EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-naslov: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu. Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4393-5 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/684876 | QJ-AB-16-005-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-4400-0 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/431040 | QJ-AB-16-005-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4432-1 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/518186 | QJ-AB-16-005-SL-E

© Evropska unija, 2016

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SL | 2016 | št. 03

Posebno poročilo

Boj proti evtrofikaciji
v Baltskem morju:
potrebni so nadaljnji
in uspešnejši ukrepi

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat II, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Henri Grethen in ki je specializiran za porabo na področju strukturnih politik, prometa in energetike. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Ville Itälä, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Turo Hentilä in atašejka Outi Grönlund, vodilni upravni uslužbenec Alain Vansilliette, vodja naloge Maria del Carmen Jimenez ter revizorji Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick in Vivi Niemenmaa.

Od leve proti desni: T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega, J.-F. Hynderick.

Kazalo

Glosar in kratice

Povzetek

Uvod

Baltsko morje in evtrofikacija

Pravni instrumenti EU, ki obravnavajo onesnaženost voda s hranili

Proračunski instrumenti EU, ki so na voljo za odpravljanje onesnaženosti voda s hranili

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Izvajanje zmanjšanja vnosa hranil v Baltsko morje v državah članicah

Majhen napredek pri zmanjšanju vnosov hranil v Baltsko morje

Načrti držav članic za zmanjšanje količine hranil niso dovolj ambiciozni niti opremljeni z ustreznimi kazalniki

Obiskane države članice v svojih načrtih ali zakonodajnih okvirih samo deloma upoštevajo priporočila HELCOM-a

Zanesljivost podatkov o spremljanju vnosov hranil v Baltsko morje ni zagotovljena

Uspešnost ukrepov za zmanjšanje onesnaževanja s hranili iz komunalne odpadne vode

Večina držav članic še ne izpolnjuje zahtev iz direktive o čiščenju komunalne odpadne vode

Čistilne naprave, ki jih sofinancira EU, so uspešne, vendar trajnost ni vedno zagotovljena

Komisija ne opravlja pravočasno nadaljnjega spremljanja glede tega, kako države članice izvajajo direktivo

Podpora EU Rusiji in Belorusiji je potencialno stroškovno učinkovita, vendar ima zelo omejen obseg v primerjavi s potrebami in izvedba projektov je dolgotrajna

Uspešnost ukrepov za zmanjšanje onesnaževanja vode s hranili iz kmetijstva

Direktiva o nitratih se ne izvaja uspešno, čeprav je Komisija razmeroma uspešna pri nadaljnjem spremljanju

Mehanizem navzkrižne skladnosti pomaga uveljavljati direktivo o nitratih in druge zahteve v zvezi z gnojenjem, vendar ni v celoti uspešen

Ukrepi za razvoj podeželja v obdobju 2007–2013, ki jih sofinancira EU, so imeli v obiskanih državah članicah malo učinka na zmanjšanje onesnaževanja vodnih teles s hranili

Dodana vrednost strategije EU za regijo Baltskega morja, kar zadeva zmanjšanje vnosov hranil v Baltsko morje

Zapletena mreža upravljanja in dodana vrednost, ki jo je težko oceniti

Vodilni projekti pripomorejo k širjenju dobrih praks, vendar njihov učinek na zmanjšanje količine hranil ni dokazan

Potreba po operativnih programih za boljše upoštevanje strategije EUSBSR

Zaključki in priporočila

Priloga I | – | Cilji o zmanjševanju vnosa hranil
Priloga II | – | Trend vnosov dušika in fosforja v Baltsko morje po državah
Priloga III | – | Doseganje zgornje meje vnosa po podbazenih
Priloga IV | – | Koncentracija hranil v iztoku iz čistilnih naprav v najpomembnejših mestih držav članic EU ob Baltskem morju (2013)
Priloga V | – | Vodilni in drugi projekti, ki so pomembni za izvajanje strategije EUSBSR

Odgovori Komisije

Glosar in kratice

BSAP: akcijski načrt za Baltsko morje (glej odstavek 8).

EUSBSR: strategija EU za regijo Baltskega morja (glej odstavek 11).

HELCOM: Helsinška komisija (glej odstavek 8).

Načelo onesnaževalec plača: načelo je določeno v Pogodbi o delovanju Evropske unije (člen 191(2)). Kar zadeva odpadno vodo, to pomeni, da izpuščevalci odpadne vode plačajo za povzročeno onesnaženost (primeri: gospodinjstva plačajo za storitve čiščenja odpadne vode po ceni za odpadno vodo; čistilne naprave plačajo pristojbino za onesnaževanje).

Povodje: območje kopnega, s katerega se vsi površinski odtoki kot zaporedje potokov, rek in včasih tudi jezer stekajo v morje skozi eno samo rečno ustje, estuarij ali delto. Vodno območje je del povodja znotraj posamezne države članice.

Program ukrepov: del načrta upravljanja povodja, v katerem so navedeni ukrepi, ki so potrebni za to, da vodna telesa ponovno dosežejo dobro stanje glede na značilnosti vodnega območja. Podobne programe ukrepov je treba pripraviti za ponovno vzpostavitev kakovosti morske vode.

Stanje vode: splošen izraz stanja telesa celinske površinske vode, ki ga določa njegovo ekološko in kemijsko stanje. Pri morski vodi stanje vode ustreza okoljskemu stanju, ki temelji na drugih merilih kot stanje celinskih površinskih voda.

Viri onesnaževanja: obstajata dve glavni vrsti virov onesnaženosti, ki jo prinaša voda:

razpršeni viri, za katere ni posebne točke izpusta; največji onesnaževalci so kmetijske in gozdarske dejavnosti ter bivališča, ki niso priključena na kanalizacijsko omrežje;

točkovni viri, za katere obstaja posebna točka izpusta, kot so izpusti iz komunalnih čistilnih naprav, industrije in ribogojnic.

Vodno telo: ločen in pomemben sestavni del površinske vode. To vključuje jezera, vodne zbiralnike, potoke, reke, kanale, somornice in dele obalnega morja.

Povzetek

I

Baltsko morje, ki ga obkroža osem držav članic EU (Danska, Estonija, Finska, Nemčija, Latvija, Litva, Poljska in Švedska) in Rusija, je eno izmed najbolj onesnaženih morij na svetu. Boj proti evtrofikaciji velja za velik izziv. Namen okvirne direktive o morski strategiji iz leta 2008 je doseči dobro okoljsko stanje morskih voda EU do leta 2020. Skladno z njo morajo države članice sodelovati znotraj regij in podregij, da bi dosegle njene cilje, pri tem pa na primer uporabljajo, kadar je praktično in primerno, strukture, ki so že sprejete v okviru konvencij o regionalnih morjih. Za Baltsko morje veljata helsinška konvencija (ki jo upravlja Helsinška komisija (HELCOM)) in njen akcijski načrt za Baltsko morje, ki od držav podpisnic zahteva zmanjšanje obremenitve s hranili.

II

Evropski svet je leta 2009 sprejel makroregionalno strategijo, in sicer strategijo Evropske unije za regijo Baltskega morja, katere cilj je zlasti spodbujanje varstva okolja, vključno z zmanjšanjem obremenitev s hranili, s spodbujanjem okrepljenega sodelovanja med sosedskimi državami in inovativnih rešitev.

III

Glavna vira obremenitev s hranili, ki povzročajo evtrofikacijo, sta kmetijstvo in komunalna odpadna voda. V obdobju 2007–2013 je prispevek EU k projektom za zbiranje in čiščenje odpadne vode v petih državah članicah, ki obkrožajo Baltsko morje in so za to področje prejemale podporo EU, znašal 4,6 milijarde EUR. Sredstva za ukrepe za razvoj podeželja, vključno z varstvom voda, so v vseh osmih državah članicah ob Baltskem morju znašala 9,9 milijarde EUR.

IV

Sodišče je z revizijo odgovorilo na vprašanje, ali so ukrepi EU uspešno pripomogli k temu, da so države članice zmanjšale odvajanje hranil v Baltsko morje. Splošni sklep je, da so ti ukrepi privedli do omejenega napredka pri zmanjševanju količine hranil v Baltskem morju.

V

Načrti držav članic za uresničitev zmanjšanja količine hranil, kot ga priporoča HELCOM, temeljijo na njihovih načrtih upravljanja povodij, pripravljenih na podlagi okvirne direktive o vodah. Ti načrti niso dovolj ambiciozni, saj se osredotočajo na „osnovne ukrepe“ za izvajanje direktiv EU v zvezi s posameznimi dejavnostmi, ki povzročajo onesnaževanje s hranili, predvsem v zvezi s komunalno odpadno vodo in kmetijstvom. Manjši poudarek je na ukrepih za nadzorovanje razpršenih virov hranil in „dopolnilnih ukrepih“, določenih v okvirni direktivi o vodah. Ukrepi so določeni na podlagi nezadostnih informacij. Poleg tega ne določajo ciljev in ustreznih kazalnikov za ocenjevanje dosežkov na področju zmanjševanja odvajanja hranil v vode.

VI

Ukrepi za zmanjšanje obremenitev s hranili iz mestnih aglomeracij so pripeljali do zmanjšanja količine hranil. Več aglomeracij čisti komunalno odpadno vodo po višjih standardih, kot so določeni v direktivi o čiščenju komunalne odpadne vode. Vendar izvajanje direktive v državah članicah, ki so se EU pridružile leta 2004, kljub znatnemu financiranju EU poteka z zamudo. Poleg tega zahtev iz direktive, ki bi jih morale začeti izpolnjevati do leta 2012, še ne izpolnjujejo vse države članice ob Baltskem morju. Komisija ne opravlja pravočasno nadaljnjega spremljanja glede tega, kako države članice izvajajo direktivo. Ukrepi EU v Rusiji in Belorusiji, ki zadevajo komunalno odpadno vodo, so potencialno stroškovno učinkoviti, vendar po obsegu zelo omejeni v primerjavi s potrebami in izvedba projektov je dolgotrajna.

VII

Izvajanje direktive o nitratih v državah članicah ob Baltskem morju ni v celoti uspešno. Zadevna območja niso pravilno opredeljena, zahteve, ki so jih določile države članice v svojih akcijskih programih, pa niso dovolj stroge. Kar zadeva zahteve v zvezi s hranili in gnojenjem, je odvračilni učinek mehanizma navzkrižne skladnosti nezadosten, saj je raven neskladnosti še vedno visoka. Čeprav vsi načrti upravljanja povodij vključujejo dopolnilne ukrepe, namenjene obravnavanju obremenitev s hranili iz kmetijstva, ti niso dovolj usmerjeni na območja, za katera je bilo ugotovljeno, da jih potrebujejo. Poleg tega nobena država članica ni uporabila možnosti v skladu s predpisi EU, da nekatere izmed teh ukrepov opredeli kot obvezne za kmetije na teh območjih.

VIII

Strategija Evropske unije za regijo Baltskega morja krepi politično pomembnost okoljskega stanja Baltskega morja in regionalnega sodelovanja, vendar je njeno dodano vrednost glede zmanjšanja vnosa hranil za zdaj težko oceniti.

IX

Sodišče podaja več priporočil za izboljšanje uspešnosti ukrepov za boj proti evtrofikaciji v Baltskem morju.

Uvod

Baltsko morje in evtrofikacija

01

Baltsko morje je med najbolj onesnaženimi morji na svetu in evtrofikacija velja za največji tamkajšnji izziv¹. Ob Baltskem morju leži devet držav: osem držav članic EU (Danska, Nemčija, Estonija, Latvija, Litva, Poljska, Finska in Švedska) in Rusija. Še ena velika država v povodju Baltskega morja je Belorusija.

02

Evtrofikacija je proces, ki nastane, če v vodno telo vstopijo presežki hranil, predvsem dušika in fosforja, večinoma zaradi dejavnosti človeka. Visoke koncentracije hranil povzročajo intenzivno in potencialno strupeno cvetenje alg (glej fotografijo 1).

Fotografija 1 – Evtrofna morska voda

Vir: HELCOM, avtor fotografije Samuli Korpinen.

03

Evtrofikacija lahko bistveno zmanjša koristnost morja, tako da zmanjša biotsko raznovrstnost, skazi videz obale in osiromaši ribje staleže. Najbolj prizadeti morski podbazeni so Finski zaliv, Riški zaliv in osrednje najgloblje območje Baltskega morja, imenovano osrednji del Baltskega morja (glej sliko 1).

Slika 1

Evtrofikacija v Baltskem morju

Vir: HELCOM. What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003–2007? (kakšno je bilo stanje evtrofikacije Baltskega morja v obdobju 2003–2007?). Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther in Norkko Alt (2010).

04

Glavni viri hranil v morju so obremenitve vode, ki prihajajo s kopnega preko rek in neposrednih izpustov z obale. Obremenitve vode prispevajo 78 % vsega dušika in 95 % vsega fosforja, ki vstopita v Baltsko morje². Najpomembnejši vrsti vira obremenitve vode s hranili sta razpršeni viri, večinoma kmetijstvo (45 % vsega dušika in 45 % vsega fosforja), in točkovni viri, večinoma komunalna odpadna voda (12 % vsega dušika in 20 % vsega fosforja)³.

05

Klimatske spremembe prinašajo dva dodatna izziva. Prvič, predvideno je, da bodo krajše in bolj mokre zime privedle do manj snežne odeje in ledene prevleke ter s tem do večjega odtekanja iz povodij rek. Zato bodo v morje vstopale čedalje večje količine hranil, kar bo okrepilo evtrofikacijo⁴. Drugič, višje temperature morja bodo predstavljale boljše pogoje za cvetenje alg in pripeljale do daljšega obdobja njihove rasti.

Pravni instrumenti EU, ki obravnavajo onesnaženost voda s hranili

06

Kakovost morskih voda EU ureja okvirna direktiva o morski strategiji iz leta 2008⁵, katere cilj je zagotoviti, da bo do leta 2020 doseženo dobro okoljsko stanje morskih voda EU. Direktiva je še vedno v zgodnji fazi izvajanja: do oktobra 2012 so morale države članice Komisiji poročati o svoji določitvi dobrega okoljskega stanja morskih voda na podlagi deskriptorjev, ki jih predlaga direktiva (eden izmed njih je evtrofikacija), oceni stanja svojih morskih voda ter svojih okoljskih ciljih in s tem povezanih kazalnikih.

07

Izvajanje direktive je v pristojnosti držav članic. Te so morale do konca leta 2015 pripraviti program ukrepov za dosego dobrega okoljskega stanja. Te programe je treba poslati Komisiji do marca 2016. Načeloma bi morale države članice, kolikor je to mogoče, izhajati iz ciljev in dejavnosti obstoječih konvencij o regionalnih morjih.

08

Regionalna konvencija za Baltsko morje je bila podpisana že leta 1974: Helsinška konvencija o varstvu morskega okolja območja Baltiškega morja. Sedanje podpisnice so Danska, Estonija, Evropska unija, Finska, Nemčija, Latvija, Litva, Poljska, Rusija in Švedska. Leta 2007 je Helsinška komisija (HELCOM), ki upravlja to konvencijo, predlagala akcijski načrt za Baltsko morje (BSAP), da bi Baltsko morje povrnili v dobro okoljsko stanje do leta 2021. Načrt so podpisnice sprejele.

09

Za dosego dobrega okoljskega stanja morskih voda je ključna kakovost vode v rekah, ki se izlivajo morje. Okvirna direktiva o vodah iz leta 2000⁶ zagotavlja okvir za varstvo celinskih voda, somornic in obalnega morja. Njen cilj je zagotoviti dobro stanje površinske vode in podtalnice do leta 2015 oziroma v nekaterih izjemnih primerih do leta 2021 ali 2027. Države članice so morale najprej oblikovati načrte upravljanja povodij do decembra 2009, pri tem opredeliti vodna telesa, pri katerih obstaja tveganje, da ta cilj do leta 2015 ne bo dosežen, in navesti najpomembnejše obremenitve, ki vplivajo nanje. Podobno kot pri okvirni direktivi o morski strategiji ti načrti upravljanja povodij vključujejo program ukrepov, ki naj bi prispevali k uresničitvi ciljev okvirne direktive o vodah.

10

Ti programi morajo vsebovati vsaj ukrepe, potrebne za celovito izvajanje obstoječih direktiv, ki so namenjene ohranjanju kakovosti vode, in druge ukrepe, ki jih zahteva okvirna direktiva o vodah (in zlasti ukrepe za nadzorovanje razpršenih virov onesnaževanja)⁷. Že obstoječe direktive zajemajo zlasti:

–direktive o čiščenju komunalne odpadne vode iz leta 1991⁸, ki zadeva zbiranje in čiščenje odpadne vode iz aglomeracij;

–direktive o nitratih iz leta 1991⁹, ki zadeva sprejetje ukrepov za zagotovitev, da kmetje na kmetijskih območjih, ki povzročajo onesnaženost vode z nitrati (imenovanih „območja, ranljiva za nitrate“) ali pri katerih obstaja tveganje, da bi jo lahko povzročali, spoštujejo minimalne zahteve v zvezi z uporabo dušikovih gnojil.

11

Nazadnje je Evropski svet leta 2009 sprejel strategijo EU za regijo Baltskega morja (EUSBSR). Ta strategija obravnava več ciljev v okviru treh tem: „rešiti morje“, „povezati regijo“ in „povečati blaginjo“. Eden izmed podciljev teme „rešiti morje“, ki se imenuje „čista voda v Baltskem morju“, je prevzel cilje iz akcijskega načrta za Baltsko morje, kar zadeva zmanjšanje vnosa hranil. Ukrepi EU so namenjeni spodbujanju sodelovanja med sosedskimi državami, tako članicami EU kot tretjimi državami.

Proračunski instrumenti EU, ki so na voljo za odpravljanje onesnaženosti voda s hranili

12

Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) in Kohezijski sklad v okviru kohezijske politike¹⁰ je mogoče uporabiti za sofinanciranje infrastrukturnih projektov na področju odpadne vode kot del operativnih programov držav članic. Skupni prispevek EU k projektom za zbiranje in čiščenje odpadne vode v državah članicah, ki obkrožajo Baltsko morje,¹¹ je v obdobju 2007–2013 znašal 4,6 milijarde EUR: na Poljskem 3,4 milijarde EUR; v Latviji 0,6 milijarde EUR; v Litvi 0,4 milijarde EUR; v Estoniji 0,2 milijarde EUR in Nemčiji 0,04 milijarde EUR.

13

Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja¹² je mogoče uporabiti za financiranje številnih ukrepov iz programov razvoja podeželja, ki lahko neposredno ali posredno vplivajo na kakovost voda (predvsem ukrepov v zvezi z „izboljšanjem okolja in podeželja“¹³). Za to vrsto ukrepov je bil vsem osmim državam članicam ob Baltskem morju v obdobju 2007–2013 dodeljen znesek v višini 9,9 milijarde EUR¹⁴. Znesek, ki je bil namenjen posebej za obravnavanje varstva voda, ni na voljo.

14

Kar zadeva države, ki niso članice EU, ponuja evropska sosedska politika Rusiji in Belorusiji številne možnosti sodelovanja na področju okolja. Te vključujejo nejedrski vidik okoljskega partnerstva severne dimenzije, za katerega je EU doslej prispevala 44 milijonov EUR, ter dvostransko/regionalno pomoč in čezmejno sodelovanje, za katera je EU v obdobju 2003–2013 prispevala 14,5 milijona EUR oziroma 3,5 milijona EUR¹⁵.

1 Evropska agencija za okolje, Nutrients in transitional, coastal and marine waters (hranila v somornicah, obalnih in morskih vodah) (CSI 021). Ocena objavljena marca 2013.

2 HELCOM, posodobljena zbirka Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (peta zbirka o onesnaženosti Baltskega morja) (PLC-5.5) – 2015 (podatki iz leta 2010).

3 HELCOM, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (peta zbirka o onesnaženosti Baltskega morja) (PLC-5) – 2011 (podatki iz leta 2006).

4 Second Assessment of Climate Change for the Baltic Sea Basin (druga ocena klimatskih sprememb za povodje Baltskega morja), skupina avtorjev BACC II, Regional Climate Studies, Springer International Publishing, 2015.

5 Direktiva 2008/56/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. junija 2008 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju politike morskega okolja (UL L 164, 25.6.2008, str. 19).

6 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL L 327, 22.12.2000, str. 1).

7 Člen 11(3)(h) okvirne direktive o vodah.

8 Direktiva Sveta 91/271/EGS z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode (UL L 135, 30.5.1991, str. 40).

9 Direktiva Sveta 91/676/EGS z dne 12. decembra 1991 o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov (UL L 375, 31.12.1991, str. 1).

10 Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (UL L 210, 31.7.2006, str. 25); in Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320).

11 Za štiri države članice, ki so se EU pridružile leta 2004, in nemške zvezne dežele v povodju Baltskega morja. Preostale tri države članice ob Baltskem morju (Danska, Finska in Švedska) niso prejele sredstev EU za projekte v zvezi z odpadno vodo.

12 Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 277, 21.10.2005, str. 1) in Uredba (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (UL L 347, 20.12.2013, str. 487).

13 Os 2 programov razvoja podeželja za obdobje 2007–2013. Glavni vidiki, ki jih je treba upoštevati v okviru te osi, vključujejo biotsko raznovrstnost, upravljanje območij NATURA 2000, ukrepe v zvezi z okvirno direktivo o vodah, varstvo voda in tal ter blažitev podnebnih sprememb.

14 Poljska (4,4 milijarde EUR), Finska (1,5 milijarde EUR), Švedska (1,3 milijarde EUR), Nemčija (1,1 milijarde EUR), Litva (0,6 milijarde EUR), Latvija (0,4 milijarde EUR), Danska (0,3 milijarde EUR) in Estonija (0,3 milijarde EUR).

15 Vir: Evropsko računsko sodišče. Zneski sredstev EU, dodeljenih Rusiji in Belorusiji v okviru programa TACIS in instrumenta ENPI do konca leta 2013.

Obseg revizije in revizijski pristop

15

V tej reviziji je Sodišče preučilo, v kakšni meri se je odvajanje hranil v Baltsko morje zmanjšalo, in ocenilo uspešnost ukrepov EU, ki so jih države članice izvajale za dosego zmanjšanja količine hranil. Obravnavana so bila naslednja revizijska vprašanja:

(a)Ali so bile države članice na splošno uspešne pri zmanjševanju vnosov hranil v Baltsko morje?

(b)So ukrepi EU v zvezi s komunalno odpadno vodo uspešno zmanjšali onesnaženost Baltskega morja s hranili?

(c)So ukrepi EU v zvezi s kmetijstvom uspešno zmanjšali onesnaženost Baltskega morja s hranili?

(d)Je strategija EU za regijo Baltskega morja zagotovila dodano vrednost, kar zadeva obstoječe ukrepe za zmanjšanje vnosov hranil v Baltsko morje?

