DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4617-2 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/505278 | QJ-AB-16-008-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-4639-4 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/92683 | QJ-AB-16-008-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4604-2 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/39237 | QJ-AB-16-008-DA-E

© Den Europæiske Union, 2016

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

Tilladelse til at anvende eller gengive figur 3 skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

DA
2016

nr. 08

Særberetning

Jernbanegodstransport
i EU: Stadig ikke på rette
spor

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne strukturpolitikker, transport og energi. Revisionsarbejdet blev ledet af Ladislav Balko, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Branislav Urbanic, attaché Zuzana Frankova, ledende administrator Pietro Puricella, opgaveansvarlig Fernando Pascual Gil og revisorerne Kurt Bungartz, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins, Jelena Magermane og Di Hai.

Fra venstre til højre: B. Urbanic, D. Hai, N. Odins, L. Balko, F. Pascual Gil, A. Klis-Lemieszonek, P. Puricella, Z. Frankova.

Indhold

Glossar

Resumé

Om denne revision

Rettens konstateringer

Rettens anbefalinger

Indledning

Baggrund

Interessenter og transportformer i jernbanegodssektoren

EU-interventioner vedrørende jernbanegodstransport

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Samlet set er jernbanegodstransportens præstationer i EU stadig utilfredsstillende

Vejtransport er stadig den førende form for godstransport i EU

Ikke desto mindre er det lykkedes nogle medlemsstater at øge andelen af gods, der transporteres med jernbane

Jernbanegodstransportens dårlige præstationer er ikke uden sammenhæng med den lave toghastighed

Mange strategiske og lovgivningsmæssige faktorer begrænser jernbanegodstransportens konkurrenceevne

Jernbanegodstransporten skal gøres økonomisk attraktiv, så EU’s transportpolitiske mål kan opfyldes

Kommissionen har gjort en indsats for at sikre jernbanegodstransporten bedre betingelser, men der er lang vej at gå, før det fælles europæiske jernbaneområde er en realitet

Liberaliseringen af markedet for jernbanegodstransport er ikke lige fremskreden i alle medlemsstaterne, og der findes stadig konkurrencebegrænsende praksis

Trafikstyringsprocedurerne er ikke blevet tilpasset jernbanegodssektorens behov, heller ikke i godstogskorridorerne

Administrative og tekniske begrænsninger hæmmer stadig jernbanegodstransportens konkurrenceevne

Fordi der mangler gennemsigtige oplysninger om jernbanegodssektorens præstationer, har der ikke været noget incitament til at forbedre kundeservicen

Der er højere adgangsafgifter på jernbaneinfrastruktur end på veje

EU-finansieringen bør målrettes bedre mod jernbanegodssektorens infrastrukturbehov

Samlet set blev der tildelt flere EU-midler til veje end til jernbaneinfrastruktur

De EU-midler, der blev tildelt jernbaner, blev ikke specifikt målrettet mod jernbanegodssektorens behov

De undersøgte jernbaneinfrastrukturprojekter har leveret eller vil sandsynligvis levere de forventede output, men der er endnu ikke opnået generelle forbedringer af jernbanegodstransportens præstationer

Den dårlige vedligeholdelse af jernbanenettet påvirker den EU-finansierede infrastrukturs bæredygtighed og præstationer

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | Retsakter vedrørende jernbanepakkerne
Bilag II | — | Medlemsstaternes tildeling af EU-midler til jernbaner i 2007-2013
Bilag III | — | Liste over de projekter, Retten undersøgte
Bilag IV | — | Jernbanegodssektorens andel af den samlede landgodstransport
Bilag V | — | Jernbanegodssektorens transportandel (landgodstransport) i de fem besøgte medlemsstater (2000-2013)
Bilag VI | — | Casestudie af den grænseoverskridende strækning mellem Spanien og Frankrig (godstogskorridor 6 - Mediterranean)

Kommissionens svar

Glossar

Connecting Europe-faciliteten (CEF): en facilitet, der siden 2014 har ydet finansiel støtte til tre sektorer: energi, transport og informations- og kommunikationsteknologi (IKT). På disse tre områder identificerer CEF de næste ti års investeringsprioriteter, f.eks. el- og gaskorridorer, anvendelse af vedvarende energi, sammenkoblede transportkorridorer og renere transportformer, højhastighedsbredbånd og digitale net.

De transeuropæiske transportnet (TEN-T): et planlagt system af vej-, jernbane-, luft- og vandtransportnet i Europa. TEN-T-nettene indgår i et større system af transeuropæiske net, herunder et telekommunikationsnet (eTEN) og et foreslået energinet (TEN-E). Infrastrukturudviklingen i TEN-T er tæt forbundet med gennemførelsen og styrkelsen af EU’s transportpolitik. Den nye, reviderede TEN-T-forordning fra 2013 indfører en ny tilgang til udviklingen af et effektivt infrastrukturnet og målretningen af finansiel støtte til projekter med EU-merværdi.

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU): en EU-fond, der har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at udligne de største regionale skævheder gennem finansiel støtte til etablering af infrastruktur og produktive investeringer i jobskabelse, hovedsagelig rettet mod virksomheder.

Etableret godsoperatør: en jernbaneoperatør, der har en historisk dominerende position på det nationale marked, fordi den tidligere var en integreret virksomhed med ansvar for både jernbaneinfrastruktur og transporttjenester.

European Rail Traffic Management System (ERTMS): et stort europæisk industriprojekt, der skal erstatte de forskellige nationale togkontrolsystemer for at styrke interoperabiliteten. Det har to grundkomponenter: det europæiske togkontrolsystem (ETCS) og et radiosystem, der giver mulighed for mundtlig kommunikation og datakommunikation mellem spor og tog via GSM-standardfrekvenser, der specifikt er forbeholdt jernbanedrift (GSM-R).

Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk (INEA): Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk (INEA) er efterfølgeren til Forvaltningsorganet for det Transeuropæiske Transportnet (TEN-T EA), som i 2006 blev oprettet af Europa-Kommissionen til at forvalte den tekniske og finansielle gennemførelse af TEN-T-programmet. INEA har hovedkvarter i Bruxelles og begyndte officielt 1. januar 2014 at gennemføre dele af Connecting Europe-faciliteten (CEF), Horisont 2020 og de resterende dele af andre programmer (TEN-T og Marco Polo 2007-2013).

Godstogskorridor: Forordning (EU) nr. 913/2010 fastlagde ni internationale, konkurrenceorienterede godstogskorridorer i Europa med det formål at fremme og lette jernbanegodstransporten.

Infrastrukturforvalter: et offentligt organ eller en virksomhed, der bl.a. anlægger, forvalter og vedligeholder jernbaneinfrastruktur.

Interoperabilitet: Interoperabilitet defineres som muligheden for at køre på alle jernbanenettets strækninger uden forskel. Det handler med andre ord om at få de forskellige tekniske systemer i EU’s jernbaner til at arbejde sammen.

Jernbanevirksomhed: en offentlig eller privat jernbaneoperatør med licens i henhold til gældende EU-lovgivning, hvis hovedaktivitet består i godstransport og/eller passagerbefordring med jernbane.

Kanal: den kapacitet, der er nødvendig, for at et tog kan køre fra ét punkt til et andet i en bestemt periode.

Ny aktør: enhver jernbanegodsoperatør (bortset fra den etablerede godsoperatør), som har licens i henhold til gældende EU-regler og nationale regler og opererer på et konkurrencebaseret marked.

One-stop-shop: i denne beretning en betegnelse for et kontaktpunkt, der kan håndtere alle anmodninger om international kapacitet på en bestemt godstogskorridor.

RailNetEurope: en sammenslutning dannet af hovedparten af jernbaneinfrastrukturforvalterne og tildelingsorganerne i Europa, som skal sikre hurtig og let adgang til Europas jernbaner. Dens mål er at støtte jernbanevirksomheders internationale aktiviteter (både gods- og passagertransport) og fremme forenkling, harmonisering og optimering af processerne i den internationale jernbanedrift. Sammenslutningen er også ansvarlig for en række TEN-T-medfinansierede projekter, der skal bidrage til etableringen af de godstogskorridorer, der er fastlagt i forordning (EU) nr. 913/2010.

Samhørighedsfonden: en fond, der har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at finansiere miljø- og transportprojekter i medlemsstater, hvis bruttonationalindkomst pr. indbygger er lavere end 90 % af EU-gennemsnittet.

Tilsynsorgan: Et tilsynsorgan skal sikre, at de afgifter og adgangsordninger, der er fastsat af infrastrukturforvalteren, er i overensstemmelse med den gældende lovgivning og ikke indebærer forskelsbehandling. Det skal være uafhængigt af enhver infrastrukturforvalter, ethvert afgiftsorgan, ethvert kanaltildelingsorgan og enhver jernbanevirksomhed. Enhver jernbanevirksomhed kan i overensstemmelse med den gældende lovgivning klage til tilsynsorganet over infrastrukturforvalterens afgørelser vedrørende netvejledningen, tildelingsprocessen og dens resultat, afgiftsordningen og adgangsordningerne. Tilsynsorganet skal også på eget initiativ overvåge konkurrencesituationen på jernbanemarkedet og kan træffe foranstaltninger med henblik på at korrigere forskelsbehandling af ansøgere, markedsforvridning og alle andre former for uønsket udvikling på jernbanemarkedet.

Togkilometer: en måleenhed, som svarer til et togs bevægelse over en afstand på én kilometer.

Tonkilometer (tkm): en måleenhed, som anvendes til at måle transportoutput, og som svarer til transporten af ét ton over en afstand på én kilometer. Den beregnes ved at gange mængden i ton med afstanden i kilometer.

Transportandel: andelen af de samlede ture, den samlede mængde, den samlede vægt eller de samlede køretøjs-eller transportpræstationer (vognkilometer, tonkilometer eller passagerkilometer) for en bestemt transportform, f.eks. vejtransport, jernbanetransport, transport ad indre vandveje, søtransport, lufttransport eller ikkemotoriseret transport. I denne beretning henvises der til jernbanegodssektorens transportandel.

Resumé

I

Mobiliteten for varer er et væsentligt element i EU’s indre marked. Den er afgørende for at sikre, at Europas industri og servicesektorer fortsat er konkurrencedygtige. Den har stor betydning for den økonomiske vækst og jobskabelsen. I de seneste år har transportmængden i landgodstransporten (vejtransport, jernbanetransport og transport ad indre vandveje) ligget stabilt på ca. 2 300 milliarder tonkilometer pr. år, og vejtransporten har tegnet sig for ca. 75 %.

II

Transporten har imidlertid også en negativ indvirkning på miljøet og på EU-borgernes livskvalitet. Den står for ca. en tredjedel af energiforbruget og de samlede CO₂-emissioner i EU. Hvis man fremmede anvendelsen af effektive og bæredygtige transportmetoder såsom jernbanetransport og transport ad indre vandveje i stedet for vejtransport, ville det bidrage til at mindske Europas afhængighed af importeret olie og reducere forureningen. Ifølge Det Europæiske Miljøagentur er CO₂-emissionerne fra jernbanetransport 3,5 gange lavere pr. tonkilometer end CO₂-emissionerne fra vejtransport.

III

En øget anvendelse af bæredygtige transportmetoder ville også bidrage til at mindske de omkostninger, som knytter sig til overbelastningen af vejnettet - og som ifølge prognoser i 2050 vil være steget med ca. 50 % til næsten 200 milliarder euro om året - og reducere antallet af trafikdødsfald.

IV

I de sidste 25 år har det været et centralt element i EU’s politik at fremme mere effektive og bæredygtige transportmetoder, især jernbanegodstransport. Allerede i 1992 gjorde Europa-Kommissionen det til et af sine hovedmål at sikre en bedre balance mellem forskellige transportformer. I 2001 fremhævede Kommissionen betydningen af at modernisere jernbanesektoren og opstillede et mål om at fastholde jernbanegodstransportens markedsandel i de central- og østeuropæiske medlemsstater på 35 % i 2010. Endelig opstillede Kommissionen i 2011 et mål om at overflytte 30 % af vejgodstransporten på strækninger over 300 km til andre transportformer såsom jernbane- eller søtransport inden 2030 og mere end 50 % inden 2050.

V

EU’s politikmål om at overflytte gods fra vejene til jernbanerne er blevet omsat til en række EU-retsakter, der hovedsagelig sigter mod at åbne markedet, sikre ikkediskriminerende adgang og fremme interoperabilitet og sikkerhed. Desuden bidrog EU-budgettet mellem 2007 og 2013 med ca. 28 milliarder euro til finansiering af jernbaneprojekter.

Om denne revision

VI

Formålet med denne revision var at vurdere, om EU havde forbedret jernbanegodstransporten effektivt. Nærmere bestemt undersøgte vi, om jernbanegodstransportens præstationer i EU var blevet bedre siden 2000, navnlig med hensyn til transportandel og transportmængde. Vi evaluerede Kommissionens og medlemsstaternes strategiske og lovgivningsmæssige rammer for at fastslå, om de havde styrket jernbanegodstransportens konkurrenceevne. Og endelig undersøgte vi, om de disponible EU-midler var blevet målrettet korrekt mod jernbanegodssektorens specifikke infrastrukturbehov.

VII

Vi gennemførte vores revision i Kommissionen og i fem medlemsstater - Den Tjekkiske Republik, Tyskland, Spanien, Frankrig og Polen - fra medio 2014 til medio 2015. Den omfattede en gennemgang af 18 jernbaneinfrastrukturprojekter, der i det mindste delvis skulle gavne jernbanegodstransporten.

Rettens konstateringer

VIII

Samlet set er jernbanegodstransportens præstationer i EU stadig utilfredsstillende, og vejtransportens position er blevet styrket yderligere siden 2000. Selv om Kommissionen har fastsat et EU-politikmål om at overflytte gods fra vejene til jernbanerne, og selv om der er disponibel EU-finansiering til jernbaneinfrastruktur, er jernbanegodstransportens præstationer utilfredsstillende med hensyn til transportmængde og transportandel. I gennemsnit er jernbanegodssektorens andel af transporten på EU-niveau faktisk faldet lidt siden 2011.

IX

Ud over, at jernbanegodstransportens præstationer er dårlige med hensyn til transportmængde og transportandel, er gennemsnitshastigheden for kommercielle godstog i EU meget lav (kun ca. 18 km/t på mange internationale ruter). Dette skyldes også det svage samarbejde mellem de nationale infrastrukturforvaltere. Vi fandt ingen dokumentation for væsentlige stigninger i de sidste ti år. På godstogskorridorerne kører togene dog med en gennemsnitshastighed, der relativt er på højde med lastvognes.

X

I de sidste 15 år er det ikke lykkedes jernbanegodstransporten at reagere effektivt på konkurrencen fra vejtransporten i EU. Speditørerne foretrækker klart veje frem for jernbaner til transport af varer. Ikke desto mindre er det lykkedes nogle medlemsstater (f.eks. Østrig, Tyskland og Sverige) at opnå bedre resultater med hensyn til jernbanegodssektorens transportandel og transportmængde.

XI

Markedsliberaliseringen er ikke lige fremskreden i alle medlemsstater, og der er stadig lang vej at gå, før det fælles europæiske jernbaneområde er en realitet. EU’s jernbanenet er stort set forblevet et system bestående af 26 særskilte jernbanenet (Malta og Cypern har ingen jernbanenet), som ikke er fuldt interoperable, og som har forskellige infrastrukturforvaltere og nationale sikkerhedsmyndigheder og meget forskellige nationale regler for kanaltildeling, forvaltning, prissætning osv.

XII

Trafikstyringsprocedurerne er ikke tilpasset jernbanegodstransportens behov, heller ikke i godstogskorridorerne. Det gør det svært at konkurrere med andre transportformer, især vejtransporten, hvis infrastruktur er lettilgængelig i alle medlemsstaterne.

XIII

En jernbanevirksomhed skal betale for hver kilometer infrastruktur, der bliver brugt. Det er ikke altid tilfældet i forbindelse med vejtransport. Der tages ikke på omfattende vis hensyn til de eksterne virkninger i forbindelse med jernbane- og vejtransport (miljøindvirkning og forurening, trafikoverbelastning, ulykker osv.), når det fastsættes, hvor meget brugerne skal betale for at få adgang til infrastrukturen.

XIV

I tre af de fem besøgte medlemsstater blev der i perioden 2007-2013 tildelt flere EU-midler til veje end til jernbaner, navnlig under Samhørighedsfonden og EFRU. De midler, der blev tildelt jernbanetransport, blev ikke primært målrettet mod jernbanegodssektorens behov.

XV

Dårlig vedligeholdelse af jernbanenettet kan påvirke den EU-finansierede infrastrukturs bæredygtighed og præstationer. Hvis jernbanenettet skal tilbyde jernbanevirksomheder og speditører service af høj kvalitet og generelt gøre jernbanegodstransporten konkurrencedygtig, skal det ikke blot renoveres og moderniseres af infrastrukturforvalteren, men også vedligeholdes regelmæssigt. Dette er særlig vigtigt på godstogskorridorerne. Hvis sporene ikke vedligeholdes tilstrækkeligt, bliver det nødvendigt at indføre hastighedsbegrænsninger, og jernbanelinjer vil efterhånden blive lukket.

Rettens anbefalinger

XVI

De strategiske og lovgivningsmæssige forhold, der beskrives i denne beretning, er af en sådan karakter, at medmindre de bliver behandlet, vil ekstra finansiering til jernbaneinfrastruktur ikke i sig selv kunne løse de konstaterede problemer. Kommissionen og medlemsstaterne bør hjælpe infrastrukturforvalterne og jernbanevirksomhederne med at koncentrere sig om at øge jernbanegodstransportens konkurrenceevne, navnlig med hensyn til pålidelighed, frekvens, fleksibilitet, kundeorientering, transporttid og pris, da det er de væsentligste faktorer, speditørerne tager i betragtning, når de skal vælge mellem forskellige transportformer.

XVII

Retten fremsætter en række anbefalinger med fokus på to væsentlige forhold: for det første de nødvendige forbedringer af de strategiske og lovgivningsmæssige rammer for jernbanegodstransporten. I den forbindelse bør Kommissionen sammen med medlemsstaterne afhjælpe de konstaterede svagheder på følgende områder: liberalisering af markedet for jernbanegodstransport, trafikstyringsprocedurer, administrative og tekniske begrænsninger, overvågning af og gennemsigtige oplysninger om jernbanegodssektorens præstationer samt fair konkurrence mellem forskellige transportformer. For det andet anbefaler Retten, at der gøres bedre brug af de disponible EU-midler ved målretning mod jernbanegodssektorens behov. I den forbindelse bør Kommissionen og medlemsstaterne sørge for forbedringer på følgende områder: overensstemmelse mellem politikmål og tildeling af midler (med fokus på godstogskorridorer), udvælgelse, planlægning og forvaltning af projekter samt vedligeholdelse af jernbanenettet.

Indledning

Baggrund

01

Mobiliteten for varer er et væsentligt element i EU’s indre marked. Den er i høj grad med til at sikre, at Europas industri og servicesektorer er konkurrencedygtige. Den har også stor betydning for den økonomiske vækst og jobskabelsen. I de seneste år har transportmængden i landgodstransporten (vejtransport, jernbanetransport og transport ad indre vandveje¹) ligget stabilt på ca. 2 300 milliarder tonkilometer om året, og vejtransporten har tegnet sig for ca. 75 %.

02

Transporten har imidlertid også en negativ indvirkning på miljøet og på EU-borgernes livskvalitet. Den står for ca. en tredjedel af energiforbruget og de samlede CO₂-emissioner i EU². Hvis man fremmede anvendelsen af effektive og bæredygtige transportmetoder såsom jernbanetransport og transport ad indre vandveje i stedet for vejtransport, ville det bidrage til at mindske Europas afhængighed af importeret olie og reducere forureningen. Ifølge Det Europæiske Miljøagentur er CO₂-emissionerne fra jernbanetransport 3,5 gange lavere pr. tonkilometer end CO₂-emissionerne fra vejtransport (jf. figur 1).

Figur 1

CO₂-emissioner pr. tonkilometer i EU i 2012

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra Det Europæiske Miljøagentur.

03

En øget anvendelse af bæredygtige transportmetoder ville også bidrage til at mindske de omkostninger, som knytter sig til overbelastningen af vejnettet - og som ifølge prognoser i 2050 vil være steget med ca. 50 % til næsten 200 milliarder euro om året³ - og reducere antallet af trafikdødsfald (i 2012 var der i EU-28 126 dødsfald i vejtrafikken, mens der kun var 36 dødsfald i jernbanetrafikken⁴).

04

EU har et net bestående af ca. 216 000 km aktive jernbanelinjer⁵. Dette net kunne bruges som et bæredygtigt alternativ til vejtransport, især på mellemlange og lange afstande, hvor jernbanen har størst mulighed for at tilbyde konkurrencedygtig godstransport. I EU indebærer mellemlange og lange togtransporter som regel, at der skal krydses mindst én grænse. Den samlede pris for en international togtransport varierer inden for Europa, da den afhænger af de nationale adgangsafgifter, graden af konkurrence, transporttiden og de opnåede stordriftsfordele. Det skal navnlig bemærkes, at de store faste tillægsomkostninger i forbindelse med den første og den sidste kilometer (f.eks. til pålæsning/aflæsning i terminaler) fordeles bedre over mellemlange og lange afstande. Over sådanne afstande kan den samlede pris pr. tonkilometer være lavere ved jernbanetransport, end hvis det samme gods skulle transporteres med lastvogn. Jernbanetransport er også den mest økonomiske transportmetode - i nogle områder på niveau med transport ad indre vandveje⁶ - når det gælder bestemte varetyper, f.eks. faste brændselsstoffer, råmaterialer og kemiske produkter.

Interessenter og transportformer i jernbanegodssektoren

05

Når gods transporteres med jernbane, er der forskellige interessenter involveret: speditører (som vælger den transportmetode, der bedst opfylder deres behov), jernbanevirksomheder (jernbanegodsoperatører, som tilbyder transport af gods og siden 2007 har konkurreret på et åbent marked i EU), infrastrukturforvaltere (som ejer infrastrukturen og bl.a. tildeler infrastrukturkapacitet til jernbanevirksomheder), nationale tilsynsorganer (som skal sikre fair og ikkediskriminerende adgang til jernbanenettet for alle jernbanevirksomheder) og nationale sikkerhedsmyndigheder (som udsteder sikkerhedscertifikater til jernbanevirksomheder og godkender jernbanekøretøjer i samarbejde med Det Europæiske Jernbaneagentur). Interessenternes roller vises i figur 2.

