EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4417-8 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/745102 | QJ-AB-16-005-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-4370-6 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/417942 | QJ-AB-16-005-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4421-5 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/91757 | QJ-AB-16-005-PL-E

© Unia Europejska, 2016

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL | 2016 | nr 03

Sprawozdanie specjalne

Przeciwdziałanie
eutrofizacji w Morzu
Bałtyckim – wymagane są
dalsze, bardziej skuteczne
działania

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II, której przewodniczy członek Trybunału Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak polityki strukturalne, transport i energia. Kontrolą kierował Ville Itälä, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Turo Hentilä, szef gabinetu; Outi Grönlund, attaché; Alain Vansilliette, kierownik; Maria del Carmen Jimenez, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick i Vivi Niemenmaa.

Od lewej: T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega i J.F. Hynderick.

Spis treści

Glosariusz i wykaz skrótów

Streszczenie

Wstęp

Morze Bałtyckie i eutrofizacja

Instrumenty prawne UE dotyczące zanieczyszczenia wód substancjami biogennymi

Unijne instrumenty budżetowe, które mogą zostać wykorzystane do rozwiązania kwestii zanieczyszczeń wód substancjami biogennymi

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Zmniejszanie napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego przez państwa członkowskie

Ograniczone postępy w zmniejszaniu napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego

Plany państw członkowskich dotyczące redukcji substancji biogennych nie są ambitne i nie obejmują odpowiednich wskaźników

Kontrolowane państwa członkowskie tylko częściowo uwzględniają zalecenia HELCOM w swoich planach lub ramach prawnych

Nie jest zapewniona wiarygodność danych pochodzących z monitorowania napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego

Skuteczność działań zmierzających do zmniejszenia zanieczyszczenia substancjami biogennymi ze ścieków komunalnych

Większość państw członkowskich nie spełnia jeszcze wymogów dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych

Oczyszczalnie ścieków współfinansowane przez UE są efektywne, ale ich trwałość nie zawsze jest zagwarantowana

Działania następcze Komisji związane z wdrażaniem dyrektywy w państwach członkowskich nie są terminowe

Wsparcie UE na rzecz Rosji i Białorusi może być efektywne pod względem kosztów, ale jego zakres jest bardzo ograniczony w stosunku do potrzeb, a realizacja projektów jest czasochłonna

Skuteczność działań na rzecz ograniczenia zanieczyszczenia wód substancjami biogennymi z rolnictwa

Dyrektywa azotanowa nie jest skutecznie wdrażana pomimo stosunkowo udanych działań następczych ze strony Komisji

Zasada wzajemnej zgodności pomaga egzekwować dyrektywę azotanową i inne wymogi dotyczące nawożenia, ale nie jest w pełni skuteczna

Działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich współfinansowane przez UE w latach 2007–2013 miały niewielki wpływ na zmniejszenie zanieczyszczenia substancjami biogennymi w jednolitych częściach wód w skontrolowanych państwach członkowskich

Wartość dodana strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego w odniesieniu do zmniejszania napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego

Skomplikowana sieć zarządzania i wartość dodana, którą trudno ocenić

Projekty przewodnie pomagają upowszechniać dobre praktyki, ale ich wpływ na redukcję substancji biogennych nie został potwierdzony

W programach operacyjnych należy w większym stopniu uwzględnić strategię Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | — | Cele w zakresie zmniejszania napływu substancji biogennych
Załącznik II | — | Tendencje dotyczące napływu azotu i fosforu do Morza Bałtyckiego według państw
Załącznik III | — | Osiągnięcie wartości granicznych napływów według akwenów Morza Bałtyckiego
Załącznik IV | — | Stężenie substancji biogennych w ściekach oczyszczonych z oczyszczalni ścieków w głównych miastach państw członkowskich UE w regionie Morza Bałtyckiego (2013 r.)
Załącznik V | — | Projekty przewodnie i inne projekty mające znaczenie dla wdrożenia strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz i wykaz skrótów

BSAP: bałtycki plan działań (zob. pkt 8).

Dorzecze: obszar lądu, z którego wszystkie spływy powierzchniowe odprowadzane są przez system strumieni, rzek i w niektórych przypadkach jezior do morza poprzez pojedyncze ujście cieku, estuarium lub deltę. Obszar (dorzecza) stanowi część dorzecza na terytorium danego państwa członkowskiego.

EUSBSR: strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego (zob. pkt 11).

HELCOM: komisja helsińska (zob. pkt 8).

Jednolita część wód: oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych. Definicja ta obejmuje jeziora, zbiorniki, strumienie, rzeki, kanały, wody przejściowe i pasy wód przybrzeżnych.

Program działań: część planu gospodarowania wodami w dorzeczu, która wskazuje działania niezbędne do przywrócenia dobrego stanu jednolitej części wód, z uwzględnieniem charakterystyki obszaru dorzecza. Podobne programy działań muszą zostać opracowane w celu przywrócenia jakości wód morskich.

Stan wód: jest ogólnym wyrażeniem stanu jednolitej części śródlądowych wód powierzchniowych, określonym przez gorszy ze stanów – ekologiczny lub chemiczny. W przypadku wód morskich stan wód odpowiada stanowi środowiska, który jest oparty na innych kryteriach niż stan śródlądowych wód powierzchniowych.

Zasada „zanieczyszczający płaci”: zasada określona w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 191 ust. 2). W odniesieniu do ścieków oznacza to, że zrzucający ścieki powinni płacić za spowodowane zanieczyszczenia (np. gospodarstwa domowe powinny płacić za usługę oczyszczania ścieków, uiszczając opłatę za ich odprowadzanie; oczyszczalnie ścieków uiszczają opłaty z tytułu zanieczyszczeń).

Źródła zanieczyszczeń: istnieją dwa główne źródła zanieczyszczeń wodnych:

źródła rozproszone, w przypadku których nie istnieje konkretny punkt zrzutu; do takich zanieczyszczeń najbardziej przyczynia się działalność rolnicza i leśna oraz budynki mieszkalne niepodłączone do sieci kanalizacyjnej;

źródła punktowe, w przypadku których istnieje konkretny punkt zrzutu; są to zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych oraz z przemysłu i gospodarstw rybackich.

Streszczenie

I

Z Morzem Bałtyckim graniczy osiem państw członkowskich UE (Dania, Estonia, Finlandia, Litwa, Łotwa, Niemcy, Polska i Szwecja) oraz Rosja. Morze Bałtyckie jest jednym z najbardziej zanieczyszczonych mórz na świecie, a przeciwdziałanie eutrofizacji jest uważane za istotne wyzwanie. Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej z 2008 r. ma na celu osiągnięcie dobrego stanu środowiska wód morskich UE do 2020 r. Aby osiągnąć określone w niej cele, państwa członkowskie muszą podjąć współpracę na poziomie regionów i podregionów, na przykład z wykorzystaniem – w razie potrzeby i w odpowiednich przypadkach – już istniejących struktur w ramach regionalnych konwencji morskich. W odniesieniu do Morza Bałtyckiego zastosowanie ma konwencja helsińska (za którą odpowiada komisja helsińska, HELCOM), wraz z bałtyckim planem działań, która wymaga od sygnatariuszy zmniejszenia ładunków substancji biogennych.

II

W 2009 r. Rada Europejska przyjęła strategię makroregionalną, a mianowicie strategię Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego. Ma ona na celu przede wszystkim wspieranie ochrony środowiska, w tym zmniejszenie ładunków substancji biogennych, poprzez promowanie wzmożonej współpracy między sąsiadującymi krajami oraz innowacyjnych rozwiązań.

III

Głównymi źródłami ładunków substancji biogennych powodujących eutrofizację są rolnictwo i ścieki komunalne. W latach 2007–2013 wkład UE w projekty zbierania i oczyszczania ścieków w pięciu państwach członkowskich graniczących z Morzem Bałtyckim korzystających ze wsparcia UE w tym obszarze wyniósł 4,6 mld euro. Wartość działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, w tym ochrony wód, na rzecz wszystkich ośmiu państw członkowskich leżących nad Morzem Bałtyckim wyniosła 9,9 mld euro.

IV

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola miała na celu uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy działania UE pomogły państwom członkowskim w zmniejszeniu ładunków substancji biogennych odprowadzanych do Morza Bałtyckiego. Trybunał stwierdził, że dzięki tym działaniom osiągnięto jedynie ograniczone postępy w zakresie redukcji substancji biogennych w Morzu Bałtyckim.

V

Plany państw członkowskich dotyczące celów HELCOM w zakresie redukcji substancji biogennych są oparte na ich planach gospodarowania wodami w dorzeczu, opracowanych na podstawie ramowej dyrektywy wodnej. Plany te nie są ambitne, ponieważ skupiają się na „środkach podstawowych” wymaganych do wdrożenia dyrektyw UE w odniesieniu do konkretnych obszarów działalności powodujących zanieczyszczenie substancjami biogennymi, w szczególności ścieków komunalnych i rolnictwa. W mniejszym stopniu koncentrują się one na działaniach na rzecz kontroli rozproszonych źródeł substancji biogennych i na „środkach dodatkowych”, które określono w ramowej dyrektywie wodnej. Działania ustalane są na podstawie niewystarczających informacji. Ponadto brakuje w nich celów i odpowiednich wskaźników na potrzeby oceny osiągnięć w obszarze zmniejszenia ładunków substancji biogennych odprowadzanych do wód.

VI

Działania ograniczające ładunki substancji biogennych z aglomeracji miejskich doprowadziły do zmniejszenia ilości tych substancji. Kilka aglomeracji oczyszcza ścieki komunalne z zastosowaniem wyższych norm niż te określone w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Jednak mimo przekazania przez UE znacznych środków finansowych, wdrażanie dyrektywy jest opóźnione w państwach członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r. Ponadto nie wszystkie państwa członkowskie położone w basenie Morza Bałtyckiego, które były zobowiązane do zapewnienia zgodności z dyrektywą do 2012 r., spełniły ten wymóg. Działania następcze Komisji związane z wdrażaniem dyrektywy w państwach członkowskich nie były terminowe. W Rosji i na Białorusi działania UE dotyczące ścieków komunalnych są potencjalnie efektywne pod względem kosztów, ale ich zakres jest bardzo ograniczony w stosunku do potrzeb, a realizacja projektów jest czasochłonna.

VII

Wdrażanie dyrektywy azotanowej przez państwa członkowskie leżące w basenie Morza Bałtyckiego nie jest w pełni skuteczne. Nie zdefiniowano w odpowiedni sposób, które obszary są istotne, a wymogi ustanowione w programach działania państw członkowskich nie są wystarczająco rygorystyczne. W odniesieniu do wymogów dotyczących nawożenia substancjami biogennymi efekt odstraszający zasady wzajemnej zgodności nie jest wystarczający, jako że poziom niezgodności jest nadal wysoki. Chociaż wszystkie plany gospodarowania wodami w dorzeczu obejmują środki dodatkowe dotyczące ładunków substancji biogennych pochodzących z rolnictwa, nie zostały one wystarczająco ukierunkowane na wymagające tego obszary. Ponadto żadne państwo członkowskie nie wykorzystało przewidzianej w rozporządzeniach UE opcji obowiązkowego stosowania się do tych środków przez gospodarstwa zlokalizowane na takich obszarach.

VIII

Strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego zwiększa znaczenie polityczne stanu środowiska Morza Bałtyckiego oraz współpracy regionalnej, ale aktualnie trudno jest ocenić jej wartość dodaną w zakresie zmniejszania napływu substancji biogennych.

IX

Trybunał opracował szereg zaleceń, aby zwiększyć skuteczność działań na rzecz zwalczania eutrofizacji w Morzu Bałtyckim.

Wprowadzenie

Morze Bałtyckie i eutrofizacja

01

Morze Bałtyckie jest jednym z najbardziej zanieczyszczonych mórz na świecie, a za największe wyzwanie uznaje się eutrofizację¹. Z Morzem Bałtyckim graniczy dziewięć państw: osiem państw członkowskich UE (Dania, Niemcy, Estonia, Łotwa, Litwa, Polska, Finlandia i Szwecja) oraz Rosja. Białoruś jest kolejnym dużym państwem leżącym w zlewni Morza Bałtyckiego.

02

Eutrofizacja jest procesem występującym, gdy nadmierne ilości substancji biogennych powstających przede wszystkim w związku z działalnością człowieka, głównie azotu i fosforu, dostają się do jednolitej części wód. Wysokie stężenia substancji biogennych skutkują intensywnymi, potencjalnie toksycznymi zakwitami wody (zob. zdjęcie 1).

Zdjęcie 1 – Eutroficzna woda morska

Źródło: HELCOM, autor: Samuli Korpinen.

03

Eutrofizacja może znacznie ograniczyć pożyteczność morza, zmniejszając różnorodność biologiczną, niszcząc wygląd wybrzeża i zubażając stada ryb. Problem ten dotyczy w największym stopniu akwenów: Zatoki Fińskiej, Zatoki Ryskiej i centralnej, najgłębszej strefy Morza Bałtyckiego, zwanej Bałtykiem Właściwym (zob. wykres 1).

Wykres 1

Eutrofizacja Morza Bałtyckiego

Źródło: HELCOM, „What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003-2007?” (Jaki był stan eutrofizacji Morza Bałtyckiego w latach 2003–2007?) Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther i Norkko Alt (2010 r.).

04

Głównymi źródłami substancji biogennych trafiających do morza są ładunki wodne transportowane przez rzeki oraz bezpośrednie zrzuty z wybrzeża. Ładunki wodne odpowiadają za 78% całkowitego ładunku azotu i 95% całkowitego ładunku fosforu, który trafia do Morza Bałtyckiego². Dwoma najbardziej istotnymi źródłami wodnych ładunków substancji biogennych są źródła rozproszone, głównie rolnictwo (45% całkowitego ładunku azotu i 45% całkowitego ładunku fosforu), oraz źródła punktowe, głównie ścieki komunalne (12% całkowitego ładunku azotu i 20% całkowitego ładunku fosforu)³.

05

Zmiana klimatu wiąże się z dwoma dalszymi wyzwaniami. Po pierwsze, przewiduje się, że krótsze i bardziej mokre zimy będą skutkować mniejszymi opadami śniegu i zmniejszeniem pokrywy lodowej, a zatem obfitszymi spływami ze zlewni rzek. To doprowadzi do coraz większych ładunków substancji biogennych trafiających do morza, co zwiększy stopień eutrofizacji⁴. Po drugie, wyższa temperatura morza zapewni lepsze warunki dla rozwoju zakwitów wody oraz doprowadzi do dłuższego okresu wzrostu.

Instrumenty prawne UE dotyczące zanieczyszczenia wód substancjami biogennymi

06

Jakość wód morskich UE jest przedmiotem dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej z 2008 r.⁵, której celem jest zapewnienie osiągnięcia dobrego stanu środowiska wód morskich UE do 2020 r. Wdrażanie dyrektywy jest nadal na wczesnym etapie. Do października 2012 r. państwa członkowskie musiały złożyć Komisji sprawozdanie dotyczące określania dobrego stanu środowiska wód morskich na podstawie wskaźników zaproponowanych w ramach dyrektywy (jednym z nich jest eutrofizacja). Musiały one również przedstawić wstępną ocenę stanu ich wód morskich, a także cele środowiskowe i związane z nimi wskaźniki.

07

Wdrożenie dyrektywy leży w kompetencji państw członkowskich. Do końca 2015 r. miały one opracować program działań w celu osiągnięcia dobrego stanu środowiska. Programy działań muszą zostać przesłane do Komisji w terminie do marca 2016 r. Co do zasady państwa członkowskie powinny w jak największym stopniu opierać się na celach i działaniach przewidzianych w istniejących regionalnych konwencjach w sprawie mórz.

08

W odniesieniu do Morza Bałtyckiego regionalna konwencja została podpisana w 1974 r.: Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego (konwencja helsińska). Aktualnymi sygnatariuszami są: Dania, Estonia, Finlandia, Litwa, Łotwa, Niemcy, Polska, Rosja, Szwecja i Unia Europejska. W 2007 r. komisja helsińska (HELCOM) odpowiedzialna za tę konwencję przedstawiła bałtycki plan działań w celu przywrócenia dobrego stanu środowiska Morza Bałtyckiego do 2021 r. Plan ten został przyjęty przez sygnatariuszy.

09

Kluczowe znaczenie dla osiągnięcia dobrego stanu środowiska wód morskich ma dobra jakość wód rzek wpływających do morza. Ramowa dyrektywa wodna z 2000 r.⁶ zapewnia ramy dla ochrony wód śródlądowych, przejściowych i przybrzeżnych. Jej celem było zapewnienie dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych do 2015 r. bądź, w wyjątkowych przypadkach, do 2021 r. lub 2027 r. Państwa członkowskie zostały najpierw poproszone o opracowanie planów gospodarowania wodami w dorzeczu do grudnia 2009 r. Należało wskazać w nich jednolite części wód, w przypadku których istnieje ryzyko, że cele nie zostaną osiągnięte do 2015 r., oraz określić najważniejsze czynniki tego ryzyka. Podobnie jak w przypadku dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej plany gospodarowania wodami w dorzeczu obejmowały program działań na rzecz realizacji celów ramowej dyrektywy wodnej.

10

Programy te muszą obejmować przynajmniej działania konieczne do pełnego wdrożenia już istniejących dyrektyw mających na celu zachowanie jakości wody i inne działania wymagane przez ramową dyrektywę wodną (a w szczególności działania na rzecz kontroli rozporoszonych źródeł zanieczyszczeń)⁷. Już istniejące dyrektywy obejmują:

-dyrektywę z 1991 r. dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych⁸ odnoszącą się do zbierania i oczyszczania ścieków z aglomeracji,

-dyrektywę azotanową z 1991 r.⁹ dotyczącą przyjęcia działań w celu zapewnienia, by rolnicy posiadający użytki rolne, które powodują lub mogą powodować zanieczyszczenie wody azotanami (zwane „obszarami szczególnie narażonymi na zanieczyszczenia azotanami”), spełniali minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów azotowych.

11

W 2009 r. Rada Europejska przyjęła strategię Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego. Strategia ta odnosi się do różnych celów w ramach trzech obszarów tematycznych: „Ocalenie morza”, „Rozwój połączeń w regionie” oraz „Zwiększenie dobrobytu”. Jeden z celów cząstkowych obszaru „Ocalenie morza” o nazwie „Czystość wód w Morzu Bałtyckim” obejmuje cele ustanowione w bałtyckim planie działań w odniesieniu do zmniejszania napływu substancji biogennych. Działania UE mają na celu wspieranie współpracy między sąsiadującymi krajami, zarówno państwami członkowskimi UE, jak i państwami niebędącymi członkami Unii.

Unijne instrumenty budżetowe, które mogą zostać wykorzystane do rozwiązania kwestii zanieczyszczeń wód substancjami biogennymi

12

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz Fundusz Spójności w ramach polityki spójności¹⁰ mogą być wykorzystywane do współfinansowania projektów infrastrukturalnych w dziedzinie ścieków objętych programami operacyjnymi państw członkowskich. Całkowity wkład UE w projekty zbierania i oczyszczania ścieków w państwach członkowskich graniczących z Morzem Bałtyckim¹¹ wyniósł 4,6 mld euro w okresie 2007–2013: 3,4 mld euro w Polsce; 0,6 mld euro na Łotwie; 0,4 mld euro na Litwie; 0,2 mld euro w Estonii i 0,04 mld euro w Niemczech.

13

Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich¹² może być wykorzystywany do finansowania szeregu działań w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, które mogą mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na jakość wody (głównie działania związane z „poprawą środowiska naturalnego i terenów wiejskich”)¹³. W latach 2007–2013 wszystkim ośmiu państwom członkowskim leżącym nad Morzem Bałtyckim przekazano środki na tego typu działania w wysokości 9,9 mld euro¹⁴. Nie są dostępne dane dotyczące kwoty przeznaczonej konkretnie na ochronę wód.

14

Jeśli chodzi o państwa niebędące członkami UE, europejska polityka sąsiedztwa oferuje Rosji i Białorusi różne możliwości współpracy w obszarze środowiska. Obejmują one program niejądrowy partnerstwa na rzecz środowiska w ramach wymiaru północnego, na rzecz którego UE przeznaczyła jak dotąd 44 mln euro, a także pomoc dwustronną/regionalną i współpracę transgraniczną, w przypadku których wkład UE wyniósł, odpowiednio, 14,5 mln euro i 3,5 mln euro w latach 2003–2013¹⁵.

1 Europejska Agencja Środowiska, „Nutrients in transitional, coastal and marine waters (CSI 021)” (Substancje biogenne w wodach przejściowych, przybrzeżnych i morskich, (CSI 021)). Ocena opublikowana w marcu 2013 r.

2 HELCOM, zaktualizowana piąta okresowa ocena ładunków zanieczyszczeń odprowadzanych do Bałtyku (PLC-5.5) – 2015 r. (dane z 2010 r.).

3 HELCOM, piąta okresowa ocena ładunków zanieczyszczeń odprowadzanych do Bałtyku (PLC-5) – 2011 r. (dane z 2006 r.).

4„Second Assessment of Climatic Change for the Baltic Sea Basin” (Druga ocena zmiany klimatu dla basenu Morza Bałtyckiego), zespół autorski BACC II, Regional Climate Studies, Springer International Publishing, 2015.

5 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r. ustanawiająca ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego (Dz.U. L 164 z 25.6.2008, s. 19).

6 Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. L 327 z 22.12.2000, s. 1).

7 Art. 11 ust. 3 lit. h) ramowej dyrektywy wodnej.

8 Dyrektywa Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U. L 135 z 30.5.1991, s. 40).

9 Dyrektywa Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotycząca ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz.U. L 375 z 31.12.1991, s. 1).

10 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25); oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

11 Na rzecz czterech państw członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r., oraz niemieckich krajów związkowych położonych w zlewni Morza Bałtyckiego. Pozostałe trzy państwa członkowskie leżące nad Morzem Bałtyckim (Dania, Finlandia i Szwecja) nie otrzymały środków unijnych na projekty dotyczące ścieków.

12 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 487).

13 Oś 2 programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013. Główne aspekty uwzględniane w ramach tej osi obejmują różnorodność biologiczną, zarządzanie obszarami Natura 2000, działania związane z ramową dyrektywą wodną, ochronę wód i gleb oraz łagodzenie zmiany klimatu.

14 Polska (4,4 mld euro), Finlandia (1,5 mld euro), Szwecja (1,3 mld euro), Niemcy (1,1 mld euro), Litwa (0,6 mld euro), Łotwa (0,4 mld euro), Dania (0,3 mld euro) i Estonia (0,3 mld euro).

15 Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy. Środki unijne przyznane na rzecz Rosji i Białorusi w ramach TACIS i ENPI na koniec 2013 r.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

15

W ramach kontroli Trybunał zbadał, w jakim stopniu zmniejszyły się ładunki substancji biogennych odprowadzanych do Morza Bałtyckiego, a także ocenił skuteczność działań UE wdrażanych przez państwa członkowskie w celu redukcji substancji biogennych. Trybunał postawił następujące pytania kontrolne:

a)czy państwom członkowskim udało się ogólnie zmniejszyć napływ substancji biogennych do Morza Bałtyckiego?

b)czy dzięki unijnym działaniom dotyczącym ścieków komunalnych udało się ograniczyć zanieczyszczenie Morza Bałtyckiego substancjami biogennymi?

c)czy dzięki unijnym działaniom dotyczącym rolnictwa udało się ograniczyć zanieczyszczenie Morza Bałtyckiego substancjami biogennymi?

d)czy strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego przyniosła wartość dodaną w odniesieniu do zmniejszania napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego?

16

Odpowiedzi na te pytania zostały udzielone na podstawie dowodów zebranych w następujący sposób:

-Działania UE zmierzające do ograniczenia zanieczyszczeń pochodzących z rolnictwa były analizowane w Finlandii, na Łotwie i w Polsce, natomiast działania UE zmierzające do ograniczenia zanieczyszczeń pochodzących ze ścieków komunalnych były badane tylko na Łotwie i w Polsce (w trzech oczyszczalniach ścieków na Łotwie i w siedmiu w Polsce), jako że Finlandia nie otrzymała środków unijnych na ten cel (zob. przypis 11). Wsparcie UE na rzecz projektów dotyczących ścieków w Rosji i na Białorusi było analizowane na podstawie dokumentów posiadanych przez Komisję.