16

Odgovori na ta vprašanja so bili pridobljeni na podlagi dokazov, zbranih z naslednjimi sredstvi:

–ukrepi EU za zmanjšanje onesnaževanja iz kmetijstva so bili preučeni na Finskem, v Latviji in na Poljskem, ukrepi EU za zmanjšanje onesnaževanja zaradi komunalne odpadne vode pa samo v Latviji in na Poljskem (natančneje, tri čistilne naprave v Latviji in sedem na Poljskem), saj Finska ni prejela sredstev EU v ta namen (glej opombo 11). Podpora EU za projekte v zvezi z odpadno vodo v Rusiji in Belorusiji je bila preučena na podlagi dokumentov, ki jih hrani Komisija,

–pregledi podatkov o smotrnosti v zvezi z dodatnimi 18 komunalnimi čistilnimi napravami v najpomembnejših mestih v povodju Baltskega morja,

–petim državam članicam ob Baltskem morju, v katerih niso bili opravljeni obiski (Danska, Nemčija, Estonija, Litva in Švedska), so bili poslani vprašalniki v zvezi z njihovimi načrti za dosego ciljev Helsinške komisije o zmanjševanju količine hranil,

–analiza dokumentov in pogovori z uslužbenci Komisije, sekretariatom Helsinške komisije in strokovnjaki z inštituta Baltic Nest Institute¹⁶,

–pogovori s predstavniki estonskega revizijskega urada, ki so podobno revizijo izvedli v Estoniji.

17

Merila, ki so bila uporabljena za odgovarjanje na vprašanja, so bila oblikovana na podlagi zakonodaje, smernic Komisije in sporazumov Helsinške komisije ter prejšnjih revizij Sodišča na področju varstva voda¹⁷. Podrobneje so pojasnjena v različnih razdelkih tega poročila.

16 Baltic Nest Institute je mednarodna zveza za raziskave med Centrom za Baltsko morje Univerze v Stockholmu, Švedsko agencijo za upravljanje morij in voda, Univerzo v Aarhusu in Finskim inštitutom za okolje. Združuje znanja vseh disciplin, ki zadevajo upravljanje morskih ekosistemov. Njeni proizvodi so razviti zlasti v sodelovanju s Helsinško komisijo.

17 Zlasti: Posebno poročilo št. 3/2009 – Uspešnost porabe strukturnih ukrepov za čiščenje odpadne vode za programski obdobji 1994–1999 in 2000–2006; Posebno poročilo št. 4/2014 – Vključitev ciljev vodne politike EU v SKP: delni uspeh; Posebno poročilo št. 2/2015 – Poraba sredstev EU za komunalne čistilne naprave v Podonavju: potrebna so dodatna prizadevanja za pomoč državam članicam pri doseganju ciljev politike EU na področju odpadne vode in Posebno poročilo št. 23/2015 – Kakovost vode v Podonavju: izvajanje okvirne direktive o vodah napreduje, vendar ostaja še veliko dela (http://eca.europa.eu).

Opažanja

Izvajanje zmanjšanja vnosa hranil v Baltsko morje v državah članicah

18

V skladu z okvirno direktivo o morski strategiji morajo države članice oblikovati program ukrepov do decembra 2015. Komisija je v svoji oceni poročanja držav članic ob Baltskem morju¹⁸ ugotovila, da je samo ena od njih (Finska) določila količinsko opredeljene cilje, kar zadeva obremenitev s hranili, ki je glavni vzrok za evtrofikacijo (glej odstavek 6). Če takšnih ciljev ni, po mnenju Komisije dobro prakso predstavlja uporaba ciljev akcijskega načrta HELCOM za Baltsko morje (glej odstavka 7 in 8). Pregledana je bila trenutna stopnja izvajanja te konvencije, ki se lahko uporabi kot podlaga za prihodnje programe ukrepov.

19

Leta 2007 so se države podpisnice HELCOM-a dogovorile o dveh glavnih instrumentih za boj proti evtrofikaciji:

–akcijskem načrtu za Baltsko morje, ki vključuje načrt za zmanjšanje količine hranil, v katerem so določeni cilji o zmanjševanju vnosa hranil za posamezne države, opredeljeni na ravni podbazenov glede na njihove povprečne vnose teh držav v referenčnem obdobju 1997–2003. Vsaka država bi morala do konca leta 2009 pripraviti svoj načrt za zmanjšanje količine hranil, da bi do leta 2021 dosegla svoje cilje. Številke, ki se štejejo za začasne, so bile ugotovljene na podlagi znanstvenega modela¹⁹,

–izvajanju praks, ki jih priporoča HELCOM za varstvo voda pred onesnaževanjem zaradi različnih dejavnosti, vključno z zbiranjem in čiščenjem odpadne vode, uporabo fosfatov v detergentih in uporabo gnojil v kmetijstvu.

20

Leta 2013 je bil načrt za zmanjšanje količine hranil iz akcijskega načrta za Baltsko morje spremenjen na podlagi novih in popolnejših podatkov ter izboljšanega pristopa modeliranja²⁰. Države podpisnice so se dogovorile, da bodo letni vnos dušika v morje zmanjšale za 13 % (118 134 ton/leto), vnos fosforja pa za 41 % (15 178 ton/leto) v primerjavi z vnosoma v referenčnem obdobju (910 344 ton/leto oziroma 36 894 ton/leto). Države podpisnice so se strinjale, da bodo k temu cilju prispevale z zmanjšanjem lastnega letnega vnosa dušika za 89 260 ton/leto in fosforja za 14 374 ton/leto, razčlenjenega po podbazenih, medtem ko bodo preostalo zmanjšanje, ki je potrebno, prispevali ladijski promet in države, ki niso podpisnice HELCOM-a²¹.

21

Stopnja prizadevanj, ki se zahteva od posameznih držav, je močno odvisna od njihove lokacije (ali se nahajajo ob podbazenih Baltskega morja, ki jih je evtrofikacija bolj ali manj prizadela) in od zmanjšanja vnosov v preteklosti²². To pomeni, da so bila zmanjšanja, ki so se zahtevala od Danske, Finske in Švedske, omejena in močno osredotočena na podbazene z največjo potrebo po zmanjšanju vnosov, od Litve, Poljske in Rusije pa so se zahtevala znatna zmanjšanja (glej Prilogo I).

22

Sodišče je pregledalo, ali so države članice:

–napredovale v smeri zmanjšanja izpustov hranil v Baltsko morje,

–sprejele primerne načrte za zmanjšanje količine hranil z ustreznimi kazalniki za spremljanje njihovega doseganja,

–izvajale priporočila HELCOM-a za zmanjšanje količine hranil,

–pripravile zanesljive podatke o spremljanju.

Majhen napredek pri zmanjšanju vnosov hranil v Baltsko morje

23

Nedavni podatki o skupnem letnem vnosu hranil v Baltsko morje za obdobje 1995–2012²³ kažejo trend upadanja vnosa dušika (9 %) in fosforja (14 %). Na slikah 2 in 3 je primerjava med vnosi dušika in fosforja leta 2012 ter vnosi v referenčnem obdobju po posameznih državah. V treh državah je opazen trend upadanja pri obeh vrstah hranil (Danska, Poljska in Švedska), v dveh pa so se vnosi obeh vrst hranil povečali (Latvija in Rusija). V ostalih državah je bil trend upadanja opazen samo pri eni od obeh vrst hranil. Podrobni podatki so predstavljeni v Prilogi II.

Slika 2

Primerjava med vnosi dušika v referenčnem obdobju in letu 2012

Slika 3

Primerjava med vnosi fosforja v referenčnem obdobju in letu 2012

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, predstavljenih na 48. srečanju vodij delegacij HELCOM 10. 6. 2015–11. 6. 2015 v Talinu.

24

Toda podatki HELCOM-a za leto 2012 kažejo, da še nobena izmed držav podpisnic ni dosegla zahtevanega zmanjšanja v vseh morskih podbazenih, ki jih je evtrofikacija najbolj prizadela (osrednji del Baltskega morja, Finski zaliv in Riški zaliv), del njihovega zmanjšanja vnosa hranil pa zadeva podbazene, v katerih zmanjšanje ni bilo potrebno (ožine med Švedsko in Dansko (Bælt) ter Botnijsko morje) (glej Prilogo III).

25

Po navedbah najnovejše analize HELCOM-a je opazen trend upadanja obremenitve z dušikom in fosforjem iz točkovnih virov onesnaževanja, vnosi dušika in fosforja iz kmetijskih dejavnosti pa so v obdobju 1994–2008 ostali nespremenjeni ali pa so se povečali²⁴. Novejše informacije, ki so bile predstavljene Evropskemu parlamentu in Svetu v zadnjem poročilu o izvajanju direktive o nitratih (obdobje 2008–2011),²⁵ kažejo zmanjšanje količine hranil na kmetijskih zemljiščih in majhno zmanjšanje koncentracije nitratov v površinskih vodah²⁶. Vendar se zdi, da to izboljšanje še ne vpliva na evtrofikacijo obalnih voda in še ni prineslo zmanjšanja vnosov hranil v Baltsko morje. Omeniti je treba, da lahko traja več let, preden zmanjšana uporaba hranil na kmetijskih zemljiščih pripelje do zmanjšanega vnosa hranil v morje.

Načrti držav članic za zmanjšanje količine hranil niso dovolj ambiciozni niti opremljeni z ustreznimi kazalniki

26

V vseh treh obiskanih državah članicah je bil akcijski načrt za zmanjšanje količine hranil dokument o politiki na visoki ravni, v katerem niso bili postavljeni količinsko opredeljeni cilji o zmanjševanju količine hranil, razčlenjeni po vrsti vira onesnaževanja, dejavnosti in geografskem območju. Ostalih pet držav članic je sprejelo podobne akcijske načrte za zmanjšanje količine hranil. Poljska je izrazila pomisleke glede svojih ciljev o zmanjševanju količine hranil na ravni države in še ni uradno sprejela podrobnega načrta²⁷.

27

Vse države članice ob Baltskem morju se zanašajo na programe ukrepov v svojih načrtih upravljanja povodij, ki jih zahteva okvirna direktiva o vodah, kot glavni instrument za načrtovanje doseganja ciljev HELCOM-a o zmanjševanju količine hranil. Uresničitev dobrega stanja celinskih voda v skladu z okvirno direktivo o vodah dejansko zahteva bistveno zmanjšanje obremenitev s hranili v rekah, ki se izlivajo v Baltsko morje, s čimer se prispeva k doseganju ciljev HELCOM-a o zmanjševanju količine hranil.

28

Za nekatere države članice pa zgolj doseganje dobrega stanja, ki ga zahteva okvirna direktiva o vodah, ne zadostuje za dosego ciljev HELCOM-a za fosfor. V primeru Poljske doseganje ciljev HELCOM-a po mnenju strokovnjakov in poljskih okoljskih organov²⁸ zahteva, da se koncentracija fosforja v Odri in Visli zmanjša na 0,07–0,08 mg/l, kar je približno naravna raven, to pa pomeni, da ne sme biti nobenega izpusta fosforja v ti reki. Po navedbah nacionalnih organov ta analiza velja tudi za Nemčijo in Litvo. Zato bodo za doseganje ciljev HELCOM-a potrebna dodatna prizadevanja za zmanjšanje odvajanja fosforja v morje.

29

Kar zadeva obremenitve s hranili, vključujejo načrti upravljanja povodij iz leta 2009 in ustrezni programi ukrepov²⁹, ki jih je preučilo Sodišče, predvsem osnovne ukrepe za izvajanje posebnih direktiv EU, kjer se te še ne izvajajo v celoti. Estonija, Latvija in Poljska na datum sprejetja svojih načrtov upravljanja povodij še niso v celoti izvajale direktive o čiščenju komunalne odpadne vode (izkoristile so prehodno obdobje) (glej odstavek 44). Ti načrti upravljanja povodij vključujejo tudi ukrepe za nadzorovanje razpršenega onesnaževanja (glej odstavek 10), ki pa so bili uvedeni že pred sprejetjem načrtov. Vključujejo tudi dopolnilne ukrepe, ki se večinoma sofinancirajo iz proračuna EU in presegajo zahteve iz teh direktiv, vendar zadevajo skoraj izključno kmetijstvo.

30

Ti načrti upravljanja povodij so imeli več pomanjkljivosti:

–nepopolna opredelitev virov onesnaževanja in razvrstitev stanja voda; zlasti nezadostna količinska opredelitev vnosov hranil na ravni vodnih teles ali rečnih podbazenov. To pomeni, da so načrti šibka podlaga za določanje ciljev in usmerjanje ukrepov,

–sanacijski ukrepi niso sistematično opredeljeni na ravni vodnega telesa ali podbazena, za različne ukrepe ni konkretnih ciljev glede izložkov (število hektarov, na katerih se bodo izvajali ukrepi) in skupni ocenjeni stroški niso razčlenjeni na ravni posameznih ukrepov. Ti podatki so potrebni za zagotovitev stroškovne učinkovitosti ukrepov pri zmanjševanju vnosa hranil v Baltsko morje in upravljanju finančnih virov, zlasti sredstev EU,

–ni ciljev in kazalnikov za zmanjšanje količine hranil, ki se pričakuje od različnih ukrepov, razčlenjenih po vrstah vira onesnaževanja, sektorjih dejavnosti in geografskih območjih, tj. povodjih, podbazenih in vodnih telesih³⁰.

Komisija³¹ in Sodišče³² sta že opozorila na podobne slabosti pri drugih načrtih upravljanja povodij.

31

Sodišče je ugotovilo tudi, da morajo države članice sicer oceniti svoj napredek pri doseganju ciljev okvirne direktive o vodah na podlagi deleža vodnih teles v dobrem stanju v vsakem povodju, vendar jim ni treba določiti osnovnih ciljev, kot je zmanjšanje obremenitev s hranili (ali drugih obremenitev, ki niso relevantne za to revizijo, kot je zmanjšanje obremenitevs posameznimi onesnaževali). Zato prispevka ukrepov iz načrtov upravljanja povodij k zmanjšanju vnosa hranil v Baltsko morje ni mogoče oceniti.

Obiskane države članice v svojih načrtih ali zakonodajnih okvirih samo deloma upoštevajo priporočila HELCOM-a

32

V zvezi s čiščenjem komunalne odpadne vode je HELCOM izdala priporočila za države podpisnice, ki presegajo zahteve iz direktiv EU. Najpomembnejša so predstavljena v okviru 1.

Okvir 1

Priporočila HELCOM na področju čiščenja odpadne vode presegajo zahteve iz direktiv EU

Priporočilo 28E/5 (iz leta 2007) predlaga dobre prakse za:

οrazvoj in vzdrževanje kanalizacijskih sistemov ter

οodstranjevanje fosforja iz komunalne odpadne vode glede na velikost čistilne naprave, na primer priporoča se največ 0,5 mg/l v iztoku iz čistilne naprave s PE nad 10 000, standard v direktivi o čiščenju komunalne odpadne vode pa je 1 mg/l.

Priporočilo 28E/7 (iz leta 2007) predlaga standarde za uporabo polifosfatov v detergentih, ki bi jih morale države podpisnice postopoma uvesti v skladu z nacionalnimi časovnimi načrti. Države podpisnice bi morale:

οomejiti vsebnost celotnega fosforja v detergentih za pranje perila,

οpreučiti možnost nadomestitve polifosfatov v detergentih za strojno pomivanje posode.

33

Nobena izmed treh obiskanih držav članic teh priporočil HELCOM-a ni vključila v svoj zakonodajni okvir. Zlasti ni nobena od njih uvedla obveznih omejitev vsebnosti fosforja v detergentih za pranje perila pred datumom, ki je veljal za vse države članice (30. junij 2013)³³. Nobena izmed njih še ni uporabila omejitev za detergente za strojno pomivanje posode (priporočilo 28E/7).

34

Na Finskem se omejitve fosforja v čistilnih napravah v veliki meri izvajajo prek sistema okoljskih dovoljenj. Glede na ekološko stanje prejemnega vodnega telesa so lahko ta dovoljenja strožja od zahtev direktive o čiščenju komunalne odpadne vode glede koncentracij dušika in fosforja v iztoku iz čistilnih naprav in celo presegajo priporočila HELCOM-a³⁴. V Latviji in na Poljskem priporočila HELCOM-a niso vključena v okoljska dovoljenja za upravljavce čistilnih naprav. Vendar je revizija v obeh državah pokazala, da nekatere čistilne naprave upoštevajo priporočila HELCOM-a (ena od treh v Latviji in štiri od sedmih na Poljskem).

35

Na področju kmetijstva je Helsinška komisija predlagala uporabo omejitve količine fosforja iz gnoja za kmetijska zemljišča v višini 25 kg/ha/leto (Priporočilo HELCOM 28E/4 iz leta 2007). Toda v nobeni izmed obiskanih držav ne zakonodaja ne minimalne zahteve za gnojila in pesticide³⁵ v določenih ukrepih za razvoj podeželja ne ukrepi za nadzorovanje razpršenega onesnaževanja iz načrtov upravljanja povodij ne določajo takšne omejitve za uporabo fosforja v gnojilih (glej odstavek 29). Med ostalimi državami članicami ob Baltskem morju so samo Estonija, Švedska in Nemčija uvedle zakone, ki omejujejo uporabo fosforja v gnojilih, vendar ti niso tako strogi, kot priporoča HELCOM³⁶.

36

Tri obiskane države članice upravičujejo neuporabo tega priporočila z argumentom, da v njihovi zemlji primanjkuje fosforja ali da je povprečna uporaba fosforja na kmetijskih zemljiščih razmeroma nizka. Vendar po ugotovitvah Sodišča podatki o uporabi fosforja kažejo, da uporabljene količine morda na nekaterih mestih presegajo količino, ki jo priporoča HELCOM, da so ponekod tla bogata s fosforjem in da je odtekanje fosforja veliko³⁷. Priporočilo HELCOM 28E/4 omenja tudi okoljska dovoljenja za kmetije z več kot 40 000 glavami perutnine, 2 000 prašiči, 750 svinjami ali 400 glavami goveda. Vse države članice ob Baltskem morju zahtevajo okoljska dovoljenja za upravljanje prašičjih in perutninskih farm, saj tako zahteva tudi direktiva EU o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja³⁸, vendar jih Poljska ne zahteva za govedorejce z več kot 400 glavami živine. Na Finskem in v Latviji pa so takšna dovoljenja obvezna za vse živinorejske kmetije, na katerih je število živali mnogo nižje od mejnih vrednosti, ki jih priporoča HELCOM.

Zanesljivost podatkov o spremljanju vnosov hranil v Baltsko morje ni zagotovljena

37

Obremenitve s hranili, ki se izlivajo v Baltsko morje iz rek, potokov in neposrednih izpustov, nacionalni organi vsake države podpisnice spremljajo in o njih letno poročajo HELCOM-u. Meritve se opravljajo na ustju rek, ki tečejo v Baltsko morje, v skladu s standardno metodologijo, ki jo je oblikovala HELCOM. Ti letni podatki kažejo skupno onesnaženost vode, ki vstopa v morje, ne glede na vrsto vira onesnaževanja in državo izvora obremenitve. O čezmejnih vnosih nitratov in fosforja, ki izvirajo iz posameznih držav, se poroča vsakih šest let.

38

Vsakih šest let se poroča tudi o vnosih hranil glede na vrsto vira onesnaževanja in sektor dejavnosti³⁹. Ti podatki so zlasti uporabni za oceno trendov vnosa hranil, ki ga povzročajo različni sektorji dejavnosti, in ključni za določanje stroškovno učinkovitih ukrepov, ki jih je treba uporabiti v posameznem sektorju.

39

Revizija je pokazala, da se ocene razpršenega onesnaževanja za namene ciljev HELCOM-a izdelajo na podlagi skupne metodologije na ravni držav, ne pa tudi na nižjih ravneh, kot so raven povodja, podbazena ali vodnega telesa. Ugotovljeno je bilo tudi, da se številke HELCOM-a ne ujemajo z ocenami, ki so jih z uporabo drugačnih metodologij pripravile posamezne države članice pri oblikovanju načrtov upravljanja povodij v skladu z okvirno direktivo o vodah.

40

Na primer ocene razpršenega onesnaževanja v načrtih upravljanja povodij Latvije so nižje od ustreznih številk iz podatkovne zbirke HELCOM-a, ki se nanašajo na isto leto. Ta neskladnost vpliva tudi na podatke o čezmejnem onesnaževanju. Poleg tega podatki o spremljanju načrtov upravljanja povodij kažejo izboljšanje, kar zadeva koncentracijo hranil v površinskih vodah v obdobju 2006–2013, podatki HELCOM-a pa kažejo trend naraščanja odvajanja hranil iz te države v Baltsko morje. V primeru Poljske ocena stanja obalnega morja in somornice v obdobju 2010–2013 za namen načrtov upravljanja povodij ne kaže nobenega izboljšanja, kar zadeva koncentracije hranil, medtem ko podatki, predloženi HELCOM-u, kažejo nenehno upadanje obremenitev s hranili.

41

Ob teh očitnih neskladjih se zastavljajo vprašanja o zanesljivosti podatkov o spremljanju, zlasti kar zadeva številke o čezmejnem onesnaževanju in razpršenem onesnaževanju. To je ugotovila tudi strokovna skupina HELCOM-a, ki je države članice pozvala, naj zagotovijo informacije o pričakovanem zmanjšanju obremenitev s hranili, ki naj bi ga dosegle z izvajanjem okvirne direktive o vodah⁴⁰.

Uspešnost ukrepov za zmanjšanje onesnaževanja s hranili iz komunalne odpadne vode

42

Komunalna odpadna voda predstavlja približno 90 % vseh točkovnih virov onesnaževanja. Del tega onesnaževanja izvira iz Rusije in Belorusije, za kateri zakonodaja EU ne velja.

43

V državah članicah direktiva o čiščenju komunalne odpadne vode določa, da morajo imeti vse aglomeracije⁴¹ s PE nad 2 000⁴² zagotovljene kanalizacijske sisteme za zbiranje ali, če ureditev ni upravičena, individualne ali druge primerne sisteme, ki dosežejo enako raven varstva okolja (člen 3). Pred izpustom v vodno telo mora biti odpadna voda obdelana v sekundarnem postopku čiščenja, s katerim se zmanjša koncentracija organskih onesnaževal⁴³ pod določeno raven (člen 4). Poleg tega mora biti odpadna voda na občutljivih območjih podvržena strožjemu postopku čiščenja. Kadar je občutljivost območij posledica evtrofikacije ali tveganja zanjo, države članice lahko izbirajo med dvema možnostma: prvič, doseganje koncentracij pod mejnimi vrednostmi, ki jih določa direktiva za dušik in/ali fosfor za iztok iz čistilnih naprav v aglomeracijah s PE nad 10 000 (člen 5(2) in (3)), ali drugič, zmanjšanje količine dušika in/ali fosforja v skupni obremenitvi, ki vstopa v vse komunalne čistilne naprave na občutljivem območju, za določen odstotek (člen 5(4)).

