ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1

За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx

Уебсайт: eca.europa.eu

Туитър: @EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

Print | ISBN 978-92-872-4572-4 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/192004 | QJ-AB-16-008-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-4638-7 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/715361 | QJ-AB-16-008-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4629-5 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/181783 | QJ-AB-16-008-BG-E

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

За използването или възпроизвеждането на фигура 3 е необходимо да се свържете пряко с притежателя на авторските права за получаване на разрешение.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕС?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm),
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

BG
2016

№ 08

Специален доклад

Железопътни товарни
превози в ЕС — все
още липсва развитие
в правилната посока

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Henri Grethen, член на ЕСП. Този състав е специализиран в одита на разходите, свързани със структурните политики, транспорта и енергетиката. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Ladislav Balko със съдействието на Branislav Urbanic — ръководител на неговия кабинет, и Zuzana Frankova — аташе в кабинета; Pietro Puricella — главен ръководител; Fernando Pascual Gil — ръководител на одитната задача; Kurt Bungartz, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins, Jelena Magermane и Di Hai — одитори.

От ляво надясно: B. Urbanic, D. Hai, N. Odins, L. Balko, F. Pascual Gil, A. Klis-Lemieszonek, P. Puricella, Z. Frankova.

Съдържание

Речник на термините

Кратко изложение

Описание на настоящия одит

Констатации на Сметната палата

Препоръки на Сметната палата

Въведение

Контекст

Железопътният товарен превоз — видове и заинтересовани страни

Интервенции на ЕС в областта на железопътния товарен превоз

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Резултатите на железопътните товарни превози в ЕС като цяло остават незадоволителни

Автомобилният превоз продължава да бъде водещият начин за транспортиране на товари в ЕС

Въпреки това някои държави членки са успели да увеличат дела на превозваните с влакове товари

Слабите резултати на железопътния товарен превоз се дължат отчасти на ниската скорост на влаковете

Много стратегически и регулаторни фактори пречат на железопътния товарен превоз да стане по-конкурентен

Железопътният товарен превоз трябва да стане икономически привлекателен, за да бъдат постигнати целите на транспортната политика на ЕС

Комисията е положила усилия за подобряване на условията за превоз на товари с железопътен транспорт, но изграждането на единно европейско железопътно пространство все още е далеч

Либерализацията на пазара на железопътни товарни превози е постигнала неравномерен напредък в държавите членки, като някои антиконкурентни практики все още преобладават

Процедурите за управление на движението не са пригодени към потребностите на сектора на железопътния товарен превоз дори в рамките на коридорите за железопътен товарен превоз в ЕС

Административни и технически ограничения все още пречат на конкурентоспособността на железопътния товарен превоз

Липсата на прозрачност относно резултатите на сектора на железопътния товарен превоз не стимулира подобряването на обслужването на клиентите

Таксите за достъп до железопътната инфраструктура са по-неблагоприятни в сравнение с тези за достъп до пътища

Средствата от ЕС следва да се насочат по-добре към инфраструктурните потребности на сектора на железопътния товарен превоз

За пътна инфраструктура са били отпуснати като цяло повече средства от ЕС, отколкото за железопътна инфраструктура

Разпределените за железопътния транспорт средства от ЕС не са били специално насочени към потребностите на железопътния товарен превоз

Проверените проекти в областта на железопътната инфраструктура са постигнали или е вероятно да постигнат очакваните резултати, но до момента не се констатира общо подобрение на резултатите на железопътния товарен превоз

Лошата поддръжка на железопътната мрежа засяга устойчивостта и работата на финансираната от ЕС инфраструктура

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Законодателни актове, уреждащи пакетите за железопътния транспорт
Приложение II | — | Разпределяне на средствата от ЕС за железопътен транспорт по държави членки за периода 2007—2013 г.
Приложение III | — | Списък на проектите, проверени от Сметната палата
Приложение ІV | — | Железопътният товарен превоз като дял от общия вътрешен товарен превоз
Приложение V | — | Относителен дял на железопътния товарен превоз (вътрешен превоз на товари) в петте посетени държави членки (2000—2013 г.)
Приложение VI | — | Пример от практиката относно трансграничния участък между Испания и Франция (коридор за железопътен товарен превоз № 6 „Средиземноморски“)

Отговори на Комисията

Речник на термините

RailNetEurope: Асоциация, създадена от мнозинството от управителите на железопътната инфраструктура в Европа и разпределящите органи, с цел предоставяне на бърз и лесен достъп до европейската железопътна мрежа. Нейната цел е да подпомогне железопътните предприятия в тяхната международна дейност (както за превоз на товари, така и за превоз на пътници) и да улесни опростяването, хармонизирането и оптимизирането на международните процеси в областта на железопътния транспорт. Асоциацията осъществява също и редица проекти, съфинансирани със средства на TEN-T, които имат за цел да подпомагат изграждането на коридорите за железопътен товарен превоз в съответствие с Регламент (ЕС) № 913/2010.

Влак-километър: Единица мярка, изразяваща движението на влак на разстояние един километър.

Дял на определен вид транспорт: Делът от общия брой извършени пътувания, обем, тегло, предоставени транспортни услуги по вид превозно средство или транспорт (километър на превозно средство, тон-километър или пътникокилометър), по отделни видове транспорт, като например автомобилен, железопътен, вътрешен воден, морски и въздушен транспорт, в т.ч. немоторизиран транспорт. В настоящия доклад делът на определен вид транспорт се отнася до железопътния товарен превоз.

Европейска система за управление на железопътното движение (ERTMS): Голям европейски промишлен проект, насочен към подмяна на различните национални системи за контрол и управление на влаковете с цел насърчаване на оперативната съвместимост. ERTMS има два основни компонента: Европейската система за управление на влаковете (ETCS) и радио-система за гласова комуникация и обмен на данни между наземния и влаковия персонал, използваща стандартните GSM честоти, запазени специално за железопътния превоз (GSM-R).

Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР): Фонд на ЕС, създаден с цел да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз, като се преодолеят основните различия между регионите чрез финансова подкрепа за създаването на инфраструктура и продуктивни инвестиции, насочени към създаването на работни места, най-вече за предприятията.

Железопътно предприятие: Публично или частно предприятие, лицензирано в съответствие с приложимото законодателство на ЕС, чийто основен предмет на дейност е предоставянето на услуги за железопътен транспорт на товари и/или пътници.

Заварен оператор на товарни превози: Оператор в областта на железопътния превоз, чието исторически обусловено господстващо положение на националния пазар произтича от съществуването на едно интегрирано дружество, отговорно за управлението на железопътната инфраструктура и предоставянето на транспортни услуги.

Изпълнителна агенция за иновации и мрежи (INEA): Изпълнителната агенция за иновации и мрежи (INEA) е наследник на Изпълнителната агенция за трансевропейска транспортна мрежа (TEN-T), която беше създадена от Европейската комисия през 2006 г., за да управлява техническото и финансовото изпълнение на нейната програма за TEN-T. INEA, чието седалище е в Брюксел, официално стартира дейността си на 1 януари 2014 г., като целта ѝ е да изпълнява части от Механизма за свързване на Европа (CEF), „Хоризонт 2020“, и други по-стари програми (TEN-T и „Марко Поло“ за периода 2007—2013 г.).

Коридор за железопътен товарен превоз: Девет международни пазарно ориентирани коридора за железопътен товарен превоз, пресичащи територията на Европа, които са създадени по силата на Регламент (ЕС) № 913/2010 с цел подобряване и улесняване на железопътния превоз на товари.

Кохезионен фонд: Фонд, насочен към засилване на икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез финансиране на проекти в областта на околната среда и транспорта в държавите членки, чийто брутен национален продукт (БНП) на глава от населението е по-малък от 90 % от средния за ЕС.

Маршрут: Капацитет за придвижване на влак между два пункта в определен период.

Механизъм за свързване на Европа (МСЕ): Механизъм, който от 2014 г. насам предоставя финансова подкрепа за три сектора: енергетика, транспорт и информационни и комуникационни технологии (ИКТ). В тези три области МСЕ определя инвестиционните приоритети, които следва да бъдат осъществени през следващото десетилетие, като например енергийни и газови коридори, използване на енергия от възобновяеми източници, взаимна свързаност на транспортните коридори и по-чисти видове транспорт, високоскоростни широколентови връзки и цифрови мрежи.

Нов участник: Всеки оператор на железопътни товарни превози (различен от заварения оператор на товарни превози), който е лицензиран в съответствие с приложимите европейски и национални правила и извършва дейност на конкурентния пазар.

Обслужване на едно гише: В контекста на настоящия доклад означава единна точка за контакт, създадена за всеки коридор за железопътен товарен превоз, чрез която се обработват заявките за международен капацитет.

Оперативна съвместимост: Оперативната съвместимост се определя като възможност за опериране по еднакъв начин върху който и да е участък от железопътната мрежа. С други думи, целта е да се постигне съвместна експлоатация на различните технически системи на железопътния транспорт в ЕС.

Регулаторен орган: Задачата на регулаторния орган е да гарантира, че определените от управителя на инфраструктурата такси и мерки за достъп съответстват на приложимото законодателство и са недискриминационни. Той трябва да бъде независим от всички управители на инфраструктура, таксуващи органи, разпределящи маршрута органи или железопътни предприятия. Всяко железопътно предприятие има право да подаде жалба до регулаторния орган срещу решенията, взети от управителя на инфраструктурата по отношение на референтния документ за железопътната мрежа, процеса на разпределяне и неговия резултат, схемата за таксуване и мерките за достъп в съответствие с приложимото законодателство. Регулаторният орган също така е длъжен да следи развитието на конкурентоспособността на пазара в железопътния сектор по собствена инициатива и може да предприема мерки за премахване на случаите на дискриминация срещу кандидатите, изкривяването на пазара и всички други нежелани развития на пазара в този сектор.

Тон-километър: Единица мярка за измерване на предоставени транспортни услуги, която съответства на превоза на един тон на разстояние от един километър. Изчислява се, като количеството транспортирани тонове се умножи по изминатото разстояние в километри.

Трансевропейска транспортна мрежа (TEN-T): Планиран набор от автомобилни, железопътни, въздушни и водни транспортни мрежи в Европа. Мрежите на TEN-T са част от по-широка система от трансевропейски мрежи (TEN), включително далекосъобщителната мрежа (eTEN) и планираната енергийна мрежа (TEN-E). Развитието на инфраструктурата на TEN-T е тясно свързана с прилагането и по-нататъшното развитие на транспортната политика на ЕС. Новият регламент за TEN-T, преразгледан през 2013 г., въвежда нов подход към разработването на ефективна инфраструктурна мрежа и насочването на финансовата подкрепа към проекти, създаващи допълнителни ползи за ЕС.

Управител на инфраструктура: Орган или предприятие, отговарящ(о) по-специално за изграждането, управлението и поддръжката на железопътната инфраструктура.

Кратко изложение

I

Движението на стоки е основен елемент от вътрешния пазар на ЕС с решаващо значение за запазване на конкурентоспособността на европейската промишленост и услуги. То оказва значително въздействие върху икономическия растеж и създаването на работни места. През последните години обемите на вътрешните товарни превози в ЕС (включващи шосейни, релсови и вътрешни водни пътища) са се стабилизирали на около 2 300 млрд. тон-километра годишно, като автомобилният превоз отговаря за около 75 % от общия обем.

II

Транспортът обаче има и отрицателно въздействие върху околната среда и върху качеството на живот на гражданите на ЕС. Той е отговорен за около една трета от потреблението на енергия и от общите емисии на CO₂ в ЕС. Насърчаването на ефективни и устойчиви начини на транспорт, като железопътния и вътрешния воден транспорт, за сметка на автомобилния, би могло да помогне за намаляване на зависимостта на Европа от вноса на петрол и да намали замърсяването. Според Европейската агенция за околната среда емисиите на CO₂ от железопътния транспорт са 3,5 пъти по-ниски на тон-километър в сравнение с тези от автомобилния транспорт.

III

Използването на по-устойчиви начини на транспорт би могло също така да помогне за намаляване на разходите, свързани със задръстванията по пътищата, които понастоящем се очаква до 2050 г. да нараснат с около 50 % до почти 200 млрд. евро годишно, и за намаляване на броя на смъртните случаи при транспортни произшествия.

IV

Насърчаването на по-ефективни и устойчиви начини на транспорт, и по-специално на железопътния товарен превоз, е ключов елемент на политиката на ЕС през последните 25 години. Още през 1992 г. Европейската комисия поставя като основна цел изместването на баланса между различните видове транспорт. През 2001 г. Комисията подчертава отново, че съживяването на железопътния сектор е от голямо значение, като постави цел пазарният дял на железопътния товарен превоз в държавите членки от Централна и Източна Европа да се запази на равнище от 35 % до 2010 г. На последно място, през 2011 г. Комисията определя цел за прехвърляне на 30 % от товарите, превозвани на разстояние над 300 км чрез автомобилен транспорт, към други видове транспорт, като железопътен или воден, до 2030 г., като този процент следва да надхвърли 50 % до 2050 г.

V

Целите на политиката на ЕС за прехвърляне на товари от автомобилния към железопътния транспорт намират израз в редица законодателни мерки на ЕС, насочени основно към отваряне на пазара, осигуряване на недискриминационен достъп и насърчаване на оперативната съвместимост и безопасността. Също така за периода 2007—2013 година от бюджета на ЕС са били отпуснати около 28 млрд. евро за финансиране на железопътни проекти.

Описание на настоящия одит

VI

В настоящия одит Сметната палата направи оценка дали ЕС е бил ефективен при укрепването на железопътния товарен превоз. По-конкретно нашият преглед оцени дали резултатите на железопътния товарен превоз в рамките на ЕС, по-специално от гледна точка на относителния дял на този вид транспорт и превозваните обеми, са се подобрили от 2000 г. насам. Сметната палата извърши оценка на стратегическата и регулаторната рамка, създадена от Комисията и държавите членки, за да определи дали тя е успяла да насърчи конкурентоспособността на железопътния товарен превоз. На последно място, Сметната палата разгледа също така дали наличните средства от ЕС са били правилно насочени към специфичните инфраструктурни потребности на сектора на железопътния товарен превоз.

VII

Одитът беше проведен в Комисията и в пет държави членки – Чешката република, Германия, Испания, Франция и Полша – от средата на 2014 г. до средата на 2015 г. Той включи преглед на 18 проекта за железопътна инфраструктура, предназначени да благоприятстват, поне отчасти, железопътния товарен превоз.

Констатации на Сметната палата

VIII

Като цяло резултатите на железопътния товарен превоз в ЕС остават незадоволителни, като делът на автомобилния транспорт е нараснал допълнително от 2000 г. насам. Въпреки определените от Комисията цели на политиката на ЕС за прехвърляне на товари от автомобилния към железопътния транспорт и предоставените за железопътната инфраструктура средства от ЕС, резултатите на железопътния товарен превоз в ЕС са незадоволителни от гледна точка на превозваните обеми и относителния дял на този вид транспорт. Като цяло, относителният дял на железопътните товарни превози на равнище ЕС всъщност бележи лек спад от 2011 г. насам.

IX

В допълнение към слабите резултати на железопътния товарен превоз от гледна точка на обемите и относителния дял, средната търговска скорост на товарните влакове в ЕС е много ниска (само около 18 км/ч по много международни маршрути). Това се дължи и на слабото сътрудничество между управителите на инфраструктурата в отделните държави. Сметната палата не откри доказателства за значително увеличение на скоростта през последното десетилетие. В рамките на коридорите за железопътен товарен превоз обаче средната скорост на влаковете относително се доближава до скоростта на камионите.

X

През последните 15 години железопътният товарен превоз не е успял да реагира ефективно на конкуренцията на автомобилния превоз в ЕС. Спедиторите очевидно предпочитат автомобилния пред железопътния превоз на товари. Въпреки това някои държави членки (като Австрия, Германия и Швеция) са успели да постигнат по-добри резултати от гледна точка на относителния дял и превозваните по релсов път обеми.

XI

Либерализацията на пазара на железопътни товарни превози е постигнала неравномерен напредък в държавите членки и изграждането на единно европейско железопътно пространство все още е далеч. Железопътната мрежа в ЕС като цяло продължава да е система от 26 отделни железопътни мрежи (Малта и Кипър нямат железопътни мрежи), които не са напълно оперативно съвместими, с различни управители на инфраструктурата, национални органи по безопасност и много различни национални правила, регулиращи разпределянето на маршрутите, управлението, ценообразуването и т.н.

XII

Процедурите за управление на движението не са пригодени към потребностите на сектора на железопътния товарен превоз дори в рамките на коридорите за железопътен товарен превоз в ЕС. Това пречи на железопътния превоз да се конкурира с другите видове транспорт, особено с автомобилния превоз, чиято инфраструктура е лесно достъпна във всички държави членки.

XIII

Товарните влакове се таксуват за всеки използван километър от железопътната инфраструктура; това невинаги е така при автомобилния превоз. Външните въздействия, причинени от железопътния и автомобилния превоз (въздействия върху околната среда и замърсяване, задръствания, злополуки и т.н.), не се вземат всеобхватно предвид при определянето на цената, която потребителите трябва да заплатят за достъп до инфраструктурата.

XIV

В три от петте посетени държави членки повече средства от ЕС са били разпределени за шосета, отколкото за релсови пътища за периода 2007—2013 г., особено в рамките на Кохезионния фонд и ЕФРР. Разпределените за железопътния транспорт средства от ЕС не са били насочени на първо място към потребностите на железопътния товарен превоз.

XV

Лошата поддръжка на железопътната мрежа засяга устойчивостта и работата на финансираната от ЕС инфраструктура. С цел да се осигури добро качество на обслужването на операторите на железопътни товарни превози и експедиторите и като цяло да се гарантира конкурентоспособността на железопътния товарен превоз, една железопътна мрежа трябва не само да бъде обновявана и модернизирана от управителя на инфраструктурата, но и редовно да се поддържа. Това е от особено значение за коридорите за железопътен товарен превоз. Без адекватна поддръжка на релсовите пътища се налагат ограничения на скоростта и постепенно затваряне на железопътни линии.

Препоръки на Сметната палата

XVI

Установените в настоящия доклад стратегически и регулаторни проблеми са от такова естество, че ако не бъдат предприети действия за тяхното преодоляване, допълнителното финансиране за железопътната инфраструктура само по себе си няма да ги разреши. Комисията и държавите членки следва да помогнат на управителите на инфраструктурата и на железопътните предприятия да се съсредоточат върху повишаването на конкурентоспособността на железопътния товарен превоз, особено по отношение на надеждността, честотата, гъвкавостта, ориентацията към потребителя, продължителността и цената на транспорта, тъй като това са основните фактори, които експедиторите вземат предвид, когато избират между различните налични начини за превоз.

XVII

В това отношение Сметната палата отправя редица препоръки, които поставят акцент върху два основни въпроса: на първо място, необходимите подобрения на стратегическата и регулаторната рамка, която урежда осъществяването на железопътния превоз на товари. За тази цел Комисията, съвместно с държавите членки, следва да обърне внимание на констатираните слабости при либерализацията на пазара на железопътни превози; процедурите за управление на движението; административните и техническите ограничения; контрола и прозрачността на резултатите на сектора на железопътния товарен превоз; и лоялната конкуренция между различните видове транспорт. На второ място, Сметната палата препоръчва наличните средства от ЕС да бъдат използвани по-добре, като се насочват към потребностите на железопътния товарен превоз. За тази цел Комисията и държавите членки следва да осигурят подобрения в следните области: последователен подход между целите на политиката и разпределянето на средствата (с акцент върху коридорите за железопътен товарен превоз), подбор, планиране и управление на проекти и поддръжка на железопътната мрежа.

Въведение

Контекст

01

Движението на стоки е основен елемент на вътрешния пазар на ЕС. То допринася значително за конкурентоспособността на европейската промишленост и услуги. Също така то оказва съществено въздействие върху икономическия растеж и създаването на работни места. През последните години обемите на вътрешните товарни превози в ЕС (включващи шосейни, релсови и вътрешни водни пътища¹) са се стабилизирали на около 2 300 млрд. тон-километра годишно, като автомобилният превоз възлиза на около 75 % от общия обем.

02

Транспортът обаче има и отрицателно въздействие върху околната среда и върху качеството на живот на гражданите на ЕС. Той е отговорен за около една трета от потреблението на енергия и от общите емисии на CO₂ в ЕС². Насърчаването на ефективни и устойчиви начини на транспорт, като железопътния и вътрешния воден транспорт, за сметка на автомобилния, би могло да помогне за намаляване на зависимостта на Европа от вноса на петрол и да намали замърсяването. Според Европейската агенция за околната среда емисиите на CO₂ от железопътния транспорт са 3,5 пъти по-ниски на тон-километър в сравнение с тези от автомобилния транспорт (вж. фигура 1).

Фигура 1

Емисии на CO₂ на тон-километър в ЕС през 2012 г.

Източник: Европейска сметна палата въз основа на данни на Европейската агенция за околната среда.

03

Използването на по-устойчиви начини на транспорт би могло също така да помогне за намаляване на разходите, свързани със задръстванията по пътищата, които понастоящем се очаква до 2050 г. да нараснат с около 50 % до почти 200 млрд. евро годишно³, и за намаляване на броя на смъртните случаи при транспортни произшествия (през 2012 г. по пътищата в ЕС са регистрирани 28 126 смъртни случая в сравнение с 36 смъртни случая, свързани с железопътния транспорт⁴).

04

В ЕС съществува мрежа от около 216 000 км действащи железопътни линии⁵. Тя би могла да предложи устойчива алтернатива на автомобилния превоз, особено на средни и дълги разстояния, където железопътният товарен превоз е потенциално по-конкурентен. Пътуванията на средни и дълги разстоянието в ЕС обикновено включват влакове, пресичащи най-малко една граница. Общият разход за международно пътуване с влак в Европа е различен и зависи от националните такси за достъп, равнището на конкуренция, продължителността на пътуването и направените икономии от мащаба. По-конкретно, значителните фиксирани допълнителни разходи, свързани с първата и последната отсечка (например товарене/разтоварване в терминали), се разделят по-равномерно при средните и дългите разстояния. В резултат на това общата стойност на тон-километър на железопътния товарен превоз за такива разстояния може да бъде по-ниска в сравнение с транспортирането на същите товари по шосе. Железопътният, заедно с вътрешния воден транспорт в някои географски райони⁶, е и най-икономичният начин за превоз на някои конкретни видове товари, като например твърди минерални горива, суровини и продукти на химическата промишленост.

