EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4218-1 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/76195 | QJ-AB-16-003-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-4208-2 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/0321 | QJ-AB-16-003-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4247-1 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/178255 | QJ-AB-16-003-PL-E

© Unia Europejska, 2016

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia ilustracji z ramki 1 na s. 10 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2016

nr 04

Sprawozdanie specjalne

Europejski Instytut
Innowacji i Technologii
musi zmodyfikować
swoje mechanizmy
operacyjne oraz pewne
elementy koncepcji w celu
osiągnięcia spodziewanego
oddziaływania

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę takie kryteria, jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli IV, której przewodniczy członek Trybunału Milan Martin Cvikl i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak dochody, badania naukowe i polityki wewnętrzne, zarządzanie finansami i gospodarką oraz instytucje i organy Unii Europejskiej. Kontrolą kierował Alex Brenninkmeijer, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Antonius Moonen, szef gabinetu; Raphael Debets, attaché; Michael Schuppan, stażysta; Paul Stafford, kierownik; Maria Echanove, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Alexandre Hugé, Eddy Struyvelt i Juan Vazquez Rivera.

Od lewej: R. Debets, A. Hugé, M. Schuppan, A. Brenninkmeijer, P. Stafford, M. Echanove, A. Moonen.

Spis treści

Glosariusz i wykaz skrótów

Streszczenie

Wstęp

Europa pozostaje w tyle pod względem innowacji

Modyfikacja polityki UE – ukierunkowanie na innowacje

Europejski Instytut Innowacji i Technologii

Misja i cel EIT

Zasady działania

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

EIT działa w oparciu o uzasadnione przesłanki

Niektóre z kluczowych elementów nie zostały odpowiednio opracowane

Trójkąt wiedzy nie znajduje stosownego odzwierciedlenia na poziomie Komisji

Oparcie finansowania z EIT na działaniach uzupełniających było efektem niewłaściwie opracowanej koncepcji

Domniemany efekt dźwigni finansowej nie został wykazany i nie wydaje się prawdopodobny

Wspólnoty wiedzy i innowacji (WWiI) prawdopodobnie nie osiągną stabilności finansowej

Fundacja EIT (EITF) nie zdołała pozyskać dodatkowych funduszy

Coroczny proces zawierania umów o udzielenie dotacji nie daje WWiI odpowiedniej zachęty do działań innowacyjnych

Istniejące kluczowe wskaźniki efektywności działania nie są dostosowane do celów skutecznego monitorowania

Istnieją możliwości wzmocnienia zaangażowania ze strony środowiska biznesu

Model działania EIT nie jest w wystarczającym stopniu ukierunkowany na wsparcie funkcjonujących MŚP

Brak jest wystarczających konkretnych synergii i komplementarności

Niektóre z elementów działania EIT budzą uznanie: koncentracja na rynku, długoterminowa perspektywa, niezależność WWiI oraz centrów kolokacji

Wdrażanie modelu działania EIT wymaga usprawnienia

EIT nie jest jeszcze w pełni niezależny

EIT nie spełnił zadania inwestora wywierającego oddziaływanie społeczne

W procesie przyznawania finansowania na zasadach konkurencji nie przywiązuje się należytej wagi do efektywności

Znaczne obciążenia administracyjne i kontrolne dla partnerów WWiI

EIT dysponuje zbyt małymi zasobami, a w przeszłości był źle zarządzany

Duża koncentracja wsparcia finansowego EIT

Brak przejrzystości w WWiI

WWiI stanowią bodziec dla rozwoju sieci innowacji oraz kultury przedsiębiorczości, lecz dotychczas niewiele jest dowodów konkretnych rezultatów lub oddziaływania

Przyszłość

Wprowadzono zasady stabilności finansowej

Zweryfikowano definicję działań uzupełniających WWiI

Opracowane zostaną bardziej miarodajne kluczowe wskaźniki efektywności

EIT próbuje włączyć do współpracy więcej krajów

Omawiane są obecnie nowe umowy ramowe o partnerstwie

Wnioski i zalecenia

Przesłanki powołania EIT

Koncepcja

Wdrożenie i oddziaływanie

Załącznik I | – | Regionalne centra kolokacji w Europie
Załącznik II | – | Cele EIT

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz i wykaz skrótów

7PR: Siódmy program ramowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji był głównym instrumentem Unii Europejskiej służącym do wspierania badań naukowych i innowacji w okresie programowania 2007–2013. EIT nie był objęty 7PR.

Badania podstawowe: Badania podstawowe to prace eksperymentalne lub teoretyczne podejmowane przede wszystkim w celu zdobycia nowej wiedzy o podstawach zjawisk i obserwowalnych faktów bez nastawienia na konkretne zastosowanie.

Centrum kolokacji: Centrum innowacji, założone i zarządzane przez wspólnotę wiedzy i innowacji, stanowi geograficzny ośrodek praktycznej integracji trójkąta wiedzy. Centra kolokacji zapewniają przestrzeń biurową, w której innowatorzy mogą spotykać się osobiście i współpracować.

DG ds. Badań Naukowych i Innowacji: Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych i Innowacji Komisji Europejskiej odpowiada za politykę Unii Europejskiej w dziedzinie badań naukowych i innowacji oraz za koordynowanie powiązanych działań. Finansuje ona działalność innowacyjną poprzez programy ramowe; obecny program to „Horyzont 2020”.

DG ds. Edukacji i Kultury: Dyrekcja Generalna ds. Edukacji i Kultury Komisji Europejskiej to organ wykonawczy Unii Europejskiej odpowiedzialny za politykę w dziedzinie edukacji, kultury, młodzieży, języków i sportu. DG ds. Edukacji i Kultury jest organem nadzorczym EIT.

DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP: Misją Dyrekcji Generalnej ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP Komisji Europejskiej jest promowanie sprzyjających wzrostowi gospodarczemu ram działania europejskich przedsiębiorstw. DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP odpowiada za szereg działań mających na celu poprawę otoczenia biznesowego, szczególnie w odniesieniu do MŚP, oraz wspieranie rozwoju silnej i zrównoważonej bazy przemysłowej zdolnej do konkurowania na rynkach światowych.

EIT: Europejski Instytut Innowacji i Technologii.

„Europa 2020”: „Europa 2020” to unijna strategia na rzecz wzrostu gospodarczego na najbliższe lata; jej celem jest przekształcenie UE w inteligentną gospodarkę opartą na trwałym wzroście gospodarczym i sprzyjającą włączeniu społecznemu.

„Horyzont 2020”: „Horyzont 2020” jest następcą 7PR. Jego pierwotny budżet wynosił 77 mld euro na okres programowania 2014–2020, a jego głównym celem jest zapewnienie prowadzenia w Europie badań naukowych na światowym poziomie, usuwanie barier hamujących innowacyjność oraz ułatwianie sektorowi publicznemu i sektorowi prywatnemu współpracy w zakresie innowacyjności. EIT jest częścią inicjatywy „Horyzont 2020”.

Inkubator przedsiębiorczości: Inkubator przedsiębiorczości jest podmiotem mającym wspierać skuteczne tworzenie i dalszy rozwój przedsiębiorstw. Oferuje on często dostęp do fizycznej infrastruktury biznesowej, indywidualnie dostosowane usługi wsparcia przedsiębiorczości oraz możliwości nawiązywania kontaktów.

Kluczowe wskaźniki efektywności działania: Wskaźniki służące do pomiaru czynników mających podstawowe znaczenie dla sukcesu organizacji.

Oddziaływanie: Długoterminowe skutki społeczno-ekonomiczne zauważalne po pewnym czasie od zakończenia interwencji, które mogą wpływać na bezpośrednich adresatów interwencji lub pośrednich adresatów pozostających poza zasięgiem interwencji.

Rezultat: Natychmiastowe zmiany, które występują u bezpośrednich adresatów na koniec udziału w interwencji.

Trójkąt wiedzy: Wkład szkolnictwa wyższego w nowe miejsca pracy i wzrost gospodarczy można zwiększyć poprzez bliskie i skuteczne powiązanie szkolnictwa wyższego, badań i innowacji – trzech wierzchołków „trójkąta wiedzy”.

Trybunał: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

WWiI: Wspólnota wiedzy i innowacji to wysoce niezależne partnerstwo wiodących instytucji szkolnictwa wyższego, instytucji badawczych, przedsiębiorstw i innych zainteresowanych stron w procesie innowacji, stawiające czoło wyzwaniom społecznym poprzez opracowywanie produktów, usług i procesów oraz wspieranie innowacyjnych przedsiębiorców.

Streszczenie

I

Słabe powiązania między sferami edukacji, nauki i biznesu są często wskazywane jako jeden z głównych powodów, dla których pod względem innowacji Europa wypada gorzej niż jej konkurenci. Przed utworzonym w 2008 r. Europejskim Instytutem Innowacji i Technologii (EIT) postawiono ambitny cel przezwyciężenia tej bariery. Misja EIT polega na wzmocnieniu zdolności innowacyjnych UE poprzez „wspieranie synergii, współpracy […] obszarów szkolnictwa wyższego oraz innowacji i badań naukowych na najwyższym poziomie, w tym poprzez wspieranie przedsiębiorczości”.

II

EIT, z pierwotnym budżetem wynoszącym 3 mld euro na lata 2008–2020, ma do odegrania istotną rolę w zakresie realizacji strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Działalność EIT obejmuje cały cykl innowacji na poziomie UE, od laboratorium po rynek, w związku z czym dąży on do przyciągnięcia najwybitniejszych kreatywnych i innowacyjnych partnerów ze świata nauki, biznesu i środowisk akademickich w celu nawiązania współpracy dotyczącej najważniejszych problemów społecznych, takich jak zmiana klimatu, efektywność energetyczna, innowacje cyfrowe, zdrowie i surowce.

III

EIT nie jest ośrodkiem badawczym i nie wnosi bezpośredniego wkładu w finansowanie poszczególnych projektów. Udziela natomiast dotacji na rzecz wspólnot wiedzy i innowacji (WWiI). WWiI, wybierane na zasadzie konkurencyjności, są niezależnymi partnerstwami istniejących przedsiębiorstw, instytutów badawczych i uniwersytetów. Prowadzą głównie: 1) działania edukacyjne i szkoleniowe, 2) innowacyjne badania oparte na współpracy oraz 3) działania w zakresie tworzenia i rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw.

IV

Trybunał zbadał, czy EIT jest skutecznym narzędziem wspierania innowacji w UE. Kontrolerzy rozważyli, czy przesłanki działania EIT oraz jego koncepcja odpowiadają potrzebom wspólnot innowacji oraz oceniono realizację i monitorowanie działań EIT. Trybunał stwierdził, że pomimo zasadności jego ustanowienia, złożone ramy działania EIT oraz problemy związane z zarządzaniem ograniczyły jego ogólną skuteczność.

V

Główne powody ustanowienia EIT są dobrze uzasadnione, a zainteresowane strony ogólnie zgadzają się co do nich. Powody te uzasadniają utworzenie EIT w celu poszukiwania rozwiązań takich konkretnych zagadnień, jak słabe powiązania między przedsiębiorstwami, instytutami badawczymi i instytucjami kształcenia wyższego, ograniczona skuteczność komercjalizacji wyników badań, a także brak kultury przedsiębiorczości. Dzięki EIT trzy WWiI ustanowione w 2010 r. przyciągnęły wspólnie ponad 500 partnerów z różnych dyscyplin, krajów i sektorów. WWiI są niezależne, co stanowi cechę EIT szczególnie cenioną przez partnerów WWiI. Za pośrednictwem EIT WWiI oferują nowe możliwości prowadzenia innowacyjnych działań oraz promują kulturę przedsiębiorczości.

VI

W trakcie kontroli stwierdzono jednak szereg uchybień w zakresie kluczowych koncepcji i procesów operacyjnych:

a)model finansowania z EIT obejmuje koncepcję działań uzupełniających WWiI, które nie są finansowane przez EIT. Ten warunek finansowania generuje niewielką wartość dodaną bądź nie generuje jej wcale, gdyż niepotrzebnie komplikuje monitorowanie i sprawozdawczość w odniesieniu do wkładu finansowego EIT;

b)praktyczne ustalenia między EIT a WWiI, takie jak warunki udzielania dotacji EIT na rzecz WWiI, nie są odpowiednio dopasowane do charakteru działań innowacyjnych, które EIT ma wspierać;

c)stabilność finansowa WWiI jest wątpliwa. Przedsiębiorstwa nie są wystarczająco zaangażowane w działalność WWiI, chociaż ich udział był niezbędnym warunkiem powodzenia EIT. Finansowanie z EIT koncentruje się w kilku krajach i obejmuje ograniczoną liczbę partnerów WWiI;

d)wskaźniki efektywności działania oraz procesy monitorowania i sprawozdawczości nie zapewniają miarodajnego obrazu rezultatów ani oddziaływania.

VII

Siedem lat po rozpoczęciu działalności EIT nadal nie jest w pełni operacyjnie niezależny od Komisji Europejskiej. Stanowi to przeszkodę w procesach decyzyjnych. Wbrew temu, co planowano, EIT nie jest instytutem nastawionym na wywieranie oddziaływania. Dokonując końcowej płatności dotacji nie bierze się pod uwagę w należytym stopniu wyników WWiI. Przed 2015 r. EIT rzadko nie akceptował kosztów z powodu braku wyników.

VIII

Nie jest jeszcze znane oddziaływanie działań naprawczych podejmowanych przez Komisję i EIT w 2015 r. Poniższe wnioski i zalecenia są nadal aktualne i wymagają podjęcia działań następczych.

IX

Jeśli EIT chce stać się instytutem o przełomowym znaczeniu dla innowacji, zgodnie z pierwotnymi założeniami, konieczne jest przeprowadzenie istotnych dostosowań ustawodawczych i operacyjnych, umożliwiających lepsze wspieranie potencjału innowacyjnego UE. Trybunał zaleca, aby:

1)Komisja przedłożyła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosek dotyczący zmienionej podstawy prawnej działania EIT, modyfikujący model finansowania z EIT;

2)umowa o udzielenie dotacji z EIT a) obejmowała okres dłuższy niż rok kalendarzowy i b) była podpisywana przed rozpoczęciem działań;

3)EIT zmodyfikował swoje podejście, nakierowując je na oddziaływanie społeczne i środowiskowe. W tym celu powinien on dążyć do większej niezależności oraz wykorzystać elastyczność, jaką oferuje podstawa prawna funkcjonowania programu „Horyzont 2020”. W szczególności powinien przyjąć szczegółowe zasady dostosowane do potrzeb partnerów WWiI. EIT powinien rozwiązać swoje problemy kadrowe, tak aby móc stale monitorować skuteczność WWiI;

4)EIT zastosował analizę oddziaływania. Powinien także usprawnić swoje procesy monitorowania i sprawozdawczości.

Wstęp

Europa pozostaje w tyle pod względem innowacji

01

Badania Komisji wykazały, że w UE brakuje kultury innowacji, dzięki której dobre pomysły mogłyby być w łatwy sposób przekształcane w nowe produkty i usługi. UE nie zdołała doprowadzić do tego, by swoją doskonałość w badaniach podstawowych przekształciła w innowacje rynkowe. W ramce 1 przedstawiono przykład tego niepowodzenia, które zostało określone mianem „europejskiego paradoksu”¹.

Ramka 1

Europejski paradoks – przykład grafenu

Grafen to materiał strukturalny oparty na węglu, odkryty w 2004 r. przez Andrieja Gejma, profesora fizyki na Uniwersytecie w Manchesterze. Ze względu na liczne niezwykłe właściwości (jest lżejszy od stali, lecz od niej wytrzymalszy, bardzo dobrze przewodzi ciepło i elektryczność) grafen odznacza się ogromnymi możliwościami wykorzystania do różnorodnych zastosowań, od wysokowydajnych urządzeń elektronicznych po magazynowanie energii.

Źródło: www.sketchport.com, © Magicalhobo, 2014. Podlega licencji publicznej CC-BY (Creative Commons – uznanie autorstwa).

Od czasu jego odkrycia na całym świecie zgłoszono ponad 11 tys. patentów i wniosków patentowych związanych z grafenem. Na Zjednoczone Królestwo przypada jednak tylko niecały 1% tej liczby, podczas gdy organizacje azjatyckie zgłosiły prawie dwie trzecie tych patentów i wniosków patentowych, jak wynika z danych przedstawionych przez Cambridge IP, brytyjską spółkę specjalizującą się w strategii technologicznej.

Źródło: Sarah Gordon „Red tape and cost lie behind Europe’s poor patent performance” (Biurokracja i koszty są przyczyną złej skuteczności Europy w zakresie patentów), Financial Times, grudzień 2014.

02

W celu uporania się z tym problemem UE dąży do tego, aby stać się gospodarką opartą na wiedzy, skoncentrowaną na ambitnych planach badań i innowacji. Strategia Unii Europejskiej przewiduje „stworzenie przyjaznego dla innowacji otoczenia, ułatwiającego przekształcanie wspaniałych pomysłów w produkty i usługi zapewniające […] wzrost gospodarczy i miejsca pracy”². W ramce 2 przedstawiono definicję innowacji, która istotnie jest kluczowym czynnikiem stymulującym wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy.

Ramka 2

Definicja innowacji

Innowacja to wdrożenie nowego lub znacznie ulepszonego produktu (wyrobu lub usługi) lub procesu, nowej metody marketingowej lub nowej metody organizacyjnej w praktyce gospodarczej, organizacji miejsca pracy lub stosunkach z otoczeniem. Minimalnym wymogiem zaistnienia innowacji jest, aby produkt, proces, metoda marketingowa lub metoda organizacyjna były nowe (lub znacznie udoskonalone) dla firmy.

Działalność innowacyjna to całokształt działań naukowych, technicznych, organizacyjnych, finansowych i komercyjnych, które rzeczywiście prowadzą lub mają w zamierzeniu prowadzić do wdrażania innowacji. Działalność innowacyjna obejmuje także działalność badawczo-rozwojową (B+R), która nie jest bezpośrednio związana z tworzeniem konkretnej innowacji.

Źródło: OECD / Wspólnoty Europejskie, „Podręcznik Oslo – zasady gromadzenia i interpretacji danych dotyczących innowacji”, 2005.

Modyfikacja polityki UE – ukierunkowanie na innowacje

03

Niezdolność Europy do przekształcania wynalazków w nadające się do sprzedaży dobra i usługi skłoniła UE do ponownego przeanalizowania swojej polityki badawczej. Polityka publiczna UE tradycyjnie skupiała się na badaniach podstawowych³, w których ciekawość jest ważniejszą motywacją niż jakiekolwiek potencjalne zastosowanie rynkowe. Zgodnie z założeniem leżącym u jej podstaw badania podstawowe miały stanowić bodziec dla badań stosowanych, które z kolei miały prowadzić do innowacyjności i komercjalizacji. W polityce tej zaniedbywano jednak często zdolność absorpcyjną rynku i potrzebę wsparcia innowacji w sektorze prywatnym.

04

Komisja Europejska położyła większy nacisk na koniec cyklu innowacji z myślą o wprowadzeniu rezultatów badań na rynek. W przeciwieństwie do poprzednich programów „Horyzont 2020” (obecny program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji) bezpośrednio finansuje innowacje. Wprowadzono nowe instrumenty publiczne UE, takie jak partnerstwa publiczno-prywatne (np. wspólne inicjatywy technologiczne⁴), systemy kredytów i gwarancji (np. mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka⁵) oraz kapitał wysokiego ryzyka (np. Instrument na rzecz Wysokiego Wzrostu i Innowacji w MŚP⁶) w celu wzmocnienia innowacyjności w Europie oraz dalszego zachęcania przedsiębiorstw do uczestnictwa w działaniach innowacyjnych⁷.

05

Te innowacyjne inicjatywy UE jednakże w niewielkim stopniu uwzględniały powiązania między głównymi zainteresowanymi stronami należącymi do „trójkąta wiedzy” oraz interakcje między badaniami, edukacją i innowacyjnością (zob. rys. 1). Wzrost gospodarczy opiera się na szerszym, dobrze funkcjonującym „systemie wiedzy i innowacji”, w którym zasadnicze znaczenie mają produktywne interakcje między wszystkimi innowacyjnymi podmiotami. Lepsze zrozumienie tych stosunków w ramach trójkąta wiedzy stanowiło zachętę do przygotowania nowego systemu publicznego, mającego na celu wspieranie całego ekosystemu innowacji.

