdálkodási terv keretében a tagállamoknak jelentést kell tenniük arról is, hogy a nitrátokról szóló rendelet végrehajtása révén milyen mértékben csökkenthető a mezőgazdasági tápanyagszennyezés, illetve milyen további alapvető és kiegészítő intézkedéseket programoznak a víz-keretirányelv keretében e probléma megoldása érdekében. Ez segít a tagállamoknak és a Bizottságnak annak felmérésében, hogy a jövőben mely területen lesz szükség további fellépésekre.

34

A Bizottság arra számít, hogy a vízgyűjtő-gazdálkodási tervben szereplő intézkedések részeként áttekintik és szükség esetén felülvizsgálják a települési szennyvíz kezelésére kiadott engedélyeket annak biztosítása érdekében, hogy a településszennyezés olyannyira lecsökkenjen, hogy az összes víztest jó állapotba kerülhessen. Egyes vizekben ez a foszfátok tekintetében 1 mg/l koncentrációt jelenthet, más területeken (sűrűbben lakott területeken vagy ahol a szennyvíz nem hígul fel kellőképpen) azonban szigorúbb, például 0,5 mg/l vagy ennél is alacsonyabb határértékre lehet szükség.

41

A tagállamok által a tápanyag-csökkentési célok elérése érdekében kidolgozott, saját vízgyűjtő-gazdálkodási terveiken alapuló tervek nem kifejezetten ambiciózusak, mert nagyobbrészt csak azokat az „alapvető intézkedéseket” tartalmazzák, amelyeket az uniós irányelveknek a tápanyagszennyezést okozó konkrét tevékenységek (elsősorban a települési szennyvíz és a mezőgazdaság) tekintetében való végrehajtása érdekében már hatályba léptettek, és nem határozzák meg, hogy ezeket az intézkedéseket hogyan kívánják megerősíteni annak érdekében, hogy a jó állapottal összeegyeztethető tápanyagértékeket érjenek el. Kevés esetben foglaltak bele ezekbe a tervekbe a víz-keretirányelv 11. cikke (3) bekezdésének h) pontja értelmében a diffúz szennyezőforrások csökkentésére irányuló új intézkedéseket (különös tekintettel a diffúz foszfátforrások csökkentését célzó intézkedésekre), és kevéssé kézzelfoghatóan határozzák meg a kiegészítő intézkedések átfogó várható eredményét. A Bizottság ezeket a problémákat az első vízgyűjtő-gazdálkodási tervek³, illetve az első intézkedési programok⁴ értékelésében olyan területként határozta meg, amelynek fejlesztése fontos feladatot jelent, és felszólította a tagállamokat, hogy a második vízgyűjtő-gazdálkodási tervben tegyék meg a szükséges intézkedéseket ebben a tekintetben.

Lásd a Bizottság 30. bekezdésre adott válaszát is.

46

A Bizottság úgy véli, hogy Németország és Finnország a bizottsági megfelelőségértékelési módszertan szerint megfelel az irányelvnek, mivel 99%-os vagy azt meghaladó megfelelési arányt érnek el. A többi négy balti tagállam, amelyet a Bizottság 2012-ben felszólított az irányelv maradéktalan végrehajtására, szintén magas (89%-os vagy annál magasabb) megfelelési szintet ért el.

47

Az egyedi vagy más megfelelő rendszerek használatát a Bizottság nem tekinti automatikusan kötelezettségszegésnek, hiszen ezt a lehetőséget az irányelv kínálja fel. Az egyedi vagy más megfelelő rendszerek nagyarányú igénybevétele azonban a gyűjtőrendszerekkel kapcsolatos problémákra utalhat, ezért a Bizottság nyomon követi és megvizsgálja az ilyen helyzeteket (további részletekért lásd a 48. bekezdésre adott választ).

48

A Bizottság az úgynevezett kísérleti eszköz (EU Pilot) segítségével vizsgálja az egyedi vagy más megfelelő rendszerek alkalmazását, azaz a tagállamok által használt egyedi vagy más megfelelő rendszerek típusait, nyilvántartásba vételét, engedélyezését és ellenőrzését. A Bizottság ezenfelül már évek óta figyelemmel követi az egyedi vagy más megfelelő rendszerekkel kapcsolatos helyzetet, mivel azokat belefoglalta a 15. cikk szerinti jelentéstételi táblázatba. Ezen túlmenően a 2007-ben közzétett „Terms and Definitions of the Urban Waste Water Treatment Directive” (a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelvben szereplő fogalmak és fogalommeghatározások) című iránymutatás is tartalmaz egy egyedi vagy más megfelelő rendszerekkel foglalkozó szakaszt.

49

A Bizottság úgy döntött, hogy elfogadja, hogy a 100%-os megfelelés elérése sem nem valószínű, sem nem reális, ezért a Számvevőszék által említett két szabvány bevezetése révén csökkentette azon esetek számát, amelyekben kötelezettségszegési eljárást indított. Ezt a módszertant az Európai Unió Bírósága is elfogadta (lásd a C-395/13. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 33–38. pontját).

51

A Bizottság rámutat, hogy már 2010 előtt tudomása volt Lengyelország döntéséről, de nem volt jogilag olyan helyzetben, hogy azt megkérdőjelezhesse, vagy hogy 2010 előtt meg tudja jósolni, hogy Lengyelország milyen arányban nem fog megfelelni az irányelvnek. Az irányelv egyértelműen mindkét lehetőséget nyitva hagyja a tagállamok előtt, és Lengyelország jogszerűen választotta az 5. cikk (4) bekezdésében foglalt lehetőséget, még ha annak teljesítése nem is volt reális, hiszen Lengyelország a döntése következtében nem élhetett a csatlakozási szerződésben biztosított határidő-meghosszabbítással.

