EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4413-0 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/068606 | QJ-AB-16-005-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-4422-2 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/908056 | QJ-AB-16-005-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4364-5 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/144886 | QJ-AB-16-005-NL-E

© Europese Unie, 2016

Overneming met bronvermelding toegestaan.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

NL | 2016 | nr. 03

Speciaal verslag

Bestrijding van
eutrofiëring in de Oostzee:
meer en doeltreffender
maatregelen nodig

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II — onder leiding van ERK-lid Henri Grethen — die gespecialiseerd is in de uitgaventerreinen structuurbeleid, vervoer en energie. De controle werd geleid door ERK-lid Ville Itälä, ondersteund door Turo Hentilä, zijn kabinetschef, en Outi Grönlund, kabinetsattaché; Alain Vansilliette, hoofdmanager; Maria del Carmen Jimenez, taakleider; Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick en Vivi Niemenmaa, controleurs.

Van links naar rechts: T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega, J.-F. Hynderick.

Inhoud

Woordenlijst en afkortingen

Samenvatting

Inleiding

Oostzee en eutrofiëring

EU-rechtsinstrumenten om waterverontreiniging door nutriënten aan te pakken

Beschikbare EU-begrotingsinstrumenten om waterverontreiniging door nutriënten aan te pakken

Reikwijdte en aanpak van de controle

Opmerkingen

Tenuitvoerlegging door de lidstaten van de terugdringing van de toevoer van nutriënten naar de Oostzee

Beperkte vooruitgang bij het terugdringen van de toevoer van nutriënten naar de Oostzee

De plannen van de lidstaten om de nutriëntentoevoer terug te dringen zijn onvoldoende ambitieus en bevatten onvoldoende passende indicatoren

De bezochte lidstaten nemen de Helcom-aanbeveling slechts gedeeltelijk in aanmerking in hun plannen of rechtskader

De betrouwbaarheid van de monitoringgegevens over de nutriëntentoevoer naar de Oostzee is niet gewaarborgd

Doeltreffendheid van maatregelen om verontreiniging door nutriënten uit stedelijk afvalwater te beperken

De meeste lidstaten leven de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater nog niet volledig na

De door de EU gecofinancierde waterzuiveringsinstallaties zijn doeltreffend, maar de duurzaamheid is niet altijd gewaarborgd

De Commissie heeft niet tijdig follow-up gegeven aan de tenuitvoerlegging van de richtlijn door de lidstaten

De EU-steun voor Rusland en Belarus is potentieel kosteneffectief, maar de reikwijdte ervan is zeer beperkt in vergelijking met hetgeen er nodig is en de uitvoering van projecten vergt veel tijd

Doeltreffendheid van maatregelen om waterverontreiniging door nutriënten uit de landbouw te beperken

De nitraatrichtlijn wordt niet effectief ten uitvoer gelegd, ondanks de relatief geslaagde follow-up door de Commissie

Het randvoorwaardenmechanisme helpt om de nitraatrichtlijn en andere bemestingsvoorschriften te handhaven, maar is niet volledig doeltreffend

De door de EU gecofinancierde maatregelen voor plattelandsontwikkeling in de periode 2007-2013 hebben weinig effect gehad op de terugdringing van nutriëntenverontreiniging in waterlichamen in de bezochte lidstaten

De meerwaarde van de EU-strategie voor het Oostzeegebied (EUSBSR) voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer naar de Oostzee

Een complex bestuursnetwerk en een meerwaarde die moeilijk te beoordelen is

Vlaggenschipprojecten helpen goede praktijken te verspreiden, maar het effect ervan op de terugdringing van nutriënten is niet aangetoond

In de operationele programma’s moet meer rekening worden gehouden met de EUSBSR

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | Streefdoelen voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer
Bijlage II | — | Trend in de stikstof- en fosfortoevoer naar de Oostzee per land
Bijlage III | — | Verwezenlijking van toevoermaxima per deelstroomgebied
Bijlage IV | — | Nutriëntenconcentratie in het effluent van waterzuiveringsinstallaties in de grootste steden van de EU-lidstaten rond de Oostzee (2013)
Bijlage V | — | Projecten OP Oostzeegebied (met uitzondering van vlaggenschipprojecten) rond eutrofiëring

Antwoorden van de Commissie

Woordenlijst en afkortingen

BSAP: Actieplan voor de Oostzee (zie paragraaf 8).

EUSBSR: EU-strategie voor het Oostzeegebied (zie paragraaf 11).

Helcom: Helsinki-commissie (zie paragraaf 8).

Het beginsel dat de vervuiler betaalt: Een beginsel dat is opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (artikel 191, lid 2). Met betrekking tot afvalwater schrijft het beginsel voor dat lozers van afvalwater dienen te betalen voor de veroorzaakte verontreiniging (zo dienen huishoudens te betalen voor waterzuiveringsdiensten tegen de prijs van afvalwater en betalen waterzuiveringsinstallaties een verontreinigingsheffing).

Programma van maatregelen: Het gedeelte van het stroomgebiedbeheersplan waarin is vermeld welke maatregelen nodig zijn om de goede toestand van de waterlichamen te herstellen, rekening houdend met de kenmerken van het stroomgebiedsdistrict. Soortgelijke programma’s van maatregelen moeten worden uitgewerkt om de kwaliteit van mariene wateren te herstellen.

Stroomgebied: Een gebied vanwaar al het over het oppervlak lopende water via een reeks stromen, rivieren en eventueel meren door één riviermond, estuarium of delta in zee stroomt. Een district is het deel van een stroomgebied in een specifieke lidstaat.

Verontreinigingsbronnen: Er zijn twee hoofdsoorten van watergedragen verontreinigingsbronnen:

diffuse bronnen, waarvoor geen specifieke lozingsplaats bestaat; de grootste veroorzakers van deze verontreiniging zijn land- en bosbouwactiviteiten en woningen die niet zijn aangesloten op de riolering;

puntbronnen, waarvoor een specifiek lozingspunt bestaat; het gaat dan om lozingen van stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties en van industrieën en viskwekerijen.

Waterlichaam: Een onderscheiden oppervlaktewater van aanzienlijke omvang, zoals een meer, een waterbekken, een stroom, een rivier, een kanaal, een overgangswater of een strook kustwater.

Watertoestand: De algemene aanduiding van de toestand van een landoppervlaktewaterlichaam, bepaald door de ecologische en chemische toestand ervan. Voor mariene wateren komt de watertoestand overeen met de milieutoestand, die wordt gebaseerd op andere criteria dan de toestand van landoppervlaktewater.

Samenvatting

I

De Oostzee is omringd door acht EU-lidstaten (Denemarken, Estland, Finland, Duitsland, Letland, Litouwen, Polen en Zweden) en Rusland. De Oostzee is een van ‘s werelds meest verontreinigde zeeën. De bestrijding van eutrofiëring wordt als een grote uitdaging beschouwd. De kaderrichtlijn mariene strategie van 2008 is erop gericht in 2020 een goede milieutoestand van de mariene wateren van de EU te hebben bereikt. In het kader van die richtlijn moeten de lidstaten samenwerken binnen de regio en subregio om de doelstellingen van de richtlijn te verwezenlijken, door bijvoorbeeld waar dit praktijk en passend is, gebruik te maken van reeds in het kader van de regionele zeeverdragen bestaande structuren. Voor de Oostzee is het relevante verdrag het Verdrag van Helsinki (dat wordt uitgevoerd onder toezicht van de Commissie van Helsinki (Helcom)) en het bijbehorende actieplan voor de Oostzee, waarin de ondertekenende landen ertoe worden verplicht de nutriëntenbelasting te verminderen.

II

In 2009 nam de Europese Raad een macroregionale strategie aan, de zogeheten EU-strategie voor het Oostzeegebied, die er met name op was gericht de milieubescherming te stimuleren, onder meer door de nutriëntenbelasting af te bouwen, door samenwerking tussen buurlanden en innovatieve oplossingen te bevorderen.

III

De belangrijkste bronnen van nutriëntenbelasting die eutrofiëring veroorzaken, zijn landbouw en stedelijk afvalwater. In de periode 2007-2013 bedroeg de EU-bijdrage aan de opvang en behandeling van afvalwater in de vijf lidstaten aan de Oostzee die EU-steun op dit gebied kregen 4,6 miljard euro. Met de maatregelen voor plattelandsontwikkeling, met inbegrip van waterbescherming, voor alle acht lidstaten aan de Oostzee was 9,9 miljard euro gemoeid.

IV

De controle van de Rekenkamer moet een antwoord bieden op de vraag of de maatregelen van de EU de lidstaten hebben geholpen om de nutriëntentoevoer naar de Oostzee terug te dringen. De globale conclusie is dat deze maatregelen tot beperkte vooruitgang hebben geleid in de richting van terugdringing van nutriënten in de Oostzee.

V

De plannen van de lidstaten om de door Helcom voorgeschreven nutriëntentoevoer te verminderen zijn gebaseerd op hun stroomgebiedbeheersplannen, die werden uitgewerkt op basis van de kaderrichtlijn water. Deze plannen zijn onvoldoende ambitieus, aangezien ze zijn toegespitst op „basismaatregelen” voor de tenuitvoerlegging van de EU-richtlijnen met betrekking tot de specifieke activiteiten die nutriëntenverontreiniging veroorzaken, hoofdzakelijk stedelijk afvalwater en landbouw. Er wordt minder de nadruk gelegd op maatregelen ter bestrijding van diffuse nutriëntenbronnen en op „aanvullende maatregelen”, zoals uiteengezet in de kaderrichtlijn water. De maatregelen worden vastgesteld op basis van ontoereikende informatie. Ze bevatten ook te weinig streefdoelen en passende indicatoren aan de hand waarvan de verwezenlijkingen op het gebied van de terugdringing van de nutriëntenbelasting in de wateren kunnen worden beoordeeld.

VI

De maatregelen om de nutriëntenbelasting uit stedelijke agglomeraties af te bouwen, hebben tot een afname van de nutriënten geleid. Verschillende agglomeraties behandelen het stedelijk afvalwater volgens striktere normen dan diegene die zijn vastgelegd in de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater. Ondanks aanzienlijke EU-financiering heeft de uitvoering van de richtlijn echter vertraging opgelopen in de lidstaten die in 2004 tot de EU toetraden. Daarnaast is het zo dat niet alle aan de Oostzee gelegen lidstaten die verplicht waren om de richtlijn in 2012 na te leven dat ook doen. De Commissie heeft niet tijdig follow-up gegeven aan de tenuitvoerlegging van de richtlijn door de lidstaten. In Rusland en Belarus zijn de EU-maatregelen met betrekking tot afvalwater potentieel kosteneffectief, maar de reikwijdte ervan is zeer beperkt vergeleken met wat er nodig is en de uitvoering van projecten duurt lang.

VII

De tenuitvoerlegging van de nitraatrichtlijn door lidstaten aan de Oostzee is niet geheel doeltreffend. Relevante gebieden zijn niet naar behoren beschreven en de voorschriften die door de lidstaten in hun actieprogramma’s zijn vastgesteld zijn onvoldoende strikt. Wat de voorschriften inzake bemesting met nutriënten betreft, is de afschrikkende werking die uitgaat van het mechanisme van randvoorwaarden ontoereikend, aangezien de mate van niet-naleving hoog blijft. Hoewel alle stroomgebiedbeheersplannen aanvullende maatregelen bevatten om de nutriëntenbelasting van de landbouw aan te pakken, zijn zij onvoldoende toegespitst op de gebieden waarvan is vastgesteld dat daar zulke maatregelen nodig zijn. Bovendien heeft geen enkele lidstaat de in de EU-regelgeving geboden mogelijkheid benut om een aantal van deze maatregelen verplicht te stellen voor landbouwbedrijven in die gebieden.

VIII

In de EU-strategie voor het Oostzeegebied wordt het politieke belang van de milieutoestand van de Oostzee en van regionale samenwerking aangehaald, maar de meerwaarde ervan voor het terugdringen van de nutriëntentoevoer blijft tot op heden moeilijk te beoordelen.

IX

Wij doen een aantal aanbevelingen om de doeltreffendheid van de maatregelen ter bestrijding van eutrofiëring in de Oostzee te verhogen.

Inleiding

Oostzee en eutrofiëring

01

De Oostzee is een van ‘s werelds meest verontreinigde zeeën, en eutrofiëring wordt gezien als de grootste uitdaging voor deze zee¹. De Oostzee is omringd door negen landen: acht EU-lidstaten (Denemarken, Duitsland, Estland, Letland, Litouwen, Polen, Finland en Zweden) en Rusland. Belarus is een ander groot land in het stroomgebied van de Oostzee.

02

Eutrofiëring is een proces dat zich voordoet wanneer overtollige nutriënten die voornamelijk uit menselijke activiteiten afkomstig zijn, in hoofdzaak stikstof en fosfor, in een waterlichaam terechtkomen. Hoge nutriëntenconcentraties leiden tot sterke bloei van mogelijk toxische algen (zie afbeelding 1)

Afbeelding 1 — Eutroof zeewater

Bron: Helcom, foto genomen door SamuliKorpinen.

03

Eutrofiëring kan het nut van de zee aanzienlijk verlagen doordat zij de biodiversiteit aantast, het aanzicht van de kust bederft en de visbestanden uitput. De deelzeegebieden die het zwaarst getroffen zijn, zijn de Finse Golf, de Golf van Riga en het centrale, diepste deel van de Oostzee, de zogeheten eigenlijke Oostzee (zie afbeelding 1).

Afbeelding 1

Eutrofiëring in de Oostzee

Bron: Helcom. „What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003-2007?” (Wat was de eutrofiëringstoestand van de Oostzee in 2003-2007?) Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther en Norkko Alt (2010).

04

De belangrijkste bronnen van nutriënten die in zee terechtkomen zijn de van het land afkomstige watergedragen toevoer via rivieren en rechtstreekse lozingen vanaf de kust. Watergedragen toevoer is goed voor 78 % van de totale hoeveelheid stikstof en 95 % van de totale hoeveelheid fosfor die de Oostzee binnenkomt². De twee belangrijkste bronnen van watergedragen nutriëntentoevoer zijn: diffuse bronnen, hoofdzakelijk de landbouw (45 % van de totale hoeveelheid stikstof en 45 % van de totale hoeveelheid fosfor), en puntbronnen, hoofdzakelijk stedelijk afvalwater (12 % van het totale stikstof en 20 % van het totale fosfor)³.

05

Met de klimaatverandering komen er nog twee uitdagingen bij. Ten eerst wordt voorspeld dat kortere en vochtiger winters tot minder sneeuw- en ijsbedekking zullen leiden en dus tot een grotere afvloeiing vanuit de stroomgebieden van de rivieren. Dit zal leiden tot een steeds hogere nutriëntentoevoer naar de zee, wat de eutrofiëring zal verergeren⁴. Ten tweede bieden hogere zeetemperaturen gunstigere omstandigheden voor de groei van algen en zorgen zij ervoor dat de algen ook langer zullen blijven groeien.

EU-rechtsinstrumenten om waterverontreiniging door nutriënten aan te pakken

06

De kwaliteit van de mariene wateren van de EU wordt geregeld in de kaderrichtlijn mariene strategie van 2008⁵, die tot doel heeft een goede milieutoestand van de mariene wateren van de EU te bereiken tegen 2020. De richtlijn bevindt zich nog in een vroege fase van de tenuitvoerlegging: in oktober 2012 moesten de lidstaten aan de Commissie verslag hebben uitgebracht over hun vastbeslotenheid om een goede milieutoestand voor mariene wateren te bereiken, op basis van de beschrijvende elementen die in de richtlijn zijn voorgesteld (waaronder eutrofiëring), een eerste beoordeling van de toestand van hun mariene wateren en hun milieustreefdoelen en bijbehorende indicatoren.

07

De uitvoering van de richtlijn is de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Eind 2015 moesten ze een programma van maatregelen opzetten om een goede milieutoestand te bereiken. Deze programma’s moeten uiterlijk in maart 2016 aan de Commissie worden toegezonden. Als algemeen beginsel geldt dat de lidstaten voor zover mogelijk dienen voort te bouwen op de doelstellingen en activiteiten van de bestaande regionale zeeverdragen.

08

Voor de Oostzee werd al in 1974 een regionaal verdrag ondertekend: het Verdrag van Helsinki ter bescherming van het mariene milieu in het Oostzeegebied. De huidige ondertekenende partijen zijn Denemarken, Estland, de Europese Unie, Finland, Duitsland, Letland, Litouwen, Polen, Rusland en Zweden. In 2007 stelde de Commissie van Helsinki (Helcom), die toezicht houdt op dat verdrag, het actieplan voor de Oostzee (BSAP) voor om de Oostzee in 2021 in een goede milieutoestand te herstellen. Het plan werd goedgekeurd door de ondertekenende partijen.

09

Om de goede milieutoestand van de mariene wateren te bereiken, is de goede kwaliteit van de wateren die uit rivieren in de zee stromen van essentieel belang. De kaderrichtlijn water van 2000⁶ verschaft een kader voor de bescherming van de binnen-, overgangs- en kustwateren. Het doel ervan is ervoor te zorgen dat de toestand van oppervlaktewater en grondwaterin in 2015, of in bepaalde uitzonderlijke gevallen in 2021 of 2027 goed is. De lidstaten moesten eerst in december 2009 stroomgebiedbeheersplannen hebben ontworpen, waarin waterlichamen die het risico liepen om die doelstelling niet te behalen in 2015 werden geïdentificeerd en de belangrijkste oorzaken hiervoor te specificeren. Net als in de kaderrichtlijn mariene strategie bevatten deze stroomgebiedbeheersplannen een programma van maatregelen dat moet bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de kaderrichtlijn water.

10

Deze programma’s moesten minimaal de noodzakelijke maatregelen voor de volledige uitvoering van de reeds bestaande richtlijnen ter handhaving van de waterkwaliteit en andere maatregelen die verplicht waren gesteld door de kaderrichtlijn water (en in het bijzonder maatregelen om diffuse verontreinigingsbronnen te bestrijden) bevatten⁷. Tot de reeds bestaande richtlijnen behoren met name:

—de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater van 1991⁸, ten aanzien van de opvang en behandeling van afvalwater uit agglomeraties;

—de nitraatrichtlijn van 1991⁹ inzake het treffen van maatregelen om ervoor te zorgen dat landbouwers in landbouwgebieden die waterverontreiniging door nitraten veroorzaken („nitraatgevoelige zones”) de minimumvoorschriften inzake het gebruik van stikstofhoudende meststoffen naleven.

11

Tot slot werd in 2009 de EU-strategie voor het Oostzeegebied (EUSBSR) aangenomen door de Europese Raad. In deze strategie wordt ingegaan op verschillende doelstellingen op drie domeinen: „de zee redden”, „de regio verbinden” en „de welvaart vergroten”. In het kader van een van de deeldoelstellingen van het domein „de zee redden”, „zuiver water in de Oostzee”, werden de streefdoelen aangenomen die in het BSAP zijn vastgesteld voor het terugdringen van de nutriëntentoevoer. Het optreden van de EU moet de samenwerking tussen buurlanden bevorderen, zowel bij de lidstaten van de EU als bij niet-EU-landen.

Beschikbare EU-begrotingsinstrumenten om waterverontreiniging door nutriënten aan te pakken

12

Het Europees Ontwikkelingsfonds en het Cohesiefonds in het kader van het cohesiebeleid¹⁰ kunnen worden gebruikt om infrastructuurprojecten op het gebied van afvalwater als onderdeel van de operationele programma’s van de lidstaten te cofinancieren. De totale EU-bijdrage aan projecten voor de opvang en behandeling van afvalwater in de lidstaten aan de Oostzee¹¹ bedroeg 4,6 miljard euro in de periode 2007-2013: Polen, 3,4 miljard euro; Letland, 0,6 miljard euro; Litouwen, 0,4 miljard euro; Estland, 0,2 miljard euro en Duitsland, 0,04 miljard euro.

13

Het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling¹² kan worden gebruikt om een aantal programmamaatregelen voor plattelandsontwikkeling te financieren die rechtstreekse of onrechtstreekse gevolgen kunnen hebben voor de waterkwaliteit (hoofdzakelijk maatregelen met betrekking tot de „verbetering van het milieu en het platteland”¹³). Voor dat soort maatregelen werd in de periode 2007-2013 een bedrag van 9,9 miljard euro toegewezen aan alle acht aan de kust van de Oostzee gelegen lidstaten¹⁴. Er zijn geen gegevens beschikbaar over het bedrag dat specifiek was bestemd voor waterbescherming.

14

Wat betreft niet-EU-landen, biedt het Europees nabuurschapsbeleid Rusland en Belarus een aantal mogelijkheden om samen te werken op milieugebied. Hiertoe behoren het niet-nucleaire deel van het milieupartnerschap voor de Noordelijke Dimensie, waaraan de EU tot dusver 44 miljoen euro heeft bijgedragen, de bilaterale/regionale bijstand en de grensoverschrijdende samenwerking, waaraan de EU in de periode 2003-2013 respectievelijk 14,5 miljoen euro en 3,5 miljoen euro heeft bijgedragen¹⁵.

1 Europees Milieuagentschap, „Nutrients in transitional, coastal and marine waters (CSI 021)” (Nutriënten in overgangs-, kust- en mariene wateren (CSI 021)). Beoordeling gepubliceerd in maart 2013.

2 Helcom, bijgewerkte Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5.5) (Vijfde compilatie van de belasting door verontreiniging in de Oostzee) — 2015 (gegevens van 2010).

3 Helcom, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5) — 2011 (gegevens van 2006).

4 Second Assessment of Climate Change for the Baltic Sea Basin, the BACC II Author Team, Regional Climate Studies, Springer International Publishing, 2015.

5 Richtlijn 2008/56/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het beleid ten aanzien van het mariene milieu (PB L 164 van 25.6.2008, blz. 19).

6 Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB L 327 van 22.12.2000, blz. 1).

7 Artikel 11, lid 3, van de kaderrichtlijn water.

8 Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB L 135 van 30.5.1991, blz. 40).

9 Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1).

10 Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25), en Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).

11 Voor de vier lidstaten die in 2004 tot de EU toetraden en de Duitse Länder in het stroomgebied van de Oostzee. De overige drie aan de kust van de Oostzee gelegen lidstaten (Denemarken, Finland en Zweden) ontvingen geen EU-middelen voor projecten rond afvalwater.

12 Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB L 277 van 21.10.2005, blz. 1) en Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO) en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 487).

13 Pijler 2 van de programma’s voor plattelandsontwikkeling 2007-2013. De belangrijkste aspecten waarmee rekening moet worden gehouden in deze pijler zijn biodiversiteit, het beheer van Natura 2000-gebieden, maatregelen die verband houden met de kaderrichtlijn water, water- en bodembescherming en beperking van de gevolgen van de klimaatverandering.

14 Polen (4,4 miljard euro), Finland (1,5 miljard euro), Zweden (1,3 miljard euro), Duitsland (1,1 miljard euro), Litouwen (0,6 miljard euro), Letland (0,4 miljard euro), Denemarken (0,3 miljard euro) en Estland (0,3 miljard euro).

15 Bron: Europese Rekenkamer. Bedragen van de aan Rusland en Belarus toegewezen EU-middelen via TACIS en ENPI aan het eind van 2013.

Reikwijdte en aanpak van de controle

15

In het kader van deze controle onderzocht de Rekenkamer in welke mate de nutriëntentoevoer naar de Oostzee is teruggedrongen en beoordeelde zij de doeltreffendheid van de EU-maatregelen die door de lidstaten werden uitgevoerd om de nutriënten te verminderen. Bij deze controle werden de volgende vragen onderzocht:

a)Zijn de lidstaten er globaal genomen in geslaagd om de nutriëntentoevoer naar de Oostzee terug te dringen?

b)Zijn de EU-maatregelen op het gebied van stedelijk afvalwater doeltreffend gebleken om de nutriëntenverontreiniging van de Oostzee te verminderen?

c)Zijn de EU-maatregelen op het gebied van landbouw doeltreffend gebleken om de nutriëntenverontreiniging van de Oostzee te verminderen?

d)Heeft de EUSBSR een meerwaarde geboden ten opzichte van de bestaande maatregelen om de nutriëntentoevoer naar de Oostzee terug te dringen?