Rys. 1

Trójkąt wiedzy

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

06

Komisja przedstawiła „szeroko zakrojoną strategię innowacyjną dla Europy, mającą na celu przełożenie nakładów w wiedzę na produkty i usługi” oraz zaproponowała utworzenie specjalnego podmiotu, „który przyciągnąłby najlepszych naukowców, najlepsze pomysły i firmy z całego świata”⁸ – w 2008 r. utworzono Europejski Instytut Innowacji i Technologii (EIT).

Pierwotne logo EIT

Europejski Instytut Innowacji i Technologii

Misja i cel EIT

07

EIT stawia sobie za cel eliminację luki między nastawionymi na badania uniwersytetami a zorientowanymi rynkowo przedsiębiorstwami. Stosowana przez EIT koncepcja zintegrowanego podejścia do trójkąta wiedzy stanowi wyjątkowy sposób promowania innowacji i przedsiębiorczości przez system publiczny UE. Ponadto przed EIT postawiono wyraźnie sformułowany cel jednoznacznego skupienia się na namacalnych rezultatach i konkretnych korzyściach dla społeczeństwa poprzez „przekładanie wyników badań naukowych na wartościowe produkty i usługi”⁹.

08

EIT, którego budżet na lata 2008–2013 wynosił ponad 300 mln euro i dla którego na okres programowania 2014–2020 pierwotnie przeznaczono 2,7 mld euro, ma do odegrania istotną rolę w realizacji strategii „Europa 2020”, polegającą na „przyczynieniu się do zrównoważonego wzrostu gospodarczego w Europie i zwiększenia konkurencyjności poprzez wzmocnienie potencjału innowacyjnego państw członkowskich i Unii w celu podjęcia głównych wyzwań, przed jakimi stoi europejskie społeczeństwo. EIT realizuje ten cel, wspierając synergię, współpracę i integrację obszarów szkolnictwa wyższego oraz innowacji i badań naukowych na najwyższym poziomie, w tym poprzez wspieranie przedsiębiorczości”¹⁰. EIT został włączony do obecnego programu ramowego w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020”¹¹.

Zasady działania

09

EIT funkcjonuje jako zdecentralizowany organ UE pod nadzorem DG ds. Edukacji i Kultury Komisji Europejskiej. Jego centrala mieści się w Budapeszcie (EIT HQ). EIT nie jest ośrodkiem badawczym i nie wnosi bezpośredniego wkładu w finansowanie poszczególnych projektów. Udziela natomiast dotacji wspólnotom wiedzy i innowacji (WWiI), zorganizowanym partnerstwom istniejących przedsiębiorstw, instytutów badawczych i uniwersytetów (partnerów WWiI). WWiI stanowią podstawowy element działalności EIT oraz główny środek, za pomocą którego EIT ma osiągnąć postawione przed nim cele (rys. 2 przedstawia ogólny zarys modelu działania EIT).

Rys. 2

Zarys modelu działania EIT

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

10

WWiI powinny doprowadzać do tego, by wizja i polityka EIT znalazły przełożenie na skuteczne działania. WWiI wybiera się w drodze procedury konkursowej, mając na względzie kwestie priorytetowe o dużym oddziaływaniu społecznym. EIT zdecydował o udzieleniu wsparcia finansowego na rzecz pięciu WWiI – zob. rys. 3. Każdą WWiI reprezentuje niezależna organizacja – podmiot prawny WWiI – zawierająca umowy z EIT.

Rys. 3

Pięć WWiI wybranych i finansowanych przez EIT

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy/EIT.

11

W umowie o udzielenie dotacji EIT określono maksymalny roczny wkład finansowy oraz zakres działań, które ma realizować WWiI w roku kalendarzowym, na który udzielono dotacji. Planowany zakres działań WWiI musi być zawarty w planie operacyjnym WWiI, załączonym do umowy o udzielenie dotacji. Te działania WWiI można dodatkowo podzielić na cztery główne kierunki działań:

i)edukacja,

ii)innowacyjne projekty,

iii)przedsiębiorczość,

iv)koszty administracyjne i inne koszty operacyjne WWiI.

12

EIT finansuje Działania edukacyjne i szkoleniowe na poziomie studiów magisterskich i doktoranckich, zaliczone do kierunku edukacji, koncentrując się na rozwijaniu umiejętności w dziedzinie przedsiębiorczości i innowacji. W ramach drugiego kierunku działań projekty innowacyjne są realizowane przez konsorcjum partnerów WWiI wybranych w drodze wewnętrznej procedury konkursowej, zorganizowanej i zarządzanej przez podmiot prawny WWiI. Celem jest wyeliminowanie luki innowacyjnej między badaniami naukowymi a rynkiem poprzez finansowanie projektów związanych z działaniami w zakresie rozwoju przedsiębiorstw¹². Działania zaliczone do kierunku przedsiębiorczości mają na celu wspieranie tworzenia przedsiębiorstw za pomocą inkubatorów oraz przyspieszanie rozwoju przedsiębiorstw poprzez wsparcie finansowe i techniczne na rzecz wzrostu przedsiębiorstw typu start-up. Jednym z głównych celów tych działań jest skrócenie czasu wprowadzenia na rynek dla nowych przedsiębiorstw poprzez działania demonstracyjne, ułatwianie działalności laboratoriów doświadczalnych oraz badania rynku.

13

Czwarty kierunek działań obejmuje koszty związane z zarządzaniem WWiI oraz ich centrami kolokacji. Każda WWiI posiada lokalne centra kolokacji na terenie Europy (zob. załącznik I). Stanowią one przestrzeń spotkań i współpracy, utworzoną z myślą o wdrażaniu innowacji na poziomie lokalnym.

1Teoria przedstawiona w Zielonej księdze na rzecz innowacji, Komisja Europejska, 1995.

2Unia innowacji, inicjatywa w ramach strategii „Europa 2020” (http://ec.europa.eu/research/innovation-union/index_en.cfm).

3Głównymi beneficjentami poprzednich europejskich programów ramowych w zakresie badań i rozwoju byli badacze spoza sektora przedsiębiorstw (Ocena śródokresowa siódmego programu ramowego – sprawozdanie grupy ekspertów, 12 listopada 2012 r.).

4Wspólne inicjatywy technologiczne wprowadzono w celu lepszego uwzględnienia potrzeb przemysłu w odnośnych dziedzinach badań. Są to niezależne organy UE z udziałem przemysłu i, w niektórych przypadkach, państw członkowskich.

5Mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka uruchomiono w celu ułatwienia wykonawcom badań dostępu do finansowania dłużnego, zwłaszcza w przypadku inwestycji podwyższonego ryzyka w badania, rozwój technologiczny i innowacje.

6Instrument na rzecz Wysokiego Wzrostu i Innowacji w MŚP funkcjonujący w ramach Programu na rzecz konkurencyjności i innowacji zapewnia kapitał wysokiego ryzyka dla innowacyjnych MŚP oraz MŚP o wysokim potencjale wzrostu.

7Ograniczone zainteresowanie przedsiębiorstw ponoszeniem wydatków na badania i rozwój często wskazywane jest jako jeden z powodów słabych wyników UE. Według Eurostatu w 2012 r. działania badawczo-rozwojowe prowadzone w sektorze przedsiębiorstw odpowiadały 1,30% PKB UE-28, podczas gdy w Japonii wskaźnik ten wynosił 2,49% (dane z 2010 r.), a w Stanach Zjednoczonych – 1,83% (dane z 2011 r.).

8COM(2005) 24 final z dnia 2 lutego 2005 r., „Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia – Nowy początek strategii lizbońskiej”.

9Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1312/2013/UE z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie strategicznego planu innowacji Europejskiego Instytutu Innowacji i Technologii (EIT) – wkład EIT w bardziej innowacyjną Europę (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 892).

10Art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1292/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 294/2008 ustanawiającego Europejski Instytut Innowacji i Technologii (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 174).

11Program „Horyzont 2020” został ustanowiony rozporządzeniem nr 1291/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2013 r. (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 104). Jest on następcą 7PR i będzie realizowany w latach 2014–2020, zaś jego budżet wynosi 77 mld euro.

12Nacisk na zastosowania biznesowe stanowi główną różnicę oimiędzy tymi projektami a tradycyjnymi projektami badawczymi opartymi na współpracy, takimi jak projekty zgłaszane w odpowiedzi na konkurencyjne zaproszenia do składania wniosków w ramach 7PR.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

14

Celem kontroli przeprowadzonej przez Trybunał było dokonanie oceny, czy EIT stanowi skuteczne narzędzie wspierania innowacji w UE. W szczególności przeanalizowano przesłanki utworzenia, koncepcję i wprowadzenie w życie EIT w celu ustalenia, czy ten nowy instrument zbliża się do osiągnięcia postawionego przed nim ogólnego celu, jakim jest wzmocnienie innowacyjności UE poprzez integrację trójkąta wiedzy.

15

Kontrola została przeprowadzona w okresie od grudnia 2014 r. do czerwca 2015 r. i objęła działalność WWiI i EIT z lat 2010–2014. W 2015 r. EIT podjął szereg inicjatyw, które zostały opisane w pkt 96–103. Trybunał przeprowadził spotkania z przedstawicielami:

οDG ds. Edukacji i Kultury Komisji Europejskiej,

οcentrali EIT (EIT HQ),

οtrzech podmiotów prawnych WWiI,

οsiedmiu partnerów WWiI,

οpięciu centrów kolokacji¹³.

16

Partnerów WWiI wybrano na podstawie znaczenia finansowania, jakie otrzymali od EIT. Drugie zastosowane kryterium wyboru miało na celu zapewnienie, aby wśród objętych próbą partnerów WWiI znaleźli się przedstawiciele wszystkich WWiI uruchomionych w 2010 r. oraz wszystkich typów organizacji reprezentujących trzy wierzchołki trójkąta wiedzy (tj. uniwersytetów, instytutów badawczych i przedsiębiorstw). Przegląd objął również próbę działań WWiI finansowanych przez EIT.

17

Uzupełnienie podejścia kontrolnego stanowiły:

οinternetowa ankieta przeprowadzona w celu poznania opinii partnerów WWiI¹⁴,

οanaliza ilościowa kosztów zgłoszonych przez WWiI za okres 2010–2014,

οprzegląd literatury naukowej poświęconej innowacjom i EIT,

οanaliza inicjatyw podejmowanych przez EIT i Komisję podczas kontroli i po jej przeprowadzeniu.

18

Przed kontrolą zorganizowano panel głównych zainteresowanych stron w celu lepszego zrozumienia najważniejszych wyzwań stojących przed EIT. Jako źródło informacji wykorzystano także dane i wnioski z przeprowadzanego przez Trybunał dorocznego badania sprawozdań finansowych EIT.

13Mieszczących się w Grenoble (KIC InnoEnergy), Londynie (Climate-KIC i EIT Digital) oraz Sztokholmie (EIT Digital i KIC InnoEnergy).

14WWiI przekazały ważne adresy e-mail tylko w odniesieniu do 298 partnerów WWiI (spośród 546), z których 113 wypełniło ankietę w całości, co odpowiada wskaźnikowi odpowiedzi wynoszącemu 38%.

Uwagi

EIT działa w oparciu o uzasadnione przesłanki

19

Zainteresowane strony oraz większość partnerów WWiI, którzy wypełnili ankietę, są zdania, że głównymi przeszkodami dla rozwoju innowacji są, w kolejności ich znaczenia dla respondentów (zob. rys. 4):

Rys. 4

Główne przeszkody dla rozwoju innowacji według respondentów

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

20

Wśród pozostałych zgłoszonych przeszkód dla rozwoju innowacji w UE znalazły się: zbyt duża liczba różnych publicznych mechanizmów finansowania oraz odmienne przepisy dotyczące każdego z nich, co osłabia ogólną skuteczność publicznych systemów wsparcia; nadmierne rozdrobnienie wysiłku badawczego na terenie UE, prowadzące do powielania kosztów; brak wspólnych strategii i/lub synergii programów UE z innymi wspierającymi innowacje programami unijnymi, krajowymi i lokalnymi; istnienie różnych systemów prawnych na poziomie krajowym, ograniczające innowacje transgraniczne; brak efektywnego rynku wewnętrznego UE, dodatkowo utrudniający komercjalizację nowych produktów/usług w innych krajach UE.

21

Prawie 80% respondentów zgodziło się co do tego, że systemy publiczne wspierające innowacje nie są wystarczająco nastawione na zastosowania rynkowe. Pogląd ten znalazł również potwierdzenie w wywiadach. Zdaniem 66% respondentów cele EIT są istotne w procesie przezwyciężania głównych przeszkód utrudniających innowacje w Europie (cele EIT przedstawiono w załączniku II). Wszystkie podmioty, które wzięły udział w konsultacjach, potwierdziły powody i potrzebę ustanowienia nowego instrumentu UE (EIT), różniącego się od istniejących obecnie.

22

Niedoskonałości rynku, którym EIT ma przeciwdziałać (zob. rys. 5) to uchybienia strukturalne utrudniające innowacje i w rezultacie stanowiące przeszkodę dla wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy. Rozwój kultury przedsiębiorczości jest niewystarczający. Brak komercjalizacji rezultatów oraz niski poziom współpracy między nastawionymi na badania uniwersytetami i zorientowanymi rynkowo spółkami uznaje się często za główne powody, dla których Europa nie osiąga wystarczających wyników pod względem innowacji. Szkolnictwo wyższe nie koncentruje się w wystarczającym stopniu na wspieraniu innowatorów i przedsiębiorców. Powinno ono uwzględnić innowacje i umiejętności w zakresie przedsiębiorczości w programach kształcenia.

Rys. 5

Niedoskonałości rynku, którym ma przeciwdziałać EIT

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

23

EIT dąży zatem do tego, aby traktować jako priorytet transfer działalności edukacyjnej na poziomie szkół wyższych, badawczej oraz innowacyjnej do kręgów gospodarczych i zastosowań komercyjnych. Koncepcja funkcjonowania EIT opiera się wprawdzie na uzasadnionych przesłankach, musi on jednak jeszcze osiągnąć pożądane efekty.

Niektóre z kluczowych elementów nie zostały odpowiednio opracowane

24

Według pierwotnej koncepcji EIT miał być innowacyjnym systemem publicznym. Model EIT wprowadził specyficzne cechy, których nie posiada żaden inny instrument UE wspierający innowacje. Wyjątkowa jest na przykład jego zdolność do wspierania całego ekosystemu innowacyjnego, od edukacji przez przedsiębiorstwa typu start-up po innowacyjne projekty prowadzone przez wielu partnerów WWiI. Niezależność WWiI to kolejna cecha modelu EIT szczególnie ceniona przez jego partnerów. Niemniej jednak niektóre z kluczowych elementów modelu EIT nie zostały należycie opracowane, w efekcie czego nie zapewniają one skuteczności ani przełomowości tego systemu publicznego.

Trójkąt wiedzy nie znajduje stosownego odzwierciedlenia na poziomie Komisji

25

Początkowo dążenie do ustanowienia EIT opierało się na założeniu, że najsłabszym ogniwem integracji w trójkącie wiedzy jest powiązanie sektora szkolnictwa wyższego z kręgami biznesu. W związku z tym odpowiedzialność za EIT powierzono DG ds. Edukacji i Kultury, mającej duże doświadczenie w dziedzinie programów edukacyjnych. W ten sposób DG ds. Edukacji i Kultury objęła wiodącą rolę w Komisji, np. jako jej obserwator w Radzie Zarządzającej EIT.

26

Kierunki działania w zakresie innowacji i przedsiębiorczości, obecnie pochłaniające większość finansowania z EIT, wymagają zapewnienia bezpośredniego dostępu do wiedzy specjalistycznej¹⁵. Aby było to możliwe, EIT powinien mieć regularny dostęp do specjalistycznej wiedzy DG ds. Badań Naukowych i Innowacji oraz DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP. DG ds. Badań Naukowych i Innowacji dysponuje cennym doświadczeniem w zarządzaniu projektami badawczymi i innowacyjnymi, zaś DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP posiada wiedzę specjalistyczną w zakresie tworzenia nowych przedsiębiorstw. W dyrekcjach tych nie ma jednak jednostek odpowiedzialnych za sprawy EIT, a Trybunał uzyskał niewiele dowodów aktywnego zaangażowania tych dyrekcji.

Oparcie finansowania z EIT na działaniach uzupełniających było efektem niewłaściwie opracowanej koncepcji

27

Działania innowacyjne prowadzone przez partnerów WWiI podzielono na dwie kategorie:

a)działania finansowane w maksymalnie 100% przez EIT,

b)działania uzupełniające WWiI, które nie są finansowane przez EIT.

Rozróżnienie między tymi dwoma typami działań ma podstawowe znaczenie dla modelu finansowania z EIT, gdyż decyduje o pułapie wsparcia ze strony EIT. Finansowanie z EIT może maksymalnie obejmować jedynie 25% całości kosztów WWiI (tj. sumy kosztów działań finansowanych przez EIT oraz niefinansowanych przez EIT– ten złożony model przedstawiono na rys. 6).

Rys. 6

Model finansowania z EIT

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

28

W latach 2010–2014 EIT przekazał trzem WWiI 460 mln euro. W ten sposób pomógł w sfinansowaniu działań innowacyjnych o wartości 540 mln euro. Wartość zgłoszonych działań uzupełniających WWiI wyniosła 2 043 mln euro (z czego 10% zostało sfinansowane z programów unijnych innych niż EIT, takich jak „wspólne projekty” w 7PR, systemy finansowania ERBN, projekty wspólnych inicjatyw technologicznych itd., zaś 23% – z innych krajowych lub regionalnych systemów publicznych) – zob. rys. 7.

Rys. 7

Wkład EIT w działalność WWiI w latach 2010–2014

Źródło: EIT.

29

Działania uzupełniające EIT zostały niewystarczająco sprecyzowane. Ten brak jasnej definicji przysporzył trudności operacyjnych partnerom WWiI, którzy inaczej niż EIT rozumieli, jakie działania mogą być zgłaszane jako działania uzupełniające WWiI oraz jak należy je zgłaszać. Kwestia ta została poruszona w 2012 r. przez jedną z WWiI w sprawozdaniu z wyników: „niedoprecyzowana definicja finansowania uzupełniającego utrudnia niektórym partnerom pełne zaangażowanie i pełne zgłoszenie uzupełniającego wkładu, który faktycznie wnoszą”.

30

Działania uzupełniające WWiI nie zostały prawnie zdefiniowane do czasu podpisania umów o udzielenie dotacji na 2014 r. między WWiI a EIT na początku czwartego roku działalności WWiI. Jednakże nawet ta definicja była przydatna w ograniczonym stopniu, gdyż działania uzupełniające opisano po prostu jako „działania […] prowadzone przez […] partnerów WWiI […] koncentrujące się głównie na działalności [którą WWiI muszą prowadzić w celu wykonania swojej misji]”. W wytycznych EIT z 2014 r. „Zasady finansowania, monitorowania i oceny działalności WWiI” wyjaśniono, że takie działania muszą mieć „jasny związek z co najmniej jednym [działaniem finansowanym przez EIT] i nie mogą być finansowane z wkładu EIT”. Stwierdzono tam również, że koszty tych działań muszą być „proporcjonalne do kosztu [działania finansowanego przez EIT] lub oczekiwanego oddziaływania pod względem realizacji misji WWiI”.

31

Zasada proporcjonalności została wprowadzona przez EIT w 2014 r. w celu przeciwdziałania i zapobiegania występowaniu nadmiernie rozbudowanych działań uzupełniających WWiI. Niemniej ocena, czy w przypadku danego działania uzupełniającego spełnione jest kryterium „proporcjonalności”, pozostaje wyzwaniem, gdyż nie wydano żadnych dodatkowych wytycznych, a EIT nie wprowadził żadnego specjalnego mechanizmu systematycznego badania proporcjonalności. W efekcie w trakcie przeglądu działań uzupełniających WWiI za lata 2010–2014 EIT nie odrzucił żadnych kosztów ze względu na ich „nieproporcjonalność”.