Figur 2

Jernbanegodssektorens vigtigste interessenter

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

06

Der findes flere former for jernbanegodstransport: enkeltvognstransport (hvor kunden ønsker transport af nogle få vogne, og toget består af forskellige kunders vogne), bloktog (hvor kunden har gods nok til at fylde et tog) og intermodal eller kombineret jernbane- og vejtransport (containeren eller anhængeren løftes op på vognen).

EU-interventioner vedrørende jernbanegodstransport

EU’s transportpolitiske mål om at overflytte gods fra vejene til jernbanerne

07

I de sidste 25 år har det været et centralt element i EU’s politik at fremme mere effektive og bæredygtige transportmetoder, især jernbanegodstransport. Allerede i 1992 gjorde Europa-Kommissionen det til et af sine hovedmål at sikre en bedre balance mellem forskellige transportformer⁷. I 2001 fremhævede Europa-Kommissionen betydningen af at modernisere jernbanesystemet og opstillede et mål om at fastholde jernbanegodssektorens markedsandel i de central- og østeuropæiske medlemsstater på 35 % i 2010⁸. Endelig opstillede Kommissionen i 2011 et mål om at overflytte 30 % af vejgodstransporten på strækninger over 300 km til andre transportformer såsom jernbane- eller søtransport inden 2030 og mere end 50 % inden 2050⁹.

De retlige rammer for jernbanegodstransporten

08

EU’s politikmål om at overflytte gods fra vejene til jernbanerne er blevet omsat til en række EU-retsakter, der hovedsagelig sigter mod at åbne markedet, sikre ikkediskriminerende adgang og fremme interoperabilitet og sikkerhed. Navnlig har de tre jernbanepakker og omarbejdningen af den første jernbanepakke haft følgende konsekvenser (jf. bilag I):

-De tidligere integrerede jernbanevirksomheder er blevet opdelt i nationale infrastrukturforvaltere og jernbanevirksomheder.

-Jernbanegodsmarkedet skulle senest den 1. januar 2007 åbnes helt for konkurrence.

-Der blev oprettet nationale tilsynsorganer, som skulle sikre fair og ikkediskriminerende adgang til jernbanenettet og til tjenesteydelser.

-Det Europæiske Jernbaneagentur blev oprettet og fik primært til opgave at udvikle sikkerheds- og interoperabilitetsstandarder og harmonisere tekniske specifikationer. Agenturet arbejder tæt sammen med de nationale sikkerhedsmyndigheder.

09

I januar 2013 vedtog Kommissionen sit forslag til den fjerde jernbanepakke, der skal færdigetablere det fælles europæiske jernbaneområde. Pakken bygger på to hovedsøjler: tekniksøjlen (som bl.a. styrker Det Europæiske Jernbaneagenturs rolle ved at give det ansvaret for udstedelsen af sikkerhedscertifikater til jernbanevirksomheder og godkendelsen af køretøjer i samtlige medlemsstater) og forvaltnings- og markedsåbningssøjlen (som navnlig styrker infrastrukturforvalternes rolle og åbner de nationale passagermarkeder). Selv om tekniksøjlen er blevet drøftet i næsten tre år, var pakken endnu ikke blevet godkendt af Rådet og Europa-Parlamentet, da revisionen fandt sted.

10

Ud over jernbanepakkerne og andre retsakter¹⁰, der gælder jernbanesektoren generelt, er der tidligere specifikke retsakter, som udelukkende vedrører godstransport med jernbane. I 2007 udsendte Kommissionen en meddelelse¹¹ med forslag til et sæt nye foranstaltninger, der kunne fremme etableringen af et europæisk jernbanenet med specifikt fokus på godstogskorridorer. Forordning (EU) nr. 913/2010 om et europæisk banenet med henblik på konkurrencebaseret godstransport fulgte linjen fra 2007-meddelelsen og fastsatte regler for valg, organisering og forvaltning af samt vejledende investeringsplanlægning for ni godstogskorridorer (RFC’er) (jf. figur 3 og tekstboks 1). Målet var at forbedre koordineringen mellem de forskellige interessenter med hensyn til trafikstyring, adgang til infrastruktur og investeringer i jernbaneinfrastruktur samt at sikre bedre kontinuitet i trafikken i medlemsstaterne med fokus på at give tilstrækkelig prioritet til godstogstrafikken. Navnlig fastsatte forordning (EU) nr. 913/2010, at der for hver godstogskorridor skulle oprettes en »one-stop-shop« til at håndtere anmodninger om infrastrukturkapacitet til godstog, der kører over mindst én grænse langs korridoren.

Figur 3

De europæiske godstogskorridorer

Dette kort er udarbejdet af RNE på grundlag af forordning (EU) nr. 913/2010 og godkendt af alle RFC’erne.

Kilde: www.rne.eu, ©RNE.

Tekstboks 1

De ni godstogskorridorer med startdatoer i henhold til forordning (EU) nr. 913/2010¹²

οRFC1 Rhine-Alpine - Nederlandene, Belgien, Tyskland og Italien (november 2013)

οRFC2 North Sea-Mediterranean - Nederlandene, Belgien, Luxembourg og Frankrig (november 2013)

οRFC3 ScanMed - Sverige, Danmark, Tyskland, Østrig og Italien (november 2015)

οRFC4 Atlantic - Portugal, Spanien og Frankrig (november 2013)

οRFC5 Baltic-Adriatic - Polen, Den Tjekkiske Republik, Slovakiet, Østrig, Italien og Slovenien (november 2015)

οRFC6 Mediterranean - Spanien, Frankrig, Italien, Slovenien og Ungarn (november 2013)

οRFC7 Orient - Den Tjekkiske Republik, Østrig, Slovakiet, Ungarn, Rumænien, Bulgarien og Grækenland (november 2013)

οRFC8 North Sea-Baltic - Tyskland, Nederlandene, Belgien, Polen og Litauen (november 2015)

οRFC9 Czech-Slovak - Den Tjekkiske Republik og Slovakiet (november 2013).

EU’s finansielle støtte til jernbanegodsinfrastruktur

11

For at hjælpe medlemsstaterne og regionerne med at overflytte gods fra vejene til jernbanerne stiller EU finansiel støtte til rådighed for investeringer i jernbaneinfrastruktur. Mellem 2007 og 2013 blev der bevilget ca. 28 milliarder euro fra EU-budgettet til jernbanerne: 23,5 milliarder euro via samhørighedspolitikken (Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU)¹³ og Samhørighedsfonden¹⁴) og 4,5 milliarder euro via programmet for det transeuropæiske transportnet (TEN-T)¹⁵, som i 2014 blev afløst af Connecting Europe-faciliteten (CEF)¹⁶. I bilag II vises de EU-beløb, der blev tildelt jernbaneinfrastrukturprojekter i de enkelte medlemsstater.

12

Disse to hovedkilder til EU-finansiering af jernbaneinfrastrukturprojekter fungerer på følgende grundlag:

a)Projekter, der medfinansieres af EFRU og Samhørighedsfonden, gennemføres ved delt forvaltning mellem Kommissionen (Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik) og medlemsstaterne. Projekterne udvælges generelt af de nationale forvaltningsmyndigheder blandt forslag indsendt af gennemførelsesorganerne, som i mange tilfælde er infrastrukturforvalterne. Kommissionen undersøger selv store projekter med samlede omkostninger på over 50 millioner euro (hvilket er normalt for jernbaneinfrastrukturprojekter) og vurderer de nationale myndigheders operationelle programmer, som ligger til grund for gennemførelsen af alle projekter (uanset projektomkostninger). Der kan ydes medfinansiering på op til 85 %.

b)Forvaltningen af den tekniske og finansielle gennemførelse af projekter, der medfinansieres under TEN-T-programmet, varetages af Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk (INEA) under tilsyn af Generaldirektoratet for Mobilitet og Transport. Kommissionen udvælger de enkelte projekter blandt forslag indsendt af medlemsstaternes myndigheder. Medfinansieringssatserne varierer: op til 20 % for bygge- og anlægsprojekter, op til 30 % for grænseoverskridende projekter og op til 50 % for undersøgelser¹⁷.

13

EU’s finansielle støtte¹⁸ har hovedsagelig fokus på anlæggelse af nye jernbanelinjer eller renovering og opgradering af eksisterende linjer, typisk med henblik på at øge hastigheden og akseltrykket eller opfylde interoperabilitetskrav¹⁹. Hvis man ser bort fra projekter vedrørende linjer, der udelukkende benyttes af passagertog (generelt højhastighedslinjer), og i sjældne tilfælde linjer, der kun benyttes af godstog, er investeringer i jernbaneinfrastruktur til gavn for begge typer trafik. I tekstboks 2 gives en kort beskrivelse af to typiske infrastrukturprojekter, som vi undersøgte i forbindelse med denne revision.

Tekstboks 2

Eksempler på medfinansierede jernbaneinfrastrukturprojekter, der skulle gavne godstrafikken

a)Ét af de undersøgte projekter i Spanien omfattede renovering af spor, anlæggelse af to sidespor og tilføjelse af en tredje skinne til et eksisterende spor, så linjen både kan benyttes af tog med den iberiske sporvidde (jf. punkt 62 e)) og tog med den europæiske standardsporvidde. Det blev medfinansieret med en sats på 10 % under TEN-T-programmet og modtog i alt 6,1 millioner euro.

Foto 1 – Girona mercancías: et omfartsprojekt i Figueras (Spanien).

b)Ét af de undersøgte projekter i Den Tjekkiske Republik omfattede renovering og opgradering af et knudepunkt, navnlig med henblik på at indplacere det i en højere akseltrykkategori. Projektet blev medfinansieret under Samhørighedsfonden med en sats på 85 %. EU-bidraget beløb sig til ca. 59,9 millioner euro.

Foto 2 – Et godstog passerer det moderniserede jernbaneknudepunkt i Břeclav (Den Tjekkiske Republik).

1Til forskel fra transport via rørledninger, søtransport og lufttransport.

2Europa-Kommissionen, »EU transport in figures«, Statistical Pocketbook, 2014.

3SEC(2011) 114 final af 28.3.2011, et arbejdsdokument, der ledsagede Kommissionens hvidbog »En køreplan for et fælles europæisk transportområde - mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt transportsystem«.

4Europa-Kommissionen, »EU transport in figures«, Statistical Pocketbook, 2014.

5Europa-Kommissionen, »EU transport in figures«, Statistical Pocketbook, 2014.

6Den Europæiske Revisionsrets særberetning nr. 1/2015 »Transport ad indre vandveje i Europa: Ingen væsentlige forbedringer med hensyn til transportandel og besejlingsforhold siden 2001« (http://eca.europa.eu).

7KOM(92) 494 endelig af 2. december 1992 »Hvidbog - Den fælles transportpolitiks fremtidige udvikling - En omfattende fællesskabsstrategi for »bæredygtig mobilitet««.

8KOM(2001) 370 endelig af 12. september 2001 »Hvidbog - Den europæiske transportpolitik frem til 2010 - De svære valg«.

9KOM(2011) 114 endelig af 28. marts 2011 »Hvidbog - En køreplan for et fælles europæisk transportområde - mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt transportsystem«.

10Direktiv 2012/34/EU om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (defineret som begreb i hvidbogen fra 2011) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1315/2013 af 11. december 2013 om Unionens retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet og om ophævelse af afgørelse nr. 661/2010/EU.

11KOM(2007) 608 endelig af 18. oktober 2007 »Et banenet med fortrinsret for godstrafik«.

12Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 913/2010 af 22. september 2010 om et europæisk banenet med henblik på konkurrencebaseret godstransport (EUT L 276 af 20.10.2010, s. 22).

13Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 af 5. juli 2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1783/1999 (EUT L 210 af 31.7.2006, s. 1).

14Rådets forordning (EF) nr. 1084/2006 af 11. juli 2006 om oprettelse af Samhørighedsfonden og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1164/94 (EUT L 210 af 31.7.2006, s. 79).

15Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 661/2010/EU af 7. juli 2010 om Unionens retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (omarbejdning) (EUT L 204 af 5.8.2010, s. 1).

16Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1316/2013 af 11. december 2013 om oprettelse af Connecting Europe-faciliteten, om ændring af forordning (EU) nr. 913/2010 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 680/2007 og (EF) nr. 67/2010 (EUT L 348 af 20.12.2013, s. 129).

17Under CEF, som erstatter TEN-T i 2014-2020, kan medfinansieringssatsen for jernbaneprojekter være op til 20 % af de støtteberettigede omkostninger for bygge- og anlægsprojekter, op til 30 % for jernbaneprojekter til fjernelse af flaskehalse og op til 40 % for jernbaneprojekter vedrørende grænseoverskridende strækninger.

18EU’s finansielle støtte til de individuelle projekter ydes som supplement til national finansiering med forskellige medfinansieringssatser, der afhænger af finansieringskilden.

19EU-budgettet støtter også i mindre omfang investeringer i rullende materiel, en række foranstaltninger, som ikke vedrører infrastruktur, til støtte for gennemførelsen af EU’s jernbanepolitik (via TEN-T- og CEF-programmerne) og forskningsprojekter (f.eks. gennem fællesforetagendet Shift2Rail, der blev oprettet efter ikrafttrædelsen af Rådets forordning (EU) nr. 642/2014 af 16. juni 2014 (EUT L 177 af 17.6.2014, s. 9) for at stimulere og koordinere forskning og innovation inden for jernbaneprodukter, -processer og -tjenesteydelser). Disse var imidlertid ikke direkte omfattet af denne revision.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

14

Formålet med denne revision var at vurdere, om EU havde forbedret jernbanegodstransporten effektivt. Med dette for øje undersøgte vi:

-om jernbanegodstransportens præstationer i EU var blevet bedre siden 2000, navnlig med hensyn til transportandel og transportmængde

-om Kommissionens og medlemsstaternes strategiske og lovgivningsmæssige rammer havde styrket jernbanegodstransportens konkurrenceevne

-om de disponible EU-midler blev målrettet mod jernbanegodssektorens specifikke infrastrukturbehov.

15

Vi gennemførte vores revision fra medio 2014 til medio 2015 i Kommissionen, i INEA og i fem medlemsstater (Den Tjekkiske Republik, Tyskland, Spanien, Frankrig og Polen)²⁰. Samtlige godstogskorridorer går gennem mindst én af disse medlemsstater. Vi gennemførte samtaler med Kommissionens ansatte, medlemsstaternes myndigheder (transportministerier, infrastrukturforvaltere, tilsynsorganer, sikkerhedsmyndigheder osv.), jernbanegodsoperatører (både etablerede jernbanevirksomheder og nye aktører) og andre interessenter (speditører, transportsammenslutninger osv.).

16

Revisionen dækkede perioden fra 2001, da Kommissionen opstillede sit mål om at fremme miljøvenlige transportformer, især jernbanetransport. Vi forsøgte også så vidt muligt at identificere gode praksis, som kunne udbredes blandt interessenter i andre medlemsstater.

17

Retten fremhævede i en tidligere beretning²¹ en række hindringer for udviklingen af en stærk og konkurrencedygtig europæisk jernbanetransportsektor: Jernbaneinfrastrukturen var ikke velegnet til transeuropæiske ydelser (navnlig manglede der forbindelser på tværs af grænserne, der var flaskehalse på vigtige akser, og infrastrukturen trængte til opdatering); der var interoperabilitetsproblemer, fordi det europæiske jernbanenet er et system bestående af nationale net med specifikke tekniske og operationelle karakteristika og administrative procedurer, og der var behov for at udvikle et konkurrencebaseret marked for jernbanetransport. De fleste af disse hindringer er endnu ikke blevet fjernet i praksis navnlig ved at vedtage og gennemføre den fjerde jernbanepakke, men i denne beretning fokuserer vi specifikt på situationen med hensyn til jernbanegodstransport. Vi tog endvidere hensyn til en nylig undersøgelse udført for Europa-Parlamentet, hvor resultaterne, produktiviteten og effektiviteten af EU’s investeringer i jernbaneinfrastruktur analyseres²².

18

Desuden udvalgte og gennemgik vi 18 jernbaneinfrastrukturprojekter, der blev medfinansieret under Samhørighedsfonden, EFRU og TEN-T-programmet i perioden 2007-2013. Alle disse projekter skulle i det mindste delvis gavne godstrafikken. Bilag III er en liste over de projekter, Retten undersøgte.

20Den Tjekkiske Republik, Spanien og Polen var samlet set de tre største modtagere af EU-midler til jernbanesektoren i perioden 2007-2013. Tyskland og Frankrig var i samme periode de største modtagere af TEN-T-finansiering til jernbaneprojekter.

21Særberetning nr. 8/2010 »Bedre transportpræstationer på de transeuropæiske jernbaneakser: Har EU’s investeringer i jernbaneinfrastruktur været effektive?« (http://eca.europa.eu).

22Europa-Parlamentets Generaldirektorat for Interne Politikker: »Study on the Results and Efficiency of Railway Infrastructure Financing within the European Union«, 2015.

Bemærkninger

Samlet set er jernbanegodstransportens præstationer i EU stadig utilfredsstillende

Vejtransport er stadig den førende form for godstransport i EU

19

Trods den indsats, Kommissionen har gjort siden hvidbogen i 2001, er jernbanegodstransportens præstationer i EU samlet set stadig utilfredsstillende. Mellem 2002 og 2012 lå den årlige mængde gods, der blev transporteret med jernbane, forholdsvis stabilt (ca. 400 milliarder tonkilometer). Men i den samme periode steg mængden af gods, der blev transporteret på vejene (fra 1 522 til 1 693 milliarder tonkilometer), som vist i figur 4.

Figur 4

Landgodstransport i EU, milliarder tonkilometer

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af de seneste data fra Eurostat.

20

Det betød, at jernbanegodssektorens andel af den samlede landgodstransport faldt lidt. Den faldt fra 19,7 % i 2000 til 17,8 % i 2013, mens vejgodssektorens andel steg lidt fra 73,7 % til 75,4 % i samme periode. Denne udvikling mindsker sandsynligheden for, at det vil lykkes at opfylde målet i Kommissionens hvidbog fra 2011 om at overflytte 30 % af vejgodstransporten på strækninger over 300 km til andre transportformer såsom jernbane- eller søtransport inden 2030.

21

Vores analyse viste imidlertid, at Schweiz - selv om det er et forholdsvis lille og bjergrigt land uden tung industri - siden 2000 har kunnet holde jernbanegodssektorens transportandel på over 40 % og i 2013 nåede op på 48 %. En kombination af lovgivningsmæssige foranstaltninger (f.eks. afgifter på tunge køretøjer, tilskud til kombineret transport, forbud mod natte- og weekendkørsel og fastsættelse af øvre grænser for lastvognes vægt og mål) og investeringer i renovering og anlæggelse af jernbanelinjer (navnlig tunneller gennem Alperne) har bidraget til at forbedre jernbanegodstransportens præstationer i Schweiz. I EU kan en tilsvarende stigning ses i Østrig, som har truffet lignende lovgivningsmæssige foranstaltninger.

22

Jernbanegodstransporten præsterer anderledes i andre dele af verden, hvor den ofte er den dominerende transportform med markedsandele på 40 % og derover (f.eks. i USA, Australien, Kina, Indien og Sydafrika)²³. Det skyldes generelt, at en stor andel af disse landes råmaterialer transporteres med jernbane, og at hvert land dækker et stort geografisk område, hvor jernbanerne er omfattet af samme nationale lovgivning, samme sprogordning og samme tekniske system for jernbanetjenester: Deres situation kan derfor ikke umiddelbart sammenlignes med situationen i EU.

Ikke desto mindre er det lykkedes nogle medlemsstater at øge andelen af gods, der transporteres med jernbane

23

Den generelt ugunstige udvikling i EU kan tilskrives forskellige problemer for jernbanegodstrafikken i mange medlemsstater, som skyldes, at det europæiske jernbanemarked er opdelt i nationale segmenter. Blandt disse problemer kan nævnes, at der mangler konkurrence på markedet, at trafikstyringsprocedurerne ikke er tilpasset jernbanegodssektorens behov, og at der er andre administrative og tekniske begrænsninger. Situationen forværres af, at infrastrukturen er forældet, fordi den i årevis er blevet forsømt til fordel for vejtransport, mens jernbaneinfrastrukturprojekterne har været koncentreret om udvikling af højhastighedslinjer.

24

Jernbanegodssektorens situation er generelt utilfredsstillende med hensyn til transportandel og transportmængde, men problemet er ikke lige stort i hele EU. Vores analyse af data fra Eurostat viser, at jernbanegodssektorens transportandel samlet set steg i 10 ud af 26 medlemsstater mellem 2000 og 2013²⁴. I andre medlemsstater er det gået tilbage, f.eks. i samtlige central- og østeuropæiske medlemsstater, hvor jernbanegodssektorens transportandel var forholdsvis stor i 2000. Vores analyse viser endvidere, at der forekom både stigninger og fald, uanset om jernbanegodssektorens transportandel var stor eller lille (jf. tabel 1). Statistiske data for samtlige medlemsstater kan findes i bilag IV.

Tabel 1

Jernbanegodssektorens transportandel i EU

Transportandel i 2013 | Transportandel i 2013 og udvikling mellem 2000 og 2013
Over 40 % |  | Østrig (42,1 %)
| Estland (44,1 %) og Letland (60,4 %)
Mellem 30 % og 40 % |  | Sverige (38,2 %)
| Litauen (33,6 %)
Mellem 20 % og 30 % |  | Tyskland (23,5 %) og Finland (27,8 %)
| Den Tjekkiske Republik (20,3 %), Ungarn (20,5 %), Slovakiet (21,4 %) og Rumænien (21,9 %)
Mellem 10 % og 20 % |  | Italien (13 %), Det Forenede Kongerige (13,2 %), Belgien (15,1 %) og Danmark (13,2 %)
| Frankrig (15 %), Polen (17 %), Kroatien (17,4 %), EU-gennemsnit (17,8 %) og Slovenien (19,3 %)
Under 10 % |  | Nederlandene (4,9 %)
| Irland (1,1 %), Grækenland (1,2 %), Luxembourg (2,4 %), Spanien (4,6 %), Portugal (5,9 %) og Bulgarien (9,1 %)

NB: De besøgte medlemsstater og EU-gennemsnittet er fremhævet.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra Eurostat.