16

Onze vragen werden beantwoord op basis van het bewijsmateriaal dat op onderstaande manieren werd verzameld:

—De EU-maatregelen voor het terugdringen van de verontreiniging door de landbouw werden in Finland, Letland en Polen onderzocht, terwijl de EU-maatregelen om de verontreiniging door stedelijk afvalwater terug te dringen alleen in Letland en Polen werden onderzocht (met name drie zuiveringsinstallaties in Letland en zeven in Polen) omdat Finland geen EU-middelen voor dit doel ontving (zie voetnoot 11). De EU-steun voor afvalwatergerelateerde projecten in Rusland en Belarus werd onderzocht op basis van documenten in het bezit van de Commissie.

—Onderzoeken van prestatiegegevens met betrekking tot 18 bijkomende stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties in de belangrijkste steden van het stroomgebied van de Oostzee.

—Vragenlijsten die aan de vijf niet-bezochte lidstaten aan de Oostzee (Denemarken, Duitsland, Estland, Litouwen en Zweden) werden toegestuurd, over hun plannen voor de handhaving van de streefdoelen van Helcom voor de terugdringing van nutriëntentoevoer.

—Analyses van documenten en gesprekken met medewerkers van de Commissie, het secretariaat van Helcom en deskundigen van het Baltic Nest Institute¹⁶.

—Interview met vertegenwoordigers van de Estse rekenkamer, die een soortgelijke controle in Estland uitvoerde.

17

De criteria die we hebben gebruikt voor het beantwoorden van de vragen werden op basis van de wetgeving, richtsnoeren van de Commissie en de Helcom-overeenkomsten ontwikkeld, alsmede op grond van onze eerdere controles op het gebied van waterbescherming¹⁷. Ze worden nader toegelicht in de diverse secties van dit verslag.

16 Het Baltic Nest Institute is een internationaal onderzoeksalliantie tussen het Oostzeecentrum van de Universiteit van Stockholm, het Zweedse agentschap voor marien- en waterbeheer, de Universiteit van Aarhus en het Finse milieu-instituut. Deze alliantie combineert competenties in alle relevante disciplines voor het beheer van mariene ecosystemen. De producten van de alliantie worden met name in samenwerking met Helcom ontwikkeld.

17 Met name Speciaal verslag nr. 3/2009 „De doeltreffendheid van uitgaven uit hoofde van structurele maatregelen met betrekking tot afvalwaterbehandeling voor de programmeringsperioden 1994-1999 en 2000-2006”, Speciaal verslag nr. 4/2014 „Integratie van doelstellingen van het EU-waterbeleid in het GLB: een gedeeltelijk succes”, en Speciaal verslag nr. 2/2015 „EU-financiering van stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties in het Donaubekken: verdere inspanningen zijn nodig om de lidstaten te helpen bij het verwezenlijken van de doelstellingen van het EU-afvalwaterbeleid”, en Speciaal verslag nr. 23/2015 „Waterkwaliteit in het Donaubekken: vooruitgang in de uitvoering van de kaderrichtlijn water, maar nog wel een lange weg te gaan” (http://eca.europa.eu).

Opmerkingen

Tenuitvoerlegging door de lidstaten van de terugdringing van de toevoer van nutriënten naar de Oostzee

18

Volgens de kaderrichtlijn mariene strategie moeten de lidstaten in december 2015 een programma van maatregelen ontworpen hebben. De Commissie kwam in haar beoordeling van de verslaglegging door de aan de kust van de Oostzee gelegen lidstaten¹⁸ tot de conclusie dat slechts een van die lidstaten (Finland) gekwantificeerde streefdoelen voor de nutriëntenbelasting, de belangrijkste oorzaak van eutrofiëring, heeft vastgesteld (zie paragraaf 6). Bij gebrek aan dergelijke streefdoelen beschouwt de Commissie het gebruik van de streefdoelen van het BSAP van Helcom als een goede praktijk (zie de paragrafen 7 en 8). Wij onderzochten de huidige fase van de tenuitvoerlegging van dit verdrag, aangezien het als basis kan worden gebruikt voor de toekomstige programma’s van maatregelen.

19

In 2007 kwamen de ondertekenende Helcom-landen twee belangrijke instrumenten om eutrofiëring tegen te gaan overeen.

—Het BSAP, dat een regeling bevat om de nutriënten terug te dringen waarin streefdoelen voor de terugdringing van nutriënten worden toegewezen aan elk land, vastgesteld op het niveau van de deelstroomgebieden aan de hand van de gemiddelde toevoer in de referentieperiode 1997-2003. Elk land moest eind 2009 zijn eigen plan voor de terugdringing van nutriënten opstellen om zijn doelstellingen in 2012 te behalen. De cijfers, die als voorlopig werden beschouwd, werden vastgesteld op basis van een wetenschappelijk model¹⁹.

—De tenuitvoerlegging van de door Helcom aanbevolen praktijken om wateren tegen verontreiniging door verschillende activiteiten te beschermen, zoals het opvangen en behandelen van afvalwater, het gebruik van fosfaten in detergenten en het gebruik van meststoffen in de landbouw.

20

In 2013 werd de BSAP-regeling voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer herzien op basis van de nieuwe, volledigere gegevensreeks en een vernieuwde aanpak voor het opstellen van modellen²⁰. De ondertekenende landen kwamen overeen de jaarlijkse toevoer van stikstof naar de zee met 13 % (118 134 ton/jaar) te verlagen en de toevoer van fosfor met 41 % (15 178 ton/jaar) te verlagen in vergelijking met de toevoer in de referentieperiode (respectievelijk 910 344 ton/jaar en 36 894 ton/jaar). De ondertekenende landen spraken af om bij te dragen aan dit streefdoel door hun eigen jaarlijkse toevoer van stikstof en fosfor met respectievelijk 89 260 ton/jaar en 14 374 ton/jaar te verlagen, uitgesplitst naar deelstroomgebied, waarbij de resterende noodzakelijke verlagingen afkomstig zouden zijn uit de scheepvaart en van niet-ondertekenende landen²¹.

21

De mate van inspanning die van de verschillende landen wordt vereist, hangt af van hun ligging (of ze grenzen aan deelstroomgebieden van de Oostzee die in meerdere of mindere mate zijn getroffen door eutrofiëring) en van de in het verleden gerealiseerde verlagingen²². Dit betekent dat de verlagingen die van Denemarken, Finland en Zweden werden vereist, beperkt waren en zeer geconcentreerd in de deelstroomgebieden waar de grootste behoefte aan verlagingen was, terwijl er aanzienlijke verlagingen werden vereist van Litouwen, Polen en Rusland.

22

We onderzochten of de lidstaten:

—vorderingen hadden gemaakt met het oog op de terugdringing van hun lozing van nutriënten in de Oostzee;

—passende plannen hadden aangenomen om de nutriëntentoevoer terug te dringen, met overeenkomstige indicatoren om de verwezenlijking ervan te controleren;

—de Helcom-aanbevelingen voor het terugdringen van nutriënten hadden toegepast;

—betrouwbare monitoringgegevens hadden voorbereid.

Beperkte vooruitgang bij het terugdringen van de toevoer van nutriënten naar de Oostzee

23

Uit recente gegevens over de totale jaarlijkse toevoer naar de Oostzee in de periode 1995-2012²³ blijkt dat de toevoer van stikstof (9 %) en fosfor (14 %) daalt. Op afbeeldingen 2 en 3 is een vergelijking te zien tussen de stikstof- en fosfortoevoer in 2012 en de toevoer in de referentieperiode voor elk land. In drie landen neemt de toevoer van beide nutriënten af (Denemarken, Polen en Zweden), terwijl in twee landen de toevoer van beide nutriënten is gestegen (Letland en Rusland). Voor de overige landen werd slechts voor een van beide nutriënten een daling vastgesteld. Meer gedetailleerde gegevens vindt u in bijlage II.

Afbeelding 2

Vergelijking tussen de stikstoftoevoer in de referentieperiode en in 2012

Afbeelding 3

Vergelijking tussen de fosfortoevoer in de referentieperiode en in 2012

Bron: ERK op basis van gegevens die tijdens de 48e vergadering van de delegatiehoofden van Helcom van 10 en 11 juni 2015 in Tallinn werden gepresenteerd.

24

Uit de Helcom-gegevens van 2012 blijkt echter dat geen van de ondertekenende landen tot op heden de nodige verlagingen heeft doorgevoerd voor alle zeedeelgebieden die specifiek worden getroffen door eutrofiëring (de centrale Oostzee, de Finse Golf en de Golf van Riga), terwijl een deel van hun terugdringing van de nutriëntentoevoer betrekking heeft op deelstroomgebieden waarvoor geen verlagingen nodig waren (de Deense zeestraten en de Botnische Zee) (zie bijlage III).

25

Volgens de meest recente analyse van Helcom is er een neerwaartse trend in de stikstof- en fosfortoevoer uit puntbronnen, terwijl de stikstof- en fosfortoevoer door landbouwactiviteiten ofwel stabiel bleef of van 1998 tot 2008 toenam²⁴. Recentere informatie die aan het Europees Parlement en aan de Raad werd voorgesteld in het laatste verslag over de tenuitvoerlegging van de nitraatrichtlijn (periode 2008-2011)²⁵ wijst erop dat de nutriënten op landbouwgrond zijn afgenomen en dat de nitraatconcentratie in het oppervlaktewater licht is gedaald²⁶. Deze verbetering lijkt echter nog geen invloed te hebben gehad op de eutrofiëring van de kustwateren en heeft nog niet geleid tot een afname van de nutriëntentoevoer naar de Oostzee. Er zij op gewezen dat het meerdere jaren kan duren voor een beperking van de hoeveelheid nutriënten die op of in de bodem wordt gebracht tot een lagere nutriëntentoevoer naar de zee leidt.

De plannen van de lidstaten om nutriëntentoevoer terug te dringen zijn onvoldoende ambitieus en bevatten onvoldoende passende indicatoren

26

In elk van de drie bezochte lidstaten was het plan voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer een beleidsdocument op hoog niveau waarin geen gekwantificeerde streefdoelen voor het terugdringen van de nutriëntentoevoer waren vastgesteld per soort verontreinigingsbron, activiteit en geografisch gebied. De overige vijf lidstaten hebben soortgelijke plannen voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer aangenomen. Polen uitte zijn voorbehoud bij de eigen streefdoelen voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer op nationaal niveau en heeft nog geen specifiek plan formeel aangenomen²⁷.

27

Alle lidstaten rond de Oostzee hanteren het programma van maatregelen in hun stroomgebiedbeheersplan, dat is voorgeschreven in de kaderrichtlijn water, als belangrijkste planninginstrument om de Helcom-streefdoelen voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer te bereiken. Om een goede toestand van binnenwateren in overeenstemming met de kaderrichtlijn water te verwezenlijken moet de toevoer van nutriënten in rivieren die uitmonden in de Oostzee aanzienlijk worden teruggedrongen, hetgeen bijdraagt tot de verwezenlijking van de Helcom-streefdoelen voor de terugdringing van nutriëntentoevoer.

28

Voor sommige lidstaten volstaat het niet om de goede toestand die is voorgeschreven in de kaderrichtlijn water te bereiken om de Helcom-streefdoelen voor fosfor te bereiken. In het geval van Polen zou de concentratie van fosfor in de wateren van de Oder en de Wisła volgens deskundigen en de Poolse milieu-instanties²⁸ tot 0,07-0,08 mg/l moeten worden verlaagd om de Helcom-streefdoelen te bereiken, hetgeen ruwweg overeenkomt met de natuurlijke niveaus, wat zou betekenen dat er helemaal geen fosfor in de rivieren kan worden geloosd. Volgens de nationale overheid zou deze analyse ook van toepassing zijn op Duitsland en Litouwen. Voor de verwezenlijking van de Helcom-streefdoelen zullen er dus aanvullende inspanningen moeten worden geleverd om de fosfortoevoer naar de zee te beperken.

29

Wat de nutriëntenbelasting betreft, bevatten de stroomgebiedbeheersplannen en de bijbehorende door de Rekenkamer bestudeerde programma’s van maatregelen van 2009²⁹ voornamelijk basismaatregelen voor de tenuitvoerlegging van EU-specifieke richtlijnen voor zover die nog niet volledig waren uitgevoerd. Op de datum van aanname van hun stroomgebiedbeheersplannen hadden Estland, Letland en Polen de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater nog steeds niet volledig uitgevoerd (ze maakten gebruik van een overgangsperiode (zie paragraaf 44)). Deze stroomgebiedbeheersplannen bevatten ook maatregelen voor de bestrijding van diffuse vervuiling (zie paragraaf 10), die echter al waren getroffen voor de vaststelling van de plannen. Ten slotte bevatten ze aanvullende maatregelen die in de meeste gevallen gecofinancierd zullen worden uit de EU-begroting en verder gaan dan de vereisten van deze richtlijnen, maar vrijwel uitsluitend betrekking hebben op de landbouw.

30

Deze stroomgebiedbeheersplannen vertoonden verschillende tekortkomingen:

—Onvolledige identificatie van verontreinigingsbronnen en indeling van de watertoestand; in het bijzonder onvoldoende kwantificering van nutriëntentoevoer op het niveau van waterlichamen of deelstroomgebieden. Dit betekent dat de plannen een zwak uitgangspunt vormen voor de vaststelling van doelstellingen en het toespitsen van maatregelen.

—Het nalaten om systematisch corrigerende maatregelen op het niveau van waterlichamen of deelstroomgebieden vast te stellen, een gebrek aan specifieke outputstreefdoelen voor verschillende maatregelen (aantal hectaren waarop de maatregel moet worden toegepast) en het ontbreken van uitsplitsingen van de totale geraamde kosten op het niveau van afzonderlijke maatregelen. Deze gegevens zijn noodzakelijk om de kosteneffectiviteit te verzekeren van de maatregelen om de nutriëntentoevoer naar de Oostzee terug te dringen en om de financiële middelen goed te kunnen beheren, in het bijzonder wat de EU-financiering betreft.

—Een gebrek aan streefdoelen en indicatoren met betrekking tot de verwachte terugdringing van de nutriënten door de verschillende maatregelen, uitgesplitst naar soort verontreinigingsbron, sector van activiteit en geografisch gebied, d.w.z. stroomgebied, deelstroomgebied en waterlichaam³⁰.

De Commissie³¹ en de Rekenkamer³² hebben reeds op soortgelijke zwakke punten in andere stroomgebiedbeheersplannen gewezen

31

We hebben ook opgemerkt dat hoewel de lidstaten verplicht zijn om hun vorderingen met het oog op de naleving van de kaderrichtlijn water te beoordelen op basis van het percentage van de waterlichamen met een goede milieutoestand in elk stroomgebied, zij niet verplicht zijn om onderliggende streefdoelen vast te stellen, zoals de terugdringing van de nutriëntenbelasting (of andere indicatoren die niet relevant zijn voor deze controle, zoals de terugdringing van specifieke belasting door verontreiniging). Daarom kan de bijdrage die de maatregelen in de stroomgebiedbeheersplannen leveren aan de terugdringing van de nutriëntentoevoer in de Oostzee niet worden beoordeeld.

De bezochte lidstaten nemen de Helcom-aanbeveling slechts gedeeltelijk in aanmerking in hun plannen of rechtskader

32

Wat de zuivering van stedelijk afvalwater betreft, heeft Helcom aanbevelingen gedaan aan de ondertekenende landen die verder reiken dan de voorschriften van de EU-richtlijnen. De meest significante zijn weergegeven in tekstvak 1.

Tekstvak 1

Helcom-aanbevelingen op het gebied van afvalwaterzuivering die verder reiken dan de voorschriften van de EU-richtlijnen

28E/5 (van 2007) reikt goede praktijken aan voor:

οde ontwikkeling en het onderhoud van rioolsystemen, en

οde zuivering van fosfor in stedelijk afvalwater naargelang van de grootte van de installatie, waarbij bijvoorbeeld een maximum wordt aanbevolen van 0,5mg/l in het effluent dat door waterzuiveringsinstallaties voor meer dan 10 000 i.e. wordt geloosd, terwijl de norm in de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater 1 mg/l bedraagt.

28E/7 (van 2007) bevat normen voor het gebruik van polyfosfaten in detergenten, die geleidelijk aan zouden moeten worden ingevoerd door de ondertekenende landen, in overeenstemming met het nationale tijdpad. De ondertekenende landen dienen:

οde totale fosforconcentratie in wasmiddelen te beperken;

οde mogelijkheid te onderzoeken om polyfosfaten in vaatwasmiddelen te vervangen.

33

Geen van de drie bezochte lidstaten had deze Helcom-aanbevelingen opgenomen in zijn rechtskader. Meer in het bijzonder hadden zij geen verplichte grenswaarden voor de fosforconcentratie in wasmiddelen ingevoerd voor de datum die voor alle lidstaten van toepassing was (30 juni 2013)³³. Geen enkele van deze lidstaten heeft reeds grenswaarden voor vaatwasmiddelen ingevoerd (aanbeveling 28E/7).

34

In Finland worden de grenswaarden voor fosfor in waterzuiveringsinstallaties grotendeels toegepast via een systeem van milieuvergunningen. Naargelang van de milieutoestand van het ontvangende waterlichaam, kunnen deze vergunningen strikter zijn dan de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater voorschrijft voor zowel stikstof als fosfor in effluent van waterzuiveringsinstallaties, en kunnen zij zelfs verder reiken dan de aanbeveling van Helcom³⁴. In Letland en Polen is de aanbeveling van Helcom niet opgenomen in de milieuvergunningen voor de exploitanten van waterzuiveringsinstallaties. In beide landen werden bij de controle echter installaties gevonden die de aanbevelingen van Helcom toepassen (een van de drie in Letland en vier van de zeven in Polen).

35

Voor de landbouw heeft Helcom aanbevolen om op landbouwgrond een grenswaarde van 25 kg/ha/jaar toe te passen voor fosfor uit meststoffen (Helcom-aanbeveling 28E/4 van 2007). In alle bezochte lidstaten bevatten noch de wetgeving noch de minimumvoorschriften voor meststoffen en bestrijdingsmiddelen³⁵ in bepaalde plattelandsontwikkelingsmaatregelen, noch de maatregelen ter bestrijding van diffuse verontreiniging in de stroomgebiedbeheersplannen echter een dergelijke grenswaarde voor het gebruik van fosfor in meststoffen (zie paragraaf 29). Van de overige lidstaten rond de Oostzee hebben enkel Estland, Zweden en Duitsland wetten ingevoerd om het gebruik van fosfor in meststoffen te beperken, maar die zijn niet zo strikt als aanbevolen door Helcom³⁶.

36

De drie bezochte lidstaten rechtvaardigden het niet toepassen van die aanbeveling met het argument dat hun bodem weinig fosfor bevat of dat er gemiddeld eerder weinig fosfor op of in de landbouwgrond wordt gebracht. Desondanks ontdekten wij dat gegevens over het gebruik van fosfor aantonen dat de toegepaste hoeveelheden in sommige plaatsen de door Helcom aanbevolen hoeveelheid overschrijden, dat sommige bodems veel fosfor bevatten en dat de afvloeiing van fosfor groot is³⁷. In Helcom-aanbeveling 28E/4 wordt ook verwezen naar milieuvergunningen voor landbouwbedrijven met meer dan 40 000 stuks pluimvee, 2 000 varkens, 750 zeugen of 400 runderen. Alle lidstaten rond de Oostzee stellen een dergelijke milieuvergunning verplicht voor varkenshouderijen en pluimveebedrijven, omdat dit ook een vereiste is in de EU-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging³⁸, hoewel in Polen geen vergunning vereist is voor veehouderijen met meer dan 400 stuks vee. In Finland en Letland is een dergelijke vergunning echter verplicht voor alle veehouderijen met een aantal dieren dat ver onder de door Helcom aanbevolen drempels ligt.

De betrouwbaarheid van de monitoringgegevens over de nutriëntentoevoer naar de Oostzee is niet gewaarborgd

37

De nutriëntbelasting die in de Oostzee wordt geloosd via rivieren, stromen en rechtstreekse lozingen wordt gemonitord en jaarlijks meegedeeld aan Helcom door de nationale autoriteiten van elk ondertekenend land. De metingen worden genomen aan de monding van rivieren die in de Oostzee uitmonden, volgens een standaardmethode die door Helcom werd ontworpen. Deze jaarlijkse gegevens geven de totale hoeveelheid verontreinigd water weer dat in de zee terechtkomt, ongeacht het soort verontreinigingsbron en het land waar de belasting vandaan komt. Over de grensoverschrijdende toevoer van nitraat en fosfor van elk afzonderlijk land wordt om de zes jaar verslag uitgebracht.

38

Over de nutriëntentoevoer per soort verontreinigingsbron en activiteitensector wordt eveneens om de zes jaar verslag uitgebracht³⁹. Deze gegevens zijn bijzonder nuttig voor de beoordeling van trends in de nutriëntentoevoer door de verschillende activiteitensectoren en is van essentieel belang voor de vaststelling van kosteneffectieve maatregelen die in elke sector moeten worden toegepast.

39

De controle bracht aan het licht dat de ramingen van de diffuse verontreiniging met het oog op de Helcom-streefdoelen worden gedaan op basis van een gemeenschappelijke methodologie op landenniveau, maar niet op lagere niveaus, zoals dat van stroomgebieden, deelstroomgebieden of waterlichamen. Ook constateerden we dat de Helcom-cijfers niet consistent zijn met de schattingen die door iedere lidstaat zijn gemaakt bij de vaststelling van hun stroomgebiedbeheersplannen in de context van de kaderrichtlijn water, waarbij ze gebruikmaakten van verschillende methodologieën.

40

Zo zijn de cijfers met betrekking tot diffuse verontreiniging in het stroomgebiedbeheersplan van Letland lager dan de overeenkomstige cijfers in de Helcom-databank waarnaar in hetzelfde jaar wordt verwezen. Deze inconsistentie heeft ook gevolgen voor de cijfers over de grensoverschrijdende verontreiniging. Bovendien wijzen de gegevens voor de monitoring van de stroomgebiedbeheersplannen op een verbetering van de nutriëntenconcentratie in oppervlaktewateren in de periode 2006-2013, terwijl uit de gegevens van Helcom blijkt dat de nutriëntentoevoer uit dat land naar de Oostzee was gestegen. In het geval van Polen geeft de beoordeling van de toestand van kust- en overgangswateren met het oog op de stroomgebiedbeheersplannen voor de periode 2010-2013 geen verbetering van de nutriëntenconcentraties aan, terwijl de gegevens die bij Helcom werden ingediend een aanhoudende daling van de nutriëntenbelasting laten zien.

41

Deze schijnbare tegenstrijdigheden doen vragen rijzen over de betrouwbaarheid van de monitoringgegevens, in het bijzonder met betrekking tot de cijfers voor grensoverschrijdende verontreiniging en diffuse verontreiniging. Dit werd ook al vastgesteld door een deskundigengroep van Helcom, die er bij de lidstaten op aandrong om informatie te verstrekken over de vermindering van de nutriëntenbelasting die hun tenuitvoerlegging van de kaderrichtlijn water naar verwachting zou opleveren⁴⁰.

Doeltreffendheid van maatregelen om verontreiniging door nutriënten uit stedelijk afvalwater te beperken

42

Stedelijk afvalwater is goed voor ongeveer 90 % van alle verontreiniging uit puntbronnen. Een deel van deze verontreiniging is afkomstig uit Rusland en Belarus, die niet onder het EU-recht vallen.

