EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-4589-2 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/016236 | QJ-AB-16-008-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-4592-2 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/12557 | QJ-AB-16-008-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4590-8 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/992924 | QJ-AB-16-008-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za svaku uporabu ili umnožavanje slike 3. dopuštenje treba zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

HR
2016

BR. 08

Tematsko izvješće

Željeznički prijevoz tereta
u EU-u i dalje nije na
pravome putu

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen i koje je specijalizirano za rashodovna područja strukturnih politika, prometa i energije. Reviziju je predvodio član Suda Ladislav Balko, a na njoj su radili i voditelj njegova ureda Branislav Urbanič, ataše u uredu Zuzana Franková, glavni rukovoditelj Pietro Puricella, voditelj radnog zadatka Fernando Pascual Gil te revizori Kurt Bungartz, Aleksandra Klis–Lemieszonek, Nils Odins, Jelena Magermane i Di Hai.

Slijeva nadesno: B. Urbanič, D. Hai, N. Odins, L. Balko, F. Pascual Gil, A. Klis–Lemieszonek, P. Puricella, Z. Franková.

Sadržaj

Pojmovnik

Sažetak

O ovoj reviziji

Što je Sud utvrdio

Što Sud preporučuje

Uvod

Osnovne informacije

Dionici u željezničkom prijevozu tereta i njegovi oblici

Intervencije EU-a u području željezničkog prijevoza tereta

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Uspješnost željezničkog prijevoza tereta u EU-u i dalje je na nezadovoljavajućoj razini

Cestovni prijevoz i dalje je najučestaliji način prijevoza tereta u EU-u

Unatoč tome, neke države članice uspješno su povećale udio robe koja se prevozi željeznicom

Nezadovoljavajućoj razini uspješnosti željezničkog prijevoza tereta doprinosi mala brzina vlakova

Brojni strateški i regulatorni čimbenici onemogućavaju veću konkurentnost željezničkog prijevoza tereta

Za ostvarivanje ciljeva prometne politike EU-a željeznički prijevoz tereta potrebno je učiniti gospodarski privlačnim

Komisija je uložila napore u poboljšanje okvirnih uvjeta za prijevoz robe željeznicom, ali i dalje je potrebno mnogo koraka kako bi se ostvario jedinstveni europski željeznički prostor

Liberalizacija tržišta željezničkog prijevoza tereta ne napreduje ravnomjerno u svim državama članicama te su u praksi i dalje prisutni postupci koji nisu u skladu s pravilima tržišnog natjecanja

Postupci upravljanja prometom nisu prilagođeni potrebama sektora željezničkog prijevoza tereta, čak ni na teretnim koridorima EU-a

Administrativna i tehnička ograničenja i dalje čine prepreku konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta

Zbog nedostatka transparentnosti u pogledu uspješnosti sektora željezničkog prijevoza tereta ne potiče se unaprjeđenje korisničke podrške

Pristojbe za pristup željezničkoj infrastrukturi nepovoljnije su u odnosu na pristojbe za pristup cestama

Financijska sredstva EU-a potrebno je bolje usmjeriti na zadovoljavanje infrastrukturnih potreba sektora željezničkog prijevoza tereta

Za ceste je općenito izdvojeno više financijskih sredstava EU-a nego za željezničku infrastrukturu

U slučajevima u kojima su financijska sredstva EU-a izdvojena za željeznice, ta sredstva nisu bila posebno usmjerena na zadovoljavanje potreba željezničkog prijevoza tereta

Ispitanim projektima željezničke infrastrukture ostvareni su ili je vjerojatno da će se ostvariti očekivani izlazni proizvodi, ali dosad nije došlo do općih poboljšanja u pogledu uspješnosti željezničkog prijevoza tereta

Loše održavanje željezničke mreže utječe na održivost i uspješnost infrastrukture koju je EU financirao

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Zakonski akti koji čine pakete propisa o željeznicama
Prilog II. | — | Sredstva koja je EU izdvojio za željeznice u razdoblju 2007.–2013. po državama članicama
Prilog III. | — | Popis projekata koje je Sud ispitao
Prilog IV. | — | Željeznički prijevoz tereta kao udio u ukupnom kopnenom prijevozu tereta
Prilog V. | — | Modalni udio željezničkog prijevoza tereta (kopneni prijevoz) u pet posjećenih država članica (2000.–2013.)
Prilog VI. | — | Studija slučaja o prekograničnoj dionici između Španjolske i Francuske (6. željeznički teretni koridor – Mediteranski koridor)

Odgovori Komisije

Pojmovnik

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR): fond EU-a čiji je cilj ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju unutar Europske unije umanjivanjem razlika među regijama s pomoću financijske potpore za izgradnju infrastrukture i ulaganja u proizvodnju kojima se otvaraju radna mjesta, pri čemu je potpora prvenstveno namijenjena poslovnim subjektima.

Europski sustav upravljanja željezničkim prometom (ERTMS): veliki europski projekt u području industrije čiji je cilj zamijeniti različite nacionalne sustave upravljanja željeznicama i nadzora nad njima u svrhu promicanja interoperabilnosti. Čine ga dvije temeljne sastavnice: Europski sustav upravljanja i nadzora vlakova (ETCS) i komunikacijski sustav kojim se omogućava razmjena podataka između kolosijeka i vlaka koristeći standardne frekvencije sustava GSM koje su posebno predviđene za željeznički promet (GSM-R).

Instrument za povezivanje Europe: instrument kojim se od 2014. godine pruža financijska pomoć u trima sektorima: sektoru energije, prijevoza te informacijskih i komunikacijskih tehnologija. U tim se trima područjima utvrđuju prioriteti ulaganja Instrumenta za sljedeće desetljeće kao što su elektroenergetski i plinski koridori, uporaba obnovljive energije, međusobno povezani prometni koridori, čišći načini prijevoza, brze širokopojasne veze i digitalne mreže.

Interoperabilnost: interoperabilnost se definira kao mogućnost jednakog odvijanja željezničkog prometa na svim dionicama. Drugim riječima, naglasak se stavlja na omogućavanje zajedničkog funkcioniranja različitih tehničkih sustava željeznica EU-a.

Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA): Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA) nasljednica je Izvršne agencije za transeuropsku prometnu mrežu (TEN-T EA) koju je Komisija osnovala 2006. godine radi upravljanja tehničkom i financijskom provedbom njezina programa TEN-T. INEA, čije je sjedište u Bruxellesu, počela je obavljati svoje aktivnosti 1. siječnja 2014. s ciljem provedbe dijelova programa Instrumenta za povezivanje Europe, Obzor 2020. i drugih programa čiju je provedbu naslijedila (TEN-T i Marco Polo 2007.–2013.).

Jedinstveno kontaktno mjesto (engl. one-stop shop): u kontekstu ovog izvješća, jedinstvena kontaktna točka uspostavljena za svaki željeznički teretni koridor radi obrade zahtjeva za međunarodni kapacitet.

Kohezijski fond: fond čiji je cilj unaprijediti gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji financiranjem projekata u području okoliša i prometa u državama članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 90 % prosjeka EU-a.

Modalni udio: udio ukupnih putovanja, količine robe, tereta, vozila ili prijevoza (izražen u broju vozila, tonskim kilometrima ili putničkim kilometrima) obavljenih alternativnim načinima prijevoza poput cestovnog i željezničkog prijevoza, prijevoza unutarnjim plovnim putovima te pomorskog i zračnog prijevoza, uključujući nemotorizirani prijevoz. Za potrebe ovog izvješća pojam „modalni udio” odnosi se na željeznički prijevoz tereta.

Novi prijevoznik: bilo koji željeznički prijevoznik tereta (osim vodećeg prijevoznika) ovlašten u skladu s primjenjivim pravilima EU-a i država članica koji sudjeluje na konkurentnom tržištu.

RailNetEurope: udruga koju je osnovao veći dio europskih upravitelja željezničke infrastrukture i tijela za dodjelu trasa radi omogućavanja brzog i jednostavnog pristupa europskim željeznicama. Njezin je cilj željezničkim prijevoznicima pružiti potporu u međunarodnim aktivnostima (i za teretni i za putnički prijevoz) te potaknuti pojednostavnjenje, usklađivanje i optimizaciju međunarodnih željezničkih procesa. Udruga također provodi niz projekata koji se sufinanciraju iz sredstava programa TEN-T s ciljem doprinošenja uvođenju željezničkih teretnih koridora kako je predviđeno Uredbom (EU) br. 913/2010.

Regulatorno tijelo: zadaća je regulatornog tijela zajamčiti da su pristojbe i uvjeti pristupa koje je odredio upravitelj infrastrukture u skladu sa zakonodavstvom koje se primjenjuje te da nisu diskriminirajući. Ono mora biti neovisno o svim upraviteljima infrastrukture, tijelima za naplatu pristojbi, tijelima za dodjelu trasa i svim željezničkim prijevoznicima. Svaki željeznički prijevoznik ima pravo podnijeti regulatornom tijelu žalbu protiv odluka koje je upravitelj infrastrukture donio u vezi s izvješćem o mreži, procesu dodjele i njegovim rezultatima, sustavu naplate i uvjetima pristupa u skladu sa zakonodavstvom koje se primjenjuje. Regulatorno tijelo također je obvezno na vlastitu inicijativu pratiti stanje u pogledu konkurentnosti na željezničkom tržištu te može poduzeti mjere protiv diskriminacije potencijalnih sudionika, narušavanja tržišta i bilo kojih drugih neželjenih promjena na željezničkom tržištu.

Tonski kilometar: jedinica za mjerenje ostvarenog prijevoza koja odgovara jednoj toni tereta prevezenog na udaljenost od jednog kilometra i koja se izračunava kao umnožak količine prevezene robe u tonama i prijeđene udaljenosti u kilometrima.

Transeuropska prometna mreža (TEN-T): planirani niz mreža cestovnog, željezničkog i zračnog prometa te prometa vodnim putovima u Europi. Mreže TEN-T dio su većeg sustava transeuropskih mreža (TEN) koji uključuje telekomunikacijsku mrežu (eTEN) i predloženu energetsku mrežu (TEN-E). Razvoj infrastrukture mreže TEN-T usko je povezan s provedbom i daljnjim napretkom prometne politike EU-a. Novom Uredbom o transeuropskoj prometnoj mreži, koja je izmijenjena 2013., uveden je novi pristup razvoju učinkovite infrastrukturne mreže i usmjeravanju financijske potpore na projekte kojima se ostvaruje dodana vrijednost EU-a.

Trasa: kapacitet za vožnju vlaka između dva mjesta u određenom vremenu.

Upravitelj infrastrukture: tijelo ili poduzeće u čije se odgovornosti posebno ubraja postavljanje i održavanje željezničke infrastrukture te upravljanje tom infrastrukturom.

Vlak-kilometar: mjerna jedinica za jedan kilometar prijeđen vlakom.

Vodeći prijevoznik tereta: željeznički prijevoznik koji ima povijesno dominantan položaj na nacionalnom tržištu, a potječe iz jedinstvenog integriranog društva koje je bilo odgovorno za upravljanje željezničkom infrastrukturom i pružanje usluga prijevoza.

Željeznički prijevoznik: javni ili privatni željeznički operater ovlašten u skladu s primjenjivim zakonodavstvom EU-a čija je glavna djelatnost pružanje usluga željezničkog prijevoza robe i/ili putnika.

Željeznički teretni koridor (RFC): devet međunarodnih željezničkih koridora koji prolaze Europom i usmjereni su na tržište, a uspostavljeni su Uredbom (EU) br. 913/2010 s ciljem unaprjeđenja i olakšavanja željezničkog prijevoza tereta.

Sažetak

I

Mobilnost robe ključna je sastavnica unutarnjeg tržišta EU-a koja je nužna za održavanje konkurentnosti europskih industrija i usluga. Mobilnost robe znatno utječe na gospodarski rast i otvaranje radnih mjesta. Posljednjih nekoliko godina količina tereta koji je prevezen kopnom u EU-u (odnosno cestama, željeznicom ili unutarnjim plovnim putovima) stabilizirala se na razini od otprilike 2 300 milijardi tonskih kilometara godišnje, pri čemu cestovni prijevoz zauzima otprilike 75 % navedene ukupne količine.

II

Međutim, prijevoz robe ima i nepovoljan utjecaj na okoliš i kakvoću života građana EU-a. Na prijevoz robe troši se otprilike jedna trećina energije u EU-u, a toliki udio zauzima i u ukupnim emisijama CO₂. Promicanje učinkovitih i održivih načina prijevoza davanjem prednosti prijevozu željeznicom i unutarnjim plovnim putovima moglo bi doprinijeti manjoj ovisnosti Europe o uvezenoj nafti te smanjenju onečišćenja. Prema Europskoj agenciji za okoliš željezničkim se prijevozom uzrokuje 3,5 puta manje emisija CO₂ po tonskom kilometru nego cestovnim prijevozom.

III

Održiviji načini prijevoza mogli bi doprinijeti smanjenju troškova povezanih sa zagušenjem cestovnog prometa, koji bi prema trenutačnim predviđanjima do 2050. godine trebali porasti za otprilike 50 % do iznosa od gotovo 200 milijardi eura godišnje, kao i smanjenju broja smrtno stradalih osoba u prometu.

IV

Promicanje učinkovitijih i održivijih načina prijevoza, posebno željezničkog prijevoza tereta, ključni je dio politike EU-a posljednjih 25 godina. Europska komisija još je 1992. godine kao jedan od svojih glavnih ciljeva utvrdila promjenu u udjelima različitih načina prijevoza. Važnost oživljavanja željezničkog sektora Komisija je potvrdila 2001. godine, kada je kao ciljnu vrijednost odredila održavanje tržišnog udjela željezničkog prijevoza tereta u državama članicama središnje i istočne Europe na razini od 35 % do 2010. godine. Konačno, 2011. godine Europska komisija odredila je ciljnu vrijednost prema kojoj se čak 30 % tereta prevezenog cestama na udaljenostima većim od 300 km do 2030. godine treba prevoziti drugim načinima prijevoza kao što su prijevoz željeznicom ili vodama, a do 2050. godine više od 50 % tereta.

V

Ciljevi politike EU-a u pogledu prijelaza s cestovnog na željeznički prijevoz robe preneseni su u niz zakonskih mjera EU-a prvenstveno usmjerenih na otvaranje tržišta, jamčenje nediskriminirajućeg pristupa i promicanje interoperabilnosti i sigurnosti. Osim toga, u razdoblju 2007.–2013. za financiranje željezničkih projekata iz proračuna EU-a izdvojen je doprinos od otprilike 28 milijardi eura.

O ovoj reviziji

VI

Sud je u okviru ove revizije procijenio je li EU djelotvorno unaprijedio željeznički prijevoz tereta. Konkretnije, provjerili smo je li od 2000. godine došlo do povećanja uspješnosti željezničkog prijevoza tereta u EU-u, posebno u pogledu modalnog udjela i količine prevezenog tereta. Obavili smo evaluaciju strateškog i regulatornog okvira koji su utvrdile Komisija i države članice kako bismo utvrdili je li se tim okvirom promicala konkurentnost željezničkog prijevoza tereta. Konačno, također smo ispitali jesu li dostupna sredstva EU-a odgovarajuće usmjerena na zadovoljavanje posebnih infrastrukturnih potreba sektora željezničkog prijevoza tereta.

VII

Reviziju smo proveli u razdoblju od sredine 2014. do sredine 2015. godine u prostorijama Komisije i u pet država članica: Češkoj, Njemačkoj, Španjolskoj, Francuskoj i Poljskoj. Njome je obuhvaćena provjera 18 projekata željezničke infrastrukture koji su barem djelomično bili namijenjeni doprinosu željezničkom prijevozu tereta.

Što je Sud utvrdio

VIII

Uspješnost željezničkog prijevoza u EU-u općenito je ostala na nezadovoljavajućoj razini, dok je cestovni prijevoz od 2000. godine dodatno učvrstio svoj položaj. Unatoč ciljevima politike EU-a da se cestovni prijevoz tereta zamijeni željezničkim prijevozom te financijskim sredstvima EU-a koja su dostupna za financiranje željezničke infrastrukture, uspješnost željezničkog prijevoza tereta u EU-u na nezadovoljavajućoj je razini u pogledu modalnog udjela i količine prevezenog tereta. U stvarnosti je od 2011. godine u prosjeku došlo do smanjenja modalnog udjela željezničkog prijevoza tereta na razini EU-a.

IX

Osim što je uspješnost željezničkog prijevoza tereta na nezadovoljavajućoj razini u pogledu količine i modalnog udjela, prosječna komercijalna brzina teretnih vlakova u EU-u vrlo je mala (samo otprilike 18km/h na mnogim međunarodnim prugama). Razlog tome također leži u lošoj suradnji među nacionalnim upraviteljima infrastrukture. Nismo pronašli dokaze o tome da je u posljednjem desetljeću došlo do bitnog povećanja. Međutim, prosječna brzina vlakova na željezničkim teretnim koridorima relativno je usporediva s brzinom kamiona.

X

U posljednjih 15 godina željeznički prijevoz tereta nije dao djelotvoran odgovor na konkurentnost cestovnog prijevoza u EU-u. Pošiljatelji pri odabiru načina prijevoza robe daju jasnu prednost cestama. Unatoč tome, neke države članice (kao što su Austrija, Njemačka ili Švedska) uspjele su poboljšati svoje rezultate u pogledu modalnog udjela i količine robe koja se prevozi željeznicom.

XI

Liberalizacija tržišta ne napreduje ravnomjerno u svim državama članicama te je i dalje potrebno poduzeti mnogo koraka kako bi se uspostavio jedinstveni europski željeznički prostor. Željeznička mreža EU-a velikim je dijelom ostala sustav 26 zasebnih željezničkih mreža (Malta i Cipar ne raspolažu željezničkim mrežama) koje nisu u potpunosti interoperabilne te imaju brojne upravitelje infrastrukture, nacionalna tijela za sigurnost i vrlo različita nacionalna pravila kojima se uređuje dodjela trasa, upravljanje, određivanje cijena i sl.

XII

Postupci upravljanja prometom nisu prilagođeni potrebama željezničkog prijevoza tereta, čak ni na teretnim koridorima. Time se željeznicama otežava natjecanje s drugim načinima prijevoza, posebno cestovnim prijevozom čijoj je infrastrukturi jednostavno pristupiti u svim državama članicama.

XIII

Za teretne vlakove naplaćuje se pristojba po svakom kilometru upotrijebljene željezničke infrastrukture, što nije uvijek slučaj kad je riječ o cestovnom prijevozu. Pri određivanju naknade koju korisnici trebaju platiti za pristup infrastrukturi ne uzimaju se u cijelosti u obzir vanjski učinci uzrokovani željezničkim i cestovnim prijevoznom (utjecaj na okoliš te onečišćenje, zagušenje prometa, nesreće i sl.).

XIV

U razdoblju 2007.–.2013. u trima državama članicama od njih pet koje su posjećene izdvojeno je više sredstava za ceste nego za željeznice, posebno iz Kohezijskog fonda i EFRR-a. U slučajevima u kojima su financijska sredstva EU-a izdvojena za željeznički prijevoz, ona nisu bila prvenstveno usmjerena na zadovoljavanje potreba sektora željezničkog prijevoza tereta.

XV

Loše održavanje željezničke mreže može utjecati na održivost i uspješnost infrastrukture koju je EU financirao. Kako bi pružili kvalitetne usluge željezničkim prijevoznicima i pošiljateljima te kako bi se općenito povećala konkurentnost željezničkog prijevoza tereta, upravitelji infrastrukture moraju obnavljati i modernizirati željezničku mrežu, a osim toga moraju je i redovito održavati. To je posebno važno za željezničke teretne koridore. Bez odgovarajućeg održavanja dolazi do nužnosti uvođenja ograničenja brzina te postupnog zatvaranja željezničkih pruga.

Što Sud preporučuje

XVI

Priroda strateških i regulatornih pitanja utvrđenih u ovom izvješću takva je da u slučaju da se ta pitanja ne riješe dodatna financijska sredstva za željezničku infrastrukturu sama po sebi neće otkloniti utvrđene probleme. Komisija i države članice trebale bi pomoći upraviteljima infrastrukture i željezničkim prijevoznicima da se usredotoče na povećanje konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta, posebno u pogledu pouzdanosti, učestalosti, fleksibilnosti, usmjerenosti na korisnike, trajanja prijevoza i cijena jer su to glavni čimbenici koje pošiljatelji uzimaju u obzir pri odabiru među različitim načinima prijevoza koji su dostupni.

XVII

U tom kontekstu Sud iznosi niz preporuka koje su usmjerene na dva glavna pitanja. Prvo se pitanje odnosi na potrebna poboljšanja strateškog i regulatornog okvira za prijevoz robe željeznicom. U tu bi svrhu Komisija zajedno s državama članicama trebala otkloniti nedostatke koji su uočeni u vezi s liberalizacijom tržišta željezničkog prijevoza tereta, postupcima upravljanja prometom, administrativnim i tehničkim ograničenjima, praćenjem transparentnosti i uspješnosti sektora željezničkog prijevoza tereta te poštenim natjecanjem među različitim načinima prijevoza. Drugo, Sud preporučuje da se dostupna financijska sredstava EU-a bolje iskoriste usmjeravanjem na zadovoljavanje potreba sektora željezničkog prijevoza tereta. U tu bi svrhu Komisija i države članice trebale zajamčiti poboljšanja u sljedećim područjima: pristupu dodjele sredstava koji je dosljedan ciljevima politike (s naglaskom na željezničke teretne koridore), odabiru i planiranju projekata te upravljanju projektima i održavanju željezničke mreže.