52

A Bizottság fokozódó figyelemmel és aggodalommal követte az irányelv lengyelországi végrehajtását, mivel világossá vált, hogy azt alapvetően nem tervezték meg kellő alapossággal. Ebben a kérdésben a Bizottságot még a jogalap megválasztása aggasztotta legkevésbé, és az semmiképpen nem indokolhatja a nemzeti szintű koordinált fellépés hiányát.

A Bizottság 2011 óta rendszeresen hangoztatja, hogy a tervezett beruházások nem fogják lehetővé tenni, hogy Lengyelország teljesítse az irányelv követelményeit. Lengyelország ráadásul csak előzetes beruházási terveket (főtervet) nyújtott be, és mindeddig nem kezdte meg a vonatkozó KPOŚK (2010) terv szerinti munkát. A Bizottság még sem a 2014. februári előzetes főtervet, sem a 2015. májusi végleges verziót nem fogadta el.

56

A szennyvíztisztító telepek hosszú élettartamú infrastruktúrák, ezért nehéz rövid távon értékelni azok méretének megfelelőségét. A telepek méretét általában több tényező határozza meg: ilyen többek között a biztonsági ráhagyás, az időszakos tevékenységek és ingadozások (például a turizmus vagy nagy esőzések) kezelésére való kapacitás, illetve a népességnövekedés miatti esetleges jövőbeni rákötések lehetőségének biztosítása.

Ezenfelül egy minimális mennyiségű tiszta víz jelenléte nem káros, mivel meggátolja a szennyvíz fertőzővé válását és ennek nyomán az emberi egészségre veszélyes kén-hidrogének termelődését.

58

A jogszabályokat a csatlakozó országok esetében még a csatlakozás előtt értékelték, és a meglévő uniós joganyag (többek között a 91/271/EGK irányelv) tekintetében a csatlakozási követelményeknek megfelelőnek és teljesnek találták.

59

A tagállamok szabadon választhatnak az 5. cikk (2) és (4) bekezdésének alkalmazása között, és a csatlakozási szerződés rendelkezései nem korlátozzák őket ebben a döntésükben.

60

A Bizottság Lengyelország csatlakozását követően fokozatosan elkezdte feltárni a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv lengyelországi végrehajtása terén tapasztalt problémákat, és 2007 óta rendszeresen elvégzi az uniós társfinanszírozásra benyújtott projektek bővített átvilágítását. A Bizottság 2010-ben – amikor elegendő információ állt rendelkezésére annak igazolására, hogy a végrehajtás terén komoly problémák mutatkoznak – hivatalosan is felvette a kapcsolatot a lengyel hatóságokkal ebben a kérdésben. Meg kell ismételni, hogy Lengyelország jóval szélesebb körű és alapvetőbb problémákkal küzdött, mint az 5. cikk (2) és (4) cikkének alkalmazása közötti választás: gondot jelentett a települések helytelen elhatárolása, a megfelelési adatok hiányos vagy következetlen bejelentése, az egyértelmű és koherens tervezés hiánya, valamint a kizárólag 15 000 LE feletti mennyiség kezelésére alkalmas szennyvíztisztító telepekre irányuló beruházások önkényes leállítása.

61

Annak ellenére, hogy a Bizottság többször kérte Lengyelországot, hogy nyújtson be koherens adatokat a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv végrehajtásának állapotáról és a tervezett kapcsolódó fellépésekről (és ezen belül olyan adatokat, amelyek bizonyítják, hogy a tagállam teljesíti az 5. cikk (2) vagy (4) bekezdésének feltételeit), Lengyelország nem tett eleget ennek a kérésnek. A Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy a vele folytatott levelezés nyomán Lengyelország maga döntött az 5. cikk (2) bekezdésének alkalmazása mellett. 2012-ben, a 2014–2020 közötti programozási időszakról szóló tárgyalások során a Bizottság felkérte Lengyelországot, hogy készítse el a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv végrehajtásának főtervét, amelyet a Bizottság megvizsgál annak biztosítása érdekében, hogy a 2014–2020 közötti programozási időszakban az uniós társfinanszírozást olyan projekteknek ítéljék oda, amelyek összhangban vannak a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelvvel, és amelyek a leginkább hozzájárulnak a végrehajtási hiányosságok felszámolásához.

62

A Bizottság most ismét aktiválta a 17. cikk szerinti jelentéseket, hogy megtudja, hogy a megfelelést még el nem ért települések mikor teljesítik az előírt feltételeket.

A 17. cikk szerinti új sablon segítségével a Bizottság megpróbált úgy egyensúlyozni, hogy jobban megismerhesse a tagállamokban fennálló helyzetet, ugyanakkor ne növelje az azokra háruló adminisztratív terhet. A legtöbb tagállam pozitívan reagált, és az új formátum szerint tett jelentést. A tagállamoknak ezenfelül a jelentéstételi táblázatban módjukban áll ismertetni az egyes projekteket. A Bizottság a 15. cikk alapján ismeri a tisztítatlanul kiengedett szennyvíz mennyiségét, és így látja, hogy mekkora utat kell még megtenni a megfelelés eléréséig. Ezután a tagállamok feladata, hogy kidolgozzanak egy, a megfelelés mihamarabbi elérését lehetővé tevő, a helyzethez igazodó projektet. A Bizottság nem kívánja növelni a tagállamok jelentéstételi kötelezettségeit, mivel semmi szükség nincsen a csatornák településenkénti hosszára vonatkozó uniós szintű adatokra.

