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PDF | ISBN 978-92-872-4381-2 | ISSN 1977-5709 | doi:10.2865/849399 | QJ-AB-16-005-IT-N
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IT | 2016 | n. 03

Relazione speciale

Combattere
l’eutrofizzazione nel Mar
Baltico: occorrono ulteriori
e più efficaci interventi

(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II - presieduta da Henri Grethen, Membro della Corte - specializzata nei settori di spesa riguardanti le politiche strutturali, i trasporti e l’energia. L’audit è stato diretto da Ville Itälä, Membro della Corte, coadiuvato da Turo Hentilä, capo di Gabinetto, e da Outi Grönlund, attaché; Alain Vansilliette, primo manager; Maria del Carmen Jimenez, capo incarico; Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick e Vivi Niemenmaa, auditor.

Da sinistra a destra: T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega, J.-F. Hynderick.

Indice

Glossario e abbreviazioni

Sintesi

Introduzione

Il Mar Baltico e l’eutrofizzazione

Strumenti giuridici dell’UE riguardanti il contrasto dell’inquinamento delle acque da sostanze eutrofizzanti

Strumenti del bilancio dell’UE disponibili per il contrasto dell’inquinamento delle acque da sostanze eutrofizzanti

Estensione e approccio dell’audit

Osservazioni

Attuazione, da parte degli Stati membri, della riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico

Progressi limitati nella riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico

I piani degli Stati membri in materia di riduzione delle sostanze eutrofizzanti mancano di ambizione e di indicatori adeguati

Gli Stati membri visitati tengono conto solo in parte, nei rispettivi programmi o quadri giuridici, delle raccomandazioni dell’Helcom

L’affidabilità dei dati del monitoraggio dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico non è garantita

Efficacia delle azioni volte a ridurre l’inquinamento da sostanze eutrofizzanti provenienti dalle acque reflue urbane

La maggior parte degli Stati membri tuttora non rispetta la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane

Gli impianti di trattamento delle acque reflue cofinanziati dall’UE sono efficaci, benché non ne sia sempre garantita la sostenibilità

Il monitoraggio della Commissione sull’attuazione della direttiva da parte degli Stati membri non è tempestivo

Il sostegno finanziario che l’UE fornisce alla Russia e alla Bielorussia è potenzialmente efficiente in termini di rapporto benefici/costi, ma ha una portata assai limitata rispetto a ciò che è necessario e l’attuazione dei progetti richiede molto tempo

Efficacia degli interventi volti a ridurre l’inquinamento idrico da nutrienti utilizzati in agricoltura

La direttiva sui nitrati non è attuata in modo efficace, nonostante il monitoraggio relativamente riuscito da parte della Commissione

Il meccanismo della condizionalità contribuisce a far rispettare la direttiva sui nitrati e altri requisiti relativi alla concimazione, ma non è pienamente efficace

Le misure di sviluppo rurale cofinanziate dall’UE nel periodo 2007-2013 hanno avuto effetti esigui sulla riduzione dell’inquinamento dovuto alla presenza di sostanze eutrofizzanti nei corpi idrici degli Stati membri visitati

Il valore aggiunto della strategia dell’Unione europea per la regione del Mar Baltico (SUERMB) per la riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico

Una complessa rete di governance e un valore aggiunto difficile da accertare

I progetti-faro concorrono a diffondere le buone pratiche, per quanto il loro impatto sulla riduzione delle sostanze eutrofizzanti non sia stato dimostrato

Necessità di programmi operativi per tenere maggiormente conto della SUERMB

Conclusioni e raccomandazioni

Allegato I | — | Valori-obiettivo di riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti
Allegato II | — | Evoluzione degli apporti di azoto e fosforo nel Mar Baltico, per paese
Allegato III | — | Raggiungimento dei massimali di apporto per sotto-bacino
Allegato IV | — | Concentrazione di sostanze eutrofizzanti negli effluenti degli impianti di trattamento delle acque reflue nelle maggiori città degli Stati membri dell’UE che si affacciano sul Mar Baltico (2013)
Allegato V | — | Progetti faro e altri progetti significativi per l’attuazione della SUERMB

Risposte della Commissione

Glossario e abbreviazioni

Bacino idrografico: il territorio nel quale scorrono tutte le acque superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi ed eventualmente laghi per sfociare al mare presso un’unica foce, a estuario o a delta. Il distretto idrografico è parte del bacino idrografico in uno specifico Stato membro.

BSAP (Baltic Sea Action Plan): piano d’azione per il Mar Baltico (cfr. paragrafo 8).

Corpo idrico: elemento discreto e significativo delle acque di superficie. Include laghi, riserve d’acqua, torrenti, fiumi, canali, corpi idrici di transizione e tratti di acque costiere.

Fonti di inquinamento: esistono due tipi di fonti d’inquinamento veicolato dall’acqua: le fonti diffuse, che sono quelle per le quali non esiste uno specifico punto di scarico; in tale senso le attività più inquinanti sono quelle agricole e forestali, unitamente alle abitazioni non connesse alla rete fognaria; le fonti puntuali, che hanno invece uno specifico punto di scarico; si tratta degli scarichi provenienti dagli impianti di trattamento delle acque reflue urbane, dalle industrie e dalle aziende di allevamento ittico.

Helcom: Commissione di Helsinki (cfr. paragrafo 8).

Principio «chi inquina paga»: principio sancito dal trattato sul funzionamento dell’Unione europea (articolo 191, paragrafo 2). Per quanto concerne le acque reflue, in forza di tale principio chi scarica acque reflue deve pagare per l’inquinamento causato (ad esempio, gli abitanti dovrebbero pagare i servizi di depurazione sulla base delle tariffe relative alle acque reflue; gli impianti di trattamento delle acque reflue dovrebbero corrispondere una tassa sull’inquinamento).

Programma di misure: la parte del piano di gestione del bacino idrografico che indica le misure che è necessario adottare affinché i corpi idrici siano riportati ad un buono stato, tenendo conto delle caratteristiche del distretto idrografico. Simili programmi di misure devono essere predisposti anche per il ripristino della qualità delle acque marine.

Stato delle acque: l’espressione complessiva dello stato di un corpo idrico superficiale interno, determinato dal suo stato ecologico e chimico. Per le acque marine, lo stato delle acque corrisponde allo stato ambientale, basato su criteri diversi da quelli riferibili allo stato delle acque superficiali interne.

SUERMB: strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico (cfr. paragrafo 11).

Sintesi

I

Sul Mar Baltico si affacciano otto Stati membri dell’Unione europea (Danimarca, Germania, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Finlandia e Svezia) e la Russia. Si tratta di uno dei mari più inquinati al mondo. La lotta contro l’eutrofizzazione è considerata una sfida impegnativa. La direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino del 2008 mira a raggiungere il buono stato ecologico delle acque marine dell’Unione europea (UE) entro il 2020. Ai sensi di detta direttiva, gli Stati membri devono cooperare, a livello regionale e sub-regionale, per raggiungere gli obiettivi della direttiva, utilizzando ad esempio, ove pratico e opportuno, le strutture già esistenti nell’ambito delle convenzioni marittime regionali. Per il Mar Baltico, la convenzione pertinente è la Convenzione di Helsinki (retta dalla Commissione di Helsinki, Helcom) e il relativo piano d’azione per il Mar Baltico, che prescrive la riduzione dei carichi di nutrienti da parte dei paesi firmatari.

II

Nel 2009, il Consiglio europeo ha adottato una strategia macroregionale, ossia la strategia dell’Unione europea per la regione del Mar Baltico. Essa mira in particolare a promuovere la protezione ambientale, compresa una riduzione dei carichi di nutrienti, favorendo una maggiore cooperazione tra i paesi confinanti e soluzioni innovative.

III

Le principali fonti dei carichi di nutrienti che causano l’eutrofizzazione sono l’agricoltura e le acque reflue urbane. Nel periodo 2007-2013, il contributo dell’UE ai progetti di raccolta e trattamento delle acque reflue nei cinque Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico e che beneficiano del sostegno dell’UE in questo campo è stato pari a 4,6 miliardi di euro. Le misure di sviluppo rurale, inclusa la tutela delle acque, per tutti gli otto Stati membri costieri del Mar Baltico, sono ammontate a 9,9 miliardi di euro.

IV

L’audit della Corte intende accertare se gli interventi dell’UE siano stati efficaci nell’aiutare gli Stati membri a ridurre i carichi di nutrienti nel Mar Baltico. La conclusione generale è che tali interventi si sono tradotti in progressi limitati in termini di riduzione delle sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico.

V

I piani messi in atto dagli Stati membri per raggiungere i valori-obiettivo di riduzione delle sostanze eutrofizzanti fissati dall’Helcom si basano sui rispettivi piani di gestione dei bacini idrografici predisposti sulla base della direttiva quadro in materia di acque. Detti piani mancano di ambizione: sono, infatti, incentrati sulle «misure di base» per l’attuazione delle direttive dell’UE relativamente alle specifiche attività che causano l’inquinamento da sostanze eutrofizzanti, principalmente le acque reflue urbane e l’agricoltura. Una minore attenzione è rivolta alle misure per il controllo delle fonti diffuse di nutrienti e alle «misure supplementari» di cui alla direttiva quadro in materia di acque. Le misure sono state istituite sulla base di informazioni insufficienti. Inoltre, mancano di valori-obiettivo e di indicatori adeguati per la valutazione dei successi raggiunti nella riduzione dei carichi di nutrienti nelle acque.

VI

Gli interventi volti a ridurre i carichi di nutrienti provenienti dagli agglomerati urbani hanno portato a una riduzione delle sostanze eutrofizzanti; diversi agglomerati trattano le acque reflue urbane sulla base di norme più rigorose di quelle sancite dalla direttiva concernente il trattamento delle acque reflue urbane. Tuttavia, nonostante i considerevoli finanziamenti dell’UE, l’attuazione della direttiva subisce ritardi negli Stati membri che hanno aderito all’UE nel 2004. Inoltre, non tutti gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico e che erano tenuti a ottemperare alla direttiva entro il 2012 adempiono ai propri obblighi. Il monitoraggio della Commissione sull’attuazione della direttiva da parte degli Stati membri non è stato tempestivo. In Russia e Bielorussia, gli interventi dell’UE concernenti le acque reflue urbane sono potenzialmente efficienti in termini di rapporto benefici/costi, ma hanno una portata assai limitata rispetto a ciò che è necessario e l’attuazione dei progetti richiede molto tempo.

VII

L’attuazione della direttiva sui nitrati da parte degli Stati membri dell’UE che si affacciano sul Mar Baltico non è pianamente efficace: le aree pertinenti non sono definite in modo appropriato e i requisiti fissati dagli Stati membri nei rispettivi piani d’azione non sono sufficientemente rigorosi. Per quanto riguarda i requisiti concernenti la concimazione con nutrienti, l’effetto deterrente del meccanismo di condizionalità è insufficiente, visto che il livello di non conformità resta elevato. Benché tutti i piani di gestione dei bacini idrografici includano misure supplementari per far fronte ai carichi di nutrienti provenienti dall’agricoltura, esse non sono state sufficientemente mirate alle aree identificate come bisognose delle stesse. Inoltre, nessuno Stato membro si è avvalso dell’opzione, ai sensi della normativa dell’UE, di rendere obbligatorie alcune di queste misure per le aziende situate in queste aree.

VIII

La strategia dell’Unione europea per la regione del Mar Baltico sta accentuando l’importanza politica dello stato ambientale del Mar Baltico e della cooperazione regionale ma, ad oggi, il suo valore aggiunto in termini di riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti è difficile da accertare.

IX

La Corte formula una serie di raccomandazioni per migliorare l’efficacia delle azioni di contrasto all’eutrofizzazione nel Mar Baltico.

Introduzione

Il Mar Baltico e l’eutrofizzazione

01

Il Mar Baltico è uno dei mari più inquinati al mondo e l’eutrofizzazione è considerata il suo più grande problema¹. Sul Mar Baltico si affacciano nove paesi: otto Stati membri dell’UE (Danimarca, Germania, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Finlandia e Svezia) e la Russia. La Bielorussia è un altro grande paese compreso nel bacino idrografico del Mar Baltico.

02

L’eutrofizzazione è un processo che si verifica quando un carico eccessivo di nutrienti, generati soprattutto dall’attività umana (segnatamente azoto e fosforo), penetra in un corpo idrico. Concentrazioni di nutrienti elevate portano a una proliferazione di alghe intensa e potenzialmente tossica (cfr. foto 1).

Foto 1 — Acqua marina eutrofica

Fonte: Helcom, foto di Samuli Korpinen.

03

L’eutrofizzazione può ridurre significativamente l’utilità del mare riducendo la biodiversità, rovinando l’immagine della costa e impoverendo gli stock ittici. I sotto-bacini marini più colpiti sono il Golfo di Finlandia, il Golfo di Riga e la zona centrale più profonda del Mar Baltico, denominata Baltico centrale (cfr. figura 1).

Figura 1

Eutrofizzazione nel Mar Baltico

Fonte: Helcom. Cfr. Minna Pyhälä, Manuel Frias Vega, Maria Laamanen, Vivi Fleming-Lehtinen, Günther Nausch e Alt Norkko, What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003-2007? (Qual era lo stato dell’eutrofizzazione del Mar Baltico nel 2003-2007?), 2010.

04

Le principali fonti dei nutrienti che arrivano in mare sono i carichi veicolati dall’acqua che arrivano dall’interno, attraverso i fiumi e gli scarichi diretti dalla costa. I carichi veicolati dall’acqua sono responsabili del 78 % di tutto l’azoto e del 95 % di tutto il fosforo che entrano nel Mar Baltico². Le due fonti più significative dei carichi di nutrienti veicolati dall’acqua sono le fonti diffuse, specialmente l’agricoltura (responsabile del 45 % dell’azoto complessivo e del 45 % del fosforo complessivo) e le fonti puntuali, principalmente le acque reflue urbane (responsabili del 12 % dell’azoto complessivo e del 20 % del fosforo complessivo)³.

05

I cambiamenti climatici, poi, comportano due ulteriori sfide. In primo luogo, si prevede che, con inverni più brevi e più umidi, si ridurranno le precipitazioni nevose e la banchisa; ciò, a sua volta, determinerà un maggiore dilavamento dai bacini idrografici fluviali. Questo fenomeno si tradurrà in un aumento progressivo dei carichi di nutrienti che entrano in mare, aggravando l’eutrofizzazione⁴. In secondo luogo, l’aumento delle temperature marine comporterà migliori condizioni per la crescita delle proliferazioni di alghe e un prolungato periodo di crescita.

Strumenti giuridici dell’UE riguardanti il contrasto dell’inquinamento delle acque da sostanze eutrofizzanti

06

La qualità delle acque marine dell’UE è disciplinata dalla direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino del 2008⁵, il cui obiettivo è garantire che le acque marine dell’UE raggiungano il buono stato ecologico entro il 2020. L’attuazione della direttiva è ancora in una fase iniziale: gli Stati membri erano tenuti a riferire alla Commissione, entro ottobre 2012, sulla propria determinazione di «buono stato ecologico» per le acque marine, sulla base dei descrittori proposti dalla direttiva (uno dei quali è l’eutrofizzazione), di una valutazione iniziale dello stato delle rispettive acque marine e dei rispettivi valori-obiettivo ambientali e pertinenti indicatori.

07

L’attuazione della direttiva è responsabilità degli Stati membri. Entro fine 2015, questi dovevano preparare un programma di misure per raggiungere il buono stato ecologico. Questi programmi devono essere inviati alla Commissione entro marzo 2016. Come principio generale, gli Stati membri dovrebbero, per quanto possibile, basarsi sugli obiettivi e sulle attività delle convenzioni marittime regionali già esistenti.

08

Per il Mar Baltico, è stata sottoscritta una convenzione regionale nel 1974, ossia la Convenzione di Helsinki sulla protezione dell’ambiente marino nella zona del Mar Baltico. I firmatari della convenzione sono attualmente Unione europea, Danimarca, Germania, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Finlandia, Svezia e Russia. Nel 2007, la Commissione di Helsinki (Helcom), responsabile della Convenzione, ha proposto il piano d’azione per il Mar Baltico (BSAP) per riportare il Mar Baltico ad un buono stato ecologico entro il 2021. Detto piano è stato approvato dai firmatari.

09

Per conseguire il buono stato ecologico delle acque marine, è essenziale garantire la buona qualità dell’acqua che dai fiumi si riversa nei mari. La direttiva quadro in materia di acque del 2000⁶ fornisce un quadro per la protezione delle acque interne, di transizione e costiere. L’obiettivo è garantire il buono stato delle acque superficiali e delle acque sotterranee entro il 2015 o, in taluni casi eccezionali, entro il 2021 o 2027. Agli Stati membri è stato dapprima chiesto di elaborare piani di gestione dei bacini idrografici entro dicembre 2009, identificando i corpi idrici che rischiavano di non raggiungere tale obiettivo entro il 2015, nonché specificando le pressioni più significative cui tali corpi idrici erano sottoposti. Analogamente alla direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, questi piani di gestione dei bacini idrografici includono un programma di misure per contribuire al conseguimento degli obiettivi sanciti dalla direttiva quadro in materia di acque.

10

Questi programmi devono includere, come minimo, le misure necessarie per una piena attuazione delle direttive già esistenti volte a preservare la qualità dell’acqua, nonché altre misure rese obbligatorie dalla direttiva quadro in materia di acque (ed in particolare misure per controllare le fonti diffuse di inquinamento)⁷. Le direttive già esistenti includono in particolare:

—la direttiva del 1991 sul trattamento delle acque reflue urbane⁸ per quanto riguarda la raccolta e il trattamento delle acque reflue dagli agglomerati;

—la direttiva Nitrati del 1991⁹ per quanto riguarda l’adozione di misure tese a garantire che gli agricoltori nelle aree agricole che provocano o rischiano di provocare l’inquinamento idrico da nitrati (definite «zone vulnerabili ai nitrati») rispettino i requisiti minimi concernenti l’uso di fertilizzanti azotati.

11

Infine, nel 2009 il Consiglio europeo ha adottato la strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico (SUERMB). Essa si propone diversi obiettivi, raccolti in tre temi: «Salvare il mare», «Connettere la regione» e «Aumentare la prosperità». In uno dei sotto-obiettivi del tema «Salvare il mare», denominato «Acqua pulita nel Mar Baltico», sono stati inclusi i valori-obiettivo sanciti dal BSAP relativamente alla riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti. L’intervento dell’UE mira a promuovere la cooperazione tra paesi vicini, siano essi Stati membri dell’UE o paesi non-UE.

Strumenti del bilancio dell’UE disponibili per il contrasto dell’inquinamento delle acque da sostanze eutrofizzanti

12

Il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo di coesione, nell’ambito della politica di coesione¹⁰, possono essere utilizzati per cofinanziare progetti infrastrutturali concernenti le acque reflue nell’ambito dei programmi operativi degli Stati membri. Il contributo complessivo dell’UE ai progetti di raccolta e trattamento delle acque reflue negli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico¹¹ è stato pari a 4,6 miliardi di euro nel periodo 2007-2013: 3,4 miliardi di euro per la Polonia; 0,6 miliardi di euro per la Lettonia; 0,4 miliardi di euro per la Lituania; 0,2 miliardi di euro per l’Estonia e 0,04 miliardi di euro per la Germania.

13

Il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale¹² può essere utilizzato per finanziare una serie di misure dei programmi di sviluppo rurale che potrebbero avere un impatto diretto o indiretto sulla qualità dell’acqua (specialmente misure concernenti il «miglioramento dell’ambiente e del paesaggio»¹³). Per questo tipo di misure, nel periodo 2007-2013 sono stati assegnati 9,9 miliardi di euro a tutti gli otto Stati membri costieri del Mar Baltico¹⁴. L’importo specificamente destinato alla protezione delle acque, invece, non è disponibile.

14

Per quanto riguarda i paesi non-UE, la politica europea di vicinato offre alla Russia e alla Bielorussia una serie di opportunità di cooperazione in materia ambientale. Tra queste, le attività non-nucleari del partenariato ambientale per la dimensione settentrionale, al quale l’UE ha finora contribuito con 44 milioni di euro, nonché l’assistenza bilaterale/regionale e la cooperazione transfrontaliera, alle quali l’UE ha contribuito per 14,5 milioni e 3,5 milioni di euro rispettivamente durante il periodo 2003-2013¹⁵.

1 Agenzia europea dell’ambiente, Nutrients in transitional, coastal and marine waters (CSI 021) («Nutrienti nelle acque di transizione, costiere e marine»). Valutazione pubblicata nel marzo 2013.

2 Helcom, Updated Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5.5) (Quinta compilazione aggiornata del carico inquinante nel Mar Baltico), 2015 (dati del 2010).

3 Helcom, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5)»(Quinta compilazione del carico inquinante nel Mar Baltico), 2011 (dati del 2006).

4 Gruppo di autori BACC II per la valutazione del cambiamento climatico per il bacino del Mar Baltico, «Second Assessment of Climatic Change for the Baltic Sea Basin» (Seconda valutazione del cambiamento climatico per il bacino del Mar Baltico), Regional Climatic Studies, Springer International Publishing, 2015.

5 Direttiva 2008/56/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2008, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria nel campo della politica per l’ambiente marino (GU L 164 del 25.6.2008, pag. 19).

6 Direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque (GU L 327 del 22.12.2000, pag. 1).

7 Articolo 11, paragrafo 3, lettera h), della direttiva quadro in materia di acque.

8 Direttiva 91/271/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1991, concernente il trattamento delle acque reflue urbane (GU L 135 del 30.5.1991, pag. 40).

9 Direttiva 91/676/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1991, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole (GU L 375 del 31.12.1991, pag. 1).

10 Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (GU L 210 del 31.7.2006, pag. 25); regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 320).

11 Per i quattro Stati membri che hanno aderito all’UE nel 2004 e per i Land tedeschi nel bacino idrografico del Mar Baltico. Gli altri tre Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico (Danimarca, Finlandia e Svezia) non hanno ricevuto finanziamenti dell’UE per progetti relativi alle acque reflue.

12 Regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 277 del 21.10.2005, pag. 1) e regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 487).

13 Asse 2 dei programmi di sviluppo rurale del periodo 2007-2013. Nell’ambito di questo asse, i principali aspetti di cui tenere conto includono la biodiversità, la gestione dei siti Natura 2000, gli interventi connessi alla direttiva quadro sulle acque, la protezione delle acque e del suolo e la mitigazione dei cambiamenti climatici.

14 Polonia (4,4 miliardi di euro), Finlandia (1,5 miliardi di euro), Svezia (1,3 miliardi di euro), Germania (1,1 miliardi di euro), Lituania (0,6 miliardi di euro), Lettonia (0,4 miliardi di euro), Danimarca (0,3 miliardi di euro) ed Estonia (0,3 miliardi di euro).

15 Fonte: Corte dei conti europea. Importo dei fondi dell’UE destinati alla Russia e alla Bielorussia attraverso i programmi TACIS ed ENPI a fine 2013.