Uvod

Osnovne informacije

01

Mobilnost robe ključna je sastavnica unutarnjeg tržišta EU-a koja u velikoj mjeri doprinosi konkurentnosti europskih industrija i usluga. Osim toga, ona znatno utječe na gospodarski rast i otvaranje radnih mjesta. Posljednjih nekoliko godina količina tereta koji je prevezen kopnom u EU-u (cestama, željeznicom ili unutarnjim plovnim putovima¹) stabilizirala se na razini od otprilike 2 300 milijardi tonskih kilometara godišnje, pri čemu cestovni prijevoz zauzima otprilike 75 % navedene ukupne količine.

02

Međutim, prijevoz robe ima i nepovoljan utjecaj na okoliš i kakvoću života građana EU-a. Na prijevoz robe troši se otprilike jedna trećina energije u EU-u, a toliki udio zauzima i u ukupnim emisijama CO₂². Promicanje učinkovitih i održivih načina prijevoza davanjem prednosti prijevozu željeznicom i unutarnjim plovnim putovima moglo bi doprinijeti manjoj ovisnosti Europe o uvezenoj nafti te smanjenju onečišćenja. Prema Europskoj agenciji za okoliš željezničkim se prijevozom uzrokuje 3,5 puta manje emisija CO₂ po tonskom kilometru nego cestovnim prijevozom (vidjeti sliku 1.).

Slika 1.

Emisije CO₂ po tonskom kilometru u EU-u 2012. g.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Europske agencije za okoliš.

03

Održiviji načini prijevoza mogli bi doprinijeti smanjenju troškova povezanih sa zagušenjem cestovnog prometa, koji bi prema trenutačnim predviđanjima do 2050. godine trebali porasti za otprilike 50 % do iznosa od gotovo 200 milijardi eura godišnje³, kao i smanjenju broja smrtno stradalih osoba u cestovnom prometu (2012. godine u EU-u je u cestovnom prometu smrtno stradalo 28 126 osoba u usporedbi s 36 smrtno stradalih osoba u željezničkom prometu⁴).

04

U EU-u je u aktivnoj uporabi mreža pruga dužine otprilike 216 000 km⁵. Ona bi mogla biti alternativa cestovnom prijevozu, posebno u slučaju srednjih i velikih udaljenosti u kojemu ima potencijal da bude konkurentnija. U EU-u srednje i velike udaljenosti u pravilu znače da vlak mora prijeći barem jednu granicu. Ukupni troškovi međunarodnog prijevoza vlakom u Europi različiti su i ovise o pristojbama za pristup koje države članice naplaćuju, razini konkurentnosti, trajanju prijevoza i ostvarenoj ekonomiji razmjera. U slučaju srednjih i velikih udaljenosti posebno dolazi do ravnomjernije raspodjele velikih fiksnih dodatnih troškova koji su povezani s prvom i zadnjom miljom (npr. utovar i istovar u terminalima). Zbog toga ukupni trošak željezničkog prijevoza tereta po tonskom kilometru na takvim udaljenostima može biti manji nego da je ista roba prevezena cestom. Željeznica i, u nekim zemljopisnim područjima, unutarnji plovni putovi⁶ također su najekonomičniji način prijevoza određenih vrsta robe, kao što su kruta mineralna goriva, sirovine i kemijski proizvodi.

Dionici u željezničkom prijevozu tereta i njegovi oblici

05

U željeznički prijevoz robe uključeni su različiti dionici u koje se ubrajaju pošiljatelji (koji odabiru način prijevoza koji najbolje odgovara njihovim potrebama), željeznički prijevoznici (operatori željezničkog prijevoza tereta koji pružaju usluge prijevoza robe i koji se od 2007. godine natječu na otvorenom tržištu u EU-u), upravitelji infrastrukture (vlasnici infrastrukture koji su između ostaloga zaduženi za dodjelu kapaciteta infrastrukture željezničkim prijevoznicima), nacionalna regulatorna tijela (čija je zadaća zajamčiti svim željezničkim prijevoznicima pošten i nediskriminirajući pristup željezničkoj mreži) i nacionalna tijela za sigurnost (koja su odgovorna za izdavanje rješenja o sigurnosti željezničkim prijevoznicima i odobrenja za puštanje u uporabu željezničkih vozila u suradnji s Europskom agencijom za željeznice). Njihove uloge ukratko su prikazane na slici 2.

Slika 2.

Glavni dionici u željezničkom prijevozu tereta

Izvor: Europski revizorski sud.

06

Željeznički prijevoz tereta može imati nekoliko oblika: prijevoz u vagonskim skupinama (pošiljatelj želi upotrijebiti nekoliko vagona za prijevoz te se vlak sastoji od vagona različitih pošiljatelja), tzv. blok vlak, odnosno puni ili kompletni vlak (pošiljatelj ima dovoljno robe za popunjavanje cijelog vlaka) i intermodalni ili kombinirani prijevoz željeznicom i cestama (kontejner ili prikolica stavljaju se na vagon).

Intervencije EU-a u području željezničkog prijevoza tereta

Ciljevi prometne politike EU-a u pogledu prijelaza s cestovnog na željeznički prijevoz robe

07

Promicanje učinkovitijih i održivijih načina prijevoza, posebno željezničkog prijevoza tereta, ključni je dio politike EU-a posljednjih 25 godina. Europska komisija još je 1992. godine kao jedan od svojih glavnih ciljeva utvrdila promjenu u udjelima različitih načina prijevoza⁷. Važnost oživljavanja željeznica Europska komisija potvrdila je 2001. godine, kada je postavila cilj da se tržišni udio sektora željezničkog prijevoza tereta u državama članicama središnje i istočne Europe do 2010. godine zadrži na razini od 35 %⁸. Konačno, 2011. godine Europska komisija odredila je ciljnu vrijednost prema kojoj se čak 30 % tereta prevezenog cestama na udaljenostima većim od 300 km do 2030. godine treba prevoziti drugim načinima prijevoza kao što su prijevoz željeznicom ili vodama, a do 2050. godine više od 50 % tereta⁹.

Pravni okvir kojim se uređuje željeznički prijevoz tereta

08

Ciljevi politike EU-a u pogledu prijelaza s cestovnog na željeznički prijevoz robe preneseni su u niz zakonskih mjera EU-a prvenstveno usmjerenih na otvaranje tržišta, jamčenje nediskriminirajućeg pristupa i promicanje interoperabilnosti i sigurnosti. Tri paketa propisa o željeznicama i preinaka prvog paketa (vidjeti prilog I.) doveli su posebno do uvođenja sljedećih izmjena:

–društva koja su prethodno bila integrirana razdvojila su se na nacionalne upravitelje infrastrukture i željezničke prijevoznike,

–tržište željezničkog prijevoza tereta trebalo je postati potpuno otvoreno za tržišno natjecanje najkasnije do 1. siječnja 2007.,

–uspostavljena su nacionalna regulatorna tijela kako bi se zajamčio pošten i nediskriminirajući pristup željezničkoj mreži i uslugama,

–uspostavljena je Europska agencija za željeznice čija je zadaća u prvom redu utvrditi standarde za sigurnost i interoperabilnost te uskladiti tehničke specifikacije. Agencija obavlja svoje djelatnosti u bliskoj suradnji s nacionalnim tijelima za sigurnost.

09

Komisija je u siječnju 2013. donijela svoj prijedlog o četvrtom paketu propisa kojim je uspostavljen jedinstveni europski željeznički prostor. Taj se paket temelji na dvama glavnim stupovima: tehničkom stupu (koji je između ostaloga usmjeren na jačanje uloge Europske agencije za željeznice kao tijela koje će biti zaduženo za izdavanje rješenja o sigurnosti željezničkim prijevoznicima i odobrenja za puštanje u uporabu željezničkih vozila na razini svih država članica) i stupu o upravljanju i otvaranju tržišta (u okviru kojeg se posebno jača uloga upravitelja infrastrukture i otvaraju domaća tržišta putničkog prijevoza). Iako su rasprave o tehničkom stupu u tijeku već gotovo tri godine, u vrijeme revizije paket još nisu odobrili ni Vijeće ni Europski parlament.

10

Osim paketa propisa o željeznicama i drugih zakonskih akata¹⁰, koji se primjenjuju na razini cijelog sektora željeznica, postoje već prethodno donesene posebne zakonodavne mjere koje se odnose isključivo na prijevoz robe željeznicom. Komisija je 2007. godine donijela komunikaciju¹¹ u kojoj se predlaže niz novih aktivnosti kojima bi se promicala uspostava europske željezničke mreže, stavljajući poseban naglasak na teretne koridore. To je pitanje zatim dodatno razrađeno u Uredbi (EU) br. 913/2010 o europskoj željezničkoj mreži za konkurentni prijevoz robe u kojoj se utvrđuju pravila za odabir, organizaciju, upravljanje i indikativno planiranje ulaganja u vezi s devet željezničkih teretnih koridora (vidjeti sliku 3. i okvir 1.). Cilj je bio poboljšati koordinaciju među različitim dionicima u pogledu upravljanja prometom, pristupa infrastrukturi i ulaganja u željezničku infrastrukturu te povećati kontinuitet prometa u državama članicama usmjeravajući se na davanje dovoljne prednosti željezničkom prijevozu tereta. Uredbom (EU) br. 913/2010 posebno je predviđeno da se za svaki željeznički teretni koridor uspostavi jedinstveno kontaktno mjesto koje će obrađivati zahtjeve za infrastrukturni kapacitet za teretne vlakove koji na putu predmetnim koridorom prelaze barem jednu granicu.

Slika 3.

Europski željeznički teretni koridori

Na temelju uredbe (EU) br. 913/2010, ovu je kartu izradila udruga RailNetEurope uz suglasnost svih željezničkih teretnih koridora.

Izvor: www.rne.eu, ©RNE.

Okvir 1.

Popis devet željezničkih teretnih koridora i vrijeme njihova puštanja u uporabu u skladu s Uredbom (EU) br. 913/2010¹²

οRFC1 – Rajnsko-alpski koridor, koji prolazi Nizozemskom, Belgijom, Njemačkom i Italijom (studeni 2013.)

οRFC2 – Koridor Sjeverno more – Sredozemlje, koji prolazi Nizozemskom, Belgijom, Luksemburgom i Francuskom (studeni 2013.)

οRFC3 – Skandinavsko-mediteranski koridor, koji prolazi Švedskom, Danskom, Njemačkom, Austrijom i Italijom (studeni 2015.)

οRFC4 – Atlantski koridor, koji prolazi Portugalom, Španjolskom i Francuskom (studeni 2013.)

οRFC5 – Baltičko – jadranski koridor, koji prolazi Poljskom, Češkom, Slovačkom, Austrijom, Italijom i Slovenijom (studeni 2015.)

οRFC6 – Mediteranski koridor, koji prolazi Španjolskom, Francuskom, Italijom, Slovenijom i Mađarskom (studeni 2013.)

οRFC7 – Koridor Bliski istok, koji prolazi Češkom, Austrijom, Slovačkom, Mađarskom, Rumunjskom, Bugarskom i Grčkom (studeni 2013.)

οRFC8 – Koridor Sjeverno more – Baltik, koji prolazi Njemačkom, Nizozemskom, Belgijom, Poljskom i Litvom (studeni 2015.)

οRFC9 – Češko-slovački koridor, koji prolazi Češkom i Slovačkom (studeni 2013.)

Financijska potpora EU-a u području infrastrukture za željeznički prijevoz tereta

11

Kako bi se državama članicama i regijama olakšao prijelaz s cestovnog na željeznički prijevoz robe, za ulaganja u željezničku infrastrukturu dostupna je financijska potpora EU-a. Za željeznice je u razdoblju 2007.–2013. izdvojeno otprilike 28 milijardi eura iz proračuna EU-a: 23,5 milijarde eura u okviru kohezijske politike (Europski fond za regionalni razvoj (EFRR)¹³ i Kohezijski fond¹⁴) i 4,5 milijarde u okviru programa transeuropske prometne mreže (TEN-T)¹⁵ koji je od 2014. zamijenjen Instrumentom za povezivanje Europe¹⁶. Količine sredstava koje je EU izdvojio za projekte željezničke infrastrukture po državama članicama prikazani su u prilogu II.

12

Dva glavna izvora financiranja EU-a za projekte željezničke infrastrukture djeluju na sljedeći način:

(a)projekti koji se sufinanciraju iz EFRR-a i Kohezijskog fonda provode se pod podijeljenim upravljanjem Komisije (Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku) i država članica. Projekte u pravilu odabiru nacionalna upravljačka tijela na temelju prijedloga koje su dostavila provedbena tijela, koja su u mnogim slučajevima upravitelji infrastrukture. Komisija sama provjerava velike projekte čiji su ukupni troškovi veći od 50 milijuna eura (što je uobičajen slučaj kad je riječ o projektima željezničke infrastrukture) i ocjenjuje operativne programe koje su dostavila nacionalna tijela i koji čine temelj za provedbu svih projekata (bez obzira na troškove). Sufinanciranje je moguće po stopama do 85 %;

(b)za upravljanje tehničkom i financijskom provedbom projekata koji se sufinanciraju u okviru programa TEN-T odgovorna je Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA) čiji rad nadzire Glavna uprava za mobilnost i transport, a Komisija je odgovorna za odobrenje svakog pojedinačnog projekta koji dostave tijela država članica. Stope sufinanciranje razlikuju se: mogu iznositi do 20 % za projekte radova, do 30 % za prekogranične projekte i do 50 % za studije¹⁷.

13

Financijska potpora koju pruža EU¹⁸ namijenjena je prvenstveno izgradnji novih željezničkih pruga ili obnovi i nadogradnji postojećih, što obično uključuje povećanje brzine i opterećenja osovine ili prilagođavanje uvjetima interoperabilnosti¹⁹. Osim kad je riječ o projektima u vezi s prugama kojima prometuju isključivo putnički vlakovi (u pravilu pruge za velike brzine) ili, u rijetkim slučajevima, kad je riječ o prugama kojima prometuju isključivo teretni vlakovi, ulaganja u željezničku infrastrukturu korisna su za obje vrste prometa. U okviru 2. daje se kratak opis dvaju uobičajenih infrastrukturnih projekata koje smo ispitali tijekom ove revizije.

Okvir 2.

Primjeri sufinanciranih projekata željezničke infrastrukture namijenjenih unaprjeđenju prijevoza tereta

(a)Jedan od ispitanih projekata u Španjolskoj obuhvaćao je obnovu pruga, izgradnju dvaju sporednih kolosijeka i dodavanje trećeg kolosijeka postojećoj pruzi kako bi njome osim vlakova tzv. iberijskog kolosijeka (vidjeti odlomak 62. točku (e)) mogli prometovati i vlakovi sa standardnom europskom širinom kolosijeka. Taj je projekt sufinanciran po stopi od 10 % u okviru programa TEN-T te je za njega ukupno izdvojen 6,1 milijun eura.

Fotografija 1. – Girona mercancías – Projekt obilazne pruge Figueras (Španjolska)

(b)Jedan drugi ispitani projekt u Češkoj obuhvaćao je obnovu i nadogradnju željezničkog križišta, posebno kako bi se ono moglo svrstati u višu kategoriju dopuštenog opterećenja osovine. Sufinanciran je iz Kohezijskog fonda po stopi od 85 %. Doprinos EU-a iznosio je otprilike 59,9 milijuna eura.

Fotografija 2. – Teretni vlak koji prolazi obnovljenim željezničkim križištem Břeclav (Češka)

1Ne uključuje cjevovodni, pomorski i zračni prijevoz.

2Europska komisija, „Promet EU-a u brojkama”, statistička knjižica, 2014.

3SEC(2011) 391 završna verzija od 28. ožujka 2011., „Dokument priložen bijeloj knjizi – Plan puta u jedinstveni europski prometni prostor: prema konkurentnijem i učinkovitijem prometnom sustavu”.

4Europska komisija, „Promet EU-a u brojkama”, statistička knjižica, 2014.

5Europska komisija, „Promet EU-a u brojkama”, statistička knjižica, 2014.

6Tematsko izvješće Europskoga revizorskog suda br. 1/2015 „Prijevoz unutarnjim plovnim putovima u Europi: od 2001. godine nema znatnih poboljšanja ni u pogledu modalnog udjela ni u pogledu uvjeta plovnosti” (http://eca.europa.eu).

7COM(92) 494 završna verzija od 2. prosinca 1992. „Bijela knjiga – Budući razvoj zajedničke prometne politike – globalni pristup uspostavi okvira Zajednice za održivu mobilnost”

8COM(2001) 370 završna verzija od 12. rujna 2001. „Bijela knjiga – Europska prometna politika za 2010.: trenutak odluke”.

9COM(2011) 144 završna verzija od 28. ožujka 2011. „Bijela knjiga – Plan puta u jedinstveni europski prometni prostor: prema konkurentnijem i učinkovitijem prometnom sustavu.

10Direktiva 2012/34/EU o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (čiji je koncept predviđen Bijelom knjigom iz 2011. godine), Uredba (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže i stavljanju izvan snage Odluke br. 661/2010/EU.

11COM(2007) 608 završna verzija od 18. listopada 2007. „Prema željezničkoj mreži prvenstveno namijenjenoj prijevozu tereta”.

12Uredba (EU) br. 913/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. rujna 2010. o europskoj željezničkoj mreži za konkurentni prijevoz robe (SL L 276, 20.10.2010., str. 22.).

13Uredba (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i VIjeća od 5. srpnja 2006. o Europskom fondu za regionalni razvoj i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1783/1999 (SL L 210, 31.7.2006., str. 1.).

14Uredba Vijeća (EZ) br. 1084/2006 od 11. srpnja 2006. o osnivanju Kohezijskog fonda i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1164/94 (SL L 210, 31.7.2006., str. 79.).

15Odluka br. 661/2010/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 7. srpnja 2010. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže (preinačena) (SL L 204, 5.8.2010., str. 1.).

16Uredba (EU) br. 1316/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o uspostavi Instrumenta za povezivanje Europe, izmjeni Uredbe (EU) br. 913/2010 i stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 680/2007 i (EZ) br. 67/2010 (SL L 348, 20.12.2013., str. 129.).

17Željeznički projekti koji se provode s pomoću Instrumenta za povezivanje Europe, koji zamjenjuje program TEN-T za razdoblje 2014.–2020., mogu se sufinancirati po stopama koje iznose do 20 % prihvatljivih troškova za projekte radova, koje se mogu povećati do 30 % ako je riječ o projektima kojima se uklanjanju uska grla i do 40 % u slučaju željezničkih projekata za prekogranične dionice.

18Financijska potpora EU-a dodjeljuje se pojedinačnim projektima kao nadopuna nacionalnom financiranju, i to po različitim stopama sufinanciranja koje ovise o izvoru sredstava.

19Iz proračuna EU-a u manjoj se mjeri pruža i potpora ulaganjima u željeznička vozila te za niz mjera koje nisu povezane s infrastrukturom, a cilj im je podupirati provedbu željezničke politike EU-a (u okviru programa TEN-T-a i Instrumenta za povezivanje Europe) kao i za istraživačke projekte (na primjer, u okviru zajedničkog poduzeća Shift2Rail koje je uspostavljeno stupanjem na snagu Uredbe Vijeća (EU) br. 642/2014 od 16. lipnja 2014 (SL L 177, 17.6.2014., str. 9.) radi poticanja i koordiniranja istraživanja i inovacija u području željezničkih proizvoda, procesa i usluga). Međutim, te vrste potpore nisu izravno obuhvaćene ovom revizijom.

Opseg revizije i revizijski pristup

14

Sud je u okviru ove revizije procijenio je li EU djelotvorno unaprijedio željeznički prijevoz tereta. U tu smo svrhu ispitali sljedeće:

–je li od 2000. godine došlo do povećanja uspješnosti željezničkog prijevoza tereta u EU-u, posebno u pogledu modalnog udjela i količine prevezenog tereta;

–je li se strateškim i regulatornim okvirom koji su utvrdile Komisija i države članice promicala konkurentnost željezničkog prijevoza tereta;

–jesu li dostupna sredstva EU-a usmjerena na zadovoljavanje posebnih infrastrukturnih potreba sektora željezničkog prijevoza tereta.

15

Reviziju smo proveli u razdoblju od sredine 2014. do sredine 2015. godine te je obuhvatila posjete Komisiji, Izvršnoj agenciji za inovacije i mreže te petorima državama članicama (Češkoj, Njemačkoj, Španjolskoj, Francuskoj i Poljskoj)²⁰. Kroz te države članice prolazi barem dio svih navedenih željezničkih koridora. Obavili smo razgovore s osobljem Komisije, tijelima država članica (ministarstva prometa, upravitelji infrastrukture, regulatorna tijela, tijela za sigurnost i sl.), operaterima željezničkog prijevoza tereta (uključujući kako vodeće tako i nove prijevoznike) i drugim dionicima (pošiljateljima, udrugama prijevoznika i sl.).