63

A Bizottság jelentős mozgástérrel rendelkezik ezekben a kérdésekben, és maga választhatja meg a legmegfelelőbb eszközt. Ebben az esetben a Bizottság úgy döntött, hogy a tagállamokkal folytatott találkozók útján vállal szerepet a települési szennyvíz kezelését illetően, és jobbnak látta, ha a hivatalos eljárások megindításával megvárja, amíg kellő számú tagállam esetében kellő számú határidő lejár. Az eredeti határidő (2004-től 2006 végéig) alapján indított EU Pilot eljárások csak három tagállamot érintettek volna, köztük Lengyelországot. A hatékonyság érdekében a Bizottság ezért úgy döntött, hogy megvárja a következő jelentéstételi kör eredményeit, amelyben már több tagállam és település vett részt.

A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy helyesen járt el. A Szerződés és a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata alapján egyértelmű, hogy a Bizottság jelentős mérlegelési jogkörrel rendelkezik azon a téren, hogy – a Szerződések őreként eljárva – mikor indítja meg a kötelezettségszegési eljárásokat. Egyes esetekben alternatív eszközök vagy politikai párbeszéd alkalmazásával nagyobb sikert lehet elérni, mint a kötelezettségszegési eljárás útján.

Végezetül a Bizottság az EU Pilot és a kötelezettségszegési eljárások megindítása során figyelembe vette az eltérő végrehajtási időszakokat (az EU-15 esetében 14 év, a 2004-ben csatlakozott tíz tagállam esetében 3–11 év).

A Bizottság mindamellett a kötelezettségszegési eljárást is régóta és eredményesen alkalmazza a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv végrehajtásának biztosítása érdekében (például Franciaország, Belgium és az Egyesült Királyság esetében).

64

A települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv mellékletének 2. táblázata meghatároz bizonyos teljesítendő minimumkövetelményeket, az irányelv azonban meghagyja a lehetőséget a tagállamoknak arra, hogy azoknál szigorúbb szabványokat alkalmazzanak. Ezekre a szigorúbb normákra a víz-keretirányelvnek való megfelelés elérése érdekében lehet szükség.

69

A Bizottság megjegyzi, hogy a Kalinyingrád térségében végrehajtott vízügyi és környezetvédelmi szolgáltatási projekt – a vízügyi összetevői tekintetében – várhatóan 2016 során kezdi meg teljes körű működését.

76

A vizeket az extenzív művelésű, kismértékben műtrágyázott földterületeken is érheti tápanyagszennyezés. A nitrátokról szóló irányelv értelmében az egyedi intézkedéseknek a szennyezés kockázatának kitett vizekre is ki kell terjedniük.

Egyes területeken mind a nitrátokról szóló irányelvre, mind a víz-keretirányelvre szükség van a vizek jó állapotba hozásához szükséges tápanyagszint-csökkentés eléréséhez.

79

Az ásványi műtrágyákból származó nitrogének alkalmazása önmagában nem használható annak alátámasztására, hogy a követelmények nem érik el a kívánt hatást, így ez a mutató óvatosan kezelendő. A nitrogénszint teljes csökkenése vagy teljes túllépése (az összes forrás figyelembevételével) megfelelőbb mutatót jelent.

80

A Bizottság szerint az év bizonyos szakaszában előírt műtrágya-használati tilalomhoz hasonló intézkedések eredményesen ellenőrizhetők, amennyiben az ellenőrzéseket megfelelő időben végzik el.

A műtrágya-használati tervek és naplók – a kiegyensúlyozott műtrágyázást és az ellenőrzések megkönnyítését elősegítő bevett gyakorlatként – a nitrátokról szóló irányelv több cselekvési programjának is részét képezik.

84

A Bizottság hangsúlyozza, hogy a kölcsönös megfeleltetés nem az uniós környezetvédelmi jog végrehajtását célzó mechanizmus, hanem többek között azt a célt szolgálja, hogy „a KAP jobban megfeleljen a társadalmi elvárásoknak” (lásd az 1306/2013/EU rendelet (54) preambulumbekezdését). A kölcsönös megfeleltetés a közös agrárpolitika (KAP) keretében teljesített kifizetéseket bizonyos szabályok betartásához köti, azaz e szabályok megsértése esetén csökken a KAP-kifizetések szintje. A kölcsönös megfeleltetésnek elvben a meglévő ellenőrzési rendszereket kellene használnia. Mindamellett abban az esetben is biztosítania kell egy minimális szintű ellenőrzést, ha az ágazati jogszabályokra vonatkozó ellenőrzési rendszerek nem kellőképpen eredményesek.

86

A tagállamok szabadon határozhatják meg a jó mezőgazdasági és környezeti állapotra (GAEC) vonatkozó szabványaikat oly módon, hogy azok lehetővé tegyék a szabvány céljának elérését. Ami az említett GAEC-szabványt („A vízfolyások mentén védelmi sávok kialakítása”) illeti, annak célja a védelmi sávok létrehozása és karbantartása, nem pedig általánosságban a műtrágya használata a mezőgazdasági területeken. Az említett GAEC hatálya a nitrátérzékeny területeken belülre és kívülre egyaránt kiterjed. Ezenkívül a nitrátokról szóló irányelvből eredő egyes követelmények az 1. (a korábbi 4.) jogszabályban foglalt gazdasági követelmény útján is a kölcsönös megfeleltetés hatálya alá tartoznak.

87

Az említett, 2012. január 1. óta alkalmazandó (lásd a 73/2009/EK rendelet 149. cikkét) GAEC védelmi sávokra vonatkozó rendelkezés a nitrátokról szóló irányelvből eredő követelményekre hivatkozik, és azokat ülteti át az 1306/2013/EU rendelet 94. cikke értelmében a nitrátérzékeny területeken kívül eső mezőgazdasági területekre, szem előtt tartva a helyi viszonyokat. Ennek megfelelően a követelmények meghatározása terén tapasztalt, a Számvevőszék által is említett eltérések magából a nitrátokról szóló irányelvből erednek, és (a tagállamok nézőpontja szerint) a helyi viszonyok sokféleségét tükrözik.