Estensione e approccio dell’audit

15

Tramite il presente audit, la Corte ha valutato in che misura siano stati ridotti i carichi di nutrienti nel Mar Baltico; ha inoltre valutato l’efficacia degli interventi dell’UE attuati dagli Stati membri per conseguire riduzioni delle sostanze eutrofizzanti. Si è cercato di rispondere ai seguenti quesiti di audit:

a)Gli Stati membri sono riusciti, nel complesso, a ridurre l’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico?

b)Gli interventi dell’UE concernenti le acque reflue urbane si sono rivelati efficaci nel ridurre l’inquinamento da nutrienti nel Mar Baltico?

c)Gli interventi dell’UE concernenti l’agricoltura si sono rivelati efficaci nel ridurre l’inquinamento da nutrienti nel Mar Baltico?

d)La strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico (SUERMB) ha fornito valore aggiunto rispetto agli interventi già esistenti per la riduzione dell’apporto di nutrienti nel Mar Baltico?

16

Si è risposto a detti quesiti sulla base degli elementi probatori raccolti, così come di seguito riportato:

—Gli interventi dell’UE volti a ridurre l’inquinamento causato dall’agricoltura sono stati esaminati in Finlandia, Lettonia e Polonia, mentre gli interventi dell’UE volti a ridurre l’inquinamento da acque reflue urbane sono stati esaminati solo in Lettonia e Polonia (in particolare in tre impianti di trattamento in Lettonia e sette in Polonia), in quanto la Finlandia non ha ricevuto fondi dell’UE a tal fine (cfr. nota 11). Il sostegno dell’UE ai progetti concernenti le acque reflue in Russia e Bielorussia è stato esaminato sulla base dei documenti in possesso della Commissione.

—Analisi dei dati sulla performance relativi a 18 ulteriori impianti di trattamento delle acque reflue urbane nelle principali città del bacino idrografico del Mar Baltico.

—Questionari inviati ai cinque Stati membri dell’UE che si affacciano sul Mar Baltico ma che non sono stati oggetto di una visita di audit (Danimarca, Germania, Estonia, Lituania e Svezia), riguardanti i piani messi in atto per raggiungere i valori-obiettivo di riduzione dei nutrienti sanciti dalla Commissione di Helsinki.

—Analisi di documenti e colloqui con personale dei servizi della Commissione, del segretariato dell’Helcom e con esperti del Baltic Nest Institute¹⁶.

—Colloqui con rappresentanti dell’Ufficio di audit estone, che ha realizzato un audit analogo in Estonia.

17

I criteri utilizzati dagli auditor della Corte per rispondere ai quesiti di audit sono stati elaborati sulla base della normativa, degli orientamenti della Commissione e degli accordi dell’Helcom, nonché dei precedenti audit in materia di protezione delle acque¹⁷. Detti criteri sono ulteriormente illustrati nelle varie sezioni della presente relazione.

16 Il Baltic Nest Institute è un’alleanza di ricerca internazionale tra il Centro per il Mar Baltico dell’Università di Stoccolma, l’Agenzia svedese per la gestione delle risorse marittime e idriche, l’Università di Aarhus e l’Istituto finlandese per l’ambiente. Riunisce competenze relative a tutte le discipline pertinenti per la gestione degli ecosistemi marini. I suoi prodotti sono sviluppati soprattutto in collaborazione con l’Helcom.

17 Più specificamente: relazione speciale n. 3/2009 dal titolo «Efficacia della spesa nell’ambito delle azioni strutturali relative al trattamento delle acque reflue per i periodi di programmazione 1994-1999 e 2000-2006»; relazione speciale n. 4/2014 dal titolo «L’integrazione nella PAC degli obiettivi della politica UE in materia di acque: un successo parziale»; relazione speciale n. 2/2015, «Il finanziamento dell’UE agli impianti di trattamento delle acque reflue urbane nel bacino idrografico danubiano: occorrono ulteriori sforzi per aiutare gli Stati membri a conseguire gli obiettivi della politica dell’UE in materia di acque reflue»; e relazione speciale n. 23/2015, «La qualità delle acque nel bacino idrografico danubiano: sono stati compiuti progressi nell’attuazione della direttiva quadro in materia di acque ma resta ancora strada da fare» (http://eca.europa.eu).

Osservazioni

Attuazione, da parte degli Stati membri, della riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico

18

Secondo la direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, gli Stati membri sono tenuti a elaborare un programma di misure entro dicembre 2015. La valutazione della Commissione relativa a quanto riferito dagli Stati membri costieri del Mar Baltico¹⁸ conclude che solo uno di essi (la Finlandia) ha fissato valori-obiettivo quantificati riguardo ai carichi di nutrienti, che sono la principale causa dell’eutrofizzazione (cfr. paragrafo 6). In assenza di tali valori-obiettivo, la Commissione ritiene che l’utilizzo dei valori-obiettivo del piano d’azione per il Mar Baltico dell’Helcom costituisca una buona pratica (cfr. paragrafi 7 e 8). Gli auditor della Corte hanno esaminato l’attuale fase di attuazione di questa Convenzione, in quanto essa può fungere da fondamento su cui basare i futuri programmi di misure.

19

Nel 2007, i firmatari della Convenzione di Helsinki si sono accordati su due principali strumenti di lotta all’eutrofizzazione:

—il BSAP, che include uno schema di riduzione dei nutrienti che assegna valori-obiettivo di riduzione dei nutrienti a ciascun paese, definiti a livello di sotto-bacino in relazione ai loro apporti medi nel periodo di riferimento 1997-2003. Ciascun paese doveva poi elaborare, entro la fine del 2009, un proprio programma di riduzione dei nutrienti per raggiungere i rispettivi valori-obiettivo entro il 2021. I dati, ritenuti provvisori, sono stati sviluppati sulla base di un modello scientifico¹⁹;

—l’attuazione delle pratiche raccomandate dall’Helcom per la protezione delle acque dall’inquinamento causato da diverse attività, inclusi la raccolta e il trattamento delle acque reflue, l’utilizzo di fosfati nei detergenti e l’utilizzo di fertilizzanti in agricoltura.

20

Nel 2013, lo schema di riduzione dei nutrienti del BSAP è stato rivisto sulla base di un insieme di dati nuovo e più completo e di un metodo di modellizzazione migliorato²⁰. I paesi firmatari hanno convenuto di ridurre l’apporto annuale di azoto in mare del 13 % (118 134 tonnellate/anno) e l’apporto di fosforo del 41 % (15 178 tonnellate/anno) rispetto agli apporti del periodo di riferimento (910 344 tonnellate/anno e 36 894 tonnellate/anno, rispettivamente). I paesi firmatari hanno altresì convenuto di contribuire al raggiungimento di tale valore-obiettivo riducendo i propri apporti annuali di azoto e fosforo di 89 260 tonnellate/anno e 14 374 tonnellate/anno, rispettivamente, ripartiti per sotto-bacino, mentre le restanti riduzioni necessarie verrebbero effettuate soprattutto dai paesi impegnati nel settore del trasporto marittimo e dai paesi non firmatari²¹.

21

Il grado di sforzo richiesto ai diversi paesi dipende molto dalla loro ubicazione (se confinano con sotto-bacini del Mar Baltico più o meno colpiti dall’eutrofizzazione) e dalle riduzioni conseguite in passato²². Ciò vuol dire che le riduzioni richieste alla Danimarca, alla Finlandia e alla Svezia sono limitate e fortemente concentrate nei sotto-bacini maggiormente bisognosi di riduzioni; di contro, alla Lituania, alla Polonia e alla Russia sono state richieste riduzioni significative (cfr. allegato I).

22

Gli auditor della Corte hanno verificato se gli Stati membri abbiano:

—compiuto progressi sul fronte della riduzione degli scarichi di nutrienti nel Mar Baltico;

—adottato adeguati piani di riduzione dei nutrienti, con relativi indicatori per monitorarne il conseguimento;

—applicato le raccomandazioni dell’Helcom per la riduzione dei nutrienti;

—predisposto dati di monitoraggio affidabili.

Progressi limitati nella riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico

23

I dati recenti sugli apporti totali annui nel Mar Baltico durante il periodo 1995-2012²³ mostrano una tendenza alla diminuzione degli apporti di azoto (9 %) e fosforo (14 %). Le figure 2 e 3 mostrano un confronto tra gli apporti di azoto e fosforo nel 2012 e quelli nel periodo di riferimento per ciascun paese. Tre paesi (Danimarca, Polonia e Svezia) mostrano una tendenza alla diminuzione di entrambi i nutrienti, mentre in due casi (Lettonia e Russia) gli apporti di entrambi i nutrienti sono aumentati. Per gli altri paesi, si è osservata una tendenza alla diminuzione per uno solo dei nutrienti. L’allegato II presenta dati dettagliati.

Figura 2

Confronto tra gli apporti di azoto nel periodo di riferimento e nel 2012

Figura 3

Confronto tra gli apporti di fosforo nel periodo di riferimento e nel 2012

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati presentati in occasione della 48a riunione dei capi delegazione dell’Helcom, 10-11.6.2015, Tallinn.

24

Tuttavia, i dati dell’Helcom per il 2012 mostrano che, finora, nessuno dei paesi firmatari ha provveduto alle riduzioni richieste in tutti i sotto-bacini marini particolarmente colpiti dall’eutrofizzazione (Baltico centrale, Golfo di Finlandia e Golfo di Riga), mentre parte delle loro riduzioni degli apporti di nutrienti riguarda i sotto-bacini per i quali non erano state richieste riduzioni (stretti danesi e Golfo di Botnia) (cfr. allegato III).

25

Stando alla più recente analisi dell’Helcom, è stata ravvisata una tendenza alla diminuzione dei carichi di azoto e fosforo da fonti d’inquinamento puntuali, mentre gli apporti di azoto e fosforo provenienti dalle attività agricole sono rimasti stabili o sono aumentati tra il 1994 e il 2008²⁴. Secondo le più recenti informazioni presentate al Parlamento europeo e al Consiglio nell’ultima relazione sull’attuazione della direttiva sui nitrati (periodo 2008-2011)²⁵, vi è stata una riduzione dei nutrienti nei terreni agricoli e una leggera riduzione della concentrazione di nitrati nelle acque superficiali²⁶. Tuttavia, tale miglioramento non sembra aver ancora influenzato l’eutrofizzazione delle acque costiere, e non si è ancora tradotto in una riduzione degli apporti di nutrienti nel Mar Baltico. Va ricordato che potrebbero occorrere diversi anni affinché un minore apporto dei nutrienti al suolo si traduca in un minore apporto di nutrienti al mare.

I piani degli Stati membri in materia di riduzione delle sostanze eutrofizzanti mancano di ambizione e di indicatori adeguati

26

Nei tre Stati membri oggetto della visita di audit, il piano di riduzione dei nutrienti consisteva in un documento strategico di alto livello che non stabilita obiettivi quantificati di riduzione dei nutrienti suddivisi per tipo di fonte di inquinamento, per attività e per area geografica. Gli altri cinque Stati membri hanno adottato simili piani di riduzione dei nutrienti. La Polonia ha espresso riserve circa i propri obiettivi quantificati nazionali di riduzione dei nutrienti, e non ha ancora adottato ufficialmente un piano specifico²⁷.

27

Tutti gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico utilizzano il programma di misure incluso nei rispettivi piani di gestione dei bacini idrografici prescritti dalla direttiva quadro in materia di acque quale principale strumento di pianificazione per conseguire gli obiettivi quantificati di riduzione delle sostanze eutrofizzanti stabiliti dall’Helcom. Invero, il raggiungimento di un buono stato delle acque interne, conformemente alla direttiva quadro in materia di acque, richiede significative riduzioni dei carichi di nutrienti nei fiumi che sfociano nel Mar Baltico, concorrendo così al conseguimento degli obiettivi quantificati di riduzione dei nutrienti fissati dall’Helcom.

28

Per alcuni Stati membri, tuttavia, il semplice raggiungimento del buono stato ecologico prescritto dalla direttiva quadro in materia di acque non è sufficiente a conseguire gli obiettivi quantificati fissati dall’Helcom per il fosforo. Nel caso della Polonia, secondo gli esperti e secondo le autorità ambientali polacche²⁸, il conseguimento degli obiettivi quantificati fissati dall’Helcom richiede che la concentrazione di fosforo nelle acque dei fiumi Oder e Vistula si riduca a 0,07-0,08 mg/l, che corrisponde grosso modo al livello naturale: ciò vuol dire che nessuna quantità aggiuntiva di fosforo può essere riversata nei fiumi. Secondo le autorità nazionali, quest’analisi è valida anche per la Germania e la Lituania. Per raggiungere i valori-obiettivo fissati dall’Helcom, saranno pertanto necessari ulteriori sforzi di riduzione dei carichi di fosforo nel mare.

29

Per quanto riguarda i carichi di nutrienti, i piani di gestione dei bacini idrografici del 2009 e i corrispondenti programmi di misure²⁹ esaminati dagli auditor della Corte includono soprattutto misure di base per l’attuazione delle specifiche direttive dell’UE, laddove non siano ancora state pienamente attuate. Al momento dell’adozione dei rispettivi piani di gestione dei bacini idrografici, l’Estonia, la Lettonia e la Polonia non avevano ancora attuato pienamente la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane (questi paesi beneficiavano di un periodo transitorio, cfr. paragrafo 44). Detti piani di gestione dei bacini idrografici comprendono altresì misure per il controllo dell’inquinamento diffuso (cfr. paragrafo 10) che erano tuttavia già operanti prima dell’approvazione dei piani stessi. Infine, comprendono misure supplementari, da cofinanziare soprattutto a titolo del bilancio dell’UE, che vanno oltre i requisiti di queste direttive, ma che riguardano quasi esclusivamente l’agricoltura.

30

Questi piani di gestione dei bacini idrografici presentavano diverse carenze:

—un’identificazione delle fonti d’inquinamento e una classificazione dello stato dell’acqua incomplete; un’insufficiente quantificazione degli apporti di nutrienti al livello dei corpi idrici o dei sotto-bacini fluviali. Ciò implica che i piani rappresentano una base debole per fissare gli obiettivi e calibrare le misure;

—l’incapacità di definire sistematicamente misure correttive al livello del corpo d’acqua o del sotto-bacino, la mancanza di specifici obiettivi quantificati per le realizzazioni di diverse misure (numero di ettari su cui deve essere applicata la misura) e nessuna ripartizione dei costi complessivi stimati al livello delle singole misure. Questi dati sono necessari per garantire l’efficacia rispetto ai costi delle misure di riduzione degli apporti di nutrienti nel Mar Baltico e della gestione delle risorse finanziarie, in particolare i fondi dell’UE;

—l’assenza di valori-obiettivo e indicatori riguardanti le riduzioni dei nutrienti attese dalle varie misure, ripartiti per tipo di fonte di inquinamento, settore di attività e area geografica, ad esempio bacini, sotto-bacini e corpi idrici³⁰.

La Commissione³¹ e la Corte³² hanno già sottolineato simili carenze in altri piani di gestione dei bacini idrografici.

31

La Corte ha inoltre riscontrato che, se da un lato ogni Stato membro è tenuto a valutare i progressi compiuti in merito al rispetto della direttiva quadro in materia di acque sulla base della percentuale di corpi idrici aventi un buono stato ecologico in ciascun bacino idrografico, dall’altro non ha l’obbligo di fissare i relativi valori-obiettivo, quali ad esempio la riduzione dei carichi di nutrienti (o altri non pertinenti ai fini del presente audit, quale la riduzione di specifici carichi inquinanti). Pertanto, non è possibile accertare il contributo delle misure contemplate nei piani di gestione dei bacini idrografici alla riduzione dell’apporto di nutrienti nel Mar Baltico.

Gli Stati membri visitati tengono conto solo in parte, nei rispettivi programmi o quadri giuridici, delle raccomandazioni dell’Helcom

32

Per quanto riguarda il trattamento delle acque reflue urbane, l’Helcom ha elaborato raccomandazioni dirette ai propri paesi firmatari che vanno oltre i requisiti fissati dalle direttive dell’UE. Le raccomandazioni più significative sono illustrate nel riquadro 1.

Riquadro 1

Raccomandazioni dell’Helcom circa il trattamento delle acque reflue che vanno oltre i requisiti fissati dalle direttive dell’UE

La raccomandazione 28E/5 (del 2007) propone buone pratiche per:

οlo sviluppo e la manutenzione di sistemi fognari,

οil trattamento del fosforo nelle acque reflue urbane a seconda delle dimensioni dell’impianto: ad esempio, raccomandando un massimo di 0,5 mg/l negli effluenti scaricati dagli impianti di trattamento delle acque reflue superiori a 10 000 a.e., mentre il limite fissato dalla direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane è di 1 mg/l.

La raccomandazione 28E/7 (del 2007) propone norme per l’utilizzo dei polifosfati nei detergenti, che i paesi firmatari devono introdurre gradualmente secondo calendari nazionali. I paesi firmatari dovrebbero:

οlimitare il tenore totale di fosforo nei detergenti per bucato,

οvagliare la possibilità di sostituire i polifosfati nei detergenti per lavastoviglie.

33

Nessuno dei tre Stati membri visitati aveva incluso queste raccomandazioni dell’Helcom nei rispettivi quadri normativi. In particolare, nessuno di essi aveva introdotto limiti obbligatori per il tenore di fosforo nei detergenti per bucato entro il termine ultimo applicabile a tutti gli Stati membri (30 giugno 2013)³³. Nessuno di questi Stati ha ancora applicato limiti per i detergenti per lavastoviglie (raccomandazione 28E/7).

34

In Finlandia, i limiti per il fosforo negli impianti di trattamento delle acque reflue vengono applicati in larga misura tramite un sistema di autorizzazioni ambientali. A seconda della condizione ecologica del corpo idrico nel quale viene immesso il fosforo, queste autorizzazioni possono essere più stringenti, rispetto a quanto previsto dalla direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane, per le concentrazioni di azoto e fosforo negli effluenti degli impianti di trattamento delle acque reflue, andando persino oltre la raccomandazione dell’Helcom³⁴. In Lettonia e Polonia, la raccomandazione dell’Helcom non è inclusa nelle autorizzazioni ambientali per i gestori degli impianti di trattamento. Tuttavia, in entrambi i paesi, nel corso dell’audit sono stati trovati impianti che applicano le raccomandazioni dell’Helcom (uno su tre in Lettonia e quattro su sette in Polonia).

35

Passando all’agricoltura, l’Helcom ha raccomandato di applicare ai terreni agricoli un limite di 25 kg/ha/anno di fosforo da effluenti (raccomandazione 28E/4 dell’Helcom del 2007). Tuttavia, in tutti gli Stati membri visitati, né la normativa né i requisiti minimi per fertilizzanti e pesticidi³⁵ contenuti in determinate misure di sviluppo rurale, e neanche le misure per il controllo dell’inquinamento diffuso previste dai piani di gestione dei bacini idrografici, impongono un tale limite all’utilizzo del fosforo nei fertilizzanti (cfr. paragrafo 29). Tra gli altri Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico, solo l’Estonia, la Svezia e la Germania hanno introdotto disposizioni normative che limitano l’utilizzo di fosforo nei fertilizzanti; tuttavia, queste non sono tanto rigorose quanto raccomandato dall’Helcom³⁶.

36

I tre Stati membri visitati giustificano la mancata applicazione di tale raccomandazione sostenendo che i loro suoli sono poveri di fosforo o che l’apporto medio di fosforo ai terreni agricoli è piuttosto basso. Tuttavia, gli auditor della Corte hanno rilevato che i dati concernenti l’utilizzo di fosforo mostrano che le quantità applicate potrebbero, in taluni casi, eccedere la quantità raccomandata dall’Helcom, che alcuni terreni sono ricchi di fosforo e che il dilavamento di fosforo è elevato³⁷. La raccomandazione 28E/4 dell’Helcom si riferisce anche alle autorizzazioni ambientali per le aziende con oltre 40 000 unità di pollame, 2 000 suini, 750 scrofe o 400 bovini. Tutti gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico devono ottenere un’autorizzazione ambientale per gestire allevamenti di suini e pollame, poiché questo è anche un requisito previsto dalla direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento³⁸, per quanto la Polonia non lo richieda per allevamenti di bovini con oltre 400 capi. In Finlandia e Lettonia, tuttavia, tale autorizzazione è invece richiesta per tutte le aziende di allevamento con un numero di capi ben al di sotto della soglia raccomandata dall’Helcom.

L’affidabilità dei dati del monitoraggio dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico non è garantita

37

I carichi di sostanze eutrofizzanti scaricati nel Mar Baltico da fiumi, torrenti e scarichi diretti sono monitorati e comunicati annualmente all’Helcom dalle autorità nazionali di ciascun paese firmatario. Le misurazioni sono effettuate alle foci dei fiumi che si riversano nel Mar Baltico in base a una metodologia standard approntata dall’Helcom. Questi dati annuali mostrano l’inquinamento totale delle acque che confluiscono in mare, indipendentemente dal tipo di fonte di inquinamento e dal paese di origine del carico. Gli apporti transfrontalieri di nitrati e fosforo provenienti da ciascun paese vengono comunicati ogni sei anni.

38

Anche gli apporti di nutrienti per tipo di fonte d’inquinamento e settore di attività sono comunicati ogni sei anni³⁹. Questi dati sono particolarmente utili per valutare le tendenze negli apporti di nutrienti generate dai diversi settori di attività e sono fondamentali per la messa a punto di misure efficienti in relazione ai costi da applicare in ciascun settore.

39

Dall’audit è emerso che, ai fini degli obiettivi quantificati dell’Helcom, le stime dell’inquinamento diffuso sono effettuate sulla base di una metodologia comune a livello di paese ma non a livelli inferiori, ad esempio a livello di bacino idrografico, sotto-bacino o corpo idrico. Inoltre, è emerso che i dati dell’Helcom non coincidono con le stime realizzate da ciascuno Stato membro, al momento di stabilire il proprio piano di gestione del bacino idrografico ai sensi della direttiva quadro in materia di acque, utilizzando metodologie diverse.

40

Ad esempio, i dati che riguardano l’inquinamento diffuso nei piani di gestione dei bacini idrografici della Lettonia sono inferiori ai dati corrispondenti contenuti nella banca dati dell’Helcom che si riferiscono allo stesso anno. Questa mancata corrispondenza si ripercuote anche sui dati dell’inquinamento transfrontaliero. Inoltre, i dati per il monitoraggio dei piani di gestione dei bacini idrografici mostrano un miglioramento per quanto concerne la concentrazione di nutrienti nelle acque superficiali nel periodo 2006-2013, mentre i dati dell’Helcom mostrano un continuo aumento nei carichi di nutrienti apportati da questo paese al Mar Baltico. Nel caso della Polonia, dalla valutazione, ai fini dei piani di gestione dei bacini idrografici, dello stato delle acque costiere e di transizione per il periodo 2010-2013 non emerge alcun miglioramento per le concentrazioni di nutrienti, mentre i dati presentati all’Helcom mostrano una continua diminuzione del carico di nutrienti.

41

Queste manifeste discrepanze sollevano interrogativi circa l’affidabilità dei dati del monitoraggio, soprattutto per quanto attiene ai dati sull’inquinamento transfrontaliero e sull’inquinamento diffuso. Tale stato di cose è stato notato anche da un gruppo di esperti dell’Helcom, che ha esortato gli Stati membri a fornire informazioni sulle riduzioni previste del carico di nutrienti risultanti dall’attuazione nazionale della direttiva quadro in materia di acque⁴⁰.

Efficacia delle azioni volte a ridurre l’inquinamento da sostanze eutrofizzanti provenienti dalle acque reflue urbane

42

Le acque reflue urbane rappresentano il 90 % circa di tutte le fonti d’inquinamento puntuali. Parte di tale inquinamento ha origine in Russia e Bielorussia, che non sono soggette al diritto dell’UE.