-Przeglądy danych na temat osiągniętych wyników w odniesieniu do 18 dodatkowych oczyszczalni ścieków komunalnych w głównych miastach w zlewni Morza Bałtyckiego.

-Kwestionariusze wysłane do pięciu państw członkowskich, które nie zostały skontrolowane (Dania, Niemcy, Estonia, Litwa i Szwecja), dotyczące ich planów realizacji celów HELCOM w zakresie redukcji substancji biogennych.

-Analiza dokumentów i rozmowy z urzędnikami Komisji i sekretariatu HELCOM oraz ekspertami z Baltic Nest Institute¹⁶.

-Rozmowy z przedstawicielami estońskiej izby kontroli, która przeprowadziła podobną kontrolę w Estonii.

17

Kryteria zastosowane przez Trybunał w celu udzielenia odpowiedzi na pytania zostały opracowane na podstawie ustawodawstwa, wytycznych Komisji oraz porozumień HELCOM, a także wcześniejszych kontroli przeprowadzonych przez Trybunał w dziedzinie ochrony wód¹⁷. Są one wyjaśnione bardziej szczegółowo w różnych częściach niniejszego sprawozdania.

16 Baltic Nest Institute jest międzynarodowym stowarzyszeniem badawczym obejmującym Centrum ds. Morza Bałtyckiego na Uniwersytecie w Sztokholmie, Szwedzką Agencję Mórz i Gospodarki Wodnej, Uniwersytet w Aarhus i Fiński Instytut Środowiska. Łączy ono kompetencje we wszystkich dziedzinach związanych z zarządzaniem ekosystemem morskim. Prace badawcze są prowadzone w szczególności we współpracy z HELCOM.

17 W szczególności: sprawozdanie specjalne nr 3/2009 „Skuteczność wydatków w ramach działań strukturalnych na oczyszczanie ścieków w okresach programowania 1994–1999 i 2000–2006”, sprawozdanie specjalne nr 4/2014 „Włączenie celów polityki wodnej UE do WPR: częściowy sukces”, sprawozdanie specjalne nr 2/2015 „Wsparcie UE na rzecz oczyszczalni ścieków komunalnych w dorzeczu Dunaju: konieczne są dalsze działania, aby pomóc państwom członkowskim w realizacji celów polityki UE w zakresie gospodarowania ściekami” oraz sprawozdanie specjalne nr 23/2015, „Jakość wód w dorzeczu Dunaju – poczyniono postępy we wdrażaniu ramowej dyrektywy wodnej, lecz konieczne jest podjęcie dalszych działań” (http://eca.europa.eu).

Uwagi

Zmniejszanie napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego przez państwa członkowskie

18

Zgodnie z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej państwa członkowskie muszą opracować program działań do grudnia 2015 r. Przeprowadzona przez Komisję ocena sprawozdawczości państw członkowskich leżących nad Morzem Bałtyckim¹⁸ wykazała, że tylko jedno z nich (Finlandia) ustanowiło cele ilościowe w odniesieniu do ładunków substancji biogennych, które są główną przyczyną eutrofizacji (zob. pkt 6). Jeśli cele takie nie zostały ustanowione, w opinii Komisji dobrą praktykę stanowi wykorzystanie celów bałtyckiego planu działań HELCOM (zob. pkt 7 i 8). Trybunał zbadał obecny stan wdrożenia tej konwencji, gdyż może ona służyć za podstawę przyszłych programów działań.

19

W 2007 r. sygnatariusze HELCOM uzgodnili przyjęcie dwóch głównych instrumentów w celu przeciwdziałania eutrofizacji:

-bałtycki plan działań, który obejmuje program redukcji substancji biogennych określający cele w zakresie ograniczania substancji biogennych dla każdego państwa, zdefiniowane na poziomie akwenu Morza Bałtyckiego w stosunku do średnich napływów z tego państwa w latach odniesienia 1997–2003. Każde państwo miało opracować własny plan redukcji substancji biogennych do końca 2009 r., aby osiągnąć zawarte w nim cele do 2021 r. Dane, które uznano za wstępne, ustalono w oparciu o model naukowy¹⁹,

-wdrażanie praktyk zalecanych przez HELCOM w zakresie ochrony wód przed zanieczyszczeniami będącymi wynikiem różnego rodzaju działalności, w tym zbierania i oczyszczania ścieków, stosowania fosforanów w detergentach oraz stosowania nawozów w rolnictwie.

20

W 2013 r. program redukcji substancji biogennych w ramach bałtyckiego planu działań został poddany przeglądowi na podstawie nowego i bardziej kompletnego zbioru danych oraz udoskonalonego podejścia modelowego²⁰. Sygnatariusze zgodzili się na ograniczenie rocznego napływu azotu do morza o 13% (118 134 tony/rok) oraz napływu fosforu o 41% (15 178 ton/rok) w porównaniu z wielkościami napływu w okresie odniesienia (odpowiednio 910 344 tony/rok i 36 894 tony/rok). Sygnatariusze zgodzili się na zapewnienie wkładu w osiągnięcie tego celu poprzez ograniczenie własnych rocznych napływów azotu i fosforu odpowiednio o 89 260 ton/rok i 14 374 tony/rok w rozbiciu na akweny Morza Bałtyckiego, natomiast za pozostałe ograniczenia odpowiadać miały podmioty reprezentujące działalność morską i państwa niebędące sygnatariuszami²¹.

21

Wysiłki wymagane od różnych państw w bardzo dużej mierze zależą od lokalizacji tych państw (czy graniczą z akwenem Morza Bałtyckiego, który w większym lub mniejszym stopniu jest dotknięty eutrofizacją) oraz ograniczeń wprowadzonych w przeszłości²². Oznacza to, że ograniczenia wymagane od Danii, Finlandii i Szwecji były niewielkie i koncentrowały się w bardzo dużej mierze na akwenach Morza Bałtyckiego, w których były najbardziej potrzebne, natomiast od Litwy, Polski i Rosji wymagane były znaczne ograniczenia (zob. załącznik I).

22

Trybunał zbadał, czy państwa członkowskie:

-dokonały postępów w zmniejszaniu swoich zrzutów substancji biogennych do Morza Bałtyckiego,

-przyjęły odpowiednie plany redukcji substancji biogennych wraz z właściwymi wskaźnikami na potrzeby monitorowania ich realizacji,

-zastosowały zalecenia HELCOM w celu redukcji substancji biogennych;

-przygotowały wiarygodne dane pochodzące z monitorowania.

Ograniczone postępy w zmniejszaniu napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego

23

Ostatnie dane na temat całkowitych rocznych napływów do Morza Bałtyckiego w latach 1995–2012²³ świadczą o tendencji spadkowej w zakresie napływów azotu (9%) i fosforu (14%). Na wykresach 2 i 3 przedstawiono porównanie napływów azotu i fosforu w 2012 r. oraz napływów w okresie odniesienia dla każdego z państw. Trzy państwa wykazują tendencję spadkową w przypadku obu substancji biogennych (Dania, Polska i Szwecja), natomiast dwa zwiększyły swoje napływy obu substancji (Łotwa i Rosja). W przypadku pozostałych państw tendencja spadkowa została zaobserwowana tylko w odniesieniu do jednej substancji biogennej. Szczegółowe dane przedstawiono w załączniku II.

Wykres 2

Porównanie wartości napływu azotu w okresie odniesienia i w 2012 r.

Wykres 3

Porównanie wartości napływu fosforu w okresie odniesienia i w 2012 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przedstawionych podczas 48. spotkania szefów delegacji HELCOM w dniach 10.6.2015–11.6.2015, Tallin.

24

Z danych HELCOM z 2012 r. wynika jednak, że żaden z sygnatariuszy nie osiągnął wymaganych ograniczeń we wszystkich akwenach szczególnie dotkniętych eutrofizacją (Bałtyk Właściwy, Zatoka Fińska i Zatoka Ryska), natomiast zmniejszanie napływu substancji biogennych miało miejsce w akwenach, w których ograniczenia nie są wymagane (Cieśniny Duńskie i Morze Botnickie) (zob. załącznik III).

25

Z ostatniej analizy HELCOM wynika, że obserwuje się tendencję spadkową w zakresie ładunków azotu i fosforu z punktowych źródeł zanieczyszczeń, jednak napływy azotu i fosforu związane z działalnością rolniczą pozostają na takim samym poziomie lub uległy zwiększeniu w latach 1994–2008²⁴. Bardziej aktualne informacje przedstawione Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w ostatnim sprawozdaniu w sprawie wdrożenia dyrektywy azotanowej (lata 2008–2011)²⁵ świadczą o redukcji substancji biogennych stosowanych na gruntach rolnych oraz niewielkim ograniczeniu stężenia azotanów w wodach powierzchniowych²⁶. Wydaje się jednak, że ta poprawa nie wpłynęła jeszcze na eutrofizację wód przybrzeżnych i nie zaowocowała jak dotąd zmniejszaniem napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego. Należy zauważyć, że ograniczenie stosowania substancji biogennych na gruntach może skutkować zmniejszeniem napływu substancji biogennych do morza dopiero po upływie kilku lat.

Plany państw członkowskich dotyczące redukcji substancji biogennych nie są ambitne i nie obejmują odpowiednich wskaźników

26

We wszystkich trzech państwach członkowskich objętych wizytą kontrolną plan redukcji substancji biogennych stanowił ogólny dokument programowy, w którym nie ustanowiono ilościowych celów w zakresie redukcji substancji biogennych w rozbiciu na rodzaj źródła zanieczyszczeń, rodzaj działalności lub obszar geograficzny. W pozostałych pięciu państwach członkowskich przyjęto podobne plany redukcji substancji biogennych. Polska wyraziła zastrzeżenia dotyczące celów w zakresie redukcji substancji biogennych na poziomie krajowym i nie przyjęła jeszcze oficjalnie konkretnego planu²⁷.

27

We wszystkich państwach członkowskich w regionie Morza Bałtyckiego podstawę planowania na potrzeby osiągnięcia celów HELCOM w zakresie redukcji substancji biogennych stanowi program działań w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymagany w ramowej dyrektywie wodnej. Osiągnięcie dobrego stanu wód śródlądowych, zgodnie z ramową dyrektywą wodną, wymaga rzeczywiście istotnego zmniejszenia ładunków substancji biogennych w rzekach wpływających do Morza Bałtyckiego, co przyczyni się także do osiągnięcia celów HELCOM w zakresie redukcji substancji biogennych.

28

W przypadku niektórych państw członkowskich osiągnięcie wyłącznie dobrego stanu wymaganego przez ramową dyrektywę wodną nie wystarczy do osiągnięcia celów HELCOM w zakresie fosforu. W przypadku Polski, według ekspertów i polskich organów środowiskowych²⁸, osiągnięcie celów HELCOM wymaga zmniejszenia stężenia fosforu w wodach Odry i Wisły do 0,07–0,08 mg/l, co stanowi mniej więcej poziom naturalny i oznacza, że nie można byłoby w ogóle dokonywać zrzutów fosforu do rzek. Według organów krajowych analiza ta ma także zastosowanie do Niemiec i Ukrainy. Spełnienie celów HELCOM będzie zatem wymagało dołożenia dodatkowych starań na rzecz zmniejszenia ładunków fosforu odprowadzanych do morza.

29

W odniesieniu do ładunków substancji biogennych zbadane przez Trybunał plany gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. wraz z powiązanymi programami działań²⁹ obejmują głównie środki podstawowe wymagane do wdrożenia określonych dyrektyw UE, które nie zostały jeszcze w pełni wdrożone. W momencie przyjęcia swoich planów gospodarowania wodami w dorzeczu Estonia, Łotwa i Polska nadal nie wdrożyły jeszcze w pełni dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (korzystały one wówczas z okresu przejściowego, zob. pkt 44). Zbadane plany gospodarowania wodami w dorzeczu obejmują również działania na rzecz kontroli zanieczyszczeń rozproszonych (zob. pkt 10), które jednak zostały wprowadzone jeszcze przed przyjęciem tych planów. Ponadto w przedmiotowych planach uwzględniono środki dodatkowe, które w większości mają być współfinansowane z budżetu UE, wykraczające poza wymogi tych dyrektyw, ale które dotyczą prawie wyłącznie rolnictwa.

30

Owe plany gospodarowania wodami w dorzeczu cechuje kilka niedociągnięć:

-niedokładna identyfikacja źródeł zanieczyszczeń i klasyfikacja stanu wód; w szczególności niewystarczające określenie pod względem ilościowym ładunków substancji biogennych na poziomie jednolitych części wód lub części dorzecza. Oznacza to, że plany nie stanowią solidnej podstawy dla ustanawiania celów i ukierunkowywania działań,

-brak systematycznej definicji działań naprawczych na poziomie jednolitych części wód lub zlewni, brak konkretnych celów w zakresie wydajności dla różnych działań (liczba hektarów, na których należy zastosować działanie) oraz brak podziału całkowitych kosztów szacunkowych na poziomie poszczególnych działań. Dane te są konieczne do zapewnienia efektywności działań z punktu widzenia kosztów w odniesieniu do zmniejszania napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego oraz zarządzania zasobami finansowymi, zwłaszcza środkami unijnymi,

-brak celów i wskaźników w zakresie oczekiwanej redukcji substancji biogennych w wyniku różnych działań, w rozbiciu na rodzaj źródła zanieczyszczeń, sektor działalności lub obszar geograficzny, tj. dorzecza, części dorzeczy i jednolite części wód³⁰.

Komisja³¹ i Trybunał³² wskazywały wcześniej podobne niedociągnięcia w innych planach gospodarowania wodami w dorzeczu.

31

Trybunał stwierdził także, że choć państwa członkowskie są zobowiązane do oceny swoich postępów w spełnianiu wymogów ramowej dyrektywy wodnej na podstawie odsetka jednolitych części wód o dobrym stanie w każdym dorzeczu, nie muszą one ustanawiać podstawowych wartości docelowych, takich jak zmniejszenie ładunków substancji biogennych (lub innych niemających znaczenia dla niniejszej kontroli, takich jak zmniejszenie konkretnych ładunków zanieczyszczeń). W związku z tym nie można ocenić wkładu działań określonych w planach gospodarowania wodami w dorzeczu w redukcję substancji biogennych odprowadzanych do Morza Bałtyckiego.

Państwa członkowskie objęte wizytą kontrolną tylko częściowo uwzględniają zalecenia HELCOM w swoich planach lub ramach prawnych

32

W odniesieniu do oczyszczania ścieków komunalnych HELCOM opracował zalecenia dla sygnatariuszy wykraczające poza wymogi dyrektyw UE. Najważniejsze z nich przedstawiono w ramce 1.

Ramka 1

Zalecenia HELCOM w zakresie oczyszczania ścieków wykraczające poza wymogi dyrektyw UE

W zaleceniu 28E/5 (z 2007 r.) zaproponowano dobre praktyki w obszarze:

οrozwoju i utrzymania systemów kanalizacyjnych,

οoczyszczania ścieków komunalnych z fosforu w zależności od wielkości oczyszczalni, np. zalecenie maksymalnej ilości wynoszącej 0,5 mg/l w ściekach oczyszczonych odprowadzanych z oczyszczalni ścieków o wydajności ponad 10 000 RLM, podczas gdy norma określona w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych wynosi 1 mg/l.

W zaleceniu 28E/7 (z 2007 r.) zaproponowano normy dotyczące stosowania polifosforanów w detergentach, które powinny być stopniowo wprowadzane przez sygnatariuszy zgodnie z harmonogramami krajowymi. Sygnatariusze powinni:

οograniczyć zwartość fosforu całkowitego w detergentach przeznaczonych do prania,

οzbadać możliwość zastąpienia polifosforanów w detergentach przeznaczonych do automatycznych zmywarek do naczyń.

33

Żadne z trzech państw członkowskich objętych wizytą kontrolną nie włączyło tych zaleceń HELCOM do swoich ram prawnych. W szczególności żadne z nich nie wprowadziło obowiązkowych ograniczeń zawartości fosforu w detergentach przeznaczonych do prania przed datą obowiązującą dla wszystkich państw członkowskich (30 czerwca 2013 r.)³³. Żadne z nich nie zastosowało jeszcze ograniczeń w odniesieniu do detergentów przeznaczonych do automatycznych zmywarek do naczyń (zalecenie 28E/7).

34

W Finlandii ograniczenia ilości fosforu w oczyszczalniach ścieków są nakładane w dużym stopniu za pośrednictwem systemu pozwoleń środowiskowych. W zależności od stanu ekologicznego odbiorników wodnych decyzje te mogą być bardziej rygorystyczne niż wymaga tego dyrektywa dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych pod względem stężenia azotu i fosforu w ściekach oczyszczonych odprowadzanych z oczyszczalni ścieków, a nawet bardziej rygorystyczne niż zalecenie HELCOM³⁴. Na Łotwie i w Polsce zalecenie HELCOM nie jest uwzględnione w pozwoleniach środowiskowych dla operatorów oczyszczalni. W obu państwach podczas kontroli stwierdzono jednak, że istniały oczyszczalnie, które stosowały zalecenia HELCOM (jedna z trzech na Łotwie oraz cztery z siedmiu w Polsce).

35

W odniesieniu do rolnictwa HELCOM zalecił zastosowanie ograniczeń dotyczących fosforu z obornika na gruntach rolnych na poziomie 25 kg/ha/rok (zalecenie HELCOM 28E/4 z 2007 r.). W żadnym z państw członkowskich objętych wizytą kontrolną ani przepisy, ani wymogi minimalne dla nawozów i pestycydów³⁵ w ramach określonych działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, ani działania na rzecz kontroli zanieczyszczeń rozporoszonych ustanowione w planach gospodarowania wodami w dorzeczu nie nakładają jednak takiego ograniczenia w odniesieniu do stosowania fosforu w nawozach (zob. pkt 29). Spośród pozostałych państw członkowskich w regionie Morza Bałtyckiego tylko Estonia, Szwecja i Niemcy wprowadziły przepisy ograniczające stosowanie fosforu w nawozach, lecz nie są one tak rygorystyczne jak zalecenia HELCOM³⁶.

36

Trzy państwa członkowskie objęte wizytą kontrolną uzasadniały brak zastosowania zaleceń, twierdząc, że ich gleby są ubogie w fosfor lub że zastosowanie fosforu na gruntach rolnych w ujęciu średnim jest raczej niewielkie. Niemniej jednak Trybunał stwierdził, że dane na temat wykorzystania fosforu wykazują, że ilości stosowane w niektórych miejscach przekraczają poziomy zalecane przez HELCOM, że niektóre gleby są bogate w fosfor, a ilości spływającego fosforu są duże³⁷. Zalecenie HELCOM 28E/4 dotyczy także pozwoleń środowiskowych dla gospodarstw posiadających 40 000 sztuk drobiu, 2 000 świń, 750 loch lub 400 sztuk bydła. We wszystkich państwach członkowskich w regionie Morza Bałtyckiego wymagane są pozwolenia środowiskowe na prowadzenie hodowli trzody chlewnej i drobiu, gdyż jest to także wymóg dyrektywy UE dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli³⁸, chociaż Polska nie wymaga takich pozwoleń w przypadku hodowli bydła o dużej jednostce przeliczeniowej inwentarza przekraczającej 400 sztuk. W Finlandii i na Łotwie pozwolenia takie są jednak wymagane w przypadku wszystkich gospodarstw hodowlanych o liczbie zwierząt znacznie niższej niż wartość progowa zalecana przez HELCOM.

Nie jest zapewniona wiarygodność danych pochodzących z monitorowania napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego

37

Ładunki substancji biogennych zrzucane do Morza Bałtyckiego z rzek i strumieni oraz zrzuty bezpośrednie są monitorowane i zgłaszane co roku do HELCOM przez organy krajowe każdego sygnatariusza. Przy ujściach rzek wpływających do Morza Bałtyckiego dokonywane są pomiary zgodnie ze standardową metodyką opracowaną przez HELCOM. Dane te, gromadzone w ujęciu rocznym, pokazują całkowite zanieczyszczenie wód odprowadzanych do morza, bez uwzględnienia rodzaju źródła zanieczyszczeń oraz państwa pochodzenia ładunku. Transgraniczne napływy azotanów i fosforu pochodzące z każdego państwa są zgłaszane co sześć lat.

38

Napływy substancji biogennych według rodzaju źródła zanieczyszczeń i sektora działalności są także zgłaszane co sześć lat³⁹. Dane te są szczególnie użyteczne do oceny tendencji w zakresie napływów substancji biogennych pochodzących z różnych sektorów działalności i mają zasadnicze znaczenie dla ustanawiania środków efektywnych pod względem kosztów, które będą stosowane w poszczególnych sektorach.

39

Kontrola wykazała, że na potrzeby celów HELCOM dane szacunkowe dotyczące zanieczyszczeń ze źródeł rozproszonych są opracowywane na podstawie wspólnej metodyki na poziomie krajowym, ale nie na niższych poziomach, takich jak dorzecze, część dorzecza lub jednolita część wód. Trybunał stwierdził także, że dane HELCOM nie zgadzają się z danymi szacunkowymi opracowanymi przez każde państwo członkowskie podczas ustanawiania planów gospodarowania wodami w dorzeczu na podstawie ramowej dyrektywy wodnej z zastosowaniem różnych metodyk.

40

Na przykład dane dotyczące zanieczyszczeń ze źródeł rozproszonych w łotewskich planach gospodarowania wodami w dorzeczu są niższe niż odpowiadające im dane zawarte w bazie danych HELCOM z tego samego roku. Ta niespójność ma również wpływ na dane dotyczące zanieczyszczeń transgranicznych. Ponadto dane na potrzeby monitorowania planów gospodarowania wodami w dorzeczu wykazują poprawę w zakresie stężenia substancji biogennych w wodach powierzchniowych w latach 2006–2013, podczas gdy dane HELCOM wykazują tendencję zwyżkową w odniesieniu do ładunków substancji biogennych odprowadzanych z tego państwa do Morza Bałtyckiego. W przypadku Polski ocena stanu wód przybrzeżnych i przejściowych w latach 2010–2013 przeprowadzona na potrzeby planów gospodarowania wodami w dorzeczu nie wykazuje spadku stężenia substancji biogennych, podczas gdy dane przekazane do HELCOM świadczą o ciągłym zmniejszaniu ładunków tych substancji.

41

Te widoczne niespójności podają w wątpliwość wiarygodność danych pochodzących z monitorowania, zwłaszcza tych dotyczących zanieczyszczeń transgranicznych i zanieczyszczeń ze źródeł rozproszonych. Problem ten został także zaobserwowany przez grupę ekspertów HELCOM, która wezwała państwa członkowskie do podania informacji na temat oczekiwanego zmniejszenia ładunków substancji biogennych wynikającego z wdrożenia przez te państwa ramowej dyrektywy wodnej⁴⁰.

Skuteczność działań zmierzających do zmniejszenia zanieczyszczenia substancjami biogennymi ze ścieków komunalnych

42

Ścieki komunalne stanowią około 90% wszystkich punktowych źródeł zanieczyszczeń. Część z tych zanieczyszczeń pochodzi z Rosji i Białorusi, które nie podlegają przepisom unijnym.

43

W państwach członkowskich dyrektywa dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych przewiduje, że wszystkie aglomeracje⁴¹ o RLM⁴² większej niż 2 000 muszą być wyposażone w systemy zbierania ścieków lub, jeśli nie jest to uzasadnione, w pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska (art. 3). Przed zrzutem do jednolitej części wód ścieki muszą być poddane wtórnemu oczyszczaniu ograniczającemu stężenie zanieczyszczeń organicznych⁴³ do wartości poniżej określonych poziomów (art. 4). Ponadto na „obszarach wrażliwych” ścieki muszą być poddane bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu. W przypadku gdy wrażliwy charakter danego obszaru spowodowany jest eutrofizacją lub ryzykiem jej wystąpienia, państwa członkowskie mogą wybrać jedną z dwóch opcji postępowania. Po pierwsze, mogą osiągnąć stężenia nieprzekraczające wartości granicznych określonych w dyrektywie dla azotu lub fosforu w ściekach oczyszczonych zrzucanych z oczyszczalni ścieków w aglomeracjach o RLM wynoszącej ponad 10 000 (art. 5 ust. 2 i 3). Po drugie, mogą ograniczyć ilość azotu lub fosforu w całkowitym ładunku odprowadzanym do wszystkich oczyszczalni ścieków komunalnych na obszarze wrażliwym o określoną wartość procentową (art. 5 ust. 4).