Железопътният товарен превоз — видове и заинтересовани страни

05

Железопътният превоз на товари включва участието на различни заинтересовани страни, и по-специално: експедитори (които избират начина на превоз, отговарящ най-добре на техните нужди), железопътни предприятия (оператори на железопътни товарни превози, които предоставят услугата превозване на товари и които от 2007 г. насам се конкурират на отворен пазар в рамките на ЕС), управители на инфраструктура (които притежават инфраструктурата и отговарят, наред с други задачи, за разпределянето на капацитета на инфраструктурата между железопътните предприятия), национални регулаторни органи (отговарят за осигуряването на справедлив и недискриминационен достъп до железопътната мрежа за всички железопътни предприятия) и национални органи по безопасност (които отговарят за издаването на сертификати за безопасност на железопътните предприятия и за предоставянето на разрешения за релсови превозни средства в сътрудничество с Европейската железопътна агенция). Тяхната роля е обобщена на фигура 2.

Фигура 2

Основни заинтересовани страни в железопътния товарен превоз

Източник: Европейска сметна палата.

06

Съществуват няколко вида железопътни товарни превози: единични вагони (клиентът иска да превозва няколко вагона и влакът се състои от вагони на различни клиенти), пълни влакови товари (клиентът разполага с достатъчно товари за запълване на влака) и интермодален или комбиниран железопътно-шосеен транспорт (контейнери или ремаркета се товарят на вагони).

Интервенции на ЕС в областта на железопътния товарен превоз

Цели на транспортната политика на ЕС за прехвърляне на товари от автомобилния към железопътния транспорт

07

Насърчаването на по-ефективни и устойчиви начини на транспорт, и по-специално на железопътния превоз, е ключов елемент на политиката на ЕС през последните 25 години. Още през 1992 г. Европейската комисия постави като основна цел промяната на баланса между различните видове транспорт⁷. През 2001 г. Комисията подчерта отново, че съживяването на железопътния сектор е от голямо значение, като постави целта пазарният дял на железопътния товарен превоз в държавите членки от Централна и Източна Европа да се запази до 2010 г. на равнище от 35 %⁸. На последно място, през 2011 г. Комисията определи целта за прехвърляне на 30 % от товарите, превозвани на разстояние над 300 км чрез автомобилен транспорт, към други видове транспорт, като железопътен или воден, до 2030 г., като този процент следва да надхвърли 50 % до 2050 г.⁹

Правна рамка, уреждаща железопътния товарен превоз

08

Целите на политиката на ЕС за прехвърляне на товари от автомобилния към железопътния транспорт намериха израз в редица законодателни мерки на ЕС, насочени основно към отваряне на пазара, осигуряване на недискриминационен достъп и насърчаване на оперативната съвместимост и безопасността. По-специално, в резултат на трите пакета за железопътния транспорт и преработването на първия железопътен пакет (вж. приложение I):

—бившите интегрирани железопътни предприятия са разделени на национални управители на инфраструктура и железопътни предприятия;

—предвиждаше се пазарът на железопътния товарен превоз да бъде напълно отворен за конкуренция най-късно до 1 януари 2007 г.;

—бяха създадени национални регулаторни органи с цел да се гарантира справедлив и недискриминационен достъп до железопътната мрежа и услугите;

—беше създадена Европейската железопътна агенция, която отговаря основно за разработването на стандартите за безопасност и оперативна съвместимост и хармонизирането на техническите спецификации. Агенцията работи в тясно сътрудничество с националните органи по безопасност.

09

През януари 2013 г. Комисията прие своето предложение за четвърти пакет за железопътния транспорт с цел окончателно изграждане на единно европейско железопътно пространство. Този пакет е организиран около два основни стълба — технически стълб (наред с другото, засилващ ролята на Европейската железопътна агенция, която ще бъде органът, отговорен за издаването на сертификати за безопасност на железопътните предприятия и одобрения на превозни средства във всички държави членки) и стълб за управление и отваряне на пазара (укрепващ по-специално ролята на управителите на инфраструктурата и отварянето на пазарите за вътрешен превоз на пътници). Въпреки че дискусиите по техническия стълб продължават почти три години, към момента на одита пакетът все още не беше одобрен от Съвета и Европейския парламент.

10

В допълнение към пакетите за железопътния транспорт и другите нормативни актове¹⁰, приложими за железопътния сектор като цяло, съществуват по-ранни специфични законодателни мерки, които са насочени конкретно към железопътния превоз на товари. През 2007 г. Комисията прие съобщение¹¹, с което предлага набор от нови действия за насърчаване на създаването на европейска железопътна мрежа със специален акцент върху коридорите за товарен превоз. Регламент (ЕС) № 913/2010 относно европейска железопътна мрежа за конкурентоспособен товарен превоз продължи линията, възприета в съобщението от 2007 г., като определи правила за избора, организацията, управлението и индикативното инвестиционно планиране на девет коридора за железопътен товарен превоз (RFC) (вж. фигура 3 и каре 1). Целта е да се подобри координацията между различните заинтересовани страни по отношение на управлението на трафика, достъпа до инфраструктурата и инвестициите в железопътната инфраструктура, както и да се постигне по-добро ниво на непрекъснатост на движението на територията на държавите членки, като усилията се съсредоточат върху осигуряване на достатъчен приоритет на движението на товарни влакове. По-специално, Регламент (ЕС) № 913/2010 изрично изисква въвеждане на обслужване на едно гише за всеки коридор за железопътен товарен превоз с цел управление на заявките за инфраструктурен капацитет на товарните влакове, пресичащи поне една граница по протежение на коридора.

Фигура 3

Европейски коридори за железопътен товарен превоз

Тази карта е създадена от RNE въз основа на Регламент (ЕС) № 913/2010 и е съгласувана с всички коридори за железопътен товарен превоз.

Източник: www.rne.eu, ©RNE.

Каре 1

Списък на деветте коридора за железопътен товарен превоз и начална дата на експлоатацията в съответствие с Регламент (ЕС) № 913/2010¹²

οКоридор № 1 „Рейнско—Алпийски“, обхващащ Нидерландия, Белгия, Германия и Италия (ноември 2013 г.)

οКоридор № 2 „Северноморско—Средиземноморски“, обхващащ Нидерландия, Белгия, Люксембург и Франция (ноември 2013 г.)

οКоридор № 3 „Скандинавско—Средиземноморски“, обхващащ Швеция, Дания, Германия, Австрия и Италия (ноември 2015 г.)

οКоридор № 4 „Атлантически“, обхващащ Португалия, Испания и Франция (ноември 2013 г.)

οКоридор № 5 „Балтийско—Адриатически“, обхващащ Полша, Чешката република, Словакия, Австрия, Италия и Словения (ноември 2015 г.)

οКоридор № 6 „Средиземноморски“, обхващащ Испания, Франция, Италия, Словения и Унгария (начална дата: ноември 2013 г.)

οКоридор № 7 „Източен“, обхващащ Чешката република, Австрия, Словакия, Унгария, Румъния, България и Гърция (начална дата: ноември 2013 г.)

οКоридор № 8 „Северноморско—Балтийски“, обхващащ Германия, Нидерландия, Белгия, Полша и Литва (начална дата: ноември 2015 г.)

οКоридор № 9 „Чешко—Словашки“, обхващащ Чешката република и Словакия (начална дата: ноември 2013 г.)

Финансова подкрепа от ЕС в областта на инфраструктурата за железопътен товарен превоз

11

С цел да се помогне на държавите членки и регионите да прехвърлят превоза на товари от автомобилния към железопътния транспорт, ЕС предлага финансова подкрепа за инвестиции в железопътна инфраструктура. Между 2007 г. и 2013 г. от бюджета на ЕС са отпуснати приблизително 28 млрд. евро за железопътен транспорт — 23,5 млрд. евро по линия на политиката на сближаване (Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР)¹³ и Кохезионния фонд¹⁴) и 4,5 млрд. евро по линия на програмата за трансевропейска транспортна мрежа (TEN-T)¹⁵, заменена след 2014 г. от Механизма за свързване на Европа (МСЕ)¹⁶. Сумите, отпуснати от ЕС за железопътни инфраструктурни проекти във всяка държава членка, са представени в приложение II.

12

Двата основни източника на ЕС за финансиране за железопътни инфраструктурни проекти работят на следната основа.

а)Проектите, съфинансирани от ЕФРР и Кохезионния фонд, се изпълняват при споделено управление между Комисията (Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“) и държавите членки. Проектите обикновено се подбират от националните управляващи органи въз основа на предложения, представени от изпълняващите органи, които в много случаи са управителите на инфраструктурата. Самата Комисия проверява големите проекти, чиято обща стойност надхвърля 50 млн. евро (какъвто обикновено е случаят с железопътните инфраструктурни проекти) и оценява представените от националните органи оперативни програми, въз основа на които се реализират всички проекти (независимо от стойността на проекта). Процентът на съфинансирането може да достигне до 85 %.

б)Управлението на техническото и финансовото изпълнение на проекти, съфинансирани по програмата за TEN-T, е отговорност на Изпълнителната агенция за иновации и мрежи (INEA), под ръководството на Генерална дирекция „Мобилност и транспорт“. Комисията одобрява всеки отделен проект, представен от органите на държавите членки. Процентът на съфинансиране е различен — до 20 % за проекти за строителство, до 30 % за трансгранични проекти и до 50 % за проучвания¹⁷.

13

Финансовата подкрепа от страна на ЕС¹⁸ се насочва основно към изграждането на нови железопътни линии или обновяването и модернизирането на съществуващи линии, което обикновено включва увеличаване на скоростта или осовото натоварване, или привеждане в съответствие с изискванията за оперативна съвместимост¹⁹. С изключение на проектите за линии, използвани изключително от пътнически влакове (обикновено високоскоростни линии), или в редки случаи за линии, използвани само от товарни влакове, инвестициите в железопътна инфраструктура се използват и за двата вида превоз. Каре 2 съдържа кратко описание на два типични инфраструктурни проекта, които проверихме по време на одита.

Каре 2

Примери за съфинансирани железопътни инфраструктурни проекти, предназначени да бъдат използвани за железопътен товарен превоз

а)Един от проверените проекти в Испания е включвал обновяване на релсовите пътища, изграждане на два странични железопътни коловоза и добавяне на трета релса към съществуваща линия, с цел да се позволи използването на линията както от влакове с междурелсие по испански стандарт (виж точка 62, буква д), така и от влакове по европейски стандарт. Той е съфинансиран в размер на 10 % по програмата за TEN-T, като е получил общо 6,1 млн. евро.

Снимка 1 — Girona mercancías — проект за трасе, заобикалящо Фигерас (Испания)

б)Друг проверен проект в Чешката република е включвал обновяване и модернизация на железопътен възел, и по-специално повишаване на неговата категория на осово натоварване. Той е съфинансиран от Кохезионния фонд в размер на 85 %. Участието на ЕС възлиза на около 59,9 млн. евро.

Снимка 2 — Товарен влак преминава през обновения жп възел в Бржецлав (Чешката република)

1Без тръбопроводите, морския и въздушния транспорт.

2Европейска комисия, „EU transport in figures“, Statistical pocketbook („Транспортът в ЕС в цифри“, статистически наръчник), 2014 г.

3SEC(2011) 391 окончателен от 28 март 2011 г. „Придружителен документ към Бяла книга „Пътна карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство – към конкурентоспособна транспортна система с ефективно използване на ресурсите“.

4Европейска комисия,“ EU transport in figures“, Statistical pocketbook („Транспортът в ЕС в цифри“, статистически наръчник), 2014 г.

5Европейска комисия,“ EU transport in figures“, Statistical pocketbook („Транспортът в ЕС в цифри“, статистически наръчник), 2014 г.

6Специален доклад № 1/2015 на Европейската сметна палата „Транспорт по вътрешните водни пътища в Европа – условията за корабоплаване и делът на този вид транспорт не са се подобрили значително от 2001 г. насам“ (http://eca.europa.eu).

7COM(92) 494 окончателен от 2 декември 1992 г. „Бяла книга „Бъдещото развитие на общата транспортна политика – Глобален подход към изграждането на рамка на Общността за устойчива мобилност“.

8COM(2001) 370 окончателен от 12 септември 2001 г. „Европейска транспортна политика за 2010 г.: време за вземане на решение“.

9COM(2011) 144 окончателен от 28 март 2011 г. „Бяла книга „Пътна карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство – към конкурентоспособна транспортна система с ефективно използване на ресурсите“.

10Директива 2012/34/ЕС за създаване на единно европейско железопътно пространство (въведено като концепция в Бялата книга от 2011 г.), Регламент (ЕС) № 1315/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 г. относно насоките на Съюза за развитието на трансевропейската транспортна мрежа и за отмяна на Решение № 661/2010/ЕС.

11COM(2007) 608 окончателен от 18 октомври 2007 г. „Към железопътна мрежа, ориентирана към товарните превози“.

12Регламент (ЕС) № 913/2010 от 22 септември 2010 г. на Европейския парламент и на Съвета относно европейска железопътна мрежа за конкурентоспособен товарен превоз (ОВ L 276, 20.10.2010 г., стр. 22).

13Регламент (ЕО) № 1080/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2006 година относно Европейския фонд за регионално развитие и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1783/1999 (ОВ L 210, 31.7.2006 г., стр. 1).

14Регламент (ЕО) № 1084/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година за създаване на Кохезионен фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1164/94 (ОВ L 210, 31.7.2006 г., стр. 79).

15Решение № 661/2010/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 7 юли 2010 година относно насоките на Съюза за развитието на трансевропейската транспортна мрежа (ОВ L 204, 5.8.2010 г., стр. 1).

16Регламент (ЕС) № 1316/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 година за създаване на Механизъм за свързване на Европа, за изменение на Регламент (ЕС) № 913/2010 и за отмяна на регламенти (ЕО) № 680/2007 и (ЕО) № 67/2010 (ОВ L 348, 20.12.2013 г., стр. 129).

17По линия на МСЕ, който замества TEN-T за периода 2014—2020 г., железопътните проекти могат да получат съфинансиране в размер до 20 % от допустимите разходи за проекти за строителство, като този процент може да се увеличи на 30 % за железопътни проекти, засягащи участъци с недостатъчен капацитет, и до 40 % за железопътни проекти, засягащи трансгранични участъци.

18Финансовата подкрепа от ЕС за отделните проекти се предоставя като допълнение към националното финансиране, като процентите на съфинансиране са различни в зависимост от източника.

19В по-малка степен от бюджета на ЕС се подпомагат и инвестиции в подвижния състав, редица несвързани с инфраструктурата дейности, насочени към подпомагане на изпълнението на политиката на ЕС в областта на железопътния транспорт (чрез програмите за TEN-T и МСЕ), и изследователски проекти (например чрез съвместното предприятие Shift2Rail, учредено след влизането в сила на Регламент (ЕС) № 642/2014 на Съвета от 16 юни 2014 година (ОВ L 177, 17.6.2014 г., стр. 9) с цел да се стимулират и координират научните изследвания и иновациитe в областта на железопътните продукти, процеси и услуги). Те обаче не са пряко обхванати от настоящия одит.

Обхват и подход на одита

14

В настоящия одит Сметната палата направи оценка дали ЕС е бил ефективен при укрепването на железопътния товарен превоз. За тази цел беше разгледано:

—дали резултатите на железопътния товарен превоз в рамките на ЕС, по-специално от гледна точка на относителния дял и превозваните обеми, са се подобрили от 2000 г. насам;

—дали стратегическата и регулаторната рамка, създадена от Комисията и държавите членки, е насърчила конкурентоспособността на железопътния товарен превоз;

—дали наличните средства от ЕС са били насочени към специфичните инфраструктурни потребности на сектора на железопътния товарен превоз.

15

Одитът беше проведен между средата на 2014 г. и средата на 2015 г. в Комисията, INEA и в пет държави членки (Чешката република, Германия, Испания, Франция и Полша)²⁰. Тези държави членки поне частично обхващат всички коридори за железопътен товарен превоз. Бяха проведени интервюта със служители на Комисията, органите на държавите членки (министерства на транспорта, управители на инфраструктура, регулаторни органи, органи по безопасност и т.н.), оператори на железопътни товарни превози (както заварени железопътни предприятия, така и нови участници) и други заинтересовани страни (експедитори, транспортни асоциации и т.н.).

16

Одитът обхваща периода от 2001 г., когато Комисията потвърждава своята цел за насърчаване на екологично чисти видове транспорт, и по-специално на железопътния транспорт. Когато беше възможно, бяха идентифицирани добри практики, които могат да бъдат споделени със заинтересованите страни в други държави членки.

17

В предишен свой доклад²¹ Сметната палата вече очерта редица пречки пред развитието на силен и конкурентоспособен европейски железопътен транспорт — зле адаптирана за извършване на трансевропейски услуги железопътна инфраструктура (по-специално липсващи трансгранични връзки, участъци с недостатъчен капацитет по важни оси, инфраструктура, нуждаеща се от обновяване), проблеми с оперативната съвместимост, причинени от факта, че европейската железопътна мрежа е система от национални железопътни мрежи със специфични технически и експлоатационни характеристики и административни процедури, и необходимост от развитие на конкурентен пазар за железопътен транспорт. Въпреки че повечето от тези препятствия предстои да бъдат преодолени, по-конкретно с приемането и изпълнението на 4-тия законодателен пакет за железопътния сектор, настоящият доклад се фокусира конкретно върху състоянието на железопътния товарен превоз. Освен това беше взето предвид скорошно проучване, поръчано от Европейския парламент, което анализира резултатите, ефикасността и ефективността на инвестициите на ЕС в железопътна инфраструктура²².

18

Също така бяха избрани за преглед 18 железопътни инфраструктурни проекта, съфинансирани от Кохезионния фонд, ЕФРР и програмата за TEN-T в периода 2007—2013 г. Всички те са планирани да благоприятстват, поне до известна степен, железопътния товарен превоз. Приложение III съдържа списък на проверените от Сметната палата проекти.

20Чешката република, Испания и Полша са трите държави, които са получили най-много средства от ЕС като цяло за железопътен транспорт за периода 2007—2013 г.; Германия и Франция са основните бенефициенти на финансирането по TEN-T за железопътни проекти през същия период.

21Специален доклад № 8/2010 „Подобряване функционирането на транспорта по трансевропейските железопътни оси — ефективни ли са инвестициите на ЕС в железопътна инфраструктура?“ (http://eca.europa.eu).

22Европейски парламент, Генерална дирекция за вътрешни политики, „Проучване относно резултатите и ефективността на средствата, отпуснати за железопътна инфраструктура в Европейския съюз“, 2015 г.

Констатации и оценки

Резултатите на железопътните товарни превози в ЕС като цяло остават незадоволителни

Автомобилният превоз продължава да бъде водещият начин за транспортиране на товари в ЕС

19

Въпреки положените усилия от страна на Комисията от Бялата книга от 2001 г. насам, резултатите на железопътния товарен превоз в ЕС като цяло остават незадоволителни. Годишният обем на товарите, превозвани с железопътен транспорт, остава относително стабилен между 2000 г. и 2012 г. (около 400 млрд. тон-километра). През същия период обаче обемът на товарите, превозвани по шосе, се е увеличил (от 1 522 до 1 693 млрд.тон-километра), както е показано на фигура 4.

Фигура 4

Вътрешен товарен превоз в ЕС, в милиарди тон-километра

Източник: Европейска сметна палата въз основа на най-актуалните налични данни на Евростат.

20

Това е довело до лек спад на пазарния дял на железопътния товарен превоз като част от общия вътрешен товарен транспорт. Той е намалял от 19,7 % през 2000 г. на 17,8 % през 2013 г., докато за същия период делът на товарите, превозвани по шосе, леко се е увеличил от 73,7 % на 75,4 %. Тази тенденция излага на риск постигането на целта, поставена от Бялата книга на Комисията от 2011 г. — прехвърляне на 30 % от товарите, превозвани на разстояния над 300 км с автомобилен транспорт, към други видове транспорт, като железопътен или воден, до 2030 г.

21

Извършеният от Сметната палата анализ обаче показва, че Швейцария, въпреки че е сравнително малка и планинска държава без голяма тежка промишленост, е успяла да запази относителния дял на железопътния товарен превоз над 40 % от 2000 г. насам, достигайки 48 % през 2013 г. Комбинацията от регулаторни мерки (като високи такси за тежкотоварни превозни средства, субсидии за комбиниран транспорт, забрана за шофиране през нощта и през уикендите и ограничения по отношение на максимално допустимото тегло и размери на товарните автомобили) и инвестиции в обновяването и изграждането на нови железопътни линии (по-специално трансалпийските тунели), е допринесла за подобряване на резултатите на железопътния товарен превоз в Швейцария. В рамките на ЕС сравнимо нарастване може да бъде наблюдавано в Австрия, която също прилага подобни регулаторни мерки.

22

Железопътният товарен превоз се представя по различен начин и в други части на света, където често е преобладаващият начин на транспорт, достигащ пазарен дял от 40 % и повече (например в САЩ, Австралия, Китай, Индия и Южна Африка)²³. Това се дължи основно на транспортирането на голяма част от суровините с железопътен транспорт, както и на факта, че всички изброени страни обхващат големи географски площи, в които се прилага единно национално законодателство, един езиков режим и една техническа система за железопътните услуги. Поради това тази ситуация не може лесно да бъде сравнена със ситуацията в ЕС.

Въпреки това някои държави членки са успели да увеличат дела на превозваните с влакове товари

23

Причините, довели до общата тенденция на спад в ЕС, могат да бъдат свързани с различни проблеми, пред които е изправен железопътният товарен превоз в много държави членки и които се дължат на фрагментацията на европейския железопътен пазар в няколко национални сегмента. Между тези проблеми са липса на конкуренция на пазара, процедури за управление на железопътното движение, които не са пригодени към потребностите на железопътния товарен превоз, и други административни и технически ограничения. Тази ситуация се влошава от остарялата инфраструктура, пренебрегвана в продължение на години в полза на автомобилния транспорт, докато железопътните инфраструктурни проекти са се фокусирали върху развитието на високоскоростни линии.