43

In de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater wordt voor alle lidstaten bepaald dat alle agglomeraties⁴¹ met meer dan 2 000 i.e.⁴² moeten zijn voorzien van opvangsystemen of, wanneer dit niet gerechtvaardigd is, van afzonderlijke of andere passende systemen die dezelfde graad van milieubescherming bieden (artikel 3). Voordat afvalwater wordt geloosd in een waterlichaam, moet het een secundaire behandeling ondergaan, waardoor de concentratie organische vervuiling⁴³ wordt verlaagd tot onder een bepaalde limiet (artikel 4). Verder moet afvalwater in kwetsbare gebieden een verdergaande behandeling ondergaan. Wanneer het kwetsbare karakter van het gebied het gevolg is van eutrofiëring of een risico hierop, hebben de lidstaten de keuze uit twee mogelijkheden: ofwel een concentratie bereiken die onder de grenswaarden ligt die in de richtlijn zijn vastgesteld voor stikstof en/of fosfor in het effluent dat door waterzuiveringsinstallaties wordt geloosd voor agglomeraties met meer dan 10 000 i.e. (artikel 5, leden 2 en 3) ofwel de hoeveelheid stikstof en/of fosfor van de totale vracht voor alle stedelijke waterzuiveringsinstallaties in het kwetsbare gebied met een bepaald percentage verlagen (artikel 5, lid 4).

44

Voor de lidstaten rond de Oostzee die in 2004 tot de EU toetraden (Estland, Letland, Litouwen en Polen) is voorzien in een overgangsperiode voor de naleving van de richtlijn. Eind 2012 (d.w.z. Het jaar waarin de meest recente nalevingsgegevens werden gerapporteerd) was de overgangsperiode al ten einde gekomen voor Litouwen en Estland, terwijl Letland en Polen nog niet volledig aan de vereisten van de richtlijn hoefden te voldoen omdat hun overgangsperiode op 31 december 2015 eindigde.

45

Wij onderzochten of:

—de lidstaten de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater naleven;

—de door de EU gecofinancierde afvalwaterzuiveringsinstallaties financieel duurzaam zijn;

—de Commissie de nodige maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de lidstaten de richtlijn naleven;

—de EU-steun voor Rusland en Belarus tot een significante vermindering van de nutriënten uit afvalwater heeft geleid.

De meeste lidstaten leven de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater nog niet volledig na

Lidstaten die voor 2012 aan de richtlijn moesten voldoen

46

Tabel 1 toont het nalevingsniveau aan het eind van 2012 van de lidstaten waarvoor de uiterste termijn om aan de voorschriften inzake secundaire behandeling en verdergaande behandeling te voldoen, was verstreken. Duitsland en Finland voldeden bijna volledig aan de artikelen 4 en 5 van de richtlijn, waarin secundaire en strengere behandelingseisen zijn vastgelegd.

Tabel 1

Belangrijkste gegevens over de naleving van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater met betrekking tot de behandeling van afvalwater

| DK | DE | EE | LT | FI | SE
Totale belasting in de lidstaat (i.e.) | 11 607 945 | 112 878 422 | 1 642 766 | 2 757 900 | 5 239 700 | 12 672 633
Secundaire behandeling¹
Totale belasting waarvoor deze behandeling conform moet zijn (i.e.) | 11 232 613 | 112 672 240 | 1 579 138 | 2 757 900 | 5 070 800 | 12 404 389
Totale belasting waarvoor deze behandeling conform is (i.e.) | 11 153 597 | 112 561 974 | 1 510 498 | 2 757 900 | 5 054 100 | 12 095 484
% van de totale belasting waarvoor de behandeling conform is | 99,3 % | 99,9 % | 95,7 % | 100,0 % | 99,7 % | 97,5 %
Verdergaande behandeling²
Totale belasting waarvoor deze behandeling conform moet zijn (i.e.) | 10 358 176 | In overeenstemming met artikel 5, lid 4³ | 1 466 475 | 2 582 700 | 4 583 900 | 11 657 155
Totale belasting waarvoor de behandeling conform is (i.e.) | 10 235 632 | 1 310 525 | 2 497 700 | 4 567 200 | 10 366 880
% van de totale belasting waarvoor de behandeling conform is | 98,8 % | 89,4 % | 96,7 % | 99,6 % | 88,9 %

1 Secundaire behandeling is niet van toepassing op agglomeraties met < 10 000 i.e. die rechtstreeks aan de kust lozen.

2 Alle lidstaten behalve Duitsland passen een verdergaande behandeling toe op agglomeratieniveau op grond van artikel 5, lid 2. In dat geval is een verdergaande behandeling niet van toepassing op agglomeraties < 10 000 p.e. of op agglomeraties buiten kwetsbare gebieden.

3 Duitsland past een verdergaande behandeling toe op grond van artikel 5, lid 4, wat inhoudt dat de totale nutriëntenbelasting van de waterzuiveringsinstallaties die het land binnenkomt met 75 % moeten worden teruggedrongen. In 2012 slaagde Duitsland erin de totale stikstofbelasting met 82 % te verminderen en de totale fosforbelasting van zijn waterzuiveringsinstallaties met 90 %.

Bron: Gegevens van de Commissie per december 2012.

47

Wat het vereiste inzake de opvang van afvalwater vindt de Commissie dat alle lidstaten aan de vereisten voldoen, ongeacht het deel van het afvalwater dat door afzonderlijke of andere adequate systemen wordt behandeld. Dat aandeel is het hoogst in Litouwen en Estland, waar het respectievelijk 10,2 % en 3,6 % van de afvalwatervracht uit agglomeraties met meer dan 2 000 i.e. bedraagt.

48

De voorwaarden die in de richtlijn worden voorgeschreven voor zulke systemen zijn vaag: zij dienen dezelfde graad van milieubescherming te bewerkstelligen als gecentraliseerde opvangsystemen. De Commissie heeft de lidstaten pas onlangs verzocht om hun afzonderlijke systemen toe te lichten. Dit probleem werd ook al eerder aangekaart door de Rekenkamer⁴⁴.

49

De Commissie is van oordeel dat de naleving van de opvangverplichting is bereikt als 98 % van de belasting van elke agglomeratie wordt opgevangen door gecentraliseerde rioleringen of wordt behandeld via afzonderlijke of andere passende systemen en dat de overige 2 % minder dan 2 000 i.e. per jaar betreft. In de praktijk bewerkstelligde de Commissie in het kader van de goedkeuring van de operationele programma’s voor 2014-2020 dat dit percentage werd bereikt door in gecentraliseerde opvangsystemen te investeren.

Lidstaten die de tenuitvoerlegging van de richtlijn voor eind 2015 moeten voltooien

50

De twee bezochte lidstaten waarvoor nog een overgangsperiode voor de naleving gold, hadden hun tussentijdse streefdoelen nog niet bereikt (Letland) of hadden nog geen volledige, betrouwbare gegevens doorgegeven (Polen).

51

In het geval van Polen zal in 2015 geen naleving van de richtlijn worden bereikt. Verdergaande behandeling was slechts gepland bij waterzuiveringsinstallaties met een capaciteit boven de 15 000 i.e., aangezien de lidstaat had besloten de tweede optie in het kader van de richtlijn toe te passen, die inhoudt dat een gemiddelde vermindering van 75 % voor totaal stikstof en fosfor in de totale vracht voor alle stedelijke waterzuiveringsinstallaties in het kwetsbare gebied wordt bereikt (zie paragraaf 43). Dit besluit was echter niet juist, aangezien het toetredingsverdrag van Polen voorziet in een overgangsperiode voor het voldoen aan uitsluitend de eerste optie (nutriëntenreductie tot de standaardniveaus in alle agglomeraties met meer dan 10 000 i.e.), en niet de tweede. De Commissie reageerde pas in 2010 op deze kwestie (zie de paragrafen 59 en 60).

52

Eind 2015 zal Polen, op basis van door de Poolse autoriteiten verstrekte gegevens, zijn budget voor de opvang van afvalwater en zijn budget voor afvalwaterzuiveringsinstallaties, die voornamelijk door de EU worden gecofinancierd, met respectievelijk 95 % en 79 % hebben overschreden. Ondanks aanzienlijke investeringen is het land echter nog ver verwijderd van naleving. De Poolse nationale autoriteiten voorspellen dat 1 029 van de 1 559 agglomeraties, goed voor 63 % van de totale verontreiniging door afvalwater van het land, eind 2015 niet volledig aan de richtlijn zullen voldoen. Een onjuiste tenuitvoerlegging van het toetredingsverdrag en de onnauwkeurige en veranderende definitie van agglomeraties⁴⁵ zijn enkele van de redenen voor de aanzienlijke vertragingen.

53

In het geval van Letland zou de naleving kunnen worden bereikt tegen eind 2015. Volgens de verwachtingen van de autoriteiten voor 2020 zal vijf jaar na de uitbreiding van het netwerk aansluiting zijn gepland voor 93 % van de bevolking, maar zal slechts 85 % zijn aangesloten. In 2014 stelde de Letse regering een wet voor om de aansluiting van huishoudens op het rioolnet te bevorderen door gemeenten in staat te stellen om mensen die zich willen aansluiten een subsidie te geven.

54

Tot slot werden er in een aantal grote steden in Polen en Letland door de EU gecofinancierde investeringen gedaan in waterzuiveringstechnologie die verder reikt dan de voorschriften van de richtlijn inzake de verwijdering van fosfor (zie paragraaf 34). Dit soort investeringen werd eveneens voorgesteld in Letse stroomgebiedbeheersplannen voor kleinere steden⁴⁶ in gebieden waar de goede milieutoestand van waterlichamen niet kon worden bereikt, hoewel deze investeringen op het tijdstip van de controle nog niet waren gedaan. In de Poolse stroomgebiedbeheersplannen komen dergelijke investeringen niet voor.

De door de EU gecofinancierde waterzuiveringsinstallaties zijn doeltreffend, maar de duurzaamheid is niet altijd gewaarborgd

55

Aan het eind van 2013 voldeed elk van de tien onderzochte waterzuiveringsinstallaties (drie in Letland en zeven in Polen) aan de EU-normen voor het effluent, met uitzondering van één installatie in Letland, die voor de definitieve termijn van de lidstaat van december 2015 aan de normen zou moeten voldoen. Eén installatie in Letland en vier installaties in Polen voldeden ook aan de striktere aanbevelingen van Helcom voor fosfor (zie aanbeveling 28E/5 in tekstvak 1).

56

Wat de zuiveringscapaciteit van de bezochte installaties betreft, werd voor een installatie in Letland (Ogre) vastgesteld dat zij te groot was, aangezien slechts 29 % van haar capaciteit werd gebruikt om organische belasting te zuiveren. We stelden ook vast dat de vereiste capaciteit van vier Poolse installaties (Warschau, Łódź, Szczecin en Gdynia) lager had kunnen zijn, aangezien zuiver water uit infiltraties van grondwater, goed voor 21 tot 26 % van het totale volume, ook werd behandeld. Soortgelijke problemen werden geconstateerd in ons recente speciaal verslag over het Donaubekken⁴⁷.

57

De tarieven voor waterdiensten in de betrokken agglomeraties worden vastgesteld door gemeenten volgens nationale voorschriften en moeten worden goedgekeurd door de nationale toezichthoudende instantie. Bij onze controle werd vastgesteld dat de tarieven een gedeelte van de afschrijvingskosten van de bedrijfsmiddelen in Letland niet dekten; dezelfde tekortkoming werd vastgesteld voor een van de zeven bezochte installaties in Polen; in die gevallen volstonden de gegenereerde inkomsten dus niet om de bedrijfsmiddelen aan het eind van hun levensduur te vervangen. Deze tekortkoming kan ook te wijten zijn aan een onderbenutting van de zuiveringsinstallaties. In alle onderzochte agglomeraties lag de prijs van waterdiensten onder het algemeen aanvaarde betaalbaarheidsniveau voor huishoudens (4 % van het huishoudinkomen, zoals door de Commissie vermeld in haar richtsnoeren⁴⁸). De Rekenkamer deed al eerder soortgelijke vaststellingen⁴⁹.

De Commissie heeft niet tijdig follow-up gegeven aan de tenuitvoerlegging van de richtlijn door de lidstaten

58

Als eerste stap in haar follow-up dient de Commissie na te gaan of de bepalingen van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater correct zijn opgenomen in de respectieve rechtskaders van de lidstaten. Daartoe baseert zij zich op conformiteitsonderzoeken. Deze controles gingen van start kort na de aanname van de richtlijn en gaven aanleiding tot een gerechtelijke procedure tegen Denemarken, Duitsland en Zweden. Tegen de lidstaten aan de Oostzee die in 2004 tot de Unie toetraden, zijn geen gerechtelijke procedures gestart.

59

In het geval van Polen bracht de overeenstemmingsstudie van 2005 geen juridische problemen aan het licht, maar werd wel duidelijk vermeld dat „Polen de alternatieve behandelingsprocedure van artikel 5, lid 4, van Richtlijn 91/271 heeft toegepast. De overgangsbepalingen uit het toetredingsverdrag zijn daarom van toepassing op de verplichting om de totale hoeveelheid stikstof en fosfor met 75 % te verlagen.” Zoals vermeld in paragraaf 51 profiteert Polen uit hoofde van het toetredingsverdrag echter enkel van een overgangsperiode voor de tenuitvoerlegging van artikel 5, leden 2 en 3 (eerste optie van een verdergaande behandeling) en niet voor artikel 5, lid 4 (tweede optie).

60

De Commissie reageerde pas in 2010 op dat probleem, toen zij projectaanvragen voor stedelijke afvalwaterinfrastructuur moest goedkeuren die niet in overeenstemming waren met het toetredingsverdrag van het land. Wij zijn van mening dat de Commissie niet tijdig optrad.

61

In januari 2012 verzocht de Commissie de lidstaat — als voorwaarde voor cofinanciering door de EU — om aan te tonen dat alle projecten met betrekking tot agglomeraties met meer dan 10 000 i.e. voldeden aan de voorschriften van artikel 5, leden 2 en 3, van de richtlijn. Polen moet bijgevolg zijn uitvoeringsplan voor stedelijk afvalwater wijzigen en hierin aanvullende investeringen opnemen om aan de richtlijn te voldoen, hoewel het land de in het toetredingsverdrag overeengekomen termijn niet zal halen.

62

In een tweede fase moet de Commissie voortdurend toezicht houden op de vorderingen van de nationale programma’s voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater op basis van de informatie die elke twee jaar door de lidstaten wordt verstrekt (artikel 17). Volgens de Commissie volstond de verzamelde informatie niet om een effectieve follow-up te verzekeren. Daarom voerde de Commissie in 2014 een nieuw formaat voor de verslaglegging in⁵⁰. De maatregelen van de Commissie op dit gebied volstonden echter niet om de bestaande leemten aan te pakken; zo vraagt zij bijvoorbeeld geen informatie over de output en de resultaten die de voorgestelde investeringen moeten opleveren ten aanzien van het aantal kilometer rioleringsleidingen of over het percentage van de afvalwaterbelasting van een agglomeratie dat moet worden opgevangen.

63

De Commissie vraagt de lidstaten ook om informatie over hun naleving van de voorschriften inzake de opvang en behandeling van afvalwater (artikel 15, lid 4), hetgeen kan leiden tot „EU Pilot”⁵¹-mededelingen en in een latere fase tot gerechtelijke stappen als inbreuken worden vastgesteld. De Commissie nam echter geen tijdige maatregelen op dit gebied. Zij heeft pas lang nadat de in de toetredingsverdragen vastgestelde termijnen waren overschreden een EU Pilot-mededeling gedaan aan de lidstaten aan de Oostzee (in het geval van Litouwen gebeurde dat aan het eind van 2014 voor agglomeraties waarvoor de termijn 2008 was; in het geval van Letland aan het eind van 2014 voor agglomeraties waarvoor de termijn 2010 was). Zij startte in 2002 ook een inbreukprocedure tegen Zweden en Finland, omdat deze landen ervoor kozen om enkel de concentratie fosfor (en niet die van stikstof) te verlagen in bepaalde kustgebieden en gebieden in het binnenland. Het Hof van Justitie van de Europese Unie sprak zich uit in het voordeel van Finland, maar Zweden werd verplicht om het stikstof in het afvalwater dat werd geloosd uit 36 agglomeraties te verlagen⁵². Volgens de informatie waarover de Commissie kon beschikken, voldeden 8 van die agglomeraties in 2015 nog steeds niet aan de voorschriften.

64

Tot slot merkten we op dat de keuzemogelijkheid om de verdergaande behandeling toe te passen tot een situatie leidt waarin de lidstaten de richtlijn kunnen naleven maar agglomeraties tegelijkertijd de mogelijkheid kunnen bieden om andere niveaus voor de terugdringing van de nutriënten te hanteren. We stelden vast dat de nutriëntenconcentratie in het effluent dat werd geloosd door 28 onderzochte waterzuiveringsinstallaties rond de Oostzee aanzienlijk verschilde (zie bijlage IV). Voor de waterzuiveringsinstallaties die in 2013 aan de richtlijn voldeden, schommelde de stikstofconcentratie tussen 16,4 mg/l in Espoo en 3,7 mg/l in Helsinki en schommelde de fosforconcentratie tussen 0,9 mg/l in Riga en 0,1 mg/l in Stockholm.

De EU-steun aan Rusland en Belarus is potentieel kosteneffectief, maar de reikwijdte ervan is zeer beperkt in vergelijking met hetgeen er nodig is en de uitvoering van projecten vergt veel tijd

65

De EU-financiering voor afvalwaterprojecten in Rusland en Belarus is erg beperkt. In de periode 2001-2014 werd uit het steunfonds van het milieupartnerschap voor de Noordelijke Dimensie, een internationaal initiatief om milieuproblemen met een grensoverschrijdende impact in Noord-Europa aan te pakken, 177 miljoen euro toegewezen aan milieuprojecten in Rusland en Belarus via de niet-nucleaire component. De EU-bijdrage bedroeg 44 miljoen euro. Op het tijdstip van de controle had het partnerschap 18 projecten goedgekeurd voor de opvang en behandeling van afvalwater en voor watervoorziening, waarvan 15 in Rusland en 3 in Belarus, goed voor 71 % van de NDEP-subsidies.

66

In een evaluatie die in december 2013 door de vergadering van contribuanten werd gepresenteerd aan de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBWO) — de fondsbeheerder van het partnerschap — wordt geraamd dat de door het partnerschap goedgekeurde projecten een reductie van stikstof van meer dan 7 600 t/jaar en van fosfor van 2 300 t/jaar kunnen opleveren. Dat komt overeen met ongeveer 7 % en 27 % van de Russische toevoer en 9 % en 21 % van de Belarussische toevoer en zou een belangrijke bijdrage leveren aan de nodige nutriëntenreductie in de Oostzee. Er zijn echter geen toezichtgegevens over de gerealiseerde verlagingen aan de vergadering gepresenteerd.

67

Aangezien de EU-bijdrage aan het fonds relatief beperkt is en een groot aandeel wordt gecofinancierd door de overheden van de ontvangende landen, heeft de EU-financiering een belangrijke hefboomwerking: voor elke 2 euro die de EU bijdraagt, wordt er 98 euro aangetrokken uit andere bronnen. Volgens de evaluatie van de EBWO zou het 462 000 euro kosten om een ton fosforbelasting weg te werken via de waterzuiveringsprojecten van het partnerschap in Rusland en Belarus, ongeveer een vijfde van de kosten in Finland, Zweden of Duitsland.

68

De nutriëntenvermindering vanuit Rusland werd hoofdzakelijk verwezenlijkt door de opvang- en behandelingssystemen voor afvalwater van Sint-Petersburg uit te breiden en te moderniseren. Uit recente gegevens van de exploitant van het systeem blijkt dat de fosforconcentratie voldoet aan de Helcom-norm (zie tekstvak 1) in elf van de twaalf behandelingsinstallaties en aan de Helcom-normen voor stikstof in acht van de installaties.

69

De uitvoering van de projecten neemt echter veel tijd in beslag. Door langdurige onderhandelingen over leningen, wijzigingen in de milieuwetgeving en het tijdspad voor de aanbesteding van de werken worden projecten pas jaren na de goedkeuring voltooid. Op 31 oktober 2014 waren slechts 4 van de 18 infrastructuurprojecten rond afvalwater voltooid, goed voor de helft van de verwachte resultaten in Rusland. Het gemeentelijke milieu-investeringsprogramma in het oblast Leningrad, dat in 2002 werd goedgekeurd, en de water- en milieudiensten voor Kaliningrad, die in 2005 werden goedgekeurd, hadden te kampen met aanzienlijke vertragingen en zijn nog niet voltooid. Het laatste project is bijzonder belangrijk voor de Oostzee omdat de belasting uit de stad Kaliningrad de op één na grootste is na Sint-Petersburg. In Belarus zijn nog geen projecten voltooid. Er is dus nog heel wat werk aan de winkel om de nodige vermindering van de nutriënten uit deze landen te bereiken.

Doeltreffendheid van maatregelen om waterverontreiniging door nutriënten uit de landbouw te beperken

70

De landbouw is de belangrijkste bron van diffuse waterverontreiniging door nutriënten (zie paragraaf 4) en momenteel ook van de totale verontreiniging door nutriënten, in het bijzonder in landen waar de verontreiniging door stedelijk afvalwater al aanzienlijk werd verlaagd. Zo is de landbouw in Finland goed voor ongeveer twee derde van de watergedragen stikstofbelasting, maar slechts voor een derde daarvan in Polen.

71

De EU nam in 1991 de nitratenrichtlijn aan om water te beschermen tegen verontreiniging door nitraten uit de landbouw op stukken land die afwateren in verontreinigde wateren of in wateren die kans lopen te worden verontreinigd, de zogeheten „nitraatgevoelige zones” waarin nitraatactieprogramma’s moeten worden toegepast. Lidstaten kunnen de voorschriften van de richtlijn ook op hun hele grondgebied toepassen als zij daartoe besluiten.

72

In 2005 werd een mechanisme van randvoorwaarden ingevoerd waarin de betalingen die landbouwers ontvangen, worden gekoppeld aan onder meer de naleving van milieuvoorschriften. Deze randvoorwaarden moeten systematisch worden gecontroleerd, zoals vastgelegd in de EU-regelgeving.

73

In het kader van de kaderrichtlijn water moeten er in gevallen waarin de basismaatregelen — uitvoering van de nitraatrichtlijn en de andere maatregelen ter bestrijding van diffuse verontreiniging (zie paragraaf 29) — ontoereikend zijn om een goede watertoestand te bereiken, zoals het geval is in de regio van de Oostzee, aanvullende maatregelen worden genomen in de stroomgebieden van waterlichamen waar geen goede watertoestand wordt bereikt. Deze aanvullende maatregelen moeten worden opgenomen in de stroomgebiedbeheersplannen. Voor de bezochte lidstaten kwamen deze maatregelen in grote lijnen overeen met de maatregelen in de door het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling gecofinancierde plattelandsontwikkelingsprogramma’s.

74

Wij onderzochten of:

—de tenuitvoerlegging van de voorschriften van de nitratenrichtlijn door de lidstaten doeltreffend is en de follow-up van de Commissie toereikend is;

—het randvoorwaardenmechanisme doeltreffend is met het oog op waterbescherming;

—de door de EU gecofinancierde plattelandsontwikkelingsmaatregelen met het oog op waterbescherming doeltreffend zijn uit een oogpunt van nutriëntenreductie.