44

Państwom członkowskim w regionie Morza Bałtyckiego, które przystąpiły do UE w 2004 r. (Estonia, Litwa, Łotwa i Polska), przyznano okres przejściowy na spełnienie wymogów dyrektywy. Pod koniec 2012 r. (tj. roku, w którym przekazano najnowsze dane dotyczące zgodności) dobiegł końca okres przejściowy dla Litwy i Estonii, podczas gdy Łotwa i Polska nie musiały jeszcze zapewniać pełnej zgodności z dyrektywą, jako że ich okresy przejściowe kończą się z dniem 31 grudnia 2015 r.

45

Trybunał przeanalizował następujące zagadnienia:

-czy państwa członkowskie zachowują zgodność z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych,

-czy oczyszczalnie ścieków współfinansowane przez UE są efektywne i stabilne,

-czy Komisja podjęła odpowiednie działania, aby upewnić się, że państwa członkowskie zachowują zgodność z dyrektywą,

-czy wsparcie UE na rzecz Rosji i Białorusi skutkowało znacznym ograniczeniem substancji biogennych pochodzących ze ścieków.

Większość państw członkowskich nie zachowuje jeszcze zgodności z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych

Państwa członkowskie zobowiązane do zapewnienia zgodności z dyrektywą do 2012 r.

46

W tabeli 1 przedstawiono poziom zgodności na koniec 2012 r. w państwach członkowskich, dla których minął już ostateczny termin spełnienia wymogów dotyczących oczyszczania wtórnego lub bardziej rygorystycznego. Niemcy i Finlandia były bardzo bliskie całkowitego spełnienia wymogów art. 4 i 5 dyrektywy, które dotyczą oczyszczania wtórnego i bardziej rygorystycznego.

Tabela 1

Główne dane na temat zgodności z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych w odniesieniu do oczyszczania ścieków

| DK | DE | EE | LT | FI | SE
Całkowity ładunek w państwie członkowskim (w RLM) | 11 607 945 | 112 878 422 | 1 642 766 | 2 757 900 | 5 239 700 | 12 672 633
Oczyszczanie wtórne¹
Całkowity ładunek, w przypadku którego oczyszczanie musi spełniać wymogi (w RLM) | 11 232 613 | 112 672 240 | 1 579 138 | 2 757 900 | 5 070 800 | 12 404 389
Całkowity ładunek, w przypadku którego oczyszczanie spełnia wymogi (w RLM) | 11 153 597 | 112 561 974 | 1 510 498 | 2 757 900 | 5 054 100 | 12 095 484
% ładunku, w przypadku którego oczyszczanie spełnia wymogi (w RLM) | 99,3% | 99,9% | 95,7% | 100,0% | 99,7% | 97,5%
Bardziej rygorystyczne oczyszczanie²
Całkowity ładunek, w przypadku którego oczyszczanie musi spełniać wymogi (w RLM) | 10 358 176 | Spełnia wymogi zgodnie z art. 5 ust. 4³ | 1 466 475 | 2 582 700 | 4 583 900 | 11 657 155
Całkowity ładunek, w przypadku którego oczyszczanie spełnia wymogi (w RLM) | 10 235 632 | 1 310 525 | 2 497 700 | 4 567 200 | 10 366 880
% ładunku, w przypadku którego oczyszczanie spełnia wymogi (w RLM) | 98,8% | 89,4% | 96,7% | 99,6% | 88,9%

1 Oczyszczanie wtórne nie ma zastosowania do aglomeracji o RLM < 10 000 dokonujących bezpośrednich zrzutów na wybrzeżu.

2 Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Niemiec stosują bardziej rygorystyczne oczyszczanie na poziomie aglomeracji zgodnie z art. 5 ust. 2. W tym przypadku bardziej rygorystyczne oczyszczanie nie ma zastosowania do aglomeracji o RLM < 10 000 ani do aglomeracji położonych poza obszarami wrażliwymi.

3 Niemcy stosują bardziej rygorystyczne oczyszczanie zgodnie z art. 5 ust. 4, co oznacza, że zmniejszenie całkowitego ładunku danego państwa odprowadzanego do oczyszczalni ścieków w odniesieniu do substancji biogennych musi wynosić 75%. Według stanu na rok 2012 Niemcy zmniejszyły całkowite ładunki azotu i fosforu odprowadzane do oczyszczalni ścieków odpowiednio o 82% i 90%.

Źródło: Dane Komisji według stanu na grudzień 2012 r.

47

Komisja uważa, że wszystkie państwa członkowskie przestrzegają wymogu zbierania ścieków, niezależnie od udziału ścieków oczyszczanych w pojedynczych systemach lub innych właściwych systemach. Udział ten jest największy na Litwie oraz w Estonii i wynosi odpowiednio 10,2% i 3,6% ładunku ścieków z aglomeracji o RLM ponad 2 000.

48

Wymogi nakładane na takie systemy przez dyrektywę zostały sformułowane w sposób ogólnikowy: powinny zapewniać one ten sam poziom ochrony środowiska co scentralizowane systemy zbierania ścieków. Dopiero niedawno Komisja poprosiła państwa członkowskie o wyjaśnienie działania pojedynczych systemów. Kwestia ta była już przedmiotem uwagi Trybunału⁴⁴.

49

Komisja jest zdania, że wymóg dotyczący zbierania ścieków jest spełniony, gdy 98% ładunku z każdej aglomeracji jest zbierane w scentralizowanych sieciach kanalizacyjnych lub oczyszczane w pojedynczych systemach lub innych właściwych systemach, a pozostałe 2% ładunku jest niższe niż 2 000 RLM. W praktyce w ramach zatwierdzania programów operacyjnych na lata 2014–2020 Komisja zachęcała do osiągnięcia tej wartości procentowej poprzez inwestycje w scentralizowane systemy zbierania ścieków.

Państwa członkowskie, które muszą zakończyć wdrażanie dyrektywy do końca 2015 r.

50

Dwa państwa członkowskie objęte wizytą kontrolną, względem których nadal obowiązuje okres przejściowy, albo nie osiągnęły celów pośrednich (Łotwa), albo nie przekazały jeszcze kompletnych i wiarygodnych danych (Polska).

51

W przypadku Polski wymogi dyrektywy nie zostaną spełnione w 2015 r. Bardziej rygorystyczne oczyszczanie było planowane tylko w przypadku oczyszczalni ścieków o wydajności powyżej 15 000 RLM, jako że państwo członkowskie zdecydowało o zastosowaniu drugiej opcji w ramach dyrektywy, która polega na osiągnięciu średniego zmniejszenia o 75% zawartości azotu i fosforu w całkowitym ładunku odprowadzanym do wszystkich oczyszczalni ścieków komunalnych na obszarze wrażliwym (zob. pkt 43). Decyzja ta nie była jednak właściwa, ponieważ traktat o przystąpieniu Polski do UE przyznaje okres przejściowy wyłącznie na spełnienie wymogów pierwszej opcji (redukcja substancji biogennych do poziomów standardowych we wszystkich aglomeracjach o RLM ponad 10 000), a nie drugiej. Komisja zareagowała na ten problem dopiero w 2010 r. (zob. pkt 59 i 60).

52

Jak wynika z danych przekazanych przez władze polskie, do końca 2015 r. Polska przekroczy swój budżet na zbieranie ścieków o 95%, a budżet na oczyszczalnie ścieków o 79%. W obu przypadkach budżety te są w głównej mierze współfinansowane przez UE. W przypadku Polski, pomimo znacznych inwestycji, spełnienie wymogów dyrektywy stanowi wciąż odległą perspektywę. Polskie władze krajowe przewidują, że 1 029 z 1 559 aglomeracji, które są odpowiedzialne za 63% ładunku zanieczyszczeń ze ścieków w kraju, nie spełni wszystkich wymogów dyrektywy do końca 2015 r. Przyczyny znacznych opóźnień obejmują między innymi nieprawidłowe wdrożenie traktatu o przystąpieniu i zmianę definicji aglomeracji⁴⁵.

53

W przypadku Łotwy wymogi mogą zostać spełnione do końca 2015 r. Niemniej jednak zgodnie z oczekiwaniami organów krajowych na 2020 r., pięć lat po rozbudowaniu sieci ma ona obejmować 93% ludności, ale tylko 85% będzie dysponowało podłączeniem. W 2014 r. rząd Łotwy przedstawił projekt przepisów, które ułatwiałyby podłączanie gospodarstw domowych do sieci kanalizacyjnej poprzez umożliwianie gminom przyznawania dotacji osobom, które chciałyby zostać podłączone.

54

W kilku dużych miastach w Polsce i na Łotwie zrealizowano współfinansowane przez UE inwestycje w technologie oczyszczania ścieków wykraczające poza wymogi dyrektywy w zakresie usuwania fosforu (zob. pkt 34). Inwestycje tego typu były także proponowane w łotewskich planach gospodarowania wodami w dorzeczu dla mniejszych miast⁴⁶ na obszarach, na których jednolite części wód nie mogą osiągnąć dobrego stanu wód. W momencie przeprowadzania kontroli nie zostały one jednak jeszcze zrealizowane. Polskie plany gospodarowania wodami w dorzeczu nie przewidywały takich inwestycji.

Oczyszczalnie ścieków współfinansowane przez UE są efektywne, ale ich trwałość nie zawsze jest zagwarantowana

55

Pod koniec 2013 r. wszystkie z 10 skontrolowanych oczyszczalni ścieków (trzy na Łotwie i siedem w Polsce) spełniały normy UE dotyczące ścieków oczyszczonych, z wyjątkiem jednej na Łotwie, która miała spełnić te normy przed upływem ostatecznego terminu dla państwa członkowskiego w grudniu 2015 r. Jedna oczyszczalnia na Łotwie i cztery w Polsce spełniały również bardziej rygorystycznye zalecenia HELCOM w odniesieniu do fosforu (zob. zalecenie 28E/5 w ramce 1).

56

Jeśli chodzi o wydajność oczyszczania skontrolowanych obiektów, jedna oczyszczalnia na Łotwie (Ogre) została uznana za zbyt dużą, gdyż podczas oczyszczania ładunków organicznych wykorzystywano tylko 29% jej wydajności. Trybunał zauważył także, że wymagana wydajność czterech polskich oczyszczalni (Warszawa, Łódź, Szczecin i Gdynia) mogłaby być niższa, gdyż oczyszczana w nich była także czysta woda z przenikających wód podziemnych, stanowiąca od 21 do 26% całkowitej objętości. Podobne spostrzeżenia zostały zawarte w niedawno opublikowanym sprawozdaniu specjalnym Trybunału na temat dorzecza Dunaju⁴⁷.

57

Opłaty taryfowe za usługi wodne w kontrolowanych aglomeracjach są ustanawiane przez gminy zgodnie z przepisami krajowymi i podlegają zatwierdzeniu przez krajowy organ regulacyjny. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała, że opłaty taryfowe nie pokrywają części kosztów amortyzacji majątku na Łotwie. Takie samo uchybienie stwierdzono w przypadku jednej z siedmiu oczyszczalni skontrolowanych w Polsce. W związku z tym w powyższych przypadkach uzyskane dochody nie były wystarczające do wymiany składników majątku po zakończeniu okresu ich użytkowania. To uchybienie może być również spowodowane niepełnym wykorzystaniem oczyszczalni. We wszystkich zbadanych aglomeracjach cena usług wodnych była niższa od ogólnie przyjmowanego poziomu przystępności cenowej dla gospodarstw domowych (4% dochodu gospodarstwa domowego, o którym mowa w wytycznych Komisji⁴⁸). Podobne spostrzeżenia zostały wcześniej przedstawione przez Trybunał⁴⁹.

Działania następcze Komisji związane z wdrażaniem dyrektywy w państwach członkowskich nie są terminowe

58

Pierwszym etapem działań następczych Komisji jest sprawdzenie, czy przepisy dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych zostały prawidłowo włączone do odpowiednich ram prawnych państw członkowskich. Odbywa się to na podstawie badań zgodności. Takie kontrole rozpoczęły się natychmiast po przyjęciu dyrektywy i skutkowały sprawami sądowymi przeciwko Danii, Niemcom i Szwecji. W przypadku państw członkowskich w regionie Morza Bałtyckiego, które przystąpiły do Unii w 2004 r., nie doszło do spraw sądowych.

59

W odniesieniu do Polski w badaniu zgodności w 2005 r. nie stwierdzono problemów prawnych, ale jasno wskazano, że: „Polska zastosowała alternatywną procedurę oczyszczania określoną w art. 5 ust. 4 dyrektywy 91/271/EWG. W związku z tym postanowienia przejściowe traktatu o przystąpieniu mają zastosowanie do wymogu ograniczenia azotu ogólnego i fosforu ogólnego o 75%”. Jak wyjaśniono jednak w pkt 51, traktat o przystąpieniu przyznał Polsce okres przejściowy wyłącznie na wdrożenie art. 5 ust. 2 i 3 (pierwsza opcja bardziej rygorystycznego oczyszczania), a nie art. 5 ust. 4 (druga opcja).

60

Komisja zareagowała na ten problem dopiero w 2010 r., kiedy musiała zatwierdzić wnioski o dofinansowanie projektów dotyczących infrastruktury ścieków komunalnych, które nie były zgodne z traktatem o przystąpieniu Polski do UE. Trybunał uznaje, że działania Komisji nie były terminowe.

61

W styczniu 2012 r. Komisja uzależniła uzyskanie przez państwa członkowskie współfinansowania unijnego od wykazania, że wszystkie projekty dotyczące aglomeracji o RLM ponad 10 000 były zgodne z wymogami art. 5 ust. 2 i 3 dyrektywy. W rezultacie Polska musi zmienić swój plan wdrażania dotyczący ścieków komunalnych, aby objąć nim dodatkowe inwestycje w celu spełnienia wymogów, chociaż i tak nie osiągnie tego w terminie przyjętym w traktacie o przystąpieniu.

62

Na drugim etapie Komisja powinna stale monitorować postępy w realizacji krajowych planów wdrażania dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych na podstawie informacji przekazywanych co dwa lata przez państwa członkowskie (art. 17). W opinii Komisji zgromadzone informacje były niewystarczające do umożliwienia skutecznego prowadzenia działań następczych. Z tego względu w 2014 r. Komisja wprowadziła nowy format sprawozdań⁵⁰. Działania Komisji w tym obszarze są jednak niewystarczające do wyeliminowania występujących obecnie niedociągnięć. Komisja nie żąda na przykład informacji na temat oczekiwanych produktów i rezultatów proponowanych inwestycji wyrażonych jako kilometry rur kanalizacyjnych lub procentowa części ładunku ścieków z aglomeracji, która ma być zbierana.

63

Komisja wymaga także od państw członkowskich informacji dotyczących spełnienia wymogów w odniesieniu do zbierania i oczyszczania ścieków (art. 15 ust. 4), co może skutkować wymianą informacji w ramach programu „EU Pilot”⁵¹ lub podjęciem działań prawnych, jeśli naruszenia zostaną potwierdzone. Działania Komisji na tym obszarze nie były jednak terminowe. Rozpoczęła ona wymianę informacji w ramach programu „EU Pilot” z państwami członkowskimi w regionie Morza Bałtyckiego na długo po upłynięciu terminów określonych w traktatach o przystąpieniu (w przypadku Litwy pod koniec 2014 r. w odniesieniu do aglomeracji, dla których termin upłynął w 2008 r.; w przypadku Łotwy pod koniec 2014 r. w odniesieniu do aglomeracji, dla których termin upłynął w 2010 r.). Komisja wszczęła także postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec Szwecji i Finlandii w 2002 r., ponieważ państwa te zdecydowały o ograniczeniu tylko ilości fosforu (a nie azotu) na niektórych obszarach nadbrzeżnych i śródlądowych. Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenie na korzyść Finlandii, ale Szwecja została zobowiązana do ograniczenia ilości azotu w ściekach zrzucanych z 36 aglomeracji⁵². Jak wynika z informacjami będących w posiadaniu Komisji, w 2015 r. osiem z nich nadal nie spełniało wymogów.

64

Trybunał zaobserwował ponadto, że wybór pozostawiony w odniesieniu do stosowania bardziej rygorystycznego oczyszczania prowadzi do sytuacji, w której państwa członkowskie mogą zachowywać zgodność z dyrektywą, a jednocześnie umożliwiać aglomeracjom stosowanie różnych poziomów redukcji substancji biogennych. Trybunał stwierdził, że stężenie substancji biogennych w ściekach oczyszczonych zrzucanych z 28 skontrolowanych oczyszczalni ścieków w regionie Morza Bałtyckiego jest bardzo zróżnicowane (zob. załącznik IV). Jeśli weźmie się pod uwagę oczyszczalnie ścieków, które były zgodne z dyrektywą w 2013 r., stężenie azotu waha się od 16,4 mg/l w Espoo do 3,7 mg/l w Helsinkach, a stężenie fosforu waha się od 0,9 mg/l w Rydze do 0,1 mg/l w Sztokholmie.

Wsparcie UE na rzecz Rosji i Białorusi może być efektywne pod względem kosztów, ale jego zakres jest bardzo ograniczony w stosunku do potrzeb, a realizacja projektów jest czasochłonna

65

Finansowanie projektów dotyczących ścieków w Rosji i na Białorusi przez UE jest bardzo ograniczone. W latach 2001–2014 z funduszu wsparcia partnerstwa na rzecz środowiska w ramach wymiaru północnego, międzynarodowej inicjatywy mającej na celu rozwiązywanie problemów związanych ze środowiskiem o zasięgu transgranicznym w Europie Północnej, przydzielono 177 mln euro na projekty środowiskowe w Rosji i na Białorusi w ramach programu niejądrowego. Wkład UE wyniósł 44 mln euro. W momencie przeprowadzania kontroli partnerstwo zatwierdziło 18 projektów dotyczących zbierania i oczyszczania ścieków oraz dostarczania wody (15 w Rosji i trzy na Białorusi), na które przeznaczyło ono 71% swoich dotacji.

66

Ocena przedstawiona zgromadzeniu darczyńców w grudniu 2013 r. przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) – zarządzający funduszem partnerstwa – szacuje, że projekty zatwierdzone przez partnerstwo mogą skutkować ograniczaniem ilości azotu o ponad 7 600 t/rok oraz fosforu o 2 300 t/rok. Stanowi to około 7% i 27% napływów z Rosji oraz 9% i 21% napływów z Białorusi, a zatem jest to znaczący wkład w wymaganą redukcję substancji biogennych w Morzu Bałtyckim. Zgromadzeniu nie przedstawiono jednak żadnych danych pochodzących z monitorowania w zakresie osiągniętych poziomów redukcji.

67

Jako że wkład UE w fundusz jest stosunkowo niewielki, a część współfinansowana przez organy krajów otrzymujących jest znaczna, efekt mnożnikowy finansowania unijnego jest duży: na każde 2 euro przekazywane przez UE 98 euro jest pozyskiwane z innych źródeł. Zgodnie z oceną EBOR koszt zmniejszenia ładunku fosforu o jedną tonę w ramach projektów dotyczących ścieków realizowanych przez partnerstwo w Rosji i na Białorusi wynosi 462 000 EUR, co stanowi około jedną piątą kosztów ponoszonych w Finlandii, Szwecji czy Niemczech.

68

Redukcję substancji biogennych z Rosji osiągnięto przede wszystkim dzięki rozbudowaniu i zmodernizowaniu systemu zbierania i oczyszczania ścieków w Petersburgu. Nowe dane przekazane przez operatora systemu pokazują, że stężenie fosforu jest zgodne z normą HELCOM (zob. ramka 1) w 11 z 12 oczyszczalni, a stężenie azotu jest zgodne z normą HELCOM w ośmiu oczyszczalniach.

69

Wdrażanie projektów jest jednak bardzo czasochłonne. Długotrwałe negocjacje w sprawie pożyczek, zmiany przepisów środowiskowych oraz harmonogram zlecania robót sprawiają, że projekty zostają ukończone kilka lat po ich zatwierdzeniu. Według stanu na dzień 31 października 2014 r. tylko cztery z 18 projektów dotyczących infrastruktury ściekowej zostały ukończone, dwa razy mniej niż oczekiwano w odniesieniu do Rosji. Znaczne opóźnienia wystąpiły w „Gminnym programie inwestycji środowiskowych w obwodzie leningradzkim”, zatwierdzonym w 2002 r., oraz w projekcie „Usług wodnych i środowiskowych w Kaliningradzie”, zatwierdzonym w 2005 r., które nie zostały jeszcze ukończone. Ostatni z tych projektów ma duże znaczenie dla Morza Bałtyckiego, ponieważ ładunki z Kaliningradu są drugie pod względem wielkości, zaraz po ładunkach z Petersburga. Na Białorusi nie ukończono jeszcze żadnego z projektów. W związku z tym nadal wymaganych jest wiele działań, aby uzyskać niezbędne redukcje substancji biogennych z tych państw.

Skuteczność działań na rzecz ograniczenia zanieczyszczenia wód substancjami biogennymi z rolnictwa

70

Rolnictwo stanowi główne źródło rozproszonych zanieczyszczeń wód substancjami biogennymi (zob. pkt 4). Obecnie jest ono również źródłem ogólnego zanieczyszczenia substancjami biogennymi, zwłaszcza w państwach, w których zanieczyszczenia pochodzące ze ścieków komunalnych zostały już znacznie ograniczone. Rolnictwo odpowiada na przykład za około dwie trzecie wodnych ładunków azotu w Finlandii, ale w Polsce tylko za jedną trzecią.

71

UE przyjęła dyrektywę azotanową w 1991 r. w celu ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego na obszarach, z których mają miejsce spływy do wód już zanieczyszczonych lub zagrożonych zanieczyszczeniem, tzw. „obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami”, na których należy wdrożyć programy działania dotyczące azotanów. Państwo członkowskie mogło także zastosować wymogi dyrektywy na całym swoim terytorium, jeśli podjęło taką decyzję.

72

W 2005 r. przyjęto zasadę wzajemnej zgodności, która wprowadza zależność między płatnościami otrzymywanymi przez rolników a m.in. ich zgodnością z wymogami środowiskowymi. Rozporządzenia unijne przewidują, że wymogi dotyczące zasady wzajemnej zgodności należy systematycznie kontrolować.

73

Zgodnie z ramową dyrektywą wodną, jeśli środki podstawowe (wdrożenie dyrektywy azotanowej i innych działań na rzecz kontroli zanieczyszczeń rozproszonych – zob. pkt 29) są niewystarczające do osiągnięcia dobrego stanu wód, jak ma to miejsce w odniesieniu do regionu Morza Bałtyckiego, należy wdrożyć środki dodatkowe w zlewniach jednolitych części wód, w przypadku których nie można osiągnąć dobrego stanu wód. Środki dodatkowe muszą być ujęte w planach gospodarowania wodami w dorzeczu. W kontrolowanych państwach członkowskich odpowiadały głównie działaniom w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich współfinansowanych przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

74

Trybunał przeanalizował następujące zagadnienia:

-czy państwa członkowskie skutecznie wdrażają wymogi dyrektywy azotanowej i czy działania następcze Komisji są odpowiednie,

-czy zasada wzajemnej zgodności jest skuteczna z punktu widzenia ochrony wód,

-czy współfinansowane przez UE działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich mające na celu ochronę wód są skuteczne w zakresie redukcji substancji biogennych.

Dyrektywa azotanowa nie jest skutecznie wdrażana pomimo stosunkowo udanych działań następczych ze strony Komisji

Uchybienia w wyznaczaniu obszarów szczególnie narażonych

75

Obszary szczególnie narażone na zanieczyszczenia azotanami powinny obejmować wszystkie obszary, z których mają miejsce spływy do zanieczyszczonych wód (tj. wód eutroficznych, wód o stężeniu azotanów powyżej 50 mg/l) lub zagrożonych zanieczyszczeniem, i które przyczyniają się do zanieczyszczenia azotanami. Państwa członkowskie muszą następnie wdrożyć program działania na tych obszarach. Niemcy, Dania, Finlandia i Litwa nie wyznaczyły konkretnych obszarów, gdyż zdecydowały o zastosowaniu programów działania na całych swoich terytoriach. Pozostałe cztery państwa członkowskie, w szczególności Polska, mimo iż wody z prawie całych ich obszarów spływają do Morza Bałtyckiego, uznały tylko niewielkie części swoich terytoriów za obszary szczególnie narażone na zanieczyszczenia azotanami (Estonia 7%; Łotwa 13%; Polska 4,5% i Szwecja 22%). Komisja zakwestionowała poprawność wyznaczenia obszarów szczególnie narażonych w tych państwach. W przypadku Polski Komisja zwróciła się do Trybunału Sprawiedliwości (zob. pkt 82).