43

Negli Stati membri, la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane (articolo 3) stabilisce che tutti gli agglomerati⁴¹ superiori a 2 000 a.e.⁴² devono disporre di sistemi di raccolta o, laddove ciò non sia giustificato, di sistemi individuali o altri sistemi adeguati che raggiungano lo stesso livello di protezione ambientale. Prima di essere scaricate in un corpo idrico, le acque reflue devono subire un trattamento secondario che riduce la concentrazione di inquinamento organico⁴³ al di sotto di un certo limite (articolo 4). Inoltre, nelle aree sensibili, le acque reflue devono essere sottoposte a un trattamento «più spinto». Laddove la classificazione dell’area come «sensibile» sia dovuta all’eutrofizzazione o al rischio di eutrofizzazione, gli Stati membri hanno due opzioni: conseguire concentrazioni al di sotto dei limiti fissati dalla direttiva per l’azoto e/o il fosforo negli effluenti scaricati dagli impianti di trattamento in agglomerati superiori a 10 000 a.e. (articolo 5, paragrafi 2 e 3), oppure ridurre di una determinata percentuale la quantità di azoto e/o fosforo del carico complessivo immesso in tutti gli impianti di trattamento delle acque reflue urbane nelle aree sensibili (articolo 5, paragrafo 4).

44

Agli Stati che si affacciano sul Mar Baltico e che hanno aderito all’UE nel 2004 (Estonia, Lettonia, Lituania e Polonia) è stato concesso un periodo transitorio per conformarsi alla direttiva. Alla fine del 2012 (ossia l’anno per il quale sono disponibili i dati più recenti sulla conformità), il periodo transitorio era già scaduto per la Lituania e l’Estonia, mentre la Lettonia e la Polonia non erano ancora obbligate a rispettare pienamente la direttiva in quanto il loro periodo transitorio scadrà il 31 dicembre 2015.

45

Gli auditor della Corte hanno verificato se:

—gli Stati membri rispettino la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane;

—gli impianti di trattamento delle acque reflue urbane cofinanziati dall’UE siano efficienti e sostenibili;

—la Commissione abbia adottato le azioni adeguate per far sì che gli Stati membri rispettino la direttiva;

—il sostegno dell’UE destinato alla Russia e alla Bielorussia comporti una significativa riduzione dei nutrienti riconducibili alle acque reflue.

La maggior parte degli Stati membri tuttora non rispetta la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane

Stati membri che erano tenuti a ottemperare alla direttiva entro il 2012

46

La tabella 1 presenta il livello di conformità, alla fine del 2012, degli Stati membri che avevano raggiunto il termine ultimo fissato per ottemperare agli obblighi relativi al trattamento secondario e al trattamento «più spinto». La Germania e la Finlandia erano molto prossime al pieno rispetto degli articoli 4 e 5 della direttiva che dispongono l’obbligo di trattamento secondario e «più spinto».

Tabella 1

Principali dati sulla conformità alla direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane in relazione al trattamento delle acque reflue

| DK | DE | EE | LT | FI | SE
Carico totale nello Stato membro (a.e.) | 11 607 945 | 112 878 422 | 1 642 766 | 2 757 900 | 5 239 700 | 12 672 633
Trattamento secondario¹
Carico totale per il quale questo trattamento deve essere conforme (a.e.) | 11 232 613 | 112 672 240 | 1 579 138 | 2 757 900 | 5 070 800 | 12 404 389
Carico totale per il quale il trattamento è conforme (a.e.) | 11 153 597 | 112 561 974 | 1 510 498 | 2 757 900 | 5 054 100 | 12 095 484
Percentuale del carico totale per il quale il trattamento è conforme | 99,3 % | 99,9 % | 95,7 % | 100,0 % | 99,7 % | 97,5 %
Trattamento «più spinto»²
Carico totale per il quale questo trattamento deve essere conforme (a.e.) | 10 358 176 | Conforme all’articolo 5, paragrafo 4³ | 1 466 475 | 2 582 700 | 4 583 900 | 11 657 155
Carico totale per il quale il trattamento è conforme (a.e.) | 10 235 632 | 1 310 525 | 2 497 700 | 4 567 200 | 10 366 880
Percentuale del carico totale per il quale il trattamento è conforme | 98,8 % | 89,4 % | 96,7 % | 99,6 % | 88,9 %

1 Il trattamento secondario non è applicabile agli agglomerati con meno di 10 000 a.e. che scaricano direttamente sulla costa.

2 Tutti gli Stati membri, eccetto la Germania, applicano un trattamento «più spinto» a livello di agglomerato, secondo quanto previsto dall’articolo 5, paragrafo 2. In questo caso, il trattamento «più spinto» non si applica agli agglomerati con meno di 10 000 a.e. o agli agglomerati fuori dalle aree sensibili.

3 La Germania applica un trattamento «più spinto», secondo quanto previsto dall’articolo 5, paragrafo 4; ciò significa che al carico complessivo a livello di paese immesso in impianti di trattamento delle acque reflue deve essere applicata una riduzione di nutrienti del 75 %. Al 2012, la Germania era riuscita a ridurre dell’82 % e del 90 % rispettivamente i carichi complessivi di azoto e di fosforo immessi nei propri impianti di trattamento delle acque reflue.

Fonte: dati della Commissione a dicembre 2012.

47

Per quanto riguarda l’obbligo di raccolta delle acque reflue, la Commissione ritiene conformi tutti gli Stati membri, indipendentemente dalla percentuale di acque reflue trattate da sistemi individuali o altri sistemi adeguati. Al riguardo, la percentuale più alta è quella ottenuta in Lituania ed Estonia, rispettivamente con il 10,2 % e il 3,6 % del carico di acque reflue da agglomerati al di sopra di 2 000 a.e.

48

Le condizioni imposte dalla direttiva in relazione a tali sistemi sono vaghe: essi dovrebbero raggiungere lo stesso livello di protezione garantito dai sistemi di raccolta centralizzati. Solo di recente la Commissione ha chiesto agli Stati membri di illustrare i loro sistemi individuali. Il tema, peraltro, è già stato sollevato in precedenza dalla Corte⁴⁴.

49

La Commissione ritiene che l’obbligo di raccolta si considera rispettato quando il 98 % del carico di ogni agglomerato viene raccolto da reti fognarie centralizzate o gestito da sistemi individuali o altri sistemi adeguati e quando il rimanente 2 % è inferiore a 2 000 a.e. In pratica, nel quadro dell’approvazione dei programmi operativi 2014-2020, la Commissione ha incoraggiato l’ottenimento di detta percentuale tramite investimenti in sistemi di raccolta centralizzati.

Stati membri che devono completare l’attuazione della direttiva entro la fine del 2015

50

I due Stati membri visitati, ancora nel periodo transitorio ai fini della conformità, non avevano raggiunto i valori-obiettivo intermedi (Lettonia) o non avevano ancora comunicato dati completi e affidabili (Polonia).

51

Nel caso della Polonia, il rispetto della direttiva non sarà ottenuto nel 2015. Il trattamento «più spinto» era stato pianificato solo negli impianti di trattamento delle acque reflue con una capacità superiore a 15 000 a.e., visto che questo Stato membro aveva deciso di applicare la seconda opzione, a norma della direttiva, che consiste nel raggiungere una riduzione media del 75 % di azoto e fosforo nel carico complessivo immesso in tutti gli impianti di trattamento delle acque reflue nelle aree sensibili (cfr. paragrafo 42). Tale decisione, tuttavia, non era appropriata, poiché il trattato di adesione della Polonia concede un periodo transitorio per conseguire la conformità soltanto in relazione alla prima opzione (riduzione dei nutrienti a livelli standard in tutti gli agglomerati oltre i 10 000 a.e.), non alla seconda. La Commissione ha reagito a questo problema solo nel 2010 (cfr. paragrafi 59 e 60).

52

Stando ai dati forniti dalle autorità polacche, alla fine del 2015 la Polonia avrà ecceduto la propria dotazione finanziaria per la raccolta delle acque reflue del 95 % e quella per gli impianti di trattamento delle acque reflue, il cui principale cofinanziatore è l’UE, del 79 %. Tuttavia, nonostante i significativi investimenti, il paese è ben lungi dal raggiungimento della conformità. Le autorità nazionali polacche prevedono che 1 029 su 1 559 agglomerati, che rappresentano il 63 % del carico inquinante delle acque reflue del paese, non risulteranno pienamente conformi alla fine del 2015. La non corretta applicazione del trattato di adesione e l’inesatta e mutevole definizione degli agglomerati⁴⁵sono tra le ragioni di questi rilevanti ritardi.

53

Nel caso della Lettonia, la conformità potrebbe essere conseguita entro la fine del 2015. Tuttavia, secondo le previsioni delle autorità per il 2020, cinque anni dopo l’estensione della rete, il 93 % della popolazione sarà coperto, ma solo l’85 % sarà connesso. Nel 2014, il governo lettone ha proposto una legge che avrebbe facilitato la connessione delle abitazioni alla rete fognaria, consentendo ai comuni di sovvenzionare i cittadini che volessero connettersi.

54

Infine, in alcune grandi città polacche e lettoni, vi sono stati investimenti cofinanziati dall’UE in tecnologie per il trattamento delle acque reflue che vanno oltre gli obblighi della direttiva concernenti l’eliminazione del fosforo (cfr. paragrafo 34). Investimenti di questo tipo sono stati proposti anche nei piani di gestione dei bacini idrografici lettoni per città più piccole⁴⁶ in aree in cui i corpi idrici non raggiungono un buono stato delle acque. Tuttavia, al momento dell’audit, questi investimenti non erano ancora stati realizzati. Nei piani di gestione dei bacini idrografici polacchi, invece, non erano previsti investimenti di questo tipo.

Gli impianti di trattamento delle acque reflue cofinanziati dall’UE sono efficaci, benché non ne sia sempre garantita la sostenibilità

55

Alla fine del 2013, tutti i 10 impianti di trattamento delle acque reflue esaminati (tre in Lettonia e sette in Polonia) erano risultati conformi alle norme dell’UE in relazione agli effluenti, tranne uno in Lettonia che avrebbe dovuto conformarsi entro la scadenza finale per detto Stato membro (dicembre 2015). Un impianto in Lettonia e quattro in Polonia, inoltre, sono risultati conformi alle raccomandazioni più esigenti dell’Helcom relative al fosforo (cfr. raccomandazione 28E/5 nel riquadro 1).

56

Per quanto riguarda la capacità di trattamento degli impianti oggetto della visita, un impianto in Lettonia (Ogre) è risultato sovradimensionato, visto che il trattamento dei carichi organici rappresentava solo il 29 % della sua capacità. Si è altresì rilevato che la capacità richiesta a quattro impianti polacchi (Varsavia, Łódź, Stettino e Gdynia) avrebbe potuto essere inferiore, poiché si trattava anche l’acqua pulita proveniente dalle infiltrazioni delle falde acquifere nella misura del 21-26 % del volume complessivo. Problemi simili sono stati osservati nella relazione speciale della Corte sul bacino idrografico del Danubio⁴⁷.

57

Le tariffe per i servizi idrici negli agglomerati interessati sono fissate dai comuni secondo la normativa nazionale, e sono soggette all’approvazione dell’autorità di regolamentazione nazionale. Dall’audit è emerso che le tariffe non coprono parte dell’ammortamento dei beni in Lettonia; la stessa carenza è stata inoltre riscontrata in uno dei sette impianti visitati in Polonia; pertanto, in questi casi, il gettito generato non è sufficiente per sostituire i beni alla fine del loro ciclo di vita. Questa carenza può essere dovuta anche al sottoutilizzo degli impianti di trattamento. In tutti gli agglomerati esaminati, il prezzo dei servizi idrici è al di sotto del livello di accessibilità generalmente accettato per i nuclei familiari (il 4 % del reddito delle famiglie, cui si fa riferimento negli orientamenti dalla Commissione⁴⁸). La Corte, in passato, ha formulato osservazioni analoghe⁴⁹.

Il monitoraggio della Commissione sull’attuazione della direttiva da parte degli Stati membri non è tempestivo

58

Una prima misura di monitoraggio per la Commissione consiste nell’accertare che le disposizioni della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane siano state correttamente recepite dai rispettivi ordinamenti nazionali degli Stati membri; tale verifica viene effettuata sulla base di studi di conformità. Tali controlli sono iniziati immediatamente dopo l’adozione della direttiva e hanno dato luogo ad azioni legali contro la Danimarca, la Germania e la Svezia. Per gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico e che hanno aderito all’Unione nel 2004, le verifiche non sono invece sfociate in azioni legali.

59

Nel caso della Polonia, lo studio di conformità del 2005 non aveva sollevato questioni giuridiche, ma affermava chiaramente che la Polonia aveva applicato la procedura di trattamento alternativa di cui all’articolo 5, paragrafo 4 della direttiva 91/271/CEE. Pertanto, le disposizioni transitorie del trattato di adesione si applicano all’obbligo di ridurre del 75 % l’azoto e il fosforo complessivi. Tuttavia, come illustrato al paragrafo 51, il trattato di adesione concede alla Polonia un periodo transitorio solo per l’attuazione dell’articolo 5, paragrafi 2 e 3 (prima opzione relativa al trattamento «più spinto»), ma non per l’articolo 5, paragrafo 4 (seconda opzione).

60

La Commissione ha reagito a questo problema solo nel 2010, all’atto dell’approvazione di domande di progetto per infrastrutture per acque reflue urbane che non erano conformi al trattato di adesione firmato dal paese. La Corte ritiene che l’azione della Commissione non sia stata tempestiva.

61

A gennaio 2012, come condizione per il cofinanziamento dell’UE, la Commissione ha chiesto agli Stati membri di dimostrare che tutti i progetti riguardanti gli agglomerati al di sopra di 10 000 a.e. rispettassero i requisiti dell’articolo 5, paragrafi 2 e 3 della direttiva. Di conseguenza, la Polonia deve modificare il proprio piano di attuazione relativo alle acque reflue urbane per includervi ulteriori investimenti per garantire la conformità, anche se non rispetterà la scadenza sottoscritta nel trattato di adesione.

62

Una seconda misura per la Commissione è quella di monitorare costantemente l’avanzamento dei piani di attuazione nazionali per la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane, sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri ogni due anni (articolo 17). Secondo la Commissione, le informazioni raccolte non erano sufficienti per consentire un monitoraggio efficace, ragion per cui, nel 2014, ha introdotto un nuovo modulo per la comunicazione delle informazioni⁵⁰. Tuttavia, le azioni della Commissione al riguardo non sono sufficienti a superare le attuali debolezze, perché, ad esempio, essa non richiede informazioni sulle realizzazioni e i risultati attesi dagli investimenti proposti in termini di chilometri di condutture fognarie, o di percentuale del carico di liquami di un agglomerato da raccogliere.

63

La Commissione, inoltre, richiede informazioni agli Stati membri circa il rispetto, da parte loro, degli obblighi di raccolta e trattamento delle acque reflue (articolo 15, paragrafo 4): ciò può portare a comunicazioni «EU Pilot»⁵¹ e quindi a una successiva azione legale qualora le violazioni siano confermate. Tuttavia, l’intervento della Commissione al riguardo non è stato tempestivo. La Commissione ha avviato comunicazioni EU Pilot con gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico solo molto tempo dopo i termini ultimi fissati dai trattati di adesione (nel caso della Lituania, alla fine del 2014 per gli agglomerati per i quali il termine ultimo era il 2008; nel caso della Lettonia, alla fine del 2014 per gli agglomerati per i quali il termine ultimo era il 2010). Ha altresì avviato procedure d’infrazione contro la Svezia e la Finlandia nel 2002, poiché questi paesi hanno scelto di ridurre solo il fosforo (non l’azoto) in determinate aree costiere e interne. La Corte di giustizia dell’Unione europea si è espressa a favore della Finlandia; alla Svezia, invece, è stato richiesto di ridurre l’azoto nelle acque reflue scaricate da 36 agglomerati⁵². Secondo le informazioni disponibili presso la Commissione, nel 2015 gli agglomerati non conformi erano ancora otto.

64

Infine, i nostri auditor hanno rilevato che, lasciando agli Stati membri la scelta di attuare il trattamento «più spinto», si arriva a una situazione in cui gli Stati membri possono ottemperare alla direttiva e, al contempo, consentire agli agglomerati di attenersi a diversi livelli di riduzione dei nutrienti. Gli auditor della Corte hanno riscontrato che la concentrazione di nutrienti negli effluenti scaricati da 28 impianti di trattamento delle acque reflue esaminati (situati in paesi che si affacciano sul Mar Baltico) varia considerevolmente (cfr. allegato IV). Se si considerano gli impianti di trattamento delle acque reflue risultati conformi alla direttiva nel 2013, la concentrazione di azoto varia da 16,4 mg/l presso Espoo a 3,7 mg/l a Helsinki; la concentrazione di fosforo, invece, varia da 0,9 mg/l a Riga a 0,1 mg/l a Stoccolma.

Il sostegno finanziario che l’UE fornisce alla Russia e alla Bielorussia è potenzialmente efficiente in termini di rapporto benefici/costi, ma ha una portata assai limitata rispetto a ciò che è necessario e l’attuazione dei progetti richiede molto tempo

65

I finanziamenti dell’UE per i progetti relativi alle acque reflue in Russia e Bielorussia sono assai limitati. Nel periodo 2001-2014, il fondo di sostegno del partenariato ambientale per la dimensione nordica, un’iniziativa internazionale per il contrasto dei problemi ambientali che hanno un impatto transfrontaliero in Europa settentrionale, ha stanziato 177 milioni di euro a favore di progetti ambientali in Russia e Bielorussia tramite la propria dotazione finanziaria per attività non nucleari. Il contributo dell’UE è stato di 44 milioni di euro. Al momento dell’audit, il partenariato aveva approvato 18 progetti di raccolta e trattamento delle acque reflue e di forniture idriche, 15 in Russia e tre in Bielorussia, beneficianti del 71 % delle sovvenzioni a titolo del partenariato.

66

Una valutazione presentata all’assemblea dei contribuenti a dicembre 2013 dalla Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) – il gestore del fondo del partenariato – stima che i progetti approvati dal partenariato potrebbero tradursi in riduzioni di azoto superiori a 7 600 t/anno e in riduzioni di fosforo pari a 2 300 t/anno. Si tratta del 7 % e del 27 % circa degli apporti della Russia e del 9 % e del 21 % degli apporti della Bielorussia: quindi, un notevole contributo alla necessaria riduzione dei nutrienti nel Mar Baltico. Tuttavia, non sono stati presentati all’assemblea dati di monitoraggio sulle riduzioni ottenute.

67

Dal momento che il contributo dell’UE al fondo è relativamente limitato e che la quota cofinanziata dalle autorità dei paesi destinatari è significativa, l’effetto leva dei fondi dell’UE è elevato: per ogni due euro di contributi dell’UE, si ottengono 98 euro da altre fonti. La valutazione della BERS riporta un costo di 462 000 euro per la riduzione di una tonnellata di carico di fosforo tramite i progetti del partenariato per il trattamento delle acque reflue in Russia e Bielorussia, circa un quinto del costo in Finlandia, Svezia o Germania.

68

La riduzione dei nutrienti provenienti dalla Russia è stata raggiunta soprattutto ampliando e potenziando il sistema di raccolta e trattamento delle acque reflue di San Pietroburgo. Recenti dati del gestore del sistema mostrano che la concentrazione di fosforo risulta conforme allo standard dell’Helcom (cfr. riquadro 1) in 11 impianti di trattamento su 12, mentre gli standard stabiliti dall’Helcom per l’azoto risultano rispettati in otto impianti.

69

Tuttavia, l’attuazione dei progetti richiede del tempo. I lunghi negoziati relativi ai prestiti, le modifiche alla normativa ambientale e i tempi per l’affido dei lavori fanno sì che i progetti vengano completati diversi anni dopo l’approvazione degli stessi. Al 31 ottobre 2014, solo quattro progetti di infrastrutture per il trattamento delle acque reflue su 18 erano stati completati, realizzando la metà dei risultati attesi in Russia. Il programma d’investimenti municipali per l’ambiente nell’oblast di Leningrado, approvato nel 2002, ha fatto registrare notevoli ritardi, mentre il programma relativo ai servizi idrici e ambientali di Kaliningrad, approvato nel 2005, non è ancora stato completato. Quest’ultimo progetto è di grande importanza per il Mar Baltico, poiché il carico della città di Kaliningrad è secondo solo a quello di San Pietroburgo. Quanto alla Bielorussia, non è stato ancora completato alcun progetto. Pertanto, c’è ancora molto da fare per raggiungere le necessarie riduzioni dei nutrienti provenienti da questi paesi.

Efficacia degli interventi volti a ridurre l’inquinamento idrico da nutrienti utilizzati in agricoltura

70

L’agricoltura è la principale fonte di inquinamento idrico diffuso da sostanze eutrofizzanti (cfr. paragrafo 4) e, al momento, anche dell’inquinamento complessivo da sostanze eutrofizzanti, specialmente nei paesi in cui l’inquinamento dovuto alle acque reflue urbane è già stato ridotto in maniera significativa. Ad esempio, l’agricoltura è responsabile di circa due terzi del carico di azoto veicolato dall’acqua in Finlandia, ma solo di un terzo di quello in Polonia.

71

L’UE ha adottato la direttiva sui nitrati nel 1991 allo scopo di proteggere l’acqua dall’inquinamento causato dai nitrati utilizzati in agricoltura nelle zone che scaricano in acque già inquinate o a rischio di inquinamento, le cosiddette «zone vulnerabili ai nitrati» in cui è necessario attuare programmi d’azione relativi ai nitrati. Se decidesse di farlo, uno Stato membro potrebbe applicare gli obblighi previsti dalla direttiva su tutto il suo territorio.

72

Nel 2005 è stato introdotto un meccanismo di condizionalità che collega i pagamenti ricevuti dagli agricoltori, tra le altre cose, al rispetto da parte loro degli obblighi ambientali. Il rispetto di questi requisiti di condizionalità deve essere verificato in maniera sistematica, come sancito dalla normativa dell’UE.

73

Ai sensi della direttiva quadro in materia di acque, laddove le misure di base (attuazione della direttiva sui nitrati e delle altre misure per il controllo dell’inquinamento diffuso – cfr. paragrafo 29) siano insufficienti a raggiungere il buono stato delle acque, come nel caso della regione del Mar Baltico, dovrebbero essere messe in pratica misure supplementari nei bacini idrografici dei corpi idrici che non raggiungono un buono stato delle acque. Tali misure supplementari devono essere incorporate nei piani di gestione dei bacini idrografici. Per gli Stati membri visitati, esse corrispondono per lo più alle misure contemplate dai programmi di sviluppo rurale cofinanziati dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.

74

La Corte ha valutato se:

—l’attuazione, da parte degli Stati membri, dei requisiti della direttiva sui nitrati fosse efficace e se il monitoraggio della Commissione fosse adeguato;

—il meccanismo di condizionalità fosse efficace in termini di protezione delle risorse idriche;

—le misure di sviluppo rurale cofinanziate dall’UE e finalizzate alla protezione delle risorse idriche fossero efficaci in termini di riduzione dei nutrienti.