90

A kölcsönös megfeleltetési mechanizmus keretében feltárt szabálytalanságok és az ezek kapcsán alkalmazott szankciók inkább a rendszer eredményes működéséről, mintsem annak elégtelenségéről tanúskodnak. A trágyatárolás hiánya például továbbra is problémát jelent a nitrátérzékeny területek esetében, és ezt a kötelezettségszegést a Bizottság a kölcsönös megfeleltetés keretében követi nyomon: ez magyarázza a nagyarányú nemmegfelelést (lásd még a 93. bekezdést).

91

A 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó vidékfejlesztési programoknak több tengely mentén is hozzá kellett járulniuk a vidékfejlesztési célkitűzésekhez. A végrehajtott – többek között agrár-környezetvédelmi – intézkedések és műveletek némelyike egy fő célkitűzésre irányult, sokat azonban úgy alakítottak ki, hogy több célkitűzés teljesítését is lehetővé tegyék, ami nem csökkenti ezen intézkedések eredményességét, és segít a költséghatékonyság növelésében.

A számos gazdálkodó által óriási területeken végrehajtott agrár-környezetvédelmi intézkedések az érintett területeken hozzájárulhatnak a víz állapotának javításához is.

A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó programok elfogadása során a Bizottság megjegyezte, hogy a tagállamoknak jobban ki kell használniuk a célzott tervezés lehetőségét, többek között a vízügyi kérdésekben is.

92

A 2007–2013 közötti programozási időszakban többek között a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek és a vidékfejlesztési programok elfogadásának ütemezésében tapasztalt eltérések miatt fordulhatott elő, hogy az agrár-környezetvédelmi intézkedések földrajzi hatálya nem mindig egyezett meg a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek hatókörébe tartozó területekkel.

Ezenfelül nem szabad elfelejteni, hogy a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek által gyakran referenciaként használt kötelező követelményeknek való megfelelés nem biztosítható agrár-környezetvédelmi eszközökkel, amelyek csak a kötelező követelményeken túlmutató, önkéntes fellépéseket támogathatják.

Ezen túlmenően a programozási időszak során a tagállamoknak lehetőségük volt programjaik tartalmának, illetve az azokban foglalt pénzügyi előirányzatoknak a módosítására. A javasolt módosításoknak összhangban kell lenniük a program átfogó célkitűzésével és stratégiájával. E mechanizmus útján a tagállamoknak lehetőségük nyílt a programnak a vízgyűjtő-gazdálkodási tervvel való összehangolására, ha ilyen rendelkezésre állt. 2009-ben a KAP állapotfelmérése és az európai gazdaságélénkítési terv következtében még inkább megerősítették a vidékfejlesztési kihívások egyikeként azonosított vízgazdálkodásra irányuló célkitűzést.

93

2004–2006 között a Bizottság felszólította az új balti tagállamokat (Észtországot, Lettországot, Litvániát és Lengyelországot), hogy vezessenek be különleges támogatást annak elősegítésére, hogy a trágyatároló létesítmények megfeleljenek a vízvédelmi szabványoknak.

94

A 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó vidékfejlesztési program több olyan intézkedést is tartalmazott, amely a trágyatároló létesítményekre irányuló beruházásokhoz kapcsolódott.

Többek között a tagállamok csak akkor támogathatták a gazdaságokban való trágyatárolás javítását célzó beruházásokat, ha azok célja a nitrátokról szóló irányelvet végrehajtó tagállami jogszabályokból eredő új közösségi szabványoknak való megfelelés elérése volt, és ezeket is csak a szabványok jogerőre emelkedésétől számított 36 hónapos korlátozott türelmi időszak erejéig.

95

A Bizottság úgy véli, hogy az agrár-környezetvédelmi intézkedések sokfélesége miatt azok között egyszerűbb és összetettebb műveletek egyaránt megtalálhatók, amelyek egyformán a környezet védelmét és javítását szolgálják. Ennek köszönhetően a kedvezményezettek saját szükségleteik és az adott környezeti nyomás függvényében választhatják meg az alkalmazandó műveleteket.

A támogatás szintje mindig a kötelezettségvállalások szintjével arányos, és az azok miatt elszenvedett bevételkiesésért és többletköltségekért nyújt ellentételezést.

Az alacsony kihasználtság a műveletek összetettségén kívül más tényezőkkel, például a támogatás elégtelen népszerűsítésével, a tudásátadás túl alacsony szintjével vagy a tanácsadó szolgáltatások kismértékű kihasználásával is magyarázható.

Az agrár-környezetvédelmi intézkedéseknek az intenzív mezőgazdasági művelés alá tartozó területeken való alacsony kihasználtsága volt az egyik oka annak, hogy a Bizottság 2011-ben javaslatot tett a KAP első pillérének „kizöldítésére”, hogy ezáltal olyan egyszerű, általános és nem kötelező intézkedések útján érje el ezeket a területeket, amelyeknek a környezeti hatását célzottabb agrár-környezetvédelmi intézkedésekkel kell fokozni.

A 2014–2020 közötti időszakban a Bizottság ösztönözte az intézkedések célzottabb kialakítását: Lengyelország és Finnország ennek megfelelően is járt el.

Lásd még a Bizottság 92. bekezdésre adott válaszát.

98

A legtöbb tagállam mindkét programozási időszakban más (például agrár-környezetvédelmi és éghajlatvédelmi jellegű) intézkedések mellett döntött a vízgazdálkodási prioritásokhoz kapcsolódó célok és célkitűzések elérése érdekében. A vízminőséggel és vízgazdálkodással összefüggő célkitűzések és mutatók mindkét időszakban azt támasztják alá, hogy a tagállamok még a víz-keretirányelv szerinti kifizetésekkel kapcsolatos intézkedés végrehajtása nélkül is beprogramoznak az e célkitűzések és mutatók elérésére irányuló fellépéseket.