24

Въпреки че положението в сектора на железопътния товарен превоз като цяло остава незадоволително от гледна точка на относителния дял и превозваните обеми, мащабът на проблема не е еднакъв в целия ЕС. Извършеният от Сметната палата анализ на данните на Евростат показва, че общо в 10 от 26 държави членки относителният дял на товарите, превозвани чрез железопътен транспорт, се е увеличил²⁴ в периода 2000—2013 година. В други държави членки резултатите бележат спад, например във всички държави членки от Централна и Източна Европа, чийто относителен дял през 2000 г. е бил сравнително висок. Освен това нашият анализ показва, че както увеличаването, така и намаляването на дела на железопътния товарен превоз се случва независимо от достигнатото равнище (вж. таблица 1). Статистически данни за всички държави членки са представени в приложение IV.

Таблица 1

Относителен дял на железопътния товарен превоз в ЕС

Относителен дял на железопътния товарен превоз през 2013 г. | Относителен дял на железопътния товарен превоз през 2013 г. и тенденции в периода 2000—2013 г.
Над 40 % |  | Австрия (42,1 %)
| Естония (44,1 %) и Латвия (60,4 %)
Между 30 % и 40 % |  | Швеция (38,2 %)
| Литва (33,6 %)
Между 20 % и 30 % |  | Германия (23,5 %) и Финландия (27,8 %)
| Чешка република (20,3 %), Унгария (20,5 %), Словакия (21,4 %) и Румъния (21,9 %)
Между 10 % и 20 % |  | Италия (13 %), Обединено кралство (13,2 %), Белгия (15,1 %) и Дания (13,2 %)
| Франция (15 %), Полша (17 %), Хърватия (17,4 %), Средно за ЕС (17,8 %) и Словения (19,3 %)
под 10 % |  | Нидерландия (4,9 %)
| Ирландия (1,1 %), Гърция (1,2 %), Люксембург (2,4 %), Испания (4,6 %), Португалия (5,9 %) и България (9,1 %)

Забележка: Държавите членки, посетени за нуждите на настоящия одит, и средната стойност за ЕС са посочени с получер шрифт.

Източник: Европейска сметна палата въз основа на данни на Евростат.

25

Що се отнася до държавите членки, които бяха посетени за нуждите на настоящия одит, между 2000 г. и 2013 г. относителният дял на товарите, превозвани с железопътен транспорт, е намалял в четири от тях (Чешката република, Испания, Франция и Полша), като ръст има само в една (Германия), както е показано на фигура 5 и в приложение V.

Фигура 5

Относителен дял на железопътния товарен превоз (вътрешен товарен превоз) в %

Източник: Европейска сметна палата въз основа на данни на Евростат.

26

По-специално в Чешката република и Полша резултатите на железопътния товарен превоз са негативно повлияни от лошото състояние на железопътната мрежа (като това се утежнява поради определения приоритет за разпределяне на средствата от ЕС за пътища и в двете държави членки), сравнително високото равнище на таксите за достъп и липсата на независимост на регулаторния орган (вж. точка 43 и таблица 3) (това е в сила особено за Чешката република). В тези две държави членки това е довело до неизпълнение на целите на Бялата книга от 2001 г. за държавите членки от Централна и Източна Европа. Испания е засегната от бавния и непълен процес на либерализация на пазара, а във Франция резултатите са повлияни неблагоприятно от липсата на такса за тежкотоварните превозни средства, както и от лошото качество на маршрутите, използвани за железопътен товарен превоз.

27

В Германия сравнително високият дял на железопътния товарен превоз се дължи на централното разположение на страната и добре развитата промишленост, но също така и на ранната либерализация на пазара на железопътни товарни превози, въвеждането на пътни такси за тежкотоварните превозни средства през 2005 г. и наличието на сравнително силен и независим регулаторен орган.

Слабите резултатите на железопътния товарен превоз се дължат отчасти на ниската скорост на влаковете

28

Средната търговска скорост на товарните влакове не помага за подобряване на резултатите на железопътния товарен превоз от гледна точка на обемите и относителния дял в ЕС. Накратко, товарните влакове се движат бавно и скоростта им не се е увеличила значително през последното десетилетие. По някои международни маршрути товарните влакове се движат със средна скорост от едва около 18 км/ч.²⁵ Това се дължи също и на слабото сътрудничество между националните управители на инфраструктура²⁶. В държавите членки от Централна и Източна Европа средната скорост е между 20 и 30 км/ч. Например в Полша одитът на Сметната палата показа, че през 2014 г. средната търговска скорост на товарните влакове е била 22,7 км/ч.

29

Извършеният от Сметната палата анализ обаче показва, че ситуацията е значително по-добра по някои коридори за железопътен товарен превоз, където средната скорост е около 50 км/ч²⁷. Това е по-близо до средната скорост на камионите (около 60 км/ч).

Много стратегически и регулаторни фактори пречат на железопътния товарен превоз да стане по-конкурентен

Железопътният товарен превоз трябва да стане икономически привлекателен, за да бъдат постигнати целите на транспортната политика на ЕС

30

Всеки ден хиляди тонове товари се превозват в рамките на ЕС до заводи, складове или крайни потребители. Железопътният товарен превоз (и комбинираният железопътно-шосеен превоз) е в пряка конкуренция с автомобилния товарен превоз — експедиторите редовно ги сравняват, когато решават кой начин на транспорт да използват. Те естествено избират този, който най-добре отговаря на техните потребности, като вземат предвид основно надеждността, цената, обслужването на клиенти, честотата и времето за транспортиране²⁸. С други думи експедиторите избират начините на транспорт въз основа на икономически критерии, а не въз основа на приоритетите на политиката на ЕС.

31

Както беше посочено по-горе, някои продукти като суровините поради естеството си са по-подходящи за транспортиране с железопътен транспорт (вж. точка 4). Въпреки това, за да бъде конкурентен на автомобилния транспорт за други видове товари, железопътният сектор е изправен пред редица предизвикателства, които оказват влияние върху избора на експедиторите, като например разписание, такси за достъп или точност (вж. фигура 6).

Фигура 6

Сравнение на някои от предизвикателствата пред железопътния и автомобилния товарен превоз

Източник: Европейска сметна палата.

Комисията е положила усилия за подобряване на условията за превоз на товари с железопътен транспорт, но изграждането на единно европейско железопътно пространство все още е далеч

32

През последните 15 години Комисията полага усилия за подобряване на условията за превоз на товари с железопътен транспорт. По-специално, тя въвежда няколко различни пакета за железопътния транспорт и други законодателни мерки (вж. точки 8—10). Тези мерки са насочени към отваряне на националните пазари, хармонизиране на правилата, по-добро насочване на средствата от ЕС към устойчиви видове транспорт и повишаване на конкурентоспособността и оперативната съвместимост на железопътните линии на равнище ЕС с цел постигане на единно европейско железопътно пространство.

Производства за установяване на неизпълнение на задължения

33

За да осигури прилагането на тези условия на практика, Комисията е започнала значителен брой производства за установяване на неизпълнение на задължения, свързани с Директива 91/440/ЕИО и Директива 2001/14/ЕО²⁹ (вж. таблица 2). За 14 от 26³⁰ държави членки производствата са довели до решение на Съда на ЕС. Най-честите причини за нарушения попадат в следните области: експлоатационни схеми, създаващи стимули за подобряване на работата на железопътната мрежа, разделно водене на счетоводството на завареното железопътно предприятие и управителя на инфраструктурата, изчисляване на таксите за достъп и липса на уведомяване за мерките за транспониране. Освен това Комисията е започнала допълнителни процедури за установяване на нарушение по отношение на директивите за безопасността и оперативната съвместимост (съответно Директива 2004/49/ЕО и Директива 2008/57/ЕО).

34

Срещу петте посетени държави членки са започнати производства за установяване на неизпълнение на задължения по отношение на таксите за достъп, определени от управителя на инфраструктурата, независимостта на регулаторните органи и управителите на инфраструктурата, липсата на експлоатационни схеми, липсата на уведомяване за мерките за транспониране, правилата за разпределяне на преносния капацитет и разделянето на счетоводството на завареното железопътно предприятие и управителя на инфраструктурата.

Таблица 2

Производства за установяване на неизпълнение на задължения

1Неприключени производства.

Бележка 1: Държавите членки, посетени за нуждите на настоящия одит, са отбелязани с получер шрифт.

Бележка 2: Броят на производствата за установяване на нарушение, посочен от Сметната палата, се отнася само до производства по Директива 91/440/ЕИО и Директива 2001/14/ЕО. Започнати са допълнителни производства, свързани с директивите относно безопасността и оперативната съвместимост (съответно Директива 2004/49/ЕО и Директива 2008/57/ЕО).

Източник: Европейска сметна палата въз основа на данни на Комисията.

Други мерки

35

Комисията насърчава също и координацията между различните заинтересовани страни в железопътния товарен превоз, допринасяйки за създаването на платформи и работни групи, като например Европейската мрежа на железопътните регулаторни органи (ENRRB), Платформата на управителите на железопътна инфраструктура в Европа (PRIME) и структурата за диалог между железопътните предприятия (RU Dialogue), както и за назначаването на европейски координатор за коридори на мрежата и координатор за Европейската система за управление на железопътното движение (ERTMS)³¹. Освен това Комисията е определила девет коридора за железопътен товарен превоз, всеки от които разполага със собствена управленска структура и обслужване на едно гише, с цел да се гарантира добрата координация на управлението на движението, достъпът до инфраструктурата и инвестициите в железопътната инфраструктура (вж. точка 10).

36

Независимо от тези усилия, към момента на одита изграждането на единно европейско железопътно пространство все още е далеч: железопътната мрежа на ЕС си остава система от 26 (Малта и Кипър нямат железопътни мрежи) отделни железопътни мрежи, които не са напълно оперативно съвместими. На територията на континента действат различни управители на инфраструктура (с най-малко един основен управител на инфраструктура на държава членка), национални органи по безопасност, както и много различни национални правила, регулиращи разпределянето на влаковите маршрути, управлението, ценообразуването и т.н. Всичко това затруднява конкурентоспособността на железопътния товарен превоз.

Либерализацията на пазара на железопътни товарни превози е постигнала неравномерен напредък в държавите членки, като някои антиконкурентни практики все още преобладават

Положение на заварените оператори на товарни превози

37

Исторически погледнато, във всяка от 26-те държави членки е съществувало едно интегрирано дружество, което е отговаряло за управлението на железопътната инфраструктура и предоставянето на транспортни услуги. В първия законодателен пакет за железопътния транспорт, приет през 2001 г., се изисква въвеждането на известно разделение между тези две дейности — на управителите на инфраструктурата и заварените железопътни предприятия (оператори на товарни превози).

38

Вторият пакет за железопътния транспорт от 2004 г. изисква държавите членки да отворят изцяло своите пазари на железопътен товарен превоз до 1 януари 2007 г. От този момент всяко лицензирано железопътно предприятие може да поиска достъп до железопътната инфраструктура, да кандидатства за маршрут и да предоставя услуги за превоз на товари в конкуренция с други железопътни оператори (включително заварения оператор на товарни превози)³².

39

Въпреки това либерализацията на пазара не е достигнала еднакво равнище във всички държави членки. В Словения и Словакия пазарният дял на заварения оператор на товарни превози към момента на одита е все още около 90 %, а в шест други държави членки (Гърция, Финландия, Хърватия, Ирландия, Литва и Люксембург) пазарът на железопътни товарни превози на практика остава затворен, тъй като завареният оператор на товарни превози държи 100 % от пазарния дял. В петте посетени държави членки, въпреки постоянното нарастване на пазарния дял на новите участници след отварянето на пазара, едно железопътно предприятие — завареният оператор на товарни превози — все още държи най-малко 64 % (в тон-километри) от пазарния дял във всяка държава, като останалата част се разделя между другите оператори на железопътни товарни превози; делът на заварения оператор на товарни превози е значително по-висок в Испания (81 %), както е показано на фигура 7. Средно за целия ЕС заварените оператори на товарни превози държат 66 % от пазара на железопътни товарни превози.

Фигура 7

Дялове на заварените оператори на товарни превози и на новите участници (през 2013 г.)

Източник: Европейска сметна палата въз основа на данни, предоставени от държавите членки.

40

Заварените оператори на товарни превози в определени случаи все още се възползват от своето исторически създадено господстващо положение и все още може да съществуват конфликти на интереси, които да водят до дискриминационни практики, нарушаващи конкуренцията в областта на железопътните услуги. Тези практики включват следното.

а)Достъп до терминали и инфраструктурни точки (като странични коловози, разпределителни гари). Терминалите и други основни съоръжения са ключова част от железопътната инфраструктура. В някои случаи новите участници трудно получават достъп до тези съоръжения при същите условия като заварения оператор на товарни превози (вж. каре 3, буква а)³³.

б)Разпределяне на влакови маршрути. За да превозват товари, операторите на железопътни товарни превози първо трябва да заявят от управителя на инфраструктурата необходимия капацитет за придвижването на влак между две точки в рамките на определен период от време. В някои случаи завареният оператор на товарни превози все още се ползва от известни предимства при разпределянето на маршрутите (вж. каре 3, буква б).

в)Наличност на подвижния състав. Новите железопътни оператори може да срещнат проблеми, свързани с достъпа до подвижния състав, необходим за започване на дейността им (особено до локомотивите, които са скъпи), докато заварените оператори на товарни превози са наследили голям парк от локомотиви и вагони от предишните интегрирани железопътни дружества, които често са били субсидирани с публични средства. Заварените оператори на товарни превози като цяло не са склонни да отдават под наем или да продават на конкурентите излишния си подвижен състав на справедлива цена (вж. каре 3, буква в).

г)Поддръжка на подвижния състав Локомотивите и вагоните трябва редовно да се поддържат. Достъпът на новите участници до центровете за поддръжка може да бъде затруднен, тъй като в някои случаи те са притежавани частично от заварения оператор на товарни превози.

41

Освен това пазарът на железопътни товарни превози в ЕС е изправен пред процес на консолидация, при който заварените оператори на товарни превози купуват други оператори на железопътни товарни превози както на вътрешния пазар, така и в други държави членки. Това може да наруши конкуренцията, тъй като пазарът в ЕС може да се окаже доминиран от малък брой големи предприятия. Например немският заварен оператор на товарни превози се е превърнал в основен оператор в три други държави членки — Дания, Нидерландия и Обединеното кралство, след придобиване на дружества — нови участници.

Каре 3

Примери за практики, ограничаващи конкуренцията: Полша, Франция, Испания

а)завареният оператор на товарни превози в Полша притежава чрез дъщерни дружества повечето железопътни терминали в страната, включително важни гранични терминали. Един от тези терминали е разположен на главен път по протежение на един от коридорите за железопътен товарен превоз. Другите оператори на железопътни товарни превози следва да получат достъп до този терминал при справедливи и недискриминационни условия, но към момента на одита това не беше извършено на практика — капацитетът на терминала до голяма степен е блокиран от заварения оператор на товарни превози. Това представлява пречка за новите участници, които са задължени да избират по-дълги маршрути през друг граничен пункт.

б)Във Франция завареният оператор на товарни превози получава фиксирани маршрути (маршрути, които подлежат на по-малко промени поради ремонтни работи и т.н.) много по-често от останалите оператори. През 2014 г. около 80 % от общия брой на разпределените на заварените оператори на товарни превози маршрути са били фиксирани, в сравнение с 68 % от разпределените на новите участници.

в)В Испания нито един от излишните локомотиви или вагони на заварения оператор на товарни превози не е бил продаден на други железопътни оператори в рамките на испанския пазар, въпреки че части от допълнителния подвижен състав са били продадени на оператори в други държави. През април 2014 г. испанското правителство е създало отделно дружество, отново в рамките на групата на заварения оператор, за отдаване под наем на подвижния състав. Въпреки това, към момента на одита това дружество не е отдало под наем нито един локомотив или вагон на нови участници. В допълнение, завареният оператор на товарни превози е единственият оператор, чиито локомотиви имат разрешение да теглят товарни влакове както в Испания, така и на международния участък Перпинян—Фигерас.

Регулаторни органи

42

Като част от процеса на либерализация от държавите членки се изисква да създадат национални регулаторни органи с цел да се гарантира недискриминационен достъп до железопътната мрежа³⁴. На практика обаче създадените във всяка държава членка регулаторни органи невинаги разполагат с независимостта, правомощията и ресурсите, които са им необходими за изпълнение на техните задължения. Ето защо Комисията е започнала производства за установяване на неизпълнение на задължения срещу някои държави членки (вж. точка 33 и таблица 2).

43

Одитът на Сметната палата установи, че в петте посетени държави членки броят на персонала, натоварен с изпълнение на регулаторни задачи, както и оперативната и финансовата независимост на органите, все още значително се различават. Таблица 3 показва положението на регулаторните органи във всяка посетена държава членка към момента на одита:

Таблица 3

Регулаторни органи в посетените държави членки — основни данни

Държава членка
Брой персонал, зает с решаването на регулаторни въпроси
Показател: км мрежа на служител
Брой на жалбите, получени до момента на одита
Независим бюджет
Независимост от министъра на транспорта

Чешка република
1
9 570
Няма данни
Не
Не.
Орган под ръководството на министерството на транспорта.

Германия
50
826
82—112 на година (услуги за превоз на товари и пътници)
Да
Да.
Бюджетът се одобрява от министерството на икономиката, председателят и двамата заместник-председатели се назначават от федералния президент.

Испания
3
4 658
2
Да
(от 2013 г.)
Да.
Председателят и управителният съвет се назначават от парламента.

Франция
36
813
15
Да
(от 2011 г.)
Да.
Четирима от общо 7 членове се посочват от правителството, а останалите 3 се посочват от парламента и Съвета по икономически, социални и екологични въпроси на Франция.

Полша
17
1 136
5
Да
Частична.
Президентът се назначава от министър-председателя, а двамата заместник-председатели се назначават от министъра, отговарящ за транспорта.

Процедурите за управление на движението не са пригодени към потребностите на сектора на железопътния товарен превоз дори в рамките на коридорите за железопътен товарен превоз в ЕС

44

Железопътната мрежа в ЕС като цяло е предназначена за смесени превози, с други думи товарните и пътническите влакове обикновено използват едни и същи релсови пътища. За да може да функционира железопътната мрежа, трябва да има процедури за управление на движението, които да уреждат разпределянето и управлението на маршрутите. Те се въвеждат индивидуално от всеки управител на инфраструктура. Въпреки това, както е обяснено по-долу, тези процедури като цяло не са пригодени към специфичните потребности на железопътния товарен превоз, който е трансграничен в повече от 50 % от случаите, дори в рамките на коридорите за железопътен товарен превоз (вж. също точка 52). Това пречи на железопътния превоз да се конкурира с другите видове транспорт, особено с автомобилния превоз, чиято инфраструктура е лесно достъпна в целия ЕС.

Разпределяне на капацитета

45

За да използва влак в рамките на железопътната мрежа на дадена държава, железопътното предприятие първо трябва да отправи искане до управителя на инфраструктурата да му бъде разпределен маршрут (капацитет, необходим за придвижването на влак между две точки в рамките на определен период от време). Това се извършва в съответствие с процедура, установена от всеки управител на инфраструктура: операторите на железопътни товарни превози могат да кандидатстват за маршрут доста по-рано, при изготвянето на годишния график, или искат да им се предостави маршрут на по-късен етап, ad hoc — при възникване на конкретна необходимост, от останалите налични маршрути в рамките на резервния капацитет. Определеният от управителите на инфраструктурата график за изготвяне на годишното планиране обаче не е адаптиран към потребностите на сектора на товарни превози, тъй като маршрутите трябва да бъдат резервирани около една година предварително. За разлика от пътническия трафик, който е по-редовен и по-лесен за планиране, операторите на товарни превози трудно могат да предвидят бъдещото търсене толкова отрано и да запазят най-подходящите достъпни в рамките на мрежата маршрути.

46

Следователно операторите на железопътни товарни превози, особено по-малките, са принудени да използват ad hoc системата (това например се случва в 90 % от случаите в Полша). При тази система на разположение са предоставени само ограничен брой маршрути (тези, които все още не са били резервирани при изготвянето на годишния график, особено от пътническите влакове). Това често води до една от двете ситуации: или са налични ограничен брой маршрути, в резултат на което експедиторът може да няма възможност да избере подходящ маршрут (така че потенциалният клиент използва алтернативен вид транспорт, обикновено автомобилен превоз), или се предлага не толкова подходящ маршрут (например по-дълъг и обиколен път), което обикновено води до по-високи разходи и необходимост от повече време.

47

Таксите за резервиране, изплащани от операторите на товарни превози, могат да бъдат полезен инструмент за предотвратяване на „недействителни“ резервации, но системите за налагане на несъразмерни глоби могат допълнително да утежнят трудностите, с които се сблъскват операторите при използването на системата за годишен график (вж. каре 4).

Каре 4

Примери за асиметрични системи за санкции: Чешка република

В Чешката република в момента се налага санкция за маршрут, който е бил резервиран, но не е бил използван. Тя е с 40 % по-висока (на влак-километър) за превоза на товари в сравнение с превоза на пътници.

48

Съгласно членове 39 и 47 от Директива 2012/34/ЕС държавите членки следва да определят конкретно разпределение на капацитета за различните услуги. В случай на конфликт (когато двама или повече оператори на железопътни товарни превози заявят един и същи маршрут), който не може да бъде разрешен от процедурата на координация, при която управителят на инфраструктурата предлага алтернативни маршрути на операторите, управителите на инфраструктурата прилагат набор от правила за предимство, които обикновено ощетяват товарния превоз (вж. каре 5).

Каре 5

Примери за неблагоприятно подреждане на приоритетите: Полша и Чешка република

В Полша товарните влакове са на шесто и седмо място в реда на категориите по приоритетно значение (на осмо място за празните пътнически влакове).

В Чешката република управителят на инфраструктурата прилага набор от правила за определяне на приоритет, според които международния товарен транспорт има най-ниско приоритетно значение.

49

Членове 37 и 40 от Директива 2012/34/ЕС въвеждат конкретни изисквания за сътрудничество между управителите на инфраструктура по отношение на разпределението на капацитет и таксите за трансгранични железопътни услуги. Като се вземе предвид факта, че крайният срок за транспониране на директивата е юни 2015 г., все още е прекалено рано да се оцени въздействието на тези нови правни задължения.