La direttiva sui nitrati non è attuata in modo efficace, nonostante il monitoraggio relativamente riuscito da parte della Commissione

Carenze nella designazione delle zone vulnerabili

75

Le zone vulnerabili ai nitrati dovrebbero includere tutte le zone del territorio che scaricano in acque inquinate (ad esempio acque eutrofiche, acque con una concentrazione di nitrati superiore a 50 mg/l) o a rischio di inquinamento, e che contribuiscono all’inquinamento da nitrati. Gli Stati membri, pertanto, devono attuare un programma d’azione in queste zone. La Germania, la Danimarca, la Finlandia e la Lituania non hanno designato zone specifiche, poiché hanno scelto di applicare i programmi d’azione su tutto il loro territorio. Gli altri quattro Stati membri, soprattutto la Polonia, nonostante le acque provenienti dal loro territorio scarichino quasi interamente nel Mar Baltico, hanno designato solo una piccola parte del loro territorio come zone vulnerabili ai nitrati (Estonia: 7 %; Lettonia: 13 %; Polonia: 4,5 % e Svezia: 22 %). La Commissione ha quindi messo in discussione l’adeguatezza della designazione delle zone vulnerabili in questi paesi, arrivando finanche a deferire la Polonia dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea (cfr. paragrafo 82).

76

L’applicazione di un programma d’azione all’intero territorio, come nel caso della Finlandia, facilita l’accettazione delle norme, perché queste sono le stesse per tutti gli agricoltori. Tuttavia, nelle zone ad agricoltura estensiva con un utilizzo ridotto di fertilizzanti, un buono stato dei corpi idrici riceventi ed un basso rischio di inquinamento degli stessi, alcuni requisiti del programma d’azione risultano superflui, mentre aumentano i costi amministrativi e di ispezione. Nelle aree ad agricoltura intensiva e nelle zone d’allevamento, d’altro canto, i requisiti potrebbero essere insufficienti per ottenere le riduzioni dei nutrienti necessarie a raggiungere il buono stato delle acque interne e di quelle del Mar Baltico. Ad esempio, dopo aver applicato la direttiva sui nitrati per 20 anni, una parte significativa dei corpi idrici nella Finlandia meridionale è in cattive condizioni. Inoltre, la Finlandia non ha recentemente ridotto i propri apporti di azoto nel Mar Baltico (cfr. figura 2).

77

C’è ancora molto da fare prima di raggiungere i valori-obiettivo di riduzione dell’apporto di fosforo (cfr. l’allegato III). Inoltre, la direttiva sui nitrati è incentrata sui nitrati e non impone limiti all’applicazione del fosforo⁵³. Pertanto, quando l’eutrofizzazione è innescata dal fosforo, l’applicazione di un programma d’azione sull’azoto non risolverà necessariamente il problema e gli Stati membri potrebbero dover adottare misure supplementari. Negli Stati membri visitati non erano stati fissati requisiti che limitassero l’applicazione di fosforo ai terreni (cfr. paragrafo 35).

Variazioni nel contenuto dei programmi d’azione relativi ai nitrati

78

La direttiva include sia requisiti obbligatori che facoltativi cui devono conformarsi gli agricoltori. Tuttavia, stabilisce limiti precisi solo per pochi requisiti obbligatori, che sono quindi applicati in modo uniforme da tutti gli Stati membri⁵⁴. Per quanto riguarda gli altri requisiti obbligatori, sono gli Stati membri a stabilire, nei rispettivi programmi d’azione relativi ai nitrati, le norme puntali. Nei tre Stati membri oggetto della visita, queste norme presentano un rigore variabile e sono meno stringenti di quelle indicate in uno studio realizzato per conto della Commissione, come illustrato nella tabella 2.

79

La direttiva impone un limite preciso all’applicazione dell’azoto derivante da effluenti, ma non all’applicazione dell’azoto derivante da fertilizzanti minerali, che è aumentata⁵⁵. Include inoltre un obbligo generale, in capo agli Stati membri, di stabilire limitazioni alla quantità complessiva di fertilizzanti azotati che può essere applicata. Per garantire la massima efficacia di un siffatto requisito, i piani di concimazione dovrebbero essere redatti da esperti indipendenti e approvati dalle autorità competenti. Tuttavia, ai sensi della direttiva sui nitrati, i piani di concimazione e i relativi registri non sono obbligatori per gli agricoltori. Il programma d’azione della Finlandia non impone agli agricoltori di applicare piani di concimazione; la Polonia, invece, richiede i registri relativi alla concimazione nonché i piani di concimazione per le aziende di dimensioni superiori a 100 ettari, ossia l’1 % del numero complessivo delle aziende agricole polacche. In questi due paesi tali requisiti non sono obbligatori; sono invece applicati dagli agricoltori su base volontaria quale condizione per beneficiare dei pagamenti agroambientali⁵⁶. La Lettonia richiede sia i piani che i registri di concimazione per le aziende superiori a 20 ettari (o a tre ettari nel caso delle aziende orticole), che rappresentano l’85 % dei terreni agricoli nelle zone vulnerabili ai nitrati.

80

Inoltre, l’attuazione di alcuni requisiti, difficile da monitorare poiché comportano il divieto di concimazione in alcune date o per alcune fasce di terreno (cfr. punti III.1.1, II.A.2 e II.A.4 nella tabella 2), potrebbe essere meglio garantita imponendo l’uso di registri relativi alla concimazione. In assenza di tali registri, è molto difficile accertare con certezza le violazioni e applicare le sanzioni, a meno che l’agricoltore non sia colto in flagrante.

Tabella 2

Requisiti dei programmi d’azione sui nitrati in vigore alla fine del 2014

Riferimento agli allegati della direttiva sui nitrati | Requisiti obbligatori
Fertilizzanti | Effluenti
III.1.1 Periodo di divieto | III.1.3 Limite concernente l’applicazione al terreno (kg/ha/anno) | II.A.2 Terreno in pendenza ripida | II.A.4 Distanza dai corsi d’acqua | III.1.2 Capacità delle strutture di deposito degli effluenti
LETTONIA (nelle zone vulnerabili ai nitrati) | 4,5 mesi per gli effluenti 5 mesi per i fertilizzanti minerali | Patate: < 150 Prato: da 50 a 190 Cereali primaverili e semi oleaginosi: da 110 a 200 | Tutti i fertilizzanti vietati su pendenze > 17,6% (10°) | 50 m in caso di pendenza > 10° 10 m dalle zone idriche protette | produzione semestrale di effluenti solidi produzione di 7 mesi di effluenti liquidi
POLONIA (nelle zone vulnerabili ai nitrati) | Da 3,5 a 4,5 mesi effluenti solidi 6,5 mesi effluenti liquidi e fertilizzanti minerali | Patate: da 100 a 200 Prato e foraggio insilato: da 260 a 300 Cereali primaverili e semi oleaginosi: da 100 a 240 | Alcuni fertilizzanti vietati sulle pendenze > 10 % | da 5 a 20 m | produzione semestrale di effluenti
FINLANDIA (intero paese) | 6 mesi | Patate: < 130 Prato, foraggio insilato: < 250 Cereali primaverili e semi oleaginosi: < 170 | Effluenti vietati sulle pendenze > 10 % | 5 m 10 m in caso di pendenza > 2% | produzione annua di effluenti
Studio realizzato per conto della Commissione | Finlandia: 8 mesi Lettonia e Polonia: 7 mesi (2 mesi in meno per gli effluenti solidi in assenza di rischi particolari) | Patate: < 130 in Finlandia < 90 in Lettonia e Polonia | Tutti i fertilizzanti vietati su pendenze > 8 % e lunghe 100 m | 25 m lungo i corsi d’acqua in zone di corpi idrici sensibili ed eutrofici 50 m in caso di terreno in pendenza da 3 a 10 m lungo fossati e piccoli torrenti | Finlandia: produzione di 9 mesi di effluenti Lettonia e Polonia: produzione di 8 mesi

Prato e foraggio insilato: < 90 e < 210 in Finlandia
< 100 e < 250 in Lettonia e Polonia

Cereali primaverili e semi oleaginosi: < 70 in Finlandia
< 60-80 in Lettonia e Polonia

| Uguali o più rigorosi rispetto alla norma nello studio
| Vicini alla norma nello studio
| Ampiamente al di sotto della norma nello studio
| Significativamente al di sotto della norma nello studio

Fonte: Corte dei conti europea.

Studio condotto per conto della Commissione, Recommendations for establishing Actions Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agriculture sources (Raccomandazioni per l’istituzione dei programmi d’azione a norma della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole) [DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Spagna, Institute of Technology and Life Sciences (ITP), Varsavia, Polonia, Swedish Institute of Agricultural and Environmental Engineering (JTI), Uppsala], dicembre 2011.

Il monitoraggio della Commissione, relativamente riuscito, è stato però dispendioso in termini di tempo

81

La Commissione dovrebbe garantire una corretta applicazione della direttiva sui nitrati da parte degli Stati membri⁵⁷. Tuttavia, spetta a questi ultimi approvare la designazione delle zone vulnerabili ai nitrati o i programmi d’azione sui nitrati. Ogni quattro anni, gli Stati membri devono presentare alla Commissione una relazione («relazione a norma dell’articolo 10») contenente una giustificazione delle zone vulnerabili ai nitrati che hanno designato, i risultati del loro monitoraggio dell’inquinamento idrico da nitrati, nonché una sintesi dei loro programmi d’azione. Laddove la Commissione ritenga che la direttiva non sia stata correttamente applicata, l’unico strumento coercitivo di cui dispone è l’azione legale.

82

Dal 2010, la Commissione intrattiene un dialogo con tutti gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico, dialogo che ha contribuito all’introduzione di modifiche alla normativa sulla concimazione in generale. I programmi d’azione più recenti, che rendono più stringenti taluni requisiti, sono stati introdotti in Finlandia e Lettonia alla fine del 2014. Nel 2008, la Commissione ha chiesto alla Polonia di ampliare le zone vulnerabili ai nitrati e di rafforzare i programmi d’azione polacchi. Infine, a seguito di una sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (C-356/13) del 2014, la Polonia ha avviato una serie di procedure legislative per ridefinire le proprie zone vulnerabili ai nitrati e modificare la propria normativa sulla concimazione e i programmi d’azione per il 2016.

83

La procedura di monitoraggio della Commissione è dispendiosa in termini di tempo, il che è in parte dovuto al fatto che i requisiti della direttiva sono formulati in modo generale e necessitano di norme di attuazione dettagliate a livello degli Stati membri. La Commissione ha altresì bisogno di competenze scientifiche per valutare se le norme degli Stati membri siano abbastanza rigorose da garantire il livello di protezione delle acque al quale mira la direttiva. A seguito dello studio citato nella tabella 2 e di ulteriori evidenze scientifiche, la Commissione ha intensificato le proprie azioni; tuttavia, le raccomandazioni di tale studio sono talvolta contestate dagli Stati membri. Al momento dell’audit, erano in corso discussioni con l’Estonia e la Svezia, ed era aperta una procedura d’infrazione nei confronti dell’Estonia. La Commissione ha acconsentito a che la Lettonia, anziché ampliare le zone vulnerabili ai nitrati, imponga alcune regole relative all’uso dei nitrati al di fuori di tali zone. Queste due opzioni, però, potrebbero non avere pari efficacia: mentre i requisiti applicabili alle zone vulnerabili ai nitrati sono fatti rispettare attraverso un meccanismo dell’UE, i requisiti applicabili al di fuori di queste zone non sono tutti soggetti a controlli analoghi (cfr. paragrafo 85).

Il meccanismo della condizionalità contribuisce a far rispettare la direttiva sui nitrati e altri requisiti relativi alla concimazione, ma non è pienamente efficace

Non tutti i requisiti riguardanti l’utilizzo di fertilizzanti ricadono nell’ambito di applicazione della condizionalità

84

La direttiva sui nitrati non includeva alcuna disposizione specifica riguardante il rispetto dei requisiti da essa stabiliti. Con l’introduzione del meccanismo della condizionalità, il rispetto dei requisiti applicabili alle zone vulnerabili ai nitrati deve essere controllato nell’ambito della condizionalità. Ciò vuol dire che, se i requisiti non vengono rispettati, l’agricoltore può essere penalizzato. Tuttavia, la normativa settoriale e i meccanismi per farla rispettare si applicano a tutti gli agricoltori, ma soltanto i destinatari di pagamenti a titolo della PAC possono essere sanzionati nell’ambito della condizionalità.

85

Inoltre, gli Stati membri devono stabilire una serie di norme, chiamate BCAA, per gli aspetti definiti dalla normativa dell’UE, così che il terreno sia mantenuto in buone condizioni agronomiche e ambientali. La norma BCAA pertinente per la qualità dell’acqua, in cui occorre specificare i requisiti di concimazione, è la norma «Introduzione di fasce tampone lungo i corsi d’acqua»⁵⁸.

86

Tuttavia, non tutti i requisiti nazionali concernenti l’utilizzo di fertilizzanti al di fuori delle zone vulnerabili ai nitrati ricadono nell’ambito delle norme BCAA e, pertanto, non tutti rientrano nella condizionalità⁵⁹. Il rispetto dei requisiti che non rientrano nella condizionalità è verificato dalle autorità nazionali deputate alla tutela dell’ambiente; la normativa nazionale può prevedere sanzioni in caso di mancato rispetto. Tuttavia, tali verifiche presentavano debolezze nelle procedure per la determinazione del campione di controllo (Polonia); inoltre, non tutti i requisiti applicabili erano soggetti a verifica (Lettonia). In quest’ultimo paese, le verifiche aggiuntive includevano solo i requisiti che riguardano lo stoccaggio e la gestione degli effluenti.

87

Inoltre, dall’audit della Corte è emerso che la norma BCAA sulle fasce tampone era in realtà poco stringente (cfr. riquadro 2).

Riquadro 2

Esempi di requisiti da rispettare a titolo della norma BCAA per la creazione di fasce tampone lungo i corsi d’acqua

Detta norma BCAA, applicabile a tutti gli agricoltori dal 2013, doveva corrispondere come minimo ai requisiti applicabili agli agricoltori nelle zone vulnerabili ai nitrati. Già dalla tabella 2 (requisito II.A.4) è visibile la grande varietà nella definizione dei requisiti.

In Finlandia, la norma BCAA ha ulteriormente specificato che la coltivazione non è consentita sulla striscia fino a una larghezza massima di 0,60 m dall’argine del corso d’acqua. La Lettonia e la Polonia non si sono avvalse della norma BCAA per prescrivere una fascia di terreno non coltivato.

I controlli di condizionalità mostrano un significativo tasso di non conformità ai requisiti relativi alla protezione delle acque dalle sostanze eutrofizzanti

88

In tutti i tre Stati membri visitati, al momento della selezione dei campioni non si è tenuto conto dei rischi specifici relativi ai carichi di nutrienti (cfr. tabella 3).

Tabella 3

Fattori relativi al carico di nutrienti di cui si è tenuto conto nel selezionare il campione per i controlli di condizionalità

Aziende agricole che presentano un rischio maggiore in relazione all’inquinamento idrico da nutrienti | LV | PL | FI
Situate nelle vicinanze di corsi d’acqua | NO | SÌ | NO
Situate su un terreno in pendenza | NO | SÌ | NO
Aventi un’elevata densità di bestiame (> 1,7 unità di bestiame per ettaro) | NO | NO | NO

Fonte: Corte dei conti europea.

89

Le istruzioni per le ispezioni negli Stati membri non sono sempre abbastanza dettagliate da impedire che alcuni controlli chiave siano realizzati in modo non corretto. Ad esempio, dall’audit è emerso che nelle istruzioni non si prescriveva la verifica dell’affidabilità dei registri sui fertilizzanti mediante riconciliazione con le fatture (Polonia) e gli stock di fertilizzanti (Polonia e Lettonia). La tempistica delle ispezioni (svolte principalmente da luglio a ottobre) non è adeguata per la verifica del rispetto dei requisiti riguardanti i mesi invernali. Questo problema è già stato sollevato dalla Corte⁶⁰.

90

Nei tre paesi visitati vi è un elevato tasso di non conformità per quanto riguarda l’applicazione dei requisiti nelle zone vulnerabili ai nitrati, con valori compresi tra il 17 % e il 32 % degli agricoltori verificati nel 2013. La maggior parte dei casi di non conformità riguardava le strutture per lo stoccaggio degli effluenti, risultate assenti o inadeguate, e i problemi con l’analisi del tenore di azoto negli effluenti (Finlandia), il mancato rispetto del limite per l’applicazione dell’azoto derivante da effluenti (Polonia), l’inadeguatezza dei piani di concimazione e l’assenza di registri sui fertilizzanti (Lettonia). Ciò indica che il sistema di controllo ha un limitato effetto deterrente, come già sottolineato in precedenti relazioni della Corte⁶¹.

Le misure di sviluppo rurale cofinanziate dall’UE nel periodo 2007-2013 hanno avuto effetti esigui sulla riduzione dell’inquinamento dovuto alla presenza di sostanze eutrofizzanti nei corpi idrici degli Stati membri visitati

91

Le misure supplementari nei piani di gestione dei bacini idrografici del 2009 miravano a ridurre l’inquinamento da sostanze eutrofizzanti provenienti dall’agricoltura ed erano per lo più della stessa natura delle misure previste dai programmi di sviluppo rurale 2007-2013, ossia investimenti in aziende agricole per lo stoccaggio degli effluenti e misure tese a migliorare l’ambiente e lo spazio rurale⁶². Tuttavia, nei programmi di sviluppo rurale, queste misure hanno la finalità di conseguire molteplici obiettivi ambientali e, in generale, tutti gli agricoltori possono applicarle su base volontaria, indipendentemente dall’ubicazione dell’azienda; di contro, nei piani di gestione dei bacini idrografici, sono presentate come uno dei principali strumenti per migliorare lo stato delle acque e devono essere applicate in zone specifiche.

92

Inoltre, al momento dell’adozione dei piani di gestione dei bacini idrografici⁶³, una quota significativa dei fondi per lo sviluppo rurale era già stata impegnata, segnatamente per i regimi agroambientali, ma non necessariamente nelle zone specificate dai piani di gestione dei bacini idrografici. Per attuare tali regimi nelle zone specificate, sarebbero stati necessari una maggiore coordinazione tra autorità competenti per lo sviluppo rurale e autorità competenti per le risorse idriche e/o fondi aggiuntivi. Ciò si è verificato di rado⁶⁴.

Gli investimenti cofinanziati con fondi dell’UE hanno aiutato gli agricoltori a gestire meglio gli effluenti, ma hanno risolto solo in parte il problema delle aziende più inquinanti

93

L’assenza di adeguate strutture per lo stoccaggio degli effluenti è risultata essere un serio problema per quasi tutte le aziende ubicate nelle zone vulnerabili ai nitrati in Polonia. Lo stesso problema si considera di rilievo anche in Lettonia. La questione è stata affrontata, con esiti alterni, dai primi programmi di sviluppo rurale polacchi e lettoni (2004-2006)⁶⁵. Inoltre, i piani di gestione dei bacini idrografici del 2009 sono stati redatti partendo dal presupposto che era ancora necessario migliorare le strutture di stoccaggio degli effluenti nelle zone vulnerabili ai nitrati e in alcuni bacini idrografici dei corpi idrici. I piani di gestione dei bacini idrografici in Finlandia includono anche tale misura.

94

Tuttavia, nell’attuazione dei rispettivi programmi di sviluppo rurale 2007-2013, nessuno dei tre Stati membri visitati aveva dato priorità alle sovvenzioni per il miglioramento delle strutture di stoccaggio degli effluenti nelle aziende situate in zone vulnerabili ai nitrati o che pongono maggiori rischi per la protezione delle acque, ad esempio le zone con un’elevata densità di bestiame e quelle situate nei bacini dei corpi idrici in cattivo stato.

Diversi fattori hanno limitato l’efficacia delle misure di sviluppo rurale finalizzate alla protezione delle acque

95

Per quanto riguarda la riduzione dell’inquinamento idrico da sostanze eutrofizzanti, i regimi agroambientali più pertinenti non erano geograficamente mirati alle aree problematiche identificate nei piani di gestione dei bacini idrografici. Si tratta spesso di aree interessate dall’agricoltura intensiva e/o di zone vulnerabili ai nitrati, nonché di aree soggette all’erosione e quindi al dilavamento di nutrienti nell’acqua. Anche se alcuni regimi agroambientali e alcune misure di imboschimento sono risultati ben indirizzati, sono stati poco attraenti in termini di domande presentate dagli agricoltori. Ad esempio, in Finlandia, i regimi «introduzione di fasce tampone (zone ripariali)» e «riduzione efficiente del carico di nutrienti (fosforo)» hanno conseguito, rispettivamente, il 57 % e il 15 % dei rispettivi valori-obiettivo (numero di ettari). In Lettonia, il regime del «campo di stoppie nel periodo invernale» ha raggiunto quasi il 59 % e, in Polonia, la misura di «imboschimento» ha raggiunto il 50 % dei valori-obiettivo. Secondo le autorità nazionali, queste basse percentuali sono dovute alla complessità delle misure e all’esiguità dell’importo dei sussidi, specialmente per le aziende, generalmente ubicate in queste aree, che praticano attività intensive.

96

Di conseguenza, i regimi agroambientali più pertinenti sono applicati in modo non soddisfacente nelle aree a rischio di inquinamento da nutrienti negli Stati membri controllati. Ad esempio, in Lettonia e Polonia la maggior parte della superficie interessata dalle misure «agricoltura biologica», «protezione del suolo e delle acque» e «zone erbose tampone» corrisponde a terreni agricoli situati al di fuori delle zone vulnerabili ai nitrati (cfr. tabella 4).

Tabella 4

Attuazione di regimi agroambientali pertinenti per la protezione delle acque nelle zone vulnerabili ai nitrati

| % dell’area beneficiaria del sostegno situata in zone vulnerabili ai nitrati
Regimi agroambientali pertinenti per la protezione delle acque | LV | PL
Agricoltura biologica | 5,2 | 1,6
Agricoltura integrata/sostenibile | 28,8 | 11,6
Protezione del suolo e delle acque | 10,9 | 7,5
Zone erbose tampone | 0,0 | 2,4

Nota: la Finlandia non è inclusa nella tabella poiché l’intero paese è definito come zona vulnerabile ai nitrati.

Fonte: Corte dei conti europea.

97

Inoltre, alcuni requisiti dei regimi agroambientali non erano abbastanza stringenti: talvolta, infatti, risultavano solo di poco più rigorosi dei requisiti di base, ossia i requisiti di condizionalità e i requisiti minimi per fertilizzanti e pesticidi⁶⁶. Ad esempio, in Polonia, il regime agroambientale per l’introduzione di una fascia di terreno non coltivato contenente piante erbacee e arbusti autoctoni lungo i corsi d’acqua richiede una fascia di 5 metri di larghezza, mentre la larghezza minima obbligatoria è assai maggiore in altri Stati membri, ad esempio 15 metri. In Finlandia, i requisiti riguardanti i piani di fertilizzazione e la copertura del suolo con la vegetazione durante l’inverno avrebbero potuto essere inclusi nei requisiti di base. Ciò è stato fatto in Lettonia (cfr. paragrafo 79) per entrambi i requisiti e in Polonia per il secondo (cfr. paragrafo 86 e nota a piè di pagina n. 59).