25

I fire af de medlemsstater, der blev besøgt i forbindelse med denne revision, faldt jernbanegodssektorens transportandel mellem 2000 og 2013 (Den Tjekkiske Republik, Spanien, Frankrig og Polen), mens den steg i én (Tyskland), som det fremgår af figur 5 og bilag V.

Tabel 5

Jernbanegodssektorens transportandel (landgodstransport) i %

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra Eurostat.

26

Især i Den Tjekkiske Republik og Polen lider jernbanegodstransporten under, at jernbanenettet er i dårlig stand (hvortil kommer, at begge medlemsstater prioriterer vejprojekter ved tildelingen af EU-midler), at adgangsafgifterne er forholdsvis høje, og at tilsynsorganet ikke er uafhængigt (jf. punkt 43 og tabel 3) (navnlig for Den Tjekkiske Republiks vedkommende). Disse to medlemsstater har derfor ikke opfyldt 2001-hvidbogens mål for de central- og østeuropæiske medlemsstater. Situationen i Spanien har båret præg af en langsom og ufuldstændig markedsliberalisering, og i Frankrig har præstationerne været hæmmet af, at der ikke var afgifter på tunge køretøjer, og at kanalerne til jernbanegodstransport var af dårlig kvalitet.

27

Jernbanegodssektorens forholdsvis høje transportandel i Tyskland skyldes landets centrale beliggenhed og omfattende industri, men også det forhold, at markedet for jernbanegodstransport blev liberaliseret tidligt, at der i 2005 blev indført en vejafgift for tunge køretøjer, og at tilsynsorganet er forholdsvis stærkt og uafhængigt.

Jernbanegodstransportens dårlige præstationer er ikke uden sammenhæng med den lave toghastighed

28

Jernbanegodstransportens dårlige præstationer med hensyn til transportmængde og transportandel i EU er ikke uden sammenhæng med de kommercielle godstogs gennemsnitlige hastighed. Godstog kører ganske enkelt langsomt, og hastigheden er ikke steget væsentligt i de sidste ti år. På nogle internationale ruter kører godstog med en gennemsnitshastighed på kun ca. 18 km/t²⁵. Dette skyldes også det svage samarbejde mellem de nationale infrastrukturforvaltere²⁶. I de central- og østeuropæiske medlemsstater ligger gennemsnitshastigheden mellem 20 og 30 km/t. I Polen konstaterede vi f.eks., at gennemsnitshastigheden for kommercielle godstog var 22,7 km/t i 2014.

29

Vores analyse viste imidlertid, at situationen er betydelig bedre i nogle godstogskorridorer, hvor gennemsnitshastigheden er ca. 50 km/t²⁷. Det er tæt på gennemsnitshastigheden for lastvogne (ca. 60 km/t).

Mange strategiske og lovgivningsmæssige faktorer begrænser jernbanegodstransportens konkurrenceevne

Jernbanegodstransporten skal gøres økonomisk attraktiv, så EU’s transportpolitiske mål kan opfyldes

30

Hver dag transporteres mange tusinde ton varer til fabrikker, lagre og kunder i EU. Jernbanegodstransport (og kombineret jernbane- og vejtransport) er i direkte konkurrence med vejgodstransport, og speditørerne sammenligner regelmæssigt transportformerne, før de træffer deres valg. De vælger naturligvis den transportform, der bedst dækker deres behov, hovedsagelig baseret på pålidelighed, pris, kundeservice, frekvens og transporttid²⁸. Med andre ord vælger speditørerne transportform ud fra forretningsmæssige kriterier og ikke på grundlag af EU’s politiske prioriteter.

31

Som nævnt er nogle produkter, f.eks. råmaterialer, naturligt egnede til jernbanetransport (jf. punkt 4). For at kunne konkurrere med vejtransporten om andre varetyper skal jernbanesektoren imidlertid overvinde adskillige udfordringer med betydning for speditørernes valg, f.eks. vedrørende køreplaner, adgangsafgifter og punktlighed (jf. figur 6).

Figur 6

Udfordringer for jernbanegodstransporten sammenlignet med vejgodstransporten

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Kommissionen har gjort en indsats for at sikre jernbanegodstransporten bedre betingelser, men der er lang vej at gå, før det fælles europæiske jernbaneområde er en realitet

32

I de sidste 15 år har Kommissionen gjort en indsats for at sikre jernbanegodstransporten bedre betingelser. Navnlig har den udarbejdet adskillige jernbanepakker og andre lovgivningsinstrumenter (jf. punkt 8-10). Disse foranstaltninger skulle åbne de nationale markeder, harmonisere reglerne, målrette EU-finansieringen bedre mod bæredygtige transportmetoder og gøre jernbanerne mere konkurrencedygtige og interoperable på EU-niveau, så der kunne etableres et fælles europæisk jernbaneområde.

Traktatbrudsprocedurer

33

For at sikre, at disse tiltag faktisk bliver gennemført i praksis, har Kommissionen indledt et betydeligt antal traktatbrudsprocedurer vedrørende direktiv 91/440/EØF og 2001/14/EF²⁹ (jf. tabel 2). For 14 ud af 26³⁰ medlemsstater har procedurerne ført til en dom fra EU-Domstolen. De mest almindelige årsager til traktatbrudsprocedurer vedrører manglen på præstationsordninger, der kan skabe incitamenter til at forbedre jernbanenettets præstationer, den regnskabsmæssige adskillelse af den etablerede jernbanevirksomhed og infrastrukturforvalteren, beregningen af adgangsafgifter og tilfælde, hvor der ikke er givet meddelelse om gennemførelsesforanstaltninger. Kommissionen har også indledt traktatbrudsprocedurer vedrørende sikkerhedsdirektivet og interoperabilitetsdirektivet (direktiv 2004/49/EF og 2008/57/EF).

34

De fem besøgte medlemsstater havde været genstand for traktatbrudsprocedurer vedrørende infrastrukturforvalternes fastsættelse af adgangsafgifter, tilsynsorganernes og infrastrukturforvalternes uafhængighed, manglende præstationsordninger, manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger, reglerne for kapacitetstildeling og den regnskabsmæssige adskillelse af den etablerede jernbanevirksomhed og infrastrukturforvalteren.

Tabel 2

Traktatbrudsprocedurer

1Verserende sager.

Note 1: De besøgte medlemsstater er fremhævet.

Note 2: Revisionsretten angiver her kun de traktatbrudsprocedurer, der vedrører direktiv 91/440/EØF og 2001/14/EF. Der er indledt yderligere traktatbrudsprocedurer vedrørende sikkerhedsdirektivet og interoperabilitetsdirektivet (direktiv 2004/49/EF og 2008/57/EF).

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra Kommissionen.

Andre foranstaltninger

35

Kommissionen har fremmet koordineringen mellem de forskellige interessenter i jernbanegodssektoren ved at bidrage til udviklingen af platforme og arbejdsgrupper, f.eks. det europæiske netværk af tilsynsorganer på jernbaneområdet (ENRRB), platformen for jernbaneinfrastrukturforvaltere i Europa (PRIME) og dialogforummet for jernbanevirksomheder (RU Dialogue), samt ved at udpege en europæisk koordinator for netkorridorer og en europæisk koordinator for European Rail Traffic Management System (ERTMS)³¹. Endvidere har Kommissionen etableret ni godstogskorridorer med hver sin forvaltningsstruktur og hver sin one-stop-shop for at sikre en hensigtsmæssig koordinering af trafikstyringen, adgangen til infrastruktur og investeringerne i jernbaneinfrastruktur (jf. punkt 10).

36

Trods disse bestræbelser var der på tidspunktet for revisionen stadig lang vej at gå, før det fælles europæiske jernbaneområde var en realitet: EU’s jernbanenet er stadig et system bestående af 26 særskilte jernbanenet (Malta og Cypern har ingen jernbanenet), som ikke er fuldt interoperable. Europa har mange forskellige infrastrukturforvaltere (mindst én dominerende infrastrukturforvalter pr. medlemsstat) og nationale sikkerhedsmyndigheder og meget forskellige nationale regler for kanaltildeling, forvaltning, prissætning osv., hvilket begrænser jernbanegodstransportens konkurrenceevne.

Liberaliseringen af markedet for jernbanegodstransport er ikke lige fremskreden i alle medlemsstaterne, og der findes stadig konkurrencebegrænsende praksis

Etablerede godsoperatører

37

Historisk var der i hver af de 26 medlemsstater en integreret virksomhed med ansvar for både jernbaneinfrastruktur og transporttjenester. Den første jernbanepakke fra 2001 krævede en vis adskillelse af de to aktiviteter: infrastrukturforvalterne og de etablerede jernbanevirksomheder (godsoperatører).

38

Den anden jernbanepakke fra 2004 krævede fuld åbning af medlemsstaternes markeder for jernbanegodstransport fra 1. januar 2007. Siden da har alle jernbanevirksomheder med licens kunnet anmode om adgang til jernbaneinfrastruktur, ansøge om en kanal og transportere gods i konkurrence med andre jernbaneoperatører (herunder den etablerede godsoperatør)³².

39

Markedsliberaliseringen er imidlertid ikke lige fremskreden i alle medlemsstaterne. I Slovenien og Slovakiet havde den etablerede godsoperatør på tidspunktet for revisionen stadig en markedsandel på ca. 90 %, og i seks andre medlemsstater (Grækenland, Finland, Kroatien, Irland, Litauen og Luxembourg) er markedet for jernbanegodstransport i praksis stadig lukket, idet den etablerede godsoperatør har en markedsandel på 100 %. Det gælder for de fem besøgte medlemsstater, at selv om de nye aktørers markedsandel er steget konstant siden åbningen af markedet, er der i hvert enkelt land stadig én jernbanevirksomhed, den etablerede godsoperatør, der har en markedsandel på mindst 64 % (målt i tonkilometer), mens resten er fordelt på andre jernbanegodsoperatører. Som det fremgår af figur 7, var den etablerede godsoperatørs markedsandel væsentlig højere i Spanien (81 %). I EU som helhed har de etablerede godsoperatører i gennemsnit 66 % af markedet for jernbanegodstransport.

Figur 7

Markedsandele - etablerede jernbanegodsoperatører og nye aktører (i 2013)

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra de nationale myndigheder.

40

I nogle tilfælde har de etablerede godsoperatører stadig fordel af deres historiske dominans, og der kan stadig forekomme interessekonflikter, der fører til forskelsbehandling og begrænser konkurrencen på jernbaneområdet. Forskelsbehandlingen kan f.eks. vedrøre følgende:

a)Adgang til terminaler, sporskifter og sporskæringer mv. (såsom sidespor og rangerterræner). Terminaler og andre vigtige faciliteter er centrale for jernbaneinfrastrukturen. I nogle tilfælde har nye aktører svært ved at få adgang til disse faciliteter på samme vilkår som den etablerede godsoperatør (jf. tekstboks 3 a))³³.

b)Kanaltildeling. Før jernbanegodsoperatører kan transportere gods, skal de anmode infrastrukturforvalteren om den kapacitet, der er nødvendig, for at et tog kan køre fra ét punkt til et andet i en bestemt periode. I nogle tilfælde har de etablerede godsoperatører stadig fordele i forbindelse med tildeling af kanaler (jf. tekstboks 3 b)).

c)Adgang til rullende materiel. Nye jernbaneoperatører kan have problemer med at skaffe det rullende materiel, der er nødvendigt, for at de kan starte deres aktivitet (især lokomotiver, som er dyre), hvorimod de etablerede godsoperatører har arvet en omfattende lokomotiv- og vognpark fra den gamle integrerede jernbanevirksomhed, der ofte modtog offentlig støtte. Etablerede godsoperatører er generelt uvillige til at udleje eller sælge konkurrenter overskydende rullende materiel til en rimelig pris (jf. tekstboks 3 c)).

d)Vedligeholdelse af rullende materiel. Lokomotiver og vogne skal vedligeholdes løbende. Det kan være svært for nye aktører at få adgang til vedligeholdelsescentrene, da de i nogle tilfælde er delvis ejet af den etablerede godsoperatør.

41

EU-markedet for jernbanegodstransport er desuden præget af en konsolideringsproces, hvor de etablerede godsoperatører opkøber andre jernbanegodsoperatører både på deres hjemmemarked og i andre medlemsstater. Dette kan begrænse konkurrencen, idet EU-markedet kan blive domineret af et lille antal store virksomheder. F.eks. er den etablerede godsoperatør i Tyskland blevet den største operatør i tre andre medlemsstater - Danmark, Nederlandene og Det Forenede Kongerige - efter at have opkøbt nye aktører.

Tekstboks 3

Eksempler på konkurrencebegrænsende praksis: Polen, Frankrig og Spanien

a)I Polen ejer den etablerede godsoperatør via datterselskaber de fleste af landets jernbaneterminaler, herunder nogle vigtige grænseterminaler. Én af disse terminaler ligger på en større godstogskorridor. Andre jernbanegodsoperatører bør have adgang til denne terminal på rimelige og ikkediskriminerende vilkår, men det var ikke tilfældet, da revisionen fandt sted: Terminalens kapacitet var hovedsagelig reserveret af den etablerede godsoperatør. Dette var en hindring for nye aktører, som var nødt til at køre en længere vej via en anden grænseovergang.

b)I Frankrig har den etablerede godsoperatør langt oftere end andre operatører fået tildelt faste kanaler (dvs. kanaler, der er mindre udsat for ændringer på grund af vedligeholdelsesarbejde osv.). I 2014 fik den etablerede godsoperatør tildelt ca. 80 % faste kanaler, mens de nye aktører fik tildelt 68 % faste kanaler.

c)I Spanien er ingen af den etablerede godsoperatørs overskydende lokomotiver eller vogne blevet solgt til andre jernbaneoperatører på det spanske marked, men noget af dette rullende materiel er blevet solgt til operatører i andre lande. I april 2014 oprettede den spanske regering et særskilt selskab - som dog indgår i den etablerede godsoperatørs virksomhedsgruppe - der skulle udleje rullende materiel. Da revisionen fandt sted, havde dette selskab imidlertid endnu ikke udlejet et eneste lokomotiv eller en eneste vogn til de nye aktører. Hertil kommer, at den etablerede godsoperatør er den eneste operatør, som har lokomotiver, der er godkendt til både at køre i Spanien og på den internationale strækning Perpignan-Figueras.

Tilsynsorganer

42

Som led i liberaliseringsprocessen skulle medlemsstaterne oprette nationale tilsynsorganer for at sikre ikkediskriminerende adgang til jernbanenettet³⁴. I praksis havde tilsynsorganerne imidlertid ikke altid den uafhængighed og de beføjelser og ressourcer, som var nødvendige, for at de kunne varetage deres opgaver. Det fik Kommissionen til at indlede flere traktatbrudsprocedurer mod bestemte medlemsstater (jf. punkt 33 og tabel 2).

43

Under vores revision konstaterede vi, at der i de fem besøgte medlemsstater stadig var stor forskel på organernes operationelle og finansielle uafhængighed og på, hvor mange medarbejdere der var beskæftiget med tilsynsopgaver. Tabel 3 viser situationen for de besøgte medlemsstaters tilsynsorganer, da revisionen fandt sted:

Tabel 3

Tilsynsorganerne i de besøgte medlemsstater - nøgletal

Medlemsstat
Antal medarbejdere beskæftiget med tilsynsopgaver
Indikator: km net pr. medarbejder
Antal klager modtaget, da revisionen fandt sted
Selvstændigt budget
Uafhængigt af transportministeriet

Den Tjekkiske Republik
1
9 570
Ikke oplyst
Nej
Nej.
Organet hører ind under transportministeriet.

Tyskland
50
826
82-112 pr. år (gods- og passagertjenester)
Ja
Ja.
Budgettet godkendes af økonomiministeriet. Formanden og de to næstformænd udpeges af forbundspræsidenten.

Spanien
3
4 658
2
Ja
(siden 2013)
Ja.
Formanden og bestyrelsen udpeges af parlamentet.

Frankrig
36
813
15
Ja
(siden 2011)
Ja.
Der er syv medlemmer, hvoraf fire udpeges af regeringen, og tre udpeges af parlamentet og rådet for økonomiske, sociale og miljøpolitiske spørgsmål.

Polen
17
1 136
5
Ja
Delvis.
Formanden udpeges af statsministeren, og de to næstformænd udpeges af transportministeren.

Trafikstyringsprocedurerne er ikke blevet tilpasset jernbanegodssektorens behov, heller ikke i godstogskorridorerne

44

Jernbanenettet i EU er generelt beregnet til blandet trafik, dvs. gods- og passagertog bruger normalt de samme spor. Hvis jernbanenettet skal kunne fungere, skal der være trafikstyringsprocedurer for tildeling og styring af kanaler. Procedurerne fastlægges af de enkelte infrastrukturforvaltere. Som det forklares i det følgende, er disse procedurer imidlertid generelt ikke - heller ikke i godstogskorridorerne - tilpasset de specifikke behov i forbindelse med jernbanegodstransporter, som i over 50 % af tilfældene er grænseoverskridende (jf. også punkt 52). Det gør det svært at konkurrere med andre transportformer, især vejtransporten, hvis infrastruktur er frit tilgængelig i hele EU.

Kapacitetstildeling

45

Før en jernbanevirksomhed kan køre et tog på jernbanenettet i et land, skal den anmode den ansvarlige infrastrukturforvalter om tildeling af en kanal (den kapacitet, der er nødvendig, for at et tog kan køre fra ét punkt til et andet i en bestemt periode). Ansøgningsprocedurerne fastlægges af de enkelte infrastrukturforvaltere: Generelt kan jernbanegodsoperatører enten i god tid anmode om en kanal i den årlige køreplan eller senere på ad hoc-basis ansøge om en kanal blandt dem, der stadig er til rådighed i reservekapaciteten. Infrastrukturforvalternes frister for udarbejdelsen af den årlige køreplan er imidlertid ikke tilpasset godstransportsektorens behov, idet kanaler skal reserveres ca. et år i forvejen. Passagertrafik er mere regelmæssig og lettere at planlægge end godstrafik, men det er svært for godsoperatørerne at forudse deres fremtidige behov så lang tid i forvejen og reservere de mest hensigtsmæssige kanaler på jernbanenettet.

46

Jernbanegodsoperatørerne, især mindre operatører, er derfor generelt nødt til at bruge ad hoc-systemet (det sker f.eks. i 90 % af tilfældene i Polen). Under dette system er der kun et begrænset antal kanaler til rådighed (dvs. ikke reserveret i den årlige køreplan, navnlig til passagertog). Typisk medfører det enten, at speditøren ikke kan få tildelt en hensigtsmæssig kanal (og den potentielle kunde derfor bruger en anden transportform, normalt vejtransport), eller at speditøren får tilbudt en mindre hensigtsmæssig kanal (f.eks. længere og mindre direkte), som generelt vil kræve højere omkostninger og længere tid.

47

Det kan være nyttigt at afkræve godsoperatørerne reservationsafgifter for at undgå »tomme« reservationer, men asymmetriske bødesystemer kan yderligere forværre jernbanegodsoperatørernes vanskeligheder ved at bruge den årlige køreplan (jf. tekstboks 4).

Tekstboks 4

Eksempel på asymmetriske bødesystemer: Den Tjekkiske Republik

I Den Tjekkiske Republik opkræves der nu en bøde, hvis en reserveret kanal ikke bliver brugt. Bøden er 40 % højere (pr. togkilometer) for godstransport end for passagertransport.

48

I henhold til artikel 39 og 47 i direktiv 2012/34/EU skal medlemsstaterne fastsætte nærmere regler for tildelingen af kapacitet til forskellige tjenester. Når der er en konflikt (hvor to eller flere jernbanegodsoperatører søger om den samme kanal), og den ikke kan løses ved hjælp af samordningsproceduren, hvor infrastrukturforvalteren tilbyder operatørerne alternative ruter, anvender infrastrukturforvalteren et sæt prioritetsregler, der generelt er til ulempe for godstrafikken (jf. tekstboks 5).

Tekstboks 5

Eksempler på ufordelagtig prioriteringsrækkefølge: Polen og Den Tjekkiske Republik

I Polen er godstog kategori seks og syv i en prioritetsrækkefølge på otte (den ottende kategori er tomme passagertog).

I Den Tjekkiske Republik anvender infrastrukturforvalteren et sæt regler for prioritering, hvor international godstransport har den laveste prioritet.

49

Artikel 37 og 40 i direktiv 2012/34/EU indførte specifikke krav vedrørende samarbejdet mellem infrastrukturforvalterne om kapacitetstildeling og opkrævning af afgifter i forbindelse med grænseoverskridende jernbanetjenester. Eftersom fristen for inkorporering af direktivet lå i juni 2015, er det for tidligt at vurdere effekten af disse nye retlige forpligtelser.

Styring af togtrafikken

50

Når kanalerne er blevet tildelt jernbanevirksomhederne, og togene kører på jernbanenettet, er infrastrukturforvalteren ansvarlig for trafikstyringen. Hver dag må tog udsættes eller standses, fordi der er driftsforstyrrelser på jernbanenettet, fordi der er vedligeholdelsesarbejde på bestemte linjer, fordi andre tog er forsinkede osv. I disse tilfælde prioriterer infrastrukturforvalterne altid passagertrafikken, hvilket giver væsentlige forsinkelser for godstogene, uanset hvilke varer de transporterer.

51

Hertil kommer, at vedligeholdelsesarbejdet generelt foregår om natten, hvor godstog normalt har bedre adgang til jernbanenettets kapacitet.

De europæiske godstogskorridorer

52

Formålet med forordningen om godstogskorridorer³⁵ var at lette og fremme jernbanegodstransporten, herunder trafikstyringen. Navnlig etablerede forordningen ni godstogskorridorer, hvoraf seks har været i drift siden november 2013. Da revisionen fandt sted, var det planen, at de tre sidste skulle sættes i drift i november 2015 (jf. tekstboks 1).