16

Revizijom je obuhvaćeno razdoblje od 2001. godine, kada je Komisija potvrdila kao svoj cilj promicanje ekološki prihvatljivih načina prijevoza, a posebno željeznica. U slučajevima u kojima je to bilo moguće, zabilježili smo dobre primjere iz prakse koji se mogu podijeliti s dionicima u ostalim državama članicama.

17

Sud je u jednom od prethodnih izvješća²¹ već istaknuo niz prepreka razvoju snažnog i konkurentnog željezničkog prijevoza u Europi: željeznička infrastruktura koja nije odgovarajuće ispunjavala potrebe transeuropskih prometnih usluga (posebno nepostojeće prekogranične veze, uska grla na važnim prugama i infrastruktura koju je potrebno nadograditi), problemi u vezi s interoperabilnošću uzrokovani činjenicom da je europska željeznička mreža sustav nacionalnih željezničkih mreža s posebnim tehničkim i operativnim značajkama i administrativnim postupcima, te potreba za razvojem konkurentnog tržišta željezničkog prijevoza. Većinu tih prepreka i dalje je potrebno djelotvorno otkloniti, posebno donošenjem i provedbom četvrtog paketa propisa o željeznicama. Međutim, ovo je izvješće posebno usmjereno na stanje u željezničkom prijevozu tereta. Osim navedenoga, uzeli smo u obzir i nedavnu studiju koji je naručio Europski parlament, u kojoj se analiziraju rezultati, učinkovitost i djelotvornost ulaganja EU-a u željezničku infrastrukturu²².

18

Nadalje, odabrano je 18 projekata željezničke infrastrukture koji su sufinancirani iz Kohezijskog fonda, EFRR-a i programa TEN-T u razdoblju 2007.–2013. kako bi se nad njima obavila provjera. Svi su projekti barem u određenoj mjeri bili namijenjeni unaprjeđenju željezničkog prijevoza tereta. Prilog III. sadržava popis projekata koje je Sud ispitao.

20Češka, Španjolska i Poljska tri su države članice koje su primile najveću ukupnu količinu sredstava EU-a za željeznice u razdoblju 2007.–2013., a Njemačka i Francuska bile su glavne korisnice financijskih sredstava za željezničke projekte u okviru programa TEN-T u istom tom razdoblju.

21Tematsko izvješće br. 8/2010 „Veća uspješnost prijevoza transeuropskim željezničkim prugama: jesu li ulaganja EU-a u željezničku infrastrukturu bila djelotvorna?” (http://eca.europa.eu).

22Europski parlament, Glavna uprava za unutarnju politiku Unije, „Study on the Results and Efficiency of Railway Infrastructure Financing within the European Union” (Studija o rezultatima i učinkovitosti financiranja željezničke infrastrukture u Europskoj uniji), 2015.

Opažanja

Uspješnost željezničkog prijevoza tereta u EU-u i dalje je na nezadovoljavajućoj razini

Cestovni prijevoz i dalje je najučestaliji način prijevoza tereta u EU-u

19

Unatoč naporima koje je Komisija uložila od objave Bijele knjige 2001. godine, uspješnost prijevoza robe željeznicom u EU-u i dalje je na nezadovoljavajućoj razini. Količina tereta koji se svake godine preveze željeznicom nije se znatno mijenjala u razdoblju 2000.–2012. (otprilike 400 milijardi tonskih kilometara). Međutim, u istom razdoblju došlo je do povećanja količine tereta koji je prevezen cestom (s 1522 milijarde tonskih kilometara na 1693 milijarde), kao što je prikazano na slici 4.

Slika 4.

Kopneni prijevoz tereta u EU-u u milijardama tonskih kilometara

Izvor: Europski revizorski sud na temelju najnovijih dostupnih podataka Eurostata.

20

Posljedica toga bio je blagi pad tržišnog udjela željezničkog prijevoza u ukupnom kopnenom prijevozu tereta. Udio željezničkog prijevoza tereta smanjio se s 19,7 % 2000. godine na 17,8 % 2013., dok je udio robe koja je prevezena cestama u istom razdoblju blago porastao sa 73,7 % na 75,4 %. Takvim se trendom ugrožava dosezanje ciljne vrijednosti koju je Komisija 2011. utvrdila u svojoj Bijeloj knjizi, prema kojoj se čak 30 % tereta prevezenog cestama na udaljenostima većim od 300 km do 2030. godine treba prevoziti drugim načinima prijevoza kao što su prijevoz željeznicom ili vodama.

21

Međutim, analiza koju smo proveli pokazala je da se modalni udio željezničkog prijevoza tereta u Švicarskoj od 2000. godine zadržao na razini iznad 40 % te je 2013. godine dosegnuo 48 %, unatoč tome što je riječ o razmjerno maloj planinskoj zemlji bez većih teških industrija. Spoj regulatornih mjera (kao što je pristojba za teška vozila, subvencije za kombinirani prijevoz, zabrana prometovanja noću i vikendom te ograničenja najveće dopuštene mase i dimenzija teretnih motornih vozila) kao i ulaganja u obnovu i izgradnju novih željezničkih pruga (posebno tunela kroz Alpe) pridonio je povećanju uspješnosti željezničkog prijevoza tereta u Švicarskoj. Na razini EU-a usporedivo povećanje zabilježeno je u Austriji, gdje su također uvedene slične regulatorne mjere.

22

Željeznički prijevoz tereta bilježi drugačije udjele u drugim dijelovima svijeta, gdje je često vodeći način prijevoza s tržišnim udjelima od 40 % i više (npr. u Sjedinjenim Američkim Državama, Australiji, Kini, Indiji i Južnoj Africi)²³. Uzrok tome općenito leži u tamošnjem velikom udjelu sirovina koje se prevoze željeznicom, kao i tome da su sve navedene zemlje smještene na velikoj zemljopisnoj površini te se na njihove željezničke usluge primjenjuje jedan pravni poredak, jedinstveni propisi o jeziku i jedan tehnički sustav, zbog čega nije moguća jednostavna usporedba tamošnjeg stanja sa stanjem u EU-u.

Unatoč tome, neke države članice uspješno su povećale udio robe koja se prevozi željeznicom

23

Općeniti silazni trend u EU-u može se objasniti različitim problemima koji se pojavljuju u mnogim državama članicama u vezi sa željezničkim prijevozom tereta, koji su uzrokovani fragmentacijom europskog željezničkog tržišta u nekoliko nacionalnih segmenata. Ti problemi uključuju nedostatak konkurentnosti na tržištu, postupke upravljanja željezničkim prometom koji nisu prilagođeni potrebama željezničkog prijevoza te druga administrativna i tehnička ograničenja. To stanje dodatno pogoršava zastarjela infrastruktura koja je godinama zanemarivana jer se prednost davala cestovnom prijevozu, dok su projekti željezničke infrastrukture bili usmjereni na izgradnju pruga za velike brzine.

24

Iako je stanje u pogledu sektora željezničkog prijevoza tereta i dalje općenito nezadovoljavajuće kad je riječ o modalnom udjelu i količini prevezenog tereta, taj problem ne poprima jednake razmjere u cijelom EU-u. Analiza podataka Eurostata koju smo proveli pokazuje da se u razdoblju 2000.–2013. modalni udio robe prevezene željeznicom povećao u ukupno deset od 26 država članica²⁴. U ostalim državama članicama došlo je do pada razine uspješnosti, na primjer u svim državama članicama središnje i istočne Europe čiji je modalni udio 2000. godine bio razmjerno visok. Nadalje, analiza koju smo proveli pokazuje da postignuta razina modalnog udjela nije utjecala ni na porast ni na pad udjela željezničkog prijevoza tereta (vidjeti tablicu 1.). Statistički podatci po državama članicama navedeni su u prilogu IV.

Tablica 1.

Modalni udio željezničkog prijevoza tereta u EU-u

Modalni udio željezničkog prijevoza tereta 2013. g. | Modalni udio željezničkog prijevoza tereta 2013. g. i trend u razdoblju 2000.–2013.
Više od 40 % |  | Austrija (42,1 %)
| Estonija (44,1 %) i Latvija (60,4 %)
Između 30 % i 40 % |  | Švedska (38,2 %)
| Litva (33,6 %)
Između 20 % i 30 % |  | Njemačka (23,5 %) i Finska (27,8 %)
| Češka (20,3 %), Mađarska (20,5 %), Slovačka (21,4 %) i Rumunjska (21,9 %)
Između 10 % i 20 % |  | Italija (13 %), Ujedinjena Kraljevina (13,2 %), Belgija (15,1 %) i Danska (13,2 %)
| Francuska (15 %), Poljska (17 %), Hrvatska (17,4 %), prosjek EU-a (17,8 %) i Slovenija (19,3 %)
Manje od 10 % |  | Nizozemska (4,9 %)
| Irska (1,1 %), Grčka (1,2 %), Luksemburg (2,4 %), Španjolska (4,6 %), Portugal (5,9 %) i Bugarska (9,1 %)

Napomena: države članice koje su posjećene u okviru ove revizije i prosjek EU-a istaknuti su podebljanim slovima.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Eurostata.

25

Kad je riječ o državama članicama koje su posjećene u okviru ove revizije, modalni udio robe prevezene željeznicom u razdoblju 2000.–2013. smanjio se u četirima državama članicama (Češka, Španjolska, Francuska i Poljska), a povećao u jednoj (Njemačka), što je prikazano na slici 5. i u prilogu V.

Slika 5.

Modalni udio željezničkog prijevoza tereta (kopneni prijevoz tereta) izražen u %

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Eurostata.

26

Posebno u Češkoj i Poljskoj na uspješnost željezničkog prijevoza tereta nepovoljno utječe loše stanje željezničke mreže (koje se ne poboljšava time što se u objema državama članicama pri raspodjeli sredstava EU-a daje prednost cestama), određivanje pristojbe za pristup na razmjerno visokoj razini te nedostatak neovisnosti regulatornih tijela (vidjeti odlomak 43. i tablicu 3.) (posebno u slučaju Češke). Zbog svega navedenog te dvije države članice nisu uspjele dosegnuti ciljne vrijednosti utvrđene za države članice središnje i istočne Europe u Bijeloj knjizi iz 2001. U Španjolskoj je postupak liberalizacije tržišta napredovao sporo te nije bio cjelovit, a u Francuskoj su na uspješnost nepovoljno utjecali nedostatak pristojbe za teška vozila i loša kvaliteta trasa dostupnih za željeznički prijevoz tereta.

27

U Njemačkoj je udio željezničkog prijevoza tereta razmjerno visok zahvaljujući njezinom središnjem položaju i visokom stupnju razvijenosti industrije, ali i ranoj liberalizaciji tržišta željezničkog prijevoza tereta, pristojbi za teška vozila koja je uvedena 2005. te razmjerno snažnom i neovisnom regulatornom tijelu.

Nezadovoljavajućoj razini uspješnosti željezničkog prijevoza tereta doprinosi mala brzina vlakova

28

Nezadovoljavajućoj razini uspješnosti željezničkog prijevoza tereta u pogledu količine i modalnog udjela doprinosi prosječna komercijalna brzina teretnih vlakova. Jednostavnijim riječima, teretni vlakovi prometuju sporo te se njihova brzina u posljednjem desetljeću nije znatno povećala. Nekim međunarodnim dionicama teretni vlakovi prometuju prosječnom brzinom od samo otprilike 18 km/h²⁵. Razlog tome također leži u lošoj suradnji među nacionalnim upraviteljima infrastrukture²⁶. U državama članicama središnje i istočne Europe prosječna brzina iznosi od 20 do 30 km/h. Na primjer, revizijom smo utvrdili da je prosječna komercijalna brzina teretnih vlakova u Poljskoj 2014. godine iznosila 22,7 km/h.

29

Međutim, analiza koju smo proveli pokazala je da je na nekim željezničkim teretnim koridorima stanje znatno bolje (na primjer na 1. koridoru, odnosno Rajnsko-alpskom koridoru), kojima se prometuje prosječnom brzinom od otprilike 50 km/h²⁷. Ta je brzina sličnija prosječnoj brzini teretnih motornih vozila (otprilike 60 km/h).

Brojni strateški i regulatorni čimbenici onemogućavaju veću konkurentnost željezničkog prijevoza tereta

Za ostvarivanje ciljeva prometne politike EU-a željeznički prijevoz tereta potrebno je učiniti gospodarski privlačnim

30

Količina robe koja se u EU-u svakodnevno prevozi do tvornica, skladišta ili krajnjih korisnika doseže tisuće tona. Željeznički prijevoz (i kombinirani prijevoz željeznicom i cestama) izravno se natječe s cestovnim prijevozom tereta: pošiljatelji pri odlučivanju o načinu prijevoza koji će upotrijebiti redovito uspoređuju ta dva načina. Oni dakako odabiru onaj način prijevoza koji najbolje ispunjava njihove potrebe, pri tome uglavnom uzimajući u obzir čimbenike kao što su pouzdanost, cijena, korisnička podrška, učestalost i trajanje prijevoza²⁸. Drugim riječima, pošiljatelji odabiru način prijevoza koji će upotrijebiti na temelju poslovnih kriterija, a ne na temelju prioriteta politika EU-a.

31

Kao što je već navedeno, neki proizvodi, primjerice sirovine, po svojoj su prirodi pogodniji za željeznički prijevoz (vidjeti odlomak 4.). Međutim, kad je riječ o drugim vrstama robe, da bi se mogao natjecati s cestovnim prijevozom, željeznički se sektor mora suočiti s nizom izazova koji utječu na pošiljateljev odabir, a uključuju vozni red, pristojbe za pristup ili točnost (vidjeti sliku 6.).

Slika 6.

Neki od izazova s kojima se suočava željeznički prijevoz tereta u usporedbi s cestovnim prijevozom

Izvor: Europski revizorski sud.

Komisija je uložila napore u poboljšanje uvjeta za prijevoz robe željeznicom, ali i dalje je potrebno poduzeti mnogo koraka kako bi se uspostavio jedinstveni europski željeznički prostor

32

Komisija je tijekom posljednjih 15 godina uložila napore u poboljšanje uvjeta za prijevoz robe željeznicom. To posebno uključuje izradu nekoliko različitih paketa propisa o željeznicama i drugih zakonodavnih mjera (vidjeti odlomke 8.–10.). Cilj tih mjera bio je otvoriti nacionalna tržišta, uskladiti pravila, bolje usmjeriti financijska sredstva EU-a na održive načine prijevoza te povećati konkurentnost i interoperabilnost željeznica na razini EU-a s ciljem uspostave jedinstvenog europskog željezničkog prostora.

Postupci radi utvrđivanja povrede obveze

33

Kako bi zajamčila da se ti uvjeti stvarno primjenjuju u praksi, Komisija je pokrenula velik broj postupaka radi utvrđivanja povrede obveze u vezi s Direktivom 91/440/EEZ i Direktivom 2001/14/EZ²⁹ (vidjeti tablicu 2.). U 14 od 26³⁰ država članica ti su postupci doveli do presude Suda Europske unije. Najčešći uzroci povreda obveze povezani su sa sljedećim područjima: plan uspješnosti kojim se daju poticaji za povećanje uspješnosti željezničke mreže, razdvajanje računa vodećeg željezničkog prijevoznika i upravitelja infrastrukture, izračun pristojbe za pristup i neobjavljivanje mjera za prenošenja propisa. Osim toga, Komisija je pokrenula dodatne postupke radi utvrđivanja povrede obveze u vezi s direktivama o sigurnosti (Direktiva 2004/49/EZ) i interoperabilnosti (Direktiva 2008/57/EZ) željeznica.

34

U pet posjećenih država članica posebno su zabilježeni postupci radi utvrđivanja povrede obveze u vezi s pristojbama za pristup koje je odredio upravitelj infrastrukture, neovisnošću regulatornih tijela i upravitelja infrastrukture, nedostatkom plana uspješnosti, neobjavljivanjem mjera za prenošenja propisa, pravilima o dodjeli kapaciteta i razdvajanjem računa vodećeg željezničkog prijevoznika i upravitelja infrastrukture.

Tablica 2.

Postupci radi utvrđivanja povrede obveze

1Neriješeni predmeti.

Napomena 1.: države članice koje su posjećene u okviru ove revizije istaknute su podebljanim slovima.

Napomena 2.: Broj postupaka radi utvrđivanja povrede obveze koji navodi Europski revizorski sud obuhvaća samo postupke povezane s Direktivom 91/440/EEZ i Direktivom 2001/14/EZ. Pokrenuti su dodatni postupci radi utvrđivanja povrede obveze u vezi s direktivama o sigurnosti (Direktiva 2004/49/EZ) i interoperabilnosti (Direktiva 2008/57/EZ) željeznica.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Komisije.

Druge mjere

35

Komisija je također promicala koordinaciju među različitim dionicima u željezničkom prijevozu tereta doprinošenjem razvoju platformi i radnih skupina kao što je Europska mreža željezničkih regulatornih tijela (ENRRB), Platforma za upravitelje željezničke infrastrukture u Europi (PRIME) i Dijalog željezničkih prijevoznika (RU Dialogue) te je imenovala europskog koordinatora za koridore mreže i dodatnog koordinatora za Europski sustav upravljanja željezničkim prometom (ERTMS)³¹. Osim toga, Komisija je uspostavila devet željezničkih teretnih koridora od kojih svaki raspolaže vlastitom upravljačkom strukturom i jedinstvenim kontaktnim mjestom kako bi se zajamčila dobra koordinacija upravljanja prometom, pristupa infrastrukturi i ulaganja u željezničku infrastrukturu (vidjeti odlomak 10.).

36

Bez obzira na navedene napore, u vrijeme revizije i dalje je bilo potrebno poduzeti mnogo koraka kako bi se uspostavio jedinstveni europski željeznički prostor: sustav EU-a i dalje je sustav od 26 odvojenih željezničkih sustava (Malta i Cipar ne raspolažu željezničkim mrežama) koji nisu u potpunosti interoperabilni. U Europi postoje brojni upravitelji infrastrukture (s barem jednim vodećim upraviteljem infrastrukture u svakoj državi članici), tijela za sigurnost i vrlo različita nacionalna pravila kojima se uređuje dodjela trasa, upravljanje, određivanje cijena i sl. Sve to umanjuje konkurentnost željezničkog prijevoza tereta.

Liberalizacija tržišta željezničkog prijevoza tereta ne napreduje ravnomjerno u svim državama članicama te su u praksi i dalje prisutni postupci koji nisu u skladu s pravilima tržišnog natjecanja

Položaj vodećeg prijevoznika tereta

37

U prošlosti je u predmetnih 26 država članica za upravljanje željezničkom infrastrukturom i pružanje usluga prijevoza bilo zaduženo jedinstveno integrirano poduzeće. Prvim paketom propisa o željeznicama, koji je donesen 2001. godine, predviđeno je da se obavljanje tih aktivnosti u određenoj mjeri podijeli između upravitelja infrastrukture i vodećih željezničkih prijevoznika (operatera željezničkog prijevoza tereta).

38

U skladu s drugim paketom propisa o željeznicama iz 2014. države članice trebale su u potpunosti otvoriti svoja tržišta željezničkog prijevoza tereta do 1. siječnja 2007. Otad svaki ovlašteni željeznički prijevoznik može zatražiti pristup željezničkoj infrastrukturi, zatražiti dodjelu trase i pružati usluge prijevoza robe u natjecanju s drugim željezničkim prijevoznicima (uključujući vodećeg prijevoznika tereta)³².

39

Međutim, nije u svim državama članicama ostvarena jednaka razina otvorenosti tržišta. U Sloveniji i Slovačkoj tržišni udio vodećeg prijevoznika u vrijeme revizije i dalje je iznosio otprilike 90 %, a u šest drugih država članica (Grčkoj, Finskoj, Hrvatskoj, Irskoj, Litvi i Luksemburgu) tržište željezničkog prijevoza tereta u praksi je ostalo zatvoreno jer vodeći željeznički prijevoznici tereta imaju 100 % tržišnog udjela. Kad je riječ o pet posjećenih država članica, iako se od otvaranja tržišta tržišni udio novih prijevoznika stalno povećavao, jedan željeznički prijevoznik, odnosno vodeći prijevoznik tereta i dalje zauzima barem 64 % tržišnog udjela (u tonskim kilometrima), a ostatak udjela podijeljen je među drugim željezničkim prijevoznicima tereta, pri čemu je udio vodećeg prijevoznika tereta u Španjolskoj bio znatno veći (81 %), što je prikazano na slici 7. Na razini cijelog EU-a vodeći željeznički prijevoznici imali su prosječno 66 % udjela na tržištu željezničkog prijevoza tereta.

Slika 7.

Udjeli vodećih željezničkih prijevoznika i novih prijevoznika na tržištu željezničkog prijevoza tereta (stanje od 2013. g.)

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka koje su dostavila tijela država članica.

40

Vodeći željeznički prijevoznici u određenom broju slučajeva i dalje ostvaruju koristi na temelju svog povijesnog dominantnog položaja te i dalje mogu postojati sukobi interesa koji vode do diskriminirajuće prakse kojom se umanjuje konkurentnost željezničkih usluga. Primjeri takve prakse navedeni su u nastavku.

(a)Pristup terminalima i infrastrukturi skretnica (primjerice sporednim kolosijecima i ranžirnim kolodvorima). Terminali i drugi osnovni objekti čine ključni dio željezničke infrastrukture. U nekim slučajevima novi prijevoznici nailaze na poteškoće pri pokušaju da pristupe tim objektima pod istim uvjetima kao vodeći prijevoznik tereta (vidjeti okvir 3. točku (a))³³.