98

Dall’audit è inoltre emerso che nessuno degli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico ha incluso la misura «pagamenti collegati alla direttiva quadro in materia di acque» nei rispettivi programmi di sviluppo rurale per il 2007-2013 e il 2014-2020 (eccetto la Danimarca per il PSR 2007-2013). Ciò è dovuto al fatto che tale misura può sostenere solo le azioni che vanno oltre i requisiti di base e che sono obbligatorie per gli agricoltori nelle aree identificate dai piani di gestione dei bacini idrografici. Nella maggior parte degli Stati membri dell’UE che si affacciano sul Mar Baltico, tali misure non sono state incluse nei primi piani di gestione dei bacini.

99

Da un lato, le aziende più inquinanti non applicano sufficientemente i regimi agroambientali, poiché questi offrono pagamenti compensativi limitati; dall’altro, gli Stati membri non impongono a queste aziende le sanzioni necessarie ai fini della protezione delle acque. La relazione speciale n. 23/2015 (paragrafi 154-161) fornisce maggiori delucidazioni sulla difficoltà di applicare il principio «chi inquina paga» in agricoltura.

Nel periodo di programmazione 2014-2020, sono disponibili strumenti per migliorare l’efficacia delle misure di sviluppo rurale in termini di protezione delle acque; tuttavia, non sono stati pienamente utilizzati

100

Il regolamento (UE) n. 1305/2013⁶⁷ assegna una specifica priorità per la protezione delle acque nei programmi di sviluppo rurale e stabilisce «condizionalità ex ante» da rispettare riguardo all’attuazione della direttiva quadro in materia di acque e alla normativa ambientale applicabile all’agricoltura.

101

Nel valutare i programmi di sviluppo rurale 2014-2020 prima di approvarli, la Commissione ha insistito affinché gli Stati membri indirizzassero le misure in modo appropriato alle aree che più ne necessitano. La Commissione ha altresì chiesto una maggiore coerenza tra i piani di gestione dei bacini idrografici (progetti pronti per l’approvazione entro la fine del 2015) e i programmi di sviluppo rurale, soprattutto per quanto riguarda la focalizzazione geografica⁶⁸. Infine, ha chiesto requisiti di base più rigorosi e appositi requisiti più stringenti per i regimi agroambientali, chiedendo inoltre di evitare qualunque sovrapposizione tra le misure di sviluppo rurale e le pratiche di «inverdimento» di nuova introduzione⁶⁹. In pratica, le discussioni con la Commissione hanno portato ad alcuni miglioramenti delle misure dei programmi di sviluppo rurali finalizzati alla protezione della qualità delle risorse idriche⁷⁰.

102

Di conseguenza, però, alcuni programmi di sviluppo rurale 2014-2020 sono stati approvati in parte o in via condizionale poiché, al tempo della loro approvazione, gli Stati membri stavano ancora redigendo i loro piani di gestione dei bacini idrografici del 2015, modificando la normativa concernente i requisiti di base o introducendo pratiche di «inverdimento». Ciò comporterà ritardi nell’attuazione di determinate misure.

Il valore aggiunto della strategia dell’Unione europea per la regione del Mar Baltico (SUERMB) per la riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico

103

La strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico è stata avviata nel 2009 come esercizio pilota per l’applicazione dell’approccio macroregionale⁷¹ allo sviluppo regionale e la creazione, assieme ad altre misure, di collegamenti tra autorità ambientali e agricole. Nel sotto-obiettivo della strategia denominato «Acqua pulita nel Mar Baltico» sono stati inclusi i valori-obiettivo di riduzione dell’apporto di nutrienti fissati dal BSAP dell’Helcom. Pertanto, il valore aggiunto della strategia dell’UE in questo campo dovrebbe essere quello di sostenere e accelerare l’attuazione del BSAP dell’Helcom attraverso una nuova governance, riunendo diverse politiche settoriali e diverse risorse, coinvolgendo un’ampia gamma di attori (del settore pubblico, privato e della società civile) e rafforzando la cooperazione internazionale⁷².

104

Gli auditor della Corte hanno verificato:

—se la strategia dell’Unione europea per la regione del Mar Baltico abbia un impatto percepibile sulla riduzione del carico di nutrienti;

—se siano stati sviluppati progetti innovativi e se siano state diffuse le migliori pratiche risultanti;

—se la Commissione abbia agito per garantire che i programmi operativi e i programmi di sviluppo rurale siano allineati all’obiettivo di riduzione dei nutrienti della SUERMB.

Una complessa rete di governance e un valore aggiunto difficile da accertare

105

La SUERMB si basa sul principio dei tre «no»: «no» a nuova normativa, «no» a nuovi finanziamenti e «no» a nuove istituzioni. Per quanto l’intenzione fosse quella di non creare nuove istituzioni, nella pratica la strategia consiste in un’ampia rete di gruppi e attori, che si aggiungono ai numerosi attori che già operano nella regione del Mar Baltico. Tuttavia, in termini pratici, è difficile accertare il valore aggiunto della SUERMB rispetto agli interventi degli Stati membri volti a ridurre gli apporti di nutrienti, poiché non esiste un quadro di monitoraggio per distinguere i risultati della strategia da quelli degli interventi già esistenti.

I progetti-faro concorrono a diffondere le buone pratiche, per quanto il loro impatto sulla riduzione delle sostanze eutrofizzanti non sia stato dimostrato

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Ci si attendeva che le parti interessate, quali le autorità degli Stati membri, i partner commerciali, le università e le ONG, avrebbero sviluppato progetti innovativi utilizzando e sviluppando ulteriormente le migliori pratiche. I progetti-faro più significativi della strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico, i loro obiettivi, i costi e le fonti di finanziamento sono illustrati nell’allegato V.

107

I progetti-faro «Baltic Manure» e «Baltic Deal» hanno contribuito alla diffusione delle buone pratiche nel settore dell’agricoltura. Tuttavia, alcuni di questi progetti comportano un investimento diretto assai limitato nella riduzione dei carichi di nutrienti. Altri progetti non riconosciuti come progetti-faro sono ugualmente importanti ai fini della riduzione dei nutrienti: ad esempio, i progetti «Baltic Compass» e «Baltic Compact», diretti contro l’inquinamento derivante dall’agricoltura, e il progetto «PURE», incentrato sul trattamento del fosforo nelle acque reflue urbane.

108

Il contributo, in termini di riduzione dei nutrienti, dei progetti-faro e di altri progetti finanziati dal programma per la regione del Mar Baltico è difficile da accertare. La maggior parte dei progetti-faro non producono di per sé risultati immediatamente apprezzabili, poiché spesso fungono da esempio-pilota per un’azione più ampia auspicata in un determinato settore. In alcuni casi detti progetti sono in parte ridondanti, poiché i risultati attesi vengono conseguiti attraverso altri progetti di ricerca finanziati dall’UE e valutazioni già effettuate dalla Commissione.

Necessità di programmi operativi per tenere maggiormente conto della SUERMB

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Uno dei tre princìpi della strategia dell’Unione europea per la regione del Mar Baltico consiste nel non prevedere nuovi finanziamenti. Piuttosto, ci si attende che i fondi di coesione dell’UE ed i fondi nazionali vengano meglio indirizzati al fine di sostenere gli obiettivi macroregionali e che siano utilizzati in maniera più efficiente. Dal momento che l’introduzione della strategia risale al 2009, a metà del periodo di programmazione 2007-2013, la possibilità che la strategia macroregionale influenzasse lo stanziamento di fondi tra le priorità dei programmi operativi risultava limitata sin dall’inizio.

110

Nel periodo di programmazione 2014-2020, le possibilità che la strategia influenzi la politica di coesione e la progettazione dello sviluppo rurale sono aumentate⁷³. Dall’audit è emerso che i documenti di programmazione 2014-2020 (accordi di partenariato e programmi operativi) sono stati valutati in maniera strutturata e standard dalla Commissione, che ha prestato particolare attenzione ai nessi tra la SUERMB e le priorità nei programmi, nonché ai meccanismi di coordinamento tra le strutture per la gestione dei fondi dell’UE e la SUERMB.

111

Tuttavia, si è inoltre riscontrato che, in relazione al sotto-obiettivo «Acqua pulita nel Mar Baltico», la SUERMB ha poco influenzato le priorità degli Stati membri⁷⁴. Ad esempio, i programmi operativi di Svezia e Finlandia non fanno quasi riferimento a questo particolare sotto-obiettivo della SUERMB, e le corrispondenti misure lettoni e polacche riguardano le infrastrutture per le acque reflue necessarie per ottemperare comunque alle direttive dell’UE, indipendentemente dall’esistenza della strategia dell’Unione europea per la regione del Mar Baltico. C’è poco margine, per gli Stati membri, per incrementare la destinazione dei fondi dell’UE alla protezione delle acque nel periodo di programmazione 2014-2020, poiché il 50 % dei fondi FESR nelle regioni di convergenza e l’80 % in altre regioni sono destinati a soli tre obiettivi tematici. La tutela dell’ambiente non è uno di questi.

112

A seguito delle raccomandazioni della Commissione, tre programmi operativi nazionali su quattro hanno dato particolare priorità ai progetti relativi alla SUERMB⁷⁵. Tuttavia, nessuno di questi progetti propone valori-obiettivo o indicatori per la riduzione dell’apporto di nutrienti, il che rende difficile accertare il loro contributo al conseguimento del sotto-obiettivo della SUERMB concernente l’acqua pulita. Tutti i quattro programmi operativi hanno integrato le strutture nazionali della SUERMB nei rispettivi comitati di monitoraggio.

18 SWD(2014) 49 final – Documento di lavoro dei servizi della Commissione, del 20 febbraio 2014, che accompagna la relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo dal titolo «Prima fase di attuazione della direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino (2008/56/CE) – Valutazione e orientamenti della Commissione europea».

19 Modello Sanbalt, sviluppato dal programma di ricerca MARE in Svezia (Professor Wulff e altri del Baltic Nest Institute, 2007).

20 Dichiarazione in occasione della riunione a livello di ministri dell’Helcom, Copenaghen, ottobre 2013.

21 I paesi non firmatari che hanno considerevolmente contributo agli apporti di nutrienti nel Mar Baltico sono: la Bielorussia, la Repubblica ceca e l’Ucraina. Le riduzioni che ci si attende da questi paesi derivano dal protocollo di Göteborg.

22 Dichiarazione in occasione della riunione a livello di ministri dell’Helcom del 2013, Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs and updated Country Allocated Reduction Targets of BSAP (Relazione di sintesi sullo sviluppo degli apporti massimi ammissibili rivisti e dei valori-obiettivo di riduzione aggiornati del BSAP per paese).

23 Dati presentati in occasione della 48a riunione dei capi delegazione dell’Helcom, 10-11.6.2015, Tallinn. Il responsabile della gestione dei dati ritiene che i dati sugli apporti di nutrienti nel 2012 siano inficiati da incertezza (valore di prova).

24 Helcom, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5) (Quinta compilazione del carico inquinante nel Mar Baltico), 2011.

25 Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sull’applicazione della direttiva 91/676/CEE del Consiglio relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole sulla base delle relazioni presentate dagli Stati membri per il periodo 2008-2011, COM(2013) 683 final del 4 ottobre 2013.

26 Il tenore di nutrienti nei terreni agricoli si è ridotto in tutti gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico, tranne che in Germania e in Polonia. La concentrazione di nitrati nelle acque superficiali è diminuita o è rimasta stabile in tutti gli Stati membri del Mar Baltico, tranne la Lettonia, benché dati più recenti indichino una riduzione anche in questo Stato membro.

27 Il programma di attuazione nazionale per il BSAP è stato elaborato dall’Ispettorato centrale polacco per la protezione dell’ambiente nel 2010 e aggiornato nel 2013, ma non è ancora stato adottato dal governo polacco.

28 I fiumi Oder e Vistola fanno parte del bacino idrografico del Mar Baltico e i loro bacini idrografici si estendono sul 93 % circa del territorio polacco. L’opinione degli esperti si basa su uno studio elaborato nel 2012 su richiesta dell’Ispettorato centrale per la protezione dell’ambiente: Garcia e altri, Verification of thresholds for assessing the ecological condition of rivers and lakes as regards physical-chemical elements taking into account characteristic conditions for particular types of water (Verifica delle soglie per la valutazione dello stato ecologico di fiumi e laghi per quanto riguarda gli elementi fisico-chimici, tenendo conto delle condizioni caratteristiche per particolari tipologie di acqua), 2012, pag. 180.

29 I fiumi Kymijoki, distretto del bacino idrografico occidentale (Finlandia), Daugava, Lielupe, Venta e Gauja (Lettonia), Vistula e Oder (Polonia) confluiscono nei sotto-bacini marini del Golfo di Finlandia, del Golfo di Riga e del Baltico centrale.

30 Valori-obiettivo e indicatori per le riduzioni dei nutrienti sono stati definiti in Danimarca, in uno dei Land tedeschi sul Mar Baltico e in un piano di gestione di un bacino idrografico in Finlandia. In Lettonia, tutti i piani di gestione dei bacini idrografici indicano la riduzione attesa dei nutrienti riconducibili alle acque reflue urbane.

31 Documento di lavoro dei servizi della Commissione del 14 novembre 2012 che accompagna la relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio concernente l’attuazione della direttiva quadro sulle acque (2000/60/CE) — Piani di gestione dei bacini idrografici, SWD(2012) 379 final.

32 Relazioni speciali della Corte n. 4/2014 e n. 23/2015.

33 Regolamento (CE) n. 648/2004, come modificato dal regolamento (UE) n. 259/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 marzo 2012, che modifica il regolamento (CE) n. 648/2004 per quanto riguarda l’uso dei fosfati e di altri composti del fosforo nei detergenti per bucato destinati ai consumatori e nei detergenti per lavastoviglie automatiche destinati ai consumatori (GU L 94 del 30.3.2012, pag. 16).

34 Tutte le autorizzazioni ambientali rilasciate nel 2014 per gli impianti di trattamento per agglomerati compresi tra 160 e 16 900 a.e. nel sud e sud-ovest della Finlandia stabilivano limiti per il fosforo che erano almeno tanto rigorosi quanto quelli previsti dalla raccomandazione 28E/5 dell’Helcom.

35 Requisiti identificati nei programmi di sviluppo rurale che devono essere rispettati (in aggiunta alle norme obbligatorie di condizionalità) dagli agricoltori che ricevono pagamenti agroambientali.

36 F. Amery (ILVO) e O.F. Schoumans (Alterra Wageningen UR), Agricultural Phosphorus legislation in Europe (Normativa europea relativa all’utilizzo del fosforo in agricoltura), aprile 2014.

37 In Finlandia, la quantità media di fosforo applicata è pari a circa 10 kg/ha/anno, anche se in alcune aree essa supera i 25 kg/ha/anno [fonte: Report on the implementation of Helcom Recommendations within the competence of Helcom Land adopted since Helcom BSAP (2007) (Relazione sull’attuazione delle raccomandazioni dell’Helcom nell’ambito della competenza di Helcom Land adottate dal BSAP dell’Helcom del 2007), pag. 10]. In Polonia, l’utilizzo di fertilizzanti a base di fosforo minerale ha fatto registrare un continuo aumento, attestandosi a circa 25 kg/ha/anno [fonte: Report on the state of the environment in Poland in 2008 (Relazione sullo stato dell’ambiente in Polonia nel 2008, GIOS, 2010)]. Almeno il 20 % dei terreni agricoli utilizzati presentava suoli con un tenore medio di fosforo che andava da alto a molto alto [fonte: Monitoring of the chemistry of Polish arable soils (Monitoraggio della chimica dei terreni coltivabili in Polonia), Stazione agrochimica regionale di Lublino, 2005].

38 Direttiva 2008/1/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2008, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento (GU L 24 del 29.1.2008, pag. 8), sostituita dalla direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) (GU L 334 del 17.12.2010, pag. 17).

39 Questa valutazione dettagliata delle diverse fonti d’inquinamento è nota come «approccio della ripartizione per fonte» [Comprehensive Waterborne Pollution Load Compilations – PLC (Compilazioni complete del carico inquinante veicolato dall’acqua)], che quantifica gli scarichi veicolati dall’acqua dalle fonti puntuali (agglomerati, industrie e aziende di allevamento ittico) e dalle fonti d’inquinamento diffuse (agricoltura, silvicoltura gestita, depositi atmosferici, abitazioni sparse e acqua piovana) nonché le perdite di fondo naturali che finiscono nelle acque superficiali interne.

40 Cfr. «Verbale della riunione del gruppo di esperti sul monitoraggio dei progressi compiuti a livello nazionali verso il raggiungimento dei valori-obiettivo di riduzione dei nutrienti fissati dal BSAP» (Riga, Lettonia, 12-14 marzo 2014 - LOAD 7-2014, 3-2), dal quale si evince che gli esperti riuniti hanno riconosciuto l’importanza delle informazioni sulle riduzioni attese dei nutrienti, non solo per il seguito da dare al BSAP, ma anche per garantire migliori sinergie tra la direttiva quadro in materia di acque e la direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino.

41 Un’area in cui la popolazione e/o le attività economiche sono sufficientemente concentrate da rendere possibile la raccolta e il convogliamento delle acque reflue urbane verso un impianto di trattamento delle acque reflue urbane o verso un punto di scarico finale.

42 Abitante equivalente: espressione quantitativa del carico inquinante delle acque reflue espresso come numero di abitanti «equivalenti» in grado di creare rifiuti di pari intensità. Un a.e. corrisponde al carico inquinante dei liquami prodotti da un singolo abitante.

43 La richiesta biochimica di ossigeno (BOD₅), la richiesta chimica di ossigeno (COD) e i solidi sospesi totali (TSS).

44 Relazione speciale n. 2/2015 della Corte dei conti europea.

452002: 1 378 agglomerati e 41 milioni a.e. ;2006: il numero di agglomerati e il carico sono aumentati rispettivamente del 26 % e del 12 %; 2013: i valori sono diminuiti rispettivamente del 10 % e del 16 % rispetto al 2006.

46 Investimenti nel trattamento delle acque reflue in 15 città con oltre 10 000 abitanti (bacini idrografici di Daugava e Gauja) e in alcuni agglomerati con meno di 2 000 abitanti.

47 Cfr. relazione speciale n. 2/2015, paragrafi 65-67.

48 Nuovo periodo di programmazione 2007-2013 – Orientamenti metodologici per la realizzazione delle analisi costi-benefici, documento di lavoro n. 4, 8/2006.

49 Relazione speciale n. 2/2015 della Corte dei conti europea.

50 Decisione di esecuzione 2014/431/UE della Commissione, del 26 giugno 2014, concernente i moduli per la comunicazione delle informazioni relative ai programmi nazionali di applicazione della direttiva 91/271/CEE del Consiglio (GU L 197 del 4.7.2014, pag. 77).

51 Una procedura «EU Pilot» è un primo passo per cercare di risolvere i problemi, così da evitare, ove possibile, l’avvio di una procedura d’infrazione.

52 Causa C-438/07 – allegati 2 e 3 dei documenti della difesa svedese presentati alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

53 Questo problema viene affrontato solo indirettamente nella direttiva, nell’ambito del requisito di «limitazione dell’applicazione al terreno di fertilizzanti» poiché, in generale, i nitrati e il fosforo sono entrambi presenti (assieme ad altri nutrienti) nei fertilizzanti. Tuttavia, questo requisito non garantisce la limitazione dell’applicazione del fosforo, visto che la quota dei diversi nutrienti varia nei fertilizzanti commerciali.

54 Allegato III.2, limite di 170 kg/ha/anno sull’applicazione dell’azoto derivante da effluenti e allegato II.A.3, divieto di applicazione dei fertilizzanti al terreno saturo d’acqua, inondato, gelato o innevato.

55 Secondo Eurostat, dal 2004 al 2012 l’applicazione complessiva di azoto da fertilizzanti minerali è aumentata con una media annuale superiore al 4 % in Estonia, Lettonia e Lituania e con una media inferiore in Polonia e Svezia. È invece diminuita, a una media annuale dell’1 %, in Germania, Finlandia e Danimarca.

56 In Finlandia, tale dato rappresenta il 90 % circa degli agricoltori finlandesi, e il 97 % dei terreni coltivabili. In Polonia, inoltre, anche gli agricoltori che beneficiano dei pagamenti agroambientali sono obbligati a tenere registri, mentre i piani di concimazione sono obbligatori solo per gli agricoltori che ricevono pagamenti a titolo delle misure agroambientali «agricoltura biologica» e «agricoltura sostenibile», che interessano il 12 % dei terreni coltivabili.

57 L’articolo 258 del TFUE affida alla Commissione il compito di garantire l’applicazione delle disposizioni del trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù del trattato stesso.

58 La coltivazione e il pascolo sono consentiti con alcune restrizioni, come le limitazioni riguardanti la concimazione.

59 Tra gli esempi di requisiti nazionali riguardanti l’utilizzo di fertilizzanti al di fuori delle zone vulnerabili ai nitrati vi è il periodo di divieto di applicazione dei fertilizzanti (Polonia), il limite di 170 kg di azoto derivante da effluenti per ogni ettaro, il divieto di applicazione di fertilizzanti a terreni saturi d’acqua, inondati, gelati o innevati e il divieto di applicazione di fertilizzanti a terreni in ripida pendenza (Polonia e Lettonia).

60 Paragrafo 69 della relazione speciale n. 8/2008 «La condizionalità costituisce una politica efficace?» e paragrafo 136 della relazione speciale n. 23/2015.

61 Relazioni speciali n. 8/2008, n. 4/2014 e n. 23/2015.

62 Articolo 36 del regolamento (CE) n. 1698/2005.

63 I piani di gestione dei bacini idrografici adottati nel 2009 riguardano il periodo 2010-2015, mentre i programmi di sviluppo rurale adottati nel 2006 si riferiscono al periodo 2007-2013.

64 I piani di gestione dei bacini idrografici in Lettonia propongono due misure da finanziare con fondi nazionali, ossia le «zone erbose tampone» e la «preparazione dei piani di concimazione»; tuttavia, tali misure hanno avuto portata limitata oppure non sono state attuate.

65 In Lettonia, gli investimenti in stoccaggio degli effluenti hanno raggiunto il 50 % delle aziende agricole aventi l’80 % delle unità di bestiame nelle zone vulnerabili ai nitrati. Il sostegno a strutture per lo stoccaggio degli effluenti non ha avuto molto successo in Polonia.

66 I requisiti minimi concernenti i fertilizzanti e i pesticidi devono essere definiti dagli Stati membri e sono applicabili per alcune misure nell’ambito dei programmi di sviluppo rurale. Nei tre Stati membri visitati, non vanno oltre i requisiti di condizionalità che riguardano i fertilizzanti e non prescrivono limiti all’applicazione del fosforo, eccetto in Finlandia, dove il limite è comunque piuttosto permissivo.

67 Regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio.

68 Ad esempio, nel caso del programma di sviluppo rurale lettone, la Commissione ha chiesto di imporre misure di mitigazione per qualunque investimento cofinanziato a favore del drenaggio dei terreni agricoli e forestali, come sancito dai piani di gestione dei bacini idrografici.

69 Gli agricoltori aventi diritto a un pagamento per superficie hanno l’obbligo di applicare nelle loro aziende una serie di pratiche di «inverdimento» vantaggiose per l’ambiente e per l’azione per il clima. Queste pratiche possono consistere nella diversificazione delle colture, nel mantenimento di un «prato permanente» o nella destinazione del 5 % del terreno coltivabile a elementi benefici per l’ambiente. Regolamento (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 608).