53

En af de største nyskabelser i forbindelse med godstogskorridorerne er oprettelsen af one-stop-shops, der giver operatører mulighed for på ét sted og på én gang at anmode om kanaler - på forhånd fastlagte kanaler eller reservekapacitet - til godstog, der kører over mindst én grænse langs korridorerne. Denne udvikling betyder, at en jernbanegodsoperatør, der gerne vil arrangere en togtransport langs korridoren, ikke længere behøver at kontakte hver enkelt infrastrukturforvalter i de berørte medlemsstater. I stedet kan ansøgningen om en kanal sendes til one-stop-shoppen. En på forhånd fastlagt kanal kan ikke aflyses i de sidste to måneder før togets planlagte afgang.

54

De på forhånd fastlagte internationale kanaler og reservekapaciteten er forbeholdt godstog, og tog, der krydser mindst én grænse, har forrang. Reglerne for prioritering i tilfælde af en konflikt er fastsat i de rammer for kapacitetstildeling, der er fastlagt af bestyrelserne for godstogskorridorerne.

55

Godstogenes gennemsnitshastighed er højere på korridorerne end på resten af jernbanenettet (jf. punkt 29), men vores revision viste, at godstogskorridorerne i praksis kun har støttet jernbanegodstrafikken i begrænset omfang i det første driftsår, og at mange af de ovenfor beskrevne mangler stadig gør sig gældende. Navnlig kan følgende bemærkes:

a)Antallet og kvaliteten af de tilbudte på forhånd fastlagte kanaler og fristerne for ansøgning om en kanal via en one-stop-shop er ikke tilpasset godstransportsektorens behov. Ansøgninger om på forhånd fastlagte kanaler skal indsendes ca. et år i forvejen, og så tidligt kan behovene ikke forudses i denne sektor. Der er dog en vis reservekapacitet til ad hoc-trafikplanlægning, som gør det muligt at ansøge om en kanal med ca. to måneders varsel.

b)Trafikreglerne på de europæiske godstogskorridorer er de samme, som infrastrukturforvalterne i samtlige medlemsstater (undtagen Det Forenede Kongerige) anvender, og de er til ulempe for godstog, hvis der opstår driftsforstyrrelser på jernbanenettet (jf. punkt 50).

56

Vi konstaterede endvidere, at reglerne og procedurerne hverken er harmoniseret på de enkelte godstogskorridorer eller på tværs af de ni korridorer. Desuden kræver lovgivningen ikke, at der vedtages fælles procedurer for godstogskorridorerne. Dette gør det ikke lettere at gennemføre jernbanegodstransporter i Europa (jf. tekstboks 6).

Tekstboks 6

Eksempler på uharmoniserede regler: godstogskorridor 4 (Atlantic), 7 (Orient) og 9 (Czech-Slovak)

På godstogskorridor 4, som løber i Portugal, Spanien og Frankrig, tilbydes på forhånd fastlagte kanaler syv dage om ugen i Spanien og Portugal, mens de i Frankrig kun tilbydes fem dage om ugen på grund af vedligeholdelsesarbejde på jernbanenettet og begrænsede åbningstider på terminalerne.

På godstogskorridor 7, som løber i Den Tjekkiske Republik, Østrig, Slovakiet, Ungarn, Rumænien, Bulgarien og Grækenland, skal en jernbanegodsoperatør søge om reservekapacitet 60 dage før togets planlagte afgang, men på godstogskorridor 9, som løber i Den Tjekkiske Republik og Slovakiet, er fristen 30 dage før afgangen. Denne forskel gælder tilmed inden for én og samme medlemsstat.

For at afhjælpe denne situation vedtog ledelsesudvalgene for disse godstogskorridorer at anvende en harmoniseret frist på 30 dage, men den vil først gælde fra 2017.

57

Alt dette har ført til, at udnyttelsen af på forhånd fastlagte kanaler har været meget lav i nogle områder. I Den Tjekkiske Republik blev kun 3 af de 24 på forhånd fastlagte kanaler på godstogskorridor 9 (Czech-Slovak) reserveret i 2015, og ikke en eneste på forhånd fastlagte kanal blev reserveret på godstogskorridor 7 (Orient). I Spanien blev kun 5 af de 14 på forhånd fastlagte kanaler på godstogskorridor 4 (Atlantic) reserveret i 2015.

Administrative og tekniske begrænsninger hæmmer stadig jernbanegodstransportens konkurrenceevne

58

Der gælder forskellige nationale retsakter og regler for jernbanegodsoperatører i EU, hvilket skyldes, at de 26 jernbanenet har udviklet sig uafhængigt af hinanden, og at EU’s lovramme vedrørende jernbanerne er blevet fortolket og inkorporeret forskelligt. Det er lykkedes Kommissionen at fjerne nogle administrative og tekniske barrierer, f.eks. ved i forbindelse med den anden jernbanepakke at oprette Det Europæiske Jernbaneagentur. Dette agentur spiller en central rolle med hensyn til at fremme interoperabilitet, harmonisere tekniske standarder og udvikle en fælles tilgang til sikkerhed i tæt samarbejde med medlemsstaterne og jernbanesektorens interessenter.

59

Som Retten rapporterede i 2010³⁶, er der imidlertid stadig visse administrative og tekniske begrænsninger, der øger omkostningerne ved at transportere varer med jernbane og gør det til en kompleks opgave at gennemføre jernbanegodstransporter. Disse begrænsninger kan desuden skabe barrierer, der forhindrer adgangen til markedet, især for nye aktører.

60

Som eksempler på sådanne barrierer kan nævnes de langvarige procedurer for godkendelse af køretøjer og udstedelse af sikkerhedscertifikater til jernbanevirksomheder. Hvert køretøj skal godkendes af sikkerhedsmyndigheden i hver medlemsstat, hvor det skal anvendes, og det indebærer dyre og langvarige procedurer. De samlede meromkostninger i forbindelse med køretøjsgodkendelser udstedt af de nationale sikkerhedsmyndigheder beløber sig til ca. 1,6 millioner euro pr. køretøj³⁷. For at lette denne proces har nogle medlemsstater indgået aftaler om gensidig anerkendelse af godkendelsesprocedurer for rullende materiel, men de omfatter ikke altid godsvogne. Disse administrative begrænsninger skulle kunne reduceres væsentligt, hvis tekniksøjlen i den fjerde jernbanepakke, som styrker Det Europæiske Jernbaneagenturs rolle i godkendelsesprocessen, bliver godkendt endeligt af Rådet og Europa-Parlamentet, og hvis den gennemføres korrekt.

61

Kravene til lokomotivføreres sprogkundskaber er et andet spørgsmål. En lokomotivfører skal kunne kommunikere på det sprog, der tales i det land, hvor toget kører. Til forskel fra luftfartssektoren, hvor der kun er ét driftssprog, er man i jernbanesektoren derfor normalt nødt til at skifte fører ved alle grænseovergange, hvilket er dyrt og besværligt.

62

Vedrørende de tekniske aspekter af togdriften er der begrænsninger, der hæmmer interoperabiliteten:

a)Forskellige signalsystemer: Ethvert lokomotiv, der kommer ind i et andet land, skal være udstyret med dette lands nationale signalsystem, hvilket betyder, at lokomotiver, der krydser grænser, skal have mindst to eller tre signalsystemer installeret. Kommissionen er, i tæt samarbejde med medlemsstaterne og andre jernbaneinteressenter, ved at udvikle og implementere et europæisk signalsystem, ERTMS, der skal erstatte de nationale signalsystemer. ERTMS implementeres imidlertid langsomt og har problemer med interoperabiliteten.

b)Der anvendes forskellige elektrificeringssystemer i forskellige medlemsstater, og somme tider endda flere systemer i ét og samme land (f.eks. Den Tjekkiske Republik og Frankrig). Det kan også give problemer, hvis der er for få elektrificerede linjer.

c)Den maksimale toglængde er forskellig fra land til land (f.eks. må tog være 450 m lange i Spanien, men op til 740 m i Frankrig). Det begrænser væsentligt jernbanegodstransportens konkurrenceevne.

d)Der er forskellige akseltrykkategorier.

e)Der bruges ikke samme sporvidde i hele Europa (f.eks. kan tog med standardsporvidde ikke køre på linjer i Spanien og de baltiske lande, så togene må standse ved grænsen, hvor varerne overføres til andre tog, der kan køre på den lokale sporvidde).

63

Nogle af disse begrænsninger afhjælpes i den reviderede TEN-T-forordning fra 2013. F.eks. fastsætter forordningen, at hovednettet skal opgraderes til specifikke standarder, som er ens i hele EU. Kravene gælder de tekniske specifikationer for interoperabilitet (TSI), udbygningen af ERTMS, elektrificering (dog ikke med krav om en bestemt type elektrificering) og muligheden for at anvende tog med en længde på 740 m, der kører 100 km/t og har et akseltryk på 22,5 t. Overgang til UIC’s standardsporvidde (1 435 mm) er også en prioritet for hovednettet. De nævnte krav skal være gennemført senest i 2030 for hovednettets vedkommende og senest i 2050 for det samlede nets vedkommende.

Fordi der mangler gennemsigtige oplysninger om jernbanegodssektorens præstationer, har der ikke været noget incitament til at forbedre kundeservicen

64

Kundeservicen er en af de væsentlige faktorer, som speditørerne tager i betragtning, når de skal vælge transportform (jf. punkt 30). Jernbaneoperatørernes service vurderes ikke kun ud fra transporttjenestens pris, men også ud fra pålideligheden eller transporttiden. Infrastrukturforvalterne er imidlertid ikke formelt forpligtede til at offentliggøre præstationsdata om jernbanenettet, f.eks. om tildeling og aflysning af kanaler, om godstrafikkens gennemsnitlige hastighed samt om punktlighed og pålidelighed. Det betyder, at infrastrukturforvalterne ikke anspores til at forbedre jernbanenettets præstationer, og at det er svært for speditørerne at få pålidelige oplysninger om den kundeservice, jernbanegodsoperatørerne tilbyder - især de nye aktører - eftersom det ikke er muligt at krydstjekke de data, operatørerne kan bruge til markedsføring.

65

For passagertrafikken indsamles denne type data allerede under den frivillige ordning for overvågning af jernbanemarkedet (RMMS), der forvaltes af Kommissionen, men ordningen er endnu ikke blevet udvidet til at omfatte godstrafikken. Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/1100 vil fra 2016 forpligte medlemsstaterne til at indsende RMMS-data, bl.a. om godkendte og afviste kanalansøgninger, godstrafikkens punktlighed og aflysninger samt antallet og karakteren af klager vedrørende servicefaciliteter³⁸. Hvis forordningen håndhæves korrekt, bør offentliggørelsen af disse data give øget gennemsigtighed og tilskynde infrastrukturforvalterne og operatørerne til at forbedre kvaliteten af deres tjenester. Det vil fortsat være frivilligt for medlemsstaterne at indsende oplysninger om godstrafikkens gennemsnitlige hastighed.

66

Allerede i forordningen om godstogskorridorer forsøgte man at øge gennemsigtigheden med hensyn til jernbanegodstjenesternes præstationer på disse korridorer. Forordningen fastsætter, at der for hver korridor skal opstilles præstationsindikatorer, at de skal overvåges hvert år, og at resultatet skal offentliggøres i årsrapporten for korridoren. Ledelsesudvalget for hver korridor skal endvidere foretage en undersøgelse af tilfredsheden hos godstogskorridorens brugere og offentliggøre resultatet en gang om året. Vores analyse viser imidlertid, at der stadig er svagheder:

a)Tilfredshedsundersøgelsen gælder kun godstogskorridorerne, og det spørgeskema, som medlemsstaterne skal udfylde i henhold til Kommissionens forordning (EU) 2015/1100, omfatter ingen evaluering af brugernes tilfredshed med hele jernbanenettet. Men jernbanegodsoperatørerne - og i særdeleshed speditørerne - er interesserede i det samlede jernbanenets præstationer: Hvor lang tid det tager at transportere en container fra A til B, og hvor pålidelig tjenesten er, uanset hvilken jernbanelinje der benyttes (og om den indgår i en godstogskorridor eller ej).

b)Præstationsindikatorerne opstilles for de enkelte godstogskorridorer, så de er ikke nødvendigvis ensartede eller sammenlignelige.

67

På det mere generelle plan konstaterede vi, at Kommissionen ikke foretager regelmæssig overvågning af to andre nøgleelementer i sin politik for jernbanegodstransport:

a)Fremskridtene med hensyn til at opfylde målet i Kommissionens hvidbog fra 2011 om at overflytte 30 % af vejgodstransporten på strækninger over 300 km til andre transportformer inden 2030 og mere end 50 % inden 2050. Der er heller ikke fastsat mellemliggende mål.

b)Andelen af varer, der transporteres med elektriske lokomotiver, hvis CO₂-emissioner er lavere end diesellokomotivers (Kommissionen har kun oplysninger om andelen af elektrificerede linjer, ikke om anvendelsen af dem).

Der er højere adgangsafgifter på jernbaneinfrastruktur end på veje

68

Før en jernbanevirksomhed kan køre et lokomotiv på jernbanenettet i et land, skal den anmode den ansvarlige infrastrukturforvalter om tildeling af en kanal. Infrastrukturforvalteren fastsætter en adgangsafgift, som jernbanevirksomheden skal betale for hver kilometer, der bliver brugt på jernbanenettet. Disse afgifter kan udgøre 20 % til 35 % af jernbanegodsoperatørernes driftsomkostninger.

69

Adgangsafgifterne fastsættes af de enkelte infrastrukturforvaltere på grundlag af de generelle bestemmelser i direktiv 2001/14/EF og 2012/34/EU samt Kommissionens gennemførelsesforordning³⁹. Adgangsafgifterne for godstog varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat, selv inden for samme godstogskorridor (jf. figur 8), og de afspejler ikke altid infrastrukturens tilstand.

Figur 8

Sporadgangsafgift pr. togkilometer i 2014 (euro) (for et godstog på 1000 bruttoton)

Kilde: Den Europæiske Revisionsret, baseret på RMMS-spørgeskemaer (bilag 8 til SWD(2014) 186) - for Frankrig og Italiens vedkommende vedrører dataene 2013.

70

Hertil kommer, at adgangsafgifterne for godstog i EU i gennemsnit er henholdsvis 28 % og 78 % højere end adgangsafgifterne for intercitytog og forstadstog⁴⁰. Vi konstaterede følgende i to af de fem besøgte medlemsstater:

a)I Den Tjekkiske Republik er der to elementer i afgiften for anvendelse af infrastrukturen: en afgift for trafikstyringen og en afgift for selve infrastrukturen. Tilsammen beløber de sig i gennemsnit til ca. 1,50 euro pr. togkilometer og 1,75 euro pr. tusind bruttotonkilometer for godstog og 0,25 euro pr. togkilometer og 1,35 euro pr. tusind bruttotonkilometer for passagertog.

b)I Polen er de gennemsnitlige adgangsafgifter (i togkilometer) stadig væsentlig højere for godstog end for passagertog (henholdsvis ca. 3,3 euro og 1,6 euro i 2015), selv om de er faldet siden 2013.

71

Til gengæld har lastvogne adgang til vejinfrastrukturen uden ekstra omkostninger, undtagen på betalingsveje og veje med afgifter på tunge køretøjer. EU-direktivet om afgifter på tunge godskøretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer⁴¹ fastsætter, at omkostningerne ved anlæggelse, drift og udvikling af infrastruktur kan dækkes ved at afkræve trafikanterne vejafgifter og betaling for vignetter. Anvendelsen af vejafgifter og vignetter er imidlertid ikke obligatorisk i EU. Af de fem besøgte medlemsstater havde Den Tjekkiske Republik, Tyskland og Polen indført en afgift på tunge køretøjer. I disse tre medlemsstater var denne afgift lavere pr. tonkilometer end den gennemsnitlige sporadgangsafgift. I Den Tjekkiske Republik og Polen gjaldt afgiften kun på en begrænset vejstrækning (henholdsvis ca. 20 % og 15 % af det nationale vejnet). I Spanien og Frankrig skal lastvogne normalt kun betale vejafgifter på motorveje. Dette forringer yderligere jernbanegodstransportens evne til at konkurrere med vejtransporten på omkostningerne (jf. eksemplet i tekstboks 7).

Tekstboks 7

Adgangsomkostningerne til den internationale strækning mellem Frankrig og Spanien

Den internationale jernbanestrækning mellem Perpignan og Figueras forvaltes af en privat koncessionshaver, som er ansvarlig for at fastsætte adgangsafgifterne for tog. Anlæggelsen af denne nye linje kostede i alt 1,1 milliarder euro, hvoraf 162 millioner kom fra EU-fonde. På denne strækning koster adgangen til infrastrukturen seks gange mere for et tog, end der skal betales for at lade et tilsvarende antal lastvogne⁴² bruge motorvejen mellem de samme to punkter.

72

Det skal endvidere bemærkes, at der ikke på omfattende vis tages hensyn til de eksterne virkninger i forbindelse med jernbane- og vejtransport (miljøindvirkning og forurening, trafikoverbelastning, ulykker osv.), når det fastsættes, hvor meget brugerne skal betale for at få adgang til infrastrukturen. Det bidrager yderligere til at stille jernbanegodstransporten ringere end vejtransporten.

73

Udjævning af adgangsafgifterne for de forskellige transportformer er blot én af de foranstaltninger, der kan gennemføres for at fremme jernbanegodstransporten. Blandt de andre kan nævnes færdselsrestriktioner for lastvogne og støtte til firmaer, der tilbyder kombineret jernbane- og vejtransport. Sådanne praksis anvendes f.eks. i Schweiz, hvor jernbanegodssektorens transportandel er 170 % højere end EU-gennemsnittet. I EU kan en tilsvarende stigning ses i Østrig, som har truffet lignende lovgivningsmæssige foranstaltninger (jf. punkt 21).

EU-finansieringen bør målrettes bedre mod jernbanegodssektorens infrastrukturbehov

Samlet set blev der tildelt flere EU-midler til veje end til jernbaneinfrastruktur

74

I tre af de fem besøgte medlemsstater var der i perioden 2007-2013 blevet tildelt flere EU-midler til veje end til jernbaner (som vist i figur 9), selv om Kommissionens politik prioriterede mere bæredygtige og effektive metoder til godstransport (jf. punkt 7).

75

Vores revision viste, at der var stor forskel på samhørighedsfinansieringen (EFRU og Samhørighedsfonden) og TEN-T-programmet med hensyn til EU-midlernes fordeling på jernbaner og veje. Mens TEN-T-midlerne i overvejende grad blev tildelt jernbaner frem for veje⁴³, blev veje prioriteret ved tildelingen af midler fra Samhørighedsfonden i Den Tjekkiske Republik, Tyskland og Polen. I perioden 2007-2013 beløb samhørighedsfinansieringen til jernbaner sig i disse tre medlemsstater til henholdsvis 69 %, 38 % og 35 % af samhørighedsfinansieringen til veje⁴⁴.

Figur 9

EU-midler (fra EFRU, Samhørighedsfonden og TEN-T) tildelt jernbaner og veje i perioden 2007-2013 (millioner euro)

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra Kommissionen, INEA og de nationale myndigheder.

76

Endvidere kunne transportprojekter under samhørighedspolitikkens finansieringsordninger opnå en medfinansieringssats på op til 85 %, mens medfinansieringssatserne var lavere under TEN-T-programmet, som i perioden 2007-2013 primært fokuserede på jernbaner: op til 20 % for bygge- og anlægsprojekter, op til 30 % for grænseoverskridende projekter og op til 50 % for undersøgelser. Eftersom vejprojekter normalt blev finansieret under Samhørighedsfonden/EFRU, har de generelt haft en højere medfinansieringssats end investeringer i jernbaneinfrastruktur.

77

Situationen må forventes at være den samme i perioden 2014-2020, idet CEF (efterfølgeren til TEN-T) fokuserer på jernbaneinvesteringer⁴⁵, og samhørighedsfinansieringen prioriterer veje. Af de fem besøgte medlemsstater gælder dette især Den Tjekkiske Republik og Polen, hvor samhørighedspolitikkens bevillinger til jernbaner beløber sig til henholdsvis 1,8 milliarder euro og 6,8 milliarder euro, mens der til veje vil være henholdsvis 2,9 milliarder euro og 14,6 milliarder euro til rådighed. Disse beløb udgør henholdsvis 62 % og 47 % af de samlede beløb til veje. Sammenlignet med perioden 2007-2013 har Polen i modsætning til Den Tjekkiske Republik øget både mængden og procentdelen af de midler, der bevilges til jernbaner i stedet for veje.

De EU-midler, der blev tildelt jernbaner, blev ikke specifikt målrettet mod jernbanegodssektorens behov

78

Hvis jernbanegodstransportens konkurrenceevne skal styrkes, skal jernbanenettet opfylde godssektorens behov. Det anerkendes generelt, at nettet navnlig bør⁴⁶:

οtilbyde bedre grænseoverskridende forbindelser og større interoperabilitet for at gøre det let at krydse grænser, da jernbanegodstransport er mere konkurrencedygtig på mellemlange og lange afstande (hvilket i Europa normalt indebærer transport mellem forskellige medlemsstater)

οtilbyde gode forbindelser til/fra væsentlige godstrafikskabende anlæg og støtte udviklingen af multimodale logistiske platforme med forbindelser til indlandshavne, søhavne og lufthavne

οtilbyde sporskifter og sporskæringer mv. samt faciliteter på den sidste kilometer, som gør det lettere at overføre gods til og fra jernbanesystemet, og tilbyde grænseflader til andre transportformer (navnlig for at fremme kombineret jernbane- og vejtransport, hvis det er påkrævet)

οgøre det muligt at køre længere tog for at reducere enhedsomkostningerne pr. transporteret ton varer.

79

Vi konstaterede imidlertid, at der ved tildelingen af EU-midler til jernbaneinfrastrukturprojekter i de fem besøgte medlemsstater i perioden 2007-2013 primært blev fokuseret på togpassagerernes behov (dvs. højhastighedslinjer, jf. tekstboks 8) eller på blandede linjer, der i overvejende grad bruges af passagertog. Midlerne blev ikke målrettet mod jernbanegodssektorens behov.

Tekstboks 8

Eksempel på prioritering af højhastighedslinjer: Spanien 2007-2013

I Spanien blev ca. 95 % af Samhørighedsfondens og EFRU’s finansiering til jernbaner øremærket højhastighedslinjer. Selv om nogle af højhastighedslinjerne i princippet skulle anvendes til både passager- og godstrafik, kan gods- og passagertog på grund af deres tekniske beskaffenhed ikke i praksis bruge parallelle spor samtidig (i modsatte retninger). Det betyder, at højhastighedslinjerne nu næsten udelukkende anvendes til passagertrafik, undtagen strækningerne Barcelona-Figueras-Perpignan.