A 2007–2013 közötti időszakban a vízgyűjtő-gazdálkodással kapcsolatos kötelező intézkedések hiánya és a kapcsolódó intézkedések meghatározásának nehézségei jelentették az egyik fő akadályt a szóban forgó intézkedés alkalmazása terén.

99

Ami a vízvédelmi bírságok alkalmazását illeti, a tagállamok (a kölcsönös megfeleltetés szabályain túlmenően) maguk dönthetnek azok alkalmazásáról, amennyiben azt szükségesnek látják, és ha megállapítható a szennyezéssel kapcsolatos egyedi felelősség.

A Bizottság úgy véli, hogy nem gátolják inherens nehézségek a „szennyező fizet” elv mezőgazdaságban való alkalmazását. Lehetőség lenne például műtrágya- vagy trágyaadó kivetésére. A nitrátokkal kapcsolatos ambiciózus cselekvési programok és a víz-keretirányelv alapvető intézkedései egyértelmű szabályokat biztosíthatnának a szennyezés forrásnál való csökkentéséhez.

100

Az 1305/2013/EU rendelet rendelkezik a vidékfejlesztésre irányadó különös előzetes feltételekről. A vízügyi ágazatra vonatkozó (az 5. prioritás szerint programozott beruházásokra alkalmazandó) előzetes feltételek előírják egyfelől a vízdíj-megállapítási politika kialakítását, másfelől pedig azt, hogy a különféle vízhasznosítási célok megoszlása a programok által támogatott beruházások céljára készített, jóváhagyott vízgyűjtő-gazdálkodási tervben meghatározott mértékben, megfelelően hozzájáruljon a vízszolgáltatások költségeinek megtérüléséhez.

A vidékfejlesztés terén előírt további előzetes környezetvédelmi feltételek a jó mezőgazdasági és környezeti állapothoz, a műtrágyákra és a növényvédő szerekre vonatkozó minimumkövetelményekhez, az energiahatékonysághoz és a megújuló energiához kapcsolódnak.

102

Bizonyos vidékfejlesztési intézkedések nem hajthatók végre, amennyiben nincsenek hatályban a vonatkozó jogalapok. Ez vonatkozik a víz-keretirányelv szerinti kifizetésekkel kapcsolatos intézkedésre is, amely csak a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek és a kapcsolódó intézkedési programok kidolgozása után hajtható végre. Mindazonáltal a programozási időszak során a tagállamoknak lehetőségük van programjaik módosítására.

Ami az alapkövetelményekre vonatkozó jogszabályok módosítását illeti, ha az intézkedések végrehajtása során változnak a vonatkozó alapkövetelmények, a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy intézkedéseik tartalma (például adott esetben a kötelezettségvállalások vagy a támogatások szintje) tükrözze ezeket a változásokat.

105

A balti-tengeri stratégia esetében a tagállamok nagyon laza irányítási struktúrát választottak. A közös munka a szakpolitikai területekkel és a horizontális fellépésekkel foglalkozó koordinátorok hálózatán alapul. A cél a következetesség biztosítása a balti-tengeri stratégia összes prioritása tekintetében. Nem hoztak létre új intézményt vagy tanácsi formációt. A választott irányítási struktúra nem túl összetett és jár túlzott terhekkel.

A jelek szerint a makroregionális megközelítés összességében értékes eszközt jelent az egész Uniónak csak egy részét lefedő, kisebb földrajzi terület regionális problémáinak megoldása szempontjából. A Bizottság úgy véli, hogy a balti-tengeri régió fejlesztésére irányuló uniós stratégia sikerrel hozzájárult a Balti-tenger környezetvédelmének előmozdításához.

107

A projektfejlesztők szabadon dönthetnek a kiemelt státusz kérelmezéséről. A balti-tengeri stratégiára vonatkozó cselekvési terv ismerteti a vonatkozó eljárást és a kérelemhez szükséges formanyomtatványt. A státusz elnyeréséhez a szakpolitikai terület vagy a horizontális fellépés koordinátorának rövid értékelést kell készítenie: az értékelési kritériumok közé tartozik többek között a kiemelt fellépés makroregionális hatása és a balti-tengeri stratégia célkitűzéseihez, mutatóihoz vagy céljaihoz való hozzájárulása. A Bizottság minden kérelemről belső konzultációt folytat, és végül a nemzeti koordinátorok csoportja hagyja jóvá a kiemelt státuszt. A szakpolitikai terület vagy a horizontális fellépés koordinátorai támogatják, hogy a projektfejlesztők kiemelt státuszt kérelmezzenek.

108

A Bizottság megjegyzi, hogy a projektfejlesztők nagy érdeklődést tanúsítanak a kiemelt státusz elnyerése iránt, feltehetőleg azért, mert az elősegíti a finanszírozás mobilizálását a makroregionális projektek számára, és fokozza munkájuk láthatóságát.

A Bizottság úgy véli, hogy az egyes kiemelt projektek bizonyíthatóan hozzájárulnak a tápanyagcsökkentéshez. A kiemelt projekteknek sokféle célt kell szolgálniuk: új hálózatok kiépítését, tapasztalatcserét, a kapacitásépítés elősegítését, a többszintű kormányzás megkönnyítését és kísérleti beruházások végrehajtását. Az eredmények és a szakpolitikai célkitűzésekre gyakorolt hatások azonban csak hosszú távon lesznek értékelhetők. Ilyen értelemben még a kisebb léptékű projektek is jelentős mértékben ösztönözhetik a fejlődést. A PRESTO projekt például azon túl, hogy szennyvíztisztítási technológiákba ruházott be, figyelmet fordított a szennyvíztisztító telepek személyzete és tervezői, valamint a szennyvízkezeléssel foglalkozó jövőbeni mérnökök képzését végző egyetemi oktatók kompetenciáinak növelésére is.