44

Državam članicam ob Baltskem morju, ki so se EU pridružile leta 2004 (Estonija, Latvija, Litva in Poljska), je bilo odobreno prehodno obdobje za zagotovitev skladnosti z direktivo. Do konca leta 2012 (tj. leto najnovejših predloženih podatkov o skladnosti) se je prehodno obdobje za Litvo in Estonijo že zaključilo, Latviji in Poljski pa še ni bilo treba v celoti spoštovati direktive, saj se zanju prehodno obdobje zaključi 31. decembra 2015.

45

Sodišče je preučilo:

–ali države članice izpolnjujejo zahteve iz direktive o čiščenju komunalne odpadne vode,

–ali so čistilne naprave, ki jih sofinancira EU, uspešne in trajnostne,

–ali je Komisija ustrezno ukrepala, da bi zagotovila, da države članice izpolnjujejo zahteve iz direktive,

–ali je podpora EU Rusiji in Belorusiji povzročila bistveno zmanjšanje količine hranil v odpadni vodi.

Večina držav članic še ne izpolnjuje zahtev iz direktive o čiščenju komunalne odpadne vode

Države članice, ki bi morale začeti izpolnjevati zahteve iz direktive do konca leta 2012

46

Tabela 1 prikazuje raven skladnosti ob koncu leta 2012 za države članice, za katere je potekel končni rok, določen za izpolnjevanje zahtev o sekundarnem čiščenju in strožjem čiščenju. Nemčija in Finska sta bili zelo blizu popolne skladnosti s členoma 4 in 5 direktive, ki določata zahteve o sekundarnem in strožjem čiščenju.

Tabela 1

Glavni podatki o skladnosti z direktivo o čiščenju komunalne odpadne vode, kar zadeva čiščenje odpadne vode

| DK | DE | EE | LT | FI | SE
Skupna obremenitev v državi članici (PE) | 11 607 945 | 112 878 422 | 1 642 766 | 2 757 900 | 5 239 700 | 12 672 633
Sekundarno čiščenje¹
Skupna obremenitev, za katero čiščenje mora biti skladno (PE) | 11 232 613 | 112 672 240 | 1 579 138 | 2 757 900 | 5 070 800 | 12 404 389
Skupna obremenitev, za katero čiščenje je skladno (PE) | 11 153 597 | 112 561 974 | 1 510 498 | 2 757 900 | 5 054 100 | 12 095 484
% skupne obremenitve, za katero čiščenje je skladno | 99,3 % | 99,9 % | 95,7 % | 100,0 % | 99,7 % | 97,5 %
Strožji postopek čiščenja²
Skupna obremenitev, za katero čiščenje mora biti skladno (PE) | 10 358 176 | v skladu s členom 5(4)³ | 1 466 475 | 2 582 700 | 4 583 900 | 11 657 155
Skupna obremenitev, za katero čiščenje je skladno (PE) | 10 235 632 | 1 310 525 | 2 497 700 | 4 567 200 | 10 366 880
% skupne obremenitve, za katero čiščenje je skladno | 98,8 % | 89,4 % | 96,7 % | 99,6 % | 88,9 %

1 Sekundarno čiščenje ne velja za aglomeracije s PE < 10 000 z neposrednim izpustom odpadne vode na obali.

2 Vse države članice razen Nemčije uporabljajo strožji postopek čiščenja na ravni aglomeracije skladno s členom 5(2). V tem primeru strožji postopek čiščenja ne velja za aglomeracije s PE < 10 000 zunaj občutljivih območij.

3 Nemčija uporablja strožji postopek čiščenja v skladu s členom 5(4), kar pomeni, da je treba pri skupni obremenitvi v državi, ki vstopa v čistilne naprave, zmanjšati količino hranil za 75 %. Leta 2012 je Nemčija dosegla 82-odstotno zmanjšanje obremenitve s celotnim dušikom in 90-odstotno zmanjšanje obrementive s celotnim fosforjem, ki vstopa v njene čistilne naprave.

Vir: Podatki Komisije, december 2012.

47

Kar zadeva zahtevo po zbiranju odpadne vode, Komisija šteje, da jo izpolnjujejo vse države članice, ne glede na delež odpadne vode, ki se očisti v individualnih ali drugih ustreznih sistemih. Ta delež je najvišji v Litvi in Estoniji z 10,2 % oziroma 3,6 % bremena odpadne vode iz aglomeracij s PE nad 2 000.

48

Pogoji, ki jih za takšne sisteme predpisuje direktiva, so nejasni: doseči bi morali enako raven varstva okolja kot centralizirani sistemi za zbiranje. Komisija je šele nedavno zahtevala, naj države članice pojasnijo svoje individualne sisteme. Na to vprašanje je Sodišče v preteklosti že opozorilo⁴⁴.

49

Komisija meni, da je skladnost z zahtevo po zbiranju dosežena, če se 98 % bremena vsake aglomeracije zbere v centraliziranih kanalizacijskih omrežjih ali ureja z individualnimi ali drugimi ustreznimi sistemi, preostala 2 % pa znašata manj kot 2 000 PE. V praksi je v okviru odobritve operativnih programov za obdobje 2014–2020 Komisija spodbujala dosego te odstotkovne vrednosti z naložbami v centralizirane zbiralne sisteme.

Države članice, ki morajo dokončati izvajanje direktive do konca leta 2015

50

Obiskani državi članici, ki sta glede skladnosti še vedno v prehodnem obdobju, bodisi nista izpolnili svojih vmesnih ciljev (Latvija) ali še nista sporočili popolnih in zanesljivih podatkov (Poljska).

51

V primeru Poljske skladnost z direktivo v letu 2015 ne bo dosežena. Strožje čiščenje je bilo načrtovano samo v čistilnih napravah z zmogljivostjo nad 15 000 PE, ker se je država članica odločila za uporabo druge možnosti iz direktive, ki se nanaša na to, da se količina dušika in fosforja v skupnem bremenu, ki vstopa v vse komunalne čistilne naprave na občutljivem območju, povprečno zniža za 75 % (glej odstavek 43). Vendar ta odločitev ni bila primerna, ker je v pristopni pogodbi Poljske odobreno prehodno obdobje samo za dosego skladnosti s prvo možnostjo (zmanjšanje količine hranil na standardne ravni v vseh aglomeracijah s PE nad 10 000), ne pa tudi z drugo možnostjo. Komisija se je na to vprašanje odzvala šele leta 2010 (glej odstavka 59 in 60).

52

Po podatkih, ki so jih zagotovili poljski organi, bo Poljska do konca leta 2015 presegla svoj proračun za zbiranje odpadne vode za 95 % in proračun za čistilne naprave za 79 %. Proračuna večinoma sofinancira EU. Vendar država kljub bistvenim naložbam še zdaleč ni dosegla skladnosti. Poljski nacionalni organi predvidevajo, da 1 029 izmed 1 559 aglomeracij, ki predstavljajo 63 % obremenitve odpadne vode zaradi onesnaževanja v državi, do konca leta 2015 ne bo v celoti izpolnjevalo direktive. Med razlogi za bistvene zamude sta nepravilno izvajanje pristopne pogodbe ter nenatančna in spreminjajoča se opredelitev aglomeracij⁴⁵.

53

V Latviji bi bilo skladnost mogoče doseči do konca leta 2015. Toda glede na pričakovanja organov za leto 2020, pet let po razširitvi omrežja, se načrtuje, da bo zajetega 93 % prebivalstva, vendar bo na omrežje priključenih samo 85 %. Leta 2014 je latvijska vlada predlagala zakon, ki bi spodbujal priključevanje gospodinjstev na kanalizacijsko omrežje, tako da bi občinam dovolil dodeljevanje nepovratnih sredstev ljudem, ki bi se želeli priključiti.

54

V nekaj velikih mestih na Poljskem in v Latviji so bile izvedene naložbe v tehnologije za čiščenje odpadne vode, ki jih je sofinancirala EU in ki presegajo zahteve iz direktive v zvezi z odstranjevanjem fosforja (glej odstavek 34). Tovrstne naložbe so bile predlagane tudi v latvijskih načrtih upravljanja povodij za manjša mesta⁴⁶ na območjih, kjer vodna telesa ne dosegajo dobrega stanja vode, vendar v času revizije ti načrti niso bili izvedeni. Poljski načrti upravljanja povodij niso vključevali takšnih naložb.

Čistilne naprave, ki jih sofinancira EU, so uspešne, vendar trajnost ni vedno zagotovljena

55

Ob koncu leta 2013 je vseh 10 preučenih čistilnih naprav (tri v Latviji in sedem na Poljskem) izpolnjevalo standarde EU glede iztoka, razen ene v Latviji, ki naj bi jih izpolnila do končnega roka države članice decembra 2015. Ena čistilna naprava v Latviji in štiri na Poljskem so izpolnjevale tudi strožja priporočila HELCOM-a za fosfor (glej Priporočilo 28E/5 v okviru 1).

56

Kar zadeva zmogljivosti čiščenja obiskanih čistilnih naprav, je bilo ugotovljeno, da je ena čistilna naprava v Latviji (Ogre) prevelika, saj je čiščenje organskih bremen zasedlo samo 29 % njenih zmogljivosti. Sodišče je ugotovilo tudi, da bi bila lahko zahtevana zmogljivost štirih čistilnih naprav na Poljskem (Varšava, Łódź, Szczecin in Gdynia) nižja, ker so obdelovale tudi čisto vodo, ki pronica iz podtalnice in predstavlja 21 % do 26 % celotnega volumna vode. Podobna vprašanja so bila navedena v našem nedavnem posebnem poročilu o Podonavju⁴⁷.

57

Tarife za storitve za oskrbo z vodo v zadevnih aglomeracijah določajo občine v skladu z nacionalnimi pravili, odobriti pa jih mora nacionalni regulativni organ. Sodišče je pri reviziji ugotovilo, da tarife v Latviji ne pokrivajo dela stroškov amortizacije sredstev; enaka pomanjkljivost je bila ugotovljena pri eni izmed sedmih čistilnih naprav, obiskanih na Poljskem. Zato v teh primerih ustvarjeni prihodki ne zadostujejo za nadomestitev sredstev ob izteku njihove življenjske dobe. Vzrok za to pomanjkljivost je lahko neizkoriščenost čistilnih naprav. V vseh preučenih aglomeracijah je cena storitev za oskrbo z vodo nižja od splošno sprejete ravni cenovne dostopnosti za gospodinjstva (4 % prihodkov gospodinjstva, kot to raven v svojih smernicah navaja Komisija⁴⁸). Podobna opažanja je Sodišče v preteklosti že podalo⁴⁹.

Komisija ne opravlja pravočasno nadaljnjega spremljanja glede tega, kako države članice izvajajo direktivo

58

Prvi ukrep Komisije pri nadaljnjem spremljanju je pregledovanje, ali so države članice pravilno vključile določbe direktive o čiščenju odpadne vode v svoje zakonodajne okvire; to se opravi na podlagi študij skladnosti. Ti pregledi so se začeli takoj po sprejetju direktive in privedli do tožbe proti Danski, Nemčiji in Švedski. Pri državah članicah ob Baltskem morju, ki so se Uniji pridružile leta 2004, do tožb ni prišlo.

59

V primeru Poljske študija skladnosti iz leta 2005 ni sprožila pravnih vprašanj, vendar je jasno navajala, da je Poljska uporabila alternativni postopek čiščenja iz člena 5(4) Direktive 91/271/EGS. Zato naj bi prehodne določbe iz pristopne pogodbe veljale za zahtevo po zmanjšanju količine celotnega dušika in celotnega fosforja za 75 %. Toda kot je pojasnjeno v odstavku 51, je s pristopno pogodbo Poljski odobreno samo prehodno obdobje za izvajanje člena 5(2)(3) (prva možnost, ki predvideva strožje čiščenje), ne pa tudi člena 5(4) (druga možnost).

60

Komisija se je na to vprašanje odzvala šele leta 2010, ko je morala odobriti projektne vloge za infrastrukturo za komunalno odpadno vodo, ki niso bile v skladu s pristopno pogodbo te države. Sodišče meni, da ukrepanje Komisije ni bilo pravočasno.

61

Januarja 2012 je Komisija kot pogoj za sofinanciranje EU od države članice zahtevala, naj dokaže, do vsi projekti v zvezi z aglomeracijami s PE nad 10 000 ustrezajo zahtevam iz člena 5(2)(3) direktive. Zato mora Poljska, da bi dosegla skladnost, spremeniti načrt za izvajanje čiščenja odpadne vode tako, da vanj vključi dodatne naložbe, vendar bo zamudila rok, ki je določen v pristopni pogodbi.

62

Drugi ukrep Komisije je stalno spremljanje napredka pri uresničevanju nacionalnih načrtov za izvajanje direktive o čiščenju komunalne odpadne vode na podlagi informacij, ki jih države članice zagotavljajo vsaki dve leti (člen 17). Po navedbah Komisije zbrane informacije niso zadostovale za omogočanje uspešnega nadaljnjega spremljanja. Zato je Komisija leta 2014 uvedla novo obliko poročanja⁵⁰. Vendar so ukrepi Komisije v zvezi s tem nezadostni, da bi odpravili sedanje slabosti, saj niso zahtevane informacije o izidih in rezultatih, ki se pričakujejo od predlaganih naložb, v smislu dolžine kanalizacijskih kanalov ali deleža obremenitve z odplakami v aglomeraciji, ki naj bi se zbiral.

63

Komisija od držav članic zahteva tudi informacije o doseganju skladnosti v zvezi z zbiranjem in čiščenjem odpadne vode (člen 15(4)), kar lahko pripelje do sporočil v okviru sistema „EU Pilot“⁵¹ in zatem uporabe pravnih sredstev, če se potrdi, da je prišlo do kršitev. Vendar ukrepanje Komisije v tem pogledu ni bilo pravočasno. Sporočila EU Pilot z državami članicami ob Baltskem morju je sprožila dolgo po izteku rokov, ki so določeni v pristopnih pogodbah (za Litvo konec leta 2014 za aglomeracije, katerih rok se je iztekel leta 2008, za Latvijo konec leta 2014 za aglomeracije, katerih rok se je iztekel leta 2010). Leta 2002 je sprožila tudi postopka za ugotavljanje kršitev proti Švedski in Finski, ker sta se ti državi odločili, da bosta na nekaterih obalnih in celinskih območjih zmanjšali samo količino fosforja (ne pa tudi dušika). Sodišče Evropske unije je razsodilo v prid Finski, Švedska pa je morala zmanjšati količino dušika v izpustu odpadne vode iz 36 aglomeracij⁵². Po informacijah, ki so na voljo pri Komisiji, osem izmed teh leta 2015 še vedno ni izpolnjevalo zahtev.

64

Sodišče je ugotovilo tudi, da je možnost izbire pri izvajanju strožjega čiščenja pripeljala do razmer, ko lahko države članice izpolnjujejo zahteve iz direktive, hkrati pa aglomeracijam dovoljujejo različne ravni zmanjšanja količine hranil. Ugotovilo je, da so se koncentracije hranil v izpustu iz 28 pregledanih čistilnih naprav ob Baltskem morju znatno razlikovale (glej Prilogo IV). Če se upošteva čistilne naprave, ki so leta 2013 izpolnjevale direktivo, je koncentracija dušika segala od 16,4 mg/l v Espooju do 3,7 mg/l v Helsinkih, koncentracija fosforja pa od 0,9 mg/l v Rigi do 0,1 mg/l v Stockholmu.

Podpora EU Rusiji in Belorusiji je potencialno stroškovno učinkovita, vendar ima zelo omejen obseg v primerjavi s potrebami in izvedba projektov je dolgotrajna

65

Financiranje EU za projekte v zvezi z odpadno vodo v Rusiji in Belorusiji je zelo omejeno. V obdobju 2001–2014 je podporni sklad okoljskega partnerstva severne dimenzije, mednarodna pobuda za obravnavo okoljskih težav s čezmejnim učinkom v severni Evropi, v okviru svojega nejedrskega vidika dodelil 177 milijonov EUR okoljskim projektom v Rusiji in Belorusiji. Prispevek EU je znašal 44 milijonov EUR. Do časa revizije je partnerstvo odobrilo 18 projektov, ki se ukvarjajo z zbiranjem in čiščenjem odpadne vode ter oskrbo z vodo, 15 v Rusiji in tri v Belorusiji, za katere je namenjenih 71 % nepovratnih sredstev okoljskega partnerstva severne dimenzije.

66

Po vrednotenju, ki ga je decembra 2013 Evropska banka za obnovo in razvoj, ki je upraviteljica sklada partnerstva, predložila skupščini prispevajočih, bi lahko projekti, odobreni v okviru partnerstva, prinesli zmanjšanje količine dušika za več kot 7 600 t/leto in fosforja za 2 300 t/leto. To predstavlja 7 % oziroma 27 % ruskih vnosov in 9 % oziroma 21 % beloruskih vnosov, torej opazno prispeva k zahtevanemu zmanjšanju količine hranil v Baltskem morju. Vendar skupščini niso bili predstavljeni podatki o spremljanju doseženega zmanjšanja.

67

Ker je prispevek EU v sklad razmeroma majhen, delež, ki ga sofinancirajo organi držav prejemnic, pa znaten, je učinek finančnega vzvoda sredstev EU velik: za vsaka 2 EUR iz prispevkov EU se zbere 98 EUR iz drugih virov. V vrednotenju Evropske banke za obnovo in razvoj se poroča, da je strošek za zmanjšanje bremena fosforja za eno tono prek projektov partnerstva na področju čiščenja odpadne vode v Rusiji in Belorusiji 462 000 EUR, kar je približno petina tega stroška na Finskem, Švedskem ali v Nemčiji.

68

Zmanjšanje količine hranil iz Rusije je bilo v glavnem doseženo z razširitvijo in posodobitvijo sistema za zbiranje in čiščenje odpadne vode v Sankt Peterburgu. Nedavni podatki upravljavca sistema kažejo, da koncentracija fosforja ustreza standardom HELCOM-a (glej okvir 1) v 11 izmed 12 čistilnih naprav, koncentracija dušika pa standardom HELCOM-a v osmih od čistilnih naprav.

69

Toda izvedba projektov je zamudna. Dolgotrajna pogajanja o posojilih, spremembe okoljske zakonodaje in časovni načrti za dodelitev del pomenijo, da so projekti končani več let po odobritvi. Do 31. oktobra 2014 so bili končani samo štirje od 18 infrastrukturnih projektov na področju odpadne vode, kar predstavlja polovico pričakovanih rezultatov v Rusiji. S precejšnjo zamudo se izvajata projekta Municipal Environment Investment Programme in the Leningrad Oblast (občinski program okoljskih naložb v Leningrajski oblasti), ki je bil odobren leta 2002, in Kaliningrad Water and Environmental Services (kaliningrajske storitve za oskrbo z vodo in okoljske storitve), odobren leta 2005, ki še nista končana. Slednji je zelo pomemben za Baltsko morje, saj je obremenitev iz mesta Kaliningrad druga največja obremenitev za Sankt Peterburgom. V Belorusiji ni bil končan še noben projekt. Veliko je treba torej še storiti, da bi dosegli potrebno zmanjšanje količine hranil iz teh držav.

Uspešnost ukrepov za zmanjšanje onesnaževanja vode s hranili iz kmetijstva

70

Kmetijstvo je glavni razpršeni vir onesnaževanja vode s hranili (glej odstavek 4) in trenutno tudi skupnega onesnaževanja s hranili, zlasti v državah, kjer je onesnaževanje s komunalno odpadno vodo že znatno zmanjšano. Kmetijstvo na primer predstavlja približno dve tretjini obremenitve vode z dušikom na Finskem, na Poljskem pa eno tretjino.

71

EU je leta 1991 sprejela direktivo o nitratih z namenom varstva vodnih virov pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijstva na območjih, kjer ti odtekajo v vode, ki so že onesnažene ali obstaja tveganje za njihovo onesnaženje, tako imenovanih „območjih, ranljivih za nitrate“, kjer je treba izvajati akcijske programe za nitrate. Država članica lahko zahteve iz direktive uporabi tudi na svojem celotnem ozemlju, če se tako odloči.

72

Leta 2005 je bil uveden mehanizem navzkrižne skladnosti, ki plačila, ki jih prejemajo kmetje, med drugim povezuje z njihovim izpolnjevanjem okoljskih zahtev. Te zahteve navzkrižne skladnosti je treba sistematično preverjati, kot določajo predpisi EU.

73

V skladu z okvirno direktivo o vodah je treba tam, kjer osnovni ukrepi (izvajanje direktive o nitratih in drugih ukrepov za nadzorovanje razpršenega onesnaževanja (glej odstavek 29)) ne zadostujejo za doseganje dobrega stanja vode, kot je na primer regija Baltskega morja, izvajati dopolnilne ukrepe v povodjih vodnih teles, ki ne dosegajo dobrega stanja vode. Te dopolnilne ukrepe je treba vključiti v načrte upravljanja povodij. Za obiskane države članice ti ukrepi večinoma ustrezajo ukrepom iz programov razvoja podeželja, ki jih sofinancira Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja.

74

Sodišče je preučilo:

–ali države članice uspešno izvajajo zahteve iz direktive o nitratih in ali Komisija opravlja ustrezno nadaljnje spremljanje,

–ali je mehanizem navzkrižne skladnosti uspešen na področju varstva voda,

–ali so ukrepi za razvoj podeželja, namenjeni varstvu voda, ki jih sofinancira EU, uspešni, kar zadeva zmanjšanje količine hranil.

Direktiva o nitratih se ne izvaja uspešno, čeprav je Komisija razmeroma uspešna pri nadaljnjem spremljanju

Pomanjkljivosti pri določanju občutljivih območij

75

Območja, ranljiva za nitrate, bi morala vključevati vse površine, od koder voda odteka v onesnažene vode (tj. evtrofne vode, vode s koncentracijo nitratov nad 50 mg/l) ali vode, pri katerih obstaja tveganje onesnaženosti, in ki prispevajo k onesnaževanju z nitrati. Nato morajo države članice na teh območjih izvesti akcijske programe. Nemčija, Danska, Finska in Litva niso določile posebnih območij, ker so se odločile, da bodo akcijske programe uporabile na svojem celotnem ozemlju. Ostale štiri države članice, zlasti Poljska, so določile samo majhen del svojega ozemlja kot območje, ranljivo za nitrate (Estonija 7 %, Latvija 13 %, Poljska 4,5 % in Švedska 22 %), čeprav skoraj vsa voda z njihovih ozemelj odteka v Baltsko morje. Komisija je podvomila o ustreznosti določanja občutljivih območij v teh državah in proti Poljski celo sprožila postopek pred Sodiščem Evropske unije (glej odstavek 82).