Управление на движението на влаковете

50

След като маршрутите са били разпределени между железопътните предприятия и влаковете пътуват по мрежата, управителят на инфраструктурата носи отговорност за управлението на движението. Графиците на влакове ежедневно се променят или влаковете се спират, за да се съобразят с възникналите смущения по мрежата, работи по поддръжката на определени линии, закъснения на други влакове и т.н. В такива случаи управителите на инфраструктурата дават приоритет на пътническия трафик, което води до значителни забавяния при товарните влакове, независимо от естеството на превозваните товари или причината за закъснението.

51

В допълнение, работите по поддръжката обикновено се извършват през нощта, а това е времето, когато капацитетът на железопътната мрежа обикновено е по-достъпен за товарните влакове.

Европейски коридори за железопътен товарен превоз

52

Целта на регламента относно коридорите за железопътен товарен превоз³⁵ е да улесни и насърчи операциите, свързани с железопътния товарен превоз, включително управлението на движението. По-специално, с него се създават девет коридора за железопътен товарен превоз, шест от които са в експлоатация от ноември 2013 г. Към момента на одита експлоатацията на останалите три беше планирана да започне през ноември 2015 г. (вж. каре 1).

53

Едно от основните нововъведения на коридорите за железопътен товарен превоз е създаването на режим за обслужване на едно гише, който позволява на операторите да заявят на едно място и в рамките на една операция маршрут под формата на т.нар. предварително установени маршрути или да резервират капацитет за товарни влакове, пресичащи най-малко една граница по протежение на коридора. Това нововъведение означава, че оператор на железопътни товарни превози, който желае да организира пътуването на товарен влак по протежение на коридора, вече няма нужда да се свързва с всеки управител на инфраструктурата в съответните държави членки поотделно. Вместо това той може да отправи своята заявка за маршрут към единното гише за обслужване. Предварително установените маршрути не могат да бъдат отменяни в последните два месеца преди планираното заминаване на влака.

54

Предложените международни предварително установени маршрути и резервиран капацитет са запазени за товарни влакове, като приоритетно значение имат влаковете, пресичащи поне една граница. За случаите на конфликт правилата за определяне на приоритета са изложени в Рамката за разпределяне на капацитета, изготвена от изпълнителните съвети за коридорите за железопътен товарен превоз.

55

Въпреки че средната скорост на товарните влакове в коридорите е по-висока, отколкото в останалата част от мрежата (вж. точка 29), при одита беше установено, че на практика през първата година от експлоатацията си коридорите за железопътен товарен превоз са имали ограничен принос за подкрепата на движението на товарни влакове, като много от описаните по-горе недостатъци остават валидни. По-специално могат да бъдат наблюдавани следните ситуации.

а)Броят и качеството на предоставените на разположение предварително установени маршрути, както и графикът за заявяване на маршрут през единното гише, не са пригодени към потребностите на товарния превоз. Предварително установените маршрути трябва да бъдат заявени около една година по-рано, което е прекалено рано за планиране в сектора на товарните превози. Наличен е все пак и известен резервен капацитет за ad hoc планиране на движението. Това позволява маршрут да бъде заявен около два месеца предварително;

б)Правилата на движение по европейските коридори за железопътен товарен превоз са същите като правилата, които управителите на инфраструктурата прилагат във всички държави членки (с изключение на Обединеното кралство) — при възникване на смущения в мрежата те ощетяват товарните влакове (вж. точка 50).

56

Беше установено също, че правилата и процедурите, регламентиращи деветте коридора за железопътен товарен превоз, не са хармонизирани нито по протежението на един коридор, нито между отделните коридори. Освен това в законодателството, засягащо коридорите за железопътен товарен превоз, не съществуват задължения за приемане на общи процедури. Това затруднява операторите на железопътни товарни превози на територията на Европа (вж. каре 6).

Каре 6

Примери за нехармонизирани правила: коридори за железопътен товарен превоз № 4 „Атлантически“, коридор № 7 „Източен“, и коридор № 9 „Чешко—Словашки“

Предварително установените маршрути по коридор за железопътен товарен превоз № 4, който обхваща Португалия, Испания и Франция, могат да се ползват седем дни в седмицата в Испания и Португалия, докато във Франция те са достъпни само пет дни в седмицата поради извършване на работи по поддръжката на мрежата и ограничените часове за работа на терминалите.

Крайният срок, в който оператор на железопътни товарни превози може да кандидатстват за резервния капацитет, е 60 дни преди заминаването на влака по коридор за железопътен товарен превоз № 7, който обхваща Чешката република, Австрия, Словакия, Унгария, Румъния, България и Гърция, но е 30 дни преди заминаването за коридор за железопътен товарен превоз № 9, който обхваща Чешката република и Словакия. Тези разлики съществуват дори и в рамките на територията на една държава членка.

За да коригират тази ситуация, през октомври 2015 г. изпълнителните съвети за всеки коридор вземат решение да прилагат хармонизиран срок от 30 дни, който обаче ще влезе в сила едва от 2017 г.

57

В резултат на това използването на предварително установени маршрути в някои региони е много слабо. Например в Чешката република по коридор за железопътен товарен превоз № 9 „Чешко – Словашки“ за 2015 г. са били запазени само 3 от 24 предварително установени маршрута, а по коридор за железопътен товарен превоз № 7 „Източен“ не е бил резервиран нито един предварително установен маршрут. За 2015 г. само 5 от 14-те налични предварително установени маршрути по коридор за железопътен товарен превоз № 4 „Атлантически“ са били заявени в испанския участък на този коридор.

Административни и технически ограничения все още пречат на конкурентоспособността на железопътния товарен превоз

58

Различните национални разпоредби и правила, приложими спрямо операторите на железопътни товарни превози в ЕС, са резултат от индивидуалното развитие на 26-те железопътни мрежи и на разликите в начина на тълкуване и транспониране на регулаторната рамка на ЕС в областта на железопътния транспорт. Комисията е успяла да премахне някои административни и технически пречки, например чрез създаването на Европейската железопътна агенция в рамките на втория пакет за железопътния транспорт. Тази агенция играе централна роля за насърчаването на оперативната съвместимост, хармонизирането на техническите стандарти и разработването на общ подход към безопасността, в тясно сътрудничество с държавите членки и заинтересованите страни от железопътния сектор.

59

Въпреки това, както се посочва в доклада на Сметната палата от 2010 г.³⁶, все още съществуват някои административни и технически ограничения, което увеличава разходите за превоз на товари с железопътен транспорт и усложнява извършването на железопътни товарни превози. Освен това тези ограничения могат да възпрепятстват достъпа до пазара, особено за нови участници.

60

Тези пречки включват продължителни процедури за одобряване на превозни средства и издаване на сертификати за безопасност на железопътните предприятия. Всяко превозно средство трябва да получи разрешение от органа по безопасност на всяка държава членка, където то ще бъде използвано, което води до скъпи и продължителни процедури. Общият размер на допълнителните разходи, свързани с издаването на разрешенията за превозните средства от националните органи по безопасност, възлизат на около 1,60 млн. евро за всяко превозно средство³⁷. За да се улесни този процес, някои държави членки са подписали споразумения за взаимно признаване на процедурите за издаване на разрешения за подвижния състав, но те невинаги обхващат товарните вагони. Административните ограничения следва да бъдат съществено намалени, ако техническият стълб на четвъртия пакет за железопътния транспорт, който засилва ролята на Европейската железопътна агенция в процеса на издаване на разрешения, бъде окончателно одобрен от Съвета и Европейския парламент и приложен правилно.

61

Друг проблем са езиковите изисквания за машинистите на локомотиви. Машинистите на локомотиви задължително трябва да могат да общуват на езика на държава, в която се движи влакът. В резултат на това, за разлика от сектора на авиацията, където има само един работен език, обикновено е необходимо машинистът да се сменя на граничния пункт, което е скъпо и тромаво.

62

Ограниченията засягат също и техническите аспекти на експлоатацията на влаковете, които възпрепятстват оперативната съвместимост.

а)Различни системи за сигнализация: всеки влизащ в дадена държава локомотив трябва да бъде оборудван съгласно националната система за сигнализация, което означава, че локомотивите, които пресичат граници, трябва да разполагат с поне две или три системи за сигнализация, монтирани на борда. Комисията, в тясно сътрудничество с държавите членки и други заинтересовани страни от железопътния сектор, разработва и въвежда Европейска система за управление на железопътното движение (ERTMS), предназначена да замени националните системи за сигнализация. Прилагането на ERTMS обаче става бавно и се сблъсква с проблеми в областта на оперативната съвместимост.

б)В различните държави членки, а понякога дори в рамките на една държава (например в Чешката република и Франция), се използват различни системи за електрификация. Липсата на електрифицирани линии също може да създаде проблеми.

в)Различия по отношение на максималната дължина на влаковете (например в Испания влаковете може да бъдат с дължина до 450 м, докато във Франция са разрешени влакове с дължина до 740 м). Това значително намалява конкурентоспособността на железопътния товарен превоз.

г)Различни категории осово натоварване.

д)Липса на европейски стандарт за междурелсието (например влакове със стандартно междурелсие не могат да се движат по линии в Испания или балтийските държави — те трябва да спират на границата и да прехвърлят своите товари на други влакове, които могат да се движат при местните стандарти за междурелсие).

63

Срещу някои от тези ограничения са предвидени мерки в преразгледания регламент за TEN-T, приет през 2013 г. Регламентът изисква, например, модернизирането на основната мрежа до конкретни стандарти, общи за целия ЕС. Между тях са съответните технически изисквания за оперативна съвместимост (ТИОС), въвеждането на Европейска система за управление на железопътното движение, електрификацията (въпреки че не се налага конкретен вид електрификация), възможността за движение на влакове с дължина от 740 м. със скорост 100 км/ч и 22,5 тона осово натоварване. Преминаването към стандартно UIC междурелсие (1435 милиметра) също е приоритет за основната мрежа. Посочените по-горе изисквания следва да се изпълнят до 2030 г. за основната мрежа и до 2050 г. за широкообхватната мрежа.

Липсата на прозрачност относно резултатите на сектора на железопътния товарен превоз не стимулира подобряването на обслужването на клиентите

64

Обслужването на клиенти е един от основните фактори, който експедиторите взимат предвид, когато избират начина на транспортиране (вж. точка 30). Услугата, която предоставят железопътните оператори, включва не само цената на услугата, но и нейната надеждност или времето за превоза. Управителите на инфраструктурата обаче не са официално задължени да оповестяват публично данни за работата на мрежата, като например разпределени и анулирани маршрути, средна скорост на товарния превоз по мрежата, точност и надеждност на мрежата. В резултат на това управителите на инфраструктурата не са стимулирани да подобряват работата на мрежата, а експедиторите, особено новите участници, се затрудняват да получат надеждна информация относно обслужването, което операторите на железопътни товарни превози предлагат, тъй като данните, които те евентуално предоставят, за да рекламират своите услуги, не могат да бъдат проверени.

65

Такъв вид данни вече се събират за пътническите превози в рамките на доброволната схема за наблюдение на железопътния пазар, управлявана от Комисията. Тя обаче все още не се прилага за товарния превоз. Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/1100 на Комисията ще задължи държавите членки от 2016 г. да предоставят информация по доброволната схема за наблюдение на железопътния пазар, в т.ч. приети и отхвърлени разпределения на маршрути, точност и анулиране на товарни превози, брой и описание на жалбите, свързани със съоръженията за услуги³⁸. Ако регламентът бъде приложен правилно, публикуването на тези данни следва да допринесе за прозрачността и да насърчи управителите на инфраструктурата и операторите да подобрят качеството на предоставяните услуги. Предоставянето на информация за средната скорост на товарните услуги обаче остава незадължително.

66

Регламентът относно коридорите за железопътен товарен превоз вече направи опит да увеличи прозрачността по отношение на резултатите на услугите за железопътен товарен превоз по коридорите за товарен превоз. Съгласно регламента за всеки коридор следва да се определят показатели за изпълнение, които да се наблюдават ежегодно, а резултатите да се публикуват в годишни доклади за коридорите. Освен това изпълнителният съвет на всеки коридор е задължен да извършва проучване на удовлетвореността на потребителите на коридора за товарен превоз и да публикува резултатите от него веднъж годишно. Все пак анализът на Сметната палата показва, че някои ограничения все още продължават да съществуват.

а)Проучването на удовлетвореността обхваща само коридорите за железопътен товарен превоз, а въпросникът, който държавите членки трябва да попълват по силата на Регламент № 2015/1100 на Комисията, не съдържа оценка на удовлетвореността на потребителите от цялата мрежа. Но операторите на железопътни товарни превози, и по-специално експедиторите, са заинтересовани от резултатите на цялата мрежа: колко време е необходимо за транспортиране на контейнер от точка А до точка Б и колко надеждна е услугата, независимо от железопътната линия, която ще бъде използвана (без значение дали е коридор за железопътен товарен превоз или не).

б)Показателите за изпълнение се определят индивидуално за всеки коридор за железопътен товарен превоз и поради това между тях може да няма съгласуваност или сравнимост.

67

В по-общ план Сметната палата отбеляза също, че Комисията не извършва редовен мониторинг на други два ключови елемента на своята политика в областта на железопътния товарен превоз.

а)Постигнатият напредък при изпълнението на целите на политиката в областта на железопътния товарен превоз, поставени в Бялата книга от 2011 г. — прехвърляне на 30 % от товарите, превозвани на разстояние над 300 км чрез автомобилен транспорт, към други видове транспорт до 2030 г., и на повече от 50 % до 2050 г. Освен това не са поставени междинни цели.

б)Делът на товарите, превозвани с електрически локомотиви, чиито емисии на CO₂ са по-ниски от тези на дизеловите локомотиви (Комисията разполага с информация само за дела на електрифицираните линии, но не и за тяхното използване).

Таксите за достъп до железопътната инфраструктура са по-неблагоприятни в сравнение с тези за достъп до пътища

68

За да използва локомотив в рамките на железопътната мрежа на дадена държава, съответното железопътно предприятие трябва да поиска управителят на инфраструктурата, който отговаря за управлението на инфраструктурата, да му разпредели маршрут. Управителят на инфраструктурата определя такса за достъп, която железопътното предприятие трябва да заплати за използването на всеки километър от железопътната мрежа. Тези такси може да възлизат на 20 % до 35 % от оперативните разходи на операторите на железопътни товарни превози.

69

Таксите за достъп се определят от всеки управител на инфраструктурата въз основа на общите разпоредби на Директива 2001/14/ЕО, Директива 2012/34/ЕО и един регламент за изпълнение на Комисията³⁹. Таксите за достъп до железопътната мрежа за товарните влакове се различават значително в различните държави членки, дори в рамките на един и същи коридор за железопътен товарен превоз (вж. фигура 8). Освен това те невинаги отразяват състоянието на инфраструктурата.

Фигура 8

Такса за достъп до релсов път на влак-километър (в евро) през 2014 г. (за товарен влак от 1000 бруто тона)

Източник: Европейска сметна палата въз основа на въпросниците по Схемата за наблюдение на железопътния пазар (приложение 8 от SWD(2014) 186) — за Франция и Италия данните се отнасят за 2013 г.

70

Освен това таксите за достъп на товарни влакове в ЕС са средно с 28 % и 78 % по-високи съответно от тези за междуградските пътнически влакове и крайградските влакове⁴⁰. Това е така в две от петте посетени държави членки.

а)В Чешката република таксата за използване на инфраструктурата включва два елемента: цената за управление на движението и цената на самата инфраструктура. Заедно те са в размер на около 1,50 евро на влак-км и 1,75 евро на хиляда бруто тон-км за товарните влакове и 0,25 евро на влак-км и 1,35 евро на хиляда бруто тон-км за пътническите влакове.

б)В Полша средните такси за достъп (във влак-км) остават значително по-високи за товарните влакове, отколкото за пътническите влакове (около 3,3 евро, в сравнение с 1,6 евро през 2015 г.), въпреки че са намалели от 2013 г. насам.

71

От друга страна, достъпът на камиони до пътната инфраструктура е безплатен с изключение на таксите за платени пътища или пътищата, за които се заплаща такса за преминаване на тежкотоварни превозни средства, ако такава такса съществува. В директивата на ЕС относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за ползване на определени инфраструктури⁴¹ се посочва, че разходите за строителство, експлоатация и развитие на инфраструктурата може да се възстановяват чрез облагане на участници в движението с пътни такси и винетни стикери. Използването на пътни такси и винетни стикери обаче не е задължително в ЕС. От петте посетени държави членки такси за тежкотоварни автомобили са въведени в Чешката република, Германия и Полша. В тези три държави членки ставката на тон-километър е по-ниска от средната такса за достъп до релсов път. В Чешката република и Полша таксата се прилага само за ограничена част от пътната мрежа (съответно около 20 % и 15 % от националните пътни мрежи). В Испания и Франция камионите обикновено трябва да плащат пътна такса само на магистралите. Тази ситуация допълнително намалява конкурентоспособността на железопътния товарен превоз в сравнение с автомобилния по отношение на разходите (вж. примера в каре 7).

Каре 7

Цена за достъп до международния участък между Франция и Испания

Международният железопътен участък между Перпинян и Фигерас се управлява от частен концесионер, който отговаря за определянето на таксите за достъп на влаковете. Общата стойност на строителството на тази новопостроена линия е в размер на 1,1 млрд. евро, от които 162 млн. евро са средства от ЕС. В този железопътен участък разходите за достъп до инфраструктурата са шест пъти по-високи за влак в сравнение със сумата, която еквивалентен брой товарни автомобили⁴² биха платили, за да използват магистралата между същите две точки.

72

Освен това външните въздействия, причинени от железопътния и автомобилния транспорт (въздействия върху околната среда и замърсяването, задръствания, злополуки и т.н.), не се вземат предвид по изчерпателен начин при определянето на цената, която потребителите трябва да заплатят за достъп до инфраструктурата. Това ощетява допълнително железопътния товарен превоз в сравнение с автомобилния.

73

Освен балансирането на таксите за достъп между различните видове транспорт съществуват и други мерки, които могат да бъдат приложени за насърчаването на железопътния товарен превоз. Те включват ограничения за движението на камиони и субсидии за дружествата, извършващи комбиниран железопътно-шосеен превоз. Подобни практики се прилагат например в Швейцария, където делът на железопътния товарен превоз е със 170 % по-висок от средния за ЕС. В рамките на ЕС подобно нарастване се наблюдава в Австрия, която също прилага подобни регулаторни мерки (вж. точка 21).

Средствата от ЕС следва да се насочат по-добре към инфраструктурните потребности на сектора на железопътния товарен превоз

За пътна инфраструктура са били отпуснати като цяло повече средства от ЕС, отколкото за железопътна инфраструктура

74

В три от петте посетени държави членки в периода 2007—2013 г. за пътища са били отпуснати повече средства от ЕС, отколкото за железопътния транспорт (както е показано на фигура 9), въпреки че политиката на Комисията отдава предимство на по-устойчиви и ефективни начини за превоз на товари (вж. точка 7).

75

Извършеният одит показа, че разпределянето на средства от ЕС за релсови и шосейни пътища се различава значително в зависимост от това дали финансирането е по линия на политиката на сближаване (ЕФРР и Кохезионния фонд) или на програмата за TEN-T. Докато средствата по TEN-T са били разпределяни главно за релсовите и в по-малка степен за шосейните пътища⁴³, финансирането по линия на политиката на сближаване е давало приоритет на шосейните пътища в Чешката република, Германия и Полша. В тези три държави членки средствата по линия на политиката на сближаване, разпределени за железопътния транспорт за периода 2007—2013 г., възлизат съответно на 69 %, 38 % и 35 % от средствата, отпуснати за шосейни пътища⁴⁴.

Фигура 9

Средства от ЕС (ЕФРР, Кохезионен фонд и TEN-T), отпуснати за релсови и шосейни пътища за периода 2007—2013 г. (в млн.евро)

Източник: Европейска сметна палата въз основа на данни, предоставени от Комисията, INEA и държавите членки.

76

Освен това по схемите за финансиране на политиката на сближаване транспортните проекти могат да разчитат на съфинансиране в размер до 85 %, докато съфинансирането по програмата за TEN-T за периода 2007—2013 г., чийто основен акцент беше железопътният транспорт, е в по-ограничен размер — до 20 % за проекти за строителство, до 30 % за трансгранични проекти и до 50 % за проучвания. Тъй като проектите за шосейни пътища обикновено са финансирани от Кохезионния фонд/ЕФРР, те като цяло са получили по-висок процент на съфинансиране в сравнение с инвестициите в железопътната инфраструктура.

77

Тенденцията е тази ситуация да се запази в периода 2014—2020 г., тъй като МСЕ (програмата, наследила TEN-T) поставя акцент върху инвестициите в железопътна инфраструктура⁴⁵, а финансирането по линия на политиката на сближаване отдава предимство на пътищата. От петте посетени държави членки това засяга особено много Чешката република и Полша, където средствата за железопътна инфраструктура, разпределени по линия на политиката на сближаване, възлизат съответно на 1,8 млрд. евро и 6,8 млрд. евро, докато за пътища ще са достъпни съответно 2,9 млрд. евро и 14,6 млрд евро. Това представлява съответно 62 % и 47 % от общия размер на средствата, отпуснати за пътища. В сравнение с периода 2007—2013 г. Полша, за разлика от Чешката република, е увеличила както размера, така и дела на средствата, предназначени за железопътния транспорт, в сравнение с тези за пътища.

Разпределените за железопътния транспорт средства от ЕС не са били специално насочени към потребностите на железопътния товарен превоз

78

За да се повиши конкурентоспособността на железопътния товарен превоз, железопътната мрежа следва да отговаря на потребностите на сектора на товарните превози. Общоприето е, че тя следва, по-специално⁴⁶:

οда позволява лесно преминаване на границите, тъй като железопътният товарен превоз е по-конкурентен на средни и дълги разстояния (което в Европа като цяло предполага транспортиране на товари между различни държави членки), чрез по-добри трансгранични връзки и железопътна оперативна съвместимост;

οда предоставя добри връзки от/до значителни генератори на товарен трафик и да подпомага развитието на мултимодални логистични платформи, в т.ч. на връзките с вътрешни и морски пристанища и летища;

οда предоставя инфраструктурни точки и съоръжения в крайните отсечки, т.нар. „последна миля“, за да се улесни влизането и излизането на товарите в железопътната система, и да предоставя връзки с останалите видове транспорт (по-специално с цел улесняване на комбинирания железопътно-шосеен транспорт, ако е необходимо);

οда позволява движението на по-дълги влакове, за да се намали единичният разход за тон превозвани товари.