A Bizottság közös válasza a 111. és a 112. bekezdésre

A Bizottság jobban szerette volna, ha a balti-tengeri stratégiát erősebben beágyazták volna az európai strukturális és beruházási alapok által a balti-tengeri régióban végrehajtott programokba. A Bizottság megjegyzi, hogy az érintett tagállamok és régiók más-más mértékű kötelezettségvállalást tettek a stratégia tekintetében, ami eltérő nemzeti és regionális prioritásokat tükröz.

A programok mindamellett lehetőséget biztosítanak a balti-tengeri stratégia végrehajtásának finanszírozására. Litvánia például a kiválasztási folyamat során elsőbbséget biztosít azoknak a projekteknek, amelyek hozzájárulnak a balti-tengeri stratégiához (a hangsúly az együttműködésen és a nemzetközi partnerségen van), és szükség esetén konkrét pályázatok kiírását tervezi. Svédország szintén azt tervezi, hogy a balti-tengeri stratégiához kapcsolódó kiválasztási szempontokat vezet be, és hogy a stratégia cselekvési tervében foglaltakkal összhangban irányozza elő a forrásokat az egyes kezdeményezési területek, illetve projektek számára. A programok konkrét végrehajtási folyamata fogja megmutatni, hogy ezeket a lehetőségeket milyen mértékben használják ki.

Következtetések és ajánlások

115

A víz-keretirányelv és a HELCOM ugyanazt a célt tűzte ki: nevezetesen a Balti-tenger eutrofizációjának megállítását. Ha a víz-keretirányelv szerint sikerülne megfelelő eredményt elérni, azzal a HELCOM-célkitűzést is teljesítettnek lehetne tekinteni.

A tagállamok által a tápanyag-csökkentési célok elérése érdekében kidolgozott, saját vízgyűjtő-gazdálkodási terveiken alapuló tervek nem kifejezetten ambiciózusak, mert nagyobbrészt csak azokat az „alapvető intézkedéseket” tartalmazzák, amelyeket az uniós irányelveknek a tápanyagszennyezést okozó konkrét tevékenységek (elsősorban a települési szennyvíz és a mezőgazdaság) tekintetében való végrehajtása érdekében már hatályba léptettek, és nem határozzák meg, hogy ezeket az intézkedéseket hogyan kívánják megerősíteni annak érdekében, hogy a jó állapottal összeegyeztethető tápanyagértékeket érjenek el. Kevés esetben foglaltak bele ezekbe a tervekbe a víz-keretirányelv 11. cikke (3) bekezdésének h) pontja értelmében a diffúz szennyezőforrások csökkentésére irányuló új intézkedéseket (különös tekintettel a diffúz foszfátforrások csökkentését célzó intézkedésekre), és kevéssé kézzelfoghatóan határozzák meg a kiegészítő intézkedések átfogó várható eredményét. A Bizottság ezeket a problémákat az első vízgyűjtő-gazdálkodási tervek⁵, illetve az első intézkedési programok⁶ értékelésében olyan területként határozta meg, amelynek fejlesztése fontos feladatot jelent, és felszólította a tagállamokat, hogy a második vízgyűjtő-gazdálkodási tervben tegyék meg a szükséges intézkedéseket ebben a tekintetben.

116

2012 októberében a tagállamok a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv értelmében benyújtották környezetvédelmi céljaikat a Bizottságnak. Egyes tagállamok ambiciózusabb, mások kevésbé jelentős nyomáscsökkentési célokat tűztek ki a tápanyagbevitel és -terhelés terén (lásd még a 17. bekezdést).

1. ajánlás a)

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, és úgy véli, hogy azt a víz-keretirányelv tekintetében már végrehajtotta, a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv tekintetében pedig végre fogja hajtani.

A víz-keretirányelv keretében a második vízgyűjtő-gazdálkodási terv kapcsán a tagállamoknak jelentést kell tenniük a víz-keretirányelv szerinti jó állapotnak megfelelő tápanyagfeltételek eléréséhez szükséges tápanyagterhelés-csökkentésről (ha a tagállam helyes módszertant alkalmaz, ez magában foglalja a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv követelményeinek teljesítéséhez szükséges tápanyagterhelés-csökkentést is).

A Bizottság a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv tekintetében – az intézkedési programok jelenlegi ciklusának elemzése mellett – ezt az ajánlást is figyelembe fogja venni a következő ciklus jelentéstételi követelményeinek meghatározása során.

1. ajánlás b)

A Bizottság elfogadja az ajánlást, annak végrehajtása már meg is kezdődött.

A víz-keretirányelv esetében az első vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben azonosított nyomonkövetési és értékelési hiányosságok nyomán a Bizottság kétoldalú tárgyalásokat folytatott a tagállamokkal. Az érintett országokkal megállapodott a nyomonkövetési és értékelési helyzet javítását célzó fellépések végrehajtásáról, és ezt a második vízgyűjtő-gazdálkodási tervek 2017-ben esedékes értékelésének részeként fogja ellenőrizni.

A tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv értelmében a tagállamok nyomonkövetési programokat indítottak a jó környezeti állapot és a többi cél felé tett lépések értékelése érdekében. A Bizottság által a balti-tengeri nyomonkövetési programokról készített értékeléstervezet azt mutatja, hogy a legtöbb tagállam nyomon követi a tápanyagbevitelt (például a szárazföldi tápanyagforrásokból, a levegőből, valamint a műtrágyák és egyéb nitrogénben és foszforban gazdag anyagok használatából származó tápanyagszennyezés szintjét).