70 Nel programma di sviluppo rurale finlandese, la focalizzazione geografica è stata migliorata mediante vari meccanismi. Nel programma di sviluppo rurale polacco, il requisito relativo al piano di concimazione è stato esteso a diversi regimi agroambientali. Nel programma di sviluppo rurale lettone, i requisiti concernenti i regimi relativi al «campo di stoppie» e alla «orticoltura integrata» sono stati resi più rigorosi rispetto al programma precedente.

71 Una «strategia macroregionale» è un quadro integrato approvato dal Consiglio europeo per affrontare sfide comuni riguardanti un’area geografica definita, connesse agli Stati membri e ai paesi non-UE situati nella stessa area geografica, che beneficiano così di una cooperazione rafforzata che contribuisce al conseguimento della coesione economica, sociale e territoriale (Fonte: InfoRegio).

72 Cfr. documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la relazione della Commissione europea sul valore aggiunto delle strategie macroregionali, SWD(2013) 233 final del 27 giugno 2013. Cfr. inoltre Relazione della Commissione sulla governance delle strategie macroregionali, COM(2014) 284 final del 20 giugno 2014.

73 Cfr. regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 15 («Contenuto dell’accordo di partenariato»), articolo 96, paragrafo 3, lettera d) (in cui si dispone che i programmi operativi specifichino le modalità delle azioni interregionali e transnazionali) e articolo 70, paragrafo 2 (in cui si consente di cofinanziare operazioni ubicate fuori dall’area del programma).

74 Gli auditor della Corte hanno esaminati gli accordi di partenariato e i programmi operativi in Svezia, Finlandia, Lettonia e Polonia.

75 Ciò è chiaramente previsto dal programma operativo nazionale polacco «Infrastrutture e ambiente» e nei programmi operativi svedesi, ed è contemplato nelle condizioni generali del programma operativo nazionale finlandese.

Conclusioni e raccomandazioni

113

L’attuazione delle azioni dell’UE da parte degli Stati membri ha portato a limitati progressi in termini di riduzione degli apporti di nutrienti nel Mar Baltico. Gli investimenti a favore delle infrastrutture per le acque reflue sono stati solo in parte efficaci, le misure agricole non sono commensurate all’entità della pressione né sufficientemente mirate e il valore aggiunto della strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico è difficile da accertare.

I piani degli Stati membri mancano di ambizione e di indicatori adeguati, mentre i progressi registrati in termini di riduzione dei nutrienti sono stati limitati

114

Alla fine del 2012, erano stati compiuti pochi progressi nella riduzione degli apporti dei nutrienti per combattere l’eutrofizzazione nel Mar Baltico. Il carico di nutrienti proveniente dagli agglomerati urbani si è ridotto, mentre il carico derivante dall’agricoltura è rimasto stabile o è addirittura aumentato (cfr. paragrafo 25).

115

Gli Stati membri, con i loro piani di riduzione dei nutrienti volti a raggiungere i valori-obiettivo dell’Helcom, si sono limitati ad attuare i piani di gestione dei bacini idrografici previsti dalla direttiva quadro in materia di acque: ciò non sempre sarà sufficiente per ottenere le necessarie riduzioni dei nutrienti per il Mar Baltico. Inoltre, i piani di gestione dei bacini idrografici sono insufficienti, poiché la maggior parte delle misure ivi contemplate riguarda soprattutto l’attuazione di specifiche direttive dell’UE (cfr. paragrafi 26-30).

116

Gli obiettivi dei piani di gestione dei bacini idrografici ai sensi della direttiva quadro in materia di acque sono espressi mediante un indicatore di impatto, la percentuale di acque in buono stato. Tuttavia, ciò non è stato tradotto in alcun corrispondente valore-obiettivo, quale ad esempio il carico di nutrienti annuale. Lo stesso problema è stato rilevato nei documenti preparatori per i programmi di misure a norma della direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino. Le raccomandazioni dell’Helcom, che vanno oltre le norme stabilite dalle direttive dell’UE per attività specifiche, sono applicate solo in parte (cfr. paragrafi 31-36).

117

L’affidabilità dei dati del monitoraggio dell’apporto di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico non è garantita. Ciò è particolarmente vero nel caso dei dati sull’inquinamento transfrontaliero e diffuso, fondamentali per un’equa assegnazione dei valori-obiettivo di riduzione per paese e per l’introduzione di misure appropriate (cfr. paragrafi 37-41).

Raccomandazione 1

La Commissione dovrebbe:

a)imporre agli Stati membri di definire programmi di misure che permettano di raggiungere valori-obiettivo misurabili per la riduzione dei carichi di nutrienti, al fine di conseguire gli obiettivi della direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino e della direttiva quadro in materia di acque;

b)obbligare gli Stati membri a valutare e monitorare in modo affidabile e coerente i carichi di nutrienti nei rispettivi bacini idrografici e i carichi di nutrienti che finiscono nel Mar Baltico.

Gli Stati membri dovrebbero:

c)raccogliere informazioni sul rapporto benefici/costi delle misure di riduzione del carico di nutrienti, al fine di disporre di un’analisi solida per l’introduzione di futuri programmi di misure.

Le azioni di riduzione dell’inquinamento da nutrienti provenienti dalle acque reflue urbane sono efficaci solo in parte

118

Non tutti gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico e che erano tenuti a ottemperare alla direttiva entro il 2012 adempiono ai propri obblighi. Solo la Germania e la Finlandia sono molto prossime al pieno rispetto degli articoli 4 e 5 della direttiva che dispongono l’obbligo di trattamento secondario e «più spinto». Per quanto riguarda gli Stati membri che devono completare l’attuazione della direttiva entro la fine del 2015, in Polonia, nonostante i rilevanti investimenti cofinanziati dall’UE, la conformità alla direttiva non sarà conseguita; inoltre, il tasso di mancato collegamento ai sistemi di raccolta è ancora elevato (cfr. paragrafi 46-54).

119

Gli impianti di trattamento delle acque reflue visitati sono efficaci e conformi alla direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane. Tuttavia, solo alcuni di essi soddisfano la raccomandazione più rigorosa dell’Helcom riguardante il fosforo. La loro sostenibilità finanziaria non è sempre garantita (cfr. paragrafi 55-57).

120

Il monitoraggio effettuato dalla Commissione sul rispetto, da parte degli Stati membri, delle disposizioni dei relativi trattati di adesione non è stato tempestivo. La Commissione non segue abbastanza da vicino l’attuazione di questi piani, poiché opera sulla base di dati inadeguati. La Commissione è stata lenta nell’agire per individuare le violazioni e perseguire i casi inadempimento negli Stati membri (cfr. paragrafi 58-64).

121

Il sostegno dell’UE alle infrastrutture dedicate alla raccolta e al trattamento delle acque reflue in Russia e Bielorussia potrebbe tradursi in una riduzione efficiente in termini di benefici/costi dei nutrienti provenienti dagli scarichi di acque reflue. Tuttavia, l’attuazione richiede molto tempo e ha una portata assai limitata rispetto a quanto necessario. Un problema specifico è rappresentato dall’inquinamento che ha origine nell’area di Kaliningrad, in Russia (cfr. paragrafi 65-69).

Raccomandazione 2

La Commissione dovrebbe:

a)incoraggiare gli Stati membri a stabilire e far rispettare l’obbligo per le abitazioni di essere collegate alle reti fognarie esistenti;

b)obbligare gli Stati membri ad attuare una politica tariffaria sostenibile per le acque reflue, al fine di consentire la corretta manutenzione e il corretto rinnovamento dei beni. Questa politica dovrebbe tener conto del principio «chi inquina paga» e dell’accessibilità economica dei servizi idrici;

c)ridurre il tempo necessario a valutare la conformità alla direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane;

d)continuare a promuovere i progetti volti a ridurre i carichi di nutrienti nel Mar Baltico provenienti dalla Russia e dalla Bielorussia, dedicando maggiore attenzione alle realtà maggiormente inquinanti identificate dall’Helcom (come l’area di Kaliningrad).

Gli Stati membri dovrebbero:

e)pianificare e costruire le loro infrastrutture per le acque reflue nel modo più efficiente possibile e, se necessario, valutare la possibilità di sostenere finanziariamente le famiglie che, diversamente, non potrebbero permettersi un collegamento alla rete fognaria;

f)fissare norme sui nutrienti negli effluenti più stringenti di quelle sancite dalla direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane per le aree che scaricano in acque che non raggiungono una condizione dei nutrienti compatibile con il buono stato di cui alla direttiva quadro in materia di acque e alla direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino.

Riluttanza degli Stati membri ad avvalersi pienamente delle possibili azioni nel campo dell’agricoltura e mancanza di focalizzazione sulle aree che necessitano di un intervento

122

In alcuni Stati membri, le misure obbligatorie di cui alla direttiva sui nitrati sono applicate ad un’area insufficiente. I programmi di azione presentano gradi di rigorosità variabili e non sono sempre tanto stringenti quanto raccomandato dalla Commissione. La direttiva non impone esplicitamente alle aziende di redigere piani di concimazione, né di tenere registri sui fertilizzanti usati. Entrambi gli strumenti contribuirebbero ad attuare e controllare svariati requisiti della direttiva sui nitrati. La Commissione ha fornito orientamenti agli Stati membri e ha effettuato un continuo monitoraggio dell’attuazione della direttiva sui nitrati. Ciò ha portato a una serie di miglioramenti nella designazione delle zone vulnerabili ai nitrati e nei programmi di azione, ma il processo è dispendioso in termini di tempo (cfr. paragrafi 75-83).

123

Il meccanismo di condizionalità contribuisce a far rispettare i requisiti riguardanti i nitrati e altri requisiti relativi alla concimazione, ma non è pienamente efficace, poiché alcuni requisiti non sono molto stringenti. Il meccanismo della condizionalità, fatto di verifiche e sanzioni, è inficiato dalle debolezze presenti nella selezione dei campioni e nelle istruzioni. Il tasso di non conformità è molto elevato per quanto concerne l’applicazione dei requisiti nelle zone vulnerabili ai nitrati: ciò indica che i sistemi di controllo hanno attualmente un limitato effetto deterrente. Le verifiche nazionali del rispetto dei requisiti che non rientrano nell’ambito della condizionalità presentano anch’esse punti deboli (cfr. paragrafi 84-90).

124

Le misure di sviluppo rurale cofinanziate dall’UE hanno inciso poco sulla riduzione dell’inquinamento dei corpi idrici dovuto alla presenza di sostanze eutrofizzanti. Gli investimenti finalizzati ad aiutare gli agricoltori a migliorare lo stoccaggio e la gestione degli effluenti hanno risolto solo in parte i problemi delle aziende in questione. I regimi agroambientali non sono stati geograficamente mirati alle aree i cui corpi idrici non raggiungono un buono stato. La specifica misura concernente l’attuazione delle azioni collegate alla direttiva quadro in materia di acque è stata attuata di rado. Il principio «chi inquina paga» non viene sufficientemente applicato all’attività agricola (cfr. paragrafi 91-99).

125

La Commissione ha colto l’opportunità fornita dai nuovi strumenti applicabili al periodo di programmazione 2014-2020 per imporre requisiti di base più rigorosi e misure agroambientali più ambiziose. Ha altresì chiesto una migliore focalizzazione geografica delle misure di sviluppo rurale, nonché una maggiore coerenza tra programmi di sviluppo rurale e piani di gestione dei bacini idrografici. Le discussioni con gli Stati membri hanno portato a qualche miglioramento. Tuttavia, diverse misure dovranno comunque essere ridefinite una volta che saranno adottate tutte le pertinenti misure normative e di pianificazione nazionali. Ciò ritarderà quindi l’attuazione di alcune misure e andrà a incrementare l’onere amministrativo dei programmi (cfr. paragrafi 100-102).

Raccomandazione 3

La Commissione dovrebbe:

a)imporre agli Stati membri di designare le zone vulnerabili ai nitrati in modo appropriato. A tal fine, gli Stati membri dovrebbero tener conto delle informazioni sulle pressioni sull’ambiente causate dall’inquinamento da nutrienti di origine agricola, informazioni raccolte nei piani di gestione dei bacini idrografici di cui alla direttiva quadro in materia di acque.

Gli Stati membri dovrebbero:

b)fissare limiti adeguati per l’utilizzo del fosforo in agricoltura laddove detto utilizzo metta a rischio il buono stato delle acque;

c)stabilire, per i programmi d’azione relativi ai nitrati, proprie norme sulla base delle più recenti prove scientifiche;

d)prevedere, per le aziende inquinanti nei bacini idrografici che scaricano in acque eutrofiche, azioni obbligatorie che vadano oltre i requisiti esistenti;

e)applicare i regimi agroambientali maggiormente pertinenti ai fini della riduzione dell’inquinamento idrico da nutrienti, e utilizzare in modo mirato tali regimi e le misure di imboschimento per le aree nelle quali il loro impatto sulla riduzione del carico di nutrienti è massimo.

Il valore aggiunto della strategia macroregionale dell’UE per la regione del Mar Baltico è difficile da accertare

126

La struttura di governance della SUERMB è complessa e aggiunge nuovi livelli alle esistenti istituzioni di governance regionali. L’impatto della SUERMB sulle azioni intraprese dagli Stati membri per ridurre gli apporti di nutrienti nel Mar Baltico è difficile da valutare (cfr. paragrafo 105).

127

I progetti-faro realizzati grazie alla cooperazione tra diversi paesi UE e non-UE mirano a sviluppare migliori pratiche, da applicare in maniera generale. Talvolta, però, i risultati di tali progetti non vanno oltre quanto già disponibile e il loro impatto pratico è stato piuttosto modesto (cfr. paragrafi 106 e¹⁰⁸).

128

Inoltre, il risultato atteso, che consiste nell’allineamento delle priorità dei programmi cofinanziati dall’UE al sotto-obiettivo «Acqua pulita nel Mar Baltico», è stato molto modesto (cfr. paragrafi 109-112).

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Henri GRETHEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione del 27 gennaio 2016.

Per la Corte dei conti europea

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Allegati

Allegato I

Valori-obiettivo di riduzione dell’apporto di sostanze eutrofizzanti

Paese | Apporto medio di azoto 1997-2003 | Apporto medio di fosforo 1997-2003 | Valore-obiettivo di riduzione per l’azoto al 2021 | Valore-obiettivo di riduzione per il fosforo al 2021 | Riduzione percentuale (azoto) | Riduzione percentuale (fosforo)
| tonnellate/anno | tonnellate/anno | tonnellate/anno | tonnellate/anno |  |
Danimarca | 70 490 | 1 928 | 2 890 | 38 | 4 | 2
Estonia | 27 684 | 804 | 1 800 | 320 | 7 | 40
Finlandia | 88 005 | 3 609 | 3 030 | 356 | 3 | 10
Germania | 65 672 | 627 | 7 670 | 170 | 12 | 27
Lettonia | 61 164 | 829 | 1 670 | 220 | 3 | 27
Lituania | 48 689 | 2 463 | 8 970 | 1 470 | 18 | 60
Polonia | 212 412 | 11 787 | 43 610 | 7 480 | 21 | 63
Russia | 87 122 | 7 142 | 10 380 | 3 790 | 12 | 53
Svezia | 130 279 | 3 639 | 9 240 | 530 | 7 | 15
Apporto di sostanze eutrofizzanti provenienti dai paesi Helcom | 791 517 | 32 828 | 89 260 | 14 374 | 11 | 44
Apporto di sostanze eutrofizzanti dai paesi non firmatari¹ | 21 421 | 1 979 |  |  |  |
Carico di sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico attraverso i paesi Helcom | 812 938 | 34 807 |  |  |  |
Sostanze eutrofizzanti provenienti da altre fonti² | 97 405 | 2 087 |  |  |  |
Totale Mar Baltico | 910 343 | 36 894 | 118 134 | 15 178 | 13 | 41

1 Apporti di nutrienti fluviali transfrontalieri da Repubblica ceca, Ucraina e Bielorussia.

2 Apporti dovuti all’inquinamento atmosferico e all’inquinamento da navigazione marittima provenienti da tutti gli Stati membri dell’UE non inclusi nel bacino idrografico del Mar Baltico.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati del Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated Country Allocated Reduction Targets (CART) of BSAP, riunione ministeriale dell’Helcom, 2013.

Allegato II

Evoluzione degli apporti di azoto e fosforo nel Mar Baltico, per paese

(tonnellate/anno)
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
Azoto | Apporti 1997-2003 | 65 672 | 70 490 | 27 684 | 88 005 | 48 689 | 61 164 | 212 412 | 87 122 | 130 279
Apporti 2012 inclusa l’incertezza (valore di prova) | 55 963 | 52 535 | 28 378 | 94 688 | 55 502 | 70 388 | 191 602 | 91 757 | 116 723
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
Fosforo | Apporti 1997-2003 | 627 | 1 928 | 804 | 3 609 | 2 463 | 829 | 11 787 | 7 142 | 3 639
Apporti 2012 inclusa l’incertezza (valore di prova) | 630 | 1 663 | 782 | 3 608 | 1 929 | 1 242 | 9 680 | 7 230 | 3 509

Fonte: Preliminary assessment for following-up on progress towards the country-wise allocated reduction targets on nutrients (CART) (Valutazione preliminare per il monitoraggio dei progressi conseguiti rispetto ai valori-obiettivo di riduzione dei nutrienti per paese), adottata dalla dichiarazione ministeriale dell’Helcom di Copenaghen nel 2013.

L. M. Svendsen, B. Gustafsson, M. Pyhälä, Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the Helcom Nutrient Reduction Scheme (Valutazione ai fini del raggiungimento dei valori-obiettivo di riduzione dei nutrienti fissati dal regime di riduzione dei nutrienti dell’Helcom), 2015. Disponibile al seguente indirizzo: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Allegato III

Raggiungimento dei massimali di apporto, per sotto-bacino

(tonnellate/anno)
| Baia di Botnia | Mare di Botnia | Baltico centrale | Golfo di Riga | Stretti danesi | Kattegat | Totale
Massimale dell’apporto di azoto tenendo conto del valore-obiettivo di riduzione fissato dall’Helcom | 57 622 | 79 372 | 325 000 | 88 418 | 65 998 | 74 001 | 792 211
Apporti 2012, inclusa l’incertezza (valore di prova) | 60 484 | 74 794 | 375 760 | 97 106 | 51 495 | 65 801 | 845 127
Riduzione ulteriore |  | 4 578 |  |  | 14 503 | 8 200 | 27 281
Riduzione mancante per il conseguimento dei valori-obiettivo fissati dall’Helcom per il 2021 | 2 862 |  | 50 760 | 8 688 |  |  | 80 197
Massimale dell’apporto di fosforo tenendo conto del valore-obiettivo di riduzione fissato dall’Helcom | 2 675 | 2 773 | 7 360 | 2 020 | 1 601 | 1 687 | 21 716
Apporti 2012, inclusa l’incertezza (valore di prova) | 2 787 | 2 490 | 15 145 | 2 775 | 1 418 | 1 591 | 33 742
Riduzione ulteriore |  | 283 |  |  | 183 | 96 | 562
Riduzione mancante per il conseguimento dei valori-obiettivo fissati dall’Helcom per il 2021 | 112 |  | 7 785 | 755 |  |  | 12 588

Fonte: Preliminary assessment for following-up on progress towards the country-wise allocated reduction targets on nutrients (CART) (Valutazione preliminare per il monitoraggio dei progressi conseguiti rispetto ai valori-obiettivo di riduzione dei nutrienti per paese), adottata dalla dichiarazione ministeriale dell’Helcom di Copenaghen nel 2013.

L. M. Svendsen, B. Gustafsson, M. Pyhälä, Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the Helcom Nutrient Reduction Scheme (Valutazione ai fini del raggiungimento dei valori-obiettivo di riduzione dei nutrienti fissati dal regime di riduzione dei nutrienti dell’Helcom), 2015. Disponibile al seguente indirizzo: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Allegato IV

Concentrazione di sostanze eutrofizzanti negli effluenti degli impianti di trattamento delle acque reflue nelle principali città degli Stati membri dell’UE che si affacciano sul Mar Baltico (2013)

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della fine del 2013 forniti dagli Stati membri. I valori per Copenaghen e Stoccolma derivano dalle media dei due impianti di trattamento delle acque reflue in ognuna di queste città.

Allegato V

Progetti faro e altri progetti significativi per l’attuazione della SUERMB

(milioni di euro)
Progetti faro della SUERMB concernenti l’eutrofizzazione
Ambito prioritario AGRI | Fonte e importo del finanziamento
Baltic Manure | Questo progetto mira a sviluppare competenze relative a soluzioni innovative per la gestione degli effluenti, quali la produzione di energia rinnovabile e di fertilizzanti organici. | PO per la regione del Mar Baltico (RMB) Totale: 3,7 FESR: 2,8

Riciclaggio del fosforo
Questo progetto mira a recuperare il fosforo dalle principali fonti nella regione del Mar Baltico, quali gli effluenti, i fanghi di depurazione e le carcasse, nonché a produrre fertilizzanti riciclati. Il progetto, inoltre, si propone di mettere a punto strategie di concimazione specifiche per sito, al fine di trasformare la regione del Mar Baltico nella prima regione autosostenibile in termini di apporto di fertilizzanti a base di fosforo minerale.

Ambito prioritario NUTRI | Finanziamento

Eliminazione dei fosfati nei detergenti
L’obiettivo di questo progetto è sostenere gli Stati del Mar Baltico nell’attuazione della raccomandazione 28E/7 dell’Helcom (ossia azioni legislative nazionali tese a limitare l’utilizzo di fosfati nei detergenti per lavatrice e nei detergenti per le lavastoviglie automatiche) producendo materiale informativo per i responsabili politici. Nel 2011 è stato adottato il divieto, valido a livello di tutta l’UE, di utilizzare fosfati nei detergenti per lavatrice.
La modesta dotazione finanziaria del progetto è stata finanziata dall’Agenzia chimica svedese.