80

Som det fremgår af tabel 4, har investeringerne i jernbaneforbindelser til havne og grænseoverskridende strækninger været begrænsede. Det gjaldt især for EFRU og Samhørighedsfonden, mens der i TEN-T-programmet var mere fokus på grænseoverskridende strækninger. Tekstboks 9 giver eksempler fra to medlemsstater.

Tekstboks 9

Problemer med jernbaneforbindelser til havne: Polen og Frankrig

I Polen konstaterede vi, at der var væsentlige problemer med adgangen til havnen i Gdynia, hvor godstog ifølge jernbanegodsoperatørerne kunne komme til at holde i op til ti timer, før de fik adgang til havnen. Det fremgår af en rapport om kapacitetsefterspørgsel fra tilsynsorganet, at de investeringer, der skal til for at fjerne flaskehalsene på dette område, er planlagt for perioden 2014-2020.

I Frankrig er det jernbanenet, der forbinder havnene med baglandet, generelt i dårlig stand, og dør-til-dør-hastigheden er i nogle tilfælde meget lav (f.eks. 6 km/t mellem den store havn i Le Havre og Paris ifølge en undersøgelse foretaget af Europa-Parlamentet⁴⁷). I 2012 blev kun 11,5 % af varerne i Frankrigs syv største havne transporteret med jernbane.

Tabel 4

EU-midler tildelt grænseoverskridende jernbanestrækninger og jernbaneforbindelser til havne i perioden 2007-2013 (i millioner euro og i % af de samlede EU-midler tildelt jernbaner)

1ERTMS medregnes ikke.

2Her medregnes kun de 675,2 millioner euro under det operationelle program »Transport« (der står for 90 % af tildelingerne til jernbaner i Tyskland).

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af oplysninger fra de nationale myndigheder.

81

Jernbanegodstransportens øvrige infrastrukturbehov blev heller ikke prioriteret ved tildelingen af EU-midler, undtagen i forbindelse med TEN-T-finansieringen i Frankrig og Spanien (jf. tabel 4). Som eksempler på dette kan følgende nævnes:

a)Det blev ikke prioriteret at renovere og forbedre dele som sporskifter og sporskæringer mv. samt faciliteter på den sidste kilometer. F.eks. var en station i Polen ved grænsen til Tyskland blevet gennemrenoveret, men det eneste spor til aflæsning var lukket, fordi det var i dårlig stand.

b)Det blev ikke prioriteret at tilpasse jernbanenettet til længere tog. For nærværende er den maksimale toglængde forskellig fra medlemsstat til medlemsstat, og den kan endda variere inden for samme godstogskorridor i ét og samme land (jf. punkt 62 c)).

82

Forordning (EU) nr. 913/2010 fastsætter, at der for hver godstogskorridor skal udarbejdes investeringsplaner for at identificere de specifikke behov for investeringer i jernbanegodsinfrastruktur. Der forelå ganske vist sådanne planer for de seks godstogskorridorer, der blev sat i drift i november 2013, men de er ikke blevet fulgt op af finansielle forpligtelser fra de berørte medlemsstater.

83

Endelig skal det bemærkes, at Kommissionen ikke overvåger, hvor stor en del af EU-finansieringen til jernbaneinfrastrukturprojekter der tildeles projekter med en godskomponent, grænseoverskridende strækninger eller strækninger, der forbinder havne med jernbanenettet. Det gør det vanskeligere for Kommissionen at sikre, at EU-finansieringen effektivt målrettes mod jernbanegodssektorens behov.

De undersøgte jernbaneinfrastrukturprojekter har leveret eller vil sandsynligvis levere de forventede output, men der er endnu ikke opnået generelle forbedringer af jernbanegodstransportens præstationer

84

Vores revision omfattede også en gennemgang af 18 jernbaneinfrastrukturprojekter, der i det mindste delvis skulle gavne jernbanegodstransporten (jf. bilag III). Vi konstaterede, at de overordnede output er blevet leveret eller sandsynligvis vil blive leveret i overensstemmelse med projektspecifikationerne uden væsentlige ændringer i anlægsarbejdets omfang (f.eks. i antallet af renoverede eller nyanlagte kilometer spor eller i de installerede elektrificeringssystemer) eller væsentlige omkostningsoverskridelser.

85

Hvad angår præstationerne kan det først efterprøves, om de enkelte projekter har fået den forventede effekt, når anlægsarbejdet på hele den jernbanelinje, som de vedrører, er afsluttet. I nogle tilfælde konstaterede vi imidlertid, at der har manglet koordinering af investeringerne, og at det har ført til, at udviklingen af jernbanenettet er foregået fragmentarisk. Det gjaldt især i to projekter inden for en korridor, der forbinder Frankrig og Spanien (korridor 4 - Atlantic): Den infrastruktur, som det første projekt vedrørte, blev næsten ikke brugt af godstog, og trafikken på den infrastruktur, som det andet projekt vedrørte, var meget lavere end forventet. Casestudiet i bilag VI giver flere oplysninger om disse to projekter.

86

Nogle projekter fokuserede på at øge godstogenes hastighed og gav tidsbesparelser på nogle få minutter. Disse små forbedringer bidrog imidlertid ikke til at øge transportmængden. Faktisk faldt den væsentligt. Det vidner om lav omkostningseffektivitet i de projekter, der blev medfinansieret af EU-budgettet (jf. tekstboks 10).

Tekstboks 10

Eksempler på projekter, der har ført til tidsbesparelser, men ikke øget godstrafikken: Den Tjekkiske Republik

I Den Tjekkiske Republik vedrørte to af de projekter, vi undersøgte, opgradering af jernbaneinfrastruktur til blandet brug. Projekterne forbedrede kvaliteten af de respektive linjer og øgede maksimalhastigheden, hvilket reducerede transporttiden for godstog. Jernbanegodstransportens præstationer (i tonkilometer) forringedes imidlertid mellem 2007 (det sidste år før anlægsarbejdets start) og 2013.

Projekt 1: et EU-bidrag på 36,1 millioner euro til at spare 5,5 minutter på en strækning på 39 km. Mængden af varer transporteret med jernbane faldt imidlertid fra 358 millioner tonkilometer i 2007 til 159 millioner tonkilometer i 2013.

Projekt 2: et EU-bidrag på 116,7 millioner euro til at spare 12 minutter på en strækning på 40 km. Mængden af varer transporteret med jernbane faldt imidlertid fra 224 millioner tonkilometer i 2007 til 187 millioner tonkilometer i 2013.

87

I seks projekter var der store forsinkelser, som truede med at forringe præstationerne på hele den jernbanelinje, som de gennemføres på (jf. tekstboks 11).

Tekstboks 11

Eksempler på forsinkelser i projektgennemførelsen: Polen og Spanien

I Polen er der opstået store forsinkelser i de fire gennemgåede projekter, og de vil sandsynligvis ikke kunne afsluttes inden udgangen af støtteberettigelsesperioden (de nationale myndigheder har tilkendegivet, at ét af projekterne vil blive fortsat i perioden 2014-2020). Disse forsinkelser skyldtes hovedsagelig manglende administrativ kapacitet hos infrastrukturforvalteren.

I Spanien forventes to projekter afsluttet med ca. tre års forsinkelse. Begge projekter vedrører første fase i anlæggelsen af en ny linje. De omfatter anlæggelsen af sporkassen, som er nødvendig for den senere etablering af spor, installering af kommunikations- og signalsystemer samt elektrificering. Ibrugtagningen af hele den pågældende linje er derfor blevet forsinket.

88

Endelig skal det bemærkes, at selv om jernbanelinjerne var beregnet til blandet brug, indeholdt projektansøgningerne vedrørende 8 af de 18 udvalgte infrastrukturprojekter ingen kvantificerede mål for godstrafikken. Denne mangel på kvantificerede mål, f.eks. for antallet af godstog, transportmængden eller de ønskede tidsbesparelser, gjorde sig især gældende i Spanien og Polen, hvor ingen af de undersøgte projektansøgninger indeholdt kvantificerede mål for godstrafik⁴⁸. Derimod indeholdt projektansøgningerne generelt prognoser om antallet af passagerer.

89

Det gør det vanskeligere at vurdere, hvilke projekter der er mest relevante for godstrafikken, og udvælge de projekter, der giver den højeste merværdi. Vi noterede imidlertid, at alle disse projekter var blevet individuelt godkendt af Kommissionen mellem 2008 og 2013, da en sådan godkendelse er obligatorisk for alle store projekter under EFRU/Samhørighedsfonden og for alle TEN-T-projekter (jf. bilag III).

Den dårlige vedligeholdelse af jernbanenettet påvirker den EU-finansierede infrastrukturs bæredygtighed og præstationer

90

Hvis jernbanenettet skal tilbyde jernbanevirksomhederne og dermed speditørerne service af høj kvalitet og bidrage til at gøre jernbanegodstransporten konkurrencedygtig, skal det ikke blot renoveres og moderniseres af infrastrukturforvalteren, så det opfylder jernbanegodssektorens specifikke behov (jf. punkt 76), men også vedligeholdes regelmæssigt.

91

Trods de virksomhedsplaner og vejledende udviklingsstrategier for jernbaneinfrastrukturen, som infrastrukturforvalterne skal udarbejde⁴⁹, er det imidlertid mere almindeligt, at lukninger og hastighedsbegrænsninger finder sted på linjer med en højere grad af godstrafik og en begrænset passagertrafik (jf. tekstboks 12). Det indvirker på resten af jernbanenettets præstationer med hensyn til transportmængder - herunder på de strækninger, der potentielt kunne have haft gavn af EU-midler - fordi muligheden for at transportere varer fra produktionsstedet til forbrugscentrene besværliggøres.

Tekstboks 12

Dårlig vedligeholdelse af jernbanelinjer, der mest bruges af godstog: Frankrig

I Frankrig er jernbanegodstransporten blevet påvirket af den dårlige vedligeholdelse af de jernbanelinjer, der mest bruges af godstog (midlertidige hastighedsbegrænsninger forekommer på ca. 76 % af linjerne uden passagertrafik), og lukningen af et betydeligt antal sekundære jernbanelinjer, som er vigtige for godstogene, fordi de gør det muligt at transportere varer fra produktionsstedet til det sted, hvor de forbruges.

92

Infrastrukturforvalternes manglende prioritering af vedligeholdelse på de jernbanelinjer, der oftere bruges af godstog, skyldes deres fortrinsbehandling af passagerlinjer, som er mere politisk følsomme, og i nogle tilfælde det forhold, at jernbanegodstransport kun giver en beskeden fortjeneste. Vores analyse af de fem besøgte medlemsstater viste, at i de to medlemsstater, hvor jernbanegodssektorens transportandel var mindst - Spanien og Frankrig - var fortjenesten på adgangsafgifterne fra jernbanegodsoperatørerne også meget lav.

93

På grund af den hårde konkurrence mellem de forskellige transportformer bør der tages hensyn til jernbanegodssektorens evne til at betale adgangsafgifter. Hvis en analyse af jernbanegodssektoren viser, at dette markedssegment ikke kan betale højere afgifter (dvs. afgifter, som overstiger de omkostninger, der er direkte forbundet med jernbanedriften), er det tilmed fastsat i artikel 32, stk. 1, i direktiv 2012/34/EU, at infrastrukturforvalteren ikke må opkræve højere afgifter (dvs. tillæg). Vores revision viste, at lave adgangsafgifter ikke gav infrastrukturforvalterne incitament til at investere i renovering og vedligeholdelse af jernbanelinjer (jf. tekstboks 13).

Tekstboks 13

Eksempler på, at jernbanegodstransporten gav infrastrukturforvalterne lave indtægter: Frankrig og Spanien

I Frankrig er investeringer i jernbanegodsinfrastruktur ikke attraktive for infrastrukturforvalteren, da deres rentabilitet er meget lav. Godstrafikken udgør 15 % af den samlede jernbanetrafik, men den tegner sig kun for 3 % af de afgifter, der opkræves af infrastrukturforvalteren, og for 7 % af dennes indtægter, når der ses bort fra statens godtgørelse for godstransport. Denne situation kan delvis forklare, hvorfor man i Frankrig prioriterer investeringer i udvikling af passagertrafikken frem for godstrafikken.

I Spanien beløb indtægterne fra godstogenes adgangsafgifter sig til 3,8 millioner euro i 2013, hvilket er mindre end 1 % af de samlede indtægter fra adgangsafgifter (herunder jernbanevirksomhedernes afgifter for passagertog).

23Den Internationale Jernbaneunions (UIC’s) websted og Europa-Kommissionen: »EU transport in figures«, Statistical Pocketbook, 2014.

24Baseret på data fra Eurostat (http://ec.europa.eu/eurostat/data/database). Cypern og Malta har ingen jernbanenet.

25Gennemsnitshastigheden for godstog måles fra togenes afgang fra afgangsstationen til deres ankomst til bestemmelsesstationen – hvilket normalt ikke er dør-til-dør-hastigheden, eftersom godstog normalt ikke kører fra dør til dør, men mellem forskellige servicefaciliteter (togformerings- eller vedligeholdelsesfaciliteter, rangerterræner osv.).

26SWD(2013) 12 final af 30. januar 2013 »Impact assessment of the fourth railway package«, s. 21.

27F.eks. i korridor 1 - Rhine-Alpine.

28Også risikoen for tab og skader, fleksibiliteten og miljøpåvirkningen tages i betragtning (kilde: European Intermodal Association: »EIA Intermodal Yearbook 2011-2012«).

29Hvis en medlemsstat undlader at inkorporere EU-direktiverne i sin nationale lovgivning eller mistænkes for at overtræde EU-lovgivningen, kan Kommissionen indlede en formel traktatbrudsprocedure. En sådan procedure består af en række skridt, som er fastsat i traktaterne, og der træffes formel afgørelse om hvert skridt.

30Cypern og Malta har ingen jernbanenet.

31Disse koordinatorer handler i Europa-Kommissionens navn og for dennes regning. Deres mandat er at udarbejde en arbejdsplan for den relevante korridor, at støtte og overvåge gennemførelsen af arbejdsplanen, at rådføre sig jævnligt med korridorforummet, at fremsætte anbefalinger om f.eks. transportudviklingen på korridoren eller adgangen til finansieringskilder og at rapportere årligt til Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen og medlemsstaterne om de fremskridt, der er gjort.

32I nogle af de besøgte medlemsstater (f.eks. Tyskland) blev markedet for jernbanegodstransport endda åbnet før fristen.

33Artikel 13 i direktiv 2012/34/EU indførte et omfattende sæt nye regler for at afhjælpe problemer med adgang til terminaler og andre servicefaciliteter. Inkorporeringsfristen lå i juni 2015.

34Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur samt sikkerhedscertificering (EFT L 75 af 15.3.2001, s. 29).

35Forordning (EU) nr. 913/2010.

36Særberetning nr. 8/2010.

37SWD(2013) 8 final af 30. januar 2013 »Impact assessment of the fourth railway package«.

38Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/1100 af 7. juli 2015 om medlemsstaternes rapporteringsforpligtelser inden for rammerne af overvågningen af jernbanemarkedet (EUT L 181 af 9.7.2015, s. 1).

39Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/909 af 12. juni 2015 om bestemmelser for beregning af de omkostninger, der påløber direkte som følge af jernbanedriften (EUT L 148 af 13.6.2015, s. 17-22), som fastsætter de regler, infrastrukturforvalterne skal anvende.

40Ifølge fjerde rapport fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om overvågningen af udviklingen på jernbanemarkedet (COM(2014) 353 final af 13. juni 2014).

41Direktiv 1999/62/EF (EFT L 187 af 20.7.1999, s. 42) som ændret ved direktiv 2006/38/EF (EUT L 157 af 9.6.2006, s. 8) og direktiv 2011/76/EU (EUT L 269 af 14.10.2011, s. 1).

42Da den gennemsnitlige last på godstog i Frankrig er 475 ton (ifølge »2013 Annual Market Monitoring Report« fra gruppen af uafhængige myndighedsorganer på jernbaneområdet (Independent Regulators’ Group-Rail (IRG-Rail))), vil det kræve ca. 12 lastvogne med 40 ton at transportere den samme varemængde.

43I Frankrig blev der tildelt 793 millioner euro til jernbaner og 21 millioner euro til veje. I Spanien blev der tildelt 484 millioner euro til jernbaner og 52 millioner euro til veje. I Tyskland blev der tildelt 798 millioner euro til jernbaner og 23 millioner euro til veje. I de to andre besøgte medlemsstater (Den Tjekkiske Republik og Polen) medfinansierede TEN-T-programmet et meget beskedent antal jernbane- og vejprojekter.

44Den Tjekkiske Republik: ca. 2,7 milliarder euro til jernbaner og 3,9 milliarder euro til veje, Tyskland: 0,75 milliarder euro til jernbaner og 2 milliarder euro til veje, Polen: 5,5 milliarder euro til jernbaner og 15,8 milliarder euro til veje (de polske myndigheder indsendte i juni 2011 en ansøgning om at overflytte øremærkede midler fra jernbaner til veje, men den blev ikke imødekommet af Kommissionen).

45Foreløbige tal fra Kommissionen vedrørende CEF: Den Tjekkiske Republik (257 millioner euro til jernbaner og ingen EU-finansiering til veje), Tyskland (2,26 milliarder euro til jernbaner og 41,3 millioner euro til veje), Spanien (731 millioner euro til jernbaner og 41,0 millioner euro til veje), Frankrig (1,53 milliarder euro til jernbaner og 41 millioner euro til veje) og Polen (1,52 milliarder euro til jernbaner og 414 millioner euro til veje).

46Under revisionen konstaterede vi dette i TEN-T-retningslinjerne, EU-direktiverne, Kommissionens politikdokumenter og i samtaler med interessenter.

47Europa-Parlamentets undersøgelse »Freight on Road: Why EU Shippers Prefer Truck to Train«, 2015.

48Eneste undtagelse for Spaniens vedkommende var projektet vedrørende den internationale strækning Perpignan-Figueras, som blev gennemført sammen med de franske myndigheder.

49Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU af 21. november 2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (omarbejdning) (EUT L 343 af 14.12.2012, s. 32).

Konklusioner og anbefalinger

94

Samlet set konstaterede Retten, at EU ikke havde forbedret jernbanegodstransporten effektivt. I de sidste 15 år er det ikke lykkedes jernbanegodstransporten i EU at reagere effektivt på konkurrencen fra vejtransporten. Speditørerne foretrækker klart veje frem for jernbaner til transport af varer. Det betyder - trods EU’s politikmål om at overflytte gods fra vejene til jernbanerne - at jernbanegodstransportens præstationer til stadighed er utilfredsstillende med hensyn til transportandel og transportmængde, selv om det er lykkedes nogle medlemsstater at forbedre deres præstation. De strategiske og lovgivningsmæssige forhold, der beskrives i denne beretning, er af en sådan karakter, at medmindre de bliver behandlet, vil ekstra finansiering til jernbaneinfrastruktur ikke i sig selv kunne løse de konstaterede problemer og øge jernbanegodstransportens konkurrenceevne.

Jernbanegodstransportens præstationer i EU er ikke tilfredsstillende

95

I de besøgte medlemsstater er mængden af varer, der transporteres med jernbane, og jernbanernes transportandel generelt faldende. Det mindsker sandsynligheden for, at det vil lykkes at opfylde målet i Kommissionens hvidbog fra 2011. Den generelt negative udvikling i de besøgte medlemsstater afspejler forskellige problemer for jernbanegodstrafikken i EU: Der mangler konkurrence på markedet, trafikstyringsprocedurerne er ikke tilpasset jernbanegodssektorens behov, godstogene kører med lav hastighed, der er administrative og tekniske begrænsninger, og infrastrukturen er forældet (jf. punkt 19-29).

Jernbanegodstransportens konkurrenceevne i Europa begrænses stadig af mange strategiske og lovgivningsmæssige faktorer

96

Speditørerne vælger transportform ud fra forretningsmæssige kriterier og ikke på grundlag af EU’s politiske prioriteter. Hvis man vil overflytte gods fra vejene til jernbanerne, er det derfor afgørende at sikre, at jernbanegodstransporten i EU er så konkurrencedygtig som muligt. Denne konkurrenceevne begrænses imidlertid stadig af mange strategiske og lovgivningsmæssige faktorer:

a)Markedsliberaliseringen er ikke lige fremskreden i alle medlemsstaterne: Tilsynsorganerne har ikke altid tilstrækkelige beføjelser til at sikre, at nye aktører behandles fair og uden diskrimination. Visse praksis på jernbaneområdet påvirker konkurrencen for så vidt angår adgang til terminaler og andre faciliteter, kanaltildeling, adgang til og vedligeholdelse af rullende materiel osv. Markedet er desuden præget af en konsolideringsproces, som begrænser mulighederne for effektiv konkurrence (jf. punkt 37-43).

b)Procedurerne for styring af jernbanetrafikken (navnlig i forbindelse med kanaltildeling og styring af togtrafikken) er ikke tilpasset jernbanegodssektorens specifikke behov, heller ikke i godstogskorridorerne (jf. punkt 44-57). Der er desuden vedvarende administrative og tekniske begrænsninger, der øger omkostningerne ved at transportere varer med jernbane (jf. punkt 58-63).

c)Fordi der mangler gennemsigtige oplysninger om jernbanegodssektorens præstationer, er der ikke noget incitament til at forbedre den kundeservice, der tilbydes jernbaneinfrastrukturens brugere (jernbanegodsoperatører og speditører) (jf. punkt 64-67).

d)De forskellige transportformer konkurrerer ikke på lige vilkår, idet adgangen til den nødvendige infrastruktur er dyrere ved jernbanegodstransport end ved vejgodstransport (jf. punkt 68-73).