79

Сметната палата констатира обаче, че средствата от ЕС, отпуснати за железопътни инфраструктурни проекти за периода 2007—2013 г. в петте посетени държави членки, са акцентирали основно върху потребностите на пътниците (например високоскоростни линии, вж. каре 8) или върху смесените линии, използвани в по-голяма степен от пътническите влакове. Те не са били насочени към потребностите на железопътния товарен превоз.

Каре 8

Пример за приоритизиране на високоскоростните линии: Испания, 2007—2013 г.

В Испания около 95 % от средствата, отпуснати за железопътна инфраструктура от Кохезионния фонд и ЕФРР, са били предназначени за високоскоростни линии. Дори ако някои от високоскоростните железопътни линии се очаква да обслужват пътнически и товарен трафик, на практика поради своите технически характеристики товарните и пътническите влакове не могат да използват едновременно паралелни релсови пътища (в противоположни посоки). В резултат на това понастоящем високоскоростните железопътни линии са предназначени почти изцяло за пътнически трафик, с изключение на участъците Барселона – Фигерас – Перпинян.

80

Инвестициите в железопътни връзки с пристанищата и трансграничните участъци, които са по-подходящи за превоз на товари, са ограничени, както е показано в таблица 4. Това е особено видно при финансирането по ЕФРР и Кохезионния фонд. Програмата за TEN-T се фокусира повече върху трансграничните участъци. Каре 9 предлага примери от две държави членки.

Каре 9

Проблеми с железопътните връзки до пристанищата: Полша и Франция

В Полша са констатирани значителни проблеми с достъпа до пристанището на Гдиня, където според операторите на железопътни товарни превози товарните влакове може да чакат до 10 часа, преди да им бъде предоставен достъп до пристанището. Доклад относно търсенето на капацитет, изготвен от регулаторния орган, показва, че инвестициите, необходими за премахване на участъци с недостатъчен капацитет в тази област, са планирани за периода 2014—2020 г.

Във Франция железопътната мрежа, която свързва пристанищата с вътрешността на страната, като цяло е в лошо състояние, в някои случаи с много ниска скорост от крайна точка до крайна точка (например 6 км/ч между голямото пристанище Хавър и Париж според проучване, осъществено от Европейския парламент⁴⁷). През 2012 г. в седемте най-големи пристанища във Франция едва 11,5 % от товарите са превозвани с железопътен транспорт.

Таблица 4

Средства от ЕС, отпуснати за трансгранични железопътни участъци и железопътни връзки до пристанища в периода 2007—2013 г. (в млн. евро и в % от средствата от ЕС, отпуснати за железопътен транспорт)

1Не включва ERTMS.

2Вземат се предвид само 675,2 млн. евро по Оперативна програма „Транспорт“ (което обхваща 90 % от средствата, разпределени за железопътен транспорт в Германия).

Източник: Европейска сметна палата въз основа на информация, предоставена от държавите членки.

81

Други потребности на железопътния товарен превоз от гледна точка на инфраструктурата също не са сред приоритетите на финансирането от ЕС, с изключение на финансирането за TEN-T във Франция и Испания (вж. таблица 4). По-долу са посочени някои примери за това.

а)Обновяването и подобряването на инфраструктурните точки и съоръженията в крайните отсечки, т.нар. „последна миля“, не са приоритет. В Полша например гарата на граничния пункт с Германия е била напълно обновена, но единственият коловоз за разтоварване е затворен поради лошото си състояние.

б)Адаптирането на мрежата към по-дълги влакове също не се ползва с приоритет. В момента максимално допустимата дължина на влаковете е различна в различните държави членки и дори в рамките на един и същи коридор за железопътен товарен превоз на територията на една държава (вж. точка 62, буква в).

82

Регламент (ЕС) № 913/2010 предвижда, че планирането на инвестициите трябва да става за всеки коридор за железопътен товарен превоз поотделно, за да помогне за идентифициране на конкретните потребности от инвестиции в инфраструктурата за железопътен товарен превоз. За шестте коридора за железопътен товарен превоз, които започнаха работа през ноември 2013 г., плановете наистина съществуват, но липсва какъвто и да било финансов ангажимент от страна на държавите членки.

83

На последно място, Комисията не следи колко от средствата от ЕС, предназначени за финансиране на железопътни инфраструктурни проекти, са били насочени за подкрепа на проекти, свързани с товарните превози, трансграничните участъци или участъците, свързващи пристанищата с железопътната мрежа. Това затруднява Комисията да следи дали финансирането от ЕС е било ефективно насочено към потребностите на сектора на железопътния товарен превоз.

Проверените проекти в областта на железопътната инфраструктура са постигнали или е вероятно да постигнат очакваните резултати, но до момента не се констатира общо подобрение на резултатите на железопътния товарен превоз

84

Извършеният от Сметната палата одит включи също и преглед на 18 проекта за железопътна инфраструктура, планирани да благоприятстват, поне отчасти, железопътния товарен превоз (вж. приложение ІІІ). Беше констатирано, че като цяло са били постигнати или е вероятно да бъдат постигнати резултати съгласно спецификациите на проектите, без големи промени в обхвата на строителството (например в броя на километрите обновен или построен релсов път, изградените системи за електрификация и т.н.) или големи преразходи.

85

По отношение на резултатите цялостното очаквано въздействие на отделните проекти може да бъде потвърдено само след окончателното завършване на строителството по цялата железопътна линия, на която те са разположени. В някои случаи обаче Сметната палата констатира липса на координация между инвестициите, което е довело до разпокъсано развитие на мрежат. Това е особено видно при два проекта за отсечки, разположени по протежение на един и същи коридор, свързващ Франция и Испания (коридор № 4 „Атлантически“) — едната от тези отсечки рядко се използва от товарни влакове, а нивото на трафика по другата е значително под прогнозите. Примерът от практиката, представен в приложение VI, дава повече информация за тези два проекта.

86

Някои проекти са били насочени към увеличаване на скоростта на товарните влакове и са довели до спестяване на време от порядъка на няколко минути. Тези малки подобрения обаче не са помогнали за увеличаване на обема на превозваните товари. В действителност той е намалял значително. Това показва ниска икономическа ефективност на съфинансираните от бюджета на ЕС проекти (вж. каре 10).

Каре 10

Примери за проекти, водещи до спестяване на време, но не и до увеличаване на товарния трафик: Чешка република

В Чешката република два проекта, проверени от Сметната палата, засягат модернизирането на железопътна инфраструктура със смесена употреба. Те са довели до подобряване на качеството на съответните линии и увеличаване на максималната скорост, като в резултат на това е намалено времето за път на товарните влакове. Въпреки това ефективността (в тон-километри) на железопътния товарен превоз е спаднала между 2007 г. (последната година преди началото на строителните работи) и 2013 г.

Проект 1: участие на ЕС в размер на 36,1 млн. евро с цел икономия на 5,5 минути в рамките на участък от 39 км. Въпреки това обемът на товарите, превозвани с железопътен транспорт, е намалял от 358 млн. тон-км през 2007 г. на 159 млн. тон-км през 2013 г.

Проект 2: участие на ЕС в размер на 116,7 млн. евро с цел икономия на 12 минути в рамките на участък от 40 км. Въпреки това обемът на товарите, превозвани с железопътен транспорт, е намалял от 224 млн. тон-км през 2007 г. на 187 млн. тон-км през 2013 г.

87

Шест проекта са претърпели съществени закъснения, което е изложило на риск ефективността на цялата железопътна линия, по протежение на която са били изпълнени (вж. каре 11).

Каре 11

Примери за забавено изпълнение на проекти: Полша и Испания

В Полша четири избрани за преглед проекта са изправени пред значително забавяне и има вероятност да не бъдат завършени преди края на периода на допустимост (националните органи са признали, че един от проектите ще бъде разсрочен за периода 2014—2020 г.). Тези закъснения се дължат най-вече на липсата на административен капацитет при управителя на инфраструктурата.

В Испания два проекта се очаква да бъдат завършени със закъснение от около три години. И в двата случая проектите се отнасят до първата фаза на строителството на нова линия. Те обхващат изграждането на пътното легло, което е необходимо за последващото полагане на релсите, монтажа на системите за комуникация и сигнализация и за електрификация. В резултат на това е забавено началото на дейностите по цялата линия, върху която са разположени тези индивидуални проекти.

88

На последно място, въпреки че железопътните линии са били предназначени за смесена употреба, в заявлението за 8 от 18-те избрани железопътни инфраструктурни проекта не са били поставени никакви количествени цели по отношение на товарния трафик. Констатирана е липса на количествени цели по отношение на брой товарни влакове, обем на превозваните товари или икономии на време, особено в Испания и Полша, където нито едно от разгледаните заявления за проекти не съдържа количествена цел по отношение на превоза на товари⁴⁸. От друга страна, в заявленията за проектите обикновено са включени прогнози за броя на пътниците.

89

Тази ситуация затруднява оценката на това кои проекти са най-необходими от гледна точка на превоза на товари и избора на проектите с най-висока добавена стойност. Сметната палата констатира обаче, че всички тези проекти са били индивидуално одобрявани от Комисията между 2008 г. и 2013 г., тъй като това е задължително за големите проекти по ЕФРР/Кохезионния фонд и за всички проекти по TEN-T (вж. приложение III).

Лошата поддръжка на железопътната мрежа засяга устойчивостта и работата на финансираната от ЕС инфраструктура

90

С цел да се предостави добро качество на обслужване на железопътните предприятия и по-общо на експедиторите, както и да се гарантира конкурентоспособността на железопътния товарен превоз, железопътната мрежа трябва не само да бъде обновена и модернизирана от управителя на инфраструктурата, така че да отговаря на специфичните потребности на железопътния превоз (вж. точка 76), но и редовно да се поддържа.

91

Въпреки наличието на бизнес планове и индикативни стратегии за развитие на инфраструктурата, които трябва да бъдат създадени от управителите на инфраструктурата⁴⁹, железопътните линии, използвани по-често от товарните влакове и с ограничен превоз на пътници, по принцип по-често подлежат на затваряне и на ограничения на скоростта (вж. каре 12). Това оказва въздействие върху резултатите на останалата част от железопътната мрежа от гледна точка на обемите на превозваните товари, включително по участъците, които биха могли евентуално да се възползват от финансиране от ЕС, тъй като възможността за транспортиране на товари от точката на производство до центровете на потребление е затруднена.

Каре 12

Лоша поддръжка на железопътни линии, използвани предимно от товарни влакове: Франция

Във Франция железопътният товарен превоз е бил засегнат от лошата поддръжка на железопътните линии, които се използват по-често от товарните влакове (около 76 % от линиите без пътнически трафик са обект на временни ограничения на скоростта), и от затварянето на значителен брой второстепенни железопътни линии, които обаче продължават да са от значение за товарните влакове, тъй като позволяват товарите да бъдат превозвани от точката на производство до мястото, където ще се консумират.

92

Фактът, че поддръжката на железопътните линии, използвани по-често от товарните влакове, не е приоритетна за управителите на инфраструктурата, е резултат от предпочитанието към пътническите линии, които имат по-висока политическа чувствителност, а в някои случаи и от по-ниската печалба, която носи железопътният товарен превоз. Извършеният от Сметната палата анализ показва, че в две от петте посетени държави членки, където относителният дял на железопътния товарен превоз е най-нисък — Испания и Франция, приходите от такси за достъп, плащани от операторите на железопътни товарни превози, също са много ниски.

93

Предвид трудната конкурентна ситуация при интермодалността, следва да се вземе предвид възможността на сектора на товарните превози да заплаща такси за достъп. Ако анализът на сектора покаже, че този пазарен сегмент не е в състояние да заплаща по-високи такси (т.е такси, които надхвърлят размера на разходите, пряко извършени в резултат на предоставянето на железопътната услуга), член 32, параграф 1 от Директива 2012/34/ЕС дори забранява налагането на по-високи такси (т.е. надценки) от управителя на инфраструктурата. Извършеният от Сметната палата одит показа, че ниските такси за достъп не стимулират управителите на инфраструктурата да инвестират в обновяването и поддръжката на железопътните линии (вж. каре 13).

Каре 13

Примери за ниски равнища на приходи за управителите на инфраструктурата, генерирани от железопътния товарен превоз: Франция и Испания

Във Франция инвестициите в инфраструктурата за железопътен товарен превоз не са атрактивни за управителя на инфраструктурата поради тяхната ниска рентабилност. Товарните превози представляват 15 % от целия железопътен трафик, но само 3 % от събраните от управителя на инфраструктурата такси и 7 % от приходите му, ако се добавят държавните компенсации за товарните превози. Тази ситуация може отчасти да обясни защо във Франция с приоритет се ползват инвестициите, предназначени да развиват пътническия железопътен превоз, в сравнение с тези за железопътния товарен превоз.

В Испания приходите от такси за достъп, събирани от товарните влакове, възлизат на 3,8 млн. евро през 2013 г., което представлява по-малко от 1 % от общия размер на приходите от такси за достъп (включително тези, които железопътните предприятия плащат за пътнически превоз).

23Портал на Международния съюз на железниците (UIC) и Европейска комисия, „ EU transport in figures“, Statistical pocketbook („Транспортът в ЕС в цифри“, статистически наръчник), 2014 г.

24Въз основа на данни на Евростат (http://ec.europa.eu/eurostat/data/database). Кипър и Малта не разполагат с железопътна мрежа.

25Средната скорост на товарните влакове се измерва от заминаването от началната гара до пристигането в гарата на местоназначение на товарния влак — обикновено това не е скоростта „от врата до врата“, тъй като маршрутът на товарните влакове не се определя по този начин, а между различните обслужващи съоръжения (съоръжения за композиране на влакове или за поддръжка, разпределителни гари и т.н.).

26SWD(2013) 12 окончателен от 30 януари 2013 г. „Impact assessment of the fourth railway package“ („Оценка на въздействието на четвъртия пакет за железопътния транспорт“), (стр. 21).

27Такъв е случаят например при коридор № 1 „Рейнско–Алпийски“.

28Рискът от загуби и щети, гъвкавостта и въздействието върху околната среда също се вземат под внимание (източник: European Intermodal association, „Intermodal yearbook 2011 and 2012“ („Интермодален годишник за 2011 г. и 2012 г.“).

29Ако дадена държава членка не въведе директивите на ЕС в националното си законодателство или ако съществува подозрение, че нарушава правото на Съюза, Комисията може да започне официално производство за установяване на неизпълнение на задължения. Това производство преминава през редица стъпки, предвидени в Договорите, всяка от които се описва в официално решение.

30Кипър и Малта не разполагат с железопътна мрежа.

31Тези координатори действат от името на Европейската комисия. Техният мандат включва изготвяне на работен план за съответния коридор, подкрепа и наблюдение на изпълнението на работния план, редовни консултации с форума за коридора, отправяне на препоръки по въпроси като развитието на транспорта по протежение на коридорите или достъпа до източници на финансиране и изготвяне на ежегоден доклад пред Европейския парламент, Съвета, Комисията и засегнатите държави членки относно постигнатия напредък.

32Пазарът на железопътни товарни превози в някои от посетените държави членки (като Германия) е бил отворен още преди крайния срок.

33Член 13 от Директива 2012/34/ЕС въвежда подробен набор от нови правила, насочени към преодоляване на трудностите при достъпа до терминали и други обслужващи съоръжения, като срокът за транспониране е юни 2015 г.

34Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за разпределяне капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътна инфраструктура и за сертифициране за безопасност (ОВ L 75, 15.3.2001 г., стр. 29).

35Регламент (ЕС) № 913/2010.

36Специален доклад № 8/2010.

37SWD(2013) 8 окончателен от 30 януари 2013 г. „Impact assessment of the fourth railway package“ („Оценка на въздействието на четвъртия пакет за железопътния транспорт“).

38Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/1100 на Комисията от 7 юли 2015 година относно задълженията за докладване на държавите членки в рамките на мониторинга на железопътния пазар (ОВ L 181, 9.7.2015 г., стр. 1).

39Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/909 на Комисията от 12 юни 2015 година относно реда и условията за изчисляване на преките разходи, направени вследствие на извършването на влаковата услуга (OВ L 148, 13.6.2015 г., стр. 17—22), съдържащ правилата, които управителите на инфраструктурата следва да прилагат.

40Съгласно четвъртия доклад до Съвета и Европейския парламент относно наблюдението на развитието на железопътния пазар (COM(2014) 353 окончателен от 13 юни 2014 г).

41Директива 1999/62/ЕО (ОВ L 187, 20.7.1999 г., стр. 42), изменена с Директива 2006/38/ЕО (ОВ L 157, 9.6.2006 г., стр. 8) и с Директива 2011/76/ЕС (ОВ L 269, 14.10.2011 г., стр. 1).

42Като се има предвид, че средният товарен обем на влак във Франция е 475 тона (според годишния доклад за мониторинг на пазара на групата на независимите регулатори –Rail IRG-Rail – за 2013 г.), за превоза на същия обем товари ще са необходими около 12 товарни камиона от по 40 тона.

43Във Франция 793 млн. евро са отпуснати за релсовите и 21 млн. евро за шосейните пътища. В Испания 484 милиона евро са отпуснати за релсови и 52 млн. евро за шосейни пътища. В Германия 798 млн. евро са отпуснати за релсови и 23 млн. евро за шосейни пътища. В другите две посетени държави членки (Чешката република и Полша) много ограничен брой железопътни и пътни проекти са били съфинансирани от програмата за TEN-T.

44Чешка република: приблизително 2,7 млрд. евро за железопътен транспорт и 3,9 млрд. евро за шосейни пътища; Германия: 0,75 млрд. евро за железопътен транспорт и 2 млрд. евро за шосейни пътища; Полша: 5,5 млрд. евро и 15,8 млрд. евро (Комисията не прие искането, внесено от полските органи през юни 2011 г., за преразпределяне на средствата, предназначени за инвестиции в железопътния транспорт, към пътищата).

45Предварителни данни, предоставени от Комисията за МСЕ: Чешка република (257 млн. евро за железопътен транспорт и липса на финансиране от ЕС за пътища), Германия (2,26 млрд. евро за железопътен транспорт и 41,3 млн. евро за пътища), Испания (731 млн. евро за железопътен транспорт и 41,0 млн. евро за пътища), Франция (1,53 млрд. евро за железопътен транспорт и 41 млн. евро за пътища) и Полша (1,52 млрд. евро за железопътен транспорт и 414 млн. евро за пътища).

46Насоки за TEN-T, директиви на ЕС, документи на Комисията за определяне на политиката, интервюта със заинтересованите страни по време на одита.

47Проучване на Европейския парламент: „Freight on road: why EU shippers prefer truck to train“ („Товарен автомобилен транспорт: защо експедиторите от ЕС предпочитат камиона пред влака“), 2015 г.

48Изключение прави Испания за изпълнението на международния участък Перпинян – Фигерас, реализиран съвместно с френските власти.

49Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство (ОВ L 343, 14.12.2012 г., стр. 32).

Заключения и препоръки

94

Като цяло Сметната палата констатира, че ЕС не е бил ефективен при укрепването на железопътния товарен превоз. През последните 15 години железопътният товарен транспорт в ЕС не е успял да реагира ефективно на конкуренцията на автомобилния превоз. Експедиторите показват ясно предпочитание към автомобилния спрямо железопътния превоз на товари. В резултат на това и въпреки целите на политиката на ЕС за прехвърляне на товарите от автомобилния към железопътния транспорт, резултатите на железопътния товарен превоз в ЕС продължават да са незадоволителни от гледна точка на относителен дял и превозвани обеми, въпреки че някои държави членки са успели да подобрят своите резултати. Установените в настоящия доклад стратегически и регулаторни проблеми са от такова естество, че ако не бъдат предприети действия за тяхното преодоляване, допълнителното финансиране за железопътната инфраструктура само по себе си няма да ги разреши и да засили конкурентоспособността на железопътния товарен превоз.

Резултатите на железопътните товарни превози в ЕС като цяло остават незадоволителни

95

В посетените държави членки обемът и относителният дял на товарите, превозвани с железопътен транспорт, като цяло показват негативна тенденция. Това застрашава постигането на целите, определени в Бялата книга на Комисията от 2011 г. Причините, довели до общата тенденция на спад в посетените държави членки, са свързани с различни проблеми, пред които е изправен железопътният товарен превоз в ЕС — липса на конкуренция на пазара, процедури за управление на железопътното движение, които не са пригодени към потребностите на сектора на железопътния товарен превоз, ниска скорост на товарните влакове, административни и технически ограничения, както и остаряла инфраструктура (вж. точки 19—29).

Редица стратегически и регулаторни фактори все още пречат на железопътния товарен превоз да стане по-конкурентен

96

Експедиторите решават кой начин на транспорт да изберат въз основа на икономически критерии, а не въз основа на приоритетите на политиката на ЕС. Следователно, за прехвърлянето на превоза на товари от автомобилния към железопътния транспорт от съществено значение е да се гарантира, че железопътният товарен превоз в ЕС е максимално конкурентен. Конкурентоспособността му днес обаче все още е затруднена от множество стратегически и регулаторни фактори.

а)Либерализацията на пазара е постигнала неравномерен напредък в държавите членки — регулаторните органи невинаги имат достатъчно правомощия, за да гарантират, че отношението към новите участници е справедливо и недискриминационно. Някои практики в железопътните услуги засягат конкуренцията от гледна точка на достъпа до терминалите и другите съоръжения, разпределянето на влаковите маршрути, наличността и поддръжката на подвижния състав и т.н. Освен това пазарът преживява процес на консолидация; това намалява възможностите за ефективна конкуренция (вж. точки 37—43).

б)Процедурите за управление на железопътното движение (по-специално разпределянето на капацитета и управлението на движението на влаковете) не са пригодени към специфичните потребности на сектора на железопътния товарен превоз дори в рамките на коридорите за железопътен превоз (вж. точки 44—57). Някои устойчиви административни и технически ограничения също увеличават цената и сложността на превоза на товари с железопътен транспорт (вж. точки 58—63).