32

W cyklach planów operacyjnych sprzed 2016 r. kryteria „posiadania jasnego powiązania” i „proporcjonalności” podlegały różnym interpretacjom. Doprowadziło to do rozbieżności między partnerami WWiI, EIT oraz podmiotami sprawdzającymi zestawienia kosztów¹⁶ co do tego, czy powiązane koszty można uwzględnić przy obliczaniu maksymalnego wkładu EIT (zob. np. ramka 3). Jest to niekorzystne dla partnerów WWiI, gdyż odrzucenie kosztów skutkuje zmniejszeniem wkładu finansowego EIT.

Ramka 3

Przykład działania uzupełniającego WWiI mającego mniej niż „jasne powiązanie” z działaniem finansowanym przez EIT

W 2013 r. partner WWiI zgłosił jedno działanie uzupełniające WWiI o wartości 188 mln euro. Zgodnie ze sprawozdaniem finansowym działanie to było związane z finansowanym przez EIT projektem innowacyjnym o wartości 4,5 mln euro – co daje stosunek kosztów 42:1. Wartość tego działania uzupełniającego WWiI wystarczyłaby do wsparcia całego wkładu EIT za 2013 r. na rzecz odnośnego wkładu WWiI. W celu uzasadnienia powiązania przedstawiono krótki dokument, w którym wyjaśniono, że partner zaangażowany jest w wiele działań WWiI obejmujących programy z zakresu edukacji i tworzenia przedsiębiorstw.

Brak jest jednak przekonujących dowodów na istnienie „jasnego powiązania” między celem poniesionych kosztów w kwocie 188 mln euro a wycenionym na 4,5 mln euro projektem innowacyjnym realizowanym przez innych partnerów WWiI.

33

Pomiary oraz sprawozdawczość dotyczące działań uzupełniających WWiI nie mają zasadniczego znaczenia dla osiągnięcia celów EIT, a jedynie działania finansowane przez EIT „są działaniami, dzięki którym WWiI jest WWiI”¹⁷. Celem dotacji jest wsparcie działań finansowanych przez EIT, nie zaś 25% całości kosztów poniesionych przez WWiI. Wyłączenie działań uzupełniających WWiI jako warunków finansowania nie wpłynęłoby na wynik, ponieważ WWiI nadal prowadziłyby działania finansowane przez EIT.

Domniemany efekt dźwigni finansowej nie został wykazany i nie wydaje się prawdopodobny

34

Włączenie działań uzupełniających WWiI do modelu finansowania z EIT wykorzystano do wykazania jego efektu dźwigni finansowej. W programie „Horyzont 2020” przewiduje się, że „podejście EIT do finansowania będzie ściśle powiązane z mocnym efektem dźwigni […]”. W sprawozdaniu rocznym EIT za 2013 r. stwierdza się wystąpienie „współczynnika dźwigni finansowej wynoszącego 4 – ponad 80% łącznego budżetu WWiI pochodzi ze źródeł zewnętrznych, a każde euro zainwestowane z budżetu UE skutkuje większą inwestycją z innego źródła”. W 2013 r. Komisja wskazała jako wskaźnik wykonania „wzmocniony efekt dźwigni finansowej osiągany przez EIT w stosunku do prywatnych i innych publicznych źródeł finansowania”.

35

Domniemany efekt dźwigni finansowej EIT wynoszący 4 opiera się na założeniu, że wszystkie działania uzupełniające WWiI zgłaszane przez partnerów WWiI są dodatkowe, tj. inicjowane przez interwencję EIT. Jest to nierealistyczna hipoteza, ponieważ EIT pozwolił WWiI na zgłaszanie działań uzupełniających WWiI z mocą wsteczną: – koszty poniesione w związku z wcześniejszym działaniem uzupełniającym WWiI można zgłosić w bieżącym roku sprawozdawczym w związku z odnośnym działaniem finansowanym przez EIT.

36

Takie wstecznie zgłaszane działania uzupełniające WWiI nie są dodatkowe, gdyż zostały podjęte przez partnerów WWiI bez wsparcia EIT (przykład przedstawiono w ramce 4). Zgłaszane wstecznie działania uzupełniające WWiI odpowiadają kwocie 450 mln euro (22%) z całości działań uzupełniających WWiI za okres 2010–2014.

Ramka 4

Efekt dźwigni finansowej nie może wynikać z działań zgłoszonych wstecznie

Partnerzy WWiI mogą zgłaszać koszty poniesione w związku z poprzednimi projektami wspólnymi UE realizowanymi w latach 2010–2013 jako koszty działań uzupełniających WWiI w stosunku do finansowanych przez EIT działań mających miejsce w 2014 r. Decyzja o realizacji projektu w ramach 7PR podjęta w 2010 r. była jednak niezależna od wyrażonej w 2014 r. przez EIT zgody na finansowanie powiązanego działania – w tym przypadku nie występuje zatem efekt dźwigni finansowej.

37

Ponadto partnerzy WWiI wnoszą wkład w budżety WWiI głównie „w naturze”, a nie w gotówce; istnieje zatem nieodłączne ryzyko, że partnerzy WWiI robią to, co i tak by robili (efekt deadweight), zgłaszając koszty jako związane z działaniami uzupełniającymi WWiI wnoszącymi wkład w EIT. Partnerzy WWiI oraz trzy podmioty prawne WWiI, z którymi przeprowadzono wywiady podczas kontroli, potwierdzili, że większość działań uzupełniających WWiI nie ma charakteru dodatkowego – zostałyby także zrealizowane, gdyby EIT nie istniał. Wykazał to przeprowadzony przez Trybunał przegląd wszystkich działań uzupełniających WWiI o wartości przekraczającej 2 mln euro.

Ramka 5

Przykład działań uzupełniających WWiI niemających charakteru dodatkowego

Partnerzy WWiI zgłaszali koszty udziału w kursach studentów spoza EIT, w których uczestniczyli także studenci EIT, jako koszty działań uzupełniających WWiI. Nie są to dodatkowe koszty, gdyż takie kursy są częścią standardowego programu kształcenia na uniwersytecie.

Wspólnoty wiedzy i innowacji (WWiI) prawdopodobnie nie osiągną stabilności finansowej

38

WWiI mają tworzyć strategie umożliwiające im osiągnięcie stabilności finansowej¹⁸, chociaż w długiej perspektywie czasowej cel ten nie odpowiada oczekiwanemu czasowi funkcjonowania WWiI (7–15 lat) opisanemu w rozporządzeniu ustanawiającym EIT¹⁹. Ze względu na ten brak konsekwencji w zakresie prawodawstwa przyjmuje się powszechnie²⁰, że wkład finansowy EIT powinien w zasadzie ustać po upływie okresu wynoszącego maksymalnie 15 lat, lecz WWiI powinny funkcjonować dalej.

39

Zdaniem partnerów WWiI oraz trzech podmiotów prawnych WWiI nie jest prawdopodobne, aby po 15 latach WWiI stały się finansowo niezależne. W latach 2010–2014 dochody zadeklarowała tylko jedna WWiI (400 tys. euro), natomiast EIT przekazał na rzecz WWiI ponad 460 mln euro. Dwie trzecie respondentów, którzy wzięli udział w ankiecie Trybunału, nie uważa za prawdopodobne, aby WWiI stały się finansowo niezależne w długiej perspektywie czasowej.

Fundacja EIT (EITF) nie zdołała pozyskać dodatkowych funduszy

40

W sprawozdaniu rocznym EIT za 2010 r. poinformowano o utworzeniu EITF, która „będzie służyć jako instrument do pozyskiwania i kierowania środków na działania EIT niewchodzące w zakres jego regularnego finansowania […] W ten sposób Fundacja będzie odgrywać kluczową rolę pod względem zarówno zabezpieczenia stabilności finansowej i niezależności EIT, jak też wzmacniania jego oddziaływania społecznego”. Fundacja nigdy nie pozyskała żadnych znacznych środków i została zamknięta w 2014 r.

Coroczny proces zawierania umów o udzielenie dotacji nie daje WWiI odpowiedniej zachęty do działań innowacyjnych

41

Plan operacyjny WWiI, załączany do umowy o udzielenie dotacji, to kompleksowy dokument przedstawiający sposób wyboru zestawu planowanych działań WWiI na dany rok kalendarzowy, ich opis i zasady zarządzania nimi. EIT wydaje wytyczne objaśniające wymogi dotyczące planu operacyjnego pod względem struktury, zawartości i stopnia szczegółowości.

42

Plan operacyjny WWiI jest raczej rocznym programem prac, w którym nacisk położono na działania prowadzone w krótkim terminie. Projekt planu operacyjnego na nadchodzący rok musi zostać przedłożony EIT co najmniej z końcem września roku N−1 – harmonogram dotyczący zawarcia umowy o udzielenie dotacji i przygotowania odnośnego planu operacyjnego przedstawiono na rys. 8. Aby WWiI dotrzymała tego terminu, partnerzy WWiI muszą do końca drugiego kwartału określić wszystkie działania innowacyjne, które chcą przeprowadzić w kolejnym roku, oraz ich koszty. W związku z tym partnerzy WWiI muszą dokładnie przewidzieć z wyprzedzeniem co najmniej sześciu miesięcy działania innowacyjne, które będą prowadzić w kolejnym roku kalendarzowym. W kierunku działania obejmującym projekty innowacyjne potrzebny jest dodatkowy okres trzech miesięcy na zorganizowanie wewnętrznej procedury konkursowej dotyczącej projektów. Mimo to WWiI mogą zmieniać swoje plany operacyjne w ciągu roku, tak aby objęły one nowe projekty innowacyjne, co od strony formalnej wymaga przyjęcia zmiany rocznej umowy o dotację.

Rys. 8

Harmonogram zawierania umowy o udzielenie dotacji, przygotowania odnośnego planu operacyjnego WWiI oraz oceny sprawozdania z wyników WWiI

Źródło: EIT – „Zasady finansowania, monitorowania i oceny działań WWiI”.

43

Strategia WWiI powinna „opiera[ć] się na wspólnym średnio- i długookresowym planowaniu innowacji z myślą o wypełnieniu zadań stojących przed EIT […]”²¹. Niemniej umowa o udzielenie dotacji zawarta między EIT a podmiotem prawnym WWiI określa tylko wkład finansowy EIT na jeden rok kalendarzowy. Zapewniane jest w ten sposób tylko finansowanie z EIT na pokrycie kosztów zgłaszanych w trybie rocznym. Przyszłe finansowanie zależy od dostępności budżetu EIT, który jest zależny od wprowadzenia EFIS – zob. ramka 6, oraz od wyników przyznania finansowania na zasadach konkurencji między WWiI²².

44

Trybunał wspiera wprawdzie przyznawanie finansowania na zasadach konkurencji, utrzymuje się jednak problem terminowości. Ponieważ o przydziale finansowania na zasadach konkurencji decyduje Rada Zarządzająca EIT na swoim grudniowym posiedzeniu, wyniki tego procesu nie są znane do końca roku. Z tego względu partnerzy WWiI borykają się z problemem braku pewności, gdyż niektóre projekty są wstrzymywane do czasu wyjaśnienia, czy dostępne będzie finansowanie.

Ramka 6

Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)²³ i jego oddziaływanie na budżet EIT

W listopadzie 2014 r. Komisja Europejska wprowadziła w życie plan inwestycyjny dla Europy mający na celu pobudzenie wzrostu gospodarczego i inwestycji w UE. Zaproponowała w nim utworzenie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) działającego w ramach EBI oraz finansowanego wspólnie przez UE i EBI.

Rozporządzenie ustanawiające EFIS ograniczyło wkład UE na rzecz EIT o 12%, z 2,711 do 2,383 mld euro na siedmioletni okres 2014–2020. Budżet EIT na 2016 r. zostanie zmniejszony z 336 mln euro (pierwotnie przewidzianych w programie „Horyzont 2020”) do jedynie 285 mln euro (–15%). Spowoduje to, że EIT będzie finansował mniej działań innowacyjnych. W połączeniu z przyznaniem finansowania na zasadzie konkurencji prowadzi to do powstania dodatkowej niepewności dla WWiI, które muszą wybierać projekty i przygotowywać plany operacyjne, nie mając jasnego obrazu finansowania dostępnego na kolejny rok/kolejne lata.

WWiI mogą korzystać w sposób pośredni ze środków EFIS, co częściowo zrównoważy ograniczenia budżetu EIT.

45

Ta krótkoterminowa wizja w zakresie planowania operacyjnego i finansowego nie odpowiada horyzontowi czasowemu działań innowacyjnych podejmowanych przez WWiI. Wszyscy partnerzy WWiI objęci kontrolami Trybunału wskazywali zasadę jednoroczności jako główną przeszkodę we wspieraniu innowacji w długim terminie.

46

Kierunek działania dotyczący edukacji obejmuje głównie programy studiów magisterskich i doktoranckich. W przypadku tych programów edukacyjnych oczekiwane ramy czasowe wynoszą, odpowiednio, dwa i cztery lata. Dla partnerów WWiI z dziedziny szkolnictwa wyższego ryzykowne jest zatem podpisywanie wieloletnich umów ze studentami EIT, ponieważ brak jest pewności prawnej w odniesieniu do finansowania, które otrzymają w nadchodzących latach. Stanowi to problem szczególnie dla organizacji publicznych (przede wszystkim uniwersytetów i instytutów badawczych), które muszą przestrzegać ścisłych zasad finansowych określonych właściwymi przepisami krajowymi.

47

Coroczny proces przydzielania dotacji jest także poważną przeszkodą w planowaniu i koordynacji wieloletnich projektów innowacyjnych w zakresie kierunków działań dotyczących innowacji. Niektóre WWiI wprowadziły specjalne działania z myślą o długoterminowych projektach z finansowaniem w zasadzie gwarantowanym na cały czas ich trwania (a także przegląd śródokresowy służący ustaleniu, czy finansowany projekt jest opłacalny i czy może mieć oddziaływanie komercyjne – negatywny wynik przeglądu śródokresowego prowadziłby do zaprzestania finansowania przedsięwzięcia). Ponieważ jednak wkład finansowy EIT ustalany jest tylko na jeden rok, ryzyko finansowe dotyczące kolejnych lat ponoszą partnerzy WWiI – ze względu na brak finansowania konieczne może być wstrzymanie lub zarzucenie niektórych projektów WWiI.

48

Dotacje UE na wspólne projekty badawcze udzielane są natomiast na okresy wieloletnie, np. dotacje w ramach działań „Maria Skłodowska-Curie” oferują badaczom gwarantowane finansowanie na okresy dłuższe niż 12 miesięcy.

49

W okresie 2011–2014 umowy o udzielenie dotacji podpisywano średnio trzy miesiące po rozpoczęciu roku kalendarzowego. Podpisanie umów o udzielenie dotacji na 2015 r. opóźniło się do czerwca 2015 r. Działania podejmowane przez WWiI po dniu 1 stycznia nie są objęte umową prawną do czasu podpisania nowej rocznej umowy o udzielenie dotacji. Późne podpisanie umowy skutkuje luką w procesie innowacji, gdyż niektórzy partnerzy nie chcą podejmować prawnego i finansowego ryzyka angażowania zasobów do czasu zawarcia umowy o udzielenie dotacji.

50

Późne podpisanie rocznej umowy o udzielenie dotacji opóźnia także wypłatę przez EIT płatności zaliczkowych na rzecz WWiI, która powinna następić w ciągu 30 dni od wejścia w życie takiej umowy. Tylko wówczas WWiI mogą przekazać środki poszczególnym partnerom. Wszystkie wcześniejsze wydatki muszą zatem pokryć sami partnerzy. Wszystkie koszty przekraczające kwotę otrzymanej płatności zaliczkowej (do 50%) są refundowane przez EIT dopiero w ramach końcowej płatności w drugiej połowie kolejnego roku.

Istniejące kluczowe wskaźniki efektywności działania nie są dostosowane do celów skutecznego monitorowania

51

Według SPI²⁴ EIT powinien „stworzy[ć] – we współpracy z Komisją i WWiI – kompleksowy system monitorowania wkładu EIT do programu „Horyzont 2020”, oddziaływania EIT uzyskiwanego poprzez jego własną działalność i działalność WWiI oraz wyników WWiI”. System ten nie został jeszcze wprowadzony w życie.

52

Podstawowe kluczowe wskaźniki efektywności działań EIT (zob. ramka 7) nie są jasno zdefiniowane i nie były spójne w czasie (definicja absolwentów, koncepcja transferu technologii i przyjęcia wiedzy, pojęcie wyłonionych koncepcji itp.). W ramce 8 przedstawiono przykład niejasnej definicji kluczowego wskaźnika efektywności działań. Utrudnia to sprawozdawczość z wyników, zwłaszcza gdy definicje wskaźników zmieniają się w środku roku kalendarzowego i konieczne jest wsteczne dostosowanie.

Ramka 7

Kluczowe wskaźniki efektywności działania

Stosowane są trzy typy kluczowych wskaźników efektywności działania:

1.Podstawowe kluczowe wskaźniki efektywności działania EIT – jest sześć wskaźników tego typu: atrakcyjność programów edukacyjnych; liczba nowych absolwentów; liczba wyłonionych koncepcji biznesowych; liczba utworzonych przedsiębiorstw typu start-up lub spin-off; transfer/przyjęcie wiedzy; nowe lub usprawnione produkty/usługi/procesy wprowadzone na rynek. Za pomocą tych wskaźników mierzy się postępy w celu przyznania finansowania na zasadach konkurencji.

2.Specjalne kluczowe wskaźniki efektywności działania EIT – służą do pomiaru własnych działań EIT, monitorowania jego efektywności operacyjnej za pomocą takich parametrów, jak terminy finalizacji umów o udzielenie dotacji, przyjęcia sprawozdań i dokonania płatności, odsetek sformalizowanych procesów i poziom zadowolenia z EIT.

3.Kluczowe wskaźniki efektywności działań dotyczące poszczególnych WWiI – opracowywane są przez same WWiI.

Ramka 8

Niejasna definicja kluczowego wskaźnika efektywności działania dotyczącego tworzonych przedsiębiorstw typu start-up

Aby firma została uznana za przedsiębiorstwo typu start-up, WWiI musi przedstawić „dowód (np. list intencyjny lub formularz zamówienia/fakturę) wskazujący, że pozyskała pierwszego klienta lub poświadczający istnienie potencjalnego pierwszego klienta bądź dokument potwierdzający, że przedsiębiorstwo typu start-up rozpoczęło działalność komercyjną”. Ze względu na niejasno sformułowane kryteria (co to znaczny „potencjalny pierwszy klient”?) WWiI interpretują ten przepis na różne sposoby.

53

Trudno jest porównywać trzy WWiI za pomocą takich podstawowych kluczowych wskaźników efektywności. Podstawowe kluczowe wskaźniki efektywności nie uwzględniają takich czynników, jak wielkość firmy typu start-up, czas trwania kursu itp. Ponadto WWiI działają w różnych sektorach odznaczających się różnymi poziomami dojrzałości, co mniej lub bardziej utrudnia tworzenie przedsiębiorstw typu start-up, wyłanianie koncepcji biznesowych itp. Sama analiza ilościowa nie uwzględnia różnych środowisk, w których działają trzy WWiI. Postępy pod względem opracowania wskaźników dotyczących poszczególnych WWiI są ograniczone.

54

Nie zaradzono jeszcze kilku niedociągnięciom wskazanym podczas oceny zewnętrznej w 2011 r. – podstawowe wskaźniki nadal dotyczą przede wszystkim nakładów lub produktów, a nie rezultatów czy oddziaływania, a także wartości bezwzględnych, a nie wzrostu aktywności w wyniku działań WWiI²⁵ (zob. także pkt 99).

Istnieją możliwości wzmocnienia zaangażowania ze strony środowiska biznesu

55

Powodzenie EIT wymaga silnego zaangażowania kręgów biznesowych na poziomie strategicznym i operacyjnym. Takie zaangażowanie gwarantowałoby, że działalność WWiI odpowiada na potrzeby rynkowe, a także że rozwija się w stronę przydatną dla gospodarki i społeczeństwa²⁶. W 2006 r. komisarz ds. edukacji, szkoleń i kultury podkreślił znaczenie kręgów biznesu we wniosku: „Przedsiębiorstwa będą najważniejszymi partnerami w strategii i działaniu instytutu. Będą one bezpośrednio uczestniczyć w działaniach badawczych i edukacyjnych, kształtując w ten sposób ducha przedsiębiorczości w gronie absolwentów i naukowców”²⁷. Środowisko biznesowe ma więc do odegrania ważną rolę w wypełnieniu luki pomiędzy działalnością badawczą a innowacyjną.