97

Retten anbefaler generelt, at Kommissionen og medlemsstaterne forbedrer de strategiske og lovgivningsmæssige rammer for jernbanegodstransporten. Med dette for øje bør Kommissionen og medlemsstaterne gøre følgende:

Anbefaling 1 – Liberalisering af markedet for jernbanegodstransport

Kommissionen og medlemsstaterne bør sikre, at de nationale tilsynsorganer er i besiddelse af og har mulighed for at udøve og anvende de beføjelser, den uafhængighed og de ressourcer, som er nødvendige, for at de kan udføre deres opgaver, og herunder navnlig i samarbejde med konkurrencemyndighederne forhindre konkurrencebegrænsende praksis hos infrastrukturforvaltere og etablerede jernbanevirksomheder.

Anbefaling 2 – Trafikstyringsprocedurer

a)Kommissionen og medlemsstaterne bør på deres respektive kompetenceområder iværksætte tilpasningen af de trafikstyringsprocedurer, der anvendes af infrastrukturforvalterne, til jernbanegodssektorens specifikke behov, navnlig i godstogskorridorerne. Dette gælder f.eks. tidsplanen for tildeling af kanaler samt antallet og kvaliteten af de disponible kanaler.

b)Kommissionen bør på sit kompetenceområde iværksætte harmoniseringen af reglerne og procedurerne for de forskellige godstogskorridorer, så det bliver lettere at gennemføre jernbanegodstransporter i Europa, og overveje, hvordan man bedst kan sikre en ensartet tilgang til kanaltildeling på hele jernbanenettet.

Anbefaling 3 – Administrative og tekniske begrænsninger

a)Kommissionen bør sammen med medlemsstaterne forenkle og harmonisere procedurerne for godkendelse af jernbanekøretøjer og udstedelse af sikkerhedscertifikater til jernbanevirksomheder. Dette kan fremmes, hvis Parlamentet og Rådet hurtigt vedtager den fjerde jernbanepakke (som bl.a. styrker Det Europæiske Jernbaneagentur), og pakken gennemføres korrekt.

b)Kommissionen og medlemsstaterne bør også vurdere mulighederne for gradvis at forenkle kravene til lokomotivføreres sprogkundskaber med henblik på at gøre jernbanegodstransport på mellemlange og lange afstande i EU lettere og mere konkurrencedygtig.

Anbefaling 4 – Overvågning af og gennemsigtige oplysninger om jernbanegodssektorens præstationer

a)Kommissionen bør jævnligt overvåge de fremskridt, der gøres med hensyn til at opfylde målet i den transportpolitiske hvidbog fra 2011 om at overflytte gods fra vejene til jernbanerne. I lyset af de lange tidsplaner for jernbanesektoren (helt indtil 2050) bør der i fremtidige politikdokumenter også opstilles mellemliggende mål.

b)Kommissionen og medlemsstaterne bør evaluere tilfredsheden hos jernbanegodsoperatører, speditører og andre brugere af hele jernbanenettet med henblik på at sikre service af høj kvalitet til nettets brugere.

c)Kommissionen bør tage de nødvendige skridt til at sikre, at medlemsstaterne deltager effektivt i ordningen for overvågning af jernbanemarkedet (RMMS), og iværksætte harmoniseringen af kvalitets- og præstationsovervågningen på tværs af godstogskorridorerne.

Anbefaling 5 – Fair konkurrence mellem forskellige transportformer

Med henblik på at fremme lige konkurrencevilkår for de forskellige transportformer bør Kommissionen og medlemsstaterne om fornødent indføre yderligere lovgivningsmæssige og/eller andre foranstaltninger til støtte for jernbanegodstrafikken. Prisen for adgangen til den nødvendige infrastruktur bør fastsættes under hensyntagen til eksterne virkninger såsom miljøindvirkning, trafikoverbelastning eller antal ulykker i forbindelse med den enkelte transportform.

EU-finansieringen bør målrettes bedre mod jernbanegodssektorens infrastrukturbehov

98

Hvis jernbanegodstransportens konkurrenceevne skal styrkes, kræver det ikke blot en forbedring af de lovgivningsmæssige og strategiske rammer, men også en tilpasning af jernbanenettet til godssektorens behov under optimal anvendelse af den disponible finansiering.

99

På dette punkt viste vores revision, at EU-finansieringen bør målrettes bedre mod jernbanegodssektorens infrastrukturbehov:

a)Fordelingen af EU-midler var ikke altid foretaget i overensstemmelse med EU’s politikmål om at overflytte gods fra vejene til jernbanerne, idet der i tre af de fem besøgte medlemsstater i perioden 2007-2013 var blevet tildelt flere EU-midler til veje end til jernbaner. Dette gjorde sig navnlig gældende i forbindelse med finansiering fra Samhørighedsfonden og EFRU (jf. punkt 74-77).

b)I de fem besøgte medlemsstater var de EU-midler, der var blevet tildelt jernbanerne, samlet set ikke blevet målrettet mod jernbanegodssektorens specifikke behov. Der var kun foretaget begrænsede investeringer med henblik på at strømline krydsningen af grænser, at tilbyde gode forbindelser til væsentlige godstransportskabende anlæg, at gøre det muligt at køre længere tog, at sørge for sporskifter og sporskæringer mv. samt faciliteter på den sidste kilometer for at gøre det lettere at transportere gods til de endelige kunder eller at fremme kombineret jernbane- og vejtransport i relevante tilfælde (jf. punkt 78-83).

c)Samlet set havde de undersøgte medfinansierede jernbaneinfrastrukturprojekter leveret de forventede output, men generelt havde de endnu ikke ført til forbedringer af jernbanegodstransportens præstationer målt i transporterede ton (jf. punkt 84-89).

d)Hvis jernbanenettet skal tilbyde jernbanevirksomhederne og dermed speditørerne service af høj kvalitet, skal det vedligeholdes regelmæssigt. Når dele af jernbanenettet lukkes eller vedligeholdes dårligt - generelt linjer, der mest bruges af godstog - indvirker det på resten af jernbanenettets præstationer (herunder på strækninger, der potentielt kunne have haft gavn af EU-midler) - fordi det bliver vanskeligere at bruge jernbanen til at transportere varer fra produktionsstedet til det sted, hvor de skal bruges (jf. punkt 90-93).

100

Retten anbefaler, at Kommissionen og medlemsstaterne gør bedre brug af de disponible EU-midler.

Anbefaling 6 – Overensstemmelse mellem politikmål og tildeling af midler

a)Kommissionen og medlemsstaterne bør tildele den disponible EU-finansiering til transportinfrastruktur i overensstemmelse med EU’s transportpolitiske mål og fremme bæredygtig, konkurrencedygtig og effektiv jernbanegodstransport. Navnlig bør EU-midlerne målrettes mod projekter vedrørende flaskehalse og manglende forbindelser såsom jernbaneforbindelser til havne og grænseoverskridende strækninger samt andre foranstaltninger med potentielt stor betydning for jernbanegodstransportens konkurrenceevne, f.eks. renovering af sporskifter og sporskæringer mv. samt faciliteter på den sidste kilometer.

b)Kommissionen bør overvåge, hvor stor en del af EU-finansieringen der faktisk investeres i projekter vedrørende jernbanegodstransport (eller projekter med en jernbanegodskomponent).

Anbefaling 7 – Udvælgelse, planlægning og forvaltning af projekter

a)Medlemsstaterne bør sammen med Kommissionen forbedre koordineringen af jernbaneinvesteringerne for at maksimere deres effektivitet og undgå, at udviklingen af jernbanenettet sker fragmentarisk. I den forbindelse bør finansiering af investeringer i godstogskorridorer prioriteres.

b)Kommissionen og medlemsstaterne bør vurdere projekternes evne til at forbedre jernbanegodstransportens præstationer og bæredygtighed. Projektansøgningerne bør systematisk indeholde kvantitative mål for godstransport (f.eks. transportmængden, antallet af godstog, gennemsnitshastigheden for kommercielle godstog og dens relation til stigningen i den konstruktivt bestemte maksimalhastighed).

Anbefaling 8 – Vedligeholdelse af jernbanenettet

Medlemsstaterne bør sørge for, at infrastrukturforvalternes virksomhedsplaner og vejledende udviklingsstrategier for jernbaneinfrastrukturen sikrer hensigtsmæssig vedligeholdelse af jernbanenettet (herunder faciliteter på den sidste kilometer), især på godstogskorridorer. Kommissionen bør nøje kontrollere, at medlemsstaterne implementerer disse strategier.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 24. februar 2016.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

Bilag

Bilag I

Retsakter vedrørende jernbanepakkerne

Jernbanepakke
Retsakt

Den første jernbanepakke
(vedtaget i februar 2001)
Direktiv 2001/12/EF af 26. februar 2001 om ændring af Rådets direktiv 91/440/EØF om udvikling af Fællesskabets jernbaner
Direktiv 2001/13/EF af 26. februar 2001 om ændring af Rådets direktiv 95/18/EØF om udstedelse af licenser til jernbanevirksomheder
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur samt sikkerhedscertificering

Den anden jernbanepakke
(vedtaget i april 2004)
Direktiv 2004/49/EF af 29. april 2004 om jernbanesikkerhed i EU og om ændring af Rådets direktiv 95/18/EF om udstedelse af licenser til jernbanevirksomheder og direktiv 2001/14/EF om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur samt sikkerhedscertificering
Direktiv 2004/50/EF af 29. april 2004 om ændring af Rådets direktiv 96/48/EF om interoperabilitet i det transeuropæiske jernbanesystem for højhastighedstog og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/16/EF om interoperabilitet i det transeuropæiske jernbanesystem for konventionelle tog
Direktiv 2004/51/EF af 29. april 2004 om ændring af Rådets direktiv 91/440/EØF om udvikling af Fællesskabets jernbaner
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 881/2004 af 29. april 2004 om oprettelse af et europæisk jernbaneagentur

Den tredje jernbanepakke
(vedtaget i oktober 2007)
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/58/EF af 23. oktober 2007 om ændring af Rådets direktiv 91/440/EØF om udvikling af Fællesskabets jernbaner og direktiv 2001/14/EF om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/59/EF af 23. oktober 2007 om certificering af lokomotivførere, der fører lokomotiver og tog på jernbanenettet i Fællesskabet
Forordning (EF) nr. 1370/2007 af 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70
Forordning (EF) nr. 1371/2007 af 23. oktober 2007 om jernbanepassagerers rettigheder og forpligtelser
Forordning (EF) nr. 1372/2007 af 23. oktober 2007 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 577/98 om gennemførelse af en stikprøveundersøgelse vedrørende arbejdsstyrken i Fællesskabet

Omarbejdning af den første jernbanepakke
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU af 21. november 2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (omarbejdning)

Den fjerde jernbanepakke
Kommissionens forslag fra januar 2013 er endnu ikke blevet vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet. I oktober 2015 blev der opnået enighed om tekniksøjlen, men forvaltnings- og markedsåbningssøjlen er stadig under drøftelse.

Bilag II

Medlemsstaternes tildeling af EU-midler til jernbaner i 2007-2013 (euro)

Medlemsstat
EFRU/Samhørighedsfonden
(pr. 21.11.2013)
TEN-T
(pr. 1.12.2013)
I alt 2007-2013

Belgien
0
38 368 723
38 368 723

Bulgarien
312 000 000
1 550 000
313 550 000

Den Tjekkiske Republik
2 757 734 752
75 418 778
2 833 153 530

Danmark
0
102 425 000
102 425 000

Tyskland
769 493 444
566 166 086
1 335 659 530

Estland
185 307 991
14 528 479
199 836 470

Irland
16 750 000
10 724 000
27 474 000

Grækenland
761 942 391
34 258 192
796 200 583

Spanien
4 045 448 445
302 881 069
4 348 329 514

Frankrig
203 128 796
442 229 850
645 358 646

Kroatien
221 634 478
0
221 634 478

Italien
2 275 968 478
250 233 670
2 526 202 148

Cypern
0
0
0

Letland
256 300 000
17 504 744
273 804 744

Litauen
580 370 413
61 773 402
642 143 815

Luxembourg
0
8 335 754
8 335 754

Ungarn
1 720 106 773
14 250 000
1 734 356 773

Malta
0
0
0

Nederlandene
423 500
66 411 325
66 834 825

Østrig
0
293 227 541
293 227 541

Polen
5 557 540 807
30 377 657
5 587 918 464

Portugal
363 160 743
86 019 797
449 180 540

Rumænien
1 784 367 036
0
1 784 367 036

Slovenien
449 567 581
77 369 000
526 936 581

Slovakiet
1 093 086 960
50 425 000
1 143 511 960

Finland
10 198 058
81 865 000
92 063 058

Sverige
11 605 373
210 898 000
222 503 373

Det Forenede Kongerige
86 863 617
75 339 333
162 202 950

Grænseoverskridende
79 971 793
1 496 471 548
1 576 443 341

EU
23 542 971 429
4 409 051 948
27 952 023 377

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Kommissionens databaser.

Bilag III

Liste over de projekter, Retten undersøgte

Medlemsstat
Kode
Titel
EU-finansieringskilde
EU-bidrag
(ieuro)
Kommissionsafgørelse
Medfinansieringssats
Omkostninger i alt
(euro)

CZ
2010CZ161PR012
Optimering af jernbanelinjen mellem Horní Dvořiště (grænse) og České Budějovice
Samhørighedsfonden
36 062 780
21.12.2011
85 %
50 646 773

CZ
2008CZ161PR015
Optimering af linjen mellem Planá u M.L. og Cheb (ekskl. banegårde)
Samhørighedsfonden
116 710 460
13.9.2010
85 %
159 695 770

CZ
2009CZ161PR010
Elektrificering af strækningen Zábřeh-Šumperk
Samhørighedsfonden
46 458 142
19.9.2011
85 %
56 615 535

CZ
2008CZ161PR005
Modernisering af jernbaneknudepunktet i Břeclav, 1. fase
Samhørighedsfonden
70 303 930
5.12.2011
85 %
98 242 674

DE
2011-DE-161PR005
Elektrificering af jernbanelinjen mellem Reichenbach og delstatsgrænsen Sachsen-Bayern (modul 1)
EFRU
25 700 000
21.2.2012
65 %
60 000 000

DE
2012-DE-161PR001
Elektrificering af jernbanelinjen mellem Reichenbach og delstatsgrænsen Sachsen-Bayern (modul 2)
EFRU
22 000 000
20.7.2012
65 %
56 000 000

DE
2009-DE-161PR010
Opgradering af jernbanelinjen Rostock-Berlin (modul 1)
EFRU
39 800 000
19.4.2011
65 %
60 800 000

DE
2012-DE-161PR006
Opgradering af jernbanelinjen Rostock-Berlin (modul 2)
EFRU
39 800 000
5.2.2013
65 %
60 800 000

DE
2007-DE-01050-P
Ny jernbanelinje Erfurt-Leipzig/Halle, strækningen Erfurt-Halle
TEN-T
48 850 000
5.12.2008
6,42 %
762 000 000

ES
2008ES161PR001
Højhastighedslinjen Madrid-León-Asturias. Strækning: Variante de Pajares. Delstrækning: La Robla-Túneles de Pajares y Túneles de Pajares-Sotiello-Campomanes-Pola de Lena (fase I)
Samhørighedsfonden
253 953 331
27.10.2009
80 %
377 547 173

ES
2009ES162PR012
Højhastighedslinjen Madrid-Castilla-La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia. Strækning: Elche-Murcia Platforma (fase I)
EFRU
131 300 576
8.4.2010
80 %
203 125 891

ES
2008-ES-92512-P
Opgradering af linjen Barcelona-Frankrig og adgang for tog med en international sporvidde
TEN-T
6 150 000
4.5.2009
9,99 %
61 542 534

ES
2009-ES-92516-P
Højhastighedsjernbanelinje Paris-Madrid: strækningen Mondragón-Elorrio
TEN-T
5 225 400
6.9.2010
10 %
52 254 000

FR og ES
2007-EU-03110-P
Anlæggelse af en højhastighedsjernbanestrækning mellem Perpignan og Figueras
TEN-T
69 750 000
3.12.2008
25 %
279 000 000

PL
2011PL1661PR001
Modernisering af jernbanelinjen E 30/C-E 30 Kraków-Rzeszów, fase III
Samhørighedsfonden
559 949 536
19.11.2012
85 %
989 501 956

PL
2013PL161PR017
Modernisering af jernbanelinjen E 75 Rail Baltica, Warszawa-Białystok-grænsen til Litauen, fase I, strækningen Warszawa-Rembertów-Zielonka-Tłuszcz (Sadowne)
Samhørighedsfonden
220 382 666
26.11.2013
85 %
444 209 017

PL
2012PL161PR058
Modernisering af jernbanelinjen E 20/C-E 20, strækningen Siedlce-Terespol, fase II
Samhørighedsfonden
106 688 713
27.9.2013
85 %
162 833 314

PL
2010PL161PR005
Modernisering af jernbanelinjen E 65/C-E 65 Warszawa-Gdańsk, strækningen LCS Ciechanów
Samhørighedsfonden
207 251 518
24.3.2011
85 %
367 901 203

NB: Eurobeløbene for Den Tjekkiske Republik og Polen blev fastlagt på grundlag af oplysninger i Kommissionens databaser eller den seneste vekselkurs.

Bilag IV

Jernbanegodssektorens andel af den samlede landgodstransport

OMRÅDE/ÅR | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
EU | 19,7 | 18,8 | 18,3 | 18,2 | 17,9 | 17,7 | 18 | 17,9 | 17,8 | 16,5 | 17,1 | 18,3 | 18,1 | 17,8
Belgien | 11,6 | 10,4 | 10,7 | 11 | 12 | 13,4 | 15,4 | 15,3 | 15,9 | 12,8 | 14,5 | 15,2 | 15 | 15,1
Bulgarien | 45,2 | 36,7 | 33,1 | 34,3 | 29,2 | 25,4 | 27,1 | 25,1 | 20,5 | 11,9 | 10,7 | 11,4 | 8,9 | 9,1
Den Tjekkiske Republik | 31,9 | 30,1 | 26,6 | 25,4 | 24,7 | 25,5 | 23,8 | 25,3 | 23,3 | 22,1 | 21 | 20,7 | 21,8 | 20,3
Danmark | 7,9 | 8,2 | 7,9 | 7,9 | 9,1 | 7,8 | 8,2 | 7,8 | 8,7 | 9,2 | 13 | 14 | 12 | 13,2
Tyskland | 19,2 | 18,6 | 18,8 | 18,4 | 19 | 20,3 | 21,4 | 21,9 | 22,2 | 20,9 | 22,2 | 23 | 23,1 | 23,5
Estland | 62,7 | 68,8 | 69,7 | 70,9 | 67,3 | 64,6 | 65,3 | 56,8 | 44,7 | 52,7 | 54,2 | 51,5 | 47 | 44,1
Irland | 3,8 | 4 | 2,9 | 2,5 | 2,3 | 1,7 | 1,2 | 0,7 | 0,6 | 0,7 | 0,8 | 1 | 0,9 | 1,1
Grækenland | 2,1 | 1,9 | 1,6 | 2,3 | 1,6 | 2,5 | 1,9 | 2,9 | 2,7 | 1,9 | 2 | 1,7 | 1,3 | 1,2
Spanien | 7,2 | 6,8 | 5,9 | 5,7 | 5,3 | 4,7 | 4,6 | 4,2 | 4,3 | 3,6 | 4,1 | 4,4 | 4,5 | 4,6
Frankrig | 20,6 | 19 | 19,1 | 18,1 | 17 | 16 | 15,7 | 15,7 | 15,9 | 15 | 13,5 | 14,9 | 15,2 | 15
Kroatien | NA | 21,2 | 21,1 | 21,5 | 20,4 | 23,1 | 24,3 | 25,2 | 21,8 | 20,6 | 21,2 | 20,2 | 19,8 | 17,4
Italien | 11 | 10,6 | 9,6 | 10,4 | 10,1 | 9,7 | 11,4 | 12,3 | 11,7 | 9,6 | 9,6 | 12,2 | 14 | 13
Letland | 73,5 | 72,6 | 70,8 | 72,5 | 71,6 | 70,2 | 61 | 58,1 | 61,3 | 69,8 | 61,9 | 63,8 | 64,2 | 60,4
Litauen | 53,4 | 48,3 | 47,7 | 50 | 48,7 | 43,9 | 41,6 | 41,5 | 41,9 | 40,1 | 40,9 | 41,2 | 37,7 | 33,6
Luxembourg | 7,9 | 6,5 | 5,6 | 5 | 5,3 | 4,1 | 4,6 | 5,5 | 2,9 | 2,3 | 3,4 | 3,1 | 2,7 | 2,4
Ungarn | 28,8 | 28,3 | 28,6 | 27,9 | 28 | 25 | 23,9 | 20,9 | 20,6 | 17,1 | 19,6 | 20 | 20,5 | 20,5
Nederlandene | 3,7 | 3,4 | 3,3 | 3,8 | 4,2 | 4,4 | 4,8 | 5,5 | 5,4 | 4,9 | 4,6 | 5 | 5,1 | 4,9
Østrig | 30,6 | 29,6 | 29,3 | 28,7 | 31,4 | 32,8 | 33,8 | 34,8 | 37,4 | 36,4 | 39 | 39,9 | 40,8 | 42,1
Polen | 42,5 | 38,2 | 37,2 | 35,5 | 33,7 | 30,8 | 29,4 | 26,4 | 24 | 19,4 | 19,4 | 20,5 | 18 | 17
Portugal | 7,6 | 6,7 | 6,9 | 7 | 5,3 | 5,4 | 5,1 | 5,3 | 6,1 | 5,7 | 6,1 | 6 | 6,8 | 5,9
Rumænien | 49,1 | 43,1 | 34,4 | 30,4 | 27,8 | 21,7 | 19,4 | 18,9 | 19 | 19,4 | 23,5 | 28 | 24,2 | 21,9
Slovenien | 28,1 | 27 | 30 | 30 | 25,9 | 22,7 | 21,8 | 20,8 | 17,8 | 16 | 17,7 | 18,6 | 17,9 | 19,3
Slovakiet | 41,7 | 42,4 | 40,9 | 37,5 | 34,3 | 29,5 | 30,9 | 25,5 | 23,4 | 19,6 | 22 | 20,9 | 19,8 | 21,4
Finland | 24 | 24,4 | 23,2 | 24,5 | 23,8 | 23,3 | 27,1 | 25,9 | 25,7 | 24,1 | 24,8 | 25,8 | 26,6 | 27,8
Sverige | 35,3 | 35,7 | 34,4 | 35,5 | 36,1 | 36 | 35,8 | 36,4 | 35,1 | 36,8 | 39,3 | 38,2 | 39,7 | 38,2
Det Forenede Kongerige | 9,8 | 10,6 | 10,2 | 10,1 | 12,2 | 11,7 | 11,7 | 11,1 | 11,6 | 12,1 | 11,2 | 12 | 11,9 | 13,2

NB: Cypern og Malta har ingen jernbanenet.