De nitraatrichtlijn wordt niet effectief ten uitvoer gelegd, ondanks de relatief geslaagde follow-up door de Commissie

Tekortkomingen bij de aanduiding van kwetsbare zones

75

Voor nitraten kwetsbare zones dienen alle stukken land te omvatten die afwateren in verontreinigde wateren (d.w.z. eutrofe wateren, wateren met een nitraatconcentratie van meer dan 50 mg/l) of in wateren die kans lopen te worden verontreinigd en die bijdragen tot de verontreiniging door nitraten. De lidstaten moeten vervolgens een actieprogramma ten uitvoer leggen in deze zones. Duitsland, Denemarken, Finland en Litouwen hebben geen specifieke zones aangemerkt, aangezien zij ervoor hebben gekozen om de actieprogramma’s op hun gehele grondgebied toe te passen. De overige vier lidstaten, en met name Polen, ondanks het feit dat zijn grondgebied bijna volledig afwatert in de Oostzee, hebben slechts een klein deel van hun grondgebied aangemerkt als nitraatgevoelige zones (Estland, 7 %, Letland, 13 %; Polen, 4,5 % en Zweden, 22 %). De Commissie heeft vraagtekens geplaatst bij de toereikendheid van de aanduiding van kwetsbare zones in deze landen en heeft Polen zelfs voor het Hof van Justitie van de Europese Unie gebracht (zie paragraaf 82).

76

Het toepassen van een actieprogramma op het volledige grondgebied, zoals Finland doet, bevordert de aanvaarding van de regels, aangezien zij voor alle landbouwers hetzelfde zijn. In extensieve landbouwgebieden waar weinig meststoffen op of in de bodem worden gebracht, en de ontvangende waterlichamen een goede watertoestand hebben en weinig risico op verontreiniging lopen, zijn de voorschriften van bepaalde actieprogramma’s echter overbodig, maar zorgen zij wel voor een toename van de administratieve kosten en de kosten voor inspecties. Daarentegen volstaan in gebieden waar aan intensieve landbouw en veeteelt wordt gedaan de voorschriften mogelijk niet om de nutriëntenvermindering te bewerkstelligen die nodig is om de goede toestand van de binnenwateren en de Oostzee te bereiken. Zo verkeert een aanzienlijk deel van de waterlichamen in Zuid-Finland na 20 jaar toepassing van de nitratenrichtlijn nog steeds in een slechte toestand. Ook heeft Finland zijn stikstoftoevoer naar de Oostzee de afgelopen tijd niet teruggedrongen (zie afbeelding 2).

77

Er is nog een hele weg af te leggen voordat de streefdoelen voor de terugdringing van het fosfor bereikt zijn (zie bijlage III). Bovendien is de nitratenrichtlijn toegespitst op nitraten en bevat zij geen grenswaarden voor het op of in de bodem brengen van fosfor⁵³. Daarom zal als de eutrofiëring wordt veroorzaakt door fosfor, de toepassing van een nitraatactieprogramma het probleem niet noodzakelijkerwijs oplossen en zullen de lidstaten wellicht aanvullende maatregelen moeten nemen. De bezochte lidstaten hadden geen voorschriften vastgesteld om het op of in de bodem brengen van fosfor te beperken (zie paragraaf 35).

Variaties in de inhoud van de nitraatactieprogramma’s

78

De richtlijn bevat zowel verplichte als facultatieve voorschriften waaraan de landbouwers moeten voldoen. Er worden echter slechts voor een paar verplichte voorschriften precieze grenswaarden voorgeschreven, die bijgevolg op dezelfde manier moeten worden toegepast door alle lidstaten⁵⁴. Wat de overige verplichte voorschriften betreft, worden de precieze regels door de lidstaten vastgesteld in hun nitraatactieprogramma’s. Deze regels waren niet even strikt in elk van de drie bezochte lidstaten en zij waren minder strikt dan de regels in een studie die namens de Commissie werd verricht, zoals aangegeven in tabel 2.

79

In de richtlijn wordt een precieze grenswaarde opgelegd voor het op of in de bodem brengen van stikstof uit mest, maar niet voor het op of in de bodem brengen van stikstof uit minerale meststoffen, een praktijk die is toegenomen⁵⁵. De richtlijn bevat ook een algemene verplichting voor de lidstaten om grenswaarden vast te leggen voor de totale hoeveelheid stikstofhoudende meststoffen die op of in de bodem mogen worden gebracht. De doeltreffendheid van een dergelijk voorschrift kan het beste worden verzekerd door bemestingsplannen te laten uitwerken door onafhankelijke deskundigen en deze te laten goedkeuren door de bevoegde instanties. De landbouwers zijn uit hoofde van de nitratenrichtlijn echter niet verplicht om bemestingsplannen en -gegevens te hanteren. Het Finse actieprogramma houdt geen verplichting voor landbouwers in om bemestingsplannen toe te passen, en Polen schrijft voor om bemestingsgegevens bij te houden en om bemestingsplannen te hanteren voor landbouwbedrijven met meer dan 100 ha, d.w.z. 1 % van het totale aantal landbouwbedrijven in Polen. In beide landen zijn de voorschriften niet verplicht, maar worden zij op vrijwillige basis door de landbouwers toegepast als voorwaarde voor de ontvangst van agromilieubetalingen⁵⁶. Letland schrijft voor dat landbouwbedrijven bemestingsplannen uitwerken en bemestingsgegevens bijhouden als zij groter zijn dan 20 ha (of 3 ha in het geval van tuinbouwbedrijven), d.w.z. 85 % van het totale landbouwareaal in voor nitraten kwetsbare zones.

80

Bovendien zou de uitvoering van bepaalde voorschriften, die moeilijk te controleren is aangezien er op bepaalde data of bepaalde stroken land geen bemesting mag plaatsvinden (zie III.1.1, II.A.2 en II.A.4 in tabel 2), beter kunnen worden gewaarborgd als er verplicht gegevens moesten worden bijgehouden over het gebruik van meststoffen. Bij gebrek aan zulke gegevens is het erg lastig om met zekerheid inbreuken vast te stellen (en sancties toe te passen), tenzij de landbouwer op heterdaad wordt betrapt.

Tabel 2

Voorschriften van de nitraatactieprogramma’s die eind 2014 van kracht waren

Verwijzing naar de bijlagen bij de nitratenrichtlijn | Verplichte voorschriften
Meststoffen | Mest
III 1.1 Verbodsperiode | III 1.3 Beperking op het op of in de grond brengen (kg/ha/jaar) | II.A.2 Steile hellingen | II.A.4 Afstand tot waterlopen | III 1.2 Capaciteit van mestopslaginrichtingen
LETLAND (in voor nitraten kwetsbare zones) | 4,5 maand voor mest 5 maanden voor minerale meststoffen | Aardappelen < 150 Grasland van 50 tot 190 Lentegranen en oliehoudende zaden van 110 tot 200 | Alle meststoffen verboden op hellingen > 17,6 % (10°) | 50 m indien helling > 10° 10 m van beschermde watergebieden | 6 maanden productie van vaste dierlijke mest 7 maanden productie van vloeibare dierlijke mest
POLEN (in voor nitraten kwetsbare zones) | an 3,5 tot 4,5 maand vaste mest 6,5 maand vloeibare mest en minerale meststoffen | Aardappelen van 100 tot 200 Grasland en kuilvoer van 260 tot 300 Lentegranen en oliehoudende zaden van 100 tot 240 | Sommige meststoffen verboden op hellingen > 10 % | Van 5 tot 20 m | 6 maanden productie van dierlijke mest
FINLAND (hele land) | 6 maanden | Aardappelen < 130 Grasland, kuilvoer < 250 Lentegranen en oliehoudende zaden < 170 | Mest verboden op hellingen > 10 % | 5 m 10 m als helling > 2 % | 12 maanden productie van dierlijke mest
Studie verricht namens de Commissie | Finland 8 maanden Letland en Polen 7 maanden (2 maanden korter voor vaste mest bij afwezigheid van specifieke risico’s | Aardappelen < 130 in Finland < 90 in Letland en Polen | Alle meststoffen verboden op hellingen > 8 % en 100 m lengte | 25 m langs waterlopen in gebieden met voor eutrofiëring gevoelige waterlichamen 50 m in geval van hellend land 3 tot 10 m langs sloten en kleine waterlopen | Finland 9 maanden productie van dierlijke mest Letland en Polen 8 maanden
Grasland en kuilmaïs < 90 en < 210 in Finland < 100 en < 250 in Letland en Polen
Lentegranen en oliehoudende zaden < 70 in Finland < 60-80 in Letland en Polen
| Gelijk aan of strikter dan de norm in de studie
| Dicht bij de norm in de studie
| Ver onder de norm in de studie
| Bijzonder ver onder de norm in de studie

Bron: ERK.

Zie namens de Commissie verricht onderzoek „Recommendations for establishing Action Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources” (Aanbevelingen voor het opstellen van actieprogramma’s in het kader van Richtlijn 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen) - (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Spanje, Institute of Technology and Life Sciences (ITP), Warschau, Polen, Swedish Institute of Agricultural and Environmental Engineering (JTI), Uppsala), december 2011.

De follow-up van de Commissie was relatief succesvol maar vergde veel tijd

81

De Commissie dient ervoor te zorgen dat de nitratenrichtlijn correct wordt uitgevoerd door de lidstaten⁵⁷. Het is echter aan de lidstaten om de aanduiding van nitraatgevoelige zones en de vaststelling van de nitraatactieprogramma’s goed te keuren. Om de vier jaar moeten de lidstaten een verslag („verslag uit hoofde van artikel 10”) indienen bij de Commissie met een rechtvaardiging van de nitraatgevoelige zones die zij hebben aangeduid, het resultaat van hun monitoring van de waterverontreiniging door nitraten en een samenvatting van hun actieprogramma’s. Wanneer de Commissie van mening is dat de richtlijn niet correct is uitgevoerd, kan zij enkel gerechtelijke stappen ondernemen om daar iets aan te doen.

82

Sinds 2010 onderhoudt de Commissie een dialoog met alle lidstaten aan de Oostzee, hetgeen heeft geholpen om veranderingen teweeg te brengen in de bemestingswetten in het algemeen. De meest recente nieuwe actieprogramma’s, waarin bepaalde voorschriften strenger worden gemaakt, werden eind 2014 ingevoerd in Finland en Letland. In 2008 vroeg de Commissie Polen om zijn nitraatgevoelige zones uit te breiden en zijn actieprogramma’s te verbeteren. Na een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (C-356/13) in 2014 heeft Polen eindelijk een wetgevingsprocedures opgestart om zijn nitraatgevoelige zones opnieuw aan te duiden en de bemestingswetten en actieprogramma’s te wijzigen tegen 2016.

83

De follow-upprocedure van de Commissie vergt veel tijd, deels omdat de voorschriften van de richtlijn algemeen geformuleerd zijn en gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften vergen in de lidstaten. De Commissie heeft ook wetenschappelijke deskundigheid nodig om te beoordelen of de voorschriften van de lidstaten voldoende strikt zijn om de met de richtlijn beoogde mate van waterbescherming te bieden. Naar aanleiding van de studie waarvan sprake is in tabel 2 en van aanvullend wetenschappelijk bewijs heeft de Commissie haar maatregelen aangescherpt, maar de aanbevelingen van deze studie worden soms tegengesproken door de lidstaten. Op het tijdstip van de controle liepen er nog gesprekken met Estland en Zweden en was er een inbreukprocedure hangende tegen Estland. De Commissie stemde ermee in dat Letland in plaats van de nitraatgevoelige zones uit te breiden, voorschriften zou opleggen voor het gebruik van nitraten buiten die zones. Deze twee opties hoeven echter niet even doeltreffend te zijn: de voorschriften die van toepassing zijn in de nitraatgevoelige zones worden gehandhaafd via een EU-mechanisme, terwijl niet alle voorschriften buiten die zones gedekt worden door soortgelijke controles (zie paragraaf 85).

Het randvoorwaardenmechanisme helpt om de nitraatrichtlijn en andere bemestingsvoorschriften te handhaven, maar is niet volledig doeltreffend

Niet alle voorschriften inzake het gebruik van meststoffen vallen onder de randvoorwaarden

84

De nitratenrichtlijn bevat geen specifieke bepalingen inzake de handhaving van de voorschriften die erin zijn vastgesteld. Sinds de invoering van het systeem van randvoorwaarden moeten de voorschriften die van toepassing zijn op nitraatgevoelige zones worden gecontroleerd in het kader van de randvoorwaarden. Dat betekent dat de landbouwer een sanctie opgelegd kan krijgen wanneer hij de voorschriften niet naleeft. Hoewel de sectorale wetgeving en de handhavingsmechanismen ervan op alle landbouwers van toepassing zijn, kunnen alleen ontvangers van GLB-betalingen sancties opgelegd krijgen in het kader van de randvoorwaarden.

85

Bovendien moeten de lidstaten normen vaststellen voor kwesties die in de EU-regelgeving zijn gedefinieerd, de zogeheten GLMC-normen, om ervoor te zorgen dat de goede landbouw- en milieuconditie van het land wordt gehandhaafd. De GLMC die van belang is voor de waterkwaliteit en waarin voorschriften voor bemesting moeten worden vastgesteld, is de GLMC „aanleggen van bufferstroken langs waterlopen”⁵⁸.

86

Niet alle nationale voorschriften inzake het gebruik van meststoffen buiten nitraatgevoelige zones vallen echter onder GLMC, waardoor ook niet al deze voorschriften binnen het toepassingsgebied van de randvoorwaarden vallen⁵⁹. Voorschriften die buiten het toepassingsgebied van de randvoorwaarden vallen worden gecontroleerd door de nationale milieubeschermingsautoriteiten en kunnen aanleiding geven tot sancties uit hoofde van de nationale wetgeving. Aan deze controles werd echter afbreuk gedaan door tekortkomingen in de procedures ter vaststelling van de controlesteekproef (Polen) en door het feit dat niet alle van toepassing zijnde vereisten werden gecontroleerd (Letland). In dat laatste land hadden de aanvullende controles enkel betrekking op voorschriften inzake de opslag en het beheer van dierlijke mest.

87

Voorts bracht onze controle aan het licht dat de GLMC voor bufferstroken weinig veeleisend was (zie tekstvak 2).

Tekstvak 2

Voorbeelden van voorschriften uit hoofde van de GLMC voor het aanleggen van bufferstroken langs waterlopen

De GLMC, die sinds 2013 op alle landbouwers van toepassing is, moest ten minste overeenkomen met de voorschriften die van toepassing zijn op landbouwers in voor nitraten kwetsbare zones. Tabel 2 (voorschrift II.A.4) toont reeds aan dat er grote verschillen bestaan in de vaststelling van de voorschriften.

In Finland schreef de GLMC daarnaast voor dat teelt niet is toegestaan op de strook, tot een breedte van 0,60 m van de grens van de waterloop. Letland en Polen maakten geen gebruik van de mogelijkheid die de GLMC bood om een strook niet-gecultiveerd land voor te schrijven.

Uit de controles van de randvoorwaarden bleek dat de voorschriften om het water te beschermen tegen nutriënten vaak niet werden nageleefd

88

In geen enkele van de drie bezochte lidstaten werden de specifieke risico’s met betrekking tot nutriëntenbelasting in aanmerking genomen bij de selectie van de steekproeven (zie tabel 3).

Tabel 3

Factoren in verband met de nutriëntenbelasting die in aanmerking werden genomen bij de selectie van de steekproef voor de controles van de randvoorwaarden

Landbouwbedrijven die een hoger risico vertonen op waterverontreiniging door nutriënten | LV | PL | FI
In de buurt van een waterloop | NEEN | JA | NEEN
Op een steile helling | NEEN | JA | NEEN
Een hoge veedichtheid > 1,7 stuks vee/ha | NEEN | NEEN | NEEN

Bron: Europese Rekenkamer.

89

De inspectie-instructies in de lidstaten waren niet altijd voldoende gedetailleerd om te voorkomen dat bepaalde essentiële controles verkeerd werden uitgevoerd. Zo werd tijdens de controle bijvoorbeeld vastgesteld dat de instructies geen verplichting omvatten om de betrouwbaarheid van de gegevens over meststoffen te bevestigen door ze te toetsen aan facturen (Polen) en de voorraden van meststoffen (Polen en Letland). Het tijdspad van de inspecties (hoofdzakelijk van juli tot oktober) is niet geschikt om de voorschriften te controleren tijdens de wintermaanden. Dit probleem werd reeds eerder aangekaart door de Rekenkamer⁶⁰.

90

Er bestaat een hoge mate van niet-naleving in de drie bezochte landen wat betreft de toepassing van de voorschriften in de voor nitraten kwetsbare zones, die varieert van 17 % tot 32 % van de gecontroleerde landbouwers in 2013. De meeste gevallen van niet-naleving hadden betrekking op de mestopslaginrichtingen die ontbraken of ongeschikt waren en problemen met de analyse van het stikstofgehalte in mest (Finland), niet-naleving van de grenswaarde voor het op of in de bodem brengen van stikstof uit mest (Polen), ontoereikende bemestingsplannen en een gebrek aan gegevens over meststoffen (Letland). Dit wijst erop dat het controlesysteem slechts een beperkte afschrikkende werking heeft, zoals reeds aangegeven in eerdere verslagen van de Rekenkamer⁶¹.

De door de EU gecofinancierde maatregelen voor plattelandsontwikkeling in de periode 2007-2013 hebben weinig effect gehad op de terugdringing van nutriëntenverontreiniging in waterlichamen in de bezochte lidstaten

91

De aanvullende maatregelen in de stroomgebiedbeheersplannen van 2009 waren gericht op het verminderen van de verontreiniging door nutriënten uit de landbouw en waren grotendeels van dezelfde aard als de maatregelen die in de plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 waren vastgesteld, d.w.z. investeringen in landbouwbedrijven met betrekking tot mestopslag en maatregelen om het milieu en het platteland te verbeteren⁶². In de plattelandsontwikkelingsprogramma’s zijn deze maatregelen echter gericht op het bereiken van meerdere milieudoelstellingen en kunnen alle landbouwers deze over het algemeen op vrijwillige basis toepassen, ongeacht de ligging van het landbouwbedrijf, terwijl zij in de stroomgebiedbeheersplannen worden voorgesteld als belangrijk instrument om de watertoestand te verbeteren en moeten worden toegepast in specifieke gebieden.

92

Bovendien was een groot deel van de middelen voor plattelandsontwikkeling reeds vastgelegd toen de stroomgebiedbeheersplannen werden aangenomen⁶³, in het bijzonder voor agromilieuregelingen, maar niet noodzakelijk voor de gebieden die in de stroomgebiedbeheersplannen waren gespecificeerd. Om deze regelingen in de gespecificeerde gebieden uit te voeren, zou een betere coördinatie tussen plattelandsontwikkelingsautoriteiten en waterautoriteiten en/of aanvullende middelen noodzakelijk zijn geweest. Dit was zelden het geval⁶⁴.

Door investeringen die met EU-middelen werden gecofinancierd zijn landbouwers dierlijke meststoffen beter gaan beheren, maar zijn de meest vervuilende landbouwbedrijven slechts gedeeltelijk aangepakt

93

Het gebrek aan geschikte mestopslaginrichtingen werd erkend als een groot probleem voor bijna alle landbouwbedrijven in voor nitraten kwetsbare zones in Polen. Het was ook een belangrijk probleem in Letland. Dit probleem werd met wisselend succes aangepakt in de eerste Poolse en Letse plattelandsontwikkelingsprogramma’s (2004-2006)⁶⁵. Bovendien werden er in 2009 stroomgebiedbeheersplannen opgesteld waarin ervan werd uitgegaan dat de mestopslaginrichtingen in voor nitraten kwetsbare zones en in de toevoergebieden van bepaalde waterlichamen nog steeds verder moesten worden verbeterd. Ook in de stroomgebiedbeheersplannen in Finland is deze maatregel opgenomen.

94

Desalniettemin verleende geen enkele van de drie bezochte lidstaten bij de uitvoering van hun plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 prioriteit aan subsidies om de mestopslaginrichtingen te verbeteren op landbouwbedrijven die gelegen zijn in voor nitraten kwetsbare zones of die een hoger risico vormen voor de waterbescherming, zoals bedrijven met een hoge veedichtheid of bedrijven die gelegen zijn in het stroomgebied van waterlichamen met een slechte watertoestand.

Verschillende factoren hebben de doeltreffendheid van op waterbescherming gerichte plattelandsontwikkelingsmaatregelen beperkt

95

Wat het terugdringen van de waterverontreiniging met nutriënten betreft, waren de meest relevante agromilieuregelingen niet toegespitst op die geografische gebieden waarvoor problemen waren vastgesteld in de stroomgebiedbeheersplannen. Het ging vaak om gebieden met intensieve landbouw en/of nitraatgevoelige zones, evenals gebieden die onderhevig zijn aan erosie en daardoor een belangrijk risico op afvloeiing van nutriënten in het water inhouden. Hoewel een aantal agromilieuregelingen en bebossingsmaatregelen gericht werd toegepast, was er weinig vraag naar bij de landbouwers. Zo bereikten de regelingen „aanleggen van bufferstroken (waterloopgebieden)” en „efficiënte vermindering van de nutriëntenbelasting (fosfor)” in Finland bijvoorbeeld 57 % en 15 % van hun respectieve streefdoelen (aantal hectare). In Letland werd met de regeling „stoppelveld in het winterseizoen” nagenoeg 59 % en in Polen de „bebossingsmaatregel” 50 % van het beoogde doel bereikt. Volgens de nationale autoriteiten waren deze lage cijfers te wijten aan de complexe aard van de maatregelen en de lage subsidiebedragen, in het bijzonder voor intensieve landbouwbedrijven, die over het algemeen in deze gebieden gelegen zijn.

96

Daardoor worden in de gecontroleerde lidstaten de meest relevante agromilieuregelingen onvoldoende toegepast in gebieden die het risico lopen op verontreiniging door nutriënten. Zo is in Letland en Polen het merendeel van het areaal dat onder „biologische landbouw”, „bodem- en waterbescherming” en „grasbufferzones” valt, landbouwgrond die zich buiten de voor nitraten kwetsbare zones bevindt (zie tabel 4).

Tabel 4

Tenuitvoerlegging van agromilieuregelingen die relevant zijn voor waterbescherming in voor nitraatgevoelige zones

| % van het ondersteunde areaal in voor nitraten kwetsbare zones
Agromilieuregelingen die relevant zijn voor waterbescherming | LV | PL
Biologische landbouw | 5,2 | 1,6
Geïntegreerde/duurzame landbouw | 28,8 | 11,6
Bodem- en waterbescherming | 10,9 | 7,5
Grasbufferzones | 0,0 | 2,4

NB: Finland is niet opgenomen in de tabel, aangezien het hele land is aangemerkt als voor nitraten kwetsbare zone.

Bron: ERK.

97

Bovendien waren sommige voorschriften van de agromilieuregelingen niet veeleisend genoeg, in sommige gevallen zelfs maar net iets strikter dan de basisvoorschriften, d.w.z. de voorschriften in het kader van de randvoorwaarden en de minimumvoorschriften voor meststoffen en bestrijdingsmiddelen⁶⁶. Zo schrijft in Polen de agromilieuregeling voor het aanleggen van een strook niet-gecultiveerd land met gras en inheemse struiken langs waterlopen voor dat een strook met een breedte van 5 m wordt aangelegd, terwijl de voorgeschreven minimumbreedte in andere lidstaten veel groter is en bijvoorbeeld 15 m bedraagt. In Finland hadden de voorschriften inzake bemestingsplannen en bodembedekking met vegetatie in de winter in de basisvoorschriften kunnen worden opgenomen. Dit werd gedaan in Letland (zie paragraaf 79) voor beide voorschriften en in Polen voor het laatste voorschrift (zie paragraaf 86 en voetnoot 59).

98

De controle wees ook uit dat geen van de lidstaten aan de Oostzee de maatregel „betalingen in verband met de kaderrichtlijn water” in zijn plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de perioden 2007-2013 en 2014-2020 had opgenomen (met uitzondering van Denemarken voor de periode 2007-2013). Dit was te verklaren door het feit dat deze maatregel enkel kan worden gebruikt om maatregelen te steunen die verder gaan dan de basisvoorschriften en verplicht zijn voor landbouwers in gebieden die in de stroomgebiedbeheersplannen zijn aangemerkt. Dergelijke maatregelen waren niet opgenomen in de eerste stroomgebiedbeheersplannen van de meeste aan de Oostzee gelegen lidstaten.