в)Липсата на прозрачност по отношение на резултатите на сектора на железопътния товарен превоз не стимулира подобряването на услугата, която се предоставя на потребителите на железопътната инфраструктура (оператори на железопътни товарни превози и експедитори) (вж. точки 64—67).

г)Между различните видове транспорт няма равнопоставеност — железопътният товарен превоз е ощетен в сравнение с автомобилния от гледна точка на разходите за достъп до инфраструктурата (вж. точки 68—73).

97

Като цяло Сметната палата препоръчва на Комисията и държавите членки да подобрят стратегическата и регулаторната рамка, която урежда превоза на товари с железопътен транспорт. За да се постигне това, Комисията и държавите членки следва да предприемат следните действия.

Препоръка 1 — Либерализация на пазара на железопътен товарен превоз

Комисията и държавите членки следва да гарантират, че националните регулаторни органи имат и действително могат да се ползват от необходимите правомощия, независимост и ресурси за изпълнение на задачите, които са им възложени, и по-специално за да предотвратяват, съвместно с органите по конкуренция, антиконкурентни практики, прилагани от управителите на инфраструктурата и заварените железопътни предприятия.

Препоръка 2 — Процедури за управление на движението

а)В рамките на респективните си правомощия, Комисията и държавите членки следва да започнат да адаптират прилаганите от управителите на инфраструктурата правила за управление на трафика, особено в коридорите за железопътен товарен превоз, към специфичните потребности на сектора на железопътния товарен превоз. Това се отнася например до графика за разпределяне на влакови маршрути и броя и качеството на маршрутите, които се предлагат.

б)В рамките на своите правомощия Комисията следва да започне хармонизирането правилата и процедурите, регламентиращи различните коридори за железопътен товарен превоз с цел улесняване на железопътния товарен превоз в цяла Европа, както и да обмисли как най-добре може да се осигури последователен подход за разпределяне на маршрутите по цялата железопътна мрежа.

Препоръка 3 — Административни и технически ограничения

а)Комисията, съвместно с държавите членки, следва да опрости и хармонизира процедурите за одобрение на превозните средства и за издаване на сертификати за безопасност на железопътните предприятия. За постигането на тази цел би помогнало бързото приемане на четвъртия пакет за железопътния транспорт (който включва засилване на позицията на Европейската железопътна агенция) от Европейския парламент и Съвета и неговото правилно прилагане.

б)Комисията и държавите членки следва също така да направят оценка на възможността за постепенно опростяване на езиковите изисквания за локомотивните машинисти с цел да направят движението на товарни влакове на средни и дълги разстояния в ЕС по-лесно и по-конкурентоспособно.

Препоръка 4 — Мониторинг и прозрачност на резултатите на сектора на железопътния товарен превоз

а)Комисията следва редовно да наблюдава напредъка в постигането на целите на Бялата книга от 2011 г. относно прехвърлянето на товарите от автомобилния към железопътния транспорт. Предвид дългите срокове на планиране в железопътния сектор (до 2050 г.), в бъдещите документи за политиката следва също така да се определят междинни цели.

б)Комисията и държавите членки следва да направят оценка на степента на удовлетвореност на операторите на железопътни товарни превози, експедиторите и други потребители на цялата железопътна мрежа с цел да се насърчи доброто качество на обслужване на потребителите на железопътната мрежа.

в)Комисията следва да предприеме необходимите стъпки, за да осигури активното участие на държавите членки в схемата за наблюдение на железопътния пазар, и да започне хармонизирането на мониторинга на качеството и изпълнението в рамките на коридорите за железопътен товарен превоз.

Препоръка 5 — Лоялна конкуренция между различните видове транспорт

Комисията и държавите членки следва да насърчават равнопоставеността между различните начини на транспорт чрез въвеждане на допълнителни регулаторни и/или други мерки за подпомагане на движението на товарни влакове, когато е необходимо. По отношение на разходите за достъп до инфраструктурата следва да се обърне внимание на външните въздействия, като например въздействието върху околната среда, задръстванията или броя на произшествията при различните начини на транспорт.

Средствата от ЕС следва да бъдат по-добре насочени към инфраструктурните потребности на сектора на железопътния товарен превоз

98

В допълнение към подобряването на регулаторната и стратегическата рамка, повишаването на конкурентоспособността на железопътния товарен превоз налага железопътната мрежа да се пригоди към специфичните потребности на железопътния товарен превоз, което предполага максимално добро използване на наличното финансиране.

99

В тази връзка при одита беше констатирано, че средствата от ЕС следва да бъдат по-добре насочени към инфраструктурните потребности на сектора на железопътния товарен превоз.

а)Разпределянето на средствата от ЕС невинаги е било в съответствие с целите на политиката на ЕС за прехвърляне на товари от автомобилния към железопътния транспорт, като в три от петте посетени държави членки в периода 2007—2013 година повече средства от ЕС са били разпределени за шосеен, отколкото за железопътен транспорт. Такъв е случаят по-специално с финансирането от Кохезионния фонд и ЕФРР (вж. точки 74—77).

б)Разпределените за железопътния транспорт средства от ЕС като цяло не са били насочени към потребностите на товарния превоз в петте посетени държави членки. Извършени са ограничени инвестиции с цел рационализиране на процеса на преминаване на границите, осигуряване на добри връзки със значителни генератори на товарен трафик, създаване на възможности за движение на по-дълги влакове, предоставяне на инфраструктурни точки и съоръжения в крайните отсечки, т.нар. „последна миля“, за да се улесни превозът на товари до крайните потребители и комбинираният железопътно-шосеен транспорт, където е необходимо (вж. точки 78—83).

в)Като цяло проверените съфинансирани проекти за железопътна инфраструктура са постигнали очакваните резултати, но все още не са довели до подобряване на показателите на железопътния товарен превоз от гледна точка на тонажа на превозваните с железопътен транспорт товари (вж. точки 84—89).

г)С цел да се гарантира доброто качество на обслужване за железопътните предприятия и по-общо на експедиторите, железопътната мрежа трябва да се поддържа редовно. Затварянето и лошата поддръжка на части от железопътната мрежа, обикновено на линиите, които се използват по-често от товарни влакове, оказват въздействие върху работата на останалата част от мрежата (включително по участъци, които биха могли потенциално да се възползват от финансиране от ЕС), тъй като затрудняват възможността за транспортиране на товари с железопътен транспорт възможно най-близо от точката на производство до мястото, където са необходими (вж. точки 90—93).

100

Сметната палата препоръчва на Комисията и на държавите членки да използват по-добре наличните средства от ЕС.

Препоръка 6 — Последователен подход между целите на политиката и разпределянето на средствата

а)Комисията и държавите членки следва да разпределят наличните средства от ЕС за транспортна инфраструктура в съответствие с целите на транспортната политика на ЕС, като подкрепят устойчива, конкурентоспособна и ефективна система за железопътни товарни превози. По-специално, средствата от ЕС следва приоритетно да бъдат насочвани към участъци с недостатъчен капацитет и липсващи връзки, като например железопътните връзки с пристанищата и трансграничните райони, както и към други мерки с потенциално голямо въздействие върху конкурентоспособността на железопътния товарен превоз, като например ремонт на инфраструктурни точки и съоръжения в крайните отсечки, т.нар. „последна миля“.

б)След това Комисията следва да наблюдава каква част от средствата от ЕС действително са инвестирани в проекти за железопътен товарен превоз (или проекти с елемент на железопътен товарен превоз).

Препоръка 7 — Подбор, планиране и управление на проектите

а)Държавите членки, съвместно с Комисията, следва да подобрят координацията на инвестициите в железопътни проекти с цел да се постигне максимална ефективност и да се избегне разпокъсаното развитие на железопътната мрежа. В този контекст финансирането на инвестициите в коридори за железопътен товарен превоз следва да се ползва с приоритет.

б)Комисията и държавите членки следва да направят оценка на капацитета на проектите за увеличаване на резултатите и устойчивостта на железопътния товарен превоз. Количествени цели за товарен превоз (например превозвани обеми, брой товарни влакове, средна търговската скорост на товарните влакове и как тя е свързана с увеличението на максималната конструктивна скорост и т.н.) следва системно да бъдат включвани в заявленията за проектите.

Препоръка 8 — Поддръжка на железопътната мрежа

Държавите членки следва, в рамките на бизнес плановете и индикативните стратегии за развитие на инфраструктурата, изготвяни от управителите на инфраструктурата, да осигурят правилната поддръжка на железопътната мрежа (включително на съоръженията в крайните отсечки), особено в рамките на коридорите за железопътен товарен превоз. Комисията следва да проверява дали държавите членки изпълняват тези стратегии.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Henri GRETHEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 24 февруари 2016 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Законодателни актове, уреждащи пакетите за железопътния транспорт

Пакет за железопътния транспорт
Законодателен акт

Първи пакет за железопътния транспорт
(приет през февруари 2001 г.)
Директива 2001/12/ЕИО на Съвета от 26 февруари 2001 година за изменение на Директива 91/440/ЕИО на Съвета относно развитието на железниците в Общността
Директива 2001/13/ЕО от 26 февруари 2001 година за изменение на Директива 95/18/ЕО на Съвета относно лицензиране на железопътните предприятия
Директива 2001/14/ЕО от 26 февруари 2001 година за разпределяне капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътна инфраструктура и за сертифициране за безопасност

Втори пакет за железопътния транспорт
(приет през април 2004 г.)
Директива 2004/49/ЕО от 29 април 2004 година относно безопасността на железопътния транспорт в Общността и за изменение на Директива 95/18/ЕО на Съвета относно лицензиране на железопътните предприятия и Директива 2001/14/ЕО относно разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътната инфраструктура и за сертифициране за безопасност
Директива 2004/50/ЕО от 29 април 2004 година за изменение на Директива 96/48/ЕО на Съвета относно оперативната съвместимост на трансевропейската високоскоростна железопътна система и Директива 2001/16/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно оперативната съвместимост на трансевропейската конвенционална железопътна система
Директива 2004/51/ЕО от 29 април 2004 година за изменение на Директива 91/440/ЕИО на Съвета относно развитието на железниците в Общността
Регламент (ЕО) № 881/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за създаване на Европейска железопътна агенция

Трети пакет за железопътния транспорт
(приет през октомври 2007 г.)
Директива 2007/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година за изменение на Директива 91/440/ЕИО на Съвета относно развитието на железниците в Общността и на Директива 2001/14/ЕО за разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътната инфраструктура
Директива 2007/59/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. за сертифициране на машинисти, управляващи локомотиви и влакове в рамките на железопътната система на Общността
Регламент (ЕО) № 1370/2007 от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета
Регламент (ЕО) № 1371/2007 от 23 октомври 2007 година относно правата и задълженията на пътниците, използващи железопътен транспорт
Регламент (ЕО) № 1372/2007 от 23 октомври 2007 година за изменение на Регламент (ЕО) № 577/98 на Съвета относно организацията на извадково изследване на работната сила в Общността

Преработен първи пакет за железопътния транспорт
Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство (преработена)

Четвърти пакет за железопътния транспорт
Предложението на Комисията от януари 2013 година все още не е прието от Европейския парламент и от Съвета. Споразумение относно техническия стълб беше постигнато през октомври 2015 г., докато стълбовете относно управлението и отварянето на пазара все още се обсъждат.

Приложение II

Разпределяне на средствата от ЕС за железопътен транспорт по държави членки за периода 2007—2013 г. (в евро)

Държава членка
ЕФРР/КФ
(към 21.11.2013 г.)
TEN-T
(към 1.12.2013 г.)
Общо 2007—2013 г.

Белгия
0
38 368 723
38 368 723

България
312 000 000
1 550 000
313 550 000

Чешка република
2 757 734 752
75 418 778
2 833 153 530

Дания
0
102 425 000
102 425 000

Германия
769 493 444
566 166 086
1 335 659 530

Естония
185 307 991
14 528 479
199 836 470

Ирландия
16 750 000
10 724 000
27 474 000

Гърция
761 942 391
34 258 192
796 200 583

Испания
4 045 448 445
302 881 069
4 348 329 514

Франция
203 128 796
442 229 850
645 358 646

Хърватия
221 634 478
0
221 634 478

Италия
2 275 968 478
250 233 670
2 526 202 148

Кипър
0
0
0

Латвия
256 300 000
17 504 744
273 804 744

Литва
580 370 413
61 773 402
642 143 815

Люксембург
0
8 335 754
8 335 754

Унгария
1 720 106 773
14 250 000
1 734 356 773

Малта
0
0
0

Нидерландия
423 500
66 411 325
66 834 825

Австрия
0
293 227 541
293 227 541

Полша
5 557 540 807
30 377 657
5 587 918 464

Португалия
363 160 743
86 019 797
449 180 540

Румъния
1 784 367 036
0
1 784 367 036

Словения
449 567 581
77 369 000
526 936 581

Словакия
1 093 086 960
50 425 000
1 143 511 960

Финландия
10 198 058
81 865 000
92 063 058

Швеция
11 605 373
210 898 000
222 503 373

Обединено кралство
86 863 617
75 339 333
162 202 950

Трансгранични
79 971 793
1 496 471 548
1 576 443 341

ЕС
23 542 971 429
4 409 051 948
27 952 023 377

Източник: Европейска сметна палата въз основа на базите данни на Комисията.

Приложение III

Списък на проектите, проверени от Сметната палата

Държава членка
Код
Наименование
Източник на финансиране от ЕС
Принос на ЕС
(в евро)
Решение на Комисията
Процент на съфинансиране
Общо разходи (в евро)

Чешка република
2010CZ161PR012
Оптимизиране на жп линията държавна граница при Хорни Дворище – Ческе Будейовице
Кохезионен фонд
36 062 780
21.12.2011 г.
85 %
50 646 773

Чешка република
2008CZ161PR015
Оптимизиране на линията Плана на М.Л. – Хеб (с изключение на гарите)
Кохезионен фонд
116 710 460
13.9.2010 г.
85 %
159 695 770

Чешка република
2009CZ161PR010
Електрификация на жп участък Забржех – Шумперк
Кохезионен фонд
46 458 142
19.9.2011 г.
85 %
56 615 535

Чешка република
2008CZ161PR005
Реконструкция на жп възел Бржецлав, 1-ви етап на строителство
Кохезионен фонд
70 303 930
5.12.2011 г.
85 %
98 242 674

Германия
2011-DE-161PR005
Електрификация на железопътна линия Райхенбах – границата между Саксония и Бавария (Модул 1)
ЕФРР
25 700 000
21.2.2012 г.
65 %
60 000 000

Германия
2012-DE-161PR001
Електрификация на железопътна линия Райхенбах – границата между Саксония и Бавария (Модул 2)
ЕФРР
22 000 000
20.7.2012 г.
65 %
56 000 000

Германия
2009-DE-161PR010
Модернизиране на железопътната линия Росток– Берлин (Модул 1)
ЕФРР
39 800 000
19.4.2011 г.
65 %
60 800 000

Германия
2012-DE-161PR006
Модернизиране на железопътната линия Росток – Берлин (Модул 2)
ЕФРР
39 800 000
5.2.2013 г.
65 %
60 800 000

Германия
2007-DE-01050-P
Нова железопътна линия Ерфурт – Лайпциг/Хале, участък Ерфурт – Хале
TEN-T
48 850 000
5.12.2008 г.
6,42 %
762 000 000

Испания
2008ES161PR001
Високоскоростна линия Мадрид – Леон – Астурия. Участък Variante de Pajares. Подучастъци: La Robla – Túneles de Pajares и Túneles de Pajares – Sotiello – Campomanes – Pola de Lena (Фаза I)
Кохезионен фонд
253 953 331
27.10.2009 г.
80 %
377 547 173

Испания
2009ES162PR012
Високоскоростна линия Мадрид – Кастиля – Ла Манча – Община Валенсия – Област Мурсия, участък: Платформа Елче – Мурсия (Фаза I)
ЕФРР
131 300 576
8.4.2010 г.
80 %
203 125 891

Испания
2008-ES-92512-P
Модернизиране на линията Барселона – Франция и достъп за работа по международен стандарт
TEN-T
6 150 000
4.5.2009 г.
9,99 %
61 542 534

Испания
2009-ES-92516-P
Високоскоростна линия Париж – Мадрид: участък Мондрагон – Елорио
TEN-T
5 225 400
6.9.2010 г.
10 %
52 254 000

Франция и Испания
2007-EU-03110-P
Строителство за изграждане на високоскоростен железопътен участък между Перпинян и Фигерас
TEN-T
69 750 000
3.12.2008 г.
25 %
279 000 000

Полша
2011PL1661PR001
Модернизиране на жп линия E30/C-E30 Краков – Жешов, етап III
Кохезионен фонд
559 949 536
19.11.2012 г.
85 %
989 501 956

Полша
2013PL161PR017
Модернизация на железопътната линия E75 Балтика, Варшава – Бялисток – границата с Литва, етап I, участък Варшава – Рембертов – Жельонка – Тлущ (Садовне)
Кохезионен фонд
220 382 666
26.11.2013 г.
85 %
444 209 017

Полша
2012PL161PR058
Модернизиране на жп линия E 20/C-E 20, участък Шедълце – Тереспол, етап II
Кохезионен фонд
106 688 713
27.9.2013 г.
85 %
162 833 314

Полша
2010PL161PR005
Модернизиране на жп линия E 65/C-E 65 Варшава – Гданск, участък LCS Чеханов
Кохезионен фонд
207 251 518
24.3.2011 г.
85 %
367 901 203

Забележка: за Чешката република и Полша сумите в евро бяха определени въз основа на информацията, съдържаща се в базите данни на Комисията, или по последния обменен курс.

Приложение ІV

Железопътният товарен превоз като дял от общия вътрешен товарен превоз

GEO/TIME | 2000 Г. | 2001 Г. | 2002 Г. | 2003 Г. | 2004 Г. | 2005 Г. | 2006 Г. | 2007 Г. | 2008 Г. | 2009 Г. | 2010 Г. | 2011 Г. | 2012 Г. | 2013 Г.
ЕС | 19,7 | 18,8 | 18,3 | 18,2 | 17,9 | 17,7 | 18 | 17,9 | 17,8 | 16,5 | 17,1 | 18,3 | 18,1 | 17,8
Белгия | 11,6 | 10,4 | 10,7 | 11 | 12 | 13,4 | 15,4 | 15,3 | 15,9 | 12,8 | 14,5 | 15,2 | 15 | 15,1
България | 45,2 | 36,7 | 33,1 | 34,3 | 29,2 | 25,4 | 27,1 | 25,1 | 20,5 | 11,9 | 10,7 | 11,4 | 8,9 | 9,1
Чешка република | 31,9 | 30,1 | 26,6 | 25,4 | 24,7 | 25,5 | 23,8 | 25,3 | 23,3 | 22,1 | 21 | 20,7 | 21,8 | 20,3
Дания | 7,9 | 8,2 | 7,9 | 7,9 | 9,1 | 7,8 | 8,2 | 7,8 | 8,7 | 9,2 | 13 | 14 | 12 | 13,2
Германия | 19,2 | 18,6 | 18,8 | 18,4 | 19 | 20,3 | 21,4 | 21,9 | 22,2 | 20,9 | 22,2 | 23 | 23,1 | 23,5
Естония | 62,7 | 68,8 | 69,7 | 70,9 | 67,3 | 64,6 | 65,3 | 56,8 | 44,7 | 52,7 | 54,2 | 51,5 | 47 | 44,1
Ирландия | 3,8 | 4 | 2,9 | 2,5 | 2,3 | 1,7 | 1,2 | 0,7 | 0,6 | 0,7 | 0,8 | 1 | 0,9 | 1,1
Гърция | 2,1 | 1,9 | 1,6 | 2,3 | 1,6 | 2,5 | 1,9 | 2,9 | 2,7 | 1,9 | 2 | 1,7 | 1,3 | 1,2
Испания | 7,2 | 6,8 | 5,9 | 5,7 | 5,3 | 4,7 | 4,6 | 4,2 | 4,3 | 3,6 | 4,1 | 4,4 | 4,5 | 4,6
Франция | 20,6 | 19 | 19,1 | 18,1 | 17 | 16 | 15,7 | 15,7 | 15,9 | 15 | 13,5 | 14,9 | 15,2 | 15
Хърватия | NA | 21,2 | 21,1 | 21,5 | 20,4 | 23,1 | 24,3 | 25,2 | 21,8 | 20,6 | 21,2 | 20,2 | 19,8 | 17,4
Италия | 11 | 10,6 | 9,6 | 10,4 | 10,1 | 9,7 | 11,4 | 12,3 | 11,7 | 9,6 | 9,6 | 12,2 | 14 | 13
Латвия | 73,5 | 72,6 | 70,8 | 72,5 | 71,6 | 70,2 | 61 | 58,1 | 61,3 | 69,8 | 61,9 | 63,8 | 64,2 | 60,4
Литва | 53,4 | 48,3 | 47,7 | 50 | 48,7 | 43,9 | 41,6 | 41,5 | 41,9 | 40,1 | 40,9 | 41,2 | 37,7 | 33,6
Люксембург | 7,9 | 6,5 | 5,6 | 5 | 5,3 | 4,1 | 4,6 | 5,5 | 2,9 | 2,3 | 3,4 | 3,1 | 2,7 | 2,4
Унгария | 28,8 | 28,3 | 28,6 | 27,9 | 28 | 25 | 23,9 | 20,9 | 20,6 | 17,1 | 19,6 | 20 | 20,5 | 20,5
Нидерландия | 3,7 | 3,4 | 3,3 | 3,8 | 4,2 | 4,4 | 4,8 | 5,5 | 5,4 | 4,9 | 4,6 | 5 | 5,1 | 4,9
Австрия | 30,6 | 29,6 | 29,3 | 28,7 | 31,4 | 32,8 | 33,8 | 34,8 | 37,4 | 36,4 | 39 | 39,9 | 40,8 | 42,1
Полша | 42,5 | 38,2 | 37,2 | 35,5 | 33,7 | 30,8 | 29,4 | 26,4 | 24 | 19,4 | 19,4 | 20,5 | 18 | 17
Португалия | 7,6 | 6,7 | 6,9 | 7 | 5,3 | 5,4 | 5,1 | 5,3 | 6,1 | 5,7 | 6,1 | 6 | 6,8 | 5,9
Румъния | 49,1 | 43,1 | 34,4 | 30,4 | 27,8 | 21,7 | 19,4 | 18,9 | 19 | 19,4 | 23,5 | 28 | 24,2 | 21,9
Словения | 28,1 | 27 | 30 | 30 | 25,9 | 22,7 | 21,8 | 20,8 | 17,8 | 16 | 17,7 | 18,6 | 17,9 | 19,3
Словакия | 41,7 | 42,4 | 40,9 | 37,5 | 34,3 | 29,5 | 30,9 | 25,5 | 23,4 | 19,6 | 22 | 20,9 | 19,8 | 21,4
Финландия | 24 | 24,4 | 23,2 | 24,5 | 23,8 | 23,3 | 27,1 | 25,9 | 25,7 | 24,1 | 24,8 | 25,8 | 26,6 | 27,8
Швеция | 35,3 | 35,7 | 34,4 | 35,5 | 36,1 | 36 | 35,8 | 36,4 | 35,1 | 36,8 | 39,3 | 38,2 | 39,7 | 38,2
Обединено кралство | 9,8 | 10,6 | 10,2 | 10,1 | 12,2 | 11,7 | 11,7 | 11,1 | 11,6 | 12,1 | 11,2 | 12 | 11,9 | 13,2

Забележка: Кипър и Малта не разполагат с железопътна мрежа.