Kilde: Eurostat.

Bilag V

Jernbanegodssektorens transportandel (landgodstransport) i de fem besøgte medlemsstater (2000-2013)

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra Eurostat.

Bilag VI

Casestudie af den grænseoverskridende strækning mellem Spanien og Frankrig (godstogskorridor 6 - Mediterranean)

To af de 18 projekter, Retten udvalgte til gennemgang, vedrørte godstogskorridor 6 mellem Barcelona (Spanien) og Perpignan (Frankrig).

Hvert år krydser ca. 90 millioner ton varer grænsen mellem Frankrig og Spanien i tunge godskøretøjer (ca. 19 000 lastvogne pr. dag), hovedsagelig langs vestkysten og østkysten. Kun 3,1 millioner ton af disse varer transporteres over Pyrenæerne med jernbane hvert år, svarende til 3 % af den samlede landgodstransport mellem de to lande¹.

Hovedformålet med det første projekt på denne korridor var at tilføje en tredje skinne til et af de eksisterende spor, så der kunne køre tog med standardsporvidde på linjen, og det spanske jernbanenet kunne bruge europæiske standarder på denne linje. Projektets omkostninger beløb sig til 61,5 millioner euro med et EU-bidrag på 6,1 millioner euro, og den tredje skinne blev taget i brug i december 2010. I 2011 og 2012 blev den tredje skinne imidlertid højst brugt af to eller tre godstog pr. dag. Siden åbningen af en ny højhastighedslinje med næsten samme rute i januar 2013 er den tredje skinne ikke blevet brugt af et eneste gods- eller passagertog.

Det andet projekt vedrørte den nye internationale jernbanestrækning Perpignan-Figueras mellem Frankrig og Spanien. De kvantitative mål for antallet af godstog og den ønskede transportmængde på denne strækning efter projektets afslutning er langtfra opfyldt. Projektets omkostninger beløb sig til 279 millioner euro med et EU-bidrag på næsten 70 millioner euro. I de første tre driftsår (2011-2013) var antallet af godstog henholdsvis 357, 636 og 931, selv om målet var 8 665 godstog i det første driftsår (dvs. 2009) og 19 759 godstog i 2019. I praksis betyder det, at linjen i gennemsnit blev brugt af mindre end fire godstog pr. dag.

Foto 3 – Den internationale strækning Perpignan-Figueras: Stort potentiale, men beskeden trafik.

Vores analyse viser, at denne stræknings manglende konkurrenceevne og deraf følgende underudnyttelse hovedsagelig skyldtes problemer med koordineringen af investeringen på begge sider af grænsen. Perpignan-Montpellier-linjen i Frankrig er overbelastet, den er ikke udstyret med ERTMS, og den har mange tekniske begrænsninger, herunder adskillige jernbaneoverskæringer på strækningens 150 km. Renoveringen af denne linje er ikke en prioritet for Frankrig og vil sandsynligvis ikke begynde før 2030. På Barcelona-Figueras-strækningen i Spanien ligger der en række havne og fabrikker, som er vigtige kilder til og mål for godstrafik, men som endnu ikke er forbundet til jernbanenettet med standardsporvidden. Endvidere er godstogenes længde begrænset til ca. 500 meter i stedet for den europæiske standard på 740 meter, og godstog bliver jævnligt standset for at lade passagertog passere. Dette illustrerer, at de relevante nationale myndigheder endnu ikke fuldt ud tager hensyn til begrebet godstogskorridorer.

1Europa-Kommissionen: »EU transport in figures«, Statistical Pocketbook, 2014, og Observatorio hispano-francés del tráfico en los Pirineos.

Kommissionens svar

Resumé

VIII

Kommissionen mener, at resultaterne for Unionens programmer bør måles i forhold til referencescenarier. Som et referencescenarie blev der i hvidbogen fra 2001 peget på risikoen for, »at vejtransportsektoren bliver fuldstændigt dominerende på godstransportområdet« i Unionen i fremtiden, hvis der ikke gøres en indsats.

I lyset deraf mener Kommissionen, at den relative stabilitet i jernbanegodstransportens transportandel er en nogenlunde succes, navnlig i betragtning af omstruktureringen af de central- og østeuropæiske medlemsstaters økonomier, som har resulteret i et fald i andelen for de fleste traditionelle industrier med mange tonkilometer. Endvidere er Kommissionen sikker på, at jernbanetransportens transportandel vil stige i de kommende år som et resultat af den seneste indsats.

De problemer, som Retten har konstateret og beskrevet i sin rapport, skyldes til dels, at der ikke er lige konkurrencevilkår (internalisering af eksterne omkostninger). Samtidig kan politikkens virkning måles på mellemlang til lang sigt, hvorfor der er behov for mere tid.

IX

Kommissionen vil gerne påpege, at de projekter, der er undersøgt i forbindelse med denne revision, har ført til store tidsbesparelser.

X

Kommissionen vil gerne påpege, at de betydelige investeringer i jernbaner har bidraget til at bremse faldet i jernbanetransportens markedsandel.

XI

Kommissionen har tillid til, at fuld gennemførelse af direktiv 2012/34/EU og vedtagelse af den fjerde jernbanepakke, som Kommissionen har foreslået, vil bidrage til opfyldelsen af målet for det fælles europæiske jernbaneområde.

XII

Kommissionen er bekendt med godsoperatørernes problemer med trafikstyringsprocedurerne og er i færd med at vurdere forskellige løsningsmuligheder.

XIV

Samhørighedsfinansieringen er ikke rettet specifikt mod jernbanetransport som sådan, men kan omfatte alle de forskellige transportmåder med henblik på at reducere de regionale skævheder. I nogle medlemsstater, hvor der er en blanding af mindre udviklede og mere udvikle regioner (f.eks. Tyskland), kan EFRU og Samhørighedsfonden fokusere på regioner, som ikke ligger i områderne med prioriterede godstogskorridorer.

Kommissionen mener endvidere, at der er blevet gjort en stor indsats for at sikre de investeringer i jernbanetransport, som der er et stort behov for, f.eks. gennem TEN-T-projekterne.

XV

Kommissionen minder om, at vedligeholdelse hører under medlemsstaternes kompetence og ikke er berettiget til EU-støtte.

Der tages imidlertid højde for behovet for vedligeholdelse i finansieringen på følgende måde:

–I perioden 2007-2013 indgik vedligeholdelsesomkostningerne i cost-benefit-analyserne samt i gennemførlighedsundersøgelser for beregning af finansieringskløften.

–Hvad angår ESI-fondene, indgår vedligeholdelse regelmæssigt som en betingelse i de større projektansøgninger i forbindelse med programmerne for programmeringsperioden 2014-2020.

Dette problem er også omhandlet i artikel 8 i det omarbejdede direktiv 2012/34/EU.

XVI

Kommissionen er enig i, at det er altafgørende for jernbanetransporten, at præstationerne forbedres. Den har derfor lanceret en proces med både infrastrukturforvalterne (gennem Platform of Rail Infrastructure Managers in Europe – PRIME) og jernbanevirksomheder (gennem RU-dialogen) for at udarbejde præstationsindikatorer med det formål at forbedre sektorens effektivitet og kundefokus. Endvidere overvåges præstationerne i forbindelse med godstogskorridorer og TEN-T-hovednetkorridorer.

XVII

Hvad angår overensstemmelse mellem politikmålene og tildeling af midler, vil Kommissionen gerne påpege, at de anvendte metoder sikrer, at der er stort fokus på hovedmålene, såsom færdiggørelse af TEN-T-korridorerne og derfor vellykket færdiggørelse af korridorer, der giver merværdi for Europa.

Kommissionen påpeger, at den anvender strenge cost-benefit-metoder og økonomiske betragtninger i sine evalueringer af projekter. Der findes projektevalueringsprocedurer til udvælgelse af kvalitetsprojekter.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

17

Kommissionen mener, at de fleste af disse spørgsmål er omhandlet i den fjerde jernbanepakke. Endvidere er de allerede beskrevet i de reviderede TEN-T-retningslinjer og det nye CEF-finansieringsinstrument.

Bemærkninger

19

Kommissionen mener, at resultaterne for Unionens programmer bør måles i forhold til referencescenarier. Som et referencescenarie blev der i hvidbogen fra 2001 peget på risikoen for, »at vejtransportsektoren bliver fuldstændigt dominerende på godstransportområdet« i Unionen i fremtiden, hvis der ikke gøres en indsats.

I lyset deraf mener Kommissionen, at den relative stabilitet i jernbanegodstransportens transportandel er en nogenlunde succes, navnlig i betragtning af omstruktureringen af de central- og østeuropæiske medlemsstaters økonomier, som har resulteret i et fald i andelen for de fleste traditionelle industrier med mange tonkilometer. Endvidere er Kommissionen sikker på, at jernbanegodstransportens transportandel vil stige i de kommende år som et resultat af den seneste indsats.

20

Kommissionen mener, at de nye EU-forordninger som f.eks. de reviderede TEN-T-retningslinjer og det nye CEF-finansieringsinstrument vil bidrage til at rette op på denne tendens samt til opfyldelsen af målet i Kommissionens hvidbog fra 2011.

22

Hvis man sammenligner jernbanemarkederne i lande som USA, Australien, Kina, Indien og Sydafrika med EU, skal der også tages højde for vigtige forskelle i lovgivningerne og de tekniske betingelser, som har en indvirkning på udviklingen af de respektive jernbanemarkeder.

26

Der blev indledt overtrædelsesprocedurer mod Polen og Den Tjekkiske Republik vedrørende ufuldstændig/ukorrekt gennemførelse af direktiv 2001/14/EF og 91/440/EØF, og EU-Domstolen afsagde dom i henholdsvis maj og juli 2013 (sag C-512/10 og C-545/10). Begge disse medlemsstater har siden truffet foranstaltninger til at sikre overholdelse af EU-lovgivningen, navnlig med hensyn til beregning af sporadgangsafgift. Disse foranstaltninger forventes at ville føre til lavere adgangsafgifter i de pågældende medlemsstater.

Jernbaneinfrastrukturen (og infrastrukturen generelt) i Den Tjekkiske Republik og Polen er i næsten fem årtier blevet dårligt vedligeholdt og forsømt. Kommissionen er sikker på, at de investeringer, der er foretaget i disse medlemsstater, vil bære frugt i de kommende år.

28

Kommissionen vil gerne påpege, at de projekter, der er undersøgt i forbindelse med denne revision, har ført til store tidsbesparelser (tekstboks 9).

32

Eftersom fristen for medlemsstaternes gennemførelse af direktivet var juni 2015, har Kommissionen tillid til, at fuld gennemførelse af direktivet vil bidrage til opfyldelsen af målet for det fælles europæiske jernbaneområde.

36

Kommissionen har tillid til, at fuld gennemførelse af direktiv 2012/34/EU og vedtagelse af den fjerde jernbanepakke, som Kommissionen har foreslået, vil bidrage til opfyldelsen af målet for det fælles europæiske jernbaneområde.

40 a)

Kommissionen bemærker, at fristen for gennemførelse af artikel 13 i direktiv 2012/34/EU først udløb i juni 2015. Med dette direktiv blev der indført en lang række nye regler, der skal rette op på problemerne med at få adgang til terminaler og andre servicefaciliteter.

42

Kommissionen har også behandlet dette spørgsmål gennem direktiv 2012/34/EU og den fjerde jernbanepakke.

Artikel 56 i direktiv 2012/34/EU har givet tilsynsmyndighederne væsentligt videre beføjelser. Fristen for gennemførelse af dette direktiv var først juni 2015.

I forbindelse med forhandlingerne om den fjerde jernbanepakke drøftes yderligere styrkelse af tilsynsmyndighederne, herunder udvidelse af deres beføjelser.

45

Kommissionen er bekendt med godsoperatørernes problemer med den årlige køreplanlægningsproces for togkanaler og er i færd med at vurdere forskellige løsningsmuligheder. Kommissionen minder imidlertid om, at denne proces, som er knæsat i direktiv 2012/34/EU, skal sikre en afbalanceret behandling af passager- og godsoperatører samt eksisterende udbydere og nye aktører. En årlig frist for indsendelse af kapacitetsanmodninger fremmer koordineringen af modstridende anmodninger og sikrer retfærdig og lige behandling af alle ansøgere.

55

Kommissionen mener, at visse foranstaltninger, såsom harmonisering af de operationelle regler, kan forventes hurtigere at få en positiv indvirkning, mens resultaterne af andre foranstaltninger, herunder navnlig dem, der omfatter infrastrukturforbedringer, vil kunne ses på mellemlang til lang sigt.

Den forvaltningsstruktur, der er etableret i korridorer, virker ofte og har givet mulighed for at identificere, hvad der hæmmer jernbanegodstrafikken, herunder især den grænseoverskridende trafik, samt bragt alle de relevante aktører sammen for at løse disse problemer.

56

Kommissionen bemærker, at der er gjort fremskridt på visse områder, selv i forhold til harmoniseringen mellem forskellige godstogskorridorer (f.eks. fælles ramme for kapacitetstildeling for alle ni korridorer fra køreplanen 2016).

Arbejdet med harmonisering af processerne er på visse områder i gang i projekter som RailNetEurope.

Kommissionen anerkender, at der er behov for yderligere harmonisering på dette område, så godstogskorridorerne kan være med til at fremme jernbanegodstransportens udvikling.

57

Kommissionen mener, at der f.eks. også bør tages højde for den konkrete situation i hver enkelt region i Europa (f.eks. den økonomiske situation, store havne, industrigrundlag, kvaliteten af den eksisterende infrastruktur, infrastrukturen på den sidste kilometer) og de forskellige forretningsmodeller i forskellige medlemsstater.

62 a)

Med hensyn til ERTMS har Kommissionen udpeget en europæisk koordinator for implementering af ERTMS, som er i færd med at gennemføre Breakthrough-programmet for ERTMS. Programmet omfatter fem mål, der skal opfyldes inden udgangen af 2016. Koordinatoren vil derefter indgive et forslag til en plan for implementering af ERTMS for ni hovednetkorridorer, så den nuværende plan for seks ERTMS-korridorer kan ophæves. Medlemsstaterne bør sikre, at hovedparten af ERTMS-implementeringen i korridorerne afsluttes senest i 2027, og udnytte de finansielle muligheder, der findes i den aktuelle (2014-2020) og den næste programmeringsperiode (2020-2027).

Koordinatoren har fastlagt, hvad der skal implementeres inden 2020. Disse data vil derefter blive omsat i forskellige aktiviteter, der skal samles i en sammenhængende implementeringsplan om tekniske forhold og anvendelsen af systemet.

64

Infrastrukturforvaltere skal indføre præstationsordninger for at nedbringe antallet af afbrydelser og forsinkelser som led i deres afgiftsordninger i overensstemmelse med artikel 35 og bilag VI i direktiv 2012/34/EU. Endvidere skal kontrakterne mellem infrastrukturforvaltere og stater om kompensation til infrastrukturforvaltere angive brugerorienterede præstationsmål i form af indikatorer og kvalitetskriterier, jf. artikel 30 og bilag V i direktiv 2012/34/EU. Disse præstationsmål tilskynder infrastrukturforvaltere til at sikre, at de når det aftalte præstationsniveau, eftersom det ellers kan medføre en lavere kompensation eller en anden form for sanktion.

Kommissionen samarbejder desuden inden for rammerne af PRIME med infrastrukturforvaltere om benchmarking af præstationer.

66 b)

Præstationsindikatorerne for tildelingsprocessen er blevet harmoniseret i den fælles ramme for kapacitetstildeling, som gælder for alle ni godstogskorridorer, og som blev vedtaget i oktober 2015. Indikatorerne for drift og markedsudvikling er ved at blive harmoniseret i et projekt under RailNetEurope.

67

Kommissionen samarbejder tæt med Eurostat om at udarbejde de indikatorer, der skal bruges til at overvåge målene i hvidbogen. Kvaliteten af disse indikatorer, og hvornår de er klar, vil imidlertid afhænge af adgangen til data fra medlemsstaterne.

Kommissionens fælles svar på punkt 74 og 75

Målene for samhørighedspolitikken på transportområdet er at opbygge et bæredygtigt, multimodalt, gnidningsløst og pålideligt transportsystem. Derfor er samhørighedsfinansieringen ikke rettet specifikt mod jernbanetransport som sådan, men kan omfatte alle de forskellige transportmåder med henblik på at reducere de regionale skævheder. I nogle medlemsstater, hvor der er en blanding af mindre udviklede og mere udviklede regioner (f.eks. Tyskland), kan EFRU og Samhørighedsfonden fokusere på regioner, som ikke ligger i områderne med prioriterede godstogskorridorer.

Kommissionen mener endvidere, at der er blevet gjort en stor indsats for at sikre de investeringer i jernbanetransport, som der er et stort behov for, f.eks. gennem TEN-T-projekterne.

77

Det skal fremhæves, at der er overført 11,3 mia. euro fra Samhørighedsfonden til Connecting Europe-faciliteten, som skal bruges i overensstemmelse med målene i CEF-forordningen, dvs. i de fleste tilfælde på jernbaneprojekter langs TEN-T-hovednetkorridorerne. Kommissionen har ansvaret for at godkende de enkelte projekter, som indsendes af medlemsstaternes myndigheder. Medfinansieringssatserne er dem, der anvendes i forbindelse med Samhørighedsfonden, dvs. op til 85 % for jernbaneinfrastrukturprojekter. Connecting Europe lægger vægt på jernbaneprojekter, idet kun 10 % af de respektive nationale rammer for CEF-samhørighedsdelen må bruges til vejprojekter, og vejprojekter kun må medfinansieres, hvis de omfatter en grænseoverskridende strækning.

Det er en forhåndsbetingelse for at modtage støtte fra ESI-fonde i perioden 2014-2020, at der foreligger en omfattende transportplan med et modent projekt. Det overordnede mål for planen skal være at sætte skub i overgangen til et mere bæredygtigt transportsystem, men det er muligvis vejsektoren, der har behov for de største investeringer i lyset af den allerede etablerede infrastruktur og de identificerede behov.

For 2014-2020 var grundlaget for planlægningen af fordelingen at sikre komplementaritet mellem ESI-fondene og CEF i stedet for blot at sammenligne procenttal. I denne forbindelse blev der tildelt yderligere 1,1 mia. euro i Den Tjekkiske Republik og 2,5 mia. euro i Polen næsten udelukkende til jernbanesektoren gennem CEF. Dette har stor betydning i sammenligningen: Omkring 2,8 mia. euro for Den Tjekkiske Republik og 10,2 mia. euro for Polen blev tildelt til jernbanesektoren.

Endvidere mener Kommissionen, at alle transportformer skal indgå i analysen. I Polen tildeles der f.eks. flere midler til bæredygtige transportformer end til vejtransport for 2014-2020.

79

Mange af investeringerne i jernbaner har betydet store fordele for de parallelle passager- og godstogstransporter i de undersøgte medlemsstater.

Kommissionen ønsker at fremhæve, at støtten i TEN-T-programmet var rettet mod jernbaneprojekter og især mod grænseoverskridende strækninger. Ud af 30 prioriterede projekter (PP) omhandlede 22 grænseoverskridende jernbanestrækninger, og PP5 og PP16 var rettet specifikt mod jernbanegodstransport. Finansieringen under TEN-T-programmet var rettet mod PP¹.

I overensstemmelse med Rådets beslutning af 6. oktober 2006 om Fællesskabets strategiske retningslinjer for samhørighed begunstigede Kommissionen ikke godstransport i forhold til passagertransport.

Tekstboks 8 – eksempel på prioritering af højhastighedslinjer: Spanien – 2007-2013

Jernbaneinvesteringerne i Spanien for 2007-2013 var særligt rettet mod passagertrafik, mens fokus for 2014-2020 har været på intermodalitet, interoperabilitet og navnlig godstrafik (se den spanske partnerskabsaftale, s. 145-148). Generelt er det kun de projekter, der har den største potentielle indvirkning på vækst og arbejdspladser, der vil blive taget i betragtning til medfinansiering.

Jernbanegodslinjer langs TEN-T-hovednetkorridorerne med internationale forbindelser (dvs. Middelhavs- og Atlanterhavskorridorerne) vil blive støttet i alle typer regioner, eftersom det forventede interne afkast og den samfundsøkonomiske indvirkning af disse projekter anses for at være betydelige, herunder de afsmittende virkninger.

I mindre udviklede regioner og overgangsregioner (dvs. Extremadura, Andalusien, Castilla-La Mancha og Murcia) vil nogle strækninger af højhastighedslinjerne blive medfinansieret, hvis de indgår i TEN-T-net. De fleste af disse linjer vil være til blandet trafik (passagerer og gods).

80

Se Kommissionens svar på punkt 74 og 75.

83

Kommissionen overvåger de overordnede investeringer i jernbaneinfrastruktur, eftersom de fleste linjer er beregnet til blandet trafik, og det er vanskeligt at adskille passager- og godskomponenterne i de enkelte investeringer.

På linje med de nye TEN-T-retningslinjer og CEF-forordningen sigter Kommissionen mod at strømline den overordnede koordinering og overvågning af projekter under TEN-T-korridorerne.

86

Kommissionen mener, at projekterne skal vurderes individuelt på grundlag af en cost-benefit-analyse for projektet. At øge mængden af varer, der transporteres, er en indikator, der ikke kun afhænger af typen af investeringer, men også af andre makroøkonomiske faktorer. Hvis målet ikke nås, kan det ikke kun anses som en konsekvens af de investeringer, der er foretaget. Der er endvidere også andre fordele ud over tidsbesparelser, såsom øget sikkerhed og overholdelse af lovgivningskravene (TSI osv.). Kommissionen bemærker også, at tidsbesparelser ikke kun vedrører jernbanegodstransport, men også rejsetiden for passagerer, hvilket der bør tages højde for i vurderingen af resultaterne for et projekt. Endelig vil den fulde merværdi for jernbanegodstransporten måske først vise sig, når hele strækningen/korridoren er færdig.