56

Organizacje biznesowe, mimo ich dużego znaczenia, otrzymały tylko 24% wsparcia finansowego zapewnianego przez EIT (zob. rys. 9), chociaż stanowią one aż 56% partnerów WWiI. Choć poziom wkładu finansowego nie jest jedynym wskaźnikiem uczestnictwa w WWiI²⁸, zaangażowanie kręgów biznesu w EIT i w WWiI mogłoby zostać wzmocnione. W latach 2010–2014 tylko 2 spośród 40 najważniejszych beneficjentów finansowania z EIT to przedsiębiorstwa.

Rys. 9

Podział wg typu organizacji w okresie 2010–2014

Źródło: EIT.

57

Zainteresowane strony ze świata biznesu wyrażają obawę co do tego, że program działania WWiI nakierowany jest głównie na potrzeby szkolnictwa wyższego, podczas gdy uniwersytety, z którymi przeprowadzono wywiady w trakcie kontroli, żałują, że kręgi biznesowe nie są wystarczająco zaangażowane w rozwój kursów edukacyjnych. W ciągu pierwszych trzech lat projekty wspólne prowadzone przez WWiI były porzucane lub nie prowadziły do osiągnięcia wymiernych rezultatów, ponieważ nie koncentrowały się w wystarczającym stopniu na zastosowaniu rynkowym. Jedną z przyczyn był wybór tematów projektów, które miały być finansowane przez EIT, opierający się głównie na potrzebach wyższej edukacji, a nie kręgów biznesu. WWiI udało się to zmienić poprzez ustanowienie warunku, że aby otrzymać finansowanie z EIT, projekt powinien prowadzić do potencjalnego zastosowania rynkowego, a tym samym generować w przyszłości dochody.

Model działania EIT nie jest w wystarczającym stopniu ukierunkowany na wsparcie funkcjonujących MŚP

58

MŚP cechuje zazwyczaj większa sprawność i efektywność w opracowywaniu i stosowaniu nowych technologii niż duże organizacje. W wielu rozwiązaniach z zakresu polityki UE uznano ważną rolę MŚP. Celem szczegółowym programu „Horyzont 2020” jest wprawdzie przydzielenie co najmniej 20% budżetu programu na rzecz MŚP, lecz EIT nie ustanowił jeszcze w tym zakresie żadnych wartości docelowych.

59

Respondenci biorący udział w badaniu uznali „promowanie i wspieranie udziału MŚP w działaniach innowacyjnych” za trzeci najważniejszy cel, który EIT powinien osiągnąć w celu wspierania innowacji w Europie, jednak EIT nie wdrożył konkretnych działań poza działaniami w ramach innych systemów UE służących lepszemu wspieraniu istniejących MŚP. O ile firmy typu start-up i nowo utworzone przedsiębiorstwa są wspierane w ramach inkubatorów przedsiębiorczości WWiI, istniejące MŚP o wysokim potencjale wzrostu mają większe trudności z pełnym wykorzystaniem wsparcia zapewnianego przez EIT. W szczególności bardzo ograniczony jest udział MŚP w ramach kierunku działań związanego z projektami opartymi na innowacjach.

60

Ponadto partnerzy WWiI, z którymi przeprowadzono wywiady, stwierdzili, że cykl płatności dotacji stanowi dla nich przeszkodę, ponieważ nie zaspokaja potrzeb finansowych MŚP. Cykl płatności WWiI to istotne ograniczenie w działalności słabszych finansowo partnerów, takich jak MŚP, którzy nie mają zdolności finansowej umożliwiającej im uporanie się z niedopasowaniem poziomu płynności (zob. pkt 50).

61

Dane zgromadzone przez EIT są fragmentaryczne, ponieważ sprawozdawczość dotycząca MŚP nie jest obowiązkowa. Jednakże w latach 2010–2014 MŚP otrzymały mniej niż 5% wsparcia finansowego EIT²⁹.

62

Ponieważ MŚP to odbiorcy pośredni, którzy nie są uwzględniani w rachunkach, szerszy obraz być może jest nieco bardziej optymistyczny. Respondenci biorący udział w badaniu stwierdzili, że partnerstwa WWiI utworzyły środowisko, w którym mogą rozwijać się firmy typu start-up lub spin-off. WWiI zapewniają bowiem wsparcie przedsiębiorstwom typu start-up/MŚP, zwłaszcza poprzez swoje inkubatory przedsiębiorczości. Niemniej stworzenie lepszych warunków faworyzujących MŚP poprzez ustanowienie jasnych strategii i celów może tylko zwiększyć zaangażowanie MŚP w WWiI – przykłady krytyki dotyczącej braku skutecznego wsparcia MŚP przez EIT przedstawiono w ramce 9.

Ramka 9

Przykłady krytyki dotyczącej udziału MŚP

„EIT stale brakuje jasnego przesłania dla MŚP […]”

„MŚP mają kluczowe znaczenie dla innowacji w UE i powinny być w nie zaangażowane, lecz obecnie nacisk kładzie się na firmy typu start-up, zaś ze skomplikowaną biurokracją i nieskuteczną komunikacją mogą poradzić sobie tylko duże firmy”.

„MŚP nie są wystarczająco reprezentowane w zarządzaniu WWiI, przez co nie są brane pod uwagę ani bariery, na które natrafiają, ani ich interesy.”

Źródło: Ankieta kontrolna.

Brak jest wystarczających konkretnych synergii i komplementarności

63

W planach operacyjnych sprzed 2016 r. istniało niewiele skutecznych zachęt dla WWiI do poszukiwania synergii z innymi WWiI. Przydział finansowania dla WWiI na zasadzie konkurencji stanowi dla nich bodziec do dążenia do lepszych wyników. Zniechęca jednak do współpracy między WWiI, gdyż ewentualnymi korzyściami należałoby podzielić się z konkurentem do finansowania. Niektóre tematy naukowe mogą wprawdzie być wspólne dla różnych WWiI, w szczególności KIC InnoEnergy i KIC Climate, nie ma jednak dowodów na istnienie konkretnych produktów współpracy między WWiI w analizowanym okresie (2010–2014).

64

Mnogość programów UE w zakresie badań i innowacji utrudnia osiąganie synergii między nimi. Interakcje między WWiI a innymi inicjatywami UE intensyfikują się, lecz wymagają dalszego rozwoju.

Niektóre z elementów działania EIT budzą uznanie: koncentracja na rynku, długoterminowa perspektywa, niezależność WWiI oraz centrów kolokacji

65

Głównym wyróżnikiem EIT w stosunku do innych istniejących systemów publicznych w zakresie badań i innowacji jest jego główny cel, czyli ukierunkowanie na rynek. Główny cel EIT, polegający na „transferze działalności edukacyjnej na poziomie szkół wyższych, badawczej oraz innowacyjnej do kręgów gospodarczych i zastosowań komercyjnych”, został uznany przez respondentów uczestniczących w badaniu za najważniejszy cel, do którego osiągnięcia powinien dążyć EIT.

66

Długoterminowa perspektywa wsparcia finansowego EIT na rzecz partnerstwa WWiI jest aspektem wyjątkowym i docenianym przez beneficjentów. W zasadzie instrument EIT pozwala na średnio- i długoterminowe planowanie działań innowacyjnych, czego nie oferuje żaden inny system publiczny. Niemniej stosowanie przez EIT dotacji rocznych osłabiło ten efekt na poziomie partnerów WWiI (zob. także pkt 42–45).

67

Jak stwierdza się w podstawie prawnej funkcjonowania EIT, WWiI „dysponują znaczną ogólną niezależnością w zakresie definiowania swojej organizacji wewnętrznej i składu, a także dokładnego harmonogramu i metod działania”. Partnerzy WWiI doceniają ten poziom niezależności. Ułatwia on stosowanie podejścia oddolnego, do czego dąży społeczność innowatorów. W przeciwieństwie do tradycyjnych systemów publicznych, w których tematy działań badawczych i innowacyjnych określane są odgórnie i dyktowane wymogami budżetowymi, koncepcja WWiI zapewnia większą elastyczność w wyborze działań, co jest cechą szczególnie cenioną przez partnerów.

68

Centra kolokacji (zob. załącznik I) stanowią kolejny wyróżnik modelu EIT dobrze postrzegany przez partnerów WWiI. Centrum kolokacji to miejsce, w którym może dojść do integracji trójkąta innowacji. Centra kolokacji, zorganizowane na podstawie tematycznej lub regionalnej, kierują projektami, rozwijają pomysły, przyciągają partnerów regionalnych i opracowują strategie. Koordynują i wykonują zadania administracyjne partnerów związane z WWiI oraz oferują wspólną przestrzeń, w której partnerzy mogą omawiać interesujące ich kwestie. W niektórych przypadkach zapewniają także lokale przedsiębiorstwom typu start-up.

Wdrażanie modelu działania EIT wymaga usprawnienia

EIT nie jest jeszcze w pełni niezależny

69

EIT nie osiągnął jeszcze pełnej niezależności. Opóźnienie z tym związane jest większe niż zwykle: inne organy UE, takie jak wspólne inicjatywy technologiczne (również utworzone w 2008 r.), potrzebowały nie więcej niż trzech lat, aby osiągnąć pełną niezależność finansową. Według DG ds. Edukacji i Kultury wynikało to z „ograniczonych umiejętności kierownictwa EIT w zakresie przywództwa i zarządzania”³⁰. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy była duża rotacja na wyższych stanowiskach kierowniczych (zob. pkt 84).

EIT nie spełnił zadania inwestora wywierającego oddziaływanie społeczne

70

EIT często przedstawia się jako „ukierunkowany na przedsiębiorczość innowacyjny instytut dążący do oddziaływania społecznego i środowiskowego”. W podstawie prawnej funkcjonowania „Horyzont 2020” stwierdza się, że „EIT […] stosuje podejście zorientowane na rezultaty”. W swoim trzyletnim programie prac na lata 2012–2014 EIT podkreślił, że jego celem jest stanie się „inwestorem dążącym do oddziaływania społecznego i środowiskowego”.

71

Koncepcja instytutu zakładała wprawdzie nastawienie EIT na oddziaływanie społeczne i środowiskowe, i jako taki instytut jest przedstawiany, koncentruje się on jednak głównie na przestrzeganiu przepisów i wykorzystaniu własnego budżetu. We wrześniu 2014 r. potrzebę reorientacji EIT tak, aby stał się on w większym stopniu instytutem nastawionym na oddziaływanie społeczne i środowiskowe podkreśliło kilku członków Rady Zarządzającej EIT. Przed 2015 r. EIT rzadko nie akceptował kosztów z powodu braku wyników.

72

Przed 2015 r. przeprowadzana przez EIT coroczna ocena efektywności WWiI miała niewielkie oddziaływanie na kwotę ostatecznie wypłaconej dotacji lub nie miała go wcale. W ocenach rocznych często zaznacza się, że nie osiągnięto kilku celów określonych na etapie planowania lub osiągnięto je jedynie częściowo, lecz ostateczna kwota dotacji została i tak wypłacona (zob. ramka 10).

Ramka 10

Przykład braku efektywności WWiI

W ocenie planu operacyjnego jednej z WWiI przeprowadzonej w 2013 r. przez urzędników EIT ds. projektu z pomocą ekspertów zewnętrznych stwierdzono, że „jeśli chodzi o kluczowe punkty planu operacyjnego z 2013 r., Climate-KIC poczyniła jedynie umiarkowane postępy. […] W przypadku 18 celów strategicznych określonych w planie operacyjnym z 2013 r. Climate-KIC zdołała w pełni zrealizować osiem z nich, podczas gdy siedem zrealizowano tylko częściowo, zaś trzech nie zrealizowano dotychczas wcale”.

W procesie przyznawania finansowania na zasadach konkurencji nie przywiązuje się należytej wagi do efektywności

73

Przyznawanie finansowana na zasadzie konkurencji powinno być nastawione na wynagradzanie efektywności. 40% łącznej kwoty dotacji na rzecz WWiI na 2015 r. przyznano zgodnie z zasadami konkurencji, na podstawie oceny trzech filarów: 1 – przeszłość: efektywność w 2013 r.; 2 – przyszłość: plan operacyjny na 2015 r.; oraz 3 – wdrożenie wieloletniej strategii WWiI, w drodze wysłuchania przed Radą Zarządzającą EIT. Wszystkie trzy filay uznano za równoważne. Ponieważ trzeci filar dotyczy zarówno przeszłości, jak i przyszłości, w rzeczywistości waga przypisywana dotychczasowym wynikom i planom na przyszłość jest równa. Przyznanie finansowania przez EIT na zasadzie konkurencji wynagradza zatem efektywność jedynie częściowo.

Znaczne obciążenia administracyjne i kontrolne dla partnerów WWiI

74

EIT w dużej mierze skopiował swoje ramy operacyjne i procesy z tradycyjnych programów badawczych UE, chociaż nie był do tego prawnie zobowiązany. Podczas gdy z większości programów UE finansowane są pojedyncze projekty, EIT finansuje zestaw działań poprzez WWiI. Nie dostosowano jednak odnośnych procesów tak, aby uwzględnić w nich tę podstawową różnicę. Przykładowo stosowanie tego samego progu 325 tys. euro prawdopodobnie wywoła potrzebę wprowadzenia większej liczby świadectw kontroli, ponieważ w przypadku działań (w przeciwieństwie do pojedynczych projektów) będzie on często przekraczany (zob. pkt 79).

75

Koszty zgłaszane przez partnerów WWiI podlegają wielu kontrolom finansowym w tych ramach operacyjnych. Kilku partnerów WWiI, z którymi Trybunał przeprowadził wywiady lub którzy uczestniczyli w jego ankiecie, skarżyło się, że czasami muszą przekazywać te same informacje więcej niż raz.

76

Roczna sprawozdawczość w zakresie działań uzupełniających WWiI, zarówno w planach operacyjnych, jak i w sprawozdaniach finansowych przedkładanych przez WWiI, przeznaczona jest tylko dla EIT i stanowi znaczne dodatkowe obciążenie, zarazem oferując ograniczoną wartość dodaną (zob. pkt 33). Roczne zestawienia kosztów przedkładane przez WWiI obejmują szczegółową strukturę kosztów działań dodatkowych WWiI. Uzyskane świadectwa kontroli dotyczące działań dodatkowych WWiI w 2015 r. obejmowały lata 2010–2014.

77

Kontrole kosztów zgłaszanych przez partnerów WWiI są wymagane na podstawie ramowych przepisów prawnych mających zastosowanie do wszystkich organów UE (agencji i wspólnych przedsięwzięć) udzielających dotacji. Kontrole te są prowadzone zarówno przed (ex ante), jak i po (ex post) otrzymaniu przez WWiI końcowej płatności dotacji od EIT.

78

Kontrole ex ante obejmują certyfikację zestawień poniesionych kosztów przez niezależnego biegłego rewidenta na zlecenie partnera WWiI, a także pewne kontrole dokumentacji prowadzone przez urzędników finansowych EIT. Kontrole ex post prowadzone są przez prywatną niezależną firmę audytorską wynajętą przez EIT, dokonującą weryfikacji na próbie partnerów WWiI na miejscu. Trybunał przeprowadza coroczną kontrolę, na podstawie której wydaje opinię dotyczącą wiarygodności rocznego sprawozdania finansowego EIT, a także zgodności z prawem i prawidłowości transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania. Ze względu na istotny poziom błędu Trybunał wydał opinie z zastrzeżeniami w odniesieniu do transakcji leżących u podstaw sprawozdań EIT za 2012 i 2013 r. W odniesieniu do sprawozdania za 2014 r. nie zgłoszono zastrzeżeń.

79

Zarówno przepisy prawne, jak i istotny poziom błędu stwierdzony przez Trybunał potwierdzają potrzebę skutecznych kontroli finansowych. Istnieją jednak różne możliwości, które zwiększyłyby efektywność wymogów w zakresie kontroli i sprawozdawczości, takie jak:

οzastosowanie prostszego modelu finansowania opartego na szerszym stosowaniu płatności ryczałtowych i stałych stawek,

οobowiązek wydawania przez niezależnego biegłego rewidenta certyfikatu finansowego dotyczącego wybranych kosztów poszczególnych partnerów WWiI sporządzony w oparciu o odpowiednie progi dla każdej działalności (zob. pkt 74),

οpodniesienie progu, obecnie wynoszącego 325 tys. euro, powyżej którego konieczna jest certyfikacja zestawienia poniesionych kosztów.

EIT dysponuje zbyt małymi zasobami, a w przeszłości był źle zarządzany

80

W latach 2011–2014 personel EIT składał się z 40–50 osób. W stosunku do wielkości budżetu na dotacje liczba urzędników ds. projektów jest znacznie niższa niż w przypadku większości innych unijnych programów dotacji badawczych (w 7PR wielkość budżetu w przeliczeniu na pracownika w tematach ICT, energii i środowiska naturalnego³¹ wahała się od 12,5 do 20,4 mln euro³²). EIT ma jednego specjalnego urzędnika ds. projektów dla każdej WWiI, którego roczny budżet może wynosić do 400 mln euro. Ponadto trzech urzędników zajmujących się różnymi WWiI odpowiada za kierunki działań dotyczące edukacji, innowacji i przedsiębiorczości.

81

Ponieważ nie zawsze dysponują oni wystarczającą wiedzą techniczną w danych dziedzinach, EIT zleca część ocen projektów ekspertom zewnętrznym. W przypadku sprawozdań w zakresie wyników za 2013 r. w EIT nie było wyższego urzędnika odpowiedzialnego za kwestie innowacji. Wewnętrzna zdolność EIT do oceny efektywności operacyjnej WWiI jest zatem ograniczona.

82

Pomimo znacznego zwiększenia budżetu z 309 mln euro (2008–2013) do 2,7 mld euro (2014–2020) oraz faktu, że od końca 2014 r. liczba WWiI wzrosła z trzech do pięciu, nie przewiduje się znacznego zwiększenia liczby stanowisk. Istnieje ryzyko, że EIT nie będzie dysponował zdolnościami wystarczającymi do uporania się ze zwiększonym nakładem pracy.

83

Problemem jest duża rotacja personelu i wysoka liczba wakatów w EIT: 25 z 40 członków personelu pracujących w EIT na koniec 2011 r. odeszło w ciągu trzech lat, a z końcem 2013 r. 30% stanowisk było nieobsadzonych (zob. rys. 10). W 2015 r. wskaźnik ten zmalał do 16%. Jednakże poziom rotacji personelu jest nadal wysoki i w 2015 r. wyniósł 17%. Kilka stanowisk nieobsadzonych przypada na dział odpowiedzialny za techniczną i finansową ocenę sprawozdań WWiI. Pakiet wynagrodzeń oferowanych przez EIT jest niższy niż w większości innych organów UE, co stanowi czynnik przyczyniający się do wysokiej rotacji personelu i wysokiego poziomu wakatów³³.

Rys. 10

Rzeczywista i planowana obsada personalna EIT

Źródło: EIT.

84

Od czasu ustanowienia EIT na jego czele stało pięciu różnych dyrektorów wykonawczych i p.o. dyrektorów (zob. tabela 1). Dwóch z nich odeszło po mniej niż roku pracy na tym stanowisku. W 2013 r. zwolniono trzech wysokich rangą pracowników EIT. Na dzień 1 stycznia 2015 r. nieobsadzone było jedno stanowisko kierownika jednostki, zaś inne było obsadzone ad interim od 2013 r. Duża rotacja kadry kierowniczej wyższego szczebla działa destrukcyjnie, osłabiając przywództwo i ciągłość strategiczną.

Tabela 1

Dyrektor wykonawczy EIT

Dyrektor wykonawczy | Data objęcia stanowiska | Data opuszczenia stanowiska | Długość urzędowania
1. Dyrektor ds. zasobów DG ds. Edukacji i Kultury (ad interim) | kwiecień 2008 | październik 2009 | 1,5 roku
2. Dyrektor | 1.11.2009 | 31.8.2010 | 10 miesięcy
3. Dyrektor | 1.9.2010 | 30.6.2011 | 10 miesięcy
4. Dyrektor | 1.7.2011 | 31.7.2014 | 3 lata
5. P.o. dyrektora | 1.8.2014 | na stanowisku | na stanowisku

Źródło: EIT.