Източник: Евростат.

Приложение V

Относителен дял на железопътния товарен превоз (вътрешен превоз на товари) в петте посетени държави членки (2000—2013 г.)

Източник: Европейска сметна палата въз основа на данни на Евростат.

Приложение VI

Пример от практиката относно трансграничния участък между Испания и Франция (коридор за железопътен товарен превоз № 6 „Средиземноморски“)

От 18-те проекта, които Сметната палата избра за преглед, два са разположени по протежение на коридора за железопътен товарен превоз № 6 между Барселона (Испания) и Перпинян (Франция).

Всяка година около 90 млн. тона товари пресичат границата между Франция и Испания в тежкотоварни камиони (около 19 000 камиона на ден), най-вече в районите на западното и източното крайбрежие. Годишно само 3,1 млн. тона от тези товари се превозват през Пиренеите с железопътен транспорт; това представлява около 3 % от общия вътрешен транспортен трафик между тези две държави¹.

Основната цел на първия проект по този коридор е да се добави трета релса към един от съществуващите релсови пътища, за да се позволи движението на стандартни влакове по линията, както и да се гарантира, че испанската железопътна мрежа може да използва европейските стандарти по тази линия. Стойността на проекта е 61,5 млн. евро, като участието на ЕС е в размер на 6,1 млн. евро; той е пуснат в експлоатация през декември 2010 г. Въпреки това, през 2011 г. и 2012 г. третата релса, инсталирана като част от проекта, е била използвана от максимум два до три товарни влака на ден. След влизането в експлоатация на новата високоскоростна линия по същия маршрут през януари 2013 г. третата релса не е била използвана от нито един товарен или пътнически влак.

Другият проект се отнася до новия международен железопътен участък Перпинян – Фигерас между Франция и Испания. След приключването на проекта количествените цели по отношение на броя на товарните влакове и тонажа на превозваните товари по този участък все още далеч не са постигнати. Общата стойност на избрания в рамките на тази линия проект е 279 млн. евро, като участието на ЕС възлиза на почти 70 млн. евро. През първите три години на експлоатация (2011—2013 г.) годишният брой на товарните влакове е бил съответно 357, 636 и 931. За сравнение целта за първата година на експлоатацията (т.е. 2009 г.) е била 8 665 товарни влака, а целта за 2019 г. е 19 759 товарни влака. От практическа гледна точка това означава, че линията е била използвана средно от по-малко от четири товарни влака на ден.

Снимка 3 — Международен участък Перпинян — Фигерас: висок потенциал, ограничен трафик

Анализът на Сметната палата показва, че липсата на конкурентоспособност на участъка и свързаните с това слаби резултати се дължат главно на проблеми с координацията на инвестицията от двете страни на границата. Във Франция линията Перпинян – Монпелие е претоварена, не е оборудвана с ERTMS и има много ограничени технически параметри, включително няколко железопътни прелеза в рамките на участък от 150 км. Обновяването на линията, която не е приоритетна за Франция, вероятно няма да започне преди 2030 г. В Испания, по дължината на участъка Барселона – Фигерас, редица пристанища и заводи, които са важни изходни и крайни точки за превоза на товари, все още не са свързани с железопътната мрежа със стандартни релси. В допълнение, дължината на товарните влакове е ограничена на около 500 метра, при европейски стандарт от 740 метра, като товарните влакове редовно биват спирани, за да пропуснат преминаващите пътнически влакове. Това показва, че концепцията за коридорите за железопътен товарен превоз все още не е взета напълно под внимание от съответните национални органи.

1Европейска комисия, „EU transport in figures“, Statistical pocketbook („Транспортът в ЕС в цифри“, статистически наръчник), 2014 г. и Observatorio hispano-francés del tráfico en los Pirineos.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

VIII

Комисията счита, че изпълнението на програмите на ЕС следва да се съпостави с базовите сценарии. Като базов сценарий в Бялата книга от 2001 г. беше подчертан „рискът, че автомобилният превоз ще се ползва на практика с монопол в транспорта на стоки“ в ЕС в бъдеще, ако не се предприемат действия.

Предвид този контекст Комисията счита, че относителната стабилност на модалния дял на железопътните товарни превози представлява умерен успех, по-специално с оглед на факта, че преструктурирането на икономиките на държавите членки от Централна и Източна Европа доведе до намаляване на дела на повечето традиционни отрасли, които генерират тон-километри. Освен това Комисията е уверена, че в резултат на предприетите наскоро действия модалният дял на железопътните товарни превози ще нараства през следващите години.

Проблемите, установени и описани от Сметната палата в този доклад, се дължат отчасти на факта, че конкуренцията не се основава на равни условия (интернационализация на външните разходи). Освен това ефектите от политиката могат да бъдат измерени в средносрочен към дългосрочен план, поради което е необходимо повече време.

IX

Комисията желае да изтъкне, че проучените в рамките на този одит проекти са довели до значително спестяване на време.

X

Комисията желае да изтъкне, че значителните инвестиции в железопътните превози спомогнаха да се намали спадът в пазарния дял на тези превози.

XI

Комисията е уверена, че пълното прилагане на Директива 2012/34/ЕС и приемането на четвъртия железопътен пакет, предложен от Комисията, ще допринесат за постигането на целта за изграждане на единно европейско железопътно пространство.

XII

Комисията е наясно, че операторите на товарни превози се сблъскват с проблеми във връзка с процедурите за управление на движението, и понастоящем разглежда възможни решения за отстраняване на тези проблеми.

XIV

Финансирането за сближаване само по себе си не е насочено специално към железопътните товарни превози и може да обхваща всички видове транспорт с цел намаляване на регионалните различия. В някои държави членки, в които е налице смесица от по-развити и по-слабо развити региони (като Германия), ЕФРР и Кохезионният фонд може да се насочват към региони, различни от областите с приоритетни коридори за товарен превоз.

Освен това Комисията счита, че са положени важни усилия за насочване на така необходимите инвестиции в железопътния сектор, например чрез проектите по TEN-T.

XV

Комисията припомня, че поддръжката е от компетентността на държавите членки и не е допустима за финансиране от ЕС.

Необходимостта от поддръжка обаче се отчита за целите на финансирането, както следва:

—През периода 2007—2013 г. разходите за поддръжка бяха отчетени и включени в анализите на разходите и ползите, както и в проучванията за осъществимост за изчисляване на недостига във финансирането.

—Що се отнася до ЕСИ фондовете, през периода на програмиране 2014—2020 г. поддръжката редовно се включва в програмите като условие в заявленията за големи проекти.

Този проблем е разгледан и в член 8 от преработената Директива 2012/34/ЕС.

XVI

Комисията е съгласна, че подобряването на резултатите на железопътните превози е от основно значение за подпомагане на железопътните товарни превози. В съответствие с това тя стартира процес както с управителите на инфраструктурата (чрез платформата на управителите на железопътна инфраструктура в Европа — PRIME), така и с железопътните предприятия (чрез диалога с ЖП) за разработване на основни показатели за изпълнение с цел повишаване на ефикасността на сектора и ориентирането му към потребителите. В допълнение към това резултатите се наблюдават на равнището на коридорите за железопътен товарен превоз и коридорите на основната мрежа TEN-T.

XVII

Що се отнася до съгласуването на целите на политиката с разпределените средства, Комисията желае да изтъкне, че използваните методики гарантират силна насоченост към ключови цели, като например изграждането на коридорите на TEN-T и съответно успешното изграждане на коридори с европейска добавена стойност.

Комисията изтъква, че прилага стриктни методики за определяне на разходите и ползите, както и икономически съображения, когато оценява проекти. Въведени са процедури за оценяване на проекти, чрез които се подбират качествени проекти.

Обхват и подход на одита

17

Комисията счита, че повечето от тези проблеми са разрешени в рамките на четвъртия железопътен пакет. Освен това вече са намерени решения за тях в преработените насоки за TEN-T и новия инструмент за финансиране на Механизма за свързване на Европа (МСЕ).

Констатации

19

Комисията счита, че изпълнението на програмите на ЕС следва да се съпостави с базовите сценарии. Като базов сценарий в Бялата книга от 2001 г. беше подчертан „рискът, че автомобилният превоз ще се ползва на практика с монопол в транспорта на стоки“ в ЕС в бъдеще, ако не се предприемат действия.

Предвид този контекст Комисията счита, че относителната стабилност на модалния дял на железопътните товарни превози представлява умерен успех, по-специално с оглед на факта, че преструктурирането на икономиките на държавите членки от Централна и Източна Европа доведе до намаляване на дела на повечето традиционни отрасли, които генерират тон-километри. Освен това Комисията е уверена, че в резултат на предприетите наскоро действия модалният дял на железопътните товарни превози ще нараства през следващите години.

20

Комисията счита, че новите регламенти на ЕС, като например преработените насоки за TEN-T и новият инструмент за финансиране на МСЕ, ще спомогнат за промяна на тенденцията и за постигане на целта, заложена в Бялата книга на Комисията от 2011 г.

22

Когато се прави сравнение между ЕС и железопътните пазари на държави като САЩ, Австралия, Китай, Индия и Южна Африка, трябва да се вземат предвид и важните разлики, свързани с правната рамка и техническите условия, които оказват въздействие върху развитието на съответните железопътни пазари..

26

Бяха открити производства за установяване на неизпълнение на задължения срещу Полша и Чешката република във връзка с непълно/неправилно транспониране на директиви 2001/14/ЕО и 91/440/ЕИО. Решенията на Съда бяха постановени съответно през май и юли 2013 г. (дела C-512/10 и C-545/10). Впоследствие и двете държави членки предприеха мерки, с които се гарантира спазването на правото на ЕС, по-специално по отношение на изчисляването на таксите за достъп до релсов път. Очаква се тези мерки да доведат до понижаване на равнището на таксите за достъп в съответните държави членки.

В продължение на почти пет десетилетия железопътната инфраструктура (и инфраструктурата като цяло) в Чешката република и Полша са пренебрегвани и не е осигурявана достатъчната им поддръжка. Комисията е уверена, че направените инвестиции в тези държави членки ще доведат до ползи през следващите години.

28

Комисията желае да изтъкне, че проучените в рамките на този одит проекти са довели до значително спестяване на време (каре 9).

32

Тъй като крайният срок за транспониране на Директивата от държавите членки беше юни 2015 г., Комисията е уверена, че пълното прилагане на Директивата ще допринесе за постигането на целта за изграждане на единно европейско железопътно пространство.

36

Комисията е уверена, че пълното прилагане на Директива 2012/34/ЕС и приемането на четвъртия железопътен пакет, предложен от Комисията, ще допринесат за постигането на целта за изграждане на единно европейско железопътно пространство.

40 а)

Комисията отбелязва, че крайният срок за транспонирането на член 13 от Директива 2012/34/ЕС, с който се въвежда изчерпателен списък с нови правила за отстраняване на затрудненията при достъпа до терминали и други обслужващи съоръжения, беше едва през юни 2015 г.

42

Комисията предприе мерки по този въпрос чрез Директива 2012/34/ЕС и четвъртия железопътен пакет.

Правомощията на регулаторните органи бяха разширени значително с член 56 от Директива 2012/34/ЕС. Крайният срок за неговото транспониране беше едва месец юни 2015 г.

В контекста на преговорите по четвъртия железопътен пакет се обсъжда допълнително укрепване на регулаторните органи, включително разширяване на техните правомощия.

45

Комисията е наясно, че операторите на товарни превози се сблъскват с проблеми във връзка с процеса на изготвяне на годишно разписание за влаковите маршрути, и понастоящем разглежда възможни решения за отстраняване на тези проблеми. Трябва обаче да се припомни, че този процес, заложен в Директива 2012/34/ЕС, е предвидено да гарантира баланс при третирането на оператори на пътнически и товарни превози, както и заварени оператори и нови участници. Определянето на годишен краен срок за подаване на заявки за капацитет улеснява координирането на несъвместими заявки и гарантира справедливо и равно третиране на всички заявители.

55

Комисията счита, че макар че може да се очаква определени мерки, като например хармонизирането на оперативните правила, да доведат по-бързо до положително въздействие, други мерки, и по-специално тези, свързани с подобрения на инфраструктурата, ще окажат въздействие по-скоро в средносрочен към дългосрочен план.

Създадената управленска структура по коридори често функционира и позволява откриването на конкретни проблеми, които възпрепятстват движението на товарни влакове, особено в трансграничен план, както и ангажирането на всички съответни заинтересовани страни за разрешаването на тези проблеми.

56

Комисията отбелязва, че е постигнат напредък в някои области, дори при хармонизирането между отделните коридори за железопътен товарен превоз (КЖТП) (например обща рамка за разпределение на капацитета за 9-те КЖТП, считано от разписанието за 2016 г.).

В някои области действията за хармонизиране на процесите се осъществяват чрез проекти на RailNetEurope.

Комисията отчита необходимостта от допълнително хармонизиране в тази област, така че да се генерират всички ползи от КЖТП за развитието на железопътните товарни превози.

57

Комисията счита, че конкретната ситуация във всеки европейски регион (например икономическо положение, наличие на големи пристанища, промишлена база, качество на вече съществуващата инфраструктура, инфраструктура за крайните отсечки) и различните бизнес модели в отделните държави членки също следва да се вземат например предвид.

62 а)

Що се отнася до Европейската система за управление на железопътното движение (ERTMS), Комисията определи европейски координатор за разгръщането на ERTMS, който понастоящем изпълнява своята програма за осъществяване на пробив в областта на ERTMS. Тази програма се състои от пет цели, които трябва да бъдат изпълнени до края на 2016 г. След това координаторът ще представи предложение за план за разгръщане на ERTMS (ПРЕ) за 9 коридора на основната мрежа, за да може да се отмени настоящият ПРЕ за 6 коридора в рамките на ERTMS. Държавите членки следва да гарантират приключване на основната част от въвеждането на ERTMS по коридорите до 2027 г., като използват финансовите възможности, предвидени в настоящия (2014—2020 г.) и бъдещия период на програмиране (2020—2027 г.).

Координаторът заключи какво ще бъде направено до 2020 г. След това тези данни ще бъдат преобразувани в различни дейности, които ще съставят единен съгласуван план за изпълнение от техническа гледна точка и от гледна точка на разгръщането.

64

Управителите на инфраструктурата трябва да предложат експлоатационни схеми с цел намаляване на прекъсванията и закъсненията като част от своите схеми за налагане на такси в съответствие с член 35 от Директива 2012/34/ЕС и приложение VI към нея. Освен това в договорните споразумения между управителите на инфраструктурата и държавите, в които се определя размерът на публичната компенсация за управители на инфраструктура, трябва да се посочват ориентирани към потребителя целеви нива на експлоатация, представени чрез показатели и критерии за качество, както е посочено в член 30 от Директива 2012/34/ЕС и приложение V към нея. Тези целеви нива на експлоатация оказват натиск върху управителите на инфраструктурата да гарантират договореното ниво на експлоатация, тъй като неспазването им може да доведе до по-ниска компенсация или друга форма на санкциониране.

В допълнение към това Комисията работи с управителите на инфраструктура в рамките на PRIME по отношение на определянето на критерии за най-добра експлоатация.

66 б)

Основните показатели за изпълнение (ОПИ) за процеса на разпределяне са хармонизирани в общата рамка за разпределение на капацитета, договорена през октомври 2015 г., която се прилага за 9-те КЖТП. Свързаните с дейности и развитие на пазара ОПИ понастоящем се хармонизират чрез проект на RailNetEurope.

67

Комисията работи в тясно сътрудничество с Евростат за разработване на необходимите показатели за мониторинг на целите, определени в Бялата книга. Навременността и качеството на показателите обаче ще зависят от наличието на данни от държавите членки.

Общ отговор на Комисията по точки 74 и 75.

Целите на политиката на сближаване в областта на транспорта са да се изгради устойчива, мултимодална, безпрепятствена и надеждна транспортна система. В съответствие с това финансирането за сближаване само по себе си не е насочено специално към железопътните товарни превози и може да обхваща всички видове транспорт с цел намаляване на регионалните различия. В някои държави членки, в които е налице смесица от по-развити и по-слабо развити региони (като Германия), ЕФРР и Кохезионният фонд може да се насочват към региони, различни от областите с приоритетни коридори за товарен превоз.

Освен това Комисията счита, че са положени важни усилия за насочване на така необходимите инвестиции в железопътния сектор, например чрез проектите по TEN-T.

77

Трябва да се подчертае, че от Кохезионния фонд към Механизма за свързване на Европа бяха прехвърлени 11,3 милиарда евро за изразходване в съответствие с целите на Регламента относно МСЕ, т.е. в повечето случаи за железопътните проекти, разположени по коридорите на основната мрежа TEN-T. Комисията отговаря за одобрението на всеки отделен проект, представен от органите на държавите членки. В този случай процентите на съфинансиране са процентите, прилагани по отношение на средствата от Кохезионния фонд, т.е. до 85 % за железопътни инфраструктурни проекти. МСЕ третира с приоритет железопътните проекти, тъй като само 10 % от съответните национални финансови пакети от насочената към сближаване част на МСЕ могат да се използват за проекти за шосейни пътища и такива проекти могат да се съфинансират само ако включват трансграничен участък.

Наличието на всеобхватен план за транспорта с портфейл от концептуално изчистени проекти е предварително условие за отпускане на помощ от ЕСИ фондовете в рамките на периода 2014—2020 г. Въпреки че общата цел на плана трябва да бъде стимулиране на преход към по-устойчива транспортна система, като се имат предвид вече съществуващата инфраструктура и установените потребности, може да се окаже, че най-големите инвестиционни усилия са необходими за автомобилния сектор.

Разпределянето на средствата за периода 2014—2020 г. беше планирано така, че да позволява допълване между ЕСИ фондовете и МСЕ вместо просто да се сравняват проценти. В това отношение чрез МСЕ бяха отпуснати почти изцяло за железопътния сектор допълнителни 1,1 милиарда евро в Чешката република и 3,5 милиарда евро в Полша. Този факт радикално променя сравнението: около 2,8 милиарда евро за Чешката република и 10,2 милиарда евро за Полша са разпределени за железопътния сектор.

Освен това Комисията счита, че в анализа следва да се вземат под внимание всички видове транспорт. Например за периода 2014—2020 г. в Полша са предвидени повече средства за устойчиви видове транспорт в сравнение с автомобилния транспорт.

79

Много от направените инвестиции за железопътния сектор доведоха до значителни ползи едновременно за пътническия превоз и за превоза на товари в разглежданите държави членки.

Комисията желае да подчертае, че съгласно програмата за TEN-T средствата бяха насочени към железопътни проекти, и по-специално към железопътни трансгранични участъци. От 30 приоритетни проекта (ПП) 22 проекта са свързани с железопътни трансгранични участъци, а ПП5 и ПП16 са насочени специално към железопътни товарни линии. Финансирането по линия на програмата за TEN-T беше насочено най-вече към ПП¹.

В съответствие с Решението на Съвета от 6 октомври 2006 г. относно стратегическите насоки на Общността за сближаване (Решение 2006/702/ЕО) Комисията не третира приоритетно товарните превози пред пътническите превози.

Каре 8 — Пример за приоритизиране на високоскоростните линии: Испания — 2007—2013 г.

Докато в периода 2007—2013 г. инвестициите в железопътни проекти в Испания бяха насочени най-вече към пътническите превози, в периода 2014—2020 г. акцентът беше поставен върху интермодалността, оперативната съвместимост и по-специално върху товарните превози (вж. споразумението за партньорство с Испания, стр. 145—148). Като цяло за съфинансиране ще се разглеждат само проектите с най-голямо потенциално въздействие върху растежа и работните места.

Товарните железопътни линии по основните коридори на TEN-T с международни връзки (т.е. средиземноморския и атлантическия коридор) ще бъдат подкрепени във всички видове региони, тъй като очакваната вътрешна норма на възвръщаемост и социално-икономическото въздействие на тези проекти се считат за изключително високи, включително разпространяването на ефекта.

В по-слабо развитите региони и регионите в преход (т.е. Екстремадура, Андалусия, Кастилия—Ла Манча и Мурсия) ще бъдат съфинансирани някои участъци от високоскоростните линии, при условие че са част от мрежите на TEN-T. Повечето от тези линии ще бъдат проектирани за смесени превози (пътнически и товарни).

80

Вж.общия отговор на Комисията по точки 74 и 75.

83

Комисията осъществява мониторинг на общите инвестиции в железопътна инфраструктура, тъй като повечето линии са за смесена употреба и е трудно да се раздели мониторингът на пътническия от товарния компонент при отделните инвестиции от гледна точка на паричната стойност.

В духа на новите насоки за TEN-T и Регламента относно МСЕ Комисията цели да рационализира общото координиране и мониторинг на проектите по коридорите на TEN-T.