99

Enerzijds passen de meest verontreinigende landbouwbedrijven onvoldoende agromilieuregelingen toe omdat de regelingen slechts beperkte compensatiebetalingen bieden en anderzijds leggen de lidstaten de sancties met het oog op waterbescherming niet op aan deze landbouwbedrijven. In Speciaal verslag nr. 23/2015 (de paragrafen 154-161) wordt ingegaan op de moeilijkheid om het beginsel dat de vervuiler betaalt in de praktijk op de landbouw toe te passen.

In de programmeringsperiode 2014-2020 zijn er instrumenten voorhanden om de doeltreffendheid van plattelandsontwikkelingsmaatregelen inzake waterbescherming te vergroten, maar die zijn nog niet ten volle benut

100

In Verordening (EU) nr. 1305/2013⁶⁷ is voorzien in een specifieke prioriteit voor waterbescherming in de plattelandsontwikkelingsprogramma’s en zijn ex-antevoorwaarden vastgelegd waaraan moet worden voldaan met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de kaderrichtlijn water en de milieuwetgeving die van toepassing is op de landbouw.

101

Bij de beoordeling van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2014-2020 met het oog op de goedkeuring ervan drong de Commissie erop aan dat de lidstaten maatregelen naar behoren zouden toespitsen op die gebieden waar zij het meest nodig waren. Zij vereiste ook meer samenhang tussen de stroomgebiedbeheersplannen (ontwerpen klaar voor goedkeuring tegen eind 2015) en de plattelandsontwikkelingsprogramma’s, in het bijzonder wat de geografische reikwijdte ervan betreft⁶⁸. Tot slot verzocht zij om striktere basisvoorschriften en om strengere specifieke voorschriften voor agromilieuregelingen en om vermijding van overlappingen tussen maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling en nieuw ingevoerde vergroeningsmethoden⁶⁹. In de praktijk leidden de gesprekken met de Commissie tot enige verbeteringen in de maatregelen van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s die de waterkwaliteit moesten helpen verbeteren⁷⁰.

102

Als gevolg daarvan werden sommige plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2014-2020 echter gedeeltelijk of voorwaardelijk goedgekeurd omdat de lidstaten op het moment van goedkeuring nog bezig waren met het opstellen van de stroomgebiedbeheersplannen voor 2015, waarbij de wetgeving inzake hun basisvoorschriften werd aangepast of vergroeningsmethoden werden vastgesteld. De tenuitvoerlegging van bepaalde maatregelen zal daardoor vertraging oplopen.

De meerwaarde van de EU-strategie voor het Oostzeegebied (EUSBSR) voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer naar de Oostzee

103

The EU-strategie voor het Oostzeegebied werd in 2009 gelanceerd als eerste poging om de macroregionale aanpak⁷¹ in te voeren voor regionale ontwikkeling en onder meer banden te smeden tussen milieu- en landbouwautoriteiten. In het kader van de deeldoelstelling „zuiver water in de Oostzee” van de EUSBSR werden de streefdoelen voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer voor het BSAP van Helcom aangenomen. De strategie dient dan ook een meerwaarde op dit terrein te vormen door de tenuitvoerlegging van het BSAP van Helcom te ondersteunen en te bespoedigen via een nieuwe bestuursvorm, waarin verschillende sectorale beleidslijnen en middelen worden gecombineerd en waarbij uiteenlopende belanghebbenden (overheid, particulieren, maatschappelijk middenveld) worden betrokken en de internationale samenwerking wordt versterkt⁷².

104

Wij onderzochten of:

—de EUSBSR een merkbaar effect heeft op de terugdringing van de nutriëntenbelasting;

—er innovatieve projecten werden ontwikkeld en of de daaruit voortvloeiende beste praktijken werden verspreid;

—de Commissie het nodige heeft gedaan om ervoor te zorgen dat operationele programma’s en plattelandsontwikkelingsprogramma’s waren afgestemd op de doelstelling van de EUSBSR om de nutriënten terug te dringen.

Een complex bestuursnetwerk en een meerwaarde die moeilijk te beoordelen is

105

De EUSBSR is gebaseerd op het beginsel van drie „geens”; geen nieuwe wetgeving, geen nieuwe financiering en geen nieuwe instellingen. Hoewel het niet de bedoeling was om nieuwe instellingen op te richten, bestaat de EUSBSR in de praktijk uit een groot netwerk van groepen en spelers. Die hebben zich bij de talrijke spelers gevoegd die reeds actief waren in het Oostzeegebied. In de praktijk is het echter moeilijk om de meerwaarde van de EUSBSR te bepalen voor de maatregelen van de lidstaten om de nutriëntentoevoer te beperken omdat er geen monitoringkader bestaat om de resultaten van de strategie te onderscheiden van de resultaten van de bestaande maatregelen.

Vlaggenschipprojecten helpen goede praktijken te verspreiden, maar het effect ervan op de terugdringing van nutriënten is niet aangetoond

106

De verwachting was dat belanghebbenden, zoals de overheden van de lidstaten, partners in de bedrijfswereld, universiteiten en ngo’s, innovatieve projecten zouden opzetten en de beste praktijken verder zouden ontwikkelen. De belangrijkste vlaggenschipprojecten van de EUSBSR en hun doelstellingen, kosten en financieringsbronnen zijn vermeld in bijlage V.

107

De vlaggenschipprojecten Baltic Manure en Baltic Deal hebben geholpen om goede praktijken op het gebied van landbouw te verspreiden. Sommige vlaggenschipprojecten vertegenwoordigen echter maar weinig directe investeringen in de terugdringing van de nutriëntenbelasting. Andere projecten die niet erkend werden als vlaggenschipproject zijn even belangrijk voor nutriëntenreductie, zoals de projecten Baltic Compass en Baltic Compact, waarmee verontreiniging door de landbouw wordt aangepakt, en PURE, waarbij wordt gekeken naar de fosforzuivering van stedelijk afvalwater.

108

De bijdrage van vlaggenschipprojecten en andere door het programma voor het Oostzeegebied gefinancierde projecten aan de terugdringing van de nutriëntentoevoer is moeilijk te bepalen. De meeste vlaggenschipprojecten leveren als zodanig niet onmiddellijk tastbare resultaten op, aangezien het vaak om proefprojecten gaat die als voorbeeld dienen voor de gewenste bredere acties op een bepaald gebied. In sommige gevallen zijn de projecten deels overbodig en worden de resultaten verwezenlijkt via andere door de EU gefinancierde onderzoeksprojecten en beoordelingen die reeds door de Commissie worden verricht.

In de operationele programma’s moet meer rekening worden gehouden met de EUSBSR

109

Een van de drie beginselen van de EUSBSR is geen nieuwe financiering. In plaats daarvan wordt verwacht dat zowel de cohesiefinanciering van de EU als de nationale financiering beter worden georiënteerd om de macroregionale doelstellingen beter te ondersteunen, en efficiënter worden gebruikt. Omdat de EUSBSR in 2009 werd opgezet, halverwege de programmeringsperiode 2007-2013, was de ruimte voor beinvloeding door de macroregionale strategie van de toewijzing van middelen aan de verschillende prioriteiten van operationele programma’s vanaf het begin beperkt.

110

In de programmeringsperiode 2014-2020 kan het EUSBSR meer invloed uitoefenen op het cohesiebeleid en de opzet van plattelandsontwikkeling⁷³. Uit de controle bleek dat de programmeringsdocumenten voor de periode 2014-2020 (partnerschapsovereenkomsten en operationele programma’s) op een gestructureerde, gestandaardiseerde manier door de Commissie werden beoordeeld, waarbij bijzondere aandacht werd geschonken aan de koppelingen tussen de EUSBSR en de prioriteiten van de programma’s en aan de mechanismen voor de coördinatie tussen de structuren voor het beheer van de EU-middelen en de EUSBSR.

111

We stelden echter ook vast dat wat de deeldoelstelling „zuiver water in de Oostzee” betreft, de EUSBSR weinig invloed had op de prioriteiten van de lidstaten⁷⁴. Zo wordt in de Zweedse en Finse operationele programma’s nauwelijks verwezen naar die specifieke deeldoelstelling van de EUSBSR en hebben de overeenkomstige Letse en Poolse maatregelen betrekking op afvalwaterinfrastructuur die hoe dan ook moet voldoen aan de EU-richtlijnen, ongeacht het bestaan van de EUSBSR. De lidstaten hebben weinig ruimte om de toewijzing van EU-middelen aan waterbescherming in de programmeringsperiode 2014-2020 te verhogen, omdat 50 % van de EFRO-middelen in convergentieregio’s en 80 % in andere regio’s bestemd is voor slechts drie thematische doelstellingen. Milieubescherming behoort niet tot die doelstellingen.

112

Zoals de Commissie had aanbevolen, werd in drie van de vier onderzochte nationale programma’s bijzondere prioriteit verleend aan de EUSBSR⁷⁵. In geen van deze projecten werden echter streefdoelen of indicatoren voorgesteld voor het terugdringen van de nutriëntentoevoer, waardoor het moeilijk te beoordelen was welke bijdrage zij leveren aan de deeldoelstelling van de EUSBSR inzake zuiver water. In elk van de vier operationele programma’s werden de nationale structuren van de EUSBSR geïntegreerd in het monitoringcomité.

18 SWD(2014) 49 final van 20 februari 2014 bij het verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, getiteld „De eerste fase van de tenuitvoerlegging van de kaderrichtlijn mariene strategie (2008/56/EG) Beoordeling en advies van de Europese Commissie”.

19 Het SANBALT-model dat werd ontwikkeld door het MARE-onderzoeksprogramma in Zweden (Professor Wulff et al van het Baltic Nest Institute, 2007).

20 Verklaring van de ministeriële vergadering van Helcom, Kopenhagen, oktober 2013.

21 Niet-ondertekenende landen die in aanzienlijke mate bijdragen aan de nutriëntentoevoer naar de Oostzee zijn Belarus, de Tsjechische Republiek en Oekraïne. De verwachte verlagingen van deze landen vloeien voort uit het Protocol van Göteborg.

22 Verklaring van de ministeriële vergadering van Helcom van 2013, „Summary report on the development of revised maximum allowable inputs and updated country allocated reduction targets of BSAP” („Samenvattend verslag inzake de ontwikkeling van de herziene maximaal toelaatbare toevoer en de bijgewerkte landenspecifieke reductiestreefdoelen van het BSAP”).

23 Gegevens die tijdens de 48e vergadering van de delegatiehoofden van Helcom van 10 en 11 juni 2015 in Tallinn werden gepresenteerd. De gegevensbeheerder is van mening dat er onzekerheid bestaat over de gegevens over de nutriëntentoevoer in 2012 (testwaarde).

24 Helcom, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5) (vijfde compilatie van verontreinigingsbelasting van de Oostzee) — 2011.

25 COM(2013) 683 final van 4 oktober 2013 „Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de uitvoering van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, op basis van verslagen van de lidstaten over de periode 2008-2011”.

26 De nutriëntenconcentratie in landbouwgrond is afgenomen in alle lidstaten rond de Oostzee met uitzondering van Duitsland en Polen. De nitratenconcentratie in het oppervlaktewater is afgenomen of gestabiliseerd in alle lidstaten rond de Oostzee, met uitzondering van Letland, hoewel uit recentere gegevens blijkt dat de concentratie ook in die lidstaat is gedaald.

27 Het nationale uitvoeringsprogramma voor het actieplan voor de Oostzee (NIP BSAP) werd in 2010 opgesteld door de hoofdinspecteur voor milieubescherming en in 2013 bijgewerkt, maar is nog niet aangenomen door de Poolse regering.

28 De Oder en de Wisla maken deel uit van het stroomgebied van de Oostzee en maken ongeveer 93 % van het Poolse grondgebied uit. Het advies van de deskundigen is het resultaat van een studie die in 2012 werd verricht op verzoek van de hoofdinspecteur voor milieubescherming, getiteld „Verificatie van drempels voor de beoordeling van de milieutoestand van rivieren en meren ten aanzien van fysisch-chemische elementen, rekening houdend met de karakteristieke kenmerken van specifieke soorten water”, blz. 180 (Garcia et al, 2012).

29 Kymijoki-Suomenlahti, Westelijk stroomgebieddistrict (Finland), Westelijke Dvina, Lielupe, Venta en Gauja (Letland) en Wisła en Oder (Polen) die uitmonden in de deelzeegebieden van de Finse Golf, de Golf van Riga en de centrale Oostzee.

30 Er werden streefdoelen en indicatoren voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer vastgesteld in Denemarken, in een van de Duitse Länder aan de Oostzee en in een stroomgebiedbeheersplan in Finland. In Letland is in alle stroomgebiedbeheersplannen de verwachte terugdringing van de nutriëntentoevoer uit stedelijk afvalwater vermeld.

31 SWD(2012) 379 final van 14 november 2012 bij het Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de tenuitvoerlegging van de stroomgebiedbeheersplannen van de kaderrichtlijn water (2000/60/EC).

32 Zie Speciaal verslag nr. 4/2014 en paragraaf 42 van Speciaal verslag nr. 23/2015.

33 Verordening (EG) nr. 648/2004, zoals gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 259/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2012 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 648/2004 wat het gebruik van fosfaten en andere fosforverbindingen in consumentenwasmiddelen en consumentenwasmiddelen voor vaatwasmachines betreft (PB L 94 van 30.3.2012, blz. 16).

34 In alle milieuvergunningen van waterzuiveringsinstallaties voor agglomeraties met 160 tot 16 900 i.e. in het zuiden en zuidwesten van Finland die in 2014 werden afgegeven waren grenswaarden vastgesteld voor fosfor die ten minste even strikt waren als die van Helcom 28E/5.

35 Geïdentificeerde voorschriften in plattelandsontwikkelingsprogramma’s waaraan moet worden voldaan (naast verplichte normen in het kader van de randvoorwaarden) door landbouwers die agromilieubetalingen ontvangen.

36 F. Amery (ILVO) en O.F. Schoumans (Alterra Wageningen UR) „Agricultural Phosphorus legislation in Europe”, april 2014.

37 In Finland bedraagt de gemiddelde hoeveelheid ingebracht fosfor ongeveer 10 kg/ha/jaar, hoewel die hoeveelheid in sommige gebieden meer dan 25 kg/ha/jaar bedraagt (Bron: „Report on the implementation of Helcom Recommendations within the competence of Helcom LAND adopted since Helcom BSAP (2007)” (verslag over de tenuitvoerlegging van de Helcom-aanbevelingen binnen de bevoegdheid Helcom LAND die zijn aangenomen sinds Helcom BSAP (2007)), blz. 10). In Polen vertoonde het gebruik van minerale fosfaatmeststoffen een opwaartse trend en is nu rond de 25 kg/ha/jaar gestabiliseerd (Bron: „„Report on the state of the environment in Poland in 2008” (Verslag over de milieutoestand in Polen in 2008), GIOS 2010). Voor ten minste 20 % van de gebruikte landbouwgrond bevatte de bodem een hoge tot zeer hoge gemiddelde fosforconcentratie (bron: „Monitoring of the chemistry of Polish arable soils” („Monitoring van de chemische samenstelling van het Poolse bouwland”), Regionaal Agrochemiestation van Lublin, 2005).

38 Richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 24 van 29.1.2008, blz. 8), vervangen door Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PB L 334 van 17.12.2010, blz. 17).

39 Deze gedetailleerde beoordeling van de verschillende verontreinigingsbronnen wordt ook wel „brontoerekeningsaanpak” genoemd (omvattende compilatie van de belasting door watergedragen verontreiniging of comprehensive waterborne pollution load compilations-PLC), waarin lozingen in het water uit puntbronnen (agglomeraties, industrieën en viskwekerijen) en diffuse verontreinigingsbronnen (landbouw, beheerde bosbouw, atmosferische depositie, verspreide woningen en regenwater) en natuurlijke achtergrondverliezen in landoppervlaktewateren worden gekwantificeerd.

40 LOAD 7-2014, 3-2. Notulen van de bijeenkomst van de deskundigengroep voor de follow-up van de nationale vooruitgang met het oog op de verwezenlijking van de BSAP-streefdoelen voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer (Riga, Letland, 12-14 maart 2014). „Tijdens de bijeenkomst werd het belang erkend van informatie over de verwachte terugdringing van nutriënten, niet alleen voor de follow-up van het BSAP (…) maar ook om te zorgen voor betere synergieën tussen de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie”.

41 Een gebied waar de bevolking en/of de economische activiteiten voldoende geconcentreerd zijn om stedelijk afvalwater op te vangen en naar een stedelijke waterzuiveringsinstallatie of een definitieve lozingsplaats af te voeren.

42 Inwonerequivalent: kwantificering van de vervuilingswaarde van afvalwater, uitgedrukt in het „equivalente” aantal personen dat dezelfde mate van vervuiling zou veroorzaken. Eén i.e. komt overeen met de vervuilingswaarde van afvalwater voortgebracht door één inwoner.

43 Biochemisch zuurstofverbruik (BZV₅), chemisch zuurstofverbruik (CZV) en totale hoeveelheid zwevende deeltjes.

44 Speciaal verslag nr. 2/2015 van de Rekenkamer.

452002: 1 378 agglomeraties en 41 miljoen i.e. 2006: het aantal agglomeraties en de belasting namen met 26 %, respectievelijk 12 % toe. 2013: de cijfers daalden met respectievelijk 10 % en 16 % in vergelijking met 2006.

46 Investeringen in de behandeling van afvalwater in 15 steden met meer dan 10 000 inwoners (stroomgebieden van de Westelijke Dvina en de Gauja) en in verschillende agglomeraties met minder dan 2 000 inwoners.

47 Zie Speciaal verslag nr. 2/2015, de paragrafen 65-67.

48 De nieuwe programmeringsperiode 2007-2013: Richtsnoeren betreffende de methode voor de uitvoering van de kosten-batenanalyse, werkdocument nr. 4, 8/2006.

49 Speciaal verslag nr. 2/2015 van de Rekenkamer.

50 Uitvoeringsbesluit 2014/431/EU van de Commissie van 26 juni 2014 betreffende de voorbeelden voor verslaggeving over de nationale programma’s voor de tenuitvoerlegging van Richtlijn 91/271/EEG van de Raad (PB L 197 van 4.7.2014, blz. 77).

51 Een „EU Pilot” is een eerste stap om problemen te proberen op te lossen, om indien mogelijk een formele inbreukprocedure te voorkomen.

52 Zaak C-438/07 — bijlagen 2 en 3 bij de Zweedse verweerschriften die werden overgelegd aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.

53 Het probleem wordt in de richtlijn enkel onrechtstreeks aangepakt, via de „beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen”, aangezien nitraten en fosfor gewoonlijk samen voorkomen in meststoffen (samen met andere nutriënten). Dat voorschrift garandeert echter niet dat het op of in de bodem brengen van fosfor wordt beperkt, aangezien de verhouding tussen verschillende nutriënten in commerciële meststoffen varieert.

54 Bijlage III.2, grenswaarde van 170 kg/ha/jaar voor het op of in de bodem brengen van stikstof uit mest en bijlage II.A.3, verbod op het op of in de bodem brengen van meststof op drassig, ondergelopen, bevroren of met sneeuw bedekt land.

55 Volgens Eurostat nam de totale hoeveelheid op of in de bodem gebrachte stikstof uit minerale meststoffen tussen 2004 en 2012 jaarlijks gemiddeld met meer dan 4 % toe in Estland, Letland en Litouwen en met een lager percentage in Polen en Zweden. In Duitsland, Finland en Denemarken nam deze hoeveelheid af met gemiddeld 1 % per jaar.

56 In Finland komt dit overeen met ongeveer 90 % van de Finse landbouwers, die samen goed zijn voor 97 % van het bouwland. In Polen moeten ook landbouwers die agromilieubetalingen ontvangen gegevens bijhouden, maar bemestingsplannen zijn enkel verplicht voor landbouwers die betalingen ontvangen in het kader van agromilieuregelingen voor „biologische landbouw” en „duurzame landbouw”, die samen goed zijn voor 12 % van het bouwland.

57 Overeenkomstig artikel 258 van het Verdrag van Lissabon dient de Commissie te waarborgen dat de bepalingen van het Verdrag en de door de instellingen hiertoe getroffen maatregelen worden toegepast.

58 Beweiding en teelt zijn toegestaan, maar er gelden beperkingen voor onder meer het gebruik van meststoffen.

59 Voorbeelden van nationale voorschriften inzake het gebruik van meststoffen buiten voor nitraten kwetsbare zones zijn een verbod op het gebruik van meststoffen gedurende een bepaalde periode (Polen), een grenswaarde van 170 kg stikstof uit mest per hectare, het verbod op het op of in de bodem brengen van meststof op drassig, ondergelopen, bevroren of met sneeuw bedekt land en op bemesting van steile hellingen (Polen en Letland).

60 Paragraaf 69 van Speciaal verslag nr. 8/2008 „Is „cross compliance” als beleid doeltreffend?”, en Speciaal verslag nr. 23/2015, paragraaf 136.

61 Speciale verslagen nrs. 8/2008, 4/2014 en 23/2015.

62 Artikel 36 van Verordening (EG) 1698/2005.

63 De stroomgebiedbeheersplannen die in 2009 werden aangenomen, hebben betrekking op de periode 2010 2015, terwijl de plattelandsontwikkelingsprogramma’s die in 2006 werden aangenomen, betrekking hebben op de periode 2007 2013.

64 In de stroomgebiedbeheersplannen van Letland werden twee maatregelen voorgesteld die moesten worden gefinancierd met nationale middelen — „grasbufferzones” en de „uitwerking van bemestingsplannen” — maar deze waren beperkt in omvang of werden niet uitgevoerd.

65 In Letland hebben investeringen in mestopslagfaciliteiten 50 % van de landbouwbedrijven en 80 % van de vee-eenheden in nitraatgevoelige zones bereikt. De steun voor mestopslagfaciliteiten heeft weinig succes gehad in Polen.

66 De lidstaten dienen minimumvoorschriften vast te stellen voor meststoffen en bestrijdingsmiddelen, die van toepassing moeten zijn voor bepaalde maatregelen in het kader van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s. In de drie bezochte lidstaten reiken deze voorschriften niet verder dan de voorschriften inzake meststoffen in de randvoorwaarden en bevatten zij geen grenswaarden voor het op of in de bodem brengen van fosfor, behalve in Finland, waar de grenswaarde echter vrij liberaal is.

67 Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad.

68 Zo vroeg de Commissie om in het Letse plattelandsontwikkelingsprogramma voor alle gecofinancierde investeringen maatregelen op te leggen om de drainage van land- en bosbouwgrond te beperken, zoals vastgelegd in de stroomgebiedbeheersplannen.

69 Landbouwers die recht hebben op een areaalbetaling zijn verplicht om op hun bedrijf een reeks vergroeningspraktijken toe te passen die het milieu en het klimaat ten goede komen. Deze praktijken kunnen de vorm aannemen van gewasdiversificatie, het in stand houden van blijvend grasland en het voorbehouden van 5 % van het bouwland aan ecologisch gunstige elementen. Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 608).

70 In het Finse plattelandsontwikkelingsprogramma is de geografische toespitsing verbeterd via verschillende mechanismen. In het Poolse plattelandsontwikkelingsprogramma werd de verplichting om een bemestingsplan uit te werken uitgebreid naar verschillende agromilieuregelingen. In het Letse plattelandsontwikkelingsprogramma zijn de voorschriften voor de regelingen „stoppelveld” en „geïntegreerde tuinbouw” verstrengd ten opzichte van het voorgaande programma.

71 Een „macroregionale strategie” is een geïntegreerd kader dat door de Europese Raad is bekrachtigd om de gemeenschappelijke uitdagingen waarmee een bepaald geografisch gebied wordt geconfronteerd, aan te pakken en dat betrekking heeft op lidstaten en derde landen in hetzelfde geografische gebied, die zo profiteren van een versterkte samenwerking, waardoor de strategie de economische, sociale en territoriale samenhang bevordert (bron: InfoRegio).