Tekstboks 11 – eksempler på forsinkelser i projektgennemførelsen: Polen og Spanien

I Spanien var det meningen, at to projekter (Túneles de Pajares-Sotiello og Sotiello-Campomanes) skulle afsluttes i 2011.

Hvad angår Túneles de Pajares krævede de geologiske forhold en ændring af det tekniske projekt, som først var gennemført i 2013.

Med hensyn til Sotiello skulle der udføres uforudset arbejde på grund af jordens ustabilitet, hvilket forsinkede arbejdet. Projektet er endnu ikke afsluttet.

Med hensyn til projektets præstationer og opfyldelsen af projektets og programmets mål kan det i begge ovennævnte tilfælde være nødvendigt med forsinkelser for at sikre, at projektet vil blive gennemført.

88

Jernbanegodstransportens andel og situation er ved at blive evalueret på nationalt plan i Spanien, men der foreligger endnu ikke nogen tal. Sektoren har traditionelt udgjort en meget lille procentdel af den samlede transport. Det er først for nyligt, at gods er blevet medtaget i transportprojekter, hvilket fremgår af det seneste større projekt², der er indsendt til Kommissionen.

89

Medlemsstaterne vælger under Samhørighedsfonden og EFRU projekter i overensstemmelse med målet for programmerne, som er forhandlet med Kommissionen. Endvidere bør disse programmers forvaltnings- og kontrolsystemer sikre, at det er de projekter, der yder et stort bidrag til opfyldelsen af programmets mål, der vælges.

90

Kommissionen minder om, at vedligeholdelse hører under medlemsstaternes kompetence og ikke er berettiget til EU-støtte.

Der tages imidlertid højde for behovet for vedligeholdelse i finansieringen på følgende måde:

–I perioden 2007-2013 indgik vedligeholdelsesomkostningerne i cost-benefit-analyserne samt i gennemførlighedsundersøgelser for beregning af finansieringskløften.

–Hvad angår ESI-fondene, indgår vedligeholdelse regelmæssigt som en betingelse i de større projektansøgninger i forbindelse med programmerne for programmeringsperioden 2014-2020.

91

Kommissionen er i gang med at gennemgå disse forretningsplaner og vejledende udviklingsstrategier for infrastrukturen i overensstemmelse med artikel 8 i direktiv 2012/34/EU. Kommissionen minder om, at udviklingsstrategierne først skulle offentliggøres senest i december 2014.

92

Medlemsstaterne beslutter på nationalt plan, om infrastrukturforvaltere må indregne avance eller kun de omkostninger, der er direkte forbundet med adgang til jernbaneinfrastrukturen. Hvis en medlemsstat giver tilladelse til at indregne avance, skal infrastrukturforvalteren tage højde for princippet om, at »markedet kan bære« i artikel 32 i direktiv 2012/34/EU. Denne regel skal sikre, at markedssegmenter med en begrænset betalingsevne (hvilket ofte er tilfældet med godsoperatører) ikke udelukkes fra at tilbyde jernbanegodstransporttjenester som følge af høje sporadgangsafgifter.

I programmeringsperioden 2007-2013 prioriterede de spanske myndigheder passagerlinjer, hvorfor investeringerne i godslinjer tilsvarende er faldet. Se også Kommissionens svar til punkt 79 og tekstboks 8.

Konklusioner og anbefalinger

94

Kommissionen mener, at resultaterne for Unionens programmer bør måles i forhold til referencescenarier. Som et referencescenarie blev der i hvidbogen fra 2001 peget på risikoen for, »at vejtransportsektoren bliver fuldstændigt dominerende på godstransportområdet« i Unionen i fremtiden, hvis der ikke gøres en indsats.

I lyset deraf mener Kommissionen, at den relative stabilitet i jernbanegodstransportens transportandel er en nogenlunde succes, navnlig i betragtning af omstruktureringen af de central- og østeuropæiske medlemsstaters økonomier, som har resulteret i et fald i andelen for de fleste traditionelle industrier med mange tonkilometer. Endvidere er Kommissionen sikker på, at jernbanetransportens transportandel vil stige i de kommende år som et resultat af den seneste indsats.

De problemer, som Retten har konstateret og beskrevet i sin beretning, skyldes til dels, at der ikke er lige konkurrencevilkår (internalisering af eksterne omkostninger). Samtidig kan politikkens virkning måles på mellemlang til lang sigt, hvorfor der er behov for mere tid.

95

Kommissionen er enig i, at disse tendenser i høj grad skyldes de lovgivnings- og omkostningsbegrænsninger, transportvirksomhederne og vognmændene er underlagt, og at det for at vende dem er nødvendigt at fokusere mere på disse problemstillinger.

Kommissionen gør opmærksom på, at tendenserne med hensyn til jernbanernes andel på godstransportmarkederne også skyldes, at det europæiske jernbanemarked er opdelt i flere forskellige segmenter. Jernbanegodstransporten er mest effektiv til mellemlange og lange afstande, hvilket i Europa betyder, at mindst én grænse skal krydses (se afsnit 4). Der mangler fælles og interoperable regler og standarder i de fragmenterede nationale net, og de skaber meromkostninger for operatørerne, ud over første/sidste kilometer (f.eks. skift af lokomotiver pga. lovgivningskrav eller uddannelseskrav til lokomotivførerne).

96 a)

Kommissionen har også behandlet dette spørgsmål i omarbejdningen (direktiv 2012/34/EU) og den fjerde jernbanepakke.

Artikel 56 har givet tilsynsmyndighederne væsentligt videre beføjelser. Fristen for gennemførelse af dette direktiv var først juni 2015.

Artikel 13 medførte indholdsmæssige forbedringer i reglerne om adgang til servicefaciliteter og jernbanerelaterede tjenester.

I forbindelse med forhandlingerne om den fjerde jernbanepakke drøftes yderligere styrkelse af tilsynsmyndighederne, herunder udvidelse af deres beføjelser.

96 b)

Kommissionen er bekendt med godsoperatørernes problemer med trafikstyringsprocedurerne og er i færd med at vurdere forskellige løsningsmuligheder.

En række af disse administrative og tekniske begrænsninger kan løses gennem den allerede eksisterende eller kommende EU-lovgivning (f.eks. den tekniske søjle i den fjerde jernbanepakke, implementering af ERTMS) og specifikt for godstogskorridorerne, hvor der skal nedsættes et vist antal specifikke arbejdsgrupper.

96 c)

Med godstogskorridorerne forsøges det allerede at øge gennemsigtigheden med hensyn til jernbanegodstjenesternes præstationer på disse korridorer. I overensstemmelse med forordningen er der for hver korridor blevet opstillet præstationsindikatorer, som bliver overvåget hvert år, og resultatet bliver offentliggjort.

Anbefaling 1

Kommissionen accepterer denne anbefaling, i det omfang den er relevant for den, og har truffet de nødvendige foranstaltninger til at behandle disse spørgsmål gennem direktiv 2012/34/EU og den fjerde jernbanepakke.

Medlemsstaterne skal nu:

i.gennemføre lovgivningen, herunder navnlig direktiv 2012/34/EU, fuldt ud/korrekt (fristen for gennemførelse var juni 2015) og

ii.give tilsynsorganerne de nødvendige ressourcer i overensstemmelse med artikel 55, stk. 3, og artikel 56, stk. 5, i direktiv 2012/34/EU.

Kommissionen overvåger nøje gennemførelsen af direktivet.

Anbefaling 2 a)

Kommissionen accepterer anbefalingen og har allerede truffet foranstaltninger til at behandle disse spørgsmål.

Hvad angår processen for udarbejdelse af tidsplaner for tildeling af kanaler, har Kommissionen f.eks. med direktiv 2012/34/EU udstukket en lovgivningsmæssig ramme med frister og regler, som infrastrukturforvaltere skal opfylde (navnlig artikel 43 ff. og bilag VII). Artikel 43 i direktiv 2012/34/EU giver Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter vedrørende ændringer af planen for køreplansprocessen, som er beskrevet i bilag VII. Afhængigt af resultaterne af en fremtidig evaluering af gennemførelsen af disse bestemmelser på grundlag af feedback/dokumentation fra sektoren vil Kommissionen eventuelt overveje at ændre dette bilag.

Anbefaling 2 b)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Aktørerne har taget initiativ til at harmonisere på visse områder (f.eks. den fælles ramme for kapacitetstildeling).

Der vil i 2016 blive udført en evaluering af forordningen om godstogskorridorer på grundlag af det, der allerede er gjort eller er ved at blive gjort, hvori det skal vurderes, hvorvidt der er behov for harmonisering på visse områder i Kommissionens regi.

Anbefaling 3 a)

Kommissionen accepterer denne anbefaling og mener, at problemstillingerne allerede er blevet løst i den fjerde jernbanepakke, som den stillede forslag til i januar 2013.

Anbefaling 3 b)

Kommissionen accepterer anbefalingen og har allerede truffet foranstaltninger til at gennemføre den. Med hensyn til sprogkravene på grænseoverskridende strækninger er det relevante bilag i direktiv 2007/59/EF ved at blive ændret.

Det vil i forbindelse med den kommende evaluering af direktivet om lokomotivførere i 2016 blive undersøgt, om der er behov for ændringer, samtidig med at der sikres et passende sikkerhedsniveau.

Anbefaling 4 a)

Kommissionen accepterer anbefalingen om overvågning af fremskridtet med hensyn til opfyldelsen af målet i den transportpolitiske hvidbog fra 2011 og accepterer delvist anbefalingen om mellemliggende mål.

Kommissionen samarbejder tæt med Eurostat om at udarbejde de indikatorer, der skal bruges til at overvåge målene i hvidbogen. Kvaliteten af disse indikatorer, og hvornår de er klar, vil imidlertid afhænge af adgangen til data fra medlemsstaterne.

Hvad angår fremtidige politikdokumenter er Kommissionen enig i, at mellemliggende mål i princippet er hensigtsmæssige, og vil overveje muligheden for at opstille mellemliggende mål afhængigt af initiativets omfang og relevans, og hvornår indikatorerne foreligger.

Anbefaling 4 b)

Kommissionen accepterer denne anbefaling og mener, at den allerede gennemføres delvist.

Med artikel 56, stk. 7, i direktiv 2012/34/EU blev der indført en ny forpligtelse for tilsynsorganer til at høre repræsentanterne for brugerne af jernbanegodstransport og -passagertransport mindst en gang hvert andet år. Resultaterne af disse høringer vil være et værdifuldt input i denne evaluering.

Endvidere udføres der en gang om året en tilfredshedsundersøgelse blandt brugerne af godstogskorridorerne, og godstogskorridorerne offentliggør resultaterne heraf.

Anbefaling 4 c)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Hvad angår RMMS, har Kommissionen allerede vedtaget en gennemførelsesretsakt (Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/1100 af 7. juli 2015), som forpligter medlemsstaterne til at opfylde deres rapporteringsforpligtelser, og anser derfor denne anbefaling for at være gennemført.

For godstogskorridorer anser Kommissionen den for delvist gennemført. En vis grad af harmonisering er ved at blive indført gennem et projekt under RailNetEurope. Gennem en evaluering af forordningen om godstogskorridorer vil Kommissionen vurdere behovet for yderligere harmonisering på dette område, hvor der tages højde for resultaterne af RailNetEurope-projektet.

Anbefaling 5

Kommissionen accepterer anbefalingen og er enig i princippet om at fremme lige konkurrencevilkår.

98

Det nyoprettede CEF-instrument under den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 fokuserer næsten udelukkende på projekter med en klar europæisk merværdi, herunder især grænseoverskridende jernbaneprojekter og ERTMS-implementeringen. Et fokus på grænseoverskridende strækninger og interoperabilitet vil nødvendigvis være gavnligt for jernbanegodstjenesterne, eftersom jernbanegodstransport især kan konkurrere på de mellemlange og lange afstande.

Kommissionen mener, at der er gjort en indsats, som vil fortsætte, for at målrette jernbaneinvesteringerne, f.eks. i forbindelse med TEN-T-programmet.

99 a)

Med hensyn til ESI-fondene tager en sammenligning mellem jernbane- og vejtransport i kun tre ud af 28 medlemsstater ikke hensyn til, at opbygning af et omfattende, bæredygtigt, multimodalt, gnidningsløst og pålideligt transportsystem kræver investeringer i alle transportformer: jernbanetransport, søtransport, lufttransport, transport ad indre vandveje og vejtransport samt i multimodal infrastruktur.

At finde den rette balance handler ikke om at tildele på forhånd fastlagte dele af budgettet til den ene eller den anden transportform. I stedet bør analysen tage højde for de forskellige medlemsstaters og regioners behov for de forskellige transportformer.

TEN-T-programmet, som er Unionens primære finansieringsinstrument til støtte for dens transportstrategi, havde særligt fokus på jernbanetransport, der var den primære støttemodtager. 56 % af de tilgængelige midler blev tildelt til jernbaneprojekter samt yderligere 7 % til ERTMS-implementering, sammenlignet med kun 4 % til traditionel vejtransport. Denne tilgang er videreført i den nyoprettede Connecting Europe-facilitet.

99 b)

TEN-T-programmet var målrettet specifikt mod jernbaneprojekter, herunder især grænseoverskridende strækninger (se punkt 77). Endvidere var de projekter, der havde til formål at udvikle blandede linjer eller højhastighedslinjer, særligt gunstige for godstransport, bl.a. også fordi de skabte yderligere kapacitet på konventionelle linjer og andre parallelle linjer. Det er også metodologisk vanskeligt at adskille de økonomiske virkninger af investeringer i blandede linjer efter gods- eller passagertrafik.

Det bør også bemærkes, at der med TEN-T-forordningen er indført flere nye forvaltningsredskaber til gennemførelse af TEN-T-hovednettet (hovednetkorridorer, europæiske koordinatorer, korridorarbejdsplaner, korridorfora). Disse redskaber styrker overvågningen af TEN-T-gennemførelsen samt identificeringen af et projekt, som bidrager til opfyldelsen af Unionens politikmål, hvor udviklingen af jernbanegodstransporten er et centralt element.

99 c)

Kommissionen mener, at jernbaneinfrastrukturen er et vigtigt element, som dog skal ledsages af de nødvendige operationelle og lovgivningsmæssige foranstaltninger. Den fjerde jernbanepakke vil først bære frugt, når den er blevet fuldt ud gennemført. Endvidere har markedsvilkårene (den økonomiske krise) i de senere år ikke fremmet udviklingen af jernbanegodstjenester.

Se svar på punkt 25 og 84.

99 d)

Kommissionen minder om, at vedligeholdelse hører under medlemsstaternes kompetence og generelt ikke er berettiget til EU-støtte.

Se Kommissionens svar på punkt 88.

100

De nye TEN-T- og CEF-rammer har til formål at udnytte Unionens midler bedre ved at fokusere på projekter med en høj merværdi for Unionen, såsom grænseoverskridende jernbaneforbindelser og fjernelse af flaskehalse, jernbaneforbindelser til havne og lufthavne, i overensstemmelse med de tekniske standarder i TEN-T-forordningen. Kommissionen forhandler med medlemsstaternes operationelle programmer under EFRU og Samhørighedsfonden for at opfylde det primære mål for samhørighedspolitikken, nemlig samhørighed mellem mere udviklede og mindre udviklede regioner. Kommissionen mener, at forordningerne for 2014-2020 fremmer denne proces yderligere ved at fastsætte forhåndsbetingelser og en resultatramme.

Anbefaling 6 a)

Kommissionen accepterer denne anbefaling og er allerede ved at gennemføre den. I de nye regler for samhørighedspolitikken for 2014-2020 har den indført en forhåndsbetingelse for at sikre, at de nødvendige betingelser for effektiv støtte er på plads. Dette omfatter en langsigtet strategisk plan, som altid bør udarbejdes, før der træffes beslutning om finansiering.

Kommissionen er enig i, at planlægning af jernbaneinfrastrukturen bør ske inden for rammerne af den overordnede planlægning af transportnettene. Dette fremgår klart af artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1315/2013 om Unionens retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet. Formålene med det transeuropæiske transportnet omfatter »sammenkædning af og interoperabilitet mellem nationale transportnet«, »optimal integration og sammenkobling af alle transportformer« og »effektiv udnyttelse af infrastruktur«.

I denne forbindelse mener Kommissionen, at optimal effektivitet også kræver langsigtet strategisk planlægning på nationalt plan, samt at der skal tages højde for de grænseoverskridende virkninger.

CEF-finansieringen vil især blive rettet mod projekter med en høj europæisk merværdi. De midler, der tildeles TEN-T-projekter under den nyoprettede CEF, vil kun være til rådighed for projekter, der opfylder TEN-T-forordningen, dvs. en hastighed på 100 km/t, et akseltryk på 22,5 t og en toglængde på 740 m. Resultatet vil være en forbedring af betingelserne for jernbanegodsoperatørerne. Endvidere vil CEF fokusere på adgang til de godstrafikskabende anlæg med henblik på at øge intermodaliteten, navnlig jernbaneforbindelserne til havne. Der er også en specifik prioritet for multimodale platforme (vej-/jernbaneterminaler). Kommissionen vil sikre, at disse er indrettet således, at de opfylder behovene i det europæiske jernbanenet bedst muligt.

Anbefaling 6 b)

Kommissionen accepterer anbefalingen og mener, at den allerede gennemføres delvist.

Kommissionen overvåger allerede, hvor mange EU-midler der investeres i jernbanegodstransportprojekter inden for rammerne af CEF-gennemførelsen.

Under hensyntagen til den blandede trafik på de fleste af linjerne vil Kommissionen overvåge, hvor store beløb der bruges på projekter, som ikke kun er rettet mod passagertransport (højhastighedslinjer).

Anbefaling 7 a)

Kommissionen accepterer denne anbefaling og mener, at den allerede gennemføres delvist.

TEN-T-/godstogskorridorerne, TEN-T-regningslinjerne, udvalgte strækninger og prioriteter i CEF-forordningen, TSI’er samt forhåndsbetingelse nr. 7.2 udgør en omfattende transportplan, som fremmer processen med at udvikle jernbanekorridorer på en sammenhængende måde.

Den nye Connecting Europe-facilitet er særligt rettet mod disse hovednetkorridorer. Den nye TEN-T-forordning sigter mod at maksimere virkningerne af foranstaltninger på EU-plan og nationalt plan. Dette understøtter finansieringsstrategien for CEF. Med TEN-T-forordningen er det planen at danne et net, der dækker hele EU. Den nye lovgivning styrkede de europæiske koordinatorers mandat. Deres opgaver omfatter bl.a. fremme af en koordineret gennemførelse af de multimodale hovednetkorridorer. Dette vil gøre det muligt at udnytte potentielle synergieffekter og komplementariteten mellem den indsats, der foregår i de forskellige medlemsstater og inden for de enkelte programmer. Denne tilgang menes at ville reducere risikoen for at ende med et kludetæppe af projekter, som vil betyde, at nettet bliver fragmenteret.

Anbefaling 7 b)

Kommissionen accepterer anbefalingen og mener, i det omfang den er relevant for den, at den er gennemført med cost-benefit-analyser.

Cost-benefit-analyser skal indgå i alle CEF-ansøgninger om finansiering. De bruger trafikprognoser til at kvantificere de finansielle og økonomiske fordele ved et givent projekt, og det omfatter også godstrafik på blandede linjer. Det er kun projekter med en positiv cost-benefit-analyse, der kan modtage CEF-midler.

Kommissionen vil i udvælgelsesprocessen være opmærksom på de projekter, der har den største europæiske merværdi, hvilket i de fleste tilfælde omfatter jernbanegodstrafik.

Med hensyn til ESI bemærker Kommissionen, at de nævnte elementer skal indgå i de oplysninger, der afgives i ansøgninger om godkendelse af større projekter (navnlig gennemførlighedsundersøgelsen og cost-benefit-analysen). Henvisninger til retsakter: for 2007-2013, artikel 40 i forordning (EF) nr. 1083/2006, for 2014-2020, artikel 101 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

Kommissionen bemærker, at medlemsstaterne også anmodes om at foretage forudgående analyser af finansieringskløften for mindre indtægtsskabende projekter³.

Anbefaling 8

Kommissionen bemærker, at den første del af denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne, og accepterer den anden del af anbefalingen.

Medlemsstaterne bør støttet af deres tilsynsmyndigheder sørge for, at infrastrukturforvalternes virksomhedsplaner og vejledende udviklingsstrategier for jernbaneinfrastrukturen sikrer hensigtsmæssig vedligeholdelse af jernbanenettet (herunder faciliteter på den sidste kilometer), især i godstogskorridorer.

1Som eksempel på dette for de fem undersøgte medlemsstater blev finansieringen ydet til følgende projekter: DE: Karlsruhe – Basel med særligt fokus på godstrafik med anlæggelse af yderligere spor kun til gods (PP24), Emmerich – Oberhausen, vigtig forbindelse til Betuwe-linjen, som kun er til gods (PP24), FR: Lyon – Torino (PP3), FR: Perpignan – Figueras (PP3), FR: Contournement Nîmes – Montpellier (PP3), ES: Evora – Merida.

2Det seneste projekt, der omfatter jernbanegodstransport i Spanien, er en del af korridoren Madrid – den portugisiske grænse, dvs. TEN-T-Atlanterhavskorridoren. I dette projekt vil tog stå for ca. 25 % af godstransporten i regionen (11 mio. tons ad jernbane, 43 mio. tons ad vej). Godstransporten udgør 1,06 % af indtægterne i denne korridor.

3»Guidance note on Article 55(6) of Regulation (EC) No 1083/2006«, COCOF 08/0012/03.

QJ-AB-16-008-DA-E    ISSN 1977-5636

I de sidste 25 år har det været et centralt element i EU’s politik at fremme mere effektive og bæredygtige transportmetoder, især jernbanegodstransport. Mellem 2007 og 2013 bidrog EU-budgettet med ca. 28 milliarder euro til finansiering af jernbaneprojekter. Med henblik på denne beretning vurderede vi, om EU har forbedret jernbanegodstransporten effektivt, og om jernbanegodstransportens præstationer i EU er blevet bedre siden 2000 med hensyn til transportandel og transportmængde. Vi konstaterede, at jernbanegodstransportens præstationer samlet set stadig er utilfredsstillende, og at vejtransportens position er blevet styrket yderligere.