86

Комисията счита, че проектите следва да бъдат оценявани въз основа на техните характеристики посредством анализа на разходите и ползите от проекта. Увеличението на обема на стоките е показател, който зависи не само от вида на инвестициите, а и от други макроикономически фактори. Ако не бъде постигнат този резултат, това не може да се разглежда само като последствие от направените инвестиции. Освен това съществуват и други ползи освен спестяването на време, като например повишената безопасност и повишеното спазване на регулаторните изисквания (техническите спецификации за оперативна съвместимост и т.н.). Комисията желае също така да отбележи, че спестяването на време е свързано не само с железопътните товарни превози, а и с времето за пътуване на пътниците, и това следва да се вземе предвид при оценяването на резултатите от даден проект. На последно място, пълната добавена стойност за товарните превози може да бъде постигната едва след завършването на целия участък/коридор.

Каре 11 — Примери за забавено изпълнение на проекти: Полша и Испания

В Испания през 2011 г. трябваше да бъдат приключени два проекта (Túneles de Pajares—Sotiello и Sotiello—Campomanes).

Що се отнася до Túneles de Pajares, геоложките условия във връзка с проекта наложиха промяна на техническия проект, който беше завършен през 2013 г. вместо през 2011 г.

Що се отнася до Sotiello, нестабилността на земните пластове наложи извършването на спешни дейности и възпрепятства нормалното изпълнение на строителните работи. Проектът все още не е приключен.

Що се отнася до резултатите от проекта и постигането на целите на проекта и на програмата, забавеното изпълнение в двата горепосочени случая може да е необходимо, за да се гарантира успешното приключване на проекта.

88

Делът и положението на железопътните товарни превози в Испания понастоящем се оценяват на национално равнище, но засега няма налични цифрови данни. Традиционно секторът на железопътните товарни превози представлява много малка част от транспорта като цяло. Едва отскоро товарните превози се включват в транспортните проекти, както може да се види в най-новия голям проект², представен на Комисията.

89

По линия на Кохезионния фонд и ЕФРР държавите членки подбират проекти в съответствие с целта на програмите, договорени с Комисията. Освен това системата за управление и контрол на тези програми следва да гарантира, че се подбират проектите с висока стойност за постигането на целите на програмата.

90

Комисията припомня, че поддръжката е от компетентността на държавите членки и не е допустима за финансиране от ЕС.

Необходимостта от поддръжка обаче се отчита за целите на финансирането, както следва:

—През периода 2007—2013 г. разходите за поддръжка бяха отчетени и включени в анализите на разходите и ползите, както и в проучванията за осъществимост за изчисляване на недостига във финансирането.

—Що се отнася до ЕСИ фондовете, през периода на програмиране 2014—2020 г. поддръжката редовно се включва в програмите като условие в заявленията за големи проекти.

91

Понастоящем Комисията проверява тези бизнес планове и индикативни стратегии за развитие на инфраструктурата, които се изискват съгласно член 8 от Директива 2012/34/ЕС. Трябва да се вземе предвид, че стратегиите за развитие на инфраструктурата трябваше да бъдат публикувани едва до декември 2014 г.

92

Държавите членки решават на национално равнище дали управителите на инфраструктурата могат да начисляват надценки или само пряко направени разходи за достъп до железопътната инфраструктура. Ако дадена държава членка позволява начисляването на надценки, управителят на инфраструктурата трябва да вземе предвид принципа „пазарът може да понесе“, заложен в член 32 от Директива 2012/34/ЕС. Целта на това правило е да гарантира, че високите такси за достъп до релсов път не възпрепятстват пазарните сегменти, чиято възможност за плащане е ограничена (какъвто често е случаят при операторите на товарни превози), да предоставят железопътни транспортни услуги.

През периода на програмиране 2007—2013 г. испанските органи отдадоха приоритет на линиите за пътнически превози, поради което инвестициите в линии за товарни превози бяха съответно намалени. Вж. също така отговора на Комисията по точка 79 и каре 8.

Заключения и препоръки

94

Комисията счита, че изпълнението на програмите на ЕС следва да се съпостави с базовите сценарии. Като базов сценарий в Бялата книга от 2001 г. беше подчертан „рискът, че автомобилният превоз ще се ползва на практика с монопол в транспорта на стоки“ в ЕС в бъдеще, ако не се предприемат действия.

Предвид този контекст Комисията счита, че относителната стабилност на модалния дял на железопътните товарни превози представлява умерен успех, по-специално с оглед на факта, че преструктурирането на икономиките на държавите членки от Централна и Източна Европа доведе до намаляване на дела на повечето традиционни отрасли, които генерират тон-километри. Освен това Комисията е уверена, че в резултат на предприетите наскоро действия модалният дял на железопътните товарни превози ще нараства през следващите години.

Проблемите, установени и описани от Сметната палата в този доклад, се дължат отчасти на факта, че конкуренцията не се основава на равни условия (интернационализация на външните разходи). Освен това ефектите от политиката могат да бъдат измерени в средносрочен към дългосрочен план, поради което е необходимо повече време.

95

Комисията е съгласна, че тези тенденции като цяло произтичат от регулаторни и свързани с разходите съображения на транспортните дружества и автомобилните превозвачи и че за промяна на тенденциите трябва да се постави по-голям акцент върху тези проблеми.

Комисията насочва вниманието към факта, че тенденциите в дела на железопътния сектор от пазарите за товарни превози се дължат и на фрагментирането на европейския железопътен пазар на няколко национални сегмента. Железопътните товарни превози са най-ефективни за средни и дълги разстояния, което в контекста на Европа означава пресичане на поне една граница (вж. точка 4). Фрагментираните национални мрежи не разполагат с общи и оперативно съвместими правила и стандарти и създават допълнителни разходи за операторите в допълнение към разходите, свързани с първата/последната отсечка (например подмяна на локомотиви поради регулаторни причини и изисквания за обучение на машинистите).

96 а)

Комисията предприе мерки по този въпрос чрез преработената Директива (Директива 2012/34/ЕС) и четвъртия железопътен пакет.

Правомощията на регулаторните органи бяха разширени значително с член 56. Kрайният срок за неговото транспониране беше едва месец юни 2015 г.

С член 13 бяха направени значителни подобрения на правната рамка относно достъпа до обслужващи съоръжения и свързани със железопътната дейност услуги.

В контекста на преговорите по четвъртия железопътен пакет се обсъжда и допълнително укрепване на регулаторните органи, включително разширяване на техните правомощия.

96 б)

Комисията е наясно, че операторите на товарни превози се сблъскват с проблеми във връзка с процедурите за управление на движението, и понастоящем разглежда възможни решения за отстраняване на тези проблеми.

Редица от тези административни и технически ограничения се отстраняват чрез вече приети законодателни актове на ЕС или такива, които следва да бъдат приети (например техническия стълб на четвъртия железопътен пакет, разгръщане на ERTMS), и по-специално по отношение на КЖТП — чрез създаване на определен брой специални работни групи.

96 в)

Във връзка с коридорите за железопътни товарни превози вече се полагат усилия за прозрачност на резултатите на услугите за железопътни товарни превози по коридорите за товарни превози. Съгласно регламента за всеки коридор са определени показатели за изпълнение, които се наблюдават ежегодно и резултатите се публикуват.

Препоръка 1

Комисията приема тази препоръка, доколкото тя се отнася за нея, и предприе необходимите мерки за решаване на проблема чрез Директива 2012/34/ЕС и четвъртия железопътен пакет.

Понастоящем държавите членки трябва да се съобразят с препоръката, като

i.транспонират пълно/правилно законодателството, и по-специално Директива 2012/34/ЕС (крайният срок за транспонирането беше юни 2015 г.); и

ii.предоставят на регулаторните органи необходимите ресурси в съответствие с член 55, параграф 3 и член 56, параграф 5 от Директива 2012/34/ЕС.

Комисията ще наблюдава внимателно прилагането на Директивата.

Препоръка 2 а)

Комисията приема препоръката и вече предприе мерки за решаването на тези проблеми.

Например по отношение на процеса, свързан с изготвянето на разписания за разпределянето на маршрути, Комисията въведе регулаторна рамка чрез Директива 2012/34/ЕС, която съдържа разпоредби, с които се определят крайни срокове и правила, които управителите на инфраструктурата трябва да спазват (по-специално член 43 и следващите и приложение VII). С член 43 от Директива 2012/34/ЕС се предвижда възможност Комисията да приема делегирани актове за изменение на графика за процеса по изготвяне на разписанието, определен в приложение VII. Комисията може да обмисли дали да промени това приложение в зависимост от резултата от бъдеща оценка на прилагането на тези разпоредби въз основа на обратна информация/доказателства от сектора.

Препоръка 2 б)

Комисията приема препоръката.

Заинтересованите страни поеха водещата роля за хармонизиране в някои области (например общата рамка за разпределение на капацитета).

През 2016 г. ще бъде извършена оценка на Регламента относно КЖТП, като ще се вземе предвид вече направеното или това, което се прави в момента, и ще се прецени дали има области, в които е необходима хармонизация посредством интервенция от страна на Комисията.

Препоръка 3 а)

Комисията приема тази препоръка и счита, че тези проблеми се решават чрез четвъртия железопътен пакет, за който тя представи законодателни предложения през януари 2013 г.

Препоръка 3 б)

Комисията приема препоръката и вече предприе мерки за нейното прилагане. Що се отнася до езиковите изисквания за трансграничните участъци, понастоящем се изменя съответното приложение към Директива 2007/59/ЕО.

В рамките на предстоящата оценка на Директивата относно машинистите през 2016 г. ще бъде проучено дали са необходими законодателни промени, като същевременно се гарантира адекватно ниво на безопасност.

Препоръка 4 а)

Комисията приема препоръката за мониторинг на напредъка към постигането на целта на Бялата книга от 2011 г. относно транспорта и приема частично препоръката за междинните цели.

Комисията работи в тясно сътрудничество с Евростат за разработване на необходимите показатели за мониторинг на целите, определени в Бялата книга. Навременността и качеството на показателите обаче ще зависят от наличието на данни от държавите членки.

По отношение на бъдещите документи за политиката Комисията е съгласна, че междинните цели по принцип са желателни, и ще проучи възможността за определяне на междинни цели в зависимост от обхвата на инициативата и значението и навременността на показателите.

Препоръка 4 б)

Комисията приема препоръката и счита, че тя е отчасти изпълнена.

С член 56, параграф 7 от Директива 2012/34/ЕС се въвежда ново задължение за регулаторните органи да провеждат консултации с представители на потребителите на пазара за железопътен товарен и пътнически превоз поне на всеки две години. Заключенията от тези консултации представляват важна информация за тази оценка.

Освен това веднъж годишно се провежда проучване на удовлетвореността на потребителите на КЖТП, като резултатите се публикуват от КЖТП.

Препоръка 4 в)

Комисията приема препоръката.

Що се отнася до схемата за наблюдение на железопътния пазар, Комисията вече прие акт за изпълнение (Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/1100 на Комисията от 7 юли 2015 г.), който задължава държавите членки да спазват своите задълженията за докладване, и поради това счита, че препоръката вече е изпълнена.

Що се отнася до коридорите за железопътни товарни превози, Комисията счита, че препоръката е отчасти изпълнена. Понастоящем отчасти се постига определена степен на хармонизация чрез проект на RailNetEurope. Комисията ще оцени необходимостта от допълнителна хармонизация в тази област чрез оценка на Регламента относно КЖТП, като вземе предвид резултата от проекта на RailNetEurope.

Препоръка 5

Комисията приема препоръката и е съгласна относно принципа за насърчаване на равнопоставеността.

98

Съгласно МФР за периода 2014—2020 г. новосъздаденият инструмент на МСЕ е насочен почти изцяло към проекти с ясна европейска добавена стойност, и по-специално трансгранични железопътни проекти и разгръщането на ERTMS. Насочването на усилията към трансграничните участъци и оперативната съвместимост при всички положения ще бъде от полза за услугите за железопътни товарни превози, тъй като железопътните товарни превози са особено конкурентоспособни при средни и дълги разстояния.

Комисията счита, че са положени и ще продължат да се полагат усилия за насочване на инвестициите в железопътния сектор, например в случая с програмата за TEN-T.

99 а)

Що се отнася до ЕСИ фондовете, при сравнението само на железопътния и автомобилния сектор само в три от 28 държави членки не се отчита фактът, че изграждането на всеобхватна, устойчива, мултимодална, безпрепятствена и надеждна транспортна система налага инвестиции във всички видове транспорт: железопътен, морски, въздухоплавателен, вътрешноводен и автомобилен, както и в мултимодална инфраструктура.

Постигането на баланс не означава разпределяне на предварително определени дялове от наличния бюджет в полза на един или друг вид транспорт. Вместо това при анализа трябва да се отчетат потребностите на отделните държави членки и региони във връзка с различните видове транспорт.

Програмата за TEN-T — основният инструмент за финансиране от ЕС с цел изпълнение на транспортната стратегия на ЕС, бе насочена специално към железопътния сектор, който е основният получател на средствата. 56 % от наличните средства бяха предоставени за железопътни проекти, като към тях се добавят още 7 % за изграждане на ERTMS, в сравнение с едва 4 %, предназначени за традиционния автомобилен сектор. Този подход се запази при новосъздадения МСЕ.

99 б)

Програмата за TEN-T беше насочена конкретно към железопътни проекти, и по-специално към трансгранични участъци (вж. точка 77). Освен това проектите, насочени към разработвaнето на смесени или високоскоростни линии, бяха от полза за товарните превози и поради създаването на допълнителен капацитет по конвенционални и други паралелни линии. Освен това от гледна точка на методиката е трудно да се отдели в парично изражение въздействието върху товарните или пътническите превози на насочените към смесени линии инвестиции.

Следва да се отбележи също така, че с Регламента относно TEN-T бяха въведени няколко нови инструмента за управление, насочени към изграждането на основната мрежа TEN-T (коридори на основната мрежа, европейски координатори, работни планове за коридорите, форуми за коридорите). Тези инструменти подпомагат по-добрия мониторинг на изпълнението на TEN-T и определянето на проекти, които обслужват целите на политиката на ЕС, сред които развитието на железопътните товарни превози заема централно място.

99 в)

Комисията счита, че железопътната инфраструктура представлява основен елемент, но че тя трябва да се съпътства от необходимите оперативни и законодателни мерки. Четвъртият железопътен пакет ще генерира ползи едва когато бъде изпълнен изцяло. Освен това пазарните условия (икономическата криза) не благоприятстваха развитието на услугите за железопътни товарни превози през изминалите няколко години.

Вж. отговорите по точки 25 и 84.

99 г)

Комисията изтъква, че поддръжката е от компетентността на държавите членки и като цяло не е допустима за финансиране от ЕС.

Вж. отговора на Комисията по точка 88.

100

Новите рамки на TEN-T и МСЕ целят да подобрят използването на средствата от ЕС, като ги насочват към проекти с висока европейска добавена стойност, като например железопътни трансгранични връзки и предприемане на мерки във връзка със стеснени участъци, железопътни връзки с пристанища и летища, в съответствие с техническите стандарти, установени в Регламента относно TEN-T. Комисията договаря с държавите членки оперативни програми по линия на ЕФРР и КФ за постигане на основната цел на политиката на сближаване, а именно сближаване на по-развитите и по-слабо развитите региони. Комисията счита, че регламентите за периода 2014—2020 г. улесняват допълнително този процес чрез определяне на предварителни условия и рамка за изпълнението.

Препоръка 6 а)

Комисията приема тази препоръка и вече я изпълнява. В новите регламенти за рамката на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. тя вече въведе предварително условие, за да се гарантира изпълнението на необходимите условия за ефективна подкрепа. Те включват дългосрочен стратегически план, който следва да бъде изготвен преди вземането на решения за финансиране.

Комисията споделя мнението, че планирането на железопътната инфраструктура следва да се осъществява в контекста на общото планиране на транспортните мрежи. Това е формулирано в член 4 от Регламент (ЕС) № 1315/2013 на Европейския парламент и на Съвета относно насоките на Съюза за развитието на трансевропейската транспортна мрежа. Целите на трансевропейската мрежа включват „взаимосвързаност и оперативна съвместимост на националните транспортни мрежи“, „оптимална интеграция и взаимосвързаност на всички видове транспорт“ и „ефективно използване на инфраструктурата“.

В този контекст Комисията счита, че оптималното изпълнение налага и дългосрочно стратегическо планиране на национално равнище, както и че следва да се вземат предвид трансграничните въздействия.

Финансирането по линия на МСЕ ще бъде насочено към проекти с висока европейска добавена стойност. Предвидените средства за проекти по TEN-T в рамките на новосъздадения МСЕ ще бъдат отпускани само за проекти, които са в съответствие с Регламента относно TEN-T, т.е. позволяват скорост от 100 km/h, 22,5 t натоварване на колоос и движение на влакове с дължина 740 m. В резултат на това ще се подобрят условията за дейностите по железопътен товарен превоз. Освен това МСЕ ще бъде с акцент върху достъпа до генераторите на товари с цел развиване на интермодалността, и по-специално на железопътните връзки с пристанищата. Определен е и специфичен приоритет във връзка с мултимодалните платформи (железопътно-автомобилни терминали). Комисията ще следи те да са насочени по най-добрия начин към потребностите на европейската железопътна мрежа.

Препоръка 6 б)

Комисията приема препоръката и счита, че тя е отчасти изпълнена.

Комисията вече осъществява мониторинг на размера на средствата от ЕС, които се инвестират в проекти за железопътни товарни превози в контекста на изпълнението на МСЕ.

Като взема предвид смесената употреба на линиите, Комисията ще осъществява мониторинг на размера на средствата, изразходвани за проекти, които не са насочени само към пътническите превози (високоскоростни линии).

Препоръка 7 а)

Комисията приема препоръката и счита, че тя е отчасти изпълнена.

Коридорите на TEN-T/коридорите за железопътни товарни превози, насоките за TEN-T, предварително определените участъци и приоритети в Регламента относно МСЕ, техническите спецификации за оперативна съвместимост, както и предварително условие № 7.2 установяват рамка за всеобхватен план за транспорта, която улеснява процеса на развитие на железопътните коридори без фрагментиране.

Новосъздаденият МСЕ е насочен специално към коридорите на основната мрежа. В духа на новия Регламент относно TEN-T следва да се увеличат до максимум ефектите от дейностите, предприети на равнище ЕС и на национално равнище. Това е залегнало в основата на стратегията за финансиране за МСЕ. В Регламента относно TEN-T се предвижда създаване на общоевропейска мрежа. Новото законодателство укрепва мандата на европейските координатори, чиито задачи, наред с други неща, включват улесняване на координирано изграждане на мултимодалните коридори на основната мрежа. Това ще позволи да се използват потенциални полезни взаимодействия и допълване между действията, предприети на национално равнище и в рамките на различните програми. Счита се, че този подход свежда до минимум риска от създаването на мозайка от проекти, която води до разработването на фрагментирана мрежа.

Препоръка 7 б)

Комисията приема препоръката и, доколкото тя се отнася за нея, счита препоръката за изпълнена поради наличието на рамката за анализ на разходите и ползите.

Анализът на разходите и ползите е необходим елемент на всяко заявление за финансиране по линия на МСЕ. При анализа на разходите и ползите се използват прогнозни стойности за трафика с цел количествено определяне на финансовите и икономическите предимства на даден проект, като те включват и товарните превози за смесените линии. Финансиране по линия на МСЕ се отпуска само за проекти с положителен анализ на разходите и ползите.

В хода на процеса на подбор Комисията ще обърне надлежно внимание на проектите с най-висока европейска икономическа добавена стойност, които в повечето случаи включват железопътните товарни превози.

Що се отнася до ЕСИ фондовете, Комисията желае да изтъкне, че посочените елементи трябва да бъдат включени в предоставената информация за одобрение на големи проекти (по-специално проучването за осъществимост и анализа на разходите и ползите). Препратки към нормативни документи: за периода 2007—2013 г. — член 40 от Регламент (ЕО) № 1083/2006; за периода 2014—2020 г. — член 101 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

Комисията отбелязва, че държавите членки са също така длъжни да извършват предварителни анализи на недостига на финансиране за генериращите приходи неголеми проекти³.

Препоръка 8

Комисията отбелязва, че първата част от тази препоръка е насочена към държавите членки, и приема втората част от препоръката.

Държавите членки с помощта на своите регулаторни органи следва, в рамките на бизнес плановете и индикативните стратегии за развитие на инфраструктурата, изготвяни от управителите на инфраструктурата, да осигурят необходимата поддръжка на железопътната мрежа (включително на съоръженията в крайните отсечки), по-специално в рамките на коридорите за железопътен товарен превоз.

1Като пример за тази насоченост, в избраните пет държави членки беше отпуснато финансиране за следните проекти:
Германия: Карлсруе — Базел със специална насоченост към товарните превози с изграждане на допълнителни релсови пътища,
предназначени само за товарни превози (ПП24),
Емерих — Оберхаузен, основна връзка за линията Betuwe, предназначена само за товарни превози (ПП24); Франция: Лион — Торино (ПП3),
Франция: Перпинян — Фигерас (ПП3),
Франция: околовръстен път Ним — Монпелие (ПП3), Испания: Евора — Мерида.

2Най-новият проект в Испания, който включва железопътни товарни превози, е част от коридора между Мадрид и границата с Португалия, т.е. атлантическия коридор на TEN-T. В рамките на този проект влаковете ще поемат около 25 % от товарните превози в региона (11 млн. тона от железопътния сектор, 43 млн. тона от автомобилния сектор). Товарните превози отговарят на 1,06 % от приходите по този коридор.

3Насоки относно член 55, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 1083/2006, COCOF 08/0012/03.

QJ-AB-16-008-BG-E    ISSN 1977-5814

Насърчаването на по-ефикасните и устойчиви транспортни методи, по-специално железопътния товарен превоз, е ключова политика за ЕС през последните 25 години. В периода 2007—2013 г. от бюджета на ЕС са отпуснати приблизително 28 млрд. евро за финансиране на железопътни проекти. В настоящия доклад се прави оценка дали ЕС е бил ефективен при укрепването на железопътния товарен превоз, както и дали резултатите в този сектор в ЕС са се подобрили от гледна точка на относителния дял на този вид транспорт и превозения обем стоки от 2000 г. насам. Сметната палата установи, че като цяло резултатите на железопътния товарен превоз остават незадоволителни, а делът на шосейния транспорт допълнително се е увеличил.