72 COM(2013) 233 final van 27 juni 2013 bij het verslag van de Commissie over de toegevoegde waarde van macroregionale strategieën. Zie ook COM(2014) 284 final van 20 juni 2014 „Verslag van de Commissie betreffende het bestuur van macroregionale strategieën”.

73 Zie Verordening (EU) nr. 1303/2013, artikel 15 (inhoud van de partnerschapsovereenkomst), artikel 96, lid 3, onder d) (voorschrift dat in de operationele programma’s de regelingen voor interregionale en transnationale acties worden gespecificeerd) en artikel 70, lid 2 (toestaan van cofinanciering voor acties buiten het programmagebied).

74 Er werden partnerschapsovereenkomsten en operationele programma’s in Zweden, Finland, Letland en Polen onderzocht.

75 Dat is duidelijk vastgesteld in het Poolse nationale operationele programma „infrastructuur en milieu” en in Zweedse operationele programma’s, en het wordt in de algemene voorwaarden van het Finse nationale operationele programma vermeld.

Conclusies en aanbevelingen

113

De tenuitvoerlegging van de EU-maatregelen door de lidstaten heeft tot beperkte vooruitgang met het oog op de terugdringing van de nutriëntentoevoer naar de Oostzee geleid. De investeringen in afvalwaterinfrastructuur waren slechts ten dele doeltreffend, de landbouwmaatregelen stonden in geen verhouding tot de omvang van de druk en waren niet voldoende specifiek, en de meerwaarde van de EU-strategie voor de Oostzee is moeilijk te beoordelen.

De plannen van de lidstaten om de nutriëntentoevoer terug te dringen zijn onvoldoende ambitieus en bevatten onvoldoende passende indicatoren

114

Sinds het eind van 2012 is maar beperkte vooruitgang geboekt met de terugdringing van de nutriëntentoevoer om eutrofiëring in de Oostzee te bestrijden. De nutriëntenbelasting door stedelijke agglomeraties is gedaald, terwijl die door de landbouw stabiel is gebleven of zelfs is toegenomen (zie paragraaf 25).

115

De plannen van de lidstaten om de nutriëntentoevoer terug te dringen met het oog op de verwezenlijking van de Helcom-streefdoelen zijn beperkt gebleven tot de tenuitvoerlegging van de stroomgebiedbeheersplannen die zijn opgesteld in het kader van de kaderrichtlijn water. Dat zal niet altijd volstaan om de nodige vermindering van de nutriëntentoevoer naar de Oostzee te bereiken. Verder zijn de stroomgebiedbeheersplannen ontoereikend omdat de meeste maatregelen daarin betrekking hebben op de uitvoering van EU-specifieke richtlijnen (zie de paragrafen 26-30).

116

De doelstellingen van de stroomgebiedbeheersplannen uit hoofde van de kaderrichtlijn water worden uitgedrukt door middel van een impactindicator, het percentage van de wateren dat in goede toestand verkeert. Dit werd echter niet vertaald naar onderliggende streefdoelen, zoals een jaarlijks nutriëntenbelastingvolume. Hetzelfde probleem werd opgemerkt in de voorbereidende documenten voor de programma’s van maatregelen uit hoofde van de kaderrichtlijn mariene strategie. De Helcom-aanbevelingen, die verder reiken dan de normen die zijn vastgelegd in de EU-richtlijnen voor specifieke activiteiten, worden slechts gedeeltelijk toegepast (zie de paragrafen 31-36).

117

De betrouwbaarheid van monitoringgegevens over de nutriëntentoevoer naar de Oostzee wordt niet gewaarborgd. Dat geldt in het bijzonder voor gegevens over grensoverschrijdende en diffuse verontreiniging, die van cruciaal belang zijn voor een billijke toewijzing van reductiestreefdoelen aan de verschillende landen en voor de vaststelling van adequate maatregelen (zie de paragrafen 37-41).

Aanbeveling 1

De Commissie moet:

a)van de lidstaten eisen dat zij programma’s van maatregelen vaststellen waarmee meetbare streefdoelen kunnen worden bereikt om de nutriëntenbelasting te verminderen teneinde de doelstellingen van de kaderrichtlijn mariene strategie en de kaderrichtlijn water te bereiken;

b)van de lidstaten eisen dat zij op betrouwbare en consequente wijze de nutriëntenbelasting in hun stroomgebieden en de nutriëntentoevoer naar de Oostzee beoordelen en monitoren.

De lidstaten moeten:

c)informatie verzamelen over de kosteneffectiviteit van de maatregelen om de nutriëntenbelasting te verminderen om tot een robuuster analyse te komen voor de vaststelling van toekomstige programma’s van maatregelen.

De maatregelen om verontreiniging door nutriënten uit stedelijk afvalwater te beperken, waren ten dele doeltreffend

118

Niet alle aan de Oostzee gelegen lidstaten die verplicht waren om de richtlijn in 2012 na te leven, deden dat ook. Alleen Duitsland en Finland voldeden bijna volledig aan de artikelen 4 en 5 van de richtlijn waarin secundaire en strengere behandelingseisen zijn vastgelegd. Wat betreft de lidstaten die de tenuitvoerlegging van de richtlijn eind 2015 voltooid moeten hebben, zal de naleving van de richtlijn ondanks de aanzienlijke cofinanciering door de EU niet worden bereikt in Polen, en zijn veel opvangsystemen nog steeds niet aangesloten (zie de paragrafen 46-54).

119

De bezochte waterzuiveringsinstallaties zijn doeltreffend en voldoen aan de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater. Slechts enkele van die installaties voldoen echter aan de striktere aanbeveling van Helcom inzake fosfor. De financiële duurzaamheid ervan is niet altijd gegarandeerd (zie de paragrafen 55-57).

120

De Commissie gaf niet tijdig follow-up aan de naleving door de lidstaten van de bepalingen in hun toetredingsverdragen. De Commissie houdt de tenuitvoerlegging van deze plannen niet voldoende nauwgezet in de gaten omdat haar werkzaamheden gebaseerd zijn op ontoereikende gegevens. De Commissie talmde met het nemen van maatregelen om inbreuken op te sporen en gevallen van niet-naleving door de lidstaten te vervolgen (zie de paragrafen 58-64).

121

De EU-steun voor infrastructuur voor het opvangen en behandelen van afvalwater in Rusland en Belarus leidt mogelijk tot een kostenefficiënte vermindering van de nutriëntenbelasting uit de lozing van afvalwater. De tenuitvoerlegging ervan vergt echter veel tijd en heeft een erg beperkte reikwijdte in verhouding tot wat er nodig is. De verontreiniging uit het gebied rond Kaliningrad in Rusland vormt een specifiek probleem (zie de paragrafen 65-69).

Aanbeveling 2

De Commissie moet:

a)de lidstaten ertoe aansporen om wettelijke verplichtingen voor huishoudens om te worden aangesloten op bestaande rioolsystemen, vast te stellen en te handhaven;

b)van de lidstaten eisen dat zij een duurzaam tariefbeleid voor afvalwater voeren om goed onderhoud en vervanging van activa mogelijk te maken. In dit beleid dient rekening te worden gehouden met het beginsel dat de vervuiler betaalt en met de betaalbaarheid van waterdiensten;

c)zorgen dat er minder tijd nodig is om de naleving van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater te beoordelen;

d)projecten met het oog op de terugdringing van de nutriëntentoevoer naar de Oostzee uit Rusland en Belarus blijven bevorderen door meer aandacht te schenken aan grote vervuilers die zijn aangemerkt door Helcom (zoals het gebied rond Kaliningrad).

De lidstaten moeten:

e)hun afvalwaterinfrastructuur zo efficiënt mogelijk plannen en aanleggen en, indien nodig, overwegen om financiële steun te verlenen aan huishoudens die zich anders geen aansluiting op het rioleringsnet kunnen veroorloven;

f)striktere normen voor nutriënten in het effluent vaststellen dan die welke zijn vastgelegd in de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater voor gebieden die afwateren in wateren waarin de nutriënten niet zijn teruggedrongen tot een niveau dat in overeenstemming is met de goede toestand zoals beschreven in de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie.

De lidstaten zijn terughoudend om de mogelijke maatregelen op het gebied van landbouw ten volle te benutten en de maatregelen zijn onvoldoende toegespitst op de gebieden waar zij nodig zijn

122

Verplichte maatregelen in het kader van de nitraatrichtlijn worden in sommige lidstaten op een te klein gebied toegepast. De actieprogramma’s zijn niet allemaal even strikt en zijn soms niet zo strikt als de Commissie aanbeveelt. De richtlijn bevat geen uitdrukkelijke verplichting voor landbouwbedrijven om bemestingsplannen op te stellen of om gegevens bij te houden over de gebruikte meststoffen. Beide instrumenten zouden helpen om verschillende voorschriften van de nitratenrichtlijn ten uitvoer te leggen en te controleren. De Commissie heeft richtsnoeren uitgewerkt voor de lidstaten en heeft gezorgd voor een voortdurende follow-up van de uitvoering van de nitraatrichtlijn. Dat heeft tot verbeteringen in de aanduiding van voor nitraten kwetsbare zones en de vaststelling van actieprogramma’s geleid, maar het proces is tijdrovend (zie de paragrafen 75-83).

123

Het mechanisme voor randvoorwaarden helpt om de voorschriften inzake nitraten en andere bemestingsvoorschriften te handhaven, maar het is niet volledig doeltreffend omdat sommige voorschriften niet erg veeleisend zijn. Het stelsel van randvoorwaarden voor controles en sancties vertoont zwakke punten wat de selectie van steekproeven en de instructies betreft. Er is een hoog percentage van niet-naleving wat betreft de toepassing van de voorschriften in de nitraatgevoelige zones, hetgeen erop wijst dat de controlesystemen momenteel een beperkte afschrikkende werking hebben. De nationale controles van de voorschriften die buiten de randvoorwaarden vallen, vertonen gebreken (zie de paragrafen 84-90).

124

De door de EU gecofinancierde maatregelen voor plattelandsontwikkeling hebben weinig effect gehad op de terugdringing van nutriëntenverontreiniging in waterlichamen. De investeringen die landbouwers moeten helpen om de opslag en het beheer van mest te verbeteren, zijn slechts ten dele op de relevante landbouwbedrijven gericht. De agromilieuregelingen zijn niet toegespitst op die geografische gebieden waar geen goede toestand van de waterlichamen kan worden bereikt. De specifieke maatregel voor de tenuitvoerlegging van acties in verband met de kaderrichtlijn water werd zelden ten uitvoer gelegd. Het beginsel dat de vervuiler betaalt wordt niet voldoende toegepast op landbouwactiviteiten (zie de paragrafen 91-99).

125

De Commissie heeft de mogelijkheid die wordt geboden door de nieuwe instrumenten voor de programmeringsperiode 2014-2020 benut om striktere basisvoorschriften en meer veeleisende agromilieumaatregelen voor te schrijven. Zij heeft ook gevraagd om de plattelandsontwikkelingsmaatregelen beter toe te spitsen op specifieke geografische gebieden en de samenhang tussen plattelandsontwikkelingsprogramma’s en stroomgebiedbeheersplannen te vergroten. De discussies met de lidstaten hebben tot verbeteringen geleid. Verschillende maatregelen zullen echter nog opnieuw moeten worden vastgesteld zodra alle overeenkomstige nationale wetshandelingen en de planning zijn goedgekeurd. Dit zal dus leiden tot vertragingen bij de tenuitvoerlegging van bepaalde maatregelen en de administratieve lasten van de programma’s vergroten (zie de paragrafen 100-102).

Aanbeveling 3

De Commissie moet:

a)van de lidstaten eisen dat zij de juiste voor nitraten kwetsbare zones aanduiden. Daarbij dienen de lidstaten rekening te houden met de informatie over de druk van de nutriëntenverontreiniging door de landbouw die in de stroomgebiedbeheersplannen van de kaderrichtlijn water wordt genoemd.

De lidstaten moeten:

b)passende grenswaarden vaststellen voor het gebruik van fosfor in de landbouw voor zover dit de goede watertoestand in gevaar brengt;

c)de voorschriften van hun nitraatactieprogramma’s vaststellen op basis van het meest recente wetenschappelijke bewijs;

d)verplichte maatregelen vaststellen die verder reiken dan de bestaande basisvoorschriften voor verontreinigende landbouwbedrijven in stroomgebieden die afwateren in eutrofe wateren;

e)de meest relevante agromilieuregelingen met betrekking tot het verminderen van de waterverontreiniging door nutriënten toepassen en deze regelingen en bebossingsmaatregelen toespitsen op die gebieden waar de effecten ervan op de vermindering van de nutriëntenbelasting het hoogst zijn.

De meerwaarde van de macroregionale EU-strategie voor het Oostzeegebied voor de vermindering van de nutriënten is moeilijk te beoordelen

126

De bestuursstructuur van de EUSBSR is complex en voegt nieuwe lagen toe aan de bestaande regionale overheidsinstellingen. Het effect van de EUSBSR op de maatregelen van de lidstaten om de nutriëntentoevoer naar de Oostzee te beperken is moeilijk te beoordelen (zie paragraaf 105).

127

De vlaggenschipprojecten die zijn uitgevoerd in samenwerking tussen verschillende EU- en niet-EU-landen zijn gericht op de ontwikkeling van beste praktijken die ruim kunnen worden toegepast. Soms reiken de resultaten ervan echter niet verder dan wat al beschikbaar was en bleef hun effect in de praktijk eerder beperkt (zie paragrafen 106 en 108).

128

Bovendien was het verwachte resultaat van de afstemming van de prioriteiten van door de EU gecofinancierde programma’s op de deeldoelstelling „zuiver water in de Oostzee” erg bescheiden (zie de paragrafen 109-112).

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van de heer Henri Grethen, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 27 januari 2016.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Bijlagen

Bijlage I

Streefdoelen voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer

Land | Gemiddelde stikstoftoevoer 1997-2003 | Gemiddelde fosfortoevoer 1997-2003 | Reductiestreefdoel voor N voor 2021 | Reductiestreefdoel voor P voor 2021 | Terugdringingspercentage N | Terugdringingspercentage P
| ton/jaar | ton/jaar | ton/jaar | ton/jaar |  |
Denemarken | 70 490 | 1 928 | 2 890 | 38 | 4 | 2
Estland | 27 684 | 804 | 1 800 | 320 | 7 | 40
Finland | 88 005 | 3 609 | 3 030 | 356 | 3 | 10
Duitsland | 65 672 | 627 | 7 670 | 170 | 12 | 27
Letland | 61 164 | 829 | 1 670 | 220 | 3 | 27
Litouwen | 48 689 | 2 463 | 8 970 | 1 470 | 18 | 60
Polen | 212 412 | 11 787 | 43 610 | 7 480 | 21 | 63
Rusland | 87 122 | 7 142 | 10 380 | 3 790 | 12 | 53
Zweden | 130 279 | 3 639 | 9 240 | 530 | 7 | 15
Nutriëntentoevoer afkomstig uit Helcom-landen | 791 517 | 32 828 | 89 260 | 14 374 | 11 | 44
Nutriëntentoevoer uit niet-ondertekenende landen¹ | 21 421 | 1 979 |  |  |  |
Nutriëntenbelasting in de Oostzee afkomstig uit Helcom-landen | 812 938 | 34 807 |  |  |  |
Nutriënten uit andere bronnen² | 97 405 | 2 087 |  |  |  |
Totaal Oostzee | 910 343 | 36 894 | 118 134 | 15 178 | 13 | 41

1 Grensoverschrijdende nutriëntentoevoer uit rivieren uit de Tsjechische Republiek, Oekraïne en Belarus.

2 Toevoer uit de scheepvaart en atmosferische verontreiniging in alle EU-landen die niet in het toevoergebied van de Oostzee liggen.

Bron: ERK, op basis van gegevens uit het „Summary report on the development of revised maximum allowable Inputs (MAI) and updated country allocated reduction targets (CART) of the Baltic Sea action plan” (samenvattend verslag inzake de ontwikkeling van herziene maximum toelaatbare invoer (MAI) en bijgewerkte landenspecifieke reductiestreefdoelen (CART) van het actieplan voor de Oostzee) — ministeriële bijeenkomst van Helcom van 2013.

Bijlage II

Trend in de stikstof- en fosfortoevoer naar de Oostzee per land

(ton/jaar)
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
N | Toevoer 1997-2003 | 65 672 | 70 490 | 27 684 | 88 005 | 48 689 | 61 164 | 212 412 | 87 122 | 130 279
Toevoer 2012, inclusief onzekerheid (testwaarde) | 55 963 | 52 535 | 28 378 | 94 688 | 55 502 | 70 388 | 191 602 | 91 757 | 116 723
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
P | Toevoer 1997-2003 | 627 | 1 928 | 804 | 3 609 | 2 463 | 829 | 11 787 | 7 142 | 3 639
Toevoer 2012, inclusief onzekerheid (testwaarde) | 630 | 1 663 | 782 | 3 608 | 1 929 | 1 242 | 9 680 | 7 230 | 3 509

Bron: Voorafgaande beoordeling voor de follow-up van de vooruitgang met het oog op de landenspecifieke reductiestreefdoelen voor nutriënten (CART) aangenomen bij de ministeriële verklaring van Helcom van Kopenhagen van 2013.

Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. Beoordeling voor de verwezenlijking van de streefdoelen voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer van de Helcom-regeling voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer. Online. http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Bijlage III

Verwezenlijking van toevoermaxima per deelstroomgebied

(ton/jaar)
| Botnische Baai | Botnische Zee | Centrale Oostzee | Finse Golf | Golf van Riga | Deense zeestraten | Kattegat | Totaal
Maximale stikstoftoevoer, rekening houdend met het reductiestreefdoel van Helcom | 57 622 | 79 372 | 325 000 | 101 800 | 88 418 | 65 998 | 74 001 | 792 211
Toevoer 2012 inclusief onzekerheid (testwaarde) | 60 484 | 74 794 | 375 760 | 119 687 | 97 106 | 51 495 | 65 801 | 845 127
Extra reductie |  | 4 578 |  |  |  | 14 503 | 8 200 | 27 281
Ontbrekende reductie om de Helcom-streefdoelen voor 2021 te bereiken | 2 862 |  | 50 760 | 17 887 | 8 688 |  |  | 80 197
Maximale fosfortoevoer, rekening houdend met het reductiestreefdoel van Helcom | 2 675 | 2 773 | 7 360 | 3 600 | 2 020 | 1 601 | 1 687 | 21 716
Toevoer 2012 inclusief onzekerheid (testwaarde) | 2 787 | 2 490 | 15 145 | 7 536 | 2 775 | 1 418 | 1 591 | 33 742
Extra reductie |  | 283 |  |  |  | 183 | 96 | 562
Ontbrekende reductie om de Helcom-streefdoelen voor 2021 te bereiken | 112 |  | 7 785 | 3 936 | 755 |  |  | 12 588

Bron: Voorafgaande beoordeling voor de follow-up van de vooruitgang met het oog op de landenspecifieke reductiestreefdoelen voor nutriënten (CART), aangenomen bij de ministeriële verklaring van Helcom van Kopenhagen van 2013.

Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. Beoordeling voor de verwezenlijking van de streefdoelen voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer van de Helcom-regeling voor de terugdringing van de nutriëntentoevoer. Online.
http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Bijlage IV

Nutriëntenconcentratie in het effluent van waterzuiveringsinstallaties in de grootste steden van de EU-lidstaten rond de Oostzee (2013)

Bron: ERK, op basis door de lidstaten verstrekte gegevens van eind 2013. De waarden voor Kopenhagen en Stockholm zijn afgeleid van de gemiddelden voor twee waterzuiveringsinstallaties in elk van deze steden.

Bijlage V

Vlaggenschip- en andere projecten die van belang zijn voor de tenuitvoerlegging van de EUSBSR

(miljoen euro)
EUSBSR-vlaggenschipprojecten die betrekking hebben op eutrofiëring
Prioritair gebied AGRI | Financieringsbron en -bedrag
Baltic Manure | Dit project is erop gericht deskundigheid te ontwikkelen met betrekking tot innovatieve oplossingen voor mestbeheer, zoals de productie van hernieuwbare energie en organische meststoffen. | OP voor het Oostzeegebied Totaal: 3,7 EFRO: 2,8

Fosforrecycling
Dit project heeft tot doel fosfor uit de belangrijkste bronnen in het Oostzeegebied, zoals dierlijke mest, zuiveringsslib en karkassen, terug te winnen en gerecyclede meststoffen te produceren. Het beoogt voorts de ontwikkeling van bedrijfsspecifieke bemestingsstrategieën om van het Oostzeegebied de eerste zelfvoorzienende regio te maken wat de inbreng van minerale fosforhoudende meststoffen betreft.

Prioritair gebied NUTRI | Financiering

Verwijderen van fosfaten uit detergenten
Dit project had tot doel de landen in het Oostzeegebied te ondersteunen bij de tenuitvoerlegging van Helcom-aanbeveling 28E/7 (d.w.z. nationale wetgevende maatregelen om het gebruik van fosfaten in detergenten voor wasmachine en vaatwassers te beperken) door voorlichtingsmateriaal voor beleidsmakers te ontwikkelen. In 2011 werd een EU-breed verbod op fosfaten in wasmiddelen goedgekeurd.
De beperkte begroting van het project werd gefinancierd door het Zweedse agentschap voor chemische stoffen.

PRESTO
Het project heeft tot doel de nutriëntenbelasting in de Oostzee te verminderen via voorlichtingsprogramma’s voor operationele medewerkers, ontwerpers en academische opleiders die betrokken zijn bij de behandeling van afvalwater, en via technische studies en investeringen in geselecteerde waterzuiveringsinstallaties in Belarus (Baranovichi, Grodno, Molodechno en Vitebsk).
OP Oostzeegebied
Totaal: 4,6
EFRO: 1,1
ENPI: 2,8

Baltic deal | Dit project moet afvloeiing en lekken van nutriënten uit landbouwbedrijven tegengaan en werd op vrijwillige basis opgestart door vijf federaties van landbouwers. | OP Oostzeegebied Totaal: 3,8 EFRO: 3,0

Beoordeling van de regionale belasting door verontreiniging door nutriënten en identificatie van prioritaire projecten om de nutriëntentoevoer uit Belarus naar de Oostzee terug te dringen.
Dit project heeft tot doel prioritaire investeringen te identificeren en de lokale capaciteit te verhogen om de nutriëntentoevoer naar de Oostzee te beperken in de context van het milieupartnerschap voor de Noordelijke Dimensie, waarbij bijzondere aandacht wordt geschonken aan de landbouw, stedelijk afvalwater en de industrie, bijvoorbeeld de productie en het gebruik van detergenten die fosfor bevatten.
Gefinancierd door het BSAP-fonds, beheerd door NIB/NEFCO, Zweden en Finland als investeerders: 0,25

Horizontale maatregel Nabuurschap

Economisch en ecologisch duurzaam gebied rond het Peipusmeer | Dit project moet de milieutoestand van het stroomgebied van het Peipusmeer verbeteren door de bestaande waterzuiveringsinstallaties in het oblast Pskov te vernieuwen en nieuwe infrastructuur te bouwen in kleine havens aan de Estse zijde van het Peipusmeer. | OP Estland-Letland-Rusland

Projecten OP Oostzeegebied (met uitzondering van vlaggenschipprojecten) rond eutrofiëring

(miljoen euro)
Projecten OP Oostzeegebied (met uitzondering van vlaggenschipprojecten) rond eutrofiëring | Financieringsbron en -bedrag (OP Oostzeegebied)
Baltic Compass | In dit project wordt samengewerkt met de landbouw- en de milieusector om tegemoet te komen aan de behoefte aan een transnationale aanpak om eutrofiëring in de Oostzee tegen te gaan. | Totaal: 6,6 EFRO: 4,6 ENPI: 0,5
Baltic Compact | Dit project heeft betrekking op agromilieumaatregelen. | Totaal: 1,9 EFRO: 1,5
BERAS (Baltic Ecological Recycling Agriculture and Society) | Dit project moet de eutrofiëring verminderen, het gebruik van bestrijdingsmiddelen een halt toeroepen en de impact van de voedingssector op de opwarming van de aarde beperken. | Totaal: 4,4 EFRO: 3,4 ENPI: 0,05
Waterpraxis | Dit project heeft tot doel de toestand van de Oostzee te verbeteren door de praktische tenuitvoerlegging van de stroomgebiedbeheersplannen in de regio te ondersteunen. | Totaal: 2,0 EFRO: 1,5
PURE (Project rond het terugdringen van eutrofiëring in de steden) | Dit project is gericht op het voorbereiden en uitvoeren van investeringen in gemeenten via transnationale samenwerking. | Totaal: 3,2 EFRO: 2,0 ENPI: 0,5

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

V

De Commissie merkte deze kwesties bij de beoordeling van de eerste SGBP’s¹ en bij de beoordeling van de eerste programma’s van maatregelen² aan als een belangrijk gebied voor verbetering en heeft de lidstaten aangespoord op dit gebied actie te ondernemen in de tweede SGBP’s.