76

Zastosowanie programu działania do całego terytorium, czego dokonano w Finlandii, ułatwia przyjmowanie przepisów, ponieważ są one takie same dla wszystkich rolników. Jednak na obszarach rolnictwa ekstensywnego, na których stosuje się niewielkie ilości nawozów i na których osiągnięto dobry stan wód oraz niski poziom zagrożenia zanieczyszczeniami w odbiornikach wodnych, niektóre wymogi programu działania są zbyteczne, a koszty administracyjne i związane z kontrolami ulegają zwiększeniu. Z drugiej strony na obszarach rolnictwa intensywnego i chowu zwierząt wymogi mogą być niewystarczające do uzyskania redukcji substancji biogennych koniecznych do osiągnięcia dobrego stanu wód śródlądowych i wód Morza Bałtyckiego. Na przykład po 20 latach stosowania dyrektywy azotanowej stan znacznego odsetka jednolitych części wód w południowej Finlandii jest niezadowalający. Finlandia w ostatnim czasie nie ograniczyła także swoich napływów azotu do Morza Bałtyckiego (zob. wykres 2).

77

Do osiągnięcia celów w zakresie zmniejszania napływu fosforu wymaganych jest jeszcze wiele działań (zob. załącznik III). Ponadto dyrektywa azotanowa skupia się na azotanach i nie ustanawia ograniczeń dotyczących stosowania fosforu⁵³. Jako że eutrofizację powoduje fosfor, zastosowanie programu działania dotyczącego azotanów niekoniecznie rozwiąże zatem istniejący problem, a od państw członkowskich może być wymagane wprowadzenie środków dodatkowych. W państwach członkowskich objętych wizytą kontrolną wymogi ograniczające zastosowanie fosforu na gruntach nie zostały ustanowione (zob. pkt 35).

Zróżnicowanie treści programów działania dotyczących azotanów

78

Dyrektywa obejmuje zarówno obowiązkowe, jak i opcjonalne wymogi dla rolników. Dokładne wartości graniczne zostały w niej jednak określone jedynie w odniesieniu do kilku wymogów obowiązkowych, które w związku z tym są stosowane w jednakowy sposób przez wszystkie państwa członkowskie⁵⁴. W przypadku pozostałych wymogów obowiązkowych państwa członkowskie ustanawiają dokładne przepisy w swoich programach działania dotyczących azotanów. W trzech państwach członkowskich objętych wizytą kontrolną przepisy te różniły się pod względem ich surowości i były mniej rygorystyczne niż te określone w badaniu przeprowadzonym na zlecenie Komisji, jak pokazano w tabeli 2.

79

W dyrektywie określono dokładną wartość graniczną w odniesieniu do azotu z obornika, lecz nie w odniesieniu do azotu z nawozów mineralnych. Tymczasem zastosowanie azotu z nawozów mineralnych zwiększyło się⁵⁵. Ponadto dyrektywa w sposób ogólny zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia wartości granicznych w odniesieniu do całkowitej ilości stosowanych nawozów azotowych. Skuteczność takiego wymogu najlepiej jest zapewnić poprzez przygotowanie planów nawożenia przez niezależnych ekspertów i ich zatwierdzenie przez właściwe organy. Zgodnie z dyrektywą azotanową plany i rejestry nawożenia nie są obowiązkowe dla rolników. Program działań w Finlandii nie wymaga od rolników stosowania planów nawożenia, natomiast Polska wymaga prowadzenia rejestrów nawożenia, a także planów nawożenia w przypadku gospodarstw o wielkości powyżej 100 ha, które stanowią 1% całkowitej liczby gospodarstw w Polsce. W tych dwóch państwach wymogi te nie są obowiązkowe, lecz są stosowane dobrowolnie przez rolników i stanowią warunek otrzymania płatności rolnośrodowiskowych⁵⁶. Łotwa wymaga zarówno planów nawożenia, jak i rejestrów dla gospodarstw o wielkości powyżej 20 ha (lub 3 ha w przypadku gospodarstw ogrodniczych), które obejmują 85% gruntów rolnych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami.

80

Ponadto wprowadzenie pewnych wymogów, które trudno jest skontrolować, ponieważ obejmują one zakaz stosowania nawozów w określonych okresach lub na określonych pasach ziemi (zob. III.1.1, II.A.2 i II.A.4 w tabeli 2), byłaby w większym stopniu zapewniona, gdyby wymagane było stosowanie rejestrów nawożenia. W sytuacji gdy nie ma tego rodzaju rejestrów, rzadko można potwierdzić popełnienie naruszenia w sposób niebudzący wątpliwości (i zastosować sankcje), o ile rolnik nie zostanie przyłapany na gorącym uczynku.

Tabela 2

Wymogi w ramach programów działania dotyczących azotanów obowiązujące na koniec 2014 r.

Odniesienie do załączników do dyrektywy azotanowej | Wymogi obowiązkowe
Nawozy | Obornik
III 1.1 Okresy zakazu | „III 1.3 Ograniczenie wykorzystania na gruntach (kg/ha/rok)” | „II.A.2 Tereny o dużym nachyleniu” | „II.A.4 Odległość do cieków wodnych” | „III 1.2 Pojemność zbiorników do przechowywania obornika”
ŁOTWA (w strefach zagrożonych zanieczyszczeniem azotanami) | 4,5 miesiąca dla obornika 5 miesięcy dla nawozów mineralnych | Ziemniaki < 150 Obszary trawiaste od 50 do 190 Zboża jare i nasiona oleiste od 110 do 200 | Wszystkie nawozy zakazane na zboczach o nachyleniu > 17,6% (10°) | 50 m, jeśli nachylenie > 10° 10 m od wód na obszarach chronionych | 6 miesięcy w przyp. produkcji obornika stałego 7 miesięcy w przyp. produkcji obornika płynnego
POLSKA (w strefach zagrożonych zanieczyszczeniem azotanami) | Od 3,5 do 4,5 miesiąca dla obornika stałego 6,5 miesiąca dla obornika płynnego i nawozów mineralnych | Ziemniaki od 100 do 200 Obszary trawiaste i kiszonka od 260 do 300 Zboża jare i nasiona oleiste od 100 do 240 | Niektóre nawozy zakazane na zboczach o nachyleniu > 10% | Od 5 do 20 m | 6 miesięcy w przyp. produkcji obornika
FINLANDIA (terytorium całego kraju) | 6 miesięcy | Ziemniaki < 139 Obszary trawiaste, kiszonka < 250 Zboża jare i nasiona oleiste < 170 | Obornik zakazany na zboczach o nachyleniu > 10% | 5 m 10 m, jeśli nachylenie wynosi > 2% | 12 miesięcy w przyp. produkcji obornika
Badanie przeprowadzone w imieniu Komisji | Finlandia 8 miesięcy Łotwa i Polska 7 miesięcy (2 miesiące mniej dla obornika stałego w przypadku braku szczególnych zagrożeń) | Ziemniaki < 130 w Finlandii < 90 na Łotwie i w Polsce | Wszystkie nawozy zakazane na zboczach o nachyleniu > 8% i długości 100 m | 25 m wzdłuż cieków wodnych na obszarach jednolitych części wód wrażliwych na eutrofizację 50 m w przypadku terenów położonych na zboczach 3 do 10 m wzdłuż rowów i małych strumieni | Finlandia – 9 miesięcy w przyp. produkcji obornika Łotwa i Polska – 8 miesięcy

Obszary trawiaste i kukurydza na kiszonki < 90 i < 210 w Finlandii
< 100 i < 250 na Łotwie i w Polsce

Zboża jare i nasiona oleiste < 70 w Finlandii
< 60–80 na Łotwie i w Polsce

| Równe normom przyjętym w badaniu lub bardziej rygorystyczne
| Bliskie normom przyjętym w badaniu
| Dużo niższe niż normy przyjęte w badaniu
| Zdecydowanie dużo niższe niż normy przyjęte w badaniu

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Badanie przeprowadzone w imieniu Komisji, „Recommendations for establishing Actions Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agriculture sources” (Zalecenia dotyczące ustanawiania programów działania w ramach dyrektywy 91/676/EWG dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego) (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant Research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Hiszpania, Instytut Technologiczno-Przyrodniczy (ITP), Warszawa, Polska, Szwedzki Instytut Inżynierii Rolnictwa i Środowiska (JTI), Uppsala), grudzień 2011 r.

Działania następcze Komisji były stosunkowo udane, ale czasochłonne

81

Komisja powinna zapewnić, by dyrektywa azotanowa została prawidłowo wdrożona przez państwa członkowskie⁵⁷. Jednak to państwa członkowskie zatwierdzają wyznaczenie obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami i programy działania dotyczące azotanów. Co cztery lata państwa członkowskie muszą przedłożyć Komisji sprawozdanie (sprawozdanie dotyczące art. 10) zawierające uzasadnienie wyznaczenia obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami, wyniki monitorowania zanieczyszczenia wody przez azotany i podsumowanie programów działania. Jeśli Komisja uważa, że dyrektywa nie została wdrożona prawidłowo, jedynym środkiem przymusu, jakim dysponuje, są działania prawne.

82

Od 2010 r. Komisja prowadziła dialog ze wszystkimi państwami członkowskimi w regionie Morza Bałtyckiego, co pomogło wprowadzić zmiany w ogólnych przepisach dotyczących nawozów. Najnowsze programy działania, w których zaostrzono niektóre wymogi, zostały wprowadzone w Finlandii i na Łotwie pod koniec 2014 r. W 2008 r. Komisja zwróciła się do Polski o rozszerzenie zakresu obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami oraz poprawę programów działania. Po wydaniu orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości (C-356/13) w 2014 r. Polska uruchomiła procedury ustawodawcze w celu ponownego wyznaczenia obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami oraz zmiany przepisów dotyczących nawozów i programów działania na 2016 r.

83

Procedura działań następczych prowadzonych przez Komisję jest czasochłonna, co wynika po części z faktu, że wymogi dyrektywy są sformułowane w sposób ogólnikowy i wymagają od państw członkowskich określenia szczegółowych przepisów wykonawczych. Komisja potrzebuje także naukowej wiedzy fachowej w celu dokonania oceny, czy przepisy państw członkowskich są wystarczająco rygorystyczne, by zapewnić poziom ochrony wód określony w dyrektywie. Po przeprowadzeniu badania opisanego w tabeli 2 i uzyskaniu dodatkowych dowodów naukowych Komisja zwiększyła intensywność swoich działań, ale zalecenia wynikające z tego badania są czasem kwestionowane przez państwa członkowskie. W momencie przeprowadzania kontroli trwały rozmowy z Estonią i Szwecją oraz otwarte było postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec Estonii. Komisja zgodziła się, by Łotwa, zamiast rozszerzenia zakresu obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami, przyjęła odpowiednie przepisy dotyczące stosowania azotanów poza tymi obszarami. Te dwie opcje mogą jednak nie być w równym stopniu skuteczne. Podczas gdy wymogi mające zastosowanie do obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami są egzekwowane w ramach mechanizmu unijnego, wymogi stosowane poza tymi obszarami nie są w pełni objęte podobnymi kontrolami (zob. pkt 85).

Zasada wzajemnej zgodności pomaga egzekwować dyrektywę azotanową i inne wymogi dotyczące nawożenia, ale nie jest w pełni skuteczna

Nie wszystkie wymogi dotyczące stosowania nawozów są objęte zasadą wzajemnej zgodności

84

Dyrektywa azotanowa nie obejmowała szczegółowych przepisów dotyczących egzekwowania ustanowionych w niej wymogów. Od czasu gdy wprowadzono system kontroli zasady wzajemnej zgodności, wymogi mające zastosowanie do obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami muszą zostać skontrolowane pod względem wzajemnej zgodności. Oznacza to, że jeśli wymogi nie zostaną spełnione, można nałożyć karę na rolnika. Choć przepisy sektorowe i mechanizmy ich egzekwowania mają zastosowanie do wszystkich rolników, sankcje z tytułu niezachowania wzajemnej zgodności można nałożyć jedynie na beneficjentów płatności w ramach WPR.

85

Ponadto państwa członkowskie muszą ustanowić normy, zwane normami dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w odniesieniu do kwestii określonych w przepisach unijnych, tak aby utrzymywać grunty w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Norma dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska istotna dla jakości wody, w ramach której należy sprecyzować wymogi dotyczące nawożenia, to norma dotycząca ustalenia stref buforowych wzdłuż cieków wodnych⁵⁸.

86

Nie wszystkie wymogi krajowe dotyczące stosowania nawozów poza obszarami szczególnie narażonymi na zanieczyszczenia azotanami wchodzą jednak w zakres norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i w związku z tym nie wszystkie są objęte zasadą wzajemnej zgodności⁵⁹. Wymogi nieobjęte tą zasadą są sprawdzane przez krajowe organy ochrony środowiska i mogą wiązać się z nakładaniem sankcji na mocy prawa krajowego. Na kontrole te miały jednak wpływ niedociągnięcia w procedurach ustalania próby kontrolnej (Polska). Ponadto nie wszystkie mające zastosowanie wymogi były objęte kontrolami (Łotwa). Na Łotwie dodatkowe kontrole obejmowały tylko wymogi dotyczące przechowywania obornika i gospodarowania nim.

87

Ponadto przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała, że norma dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotycząca stref buforowych nie była zbyt surowa (zob. ramka 2).

Ramka 2

Przykłady wymogów w ramach norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska ustalających strefy buforowe wzdłuż cieków wodnych

Normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, obowiązujące wszystkich rolników od 2013 r., musiały odpowiadać co najmniej wymogom obowiązującym rolników na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami. W tabeli 2 (wymóg II.A.4) przedstawiono ogromną różnorodność w definiowaniu wymogów.

W fińskiej normie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dodatkowo sprecyzowano, że uprawa nie jest dozwolona w strefie o szerokości 0,60 m od granicy cieku wodnego. Łotwa i Polska nie wykorzystały możliwości ustanowienia strefy nieuprawianych gruntów w ramach normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Kontrole wzajemnej zgodności wykazują wysoki odsetek przypadków nieprzestrzegania wymogów dotyczących ochrony wód przed substancjami biogennymi

88

We wszystkich trzech państwach członkowskich objętych wizytą kontrolną podczas ustalania próby nie wzięto pod uwagę konkretnych zagrożeń związanych z ładunkami substancji biogennych (zob. tabela 3).

Tabela 3

Czynniki związane z ładunkami substancji biogennych brane pod uwagę podczas ustalania próby na potrzeby kontroli wzajemnej zgodności

Gospodarstwa powodujące większe zagrożenie w odniesieniu do zanieczyszczenia wody substancjami biogennymi | LV | PL | FI
Położone w pobliżu cieków wodnych | NIE | TAK | NIE
Położone na zboczach | NIE | TAK | NIE
O gęstości obsady wynoszącej > 1,7 DJP/ha | NIE | NIE | NIE

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

89

Instrukcje dotyczące kontroli w państwach członkowskich nie zawsze są wystarczająco szczegółowe, aby zapobiec nieprawidłowemu przeprowadzaniu niektórych kluczowych kontroli. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała na przykład, że w instrukcji nie wymagano potwierdzenia wiarygodności rejestrów nawozów poprzez uzgodnienie stanu na podstawie faktur (Polska) lub zapasów nawozów (Polska i Łotwa). Czas prowadzenia kontroli (głównie od lipca do października) nie jest odpowiedni, by sprawdzić wymogi dotyczące miesięcy zimowych. Problem ten został już wcześniej wskazany przez Trybunał⁶⁰.

90

W trzech państwach objętych wizytą kontrolną odnotowano wysoki wskaźnik nieprzestrzegania wymogów na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami. Wskaźnik ten wynosił od 17% do 32% gospodarstw skontrolowanych w 2013 r. Przypadki braku zgodności z wymogami w większości dotyczyły obiektów do przechowywania obornika, które nie były dostępne lub były nieodpowiednie, oraz problemów z badaniem zawartości azotu w oborniku (Finlandia), braku zgodności z ograniczeniami w zakresie stosowania azotu z obornika (Polska), niewłaściwych planów nawożenia i braku rejestrów nawozów (Łotwa). Oznacza to, że system kontroli ma ograniczony efekt odstraszający, co zostało już wskazane przez Trybunał w poprzednich sprawozdaniach⁶¹.

Działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich współfinansowane przez UE w latach 2007–2013 miały niewielki wpływ na zmniejszenie zanieczyszczenia substancjami biogennymi w jednolitych częściach wód w skontrolowanych państwach członkowskich

91

Środki dodatkowe w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. miały na celu zmniejszenie zanieczyszczenia substancjami biogennymi pochodzącymi z rolnictwa i miały zasadniczo taki sam charakter jak działania ustanowione w programach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013, tj. obejmowały inwestycje w gospodarstwa związane z przechowywaniem obornika oraz działania na rzecz poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich⁶². W ramach programów rozwoju obszarów wiejskich działania te mają jednak na celu osiągnięcie wielorakich celów środowiskowych i co do zasady wszyscy rolnicy mogą stosować je dobrowolnie niezależnie od lokalizacji gospodarstwa. W planach gospodarowania wodami w dorzeczu działania te stanowią natomiast podstawowe narzędzie poprawy stanu wód i mają być stosowane na określonych obszarach.

92

Ponadto gdy przyjmowane były plany gospodarowania wodami w dorzeczu⁶³, znaczna część środków na rozwój obszarów wiejskich została już rozdysponowana, w szczególności na programy rolnośrodowiskowe, ale niekoniecznie na obszarach określonych w planach gospodarowania wodami w dorzeczu. W celu realizacji tych programów na wskazanych obszarach niezbędna byłaby lepsza koordynacja między organami odpowiedzialnymi za rozwój obszarów wiejskich i tymi odpowiedzialnymi za gospodarkę wodną lub konieczne byłyby dodatkowe środki finansowe. Zastosowanie tych rozwiązań należało jednak do rzadkości⁶⁴.

Inwestycje współfinansowane ze środków unijnych pomogły rolnikom w lepszym gospodarowaniu obornikiem, ale jedynie częściowo objęły one gospodarstwa produkujące największe ilości zanieczyszczeń

93

Brak odpowiednich obiektów do przechowywania obornika uznano za poważny problem dotyczący prawie wszystkich gospodarstw na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami w Polsce. Również na Łotwie uznano ten problem za istotny. Został on podjęty z różnym powodzeniem w ramach pierwszych polskich i łotewskich programów rozwoju obszarów wiejskich (w latach 2004–2006)⁶⁵. Ponadto plany gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. zostały opracowane w oparciu o założenie, że udoskonalenie obiektów do przechowywania obornika na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami oraz w zlewniach określonych jednolitych części wód było nadal konieczne. Plany gospodarowania wodami w dorzeczu w Finlandii także obejmowały to działanie.

94

Podczas wdrażania programów rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013 żadne z trzech państw członkowskich objętych wizytą kontrolną nie nadało jednak priorytetu dotacjom na udoskonalenie obiektów do przechowywania obornika w gospodarstwach położonych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami lub stanowiących większe zagrożenie dla ochrony wód, takich jak gospodarstwa o wysokiej gęstości obsady i położone w zlewniach jednolitych części wód, których stan jest niezadowalający.

Kilka czynników ograniczyło skuteczność działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich ukierunkowanych na ochronę wód

95

Pod względem zmniejszania zanieczyszczenia wód substancjami biogennymi najbardziej istotne programy rolnośrodowiskowe nie były ukierunkowane geograficznie na problematyczne obszary określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu. Są to często obszary rolnictwa intensywnego lub obszary szczególnie narażone na zanieczyszczenia azotanami, a także obszary ulegające erozji, a zatem charakteryzujące się znacznymi spływami substancji biogennych do wód. Nawet jeśli kilka programów rolnośrodowiskowych i działań dotyczących zalesiania było dobrze ukierunkowanych, zapotrzebowanie na nie wśród rolników było niewielkie. Na przykład w Finlandii w ramach programów „ustalanie stref buforowych (strefy nadbrzeżne)” i „skuteczne zmniejszenie ładunków substancji biogennych (fosfor)” osiągnięto odpowiednio 57% i 15% ich celów (liczba hektarów). Na Łotwie program „ściernisko w okresie zimowym” osiągnął poziom realizacji celów bliski 59%, a w Polsce działanie „zalesianie” osiągnęło w tym względzie 50%. Według organów krajowych niskie wyniki spowodowane były złożonością działań i niską kwotą dotacji, w szczególności dla gospodarstw intensywnych, które są zasadniczo zlokalizowane na tych obszarach.

96

W rezultacie najbardziej istotne programy rolnośrodowiskowe są niewystarczająco wykorzystane na obszarach zagrożonych zanieczyszczeniem substancjami biogennymi w skontrolowanych państwach członkowskich. Na przykład na Łotwie i w Polsce większość obszarów objętych programami „rolnictwo ekologiczne”, „ochrona gleb i wód” oraz „buforowe strefy trawiaste” stanowią grunty rolne położone poza obszarami szczególnie narażonymi na zanieczyszczenia azotanami (zob. tabela 4).

Tabela 4

Wdrażanie programów rolnośrodowiskowych istotnych dla ochrony wód na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami

| % obszarów objętych programami położonych w strefach zagrożonych zanieczyszczeniem azotanami
Programy rolnośrodowiskowe istotne dla ochrony wód | LV | PL
Rolnictwo ekologiczne | 5,2 | 1,6
Rolnictwo zrównoważone | 28,8 | 11,6
Ochrona gleb i wód | 10,9 | 7,5
Buforowe strefy trawiaste | 0,0 | 2,4

Uwaga: Finlandia nie została ujęta w tabeli, gdyż terytorium całego kraju zostało określone jako obszar szczególnie narażony na zanieczyszczenia azotanami.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

97

Ponadto pewne wymogi programów rolnośrodowiskowych nie były wystarczająco surowe, tzn. były tylko nieco bardziej rygorystyczne niż wymogi podstawowe, tj. wymogi dotyczące zasady wzajemnej zgodności oraz minimalne wymogi dla nawozów i pestycydów⁶⁶. Na przykład w Polsce program rolnośrodowiskowy dotyczący ustanowienia strefy nieuprawianych gruntów porośniętych trawą i rosnącymi naturalnie krzewami wzdłuż cieków wodnych wymaga, by strefa ta miała szerokość 5 m, podczas gdy wymagana minimalna szerokość jest o wiele większa w innych państwach członkowskich, np. 15 m. W Finlandii wymogi dotyczące planów nawożenia i pokrywania gleby roślinnością w okresie zimowym mogłyby być włączone do wymogów podstawowych. Dokonano tego na Łotwie (zob. pkt 79) w odniesieniu do obu wymogów oraz w Polsce w zakresie drugiego z wymogów (zob. pkt 86 i przypis 59).

98

Kontrola wykazała także, że żadne z państw członkowskich graniczących z Morzem Bałtyckim nie ujęło działania „płatności związane z ramową dyrektywą wodną” w swoich programach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 i 2014–2020 (z wyjątkiem Danii w latach 2007–2013). Zostało to wyjaśnione faktem, że w ramach tego działania można wspierać wyłącznie czynności wykraczające poza wymogi podstawowe i obowiązkowe dla rolników na obszarach określonych w planach gospodarowania wodami w dorzeczu. Tego rodzaju działania nie zostały uwzględnione w pierwszych planach gospodarowania wodami w dorzeczu w większości państw członkowskich w basenie Morza Bałtyckiego.

99

Z jednej strony gospodarstwa produkujące największe ilości zanieczyszczeń nie stosują w wystarczającym stopniu programów rolnośrodowiskowych, gdyż oferują one ograniczone wypłaty odszkodowania, a z drugiej strony państwa członkowskie nie nakładają na te gospodarstwa kar wymaganych na potrzeby ochrony wód. W sprawozdaniu specjalnym nr 23/2015 (pkt 154–161) wyjaśniono trudności związane z praktycznym zastosowaniem zasady „zanieczyszczający płaci” w rolnictwie.

W okresie programowania 2014–2020 dostępne są narzędzia zwiększające skuteczność działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich ukierunkowanych na ochronę wód, ale nie są one jeszcze w pełni wykorzystywane

100

Rozporządzenie (UE) nr 1305/2013⁶⁷ przewiduje specjalny priorytet dotyczący ochrony wód w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich oraz ustanawia uwarunkowania ex ante, które należy spełnić w odniesieniu do wdrażania ramowej dyrektywy wodnej i przepisów środowiskowych mających zastosowanie do rolnictwa.