Ezenfelül megkezdődött egy olyan, 2018-ra várható iránymutatással kapcsolatos munka, amely összehasonlítja a tagállamok által a víz-keretirányelv és a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv keretében megállapított tápanyagszabványokat annak biztosítása érdekében, hogy azok illeszkedjenek a biológiai szabványokhoz, és a Bizottság jobban megértse, hogyan használják fel a tagállamok ezeket a szabványokat intézkedési programjaik megtervezésében.

1. ajánlás c)

A Bizottság megjegyzi, hogy ezen ajánlás címzettjei a tagállamok.

118

A Bizottság úgy véli, hogy Németország és Finnország a bizottsági megfelelőségértékelési módszertan szerint megfelel az irányelvnek, mivel 99%-os vagy azt meghaladó megfelelési arányt érnek el. A többi négy balti tagállam, amelyet a Bizottság 2012-ben felszólított az irányelv maradéktalan végrehajtására, szintén magas (89%-os vagy annál magasabb) megfelelési szintet ért el.

Azokban az esetekben, ahol bizonyítottan késik a végrehajtás vagy a megfelelés biztosítása, a Bizottság az EU Pilot program vagy kötelezettségszegési eljárás keretében indít vizsgálatot a rendes eljárás szerint.

120

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy fellépése helyénvaló. A Szerződés és a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata alapján egyértelmű, hogy a Bizottság jelentős mérlegelési jogkörrel rendelkezik azon a téren, hogy – a Szerződések őreként eljárva – mikor indítja meg a kötelezettségszegési eljárásokat. Egyes esetekben alternatív eszközök vagy politikai párbeszéd alkalmazásával nagyobb sikert lehet elérni, mint a kötelezettségszegési eljárás útján.

A Bizottság ezenfelül az EU Pilot eljárások megindításával több átmeneti határidő leteltét is kivárta, hogy az eljárás több tagállamra és településre kiterjedjen, így végrehajtása hatékonyabb legyen.

Végezetül a Bizottság az EU Pilot és a kötelezettségszegési eljárások megindítása során figyelembe vette az eltérő végrehajtási időszakokat (az EU-15 esetében 14 év, a 2004-ben csatlakozott tíz tagállam esetében 3–11 év).

2. ajánlás a)

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, és úgy véli, hogy azt a 2000 LE feletti településeken már végre is hajtotta. Ezeknek a településeknek a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv értelmében gyűjtőrendszerrel, illetve egyedi vagy más megfelelő rendszerrel kell rendelkezniük; ezért a Bizottság megítélése szerint az uniós szintű jogi keret már megvalósult. A Bizottság azonban hangsúlyozza, hogy nem kényszerítheti a háztartásokat arra, hogy rákössenek a csatornahálózatra, ez ugyanis a tagállamok feladata, amely nemzeti szakpolitikai döntés tárgyát képezi.

2. ajánlás b)

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, mivel az a víz-keretirányelv 9. cikkén alapul. A Bizottság a második vízgyűjtő-gazdálkodási tervek – amelyeket a tagállamoknak 2015. december 22-ig kellett elfogadniuk – átfogó értékelése során fogja értékelni az ajánlás végrehajtását.

2. ajánlás c)

A Bizottság elfogadja az ajánlást, és dolgozik a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv szerinti, a megfelelőségértékelés alapját képező jelentéstételi folyamat javításán.

2. ajánlás d)

A Bizottság elfogadja az ajánlást.

2. ajánlás e)

A Bizottság megjegyzi, hogy ezen ajánlás címzettjei a tagállamok.

2. ajánlás f)

A Bizottság megjegyzi, hogy ezen ajánlás címzettjei a tagállamok.

123

A Bizottság hangsúlyozza, hogy a kölcsönös megfeleltetés nem az uniós környezetvédelmi jog végrehajtását célzó mechanizmus, hanem többek között azt a célt szolgálja, hogy „a KAP jobban megfeleljen a társadalmi elvárásoknak” (lásd az 1306/2013/EU rendelet (54) preambulumbekezdését). A kölcsönös megfeleltetés a közös agrárpolitika (KAP) keretében teljesített kifizetéseket bizonyos szabályok betartásához köti, azaz e szabályok megsértése esetén csökken a KAP-kifizetések szintje. A kölcsönös megfeleltetésnek elvben a meglévő ellenőrzési rendszereket kellene használnia. Mindamellett abban az esetben is biztosítania kell egy minimális szintű ellenőrzést, ha az ágazati jogszabályokra vonatkozó ellenőrzési rendszerek nem kellőképpen eredményesek.

124

A Bizottság emlékeztet arra, hogy a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek kötelező követelményeinek való megfelelés nem biztosítható agrár-környezetvédelmi eszközökkel, amelyek csak az önkéntes fellépéseket támogathatják. Ugyanakkor számos vidékfejlesztési terv már a kezdetektől fogva tartalmazott vízügyi célkitűzésekhez kapcsolódó (beruházási, képzési vagy agrár-környezetvédelmi) intézkedéseket.

2007 és 2013 között a kötelező trágyatárolási intézkedésekhez nyújtott támogatás csak a nitrátokról szóló irányelvet végrehajtó tagállami jogszabályokból eredő új közösségi szabványoknak való megfelelés elérésére korlátozódott.

A 2014–2020 közötti időszakban több program is tartalmazza a víz-keretirányelvhez kapcsolódó fellépések végrehajtására irányuló egyedi intézkedést.

A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó programok elfogadása során továbbá a Bizottság megjegyezte, hogy a tagállamoknak jobban ki kell használniuk a célzott tervezés lehetőségét, többek között a vízügyi kérdésekben is.