(b)Dodjela trase vlaka. Da bi mogli prevesti robu, željeznički prijevoznici tereta od upravitelja infrastrukture prvo moraju zatražiti kapacitet koji je potreban za vožnju vlaka između dva mjesta u određenom vremenu. U nekim slučajevima vodeći prijevoznici tereta i dalje ostvaruju prednosti u pogledu dodjele trasa (vidjeti okvir 3. točku (b)).

(c)Dostupnost željezničkih vozila. Novi željeznički prijevoznici mogu imati problema u pristupu željezničkim vozilima koja su im potrebna da započnu svoje djelatnosti (posebno u slučaju lokomotiva s obzirom na njihovu visoku cijenu), dok su vodeći prijevoznici tereta naslijedili veliki broj lokomotiva i vagona koji su pripadali starom integriranom društvu za željeznice, koje je često subvencionirano javnim financijskim sredstvima. Vodeći prijevoznici tereta često oklijevaju u tome da konkurentima iznajme ili prodaju višak svojih željezničkih vozila po poštenoj cijeni (vidjeti okvir 3. točku (c)).

(d)Održavanje željezničkih vozila. Lokomotive i vagone potrebno je redovito održavati. Novi prijevoznici mogu imati poteškoća u pristupu centrima za održavanje jer su oni u nekim slučajevima djelomično u vlasništvu vodećeg prijevoznika tereta.

41

Osim toga, tržište željezničkog prijevoza u EU-u također je suočeno s procesom konsolidacije pri čemu vodeći prijevoznici tereta kupuju druge prijevoznike tereta, kako na domaćem tržištu, tako i u drugim državama članicama. Time se može umanjiti konkurentnost jer može doći do toga da mali broj velikih poduzeća zauzme dominantan položaj na tržištu EU-a. Na primjer, nakon što je vodeći prijevoznik u Njemačkoj preuzeo niz novih prijevoznika, postao je vodećim prijevoznikom u trima drugim državama članicama – Danskoj, Nizozemskoj i Ujedinjenoj Kraljevini.

Okvir 3.

Primjeri prakse ograničavanja konkurentnosti: Poljska, Francuska i Španjolska

(a)U Poljskoj vodeći prijevoznik tereta preko društva kćeri ima vlasništvo nad većinom tamošnjih najvažnijih terminala, uključujući važne granične terminale. Jedan takav terminal nalazi se na jednoj od glavnih dionica jednog teretnog koridora. Drugi željeznički prijevoznici trebali bi moći pristupiti tom terminalu pod poštenim i nediskriminirajućim uvjetima, no u vrijeme revizije to u praksi nije bilo tako: kapacitet terminala uglavnom je bio rezerviran za vodećeg željezničkog prijevoznika. To je predstavljalo prepreku novim prijevoznicima koji su bili primorani koristiti se duljim dionicama koje su prolazile drugim graničnim prijelazom.

(b)U Francuskoj je šest fiksnih trasa (trase na kojima rjeđe dolazi do promjena zbog radova na održavanju i sl.) dodjeljivano vodećem željezničkom prijevozniku mnogo češće nego drugim prijevoznicima. 80 % trasa koje su 2014. godine dodijeljene vodećem željezničkom prijevozniku tereta bilo je fiksno, dok je novim prijevoznica dodijeljeno 68 % fiksnih trasa.

(c)Vodeći prijevoznik tereta u Španjolskoj nijednu svoju suvišnu lokomotivu ni vagon nije prodao drugim prijevoznicima na tamošnjem tržištu, iako je dio suvišnih željezničkih vozila prodan prijevoznicima u drugim zemljama. Španjolska vlada osnovala je 2014. godine zasebno poduzeće za najam željezničkih vozila koje je i dalje bilo dio iste poslovne grupe kao i vodeći prijevoznik. Međutim, u vrijeme revizije predmetno poduzeće još nije bilo iznajmilo nijednu lokomotivu ni vagon novim prijevoznicima. Povrh toga, vodeći prijevoznik tereta jedini je prijevoznik čije lokomotive imaju dozvolu za vuču teretnih vlakova i u Španjolskoj i na međunarodnoj dionici Perpignan – Figueras.

Regulatorna tijela

42

Države članice morale su u okviru procesa liberalizacije osnovati regulatorna tijela kako bi se zajamčio nediskriminirajući pristup željezničkoj mreži³⁴. Međutim, u praksi regulatorna tijela koja su uspostavile države članice nisu bila dovoljno neovisna i nisu imala potrebne ovlasti i resurse kako bi mogla obavljati svoje dužnosti. To je dovelo do toga da je Komisija protiv određenih država članica pokrenula nekoliko postupaka radi utvrđivanja povrede obveze (vidjeti odlomak 33. i tablicu 2.).

43

Revizijom smo utvrdili da su u pet posjećenih država članica i dalje postojale znatne razlike u pogledu broja zaposlenika kojima su dodijeljene regulatorne zadaće i operativne i financijske neovisnosti tijela. U tablici 3. prikazano je stanje u regulatornim tijelima u vrijeme revizije po posjećenim državama članicama.

Tablica 3.

Regulatorna tijela u posjećenim državama članicama – ključni podatci

Država članica
Broj zaposlenika koji se bave regulatornim pitanjima
Pokazatelj: km mreže po zaposleniku
Broj pritužbi primljenih u vrijeme revizije
Zaseban proračun
Neovisnost oministarstvu prometa

Češka
1
9 570
Podatci nisu pruženi
Ne
Ne.
Tijelo je u nadležnosti ministarstva prometa.

Njemačka
50
826
82–112 godišnje (usluge teretnog i putničkog prijevoza)
Da
Da.
Proračun odobrava ministarstvo gospodarstva, a savezni predsjednik imenuje predsjednika i dva potpredsjednika.

Španjolska
3
4 658
2
Da
(od 2013. godine)
Da.
Parlament imenuje predsjednika i upravni odbor.

Francuska
36
813
15
Da
(od 2011. godine)
Da.
Od sedam članova, vlada imenuje njih četiri, a parlament i vijeće za gospodarska i socijalna pitanja te pitanja povezana s okolišem imenuju preostala tri.

Poljska
17
1 136
5
Da
Djelomično.
Premijer imenuje predsjednika, a ministar prometa imenuje dva zamjenika predsjednika.

Postupci upravljanja prometom nisu prilagođeni potrebama sektora željezničkog prijevoza tereta, čak ni na teretnim koridorima

44

Željeznička mreža u EU-u općenito je izgrađena za mješoviti promet. Drugim riječima, teretni i putnički vlakovi obično se koriste istim kolosijecima. Da bi se moglo prometovati mrežom, potrebno je utvrditi postupke upravljanja za dodjelu i reguliranje trasa. Taj zadatak obavljaju pojedinačni upravitelji infrastrukture. Međutim, kao što je pojašnjeno u nastavku, ti postupci u pravilu nisu prilagođeni posebnim potrebama željezničkog prijevoza tereta, koji je u više od 50 % slučajeva prekograničan, čak ni u slučaju željezničkih teretnih koridora (vidjeti također odlomak 52.). Time se željeznicama otežava natjecanje s drugim načinima prijevoza, posebno cestovnim prijevozom čija je infrastruktura otvorena za pristup na razini cijelog EU-a.

Dodjela kapaciteta

45

Kako bi vlak prometovao željezničkom mrežom određene zemlje, željeznički prijevoznik od odgovornog upravitelja infrastrukture prvo mora zatražiti dodjelu trase (kapacitet koji je potreban za vožnju vlaka između dva mjesta u određenom vremenu). Dodjela se obavlja na temelju postupka koji su utvrdili pojedinačni upravitelji infrastrukture: željeznički prijevoznici tereta u pravilu mogu unaprijed podnijeti zahtjev za dodjelu trase u okviru godišnjeg voznog reda ili mogu u nekom kasnijem trenutku ad hoc zatražiti dodjelu jedne od trasa koje su i dalje dostupne u okviru kapaciteta za rezervaciju. Međutim, vremenski okvir za izradu godišnjeg voznog reda koji su odredili upravitelji infrastrukture nije prilagođen potrebama sektora željezničkog prijevoza jer je trase potrebno rezervirati otprilike godinu dana unaprijed. Za razliku od putničkog prijevoza, koji je redovitiji i jednostavnije ga je planirati, prijevoznici tereta teško mogu predvidjeti buduću potražnju u tako dugačkom razdoblju da bi mogli rezervirati najprikladnije trase mreže.

46

Željeznički prijevoznici tereta, a posebno oni manji, stoga su prisiljeni koristiti se ad hoc sustavom (na primjer, u Poljskoj se taj sustav koristi u 90 % slučajeva). Taj sustav nudi samo ograničeni broj trasa (one koje još nisu rezervirane u okviru godišnjeg voznog reda, posebno voznog reda putničkih vlakova). To često dovodi do jedne od sljedećih dviju situacija: ili je dostupan samo ograničen broj trasa zbog čega pošiljatelji ne mogu odabrati onu koja im odgovara (što vodi do toga da potencijalni kupci odabiru alternativni način prijevoza, obično cestovni prijevoz) ili je ponuđena manje odgovarajuća trasa (npr. dulja dionica s više zaobilazaka) što općenito vodi do većih troškova i duljeg trajanja prijevoza.

47

Naplaćivanje naknade za rezervaciju željezničkim prijevoznicima može biti koristan instrument za odvraćanje od neiskorištavanja rezervacija, ali asimetrični sustavi kazni mogu dodatno uvećati poteškoće s kojima se željeznički prijevoznici tereta susreću pri uporabi sustava godišnjeg voznog reda (vidjeti okvir 4.).

Okvir 4.

Primjer asimetričnog sustava kazni: Češka

U Češkoj se sada primjenjuju kazne u slučaju da se određena trasa rezervira, a ne iskoristi. Ta je kazna više od 40 % veća (po vlak-kilometru) za teretni prijevoz nego za putnički prijevoz.

48

Prema člancima 39. i 47. Direktive 2012/34/EU države članice moraju utvrditi posebna pravila o dodjeli kapaciteta za različite usluge. U slučaju preklapanja zahtjeva (slučajevi u kojima dva prijevoznika ili više njih zatraži istu trasu) koji nije moguće riješiti procesom koordinacije u okviru kojeg upravitelj infrastrukture prijevoznicima predlaže alternativne trase, upravitelj infrastrukture primjenjuje niz pravila o davanju prednosti kojima se prijevoz tereta u pravilu stavlja u nepovoljniji položaj (vidjeti okvir 5.).

Okvir 5.

Primjeri raspoređivanja prioriteta kojim se prijevoz tereta stavlja u nepovoljniji položaj: Poljska i Češka

U Poljskoj teretni vlakovi na ljestvici od osam prioritetnih kategorija zauzimaju šesto i sedmo mjesto (osma kategorija odnosi se na prazne putničke vlakove).

U Češkoj upravitelj infrastrukture primjenjuje niz pravila o davanju prednosti prema kojima međunarodni prijevoz tereta ima najmanju prednost.

49

Člancima 37. i 40. Direktive 2012/34/EU uvedeni su posebni uvjeti suradnje između upravitelja infrastrukture u pogledu dodjele kapaciteta i naplate prekograničnih željezničkih usluga. Imajući na umu da je rok za prijenos Direktive u nacionalno zakonodavstvo bio lipanj 2015., prerano je da bi se mogao procijeniti učinak tih novih zakonskih obveza.

Upravljanje prometom vlakova

50

Nakon što se željezničkim prijevoznicima dodijele trase i vlakovi počnu prometovati mrežom, za upravljanje njihovim prometom odgovoran je upravitelj infrastrukture. Svakodnevno dolazi do promjena u voznom redu vlakova i njihova zaustavljanja kako bi se uzele u obzir smetnje na mreži, radovi na održavanju određenih pruga, kašnjenja drugih i sl. U takvim slučajevima upravitelji infrastrukture daju prednost putničkim vlakovima, što uzrokuje znatna kašnjenja teretnih vlakova bez obzira na vrstu robe koju prevoze ili razloga za kašnjenje.

51

Povrh toga, radovi na održavanju obično se obavljaju noću, kad je kapacitet željezničke mreže u pravilu pristupačniji za teretne vlakove.

Europski željeznički teretni koridori

52

Cilj Uredbe o željezničkim teretnim koridorima³⁵ bio je olakšati i promicati operacije povezane sa željezničkim prijevozom tereta, uključujući upravljanje prometom. Tom je Uredbom posebno uspostavljeno devet željezničkih teretnih koridora, od kojih je njih šest u prometu od studenoga 2013. Kao rok za puštanje u promet preostalih triju koridora u vrijeme revizije bio je predviđen studeni 2015. (vidjeti okvir 1.).

53

Jedna od glavnih novina uvedenih sa željezničkim teretnim koridorima bila je uspostava jedinstvenih kontaktnih mjesta, koja prijevoznicima omogućuju da na jednom mjestu i jednom radnjom zatraže trasu vlaka u obliku takozvanih unaprijed određenih trasa ili rezerviraju kapacitet za teretne vlakove koji prelaze barem jednu granicu na tom koridoru. Ta promjena znači da prijevoznik tereta koji želi organizirati prometovanje teretnog vlaka određenim koridorom više ne mora pojedinačno kontaktirati upravitelje infrastruktura svih država članica kojima želi proći. Zahtjev za trasu umjesto toga može podnijeti jedinstvenom kontaktnom mjestu. Unaprijed određene trase nije moguće otkazati tijekom zadnja dva mjeseca prije polaska vlaka.

54

Međunarodne unaprijed određene trase i predloženi kapaciteti za rezervaciju namijenjeni su isključivo teretnim vlakovima, pri čemu se prednost daje vlakovima koji prelaze barem jednu granicu. Pravila koja se primjenjuju u slučaju preklapanja zahtjeva utvrđena su Okvirom za dodjelu kapaciteta koji je izradio izvršni odbor željezničkih teretnih koridora.

55

Iako je prosječna brzina teretnih vlakova koji prometuju koridorima veća nego u ostatku mreže (vidjeti odlomak 29.), revizijom smo utvrdili da je u praksi u prvoj godini rada potpora željezničkom prijevozu tereta na teretnim koridorima pružena tek u određenoj mjeri te su i dalje postojali mnogi od prethodno navedenih nedostataka. Posebno su zabilježeni slučajevi opisani u nastavku.

(a)Broj i kvaliteta unaprijed određenih trasa koje su stavljene na raspolaganje te raspored podnošenja zahtjeva za trasu preko jedinstvenog kontaktnog mjesta nisu prilagođeni potrebama željezničkog prijevoza tereta. Unaprijed određene trase potrebno je zatražiti otprilike godinu dana prije njihove uporabe, što je u sektoru željezničkog prijevoza tereta predugo razdoblje za predviđanja prometa. Međutim, postoji određeni kapacitet za rezervaciju namijenjen ad hoc planiranju prometa, u okviru kojeg se trasa može zatražiti otprilike dva mjeseca unaprijed.

(b)Prometna pravila koja se primjenjuju na europskim željezničkim teretnim koridorima istovjetna su pravilima koja upravitelji infrastrukture primjenjuju u svim državama članicama (iznimku čini Ujedinjena Kraljevina) te se tim pravilima teretni vlakovi u slučaju smetnji na mreži stavljaju u nepovoljniji položaj (vidjeti odlomak 50.).

56

Također smo utvrdili da pravila i postupci koji se primjenjuju na predmetnih devet željezničkih teretnih koridora nisu usklađeni duž pojedinačnih koridora ili među njima. Povrh toga, u zakonskim aktima o željezničkim teretnim koridorima ne postoji zakonska obveza kojom se predviđa donošenje zajedničkih postupaka. Time se otežavaju operacije željezničkog prijevoza tereta u Europi (vidjeti okvir 6.).

Okvir 6.

Primjeri neusklađenih pravila: Atlantski koridor (4.), Koridor Bliski istok (7.) i Češko-slovački koridor (9.)

Na 4. željezničkom teretnom koridoru, koji prolazi Portugalom, Španjolskom i Francuskom, unaprijed određene trase stavljaju se na raspolaganje sedam dana tjedno u Španjolskoj i Portugalu, dok su u Francuskoj zbog radova na održavanju mreže i ograničenog radnog vremena dostupni samo pet dana tjedno.

Rok u kojem željeznički prijevoznik tereta može podnijeti zahtjev za rezervaciju kapaciteta iznosi 60 dana prije polaska vlaka u slučaju 7. željezničkog teretnog koridora, koji prolazi Češkom, Austrijom, Slovačkom, Mađarskom, Rumunjskom, Bugarskom i Grčkom, dok u slučaju 9. željezničkog teretnog koridora, koji prolazi Češkom i Slovačkom, taj rok iznosi 30 dana. Ta se razlika pojavljuje čak i unutar teritorija iste države članice.

Kako bi riješili to stanje, upravni odbori svih koridora u listopadu 2015. dogovorili su se oko uvođenja usklađenog roka od 30 dana, koji će se primjenjivati tek od 2017. godine.

57

Posljedica toga bila je vrlo niska razina uporabe unaprijed određenih trasa u nekim područjima. Na primjer, u Češkoj 2015. godine na 9. željezničkom teretnom koridoru (Češko-slovački koridor) rezervirane su samo tri unaprijed određene trase od njih 24, a na 7. željezničkom teretnom koridoru (Bliski istok) nije rezervirana nijedna. Za 2015. godinu zatraženo je samo pet od 15 dostupnih unaprijed određenih trasa 4. željezničkog teretnog koridora (Atlantski koridor) na njegovoj dionici u Španjolskoj.

Administrativna i tehnička ograničenja i dalje čine prepreku konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta

58

Različiti nacionalni propisi i pravila koji se primjenjuju na željezničke prijevoznike tereta u EU-u rezultat su odvojenog razvoja 26 željezničkih mreža i razlika u tumačenju i prenošenju pravnog okvira EU-a za željeznice. Komisija je uspješno otklonila neke administrativne i tehničke prepreke, primjerice uspostavom Europske agencije za željeznice u okviru drugog paketa propisa o željeznicama. Ta agencija ima ključnu ulogu u promicanju interoperabilnosti, usklađivanju tehničkih standarda i razvoju zajedničkog pristupa u pogledu sigurnosti u bliskoj suradnji s državama članicama i dionicima u željezničkom sektoru.

59

Međutim, kao što je Sud istaknuo u izvješću iz 2010. godine³⁶, i dalje postoje određena administrativna i tehnička ograničenja zbog kojih dolazi do povećanja troškova prijevoza robe željeznicom i veće složenosti operacija povezanih sa željezničkim prijevozom tereta. Osim toga, ta ograničenja mogu dovesti do prepreka u pristupu tržištu, posebno za nove prijevoznike.

60

Te prepreke uključuju dugotrajne postupke odobravanja prometovanja vozila i izdavanja rješenja o sigurnosti za željezničke prijevoznike. Uporabu vozila moraju odobriti tijela za sigurnost svih država članica kojima će to vozilo prometovati, što vodi do skupih i dugotrajnih postupaka. Ukupni dodatni troškovi povezani s dozvolama za vozilo koje izdaju nacionalna tijela za sigurnost iznose otprilike 1,6 milijuna eura po vozilu³⁷. Kako bi olakšale taj postupak, neke države članice potpisale su sporazume o uzajamnom priznavanju postupaka izdavanja odobrenja za željeznička vozila, no ti sporazumi ne obuhvaćaju u svim slučajevima teretne vagone. U slučaju da Vijeće i Europski parlament konačno odobre tehnički stup četvrtog paketa propisa o željeznicama kojim se jača uloga Europske agencija za željeznice u postupku izdavanja dozvola te ako se on provede na odgovarajući način, ta bi se administrativna ograničenja trebala znatno smanjiti.

61

Dodatan problem čini poznavanje stranih jezika koje se traži od strojovođa. Oni su obvezni moći se sporazumjeti na jeziku zemlje kroz koju vlak prolazi. Za razliku od sektora zrakoplovstva u kojem postoji samo jedan radni jezik, zbog navedenog zahtjeva obično je potrebno zamijeniti vozača na graničnom prijelazu, što je skup i složen postupak.

62

Ograničenja se odnose i na tehničke aspekte rada vlaka, kojima se umanjuje interoperabilnost.

(a)Različiti sustavi signalizacije: svaka lokomotiva koja ulazi u određenu zemlju mora biti opremljena nacionalnim sustavom signalizacije, što znači da lokomotive koje prelaze granicu moraju imati ugrađena barem dva ili tri sustava signalizacije. Komisija u bliskoj suradnji s državama članicama i drugim dionicima u željezničkom sektoru izrađuje i primjenjuje europski sustav signalizacije ERTMS koji bi trebao zamijeniti nacionalne sustave signalizacije. Međutim, uvođenje sustava ERTMS teče sporo te se pojavljuju problemi u vezi s interoperabilnošću.

(b)U različitim državama članicama upotrebljavaju se različiti sustavi elektrifikacije, a u nekim slučajevima čak i unutar iste zemlje (npr. u Češkoj i Francuskoj). Problemi se također mogu pojaviti zbog nedostatka elektrificiranih pruga.