Presto
Il progetto mira a ridurre il carico di nutrienti nel Mar Baltico mediante programmi educativi per il personale operativo, i progettisti e i formatori accademici coinvolti nel trattamento delle acque reflue, nonché studi tecnici e investimenti in alcuni impianti di trattamento delle acque reflue in Bielorussia (Baranovichi, Grodno, Molodechno e Vitebsk).
PO RMB
Totale: 4,6
FESR: 1,1
ENPI: 2,8

Baltic Deal | Questo progetto si propone di contrastare il dilavamento e la perdita di sostanze eutrofizzanti: è stato avviato da cinque federazioni di agricoltori su base volontaria. | PO RMB Totale: 3,8 FESR: 3,0

Valutazione del carico inquinante regionale da nutrienti e identificazione di progetti prioritari per ridurre gli apporti di nutrienti dalla Bielorussia al Mar Baltico.
Questo progetto mira a identificare gli investimenti prioritari e a promuovere le capacità locali per ridurre gli apporti di nutrienti nel Mar Baltico nel quadro del partenariato ambientale per la dimensione nordica, con particolare attenzione all’agricoltura, alle acque reflue urbane e all’industria, inclusi la produzione e l’utilizzo di detergenti contenenti fosforo.
Finanziato dal Fondo del BSAP, gestito da NIB/NEFCO, Svezia e Finlandia come investitori: 0,25

Azione orizzontale «Vicini»

Area del Lago Peipsi economicamente ed ecologicamente sostenibile | Questo progetto mira a migliorare la situazione ambientale del bacino del lago Peipsi grazie al rinnovamento delle attuali strutture per il trattamento delle acque reflue nell’oblast di Pskov e alla creazione di una nuova infrastruttura in piccoli porti sulla riva estone del lago. | PO Estonia-Lettonia-Russia

Progetti del PO RMB (diversi dai progetti-faro) concernenti l’eutrofizzazione

(milioni di euro)
Progetti del PO RMB (diversi dai progetti-faro) concernenti l’eutrofizzazione | Fonte e importo del finanziamento (PO RMB)
Baltic Compass | Questo progetto prevede la collaborazione con i settori dell’agricoltura e dell’ambiente, per far fronte alla necessità di un approccio transnazionale alla riduzione dell’eutrofizzazione del Mar Baltico. | Totale: 6,6 FESR: 4,6 ENPI: 0,5
Baltic Compact | Questo progetto è incentrato sulle azioni agroambientali. | Totale: 1,9 FESR: 1,5
BERAS (Baltic Ecological Recycling Agriculture and Society) | Questo progetto mira a ridurre l’eutrofizzazione, porre fine all’utilizzo di pesticidi e ridurre l’impatto del settore alimentare sul riscaldamento globale. | Totale: 4,4 FESR: 3,4 ENPI: 0,05
Waterpraxis | Questo progetto si propone di migliorare lo stato del Mar Baltico sostenendo l’attuazione pratica dei piani di gestione dei bacini idrografici nella regione. | Totale: 2,0 FESR: 1,5
PURE (Project on urban reduction of eutrophication) | Questo progetto intende predisporre e realizzare investimenti nei comuni mediante la cooperazione transnazionale. | Totale: 3,2 FESR: 2,0 ENPI: 0,5

Risposte della Commissione

Sintesi

V

Nella valutazione dei primi piani di gestione dei bacini idrografici¹ e nella valutazione dei primi programmi di misure² la Commissione ha segnalato che tali questioni sono importanti e necessitano miglioramenti e ha pertanto sollecitato gli Stati membri a intervenire al riguardo nei secondi piani di gestione dei bacini idrografici.

VI

La Commissione ritiene che il proprio intervento sia stato adeguato. Nel trattato e nella giurisprudenza costante della Corte di giustizia si afferma chiaramente che la Commissione dispone di un ampio margine di discrezionalità su quando iniziare a perseguire le infrazioni nella sua qualità di custode dei trattati. In taluni casi, strumenti alternativi o il dialogo politico possono essere metodi più efficaci dei procedimenti d’infrazione.

In ogni caso, la Commissione ha una notevole e comprovata esperienza nel far rispettare la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane tramite lo strumento del procedimento d’infrazione.

VII

In taluni casi l’applicazione della direttiva sui nitrati da parte degli Stati membri ha incontrato una serie di ostacoli, mentre in altri è stata efficace. Nel complesso, comunque, le concentrazioni medie di nitrati nell’UE e nel Mar Baltico hanno registrato una tendenza al miglioramento.

La politica di condizionalità non è uno strumento inteso a far rispettare la legislazione dell’UE negli Stati membri. Lo strumento di validità comprovata in caso di mancata applicazione della legislazione è il procedimento d’infrazione.

Il numero dei casi di non conformità e le sanzioni applicate in base al meccanismo di condizionalità dimostrano il buon funzionamento, piuttosto che l’inadeguatezza di tale meccanismo. La condizionalità si applica soltanto agli agricoltori che ricevono pagamenti diretti o che partecipano ad alcune delle misure di sviluppo rurale, ad esempio alle misure agroambientali.

VIII

La Commissione ritiene che la strategia dell’UE per la regione del Mar Baltico (SUERMB) abbia positivamente contribuito a promuovere la protezione dell’ambiente in tale regione. In generale, il nuovo approccio macroregionale può essere considerato un valido strumento per risolvere i problemi regionali e rafforzare la cooperazione tra i paesi che si affacciano sul Mar Baltico.

Introduzione

09

I programmi di misure previsti dalla direttiva quadro in materia di acque e dalla direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino sono stati uniformati per poter essere oggetto di una relazione comune nel marzo 2016. Tali programmi, comunicati dagli Stati membri, dovrebbero tener conto degli obblighi previsti dall’Helcom e da accordi internazionali.

13

Nei periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020 il FEASR definisce la gestione delle risorse idriche uno degli obiettivi principali dello sviluppo rurale. Tali obiettivi possono essere conseguiti tramite misure di vario tipo, anche non destinate a un’area specifica, come gli investimenti e la formazione.

Per il periodo 2007-2013 le informazioni sulle dotazioni finanziarie sono disponibili soltanto a livello di asse e di misura, mentre per il periodo 2014-2020 sono disponibili a livello di misura e di ambito prioritario (o di priorità, come nel caso della priorità relativa alla gestione delle acque) e permetteranno quindi di ottenere dati direttamente collegati agli obiettivi.

Osservazioni

18

La Commissione rileva che, sebbene gli obiettivi di riduzione dei nutrienti stabiliti dall’Helcom siano considerati una buona pratica, non si poteva giuridicamente pretendere che gli Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico indicassero, nella relazione presentata nell’ottobre 2012 ai sensi della direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, i loro obiettivi di riduzione dei nutrienti stabiliti dall’Helcom che sono stati adottati nella riunione ministeriale dell’Helcom dell’ottobre 2013. Nella pratica, però, la Commissione vedrebbe con favore che i programmi di misure degli Stati membri previsti dalla direttiva citata e attesi per il marzo 2016 contribuissero anche all’adempimento degli impegni assunti dagli Stati membri nell’ambito dell’Helcom.

28

La direttiva quadro in materia di acque e l’Helcom perseguono lo stesso obiettivo: un Mar Baltico non eutrofizzato. Raggiungere il buono stato previsto da tale direttiva dovrebbe essere sufficiente per conseguire l’obiettivo dell’Helcom. In Polonia sono necessarie misure aggiuntive, non soltanto per garantire la conformità agli obiettivi dell’Helcom ma anche per raggiungere gli obiettivi stabiliti dalla direttiva quadro in materia di acque.

Nei primi piani di gestione dei bacini idrografici la Polonia non aveva fissato valori sufficientemente rigorosi per i fosfati, conformi alla direttiva quadro in materia di acque e adeguati al buono stato ecologico previsto dalla direttiva stessa (aveva utilizzato valori precedenti, più vecchi), e per tale motivo può sembrare che gli obiettivi dell’Helcom siano più stringenti. La Polonia dovrebbe correggere quest’apparente anomalia fissando valori dei fosfati che siano conformi alla direttiva quadro in materia di acque e utilizzandoli per definire, nei secondi piani di gestione dei bacini idrografici, programmi di misure in grado di ridurre il tenore dei fosfati sia nelle acque interne che nelle acque marine.

31

Gli obblighi di rendicontazione degli Stati membri per i secondi piani di gestione dei bacini idrografici prevedono l’esecuzione di un’analisi del divario dei nutrienti, che dovrebbe consentire alla Commissione di monitorare meglio la riduzione dei nutrienti ottenuta dagli Stati membri nei due prossimi periodi di rendicontazione.

Nei secondi piani di gestione dei bacini idrografici gli Stati membri devono indicare in quale misura l’applicazione della direttiva sui nitrati è sufficiente per risolvere il problema dell’inquinamento da nutrienti agricoli e quali misure di base e supplementari previste dalla direttiva quadro in materia di acque saranno programmate a tale proposito. Ciò aiuterà gli Stati membri e la Commissione a capire dove siano necessari ulteriori interventi.

34

La Commissione si attende che, nell’ambito delle misure contemplate dal piano di gestione dei bacini idrografici, le autorizzazioni vigenti per il trattamento delle acque reflue urbane siano riesaminate e, se necessario, aggiornate per garantire la riduzione dell’inquinamento urbano a un valore tale che consenta di ottenere condizioni di buono stato in tutti i corpi idrici. In alcune acque tale valore limite può essere pari a 1 mg/l di P, mentre in altre aree (dove la densità di popolazione è elevata o la diluizione è scarsa) può essere necessario un limite più rigoroso, ad esempio pari o inferiore a 0,5 mg/l.

41

I piani degli Stati membri per ottenere riduzioni dei nutrienti basate sui rispettivi piani di gestione dei bacini idrografici sono poco ambiziosi perché si limitano perlopiù a presentare le «misure di base» già in atto per attuare le direttive dell’UE in relazione alle attività specifiche che causano l’inquinamento da nutrienti, principalmente acque reflue urbane e agricoltura, senza indicare come tali misure debbano essere potenziate per ottenere valori di nutrienti conformi al buono stato. In tali piani sono state incluse poche misure nuove previste dall’articolo 11, paragrafo 3, lettera h), della direttiva quadro in materia di acque per controllare le fonti d’inquinamento diffuse (mancano, in particolare, controlli sulle fonti diffuse di fosfati), mentre il contributo complessivo atteso dalle «misure supplementari» è vago. Nella valutazione dei primi piani di gestione dei bacini idrografici³ e nella valutazione dei primi programmi di misure⁴ la Commissione ha segnalato che tale questione è importante e necessita miglioramenti e ha pertanto sollecitato gli Stati membri a intervenire al riguardo nei secondi piani di gestione dei bacini idrografici.

Si veda anche la risposta della Commissione al punto 30.

46

La Commissione considera che Germania e Finlandia siano conformi alla direttiva secondo il metodo di valutazione della conformità utilizzato dalla Commissione, dato che hanno un tasso di conformità pari o superiore al 99%. Gli altri quattro Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico, ai quali è stato chiesto di conformarsi pienamente alla direttiva nel 2012, hanno raggiunto tassi di conformità elevati, ossia pari o superiori all’89%.

47

La Commissione non considera automaticamente un’infrazione il ricorso a sistemi individuali o altri sistemi adeguati (IAS), dato che esso è previsto dalla direttiva. Tuttavia, un tasso elevato di questi sistemi può essere indice di difficoltà con i sistemi di raccolta e pertanto la Commissione monitorerà/verificherà tali situazioni (si veda la risposta al punto 48 per maggiori dettagli).

48

La Commissione sta esaminando il ricorso a sistemi individuali o altri sistemi adeguati attraverso il cosiddetto strumento pilota (ad esempio tipi di IAS utilizzati negli Stati membri, registrazione, autorizzazione e ispezioni degli IAS); peraltro, sono già molti anni che la Commissione studia gli IAS e li ha inclusi nella tabella di rendicontazione di cui all’articolo 15. Inoltre, gli orientamenti relativi a «Termini e definizioni della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane», disponibili dal 2007, comprendono una sezione dedicata a tali sistemi.

49

La Commissione, avendo preso atto che un tasso di conformità del 100 % non è probabile né realistico, ha deciso di abbassare la soglia per l’avvio di un procedimento di dichiarazione d’inadempimento introducendo i due valori limite indicati dalla Corte. Tale metodo è stato accettato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (si veda Commissione/Belgio, C-395/13, punti da 33 a 38).

51

La Commissione rileva che, pur essendo stata a conoscenza della scelta effettuata dalla Polonia prima del 2010, non era giuridicamente in grado di ricorrere contro quella decisione né di prevedere il livello di non conformità della Polonia prima del 2010. La direttiva lascia esplicitamente agli Stati membri la scelta tra queste due opzioni, e la decisione della Polonia di avvalersi dell’articolo 5, paragrafo 4, era legalmente ammissibile, sebbene irrealistica considerato che non permetteva alla Polonia di beneficiare della proroga concessa a norma del trattato di adesione in base a tale decisione.

52

La Commissione ha monitorato con allarme e attenzione crescenti l’applicazione in Polonia della direttiva citata poiché era diventato evidente che la pianificazione di tale applicazione era ed è tuttora fortemente carente. In tale contesto, la scelta della base giuridica è, a parere della Commissione, la preoccupazione meno rilevante e in ogni caso non costituisce una giustificazione valida di questa mancanza di azione coordinata a livello nazionale.

Già dal 2011 la Commissione ha ripetutamente segnalato che gli investimenti previsti non avrebbero permesso alla Polonia di conseguire la conformità. Inoltre, la Polonia ha presentato soltanto piani di investimento preliminari (master plan) e non ha ancora elaborato il KPOSK pertinente (2010). Ad oggi la Commissione non ha approvato né il master plan preliminare del febbraio 2014 né la sua versione finale del maggio 2015.

56

Essendo gli impianti di trattamento delle acque reflue infrastrutture di lunga durata, è difficile valutare nel breve periodo l’adeguatezza delle loro dimensioni. In generale, le dimensioni di questi impianti possono dipendere da numerosi fattori, come i margini di sicurezza, la capacità di far fronte ad attività/variazioni di carattere stagionale come il turismo, forti afflussi di acque piovane o predisposizione per eventuali connessioni future conseguenti all’aumento della popolazione.

Inoltre, una quantità minima di acque pulite non è pregiudizievole in quanto evita che le acque reflue diventino settiche e generino acido solfidrico, che è pericoloso per la salute umana.

58

Prima dell’adesione, le legislazioni dei paesi in fase di adesione sono state sottoposte a valutazione e ritenute complete, come richiesto prima dell’adesione in relazione all’esistente acquis dell’UE, in cui rientra la direttiva 91/271/CEE.

59

Gli Stati membri possono scegliere se applicare l’articolo 5, paragrafo 2, o l’articolo 5, paragrafo 4, e tale libertà di scelta non è limitata dalle disposizioni del trattato di adesione.

60

Dopo l’adesione della Polonia la Commissione ha gradualmente iniziato a individuare i problemi incontrati da quel paese nell’applicazione della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane e nel 2007 ha iniziato ampie analisi periodiche delle domande di cofinanziamento dei progetti da parte dell’UE. Nel 2010, dopo aver raccolto informazioni sufficienti che rivelavano l’esistenza di gravi problemi di applicazione, la Commissione ha avviato uno scambio di comunicazioni ufficiali con le autorità polacche a tale riguardo. Va ribadito che i problemi della Polonia erano molto più ampi e più importanti che la semplice scelta tra l’applicazione dell’articolo 5, paragrafo 2, o dell’articolo 5, paragrafo 4, e riguardavano l’inesatta definizione degli agglomerati, la mancata comunicazione o la comunicazione incoerente dei dati sulla conformità, la mancanza di una pianificazione chiara e coerente e un taglio arbitrario degli investimenti concentrato esclusivamente sugli impianti di trattamento per carichi superiori a 15 000 a.e.

61

Nonostante le numerose comunicazioni inviate dalla Commissione alla Polonia per chiedere la trasmissione di dati coerenti sullo stato di applicazione e sulla pianificazione dell’applicazione futura della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane (compresi i dati per dimostrare la conformità all’articolo 5, paragrafo 2, o all’articolo 5, paragrafo 4), la Polonia non li ha forniti. La Commissione desidera sottolineare che, dopo uno scambio di comunicazioni con la Commissione, è stata la Polonia stessa a decidere di applicare l’articolo 5, paragrafo 2. Nel 2012, durante i negoziati per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione ha chiesto alla Polonia di preparare un master plan per l’applicazione della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane, piano che la Commissione avrebbe poi valutato allo scopo di garantire che nel periodo di programmazione citato il cofinanziamento dell’UE fosse concesso ai progetti conformi alla direttiva citata e più utili a colmare il divario di applicazione.

62

La Commissione ha ora riattivato le relazioni ex articolo 17 per sapere quando un determinato agglomerato diventerà conforme, qualora non lo sia già.

Con il nuovo modello previsto dall’articolo 17 la Commissione ha cercato di trovare l’equilibrio tra la necessità di conoscere meglio la situazione degli Stati membri e quella di non aumentare gli oneri amministrativi. La maggior parte degli Stati membri ha risposto positivamente e per le proprie relazioni ha utilizzato il nuovo formato. Inoltre, gli Stati membri sono liberi di descrivere ciascun progetto nella tabella di rendicontazione. In base all’articolo 15 la Commissione sa quale percentuale del carico viene scaricata senza subire trattamenti e quindi sa anche quale sia la «distanza dalla conformità». Poi spetta agli Stati membri definire un progetto adattato per conseguire quanto prima possibile la conformità. La Commissione non intende aumentare gli obblighi di comunicazione per gli Stati membri dato che non è necessario disporre di informazioni dettagliate sulla lunghezza dei condotti fognari per agglomerato a livello di UE.

63

La Commissione dispone di un considerevole margine di discrezionalità in queste materie e deve scegliere gli strumenti più idonei. In questo caso la Commissione ha scelto di impegnarsi in riunioni con gli Stati membri sul tema del trattamento delle acque reflue urbane e ha preferito attendere la scadenza di un numero sufficiente di termini per un numero sufficiente di Stati membri prima di avviare procedimenti più formali. Poiché i procedimenti EU-Pilot che si sarebbero potuti avviare sulla base della scadenza iniziale valutata (dal 2004 alla fine del 2006) avrebbero riguardato soltanto tre Stati membri, Polonia inclusa, per ragioni di efficienza si è deciso di attendere i risultati dell’esercizio di comunicazione successivo, in quanto più ampio sotto il profilo degli Stati membri e degli agglomerati considerati.

Pertanto la Commissione ritiene che la propria azione sia stata adeguata. Nel trattato e nella giurisprudenza costante della Corte di giustizia si afferma chiaramente che la Commissione dispone di un ampio margine di discrezionalità su quando iniziare a perseguire le infrazioni in quanto custode dei trattati. In taluni casi, strumenti alternativi o il dialogo politico possono essere metodi più efficaci dei procedimenti d’infrazione.

Infine, nell’avviare i procedimenti EU-Pilot e d’infrazione la Commissione ha tenuto conto dei differenti periodi di attuazione (14 anni per gli Stati membri dell’UE-15, dai tre agli undici anni per gli Stati membri dell’UE-10 che hanno aderito nel 2004).

In ogni caso, la Commissione ha una notevole e comprovata esperienza nel far rispettare la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane tramite lo strumento del procedimento d’infrazione (ad esempio in Francia, Belgio, Regno Unito, ecc.).

64

La direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane stabilisce, nella tabella 2 dell’allegato, i limiti minimi da conseguire, ma lascia agli Stati membri la facoltà di applicare limiti più rigorosi che possono essere giuridicamente necessari per garantire la conformità ai sensi della direttiva quadro in materia di acque.

69

La Commissione desidera precisare che gli aspetti relativi alle acque del progetto Kaliningrad Water and Environmental Services dovrebbero diventare pienamente operativi nel corso del 2016.

76

Le acque nelle zone ad agricoltura estensiva con un utilizzo ridotto di fertilizzanti possono essere ancora soggette all’inquinamento da nutrienti. Conformemente alla direttiva sui nitrati, anche le acque a rischio di inquinamento devono essere oggetto di misure specifiche.

In talune zone, per ottenere le riduzioni dei nutrienti necessarie per raggiungere il buono stato delle acque sono necessarie sia le misure previste dalla direttiva sui nitrati sia quelle previste dalla direttiva quadro in materia di acque.

79

Di per sé, l’applicazione di azoto derivante da fertilizzanti minerali non può essere utilizzata come un indicatore del mancato impatto dei requisiti e va interpretata con prudenza. Indicatori più idonei sono le perdite di azoto complessivo o l’eccesso di azoto complessivo (da tutte le fonti).

80

La Commissione ritiene che misure quali il divieto di applicazione di fertilizzanti in determinati periodi dell’anno possano essere controllate efficacemente purché le ispezioni siano eseguite nel momento giusto.

I piani di concimazione o i relativi registri sono previsti da numerosi programmi di azione ai sensi della direttiva sui nitrati come pratica abituale mirata a garantire una concimazione equilibrata e a facilitare i controlli.

84

La Commissione sottolinea che la condizionalità non è un meccanismo inteso a far rispettare la legislazione dell’UE in materia ambientale, bensì mira, tra l’altro, «a rendere la PAC più rispondente alle aspettative della società» [considerando 54 del regolamento (UE) n. 1306/2013]. In base alla condizionalità, i pagamenti nell’ambito della politica agricola comune (PAC) sono vincolati al rispetto di determinate norme, la cui violazione comporta riduzioni dei pagamenti. In linea di principio, la condizionalità dovrebbe utilizzare i sistemi di controllo esistenti, ma dovrebbe anche garantire un tasso minimo di controlli qualora il sistema di controllo previsto dalla legislazione settoriale non sia abbastanza efficace.

86

Spetta agli Stati membri stabilire norme per le buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA) in modo atto a conseguire l’obiettivo delle norme stesse. Per quanto riguarda la citata norma BCAA relativa alla «creazione di fasce tampone lungo i corsi d’acqua», l’obiettivo è quello di creare e gestire le fasce tampone, ma non, in generale, di definire l’utilizzo dei fertilizzanti sui terreni agricoli. Pertanto, l’ambito di applicazione delle BCAA è limitato alle fasce tampone sia all’interno che all’esterno delle zone vulnerabili ai nitrati. Inoltre, determinati requisiti previsti dalla direttiva sui nitrati rientrano nell’ambito di applicazione della condizionalità attraverso il criterio di gestione obbligatorio (CGO) 1, ex CGO4.

87

Le citate fasce tampone delle BCAA applicabili dal 1o gennaio 2012 [si veda l’articolo 149 del regolamento (CE) n. 73/2009] si riferiscono ai requisiti previsti dalla direttiva sui nitrati e li applicano ai terreni agricoli posti al di fuori delle zone vulnerabili ai nitrati, tenendo conto delle condizioni locali, come prescritto dall’articolo 94 del regolamento (UE) n. 1306/2013. Di conseguenza, la varietà delle definizioni dei requisiti riscontrata dalla Corte deriva dalla direttiva sui nitrati e riflette la varietà delle condizioni locali prese in considerazione dagli Stati membri.

90

Il numero dei casi di non conformità e le sanzioni applicate in base al meccanismo di condizionalità dimostrano il buon funzionamento, piuttosto che l’inadeguatezza di tale meccanismo. Ad esempio, la mancanza di strutture per lo stoccaggio di effluenti costituisce tuttora un problema nelle zone vulnerabili ai nitrati; a questa infrazione viene dato seguito nell’ambito della condizionalità, il che spiega l’elevato tasso di non conformità riscontrato (si veda anche il punto 93).

91

I programmi di sviluppo rurale 2007-2013 miravano a contribuire agli obiettivi di sviluppo rurale perseguiti tramite numerosi assi. Alcune delle misure e operazioni attuate, comprese quelle di natura agroambientale, potevano essere finalizzate a un obiettivo principale, ma molte di esse sono state istituite al fine di raggiungere obiettivi molteplici; ciò, tuttavia, non limita l’efficacia delle misure e contribuisce a garantire un maggiore rendimento degli investimenti.

Le misure agroambientali attuate da un gran numero di agricoltori in vaste zone possono contribuire anche a migliorare lo stato delle acque in tutte quelle zone.

In occasione dell’adozione dei programmi per il periodo 2014-2020 la Commissione ha fatto presente la necessità che gli Stati membri agiscano in modo più mirato, anche nelle questioni correlate alle acque.

92

Nel periodo di programmazione 2007-2013 la differente tempistica dell’adozione dei piani di gestione dei bacini idrografici e dei programmi di sviluppo rurale è stata uno dei motivi per cui l’ambito di applicazione delle misure agroambientali non sempre corrispondeva alle zone interessate dai piani di gestione dei bacini idrografici.

Va rilevato altresì che la conformità ai requisiti obbligatori cui detti piani fanno spesso riferimento non può essere garantita attraverso misure agroambientali, che possono soltanto sostenere azioni volontarie che vanno oltre i requisiti obbligatori.