101

Podczas oceny programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020 przed ich zatwierdzeniem Komisja nalegała, by państwa członkowskie odpowiednio ukierunkowywały działania na obszary w największej potrzebie. Komisja wymagała także większej spójności między planami gospodarowania wodami w dorzeczu (projekty gotowe do zatwierdzenia przed końcem 2015 r.) a programami rozwoju obszarów wiejskich, zwłaszcza pod kątem ukierunkowania geograficznego⁶⁸. Ponadto zwróciła się o wprowadzenie bardziej rygorystycznych wymogów podstawowych oraz surowszych wymogów w ramach poszczególnych programów rolnośrodowiskowych, a także o unikanie nakładania się działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich i nowo wprowadzonych praktyk w zakresie zazieleniania⁶⁹. W praktyce rozmowy z Komisją doprowadziły do wprowadzenia usprawnień w działaniach w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich mających na celu ochronę jakości wody⁷⁰.

102

W wyniku tego niektóre programy rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020 zostały jednak zatwierdzone częściowo lub warunkowo, ponieważ w momencie ich zatwierdzania państwa członkowskie nadal opracowywały swoje plany gospodarowania wodami w dorzeczu z 2015 r., zmieniały przepisy dotyczące wymogów podstawowych lub ustanawiały praktyki w zakresie zazieleniania. Będzie to skutkować opóźnieniami we wdrażaniu niektórych działań.

Wartość dodana strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego w odniesieniu do zmniejszania napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego

103

Strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego została zapoczątkowana w 2009 r. jako pionierska inicjatywa mająca na celu zastosowanie podejścia makroregionalnego⁷¹ do rozwoju regionalnego oraz utworzenie m.in. powiązań między organami odpowiedzialnymi za kwestie środowiskowe i rolne. W ramach celu cząstkowego strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego o nazwie „Czystość wód w Morzu Bałtyckim” przyjęto cele w zakresie zmniejszania napływu substancji biogennych określone w bałtyckim planie działań HELCOM. W związku z tym wartość dodana w tym obszarze powinna obejmować wsparcie i przyspieszenie wdrażania bałtyckiego planu działań HELCOM dzięki nowej strukturze zarządzania, łączeniu różnych polityk sektorowych i zasobów, angażowaniu szerokiej rzeszy zainteresowanych stron (publicznych, prywatnych, społeczeństwa obywatelskiego) oraz wzmocnieniu współpracy międzynarodowej⁷².

104

Trybunał przeanalizował następujące zagadnienia:

-czy strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego ma istotny wpływ na zmniejszenie ładunków substancji biogennych,

-czy opracowano innowacyjne projekty i rozpowszechniono wynikające z nich najlepsze praktyki,

-czy Komisja podjęła działania w celu zapewnienia, by programy operacyjne i programy rozwoju obszarów wiejskich były dostosowane do celów strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego w zakresie redukcji substancji biogennych.

Skomplikowana sieć zarządzania i wartość dodana, którą trudno ocenić

105

Strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego opiera się na zasadzie trzech „nie”: „nie” dla nowych przepisów, „nie” dla nowych środków oraz „nie” dla nowych instytucji. Nawet jeśli w założeniu nowe instytucje nie miały zostać utworzone, w praktyce strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego obejmuje obszerną sieć grup i podmiotów. Dołączyły one do licznych podmiotów już działających w regionie Morza Bałtyckiego. Pod względem praktycznym ciężko jest jednak ocenić wartość dodaną tej strategii dla działań państw członkowskich zmierzających do zmniejszenia napływów substancji biogennych, jako że nie istnieją ramy monitorowania, które umożliwiłyby odróżnienie rezultatów osiągniętych dzięki strategii od wyników już realizowanych działań.

Projekty przewodnie pomagają upowszechniać dobre praktyki, ale ich wpływ na redukcję substancji biogennych nie został potwierdzony

106

Oczekiwano, że zainteresowane strony, takie jak organy państw członkowskich, partnerzy biznesowi, uniwersytety i organizacje pozarządowe, będą opracowywać innowacyjne projekty, wykorzystując i rozwijając najlepsze praktyki. Najważniejsze projekty przewodnie strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego, ich cele, koszty i źródła finansowania zostały przedstawione w załączniku V.

107

Projekty przewodnie „Baltic Manure” i „Baltic Deal” przyczyniły się do rozpowszechnienia dobrych praktyk w dziedzinie rolnictwa. Niemniej jednak niektóre projekty przewodnie obejmowały bardzo małe inwestycje bezpośrednie w obszarze zmniejszania ładunków substancji biogennych. Inne projekty, które nie uzyskały statusu projektów przewodnich, były równie istotne z punktu widzenia ograniczenia substancji biogennych, np. projekty „Baltic Compass” i „Baltic Compact” dotyczące zanieczyszczeń pochodzenia rolniczego oraz projekt PURE dotyczący oczyszczania ścieków komunalnych z fosforu.

108

Określenie wkładu projektu przewodnich i innych projektów finansowanych w ramach programu na rzecz regionu Morza Bałtyckiego w ograniczenie ilości substancji biogennych jest skomplikowane. Projekty przewodnie w większości przypadków same w sobie nie prowadzą do uzyskania natychmiastowych, wymiernych rezultatów, jako że często pełnią funkcję pilotażową w odniesieniu do pożądanych, szerzej zakrojonych działań w danej dziedzinie. W niektórych przypadkach są one częściowo zbędne, gdyż te same rezultaty można osiągnąć za pośrednictwem innych, finansowanych przez UE projektów badawczych i ocen i już przeprowadzonych przez Komisję.

W programach operacyjnych należy w większym stopniu uwzględnić strategię Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego

109

Jedną z trzech zasad strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego jest „nie” dla nowych środków finansowych. Oczekuje się raczej lepszego ukierunkowania unijnych środków na cel spójności i funduszy krajowych na wspieranie celów makroregionalnych oraz ich wydajniejszego wykorzystania. Ponieważ strategię Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego ustanowiono w 2009 r., w połowie okresu programowania 2007–2013, zakres, w jakim strategia makroregionalna mogła wpłynąć na przydział środków na rzecz poszczególnych priorytetów w programach operacyjnych, był od samego początku ograniczony.

110

W okresie programowania 2014–2020 zakres, w jakim strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego mogła wpłynąć na opracowanie polityki spójności i rozwoju obszarów wiejskich, uległ zwiększeniu⁷³. Kontrola wykazała, że dokumenty programowe na lata 2014–2020 (umowy partnerstwa i programy operacyjne) zostały ocenione przez Komisję w sposób ustrukturyzowany i standardowy. Komisja zwróciła szczególną uwagę na powiązania między strategią Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego a priorytetami określonymi w programach oraz na mechanizmy koordynacji między strukturami zarządzania środkami UE i strategią.

111

Trybunał stwierdził jednak w związku z celem cząstkowym „Czystość wód w Morzu Bałtyckim”, że strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego miała niewielki wpływ na priorytety państw członkowskich⁷⁴. Przykładowo szwedzkie i fińskie programy operacyjne prawie w ogóle nie nawiązują do tego konkretnego celu cząstkowego strategii. Odnośne działania łotewskie i polskie dotyczą natomiast infrastruktury ściekowej, która i tak jest wymagana do celów zapewnienia zgodności z dyrektywami UE, niezależnie od istnienia strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego. Państwa członkowskie mogą zwiększyć przydział środków UE na ochronę wód w okresie programowania 2014–2020 tylko w bardzo ograniczonym zakresie, ponieważ 50% środków z EFRR w regionach objętych celem „Konwergencja” i 80% w innych regionach jest przeznaczonych na zaledwie trzy cele tematyczne. Nie obejmują one ochrony środowiska.

112

Po przedstawieniu zaleceń przez Komisję w trzech z czterech przeanalizowanych krajowych programów operacyjnych nadano specjalny priorytet projektom związanym ze strategią Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego⁷⁵. Żaden z tych projektów nie obejmował jednak celów lub wskaźników w zakresie zmniejszania napływu substancji biogennych, w związku z czym trudno jest ocenić ich wkład w cel cząstkowy strategii dotyczący czystości wód. We wszystkich czterech programach operacyjnych włączono krajowe struktury strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego do komitetów monitorujących.

18 Dokument SWD(2014) 49 final z dnia 20 lutego 2014 r. dołączony do sprawozdania Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego „Pierwsza faza wdrażania dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej (2008/56/WE) – Ocena i wytyczne Komisji Europejskiej”.

19 Model SANBALT został opracowany w ramach programu badawczego MARE w Szwecji (prof. Wulff et al., Baltic Nest Institute, 2007 r.).

20 Deklaracja z posiedzenia ministerialnego HELCOM, Kopenhaga, październik 2013.

21 Państwa niebędące sygnatariuszami, które znacznie przyczyniają się do napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego: Białoruś, Republika Czeska i Ukraina. Oczekiwane ograniczenia w tych państwach wynikają z protokołu z Göteborga.

22 Deklaracja z posiedzenia ministerialnego HELCOM z 2013 r., „Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs and updated Country Allocated Reduction Targets of BSAP” (Sprawozdanie podsumowujące dotyczące opracowania skorygowanych maksymalnych dopuszczalnych napływów oraz zaktualizowanych celów redukcji dla poszczególnych państw w ramach bałtyckiego planu działań).

23 Dane przedstawiono podczas 48. spotkania szefów delegacji HELCOM w dniach 10.6.2015–11.6.2015, Tallinn. Kierownik ds. danych uważa dane na temat napływów substancji biogennych w 2012 r. za niepewne (z oznaczeniem „test value”).

24 HELCOM, piąta okresowa ocena ładunków zanieczyszczeń odprowadzanych do Bałtyku (PLC-5) – 2011 r.

25 COM(2013) 683 final z dnia 4 października 2013 r. „Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie wykonania dyrektywy Rady 91/676/EWG dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego na podstawie sprawozdań państw członkowskich za okres 2008–2011”.

26 Ilość substancji biogennych stosowanych na gruntach rolnych zmniejszyła się we wszystkich państwach członkowskich w regionie Morza Bałtyckiego z wyjątkiem Niemiec i Polski. Stężenie azotanów w wodach powierzchniowych zmniejszyło się lub utrzymało na takim samym poziomie we wszystkich państwach członkowskich w regionie Morza Bałtyckiego z wyjątkiem Łotwy, chociaż nowsze dane wskazują na spadek także w tym państwie członkowskim.

27 Krajowy program wdrażania bałtyckiego planu działań został opracowany w 2010 r. przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska oraz zaktualizowany w 2013 r., ale nie został jeszcze przyjęty przez polski rząd.

28 Odra i Wisła stanowią część zlewni Morza Bałtyckiego, a ich dorzecza obejmują około 93% terytorium Polski. Opinia ekspertów oparta jest na badaniu przygotowanym w 2012 r. na zlecenie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, „Weryfikacja wartości granicznych dla oceny stanu ekologicznego rzek i jezior w zakresie elementów fizykochemicznych z uwzględnieniem warunków charakterystycznych dla poszczególnych typów wód”, s. 180 (Garcia et al, 2012).

29 Kymijoki-Zatoka Fińska, zachodni obszar dorzecza (Finlandia), Dźwina, Lelupa, Windawa i Gauja (Łotwa) oraz Wisła i Odra (Polska) wpływające do takich akwenów morskich, jak Zatoka Fińska, Zatoka Ryska i Bałtyk Właściwy.

30 Cele i wskaźniki dotyczące redukcji substancji biogennych zostały zdefiniowane w Danii, w jednym z nadbałtyckich krajów związkowych Niemiec oraz w ramach jednego planu gospodarowania wodami w dorzeczu w Finlandii. Na Łotwie wszystkie plany gospodarowania wodami w dorzeczu określają oczekiwane ograniczenie substancji biogennych pochodzących ze ścieków komunalnych.

31 Dokument SWD(2012) 379 final z dnia 14 listopada 2012 r. dołączony do sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wykonania ramowej dyrektywy wodnej (2000/60/WE). Plany gospodarowania wodami w dorzeczu.

32 Sprawozdanie specjalne Trybunału nr 4/2014 oraz sprawozdanie specjalne Trybunału nr 23/2015.

33 Rozporządzenie (WE) nr 648/2004, zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 259/2012 z dnia 14 marca 2012 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 648/2004 w odniesieniu do stosowania fosforanów i innych związków fosforu w detergentach dla konsumentów przeznaczonych do prania i detergentach dla konsumentów przeznaczonych do automatycznych zmywarek do naczyń (Dz.U. L 94 z 30.3.2012, s. 16).

34 We wszystkich pozwoleniach środowiskowych dla oczyszczalni w aglomeracjach o wydajności od 160 do 16 900 RLM w południowej i południowo-wschodniej Finlandii wydanych w 2014 r. ustanowiono ograniczenia dla fosforu, które były co najmniej tak samo rygorystyczne jak te określone w zaleceniu HELCOM 28E/5.

35 Wymogi określone w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich, które muszą spełniać (dodatkowo względem obowiązkowych zasad wzajemnej zgodności) rolnicy korzystający z płatności rolnośrodowiskowych.

36 F. Amery (ILVO) i O.F. Schoumans (Alterra Wageningen UR) „Agricultural Phosphorus legislation in Europe” (Przepisy w sprawie fosforu w rolnictwie w Europie), kwiecień 2014.

37 W Finlandii średnia ilość stosowanego fosforu wynosi około 10 kg/ha/rok, chociaż na niektórych obszarach przekracza 25 kg/ha/rok (źródło: „Report on the implementation of HELCOM Recommendations within the competence of HELCOM LAND adopted since HELCOM BSAP (2007)” (Sprawozdanie w sprawie wdrażania zaleceń HELCOM w ramach kompetencji HELCOM LAND przyjętych od czasu bałtyckiego planu działań HELCOM w 2007 r.), s. 10). W Polsce stosowanie fosforowych nawozów mineralnych wykazywało tendencję zwyżkową, po czym ustabilizowało się na poziomie około 25 kg/ha/rok (źródło: „Raport o stanie środowiska w Polsce w 2008 r.”, GIOŚ 2010). Gleby na co najmniej 20% wykorzystywanych gruntów rolnych mają wysoką lub bardzo wysoką średnią zawartość fosforu (źródło: „Monitoring chemizmu gleb ornych Polski”, Okręgowa Stacja Chemiczno-Rolnicza w Lublinie, 2005).

38 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 24 z 29.1.2008, s. 8), zastąpiona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. L 334 z 17.12.2010, s. 17).

39 Ta szczegółowa ocena różnych źródeł zanieczyszczeń określana jest mianem „podejścia opartego na podziale źródeł zanieczyszczeń” (wszechstronne oceny ładunków zanieczyszczeń wodnych – PLC), które określa pod względem ilościowym zrzuty ze źródeł punktowych (aglomeracje, przemysł i gospodarstwa rybackie) oraz z rozproszonych źródeł zanieczyszczeń (rolnictwo, działalność leśna, depozycja atmosferyczna, budynki mieszkalne o zabudowie rozproszonej i wody deszczowe), a także naturalne straty do śródlądowych wód powierzchniowych.

40 LOAD 7-2014, 3-2. Protokół posiedzenia grupy ekspertów w sprawie monitorowania postępów krajowych w osiąganiu celów w zakresie redukcji substancji biogennych określonych w bałtyckim planie działań (Ryga, Łotwa, 12–14 marca 2014 r.). „Podczas posiedzenia zwrócono uwagę na znaczenie informacji dotyczących oczekiwanej redukcji substancji biogennych nie tylko do celów monitorowania bałtyckiego planu działań […], ale także w celu zapewnienia lepszych synergii między ramową dyrektywą wodną a dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej”.

41 Obszar, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych lub do końcowego punktu zrzutu.

42 Równoważna liczba mieszkańców (RLM): ilościowe określenie ładunku zanieczyszczenia ścieków za pomocą „równoważnej” liczby osób, które wytworzyłyby odpady o tym samym ładunku. 1 RLM odpowiada ładunkowi zanieczyszczenia ścieków wytworzonemu przez jednego mieszkańca.

43 Biochemiczne zapotrzebowanie na tlen (BZT), chemiczne zapotrzebowanie na tlen (ChZT) i zawiesina ogólna.

44 Sprawozdanie specjalne Trybunału nr 2/2015.

452002 r.: 1 378 aglomeracji i 41 mln RLM. 2006 r.: liczba aglomeracji i wielkość ładunku zwiększone odpowiednio o 26% i 12%. 2013 r.: wartości zmniejszone odpowiednio o 10% i 16% w porównaniu z 2006 r.

46 Inwestycje w oczyszczanie ścieków w 15 miastach o ponad 10 000 mieszkańców (dorzecza rzek Dźwina i Gauja) oraz w kilku aglomeracjach o liczbie mieszkańców poniżej 2 000.

47 Zob. sprawozdanie specjalne nr 2/2015, pkt 65–67.

48 Nowy okres programowania 2007–2013: Wytyczne dotyczące metodologii przeprowadzania analizy kosztów i korzyści, dokument roboczy nr 4, 8/2006.

49 Sprawozdanie specjalne Trybunału nr 2/2015.

50 Decyzja wykonawcza Komisji 2014/431/UE z dnia 26 czerwca 2014 r. dotycząca formatu sprawozdań na temat krajowych programów wdrażania dyrektywy Rady 91/271/EWG (Dz.U. L 197 z 4.7.2014, s. 77).

51 Program „EU Pilot” to pierwszy krok w kierunku rozwiązania problemu, tak aby w miarę możliwości uniknąć formalnych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

52 Sprawa C-438/07 – załączniki 2 i 3 do szwedzkich dokumentów obronnych przedstawionych Trybunałowi Sprawiedliwości.

53 W dyrektywie problem ten został podjęty jedynie pośrednio, w ramach wymogu „ograniczenia rolniczego wykorzystania nawozów”, ponieważ co do zasady azotany i fosfor występują razem w nawozach (wraz z innymi substancjami biogennymi). Wymóg ten nie gwarantuje jednak ograniczenia stosowania fosforu, gdyż proporcje różnych substancji biogennych w nawozach dostępnych w handlu nie są jednakowe.

54 Załącznik III pkt 2, ograniczenie stosowania azotu z obornika do 170 kg/ha/rok oraz załącznik II lit. A pkt 3, zakaz wykorzystania nawozu na gruntach nasyconych wodą, zatopionych, przemarzniętych lub pokrytych śniegiem.

55 Jak wynika z danych Eurostatu, w latach 2004–2012 zastosowanie azotu z nawozów mineralnych ogółem wzrosło w ujęciu rocznym średnio o 4% w Estonii, na Łotwie i Litwie oraz w mniejszym zakresie w Polsce i Szwecji. Zmniejszyło się ono w ujęciu rocznym średnio o 1% w Niemczech, Finlandii i Danii.

56 W Finlandii odsetek ten obejmuje 90% rolników uprawiających 97% gruntów ornych. W Polsce rejestry muszą prowadzić rolnicy otrzymujący płatności rolnośrodowiskowe, ale plany nawożenia są wymagane tylko od rolników otrzymujących płatności w ramach programów rolnośrodowiskowych „rolnictwo ekologiczne” i „rolnictwo zrównoważone”, uprawiających 12% gruntów ornych.

57 Zgodnie z art. 258 traktatu lizbońskiego Komisja ma za zadanie dopilnować stosowania postanowień traktatu oraz działań podjętych na ich podstawie przez instytucje.

58 Uprawa i wypas są dozwolone, ale z ograniczeniami, np. w odniesieniu do nawożenia.

59 Przykłady wymogów krajowych dotyczących stosowania nawozów poza obszarami szczególnie narażonymi na zanieczyszczenia azotanami obejmują okresowy zakaz stosowania nawozów (Polska), ograniczenie azotu w oborniku do 170 kg na hektar, zakaz wykorzystania nawozu na gruntach nasyconych wodą, zatopionych, przemarzniętych lub pokrytych śniegiem, a także na obszarach o dużym nachyleniu terenu (Polska i Łotwa).

60 Pkt 69 sprawozdania specjalnego nr 8/2008 „Czy zasada współzależności jest skuteczna?” oraz sprawozdanie specjalne nr 23/2015, pkt 136.

61 Sprawozdania specjalne nr 8/2008, 4/2014 i 23/2015.

62 Art. 36 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005.

63 Plany gospodarowania wodami w dorzeczu przyjęte w 2009 r. obejmują lata 2010–2015, natomiast programy rozwoju obszarów wiejskich przyjęte w 2006 r. obejmują lata 2007–2013.

64 W planach gospodarowania wodami w dorzeczu na Łotwie zaproponowano dwa działania finansowane ze środków krajowych: „buforowe strefy trawiaste” i „przygotowanie planów nawożenia”, ale miały one ograniczony zakres lub nie były wdrażane.

65 Na Łotwie z inwestycji w obiekty do przechowywania obornika skorzystało 50% gospodarstw posiadających 80% DJP na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami. W Polsce wsparcie na rzecz obiektów do przechowywania obornika nie cieszyło się dużym powodzeniem.

66 Minimalne wymogi dotyczące nawozów i pestycydów muszą być zdefiniowane przez państwa członkowskie oraz mają zastosowanie do określonych działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich. W trzech państwach członkowskich objętych wizytą kontrolną nie wykraczają one poza wymogi dotyczące zasady wzajemnej zgodności w zakresie nawozów i nie obejmują ograniczeń dotyczących stosowania fosforu, z wyjątkiem Finlandii, gdzie ograniczenie to nie jest jednak zbyt restrykcyjne.

67 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005.

68 Komisja wnioskowała przykładowo o wprowadzenie w łotewskim programie rozwoju obszarów wiejskich działań łagodzących w odniesieniu do każdej współfinansowanej inwestycji w odwadnianie gruntów rolnych i leśnych, tak jak przewidziano to w planach gospodarowania wodami w dorzeczu.

69 Od rolników uprawnionych do otrzymania płatności obszarowej wymaga się stosowania zestawu praktyk w zakresie zazieleniania wpływających korzystnie na środowisko i działania w dziedzinie klimatu na ich gospodarstwach. Praktyki te obejmują dywersyfikację upraw, utrzymanie trwałych użytków zielonych i przeznaczenie pięciu procent gruntów ornych na elementy korzystne dla środowiska. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608).

70 W fińskim programie rozwoju obszarów wiejskich zwiększono ukierunkowanie geograficzne za pomocą różnych mechanizmów. W polskim programie rozwoju obszarów wiejskich wymóg dotyczący planu nawożenia został dodatkowo włączony do kilku programów rolnośrodowiskowych. W łotewskim programie rozwoju obszarów wiejskich wymogi programów „ścierniska” i „zintegrowane ogrodnictwo” zostały zaostrzone w porównaniu z poprzednim programem.

71„Strategia makroregionalna” oznacza zintegrowane ramy zatwierdzone przez Radę Europejską, mające sprostać wspólnym wyzwaniom, przed którymi stoi dany obszar geograficzny i które odnoszą się do państw członkowskich i państw trzecich znajdujących się na tym samym obszarze geograficznym, korzystającym tym samym ze wzmocnionej współpracy na rzecz osiągnięcia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej (źródło: InfoRegio).

72 Dokument SWD(2013) 233 final z dnia 27 czerwca 2013 r. dołączony do sprawozdania Komisji dotyczącego wartości dodanej strategii makroregionalnych. Także COM(2014) 284 final z dnia 20 czerwca 2014 r. „Sprawozdanie Komisji w sprawie zarządzania strategiami makroregionalnymi”.

73 Zob. rozporządzenie (UE) nr 1303/2013, art. 15 (treść umowy partnerstwa), art. 96 ust. 3 lit. d) (wymóg, by programy operacyjne opisywały rozwiązania na rzecz przedsięwzięć międzyregionalnych i transnarodowych) oraz art. 70 ust. 2 (zezwolenie na współfinansowanie operacji wdrażanych poza obszarem objętym programem).

74 Przeanalizowano umowy partnerstwa i programy operacyjne w Szwecji, Finlandii, na Łotwie i w Polsce.

75 Zostało to jasno określone w polskim krajowym planie operacyjnym „Infrastruktura i środowisko” i w szwedzkich programach operacyjnych, a w ujęciu bardziej ogólnym w fińskim krajowym programie operacyjnym.