(c)Razlike u najvećoj dopuštenoj duljini vlaka (na primjer, u Španjolskoj vlakovi ne smiju biti dulji od 450 m, dok su u Francuskoj dopušteni vlakovi duljine do 740 m). Time se znatno umanjuje konkurentnost prijevoza robe željeznicom.

(d)Različite kategorije opterećenja osovine.

(e)Nedostatak standardne europske širine kolosijeka (na primjer, vlakovi standardne širine kolosijeka ne mogu prometovati prugama u Španjolskoj ili baltičkim zemljama te se moraju zaustaviti na granici kako bi se roba premjestila u druge vlakove koji mogu prometovati tamošnjim kolosijecima).

63

Rješenja za neke od tih ograničenja predviđena su izmijenjenom Uredbom o transeuropskoj mreži, koja je donesena 2013. godine. Na primjer, Uredbom se zahtijeva nadogradnja osnovne mreže kako bi ispunila posebne standarde koji su ujednačeni na razini cijelog EU-a. Ti standardi obuhvaćaju odgovarajuće tehničke specifikacije interoperabilnosti (TSI), primjenu Europskog sustava upravljanja željezničkim prometom (ERTMS), elektrifikaciju (iako se ne obvezuje na uvođenje nijedne posebne vrste elektrifikacije) i mogućnost prometovanja vlakova duljine 740 m brzinom od 100 km/h i opterećenjem osovine od 22,5 t. Prelazak na standardnu širinu kolosijeka UIC (1435 mm) također je jedan od prioriteta osnovne mreže. Navedene zahtjeve potrebno je ispuniti do 2030. godine na razini osnovne mreže i do 2050. na razini cijele mreže.

Zbog nedostatka transparentnosti u pogledu uspješnosti sektora željezničkog prijevoza tereta ne potiče se unaprjeđenje korisničke podrške

64

Korisnička podrška jedan je od glavnih čimbenika koji utječu na pošiljatelje pri odabiru načina prijevoza (vidjeti odlomak 30.). Usluge koje željeznički prijevoznici pružaju ne povezuju se samo s cijenom, već i s pouzdanošću ili trajanjem prijevoza. Međutim, upravitelji infrastrukture nemaju službenu obvezu javnog objavljivanja podataka o uspješnosti mreže kao što su dodijeljene i otkazane trase, prosječna brzina teretnog prometa u mreži te točnost i pouzdanost mreže. Slijedom toga, upravitelji infrastrukture nisu pod pritiskom da povećaju uspješnost mreže, a pošiljateljima je otežano dobivanje pouzdanih informacija o korisničkoj podršci koju nude željeznički prijevoznici, što posebno vrijedi u slučaju novih prijevoznika koji ne mogu provjeriti podatke koje su pružili upravitelji infrastrukture u svrhu promidžbe svojih usluga.

65

Takvi se podatci već prikupljaju za putnički promet, i to u okviru Sustava za praćenje željezničkog tržišta (RMMS) na dobrovoljnoj osnovi kojim upravlja Komisija, no teretni promet još nije obuhvaćen tim sustavom. U skladu s Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2015/1100 pružanje podataka u okviru sustava RMMS postat će obvezno za države članice od 2016. godine, uključujući podatke o uspješnim i odbijenim dodjelama trasa, točnosti i otkazivanju usluga prijevoza tereta te broju i opisu pritužbi u vezi s uslužnim objektima³⁸. Ako se ta Uredba pravilno izvrši, objavom tih podataka trebalo bi se doprinijeti većoj transparentnosti i potaknuti upravitelje infrastrukture i prijevoznike da povećaju kvalitetu usluga koje pružaju. Međutim, i dalje nije obvezno pružanje podataka o prosječnoj brzini usluga prijevoza tereta.

66

Transparentnost u pogledu uspješnosti usluga željezničkog prijevoza tereta na prometnim koridorima već se pokušalo povećati Uredbom o željezničkim teretnim koridorima. Prema toj Uredbi potrebno je odrediti pokazatelje uspješnosti na razini svakog koridora i pratiti ih svake godine te objaviti povezane rezultate u godišnjim izvješćima o koridorima. Osim toga, upravni odbor svakog koridora obvezan je svake godine provesti anketu o zadovoljstvu korisnika predmetnog teretnog koridora i jednom godišnje objaviti rezultate te ankete. Unatoč tome, analiza koju smo proveli pokazuje da i dalje postoje ograničenja.

(a)Anketom o zadovoljstvu obuhvaćeni su samo željeznički teretni koridori, a upitnik koji su države članice dužne popuniti u skladu s Uredbom Komisije br. 2015/1100 ne uključuje evaluaciju zadovoljstva korisnika cijelom mrežom. Međutim, željeznički prijevoznici tereta, a posebno pošiljatelji, zanimaju se za uspješnost cijele mreže: vrijeme koje je potrebno za prijevoz kontejnera od jedne do druge točke i pouzdanost željezničke pruge koja će se koristiti (bez obzira na to radi li se o željezničkom teretnom koridoru).

(b)Pokazatelji uspješnosti određuju se pojedinačno za svaki željeznički teretni koridor zbog čega mogu biti nedosljedni ili neusporedivi.

67

U širem smislu, također smo primijetili da Komisija ne prati redovito dva druga ključna elementa svoje politike željezničkog prijevoza tereta.

(a)Napredak ostvaren u pogledu dosezanja ciljnih vrijednosti politike željezničkog prijevoza tereta utvrđenih u Bijeloj knjizi iz 2011. prema kojima se do 2030. godine 30 % tereta prevezenog cestama na udaljenostima većima od 300 km treba prevoziti drugim načinima prijevoza, a do 2050. godine više od 50 % tereta. Osim toga, nisu utvrđene nikakve prijelazne ciljne vrijednosti.

(b)Udio robe prevezene električnim lokomotivama, čije su emisije CO₂ manje od emisija dizelskih lokomotiva (informacije kojima Komisija raspolaže odnose se samo na udio elektrificiranih pruga, ne i na njihovu uporabu).

Pristojbe za pristup željezničkoj infrastrukturi nepovoljnije su u odnosu na pristojbe za pristup cestama

68

Kako bi lokomotiva mogla proći željezničkom mrežom određene zemlje, željeznički prijevoznik mora od upravitelja infrastrukture koji je zadužen za upravljanje predmetnom infrastrukturom zatražiti dodjelu trase. Upravitelj infrastrukture određuje pristojbu za pristup koju željeznički prijevoznik mora platiti za uporabu svakog kilometra željezničke mreže. Te pristojbe mogu iznositi i od 20 % do 30 % operativnih troškova koje snose željeznički prijevoznici.

69

Svaki upravitelj infrastrukture određuje pristojbe za pristup na temelju općih odredbi Direktive br. 2001/14/EZ, Direktive br. 2012/34/EZ i Provedbene uredbe Komisije (EU) 2015/909³⁹. Pristojbe za pristup željezničkih teretnih vlakova znatno se razlikuju od države do države, čak i na istom teretnom koridoru (vidjeti sliku 8.). Osim toga, u njima se ne odražava uvijek stanje u kojem se infrastruktura nalazi.

Slika 8.

Pristojbe za pristup pruzi po vlak-kilometru (u eurima) 2014. godine (na temelju teretnog vlaka od 1 000 bruto tona)

Izvor: Europski revizorski sud na temelju upitnika u okviru sustava RMMS (SWD(2014) 186, Prilog 8.) – za Francusku i Italiju podatci se odnose na 2013. g.

70

Osim toga, pristojbe za pristup teretnih vlakova željezničkoj infrastrukturi u EU-u u prosjeku su 28 % veće od pristojbi za međugradske putničke vlakove i 78 % od pristojbi za prigradske vlakove⁴⁰. To je bio slučaj u dvjema posjećenim državama članicama.

(a)Naknada za korištenje infrastrukture u Češkoj sastoji se od dvaju dijelova: naknade za upravljanje prometom i naknade za samu infrastrukturu. Ta dva iznosa zajedno čine iznos od približno 1,50 eura po vlak-kilometru i 1,75 eura po tisući bruto tonskih kilometara za teretne vlakove, odnosno 0,25 eura po vlak-kilometru i 1,35 eura po tisući bruto tonskih kilometara za putničke vlakove.

(b)Unatoč tome što su u Poljskoj od 2013. godine smanjene prosječne pristojbe za pristup (u vlak-kilometrima), one su i dalje znatno veće za teretne vlakove nego za putničke vlakove (otprilike 3,3 eura u usporedbi s 1,6 eura 2015. godine).

71

S druge strane, teretna motorna vozila ne plaćaju nikakvu naknadu za pristup cestovnoj infrastrukturi osim cestarina na cestama na kojima se one naplaćuju i pristojbi za teška vozila u slučaju da se one primjenjuju. Direktivom EU-a o pristojbama koje se naplaćuju za korištenje određenih infrastruktura za teška teretna vozila⁴¹ propisano je da se troškovi izgradnje, poslovanja i razvoja infrastrukture mogu nadoknaditi na način da se korisnicima cesta naplaćuju cestarine i vinjete. Međutim, primjena cestarina i vinjeta u EU-u nije obvezna. Kad je riječ o pet posjećenih država članica, pristojba za teška vozila koja se primjenjuje na teretna motorna vozila postojala je u Češkoj, Njemačkoj i Poljskoj. U tim je trima državama članicama tarifa po tonskom kilometru manja od prosječne pristojbe za pristup željezničkoj infrastrukturi. U Češkoj i Poljskoj pristojba se primjenjivala samo na određeni dio cesta (otprilike 20 % državne cestovne mreže u Češkoj i 15 % u Poljskoj). U Španjolskoj i Francuskoj teretna motorna vozila u pravilu moraju platiti cestarinu samo na autocestama. Takvim se stanjem dodatno umanjuje konkurentnost teretnog prijevoza željeznicom u odnosu na prijevoz cestom u smislu troškova (vidjeti primjer u okviru 7.).

Okvir 7.

Trošak pristupa međunarodnoj dionici između Francuske i Španjolske

Međunarodnom dionicom pruge između Perpignana i Figuerasa upravlja privatni koncesionar koji je odgovoran za određivanje pristojbi za pristup vlakova. Ukupni trošak izgradnje ove pruge iznosi 1,1 milijardu eura, od čega je 162 milijuna izdvojeno iz sredstava EU-a. Na predmetnoj dionici pruge trošak pristupa infrastrukturi šest je puta veći od iznosa koji je potrebno platiti za ekvivalentan broj teretnih motornih vozila⁴² koji između ista dva mjesta putuju autocestom.

72

Osim toga, pri određivanju naknade koju korisnici trebaju platiti za pristup infrastrukturi ne uzimaju se u cijelosti u obzir vanjski učinci uzrokovani željezničkim i cestovnim prijevoznom (utjecaj na okoliš te onečišćenje, zagušenje prometa ili nesreće i sl.). Time se još više povećava prednost cestovnog prijevoza pred željezničkim prijevozom.

73

Osim uspostavljanja ravnoteže između pristojbi za pristup koje se naplaćuju za različite načine prijevoza postoje i druge mjere koje se mogu provesti u svrhu promicanja željezničkog prijevoza tereta. Te mjere uključuju ograničenje cestovnog prometa za kamione i subvencije poduzećima koja se bave kombiniranim prijevozom željeznicom i cestama. Ta se praksa primjerice primjenjuje u Švicarskoj, gdje je modalni udio željezničkog prijevoza tereta 170 % veći od prosjeka u EU-u. Na razini EU-a usporedivo povećanje zabilježeno je u Austriji, gdje su također uvedene slične regulatorne mjere (vidjeti odlomak 21.).

Financijska sredstva EU-a potrebno je bolje usmjeriti na zadovoljavanje infrastrukturnih potreba sektora željezničkog prijevoza tereta

Za ceste je općenito izdvojeno više financijskih sredstava EU-a nego za željezničku infrastrukturu

74

U trima državama članicama od njih pet koje su posjećene više je financijskih sredstava EU-a izdvojeno za ceste nego što je izdvojeno za željeznice u razdoblju 2007.–2013. (kao što je prikazano na slici 9.), iako su politikom Komisije kao prioritet predviđeni održiviji i učinkovitiji načini prijevoza robe (vidjeti odlomak 7.).

75

Revizija koju smo proveli pokazala je da su u dodjeli financijskih sredstava EU-a za ceste i željeznice postojale znatne razlike između financiranja u okviru kohezijske politike (EFRR i Kohezijski fond) i programa TEN-T. U okviru programa TEN-T sredstva su se u usporedbi s cestama uglavnom dodjeljivala željeznicama⁴³, dok se financiranjem u okviru kohezijske politike u Češkoj, Njemačkoj i Poljskoj prednost davala cestama. U slučaju tih triju država članica financijska sredstva dodijeljena za željeznice u okviru kohezijske politike u razdoblju 2007.–2013. iznosila su u Češkoj 69 % iznosa dodijeljenog za ceste, u Njemačkoj 38 %, a u Poljskoj 35 % tog iznosa⁴⁴.

Slika 9.

Financijska sredstva EU-a (EFRR, Kohezijski fond i TEN-T) izdvojena za željeznice i ceste u razdoblju 2007.–2013. (u milijunima eura)

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka koje su dostavili Komisija, INEA i nacionalna tijela.

76

Osim toga, u okviru programa financiranja kohezijske politike stopa sufinanciranja projekata u području prometa iznosila je do 85 %, dok su stope sufinanciranja u okviru programa TEN-T, koji su u velikoj mjeri bili usmjereni na željeznice, bile manje te su iznosile do 20 % za projekte radova, do 30 % za prekogranične projekte i do 50 % za studije. Budući da su projekti u vezi s cestama obično financirani iz Kohezijskog fonda/EFRR-a, u pravilu su sufinancirani po većim stopama nego ulaganja u željezničku infrastrukturu.

77

To će stanje vjerojatno ostati nepromijenjeno u razdoblju 2014.–2020., u kojem će se ulaganja u željeznice prvenstveno financirati u okviru programa Instrumenta za povezivanje Europe⁴⁵, a financijskim sredstvima u okviru kohezijske politike prednost će se davati cestama. Među pet posjećenih država članica to posebno vrijedi za Češku, u kojoj je u okviru kohezijske politike izdvojeno 1,8 milijardi eura za željeznice i 2,9 milijardi eura za ceste, te za Poljsku, u kojoj je izdvojeno 6,8 milijardi eura za željeznice, a za ceste će biti dostupno 14,6 milijardi eura. Iznosi dodijeljeni za željeznice čine 62 % i 47 % ukupnih iznosa dodijeljenih za ceste. Za razliku od Češke, Poljska je u usporedbi s razdobljem 2007.–2013. povećala i iznos i postotak sredstava koja su izdvojena za željeznice u odnosu na sredstva izdvojena za ceste.

U slučajevima u kojima su financijska sredstva EU-a izdvojena za željeznice, ta sredstva nisu bila posebno usmjerena na zadovoljavanje potreba željezničkog prijevoza tereta

78

Kako bi se povećala konkurentnost željezničkog prijevoza tereta, željezničkom mrežom trebale bi se zadovoljiti potrebe sektora prijevoza tereta. Općenito se smatra da bi se željezničkom mrežom posebno trebalo omogućiti sljedeće⁴⁶:

οjednostavno prelaženje granica poboljšanjem prekograničnih veza i povećanjem interoperabilnosti željeznica jer je željeznički prijevoz tereta konkurentniji na srednjim i većim udaljenostima (što u Europi u pravilu znači prijevoz robe između različitih država članica),

οdobra povezanost s mjestima na kojima postoji velika potreba za teretnim prometom, kao i potpora razvoju multimodalnih logističkih platformi, uključujući povezivanje s riječnim i morskim lukama te zračnim lukama,

οinfrastruktura skretnica i objekti na završetku dionice pruge namijenjeni olakšavanju ulaska tereta u željeznički sustav i izlaska iz njega te platforme za pristup drugim načinima prijevoza (osobito kako bi se po potrebi potaknuo kombinirani prijevoz željeznicom i cestama),

οprometovanje duljih vlakova kako bi se smanjio jedinični trošak po toni prevezene robe.

79

Međutim, utvrdili smo da su sredstva EU-a namijenjena projektima željezničke infrastrukture u razdoblju 2007.–2013. u pet posjećenih država članica prvenstveno bila usmjerena na potrebe željezničkog prijevoza putnika (npr. pruge za velike brzine, vidjeti okvir 8.) ili mješovite pruge kojima su češće prometovali putnički vlakovi. Sredstva nisu bila usmjerena na potrebe željezničkog prijevoza tereta.

Okvir 8.

Primjer određivanja prioriteta u vezi s prugama za velike brzine: Španjolska u razdoblju 2007.–2013.

U Španjolskoj je otprilike 95 % sredstava izdvojenih iz Kohezijskog fonda i EFRR-a bilo namijenjeno prugama za velike brzine. Čak i u slučajevima u kojima su pruge za velike brzine bile namijenjene i putničkom i teretnom prometu, u praksi se teretni i putnički vlakovi zbog svojih tehničkih značajki nisu mogli istodobno koristiti usporednim kolosijecima (u suprotnim smjerovima). Zbog toga se pruge za velike brzine sada koriste gotovo isključivo za putnički promet, uz iznimku dionica Barcelona-Figueras-Perpignan.

80

U povezivanje željeznica s lukama i prekogranične dionice, koje su relevantnije za prijevoz tereta, ulagalo se u ograničenoj mjeri, kao što je prikazano u tablici 4. To je posebno vidljivo u slučaju EFRR-a i Kohezijskog fonda, dok je program TEN-T u većoj mjeri bio usmjeren na prekogranične dionice. U okviru 9. navedeni su primjeri iz dviju država članica.

Okvir 9.

Problemi u pogledu povezivanja željeznica s lukama: Poljska i Francuska

U Poljskoj su zabilježeni znatni problemi u vezi s pristupom luci Gdynia, gdje su prema željezničkim prijevoznicima tereta vlakovi bili zaustavljeni i do 10 sati prije nego što im je odobren pristup luci. U izvješću o potrebama u pogledu kapaciteta koje je pripremilo regulatorno tijelo navedeno je da su ulaganja koja su potrebna za otklanjanje tamošnjih uskih grla planirana za razdoblje 2014.–2020.

Željeznička mreža u Francuskoj kojom se luke povezuju s unutrašnjošću općenito je u lošem stanju, pri čemu je brzina isporuke od vrata do vrata u nekim slučajevima vrlo niska (na primjer 6 km/h između velike luke Le Havre i Pariza prema studiji koju je proveo Europski parlament⁴⁷). U sedam najvećih luka u Francuskoj 2012. godine željeznicom je prevezeno tek 11,5 % robe.

Tablica 4.

Financijska sredstva EU-a izdvojena u razdoblju 2007.–2013. za prekogranične dionice pruga i povezivanje željeznica s lukama (u milijunima eura i kao % financijskih sredstava EU-a izdvojenih za željeznice)

1Ne uključuje sustav ERTMS.

2Uzet je u obzir samo iznos od 675,2 milijuna eura u okviru operativnog programa za promet (sredstva izdvojena za taj program čine 90 % sredstava izdvojenih za željeznice u Njemačkoj).

Izvor: Europski revizorski sud na temelju informacija koje su dostavila tijela država članica.

81

Povrh toga, uz iznimku financijskih sredstava u okviru programa TEN-T u Francuskoj i Španjolskoj (vidjeti tablicu 4.), financiranjem EU-a nije se davala prednost drugim infrastrukturnim potrebama željezničkog prijevoza. Neki od povezanih primjera opisani su u nastavku.

(a)Nije dana prednost obnovi i unaprjeđenju infrastrukture skretnica i objektima na završetku dionice pruge. Na primjer, jedna postaja u Poljskoj koja se nalazi na granici s Njemačkom obnovljena je u cijelosti, ali jedini kolosijek za istovar bio je zatvoren zbog lošeg stanja.

(b)Nije dana prednost prilagođavanju mreže duljim vlakovima. Trenutačno se najveća dopuštena duljina vlakova razlikuje od države do države, a u nekim slučajevima i na istom željezničkom teretnom koridoru unutar jedne zemlje (vidjeti odlomak 62. točku (c)).

82

Uredbom (EU) br. 913/2010 propisano je da je za svaki željeznički teretni koridor potrebno pripremiti plan ulaganja kojim se doprinosi utvrđivanju posebnih potreba u pogledu infrastrukture za željeznički prijevoz tereta. Takvi su planovi u slučaju šest željezničkih teretnih koridora koji su pušteni u promet u studenome 2013. uistinu i postojali, ali nije uslijedio nikakav financijski angažman država članica.

83

Konačno, Komisija ne prati količinu financijskih sredstava EU-a za projekte željezničke infrastrukture koja je izdvojena za potporu projektima koji obuhvaćaju komponentu teretnog prijevoza, prekogranične dionice ili dionice kojima se luke povezuju sa željezničkom mrežom. Zbog toga je Komisiji teže zajamčiti da su financijska sredstva EU-a usmjerena na djelotvorno zadovoljavanje potreba sektora željezničkog prijevoza tereta.