76

Uporaba akcijskega programa na celotnem ozemlju, kot na Finskem, olajša soglasnost s predpisi, saj so ti za vse kmete enaki. Toda na območjih ekstenzivnega kmetijstva, kjer se uporablja malo gnojil, kjer je stanje sprejemnih vodnih teles dobro in kjer je tveganje onesnaževanja teh vodnih teles majhno, so nekatere zahteve akcijskega programa odveč, povečajo pa se upravni stroški in stroški inšpekcijskih pregledov. Po drugi strani pa so na območjih intenzivnega kmetijstva in območjih za vzrejo živali zahteve lahko nezadostne za zmanjšanje količine hranil, ki je potrebno za uresničitev dobrega stanja celinskih voda in voda Baltskega morja. Na južnem Finskem se na primer direktiva o nitratih uporablja že 20 let, vendar je bistven delež vodnih teles v slabem stanju. Finska v zadnjem času tudi ni zmanjšala vnosov dušika v Baltsko morje (glej sliko 2).

77

Za uresničitev ciljev o zmanjševanju vnosa fosforja bo potrebnega še veliko dela (glej Prilogo III). Poleg tega se direktiva o nitratih osredotoča na nitrate in ne določa omejitev za uporabo fosforja⁵³. Če torej evtrofikacijo sproža fosfor, uporaba akcijskega programa za nitrate ne bo nujno odpravila težave in države članice bodo morda morale sprejeti dodatne ukrepe. Zahtev po omejitvi uporabe fosforja na zemljiščih obiskane države članice še niso določile (glej odstavek 35).

Razlike v vsebini akcijskih programov za nitrate

78

Direktiva vključuje obvezne in izbirne zahteve, ki jih morajo izpolnjevati kmetje. Vendar točne omejitve določa samo za nekaj obveznih zahtev, ki jih torej uporabljajo vse države članice enako⁵⁴. Kar zadeva druge obvezne zahteve, natančna pravila določijo države članice v svojih akcijskih programih za nitrate. Kot kaže tabela 2, so bila ta pravila v treh obiskanih državah članicah različno rigorozna in so bila manj stroga od pravil v študiji, ki je bila opravljena za Komisijo.

79

Direktiva določa natančno omejitev za uporabo dušika iz gnoja, ne pa za uporabo dušika iz mineralnih gnojil, ki se je povečala⁵⁵. Vključuje tudi splošno zahtevo, naj države članice zagotovijo omejitve za skupno količino uporabljenih dušikovih gnojil. Uspešnost takšne zahteve se najbolje zagotovi, če načrte gnojenja pripravijo neodvisni strokovnjaki, potrdijo pa jih pristojni organi. Vendar v skladu z direktivo o nitratih načrti in evidence gnojenja za kmete niso obvezni. Finski akcijski program od kmetov ne zahteva uporabe načrtov gnojenja. Poljska zahteva evidence gnojenja, načrte gnojenja pa samo za kmetije, večje od 100 ha, tj. 1 % vseh kmetij na Poljskem. V teh dveh državah te zahteve niso obvezne, vendar jih kmetje izvajajo prostovoljno kot pogoj za prejemanje kmetijsko-okoljskih plačil⁵⁶. Latvija zahteva načrte in evidence gnojenja za kmetije nad 20 ha (oziroma 3 ha za vrtnarske kmetije), kar zajema 85 % kmetijskih zemljišč na območjih, ranljivih za nitrate.

80

Poleg tega bi izvajanje nekaterih zahtev, ki jih je težko pregledovati, ker se v skladu z njimi ne sme gnojiti na določene datume ali na določenih pasovih zemljišč (glej III.1.1, II.A.2 in II.A.4 v tabeli 2), lažje zagotovili, če bi bila uporaba evidenc gnojenja obvezna. Če takšnih evidenc ni, je težko z gotovostjo ugotavljati kršitve (in uporabiti sankcije), razen če je kmet zasačen pri dejanju.

Tabela 2

Zahteve iz akcijskih programov za nitrate, ki so veljale ob koncu leta 2014

Sklic na priloge direktive o nitratih | Obvezne zahteve
Gnojila | Gnoj
III 1.1 obdobje prepovedi | III 1.3 omejitev uporabe na površino (kg/ha/leto) | II.A.2 strma pobočja | II.A.4 oddaljenost od vodotokov | III 1.2 zmogljivosti za skladiščenje gnoja
LATVIJA (na območjih, ranljivih za nitrate) | 4,5 meseca za gnoj 5 mesecev za mineralna gnojila | krompir < 150 travinje od 50 do 190 jara žita in oljnice od 110 do 200 | vsa gnojila prepovedana na naklonih > 17,6 % (10°) | 50 m, če je naklon > 10° 10 m od vodovarstvenih območij | 6-mesečna proizvodnja gnoja v trdni obliki 7-mesečna proizvodnja gnojnice
POLJSKA (na območjih, ranljivih za nitrate) | od 3,5 do 4,5 meseca za gnoj v trdni obliki 6,5 meseca za gnojnico in mineralna gnojila | krompir od 100 do 200 travinje in silaža od 260 do 300 jara žita in oljnice od 100 do 240 | nekatera gnojila prepovedana na naklonih > 10 % | od 5 do 20 m | 6-mesečna proizvodnja gnoja
FINSKA (celotno ozemlje države) | 6 mesecev | krompir < 130 travinje, silaža < 250 jara žita in oljnice < 170 | gnoj prepovedan na naklonih > 10 % | 5 m 10 m, če je naklon > 2 % | 12-mesečna proizvodnja gnoja
Študija, izvedena za Komisijo | Finska 8 mesecev Latvija in Poljska 7 mesecev (2 meseca manj za gnoj v trdni obliki, če ni posebnih tveganj) | Krompir < 130 na Finskem < 90 v Latviji in na Poljskem | gnoj prepovedan na naklonih > 10 % | 25 m vzdolž vodotokov na območjih vodnih teles, občutljivih za evtrofikacijo 50 m za pobočja 3 do 10 m vzdolž jarkov in majhnih vodotokov | Finska 9-mesečna proizvodnja gnoja Latvija in Poljska 8-mesečna proizvodnja gnoja

travinje in silažna koruza < 90 in < 210 na Finskem
< 100 in < 250 v Latviji in na Poljskem

jara žita in oljnice < 70 na Finskem
< 60–80 v Latviji in na Poljskem

| enako ali strožje kot standard iz študije
| podobno kot standard iz študije
| veliko nižje od standarda iz študije
| bistveno nižje od standarda iz študije

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Študija, izvedena za Komisijo, Recommendations for establishing Actions Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agriculture sources (priporočila za določanje akcijskih programov v skladu z Direktivo 91/676/EGS o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov) (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Španija, Inštitut za tehnologije in naravoslovne vede (ITP), Varšava, Poljska, Švedski inštitut za kmetijstvo in okoljski inženiring (JTI), Uppsala, december 2011.

Nadaljnje spremljanje Komisije je razmeroma uspešno, vendar zahteva veliko časa

81

Komisija bi morala zagotoviti, da države članice direktivo o nitratih izvajajo pravilno⁵⁷. Toda določitev območij, občutljivih za nitrate, in akcijske programe za nitrate potrjujejo države članice. Te morajo Komisiji vsaka štiri leta oddati poročilo („poročilo iz člena 10“), ki vsebuje utemeljitev za določitve območij, ranljivih za nitrate, rezultate njihovega spremljanja onesnaženosti vode z nitrati in povzetek njihovih akcijskih programov. Če Komisija meni, da se direktiva ne izvaja pravilno, je edino prisilno sredstvo, ki ga ima na voljo, sodni postopek.

82

Komisija od leta 2010 vodi dialog z vsemi državami članicami ob Baltskem morju, kar je pripomoglo k spremembam zakonodaje o gnojenju na splošno. Najnovejši akcijski programi, ki vsebujejo nekatere strožje zahteve, so bili uvedeni na Finskem in v Latviji ob koncu leta 2014. Leta 2008 je Komisija zahtevala, naj Poljska razširi svoja območja, ranljiva za nitrate, in izboljša svoje akcijske programe. Po sodbi Sodišča Evropske unije (C-356/13) leta 2014 je Poljska vendarle sprožila zakonodajne postopke za ponovno določitev območij, ranljivih za nitrate, ter spremembo zakonov o gnojenju in akcijskih programov za leto 2016.

83

Postopek nadaljnjega spremljanja Komisije vzame veliko časa, kar delno pojasnjuje to, da so zahteve iz direktive oblikovane zelo splošno in so potrebna podrobna pravila izvajanja v državah članicah. Komisija potrebuje tudi znanstveno strokovno znanje, da oceni, ali so pravila držav članic dovolj stroga, da zagotavljajo raven varstva vode, ki jo predvideva direktiva. Po študiji, omenjeni v tabeli 2, in glede na dodatne znanstvene dokaze je Komisija okrepila svoje ukrepe, toda države članice priporočilom iz te študije včasih ugovarjajo. V času revizije so potekale razprave z Estonijo in Švedsko, odprt pa je bil tudi primer kršitve v zvezi z Estonijo. Komisija se je strinjala, da Latvija namesto razširitve območij, ranljivih za nitrate, določi nekatera pravila v zvezi z uporabo nitratov zunaj teh območij. Vendar ti dve možnosti morda nista enako uspešni: čeprav se zahteve, ki veljajo na območjih, ranljivih za nitrate, uveljavljajo prek mehanizma EU, se podobni pregledi ne opravljajo za vse zahteve zunaj teh območij (glej odstavek 85).

Mehanizem navzkrižne skladnosti pomaga uveljavljati direktivo o nitratih in druge zahteve v zvezi z gnojenjem, vendar ni v celoti uspešen

Na področje uporabe navzkrižne skladnosti ne spadajo vse zahteve v zvezi z uporabo gnojil

84

Direktiva o nitratih ne vključuje posebnih določb o uveljavljanju svojih zahtev. Od uvedbe sistema navzkrižne skladnosti je treba zahteve, ki veljajo za območja, ranljiva za nitrate, pregledovati v okviru navzkrižne skladnosti. To pomeni, da je mogoče kmeta, ki teh zahtev ne izpolni, sankcionirati. Toda čeprav se sektorska zakonodaja in mehanizmi za izvrševanje uporabljajo za vse kmete, je mogoče v okviru navzkrižne skladnosti sankcionirati le prejemnnike plačil SKP.

85

Poleg tega morajo države članice določiti standarde, imenovane standardi GAEC, v zvezi z vprašanji, ki jih opredeljuje zakonodaja EU, da se zemlja ohranja v dobrem kmetijskem in okoljskem stanju. Za kakovost vode je pomemben standard GAEC „vzpostavitev varovalnih pasov vzdolž vodotokov“, pri katerem je treba določiti zahteve v zvezi z gnojenjem⁵⁸.

86

Vendar vse nacionalne zahteve v zvezi z uporabo gnojil zunaj območij, ranljivih za nitrate, ne sodijo v okvir standardov GAEC, zato niso vse zajete v področje uporabe navzkrižne skladnosti⁵⁹. Zahteve, ki ne sodijo na področje uporabe navzkrižne skladnosti, pregledujejo nacionalni organi za varstvo okolja in kršitve so lahko sankcionirane v skladu z nacionalno zakonodajo. Vendar so na te preglede vplivale slabosti v postopkih za določanje kontrolnega vzorca (Poljska) in to, da se niso pregledovale vse veljavne zahteve (Latvija). V Latviji so dodatni pregledi zajemali samo zahteve v zvezi s skladiščenjem gnoja in ravnanjem z njim.

87

Poleg tega je Sodišče pri reviziji ugotovilo, da je standard GAEC o varovalnih pasovih razmeroma nezahteven (glej okvir 2).

Okvir 2

Primeri zahtev iz standarda GAEC o vzpostavitvi varovalnih pasov vzdolž vodotokov

Standard GAEC, ki od leta 2013 velja za vse kmete, je moral ustrezati vsaj zahtevam, ki veljajo za kmete na območjih, ranljivih za nitrate. Tabela 2 (zahteva II.A.4) že kaže veliko raznolikost pri opredelitvi zahtev.

Na Finskem standard GAEC dodatno določa, da pridelava ni dovoljena v pasu do širine 0,60 m oddaljenosti od roba vodotoka. Latvija in Poljska nista izrabili priložnosti standarda GAEC, da bi zahtevali pas neobdelane zemlje.

Pregledi navzkrižne skladnosti kažejo bistveno stopnjo neskladnosti z zahtevami o varstvu voda pred onesnaževanjem s hranili

88

V vseh treh obiskanih državah članicah pri izbiri vzorcev niso bila upoštevana posebna tveganja v zvezi z obremenitvami s hranili (glej tabelo 3).

Tabela 3

Dejavniki, povezani z obremenitvijo s hranili, ki se upoštevajo pri izbiri vzorca za preglede navzkrižne skladnosti

Kmetije z večjim tveganjem, kar zadeva onesnaževanje vode s hranili | LV | PL | FI
V bližini vodotokov | NE | DA | NE
Na pobočjih | NE | DA | NE
Z visoko gostoto živine > 1,7 glav goveda/ha | NE | NE | NE

Vir: Evropsko računsko sodišče.

89

Navodila za inšpekcijske preglede v državah članicah niso vedno dovolj podrobna, da bi preprečila nepravilno izvajanje nekaterih ključnih pregledov. Revizija je na primer pokazala, da navodila niso zahtevala potrjevanja zanesljivosti evidenc o gnojilih s pomočjo preverjanja ujemanja z računi (Poljska) in zalogami gnojil (Poljska in Latvija). Čas inšpekcijskih pregledov (večinoma od julija do oktobra) ni primeren za pregledovanje zahtev, ki zadevajo zimske mesece. Na to težavo je Sodišče že opozorilo⁶⁰.

90

V treh obiskanih državah je stopnja neskladnosti, kar zadeva njihovo uporabo zahtev na območjih, ranljivih za nitrate, visoka in znaša od 17 % do 32 % kmetov, pregledanih v letu 2013. Večina primerov neskladnosti je zadevala objekte za skladiščenje gnoja, ki jih bodisi ni bilo ali so bili neustrezni, in težave z analizo vsebine dušika v gnoju (Finska), neskladnost z omejitvijo uporabe dušika iz gnoja (Poljska) ter neustrezne načrte gnojenja in pomanjkanje evidenc o gnojilih (Latvija). To kaže, da je odvračilni učinek kontrolnega sistema omejen, na kar je bilo opozorjeno že v prejšnjih poročilih Sodišča⁶¹.

Ukrepi za razvoj podeželja v obdobju 2007–2013, ki jih sofinancira EU, so imeli v obiskanih državah članicah malo učinka na zmanjšanje onesnaževanja vodnih teles s hranili

91

Dopolnilni ukrepi v načrtih upravljanja povodij iz leta 2009 so bili namenjeni zmanjšanju onesnaževanja s hranili iz kmetijstva in so bili večinoma enake narave kot ukrepi, določeni v programih razvoja podeželja za obdobje 2007–2013, tj. naložbe v kmetije, povezane s skladiščenjem gnoja, in ukrepi za izboljšanje okolja in podeželja⁶². Toda ti ukrepi v programih razvoja podeželja so bili usmerjeni v doseganje več okoljskih ciljev in kmetje jih na splošno lahko uporabljajo prostovoljno, ne glede na lokacijo kmetije, ukrepi v načrtih upravljanja povodij pa so predstavljeni kot glavno orodje za izboljšanje stanja voda in jih je treba izvajati na določenih območjih.

92

Poleg tega so bile v času, ko so bili sprejeti načrti upravljanja povodij⁶³, že sprejete obveznosti za znaten delež sredstev za razvoj podeželja, zlasti za kmetijskookoljske sheme, vendar ne nujno na območjih, določenih v načrtih upravljanja povodij. Za izvajanje teh shem na navedenih območjih bi bilo potrebno boljše usklajevanje med organi za razvoj podeželja in vodo in/ali dodatna sredstva, vendar je bilo takšnih primerov malo⁶⁴.

Naložbe, sofinancirane iz skladov EU, so pomagale kmetom k boljšemu ravnanju z gnojem, vendar so le delno rešile vprašanje kmetij, ki so največje onesnaževalke

93

Pomanjkanje ustreznih objektov za skladiščenje gnoja je veljalo za veliko težavo, ki je zadevala skoraj vse kmetije na območjih, ranljivih za nitrate, na Poljskem. Za pomembno je veljalo tudi v Latviji. To vprašanje sta različno uspešno obravnavala prvi poljski in latvijski program razvoja podeželja (2004–2006)⁶⁵. Poleg tega so bili načrti upravljanja povodij iz leta 2009 oblikovani na podlagi predpostavke, da je bilo še vedno treba izboljšati objekte za skladiščenje gnoja na območjih, ranljivih za nitrate, in v povodjih nekaterih vodnih teles. Tudi načrti upravljanja povodij na Finskem vključujejo ta ukrep.

94

Vendar v času izvajanja programov razvoja podeželja za obdobje 2007–2013 nobena izmed treh obiskanih držav ni prednostno obravnavala nepovratnih sredstev za izboljšanje objektov za skladiščenje gnoja na kmetijah, ki se nahajajo na območjih, ranljivih za nitrate, ali ki predstavljajo večje tveganje v zvezi z varstvom voda, kot so kmetije z veliko gostoto živine in kmetije, ki se nahajajo v povodjih vodnih teles s slabo kakovostjo vode.

Uspešnost ukrepov za razvoj podeželja, namenjenih varstvu voda, omejuje več dejavnikov

95

V smislu zmanjšanja onesnaženosti vode s hranili najustreznejše kmetijsko-okoljske sheme niso bile geografsko ciljno usmerjene na problematična območja, ki so bila opredeljena v načrtih upravljanja povodij. To so pogosto območja intenzivnega kmetijstva in/ali območja, ranljiva za nitrate, ter območja, nagnjena k eroziji, torej območja z bistvenim odtokom hranil v vodo. Čeprav je bilo nekaj kmetijsko-okoljskih shem in ukrepov pogozdovanja dobro ciljno usmerjenih, kmetje po njih niso veliko povpraševali. Na Finskem je bilo na primer doseganje ciljev za shemi „vzpostavitev varovalnih pasov (obrežna območja)“ in „učinkovito zmanjšanje obremenitve s hranili (fosfor)“ 57- oziroma 15-odstotno (v smislu števila hektarov). V Latviji je bilo doseganje cilja za shemo „strnišča v zimskem obdobju“ približno 59-odstotno, na Poljskem pa za ukrep „pogozdovanje“ 50-odstotno. Po mnenju nacionalnih organov sta vzroka za nizke številke zapletenost ukrepov in nizki zneski subvencij, zlasti za intenzivne kmetije, ki se večinoma nahajajo na teh območjih.

96

Zato se najrelevantnejše kmetijsko-okoljske sheme na območjih, kjer obstaja tveganje za onesnaženost s hranili, v revidiranih državah članicah ne izvajajo v zadostni meri. V Latviji in na Poljskem na primer so površine, ki jih zadevajo sheme „ekološko kmetijstvo“, „varstvo tal in voda“ in „travnati varovalni pasovi“, večinoma kmetijska zemljišča zunaj območij, ranljivih za nitrate (glej tabelo 4).

Tabela 4

Izvajanje kmetijsko-okoljskih shem, ki zadevajo varstvo voda na območjih, ranljivih za nitrate

| % podprte površine, ki se nahaja na območjih, občutljivih na nitrate
Kmetijsko-okoljske sheme, ki zadevajo varstvo voda | LV | PL
Ekološko kmetijstvo | 5,2 | 1,6
Integrirano/trajnostno kmetijstvo | 28,8 | 11,6
Varstvo tal in vode | 10,9 | 7,5
Travnati varovalni pasovi | 0,0 | 2,4

Opomba: Finska ni vključena v tabelo, ker je cela država opredeljena kot območje, ranljivo za nitrate.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

97

Poleg tega nekatere zahteve kmetijsko-okoljskih shem niso bile dovolj zahtevne, saj so bile včasih le malce strožje od osnovnih zahtev, tj. zahtev navzkrižne skladnosti in minimalnih zahtev za gnojila in pesticide⁶⁶. Na Poljskem na primer kmetijsko-okoljska shema za vzpostavitev pasu neobdelane zemlje, poraščene s travo in avtohtonim grmičjem, vzdolž vodotokov zahteva pas širine 5 m, najmanjša zahtevana širina v drugih državah članicah pa je veliko večja, npr. 15 m. Na Finskem bi bile zahteve v zvezi z načrti gnojenja in pokritostjo tal z rastlinjem pozimi lahko vključene med osnovne zahteve. To so storili v Latviji (glej odstavek 79) z obema zahtevama, na Poljskem pa z drugo zahtevo (glej odstavek 86 in opombo 59).

98

Revizija je pokazala tudi, da nobena izmed držav članic ob Baltskem morju ni vključila ukrepa „plačila, povezana z okvirno direktivo o vodah“ v svoje programe razvoja podeželja za obdobji 2007–2013 in 2014–2020 (razen Danske za obdobje 2007–2013). To so pojasnile s tem, da je z njim mogoče podpirati samo ukrepe, ki presegajo osnovne zahteve in so obvezni za vse kmete na območjih, opredeljenih v načrtih upravljanja povodij. Prvi načrti upravljanja povodij večine držav ob Baltskem morju niso vključevali takšnih ukrepov.

99

Po eni strani kmetije, ki so največje onesnaževalke, kmetijsko-okoljskih shem ne uporabljajo v zadostni meri, ker sheme ponujajo omejena izplačila nadomestil, po drugi strani pa države članice tem kmetijam ne naložijo kazni, ki bi bile potrebne za varstvo voda. Posebno poročilo št. 23/2015 (odstavki 154 do 161) natančneje pojasnjuje težavnost uporabe načela „onesnaževalec plača“ v kmetijstvu v praksi.

V programskem obdobju 2014–2020 so na voljo orodja za izboljšanje uspešnosti ukrepov za razvoj podeželja na področju varstvu voda, vendar se še ne uporabljajo v celoti

100

Uredba št. 1305/2013⁶⁷ predvideva posebno prednostno nalogo varstva voda v programih razvoja podeželja in določa predhodne pogojenosti, ki jih je treba izpolniti, kar zadeva izvajanje okvirne direktive o vodah in okoljske zakonodaje, ki velja za kmetijstvo.