Duża koncentracja wsparcia finansowego EIT

85

W każdej WWiI większa część wkładu finansowego EIT przypada na głównych partnerów EIT: 10 głównych partnerów otrzymało od 49% do 65% wsparcia finansowego EIT dla każdej WWiI (zob. tabela 2). W przypadku KIC InnoEnergy głównych 10 partnerów otrzymało prawie dwie trzecie wkładu EIT, natomiast reszta wkładu została rozdzielona między pozostałych 220 partnerów WWiI. Poza istotną rolą, jaką odgrywają uniwersytety we wszystkich kierunkach działania, koncentrację tę może wyjaśniać dominującym charakterem podstawowych partnerów WWiI, silnie zaangażowanych od czasu ustanowienia WWiI. Z drugiej strony, w latach 2010–2014 większość partnerów WWiI otrzymała mniej niż 500 tys. euro, a od 20% do 58% z nich otrzymało mniej niż 100 tys. euro.

Tabela 2

Podział wkładu finansowego EIT między partnerów WWiI

2010–2014 | Climate-KIC | KIC InnoEnergy | EIT Digital
% całości finansowania z EIT przypadający na 10 głównych beneficjentów EIT | 55% | 65% | 49%
Liczba partnerów WWiI zaangażowanych w działania finansowane przez EIT | 205 | 230 | 114
Liczba czynnych partnerów WWiI otrzymujących mniej niż 500 tys. euro w % | 76% | 85% | 52%
Liczba czynnych partnerów WWiI otrzymujących mniej niż 100 tys. euro | 83 | 133 | 23
Liczba czynnych partnerów WWiI otrzymujących mniej niż 100 tys. euro w % | 40% | 58% | 20%

Źródło: EIT.

86

Silna koncentracja wkładu finansowego EIT przypada na pięć krajów (73%), podczas gdy wsparcie finansowe EIT otrzymały tylko dwa kraje UE-12³⁴ (6%) (zob. tabela 3). Koncentracja wydatków EIT w krajach o rozwiniętej infrastrukturze badawczej pogłębia ryzyko utrwalenia się Europy dwóch prędkości (zob. także pkt 102).

Tabela 3

Wkład finansowy EIT na rzecz każdej z WWiI, w podziale na kraje (2010–2014)

W % łącznego wkładu EIT | Climate-KIC | KIC InnoEnergy | EIT Digital | Wszystkie EIT¹
Pięć głównych krajów | 88% | 85% | 79% | 73%²
UE-12 | 4% | 10% | 2% | 6%³
Inne | 8% | 5% | 19% | 21%

1W przypadku każdej WWiI jest to inne pięć głównych krajów, co wyjaśnia, dlaczego suma dla pięciu głównych krajów jest niższa od wartości dla poszczególnych WWiI.

2Pięć głównych krajów otrzymujących wsparcie UE to Niderlandy (24%), Niemcy (15%), Francja (13%), Szwecja (12%) i Zjednoczone Królestwo (9%).

3Polska (4%) i Węgry (2%) to dwa kraje UE-12 korzystające ze wsparcia finansowego EIT.

Źródło: EIT.

Brak przejrzystości w WWiI

87

Ta koncentracja wsparcia finansowego EIT w stosunku do ograniczonej grupy partnerów powinna być monitorowana w celu sprawdzenia, czy nie jest ona wynikiem niesprawiedliwego podziału finansowania publicznego w WWiI – zob. ramka 11. W niektórych przypadkach partnerzy są członkami komisji rozpatrujących wnioski i wybierających projekty. Wiąże się to z ryzykiem konfliktu interesów i utraty zaufania do WWiI. Ponadto składając wnioski partnerzy nie zawsze wiedzą, komu ostatecznie przyznawane są dotacje, choć ogólnie rzecz biorąc proces selekcji jest dobrze udokumentowany. Prawie połowa respondentów uczestniczących w ankiecie uważa, że wybór działań WWiI, które mają być finansowane przez EIT, nie jest uczciwy i przejrzysty.

88

Pomimo istnienia wielu kanałów komunikacji niektórzy partnerzy WWiI dysponują ograniczoną wiedzą o postępach i konkretnych rezultatach projektów, których nie prowadzili. W niektórych wspólnych projektach każdy z partnerów zajmuje się swoją częścią, nie wie jednak nic na temat dalszych działań. Ten brak komunikacji może stanowić utrudnienie w procesie upowszechniania wiedzy.

Ramka 11

Obawy dotyczące koncentracji wsparcia finansowego EIT i braku przejrzystości

Niektórzy z partnerów WWiI wyrazili obawy, stwierdzając, że: „kilku wpływowych partnerów rozdziela fundusze między sobą. Procesy wyboru wniosków dotyczących działań są wysoce [nieprzejrzyste]” oraz „w teorii EIT to dobry pomysł, ale w praktyce służy tylko finansowaniu początkowych […] partnerów, którymi są głównie duże organizacje. […] Ponadto projekty oceniają sami partnerzy, co oznacza konflikt interesów. […]”.

WWiI stanowią bodziec dla rozwoju sieci innowacji oraz kultury przedsiębiorczości, lecz dotychczas niewiele jest dowodów konkretnych rezultatów lub oddziaływania

89

Dzięki EIT w WWiI zebrało się ponad 500 partnerów z różnych dyscyplin, krajów i sektorów. Liczba partnerów pierwszych trzech WWiI utworzonych w 2010 r. znacznie wzrosła: liczba partnerów Climate-KIC wzrosła od 24 na początku jej istnienia w 2010 r. do 209 czynnych partnerów na koniec 2014 r., liczba partnerów EIT Digital – od 31 do 115, a KIC InnoEnergy – od 27 do 242³⁵. Na liście partnerów znajduje się kilka czołowych firm europejskich, a także wiodące europejskie uniwersytety i instytuty badawcze. Przedsiębiorstwa stanowią 56% wszystkich partnerów WWiI, uniwersytety – 19%, a instytuty badawcze – 13% (zob. rys. 9).

90

Partnerstwa WWiI otwarły nowe możliwości dla innowacji (zgadza się z tym 86% respondentów). Zaangażowały się w nie niektóre z największych marek świata biznesu. Współpracują z nimi prestiżowe instytucje kształcenia wyższego, ośrodki badawcze, a także miasta, regiony i organizacje pozarządowe. Przyczynia się to do ograniczenia rozdrobnienia europejskiej społeczności innowacyjnej w obszarach działalności WWiI. Żaden inny program UE nie jest powiązany z taką ogólnoeuropejską siecią.

91

Partnerzy WWiI ogólnie zgadzają się co do tego, że dzięki EIT z powodzeniem podjęto szereg działań edukacyjnych. Około 75% respondentów potwierdziło, że partnerstwa WWiI doprowadziły do powstania programów edukacyjnych tworzących nowe profile talentów w zakresie przedsiębiorczości i umiejętności (zob. ramka 12).

Ramka 12

Program EIT „Digital Master School”

Program EIT Digital Master School oferuje osiem kierunkowych przedmiotów technicznych i jedną specjalizację w dziedzinie innowacji i przedsiębiorczości. 20 czołowych europejskich uniwersytetów, renomowani badacze i wiodące przedsiębiorstwa tworzą partnerstwo mające na celu udostępnienie zaawansowanej wiedzy w zakresie technologii informacyjno-komunikacyjnych w połączeniu ze szkoleniem w dziedzinie innowacji i przedsiębiorczości, które prowadzą do uzyskania podwójnego tytułu i certyfikatu opatrzonego znakiem EIT.

92

Wszystkie osoby, z którymi przeprowadzono wywiady oraz prawie 80% respondentów biorących udział w ankiecie zgodziło się co do tego, że partnerstwa WWiI promują kulturę przedsiębiorczości i kreatywnego myślenia. Nie dokonano jednak jeszcze oceny oddziaływania EIT na tworzenie przedsiębiorstw ani tego, czy rzeczywiście w Europie wzrósł poziom akceptacji ryzyka. Wskaźnik „liczby przedsiębiorstw typu start-up lub utworzonych nowych firm” nie ma wartości informacyjnej bez kontekstu lub poziomu odniesienia.

93

Stosując podstawowe wskaźniki efektywności działania EIT, w 2014 r. trzy WWiI zgłosiły razem powstanie 90 przedsiębiorstw typu start-up, utworzenie ponad 400 koncepcji biznesowych, 52 nowych i 19 udoskonalonych produktów, usług lub procesów, a także 126 przypadków transferu wiedzy oraz 159 przypadków przyjęcia wiedzy. Są to wskaźniki oparte na produktach (zob. pkt 54). Przykładowo w sprawozdaniu z oceny EIT dotyczącym WWiI Digital zaznaczono jednak, że „działania innowacyjne przyniosły niewiele namacalnych rezultatów w postaci produktów realnych w wymiarze rynkowym”.

94

Rezultaty za 2014 r. w obszarze edukacji są zróżnicowane. Liczba magistrantów i doktorantów uczestniczących w programach EIT w latach 2014–2015 wzrosła prawie do tysiąca, lecz liczba studentów na kursach magisterskich i doktoranckich organizowanych przez dwie z trzech WWiI pozostała poniżej oczekiwań. Według dostępnych informacji szczególnie wysoki jest odsetek zakwalifikowanych studentów rezygnujących przy rejestracji. Ponadto bez odpowiedniego monitorowania niewielki nabór europejskich studentów na kursy magisterskie i doktoranckie WWiI rodzi dodatkowe pytania o europejską wartość dodaną EIT³⁶, ponieważ nie wiadomo, czy studenci spoza UE pozostaną w UE lub czy będą pracować dla organizacji unijnej.

95

Zgodnie z przeprowadzoną przez EIT oceną sprawozdań WWiI za 2014 r. w ciągu pięciu lat od ich utworzenia EIT Digital i KIC InnoEnergy osiągnęły jedynie umiarkowane postępy pod względem integracji podmiotów trójkąta wiedzy WWiI.

Przyszłość

Nowe logo (2015)

96

W 2015 r. EIT zastosował kilka środków mających na celu zaradzenie niedociągnięciom wskazanym w niniejszym sprawozdaniu. Ich oddziaływanie nie jest jeszcze znane.

Wprowadzono zasady stabilności finansowej

97

W 2015 r. EIT przyjął zasady stabilności finansowej³⁷. Dokument ten zawiera definicje, zasady finansowania i zachęty do osiągania stabilności finansowej przez WWiI.

98

Po 10 latach istnienia WWiI maksymalny wkład EIT na rzecz WWiI zostanie stopniowo zmniejszony z maksymalnie 100% kosztów działań finansowanych przez EIT do maksymalnie 10% w roku 15. Po roku 15 może zostać określony minimalny poziom finansowania WWiI przez EIT (zob. rys. 11). Zasady stabilności nie określają, jak WWiI zastąpią finansowanie z EIT. Opracowanie i wdrożenie strategii stabilności uważa się za obowiązek WWiI. Szczegółowe strategie nie zostały jeszcze wprowadzone. Do 2015 r. WWiI poczyniły ograniczone postępy w tej dziedzinie, a EIT nadal finansował prawie 90% kosztów działań finansowanych przez EIT.

Rys. 11

Zmniejszanie wskaźnika współfinansowania z EIT

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Zweryfikowano definicję działań uzupełniających WWiI

99

W 2015 r. EIT sprecyzował definicję działań uzupełniających WWiI oraz wydał dodatkowe wytyczne dla WWiI. Ponadto po raz pierwszy dokonał przeglądu działań uzupełniających WWiI za okres 2010–2014. Przegląd był ograniczony pod względem zakresu i składał się z dwóch części: certyfikacji wydatków związanych z działaniami uzupełniającymi WWiI wykazanych w sprawozdaniach finansowych przez niezależnych biegłych rewidentów, a także weryfikacji proporcjonalności oraz istnienia jasnego związku między działaniami finansowanymi przez EIT a działaniami uzupełniającymi WWiI przez urzędników EIT ds. projektów.

100

EIT wydał również nowe wytyczne dotyczące przygotowania planów operacyjnych. Poczynając od umów o udzielenie dotacji na 2016 r., działania uzupełniające WWiI będą poddawane przeglądowi na etapie oceny planu operacyjnego w celu zapewnienia jasnego związku między planowanymi działaniami finansowanymi przez EIT a działaniami uzupełniającymi WWiI.

Opracowane zostaną bardziej miarodajne kluczowe wskaźniki efektywności

101

W swoim trzyletnim programie prac na lata 2015–2017 EIT stwierdził, że wprowadzony zostanie udoskonalony system monitorowania „nastawiony na rezultaty i oddziaływanie”. W 2015 r. EIT wszczął procedurę przetargową dotycząca opracowania opartych na oddziaływaniu kluczowych wskaźników efektywności działania oraz utworzył grupę roboczą zajmującą się tą konkretną kwestią. Ponadto zamierza zastosować specjalne kluczowe wskaźniki efektywności działania do pomiaru rezultatów w zakresie integracji trójkąta wiedzy.

EIT próbuje włączyć do współpracy więcej krajów

102

Dotychczas zasadą przewodnią EIT była doskonałość techniczna, przez co faworyzowano partnerów w państwach członkowskich o zaawansowanej infrastrukturze z zakresu badań naukowych i innowacji. W EIT zdano sobie sprawę, że doprowadziło to do dużej geograficznej koncentracji partnerów WWiI w ograniczonej liczbie państw członkowskich UE (zob. pkt 86) i utworzono Regionalny System Innowacji, mechanizm popularyzacji mający lepiej promować innowacje w określonych regionach oraz szerzej propagować wsparcie na ich rzecz. Z myślą o osiągnięciu tego celu 10% wkładu EIT corocznie rozdzielanego między WWiI na zasadach konkurencji będzie od 2016 r. przeznaczane na wsparcie i włączanie do głównego nurtu Regionalnego Systemu Innowacji.

Omawiane są obecnie nowe umowy ramowe o partnerstwie

103

Aby dostosować swoje ramy do ram „Horyzont 2020”, w 2015 r. EIT postanowił skłonić partnerów WWiI do podpisania nowych ramowych umów partnerstwa. Zasady zarządzania, które miały być wprowadzone w ramach kodeksu postępowania, a także proponowane przepisy dotyczące praw własności intelektualnej, wywołały silny opór. W związku z tym odłożono podpisanie nowych ramowych umów partnerstwa.

15W latach 2010–2014 kierunek działań dotyczący projektów innowacyjnych pochłaniał 42% finansowanych przez EIT kosztów działalności, kierunek przedsiębiorczości – 22%, edukacji – 14%, zaś pozostałe koszty stanowiły 22% (zob. pkt 11–13). Należy zaznaczyć, że między WWiI występują poważne rozbieżności metodologiczne pod względem pomiaru innych kosztów, na które składają się głównie koszty administracyjne i ogólne.

16Kontrolami zajmują się EIT, prywatni audytorzy zewnętrzni i Trybunał Obrachunkowy.

17„Często zadawane pytania dotyczące WWiI” – EIT (2010).

18W art. 6 ust. 2 zmienionego rozporządzenia ustanawiającego EIT stwierdza się, że „WWiI dysponują znaczną ogólną niezależnością w zakresie definiowania swojej organizacji wewnętrznej i składu, a także dokładnego harmonogramu i metod działania. W szczególności WWiI […] tworzą strategie w celu zapewnienia równowagi finansowej.”

19Art. 7b zmienionego rozporządzenia ustanawiającego EIT stanowi: „[…] okres funkcjonowania WWiI zazwyczaj wynosi od siedmiu do piętnastu lat”.

20EIT wyraźnie zakomunikował to WWiI w 2015 r.

21Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 294/2008 z dnia 11 marca 2008 r. ustanawiające Europejski Instytut Innowacji i Technologii (Dz.U. L 97 z 9.4.2008, s. 1).

22O udzieleniu rocznej dotacji decyduje częściowo procedura konkurencyjna między WWiI. W ten sposób przydzielono 40% całego wkładu EIT na rzecz WWiI w 2015 r. Udział ten powinien rosnąć z biegiem lat.

23Opinia nr 4/2015 dotycząca wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1291/2013 i (UE) nr 1316/2013 (http://eca.europa.eu).

24Decyzja nr 1312/2013.

25Pkt 6.31 Monitorowanie postępu i wyników – Ocena zewnętrzna Europejskiego Instytutu Innowacji i Technologii – umowa ramowa dotycząca oceny i usług pokrewnych (EAC 03/06), maj 2011 r.

26COM(2006) 77 final z dnia 22 lutego 2006 r. „Wdrażanie odnowionego partnerstwa na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia – Utworzenie wzorcowego ośrodka wiedzy: Europejskiego Instytutu Technologii”.

27„Komisja przedstawia szczegółowe plany utworzenia Europejskiego Instytutu Technologii”, komunikat prasowy Komisji Europejskiej (IP/06/751), 8 czerwca 2006 r.

28Środowisko biznesowe ma także niefinansowe podstawy do tego, by uczestniczyć w WWiI, takie jak możliwość kontaktu z utalentowanymi studentami kończącymi programy edukacyjne opatrzone znakiem EIT.

29Dane dotyczące MŚP są dostępne tylko w odniesieniu do jednej WWiI.

30Roczne sprawozdanie z działalności DG ds. Edukacji i Kultury za 2013 r.

31Trzy tematy związane z pierwszymi trzema WWiI uruchomionymi przez EIT.

32Sprawozdanie specjalne nr 2/2013 „Czy Komisja zapewniła wydajną realizację siódmego programu ramowego w zakresie badań?” (http://eca.europa.eu).

33Wynagrodzenie pracowników instytucji, agencji i innych organów UE mnożone jest przez współczynnik korygujący uzależniony od kosztu życia w miejscu zatrudnienia. Dla Węgier na lata 2014–2015 współczynnik ten ustalono na poziomie 71,4%, co oznacza, że pracownicy EIT zarabiają prawie 30% mniej niż ich koledzy zatrudnieni w Brukseli.

34UE-12 oznacza 12 krajów, które dołączyły do UE w latach 2004–2007.

35Zdefiniowani jako partnerzy WWiI, którzy zgłosili koszty działań WWiI w latach 2010–2014.

36Europejska wartość dodana to dodatkowa wartość, którą EIT oferuje UE lub jej państwom członkowskim. Ma ona charakter dodatkowy i wymiar europejski, ponieważ nie mogłyby jej zapewnić państwa członkowskie działające pojedynczo.

37Decyzja 4/2015 Rady Zarządzającej EIT „Zasady stabilności finansowej WWiI”.

Wnioski i zalecenia

104

Trybunał stwierdza, że pomimo zasadności ustanowienia EIT, złożone ramy jego działania oraz brak przywództwa ograniczyły jego ogólną skuteczność. Nie jest jeszcze znane oddziaływanie działań podejmowanych przez Komisję i EIT w 2015 r. (zob. pkt 96–103). Poniższe wnioski i zalecenia są nadal aktualne i wymagają podjęcia działań następczych.

Przesłanki powołania EIT

105

Podstawą do ustanowienia EIT w 2008 r. był ambitny i przełomowy pomysł – promowanie innowacji poprzez integrację trzech wierzchołków trójkąta wiedzy. Powody utworzenia takiego instrumentu były istotne: słabe powiązania między sferami edukacji, nauki i biznesu, brak kultury przedsiębiorczości oraz ograniczone powodzenie komercjalizacji rezultatów europejskich badań naukowych (zob. pkt 19–23). EIT to pierwsza inicjatywa UE obejmująca cały cykl innowacji na poziomie UE, od laboratorium do rynku, w którą zaangażowało się ponad 500 partnerów z różnych dyscyplin, od środowisk akademickich po badaczy i przedsiębiorstwa. Umożliwia ona osiągnięcie masy krytycznej niezbędnej do stawienia czoła poważnym wyzwaniom społecznym (zob. pkt 89 i 90).

Koncepcja

106

O ile niektóre wyjątkowe aspekty EIT zaplanowano w sposób udany (zob. pkt 65–68), o tyle niektóre kluczowe koncepcje i elementy strategiczne od samego początku nie były dobrze przemyślane (zob. pkt 24–64). Ponieważ w kalkulacji kwoty do wypłacenia uwzględnia się działania niefinansowane przez EIT, model finansowania jest nadmiernie złożony. Nie wykazano jeszcze „silnego efektu dźwigni finansowej”, o którego istnieniu zapewnia EIT.