VI

De Commissie is van mening dat haar maatregelen passend waren. Uit het Verdrag en in de constante rechtspraak van het Hof van Justitie komt duidelijk naar voren dat de Commissie over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen wanneer er inbreuken zijn gepleegd en wanneer deze worden vervolgd, overeenkomstig haar functie als hoedster van de Verdragen. In sommige gevallen kunnen alternatieve instrumenten of politieke dialoog een meer doeltreffende aanpak zijn dan inbreukprocedures.

Toch heeft de Commissie al meermaals bewezen dat ze, door gebruik te maken van de inbreukprocedure, de naleving van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater kan bewerkstelligen.

VII

De tenuitvoerlegging van de nitraatrichtlijn door lidstaten bracht in een aantal gevallen uitdagingen met zich mee, terwijl ze in andere gevallen vlot verliep. De algemene tendens van gemiddelde nitraatconcentraties in de EU en in het Oostzeegebied laat evenwel een verbetering zien.

Het beleid voor randvoorwaarden is niet bedoeld als maatregel om tenuitvoerlegging van Europese wetgeving in de lidstaten af te dwingen. Bij niet-naleving is de inbreukprocedure het geschikte instrument.

Het aantal gevallen van niet-naleving en sancties die worden toegepast via het mechanisme voor randvoorwaarden is eerder een indicatie dat het werkt dan dat het ontoereikend zou zijn. Randvoorwaarden zijn alleen van toepassing op landbouwers die rechtstreeks worden betaald of die deelnemen aan een aantal maatregelen voor plattelandsontwikkeling, zoals de agromilieumaatregelen.

VIII

De Commissie is van mening dat de EU-strategie voor het Oostzeegebied (EUSBSR) met succes heeft bijgedragen aan betere milieubescherming van de Oostzee. Over het algemeen kan de nieuwe macroregionale benadering worden gezien als een waardevol instrument om regionale problemen aan te pakken en de samenwerking tussen de landen aan de Oostzee te verbeteren.

Inleiding

09

De programma’s van maatregelen op grond van de kaderrichtlijn water en van de kaderrichtlijn mariene strategie zijn op elkaar afgestemd met het oog op een gezamenlijke verslaglegging in maart 2016. Bij het programma van maatregelen van de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie, zoals gerapporteerd door de lidstaten, moet rekening worden gehouden met Helcom en met verplichtingen uit internationale overeenkomsten.

13

In de programmeringsperiodes 2007-2013 en 2014-2020 definieert Elfpo waterbeheer als een van de belangrijkste doelstellingen van plattelandsontwikkeling. Deze doelstellingen kunnen worden behaald via diverse maatregelen, bijvoorbeeld niet-gebiedgebaseerde maatregelen zoals investeringen en opleidingen.

Voor de periode 2007-2013 is informatie over de financiële toewijzing alleen beschikbaar op het niveau van assen en maatregelen. Voor de periode 2014-2020 is deze informatie beschikbaar op het niveau van maatregelen en focusgebieden (of prioriteit, zoals het geval is met de prioriteit inzake waterbeheer) waardoor het mogelijk is gegevens te verkrijgen die rechtstreeks verband houden met de doelstellingen.

Opmerkingen

18

De Commissie stelt vast dat hoewel de Helcom-streefdoelen voor de terugdringing van nutriënten als goede praktijk worden beschouwd, wettelijk van de lidstaten aan de Oostzee niet kon worden verwacht dat ze in hun verslaglegging krachtens de kaderrichtlijn mariene strategie in oktober 2012 verslag uitbrachten over hun Helcom-streefdoelen voor de terugdringing van nutriënten die zijn aangenomen tijdens de ministeriële vergadering van Helcom in oktober 2013. In de praktijk zou de Commissie echter graag zien dat de programma’s van maatregelen van de lidstaten op grond van de kaderrichtlijn mariene strategie, die klaar moeten zijn in maart 2016, ook bijdragen tot het behalen van hun Helcom-toezeggingen.

28

De kaderrichtlijn water en Helcom streven hetzelfde doel na: een niet-eutrofe Oostzee. Een goede toestand behalen overeenkomstig de kaderrichtlijn water zou voldoende moeten zijn om het Helcom-streefdoel te behalen. Polen moet aanvullende maatregelen nemen, niet alleen om de streefdoelen van Helcom te behalen, maar ook om de doelstellingen van de kaderrichtlijn water te behalen.

Voor de eerste SGBP’s heeft Polen niet voldoende strenge fosfaatnormen die overeenstemmen met de goede milieustatus van de kaderrichtlijn water (Polen gebruikte reeds bestaande, oudere normen) opgesteld voor naleving van de kaderrichtlijn water, waardoor het kan het lijken alsof de Helcom-streefdoelen strenger zijn. Polen moet deze schijnbare anomalie rechtzetten door fosfaatnormen vast te stellen die overeenstemmen met de kaderrichtlijn water en deze te gebruiken om bij de tweede SGBP’s programma’s van maatregelen te voorzien die het fosfaatgehalte in zowel binnenwateren als zeewateren verminderen.

31

De verslaglegging door de lidstaten over de tweede SGBP’s vereist de uitvoering van een nutriëntenkloofanalyse, waardoor de follow-up door de Commissie van de terugdringing van nutriënten door de lidstaten over de volgende twee verslagleggingsperiodes zou moeten verbeteren.

Lidstaten moeten in de tweede stroomgebiedbeheersplannen vermelden in welke mate de tenuitvoerlegging van de nitraatrichtlijn voldoende is om waterverontreiniging door nutriënten uit de landbouw aan te pakken en welke basis- en aanvullende maatregelen in de kaderrichtlijn water zullen worden ingevoerd om dit aan te pakken. Dit zal de lidstaten en de Commissie helpen begrijpen waar verdere maatregelen nodig zijn.

34

De Commissie verwacht dat, als onderdeel van de maatregelen in het SGBP, bestaande vergunningen voor de behandeling van stedelijk afvalwater worden gecontroleerd en waar nodig herzien om te verzekeren dat stedelijke vervuiling wordt verminderd tot een niveau dat het mogelijk maakt in alle waterlichamen omstandigheden met een goede toestand te behalen. In sommige wateren kan dit 1 mg/l P zijn en in andere gebieden, met een hoge bevolkingsdichtheid of weinig verdunning, kan dit strenger zijn, bv. 0,5 mg/l of lager.

41

De plannen van de lidstaten voor de terugdringing van nutriënten die zijn gebaseerd op hun stroomgebiedbeheersplannen zijn niet ambitieus genoeg. Ze stellen namelijk grotendeels alleen de „basismaatregelen” voor die al van kracht zijn voor de tenuitvoerlegging van EU-richtlijnen met betrekking tot de specifieke activiteiten die nutriëntenvervuiling veroorzaken, hoofdzakelijk stedelijk afvalwater en landbouw, en ze vermelden niet hoe deze maatregelen moeten worden versterkt zodat er nutriëntomstandigheden ontstaan die sporen met de te behalen goede status. Er zijn weinig maatregelen krachtens artikel 11, lid 3, onder h), van de kaderrichtlijn water voor controle van diffuse bronnen van vervuiling opgenomen (hier ontbreken in het bijzonder controles op diffuse bronnen van fosfaat) en „aanvullende maatregelen” zijn vaag wat hun verwachte algemene bijdrage betreft. De Commissie wees deze kwestie bij de beoordeling van de eerste SGBP’s³ en bij de beoordeling van de eerste programma’s van maatregelen⁴ aan als een belangrijk gebied voor verbetering en heeft de lidstaten aangespoord op dit gebied actie te ondernemen in de tweede SGBP’s.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 30.

46

De Commissie is van mening dat Duitsland en Finland aan de richtlijn voldoen overeenkomstig de methodologie voor het beoordelen van de naleving van de Commissie, aangezien ze een nalevingsniveau van 99 % of hoger behalen. De vier andere lidstaten aan de Oostzee moesten in 2012 volledig aan de richtlijn voldoen. Zij behaalden nalevingsniveaus van 89 % en hoger.

47

Het gebruik van afzonderlijke of andere passende systemen wordt door de Commissie inderdaad niet automatisch beschouwd als een inbreuk, aangezien de richtlijn deze mogelijkheid biedt. Een hoog percentage van afzonderlijke of andere passende systemen kan evenwel wijzen op problemen met opvangsystemen en de Commissie zal deze situaties opvolgen/onderzoeken (vgl. antwoord op paragraaf 48 voor meer details).

48

De Commissie onderzoekt het gebruik van afzonderlijke of andere passende systemen via het zogenoemde pilotinstrument (bv. soorten afzonderlijke of andere passende systemen die in de lidstaten in gebruik zijn, registratie, vergunning en inspecties van afzonderlijke of andere passende systemen). De Commissie kijkt ook al jaren naar afzonderlijke of andere passende systemen, door deze op te nemen in de verslagleggingstabel op grond van artikel 15. Bovendien bevatten de richtsnoeren „Terms and definitions of the urban waste water treatment directive”, die bestaan sinds 2007, een sectie over afzonderlijke of andere passende systemen.

49

De Commissie besloot te aanvaarden dat een naleving van 100 % niet waarschijnlijk of realistisch was en besliste „inbreuken te starten” door de twee door de Rekenkamer vermelde normen in te voeren. Deze methode is aanvaard door het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie Commissie/België zaak C-395/13, paragrafen 33 tot en met 38).

51

De Commissie wijst erop dat ze op de hoogte was van de keuze die Polen vóór 2010 had gemaakt, maar dat ze wettelijk niet in staat was dit aan te vechten of het niveau van niet-naleving in Polen vóór 2010 te voorspellen. De richtlijn laat deze twee opties duidelijk over aan de lidstaten en de keuze van Polen om artikel 5, lid 4, te gebruiken, was een van de opties waarover het land wettelijk beschikte, ook al was deze onrealistisch aangezien dit betekende dat Polen door deze keuze niet kon profiteren van de aanvullende tijd die het land op grond van het toetredingsverdrag was toegekend.

52

De Commissie heeft de tenuitvoerlegging van deze richtlijn in Polen met toenemende bezorgdheid en aandacht gevolgd, aangezien het duidelijk werd dat er een fundamenteel gebrek aan duidelijke planning voor de tenuitvoerlegging ervan was en nog steeds is. De keuze van de rechtsgrondslag is de minste van de zorgen van de Commissie in deze kwestie en is geen geldig excuus voor dit gebrek aan gecoördineerde actie op nationaal niveau.

De Commissie heeft er sinds 2011 regelmatig op gewezen dat de voorziene investeringen niet zullen leiden tot een situatie van naleving in Polen. Bovendien diende Polen alleen voorlopige investeringsplannen (Master Plan) in en heeft het tot nu toe niet aan het relevante KPOSK (2010) gewerkt. Het voorlopige Master Plan van februari 2014 noch de definitieve versie van mei 2015 zijn tot nu toe door de Commissie aanvaard.

56

Afvalwaterzuiveringsinstallaties zijn infrastructuren met een lange levensduur en het is moeilijk om de gepaste omvang ervan uitsluitend voor de korte termijn te beoordelen. Over het algemeen kan de omvang van de installaties worden bepaald door verschillende factoren, zoals veiligheidsmarges, de capaciteit om het hoofd te bieden aan seizoensactiviteiten/-schommelingen, zoals toerisme, instroom bij hevige regenval of voorzieningen voor mogelijke toekomstige aansluitingen als gevolg van bevolkingsgroei.

Bovendien is een minimale hoeveelheid zuiver water niet schadelijk, want het voorkomt dat het afvalwater septisch wordt en waterstofsulfide voortbrengt, wat gevaarlijk is voor de gezondheid van de mens.

58

De wetgeving van de toetredingslanden werd beoordeeld voordat ze mochten toetreden. Deze werd compleet bevonden, zoals vereist vóór toetreding met betrekking tot het bestaande EU-acquis waaronder Richtlijn 91/271/EEG.

59

Het staat lidstaten vrij te kiezen tussen artikel 5, lid 2, en artikel 5, lid 4, en ze worden bij deze keuze niet beperkt door het bestaan van de bepalingen van het toetredingsverdrag.

60

Na de toetreding van Polen stelde de Commissie geleidelijk problemen vast met de tenuitvoerlegging door Polen van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater. Sinds 2007 voert de Commissie regelmatig een uitgebreide screening uit van de projectaanvragen voor cofinanciering door de EU. Vanaf 2010, toen de Commissie voldoende informatie had verzameld die erop wees dat er ernstige problemen waren met de tenuitvoerlegging, begon ze de officiële communicatie over de kwestie met de Poolse overheid. Er moet op worden gewezen dat de problemen van Polen veel breder en fundamenteler waren dan de keuze tussen de toepassing van artikel 5, lid 2, of artikel 5, lid 4, en verband hielden met de onjuiste afbakening van agglomeraties, ontbrekende of onsamenhangende verslaglegging van nalevingsgegevens, een gebrek aan duidelijke en samenhangende planning en een willekeurige begrenzing van investeringen die alleen toegespitst waren op zuiveringsinstallaties met een capaciteit van meer dan 15 000 i.e.

61

Ondanks meerdere verzoeken van de Commissie aan Polen om samenhangende gegevens over te leggen betreffende de status van de tenuitvoerlegging en de toekomstige planning van de tenuitvoerlegging van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (met inbegrip van gegevens die naleving van hetzij artikel 5, lid 2, hetzij artikel 5, lid 4, zouden aantonen), heeft Polen deze gegevens nooit verstrekt. De Commissie wenst te benadrukken dat Polen zelf, na correspondentie met de Commissie, ervoor koos artikel 5, lid 2, toe te passen. In 2012, tijdens de onderhandelingen voor de programmeringsperiode 2014 – 2020, verzocht de Commissie Polen een Master Plan voor te bereiden voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater. Dit plan zou door de Commissie worden beoordeeld om na te gaan of cofinanciering van de EU in de programmeringsperiode 2014-2020 zou worden toegekend aan projecten die voldoen aan de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater en die de grootste bijdrage leveren om de tekortkomingen in de tenuitvoerlegging te verhelpen.

62

De Commissie heeft nu de verslagen van artikel 17 opnieuw geactiveerd, met als doel te weten te komen wanneer een specifieke agglomeratie voldoet, als dit nog niet het geval is.

Met het nieuwe artikel 17-sjabloon probeerde de Commissie een evenwicht te bereiken tussen verbetering van de kennis over de situatie van de lidstaten zonder de administratieve last te vergroten. De meeste lidstaten reageerden positief en hebben verslag gedaan overeenkomstig de nieuwe indeling. Bovendien staat het de lidstaten vrij om elk project in de verslagleggingstabel te beschrijven. Op grond van artikel 15 kent de Commissie het percentage van de belasting die zonder behandeling wordt geloosd en aldus de „afstand tot naleving”. Vervolgens is het aan de lidstaten om een aangepast project te vast te stellen om zo snel mogelijk te voldoen. De Commissie is niet van plan de verslagleggingslast van lidstaten te vergroten aangezien ze geen gedetailleerde informatie over het aantal kilometer rioleringsleidingen per agglomeratie op EU-niveau nodig heeft.

63

De Commissie heeft een ruime beoordelingsmarge in deze kwesties en moet de meest geschikte instrumenten bepalen. In dit geval koos de Commissie voor verbintenissen via vergaderingen met de lidstaten over de behandeling van stedelijk afvalwater en verkoos ze te wachten met de lancering van meer formele maatregelen totdat voldoende uiterste termijnen voor voldoende lidstaten waren verstreken. Pilots die waren gelanceerd op basis van de initiële beoordeelde termijn (2004 tot eind 2006) zouden slechts betrekking hebben gehad op drie lidstaten, waaronder Polen. Omwille van de efficiëntie werd daarom beslist te wachten op de resultaten van de volgende verslaglegging, die uitgebreider zou zijn wat het aantal betrokken lidstaten en agglomeraties betreft.

De Commissie is dan ook van mening dat deze actie gepast was. Uit het Verdrag en in de constante rechtspraak van het Hof van Justitie komt duidelijk naar voren dat de Commissie over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen wanneer er inbreuken zijn gepleegd en wanneer deze worden vervolgd, overeenkomstig haar functie als hoedster van de Verdragen. In sommige gevallen kunnen alternatieve instrumenten of politieke dialoog een meer doeltreffende aanpak zijn dan inbreukprocedures.

Tot slot heeft de Commissie rekening gehouden met de verschillende tenuitvoerleggingsperiodes (14 jaar voor EU-15-lidstaten tegenover 3 tot 11 jaar voor EU-10-lidstaten die in 2004 zijn toegetreden) bij de lancering van pilot- en inbreukprocedures.

Toch heeft de Commissie al meermaals bewezen dat ze, door gebruik te maken van de inbreukprocedure, de naleving van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater kan bewerkstelligen (bv. Frankrijk, België, Verenigd Koninkrijk, enz.).

64

De richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater legt in tabel 2 van de bijlage minimumnormen vast die moeten worden behaald, maar laat de lidstaten vrij strengere normen toe te passen. Dergelijke strengere normen kunnen wettelijk nodig zijn om naleving op grond van de kaderrichtlijn water te verzekeren.

69

De Commissie wenst te verduidelijken dat men verwacht dat het project van de water- en milieudiensten voor Kaliningrad volledig operationeel zal zijn in de loop van 2016 voor wat betreft de watercomponenten.

76

Wateren in extensieve landbouwgebieden waar weinig meststoffen op of in de bodem worden gebracht, kunnen toch door nutriënten worden vervuild. Op grond van de nitraatrichtlijn moeten ook wateren waar een risico op vervuiling bestaat onder specifieke maatregelen vallen.

In bepaalde gebieden zijn er maatregelen op grond van zowel de nitraatrichtlijn als de kaderrichtlijn water nodig om de nutrientenreducties te behalen die nodig zijn om de goede toestand voor wateren te behalen.

79

Het op of in de bodem brengen van stikstof uit minerale meststoffen op zich mag niet worden gebruikt als indicator van het gebrek aan impact van de voorschriften en behoeften en moet voorzichtig worden geïnterpreteerd. De totale verliezen aan stikstof of het totale overschot aan stikstof (van alle bronnen) zijn meer geschikte indicatoren.

80

De Commissie is van oordeel dat maatregelen zoals het verbod op het gebruik van meststoffen in bepaalde periodes van het jaar doeltreffend kunnen worden gecontroleerd op voorwaarde dat inspecties op het juiste moment worden uitgevoerd.

Bemestingsplannen of documenten over meststoffen zijn opgenomen in verschillende actieprogramma’s op grond van de nitraatrichtlijn als een normale praktijk met betrekking tot evenwichtige bemesting en om controles te vergemakkelijken.

84

De Commissie benadrukt dat randvoorwaarden geen mechanisme zijn om de Europese milieuwetgeving te handhaven, maar er onder andere naar streven „het GLB nauwer [te] laten aansluiten bij de verwachtingen van de maatschappij” (zie overweging 54 in Verordening (EU) nr. 1306/2013). Randvoorwaarden maken betalingen uit hoofde van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) afhankelijk van de naleving van bepaalde regels, terwijl inbreuk op deze regels leidt tot een vermindering van GLB-betalingen. Randvoorwaarden zouden in beginsel gebruik moeten maken van bestaande controlesystemen. Ze moeten evenwel ook een minimaal niveau van controle verzekeren wanneer het controlesysteem van de sectorale wetgeving niet doeltreffend genoeg is.

86

Het is aan de lidstaten om GLMC-normen zodanig te bepalen dat de doelstelling van de norm kan worden behaald. De doelstelling van de vermelde GLMC „aanleggen van bufferstroken langs waterlopen” is het aanleggen en beheren van bufferstroken, maar niet, in het algemeen, het gebruik van meststoffen op landbouwgrond. Het bereik van de genoemde GLMC is dan ook beperkt tot bufferstroken zowel binnen als buiten de voor nitraten kwetsbare zones. Bovendien maken bepaalde vereisten die voortvloeien uit de nitraatrichtlijn deel uit van de randvoorwaarden via SMR1, voorheen SMR 4.

87

De genoemde GLMC voor bufferstroken die van toepassing zijn sinds 1 januari 2012 (zie art. 149 van Verordening (EG) nr. 73/2009), verwijst naar vereisten die voortvloeien uit de nitraatrichtlijn en zet deze vereisten om naar landbouwgrond buiten de voor nitraten kwetsbare zones, rekening houdend met plaatselijke omstandigheden, zoals vereist in art. 94 van Verordening (EU) nr. 1306/2013. Derhalve vloeit de verscheidenheid in de voorschriften die de Rekenkamer vaststelt voort uit de nitraatrichtlijn zelf en weerspiegelt deze de verscheidenheid aan plaatselijke omstandigheden binnen de lidstaten.

90

Het aantal gevallen van niet-naleving en sancties die worden toegepast via het mechanisme voor randvoorwaarden is eerder een indicatie dat het werkt dan dat het ontoereikend zou zijn. Zo is bijvoorbeeld het gebrek aan mestopslaginrichtingen nog steeds een probleem in voor nitraat kwetsbare zones en deze inbreuk wordt opgevolgd onder de randvoorwaarden, wat de hoge mate van niet-naleving verklaart (zie ook paragraaf 93).

91

Plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 moesten bijdragen aan de plattelandsontwikkelingsdoelstellingen die via verschillende assen ten uitvoer zijn gelegd. Sommige van de ten uitvoer gelegde maatregelen en activiteiten, onder meer op het gebied van agromilieu, waren gericht op één hoofddoelstelling, maar vele waren opgesteld met als doel meerdere doelstellingen te behalen. Dit doet geen afbreuk aan de doeltreffendheid van deze maatregelen en helpt een beter rendement te behalen.

De agromilieumaatregelen die door een groot aantal landbouwers in uitgestrekte gebieden zijn uitgevoerd, kunnen ook helpen om de waterstatus in al die gebieden te verbeteren.

Bij de goedkeuring van de programma’s voor de periode 2014-2020 heeft de Commissie opgemerkt dat de lidstaten in hogere mate doelgericht te werk moesten gaan, ook inzake waterkwesties.

92

Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 was de afwijkende kalender bij de vaststelling van stroomgebiedbeheersplannen en plattelandsontwikkelingsprogramma’s een van de redenen waarom het bereik van agromilieumaatregelen niet altijd overeenstemde met de gebieden die vallen onder stroomgebiedbeheersplannen.

Daarnaast dient erop te worden gewezen dat naleving van verplichte voorschriften waarnaar stroomgebiedbeheersplannen vaak verwijzen, niet kan worden verzekerd door agromilieuregelingen die alleen vrijwillige acties kunnen ondersteunen die verder gaan dan verplichte voorschriften.