Ispitanim projektima željezničke infrastrukture ostvareni su ili je vjerojatno da će se ostvariti očekivani izlazni proizvodi, ali dosad nije došlo do općih poboljšanja u pogledu uspješnosti željezničkog prijevoza tereta

84

Revizija koju smo proveli obuhvaćala je i provjeru 18 projekata željezničke infrastrukture koji su, barem u određenoj mjeri, bili namijenjeni doprinosu željezničkom prijevozu tereta (vidjeti prilog III.) Utvrdili smo da su izlazni proizvodi općenito isporučeni ili će se vjerojatno isporučiti u skladu s projektnim specifikacijama i bez bitnih izmjena opsega radova (npr. broja kilometara obnovljenih ili izgrađenih kolosijeka, postavljenih sustava elektrifikacije i sl.) ili većih prekoračenja troškova.

85

Kad je riječ o uspješnosti, potpuni očekivani učinak pojedinačnih projekata moguće je potvrditi tek nakon što se dovrše svi radovi na željezničkoj pruzi koja je njima obuhvaćena. Međutim, u nekim slučajevima utvrdili smo nedostatak koordinacije među ulaganjima što je dovelo do nesustavnog razvoja predmetne mreže. To je posebno bio slučaj u dvama projektima koja su obuhvaćala isti koridor kojim se povezuju Francuska i Španjolska (4. ili Atlantski koridor): u slučaju prvog projekta teretni vlakovi gotovo nisu prometovali predmetnom dionicom, a na dionici obuhvaćenoj drugim projektom količina prometa bila je znatno niža od predviđene. Više informacija o tim dvama projektima navedeno je u studiji slučaja u prilogu VI.

86

Neki su projekti bili usmjereni na povećanje brzine teretnih vlakova te je njima trajanje prijevoza skraćeno za nekoliko minuta. Međutim, takvim malim poboljšanjima nije se doprinijelo povećanju količine robe koja se prevozi, koja se u stvarnosti znatno smanjila. To pokazuje da je isplativost projekata koji su sufinancirani iz proračuna EU-a bila niska (vidjeti okvir 10.).

Okvir 10.

Primjeri projekata kojima je skraćeno trajanje prijevoza, ali nije povećan teretni promet: Češka

Dva projekta u Češkoj koja smo ispitali obuhvaćala su nadogradnju željezničke infrastrukture za mješovitu uporabu. Provedbom tih projekata poboljšana je kvaliteta dviju predmetnih pruga i povećana najveća moguća brzina, zahvaljujući čemu je skraćeno trajanje prijevoza teretnim vlakovima. Međutim, uspješnost željezničkog prijevoza tereta (u tonskim kilometrima) 2013. godine bila je na manjoj razini nego 2007. (zadnje godine prije početka radova).

1. projekt: doprinos EU-a u iznosu od 36,1 milijun eura kojim je vožnja dionicom duljine 39 km skraćena za 5,5 minuta. Međutim, količina robe prevezene željeznicom smanjila se s 358 milijuna tonskih kilometara, koliko je iznosila 2007. godine, na 159 milijuna tonskih kilometara 2013. godine.

2. projekt: doprinos EU-a u iznosu od 116,7 milijuna eura kojim je vožnja dionicom duljine 40 km skraćena za 12 minuta. Međutim, količina robe prevezene željeznicom smanjila se s 224 milijuna tonskih kilometara, koliko je iznosila 2007. godine, na 187 milijuna tonskih kilometara 2013. godine.

87

U šest projekata došlo je do znatnih kašnjenja, čime je ugrožena uspješnost cijele željezničke pruge na kojoj su se ti projekti provodili (vidjeti okvir 11.).

Okvir 11.

Primjeri kašnjenja u provedbi projekata: Poljska i Španjolska

U četiri projekata koji su odabrani za provjeru u Poljskoj postoje znatna kašnjenja te projekti vjerojatno neće biti dovršeni prije završetka razdoblja prihvatljivosti (tijela država članica potvrdila su da će se provedba tih projekata nastaviti i u razdoblju 2014.–2020.). Kašnjenja su uglavnom uzrokovana nedostatnim administrativnim kapacitetom upravitelja infrastrukture.

Očekuje se da će dovršetak dvaju projekata koji se provode u Španjolskoj kasniti otprilike tri godine. U oba slučaja projekti su povezani s prvom fazom izgradnje nove pruge. Obuhvaćaju izgradnju pružnog ustroja koji je potreban kako bi se kasnije mogle postaviti tračnice, komunikacijski sustavi i sustavi signalizacije i elektrifikacija. Zbog tih je kašnjenja odgođeno puštanje u promet cijele pruge na kojoj se ti projekti provode.

88

Konačno, iako su te željezničke pruge predviđene za mješovitu uporabu, za osam od 18 projekata željezničke infrastrukture u projektnim prijavama nisu utvrđene kvantificirane ciljne vrijednosti za teretni promet. Taj nedostatak kvantificiranih ciljeva u smislu broja teretnih vlakova, količine robe koja se treba prevesti ili uštede vremena posebno je zabilježen u Španjolskoj i Poljskoj, gdje nijedna od ispitanih projektnih prijava nije sadržavala kvantificirane ciljne vrijednosti za teret⁴⁸. S druge strane, predviđanja u pogledu broja putnika u pravilu su uključena u projektne prijave.

89

Takvo stanje otežava evaluaciju toga koji su projekti najpotrebniji za prijevoz tereta, kao i odabir projekata s najvećom dodanom vrijednošću. Međutim, utvrdili smo da je Komisija u razdoblju 2008.–2013. pojedinačno odobrila svaki od navedenih projekata, što je obvezno u slučaju velikih projekata u okviru EFRR-a/Kohezijskog fonda i svih projekata u okviru programa TEN-T (vidjeti prilog III.).

Loše održavanje željezničke mreže utječe na održivost i uspješnost infrastrukture koju je EU financirao

90

Kako bi pružili kvalitetne usluge željezničkim prijevoznicima i, u širem smislu, pošiljateljima, upravitelji infrastrukture moraju obnavljati i modernizirati željezničku mrežu radi ispunjavanja posebnih potreba povezanih sa željezničkim prijevozom prometa (vidjeti odlomak 76.), ali je osim toga moraju i redovito održavati.

91

Međutim, bez obzira na poslovne planove i indikativne strategije za razvoj infrastrukture koje izrađuju upravitelji infrastrukture⁴⁹, češće dolazi do zatvaranja pruga koje se u većoj mjeri koriste za teretni promet, a u ograničenoj mjeri za putnički, te se na tim prugama češće primjenjuju ograničenja brzine (vidjeti okvir 12.). To utječe na uspješnost ostatka željezničke mreže u pogledu količine prevezene robe, uključujući dionice kojima se potencijalno mogla ostvariti korist na temelju sredstava EU-a s obzirom na to da se time umanjuje njihova mogućnost prijevoza robe od mjesta gdje se ona proizvodi do središta njezine potrošnje.

Okvir 12.

Loše održavanje željezničkih pruga kojima prvenstveno prometuju teretni vlakovi: Francuska

Na željeznički prijevoz tereta u Francuskoj utječe loše održavanje željezničkih pruga koje se češće upotrebljavaju za teretne vlakove (privremena ograničenja brzine primjenjuju se na otprilike 76 % pruga na kojima nema putničkog prometa) i zatvaranje velikog broja sporednih željezničkih pruga koje su i dalje važne za teretne vlakove jer omogućuju prijevoz robe od mjesta njezine proizvodnje do mjesta potrošnje.

92

Nedostatni prioritet koji upravitelji infrastrukture daju održavanju željezničkih pruga koje se češće koriste za promet teretnih vlakova posljedica je toga što se prednost daje prugama za putnički promet zbog njihove politički osjetljivije prirode, a u nekim slučajevima i posljedica male dobiti koja se ostvaruje željezničkim prijevozom tereta. Analiza koju smo proveli pokazala je da su u dvjema državama članicama koje su među pet posjećenih država članica imale najmanji modalni udio željezničkog prijevoza tereta također ostvareni vrlo mali prihodi od pristojbi za pristup koje su se naplaćivale željezničkim prijevoznicima tereta.

93

S obzirom na otežane okolnosti natjecanja na intermodalnom tržištu, potrebno je uzeti u obzir mogućnost plaćanja pristojbi u sektoru prijevoza tereta. Ako se analizom sektora prijevoza tereta pokaže da određeni tržišni segment ne može plaćati veće pristojbe (odnosno da bi pristojbe bile veće od troškova izravno nastalih pružanjem željezničkih usluga), člankom 32. stavkom 1. Direktive 2012/34/EU upraviteljima infrastrukture zabranjuje se naplata većih pristojbi (tj. marži). Revizijom smo utvrdili da niske pristojbe za pristup nisu potaknule upravitelje infrastrukture na ulaganja u obnovu i održavanje željezničkih pruga.

Okvir 13.

Primjeri niskih razina prihoda upravitelja infrastrukture od željezničkog prijevoza tereta: Francuska i Španjolska

U Francuskoj ulaganja u željezničku infrastrukturu nisu privlačna za upravitelje infrastrukture zbog njihove niske profitabilnosti. Teretni promet čini 7 % ukupnog prometa, ali samo 3 % pristojbi koji upravitelj infrastrukture ubire i 7 % njegovih prihoda ako se uračuna nadoknada troškova za teretni promet koju isplaćuje država. Takvo se stanje djelomično može objasniti prednošću koja se u Francuskoj daje ulaganjima namijenjenima razvoju željezničkog prijevoza putnika u odnosu na prijevoz tereta.

Prihodi od pristojbi za pristup koje su naplaćene za teretne vlakove u Španjolskoj iznosili su 2013. godine 3,8 milijuna eura, što je manje od 1 % ukupnih prihoda od pristojbi za pristup (uključujući pristojbe koje su željeznički prijevoznici platili za putnički promet).

23Portal Međunarodne željezničke unije (UIC) i Europska komisija, „Promet EU-a u brojkama”, statistička knjižica, 2014.

24Na temelju podataka Eurostata (http://ec.europa.eu/eurostat/data/database). Cipar i Malta ne raspolažu željezničkom mrežom.

25Prosječna brzina teretnih vlakova mjeri se od polaska iz polazišnog kolodvora do dolaska u odredišni kolodvor teretnog vlaka. U pravilu nije riječ o brzini „od vrata do vrata” jer teretni vlakovi obično ne prometuju na takav način, već između različitih uslužnih objekata (objekti u kojima se obavlja sastavljanje ili održavanje teretnih vlakova, ranžirni kolodvori i sl.).

26SWD(2013) 12 završna verzija od 30. siječnja 2013. „Procjena učinka četvrtog paketa propisa o željeznicama”, str. 21.

27Npr. na 1. koridoru (Rajnsko-alpski koridor).

28Također se uzimaju u obzir rizik od gubitka ili nastanka štete, fleksibilnost i utjecaj na okoliš (izvor: Europska intermodalna udruga, „Intermodalni godišnjak za 2011. i 2012. godinu”).

29Ako određena država članica ne prenese propise EU-a u svoje nacionalno zakonodavstvo ili se sumnja da je prekršila zakonodavstvo Unije, Komisija protiv nje može pokrenuti službeni postupak radi utvrđivanja povrede obveze. Takav postupak obuhvaća niz koraka koji su predviđeni Ugovorima, od kojih je svaki utvrđen u službenoj odluci.

30Cipar i Malta ne raspolažu željezničkom mrežom.

31Koordinatori djeluju u ime Europske komisije kao njezini predstavnici. Njihov mandat uključuje izradu relevantnog plana rada za koridor, potporu provedbi plana rada i njezino praćenje, redovitu provjeru informacija na forumu za koridore, iznošenje preporuka o područjima kao što je razvoj prometa na koridorima ili pristup izvorima financijskih sredstava te podnošenje godišnjih izvješća o ostvarenom napretku Europskom parlamentu, Vijeću, Komisiji i povezanim državama članicama.

32Neke posjećene države članice (primjerice Njemačka) otvorile su svoja tržišta željezničkog prijevoza tereta prije roka.

33Člankom 13. Direktive 2012/34/EU uveden je sveobuhvatan skup novih pravila namijenjenih rješavanju poteškoća pri pristupu terminalima i drugim uslužnim objektima, a rok za prenošenje u nacionalno zakonodavstvo bio je lipanj 2015.

34Direktiva 2001/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti (SL L 75, 15.3.2001., str. 29.).

35Uredba (EU) br. 913/2010.

36Tematsko izvješće br. 8/2010.

37SWD(2013) 8 završna verzija od 30. siječnja 2013. „Procjena učinka četvrtog paketa propisa o željeznicama”

38Provedbena uredba Komisije (EU) 2015/1100 оd 7. srpnja 2015. o obvezama izvješćivanja država članica u okviru nadzora željezničkog tržišta (SL L 181, 9.7.2015., str. 1.).

39Provedbena uredba Komisije (EU) 2015/909 оd 12. lipnja 2015. o načinima izračuna troška koji je izravno nastao kao posljedica obavljanja željezničke usluge (SL L 148, 13.6.2015., str. 17.–22.), u kojoj se utvrđuju pravila koja su upravitelji infrastrukture obvezni primjenjivati.

40Prema Četvrtom izvješću Vijeću i Europskom parlamentu o praćenju razvoja željezničkog tržišta (COM(2014) 353 završna verzija od 13. lipnja 2014.).

41Direktiva 1999/62/EZ (SL L 187, 20.7.1999., str. 42.), kako je izmijenjena Direktivom 2006/38/EZ (SL L 157, 9.6.2006., str. 8.) i Direktivom 2011/76/EU (SL L 269, 14.10.2011., str. 1.).

42Uzimajući u obzir da se u Francuskoj po jednom vlaku prosječno preveze 475 tona (prema godišnjem izvješću o praćenju tržišta za 2013. godinu Skupine neovisnih regulatornih tijela za željeznicu IRG-Rail), za prijevoz iste količine robe bilo bi potrebno otprilike 12 teretnih motornih vozila nosivosti od 40 tona.

43U Francuskoj je izdvojeno 793 milijuna eura za željeznice i 21 milijun eura za ceste. U Španjolskoj je izdvojeno 484 milijuna eura za željeznice i 52 milijuna eura za ceste. U Španjolskoj je izdvojeno 798 milijuna eura za željeznice i 23 milijuna eura za ceste. U drugim dvjema posjećenim državama članicama (Češka i Poljska) u okviru programa TEN-T sufinanciran je vrlo mali broj projekata povezanih sa željeznicama i cestama.

44U Češkoj je izdvojeno otprilike 2,7 milijardi eura za željeznice i 3,9 milijardi eura za ceste, u Njemačkoj 0,75 milijardi eura za željeznice i 2 milijarde eura za ceste, a u Poljskoj 5,5 milijardi eura za željeznice i 15,8 milijardi eura za ceste (Komisija nije prihvatila zahtjev za preraspodjelu sredstava namijenjenih željeznicama radi ulaganja u ceste koji su poljske vlasti podnijele u lipnju 2011.).

45Preliminarne vrijednosti koje je Komisija navela za Instrument za povezivanje Europe: Češka (257 milijuna eura za željeznice, za ceste se neće dodijeliti sredstva EU-a), Njemačka (2,26 milijardi eura za željeznice i 41,3 milijuna eura za ceste), Španjolska (731 milijun eura za željeznice i 41 milijun eura za ceste), Francuska (1,53 milijarde eura za željeznice i 41 milijun eura za ceste) i Poljska (1,52 milijarde eura za željeznice i 414 milijuna eura za ceste).

46U skladu sa smjernicama u okviru programa TEN-T, direktivama EU-a, dokumentima Komisije o politikama i razgovorima s dionicima koji su objavljeni tijekom revizije.

47Studija Europskog parlamenta „Cestovni teretni promet: zašto prijevoznici u EU-u preferiraju kamione u odnosu na vlakove”, 2015.

48Osim u Španjolskoj u slučaju međunarodne dionice Perpignan – Figueras koja je uvedena u suradnji s tijelima u Francuskoj.

49Direktiva 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (preinačena) (SL L 343, 14.12.2012., str. 32.).

Zaključci i preporuke

94

Sud je općenito zaključio da EU nije djelotvorno unaprijedio željeznički prijevoz tereta. U posljednjih 15 godina željeznički prijevoz tereta u EU-u nije dao djelotvoran odgovor na konkurentnost cestovnog prijevoza. Pošiljatelji pri odabiru načina prijevoza robe daju jasnu prednost cestama u odnosu na željeznice. Slijedom toga, te unatoč ciljevima politike EU-a da se cestovni prijevoz robe zamijeni željezničkim, uspješnost željezničkog prijevoza u EU-u kontinuirano ostaje na nezadovoljavajućoj razini u pogledu modalnog udjela količine prevezenog tereta, iako su neke države članice uspjele povećati razinu svoje uspješnosti. Priroda strateških i regulatornih pitanja utvrđenih u ovom izvješću takva je da u slučaju da se ta pitanja ne riješe dodatna financijska sredstva EU-a sama po sebi neće biti dovoljna za otklanjanje postojećih problema i povećanje konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta.

Uspješnost željezničkog prijevoza tereta u EU-u nije na zadovoljavajućoj razini

95

U posjećenim državama članicama trend u pogledu količine i modalnog udjela tereta koji se prevozi željeznicama općenito je negativan. Time se ugrožava dosezanje ciljnih vrijednosti koje je Komisija utvrdila u svojoj Bijeloj knjizi iz 2011. godine. U općem trendu pada u posjećenim državama članicama odražavaju se različiti problemi s kojima se suočava željeznički prijevoz tereta u EU-u: nedostatak konkurentnosti na tržištu, postupci upravljanja prometom koji nisu prilagođeni potrebama sektora željezničkog prijevoza tereta, mala brzina teretnih vlakova, administrativna i tehnička ograničenja i zastarjela infrastruktura (vidjeti odlomke 19.–29.).

Brojni strateški i regulatorni čimbenici i dalje čine prepreku konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta u Europi

96

Pošiljatelji odabiru način prijevoza koji će upotrijebiti na temelju poslovnih kriterija, a ne na temelju prioriteta politika EU-a. Stoga je za prijelaz s cestovnog na željeznički prijevoz robe ključno zajamčiti najveću moguću razinu konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta u EU-u. Međutim, tu konkurentnost i dalje umanjuju brojni strateški i regulatorni čimbenici.

(a)Liberalizacija tržišta ne napreduje ravnomjerno u svim državama članicama: nadležnost regulatornih tijela u nekim slučajevima nije dostatna kako bi se novim prijevoznicima zajamčilo pošteno i nediskriminirajuće postupanje. Određeni postupci koji su uočeni u praksi u vezi s uslugama željezničkog prijevoza tereta utječu na konkurentnost u smislu pristupa terminalima i drugim objektima, dodjele trasa vlakovima, dostupnosti i održavanja željezničkih vozila i sl. Osim toga, tržište je u procesu konsolidacije čime se umanjuje prostor za djelotvornu konkurentnost (vidjeti odlomke 37.–43.).

(b)Postupci upravljanja željezničkim prometom (posebno dodjela kapaciteta i upravljanje prometom vlakova) nisu prilagođeni posebnim potrebama sektora željezničkog prijevoza tereta, što vrijedi i za teretne koridore (vidjeti odlomke 45.–57.). Troškovi i složenost prijevoza robe željeznicom povećavaju se i zbog kontinuiranih administrativnih i tehničkih ograničenja (vidjeti odlomke 58.–63.).

(c)Unaprjeđenje korisničke podrške koja se nudi korisnicima željezničke infrastrukture (željezničkim prijevoznicima i pošiljateljima) ne potiče se nedostatkom transparentnosti u pogledu uspješnosti sektora željezničkog prijevoza tereta (vidjeti odlomke 64.–67.).

(d)Različiti načini prijevoza nemaju ravnopravne uvjete natjecanja: željeznički prijevoz u nepovoljnijem je položaju od cestovnog prijevoza kad je riječ o troškovima pristupa infrastrukturi (vidjeti odlomke 68.–73.).

97

Sud općenito preporučuje Komisiji i državama članicama da poboljšaju strateški i regulatorni okvir za željeznički prijevoz tereta. Kako bi to postigle, Komisija i države članice trebale bi poduzeti mjere koje su opisane u nastavku.

1. preporuka – liberalizacija tržišta željezničkog prijevoza tereta

Komisija i države članice trebale bi zajamčiti da nacionalna regulatorna tijela budu dovoljno neovisna i imaju potrebne ovlasti i resurse koje uistinu mogu i primijeniti kako bi obavljala zadaće koje su im dane, a posebno kako bi zajedno s tijelima zaduženima za tržišno natjecanje spriječila postupanje upravitelja infrastrukture i vodećih željezničkih prijevoznika koje nije u skladu s pravilima tržišnog natjecanja.

2. preporuka – postupci upravljanja prometom

(a)Komisija i države članice trebale bi, u skladu sa svojim nadležnostima, te posebno na željezničkim teretnim koridorima, pokrenuti prilagodbu pravila upravljanja prometom koja upravitelji infrastrukture primjenjuju posebnim potrebama sektora željezničkog prijevoza tereta. To primjerice obuhvaća raspored za dodjelu trasa te broj i kvalitetu ponuđenih trasa.

(b)Komisija bi, u skladu sa svojim nadležnostima, trebala pokrenuti usklađivanje pravila i postupaka koji se primjenjuju na različitim željezničkim teretnim koridorima kako bi se olakšao željeznički prijevoz tereta u Europi te razmotriti na koji bi način najbolje mogla zajamčiti dosljedan pristup dodjeli trasa na razini cijele željezničke mreže.