101

Ko je Komisija pregledovala programe razvoja podeželja za obdobje 2014–2020, preden jih je odobrila, je vztrajala, naj države članice ukrepe ustrezno ciljno usmerijo na območja, kjer so ti najbolj potrebni. Zahtevala je tudi večjo skladnost med načrti upravljanja povodij (osnutki morajo biti pripravljeni za odobritev do konca leta 2015) in programi razvoja podeželja, zlasti kar zadeva geografsko ciljno usmerjenost⁶⁸. Nazadnje je terjala tudi strožje osnovne zahteve in zahtevnejše zahteve, specifične za kmetijsko-okoljske sheme, ter izogibanje vsakemu prekrivanju ukrepov za razvoj podeželja z na novo uvedenimi praksami zelene komponente⁶⁹. V praksi je razprava s Komisijo privedla do nekaterih izboljšav v ukrepih programov razvoja podeželja, namenjenih varstvu kakovosti voda⁷⁰.

102

Vendar so bili zato nekateri programi razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 odobreni delno ali pogojno, ker so države članice v času njihove odobritve še vedno pripravljale svoje načrte upravljanja povodij iz leta 2015, spreminjale zakonodajo v zvezi z osnovnimi zahtevami ali določale prakse zelene komponente. To bo povzročilo zamude pri izvajanju nekaterih ukrepov.

Dodana vrednost strategije EU za regijo Baltskega morja, kar zadeva zmanjšanje vnosov hranil v Baltsko morje

103

Strategija EU za regijo Baltskega morja se je začela leta 2009 kot pionirski poskus vzpostavitve makroregionalnega pristopa⁷¹ k regionalnemu razvoju in vzpostavljanja med drugim povezav med organi za varstvo okolja in organi za kmetijstvo. Podcilj strategije EUSBSR, imenovan „čista voda v Baltskem morju“, je prevzel cilje o zmanjševanju vnosa hranil iz akcijskega načrta HELCOM za Baltsko morje. Zato bi morala biti dodana vrednost strategije na tem področju podpora in pospešitev izvajanja akcijskega načrta HELCOM za Baltsko morje s pomočjo novega upravljanja, povezovanja različnih sektorskih politik in sredstev, vključevanja širokega kroga deležnikov (javnih, zasebnih in civilnodružbenih) ter krepitve mednarodnega sodelovanja⁷².

104

Sodišče je preučilo:

–ali ima strategija EUSBSR zaznaven učinek, kar zadeva zmanjšanje obremenitve s hranili;

–ali so bili razviti inovativni projekti in razširjene najboljše prakse iz njih;

–ali je Komisija ukrepala, da bi zagotovila skladnost operativnih programov in programov razvoja podeželja s ciljem zmanjšanja količine hranil iz strategije EUSBSR.

Zapletena mreža upravljanja in dodana vrednost, ki jo je težko oceniti

105

Strategija EUSBSR temelji na načelu „trikratnega ne“: nobene nove zakonodaje, nobenih novih sredstev in nobenih novih institucij. Čeprav je bil namen, da se ne ustanavljajo nove institucije, strategija EUSBSR v praksi sestoji iz obširne mreže skupin in deležnikov. Ti so bili dodani številnim deležnikov, ki že delujejo v regiji Baltskega morja. Vendar je v praksi težko oceniti dodano vrednost strategije EUSBSR za ukrepe držav članic, namenjene zmanjšanju vnosov hranil, saj ni okvira za spremljanje, s katerim bi bilo mogoče ločiti rezultate strategije od rezultatov že obstoječih ukrepov.

Vodilni projekti pripomorejo k širjenju dobrih praks, vendar njihov učinek na zmanjšanje količine hranil ni dokazan

106

Po pričakovanjih naj bi deležniki, kot so organi držav članic, poslovni partnerji, univerze in nevladne organizacije, razvili inovativne projekte, pri katerih bi uporabljali in nadalje razvijali najboljše prakse. Najpomembnejši vodilni projekti strategije EUSBSR, njihovi cilji, stroški in viri financiranja so predstavljeni v Prilogi V.

107

Vodilna projekta Baltic Manure (baltski gnoj) in Baltic Deal (baltski sporazum) sta pripomogla k širjenju dobrih praks na področju kmetijstva. Vendar nekateri vodilni projekti predstavljajo zelo malo neposrednih naložb v zmanjševanje obremenitve s hranili. Drugi projekti, ki niso bili priznani kot vodilni, so enako pomembni na področju zmanjšanja količine hranil, na primer projekta Baltic Compass (baltski kompas) in Baltic Compact (baltski pakt), ki obravnavata kmetijsko onesnaževanje, ter PURE (projekt zmanjševanja evtrofikacije v urbanih območjih), ki se ukvarja z odstranjevanjem fosforja iz komunalne odpadne vode.

108

Prispevek vodilnih in drugih projektov, ki se financirajo iz programa za regijo Baltskega morja, k zmanjšanju količine hranil je težko opredeliti. Večina vodilnih projektov sama ne prinese takojšnjih oprijemljivih rezultatov, saj pogosto služijo kot pilotni primer za želene širše ukrepe na določenem področju. V nekaterih primerih so deloma odveč, saj rezultate prinašajo drugi raziskovalni projekti in ocene, ki jih financira EU in jih je Komisija že izvedla.

Potreba po operativnih programih za boljše upoštevanje strategije EUSBSR

109

Eno izmed treh načel strategije EUSBSR je nobenih novih sredstev. Namesto tega se pričakuje, da bodo kohezijska sredstva EU in nacionalna sredstva bolje usmerjena v podporo makroregionalnim ciljem in bolj učinkovito porabljena. Ker je bila strategija EUSBSR oblikovana leta 2009, sredi programskega obdobja 2007–2013, je makroregionalna strategija že od vsega začetka le omejeno vplivala na razdelitev sredstev med prednostne naloge iz operativnih programov.

110

V programskem obdobju 2014–2020 se je možnost vplivanja strategije EUSBSR na kohezijsko politiko in oblikovanje razvoja podeželja povečala⁷³. Revizija je pokazala, da je Komisija ocenila programske dokumente za obdobje 2014–2020 (partnerske sporazume in operativne programe) na strukturiran standarden način, pri čemer je bila zelo pozorna na povezave med strategijo EUSBSR in prednostnimi nalogami programov ter na mehanizme usklajevanja med strukturami za upravljanje sredstev EU in strategijo EUSBSR.

111

Vendar je bilo v zvezi s podciljem „čista voda v Baltskem morju“ ugotovljeno tudi, da strategija EUSBSR le malo vpliva na prednostne naloge držav članic⁷⁴. Švedski in finski operativni programi na primer komajda omenjajo ta podcilj strategije EUSBSR, ustrezni latvijski in poljski ukrepi pa zadevajo infrastrukturo za odpadno vodo, ki je tako ali tako potrebna za izpolnjevanje zahtev iz direktiv EU, ne glede na obstoj strategije EUSBSR. Države članice nimajo veliko prostora za povečanje dodelitev sredstev EU za varstvo voda v programskem obdobju 2014–2020, ker je 50 % sredstev ESRR v konvergenčnih regijah in 80 % v drugih regijah dodeljenih samo trem tematskim ciljem. Varstva okolja ni med njimi.

112

V skladu s priporočili Komisije so trije izmed štirih preučenih nacionalnih operativnih programov dali posebno prednost projektom, povezanim s strategijo EUSBSR⁷⁵. Vendar nobeden izmed teh projektov ne predlaga ciljev ali kazalnikov za zmanjšanje vnosa hranil, zato je njihov prispevek k podcilju strategije EUSBSR o čisti vodi težko oceniti. Vsi štirje operativni programi so v svoje odbore za spremljanje vključili nacionalne strukture EUSBSR.

18 SWD(2014) 49 final z dne 20. februarja 2014, ki je priložen poročilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu, z naslovom Prva faza izvajanja okvirne direktive o morski strategiji (2008/56/ES) – Ocena in smernice Evropske komisije.

19 Model SANBALT, ki so ga razvili v raziskovalnem programu MARE na Švedskem (profesor Wulff et al., inštitut Baltic Nest Institute, 2007).

20 Izjava z ministrskega srečanja HELCOM v Københavnu oktobra 2013.

21 Države, ki niso podpisnice, vendar znatno prispevajo k vnosu hranil v Baltsko morje, so: Belorusija, Češka in Ukrajina. Predvideno zmanjšanje vnosa iz teh držav izhaja iz Göteborškega Protokola.

22 Izjava z ministrskega srečanja HELCOM 2013, Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs and updated Country Allocated Reduction Targets of BSAP (zbirno poročilo o razvoju spremenjenih največjih dovoljenih vnosov in posodobljenih ciljih o zmanjševanju vnosov po posameznih državah iz akcijskega načrta za Baltsko morje).

23 Podatki, predstavljeni na 48. srečanju vodij delegacij HELCOM 10.6.2015–11.6.2015 v Talinu. Upravljavec podatkov meni, da so podatki o vnosih hranil v letu 2012 negotovi (preskusna vrednost).

24 HELCOM, Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (peta zbirka o onesnaženosti Baltskega morja) (PLC-5) – 2011.

25 COM(2013) 683 final z dne 4. oktobra 2013 – Poročilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o izvajanju Direktive Sveta 91/676/EGS o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov na podlagi poročil držav članic za obdobje 2008–2011.

26 Vsebnost hranil v kmetijskih zemljiščih se je zmanjšala v vseh državah članicah ob Baltskem morju, razen v Nemčiji in na Poljskem. Koncentracija nitratov v površinskih vodah se je zmanjšala ali je stabilna v vseh državah članicah ob Baltskem morju, razen v Latviji, čeprav novejši podatki kažejo upad tudi v tej državi članici.

27 Višji inšpektorat za varstvo okolja je leta 2010 pripravil nacionalni program za izvajanje akcijskega načrta za Baltsko morje in ga posodobil leta 2013, vendar ga poljska vlada še ni sprejela.

28 Odra in Visla sta del povodja Baltskega morja in njuni porečji predstavljata približno 93 % ozemlja Poljske. Strokovno mnenje je rezultat študije, pripravljene leta 2012 na zahtevo Višjega inšpektorata za varstvo okolja, Verification of thresholds for assessing the ecological condition of rivers and lakes as regards physical-chemical elements taking into account characteristic conditions for particular types of water (preverjanje mejnih vrednosti za oceno ekološkega stanja rek in jezer, kar zadeva fizikalno-kemijske elemente, ob upoštevanju značilnih pogojev za posamezne vrste voda), str. 180 (Garcia et al., 2012).

29 Za povodja Kymijoki-Suomenlahti, Zahodnega vodnega območja (Finska), Daugave, Lielupe, Vente in Gauje (Latvija) ter Visle in Odre (Poljska), ki tečejo v morske podbazene Finskega zaliva, Riškega zaliva in osrednjega dela Baltskega morja.

30 Cilji in kazalniki za zmanjšanje količine hranil so bili opredeljeni na Danskem, v eni izmed nemških zveznih dežel ob Baltskem morju in v enem načrtu upravljanja povodja na Finskem. V Latviji je v vseh načrtih upravljanja povodij navedeno pričakovano zmanjšanje količine hranil iz komunalne odpadne vode.

31 SWD(2012) 379 final z dne 14. novembra 2012, ki spremlja Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o izvajanju okvirne direktive o vodah (2000/60/ES) – načrti upravljanja povodij.

32 Posebno poročilo Sodišča št. 4/2014 in Posebno poročilo št. 23/2015.

33 Uredba (ES) št. 648/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 259/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. marca 2012 o spremembah Uredbe (ES) št. 648/2004, v zvezi z uporabo fosfatov in drugih fosforjevih spojin v gospodinjskih detergentih za pranje perila in detergentih za strojno pomivanje posode (UL L 94, 30.3.2012, str. 16).

34 Vsa okoljska dovoljenja čistilnih naprav za aglomeracije s PE med 160 in 16 900 na južnem in jugozahodnem Finskem, izdana leta 2014, določajo meje za fosfor, ki so vsaj tako stroge kot meje Priporočila HELCOM 28E/5.

35 Zahteve, opredeljene v programih razvoja podeželja, ki jih morajo (poleg obveznih standardov navzkrižne skladnosti) upoštevati kmetje, ki prejemajo kmetijsko-okoljska plačila.

36 F. Amery (ILVO) in O.F. Schoumans (Alterra Wageningen UR), Agricultural Phosphorus legislation in Europe (kmetijska zakonodaja o fosforju v Evropi), april 2014.

37 Na Finskem je povprečna količina uporabljenega fosforja približno 10 kg/ha/leto, vendar na nekaterih območjih presega 25 kg/ha/leto (vir: Report on the implementation of HELCOM Recommendations within the competence of HELCOM LAND adopted since HELCOM BSAP (2007) (poročilo o izvajanju priporočil HELCOM v pristojnosti skupine HELCOM LAND, ki so bila sprejeta od akcijskega načrta HELCOM za Baltsko morje), str. 10). Na Poljskem je uporaba fosfornih mineralnih gnojil naraščala in se ustalila približno pri 25 kg/ha/leto (vir: Report on the state of the environment in Poland in 2008 (poročilo o stanju okolja na Poljskem leta 2008), GIOS 2010). Najmanj 20 % kmetijskih zemljišč v uporabi ima visoko do zelo visoko povprečno vsebnost fosforja v tleh (vir: Monitoring of the chemistry of Polish arable soils (spremljanje kemije v orni zemlji na Poljskem), Regionalna agrokemijska postaja v Lublinu, 2005).

38 Direktiva 2008/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2008 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (UL L 24, 29.1.2008, str. 8), ki je bila nadomeščena z Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja) (UL L 334, 17.12.2010, str. 17).

39 Ta podrobna ocena različnih virov onesnaževanja je znana kot „pristop porazdelitve virov“ (Comprehensive Waterborne Pollution Load Compilations (celovite zbirke o obremenitvah vode – PLC)), ki količinsko opredeli vodne izpuste iz točkovnih virov (aglomeracije, industrija in ribogojnice) in razpršenih virov onesnaževanja (kmetijstvo, izkoriščanje gozdov, atmosferska depozicija, razpršena bivališča in deževnica) ter odtekanje hranil iz naravnega okolja v celinske površinske vode.

40 LOAD 7-2014, 3-2. Zapisnik s srečanja strokovne skupine o spremljanju nacionalnega napredka k uresničitvi ciljev o zmanjševanju količine hranil iz akcijskega načrta za Baltsko morje (Riga, Latvija, 12.–14. marec 2014). Na srečanju je bila priznana pomembnost informacij o pričakovanem zmanjšanju količine hranil ne le za spremljanje akcijskega načrta za Baltsko morje, temveč tudi za zagotavljanje izboljšanih sinergij med okvirno direktivo o vodah in okvirno direktivo o morski strategiji.

41 Območje, kjer je poseljenost in/ali gospodarska dejavnost dovolj zgoščena, da je možno zbiranje komunalne odpadne vode in njeno odvajanje v komunalno čistilno napravo ali na končno mesto izpusta.

42 Populacijski ekvivalent: enota za merjenje obremenitve odpadne vode zaradi onesnaževanja, količinsko izražena z „ekvivalentom“ števila ljudi, ki bi ustvarili enako količino odpadkov. En PE ustreza obremenitvi z odplakami, ki jo ustvari en prebivalec.

43 Biokemijska potreba po kisiku (BPK₅), kemijska potreba po kisiku (KPK) in neraztopljene snovi (TSS).

44 Posebno poročilo Sodišča št. 2/2015.

452002: 1 378 aglomeracij in 41 milijonov PE. 2006: število aglomeracij in breme sta se povečala za 26 % oziroma 12 %. 2013: številke so se zmanjšale za 10 % oziroma 16 % v primerjavi z letom 2006.

46 Naložbe v čiščenje odpadne vode v 15 krajih z več kot 10 000 prebivalci (povodji rek Daugava in Gauja) ter več aglomeracijah z manj kot 2 000 prebivalci.

47 Glej odstavke 65 do 67 Posebnega poročila št. 2/2015.

48 Novo programsko obdobje 2007–2013: Smernice glede metodologije za izvajanje analiz stroškov in koristi, delovni dokument št. 4, 08/2006.

49 Posebno poročilo Sodišča št. 2/2015.

50 Izvedbeni sklep Komisije 2014/431/EU z dne 26. junija 2014 o obrazcih za poročanje o nacionalnih programih za izvajanje Direktive Sveta 91/271/EGS (UL L 197, 4.7.2014, str. 77).

51„EU Pilot“ je prvi korak pri reševanju problemov, tako da ni treba uporabiti formalnih postopkov za ugotavljanje kršitev, če se je temu mogoče izogniti.

52 Zadeva C-438/07 – Prilogi 2 in 3 k dokumentom švedske obrambe, predloženim Sodišču Evropske unije.

53 Direktiva to težavo obravnava zgolj posredno v okviru zahteve o „omejitvi vnosa gnojil v tla“, ker so običajno nitrati in fosfor (skupaj z drugimi hranili) v gnojilih prisotni hkrati. Toda ta zahteva ne zagotavlja omejitve uporabe fosforja, saj so razmerja med različnimi hranili v komercialnih gnojilih različna.

54 Priloga III.2, omejitev uporabe dušika iz gnoja na 170 kg/ha/leto, in Priloga II.A.3, prepoved uporabe gnojil na tleh, ki so nasičena z vodo, poplavljena, zmrznjena ali pokrita s snegom.

55 Po podatkih Eurostata je od leta 2004 do 2012 skupna uporaba dušika iz mineralnih gnojil v povprečju naraščala za več kot 4 % letno v Estoniji, Latviji in Litvi, manj pa na Poljskem in Švedskem. V Nemčiji, na Finskem in Danskem se je v povprečju zmanjševala za 1 % na leto.

56 Na Finskem to predstavlja približno 90 % finskih kmetov, kar zajema 97 % orne zemlje. Na Poljskem morajo kmetje, ki prejemajo kmetijsko-okoljska plačila, voditi evidence, načrti gnojenja pa se zahtevajo samo od kmetov, ki prejemajo plačila v okviru kmetijsko-okoljskih shem za „ekološko kmetijstvo“ in „trajnostno kmetijstvo“, kar zajema 12 % orne zemlje.

57 V skladu s členom 258 Lizbonske pogodbe mora Komisija zagotoviti uporabo določb Pogodbe in ukrepov, ki jih institucije sprejemajo v skladu z njo.

58 Dovoljeni sta pridelava in paša, toda z omejitvami, kot so omejitve v zvezi z gnojenjem.

59 Primeri nacionalnih zahtev glede uporabe gnojil zunaj območij, ranljivih za nitrate, so obdobje prepovedi uporabe gnojil (Poljska), omejitev 170 kg dušika iz gnoja na hektar, prepoved uporabe gnojil na zemlji, ki je nasičena z vodo, poplavljena, zmrznjena ali pokrita s snegom in uporabe gnojil na strmih pobočjih (Poljska in Latvija).

60 Odstavek 69 Posebnega poročila št. 8/2008 – Ali je navzkrižna skladnost uspešna politika? in odstavek 136 Posebnega poročila št. 23/2015.

61 Posebna poročila št. 8/2008, 4/2014 in 23/2015.

62 Člen 36 Uredbe (ES) št. 1698/2005.

63 Načrti upravljanja povodij, sprejeti leta 2009, zajemajo obdobje 2010–2015, programi razvoja podeželja, sprejeti leta 2006, pa zajemajo obdobje 2007–2013.

64 Načrti upravljanja povodij v Latviji predvidevajo, da se dva ukrepa financirata iz nacionalnih sredstev „zaščitni pasovi travinja“ in „priprava načrtov gnojenja“, vendar je bil njun obseg omejen ali pa se nista izvajala.

65 V Latviji so naložbe v objekte za skladiščenje gnoja dosegle 50 % kmetij z 80 % glav goveda na območjih, ranljivih za nitrate. Na Poljskem podpora za objekte za skladiščenje gnoja ni bila posebno uspešna.

66 Minimalne zahteve v zvezi z gnojili in pesticidi morajo opredeliti države članice in veljajo za določene ukrepe v okviru programov razvoja podeželja. V treh obiskanih državah članicah ne segajo dlje kot zahteve navzkrižne skladnosti v zvezi z gnojili in ne vključujejo omejitev uporabe fosforja, razen na Finskem, kjer pa je omejitev razmeroma liberalna.

67 Uredba (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.

68 Komisija je na primer pri latvijskem programu razvoja podeželja zahtevala, naj se uvedejo ukrepi za zmanjševanje tveganja pri vseh sofinanciranih naložbah v osuševanje kmetijskih in gozdnih površin, kot je določeno v načrtih upravljanja povodij.

69 Kmetje, ki so upravičeni do plačila na površino, morajo uporabljati sklop praks „zelene komponente“, ki koristijo okoljskim in podnebnim ukrepom na njihovi kmetiji. Te prakse se izvajajo v obliki diverzifikacije posevkov, ohranjanja trajnega travinja in namenjanja petih odstotkov orne zemlje ekološko koristnim elementom. Uredba (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL L 347, 20.12.2013, str. 608).

70 V finskem programu razvoja podeželja je bila geografska ciljna usmerjenost izboljšana z različnimi mehanizmi. V poljskem programu razvoja podeželja je bila zahteva po načrtih gnojenja razširjena na več kmetijsko-okoljskih shem. V latvijskem programu razvoja podeželja so zahteve shem „strnišča“ in „integrirano vrtnarstvo“ strožji kot v prejšnjem programu.

71„Makroregionalna strategija“ pomeni celovit okvir, ki ga je potrdil Evropski svet, za obravnavo skupnih izzivov, s katerimi se sooča opredeljeno geografsko območje, povezano z državami članicami in tretjimi državami z istega geografskega območja, ki imajo zato koristi od okrepljenega sodelovanja za doseganje ekonomske, socialne in teritorialne kohezije (vir: InfoRegio).

72 SWD(2013) 233 final z dne 27. junija 2013, priložen poročilu Komisije o dodani vrednosti makroregionalnih strategij. Tudi COM(2014) 284 final z dne 20. junija 2014 Poročilo Komisije o upravljanju makroregionalnih strategij.

73 Glej Uredbo (EU) št. 1303/2013, člen 15 (vsebina partnerskega sporazuma), člen 96(3)(d) (zahteva, da so v operativnih programih navedene ureditve za medregionalne in transnacionalne ukrepe) ter člen 70(2) (dovoljenje za sofinanciranje operacij zunaj programskega območja).

74 Pregledani so bili partnerski sporazumi in operativni programi na Švedskem, Finskem, v Latviji in na Poljskem.

75 To je jasno določeno v poljskem nacionalnem operativnem programu „infrastruktura in okolje“ in švedskih operativnih programih ter na splošno zapisano v finskem nacionalnem operativnem programu.