Zalecenie 1 – Komisja powinna przedłożyć Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosek dotyczący zmiany podstawy prawnej działania EIT w celu modyfikacji modelu finansowania z EIT.

Działania WWiI niefinansowane przez EIT nie powinny być włączane do podstawy obliczeń przy ustalaniu wkładu finansowego EIT na rzecz WWiI, jak miało to miejsce w przypadku pierwotnego aktu z 2008 r. stanowiącego podstawę prawną ustanowienia EIT. Zniesienie warunku finansowania 25% kosztów znacznie zmniejszyłoby obciążenie partnerów WWiI pod względem sprawozdawczości operacyjnej i finansowej. Efekt dźwigni finansowej powinien zostać zmierzony w celu wykazania sukcesu EIT pod względem pozyskiwania dodatkowych funduszy na cele innowacji.

Docelowy termin wdrożenia – możliwie najwcześniejszy po dokonaniu oceny za 2017 r.

107

Stwierdzono niedociągnięcia w konstrukcji podstawowych procesów operacyjnych. Tryby przyznawania wsparcia finansowego z EIT nie są dobrze dostosowane do potrzeb partnerów WWiI – jednoroczny charakter dotacji i systematycznie opóźnione podpisywanie umów utrudniają sprawną realizację działań innowacyjnych, których promowanie jest celem EIT (zob. pkt 41–50). Cykl płatności dotacji z EIT stanowi istotne ograniczenie dla słabszych finansowo partnerów, takich jak MŚP, którzy nie mają zdolności finansowej umożliwiającej wstępne sfinansowanie wydatków (zob. pkt 59).

Zalecenie 2 – Umowa o udzielenie dotacji z EIT a) powinna obejmować okres dłuższy niż rok kalendarzowy i b) być podpisywana przed rozpoczęciem działań.

Dłuższa perspektywa czasowa nie tylko zapewniłaby większą pewność prawną i finansową partnerom WWiI, lecz także umożliwiłaby dalszą konsolidację działań innowacyjnych zgodnie z wieloletnią strategią przyjętą przez WWiI. Spowodowałaby także zmniejszenie obciążenia administracyjnego, ograniczając coroczną sprawozdawczość partnerów WWiI, oraz ułatwiłaby ocenę wyników WWiI w dłuższym okresie. Podpisanie umowy o udzielenie dotacji w odpowiednim terminie pozwoliłoby na zachowanie ciągłości prawnej i finansowej działań innowacyjnych WWiI, co zapobiegłoby zbędnym przerwom.

Docelowy termin wdrożenia – umowa o udzielenie dotacji na okres zaczynający się w dniu 1 stycznia 2017 r.

Wdrożenie i oddziaływanie

108

Siedem lat po rozpoczęciu działalności EIT nadal nie jest w pełni operacyjnie niezależny od Komisji Europejskiej. Wbrew temu, co planowano, nie jest instytutem nastawionym na wywieranie oddziaływania społecznego i środowiskowego (zob. pkt 70 i 71). W związku z końcową płatnością dotacji nie bierze się pod uwagę w należytym stopniu wyników WWiI (zob. pkt 72). EIT to instrument wyjątkowy wśród inicjatyw UE, lecz zbyt ściśle bazujący na ramach badań naukowych i innowacji w UE (zob. pkt 74). Dysponuje zbyt małymi zasobami i jest nieodpowiednio zarządzany (zob. pkt 80–84).

Zalecenie 3 – EIT powinien zmodyfikować swoje podejście, nakierowując je na oddziaływanie społeczne i środowiskowe. W tym celu powinien on dążyć do większej niezależności oraz wykorzystać elastyczność, jaką oferuje podstawa prawna funkcjonowania programu „Horyzont 2020”. W szczególności powinien przyjąć szczegółowe zasady dostosowane do potrzeb partnerów WWiI. EIT powinien rozwiązać swoje problemy kadrowe, tak aby móc stale monitorować efektywność WWiI.

EIT powinien pilnie uzyskać niezależność finansową, gdyż pierwotnie przewidzianym przez Komisję Europejską terminem jej uzyskania był 2010 r. Przyznanie EIT większej niezależności może tylko wzmocnić jego zdolności przywódcze, co jest wstępnym warunkiem powodzenia tego programu publicznego. Ponadto EIT powinien w większym stopniu realizować swoją misję i stać się instytutem zorientowanym na oddziaływanie społeczne i środowiskowe poprzez ukierunkowanie własnych przepisów. Zasadnicze znaczenie mają obsadzenie wolnych stanowisk i stabilność kadry kierowniczej wyższego szczebla.

Docelowy termin wdrożenia – 2016 r.

109

EIT przyczynił się do integracji trójkąta wiedzy i promował kulturę przedsiębiorczości. Trudno jest jednak ocenić efektywność EIT od początku jego działalności w 2010 r. Brakuje solidnych i odpowiednich procesów sprawozdawczości i monitorowania, a przypadki widocznego oddziaływania są nieliczne (zob. pkt 51–53). WWiI odczuwają brak przejrzystości w wyborze działań, które mają być finansowane przez EIT (zob. pkt 87 i 88).

Zalecenie 4 – EIT powinien opracować analizę oddziaływania. Powinien także usprawnić swoje procesy monitorowania i sprawozdawczości.

Trybunał z zadowoleniem przyjmuje podjętą przez EIT decyzję o weryfikacji wskaźników w 2015 r. poprzez wdrożenie nowego systemu zarządzania kluczowymi wskaźnikami efektywności. Powinien on mieć na celu pomiar oddziaływania każdej WWiI, gdyż obecne procesy nie umożliwiają szczegółowej analizy tego, co osiągnięto dzięki działaniom finansowanym przez EIT. W szczególności nie wykazano dotąd oddziaływania działań innowacyjnych. Ponadto z myślą o usprawnieniu procesu monitorowania i udoskonaleniu analiz finansowych (zwłaszcza w odniesieniu do MŚP i kosztów zarządzania WWiI) EIT powinien rozważyć ujednolicenie procesów sprawozdawczości finansowej we wszystkich WWiI.

Docelowy termin wdrożenia – 2016 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Milan Martin CVIKL, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 3 lutego 2016 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Regionalne centra kolokacji w Europie

Źródło: na podstawie materiałów Eurostatu.

Załącznik II

Cele EIT

Ogólnym celem EIT jest „przyczynienie się do zrównoważonego wzrostu gospodarczego w Europie i zwiększenia konkurencyjności poprzez wzmocnienie potencjału innowacyjnego państw członkowskich i Unii w celu podjęcia głównych wyzwań, przed jakimi stoi europejskie społeczeństwo. EIT realizuje ten cel, wspierając synergię, współpracę i integrację obszarów szkolnictwa wyższego oraz innowacji i badań naukowych na najwyższym poziomie, w tym poprzez wspieranie przedsiębiorczości”¹.

Ten cel ogólny dostosowano do podstawy prawnej programu „Horyzont 2020”, ustanawiając cztery cele szczegółowe na lata 2014–2020²:

οtworzenie powiązań poprzez integrację edukacji i przedsiębiorczości z badaniami naukowymi i innowacjami,

οprzyjęcie logiki biznesowej i podejścia zorientowanego na rezultaty,

οprzezwyciężanie rozdrobnienia za pomocą długoterminowych, zintegrowanych partnerstw,

οwspieranie głównego atutu innowacyjnego Europy – wysoce utalentowanych osób.

Przegląd celów EIT przedstawiono na rysunku poniżej.

Przegląd celów EIT

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Pozostałe uzupełniające cele EIT to:

οpropagowanie znaku EIT w celu przyciągania i zatrzymywania najlepszych innowatorów z trójkąta wiedzy,

οstabilność WWiI,

οpromowanie zaangażowania MŚP.

EIT dąży zatem to połączenia najwybitniejszych umysłów i koncepcji pochodzących z uniwersytetów, ośrodków badawczych i prywatnych przedsiębiorstw w celu osiągnięcia masy krytycznej, aby „wzmacniać zdolności innowacyjne Unii i jej państw członkowskich oraz zwiększać ich umiejętność przekładania wyników badań naukowych na wartościowe produkty i usługi”³. EIT powinien być w stanie wykazać właśnie to „zwiększanie”.

1Art. 3 rozporządzenia (UE) nr 1292/2013.

2„Horyzont 2020” – program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji.

3Zgodnie z art. 1 ust. 1 decyzji 1312/2013/UE.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

IV

EIT przyjął szereg środków mających na celu zaradzenie niedociągnięciom w zakresie skuteczności. EIT odniósł się do kwestii złożoności w ramach operacyjnych za pośrednictwem grupy zadaniowej ds. uproszczenia, strategii monitorowania EIT oraz zasad dobrego rządzenia i stabilności finansowej. Ponadto EIT wzmocnił swoje struktury w zakresie przywództwa, zarządzania i sprawowania rządów.

VI a)

Działania uzupełniające WWiI mają zasadnicze znaczenie dla łączenia wysiłków sektora prywatnego i publicznego w zakresie innowacji. Stanowią one również miarę budowania zdolności innowacyjnych poza istniejącymi strukturami i zdolnościami.

Komisja i EIT przyznają, że sprawozdawczość w zakresie działań uzupełniających WWiI i ich monitorowanie wymagają dalszej refleksji i udoskonalenia. Aby usprawnić sposób wykorzystywania działań uzupełniających WWiI jako elementu modelu finansowania EIT, EIT dokonał w 2015 r. przeglądu w celu zagwarantowania, że kwoty zatwierdzone w latach 2010–2014 są proporcjonalne i należycie powiązane z działaniami WWiI wnoszącymi wartość dodaną oraz że przestrzegano zasady finansowania maksymalnie 25% całkowitych wydatków WWiI. Ponadto w 2015 r. przedstawiono dodatkowe wytyczne w celu wzmocnienia związku między działaniami WWiI wnoszącymi wartość dodaną a działaniami uzupełniającymi WWiI.

Działania WWiI wnoszące wartość dodaną są działaniami finansowanymi z EIT, przeprowadzanymi przez organizacje partnerskie lub w stosownych przypadkach przez podmioty prawne WWiI, przyczyniającymi się do integracji trójkąta wiedzy łączącego szkolnictwo wyższe, badania naukowe i innowacje, w tym działaniami związanymi z ustanowieniem, administracją i koordynacją WWiI, i przyczyniającymi się do realizacji ogólnych celów EIT.

VI b)

Długoterminowe relacje między WWiI a EIT są regulowane umową ramową o partnerstwie i rozwijane umownie za pośrednictwem umów o udzielenie dotacji, które w znacznej mierze opierają się na wzorze stosowanym w ramach programu „Horyzont 2020”. Aby umożliwić planowanie i ocenę strategii i działań WWiI w perspektywie długoterminowej, do umowy ramowej o partnerstwie załączono strategiczny program WWiI. W dokumencie przedstawiono strategię WWiI, jej cele, oczekiwane oddziaływanie oraz działania objęte partnerstwem ramowym wraz z wieloletnim modelem biznesowym i planem finansowym na rzecz osiągnięcia celów rynkowych oraz strategicznych celów pośrednich. EIT przyznaje specjalne dotacje roczne w ramach umów ramowych o partnerstwie. Fakt, iż dotacje są przyznawane corocznie, odzwierciedla konieczność szybkiego dostosowywania się do zmieniającego się otoczenia, w którym tworzone są innowacje.

Ponadto skuteczność i wyniki wielu działań EIT, dzięki którym pozyskano przedsiębiorczych studentów oraz stworzono przedsiębiorstwa typu start-up i pomysły biznesowe, które są rozwijane, pokazują, że model EIT jest odpowiedni do realizowania działań innowacyjnych. Grupa zadaniowa ds. uproszczenia pracuje nad dalszą poprawą skuteczności w zakresie wdrażania i przyjęła już szereg konkretnych środków wraz z planem realizacji dalszych uproszczeń.

VI c)

Osiągnięcie stabilności finansowej stanowi jeden z najtrudniejszych aspektów misji EIT. Od momentu przyjęcia przez EIT w marcu 2015 r. zasad stabilności finansowej poczyniono postępy w zwiększaniu stabilności finansowej. Obie WWiI ustanowione w 2014 r. dysponują znacznymi środkami własnymi: jedna z nich jest w stanie w pełni finansować wszystkie koszty administracyjne i ogólne podmiotu prawnego WWiI w pierwszym roku jego funkcjonowania. Zob. odpowiedź do pkt 38.

Poziom zainteresowania modelem innowacji EIT-WWiI wśród przedsiębiorstw jest wysoki, czego dowodzi fakt, że przedsiębiorstwa stanowią 56% całkowitej liczby partnerów WWiI. Tworzy to ogromny potencjał w zakresie zwiększenia poziomu zaangażowania przedsiębiorstw w WWiI, jak opisano szczegółowo w odpowiedziach do pkt 56–58.

Zgodnie z rozporządzeniem ustanawiającym EIT instytut ten powinien działać na zasadzie niezależnych, opartych na kryterium doskonałości partnerstw instytucji szkolnictwa wyższego, instytucji badawczych, przedsiębiorstw i innych zainteresowanych stron. Stosowanie zasady doskonałości wiąże się z pewnym poziomem koncentracji w państwach o wysokich zdolnościach innowacyjnych. EIT podjął jednak poważne inicjatywy w celu objęcia wsparciem EIT znacznej liczby państw beneficjentów za pomocą regionalnego systemu innowacji EIT (RSI EIT). Wydane przez EIT w 2015 r. nowe wytyczne dotyczące RSI EIT są wdrażane w planach operacyjnych WWiI na 2016 r., zapewniając coraz szersze uczestnictwo. Ponadto wzrost w ostatnich miesiącach liczby partnerów WWiI do ponad 800 oraz otwarcie przez nowe WWiI nowych centrów kolokacji w całej Europie pokazuje, że finansowanie nie koncentruje się już na kilku państwach lub partnerach.

VI d)

EIT przeprowadza kompleksowe oceny efektywności WWiI. EIT co roku analizuje wdrażanie planów operacyjnych WWiI za pośrednictwem zarówno ilościowych wskaźników efektywności, jak i przeglądów jakościowych przeprowadzanych przez ekspertów zewnętrznych i pracowników EIT. W szerszym ujęciu EIT przeprowadza również monitorowanie działań WWiI na miejscu i dokonuje tematycznych przeglądów tych działań. Wszystkie te narzędzia zapewniają bardzo miarodajny obraz efektywności WWiI.

W dniu 3 grudnia 2015 r. Rada Zarządzająca EIT przyjęła kompleksową strategię monitorowania służącą do pomiaru rezultatów i oddziaływania.

VII

Z założenia EIT łączy rolę instytutu dążącego do oddziaływania społecznego i środowiskowego oraz odpowiedzialnego organu zapewniającego środki wspólnotowe. EIT nie może zapewniać środków bez gwarancji, tak samo jak nie może udzielać finansowania w przypadku niezadowalających wyników. EIT stale usprawnia weryfikację efektywności WWiI. Ostatnio w wyniku przeprowadzonej przez EIT oceny efektywności WWiI instytut odrzucił koszty działalności jednej WWiI w wysokości ponad 1,5 mln euro. EIT stale wzmacnia swoją ocenę oddziaływania: ostatni wiosenny przegląd między Radą Zarządzającą EIT a WWiI był ukierunkowany na oddziaływanie; celem przeglądu kluczowych wskaźników efektywności działania jest zwiększenie oddziaływania; przyjęcie zasad stabilności finansowej oraz prowadzone obecnie studium wykonalności na potrzeby funduszu oddziaływania świadczą o stałym ukierunkowaniu EIT na oddziaływanie i efektywność WWiI (zob. również odpowiedzi do pkt 71–73).

VIII

Komisja i EIT mają pewność, że działania rozpoczęte w 2015 r., w tym działania, o których mowa w pkt 97–105, odnoszą się do najważniejszych problemów wskazanych przez Trybunał.

IX 1)

Komisja i EIT przyjmują to zalecenie.

IX 2) a)

Komisja i EIT częściowo przyjmują to zalecenie oraz zbadają, w jakim zakresie możliwe jest dalsze rozszerzenie charakteru wieloletniego.

IX 2) b)

Komisja i EIT przyjmują to zalecenie.

IX 3)

EIT i Komisja przyjmują to zalecenie.

IX 4)

Komisja i EIT przyjmują to zalecenie. EIT nadal będzie zwiększać ukierunkowanie na oddziaływanie, co już zapoczątkowano w 2015 r.

Wstęp

Ramka 2 – Definicja innowacji

EIT, od momentu ustanowienia w 2008 r. (rozporządzenie (WE) nr 294/2008), funkcjonuje w ramach definicji innowacji obejmującej tworzenie nowych rynków i wartości dla społeczeństwa. OECD zaktualizowała definicję stosowaną w niniejszym dokumencie w celu odzwierciedlenia tej szerszej koncepcji innowacji w swoich strategiach innowacji z lat 2010 i 2015¹.

Misja EIT, a w związku z tym również jego cele, opierają się na definicji innowacji obejmującej cele społeczne.

Uwagi

25

Powierzenie zasadniczej odpowiedzialności za EIT DG ds. Edukacji i Kultury (która także w pełni uczestniczy w programie „Horyzont 2020” za pośrednictwem działań „Maria Skłodowska-Curie”) stanowiło w istocie sposób na zapewnienie, aby sektor szkolnictwa wyższego był dobrze odzwierciedlony w ramach integracji trójkąta wiedzy, mającej podstawowe znaczenie dla EIT. Podstawowym mechanizmem służącym zapewnieniu powyższego jest Rada Zarządzająca EIT, w ramach której zawsze gwarantowano zrównoważone uczestnictwo różnych elementów trójkąta. Komisja (DG ds. Edukacji i Kultury) podejmuje niezbędne działania mające na celu zapewnienie odpowiedniej koordynacji między właściwymi służbami Komisji.

26

DG ds. Edukacji i Kultury zapewnia koordynację różnych służb Komisji, a koordynacja ta przyjmuje formę bezpośredniej interakcji między WWiI a EIT z udziałem właściwych służb Komisji. DG ds. Edukacji i Kultury opracowała różne formaty ułatwiania tego procesu od poziomu operacyjnego po poziom strategiczny. Każdego roku DG ds. Edukacji i Kultury organizuje jednodniową konferencję połączoną z warsztatami, na której przedstawiciele WWiI i EIT spotykają się z przedstawicielami służb Komisji z różnych DG. Nieformalne spotkania ad hoc – EIT ze służbami Komisji lub WWiI ze służbami Komisji – są również organizowane w miarę potrzeb w celu ułatwienia współpracy. DG ds. Edukacji i Kultury koordynuje również konsultacje pomiędzy służbami prowadzone przed przyjęciem trzyletniego programu prac, w którego tworzenie formalnie zaangażowane są wszystkie DG. Na potrzeby śródokresowej oceny EIT wszystkie zainteresowane służby Komisji uczestniczą w grupie sterującej złożonej z przedstawicieli różnych służb.

Ponadto EIT regularnie i bezpośrednio współpracuje ze służbami Komisji, w tym w szczególności z DG ds. Badań Naukowych i Innowacji oraz DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP. Przykładowo EIT pozostaje w bezpośrednim kontakcie ze służbami DG ds. Badań Naukowych i Innowacji w odniesieniu do kolejnego zaproszenia do składania wniosków w sprawie wyboru WWiI czy w odniesieniu do dostępu do narzędzi informatycznych programu „Horyzont 2020”. W ramach corocznego posiedzenia DG ds. Edukacji i Kultury wspiera dwustronne spotkania przedstawicieli EIT i służb Komisji celem koordynowania prowadzonych w danym roku prac nad konkretnymi inicjatywami.

W 2015 r. DG ds. Edukacji i Kultury, EIT i DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej nawiązały istotne kontakty w odniesieniu do wspólnych celów programu integracji regionalnej EIT i strategii inteligentnej specjalizacji.

27

Istnienie obu rodzajów działań ma zasadnicze znaczenie dla modelu innowacji EIT: odzwierciedla cel zakładający tworzenie innowacji (działania finansowane przez EIT) poza istniejącymi strukturami i zdolnościami (działania uzupełniające). Komisja i EIT uważają, że działania WWiI wnoszące wartość dodaną i działania uzupełniające WWiI tworzą spójny zbiór działań innowacyjnych.