3. preporuka – administrativna i tehnička ograničenja

(a)Komisija bi zajedno s državama članicama trebala pojednostavniti i uskladiti postupke puštanja u uporabu željezničkih vozila i izdavanja rješenja o sigurnosti željezničkim prijevoznicima. Tome bi se doprinijelo brzim donošenjem četvrtog paketa propisa o željeznicama (kojim se između ostaloga jača uloga Europske agencije za željeznice) u Parlamentu i Vijeću te njegovom pravilnom primjenom u državama članicama.

(b)Komisija i države članice također bi trebale procijeniti mogućnost postupnog pojednostavnjenja uvjeta u vezi s traženim poznavanjem jezika za strojovođe kako bi se povećala konkurentnost željezničkog prijevoza tereta na srednjim i velikim udaljenostima u EU-u.

4. preporuka – praćenje i transparentnost uspješnosti sektora željezničkog prijevoza tereta

(a)Komisija bi redovito trebala pratiti napredak u dosezanju ciljnih vrijednosti utvrđenih u Bijeloj knjizi iz 2011. godine u vezi s prijelazom s cestovnog na željeznički prijevoz tereta. Imajući u vidu dugoročnu prirodu planova za željeznički sektor (do 2050. godine), u budućim dokumentima o politikama trebalo bi utvrditi i prijelazne ciljne vrijednosti.

(b)Komisija i države članice trebale bi provesti evaluaciju razine zadovoljstva željezničkih prijevoznika tereta, pošiljatelja i svih drugih korisnika željezničke mreže s ciljem promicanja kvalitetnih usluga za krajnje korisnike željezničke mreže.

(c)Komisija bi trebala poduzeti potrebne korake kako bi zajamčila da države članice djelotvorno sudjeluju u Sustavu za praćenje željezničkog tržišta (RMMS) te bi trebala pokrenuti usklađivanje praćenja kvalitete i uspješnosti na razini svih željezničkih teretnih koridora.

5. preporuka – pošteni uvjeti tržišnog natjecanja za različite načine prijevoza

Komisija i države članice trebale bi promicati ravnopravne uvjete za različite načine prijevoza uvođenjem dodatnih regulatornih i/ili drugih mjera kojima se po potrebi podupire željeznički prijevoz tereta. Kad je riječ o troškovima pristupa infrastrukturi, trebalo bi razmotriti vanjske učinke kao što su utjecaj na okoliš, zagušenje prometa ili broj nesreća uzrokovanih pojedinačnim načinima prijevoza.

Financijska sredstva EU-a potrebno je bolje usmjeriti na zadovoljavanje infrastrukturnih potreba željezničkog prijevoza tereta

98

Osim unaprjeđenja regulatornog i strateškog okvira, za povećanje konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta potrebna je željeznička mreža koja je prilagođena njegovim posebnim potrebama, što uključuje iskorištavanje dostupnih financijskih sredstava na najbolji mogući način.

99

U tom smo pogledu u okviru provedene revizije utvrdili da je financijska sredstva EU-a potrebno bolje usmjeriti na zadovoljavanje infrastrukturnih potreba sektora željezničkog prijevoza tereta.

(a)Raspodjela financijskih sredstava EU-a nije uvijek bila u skladu s ciljevima politike EU-a u vezi s prijelazom s cestovnog na željeznički prijevoz tereta s obzirom na to da je u razdoblju 2007.–2013. u trima državama članicama od njih pet koje su posjećene izdvojeno više sredstava za ceste nego za željeznice. To je posebno slučaj kad je riječ o financiranju iz Kohezijskog fonda i EFRR-a (vidjeti odlomke 74.–77.).

(b)U slučajevima u kojima su financijska sredstva EU-a izdvojena za željeznice, u pet posjećenih država članica ta sredstva općenito nisu bila posebno usmjerena na zadovoljavanje potreba željezničkog prijevoza tereta. Ulaganja s ciljem pojednostavnjenja procesa prijelaza granice, omogućavanja dobre povezanosti s mjestima na kojima postoji velika potreba za teretnim prometom, omogućavanja uporabe duljih vlakova, stavljanje na raspolaganje infrastrukture skretnica i objekata na završetku dionice pruge kako bi se olakšala isporuka robe krajnjim korisnicima ili ulaganja s ciljem da se po potrebi potiče kombinirani prijevoz željeznicama i cestama vršila su se u ograničenoj mjeri (vidjeti odlomke 78.–83.).

(c)Ukupno gledajući, ispitanim sufinanciranim projektima željezničke infrastrukture ostvareni su očekivani izlazni proizvodi, ali projekti općenito još nisu doveli do povećanja razine uspješnosti željezničkog prijevoza tereta u pogledu tona robe koja se preveze željeznicom (vidjeti odlomke 84.–89.).

(d)Kako bi se pružile kvalitetne usluge željezničkim prijevoznicima i, u širem smislu, pošiljateljima, željezničku je mrežu potrebno redovito održavati. Zatvaranja i loše održavanje željezničke mreže, u pravilu pruga koje se češće koriste za teretne vlakove, utječu na uspješnost ostatka mreže (uključujući dionice kojima se potencijalno mogla ostvariti korist na temelju sredstava EU-a) s obzirom na to da se otežava prijevoz robe željeznicom od točke koja je što bliže mjestu proizvodnje do potrebnog odredišta (vidjeti odlomke 90.–93.).

100

Sud preporučuje da Komisija i države članice bolje iskoriste dostupna financijska sredstva EU-a.

6. preporuka – pristup dodjele sredstava koji je dosljedan ciljevima politike

(a)Komisija i države članice trebale bi rasporediti dostupna financijska sredstva EU-a namijenjena prometnoj infrastrukturi u skladu s ciljevima prometne politike EU-a kako bi se njima povećala održivost, konkurentnost i učinkovitost sustava željezničkog prijevoza tereta. Prioritet financijskih sredstava EU-a posebno bi trebala biti uska grla i nepostojeće veze kao što su veze s lukama i prekograničnim područjima, kao i druge mjere koje potencijalno mogu imati veliki učinak na konkurentnost željezničkog prijevoza tereta, primjerice obnova infrastrukture skretnica i objekata na završetku dionice željezničke pruge.

(b)Komisija bi potom trebala pratiti koliko je financijskih sredstava EU-a u stvarnosti uloženo u projekte željezničkog prijevoza tereta (ili projekte koji sadržavaju takvu komponentu).

7. preporuka – odabir i planiranje projekata te upravljanje projektima

(a)Države članice trebale bi zajedno s Komisijom poboljšati koordinaciju među ulaganjima u željeznice kako bi se ostvarila najveća moguća djelotvornost i kako bi se izbjegao nesustavni razvoj željezničke mreže. U tom je kontekstu potrebno dati prednost financiranju ulaganja u željezničke teretne koridore.

(b)Komisija i države članice trebale bi procijeniti kapacitet projekata za povećanje uspješnosti i održivosti željezničkog prijevoza tereta. U projektne prijave trebalo bi sustavno uključivati kvantitativne ciljeve prijevoza tereta (npr. količina robe koju je potrebno prevesti, broj teretnih vlakova, prosječna komercijalna brzina teretnih vlakova te njezina povezanost s povećanjem najveće moguće konstrukcijske brzine i sl.).

8. preporuka – održavanje željezničke mreže

Države članice trebale bi u okviru poslovnih planova i indikativnih strategija za razvoj infrastrukture koje izrađuju upravitelji infrastruktura zajamčiti da se željeznička mreža odgovarajuće održava (uključujući objekte na završetku dionice pruge), s posebnim naglaskom na željezničke teretne koridore. Komisija bi trebala provjeravati provode li države članice te strategije.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda g. Henri GRETHEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 24. veljače 2016.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Zakonski akti koji čine pakete propisa o željeznicama

Paket propisa o željeznicama
Zakonski akt

Prvi paket propisa o željeznicama
(donesen u veljači 2001.)
Direktiva 2001/12/EZ od 26. veljače 2001. o izmjeni Direktive Vijeća 91/440/EEZ o razvoju željeznica Zajednice
Direktiva 2001/13/EZ od 26. veljače 2001. o izmjeni Direktive Vijeća 95/18/EZ o izdavanju dozvola željezničkim prijevoznicima
Direktiva 2001/14/EZ od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti

Drugi paket propisa o željeznicama
(donesen u travnju 2004.)
Direktiva 2004/49/EZ od 29. travnja 2004. o sigurnosti željeznica Zajednice i izmjeni Direktive Vijeća 95/18/EZ o izdavanju dozvola za obavljanje usluga u željezničkom prijevozu i Direktive 2001/14/EZ o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti
Direktiva 2004/50/EZ od 29. travnja 2004. o izmjeni Direktive Vijeća 96/48/EZ o interoperabilnosti transeuropskog željezničkog sustava velikih brzina i Direktive 2001/16/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o interoperabilnosti transeuropskog konvencionalnog željezničkog sustava
Direktiva 2004/51/EZ od 29. travnja 2004. o izmjeni Direktive Vijeća 91/440/EEZ o razvoju željeznica Zajednice
Uredba (EZ) br. 881/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o osnivanju Europske agencije za željeznice

Treći paket propisa o željeznicama
(donesen u listopadu 2007.)
Direktiva 2007/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o izmjeni Direktive Vijeća 91/440/EEZ o razvoju željeznica Zajednice i Direktive 2001/14/EZ o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture
Direktiva 2007/59/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o davanju ovlaštenja strojovođama koji upravljaju lokomotivama i vlakovima na željezničkom sustavu Zajednice
Uredba (EZ) br. 1370/2007 od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70
Uredba (EZ) br. 1371/2007 od 23. listopada 2007. o pravima i obvezama putnika u željezničkom prometu
Uredba (EZ) br. 1372/2007 od 23. listopada 2007. o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 577/98 o provedbi ankete o radnoj snazi na uzorku u Zajednici

Preinaka prvog paketa propisa o željeznicama
Direktiva 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (preinačena)

Četvrti paket propisa o željeznicama
Europski parlament i Vijeće još nisu usvojili prijedlog Komisije iz siječnja 2013. U listopadu 2015. postignut je dogovor o tehničkom stupu, dok su rasprave u vezi sa stupom o upravljanju i otvaranju tržišta još u tijeku.

Prilog II.

Sredstva koja je EU izdvojio za željeznice u razdoblju 2007.–2013. po državama članicama (u eurima)

Država članica
EFRR/KF
(stanje od 21. 11. 2013.)
TEN-T
(stanje od 1. 12. 2013.)
Ukupno u razdoblju 2007.–2013.

Belgija
0
38 368 723
38 368 723

Bugarska
312 000 000
1 550 000
313 550 000

Češka
2 757 734 752
75 418 778
2 833 153 530

Danska
0
102 425 000
102 425 000

Njemačka
769 493 444
566 166 086
1 335 659 530

Estonija
185 307 991
14 528 479
199 836 470

Irska
16 750 000
10 724 000
27 474 000

Grčka
761 942 391
34 258 192
796 200 583

Španjolska
4 045 448 445
302 881 069
4 348 329 514

Francuska
203 128 796
442 229 850
645 358 646

Hrvatska
221 634 478
0
221 634 478

Italija
2 275 968 478
250 233 670
2 526 202 148

Cipar
0
0
0

Latvija
256 300 000
17 504 744
273 804 744

Litva
580 370 413
61 773 402
642 143 815

Luksemburg
0
8 335 754
8 335 754

Mađarska
1 720 106 773
14 250 000
1 734 356 773

Malta
0
0
0

Nizozemska
423 500
66 411 325
66 834 825

Austrija
0
293 227 541
293 227 541

Poljska
5 557 540 807
30 377 657
5 587 918 464

Portugal
363 160 743
86 019 797
449 180 540

Rumunjska
1 784 367 036
0
1 784 367 036

Slovenija
449 567 581
77 369 000
526 936 581

Slovačka
1 093 086 960
50 425 000
1 143 511 960

Finska
10 198 058
81 865 000
92 063 058

Švedska
11 605 373
210 898 000
222 503 373

Ujedinjena Kraljevina
86 863 617
75 339 333
162 202 950

Prekogranični projekti
79 971 793
1 496 471 548
1 576 443 341

EU
23 542 971 429
4 409 051 948
27 952 023 377

Izvor: Europski revizorski sud na temelju baza podataka Komisije.

Prilog III.

Popis projekata koje je Sud ispitao

Država članica
Kod
Naziv
Izvor financiranja EU a
Doprinos EU a
(u eurima)
Odluka Komisije
Stopa sufinanciranja
Ukupni trošak
(u eurima)

CZ
2010CZ161PR012
Optimizacija državne granice Horní Dvořiště – željeznička pruga České Budějovice
Kohezijski fond
36 062 780
21.12.2011
85 %
50 646 773

CZ
2008CZ161PR015
Optimizacija pruge Planá u Mariánských Lázní – Cheb (ne uključujući kolodvore)
Kohezijski fond
116 710 460
13.9.2010
85 %
159 695 770

CZ
2009CZ161PR010
Elektrifikacija dionice pruge Zábřeh – Šumperk
Kohezijski fond
46 458 142
19.9.2011
85 %
56 615 535

CZ
2008CZ161PR005
Rekonstrukcija željezničkog križišta Břeclav, 1. izgradnja
Kohezijski fond
70 303 930
5.12.2011
85 %
98 242 674

DE
2011 DE 161PR005
Elektrifikacija željezničke pruge koja povezuje Reichenbach i granicu između saveznih zemalja Sachsen i Bavarska (modul 1)
EFRR
25 700 000
21.2.2012
65 %
60 000 000

DE
2012 DE 161PR001
Elektrifikacija željezničke pruge koja povezuje Reichenbach i granicu između saveznih zemalja Sachsen i Bavarska (modul 2)
EFRR
22 000 000
20.7.2012
65 %
56 000 000

DE
2009 DE 161PR010
Nadogradnja željezničke pruge Rostock – Berlin (modul 1)
EFRR
39 800 000
19.4.2011
65 %
60 800 000

DE
2012 DE 161PR006
Nadogradnja željezničke pruge Rostock – Berlin (modul 2)
EFRR
39 800 000
05.2.2013
65 %
60 800 000

DE
2007 DE 01 050 P
Nova željeznička pruga Erfurt – Leipzig/Halle, dionica Erfurt – Halle
TEN T
48 850 000
5.12.2008
6.42 %
762 000 000

ES
2008ES161PR001
„Pruga za velike brzine Madrid – León – Asturija. Dionica: Variante de Pajares. Poddionice: La Robla – Tuneli de Pajares i Tuneli de Pajares – Sotiello – Campomanes – Pola de Lena (faza I)”
Kohezijski fond
253 953 331
27.10.2009
80 %
377 547 173

ES
2009ES162PR012
„Pruga za velike brzine Madrid – Castilla La Mancha – zajednica Valencia – pokrajina Murcia. Dionica: Elche – Murcia Platforma, faza I”
EFRR
131 300 576
8.4.2010
80 %
203 125 891

ES
2008 ES 92 512 P
Nadogradnja pruge između Barcelone i Francuske i infrastruktura za prometovanje vlakovima međunarodne širine kolosijeka
TEN T
6 150 000
4.5.2009
9.99 %
61 542 534

ES
2009 ES 92 516 P
Pruga za velike brzine Pariz Madrid, dionica Mondragón – Elorrio
TEN T
5 225 400
6.9.2010
10 %
52 254 000

FR i ES
2007 EU 03 110 P
Radovi na izgradnji dionice pruge velike brzine između Perpignana i Figuerasa
TEN T
69 750 000
3.12.2008
25 %
279 000 000

PL
2011PL1661PR001
Modernizacija željezničke pruge E30/C E30 Krakov – Rzeszów, faza III
Kohezijski fond
559 949 536
19.11.2012
85 %
989 501 956

PL
2013PL161PR017
Modernizacija željezničke pruge E 75 Rail Baltica, Varšava Białystok – litavska granica, faza I, dionica Varšava Rembertów Zielonka Tłuszcz (Sadowne)
Kohezijski fond
220 382 666
26.11.2013
85 %
444 209 017

PL
2012PL161PR058
Modernizacija željezničke pruge E 20/C E 20, dionica Siedlce – Terespol, faza II
Kohezijski fond
106 688 713
27.9.2013
85 %
162 833 314

PL
2010PL161PR005
Modernizacija željezničke pruge E 65/C E 65, Varšava – Gdańsk, dionica LCS Ciechanów
Kohezijski fond
207 251 518
24.3.2011
85 %
367 901 203

Napomena: za Češku i Poljsku iznosi u eurima određeni su na temelju informacija iz baza podataka Komisije ili preračunani na temelju zadnjeg dostupnog deviznog tečaja.

Prilog IV.

Željeznički prijevoz tereta kao udio u ukupnom kopnenom prijevozu tereta

Područje/godina | 2000. | 2001. | 2002. | 2003. | 2004. | 2005. | 2006. | 2007. | 2008. | 2009. | 2010. | 2011. | 2012. | 2013.
EU | 19,7 | 18,8 | 18,3 | 18,2 | 17,9 | 17,7 | 18 | 17,9 | 17,8 | 16,5 | 17,1 | 18,3 | 18,1 | 17,8
Belgija | 11,6 | 10,4 | 10,7 | 11 | 12 | 13,4 | 15,4 | 15,3 | 15,9 | 12,8 | 14,5 | 15,2 | 15 | 15,1
Bugarska | 45,2 | 36,7 | 33,1 | 34,3 | 29,2 | 25,4 | 27,1 | 25,1 | 20,5 | 11,9 | 10,7 | 11,4 | 8,9 | 9,1
Češka | 31,9 | 30,1 | 26,6 | 25,4 | 24,7 | 25,5 | 23,8 | 25,3 | 23,3 | 22,1 | 21 | 20,7 | 21,8 | 20,3
Danska | 7,9 | 8,2 | 7,9 | 7,9 | 9,1 | 7,8 | 8,2 | 7,8 | 8,7 | 9,2 | 13 | 14 | 12 | 13,2
Njemačka | 19,2 | 18,6 | 18,8 | 18,4 | 19 | 20,3 | 21,4 | 21,9 | 22,2 | 20,9 | 22,2 | 23 | 23,1 | 23,5
Estonija | 62,7 | 68,8 | 69,7 | 70,9 | 67,3 | 64,6 | 65,3 | 56,8 | 44,7 | 52,7 | 54,2 | 51,5 | 47 | 44,1
Irska | 3,8 | 4 | 2,9 | 2,5 | 2,3 | 1,7 | 1,2 | 0,7 | 0,6 | 0,7 | 0,8 | 1 | 0,9 | 1,1
Grčka | 2,1 | 1,9 | 1,6 | 2,3 | 1,6 | 2,5 | 1,9 | 2,9 | 2,7 | 1,9 | 2 | 1,7 | 1,3 | 1,2
Španjolska | 7,2 | 6,8 | 5,9 | 5,7 | 5,3 | 4,7 | 4,6 | 4,2 | 4,3 | 3,6 | 4,1 | 4,4 | 4,5 | 4,6
Francuska | 20,6 | 19 | 19,1 | 18,1 | 17 | 16 | 15,7 | 15,7 | 15,9 | 15 | 13,5 | 14,9 | 15,2 | 15
Hrvatska | NA | 21,2 | 21,1 | 21,5 | 20,4 | 23,1 | 24,3 | 25,2 | 21,8 | 20,6 | 21,2 | 20,2 | 19,8 | 17,4
Italija | 11 | 10,6 | 9,6 | 10,4 | 10,1 | 9,7 | 11,4 | 12,3 | 11,7 | 9,6 | 9,6 | 12,2 | 14 | 13
Latvija | 73,5 | 72,6 | 70,8 | 72,5 | 71,6 | 70,2 | 61 | 58,1 | 61,3 | 69,8 | 61,9 | 63,8 | 64,2 | 60,4
Litva | 53,4 | 48,3 | 47,7 | 50 | 48,7 | 43,9 | 41,6 | 41,5 | 41,9 | 40,1 | 40,9 | 41,2 | 37,7 | 33,6
Luksemburg | 7,9 | 6,5 | 5,6 | 5 | 5,3 | 4,1 | 4,6 | 5,5 | 2,9 | 2,3 | 3,4 | 3,1 | 2,7 | 2,4
Mađarska | 28,8 | 28,3 | 28,6 | 27,9 | 28 | 25 | 23,9 | 20,9 | 20,6 | 17,1 | 19,6 | 20 | 20,5 | 20,5
Nizozemska | 3,7 | 3,4 | 3,3 | 3,8 | 4,2 | 4,4 | 4,8 | 5,5 | 5,4 | 4,9 | 4,6 | 5 | 5,1 | 4,9
Austrija | 30,6 | 29,6 | 29,3 | 28,7 | 31,4 | 32,8 | 33,8 | 34,8 | 37,4 | 36,4 | 39 | 39,9 | 40,8 | 42,1
Poljska | 42,5 | 38,2 | 37,2 | 35,5 | 33,7 | 30,8 | 29,4 | 26,4 | 24 | 19,4 | 19,4 | 20,5 | 18 | 17
Portugal | 7,6 | 6,7 | 6,9 | 7 | 5,3 | 5,4 | 5,1 | 5,3 | 6,1 | 5,7 | 6,1 | 6 | 6,8 | 5,9
Rumunjska | 49,1 | 43,1 | 34,4 | 30,4 | 27,8 | 21,7 | 19,4 | 18,9 | 19 | 19,4 | 23,5 | 28 | 24,2 | 21,9
Slovenija | 28,1 | 27 | 30 | 30 | 25,9 | 22,7 | 21,8 | 20,8 | 17,8 | 16 | 17,7 | 18,6 | 17,9 | 19,3
Slovačka | 41,7 | 42,4 | 40,9 | 37,5 | 34,3 | 29,5 | 30,9 | 25,5 | 23,4 | 19,6 | 22 | 20,9 | 19,8 | 21,4
Finska | 24 | 24,4 | 23,2 | 24,5 | 23,8 | 23,3 | 27,1 | 25,9 | 25,7 | 24,1 | 24,8 | 25,8 | 26,6 | 27,8
Švedska | 35,3 | 35,7 | 34,4 | 35,5 | 36,1 | 36 | 35,8 | 36,4 | 35,1 | 36,8 | 39,3 | 38,2 | 39,7 | 38,2
Ujedinjena Kraljevina | 9,8 | 10,6 | 10,2 | 10,1 | 12,2 | 11,7 | 11,7 | 11,1 | 11,6 | 12,1 | 11,2 | 12 | 11,9 | 13,2

Napomena: Malta i Cipar ne raspolažu željezničkom mrežom.