Zaključki in priporočila

113

Izvajanje ukrepov EU, ki so ga opravljale države članice, je privedlo do omejenega napredka pri zmanjševanju vnosov hranil v Baltsko morje. Naložbe v infrastrukturo za odpadno vodo so bile le delno uspešne, kmetijski ukrepi niso sorazmerni s stopnjo obremenitve in so premalo ciljno usmerjeni, dodano vrednost strategije EU za regijo Baltskega morja pa je težko oceniti.

Načrti držav članic niso dovolj ambiciozni in ne vsebujejo ustreznih kazalnikov, kar zadeva zmanjšanje količine hranil, pa je bil dosežen le omejen napredek

114

Do konca leta 2012 je bil dosežen omejen napredek pri zmanjševanju vnosov hranil v Baltsko morje zaradi boja proti evtrofikaciji. Obremenitev s hranili iz mestnih aglomeracij se je zmanjšala, obremenitev iz kmetijstva pa je ostala nespremenjena ali se je celo povečala (glej odstavek 25).

115

Načrti držav članic za zmanjšanje količine hranil za dosego ciljev HELCOM-a so omejeni na izvajanje načrtov upravljanja povodij, ki so bili vzpostavljeni v skladu z okvirno direktivo o vodah. To ne bo vedno zadostovalo za to, da bi dosegli potrebno zmanjšanje količine hranil v Baltskem morju. Poleg tega so načrti upravljanja povodij nezadostni, saj večina njihovih ukrepov vključuje predvsem izvajanje posebnih direktiv EU (glej odstavke 26 do 30).

116

Cilji načrtov upravljanja povodij iz okvirne direktive o vodah so izraženi s kazalnikom učinka, deležem voda v dobrem stanju. Vendar ta ni bil pretvorjen v osnovne cilje, kot je količina letne obremenitve s hranili. Enaka težava je bila ugotovljena v pripravljalnih dokumentih za programe ukrepov iz okvirne direktive o morski strategiji. Priporočila HELCOM-a, ki presegajo standarde, določene v direktivah EU za posamezne dejavnosti, se uporabljajo samo delno (glej odstavke 31 do 36).

117

Zanesljivost podatkov o spremljanju vnosov hranil v Baltsko morje ni zagotovljena. To še posebej velja v primeru podatkov o čezmejnem in razpršenem onesnaževanju, ki so ključni za pravično razporeditev ciljev o zmanjševanju po posameznih državah in določitev ustreznih ukrepov (glej odstavke 37 do 41).

Priporočilo 1

Komisija naj:

(a)zahteva, da države članice določijo programe ukrepov, ki omogočajo dosego merljivih ciljev za zmanjšanje obremenitev s hranili, da bi dosegli cilje iz okvirne direktive o morski strategiji in okvirne direktive o vodah;

(b)zahteva, da države članice zanesljivo in dosledno ocenjujejo in spremljajo obremenjenost s hranili v svojih povodjih ter vnose hranil v Baltsko morje.

Države članice naj:

(c)zbirajo informacije o stroškovni učinkovitosti ukrepov za zmanjšanje obremenjenosti s hranili, da bi dobili zanesljivo analizo za določanje prihodnjih programov ukrepov.

Ukrepi za zmanjševanje onesnaževanja s hranili iz komunalne odpadne vode so delno uspešni

118

Zahtev iz direktive, ki bi jih morale začeti izpolnjevati do leta 2012, še ne izpolnjujejo vse države članice ob Baltskem morju. Samo Nemčija in Finska sta bili zelo blizu popolne skladnosti s členoma 4 in 5 direktive, ki določata zahteve o sekundarnem in strožjem čiščenju. Kar zadeva države članice, ki morajo izvajanje direktive dokončno uvesti do konca leta 2015, kljub znatnim naložbam, ki jih je sofinancirala EU, skladnosti z direktivo ne bodo dosegli na Poljskem in stopnja nepriključenosti na sisteme za zbiranje odpadne vode je še vedno visoka (glej odstavke 46 do 54).

119

Obiskane čistilne naprave so uspešne in izpolnjujejo zahteve iz direktive o čiščenju odpadne vode. Vendar samo nekatere izmed njih izpolnjujejo strožja priporočila HELCOM-a v zvezi s fosforjem. Njihova finančna trajnost ni vedno zagotovljena (glej odstavke 55 do 57).

120

Komisija ni pravočasno opravljala nadaljnjega spremljanja skladnosti z določbami iz pristopnih pogodb držav članic. Njeno nadaljnje spremljanje izvajanja teh načrtov ni dovolj pozorno, ker njeno delo temelji na neustreznih podatkih. Le počasi je ukrepala na področju odkrivanja kršitev in sodnega pregona primerov neskladnosti v državah članicah (glej odstavke 58 do 64).

121

Podpora EU infrastrukturi za zbiranje in čiščenje odpadne vode v Rusiji in Belorusiji lahko pripelje do stroškovno učinkovitega zmanjšanja hranil v izpustih odpadne vode. Vendar izvedba zahteva veliko časa in ima omejen obseg v primerjavi s tem, kar je potrebno. Posebno težavo predstavlja onesnaževanje na območju ruskega Kaliningrada (glej odstavka 65 do 69).

Priporočilo 2

Komisija naj:

(a)spodbudi države članice, naj določijo in uveljavljajo pravne obveznosti za gospodinjstva glede priključitve na obstoječa kanalizacijska omrežja;

(b)zahteva, naj države članice uvedejo vzdržno tarifno politiko za odpadno vodo, da bi omogočile pravilno vzdrževanje in obnovo sredstev. Ta politika bi morala upoštevati načelo onesnaževalec plača in cenovno dostopnost storitev za oskrbo z vodo;

(c)skrajša čas, potreben za oceno skladnosti z direktivo o čiščenju komunalne odpadne vode;

(d)še naprej spodbuja projekte, namenjene zmanjšanju obremenitev s hranili, ki jih v Baltsko morje odvajata Rusija in Belorusija, tako da se bolj osredotoči na ključne onesnaževalce, ki jih je opredelila HELCOM (kot je območje Kaliningrada).

Države članice naj:

(e)čim učinkoviteje načrtujejo in gradijo svojo infrastrukturo za odpadno vodo ter po potrebi razmislijo o odobritvi finančne podpore gospodinjstvom, ki si sicer ne bi mogla privoščiti priključitve na kanalizacijsko omrežje;

(f)določijo standarde v zvezi s hranili za iztoke, ki so strožji od standardov iz direktive o čiščenju komunalne odpadne vode, za območja, od koder snovi odtekajo v vodna telesa, katerih obremenitev s hranili ni skladna z dobrim stanjem iz okvirne direktive o vodah in okvirne direktive o morski strategiji.

Nepripravljenost držav članic, da bi v celoti uporabile možne ukrepe na področju kmetijstva, in pomanjkanje ciljne usmerjenosti na območja, ki to potrebujejo

122

Obvezni ukrepi iz direktive o nitratih se v nekaterih državah članicah ne uporabljajo na zadostnem območju. Akcijski programi so različno rigorozni in niso povsod tako strogi, kot priporoča Komisija. Direktiva od kmetij izrecno ne zahteva priprave načrtov gnojenja niti evidence uporabljenih gnojil. Obe orodji bi pripomogli k izvajanju in kontroliranju več zahtev iz direktive o nitratih. Komisija je državam članicam zagotovila smernice in opravlja stalno nadaljnje spremljanje izvajanja direktive o nitratih. To je pripeljalo do izboljšanj pri določanju območij, ranljivih za nitrate, v akcijskih programih, vendar je postopek dolgotrajen (glej odstavke 75 do 83).

123

Mehanizem navzkrižne skladnosti pomaga uveljavljati direktivo v zvezi z nitrati in druge zahteve v zvezi z gnojenjem, vendar ni v celoti uspešen, ker nekatere zahteve niso posebno zahtevne. Na sistem kontrol in sankcij v zvezi z navzkrižno skladnostjo vplivajo slabosti pri izbiri vzorcev in v navodilih. Kar zadeva izvajanje zahtev na območjih, ranljivih za nitrate, je stopnja neskladnosti visoka, kar kaže na to, da je odvračilni učinek nadzornih sistemov trenutno omejen. V nacionalnih pregledih zahtev, ki ne sodijo na področje navzkrižne skladnosti, so slabosti (glej odstavke 84 do 90).

124

Ukrepi za razvoj podeželja, ki jih sofinancira EU, so imeli malo učinka na zmanjšanje onesnaževanja vodnih teles s hranili. Z naložbami, katerih namen je bil, da se kmetom pomaga izboljšati skladiščenje gnoja in ravnanje z njim, so le delno obravnavale zadevne kmetije. Kmetijsko-okoljske sheme niso bile geografsko usmerjene na območja, kjer vodna telesa ne dosegajo dobrega stanja. Posebni ukrep v zvezi z izvajanjem ukrepov, povezanih z okvirno direktivo o vodah, je bil redko izveden. Načelo onesnaževalec plača se v kmetijski dejavnosti ne uporablja v zadostni meri (glej odstavke 91 do 99).

125

Komisija je izkoristila priložnost, ki jo ponujajo nova orodja, ki se uporabljajo v programskem obdobju 2014–2020, da je zahtevala strožje osnovne zahteve in zahtevnejše kmetijsko-okoljske ukrepe. Zahtevala je tudi boljšo geografsko usmerjenost ukrepov za razvoj podeželja in izboljšano skladnost med programi razvoja podeželja in načrti upravljanja povodij. Razprave z državami članicami so privedle do izboljšav. Vendar bo treba več ukrepov kljub temu ponovno opredeliti, ko bodo sprejeti vsi ustrezni deli nacionalne zakonodaje in načrtov. To bo povzročilo zamudo pri izvajanju nekaterih ukrepov in povečalo upravno breme programov (glej odstavke 100 do 102).

Priporočilo 3

Komisija naj:

(a)zahteva, da države članice določijo ustrezna območja, ranljiva za nitrate. Pri tem morajo upoštevati informacije o obremenitvah zaradi onesnaženja s hranili iz kmetijstva, zbrane v načrtih upravljanja povodij iz okvirne direktive o vodah.

Države članice naj:

(b)določijo ustrezne omejitve za uporabo fosforja v kmetijstvu, kjer ta ogroža kakovost voda;

(c)določijo pravila akcijskega programa za nitrate na podlagi najnovejših znanstvenih dokazov;

(d)določijo obvezne ukrepe, ki presegajo obstoječe zahteve, za kmetije onesnaževalke v povodjih, od koder voda odteka v evtrofne vode;

(e)uporabijo najrelevantnejše kmetijsko-okoljske sheme v zvezi z zmanjšanjem onesnaževanja vode s hranili ter te sheme in ukrepe pogozdovanja usmerijo na območja, kjer je njihov vpliv na zmanjšanje obremenitve s hranili največji.

Dodano vrednost makroregionalne strategije EU za regijo Baltskega morja, kar zadeva zmanjšanje količine hranil, je težko oceniti

126

Struktura upravljanja strategije EUSBSR je zapletena in dodaja nove plasti k obstoječim institucijam za regionalno upravljanje. Vpliv strategije EUSBSR na ukrepe držav članic za zmanjšanje vnosov hranil v Baltsko morje je težko oceniti (glej odstavek 105).

127

Vodilni projekti, ki se izvajajo v sodelovanju med več državami članicami EU in tretjimi državami, so namenjeni razvijanju najboljših praks za široko uporabo. Vendar njihovi rezultati včasih ne presežejo tega, kar je že bilo na voljo, in njihovi učinki so v praksi razmeroma majhni (glej odstavka 106 in 108).

128

Poleg tega je bil pričakovani rezultat usklajevanja prednostnih nalog programov, ki jih sofinancira EU, s podciljem „čista voda v Baltskem morju“ zelo skromen (glej odstavke 109 do 112).

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi Henri GRETHEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 27. januarja 2016.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Priloge

Priloga I

Cilji zmanjševanja vnosa hranil

Država | Povprečni vnos dušika 1997–2003 | Povprečni vnos dušika 1997–2003 | Cilj zmanjševanja vnosa dušika do leta 2021 | Cilj zmanjševanja vnosa fosforja do leta 2021 | Zmanjšanje dušika v % | Zmanjšanje fosforja v %
| t/leto | t/leto | t/leto | t/leto |  |
Danska | 70 490 | 1 928 | 2 890 | 38 | 4 | 2
Estonija | 27 684 | 804 | 1 800 | 320 | 7 | 40
Finska | 88 005 | 3 609 | 3 030 | 356 | 3 | 10
Nemčija | 65 672 | 627 | 7 670 | 170 | 12 | 27
Latvija | 61 164 | 829 | 1 670 | 220 | 3 | 27
Litva | 48 689 | 2 463 | 8 970 | 1 470 | 18 | 60
Poljska | 212 412 | 11 787 | 43 610 | 7 480 | 21 | 63
Rusija | 87 122 | 7 142 | 10 380 | 3 790 | 12 | 53
Švedska | 130 279 | 3 639 | 9 240 | 530 | 7 | 15
Vnos hranil, ki izvira iz držav HELCOM | 791 517 | 32 828 | 89 260 | 14 374 | 11 | 44
Vnos hranil iz držav, ki niso podpisnice¹ | 21 421 | 1 979 |  |  |  |
Odvajanje hranil v Baltsko morje skozi države HELCOM | 812 938 | 34 807 |  |  |  |
Hranila iz drugih virov² | 97 405 | 2 087 |  |  |  |
Baltsko morje skupaj | 910 343 | 36 894 | 118 134 | 15 178 | 13 | 41

1 Čezmejni rečni vnosi hranil s Češke, iz Ukrajine in Belorusije.

2 Vnosi zaradi ladijskega prometa in onesnaženosti zraka, ki izvirajo v vseh državah EU, ki niso del povodja Baltskega morja.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov iz poročila Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated Country Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan (zbirno poročilo o razvoju spremenjenih največjih dovoljenih vnosov in posodobljenih ciljih o zmanjševanju vnosov po posameznih državah iz akcijskega načrta za Baltsko morje), ministrsko srečanje HELCOM 2013.

Priloga II

Trend vnosov dušika in fosforja v Baltsko morje po državah

(ton/leto)
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
N | Vnosi 1997–2003 | 65 672 | 70 490 | 27 684 | 88 005 | 48 689 | 61 164 | 212 412 | 87 122 | 130 279
Vnosi 2012 z upoštevanjem negotovosti (preskusna vrednost) | 55 963 | 52 535 | 28 378 | 94 688 | 55 502 | 70 388 | 191 602 | 91 757 | 116 723
| DE | DK | EE | FI | LT | LV | PL | RU | SE
P | Vnosi 1997–2003 | 627 | 1 928 | 804 | 3 609 | 2 463 | 829 | 11 787 | 7 142 | 3 639
Vnosi 2012 z upoštevanjem negotovosti (preskusna vrednost) | 630 | 1 663 | 782 | 3 608 | 1 929 | 1 242 | 9 680 | 7 230 | 3 509

Vir: Predhodna ocena za nadaljnje spremljanje napredka v smeri določanja ciljev o zmanjševanju vnosov hranil po državah, sprejetih v izjavi z ministrskega srečanja HELCOM leta 2013 v Københavnu.

Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme (ocena izpolnjevanja ciljev o zmanjševanju vnosa hranil iz sheme HELCOM za zmanjšanje vnosa hranil). Spletni vir. http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Priloga III

Doseganje zgornje meje vnosa po podbazenih

(ton/leto)
| Botnijski zaliv | Botnijsko morje | Osrednji del Baltskega morja | Finski zaliv | Riški zaliv | Ožine med Švedsko in Dansko | Kattegat | Skupaj
Zgornja meja vnosa dušika ob upoštevanju cilja o zmanjševanju HELCOM-a | 57 622 | 79 372 | 325 000 | 101 800 | 88 418 | 65 998 | 74 001 | 792 211
Vnosi 2012 z upoštevanjem negotovosti (preskusna vrednost) | 60 484 | 74 794 | 375 760 | 119 687 | 97 106 | 51 495 | 65 801 | 845 127
Dodatno zmanjšanje |  | 4 578 |  |  |  | 14 503 | 8 200 | 27 281
Manjkajoče zmanjšanje za dosego ciljev HELCOM za leto 2021 | 2 862 |  | 50 760 | 17 887 | 8 688 |  |  | 80 197
Zgornja meja vnosa fosforja ob upoštevanju cilja o zmanjševanju HELCOM-a | 2 675 | 2 773 | 7 360 | 3 600 | 2 020 | 1 601 | 1 687 | 21 716
Vnosi 2012 z upoštevanjem negotovosti (preskusna vrednost) | 2 787 | 2 490 | 15 145 | 7 536 | 2 775 | 1 418 | 1 591 | 33 742
Dodatno zmanjšanje |  | 283 |  |  |  | 183 | 96 | 562
Manjkajoče zmanjšanje za dosego ciljev HELCOM za leto 2021 | 112 |  | 7 785 | 3 936 | 755 |  |  | 12 588

Vir: Predhodna ocena za spremljanje napredka v smeri določanja ciljev o zmanjševanju vnosov hranil po državah, sprejetih v izjavi z ministrskega srečanja HELCOM leta 2013 v Københavnu.

Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme (ocena izpolnjevanja ciljev o zmanjševanju vnosa hranil iz sheme HELCOM za zmanjšanje vnosa hranil). Spletni vir. http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-message

Priloga IV

Koncentracija hranil v iztoku iz čistilnih naprav v najpomembnejših mestih držav članic EU ob Baltskem morju (2013)

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov s konca leta 2013, ki so jih zagotovile države članice. Vrednosti za København in Stockholm so izračunane kot povprečja za dve čistilni napravi v vsakem izmed teh mest.

Priloga V

Vodilni in drugi projekti, ki so pomembni za izvajanje strategije EUSBSR

(v milijonih EUR)
Vodilni projekti EUSBSR, ki se ukvarjajo z evtrofikacijo
Prednostno področje kmetijstva | Vir in znesek financiranja
Baltic manure (baltski gnoj) | Namen tega projekta je razviti strokovno znanje v zvezi z inovativnimi rešitvami za ravnanje z gnojem, kot je proizvajanje energije iz obnovljivih virov in organskih gnojil. | Operativni program za regijo Baltskega morja skupaj: 3,7 ESRR: 2,8

Recycling phosphorus (recikliranje fosforja)
Namen projekta je predelava fosforja iz glavnih virov v regiji Baltskega morja, kot so gnoj, blato iz čistilnih naprav in trupi, ter proizvodnja recikliranih gnojil. Projekt je namenjen tudi razvoju strategij gnojenja za posamezna območja, da bi regija Baltskega morja postala prva samozadostna regija v smislu vnosa fosfornih mineralnih gnojil.

Prednostno področje hranil | Financiranje

Removing phosphates in detergents (odstranjevanje fosfatov iz detergentov)
Namen tega projekta je bil podpreti države ob Baltskem morju pri izvajanju Priporočila HELCOM 28E/7 (tj. nacionalni zakonodajni ukrepi za omejitev uporabe fosfatov v detergentih za pranje perila in detergentih za strojno pomivanje posode) z zagotavljanjem informativnega gradiva za oblikovalce politik. Prepoved fosfatov v detergentih za pranje perila na ravni EU je bila sprejeta leta 2011.
Skromni proračun projekta je financirala Švedska agencija za kemikalije.

PRESTO (projekt za zmanjševanje evtrofikacije v Baltskem morju danes)
Namen projekta je zmanjšati obremenitve s hranili v Baltskem morju z izobraževalnimi programi za operativno osebje, oblikovalce in vodje akademskega usposabljanja, ki so vključeni v čiščenje odpadne vode, ter s tehničnimi študijami in naložbami v izbrane beloruske čistilne naprave (Baranoviči, Grodno, Maladzečna in Vitebsk).
Operativni program za regijo Baltskega morja
skupaj: 4,6
ESRR: 1,1
Evropski instrument sosedstva in partnerstva (ENPI): 2,8

Baltic deal (baltski sporazum) | Namen tega projekta je boj proti odtekanju in uhajanju hranil s kmetij: prostovoljno ga je sprožilo pet kmetijskih zvez. | Operativni program za regijo Baltskega morja skupaj: 3,8 ESRR: 3,0

Assessment of regional nutrient pollution load and identification of priority projects to reduce nutrient inputs from Belarus to the Baltic Sea (ocena regionalne obremenitve s hranili in opredelitev prednostnih projektov za zmanjšanje vnosa hranil iz Belorusije v Baltsko morje)
Namen projekta je opredeliti prednostne naložbe in graditi lokalne zmogljivosti za zmanjšanje vnosov hranil v Baltsko morje v okviru okoljskega partnerstva severne dimenzije s posebnim poudarkom na kmetijstvu, komunalni odpadni vodi in industriji, vključno s proizvodnjo in uporabo detergentov, ki vsebujejo fosfor.
Financira Sklad akcijskega načrta za Baltsko morje, upravlja Nordijska investicijska banka/NEFCO, vlagateljici Švedska in Finska: 0,25

Horizontalni ukrepi sosedskih držav

Economically and Environmentally Sustainable Lake Peipsi Area (gospodarsko in okoljsko trajnostno območje jezera Peipsi) | Namen projekta je izboljšati okoljske razmere v povodju jezera Peipsi z obnovo obstoječih zmogljivosti za čiščenje odpadne vode v Pskovski oblasti in vzpostavitvijo nove infrastrukture v malih pristaniščih na estonski strani jezera Peipsi. | Operativni program Estonija-Latvija-Rusija

Projekti operativnega programa za regijo Baltskega morja (razen vodilnih), ki se ukvarjajo z evtrofikacijo

(v milijonih EUR)
Projekti operativnega programa za regijo Baltskega morja (razen vodilnih), ki se ukvarjajo z evtrofikacijo | Vir in znesek financiranja (operativni program za regijo Baltskega morja)
Baltic Compass (baltski kompas) | Projekt vključuje sodelovanje s kmetijskim in okoljskim sektorjem, da bi zadovoljili potrebo po transnacionalnem pristopu k zmanjšanju evtrofikacije Baltskega morja. | skupaj: 6,6 ESRR: 4,6 ENPI: 0,5
Baltic Compact (baltski pakt) | Projekt obravnava kmetijsko-okoljske ukrepe. | skupaj: 1,9 ESRR: 1,5
BERAS (baltsko reciklirajoče ekološko kmetijstvo in družba) | Namen projekta je zmanjšanje evtrofikacije, odprava uporabe pesticidov in zmanjšanje učinka živilskega sektorja na globalno segrevanje. | skupaj: 4,4 ESRR: 3,4 ENPI: 0,05
Waterpraxis | Namen projekta je izboljšati stanje Baltskega morja s podporo za praktično izvajanje načrtov upravljanja povodij v regiji. | skupaj: 2,0 ESRR: 1,5
PURE (projekt zmanjševanja evtrofikacije v urbanih območjih) | Projekt je namenjen pripravi in izvajanju naložb v občinah s pomočjo transnacionalnega sodelovanja. | skupaj: 3,2 ESRR: 2,0 ENPI: 0,5

Odgovori Komisije

Povzetek

V

Komisija je v oceni prvih načrtov upravljanja povodij¹ in oceni prvih programov ukrepov² na to vprašanje opozorila kot na pomembno področje, ki ga je treba izboljšati, zato je pozvala države članice, naj v zvezi s tem ukrepajo v drugih načrtih upravljanja povodij.