Wnioski i zalecenia

113

Wdrażanie działań unijnych przez państwa członkowskie skutkowało ograniczonymi postępami w zmniejszaniu napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego. Inwestycje w infrastrukturę ściekową były tylko częściowo skuteczne, działania dotyczące rolnictwa nie są proporcjonalne do skali presji ani wystarczająco ukierunkowane, a wartość dodaną strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego trudno jest ocenić.

Plany państw członkowskich nie są ambitne i nie obejmują odpowiednich wskaźników, a postępy w redukcji substancji biogennych były ograniczone

114

Na koniec 2012 r. osiągnięto ograniczone postępy w zmniejszaniu napływu substancji biogennych w celu przeciwdziałania eutrofizacji w Morzu Bałtyckim. Ładunki substancji biogennych z aglomeracji miejskich zostały ograniczone, jednak ładunki z działalności rolniczej pozostają na takim samym poziomie lub nawet uległy zwiększeniu (zob. pkt 25).

115

Plany państw członkowskich dotyczące zmniejszenia ilości substancji biogennych na potrzeby celów HELCOM ograniczały się do wdrażania planów gospodarowania wodami w dorzeczu przyjętych na podstawie ramowej dyrektywy wodnej. Nie we wszystkich przypadkach wystarczy to do uzyskania niezbędnych redukcji substancji biogennych odprowadzanych do Morza Bałtyckiego. Ponadto plany gospodarowania wodami w dorzeczu nie są wystarczające, gdyż przewidziane w nich działania dotyczą głównie wdrożenia określonych dyrektyw UE (zob. pkt 26–30).

116

Cele planów gospodarowania wodami w dorzeczu na podstawie ramowej dyrektywy wodnej są wyrażane za pomocą wskaźnika oddziaływania, tj. odsetka wód o dobrym stanie. Nie zostało to jednak przełożone na podstawowe cele, takie jak wielkość rocznego ładunku substancji biogennych. Taki sam problem zaobserwowano w dokumentach przygotowawczych dla programów działań wynikających z dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Zalecenia HELCOM, które wykraczają poza normy ustanowione w dyrektywach unijnych dla konkretnych obszarów działalności, są stosowane jedynie częściowo (zob. pkt 31–36).

117

Nie jest zapewniona wiarygodność danych pochodzących z monitorowania napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego. W szczególności odnosi się to do danych na temat zanieczyszczeń transgranicznych i zanieczyszczeń ze źródeł rozproszonych, które mają kluczowe znaczenie dla sprawiedliwego określania celów poszczególnych państw w zakresie redukcji oraz dla ustanowienia odpowiednich działań (zob. pkt 37–41).

Zalecenie 1

Komisja powinna:

a)wymagać od państw członkowskich określenia programów działań, które umożliwią osiągnięcie mierzalnych celów na rzecz ograniczenia ładunków substancji biogennych, tak aby zrealizować cele dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej i ramowej dyrektywy wodnej;

b)wymagać od państw członkowskich, by w sposób wiarygodny i konsekwentny oceniały i monitorowały ładunki substancji biogennych w dorzeczach oraz napływy substancji biogennych do Morza Bałtyckiego.

Państwa członkowskie powinny:

c)gromadzić informacje dotyczące efektywności działań na rzecz ograniczenia ładunków substancji biogennych pod względem kosztów, tak aby dysponować wiarygodną analizą na potrzeby ustanawiania przyszłych programów działań.

Działania na rzecz zmniejszenia zanieczyszczenia substancjami biogennymi ze ścieków komunalnych są częściowo skuteczne

118

Nie wszystkie państwa członkowskie położone w basenie Morza Bałtyckiego, które były zobowiązane do zapewnienia zgodności z dyrektywą do 2012 r., spełniły ten wymóg. Jedynie Niemcy i Finlandia były bardzo bliskie całkowitego spełnienia wymogów art. 4 i 5 dyrektywy, które dotyczą oczyszczania wtórnego i bardziej rygorystycznego. Jeśli chodzi o państwa członkowskie, które muszą ukończyć wdrażanie dyrektywy do końca 2015 r., pomimo znacznych inwestycji współfinansowanych przez UE w Polsce wymogi dyrektywy nie zostaną spełnione, a wskaźnik braku podłączenia do systemów zbierania ścieków wciąż utrzymuje się na wysokim poziomie (zob. pkt 46–54).

119

Skontrolowane oczyszczalnie ścieków są skuteczne i spełniają wymogi dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Jednak tylko niektóre z nich są spełniają bardziej rygorystyczne zalecenia HELCOM dotyczące fosforu. Ich trwałość finansowa nie zawsze jest zagwarantowana (zob. pkt 55–57).

120

Działania następcze Komisji dotyczące przestrzegania przez państwa członkowskie zapisów poszczególnych traktatów o przystąpieniu nie były terminowe. Komisja nie śledziła wystarczająco dokładnie wdrażania tych planów, ponieważ jej prace opierają się na nieodpowiednich danych. Komisja z opóźnieniem podejmowała działania w celu wykrycia naruszeń i wszczynania postępowań w przypadku niespełnienia wymogów w państwach członkowskich (zob. pkt 58–64).

121

Wsparcie UE na rzecz infrastruktury zbierania i oczyszczania ścieków w Rosji i na Białorusi może skutkować efektywnym pod względem kosztów ograniczeniem substancji biogennych pochodzących ze zrzutów ścieków. Jego wdrażanie zajmuje jednak dużo czasu, a jego zakres jest bardzo ograniczony w stosunku do potrzeb. Szczególny problem dotyczy zanieczyszczeń pochodzących z obwodu kaliningradzkiego w Rosji (zob. pkt 65–69).

Zalecenie 2

Komisja powinna:

a)zachęcać państwa członkowskie, by ustanawiały i egzekwowały zobowiązania prawne względem gospodarstw domowych dotyczące podłączenia do istniejących sieci kanalizacyjnych;

b)wymagać od państw członkowskich, by wdrożyły zrównoważoną politykę dotyczącą opłat taryfowych za ścieki w celu umożliwienia odpowiedniej konserwacji infrastruktury i odtwarzania majątku. Polityka ta powinna uwzględniać zasadę „zanieczyszczający płaci” oraz przystępność cenową usług wodnych;

c)ograniczyć czas potrzebny do przeprowadzenia oceny zgodności z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych;

d)nadal wspierać projekty mające na celu zmniejszenie ładunków substancji biogennych trafiających do Morza Bałtyckiego z Rosji i Białorusi poprzez skupienie się w jeszcze większym zakresie na głównych zanieczyszczających zidentyfikowanych przez HELCOM (takich jak obszar Kaliningradu).

Państwa członkowskie powinny:

e)zaplanować i budować swoją infrastrukturę ściekową w jak najbardziej wydajny sposób oraz, w razie potrzeby, rozważyć przyznanie wsparcia finansowego gospodarstwom domowym, których w innym wypadku nie byłoby stać na podłączenie do sieci kanalizacyjnej;

f)ustanowić bardziej rygorystyczne normy dotyczące substancji biogennych w ściekach oczyszczonych niż te określone w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych dla obszarów, z których mają miejsce spływy do wód, które nie mogą osiągnąć warunków biogennych zgodnych z ramową dyrektywą wodną ani dobrego stanu zgodnego z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej.

Niechęć państw członkowskich do wykorzystywania w pełni możliwych działań w dziedzinie rolnictwa oraz brak ukierunkowania na obszary w potrzebie

122

W niektórych państwach członkowskich działania obowiązkowe określone w dyrektywie azotanowej są stosowana na niewystarczającym obszarze. Programy działania nie są jednakowo rygorystyczne i nie zawsze tak surowe, jak zaleca Komisja. Dyrektywa nie wymaga wyraźnie od gospodarstw opracowania planów nawożenia ani prowadzenia rejestrów stosowanych nawozów. Oba te narzędzia pomogłyby we wdrożeniu i kontroli kilku wymogów dyrektywy azotanowej. Komisja przekazała państwom członkowskim wytyczne i prowadzi stałą obserwację wdrażania dyrektywy azotanowej. Poskutkowało to poprawą wyznaczania obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami i programów działania, ale proces ten jest czasochłonny (zob. pkt 75–83).

123

Zasada wzajemnej zgodności pomaga egzekwować wymogi w zakresie azotanów i inne wymogi dotyczące nawożenia, ale nie jest w pełni skuteczna, gdyż niektóre wymogi nie są wystarczająco rygorystyczne. Na system kontroli zasady wzajemnej zgodności obejmujący kontrole i sankcje mają wpływ niedociągnięcia dotyczące doboru próby i udzielania instrukcji. Wskaźnik nieprzestrzegania wymogów na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami jest wysoki, co oznacza, że system kontroli ma obecnie ograniczony efekt odstraszający. Kontrole krajowe dotyczące wymogów nieobjętych zasadą wzajemnej zgodności także wykazują niedociągnięcia (zob. pkt 84–90).

124

Działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich współfinansowane przez UE miały niewielki wpływ na zmniejszenie zanieczyszczenia substancjami biogennymi w jednolitych częściach wód. Inwestycje, które miały pomóc rolnikom we wprowadzeniu ulepszeń w przechowywaniu obornika i gospodarowania nim tylko częściowo objęły odpowiednie gospodarstwa. Programy rolnośrodowiskowe nie były ukierunkowane geograficznie na obszary, na których jednolite części wód nie mogą osiągnąć dobrego stanu. Specjalne działanie dotyczące realizacji przedsięwzięć powiązanych z ramową dyrektywą wodną było rzadko realizowane. Zasada „zanieczyszczający płaci” nie jest stosowana w wystarczającym stopniu w odniesieniu do działalności rolniczej (zob. pkt 91–99).

125

Komisja wykorzystała możliwość przewidzianą w ramach nowych narzędzi mających zastosowanie do okresu programowania 2014–2020, aby wymagać bardziej rygorystycznych wymogów podstawowych oraz bardziej wymagających środków rolnośrodowiskowych. Komisja zwróciła się także o lepsze ukierunkowanie geograficzne działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich oraz większą spójność między planami gospodarowania wodami w dorzeczu a programami rozwoju obszarów wiejskich. Rozmowy z państwami członkowskimi doprowadziły do poprawy sytuacji. Niemniej jednak po przyjęciu wszystkich stosownych przepisów krajowych i planów kilka działań należało będzie zdefiniować na nowo. Doprowadzi to do opóźnień we wdrażaniu niektórych działań i do wzrostu obciążenia administracyjnego programów (zob. pkt 100–102).

Zalecenie 3

Komisja powinna:

a)wymagać od państw członkowskich wyznaczenia odpowiednich obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami. Państwa członkowskie powinny przy tym uwzględnić informacje na temat zanieczyszczeń substancjami biogennymi pochodzenia rolniczego przedstawione w planach gospodarowania wodami w dorzeczu opracowanych na podstawie ramowej dyrektywy wodnej.

Państwa członkowskie powinny:

b)ustanowić odpowiednie ograniczenia dla stosowania fosforu w rolnictwie, w przypadku gdy stanowi ono zagrożenie dla dobrego stanu wód;

c)ustanowić zasady programów działania dotyczących azotanów w oparciu o najnowsze dane naukowe;

d)ustanowić obowiązkowe działania wykraczające poza istniejące wymogi względem gospodarstw produkujących zanieczyszczenia w zlewniach, z których mają miejsce spływy do wód eutroficznych;

e)zastosować te programy rolnośrodowiskowe, które mają największe znaczenie dla zmniejszania zanieczyszczenia wód substancjami biogennymi, oraz ukierunkować te programy wraz z działaniami dotyczącymi zalesiania na obszary, na których ich wpływ na zmniejszenie ładunków substancji biogennych jest największy.

Trudności w ocenie wartości dodanej makroregionalnej strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego w zakresie redukcji substancji biogennych

126

Struktura zarządzania w strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego jest skomplikowana i powoduje ona dodanie kolejnych szczebli do istniejących instytucji samorządowych. Trudno jest ocenić, jaki wpływ strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego wywiera na działania państw członkowskich na rzecz zmniejszenia napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego (zob. pkt 105).

127

Projekty przewodnie realizowane we współpracy z kilkoma państwami UE i państwami niebędącymi członkami UE mają na celu opracowanie najlepszych praktyk, które będą powszechnie stosowane. Czasami jednak ich rezultaty nie wykraczały poza już dostępne działania, a ich oddziaływanie pod względem praktycznym było raczej niewielkie (zob. pkt 106 i 108).

128

Ponadto oczekiwane rezultaty dostosowania priorytetów programów współfinansowanych przez UE do celu cząstkowego „Czystość wód w Morzu Bałtyckim” były bardzo ograniczone (zob. pkt 109–112).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Henri GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 27 stycznia 2016 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Cele w zakresie zmniejszania napływu substancji biogennych

Państwo | Średnie napływy azotu w latach 1997–2003 | Średnie napływy fosforu w latach 1997–2003 | Cel w zakresie zmniejszenia ilości N na 2021 r. | Cel w zakresie zmniejszenia ilości P na 2021 r. | Zmniejszenie ilości N w % | Zmniejszenie ilości P w %
| tona/rok | tona/rok | tona/rok | tona/rok |  |
Dania | 70 490 | 1 928 | 2 890 | 38 | 4 | 2
Estonia | 27 684 | 804 | 1 800 | 320 | 7 | 40
Finlandia | 88 005 | 3 609 | 3 030 | 356 | 3 | 10
Niemcy | 65 672 | 627 | 7 670 | 170 | 12 | 27
Łotwa | 61 164 | 829 | 1 670 | 220 | 3 | 27
Litwa | 48 689 | 2 463 | 8 970 | 1 470 | 18 | 60
Polska | 212 412 | 11 787 | 43 610 | 7 480 | 21 | 63
Rosja | 87 122 | 7 142 | 10 380 | 3 790 | 12 | 53
Szwecja | 130 279 | 3 639 | 9 240 | 530 | 7 | 15
Napływy substancji biogennych powstające w państwach HELCOM | 791 517 | 32 828 | 89 260 | 14 374 | 11 | 44
Napływy substancji biogennych z państw niebędących sygnatariuszami¹ | 21 421 | 1 979 |  |  |  |
Ładunek substancji biogennych trafiający do Morza Bałtyckiego za pośrednictwem państw HELCOM | 812 938 | 34 807 |  |  |  |
Substancje biogenne z innych źródeł² | 97 405 | 2 087 |  |  |  |
Morze Bałtyckie ogółem | 910 343 | 36 894 | 118 134 | 15 178 | 13 | 41

1 Transgraniczne napływy rzeczne substancji biogennych z Republiki Czeskiej, Ukrainy i Białorusi.

2 Napływy ze statków i zanieczyszczenia atmosferycznego powstające we wszystkich państwach UE nienależących do zlewni Morza Bałtyckiego.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, w oparciu o dane zawarte w dokumencie „Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated Country Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan” (Sprawozdanie podsumowujące dotyczące opracowania skorygowanych maksymalnych dopuszczalnych napływów oraz zaktualizowanych celów redukcji dla poszczególnych państw w ramach bałtyckiego planu działań), posiedzenie ministerialne HELCOM z 2013 r.

Załącznik II

Tendencje dotyczące napływu azotu i fosforu do Morza Bałtyckiego według państw

(tona/rok)
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
N | Napływy w latach 1997–2003 | 65 672 | 70 490 | 27 684 | 88 005 | 48 689 | 61 164 | 212 412 | 87 122 | 130 279
Napływy w 2012 r., dane niepewne (oznaczenie „test value”) | 55 963 | 52 535 | 28 378 | 94 688 | 55 502 | 70 388 | 191 602 | 91 757 | 116 723
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
P | Napływy w latach 1997–2003 | 627 | 1 928 | 804 | 3 609 | 2 463 | 829 | 11 787 | 7 142 | 3 639
Napływy w 2012 r., dane niepewne (oznaczenie „test value”) | 630 | 1 663 | 782 | 3 608 | 1 929 | 1 242 | 9 680 | 7 230 | 3 509

Źródło: Ocena wstępna na potrzeby monitorowania postępów w osiąganiu celów redukcji substancji biogennych dla poszczególnych państw (CART) przyjętych na podstawie deklaracji ministerialnej HELCOM z 2013 r., Kopenhaga.

L.M. Svendsen, B. Gustafsson, M. Pyhälä, 2015 r. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme (Ocena osiągnięcia celów w zakresie redukcji substancji biogennych w ramach programu redukcji substancji biogennych HELCOM). Wersja internetowa: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Załącznik III

Osiągnięcie wartości granicznych napływów według akwenu Morza Bałtyckiego

(tona/rok)
| Zatoka Botnicka | Morze Botnickie | Bałtyk Właściwy | Zatoka Fińska | Zatoka Ryska | Cieśniny Duńskie | Cieśnina Kattegat | Ogółem
Wartości graniczne napływów azotu z uwzględnieniem celu redukcji HELCOM | 57 622 | 79 372 | 325 000 | 101 800 | 88 418 | 65 998 | 74 001 | 792 211
Napływy w 2012 r., dane niepewne (oznaczenie „test value”) | 60 484 | 74 794 | 375 760 | 119 687 | 97 106 | 51 495 | 65 801 | 845 127
Dodatkowa redukcja |  | 4 578 |  |  |  | 14 503 | 8 200 | 27 281
Brakujące wartości redukcji do osiągnięcia celów HELCOM na 2021 r. | 2 862 |  | 50 760 | 17 887 | 8 688 |  |  | 80 197
Wartości graniczne napływów fosforu z uwzględnieniem celu redukcji HELCOM | 2 675 | 2 773 | 7 360 | 3 600 | 2 020 | 1 601 | 1 687 | 21 716
Napływy w 2012 r., dane niepewne (oznaczenie „test value”) | 2 787 | 2 490 | 15 145 | 7 536 | 2 775 | 1 418 | 1 591 | 33 742
Dodatkowa redukcja |  | 283 |  |  |  | 183 | 96 | 562
Wartość redukcji brakująca do osiągnięcia celów HELCOM na 2021 r. | 112 |  | 7 785 | 3 936 | 755 |  |  | 12 588

Źródło: Ocena wstępna w celu monitorowania postępów w osiąganiu celów redukcji substancji biogennych dla poszczególnych państw (CART) przyjętych na podstawie deklaracji ministerialnej HELCOM z 2013 r., Kopenhaga.

L.M. Svendsen, B. Gustafsson, M. Pyhälä, 2015 r. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme (Ocena osiągnięcia celów w zakresie redukcji substancji biogennych w ramach programu redukcji substancji biogennych HELCOM). Wersja internetowa: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Załącznik IV

Stężenie substancji biogennych w ściekach oczyszczonych z oczyszczalni ścieków w głównych miastach państw członkowskich UE w regionie Morza Bałtyckiego (2013 r.)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, w oparciu o dane przekazane na koniec 2013 r. przez państwa członkowskie. Wartości dla Kopenhagi i Sztokholmu obliczono na podstawie średniej z dwóch oczyszczalni ścieków działających w każdym z tych miast.

Załącznik V

Projekty przewodnie i inne projekty mające znaczenie dla wdrożenia strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego

(w mln EUR)
Projekty przewodnie strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego dotyczące eutrofizacji
Obszar priorytetowy AGRI | Źródło i wysokość finansowania
BALTIC MANURE | Celem tego projektu jest poszerzenie wiedzy fachowej w zakresie innowacyjnych rozwiązań dotyczących gospodarowania obornikiem, np. produkcji energii ze źródeł odnawialnych i nawozów organicznych. | Program Operacyjny Region Morza Bałtyckiego Łącznie: 3,7 EFRR: 2,8

Recykling fosforu
Celem tego projektu jest odzyskanie fosforu z głównych źródeł w regionie Morza Bałtyckiego, takich jak obornik, osady ściekowe i tusze zwierząt oraz produkowanie nawozów wtórnych. Jego celem jest także opracowanie strategii nawożenia dla określonych obszarów, tak aby region Morza Bałtyckiego stał się pierwszym samowystarczalnym regionem pod względem stosowania mineralnych nawozów fosforowych.

Obszar priorytetowy NUTRI | Finansowanie

Usuwanie fosforanów z detergentów
Celem tego projektu jest wsparcie państw w regionie Morza Bałtyckiego we wdrażaniu zalecenia 28E/7 HELCOM (tj. krajowych działań ustawodawczych w celu ograniczenia fosforanów w detergentach przeznaczonych do prania i detergentach przeznaczonych do automatycznych zmywarek do naczyń) poprzez opracowanie materiałów informacyjnych dla podmiotów kształtujących politykę. Ogólnounijny zakaz stosowania fosforanów w detergentach przeznaczonych do prania został przyjęty w 2011 r.
Środki na niewielki budżet projektu przekazała Szwedzka Agencja Chemikaliów.

PRESTO
Celem projektu jest zmniejszenie ładunków substancji biogennych odprowadzanych do Morza Bałtyckiego dzięki programom edukacyjnym dla personelu obsługi, projektantów i instruktorów akademickich zaangażowanych w obszarze oczyszczania ścieków, a także badaniom technicznym i inwestycjom w wybranych białoruskich oczyszczalniach ścieków (Baranowicze, Grodno, Mołodeczno i Witebsk).
Program Operacyjny Region Morza Bałtyckiego
Łącznie: 4,6
EFRR: 1,1
ENPI: 2,8

BALTIC DEAL | Celem tego projektu jest przeciwdziałanie spływom i wyciekom substancji biogennych z gospodarstw: został on zainicjowany dobrowolnie przez pięć federacji rolników. | Program operacyjny dla regionu Morza Bałtyckiego Łącznie: 3,8 EFRR: 3,0

Ocena regionalnego ładunku zanieczyszczeń substancjami biogennymi oraz określenie projektów priorytetowych w celu zmniejszania napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego z Białorusi
Celem tego projektu jest określenie priorytetowych inwestycji oraz budowanie zdolności na poziomie lokalnym w celu zmniejszania napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego w kontekście partnerstwa na rzecz środowiska w ramach wymiaru północnego, ze szczególnym uwzględnieniem rolnictwa, ścieków komunalnych i przemysłu, a także produkcji i stosowania detergentów zawierających fosfor.
Finansowanie z funduszu bałtyckiego planu działań zarządzanego przez Nordycki Bank Inwestycyjny (NIB)/Nordycką Korporację Finansowania na rzecz Ochrony Środowiska Naturalnego (NEFCO), Szwecja i Finlandia jako inwestorzy: 0,25

Działanie horyzontalne „Sąsiedztwo”

Obszar jeziora Pejpus zrównoważony pod względem ekonomicznym i środowiskowym | Celem tego projektu jest poprawa sytuacji środowiskowej w zlewni jeziora Pejpus poprzez modernizację istniejących oczyszczalni ścieków w obwodzie pskowskim oraz wybudowanie nowej infrastruktury w małych przystaniach po estońskiej stronie jeziora Pejpus. | Program operacyjny Estonia-Łotwa-Rosja

Projekty w ramach programu operacyjnego Region Morza Bałtyckiego (inne niż przewodnie) dotyczące eutrofizacji

(w mln EUR)
Projekty w ramach programu operacyjnego Region Morza Bałtyckiego (inne niż przewodnie) dotyczące eutrofizacji | Źródło i wysokość finansowania (program operacyjny Region Morza Bałtyckiego)
Baltic Compass | Projekt ten obejmuje działania w sektorze rolnym i środowiskowym w celu zaspokojenia zapotrzebowania na podejście transnarodowe do ograniczania eutrofizacji Morza Bałtyckiego. | Łącznie: 6,6 EFRR: 4,6 ENPI: 0,5
Baltic Compact | Projekt ten obejmuje działania rolnośrodowiskowe. | Łącznie: 1,9 EFRR: 1,5
BERAS (Baltic Ecological Recycling Agriculture and Society) | Celem tego projektu jest zmniejszenie eutrofizacji, zaprzestanie stosowania pestycydów i ograniczenie wpływu sektora spożywczego na globalne ocieplenie. | Łącznie: 4,4 EFRR: 3,4 ENPI: 0,05
Waterpraxis | Celem tego projektu jest poprawa stanu wód w Morzu Bałtyckim poprzez wspieranie praktycznego wdrażania planów gospodarowania wodami w dorzeczu w regionie. | Łącznie: 2,0 EFRR: 1,5
PURE (projekt redukcji eutrofizacji z obszarów zurbanizowanych) | Celem projektu jest przygotowanie i zrealizowanie inwestycji w gminach w ramach współpracy transnarodowej. | Łącznie: 3,2 EFRR: 2,0 ENPI: 0,5

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

V

Komisja zwróciła uwagę na te kwestie w ocenie pierwszych planów gospodarowania wodami w dorzeczu¹ i w ocenie pierwszych programów działań², stwierdzając, iż stanowią one istotny obszar wymagający poprawy, oraz wezwała państwa członkowskie do podjęcia działań w tym zakresie w ramach drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu.