Inoltre, durante il periodo di programmazione gli Stati membri potevano modificare i propri programmi sotto il profilo del contenuto e/o della dotazione finanziaria. Le modifiche proposte dovevano essere conformi alla strategia e agli obiettivi complessivi del programma. Tale meccanismo avrebbe permesso il coordinamento con i piani di gestione dei bacini idrografici, ove disponibili. Nel 2009, sulla scorta della valutazione dello stato di salute della PAC e di un piano europeo di ripresa economica, l’obiettivo della gestione delle acque è stato ulteriormente rafforzato in quanto una delle sfide per lo sviluppo rurale.

93

Nel periodo 2004-2006 è stato chiesto ai nuovi Stati membri dell’UE che si affacciano sul Mar Baltico (EE, LV, LT, PL) di introdurre un sostegno specifico per le strutture di stoccaggio degli effluenti, al fine di ottemperare alle norme sulla protezione delle acque.

94

I programmi di sviluppo rurale 2007-2013 prevedevano misure a favore degli investimenti in strutture di stoccaggio degli effluenti.

In particolare, gli Stati membri potevano sostenere gli investimenti volti a migliorare lo stoccaggio degli effluenti nelle aziende agricole soltanto se tali investimenti avevano lo scopo di ottemperare alle nuove norme dell’UE derivanti dalla direttiva sui nitrati, così come recepita negli Stati membri, e per un periodo transitorio limitato di 36 mesi dalla data in cui le norme divenivano obbligatorie.

95

La Commissione ritiene che nella varietà delle misure agroambientali ci sia spazio sia per operazioni semplici che per operazioni più complesse finalizzate alla protezione e al miglioramento dell’ambiente. Ciò consente ai beneficiari di attuare operazioni rispondenti alle loro esigenze e a pressioni ambientali specifiche.

Il livello del sostegno è sempre correlato al livello degli impegni e serve a compensare i mancati introiti e i costi aggiuntivi dovuti a tali impegni.

Lo scarso utilizzo del sostegno si può spiegare anche con motivi diversi dalla complessità delle operazioni, ad esempio con una promozione insufficiente del sostegno stesso, un trasferimento carente di conoscenze o un ricorso inadeguato ai servizi di consulenza.

La questione dello scarso ricorso a misure agroambientali nelle zone ad agricoltura intensiva è stata uno dei motivi che hanno indotto la Commissione a proporre nel 2011 l’integrazione degli aspetti ambientali nel primo pilastro della PAC, allo scopo di raggiungere quelle zone attraverso misure semplici, generalizzate, non contrattuali i cui effetti ambientali dovrebbero essere rafforzati da misure agroambientali più mirate.

Per il periodo 2014-2020 la Commissione ha promosso l’applicazione di azioni più mirate in Polonia e Finlandia.

Si veda anche la risposta della Commissione al punto 92.

98

La maggior parte degli Stati membri opta in entrambi i periodi di programmazione per il ricorso ad altre misure, come le misure agro-climatico-ambientali, per conseguire valori-obiettivo e obiettivi correlati alla priorità della gestione delle acque. I valori-obiettivo e gli indicatori correlati alla qualità e alla gestione delle acque in entrambi i periodi di programmazione dimostrano che, anche senza l’attuazione della misura «pagamenti collegati alla direttiva quadro in materia di acque», gli Stati membri programmano azioni destinate a contribuire al conseguimento di tali valori-obiettivo e indicatori.

Il ricorso a detta misura nel periodo 2007-2013 è stato ostacolato principalmente dall’assenza di misure obbligatorie nei piani di gestione dei bacini idrografici e dai problemi di definizione delle misure degli Stati membri.

99

Per quanto riguarda le sanzioni relative alla protezione delle acque, spetta agli Stati membri imporle (oltre alle norme sulla condizionalità) qualora ciò sia necessario e nei casi in cui si possa accertare la responsabilità individuale per l’inquinamento.

La Commissione ritiene che l’applicazione in agricoltura del principio «chi inquina paga» non comporti difficoltà intrinseche; ad esempio, si potrebbe introdurre una tassa sui fertilizzanti o sugli effluenti, mentre ambiziosi programmi d’azione sui nitrati e le misure di base previste dalla direttiva quadro in materia di acque potrebbero prevedere controlli specifici per la riduzione dell’inquinamento alla fonte.

100

Il regolamento (UE) n. 1305/2013 stabilisce specifiche condizionalità ex ante per lo sviluppo rurale. Le condizionalità ex ante riguardanti il settore delle acque (applicabili agli investimenti programmati nell’ambito della priorità 5) sono collegate all’esistenza di una politica dei prezzi dell’acqua e di un adeguato contributo dei diversi utilizzi dell’acqua al recupero dei costi dei servizi idrici a un tasso stabilito nel piano di gestione dei bacini idrografici approvato per gli investimenti finanziati dai programmi.

Altre specifiche condizionalità ex ante relative allo sviluppo rurale nel settore ambientale riguardano le buone condizioni agronomiche e ambientali, i requisiti minimi per i fertilizzanti e l’utilizzo di prodotti fitosanitari, l’efficienza energetica e le energie rinnovabili.

102

In mancanza delle basi giuridiche rilevanti, non è possibile attivare determinate misure di sviluppo rurale. È questo il caso della misura dei pagamenti collegati alla direttiva quadro in materia di acque, che può essere attuata soltanto se sono stati definiti i piani di gestione dei bacini idrografici e i relativi programmi di misure. Tuttavia, gli Stati membri possono modificare i propri programmi durante tutto il periodo di programmazione.

Per quanto riguarda le modifiche legislative concernenti i requisiti minimi, se tali modifiche del requisito minimo rilevante sono introdotte durante l’attuazione delle misure, gli Stati membri devono adeguare di conseguenza il contenuto delle misure (ad esempio i livelli degli impegni e dei premi se le modifiche hanno effetti su tali elementi).

105

Per quanto riguarda la SUERMB, gli Stati membri hanno optato per una struttura di governance molto «leggera» basata su una rete di coordinatori dei settori politici e delle azioni orizzontali, che si adoperano per garantire la coerenza tra tutte le priorità della SUERMB. Non sono state create nuove istituzioni né formazioni del Consiglio. La struttura di governance scelta non è troppo complessa né onerosa.

In generale, l’approccio a livello macroregionale può essere considerato uno strumento utile per affrontare i problemi regionali in una zona geografica più piccola rispetto all’UE nel suo insieme. La Commissione ritiene che la SUERMB abbia positivamente contribuito a promuovere la protezione dell’ambiente nella regione del Mar Baltico.

107

Ciascun promotore di progetti può a propria discrezione chiedere il riconoscimento dello status di progetto-faro. Il piano d’azione della SUERMB descrive la relativa procedura e contiene un modello di domanda, oltre a richiedere una valutazione sintetica da parte del coordinatore dei settori politici o delle azioni orizzontali, da effettuare sulla base di criteri quali, tra gli altri, l’impatto macroregionale del progetto-faro e il contributo agli obiettivi/indicatori/valori-obiettivo della SUERMB. La Commissione sottopone ciascuna domanda a una consultazione interna e, infine, lo status di progetto-faro è approvato dal gruppo dei coordinatori nazionali. I coordinatori dei settori politici e delle azioni orizzontali sollecitano i promotori di progetti a chiedere il riconoscimento come progetto-faro.

108

La Commissione rileva che i promotori di progetti sono fortemente interessati a ottenere il riconoscimento di progetto-faro, presumibilmente perché esso favorisce la mobilitazione di finanziamenti per i progetti macroregionali e aumenta la visibilità del loro lavoro.

La Commissione ritiene che sia possibile individuare il contributo di progetti-faro specifici alla riduzione dei nutrienti. I progetti-faro dovrebbero essere mirati a un’ampia gamma di finalità, ad esempio a creare reti nuove, scambiare esperienze, contribuire alla creazione di capacità, facilitare la governance multilivello ed effettuare investimenti pilota. I risultati e l’impatto sugli obiettivi politici possono essere apprezzati, in realtà, soltanto in una prospettiva di lungo periodo. In tale ottica, anche i progetti su piccola scala possono essere importanti fattori di promozione dello sviluppo. Ad esempio, il progetto Presto non si è limitato a investire nelle tecniche di trattamento delle acque reflue, ma era anche concepito per accrescere le competenze del personale operativo degli impianti di trattamento delle acque reflue, dei progettisti di tali impianti e del personale accademico che forma i futuri ingegneri che opereranno in questo settore.

Risposta comune della Commissione ai punti 111 e 112

La Commissione avrebbe preferito una maggiore integrazione della SUERMB nei programmi dei fondi SIE per la regione del Mar Baltico e rileva che il livello di impegno nei confronti della strategia è diverso nei vari Stati membri e regioni interessati, in linea con le differenti priorità nazionali e regionali.

Nondimeno, i programmi offrono opportunità per finanziare l’attuazione della SUERMB. La Lituania, ad esempio, attribuisce talune priorità nel processo di selezione ai progetti che promuovono la SUERMB (che pongono l’attenzione sull’aspetto della cooperazione/del partenariato internazionale) e intende organizzare bandi di gara specifici, laddove necessario. Anche la Svezia sta pensando di adottare criteri di selezione per progetti rilevanti ai fini della SUERMB e intende destinare risorse alle diverse zone per iniziative e/o progetti conformemente alla definizione nel piano d’azione della strategia. L’attuazione pratica dei programmi dimostrerà in quale misura saranno colte queste opportunità.

Conclusioni e raccomandazioni

115

La direttiva quadro in materia di acque e l’Helcom perseguono lo stesso obiettivo: un Mar Baltico non eutrofizzato. Raggiungere il buono stato previsto da tale direttiva dovrebbe essere sufficiente per conseguire l’obiettivo dell’Helcom.

I piani di riduzione dei nutrienti messi a punto dagli Stati membri sulla base dei loro piani di gestione dei bacini idrografici non sono ambiziosi, dato che per la maggior parte si limitano a presentare le «misure di base» già attuate per applicare le direttive dell’UE in relazione alle attività specifiche che causano l’inquinamento da nutrienti, ossia principalmente le acque reflue urbane e l’agricoltura, senza indicare come tali misure debbano essere rafforzate per poter creare condizioni dei nutrienti che siano coerenti con le buoni condizioni da raggiungere. Sono state adottate poche misure nuove ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, lettera h), della direttiva quadro in materia di acque per controllare le fonti d’inquinamento diffuse (mancano, in particolare, controlli sulle fonti diffuse di fosfati), mentre il contributo complessivo atteso dalle «misure supplementari» è vago. Nella valutazione dei primi piani di gestione dei bacini idrografici⁵ e nella valutazione dei primi programmi di misure⁶ la Commissione ha segnalato che tale questione è importante e necessita miglioramenti e ha pertanto sollecitato gli Stati membri a intervenire al riguardo nei secondi piani di gestione dei bacini idrografici.

116

Nell’ottobre 2012 gli Stati membri hanno comunicato alla Commissione i propri valori-obiettivo ambientali ai sensi della direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino. Alcuni Stati membri sono stati più ambiziosi di altri per quanto riguarda la fissazione dei valori-obiettivo della riduzione della pressione sotto forma di valori-obiettivo dell’apporto di nutrienti (si veda anche il punto 17).

Raccomandazione 1 a)

La Commissione accetta questa raccomandazione e ritiene che essa sia già stata attuata per la direttiva quadro in materia di acque e che sarà attuata per la direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino.

Ai sensi dei requisiti di rendicontazione della direttiva quadro in materia di acque, per il secondo piano di gestione dei bacini idrografici gli Stati membri sono tenuti a comunicare i dati relativi alla riduzione del carico di nutrienti necessaria per ottenere condizioni dei nutrienti che siano coerenti con il buono stato previsto dalla direttiva citata (compreso il carico di nutrienti necessario per soddisfare i requisiti di cui alla direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino se lo Stato membro adotta il metodo adeguato).

Per quanto riguarda la direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, la Commissione terrà conto di questa raccomandazione, insieme all’analisi del ciclo attuale dei programmi di misure, per stabilire i requisiti di rendicontazione per il prossimo ciclo.

Raccomandazione 1 b)

La Commissione accetta questa raccomandazione e la sta attuando.

Per quanto riguarda la direttiva quadro in materia di acque, le lacune a livello di monitoraggio e valutazione individuati nei primi piani di gestione dei bacini idrografici sono stati esaminati durante discussioni bilaterali con gli Stati membri, insieme ai quali sono state concordate azioni volte a migliorare la situazione. La Commissione rivedrà questi elementi nell’ambito della valutazione dei secondi piani di gestione dei bacini idrografici nel corso del 2017.

A norma della direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, gli Stati membri hanno elaborato programmi di monitoraggio per valutare i progressi compiuti verso il buono stato ecologico e i valori-obiettivo. Il progetto di valutazione della Commissione dei programmi di monitoraggio per il Mar Baltico indica che la maggior parte degli Stati membri ha incluso in tali programmi il monitoraggio degli apporti di nutrienti (ad esempio: apporti di nutrienti provenienti da fonti telluriche, di nutrienti provenienti dall’atmosfera e di fertilizzanti, nonché di altre sostanze ricche di azoto e fosforo, tra l’altro).

Inoltre, sono in corso attività, finalizzate alla definizione di orientamenti nel 2018, per confrontare i limiti dei nutrienti fissati dagli Stati membri in relazione alla direttiva quadro in materia di acque e alla direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, al fine di garantirne la conformità ai valori biologici e di comprendere come gli Stati membri utilizzino tali valori nell’elaborazione dei programmi di misure.

Raccomandazione 1 c)

La Commissione rileva che questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.

118

La Commissione ritiene che Germania e Finlandia siano conformi alla direttiva secondo il metodo di valutazione della conformità applicato dalla Commissione, considerato che tali paesi raggiungono tassi di conformità pari o superiori al 99 %. Gli altri quattro Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico ai quali è stato chiesto di conformarsi completamente alla direttiva entro il 2012 hanno raggiunto tassi di conformità pari o superiori all’89 %.

Laddove sono stati comprovati ritardi di attuazione o di conformità, la Commissione ha avviato procedimenti EU-Pilot e d’infrazione secondo le normali procedure.

120

La Commissione ritiene che la propria azione sia stata adeguata. Nel trattato e nella giurisprudenza costante della Corte di giustizia si afferma chiaramente che la Commissione dispone di un ampio margine di discrezionalità su quando iniziare a perseguire le infrazioni in quanto custode dei trattati. In taluni casi, strumenti alternativi o il dialogo politico possono essere metodi più efficaci dei procedimenti d’infrazione.

Inoltre, per ragioni di efficienza la Commissione ha deciso di attendere la scadenza di numerosi termini provvisori prima di avviare procedimenti EU-pilot affinché tale esercizio possa essere più ampio sotto il profilo degli Stati membri e degli agglomerati considerati.

Infine, nell’avviare i procedimenti EU-Pilot e d’infrazione la Commissione ha tenuto conto dei differenti periodi di attuazione (14 anni per gli Stati membri dell’UE-15 e da tre a undici anni per gli Stati membri dell’UE-10 che hanno aderito nel 2004).

Raccomandazione 2 a)

La Commissione accetta questa raccomandazione e ritiene che essa sia già stata attuata negli agglomerati con più di 2 000 a.e., riguardo ai quali la direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane stabilisce che siano in funzione sistemi di raccolta o sistemi individuali o altri sistemi adeguati. Pertanto la Commissione ritiene che il quadro giuridico sia stato attuato (a livello di UE); sottolinea, però, di non poter imporre l’obbligo di collegare le abitazioni alle reti fognarie perché tale questione rientra nella responsabilità degli Stati membri e nelle decisioni politiche a livello nazionale.

Raccomandazione 2 b)

La Commissione accetta questa raccomandazione perché essa si basa sull’interpretazione dell’articolo 9 della direttiva quadro in materia di acque. La Commissione valuterà l’attuazione di questa raccomandazione nel contesto della valutazione complessiva dei secondi piani di gestione dei bacini idrografici, che gli Stati membri avrebbero dovuto adottare entro il 22 dicembre 2015.

Raccomandazione 2 c)

La Commissione accetta questa raccomandazione e sta migliorando il processo di rendicontazione ai sensi della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane, che costituisce la base per la valutazione della conformità.

Raccomandazione 2 d)

La Commissione accetta questa raccomandazione.

Raccomandazione 2 e)

La Commissione rileva che questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.

Raccomandazione 2 f)

La Commissione rileva che questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.

123

La Commissione sottolinea che la condizionalità non è un meccanismo per far applicare la legislazione dell’UE in materia ambientale, bensì mira, tra l’altro, «a rendere la PAC più rispondente alle aspettative della società» [considerando 54 del regolamento (UE) n. 1306/2013]. In base al principio di condizionalità, i pagamenti nell’ambito della politica agricola comune (PAC) sono vincolati al rispetto di determinate norme, la cui violazione comporta riduzioni dei pagamenti. In linea di principio, la condizionalità dovrebbe utilizzare i sistemi di controllo esistenti, ma dovrebbe anche garantire un tasso minimo di controlli qualora il sistema di controllo previsto dalla legislazione settoriale non sia sufficientemente efficace.

124

La Commissione ricorda che la conformità ai requisiti obbligatori previsti dai piani di gestione dei bacini idrografici non può essere garantita con misure agroambientali, che si limitano a sostenere azioni volontarie. Nondimeno, molti piani di sviluppo rurale prevedevano sin dall’inizio determinate misure (investimenti, formazione, misure agroambientali) finalizzate agli obiettivi correlati alle acque.

Nel periodo 2007-2013 il sostegno allo stoccaggio obbligatorio degli effluenti era limitato a quello derivante dai nuovi limiti unionali previsti dalla direttiva sui nitrati, così come recepita dagli Stati membri.

Nel periodo 2014-2020 la misura specifica riguardante l’attuazione di azioni collegate alla direttiva quadro in materia di acque è stata pianificata in alcuni programmi.

Inoltre, in occasione dell’adozione dei programmi per il periodo 2014-2020 la Commissione ha fatto presente la necessità che gli Stati membri agiscano in modo più mirato anche nelle questioni correlate alle acque.

Per quanto riguarda le sanzioni relative alla protezione delle acque, spetta agli Stati membri imporle (in aggiunta alle norme sulla condizionalità) qualora ciò sia necessario e nei casi in cui si possa accertare la responsabilità individuale per l’inquinamento.

La Commissione ritiene che l’applicazione in agricoltura del principio «chi inquina paga» non comporti difficoltà intrinseche; ad esempio, si potrebbe introdurre una tassa sui fertilizzanti o sugli effluenti, mentre ambiziosi programmi d’azione sui nitrati e le misure di base previste dalla direttiva quadro in materia di acque potrebbero prevedere controlli specifici per la riduzione dell’inquinamento alla fonte.

Si vedano anche le risposte della Commissione ai punti da 91 a 99.

125

La nuova architettura verde della PAC, con i requisiti ecologici previsti dal primo pilastro, influenza lo sviluppo rurale. Per evitare il doppio finanziamento, le azioni finanziate nell’ambito di tali requisiti ecologici non possono essere oggetto di pagamenti agro-climatico-ambientali.

In mancanza delle basi giuridiche rilevanti, non è possibile attivare determinate misure di sviluppo rurale. È questo il caso della misura dei pagamenti collegati alla direttiva quadro in materia di acque, che può essere attuata soltanto se sono stati definiti i piani di gestione dei bacini idrografici e i relativi programmi di misure. Tuttavia, gli Stati membri possono modificare i propri programmi durante tutto il periodo di programmazione.

Queste modifiche, pur potendo comportare ulteriori oneri amministrativi, dovrebbero essere considerate nel contesto del loro valore aggiunto supplementare ai fini del conseguimento degli obiettivi e delle priorità dei programmi.

Raccomandazione 3 a)

La Commissione accetta questa raccomandazione e la sta attuando. Quando gli Stati membri rivedono le proprie zone vulnerabili ai nitrati e i programmi d’azione per i nitrati, la Commissione chiede loro di tener conto delle informazioni disponibili nell’ambito della direttiva quadro in materia di acque relativamente alle pressioni dell’inquinamento da nutrienti di origine agricola. Ciò è essenziale ai fini del controllo dell’inquinamento alla fonte, specialmente negli Stati membri in cui la legislazione nazionale di attuazione della direttiva sui nitrati costituisce l’unico strumento giuridico di controllo delle diminuzioni dei nutrienti di origine agricola.

Nei secondi piani di gestione dei bacini idrografici gli Stati membri devono comunicare in quale misura l’attuazione della direttiva sui nitrati sia sufficiente per rimediare all’inquinamento da nutrienti di origine agricola e quali altre misure di base e supplementari ai sensi della direttiva quadro in materia di acque saranno pianificate per risolvere tale questione. Ciò aiuterà gli Stati membri e la Commissione a comprendere dove siano necessarie ulteriori azioni.

Raccomandazione 3 b)

La Commissione rileva che queste raccomandazioni sono rivolte agli Stati membri.

126

Per quanto riguarda la SUERMB, gli Stati membri hanno optato per una struttura di governance molto «leggera». Non sono state create nuove istituzioni né formazioni del Consiglio. La Commissione ritiene che tale strategia abbia positivamente contribuito a promuovere la protezione dell’ambiente nella regione del Mar Baltico.

127

La Commissione ritiene che sia possibile individuare il contributo di progetti-faro specifici alla riduzione dei nutrienti. I progetti-faro sono mirati a un’ampia gamma di finalità e anche progetti su piccola scala possono essere importanti fattori di promozione dello sviluppo. I risultati concreti e l’impatto sugli obiettivi politici possono essere apprezzati soltanto in una prospettiva di lungo periodo.

128

La Commissione condivide l’analisi della Corte e avrebbe preferito una maggiore integrazione della SUERMB nei programmi dei fondi SIE per la regione del Mar Baltico. Inoltre, la Commissione rileva che il livello di impegno nei confronti della strategia è diverso nei vari Stati membri e regioni interessati, in linea con le differenti priorità nazionali e regionali.

1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1453472510189&uri=CELEX:52015DC0120

3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=EN

5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1453472510189&uri=CELEX:52015DC0120

QJ-AB-16-005-IT-E    ISSN 1977-5709

Il Mar Baltico è uno dei mari più inquinati al mondo. Contrastare l’eutrofizzazione, causata da carichi di nutrienti provenienti da fonti agricole e dalle acque reflue urbane, rappresenta una sfida impegnativa. Secondo quanto previsto dalla Convenzione di Helsinki, tutti gli Stati (membri dell’UE o meno) che si affacciano sul Mar baltico, nonché la stessa UE, si sono impegnati alla tutela ambientale del Mar Baltico. Il quadro normativo dell’UE impone agli Stati membri di attuare misure volte a ridurre l’eccessivo carico di nutrienti e a conseguire il buono stato ecologico delle acque marine. L’UE cofinanzia alcune di queste misure. La Corte ha verificato se gli interventi dell’UE siano stati efficaci nell’aiutare gli Stati membri a ridurre i carichi di nutrienti nel Mar Baltico, giungendo alla conclusione che tali interventi si sono tradotti in progressi limitati in termini di riduzione delle sostanze eutrofizzanti nel Mar Baltico. La Corte formula una serie di raccomandazioni per migliorare l’efficacia delle azioni di contrasto all’eutrofizzazione nel Mar Baltico.