Tijdens de programmeringsperiode hadden de lidstaten bovendien de mogelijkheid om hun programma’s te wijzigen met betrekking tot de inhoud en/of de financiële toewijzing. De voorgestelde wijzigingen moeten in overeenstemming zijn met de algemene doelstellingen en de strategie van het programma. Door dit mechanisme hadden ze kunnen afstemmen op het SGBP, als dit beschikbaar was. In 2009 werd de waterbeheerdoelstelling, als gevolg van een gezondheidscontrole van het GLB en een Europees economisch herstelplan, verder versterkt als een van de uitdagingen van plattelandsontwikkeling.

93

In 2004-2006 werden de nieuwe lidstaten aan de Oostzee (EE, LV, LT, PL) uitgenodigd specifieke steun voor mestopslaginrichtingen in te voeren om te voldoen aan de normen voor waterbescherming.

94

De plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 bevatten maatregelen voor investeringen in mestopslaginrichtingen.

Zo hadden lidstaten in het bijzonder de mogelijkheid om investeringen voor de verbetering van mestopslag op landbouwbedrijven alleen te ondersteunen als deze bedoeld waren om te voldoen aan de nieuwe Gemeenschapsnormen die voortvloeiden uit de nitraatrichtlijn, zoals deze ten uitvoer was gelegd in de lidstaten en voor een beperkte overgangsperiode van 36 maanden vanaf de datum waarop de normen verplicht werden.

95

De Commissie is van mening dat de diversiteit van agromilieumaatregelen betekent dat deze maatregelen zowel eenvoudige als meer complexe activiteiten omvatten, bedoeld om het milieu te beschermen en te verbeteren. Dit stelt begunstigden in staat activiteiten uit te voeren die overeenstemmen met hun specifieke behoeften en milieudruk.

De mate van ondersteuning is altijd verbonden aan de mate van verbintenissen en compenseert voor inkomensverlies en aanvullende kosten die met deze verbintenissen gepaard gaan.

Het lage gebruik kan ook worden verklaard door andere redenen dan de complexiteit van de activiteiten, bv. onvoldoende promotie van de ondersteuning, onvoldoende overdracht van kennis of van gebruik van adviesdiensten.

Het probleem van het lage gebruik van agromilieumaatregelen in de gebieden met intensieve landbouw was een van de redenen waarom de Commissie in 2011 voorstelde de eerste pijler van het GLB te vergroenen, met als doel deze gebieden te bereiken met eenvoudige, algemene, niet-contractuele maatregelen, waarvan de milieueffecten zouden worden uitgebreid door meer gerichte agromilieumaatregelen.

Voor de periode 2014-2020 bevorderde de Commissie toespitsing die in Polen en Finland ten uitvoer werd gelegd.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 92.

98

De meeste lidstaten kiezen in beide programmeringsperiodes voor het gebruik van andere maatregelen, zoals agromilieuklimaat, om streefdoelen en doelstellingen met betrekking tot waterbeheerprioriteit te behalen. Streefdoelen en indicatoren in verband met waterkwaliteit en waterbeheer in beide periodes tonen aan dat lidstaten zelfs zonder de tenuitvoerlegging van de maatregel „betalingen in verband met de kaderrichtlijn water”, acties programmeren die erin bestaan bij te dragen aan deze streefdoelen en indicatoren.

Het gebrek aan verplichte maatregelen in stroomgebiedbeheersplannen en problemen bij de bepaling van de maatregelen ervan vormden de grootste hindernissen om de maatregel in kwestie te gebruiken in de periode 2007-2013.

99

Met betrekking tot de toepassing van sancties voor waterbescherming is het aan de lidstaten om deze toe te passen (verder dan de regels voor randvoorwaarden) indien nodig en in gevallen waarbij de individuele verantwoordelijkheid voor verontreiniging kan worden vastgesteld.

De Commissie is van mening dat er geen inherent probleem is met de toepassing van het beginsel „de vervuiler betaalt” op de landbouw. Zo zou er bijvoorbeeld een meststof- of mesttaks kunnen worden geheven. Ambitieuze nitraatactieprogramma’s en basismaatregelen in verband met de kaderrichtlijn water zouden duidelijke controles kunnen vastleggen om verontreiniging bij de bron te beperken.

100

Verordening (EU) nr. 1305/2013 voorziet in ex-antevoorwaarden die specifiek zijn voor plattelandsontwikkeling. De ex-antevoorwaarden voor de watersector (van toepassing voor investeringen die zijn geprogrammeerd onder Prioriteit 5) houden verband met het bestaan van een waterprijsbeleid en met een toereikende bijdrage van verschillende watergebruiken om de kosten van waterdiensten te dekken tegen een percentage dat is bepaald in het goedgekeurde stroomgebiedbeheersplan voor investeringen die door de programma’s worden ondersteund.

Andere ex-antevoorwaarden die specifiek zijn voor plattelandsontwikkeling op het gebied van milieu hebben betrekking op goede landbouwkundige en milieuomstandigheden, minimale voorschriften voor het gebruik van meststoffen en plantbeschermingsproducten, energie-efficiëntie, hernieuwbare energie.

102

Wanneer de relevante rechtsgrondslagen niet aanwezig zijn, kunnen bepaalde maatregelen voor plattelandsontwikkeling niet worden geactiveerd. Dit is het geval voor de betalingsmaatregel in verband met de kaderrichtlijn water die alleen ten uitvoer kan worden gelegd wanneer stroomgebiedbeheersplannen en hun programma’s van maatregelen zijn opgesteld. Toch hebben lidstaten de mogelijkheid hun programma’s aan te passen tijdens de hele programmeringsperiode.

Met betrekking tot wijzigingen in de wetgeving betreffende de basisvoorschriften geldt dat wanneer tijdens de tenuitvoerlegging van de maatregelen wijzigingen in de relevante basis worden ingesteld, de lidstaten deze wijzigingen moeten opnemen in de inhoud van de maatregelen (bv. niveaus van verbintenissen en van premies als de wijzigingen gevolgen hebben voor deze elementen).

105

Voor de EUSBSR kozen de lidstaten voor een zeer „lichte” beheerstructuur. Het werk is gebaseerd op een netwerk van coördinatoren op beleidsgebied en van horizontale maatregelen. Deze moeten consistentie verzekeren tussen alle prioriteiten van de EUSBSR. Er werden geen nieuwe instellingen of formaties van Raden opgericht. De gekozen beheerstructuur is niet te complex of belastend.

Over het algemeen kan de macroregionale benadering worden gezien als waardevol instrument om regionale problemen aan te pakken in een kleiner geografisch gebied dan op het niveau van de gehele EU. De Commissie is van mening dat de EUSBSR met succes heeft bijgedragen aan de bevordering van de milieubescherming van de Oostzee.

107

Elke projectontwikkelaar beslist zelf of hij de status van vlaggenschipproject aanvraagt. Het EUSBSR-actieplan beschrijft de procedure en verstrekt een aanvraagformulier. Het vereist een korte beoordeling door de coördinator van het beleidsgebied of de horizontale maatregelen, met als beoordelingscriteria onder meer de „macroregionale impact van het vlaggenschipproject” en de bijdrage „aan de doelstellingen/indicatoren/doelen van de EUSBSR”. De Commissie voert over elke aanvraag een interne raadpleging uit en tot slot keurt de groep van nationale coördinatoren de status van vlaggenschipproject goed. De coördinatoren voor het beleidsgebied en van horizontale maatregelen moedigen projectontwikkelaars aan om de status van vlaggenschipproject aan te vragen.

108

De Commissie stelt vast dat projectontwikkelaars zeer geïnteresseerd zijn om de status van vlaggenschipproject te verkrijgen, wellicht omdat het helpt om financiering te krijgen voor macroregionale projecten en de zichtbaarheid van hun werk vergroot.

De Commissie is van mening dat de bijdrage van specifieke „vlaggenschipprojecten” aan nutriëntenreductie kan worden geïdentificeerd. Vlaggenschipprojecten moeten een breed scala aan doelen dienen, zoals de oprichting van nieuwe netwerken, de uitwisseling van ervaringen, het bijdragen aan capaciteitsopbouw, het vergemakkelijken van meerlagig bestuur en het doen van pilotinvesteringen. De resultaten van en gevolgen voor de beleidsdoelstellingen kunnen in feite pas op de lange termijn worden gezien. In dit opzicht kunnen zelfs kleinschalige projecten belangrijke stimulansen voor de ontwikkeling zijn. Zo investeerde het PRESTO-project niet alleen in afvalwaterbehandelingstechnieken, maar besteedde het ook aandacht aan de uitbreiding van de bevoegdheid van het personeel in de afvalwaterbehandelingsinstallaties, de ontwerpers van installaties en het universiteitspersoneel dat de toekomstige afvalwateringenieurs opleidt.

Gemeenschappelijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 111 en 112

De Commissie had liever een sterkere integratie van de EUSBSR in de ESIF-programma’s van het Oostzeegebied gezien. Ze stelt vast dat het inspanningsniveau ten behoeve van de strategie varieert tussen de betrokken lidstaten en regio’s, waardoor de strategie verschillende nationale en regionale prioriteiten vertegenwoordigt.

De programma’s bieden evenwel mogelijkheden voor financiering van de tenuitvoerlegging van de EUSBSR. Zo verleent Litouwen een aantal prioriteiten bij de selectieprocedure voor projecten die bijdragen aan de EUSBSR (nadruk op het samenwerkingsaspect/internationaal partnerschap) en plannen om waar nodig specifieke oproepen te organiseren. Ook Zweden is van plan criteria te hanteren voor projecten die relevant zijn voor de EUSBSR en wil middelen toewijzen aan gebieden voor initiatieven en/of projecten die sporen met de omschrijving in het actieplan van de strategie. Uit het concrete tenuitvoerleggingsproces van de programma’s zal blijken in welke mate van deze mogelijkheden gebruik wordt gemaakt.

Conclusies en aanbevelingen

115

De kaderrichtlijn water en Helcom streven dezelfde doelstelling na: een niet-eutrofe Oostzee. Een goede toestand behalen overeenkomstig de kaderrichtlijn water zou voldoende moeten zijn om het Helcom-streefdoel te behalen.

De plannen van de lidstaten voor de terugdringing van nutriënten die zijn gebaseerd op hun stroomgebiedbeheersplannen zijn niet ambitieus genoeg. Ze stellen namelijk grotendeels alleen de „basismaatregelen” voor die al van kracht zijn voor de tenuitvoerlegging van EU-richtlijnen met betrekking tot de specifieke activiteiten die nutriëntenvervuiling veroorzaken, hoofdzakelijk stedelijk afvalwater en landbouw, en ze vermelden niet hoe deze maatregelen moeten worden versterkt zodat er nutriëntomstandigheden ontstaan die stroken met de te behalen goede status. Er zijn weinig maatregelen krachtens artikel 11, lid 3, onder h), van de kaderrichtlijn water voor controle van diffuse bronnen van vervuiling opgenomen (hier ontbreken in het bijzonder controles op diffuse bronnen van fosfaat) en „aanvullende maatregelen” zijn vaag in hun algemene verwachte bijdrage. De Commissie wees deze kwestie bij de beoordeling van de eerste SGBP’s⁵ en bij de beoordeling van de eerste programma’s van maatregelen⁶ aan als een belangrijk gebied voor verbetering en heeft de lidstaten aangespoord op dit gebied actie te ondernemen in de tweede SGBP’s.

116

In oktober 2012 deelden lidstaten hun milieudoelstellingen mee aan de Commissie op grond van de kaderrichtlijn mariene strategie. Een aantal lidstaten was ambitieuzer dan andere bij de opstelling van doelen voor vermindering van de druk in de vorm van streefdoelen voor nutriëntentoevoer (zie ook paragraaf 17).

Aanbeveling 1 a)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling en is van mening dat deze al ten uitvoer is gelegd voor de kaderrichtlijn water en dat deze ten uitvoer zal worden gelegd voor de kaderrichtlijn mariene strategie.

De verslaglegging in het kader van de kaderrichtlijn water voor de tweede stroomgebiedbeheersplannen vereist van lidstaten dat ze verslag uitbrengen over de terugdringing van de nutriëntenbelasting die nodig is om nutriëntomstandigheden te behalen die overeenstemmen met de goede toestand van de kaderrichtlijn water (dit omvat de nutriëntenbelasting die nodig is om te voldoen aan de kaderrichtlijn mariene strategie als de lidstaat de juiste aanpak volgt).

Voor de kaderrichtlijn mariene strategie zal de Commissie bij de bepaling van verslagleggingseisen voor de volgende cyclus rekening houden met deze aanbeveling samen met de analyse van de huidige cyclus van de programma’s van maatregelen.

Aanbeveling 1 b)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling en is bezig met de tenuitvoerlegging ervan.

Voor de kaderrichtlijn water werden de hiaten in controle en beoordeling die werden geïdentificeerd in de eerste SGBP’s opgevolgd door bilaterale besprekingen met de lidstaten. Er werden met de lidstaten maatregelen afgesproken om de situatie betreffende controle en beoordeling te verbeteren en de Commissie zal dit nagaan als onderdeel van de beoordeling van de tweede SGBP’s die in 2017 zal plaatsvinden.

Op grond van de kaderrichtlijn mariene strategie hebben de lidstaten monitoringsprogramma’s opgesteld om de vooruitgang naar goede milieustatus en streefdoelen te beoordelen. Het ontwerp van beoordeling van de Commissie van monitoringsprogramma’s voor de Oostzee geeft aan dat de meeste lidstaten de monitoring van de nutriëntentoevoer hebben opgenomen (bijvoorbeeld: toevoerniveaus van landgebaseerde bronnen van nutriënten, van nutriënten uit de atmosfeer en van meststoffen en andere stikstof- en fosforrijke stoffen).

Daarnaast zijn er werkzaamheden uitgevoerd die zouden moeten leiden tot een richtsnoer in 2018 voor de vergelijking van nutriëntennormen die de lidstaten voor de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie hebben opgesteld, om ervoor te zorgen dat deze stroken met biologische normen en om te begrijpen hoe de lidstaten deze gebruiken bij de opstelling van programma’s van maatregelen.

Aanbeveling 1 c)

De Commissie stelt vast dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

118

De Commissie is van mening dat Duitsland en Finland aan de richtlijn voldoen overeenkomstig de methodologie voor het beoordelen van de naleving van de Commissie, aangezien ze een nalevingsniveau van 99 % of hoger behalen. De vier andere lidstaten aan de Oostzee die in 2012 volledig aan de Richtlijn moesten voldoen, behaalden nalevingsniveaus van 89 % en hoger.

Waar bewijs beschikbaar is van late tenuitvoerlegging of naleving heeft de Commissie EU-Pilots en inbreukprocedures gelanceerd en worden de normale procedures gevolgd.

120

De Commissie is van mening dat haar maatregelen passend waren. Uit het Verdrag en in de constante rechtspraak van het Hof van Justitie komt duidelijk naar voren dat de Commissie over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen wanneer er inbreuken zijn gepleegd en wanneer deze worden vervolgd, overeenkomstig haar functie als hoedster van de Verdragen. In sommige gevallen kunnen alternatieve instrumenten of politieke dialoog een meer doeltreffende aanpak zijn dan inbreukprocedures.

Daarnaast besliste de Commissie ook om te wachten totdat meerdere overgangstermijnen waren verstreken alvorens pilots te lanceren, zodat er, om redenen van efficiëntie, meer lidstaten en agglomeraties bij betrokken zouden zijn.

Tot slot heeft de Commissie rekening gehouden met de verschillende tenuitvoerleggingsperiodes (14 jaar voor EU-15-lidstaten tegenover 3 tot 11 jaar voor EU-10-lidstaten die in 2004 zijn toegetreden) bij de lancering van pilot- en inbreukprocedures.

Aanbeveling 2 a)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en is van mening dat deze al ten uitvoer is gelegd in agglomeraties met meer dan 2 000 i.e. In dergelijke agglomeraties voorziet de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater erin dat opvangsystemen of individuele of andere gepaste systemen aanwezig zijn. De Commissie is derhalve van mening dat het wettelijk kader — op EU-niveau — aanwezig is. De Commissie benadrukt evenwel dat ze gezinnen er niet toe kan verplichten zich aan te sluiten op rioleringsnetwerken, aangezien dit valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten en een nationale beleidsbeslissing is.

Aanbeveling 2 b)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling, aangezien deze gebaseerd is op de lezing van artikel 9 van de kaderrichtlijn water. De Commissie zal de tenuitvoerlegging van deze aanbeveling beoordelen in de algemene beoordeling van de tweede stroomgebiedbeheersplannen die door de lidstaten moesten zijn vastgesteld tegen 22 december 2015.

Aanbeveling 2 c)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling en werkt aan de verbetering van de verslagleggingsprocedure op grond van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, die de basis vormt voor de nalevingsbeoordeling.

Aanbeveling 2 d)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Aanbeveling 2 e)

De Commissie stelt vast dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

Aanbeveling 2 f)

De Commissie stelt vast dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

123

De Commissie benadrukt dat randvoorwaarden geen mechanisme zijn om de Europese milieuwetgeving te handhaven, maar er onder andere naar streven „het GLB nauwer [te] laten aansluiten bij de verwachtingen van de maatschappij” (zie overweging 54 in Verordening (EU) nr. 1306/2013). Randvoorwaarden maken betalingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) afhankelijk van de naleving van bepaalde regels, terwijl inbreuk op deze regels leidt tot een vermindering van GLB-betalingen. Randvoorwaarden zouden in beginsel gebruik moeten maken van bestaande controlesystemen. Ze moeten evenwel ook een minimaal niveau van controle verzekeren wanneer het controlesysteem van de sectorale wetgeving niet doeltreffend genoeg is.

124

De Commissie herinnert eraan dat naleving van verplichte voorschriften van de stroomgebiedbeheersplannen niet kan worden verzekerd door agromilieumaatregelen die alleen vrijwillige acties ondersteunen. Desalniettemin bevatten veel plattelandsontwikkelingsprogramma’s al vanaf het begin bepaalde maatregelen (investering, opleiding, agromilieumaatregelen) die gericht waren op de watergerelateerde doelstellingen.

In 2007-2013 was de steun voor verplichte mestopslag beperkt tot de steun die het gevolg was van de nieuwe Gemeenschapsnormen die voortvloeiden uit de nitraatrichtlijn zoals deze door de lidstaten ten uitvoer was gelegd.

In de periode 2014-2020 werd de specifieke maatregel met betrekking tot de tenuitvoerlegging van acties in verband met de kaderrichtlijn water geprogrammeerd in een aantal van de programma’s.

Tijdens de vaststelling van de programma’s voor de periode 2014-2020 maakte de Commissie bovendien opmerkingen over de noodzaak van de lidstaten om meer gebruik te maken van toespitsing, ook op waterkwesties.

Met betrekking tot de toepassing van sancties voor waterbescherming is het aan de lidstaten om deze toe te passen (verder dan de regels voor randvoorwaarden) indien nodig en in gevallen waarbij de individuele verantwoordelijkheid voor verontreiniging kan worden vastgesteld.

De Commissie is van mening dat er geen inherent probleem is met de toepassing van het beginsel „de vervuiler betaalt” op de landbouw. Zo zou er bijvoorbeeld een meststof- of mesttaks kunnen worden geheven. Ambitieuze nitraatactieprogramma’s en basismaatregelen in verband met de kaderrichtlijn water zouden duidelijke controles kunnen vastleggen om verontreiniging bij de bron te beperken.

Zie ook het antwoord van de Commissie op de paragrafen 91 tot en met 99.

125

De nieuwe vergroeningsarchitectuur van het GLB met vergroeningsvereisten in de eerste pijler is van invloed op plattelandsontwikkeling. Acties die worden ondersteund in het kader van deze vergroeningsvereisten mogen niet worden onderworpen aan betalingen voor agromilieu-klimaat om dubbele financiering te vermijden.

Wanneer de relevante rechtsgrondslagen niet aanwezig zijn, kunnen bepaalde maatregelen voor plattelandsontwikkeling niet worden geactiveerd. Dit is het geval voor de betalingsmaatregel in verband met de kaderrichtlijn water die alleen ten uitvoer kan worden gelegd wanneer stroomgebiedbeheersplannen en hun programma’s van maatregelen zijn opgesteld. De lidstaten hebben echter de mogelijkheid hun programma’s aan te passen tijdens de hele programmeringsperiode.

Hoewel dergelijke wijzigingen kunnen leiden tot aanvullende administratieve inspanningen, moeten ze worden gezien in de context van hun aanvullende toegevoegde waarde in het behalen van de doelstellingen en prioriteiten van de programma’s.

Aanbeveling 3 a)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en is bezig met de uitvoering ervan. Wanneer de lidstaten hun voor nitraten kwetsbare zones en de nitraatactieprogramma’s herzien, vraagt de Commissie dat er rekening wordt gehouden met informatie uit de kaderrichtlijn water over de druk van waterverontreiniging door nutriënten uit de landbouw. Dit is essentieel om verontreiniging bij de bron te controleren, vooral in lidstaten waar de nationale wet- en regelgeving voor de tenuitvoerlegging van de nitraatrichtlijn het enige wettelijke instrument is om de waterverontreiniging door nutriënten uit de landbouw te beheersen.

Lidstaten moeten in de tweede stroomgebiedbeheersplannen vermelden in welke mate de tenuitvoerlegging van de nitraatrichtlijn voldoende is om waterverontreiniging door nutriënten uit de landbouw aan te pakken en welke basis- en aanvullende maatregelen in de kaderrichtlijn water zullen worden ingevoerd om dit aan te pakken. Dit zal de lidstaten en de Commissie helpen begrijpen waar verdere maatregelen nodig zijn.

Aanbeveling 3 b)

De Commissie stelt vast dat deze aanbevelingen zijn gericht tot de lidstaten.

126

Voor de EUSBSR kozen de lidstaten voor een zeer „lichte” beheerstructuur. Er werden geen nieuwe instellingen of formaties van Raden opgericht. De Commissie is van mening dat de EU-strategie voor het Oostzeegebied (EUSBSR) met succes heeft bijgedragen aan de bevordering van de milieubescherming van de Oostzee.

127

De Commissie is van mening dat de bijdrage van specifieke „vlaggenschipprojecten” aan nutriëntenreductie kan worden geïdentificeerd. Vlaggenschipprojecten hebben meerdere doelstellingen en zelfs kleinschalige projecten kunnen belangrijke stimulansen in de ontwikkeling zijn. Concrete resultaten van en de gevolgen voor de beleidsdoelstellingen kunnen alleen op de lange termijn worden gezien.

128

De Commissie is het eens met de analyse van de Rekenkamer en had liever een sterkere integratie van de EUSBSR in de ESIF-programma’s van het Oostzeegebied gezien. Ze stelt vast dat het inspanningsniveau ten behoeve van de strategie varieert van de ene betrokken lidstaat en regio tot de andere, en zodoende de verschillende nationale en regionale prioriteiten weerspiegelt.

1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=NL

3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=NL

5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=NL

QJ-AB-16-005-NL-E    ISSN 1977-575X

De Oostzee is een van ‘s werelds meest verontreinigde zeeën. Het bestrijden van eutrofiëring, die wordt veroorzaakt door nutriëntentoevoer — voornamelijk vanuit de landbouw en door stedelijk afvalwater — wordt als een grote uitdaging beschouwd. In het kader van het Verdrag van Helsinki hebben alle aangrenzende EU-lidstaten en derde landen zich gecommitteerd aan de bescherming van het milieu van de Oostzee. De EU-wetgeving verplicht de lidstaten ertoe, maatregelen te nemen ter bestrijding van buitensporige nutriëntenbelasting en een goede milieutoestand van de mariene wateren te bereiken. De EU cofinanciert enkele van deze maatregelen. De Rekenkamer is nagegaan of de maatregelen van de EU de lidstaten doeltreffend hebben geholpen om de nutriëntentoevoer naar de Oostzee terug te dringen. Wij concludeerden dat deze maatregelen tot beperkte vooruitgang hebben geleid wat betreft de terugdringing van de nutriënten in de Oostzee. We doen een aantal aanbevelingen ter verbetering van de doeltreffendheid van de maatregelen ter bestrijding van eutrofiëring in de Oostzee.