VI

Komisija meni, da je ustrezno ukrepala. V Pogodbi in ustaljeni sodni praksi Sodišča je jasno določeno, da ima Komisija široko polje proste presoje v zvezi s tem, kdaj naj v skladu s svojo vlogo varuhinje Pogodb začne in izvaja postopke zaradi kršitev. V nekaterih primerih so alternativna orodja ali politični dialog učinkovitejši pristop kot postopki za ugotavljanje kršitev.

Vseeno je orodje Komisije za ugotavljanje kršitev dokazano precej uspešno pri doseganju skladnosti z direktivo o čiščenju komunalne odpadne vode.

VII

V nekaterih primerih imajo države članice pri izvajanju direktive o nitratih številne težave, v drugih primerih pa je izvajanje učinkovito. Vseeno se splošni trend povprečnih koncentracij nitratov v EU in Baltiku izboljšuje.

Politika navzkrižne skladnosti ni namenjena temu, da se uporablja kot ukrep za uveljavljanje izvajanja evropske zakonodaje v državah članicah. Postopek za ugotavljanje kršitev je preverjeno sredstvo pri neizvajanju.

Število primerov neskladnosti in sankcij, uporabljenih zaradi mehanizma navzkrižne skladnosti, je znak delovanja in ne nezadostnosti tega mehanizma. Navzkrižna skladnost se uporablja samo za kmete, ki prejemajo neposredna plačila ali sodelujejo v nekaterih ukrepih za razvoj podeželja, npr. kmetijsko-okoljskih ukrepih.

VIII

Komisija meni, da Strategija Evropske unije za regijo Baltskega morja (EUSBSR) uspešno prispeva k spodbujanju okoljskega varstva Baltskega morja. Na splošno lahko novi makroregionalni pristop velja za dragoceno orodje za reševanje regionalnih težav in krepitev sodelovanja med državami ob Baltskem morju.

Uvod

09

Programi ukrepov iz okvirne direktive o vodah in okvirne direktive o morski strategiji so bili poenostavljeni za skupno poročanje marca 2016. Pri programih ukrepov iz okvirne direktive o vodah in okvirne direktive o morski strategiji, o katerih poročajo države članice, bi bilo treba upoštevati obveznosti komisije HELCOM in sporazumov o povezovanju.

13

EKSRP je v programskih obdobjih 2007–2013 in 2014–2020 upravljanje voda opredelil za enega glavnih ciljev razvoja podeželja. Te cilje je mogoče doseči z različnimi ukrepi, vključno z ukrepi, ki niso vezani na območje, na primer z naložbami in usposabljanjem.

Za obdobje 2007–2013 so informacije o dodeljenih finančnih sredstvih na voljo samo na ravni osi in ukrepov. Za obdobje 2014–2020 so take informacije na voljo na ravni ukrepov in prednostnih področij (ali na ravni prednostne naloge, na primer prednostne naloge, povezane z upravljanjem voda), kar bo omogočilo pridobivanje podatkov, ki so neposredno povezani s cilji.

Opažanja

18

Čeprav cilji komisije HELCOM o zmanjševanju količine hranil veljajo za dobro prakso, Komisija ugotavlja, da od držav članic ob Baltskem morju ni mogoče pravno zahtevati, da bi oktobra 2012 pri poročanju v skladu z okvirno direktivo o morski strategiji sporočile svoje cilje komisije HELCOM za zmanjševanje količine hranil, ki so bili sprejeti na ministrskem srečanju komisije HELCOM oktobra 2013. V praksi pa bi bila Komisija zadovoljna, če bi programi ukrepov držav članic na podlagi okvirne direktive o morski strategiji, ki jih je treba predložiti do marca 2016, prispevali tudi k izpolnitvi njihovih zavez komisiji HELCOM.

28

Okvirna direktiva o vodah in komisija HELCOM imata isti cilj – Baltsko morje, ki ni evtrofno. Doseganje dobrega stanja v skladu z okvirno direktivo o vodah bi moralo zadostovati za doseganje cilja komisije HELCOM. V primeru Poljske so potrebni dodatni ukrepi, vendar ne samo za izpolnitev ciljev komisije HELCOM, temveč tudi za doseganje ciljev okvirne direktive o vodah.

Poljska pri prvih načrtih upravljanja povodij ni določila dovolj strogih standardov za fosfate v skladu z okvirno direktivo o vodah, ki so tesno povezani z dobrim ekološkim stanjem iz okvirne direktive o vodah (uporabili so predhodne starejše standarde), zato se lahko zdi, da so cilji komisije HELCOM strožji. Poljska bi morala odpraviti to očitno nepravilnost z določitvijo standardov za fosfate v skladu z okvirno direktivo o vodah in jih uporabiti za opredelitev programov ukrepov v drugih načrtih upravljanja povodij, namenjenih zmanjšanju količine fosfatov v celinskih in morskih vodah.

31

Države članice morajo pri poročanju v zvezi z drugimi načrti upravljanja povodij zagotoviti analizo vrzeli pri hranilih, s čimer bi se moralo v naslednjih dveh poročevalnih obdobjih pri Komisiji izboljšati spremljanje zmanjševanja količine hranil, ki so ga dosegle države članice.

Države članice morajo v drugih načrtih upravljanja povodij sporočiti, do katere stopnje izvajanje direktive o nitratih zadošča za odpravljanje onesnaževanja s hranili iz kmetijstva in katere dodatne osnovne in dopolnilne ukrepe v skladu z okvirno direktivo o vodah bodo načrtovale za odpravo te težave. S tem bodo države članice in Komisija lažje ugotovile, kje so potrebni nadaljnji ukrepi.

34

Komisija pričakuje, da se bodo v okviru ukrepov, vključenih v načrte upravljanja povodij, pregledala in po potrebi spremenila veljavna dovoljenja za čiščenje komunalne odpadne vode, da bi se zagotovilo takšno zmanjšanje onesnaženja v mestih, ki omogoča doseganje dobrega stanja v vseh vodnih telesih. V nekaterih vodah je ta količina lahko 1 mg P/l, na nekaterih območjih pa mora biti morda strožja, npr. 0,5 mg/l ali manj (na zelo gosto poseljenih območjih ali območjih z nizko stopnjo razredčevanja).

41

Načrti držav članic za zmanjšanje količine hranil, ki temeljijo na njihovih načrtih upravljanja povodij, so premalo ambiciozni, saj večinoma predstavljajo samo že sprejete „osnovne ukrepe“ za izvajanje direktiv EU v zvezi z določenimi dejavnostmi, ki povzročajo onesnaževanje s hranili (zlasti s komunalno odpadno vodo in kmetijstvom), ne določajo pa, kako je treba te ukrepe izboljšati, da bi omogočili doseganje dobrega stanja na področju hranil. Vključenih je bilo malo novih ukrepov za nadzor nad razpršenimi viri onesnaževanja v skladu s členom 11(3)(h) okvirne direktive o vodah (manjka zlasti nadzor nad razpršenimi viri fosfatov), splošni pričakovani prispevek „dopolnilnih ukrepov“ pa ni jasno opredeljen. Komisija je v oceni prvih načrtov upravljanja povodij³ in oceni prvih programov ukrepov⁴ na to vprašanje opozorila kot na pomembno področje, ki ga je treba izboljšati, zato je pozvala države članice, naj v zvezi s tem ukrepajo v drugih načrtih upravljanja povodij.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 30.

46

Komisija meni, da Nemčija in Finska izpolnjujeta zahteve iz Direktive v skladu z metodologijo Komisije za ocenjevanje skladnosti, saj dosegata najmanj 99-odstotno stopnjo skladnosti. Preostale štiri države članice ob Baltskem morju so morale začeti v celoti izpolnjevati zahteve iz Direktive leta 2012, dosegle pa so visoke stopnje skladnosti, in sicer najmanj 89-odstotno.

47

Komisija uporabe individualnih ali ustreznih sistemov samodejno res ne šteje za kršitev, saj Direktiva zagotavlja to možnost. Vendar lahko visoka stopnja individualnih ali ustreznih sistemov kaže na težave z zbiralnimi sistemi, zato bo Komisija nadalje spremljala/preučila te primere (za več podrobnosti primerjaj odgovor na odstavek 48).

48

Komisija preiskuje uporabo individualnih in ustreznih sistemov s tako imenovanim pilotnim orodjem (npr. vrste individualnih ali ustreznih sistemov v državah članicah, registracija, odobritev in inšpekcijski pregledi takih sistemov). Poleg tega že vrsto let spremlja individualne ali ustrezne sisteme, saj jih je vključila v preglednico za poročanje na podlagi člena 15. Poleg tega smernice „Terms and Definitions of the Urban Waste Water Treatment Directive“ (Pogoji in opredelitve direktive o čiščenju komunalne odpadne vode), ki so na voljo od leta 2007, vsebujejo razdelek o individualnih ali ustreznih sistemih.

49

Komisija je priznala, da 100-odstotna skladnost ni verjetna ali realna, zato je omejila sprožitev postopkov za ugotavljanje kršitev z uvedbo dveh standardov, ki ju je navedlo Sodišče. To metodologijo je sprejelo Sodišče Evropske unije (glej sodbo v zadevi Komisija proti Belgiji, C-395/13, točke 33 do 38).

51

Komisija poudarja, da je bila seznanjena z izbiro Poljske pred letom 2010, vendar je ni mogla pravno izpodbijati ali predvideti stopnje neskladnosti Poljske pred letom 2010. V skladu z Direktivo sta državam članicam jasno na voljo ti dve možnosti in odločitev Poljske za uporabo člena 5(4) je bila zakonita izbira, čeprav ni bila realna, saj s to izbiro Poljska ne bi mogla izkoristiti dodatnega časa, odobrenega v skladu s pristopno pogodbo.

52

Komisija je vse bolj vznemirjeno in pozorno spremljala izvajanje te direktive na Poljskem, zlasti ko se je izkazalo, da ni bilo in še vedno ni jasnega načrta za njeno izvajanje. Pri tej zadevi Komisijo še najmanj skrbi izbira pravne podlage, ki ni utemeljen izgovor za dejstvo, da ni usklajenega ukrepanja na nacionalni ravni.

Komisija že od leta 2011 redno opozarja, da predvidene naložbe na Poljskem ne bodo zagotovile skladnosti. Poleg tega je Poljska predložila samo predhodne naložbene načrte (glavni načrt) in se še ni začela ukvarjati z ustreznim programom KPOSK (2010). Komisija še ni sprejela niti predhodnega glavnega načrta iz februarja 2014 niti končne različice iz maja 2015.

56

Čistilne naprave so infrastruktura z dolgo življenjsko dobo, zato je ustreznost velikosti teh naprav težko ocenjevati samo kratkoročno. Na splošno se lahko velikost naprav opredeli z različnimi dejavniki, kot so varnostne rezerve, sposobnost odzivanja na sezonske dejavnosti/spremembe, kot so turizem, obsežen dotok meteorne vode ali upoštevanje morebitnih prihodnjih priključkov zaradi rasti prebivalstva.

Poleg tega minimalna količina čiste vode ni škodljiva, saj preprečuje, da bi odpadna voda postala septična in bi nastajal vodikov sulfid, ki je nevaren za zdravje ljudi.

58

Za države pristopnice so bile pred pristopom opravljene ocene zakonodaje glede na veljavni pravni red EU, katerega del je Direktiva 91/271/EGS, in so se štele za popolne, kot se je zahtevalo pred pristopom.

59

Države članice lahko izbirajo med členom 5(2) in členom 5(4), pri čemer niso omejene z določbami pristopne pogodbe.

60

Po pristopu Poljske je Komisija začela postopno odkrivati težave, ki jih je Poljska imela z izvajanjem direktive o čiščenju komunalne odpadne vode, in leta 2007 je uvedla reden razširjen pregled prijav projektov za sofinanciranje EU. Ko je leta 2010 zbrala dovolj informacij, ki so nakazovale resne težave z izvajanjem, se je o tem začela uradna komunikacija s poljskimi organi. Treba je ponoviti, da so bile težave Poljske veliko širše in bistvenejše od izbire med uporabo člena 5(2) ali člena 5(4) ter povezane z nepravilno razvrstitvijo aglomeracij, neobstoječim ali nedoslednim sporočanjem podatkov o skladnosti, nejasnim in neskladnim načrtovanjem ter samovoljno izločitvijo naložb, usmerjenih samo na čistilne naprave z obremenitvijo več kot 15 000 PE.

61

Kljub številnim sporočilom Komisije, v katerih je od Poljske zahtevala predložitev skladnih podatkov o stanju izvajanja in prihodnjem načrtovanju izvajanja direktive o čiščenju komunalne odpadne vode (vključno s podatki, ki bi dokazovali skladnost s členom 5(2) ali členom 5(4)), Poljska tega ni zagotovila. Komisija poudarja, da se je Poljska po izmenjavi sporočil s Komisijo sama odločila za uporabo člena 5(2). Komisija je leta 2012 med pogajanji za programsko obdobje 2014–2020 od Poljske zahtevala, naj pripravi glavni načrt za izvajanje direktive o čiščenju komunalne odpadne vode, ki bi ga Komisija pregledala, da bi se v programskem obdobju 2014-2020 zagotovila odobritev sofinanciranja EU za projekte, ki so skladni z direktivo o čiščenju komunalne odpadne vode in največ prispevajo k zmanjševanju vrzeli pri izvajanju.

62

Komisija je zdaj znova uvedla poročila iz člena 17, da bi izvedela, kdaj bodo posamezne aglomeracije postale skladne, če še niso.

Komisija je z novo predlogo iz člena 17 želela zadovoljiti potrebo po boljšem poznavanju stanja v državah članicah, ne da bi se pri tem povečalo upravno breme. Večina državic se je dobro odzvala in oddala poročila na novem obrazcu. Poleg tega lahko države članice vsak projekt opišejo v preglednici za poročanje. V skladu s členom 15 je Komisija seznanjena s tem, kolikšen delež obremenitve se izpusti brez čiščenja, in torej s tem, koliko državi še manjka do skladnosti. Države članice morajo nato prilagoditi projekt, da se čim hitreje zagotovi njegova skladnost. Komisija ne namerava povečati poročevalskega bremena držav članic, saj ne potrebuje podrobnih informacij o tem, koliko je kilometrov kanalizacijskih kanalov na aglomeracijo na ravni EU.

63

Komisija ima precej široko polje proste presoje v teh zadevah in mora izbrati najustreznejša orodja. V tem primeru je izbrala sestanke z državami članicami o čiščenju komunalne odpadne vode in se odločila, da bo bolj formalne ukrepe sprejela šele po izteku ustreznega števila rokov za dovolj držav članic. Sporočila v okviru sistema Pilot, sprožena na podlagi ocenjenega prvotnega roka (od leta 2004 do konca leta 2006), bi zadevali samo tri države članice, vključno s Poljsko. Zaradi učinkovitosti je bilo torej odločeno, da se počaka na rezultate naslednjega poročanja, ki bodo pomembnejši, saj bo v njih v zajetih več držav članic in aglomeracij.

Komisija zato meni, da je ustrezno ukrepala. V Pogodbi in ustaljeni sodni praksi Sodišča je jasno določeno, da ima Komisija široko polje proste presoje v zvezi s tem, kdaj naj v skladu s svojo vlogo varuhinje Pogodb začne in izvaja postopke zaradi kršitev. V nekaterih primerih so alternativna orodja ali politični dialog učinkovitejši pristop kot postopki za ugotavljanje kršitev.

Ne nazadnje, Komisija je pri sprožitvi sporočil v okviru sistema Pilot in postopkov za ugotavljanje kršitev upoštevala različna obdobja izvajanja (14 let za države članice EU-15 in od 3 do 11 let za države članice EU-10, ki so se pridružile leta 2004).

Vseeno je Komisija dokazano precej uspešna pri doseganju skladnosti z direktivo o čiščenju komunalne odpadne vode z uporabo orodja za ugotavljanje kršitev (npr. Francija, Belgija in Združeno kraljestvo).

64

V Preglednici 2 Priloge k direktivi o čiščenju komunalne odpadne vode so določeni minimalni standardi, ki jih je treba doseči, vendar lahko države članice uporabijo tudi strožje standarde. Ti so lahko potrebni iz pravnih razlogov, da se zagotovi skladnost z okvirno direktivo o vodah.

69

Komisija poudarja, da bo po pričakovanjih projekt Kaliningrad Water and Environmental Services (kaliningrajske storitve za oskrbo z vodo in okoljske storitve) v letu 2016 začel v celoti delovati, kar zadeva dele, povezane z vodo.

76

Vode na območjih ekstenzivnega kmetijstva, kjer se uporablja malo gnojil, so vseeno lahko izpostavljene onesnaževanju s hranili. V skladu z direktivo o nitratih morajo biti tudi vode, pri katerih obstaja tveganje onesnaženosti, vključene v posebne ukrepe.

Na nekaterih območjih so potrebni ukrepi v skladu z direktivo o nitratih in okvirno direktivo o vodah, da bi se doseglo ustrezno zmanjšanje količine hranil za zagotovitev dobrega stanja voda.

79

Uporabe dušika iz mineralnih gnojil same po sebi ni mogoče uporabiti za kazalnik neučinkovitosti zahtev in jo je treba previdno razlagati. Ustreznejša kazalnika sta skupne izgube dušika ali skupni presežki dušika (iz vseh virov).

80

Komisija meni, da je ukrepe, kakršen je prepoved uporabe gnojil v nekaterih obdobjih v letu, mogoče učinkovito preverjati, če se inšpekcijski pregledi izvajajo ob ustreznem času.

Načrti gnojenja ali evidence o gnojilih so kot običajna praksa za doseganje uravnoteženega gnojenja in omogočanje nadzora vključeni v več akcijskih programov na podlagi direktive o nitratih.

84

Komisija poudarja, da navzkrižna skladnost ni mehanizem za uveljavljanje evropske okoljske zakonodaje, ampak naj bi med drugim prispevala k temu, „da bi bila SKP bolj skladna s pričakovanji družbe“ (glej uvodno izjavo 54 Uredbe (EU) št. 1306/2013). Navzkrižna skladnost povezuje plačila v okviru skupne kmetijske politike (SKP) z upoštevanjem nekaterih pravil, medtem ko se zaradi kršitev teh pravil plačila SKP znižajo. Pri navzkrižni skladnosti bi bilo treba načelno uporabljati vzpostavljene nadzorne sisteme. Vendar bi bilo treba zagotoviti tudi minimalno stopnjo nadzora, kadar nadzorni sistem področne zakonodaje ni dovolj učinkovit.

86

Države članice same določijo standarde GAEC tako, da se doseže cilj teh standardov. Cilj navedenega standarda GAEC – „vzpostavitev varovalnih pasov vzdolž vodotokov“ – je vzpostavitev varovalnih pasov in njihovega upravljanja, ne pa na splošno uporaba gnojil na kmetijskih zemljiščih. Zato je področje uporabe navedenega standarda GAEC omejeno na varovalne pasove znotraj območij, ranljivih za nitrate, in zunaj njih. Poleg tega so nekatere zahteve, ki izhajajo iz direktive o nitratih, prek predpisanih zahtev ravnanja 1, prej predpisanih zahtev ravnanja 4, del navzkrižne skladnosti.

87

Navedeni standard GAEC za varovalne pasove, ki se uporablja od 1. januarja 2012 (glej člen 149 Uredbe (ES) št. 73/2009), se nanaša na zahteve, ki izhajajo iz direktive o nitratih, in jih prenaša na kmetijska zemljišča zunaj območij, občutljivih za nitrate, ob upoštevanju lokalnih razmer, kot določa člen 94 Uredbe (EU) št. 1306/2013. Skladno s tem raznolikost pri opredelitvi zahtev, na katero je opozorilo Sodišče, izhaja iz same direktive o nitratih in kaže raznolikost lokalnih razmer, kot jih upoštevajo države članice.

90

Število primerov neskladnosti in sankcij, uporabljenih zaradi mehanizma navzkrižne skladnosti, je znak delovanja in ne nezadostnosti tega mehanizma. Tako je pomanjkanje objektov za skladiščenje gnoja na območjih, občutljivih za nitrate, še vedno težava; ta kršitev se nadalje spremlja v okviru navzkrižne skladnosti, kar pojasnjuje visoko stopnjo neskladnosti (glej tudi odstavek 93).

91

Programi razvoja podeželja 2007–2013 naj bi prispevali k ciljem razvoja podeželja, ki se uresničujejo v okviru različnih osi. Nekateri od izvajanih ukrepov in dejavnosti, vključno z varstvom okolja v kmetijstvu, so lahko osredotočeni na doseganje enega glavnega cilja, številni pa so bili vzpostavljeni za doseganje več ciljev, kar ne zmanjšuje učinkovitosti takih ukrepov in prispeva k zagotavljanju boljše stroškovne učinkovitosti.

Kmetijsko-okoljski ukrepi, ki jih izvaja veliko kmetov na velikih območjih, lahko tudi prispevajo k izboljšanju stanja vode na vseh takih območjih.

Med sprejemanjem programov za obdobje 2014–2020 je Komisija pripomnila, da bi morale države članice tudi na področju vode bolje izkoristiti ciljno usmerjenost.

92

V programskem obdobju 2007–2013 je bilo različna časovnica sprejemanja načrtov upravljanja povodij in programov za razvoj podeželja eden od razlogov, zakaj se področje uporabe kmetijsko-okoljskih ukrepov ni vedno ujemalo z območji, na katera so se nanašali načrti upravljanja povodij.

Poleg tega bi bilo treba opozoriti, da skladnosti z obveznimi zahtevami, na katere se načrti upravljanja povodij pogosto sklicujejo, ni mogoče zagotoviti z varstvom okolja v kmetijstvu, v okviru katerega se lahko podpirajo samo prostovoljne ukrepe, ki presegajo obvezne zahteve.

Poleg tega so države članice v programskem obdobju lahko spreminjale svoje programe, kar zadeva vsebino in/ali dodelitev finančnih sredstev. Predlagane spremembe morajo biti skladne s splošnimi cilji in strategijo programa. S tem mehanizmom bi se lahko uskladile z načrtom upravljanja povodij, kadar je na voljo. Zaradi sistematskega pregleda SKP in evropskega načrta za oživitev gospodarstva je bil leta 2009 cilj upravljanja voda dodatno okrepljen kot eden od izzivov za razvoj podeželja.