VI

Komisja uważa, że podjęła właściwe działanie. W Traktacie oraz w ustalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wyraźnie przewidziano, że Komisja, zgodnie z pełnioną przez siebie funkcją strażnika traktatów, dysponuje znacznym marginesem swobody w kwestii tego, kiedy należy wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i kiedy należy ścigać naruszenia. W niektórych przypadkach alternatywne narzędzia lub dialog polityczny mogą stanowić bardziej skuteczne podejście niż postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Komisja posiada mimo to znaczne i udokumentowane osiągnięcia w zapewnianiu zgodności z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych poprzez wykorzystanie jako narzędzia postępowania w sprawie uchybienia.

VII

W niektórych przypadkach państwa członkowskie napotkały wiele wyzwań w trakcie wdrażania dyrektywy azotanowej, w innych natomiast wdrażanie to przebiegało skutecznie. Zasadniczo jednak zgodnie z odnotowaną tendencją średnie stężenie azotanów w UE i w Morzu Bałtyckim ulega poprawie.

Celem polityki wzajemnej zgodności nie jest egzekwowanie wdrażania prawodawstwa europejskiego w państwach członkowskich. W razie niewdrożenia prawodawstwa sprawdzonym sposobem jest postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Liczba przypadków nieprzestrzegania przepisów i sankcji nałożonych w związku ze stosowaniem zasady wzajemnej zgodności świadczy raczej o jej prawidłowym funkcjonowaniu niż o tym, że przynosi ona niewymierne efekty. Zasada wzajemnej zgodności ma zastosowanie tylko do rolników otrzymujących płatności bezpośrednie lub uczestniczących w niektórych działaniach dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, np. środkach rolnośrodowiskowych.

VIII

Komisja uważa, że strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego skutecznie przyczyniła się do promowania ochrony środowiska Morza Bałtyckiego. Ogólnie rzecz biorąc, nowe podejście makroregionalne można postrzegać jako cenne narzędzie służące rozwiązywaniu problemów regionalnych i wzmacnianiu współpracy między państwami basenu Morza Bałtyckiego.

Wprowadzenie

09

W marcu 2016 r. usprawniono do celów wspólnej sprawozdawczości programy działań przewidziane zarówno w ramowej dyrektywie wodnej, jak i dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej Programy działań przewidziane w ramowej dyrektywie wodnej i dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej zgłaszane przez państwa członkowskie powinny uwzględniać zobowiązania wynikające z porozumień HELCOM i umów międzynarodowych.

13

EFRROW określa gospodarkę wodną mianem jednego z głównych celów rozwoju obszarów wiejskich zarówno w okresie programowania 2007–2013, jak i 2014–2020. Cele te można osiągnąć za pomocą różnych działań, w tym działań nieobszarowych, takich jak inwestycje i szkolenia.

W odniesieniu do okresu 2007–2013 informacje dotyczące przydziału środków finansowych są dostępne jedynie na poziomie osi i działań. W odniesieniu do okresu 2014–2020 takie informacje są dostępne na poziomie działań i obszarów docelowych (lub priorytetu, jak ma to miejsce w przypadku priorytetu związanego z gospodarką wodną), co umożliwi uzyskiwanie danych bezpośrednio związanych z celami.

Uwagi

18

Komisja zauważa, że nawet jeżeli cele HELCOM w zakresie redukcji substancji biogennych uznaje się za dobrą praktykę, zgodnie z prawem od państw członkowskich regionu Morza Bałtyckiego nie można było oczekiwać, że w swoich sprawozdaniach z października 2012 r., które przedłożono zgodnie z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej, zgłoszą one swoje cele HELCOM w zakresie redukcji substancji biogennych przyjęte na posiedzeniu ministerialnym HELCOM w październiku 2013 r. W praktyce jednak Komisja z zadowoleniem przyjęłaby fakt, gdyby programy działań państw członkowskich, które przewidziano w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej i które mają zostać opracowane do marca 2016 r., również przyczyniły się do wypełnienia ich zobowiązań w ramach HELCOM.

28

Za pomocą ramowej dyrektywy wodnej i w ramach HELCOM zmierza się do tego samego celu, jakim jest brak eutrofizacji w Morzu Bałtyckim. Osiągnięcie dobrego stanu, o którym mowa w ramowej dyrektywie wodnej, powinno wystarczyć do osiągnięcia celu HELCOM. Polska powinna podjąć dodatkowe działania – jednak nie są one wymagane tylko po to, aby spełnić cele HELCOM, lecz również aby zrealizować cele ramowej dyrektywy wodnej.

W odniesieniu do pierwszych planów gospodarowania wodami w dorzeczu Polska nie ustanowiła wystarczająco surowych, zgodnych z ramową dyrektywą wodną norm dotyczących fosforanu, które odpowiadałyby dobremu stanowi ekologicznemu wymaganemu w ramowej dyrektywie wodnej (zastosowano obowiązujące wcześniej starsze normy), i w związku z tym może się wydawać, że cele HELCOM są bardziej rygorystyczne. Polska powinna naprawić tę oczywistą nieprawidłowość, ustanawiając zgodne z ramową dyrektywą wodną normy dotyczące fosforanu i stosując je w celu opracowania programów działań w ramach drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu zakładających ograniczenie poziomu fosforanu zarówno w wodach śródlądowych, jaki i morskich.

31

W odniesieniu do sprawozdawczości w ramach drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu od państw członkowskich wymaga się przeprowadzenia analizy rozbieżności dotyczącej substancji biogennych, tak by w ciągu dwóch kolejnych okresów sprawozdawczych poprawiło się prowadzone przez Komisję monitorowanie poziomu ograniczenia substancji biogennych w państwach członkowskich.

Państwa członkowskie w drugich planach gospodarowania wodami w dorzeczu muszą zgłosić, w jakim stopniu wdrożenie dyrektywy azotanowej wystarcza do zwalczenia zanieczyszczeń substancjami biogennymi z rolnictwa, oraz określić, jakie dodatkowe działania podstawowe i uzupełniające przewidziane w ramowej dyrektywie wodnej zostaną podjęte w tym celu. Umożliwi to państwom członkowskim i Komisji zrozumienie, w jakich obszarach konieczne jest podjęcie dalszych działań.

34

Komisja oczekuje, że – w ramach działań przewidzianych w planie gospodarowania wodami w dorzeczu – obowiązujące pozwolenia na oczyszczanie ścieków komunalnych zostaną poddane przeglądowi i zmienione w stosownych przypadkach, aby zapewnić zmniejszenie zanieczyszczeń w miastach do poziomu, który pozwoli na spełnienie warunków koniecznych do osiągnięcia dobrego stanu wszystkich zbiorników wodnych. W pewnych wodach poziom ten może wynosić 1 mg/l fosforu, a na innych obszarach może zajść potrzeba, by warunki te były bardziej rygorystyczne, np. 0,5 mg/l lub mniej – w przypadkach wysokiej gęstości zaludnienia lub niskiego rozcieńczenia.

41

Opracowane przez państwa członkowskie plany ograniczenia substancji biogennych, które opierają się na ich planach gospodarowania wodami w dorzeczu, są mało ambitne, ponieważ w większości przypadków skupiono się w nich jedynie na już stosowanych „środkach podstawowych” wymaganych do wdrożenia dyrektyw UE w odniesieniu do konkretnych obszarów działalności powodujących zanieczyszczenie substancjami biogennymi, w szczególności ścieków komunalnych i rolnictwa, a nie wskazano w nich, w jaki sposób środki te należy wzmocnić, aby zapewnić osiągnięcie takich warunków w zakresie substancji biogennych, które będą odpowiadać dobremu stanowi. Wprowadzono jedynie kilka nowych środków na podstawie art. 11 ust. 3 lit. h) ramowej dyrektywy wodnej w celu kontroli rozproszonych źródeł zanieczyszczeń (w szczególności brakuje w tym przypadku środków kontroli rozproszonych źródeł fosforanu), a ogólny oczekiwany wpływ „środków dodatkowych” nie jest jasny. Komisja zwróciła uwagę na tę kwestię w ocenie pierwszych planów gospodarowania wodami w dorzeczu³ i w ocenie pierwszych programów działań⁴, stwierdzając, iż stanowi ona istotny obszar wymagający poprawy, i wezwała państwa członkowskie do podjęcia działań w tym zakresie w ramach drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu.

Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 30.

46

Komisja uważa, że zgodnie z metodyką oceny zgodności Komisji Niemcy i Finlandia zachowują zgodność z dyrektywą, jako że osiągają wskaźnik zgodności na poziomie 99% lub wyższym. Cztery inne państwa członkowskie regionu Morza Bałtyckiego miały obowiązek zapewnić pełną zgodność z dyrektywą w 2012 r. – osiągnęły one wysoki wskaźnik na poziomie 89% lub wyższym.

47

Faktycznie Komisja nie uznaje automatycznie, że stosowanie pojedynczych lub właściwych systemów stanowi naruszenie, ponieważ taką możliwość przewidziano w dyrektywie. Wysoki wskaźnik stosowania pojedynczych lub właściwych systemów może jednak świadczyć o problemach z systemami zbierania, w związku z czym Komisja podejmie działania następcze/zbada te sytuacje (więcej informacji – zob. odpowiedź do pkt 48).

48

Komisja bada stosowanie pojedynczych i właściwych systemów za pomocą tzw. narzędzia pilotażowego (bada np. rodzaje pojedynczych lub właściwych systemów stosowanych w państwach członkowskich, rejestrację, zezwolenia i kontrole w odniesieniu do tych systemów). Komisja od wielu lat również sprawdza pojedyncze i właściwe systemy poprzez włączenie pojedynczych i właściwych systemów do tabeli sprawozdawczej zgodnie z art. 15. Ponadto wytyczne zawarte w „Terminach i definicjach dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych”, które są dostępne od 2007 r., zawierają sekcję poświęconą pojedynczym i właściwym systemom.

49

Komisja postanowiła przyjąć, że osiągnięcie 100% zgodności nie było prawdopodobne ani realistyczne, więc obniżyła próg, poniżej którego wszczyna się postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, poprzez wprowadzenie dwóch norm, o których wspomniał Trybunał. Tę metodykę zaakceptował Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. sprawa C-395/13 Komisja przeciwko Belgii, pkt 33–38).

51

Komisja zwraca uwagę, że była świadoma wyboru dokonanego przez Polskę przed 2010 r., ale z prawnego punktu widzenia przed 2010 r. nie miała możliwości go zakwestionować ani przewidzieć, jaki będzie poziom braku zgodności w Polsce. W dyrektywie wyraźnie pozostawiono państwom członkowskim te dwie możliwości, a Polska miała uzasadnioną prawnie swobodę wyboru skorzystania z art. 5 ust. 4, nawet jeżeli był on nierealistyczny, biorąc pod uwagę fakt, iż Polska, dokonując tego wyboru, nie mogła skorzystać z dodatkowego czasu przyznanego na mocy traktatu o przystąpieniu.

52

Komisja śledziła wdrażanie przedmiotowej dyrektywy w Polsce z rosnącym zaniepokojeniem i uwagą, ponieważ stało się jasne, że podstawowym problemem był i nadal jest brak przejrzystego planowania jej wdrażania. Wybór podstawy prawnej stanowi najmniej istotny powód do obaw dla Komisji w tej kwestii oraz niewystarczające usprawiedliwienie tego braku skoordynowanego działania na poziomie krajowym.

Komisja od 2011 r. regularnie zwracała uwagę, że przewidziane inwestycje nie będą prowadzić do osiągnięcia stanu zgodności w Polsce. Ponadto Polska przedstawiła jedynie wstępne plany inwestycyjne (plan centralny) i do tej pory nie opracowała odpowiedniego KPOŚK (2010 r.). Ani wstępny plan centralny z lutego 2014 r., ani jego wersja ostateczna z maja 2015 r. nie zostały do chwili obecnej przyjęte przez Komisję.

56

Oczyszczalnie ścieków stanowią infrastruktury o długotrwałym charakterze i niełatwo jest ocenić ich odpowiedni rozmiar jedynie w perspektywie krótkofalowej. Zasadniczo rozmiar oczyszczalni można określić za pomocą kilku czynników, takich jak marginesy bezpieczeństwa, wydajność w kontekście działań/zmian sezonowych, takich jak turystyka, napływ wody w wyniku obfitych opadów lub zapewnianie ewentualnych przyłączy w przyszłości w związku ze wzrostem liczby ludności.

Ponadto minimalny poziom czystej wody nie ma negatywnego wpływu, ponieważ zapobiega skażeniu ścieków i powstawaniu w nich siarkowodoru, który jest niebezpieczny dla ludzkiego zdrowia.

58

Przed przystąpieniem krajów przystępujących przeprowadzono oceny obowiązujących w nich przepisów i uznano je za kompletne zgodnie z wymogami obowiązującymi przed przystąpieniem w odniesieniu do ówczesnego dorobku UE, np. dyrektywy 91/271/EWG.

59

Państwa członkowskie mają swobodę wyboru między art. 5 ust. 2 a art. 5 ust. 4 i ich wybór nie jest ograniczony istnieniem przepisów traktatu o przystąpieniu.

60

Po przystąpieniu Polski Komisja rozpoczęła stopniową identyfikację problemów, z którymi Polska mierzyła się podczas wdrażania dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, i od 2007 r. regularnie przeprowadzała rozszerzone kontrole wniosków projektowych o współfinansowanie przez UE. Od 2010 r. – kiedy to Komisja zebrała wystarczające informacje dowodzące, że wystąpiły poważne problemy podczas wdrażania – oficjalnie rozpoczęto wymianę informacji z władzami polskimi w tej sprawie. Należy podkreślić, że problemy, z którymi mierzyła się Polska, były znacznie większe i o bardziej podstawowym znaczeniu niż wybór między zastosowaniem art. 5 ust. 2 lub art. 5 ust. 4 oraz wiązały się z nieprawidłowym wytyczaniem aglomeracji, brakiem sprawozdawczości w przedmiocie danych dotyczących zgodności lub niespójną sprawozdawczością w tym zakresie, brakiem jasnego i spójnego planowania, a także arbitralnym odcinaniem inwestycji koncentrujących się jedynie na oczyszczalniach, w których oczyszcza się ładunek powyżej 15 000 RLM.

61

Mimo że Komisja wielokrotnie zwracała się do Polski o przedłożenie spójnych danych dotyczących stanu wdrożenia i przyszłego planowania wdrożenia dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (w tym danych, które wskazywałyby na zgodność z art. 5 ust. 2 albo art. 5 ust. 4), Polska tego nie uczyniła. Komisja pragnie podkreślić, że po wymianie informacji z Komisją Polska sama postanowiła zastosować art. 5 ust. 2. W 2012 r. w trakcie negocjacji dotyczących okresu programowania 2014–2020 Komisja zwróciła się do Polski o przygotowanie centralnego planu wdrażania dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, który podlegałby kontroli Komisji w celu zapewnienia, aby w okresie programowania 2014–2020 UE współfinansowała projekty, które są zgodne z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych i które w największym stopniu przyczyniają się do niwelowania luk we wdrażaniu.

62

Komisja obecnie wznowiła obowiązek przedkładania sprawozdań na podstawie art. 17 w celu ustalenia, kiedy dana aglomeracja osiągnie zgodność, jeżeli to jeszcze nie nastąpiło.

Wprowadzając nowy format sprawozdań na podstawie art. 17, Komisja starała się zapewnić równowagę między polepszaniem stanu wiedzy na temat sytuacji w państwach członkowskich i nie zwiększyć jednocześnie obciążeń administracyjnych. Większość państw członkowskich odniosła się do tego pozytywnie i przedkładała sprawozdania w nowym formacie. Ponadto państwa członkowskie dysponują swobodą w opisie każdego projektu w tabeli sprawozdawczej. Dzięki wymogom art. 15 Komisja posiada informacje na temat odsetka ładunku, który podlega zrzutom bez oczyszczenia, a więc wie, „jaki dystans dzieli państwo członkowskie od osiągnięcia zgodności”. W związku z tym to państwa członkowskie mają za zadanie opisać dostosowany projekt, aby osiągnąć zgodność możliwie jak najszybciej. Komisja nie zamierza zwiększać obciążenia związanego ze sprawozdawczością, które spoczywa na państwach członkowskich, jako że nie musi posiadać szczegółowych informacji dotyczących długości rur kanalizacyjnych wyrażonej w kilometrach na każdą aglomeracje na poziomie UE.

63

Komisja dysponuje znacznym marginesem swobody w tych kwestiach i musi wybrać najbardziej odpowiednie narzędzia. W tym przypadku Komisja zdecydowała się na działania poprzez spotkania z państwami członkowskimi w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych i wolała zaczekać ze wszczynaniem bardziej formalnych procedur do momentu upłynięcia wystarczającej liczby terminów w wystarczającej liczbie państw członkowskich. Projekty pilotażowe, których realizację rozpoczęto na podstawie oceny upłynięcia wstępnego terminu (od 2004 r. do końca 2006 r.), miały obejmować jedynie trzy państwa członkowskie, w tym Polskę. W celu zapewnienia skuteczności postanowiono zatem zaczekać na wyniki kolejnego działania sprawozdawczego, które miałoby większe znaczenie w kontekście objętych nim państw członkowskich i aglomeracji.

Komisja w związku z tym uważa, że podjęła właściwe działanie. W Traktacie oraz w ustalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wyraźnie przewidziano, że Komisja, zgodnie z pełnioną przez siebie funkcją strażnika traktatów, dysponuje znacznym marginesem swobody w kwestii tego, kiedy należy wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i kiedy należy ścigać naruszenia. W niektórych przypadkach alternatywne narzędzia lub dialog polityczny mogą stanowić bardziej skuteczne podejście niż postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Ponadto Komisja, rozpoczynając projekty pilotażowe i wszczynając postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, brała pod uwagę różne okresy wdrożenia (14 lat dla 15 państw członkowskich UE w porównaniu z okresem 3–11 lat dla 10 państw członkowskich UE, które przystąpiły w 2004 r.).

Komisja posiada mimo to znaczne i udokumentowane osiągnięcia w zapewnianiu zgodności z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych poprzez wykorzystanie jako narzędzia postępowania w sprawie uchybienia (np. we Francji, w Belgii, w Zjednoczonym Królestwie itp.).

64

W dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych wprowadzono minimalne normy, które należy spełnić zgodnie z wymogami przedstawionymi w tabeli 2 załącznika, ale też zapewniono państwom członkowskim możliwość swobodnego zastosowania bardziej rygorystycznych standardów. Takie bardziej rygorystyczne standardy mogą być prawnie wymagane w celu zapewnienia zgodności z ramową dyrektywą wodną.

69

Komisja pragnie uściślić, że oczekuje się, iż projekt „Usług wodnych i środowiskowych w Kaliningradzie” zostanie w pełni uruchomiony w 2016 r., jeżeli chodzi o jego elementy związane z usługami wodnymi.

76

Wody na obszarach rolnictwa ekstensywnego, na których stosuje się niewielkie ilości nawozów, mogą wciąż ulegać zanieczyszczeniom substancjami biogennymi. Zgodnie z dyrektywą azotanową również wody zagrożone zanieczyszczeniem należy objąć konkretnymi działaniami.

Na pewnych obszarach konieczne jest podjęcie działań przewidzianych zarówno w dyrektywie azotanowej, jak i ramowej dyrektywie wodnej, aby ograniczyć substancje biogenne w stopniu wymaganym do uzyskania dobrego stanu wód.

79

Sam fakt stosowania azotu z nawozów mineralnych nie może posłużyć za wskaźnik braku skuteczności wymogów, należy go zatem interpretować w sposób ostrożny. Bardziej odpowiednimi wskaźnikami są całkowite straty azotu i całkowita nadwyżka azotu (ze wszystkich źródeł).

80

Komisja uważa, że działania takie jak zakaz stosowania nawozów w określonych okresach roku można skutecznie sprawdzać, jeżeli kontrole są przeprowadzane we właściwym czasie.

Plany lub rejestry nawożenia włączono do kilku programów działania zgodnie z dyrektywą azotanową jako wspólną praktykę mającą na celu osiągnięcie zrównoważonego nawożenia i ułatwienie kontroli.

84

Komisja podkreśla, że zasada wzajemnej zgodności nie jest mechanizmem egzekwowania europejskich przepisów w zakresie ochrony środowiska, ale ma na celu między innymi „pogodzeni[e] celów WPR z oczekiwaniami społeczeństwa” (zob. motyw 54 rozporządzenia UE nr 1306/2013). Zasada wzajemnej zgodności łączy płatności w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) z poszanowaniem określonych przepisów, natomiast naruszenie takich przepisów prowadzi do ograniczenia płatności w ramach WPR. W ramach zasady wzajemnej zgodności należy zasadniczo wykorzystywać istniejące systemy kontroli. Zasada ta powinna jednak także zapewnić minimalny poziom kontroli, gdy system kontroli w ramach przepisów sektorowych nie jest wystarczająco skuteczny.

86

To państwa członkowskie mają określić normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w taki sposób, aby osiągnąć cel tej normy. Celem wspomnianej normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotyczącej ustalenia stref buforowych wzdłuż cieków wodnych jest ustalenie stref buforowych i zarządzanie nimi, a nie ogólnie wykorzystywanie nawozów na gruntach rolnych. Stąd zakres wspomnianej normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska jest ograniczony do stref buforowych zarówno na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami, jak i poza nimi. Ponadto pewne wymogi wynikające z dyrektywy azotanowej są objęte zasadą wzajemnej zgodności poprzez SMR 1, dawny SMR 4.

87

Wspomniana norma dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotycząca stref buforowych, która jest stosowana od dnia 1 stycznia 2012 r. (zob. art. 149 rozporządzenia (WE) nr 73/2009), odnosi się do wymogów wynikających z dyrektywy azotanowej i w wyniku jej wprowadzenia tymi wymogami objęto grunty rolne znajdujące się poza obszarami szczególnie narażonymi na zanieczyszczenia azotanami, mając na uwadze lokalne warunki zgodnie z wymogami art. 94 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. W związku z tym różnorodność w definiowaniu wymogów zauważona przez Trybunał wynika z samej dyrektywy azotanowej i – jak twierdzą państwa członkowskie – odzwierciedla różnorodność warunków lokalnych.

90

Liczba przypadków nieprzestrzegania przepisów i sankcji nałożonych w związku ze stosowaniem zasady wzajemnej zgodności świadczy raczej o jej prawidłowym funkcjonowaniu niż o tym, że przynosi ona niewymierne efekty. Przykładowo brak obiektu do przechowywania obornika cały czas stanowi problem na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami i w przypadku tego naruszenia zgodnie z zasadą wzajemnej zgodności podejmuje się działania następcze, co wyjaśnia wysoki stopień niezgodności (zob. również pkt 93).

91

Programy rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 miały przyczynić się do realizacji celów rozwoju obszarów wiejskich wdrażanych w ramach kliku osi. Niektóre z wdrożonych działań i operacji, w tym środki rolnośrodowiskowe, mogły obejmować jeden główny cel, ale wiele z nich ustanowiono z myślą o realizacji wielu celów, co nie zmniejsza skuteczności takich działań i umożliwia zapewnienie większej opłacalności.

Środki rolnośrodowiskowe stosowane przez dużą liczbę rolników na rozległych obszarach mogą również przyczynić się do poprawy stanu wód na wszystkich takich obszarach.

Podczas przyjmowania programów na lata 2014–2020 Komisja zwróciła uwagę, że państwa członkowskie powinny w większym stopniu stosować ukierunkowanie, w tym na kwestie związane z wodami.

92

W okresie programowania 2007–2013 różne harmonogramy przyjmowania planów gospodarowania wodami w dorzeczu i programów rozwoju obszarów wiejskich były jednym z powodów, dla których zakres środków rolnośrodowiskowych nie zawsze odpowiadał obszarom określonym w planach gospodarowania wodami w dorzeczu.

Co więcej, należy przypomnieć, że nie można zapewnić zgodności z obowiązującymi wymogami, do których często czyni się odniesienia w planach gospodarowania wodami w dorzeczu, poprzez stosowanie środków rolnośrodowiskowych mogących jedynie stanowić wsparcie działań dobrowolnych wychodzących poza obowiązujące wymogi.