29

Koncepcja działań uzupełniających WWiI początkowo nie była wystarczająco szczegółowo zdefiniowana, lecz w miarę upływu czasu została dopracowana (zob. również pkt 100 i 101).

Uznano kwestię słabego powiązania między działaniami finansowanymi przez EIT a działaniami uzupełniającymi, poruszoną przez Trybunał w tym punkcie, i w pierwszej połowie 2015 r. EIT wprowadził zmiany, które wzmocnią weryfikację tego powiązania na etapie tworzenia planów operacyjnych.

31

EIT w znacznym stopniu wzmocnił powiązanie między działaniami finansowanymi przez EIT a działaniami uzupełniającymi WWiI. W planie operacyjnym i umowach o udzielenie dotacji z 2015 r. po raz pierwszy wprowadzono zasadę proporcjonalności między tymi dwoma instrumentami. Od 2016 r. kontynuowane jest wzmacnianie tego powiązania: działania uzupełniające WWiI są obecnie objęte przeglądem EIT na etapie oceny rocznego planu operacyjnego WWiI. Wyniki tych zmian będą widoczne w 2016 r.

EIT uwzględnia ponadto rezultaty i wyniki poszczególnych działań uzupełniających. W przypadku dobrego rezultatu stosunkowo wysoki koszt działania uzupełniającego WWiI jest możliwy do zaakceptowania. Koszt działania uzupełniającego WWiI musi być proporcjonalny do kosztu działania finansowanego przez EIT lub do oczekiwanego oddziaływania; w związku z tym działanie uzupełniające WWiI o stosunkowo wysokiej wartości można również zaakceptować, jeżeli działanie to w znacznym stopniu przyczynia się do realizacji misji WWiI.

32

EIT wzmacnia weryfikację powiązań między działaniami finansowanymi przez EIT i działaniami uzupełniającymi WWiI na etapie programowania, tj. przy dokonywaniu oceny planów operacyjnych, począwszy od cyklu planów operacyjnych na 2016 r. W rezultacie WWiI nie będą mogły już zastępować planowanych działań uzupełniających WWiI na etapie przedstawiania sprawozdań bez zgody EIT i nie będzie już niepewności co do tego, czy koszty działań uzupełniających WWiI zostaną zatwierdzone na etapie przedstawiania sprawozdań.

Ramka 3 – Przykład działania uzupełniającego WWiI mającego mniej niż „jasne powiązanie” z działaniem finansowanym przez EIT

Działania uzupełniające przyczyniają się do osiągania celów WWiI na dwa sposoby. Mogą one opierać się na działaniach finansowanych przez EIT albo tworzyć podstawę dla EIT do finansowania dalszych innowacji. Wykorzystywanie działań uzupełniających WWiI wyłącznie w charakterze środka finansowania oznacza przyjęcie zbyt wąskiego podejścia do innowacji.

Ponadto EIT doprecyzował swoje wytyczne dotyczące działań uzupełniających WWiI przeznaczone dla WWiI w ramach wytycznych dotyczących rocznego planu operacyjnego.

33

Innowacje nie występują w odosobnieniu i wymagają działań uzupełniających i ekosystemów, w których można osadzić działania finansowane przez EIT.

Komisja i EIT zgadzają się jednak, że definicja działań uzupełniających i sposób dokładniejszego pomiaru dźwigni wynikającej z finansowania EIT wymagają dalszego doprecyzowania. Dlatego też Komisja i EIT z zadowoleniem przyjmują sugestie Trybunału. EIT podjął już zatem działania w tym kierunku.

35

Logicznie rzecz biorąc, działania uzupełniające WWiI, które zapewniają bazę wiedzy na potrzeby nowych działań wnoszących wartość dodaną, zawsze będą miały charakter „wsteczny” w tym sensie, że przedmiotowe działania uzupełniające WWiI zostają zakończone przed rozpoczęciem działań finansowanych przez EIT.

Niektóre działania uzupełniające WWiI nie będą z definicji miały charakteru dodatkowego. Przeciwnie – będą stanowiły podstawę działań finansowanych przez EIT. Takie działania finansowane przez EIT mogą prowadzić do większej dźwigni finansowej na późniejszym etapie procesu, ponieważ dzięki nim powstają produkty, procesy lub usługi przynoszące zyski. Gdyby pierwotne działanie uzupełniające WWiI nie zostało wdrożone, wówczas nie byłoby również możliwe uzyskanie wyników z opartego na nim działania finansowanego przez EIT. Z tego powodu zgłaszane wstecznie działania uzupełniające WWiI są potrzebne w modelu innowacji EIT.

Jednocześnie Komisja i EIT przyjmują, że takie działania uzupełniające WWiI nie mogą być bezpośrednio brane pod uwagę przy obliczaniu efektu dźwigni finansowej działań finansowanych przez EIT.

Jak wyjaśniono powyżej, działania uzupełniające mają zasadnicze znaczenie dla skutecznego funkcjonowania systemów innowacji i są zgodne z perspektywą wieloletnią.

Ramka 4 – Efekt dźwigni finansowej nie może wynikać z działań zgłoszonych wstecznie

Działania uzupełniające są konieczne w celu zapewnienia podstawy działań finansowanych przez EIT lub ich uzupełnienia. Nie wszystkie działania uzupełniające mogą być uznawane za zapewniające dźwignię finansową i konieczne jest doprecyzowanie definicji w celu pomiaru efektu dźwigni.

37

Wkłady niepieniężne jako działania uzupełniające lub wkłady pieniężne na rzecz działań uzupełniających mają zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania systemów innowacji.

Ramka 5 – Przykład działań uzupełniających WWiI niemających charakteru dodatkowego

Przyjęcie nowych studentów zawsze wiąże się z wyższymi kosztami związanymi z czasem nauczycieli poświęconym na prowadzenie zajęć, wyposażeniem laboratoryjnym (w szczególności w przypadku kursów obejmujących rozbudowaną część praktyczną), zarządzaniem praktykami w przedsiębiorstwach (które wymagają indywidualnego podejścia) oraz korzystaniem z usług oferowanych przez uczelnie. Dlatego koszty związane ze studentami niefinansowane przez EIT mogą być uzasadnione jako zróżnicowane koszty działania uzupełniającego WWiI na potrzeby kursu finansowanego przez EIT.

38

Stabilność finansowa nie powinna być rozumiana jako całkowite zaprzestanie finansowania WWiI przez EIT – finansowanie EIT zostanie raczej zmniejszone do „określonego wcześniej poziomu minimalnego”, jak wskazano w publikacji „Principles of KICs’ financial sustainability” (Zasady dotyczące stabilności finansowej WWiI) przyjętej przez Radę Zarządzającą EIT w dniu 5 marca 2015 r.

W dalszym ciągu należy jeszcze wykazać, że 15 lat nie wystarczy, aby opracować i skutecznie wdrożyć strategię na rzecz stabilności finansowej.

Fundację EIT ustanowiono, aby funkcjonowała na innym poziomie oraz aby miała inny cel niż WWiI. WWiI pozyskują i zabezpieczają środki finansowe, mając na uwadze możliwy zwrot z inwestycji, i mogą generować zysk z własnych działań, co nigdy nie miało miejsca w przypadku Fundacji EIT.

39

Chociaż przyjmuje się, że osiągnięcie stabilności finansowej będzie wyzwaniem, jest zbyt wcześnie na dokonanie ostatecznej oceny. OECD podkreśla w swojej strategii innowacji z 2015 r., że przy dokonywaniu pomiaru zwrotów z inwestycji w innowacje należy przyjąć perspektywę długoterminową. W rezultacie dane z pierwszych pięciu lat działalności WWiI są niewystarczające, aby wyciągnąć wnioski na temat stabilności finansowej w perspektywie długoterminowej.

EIT zwiększa swoje wysiłki w tym obszarze. Zgodnie z Zasadami dotyczącymi stabilności finansowej WWiI EIT obecnie opracowuje wzór na potrzeby składania sprawozdań dotyczących stabilności finansowej WWiI, który zostanie przedstawiony w wytycznych dotyczących sprawozdawczości w celu zapewnienia prawidłowego zgłaszania dochodów przez WWiI. Plany operacyjne na 2016 r. oraz ich oceny przeprowadzone przez ekspertów EIT wskazują już na znaczne postępy. Wszystkie WWiI uczyniły tę kwestię jednym z swoich celów priorytetowych, a działania są poddawane odpowiedniemu przeglądowi w celu uzyskania zwrotu z dochodów z działań. Przykładowo jedna z nowych WWiI w pełni finansuje swoje koszty administracyjne i ogólne z własnych środków finansowych, co stanowi dobry punkt wyjścia do osiągnięcia stabilności finansowej.

Postępy poczynione przez WWiI w kierunku osiągnięcia stabilności finansowej zostaną ocenione w 2016 r. po otrzymaniu pierwszych sprawozdań. Zgodnie z zasadami dotyczącymi stabilności finansowej EIT dokona bardziej szczegółowego przeglądu WWiI pod kątem poczynionych postępów po 7 latach. EIT ustanowił również grupę roboczą, zatrudnił eksperta i rozpoczął szereg inicjatyw w celu wsparcia WWiI w ich dążeniu do osiągnięcia stabilności finansowej.

Mając na względzie wszystkie wymienione powody, zbyt wcześnie jest na dokonanie oceny stabilności finansowej WWiI za okres 10 lat.

42

Zmiana planów operacyjnych podczas wdrażania stanowi stały proces, który zapewnia wysoki stopień elastyczności w zakresie uwzględniania projektów innowacyjnych nawet w ostatnich miesiącach trwania umów o udzielenie dotacji. WWiI powszechnie korzystały z tej możliwości w latach 2010–2014. W 2014 r. EIT zatwierdził pięć zmian, które obejmowały nowe działania WWiI.

Ponadto wytyczne dotyczące sporządzania planów operacyjnych WWiI z 2014 r. umożliwiły WWiI uwzględnianie w planie operacyjnym nie w pełni sprecyzowanych działań WWiI wnoszących wartość dodaną do wysokości 15% budżetu. Podejście to jest analogicznie stosowane w 2015 r., tj. plany operacyjne zawierają opis procesu wyboru nowych działań, a dokładne określenie działań jest podawane wówczas, gdy są dostępne szczegółowe dane.

Ponadto WWiI mają możliwość przenoszenia do 100% swojego budżetu między działaniami w ramach tej samej pozycji budżetu oraz do 20% między pozycjami budżetu bez wcześniejszej zgody EIT. Zapis ten jest znacznie bardziej elastyczny i korzystny niż zapis w jakimkolwiek innym programie UE oraz stanowi kolejny dowód na to, że poszczególne mechanizmy opracowano z myślą o wspieraniu zmian w szybko reagującym otoczeniu, co stanowi odpowiedź na zapotrzebowanie na projekty innowacyjne.

43

Roczny budżet EIT zależy od kwoty przeznaczonej na ten cel w rocznym budżecie UE w wyniku głosowania, które zazwyczaj odbywa się w grudniu roku N−1. Zobowiązania budżetowe EIT nie mogą być wyższe niż środki zatwierdzone w budżecie UE. Z tego powodu EIT podpisuje z WWiI roczne umowy o udzielenie dotacji. Dodatkowe środki mające na celu uwzględnienie wieloletniego wymiaru niektórych działań są obecnie jednak analizowane, w szczególności za pośrednictwem grupy zadaniowej ds. uproszczenia.

44

Podejście EIT polegające na przydziale finansowania na zasadach konkurencji opiera się na budżetowaniu zadaniowym, które nieodłącznie wiąże się z niepewnością i wynagradza doskonałość i oddziaływanie. Zapewnianie długoterminowej pewności w odniesieniu do finansowania może niekorzystanie wpływać na podejście ukierunkowane na rezultaty i oddziaływanie.

Ponadto, jak wskazano w odpowiedziach do pkt 41 i 44, WWiI mają do dyspozycji szereg instrumentów, dzięki którym mogą się zabezpieczyć na wypadek krótkoterminowych wahań finansowania. Zalicza się do nich ogólne instrumenty rynku finansowego oraz elastyczność w opracowywaniu planów operacyjnych.

Ramka 6 – Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)² i jego oddziaływanie na budżet EIT – Akapit drugi

Chociaż finansowanie na rzecz WWiI w 2016 r. zostało faktycznie ograniczone, jest ono mimo to wystarczające, aby trzy dojrzałe WWiI mogły utrzymać rozbudowane plany operacyjne oraz aby dwie nowo utworzone WWiI mogły podążać ścieżką dynamicznego wzrostu. W 2016 r. na rzecz trzech dojrzałych WWiI przeznaczono kwotę ponad 233 mln euro, natomiast na rzecz dwóch nowych WWiI przeznaczono 41 mln euro.

45

Przedstawione argumenty dotyczące niewłaściwego charakteru rocznych umów o udzielenie dotacji należy rozpatrywać w świetle inicjatyw EIT na rzecz połączenia perspektywy rocznej z perspektywą wieloletnią. Należy zauważyć, że perspektywa wieloletnia jest brana pod uwagę w ramach rocznego przydziału finansowania na zasadach konkurencji. Ponadto poza finansowaniem na zasadach konkurencji w rocznym przydziale finansowania na rzecz WWiI istnieje element finansowania w formie wsparcia. Finansowanie w formie wsparcia jest równomiernie rozdzielane między WWiI i zapewnia wysoki poziom bezpieczeństwa finansowania. Ponadto należy zauważyć, że umowa ramowa o partnerstwie zapewnia podstawę prawną i „zobowiązanie” ze strony EIT do wspierania WWiI w perspektywie długoterminowej. Zgodnie z powyższym roczny cykl przyznawania dotacji nieodłącznie wiąże się z elastycznością w zakresie wstrzymywania i wprowadzania projektów innowacyjnych w trakcie roku, co oznacza, że cykl roczny nie stoi na przeszkodzie stosowaniu elastyczności w odniesieniu do poszczególnych działań, lecz zapewnia ogólne ramy planowania.

46

Edukacja stanowi jeden z najważniejszych filarów działalności EIT. EIT dokłada wszelkich starań, aby jego programy edukacyjne były odpowiednio finansowane. Zapewnianie każdej WWiI gwarantowanego finansowania w formie wsparcia obejmującego znaczną część budżetu zmniejsza niepewność związaną z wieloletnimi działaniami priorytetowymi, takimi jak programy edukacyjne.

47

Zapewnianie finansowania w formie wsparcia zmniejsza ryzyko braku ciągłości w odniesieniu do znacznej części programu.

Zob. odpowiedź Komisji i EIT do pkt 41 i 44.

48

Istotny element modelu finansowania EIT związany z finansowaniem w formie wsparcia zapewnia pewien poziom bezpieczeństwa planowania długoterminowego.

Zob. odpowiedź Komisji i EIT do pkt 41 i 44.

49

Ze względu na roczny charakter budżetu EIT oraz fakt, iż budżet UE jest zazwyczaj przyjmowany w drugiej połowie grudnia, umów o udzielenie dotacji na dany rok nie można podpisywać przed dniem 1 stycznia danego roku. Trybunał Obrachunkowy po raz pierwszy poruszył tę kwestię w specjalnym sprawozdaniu rocznym za rok budżetowy 2011, a EIT przedstawił swoje uwagi. EIT zobowiązał się do zmniejszenia luki między datą rozpoczęcia działania określoną w planach operacyjnych WWiI a datą podpisania umów o udzielenie dotacji. W wyniku tego zobowiązania umowy o udzielenie dotacji na 2013 i 2014 r. podpisano z trzema WWiI odpowiednio w lutym 2013 i 2014 r.

Rok 2015 był wyjątkowy, ponieważ WWiI zwróciły się z wnioskiem o opóźnienie stosowania nowej umowy ramowej o partnerstwie, aby dodatkowo wyjaśnić skutki konkretnych postanowień uzgodnionych między EIT, WWiI i Komisją Europejską w kontekście dostosowań do przepisów dotyczących programu „Horyzont 2020”. Ponadto, ze względu na konieczność przeprowadzenia konsultacji prawnych, zatwierdzanie ex ante przez Komisję nowych umów o udzielenie dotacji trwało dłużej niż zwykle. EIT spodziewa się terminowego podpisywania umów o udzielenie dotacji ponownie od 2016 r., gdy nowe umowy ramowe o partnerstwie zostaną już wdrożone, tj. późne podpisanie w 2015 r. było zdarzeniem jednorazowym.

50

Chociaż stanowiło to zwykłą praktykę do 2015 r., WWiI mogły – pod pewnymi warunkami, takimi jak wykorzystanie wcześniejszych płatności zaliczkowych, oraz z zastrzeżeniem pewnych obowiązków w zakresie przedstawiania sprawozdań śródokresowych – występować z wnioskiem o dodatkowe płatności zaliczkowe.

Mimo że EIT chciałby zapewniać płatności zaliczkowe w wysokości do 70% kwoty przyznanej dotacji, aby pomóc WWiI w zarządzaniu ich stanem środków finansowych, należy zauważyć, że poziom płatności zaliczkowych zależy od dostępności środków na płatności, co pozostaje poza kontrolą EIT. Przewiduje się, że płatności zaliczkowe dotyczące umowy o udzielenie dotacji na 2016 r. wyniosą około 60%.

WWiI jako wpływowe sieci innowacji zrzeszające silnych partnerów sektorowych i uniwersytety są w stanie rozwiązywać kwestie przepływów pieniężnych, np. za pośrednictwem kredytów zaciąganych w bankach, co pokazały już niektóre WWiI. Takie rozwiązanie pozwala im zwiększać poziomy płatności zaliczkowych na rzecz partnerów lub beneficjentów (np. studentów lub przedsiębiorstw typu start-up) w przypadkach, w których w przeciwnym razie przepływ pieniężny stanowi problem.

51

W dniu 3 grudnia 2015 r. Rada Zarządzająca EIT przyjęła strategię monitorowania EIT służącą do pomiaru danych w odniesieniu do programu „Horyzont 2020”, w odniesieniu do oddziaływania EIT za pośrednictwem jego działań własnych i działań WWiI oraz w odniesieniu do rezultatów WWiI. Ponadto EIT aktywnie uczestniczy w opracowywaniu rocznego sprawozdania monitorującego dotyczącego programu „Horyzont 2020” za 2014 r., w którym zostanie mu poświęcona jedna sekcja.

52

Podstawowe kluczowe wskaźniki efektywności działania były zmieniane w przeszłości w celu dostosowania ich koncepcji/znaczenia, tak aby zapewnić równe warunki działania pomiędzy różnymi WWiI oraz aby odpowiedzieć na zmieniający się charakter WWiI. Zmiany wprowadzono po konsultacjach z WWiI, aby uwzględnić między innymi różnice w sektorach i szerzej rozumianych środowiskach, w których działają WWiI.

Zmiany kluczowych wskaźników efektywności w czasie odnoszą się zatem w sposób bezpośredni do ustalenia przedstawionego w pkt 52.

53

EIT przeprowadza kompleksowe analizy w celu porównania WWiI na podstawie szeregu czynników, a nie tylko podstawowych kluczowych wskaźników efektywności działania. Proces wdrażania planów operacyjnych WWiI jest oceniany za pośrednictwem zarówno ilościowych wskaźników efektywności, jak i przeglądów jakościowych dokonywanych przez ekspertów zewnętrznych i pracowników EIT. W szerszym ujęciu EIT przeprowadza również monitorowanie działań WWiI na miejscu i dokonuje tematycznych przeglądów tych działań. Wszystkie te narzędzia zapewniają bardzo miarodajny obraz różnic między WWiI.

54

EIT przyznaje, że wyniki i oddziaływanie można mierzyć jedynie za pomocą połączonych wskaźników jakościowych i ilościowych. Kwestię tę szczegółowo uwzględniono w strategii monitorowania EIT przyjętej przez Radę Zarządzającą EIT w grudniu 2015 r. oraz za pośrednictwem trwającego przeglądu kluczowych wskaźników efektywności działania, jak wskazano w pkt 102.

55

Kręgi biznesowe są silnie reprezentowane w organach zarządzających WWiI i odgrywają wiodącą rolę w kształtowaniu strategii WWiI. Poniżej przedstawiono niewyczerpujący wykaz przedstawicieli poszczególnych sektorów w radach zarządzających WWiI:

–EIT Digital: Deutsche Telekom AG, Philips, Nokia, British Telecom, Alcatel-Lucent, Ericsson,

–Climate-KIC: Bayer Technology Services GmbH, GDF Suez, South Pole Carbon, Velux A/S,

–KIC InnoEnergy: Total SA, Gas Natural Fenosa, Electricité de France, ABB AB, Areva SA.