Ami a vízvédelmi bírságok alkalmazását illeti, a tagállamok (a kölcsönös megfeleltetés szabályain túlmenően) maguk dönthetnek azok alkalmazásáról, amennyiben azt szükségesnek látják, és ha megállapítható a szennyezéssel kapcsolatos egyedi felelősség.

A Bizottság úgy véli, hogy nem gátolják inherens nehézségek a „szennyező fizet” elv mezőgazdaságban való alkalmazását. Lehetőség lenne például műtrágya- vagy trágyaadó kivetésére. A nitrátokkal kapcsolatos ambiciózus cselekvési programok és a víz-keretirányelv alapvető intézkedései egyértelmű szabályokat biztosíthatnának a szennyezés forrásnál való csökkentéséhez.

Lásd még a Bizottság 91–99. bekezdésre adott válaszát.

125

A KAP korábbinál környezetbarátabb felépítése – elsősorban az első pillér alatti, ökologizálásra vonatkozó követelményrendszer – befolyásolja a vidékfejlesztést. Az ezen ökologizálási követelmények keretében támogatott fellépések a kettős finanszírozás elkerülése érdekében nem képezhetik agrár-környezetvédelmi és az éghajlattal kapcsolatos kifizetések tárgyát.

Bizonyos vidékfejlesztési intézkedések nem hajthatók végre, amennyiben nincsenek hatályban a vonatkozó jogalapok. Ez vonatkozik a víz-keretirányelv szerinti kifizetésekkel kapcsolatos intézkedésre is, amely csak a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek és a kapcsolódó intézkedési programok kidolgozása után hajtható végre. Mindazonáltal a programozási időszak során a tagállamoknak lehetőségük van programjaik módosítására.

Noha az ilyen módosítások további adminisztrációt igényelnek, azt kell szem előtt tartani, hogy jelentős hozzáadott értéket biztosítanak a programok célkitűzéseinek és prioritásainak megvalósítása terén.

3. ajánlás a)

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, és már meg is kezdte annak megvalósítását. Amikor a tagállamok felülvizsgálják nitrátérzékeny területeiket és a nitrátokhoz kapcsolódó cselekvési programjaikat, a Bizottság kérésére figyelembe veszik a mezőgazdaságból származó tápanyagszennyezés által gyakorolt nyomásra vonatkozó, a víz-keretirányelvben foglalt információkat. Ez kulcsfontosságú a szennyezés forrásnál történő csökkentése tekintetében, különösen azokban a tagállamokban, ahol a nitrátokról szóló irányelvet végrehajtó nemzeti rendeletek jelentik az egyetlen jogi eszközt a mezőgazdasági eredetű tápanyagveszteség ellenőrzésére.

A második vízgyűjtő-gazdálkodási terv keretében a tagállamoknak jelentést kell tenniük arról is, hogy a nitrátokról szóló rendelet végrehajtása révén milyen mértékben csökkenthető a mezőgazdasági tápanyagszennyezés, illetve milyen további alapvető és kiegészítő intézkedéseket programoznak a víz-keretirányelv keretében e probléma megoldása érdekében. Ez segít a tagállamoknak és a Bizottságnak annak felmérésében, hogy a jövőben mely területen lesz szükség további fellépésekre.

3. ajánlás b)

A Bizottság megjegyzi, hogy ezen ajánlások címzettjei a tagállamok.

126

A balti-tengeri stratégia esetében a tagállamok nagyon laza irányítási struktúrát választottak. Nem hoztak létre új intézményt vagy tanácsi formációt. A Bizottság úgy véli, hogy a balti-tengeri régió fejlesztésére irányuló uniós stratégia sikerrel hozzájárult a Balti-tenger környezetvédelmének előmozdításához.

127

A Bizottság úgy véli, hogy az egyes kiemelt projektek bizonyíthatóan hozzájárulnak a tápanyagcsökkentéshez. A kiemelt projektek számos célt szolgálnak, és még a kisebb léptékű projektek is jelentős mértékben ösztönözhetik a fejlődést. A konkrét eredmények és a szakpolitikai célkitűzésekre gyakorolt hatások azonban csak hosszú távon lesznek értékelhetők.

128

A Bizottság egyetért a Számvevőszék elemzésével, és jobban szerette volna, ha a balti-tengeri stratégiát erősebben beágyazták volna az európai strukturális és beruházási alapok által támogatott, a balti-tengeri régióban végrehajtott programokba. A Bizottság megjegyzi, hogy az érintett tagállamok és régiók más-más mértékű kötelezettségvállalást tettek a stratégia tekintetében, ami eltérő nemzeti és regionális prioritásokat tükröz.

1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN

3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN

5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN

QJ-AB-16-005-HU-E    ISSN 1977-5733

A Balti-tenger a világ egyik legszennyezettebb tengere. A főként a mezőgazdaságból és a települési szennyvízből származó tápanyagterhelések okozta eutrofizáció elleni küzdelem jelentős kihívást jelent. A Helsinki Egyezmény keretében az összes tengerparti uniós tagállam és nem uniós ország, valamint az Unió részt vesznek a Balti-tenger környezetvédelmében. Az uniós jogi keret előírja a tagállamoknak, hogy foganatosítsanak intézkedéseket a túl nagy tápanyagterhelés csökkentése és a tengeri vizek jó környezeti állapotának elérése érdekében. Néhány ilyen intézkedés uniós társfinanszírozásban részesül. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy az uniós fellépések eredményesen segítették-e a tagállamokat a Balti-tengert terhelő tápanyagmennyiség csökkentése tekintetében. Megállapítottuk, hogy a fellépések korlátozott mértékben eredményeztek előrelépést a Balti-tengerbe jutó tápanyagmennyiség csökkentése irányában. A jelentésben számos ajánlást fogalmazunk meg, amelyek révén javítható a Balti-tenger eutrofizációja elleni fellépések eredményessége.