Ponadto w trakcie okresu programowania państwa członkowskie miały możliwość wprowadzenia zmian w swoich programach w odniesieniu do ich zawartości lub przydziału środków finansowych. Proponowane zmiany należy wprowadzać zgodnie z ogólnymi celami i strategią programu. Dzięki temu mechanizmowi można je skoordynować z planami gospodarowania wodami w dorzeczu, o ile te są dostępne. W 2009 r. wskutek oceny funkcjonowania WPR i Europejskiego planu naprawy gospodarczej wzmocniono realizację celu związanego z gospodarowaniem wodami stanowiącego jedno z wyzwań rozwoju obszarów wiejskich.

93

W latach 2004–2006 nowe państwa członkowskie regionu Morza Bałtyckiego (Estonia, Łotwa, Litwa, Polska) zachęcono do wprowadzenia określonego wsparcia w kontekście obiektów do przechowywania obornika, aby spełnić normy ochrony wód.

94

W programach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 przewidziano działania związane z inwestycjami w obiekty do przechowywania obornika.

W szczególności państwa członkowskie mogły udzielać wsparcia na rzecz inwestycji mających poprawić warunki przechowywania obornika w gospodarstwach jedynie wtedy, gdy inwestycje te służyły zapewnieniu zgodności z nowymi normami wspólnotowymi wynikającymi z dyrektywy azotanowej wdrożonej w państwach członkowskich i przez ograniczony okres karencji 36 miesięcy od dnia, w którym normy zaczęły obowiązywać.

95

Zdaniem Komisji różnorodność środków rolnośrodowiskowych oznacza, że środki te obejmują zarówno proste, jak i bardziej złożone operacje służące ochronie i poprawie stanu środowiska. Umożliwia to beneficjentom wdrażanie operacji odpowiadających ich konkretnym potrzebom i dostosowanych do obciążeń dla środowiska.

Poziom wsparcia zawsze wiąże się z poziomem zobowiązań oraz rekompensuje utracone dochody i dodatkowe koszty poniesione w związku z tymi zobowiązaniami.

Poza złożonością operacji niewielkie wykorzystanie tego wsparcia można również wytłumaczyć innymi przyczynami, do których zalicza się np. brak dostatecznej promocji wsparcia, a także niewystarczający transfer wiedzy lub korzystanie z usług doradczych w zbyt niskim stopniu.

Problem niewielkiego wykorzystania środków rolnośrodowiskowych na obszarach intensywnych upraw rolnych stanowił jeden z powodów, dla których Komisja zaproponowała w 2011 r. zazielenienie pierwszego filaru WPR w celu objęcia tych obszarów prostymi, ogólnymi i pozaumownymi działaniami, których wpływ na środowisko powinien być większy dzięki bardziej ukierunkowanym środkom rolnośrodowiskowym.

W odniesieniu do okresu 2014–2020 Komisja promowała ukierunkowanie, które wdrożono w Polsce i w Finlandii.

Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 92.

98

Większość państw członkowskich decyduje się – w przypadku obydwu programów – skorzystać z innych działań, takich jak środki rolno-środowiskowo-klimatyczne, żeby zrealizować cele związane z priorytetem gospodarki wodnej. Cele i wskaźniki dotyczące jakości wody i gospodarki wodnej w obu okresach pokazują, że nawet bez wdrożenia działania „płatności związane z ramową dyrektywą wodną” państwa członkowskie programują działania, które mają przyczynić się do osiągnięcia tych celów i wskaźników.

Brak obowiązkowych działań w planach gospodarowania wodami w dorzeczu oraz problemy z określaniem ich działań stanowiły jedne z głównych przeszkód w stosowaniu przedmiotowego środka w okresie 2007–2013.

99

Jeżeli chodzi o stosowanie kar związanych z ochroną wód, nakładają je państwa członkowskie (poza zasadami wzajemnej zgodności) w stosownych przypadkach oraz w sytuacjach, w których można ustalić odpowiedzialność jednostki za zanieczyszczenie.

Komisja uważa, że ze stosowaniem zasady „zanieczyszczający płaci” w rolnictwie nie wiąże się żadna istotna trudność. Przykładowo można by nałożyć podatek od nawozu lub obornika. Ambitne programy działań dotyczące azotanów i podstawowe działania przewidziane w ramowej dyrektywie wodnej mogłyby wprowadzać przejrzyste kontrole w celu ograniczenia zanieczyszczeń u źródeł.

100

W rozporządzeniu (UE) nr 1305/2013 przewidziano uwarunkowania ex ante związane konkretnie z rozwojem obszarów wiejskich. Uwarunkowania ex ante dotyczące sektora gospodarki wodnej (mające zastosowanie do inwestycji przewidzianych w ramach priorytetu 5) wiążą się z wdrożeniem polityki opłat za wodę i istnieniem odpowiedniego wkładu różnych użytkowników wody w zwrot kosztów usług wodnych w kwocie określonej w zatwierdzonym planie gospodarowania wodami w dorzeczu dla inwestycji, które uzyskały wsparcie w programach.

Inne uwarunkowania ex ante związane konkretnie z rozwojem obszarów wiejskich w dziedzinie ochrony środowiska dotyczą norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, minimalnych wymogów korzystania z nawozów i środków ochrony roślin, efektywności energetycznej, energii ze źródeł odnawialnych.

102

Jeżeli nie stosuje się odpowiednich podstaw prawnych, nie można podjąć pewnych działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich. Ma to miejsce w przypadku działania „płatności związane z ramową dyrektywą wodną”, które można wdrożyć jedynie w przypadku, gdy ustanowiono plany gospodarowania wodami w dorzeczu i odpowiadające im programy działań. Państwa członkowskie mają jednak możliwość zmiany swoich programów przez cały okres programowania.

Jeżeli chodzi o zmiany przepisów dotyczących wymogów podstawowych – w razie wprowadzania zmian do odpowiedniego wymogu podstawowego w trakcie wdrażania działań – państwa członkowskie muszą odzwierciedlić takie zmiany w treści działań (np. poziomy zobowiązań i składek, jeżeli zmiany mają wpływ na te elementy).

105

W ramach strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego państwa członkowskie wybrały bardzo „prostą” strukturę zarządzania. Praca opiera się na sieci koordynatorów obszaru polityki i działania horyzontalnego. Mają oni za zadanie zapewnić spójność wszystkich priorytetów strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego. Nie utworzono żadnych nowych instytucji ani składów Rady. Wybrana struktura zarządzania nie jest zbyt skomplikowana ani uciążliwa.

Zasadniczo podejście makroregionalne można postrzegać jako cenne narzędzie służące rozwiązywaniu problemów regionalnych na mniejszym obszarze geograficznym w porównaniu z poziomem całej UE. Komisja uważa, że strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego skutecznie przyczyniła się do promowania ochrony środowiska na Morzu Bałtyckim.

107

Ubieganie się o uzyskanie statusu projektu przewodniego leży w gestii każdego podmiotu realizującego projekt. W planie działania strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego opisano tę procedurę i zamieszczono formularz wniosku. Zgodnie z tym formularzem od koordynatora obszaru polityki lub działania horyzontalnego wymaga się krótkiej oceny, przy czym do kryteriów oceny należą między innymi „makroregionalny wpływ projektu przewodniego” i wkład „w osiąganie założeń/wskaźników/celów strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego”. Komisja przeprowadza wewnętrzne konsultacje w przedmiocie każdego wniosku, a następnie grupa koordynatorów krajowych zatwierdza status projektu przewodniego. Koordynatorzy obszaru polityki i działania horyzontalnego zachęcają podmiot realizujący projekt do ubiegania się o status projektu przewodniego.

108

Komisja odnotowuje duże zainteresowanie podmiotów realizujących projekty uzyskaniem statusu projektu przewodniego, przypuszczalnie dlatego, że umożliwia to projektom uruchomienie finansowania w przypadku projektów makroregionalnych i zwiększa ich widoczność.

Komisja uważa, że można określić wkład konkretnych projektów przewodnich w ograniczenie substancji biogennych. Projekty przewodnie powinny służyć szerokiemu wachlarzowi celów, takich jak tworzenie nowych sieci, wymiana doświadczeń, wkład w budowanie zdolności, umożliwianie wielopoziomowego systemu rządzenia i dokonywanie inwestycji pilotażowych. Rezultaty i wpływ na cele z zakresu polityki można faktycznie zaobserwować jedynie w perspektywie długofalowej. W tym sensie nawet projekty na małą skalę mogą mieć istotny wpływ na rozwój. Przykładowo w ramach projektu PRESTO nie tylko dokonano inwestycji w techniki oczyszczania ścieków, ale również zwrócono uwagę na rosnące kompetencje pracowników operacyjnych oczyszczalni ścieków, osób projektujących oczyszczalnie i pracowników uniwersyteckich, którzy szkolą przyszłych inżynierów z branży oczyszczania ścieków.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 111 i 112

Komisja z większym zadowoleniem przyjęłaby fakt, gdyby strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego była mocniej zakorzeniona w programach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych regionu Morza Bałtyckiego. Komisja zauważa, że poziom zaangażowania w strategię różni się w poszczególnych państwach członkowskich i regionach, odzwierciedlając tym samym odmienne priorytety krajowe i regionalne.

W programach tych przewiduje się jednak możliwości finansowania wdrażania strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego. Przykładowo Litwa w procesie selekcji traktuje priorytetowo projekty, które wnoszą wkład w strategię Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego (kładą nacisk na aspekt współpracy/partnerstwo międzynarodowe), i w stosownych przypadkach ma zamiar ogłosić specjalne zaproszenia do składania wniosków. Szwecja również planuje wprowadzenie kryteriów selekcji wobec projektów mających znaczenie dla strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego i ma zamiar przydzielić obszarom środki na inicjatywy lub projekty zgodne z definicją zawartą w planie działania strategii. Dopiero sam proces wdrażania programów pokaże, w jakim stopniu zostaną wykorzystane te możliwości.

Wnioski i zalecenia

115

Za pomocą ramowej dyrektywy wodnej i w ramach HELCOM zmierza się do tego samego celu, jakim jest brak eutrofizacji w Morzu Bałtyckim. Osiągnięcie dobrego stanu, o którym mowa w ramowej dyrektywie wodnej, powinno wystarczyć do osiągnięcia celu HELCOM.

Opracowane przez państwa członkowskie plany ograniczenia substancji biogennych, które opierają się na ich planach gospodarowania wodami w dorzeczu, są mało ambitne, ponieważ w większości przypadków skupiono się w nich jedynie na już stosowanych „środkach podstawowych” wymaganych do wdrożenia dyrektyw UE w odniesieniu do konkretnych obszarów działalności powodujących zanieczyszczenie substancjami biogennymi, w szczególności ścieków komunalnych i rolnictwa, a nie wskazano w nich, w jaki sposób środki te należy wzmocnić, aby zapewnić osiągnięcie takich warunków w zakresie substancji biogennych, które będą odpowiadać dobremu stanowi. Wprowadzono jedynie kilka nowych środków na podstawie art. 11 ust. 3 lit. h) ramowej dyrektywy wodnej w celu kontroli rozproszonych źródeł zanieczyszczeń (w szczególności brakuje w tym przypadku środków kontroli rozproszonych źródeł fosforanu), a ogólny oczekiwany wpływ „środków dodatkowych” nie jest jasny. Komisja zwróciła uwagę na tę kwestię w ocenie pierwszych planów gospodarowania wodami w dorzeczu⁵ i w ocenie pierwszych programów działań⁶, stwierdzając, iż stanowią one istotny obszar wymagający poprawy, i wezwała państwa członkowskie do podjęcia działań w tym zakresie w ramach drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu.

116

W październiku 2012 r. państwa członkowskie zgłosiły swoje cele środowiskowe Komisji na podstawie dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Niektóre państwa członkowskie postawiły sobie bardziej ambitne cele w zakresie zmniejszania obciążeń, tj. cele w zakresie napływu ładunków substancji biogennych (zob. również pkt 17).

Zalecenie 1 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że w odniesieniu do ramowej dyrektywy wodnej już je wdrożono, a w odniesieniu do dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej zostanie ono wdrożone.

W ramach sprawozdawczości przewidzianej w ramowej dyrektywie wodnej w stosunku do drugiego planu gospodarowania wodami w dorzeczu od państw członkowskich wymaga się, aby przedstawiały sprawozdania dotyczące poziomu ograniczenia ładunku substancji biogennych, który jest wymagany do spełnienia warunków w odniesieniu do substancji biogennych odpowiadających dobremu stanowi określonemu w ramowej dyrektywie wodnej (w tym poziomu ładunków substancji biogennych koniecznego do spełnienia wymogów dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej, jeżeli każde państwo członkowskie zastosuje właściwe podejście).

W odniesieniu do dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej Komisja – określając wymogi w zakresie sprawozdawczości na następny cykl – uwzględni to zalecenie wraz z analizą obecnego cyklu programów działań.

Zalecenie 1 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie; trwają prace nad jego wdrożeniem.

Jeżeli chodzi o ramową dyrektywę wodną, w pierwszych planach gospodarowania wodami w dorzeczu wykazano braki odnoszące się do monitorowania i oceny, w związku z czym w ramach działań następczych podjęto rozmowy dwustronne z państwami członkowskimi. Podczas rozmów z państwami członkowskimi uzgodniono działania mające na celu poprawę sytuacji w kwestii monitorowania i oceny, a Komisja podda tę kwestię przeglądowi przy ocenie drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu, która zostanie przeprowadzona w 2017 r.

Państwa członkowskie wprowadziły programy monitorowania zgodnie z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej, aby móc oceniać postępy w osiąganiu dobrego stanu środowiska oraz celów. W sporządzonym przez Komisję projekcie oceny programów monitorowania dla regionu Morza Bałtyckiego wykazano, że większość państw członkowskich wprowadziła monitorowanie napływu substancji biogennych (między innymi przykładowo: poziomy napływu substancji biogennych ze źródeł lądowych, substancji biogennych pochodzących z atmosfery i nawozów oraz innych substancji bogatych w azot i fosfor).

Ponadto prowadzi się prace, których skutkiem powinno być wydanie wytycznych w 2018 r. i które koncentrują się na porównaniu norm dotyczących substancji biogennych ustanowionych przez państwa członkowskie zgodnie z ramową dyrektywą wodną i dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej, aby zapewnić spójność z normami biologicznymi i aby zrozumieć, w jaki sposób państwa członkowskie wykorzystują je w planowaniu programów działań.

Zalecenie 1 c)

Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.

118

Komisja uważa, że Niemcy i Finlandia zachowują zgodność z dyrektywą zgodnie z metodyką oceny zgodności Komisji, jako że osiągają wskaźniki zgodności na poziomie 99% lub wyższym. Cztery inne państwa członkowskie basenu Morza Bałtyckiego, które miały obowiązek zapewnić pełną zgodność z dyrektywą w 2012 r., osiągnęły wysoki wskaźnik zgodności na poziomie 89% lub wyższym.

Jeżeli dostępne dowody wskazywały na późne wdrożenie lub osiągnięcie zgodności, Komisja rozpoczęła programy „EU Pilot” lub wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego; w takich przypadkach stosuje się zwykłe procedury.

120

Komisja uważa, że podjęła właściwe działanie. W Traktacie oraz w ustalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wyraźnie przewidziano, że Komisja, zgodnie z pełnioną przez siebie funkcją strażnika traktatów, dysponuje znacznym marginesem swobody w kwestii tego, kiedy należy wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i kiedy należy ścigać naruszenia. W niektórych przypadkach alternatywne narzędzia lub dialog polityczny mogą stanowić bardziej skuteczne podejście niż postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Ponadto Komisja postanowiła również zaczekać z rozpoczęciem projektów pilotażowych do upłynięcia kilku terminów przejściowych, tak aby – w celu zapewnienia skuteczności – to działanie miało większe znaczenie w kontekście objętych nim państw członkowskich i aglomeracji.

Ponadto Komisja, rozpoczynając projekty pilotażowe i wszczynając postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, brała pod uwagę różne okresy wdrożenia (14 lat dla 15 państw członkowskich UE w porównaniu z okresem 3–11 lat dla 10 państw członkowskich UE, które przystąpiły w 2004 r.).

Zalecenie 2 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że już je wdrożono w aglomeracjach o RLM większej niż 2 000. W dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych przewidziano, że w przypadku tych aglomeracji wprowadza się systemy zbierania lub też pojedyncze lub właściwe systemy, w związku z czym Komisja uważa, że na poziomie UE ustanowiono ramy prawne. Komisja podkreśla jednak, że nie może zmusić gospodarstw domowych do podłączenia się do sieci kanalizacyjnych, jako że stanowi to obowiązek państw członkowskich i decyzję podejmowaną w ramach polityki krajowej.

Zalecenie 2 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie, jako że opiera się ono na wykładni art. 9 ramowej dyrektywy wodnej. Komisja dokona oceny wdrożenia tego zalecenia w ogólnej ocenie drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu, których termin przyjęcia przez państwa członkowskie upłynął w dniu 22 grudnia 2015 r.

Zalecenie 2 c)

Komisja przyjmuje to zalecenie i pracuje nad poprawą procesu sprawozdawczości, który stanowi podstawę oceny zgodności, zgodnie z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych.

Zalecenie 2 d)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Zalecenie 2 e)

Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.

Zalecenie 2 f)

Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.

123

Komisja podkreśla, że zasada wzajemnej zgodności nie jest mechanizmem egzekwowania europejskich przepisów w zakresie ochrony środowiska, ale ma na celu między innymi „pogodzeni[e] celów WPR z oczekiwaniami społeczeństwa” (zob. motyw 54 rozporządzenia UE nr 1306/2013). Zasada wzajemnej zgodności łączy płatności w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) z poszanowaniem określonych przepisów, natomiast naruszenie takich przepisów prowadzi do ograniczenia płatności w ramach WPR. W ramach zasady wzajemnej zgodności należy zasadniczo wykorzystywać istniejące systemy kontroli. Zasada ta powinna jednak zapewnić także minimalny poziom kontroli, gdy system kontroli w ramach przepisów sektorowych nie jest wystarczająco skuteczny.

124

Komisja przypomina, że nie można zapewnić zgodności z obowiązującymi wymogami planów gospodarowania wodami w dorzeczu poprzez środki rolnośrodowiskowe, które wspierają jedynie działania dobrowolne. Mimo to wiele programów rozwoju obszarów wiejskich zawierało od początku pewne działania (inwestycje, szkolenia, środki rolnośrodowiskowe), które służyły realizacji celów związanych z wodami.

W latach 2007–2013 wsparcie dla obowiązkowego przechowywania obornika ograniczono do wsparcia, które było skutkiem nowych norm wspólnotowych wynikających z dyrektywy azotanowej wdrożonej przez państwa członkowskie.

W okresie 2014–2020 w wielu programach wprowadzono konkretne działanie w odniesieniu do wdrożenia działań związanych z ramową dyrektywą wodną.

Co więcej, podczas przyjmowania programów na lata 2014-2020 Komisja zwróciła uwagę, że państwa członkowskie powinny w większym stopniu stosować ukierunkowanie, w tym na kwestie związane z wodami.

Jeżeli chodzi o stosowanie kar związanych z ochroną wód, nakładają je państwa członkowskie (poza zasadami wzajemnej zgodności) w stosownych przypadkach oraz w sytuacjach, w których można ustalić odpowiedzialność jednostki za zanieczyszczenie.

Komisja uważa, że ze stosowaniem zasady „zanieczyszczający płaci” w rolnictwie nie wiąże się żadna istotna trudność. Przykładowo, można by nałożyć podatek od nawozu lub obornika. Ambitne programy działań dotyczące azotanów i podstawowe działania przewidziane w ramowej dyrektywie wodnej mogłyby wprowadzać przejrzyste kontrole w celu ograniczenia zanieczyszczeń u źródeł.

Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 91–99.

125

Nowa architektura WPR obejmująca zazielenienie wraz z wymogami w zakresie zazielenienia w I filarze mają wpływ na rozwój obszarów wiejskich. By uniknąć podwójnego finansowania, działania wspierane w ramach realizacji tych wymogów w zakresie zazielenienia nie mogą podlegać płatnościom rolno-środowiskowo-klimatycznym.

W przypadku braku odpowiednich podstaw prawnych nie można podjąć niektórych działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich. Ma to miejsce w przypadku działania „płatności związane z ramową dyrektywą wodną”, które można wdrożyć jedynie w przypadku, gdy ustanowiono plany gospodarowania wodami w dorzeczu i odpowiadające im programy działań. Państwa członkowskie mają jednak możliwość zmiany swoich programów przez cały okres programowania.

O ile takie zmiany mogą wiązać się ze zwiększonymi wysiłkami administracyjnymi, o tyle należy je rozpatrywać w kontekście ich dodatkowej wartości dodanej w realizacji celów i priorytetów programów.

Zalecenie 3 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie i jest w trakcie jego wdrażania. Komisja zwraca się do państw członkowskich, aby przeprowadzając rewizję obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami oraz dokonując przeglądu programów działań dotyczących azotanów, uwzględniły informacje zawarte w ramowej dyrektywie wodnej dotyczące oddziaływań zanieczyszczeń substancjami biogennymi z rolnictwa. Jest to niezbędne do kontrolowania zanieczyszczeń u źródeł, w szczególności w państwach członkowskich, w których regulacja krajowa mająca na celu wdrożenie dyrektywy azotanowej stanowi jedyny instrument prawny kontroli strat wywołanych substancjami biogennymi z rolnictwa.

Państwa członkowskie w drugim planie gospodarowania wodami w dorzeczu muszą zgłosić, w jakim stopniu wdrożenie dyrektywy azotanowej wystarcza do zwalczenia zanieczyszczeń substancjami biogennymi z rolnictwa, oraz określić, jakie dodatkowe działania podstawowe i uzupełniające przewidziane w ramowej dyrektywie wodnej zostaną podjęte w tym celu. Umożliwi to państwom członkowskim i Komisji zrozumienie, w jakich obszarach konieczne jest podjęcie dalszych działań.

Zalecenie 3 b)

Komisja zauważa, że zalecenia te są skierowane do państw członkowskich.

126

W ramach strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego państwa członkowskie wybrały bardzo „prostą” strukturę zarządzania. Nie utworzono żadnych nowych instytucji ani składów Rady. Komisja uważa, że strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego skutecznie przyczyniła się do promowania ochrony środowiska na Morzu Bałtyckim.

127

Komisja uważa, że można określić wpływ konkretnych projektów przewodnich na ograniczenie substancji biogennych. Projekty przewodnie służą wielu celom i nawet projekty na małą skalę mogą mieć istotny wpływ na rozwój. Konkretne rezultaty i wpływ na cele z zakresu polityki można zaobserwować jedynie w perspektywie długofalowej.

128

Komisja zgadza się z analizą Trybunału i z większym zadowoleniem przyjęłaby fakt, gdyby strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego była mocniej zakorzeniona w programach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych regionu Morza Bałtyckiego. Ponadto Komisja zauważa, że poziom zaangażowania w strategię różni się w poszczególnych zainteresowanych państwach członkowskich i regionach, odzwierciedlając tym samym odmienne priorytety krajowe i regionalne.

1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=PL

3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=PL

5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf

6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=PL

QJ-AB-16-005-PL-E    ISSN 1977-5768

Morze Bałtyckie jest jednym z najbardziej zanieczyszczonych mórz na świecie. Przeciwdziałanie zjawisku eutrofizacji, powodowanemu przez ładunki substancji biogennych pochodzących głównie z rolnictwa i ze ścieków komunalnych, uważane jest za istotne wyzwanie. Konwencja helsińska nakłada na wszystkie państwa leżące w basenie Morza Bałtyckiego – zarówno te należące do Unii Europejskiej, jak i te spoza Unii – obowiązek ochrony jego środowiska. Z kolei unijne ramy prawne zobowiązują państwa członkowskie do podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie nadmiernym ładunkom substancji biogennych i do osiągnięcia dobrego stanu środowiska wód morskich. Unia Europejska współfinansuje niektórych z tych działań. Trybunał zbadał, czy działania unijne pomogły państwom członkowskim w zmniejszeniu ładunków substancji biogennych odprowadzanych do Morza Bałtyckiego. Stwierdził, że dzięki powyższym działaniom osiągnięto jedynie ograniczone postępy w tym zakresie. Trybunał opracował szereg zaleceń na temat tego, jak zwiększyć skuteczność działań na rzecz zwalczania eutrofizacji w Morzu Bałtyckim.