56

Poziom finansowania w formie dotacji EIT nie jest wystarczającą miarą poziomu zaangażowania w WWiI. Na przykład finansowanie zapewniane na rzecz szkolnictwa wyższego jest ukierunkowane na wsparcie programów nauczania w większym stopniu związanych z przedsiębiorczością oraz bardziej przedsiębiorczych studentów kończących uniwersytety, co stanowi bezpośrednią korzyść dla przedsiębiorstw. Pomiar poziomu zaangażowania powinien uwzględniać liczbę partnerów, ponieważ stanowi ona bezpośrednią miarę atrakcyjności WWiI, oraz charakter działań objętych wsparciem, a nie rodzaj instytucji, które je wdrażają.

57

Z założenia EIT i WWiI mają stanowić odpowiedź na ogólnounijny problem, jakim jest niski poziom współpracy między uniwersytetami a przedsiębiorstwami. Dlatego też kręgi biznesowe są silnie reprezentowane w organach zarządzających WWiI i odgrywają wiodącą rolę w kształtowaniu strategii WWiI. Należało się jednak spodziewać wystąpienia początkowych problemów związanych z osiągnięciem pożądanego poziomu współpracy między uniwersytetami a przedsiębiorstwami. Aby rozwiązać ten problem, EIT wprowadza zmiany do wytycznych dotyczących planów operacyjnych i przekazuje WWiI sugestie dotyczące strategii. WWiI również zmieniają swoje wewnętrzne zasady i procedury.

Postępy poczynione przez EIT i WWiI w tym obszarze pokazują, że model WWiI jest właściwy do celów rozwijania długoterminowej współpracy między uniwersytetami, ośrodkami badawczymi i przedsiębiorstwami i jesteśmy przekonani, że w przyszłości wyniki nadal będą się poprawiać.

58

Mimo że EIT nie ma celu dotyczącego części budżetu, która trafia do MŚP, realizuje określone ilościowo cele dotyczące tworzenia MŚP. MŚP typu start-up tworzone przez EIT stanowią jeden z kluczowych wskaźników efektywności działań EIT, a zatem mocno zachęca się do ich tworzenia. W odniesieniu do 2014 r. trzy WWiI z pierwszej grupy zgłosiły, że utworzono 90 nowych przedsiębiorstw typu start-up, z których wszystkie są MŚP zgodnie z definicją przedstawioną w zaleceniu Komisji (C(2003) 1422). Ponadto wiele innych istniejących małych przedsiębiorstw było objętych wsparciem za pośrednictwem dotacji w systemie kaskadowym lub poprzez świadczenie usług w inkubatorach WWiI.

59

EIT osiągnął wyjątkowe wyniki w promowaniu i wspieraniu uczestnictwa MŚP w działaniach innowacyjnych.

Wiele działań EIT jest ukierunkowanych w szczególności na MŚP. W ramach zachęty finansowej dla MŚP EIT był nawet objęty szczególnym odstępstwem od stosowania unijnego rozporządzenia finansowego w latach 2010–2013, dzięki któremu MŚP – jako partnerzy WWiI – mogły wnioskować o 40% kosztów pośrednich poza swoimi kosztami bezpośrednimi w odróżnieniu od 20%, o które mogły wnioskować przedsiębiorstwa niebędące MŚP.

Jeżeli chodzi o ukierunkowane wsparcie na rzecz istniejących MŚP, partnerstwa WWiI zapewniają stabilny ekosystem, w ramach którego mogą one otrzymywać wsparcie. Istniejące MŚP o wyjątkowym potencjale innowacyjnym będą zatem w idealnej sytuacji, aby przystąpić do partnerstwa WWiI i w pełni skorzystać ze wsparcia oferowanego przez EIT. W rezultacie coraz większa liczba MŚP uczestniczy w charakterze zarówno partnerów WWiI, jak i beneficjentów dotacji w systemie kaskadowym oraz odbiorców usług w zakresie tworzenia i przyspieszania rozwoju przedsiębiorstw.

60

Ponieważ WWiI mają na celu osiągnięcie stabilności finansowej oraz są w stanie korzystać z instrumentów finansowych (np. kredytów bankowych) i źródeł dochodów innych niż finansowanie EIT, są w stanie zapewnić, aby płatności na rzecz MŚP były dokonywane w sposób terminowy niezależnie od tego, kiedy jest otrzymywane finansowanie EIT. EIT nie może narzucać WWiI warunków płatności w odniesieniu do stosunków umownych, jakie wiążą ich z partnerami, ponieważ WWiI są w tym zakresie niezależne. Ponieważ jednak płatności z tytułu wsparcia na rzecz MŚP mają ograniczoną wielkość w porównaniu z całym programem, WWiI mają możliwość zwiększenia zaliczek dla MŚP poprzez odpowiednie zarządzanie przepływami pieniężnymi (w odpowiedziach Komisji i EIT do pkt 41 i 44 przedstawiono dodatkowe przykłady dotyczące elastyczności finansowania WWiI).

61

EIT systematycznie gromadzi informacje o statusie nowych partnerów WWiI po ich przystąpieniu do WWiI. EIT posiada zatem aktualne informacje o liczbie parterów WWiI będących MŚP.

Ponadto większe organizacje stanowią większość w pierwszych latach funkcjonowania WWiI, ponieważ mają możliwość opracowania solidnego programu strategicznego i zwycięskiego wniosku, dzięki któremu są jako pierwsze wybierane jako WWiI. MŚP zazwyczaj przystępują do WWiI na późniejszym etapie, gdy ich uczestnictwo może wnieść wartość dodaną do działań ustanowionych partnerstw.

Przykładowo w latach 2010–2013 WWiI „KIC InnoEnergy” miała 25 partnerów będących MŚP. W latach 2014 i 2015 do WWiI „KIC InnoEnergy” przystąpiło jednak odpowiednio 55 i 50 nowych MŚP, zwiększając w ten sposób liczbę partnerów będących MŚP do 130.

Wiele MŚP uczestniczy w programie EIT-WWiI i jest ostatecznymi odbiorcami dotacji EIT w drodze porozumień o podwykonawstwo lub udzielenie dotacji w systemie kaskadowym zawieranych z innymi partnerami WWiI, takimi jak uniwersytety, ośrodki badawcze lub przedsiębiorstwa przemysłowe. Programy przyspieszania rozwoju i inkubacji WWiI są w szczególności ukierunkowane na MŚP typu start-up, a EIT ma kluczowy wskaźnik efektywności działania, który monitoruje proces tworzenia nowych MŚP. Rosnąca liczba MŚP w partnerstwach WWiI oraz za pośrednictwem dotacji EIT w sposób naturalny doprowadzi do wyższego udziału dotacji wykorzystywanych również przez MŚP.

62

EIT aktywnie wspiera MŚP. Istnieją wyraźne cele dotyczące tworzenia przedsiębiorstw typu start-up i stanowią jeden z podstawowych kluczowych wskaźników efektywności działań EIT.

Zob. odpowiedź Komisji i EIT do pkt 57.

64

Promowanie synergii i komplementarności z innymi inicjatywami UE stanowi kwestię priorytetową dla EIT oraz dla DG ds. Edukacji i Kultury. Cel ten jest włączony do strategicznego planu innowacji i regulaminu EIT.

Synergia i komplementarność są wspierane przez DG ds. Edukacji i Kultury i EIT (np. coroczne spotkanie z udziałem służb Komisji, EIT i WWiI oraz kryteria wyboru nowych WWiI) oraz włączone do modelu WWiI, którego elementy odzwierciedlają cele i wnioski wyciągnięte z innych programów UE (np. koncepcja trójkąta wiedzy stanowi odzwierciedlenie aspektów programu Erasmus+ i dialogu uczelni i przedsiębiorstw; koncepcja centrów kolokacji odzwierciedla politykę regionalną UE; podejście dotyczące wyzwań społecznych jest również stosowane w ramach programu „Horyzont 2020”; model finansowania EIT opiera się na wnioskach wyciągniętych z innych programów). Istnieją konkretne przykłady synergii w obrębie obszarów tematycznych WWiI, takich jak EIT Digital: PPP na rzecz internetu przyszłości i dużych zbiorów danych; KIC InnoEnergy: plan EPSTE oraz Climate-KIC: współpraca z DG ds. Działań w dziedzinie Klimatu w zakresie przygotowywania konferencji ONZ w sprawie zmiany klimatu w Paryżu zaplanowanej na grudzień 2015 r.

EIT nadal wspiera synergie na poziomie konkretnych projektów, ostatnio w kontekście Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) z udziałem europejskiej współpracy naukowo-technicznej (COST) i Europejskiej Agencji Kosmicznej (ESA).

69

EIT wystąpił już z wnioskiem o uruchomienie procesu mającego na celu osiągnięcie pełnej niezależności finansowej. Oczekuje się, że proces ten zostanie zakończony przed końcem 2016 r.

71

Poza zapewnianiem zgodności z przepisami EIT również coraz częściej wynagradza efektywność i zachęca do oddziaływania. Na przykład słaba efektywność będzie wywierała coraz większy negatywny wpływ na budżet WWiI. W ramach zasad dotyczących stabilności finansowej WWiI w budżecie EIT przeznaczonym na WWiI coraz większy udział będzie miało finansowanie na zasadach konkurencji. Ponieważ udział ten – w ramach którego wynagradza się efektywność – zwiększa się wraz z upływem czasu, WWiI o słabej efektywności będą miały jeszcze większą zachętę finansową do poprawy.

72

W 2015 r. EIT zwiększył bezpośredni związek między słabą efektywnością a wypłacanymi kwotami – EIT nie będzie zatwierdzał części wniosku o płatność WWiI, w przypadku gdy poziom wdrożenia danego działania był niewystarczający. Zob. odpowiedzi Komisji i EIT do pkt VII streszczenia.

W następstwie interwencji Trybunału EIT kontynuuje wzmacnianie procesu weryfikacji kosztów w rocznych sprawozdaniach z audytu. EIT konsekwentnie wynagradza efektywność, zapewniając jednocześnie wysoki poziom pewności co do kwalifikowalności poniesionych kosztów.

74

EIT i Komisja uznają, że próg określony zgodnie z art. 34 zasad uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” jest odpowiedni w odniesieniu do dotacji EIT wypłacanych na rzecz WWiI. Uznajemy za proporcjonalne żądanie świadectwa audytu od beneficjenta środków finansowych UE/EIT, który składa wniosek o przyznanie rocznej dotacji w wysokości przekraczającej 325 000 euro. W każdym razie EIT musiałby być objęty szczególnym odstępstwem od stosowania art. 34 zasad uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” w celu zastosowania innego lub wyższego progu niż kwota 325 000 euro w odniesieniu do dotacji stanowiących przedmiot wniosków uczestników.

Zob. również odpowiedzi Komisji i EIT do pkt 79 i 80.

76

Należy zauważyć, że „sprawozdania finansowe” nie są już przeznaczone tylko dla EIT, ponieważ sprawozdania dotyczące kosztów zostały w pełni dostosowane do wzorów stosowanych w ramach programu „Horyzont 2020”, począwszy od umów o udzielenie dotacji na 2016 r.

79 Tiret drugie

Zalecenie to wymagałoby zastosowania szczególnego odstępstwa od stosowania zasad uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” oraz przepisów rozporządzenia finansowego³.

79 Tiret trzecie

Zalecenie to jest poza kontrolą EIT, ponieważ wymagałoby zastosowania szczególnego odstępstwa od stosowania zasad uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” oraz przepisów rozporządzenia finansowego⁴.

81

Outsourcing oceny technicznej projektów stanowi powszechną praktykę w ramach programów badań i rozwoju. Rozwiązanie takie jest stosowane w szczególności w przypadku bardzo złożonych projektów obejmujących – i integrujących – kilka dziedzin działalności, takich jak kształcenie, innowacje i biznes.

83

Należy zauważyć, że od 2013 r. EIT poprawił tendencję związaną z rotacją personelu. Niski współczynnik dla państwa w przypadku Węgier (wynoszący obecnie 69%) jest istotnym czynnikiem przyczyniającym się do rotacji personelu. Leży to jednak poza kontrolą EIT.

84

Równocześnie miała miejsce znaczna poprawa zdolności EIT w zakresie zarządzania. Wolne stanowisko kierownika jednostki zostało obsadzone, a proces wyboru innego kierownika jednostki jest w toku. Ponadto trwa również proces wyboru dyrektora EIT.

86

Skoncentrowanie się przez EIT na doskonałości w sposób naturalny powoduje, że państwa o wyższych zdolnościach innowacyjnych są silniej reprezentowane w WWiI. Chociaż wyraźnym celem EIT jest wzmocnienie istniejących zdolności i centrów doskonałości w Europie, instytut gwarantuje również korzyści obszarom Unii, które nie uczestniczą bezpośrednio w WWiI za pomocą regionalnego systemu innowacji EIT (RSI EIT).

Ramka 11 – Obawy dotyczące koncentracji wsparcia finansowego EIT i braku przejrzystości

Istnieje właściwa równowaga między elementami trójkąta wiedzy pod względem zarówno rozkładu partnerów, jak i podziału środków. Istnieją jasne procedury wyboru projektów przez WWiI, które zapewniają kontrolę jakości i przejrzystość.

89

Zaczynają się pojawiać dowody potwierdzające rezultaty EIT. EIT może się wykazać ponad tysiącem przedsiębiorczych absolwentów, wieloma przedsiębiorstwami typu start-up, szeregiem historii sukcesu oraz silną ogólnoeuropejską siecią centrów kolokacji i inkubatorów przedsiębiorczości, propaguje także kulturę przedsiębiorczości.

92

Przegląd procesu tworzenia przedsiębiorstw zakończony w listopadzie 2015 r. zapewnia mocne dowody potwierdzające wartość dodaną, jaką wnoszą programy inkubatorów EIT/WWiI; istnieją także dokumenty zawierające podstawowe ustalenia dotyczące przedsięwzięć objętych wsparciem, które potwierdzają znaczący wpływ wsparcia EIT na tworzenie przedsiębiorstw.

93

Z kluczowych wskaźników efektywności wynika, że zapewniono istotne wyniki, z których wiele przełożyło się już na wymierne rezultaty (zob. przykłady wymienione w pkt 90).

94

Należy podkreślić, że studenci spoza Europy również integrują się z europejskimi przedsiębiorstwami lub tworzą własne przedsiębiorstwa po zakończeniu studiów, powodując w ten sposób oddziaływanie i wnosząc wartość dodaną do naszego społeczeństwa. WWiI/EIT stworzyły otoczenie, w którym dystans między środowiskiem akademickim a przedsiębiorstwami zmniejszył się, a zatem tacy studenci mają prostszą ścieżkę do zatrudnienia w przedsiębiorstwach będących partnerem WWiI po zakończeniu studiów, a co za tym idzie do pozostania w Europie.

98

Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. e) rozporządzenia ustanawiającego EIT wszystkie trzy WWiI z pierwszej grupy opracowały strategie zapewnienia stabilności finansowej. Od 2014 r. podsumowanie tych strategii jest przedstawiane w planach operacyjnych WWiI. Jeżeli chodzi o plan operacyjny na 2016 r., ekspert EIT skoncentrował się w szczególności na kwestiach stabilności finansowej i ocenił plany dotyczące poszczególnych WWiI.

103

Nowe umowy ramowe o partnerstwie zostaną podpisane na początku 2016 r.

Wnioski i zalecenia

Zalecenie 1

Komisja i EIT przyjmują to zalecenie.

Każdy wniosek dotyczący zmiany przepisów prawnych będzie musiał zostać sporządzony zgodnie z zasadami lepszego stanowienia prawa, w szczególności z zasadą „najpierw oceniaj”. Podstawa prawna EIT zobowiązuje Komisję do oceny EIT do końca 2017 r. i ocena ta jest obecnie przygotowywana przy współudziale wszystkich właściwych służb Komisji.

W ocenie zostanie również uwzględniona krytyczna opinia pokontrolna, a niezależne podmioty oceniające będą miały dostęp do tego audytu. Wszelkie przyszłe działania zostaną ustalone na podstawie wyników oceny zgodnie z zasadami lepszego stanowienia prawa.

Komisja zajmie stanowisko w kwestii zmiany podstawy prawnej EIT w oparciu o ustalenia z oceny niezależnych ekspertów oraz wyniki wspomnianego audytu.

107

Zob. odpowiedzi Komisji i EIT do pkt 40–49 i 60 zawierające podsumowanie ich stanowiska w tych kwestiach.

Zalecenie 2 a)

Komisja i EIT częściowo przyjmują to zalecenie oraz zbadają, w jakim zakresie możliwe jest dalsze rozszerzenie charakteru wieloletniego.

Zalecenie 2 b)

Komisja i EIT przyjmują to zalecenie.

W odniesieniu do lit. a): pełny przegląd do wiosny 2017 r. i wdrożenie (uzależnione od tego przeglądu) do 2018 r.

108

Zob. odpowiedzi Komisji i EIT do tych punktów zawierające podsumowanie ich stanowiska w tych kwestiach.

Zalecenie 3

EIT i Komisja przyjmują to zalecenie.

109

Zob. odpowiedzi Komisji i EIT do tych punktów zawierające podsumowanie ich stanowiska w tych kwestiach.

Zalecenie 4

Komisja i EIT przyjmują to zalecenie.

EIT nadal będzie zwiększać ukierunkowanie na oddziaływanie, co już zapoczątkowano w 2015 r.

1Strategia innowacji OECD z 2015 r., s. 15: http://www.oecd.org/sti/OECD-Innovation-Strategy-2015-CMIN2015-7.pdf: „Zakres wykraczający poza naukę i technologię, obejmujący inwestycje w szeroki wachlarz opartych na wiedzy aktywów, które wykraczają poza badania i rozwój. Innowacje społeczne i organizacyjne, w tym nowe modele biznesowe, mają coraz większe znaczenie dla uzupełniania innowacji technologicznych”.

Strategia innowacji OECD z 2010 r., s. 20: http://www.oecdbookshop.org/browse.asp?pid=title-detail&lang=en&ds=&ISB=9789264084704: „Innowacje, zdefiniowane w ten sposób, są wyraźnie znacznie szerszym pojęciem niż badania i rozwój oraz są uwarunkowane wieloma czynnikami, z których na część można wpływać poprzez politykę. Innowacje mogą występować w dowolnym sektorze gospodarki, w tym w sektorze usług publicznych, takich jak opieka zdrowotna czy edukacja”.

Odniesienie do programu „Horyzont 2020”: https://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/support/reference_terms.html

2Opinia nr 4/2015 dotycząca wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1291/2013 i (UE) nr 1316/2013.

3https://myintracomm.ec.europa.eu/budgweb/EN/leg/finreg/Pages/leg-020-08_finreg2012.aspx#fr135

4https://myintracomm.ec.europa.eu/budgweb/EN/leg/finreg/Pages/leg-020-08_finreg2012.aspx#fr135

QJ-AB-16-003-PL-E    ISSN 1977-5768

Europejski Instytut Innowacji i Technologii (EIT) stawia sobie ambitny cel polegający na wzmocnieniu powiązań pomiędzy sferami edukacji, nauki i biznesu, a tym samym na stanowieniu siły napędowej innowacji w UE. Trybunał stwierdził, że pomimo zasadności ustanowienia EIT złożone ramy działania oraz problemy związane z zarządzaniem ograniczyły jego ogólną skuteczność. Trybunał wskazał kilka uchybień w modelu finansowania stosowanym przez EIT, ustaleniach na temat sprawozdawczości pomiędzy EIT a wspólnotami wiedzy i innowacji (WWiI) oraz w zakresie trwałości finansowej WWiI. Siedem lat po rozpoczęciu działalności EIT nadal nie jest w pełni operacyjnie niezależny od Komisji Europejskiej. Stanowi to przeszkodę w procesach decyzyjnych. Trybunał stwierdził, że jeśli EIT chce stać się instytutem o przełomowym znaczeniu dla innowacji, zgodnie z pierwotnymi założeniami, konieczne jest przeprowadzenie dostosowań ustawodawczych i operacyjnych umożliwiających lepsze wspieranie potencjału innowacyjnego UE.