93

V obdobju 2004–2006 so bile nove države članice ob Baltskem morju (EE, LV, LT, PL) pozvane, naj uvedejo posebno podporo za objekte za skladiščenje gnoja, da bi dosegli skladnost s standardi varstva voda.

94

Programi za razvoj podeželja za obdobje 2007–2013 so vsebovali ukrepe za naložbe v objekte za skladiščenje gnoja.

Tako so lahko države članice podprle naložbe v izboljšanje objektov za skladiščenja gnoja na kmetijah le, če je bil njihov namen izpolnjevanje novih standardov Skupnosti, ki izhajajo iz direktive o nitratih, kot se izvaja v državah članicah, in za omejeno 36-mesečno prehodno obdobje od datuma, na katerega so standardi postali obvezni.

95

Komisija meni, da raznolikost kmetijsko-okoljskih ukrepov pomeni, da ti ukrepi vključujejo preproste in zahtevnejše dejavnosti, namenjene varstvu in izboljšanju okolja. To upravičencem omogoča, da prijavljajo dejavnosti, ki ustrezajo njihovim posebnim potrebam in pritisku na okolje.

Raven podpore je vedno odvisna od ravni obveznosti ter nadomešča izgubo dohodka in dodatne stroške, povezane z zadevnimi obveznostmi.

Med razlogi, s katerim je mogoče pojasniti nizko stopnjo črpanja podpore, ni samo zapletenost dejavnosti, ampak na primer tudi nezadostna promocija podpore in nezadosten prenos znanja ali uporabe svetovalnih storitev.

Nizka stopnja črpanja kmetijsko-okoljskih ukrepov na območjih intenzivnega kmetijstva je bila eden od razlogov, zaradi katerih je Komisija leta 2011 predlagala „ozelenitev“ prvega stebra SKP, da bi dosegla zadevna območja s preprostimi, posplošenimi in nepogodbenimi ukrepi, katerih okoljske učinke bi bilo treba okrepiti z bolj ciljno usmerjenimi kmetijsko-okoljskimi ukrepi.

Za obdobje 2014–2020 je Komisija spodbujala ciljno usmerjeno delovanje, ki se je izvajalo na Poljskem in Finskem.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 92.

98

Večina držav članic je v obeh programskih obdobjih za doseganje ciljev, povezanih s prednostno nalogo upravljanja voda, izbrala druge ukrepe, na primer kmetijsko-okoljsko-podnebne ukrepe. Cilji in kazalniki, povezani s kakovostjo vode in upravljanjem voda, v obeh obdobjih kažejo, da države članice tudi brez izvajanja ukrepa „plačil, povezanih z okvirno direktivo o vodah,“ načrtujejo ukrepe, ki naj bi prispevali k navedenim ciljem in kazalnikom.

Nevključenost obveznih ukrepov v načrte upravljanja povodij in težave z opredelitvijo njihovih ukrepov so bile ena od glavnih ovir za uporabo zadevnega ukrepa v obdobju 2007–2013.

99

Države članice se za uporabo kazni za varstvo voda (zunaj pravil navzkrižne skladnosti) odločajo same, in sicer po potrebi ter v primerih, v katerih je mogoče ugotoviti individualno odgovornost za onesnaževanje.

Komisija meni, da v kmetijstvu ni resničnih težav pri uporabi načela „onesnaževalec plača“. Lahko bi se na primer obračunal davek na gnojila ali gnoj. Z ambicioznimi akcijskimi programi za nitrate in osnovnimi ukrepi v skladu z okvirno direktivo o vodah bi bilo mogoče vzpostaviti jasen nadzor za zmanjšanje onesnaževanja pri viru.

100

Uredba (EU) št. 1305/2013 določa posebne predhodne pogojenosti za razvoj podeželja. Predhodna pogojenost v zvezi z vodnim sektorjem (ki se uporablja za naložbe, načrtovane v okviru prednostne naloge 5) je povezana z obstojem politike določanja cen vode in ustreznega prispevka različnih rab vode k povračilu stroškov vodnih storitev v višini, ki se določi v odobrenem načrtu upravljanja povodja za naložbe, podprte s programi.

Druge posebne predhodne pogojenosti za razvoj podeželja na okoljskem področju zadevajo dobro kmetijsko in okoljsko stanje, minimalne zahteve za uporabo gnojil in fitofarmacevtskih sredstev, energetsko učinkovitost in obnovljive vire energije.

102

Kadar ni vzpostavljena ustrezna pravna podlaga, nekaterih ukrepov za razvoj podeželja ni mogoče uveljaviti. Takšen primer je ukrep plačil v skladu z okvirno direktivo o vodah, ki ga je mogoče izvajati šele po vzpostavitvi načrtov upravljanja povodij in njihovih programov ukrepov. Vendar lahko države članice spreminjajo svoje programe skozi celotno programsko obdobje.

Kar zadeva spremembe zakonodaje v zvezi z osnovnimi zahtevami, morajo države članice, kadar med izvajanjem ukrepov uvedejo spremembe zadevnega izhodiščnega stanja, te spremembe upoštevati tudi pri vsebini ukrepov (npr. ravni obveznosti in premij, če spremembe vplivajo nanje).

105

Pri strategiji EUSBSR so se države članice odločile za zelo „ohlapno“ strukturo upravljanja. Delo temelji na mreži koordinatorjev področja in horizontalnih ukrepov. Prizadevajo si zagotoviti skladnost med vsemi prednostnimi nalogami strategije EUSBSR. Ustanovljena ni bila nobena nova institucija ali sestava Sveta. Izbrana struktura upravljanja ni preveč zapletena ali obremenjujoča.

Na splošno lahko makroregionalni pristop velja za dragoceno orodje za reševanje regionalnih težav na manjšem geografskem območju v primerjavi z ravnjo celotne EU. Komisija meni, da strategija EUSBSR uspešno prispeva k spodbujanju okoljskega varstva Baltskega morja.

107

Vsi razvijalci projektov se lahko sami odločijo zaprositi za vodilni status. V akcijskem načrtu strategije EUSBSR je opisan postopek in določena predloga za prijavo. To mora na kratko oceniti koordinator področja ali horizontalnih ukrepov, med merili za ocenjevanje pa sta tudi „makroregionalni učinek vodilnega projekta“ in prispevek „k namenom/kazalnikom/ciljem strategije EUSBSR“. Komisija opravi notranje posvetovanje v zvezi z vsako vlogo, nazadnje pa skupina nacionalnih koordinatorjev odobri status vodilnega projekta. Koordinatorji področja in horizontalnih ukrepov spodbujajo nosilce projekta, da zaprosijo za status vodilnega projekta.

108

Komisija ugotavlja, da so razvijalci projektov zelo zainteresirani za pridobitev statusa vodilnega projekta, predvidoma zato, ker jim pomaga zbrati finančna sredstva za makroregionalne projekte in izboljšal prepoznavnost njihovega dela.

Komisija meni, da je mogoče opaziti prispevek posameznih vodilnih projektov k zmanjšanju količine hranil. Vodilni projekti bi se morali uporabljali za različne namene, kot so ustvarjanje novih mrež, izmenjavanje izkušenj, prispevanje h krepitvi zmogljivosti, omogočanje upravljanja na več ravneh in pilotne naložbe. Rezultati in učinek na cilje politike se dejansko pokažejo samo dolgoročno. V tem smislu lahko celo manjši projekti pomembno prispevajo k razvoju. Tako projekt PRESTO ni vlagal samo v tehnike čiščenja odpadne vode, ampak se je posvetil tudi izboljšanju kompetenc operativnega osebja čistilnih naprav, projektantov naprav in univerzitetnega osebja, ki usposablja prihodnje inženirje, ki bodo delovali na področju odpadnih voda.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 111 in 112

Komisija bi bila bolj zadovoljna z večjo vključenostjo strategije EUSBSR v programe evropskih strukturnih in investicijskih skladov v regiji Baltskega morja. Opozarja, da se raven zavezanosti tej strategiji po zadevnih državah članicah in regijah razlikuje, kar kaže na različne nacionalne in regionalne prednostne naloge.

Vendar programi zagotavljajo možnosti za financiranje izvajanja strategije EUSBSR. Litva daje na primer pri izbirnem postopku nekaj prednosti projektom, ki prispevajo k strategiji EUSBSR (poudarjen je vidik sodelovanja/mednarodno partnerstvo), in načrtuje, da bo po potrebi organizirala posebne razpise. Tudi Švedska načrtuje izbirna merila za projekte, ki so pomembni za strategijo EUSBSR, ter dodelitev sredstev območjem za pobude in/ali projekte v skladu z opredelitvijo iz akcijskega načrta strategije. Dejansko izvajanje programov bo pokazala, koliko bodo te možnosti izkoriščene.

Zaključki in priporočila

115

Okvirna direktiva o vodah in komisija HELCOM imata isti cilj – Baltsko morje, ki ni evtrofno. Doseganje dobrega stanja v skladu z okvirno direktivo o vodah bi moralo zadostovati za doseganje cilja komisije HELCOM.

Načrti držav članic za zmanjšanje količine hranil, ki temeljijo na njihovih načrtih upravljanja povodij, so premalo ambiciozni, saj večinoma predstavljajo samo že sprejete „osnovne ukrepe“ za izvajanje direktiv EU v zvezi z določenimi dejavnostmi, ki povzročajo onesnaževanje s hranili (zlasti s komunalno odpadno vodo in kmetijstvom), ne določajo pa, kako je treba te ukrepe izboljšati, da bi omogočili doseganje dobrega stanja na področju hranil. Vključenih je bilo malo novih ukrepov za nadzor nad razpršenimi viri onesnaževanja v skladu s členom 11(3)(h) okvirne direktive o vodah (manjka zlasti nadzor nad razpršenimi viri fosfatov), splošni pričakovani prispevek „dopolnilnih ukrepov“ pa ni jasno opredeljen. Komisija je v oceni prvih načrtov upravljanja povodij⁵ in oceni prvih programov ukrepov⁶ na to vprašanje opozorila kot na pomembno področje, ki ga je treba izboljšati, zato je pozvala države članice, naj v zvezi s tem ukrepajo v drugih načrtih upravljanja povodij.

116

Države članice so oktobra 2012 Komisiji poročale o svojih okoljskih ciljih v skladu z okvirno direktivo o morski strategiji. Nekatere države članice so bile ambicioznejše od drugih pri določanju ciljev glede zmanjšanja obremenitev v obliki ciljev glede obremenitev zaradi vnosa hranil (glej tudi odstavek 17).

Priporočilo 1 (a)

Komisija sprejema priporočilo in meni, da se v zvezi z okvirno direktivo o vodah že izvaja, začelo pa se bo izvajati tudi v zvezi z okvirno direktivo o morski strategiji.

Države članice morajo v poročilih v skladu z okvirno direktivo o vodah za drugi načrt upravljanja povodij poročati o zmanjšanju obremenjenosti s hranili, ki je potrebno za doseganje dobrega stanja na področju hranil v skladu z okvirno direktivo o vodah (to bo vključevalo obremenjenost s hranili, potrebno za izpolnjevanje okvirne direktive o morski strategiji, če bodo države članice sprejele ustrezen pristop).

V zvezi z okvirno direktivo o morski strategiji bo Komisija pri opredeljevanju zahtev za poročanje za naslednje obdobje upoštevala to priporočilo skupaj z analizo sedanjega obdobja programov in ukrepov.

Priporočilo 1 (b)

Komisija sprejema priporočilo in ga tudi izvaja.

V zvezi z okvirno direktivo o vodah so se vrzeli pri spremljanju in ocenjevanju, ugotovljene v prvih načrtih upravljanja povodij, nadalje obravnavale na dvostranskih razpravah z državami članicami. Z državami članicami so bili dogovorjeni ukrepi za izboljšanje spremljanja in ocenjevanja, Komisija pa jih bo pregledala v okviru ocene drugih načrtov upravljanja povodij, ki bo potekala leta 2017.

V skladu z okvirno direktivo o morski strategiji so države članice vzpostavile programe spremljanja za oceno napredka pri doseganju dobrega okoljskega stanja in ciljev. Osnutek ocene programov spremljanja za Baltsko morje, ki ga je pripravila Komisija, kaže, da je večina držav članic vključila spremljanje vnosa hranil (na primer tudi ravni vnosa hranil iz virov na kopnem, hranil iz ozračja ter gnojil in drugih snovi, bogatih z dušikom in fosforjem).

Poleg tega se izvajajo dejavnosti, katerih rezultat bi morale biti leta 2018 pripravljene smernice, za primerjavo standardov za hranila, ki so jih države članice določile v zvezi z okvirno direktivo o vodah in okvirno direktivo o morski strategiji, zagotavljanje, da so ti standardi skladni z biološkimi standardi, in razumevanje, kako jih države članice uporabljajo pri oblikovanju programov ukrepov.

Priporočilo 1 (c)

Komisija ugotavlja, da je to priporočilo namenjeno državam članicam.

118

Komisija meni, da Nemčija in Finska izpolnjujeta zahteve iz Direktive v skladu z metodologijo Komisije za ocenjevanje skladnosti, saj dosegata najmanj 99-odstotno stopnjo skladnosti. Preostale štiri države članice ob Baltskem morju, ki bi morale leta 2012 začeti v celoti izpolnjevati zahteve iz direktive, so dosegle visoke stopnje skladnosti, in sicer najmanj 89-odstotno.

Kadar so na voljo dokazi o zapoznelem izvajanju ali skladnosti, Komisija sproži sporočila v okviru sistema EU-Pilot in postopke za ugotavljanje kršitev ter izvaja običajne postopke.

120

Komisija meni, da je ustrezno ukrepala. V Pogodbi in ustaljeni sodni praksi Sodišča je jasno določeno, da ima Komisija široko polje proste presoje v zvezi s tem, kdaj naj v skladu s svojo vlogo varuhinje Pogodb začne in izvaja postopke zaradi kršitev. V nekaterih primerih so alternativna orodja ali politični dialog učinkovitejši pristop kot postopki za ugotavljanje kršitev.

Komisija se je poleg tega odločila, da počaka do izteka več prehodnih rokov pred sprožitvijo sporočil v okviru sistema Pilot in tako zagotovi večjo učinkovitost, kar zadeva število vključenih držav članic in aglomeracij.

Ne nazadnje, Komisija je pri sprožitvi sporočil v okviru sistema Pilot in postopkov za ugotavljanje kršitev upoštevala različna obdobja izvajanja (14 let za države članice EU-15 in od 3 do 11 let za države članice EU-10, ki so se pridružile leta 2004).

Priporočilo 2 (a)

Komisija sprejema to priporočilo in meni, da se že izvaja v aglomeracijah s PE nad 2 000. Direktiva o čiščenju komunalne odpadne vode določa, da se v teh aglomeracijah vzpostavijo zbiralni sistemi ali individualni ali ustrezni sistemi, zato Komisija meni, da je pravni okvir – na ravni EU – vzpostavljen. Vendar poudarja, da ne more prisiliti gospodinjstev, naj se priključijo na kanalizacijska omrežja, saj so za to odgovorne države članice in gre za odločitev nacionalne politike.

Priporočilo 2 (b)

Komisija sprejema to priporočilo, saj temelji na razumevanju člena 9 okvirne direktive o vodah. Komisija bo ocenila izvajanje tega priporočila v skupni oceni drugih načrtov upravljanja povodij, ki so jih morale države članice sprejeti do 22. decembra 2015.

Priporočilo 2 (c)

Komisija sprejema priporočilo in si prizadeva izboljšati postopek poročanja v skladu z direktivo o čiščenju komunalne odpadne vode, na katerem temelji ocena skladnosti.

Priporočilo 2 (d)

Komisija sprejema to priporočilo.

Priporočilo 2 (e)

Komisija ugotavlja, da je to priporočilo namenjeno državam članicam.

Priporočilo 2 (f)

Komisija ugotavlja, da je to priporočilo namenjeno državam članicam.

123

Komisija poudarja, da navzkrižna skladnost ni mehanizem za uveljavljanje evropske okoljske zakonodaje, ampak naj bi med drugim prispevala k temu, „da bi bila SKP bolj skladna s pričakovanji družbe“ (glej uvodno izjavo 54 Uredbe (EU) št. 1306/2013). Navzkrižna skladnost povezuje plačila v okviru skupne kmetijske politike (SKP) z upoštevanjem nekaterih pravil, medtem ko se zaradi kršitev teh pravil plačila SKP znižajo. Pri navzkrižni skladnosti bi bilo treba načelno uporabljati vzpostavljene nadzorne sisteme. Vendar bi bilo treba zagotoviti tudi minimalno stopnjo nadzora, kadar nadzorni sistem področne zakonodaje ni dovolj učinkovit.

124

Komisija opozarja, da skladnosti z obveznimi zahtevami iz načrtov upravljanja povodij ni mogoče zagotoviti s kmetijsko-okoljskimi ukrepi, ki podpirajo samo prostovoljne ukrepe. Vseeno so številni programi za razvoj podeželja že od začetka vključevali nekatere ukrepe (naložbe, usposabljanje, varstvo okolja v kmetijstvu), ki so bili usmerjeni na cilje v zvezi z vodo.

V obdobju 2007–2013 je bila podpora za obvezne objekte za skladiščenje gnoja omejena na objekte, vzpostavljene zaradi novih standardov Skupnosti, ki so izhajali iz direktive o nitratih, kot so jo izvajale države članice.

V obdobju 2014–2020 je bil posebni ukrep glede izvajanja ukrepov, povezanih z okvirno direktivo o vodah, vključen v več programov.

Poleg tega je Komisija med sprejemanjem programov za obdobje 2014–2020 pripomnila, da bi morale države članice tudi na področju vode bolje izkoristiti ciljno usmerjenost.

Države članice se za uporabo kazni za varstvo voda (zunaj pravil navzkrižne skladnosti) odločajo same, in sicer po potrebi ter v primerih, v katerih je mogoče ugotoviti individualno odgovornost za onesnaževanje.

Komisija meni, da v kmetijstvu ni resničnih težav pri uporabi načela „onesnaževalec plača“. Lahko bi se na primer obračunal davek na gnojila ali gnoj. Z ambicioznimi akcijskimi programi za nitrate in osnovnimi ukrepi v skladu z okvirno direktivo o vodah bi bilo mogoče vzpostaviti jasen nadzor za zmanjšanje onesnaževanja pri viru.

Glej tudi odgovore Komisije na odstavke 91–99.

125

Nova zelena struktura SKP z zahtevami zelene komponente v prvem stebru vpliva na razvoj podeželja. Ukrepi, podprti v skladu s temi zahtevami zelene komponente, ne morejo pridobiti kmetijsko-okoljsko-podnebnih plačil zaradi preprečevanja dvojnega financiranja.

Kadar ni vzpostavljena ustrezna pravna podlaga, nekaterih ukrepov za razvoj podeželja ni mogoče uveljaviti. Takšen primer je ukrep plačil v skladu z okvirno direktivo o vodah, ki ga je mogoče izvajati šele po vzpostavitvi načrtov upravljanja povodij in njihovih programov ukrepov. Vendar lahko države članice spreminjajo svoje programe skozi celotno programsko obdobje.

Čeprav bi take spremembe lahko pomenile dodatno upravno obremenitev, bi jih bilo treba obravnavati glede na njihovo dodano vrednost pri doseganju ciljev in prednostnih nalog programov.

Priporočilo 3 (a)

Komisija sprejema to priporočilo in je v postopku njegovega izvajanja. Kadar države članice spreminjajo svoja območja, ranljiva za nitrate, in akcijske programe za nitrate, Komisija zahteva, da se pri tem upoštevajo informacije iz okvirne direktive o vodah v zvezi z obremenitvami zaradi onesnaževanja s hranili iz kmetijstva. To je bistveno za nadzorovanje onesnaževanja pri viru, zlasti v državah članicah, kjer so nacionalni predpisi za izvajanje direktive o nitratih edini pravni instrument za nadzorovanje izgub hranil iz kmetijstva.

Države članice morajo v drugih načrtih upravljanja povodij sporočiti, do katere stopnje izvajanje direktive o nitratih zadošča za odpravljanje onesnaževanja s hranili iz kmetijstva in katere dodatne osnovne in dopolnilne ukrepe v skladu z okvirno direktivo o vodah bodo načrtovale za odpravo te težave. S tem bodo države članice in Komisija lažje ugotovile, kje so potrebni nadaljnji ukrepi.

Priporočilo 3 (b)

Komisija ugotavlja, da so ta priporočila namenjena državam članicam.

126

Pri strategiji EUSBSR so se države članice odločile za zelo „ohlapno“ strukturo upravljanja. Ustanovljena ni bila nobena nova institucija ali sestava Sveta. Komisija meni, da Strategija Evropske unije za regijo Baltskega morja (EUSBSR) uspešno prispeva k spodbujanju okoljskega varstva Baltskega morja.

127

Komisija meni, da je mogoče opaziti prispevek posameznih vodilnih projektov k zmanjšanju količine hranil. Vodilni projekti bi se morali uporabljati za različne namene, tudi manjši projekti pa lahko pomembno prispevajo k razvoju. Konkretni rezultati in učinek na cilje politike se pokažejo samo dolgoročno.

128

Komisija se strinja z analizo Sodišča in bi bila bolj zadovoljna z večjo vključenostjo strategije EUSBSR v programe evropskih strukturnih in investicijskih skladov v regiji Baltskega morja. Opozarja, da se raven zavezanosti tej strategiji po zadevnih državah članicah in regijah razlikuje, kar kaže na različne nacionalne in regionalne prednostne naloge.

1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf.

2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=SL.

3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf.

4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=SL.

5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf.

6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=SL.

QJ-AB-16-005-SL-E    ISSN 1977-5784

Baltsko morje je eno izmed najbolj onesnaženih morij na svetu. Boj proti evtrofikaciji, ki jo povzročajo obremenitve s hranili, predvsem iz kmetijstva in komunalne odpadne vode, je velik izziv. Skladno s helsinško konvencijo morajo vse države članice EU in tretje države, ki obkrožajo Baltsko morje, pa tudi EU, sodelovati pri varstvu okolja ob Baltskem morju. Na podlagi pravnega okvira EU morajo države članice izvajati ukrepe za boj proti čezmerni obremenitvi s hranili in dosego dobrega okoljskega stanja morskih voda. Nekatere od teh ukrepov sofinancira EU. Sodišče je preučilo, ali so ukrepi EU uspešno pripomogli k temu, da so države članice zmanjšale odvajanje hranil v Baltsko morje. Ugotovili smo, da so ukrepi privedli do omejenega napredka pri zmanjševanju količine hranil v Baltskem morju. Izrekli smo več priporočil za izboljšanje uspešnosti ukrepov za boj proti evtrofikaciji v Baltskem morju.