Izvor: Eurostat.

Prilog V.

Modalni udio željezničkog prijevoza tereta (kopneni prijevoz) u pet posjećenih država članica (2000.–2013.)

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Eurostata.

Prilog VI.

Studija slučaja o prekograničnoj dionici između Španjolske i Francuske (6. željeznički teretni koridor – Mediteranski koridor)

Dva projekta od njih 18 koje je Sud odabrao za provjeru provodila su se na 6. željezničkom teretnom koridoru između Barcelone (Španjolska) i Perpignana (Francuska).

Granicom između Francuske i Španjolske svake se godine teškim teretnim vozilima preveze otprilike 90 milijuna tona robe (otprilike 19 000 kamiona dnevno), uglavnom preko zapadnih i istočnih obala. Od toga se godišnje željeznicom preko Pireneja preveze samo 3,1 milijun tona robe, što čini otprilike 3 % ukupnog kopnenog prijevoza tereta između tih dviju zemalja¹.

Glavni cilj prvog projekta na ovom koridoru bio je dodati treći kolosijek jednoj od postojećih pruga kako bi se omogućilo da njome mogu prometovati vlakovi standardne širine kolosijeka te kako bi se zajamčilo da se španjolskom željezničkom mrežom na toj pruzi može prometovati koristeći europske standarde. Troškovi projekta iznosili su 61,5 milijuna eura, od čega je 6,1 milijun eura bio doprinos EU-a, a projekt je pušten u uporabu u prosincu 2010. Međutim, tijekom 2011. i 2012. godine trećim kolosijekom koji je postavljen u okviru projekta prometovala su najviše dva ili tri teretna vlaka dnevno. Otkako je u siječnju 2013. puštena u promet nova pruga za velike brzine sa sličnom rutom, trećim kolosijekom nije prošao nijedan teretni ili putnički vlak.

Drugi se projekt odnosi na novu međunarodnu dionicu pruge Perpignan – Figueras između Francuske i Španjolske. Kvantitativne ciljne vrijednosti u pogledu broja teretnih vlakova i tonaže robe koja se treba prevoziti tom dionicom nakon dovršetka projekta nisu ni približno postignute. Ukupni trošak projekta odabranog na ovoj pruzi iznosio je 279 milijuna eura, od čega je gotovo 70 milijuna eura bio doprinos EU-a. Tom je dionicom u prve tri godine rada (2011.–2013.) prošao sljedeći broj vlakova: 357 teretnih vlakova 2011., 636 teretnih vlakova 2012. i 931 teretni vlak 2013. godine, u usporedbi s utvrđenom ciljnom vrijednošću od 8 665 teretnih vlakova u prvoj godini rada (tj. 2009.) i ciljnom vrijednošću od 19 759 teretnih vlakova 2019. godine. U praksi to znači da je prugom u prosjeku prolazilo manje od četiriju teretnih vlakova dnevno.

Fotografija 3. – Međunarodna dionica Perpignan – Figueras: dionica velikog potencijala, ali oskudnog prometa

Analiza koju smo proveli pokazuje da su nedostatak konkurentnosti na toj dionici i nezadovoljavajuća uspješnost koja je iz nje proizašla uglavnom uzrokovani problemima u vezi s koordinacijom ulaganja s obiju strana. Dionica Perpignan – Montpellier u Francuskoj zagušena je, nije opremljena sustavom ERTMS te ima ograničenja u pogledu brojnih tehničkih parametara, uključujući nekoliko željezničko-cestovnih prijelaza na dijelu pruge dugačkom 150 km. Obnova pruge, koja nije prioritet za Francusku, vjerojatno neće započeti prije 2030. godine. Na dionici Barcelona – Figueras u Španjolskoj niz luka i tvornica koje čine važna polazišta i odredišta prijevoza tereta i dalje nije povezan sa željezničkom mrežom standardne širine kolosijeka. Usto je duljina teretnih vlakova ograničena na otprilike 500 metara umjesto na 740 metara, što je standardna europska duljina, te se teretni vlakovi redovito zaustavljaju kako bi propustili putničke vlakove. To pokazuje da relevantna tijela država članica i dalje nisu u cijelosti uzela u obzir koncept željezničkog teretnog koridora.

1Europska komisija, „Promet EU-a u brojkama”, statistička knjižica, 2014. i Observatorio hispano-francés del tráfico en los Pirineos.

Odgovori Komisije

Sažetak

VIII

Komisija smatra da uspješnost programa EU-a treba mjeriti u odnosu na osnovne scenarije. Kao osnovni scenarij u Bijeloj knjizi o prometu iz 2001. navedena je „opasnost da cestovni prijevoz tereta preuzme monopol u prijevozu robe” u EU-u u budućnosti ako se ništa ne poduzme.

S obzirom na to Komisija smatra da je relativna stabilnost u modalnom udjelu željezničkog prijevoza tereta skroman uspjeh, posebno ako se uzme u obzir restrukturiranje gospodarstava država članica iz srednje i istočne Europe zbog kojeg se smanjio udio većine tradicionalnih industrija usmjerenih na tonske kilometre. Nadalje, Komisija je uvjerena da će se zahvaljujući nedavno poduzetim mjerama modalni udio željezničkog prijevoza tereta sljedećih godina povećati.

Problemi koje je Sud utvrdio i opisao u ovom izvješću dijelom su posljedica činjenice da se tržišno natjecanje ne temelji na jednakim uvjetima (internalizacija vanjskih troškova). Nadalje, učinci politike mogu se mjeriti u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju te je stoga potrebno više vremena.

IX

Komisija želi istaknuti da su projektima koji su se razmatrali u okviru ove revizije ostvarene znatne vremenske uštede.

X

Komisija želi istaknuti da se znatnim ulaganjima u željeznički promet pridonijelo smanjenju pada tržišnog udjela željezničkog prometa.

XI

Komisija je uvjerena će se potpunom provedbom Direktive 2012/34/EU i donošenjem četvrtog paketa propisa o željeznicama koji je predložila Komisija pridonijeti ostvarenju cilja jedinstvenog europskog željezničkog prostora.

XII

Komisija je svjesna problema s kojima se suočavaju prijevoznici tereta u pogledu postupaka upravljanja prometom i trenutačno ocjenjuje moguća rješenja tih problema.

XIV

Sredstva iz Kohezijskih fondova nisu posebno usmjerena na željeznički prijevoz tereta kao takav i njima bi mogli biti obuhvaćeni svi različiti načini prijevoza u cilju smanjenja regionalnih razlika. U nekim državama članicama koje obuhvaćaju slabije i bolje razvijene regije (kao npr. Njemačka), EFRR i Kohezijski fond mogli bi biti usmjereni na regije koje se ne nalaze u područjima s prioritetnim teretnim koridorima.

Međutim, Komisija smatra da su uloženi važni napori u usmjeravanje potrebnih ulaganja u željeznicu, primjerice s pomoću projekata TEN-T-a.

XV

Komisija podsjeća da je održavanje u nacionalnoj nadležnosti i da nije prihvatljivo za financiranje EU-a.

Međutim, nužnost održavanja uzima se u obzir u svrhe financiranja na sljedeći način:

–u razdoblju 2007.–2013. troškovi održavanja uzimali su se u obzir i uključivali u analize troškova i koristi te u studije izvedivosti za izračun manjka sredstava,

–u pogledu europskih strukturnih i investicijskih fondova, u programskom razdoblju 2014.–2020. održavanje se redovito uključuje u programe kao uvjet za primjenu velikih projekata.

Taj je problem obuhvaćen i člankom 8. preinačene Direktive 2012/34/EZ.

XVI

Komisija se slaže da je jačanje uspješnosti željeznice od ključne važnosti za podupiranje željezničkog prijevoza tereta. Zbog toga je pokrenula postupak s upraviteljima infrastrukture (u okviru platforme za upravitelje željezničke infrastrukture u Europi (PRIME) i željezničkim prijevoznicima (u okviru dijaloga s željezničkim prijevoznicima) kako bi razvila ključne pokazatelje uspješnosti u cilju poboljšanja učinkovitosti sektora i njegove usmjerenosti na korisnike. Nadalje, uspješnost se prati na razini željezničkih teretnih koridora i koridora osnovne mreže TEN-T-a.

XVII

U pogledu usklađivanja ciljeva politike s dodijeljenim sredstvima Komisija želi istaknuti da se upotrebljavaju metodologije kojima će se osigurati snažna usmjerenost na ključne ciljeve, kao što je završetak koridora TEN-T-a i stoga, uspješan završetak koridora s europskom dodanom vrijednosti.

Komisija ističe da pri ocjenjivanju projekata primjenjuje stroge metodologije izračuna troškova i koristi i uzima u obzir ekonomske čimbenike. Postoje uspostavljeni postupci za evaluaciju projekata kojima se biraju kvalitetni projekti.

Revizijski opseg i pristup

17

Komisija smatra da je većina tih pitanja obuhvaćena četvrtim paketom propisa o željeznicama. Nadalje, već se razmatraju u revidiranim Smjernicama za TEN-T i novom instrumentu za financiranje Instrument za povezivanje Europe.

Opažanja

19

Komisija smatra da uspješnost programa EU-a treba mjeriti u odnosu na osnovne scenarije. Kao osnovni scenarij u Bijeloj knjizi o prometu iz 2001. navedena je „opasnost da cestovni prijevoz tereta preuzme monopol u prijevozu robe” u EU-u u budućnosti ako se ništa ne poduzme.

S obzirom na to Komisija smatra da je relativna stabilnost u modalnom udjelu željezničkog prijevoza tereta skroman uspjeh, posebno ako se uzme u obzir restrukturiranje gospodarstava država članica iz srednje i istočne Europe zbog kojeg se smanjio udio većine tradicionalnih industrija usmjerenih na tonske kilometre. Nadalje, Komisija je uvjerena da će se zahvaljujući nedavno poduzetim mjerama modalni udio željezničkog prijevoza tereta sljedećih godina povećati.

20

Komisija smatra da će se novim propisima EU-a kao što su revidirane smjernice o TEN-T-u i novi instrument financiranja Instrumenta za povezivanje Europe pridonijeti suzbijanju tog trenda i radu na ostvarenju cilja u Bijeloj knjizi Komisije iz 2011.

22

Kada se uspoređuju tržišta željezničkog prijevoza u zemljama kao što su SAD, Australija, Kina, Indija i Južna Afrika s tržištem EU-a treba uzeti u obzir i važne razlike u pogledu pravnog okvira i tehničkih uvjeta, koje utječu na razvoj njihovih tržišta željezničkog prijevoza.

26

Protiv Poljske i Češke pokrenuti su postupci zbog povrede u pogledu nepotpunog/nepravilnog prenošenja direktiva 2001/14/EZ i 91/440/EEZ. Sud EU-a donio je presude u svibnju i srpnju 2013. (predmeti C-512/10 i C-545/10). Obje države članice otada su poduzele mjere kako bi osigurale usklađenost s pravom EU-a, posebno u pogledu izračuna naknade za pristup željezničkoj infrastrukturi. Očekuje se da će se tim mjerama pridonijeti smanjenju iznosa naknada za pristup željezničkoj infrastrukturi u predmetnim državama članicama.

Željeznička infrastruktura (i infrastruktura općenito) u Češkoj i Poljskoj gotovo je pet desetljeća nedovoljno održavana i zanemarivana. Komisija je uvjerena da će ulaganja ostvarena u tim državama članica u sljedećih nekoliko godina donijeti rezultate.

28

Komisija želi istaknuti da se projektima koji su se razmatrali u okviru ove revizije pridonijelo znatnim vremenskim uštedama (Okvir 9.).

32

Budući da su države članice morale prenijeti Direktivu do lipnja 2015., Komisija je uvjerena da će se potpunom provedbom Direktive pridonijeti ostvarenju cilja jedinstvenog Europskog željezničkog prostora.

36

Komisija je uvjerena će se potpunom provedbom Direktive 2012/34/EU i donošenjem četvrtog paketa propisa o željeznicama koji je predložila Komisija pridonijeti ostvarenju cilja jedinstvenog europskog željezničkog prostora.

40 (a)

Komisija napominje da je rok za prenošenje članka 13. Direktive 2012/34/EU kojim je uveden sveobuhvatni skup novih pravila za uklanjanje teškoća s pristupom terminalima i drugim uslužnim objektima, istekao tek u lipnju 2015.

42

Komisija je to obuhvatila Direktivom 2012/34/EU i četvrtim paketom propisa o željeznicama.

Člankom 56. Direktive 2012/34/EU znatno su proširene ovlasti regulatornih tijela. Rok za prenošenje bio je lipanj 2015.

U okviru pregovora o četvrtom paketu propisa o željeznicama raspravlja se o daljnjem jačanju regulatornih tijela, uključujući proširenje njihovih ovlasti.

45

Komisija je svjesna problema s kojima se suočavaju željeznički prijevoznici u pogledu godišnjeg postupka izrade rasporeda za trase vlakova i trenutačno ocjenjuje moguća rješenja tih problema. Međutim, treba podsjetiti da je svrha tog postupka, koji je utvrđen u Direktivi 2012/34/EU, osigurati jednako postupanje prema putnicima i prijevoznicima tereta kao i prema vodećim željezničkim prijevoznicima i novim sudionicima na tržištu. Godišnjim rokom za podnošenje zahtjeva za kapacitet olakšava se koordinacija suprotnih zahtjeva i osigurava pošteno i jednako postupanje prema svim podnositeljima zahtjeva.

55

Komisija smatra da se može očekivati da će se određenim mjerama, kao što je usklađivanje operativnih pravila, ostvariti pozitivan učinak u kraćem roku, dok će druge mjere, posebno one povezane s unaprjeđenjem infrastrukture, imati srednjoročni do dugoročni učinak.

Upravljačka struktura uspostavljena u koridorima često funkcionira i omogućila je točno utvrđivanje problema koji opterećuju željeznički prijevoz tereta, posebno prekogranični prijevoz, te okupljanje svih relevantnih dionika u cilju njihova rješavanja.

56

Komisija napominje da je u nekim područjima ostvaren napredak, čak i u pogledu usklađivanja različitih željezničkih teretnih koridora (RFC) (npr. zajednički okvir za dodjelu kapaciteta za svih 9 željezničkih teretnih koridora od rasporeda za 2016.)

U nekim područjima rad na usklađivanju postupaka napreduje se u okviru projekata RailNetEurope.

Komisija potvrđuje da su potrebna daljnja usklađivanja u ovom području kako bi se mogle ostvariti sve koristi željezničkih teretnih koridora za razvoj željezničkog prijevoza tereta.

57

Komisija smatra da bi se, primjerice, trebala uzeti u obzir i posebna situacija svake regije u Europi (gospodarstvo, postojanje velikih luka, industrijska baza, kvaliteta postojeće infrastrukture, objekata na završetku dionice pruge) i različiti poslovni modeli u različitim državama članicama.

62 (a)

Komisija je imenovala Europskog koordinatora za Europski sustav upravljanja željezničkim prometom (ERTMS) koji trenutačno provodi svoj program napretka za ERTMS. Taj se program sastoji od pet ciljeva koji se moraju ostvariti do kraja 2016. Koordinator potom podnosi prijedlog za plan uvođenja ERTMS-a (EDP) za 9 ključnih koridora mreže kako bi se mogao staviti izvan snage postojeći plan provedbe za 6 koridora ERTMS-a. Države članice trebale bi osigurati da najveći dio postupka uvođenja ERTMS-a duž koridora bude dovršen do 2027. koristeći se financijskim mogućnostima koje su dostupne u tekućem (2014.–2020.) i budućem programskom razdoblju (2020.–2027.).

Koordinator je zaključio što će se provesti do 2020. Ti će se podaci potom prenijeti u različite aktivnosti koje će se s tehničkog aspekta i aspekta razvoja objediniti u jedan usklađeni plan provedbe.

64

Upravitelji infrastrukture moraju u okviru svojih sustava naplate ponuditi sustave uspješnosti za smanjenje prekida i kašnjenja u skladu s člankom 35. i Prilogom VI. Direktive 2012/34/EU. Nadalje, u ugovorima između upravitelja infrastrukture i država u kojima se utvrđuje iznos javne naknade upraviteljima infrastrukture moraju biti navedeni ciljevi uspješnosti u odnosu na korisnike u obliku pokazatelja i kriterija kvalitete, kako je navedeno u članku 30. i Prilogu V. Direktive 2012/34/EU. Tim se ciljevima uspješnosti izvršava pritisak na upravitelje infrastrukture u cilju osiguranja dogovorene razine uspješnosti budući da posljedica neusklađenosti može biti niža naknada ili neki drugi oblik kazne.

Osim toga Komisija i upravitelji infrastrukture sudjeluju pri mjerenju uspješnosti u okviru platforme PRIME.

66 (b)

Ključni pokazatelji uspješnosti (KPI) za postupak dodjele usklađeni su u zajedničkom okviru za dodjelu kapaciteta koji se primjenjuje na svih 9 željezničkih teretnih koridora dogovorenih u listopadu 2015. U tijeku je usklađivanje ključnih pokazatelja uspješnosti za operacije i razvoj tržišta u okviru provedbe projekta RailNetEurope.

67

Komisija blisko surađuje s Eurostatom kako bi oblikovala pokazatelje potrebne za praćenje ciljeva iz Bijele knjige. Međutim, rokovi i kvaliteta pokazatelja ovisit će o dostupnosti podataka država članica.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 74 i 75

Ciljevi kohezijske politike u području prometa jesu izgraditi održiv, multimodalni, besprijekorni i pouzdani sustav prijevoza. Zbog toga sredstva iz Kohezijskog fonda nisu posebno usmjerena na željeznički prijevoz tereta kao takav i njima bi mogli biti obuhvaćeni svi različiti načini prijevoza u cilju smanjenja regionalnih razlika. U nekim državama članicama koje obuhvaćaju slabije i bolje razvijene regije (kao npr. Njemačka), EFRR i Kohezijski fond mogli bi biti usmjereni na regije koje se ne nalaze u područjima s prioritetnim teretnim koridorima.

Međutim, Komisija smatra da su uloženi važni napori u usmjeravanje potrebnih ulaganja u željeznicu, primjerice s pomoću projekata TEN-T-a.

77

Treba istaknuti da je 11,3 milijardi EUR preneseno iz Kohezijskog fonda u Instrument za povezivanje Europe da bi ta sredstva bila upotrijebljena u skladu s ciljevima Uredbe o Instrumentu za povezivanje Europe (CEF), odnosno, u većini slučajeva na željezničke projekte na koridorima osnovne mreže TEN-T-a. Komisija odobrava svaki pojedinačni projekt koji podnose nadležna tijela država članica. U ovom slučaju primjenjuju se stope sufinanciranja koje se primjenjuju i u slučaju kohezijskih fondova, odnosno, do 85 % u slučaju projekata željezničke infrastrukture. Instrumentom povezivanja Europe prednost se daje željezničkim projektima jer se samo 10 % nacionalnih omotnica kohezijskog dijela Instrumenta za povezivanje Europe može upotrijebiti za cestovne projekte i cestovni projekti mogu se sufinancirati samo ako uključuju prekogranični dio.

Ex ante uvjet za dobivanje potpore iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u razdoblju 2014.–2020. jest postojanje sveobuhvatnog prometnog plana sa zrelim portfeljem projekata. Iako opći cilj plana mora biti ubrzati prelazak na održiviji prometni sustav, moglo bi se dogoditi da će – s obzirom na već uspostavljenu infrastrukturu i utvrđene potrebe – biti potrebna najveća ulaganja u cestovnom sektoru.

Kada su se planirala sredstva za razdoblje 2014.–2020. nastojala se ostvariti komplementarnost između ESIF-a i CEF-a, a ne samo uspoređivati postoci. U tu svrhu iz Instrumenta za povezivanje Europe izdvojeno je dodatnih 1,1 milijardi EUR u Češkoj i 3,5 milijardi EUR u Poljskoj gotovo isključivo za željeznički promet. Usporedba se zbog te činjenice znatno mijenja: za željeznički promet izdvojeno je otprilike 2,8 milijardi EUR za Češku i 10,2 milijarde EUR za Poljsku.

Osim toga Komisija smatra da bi se u analizi trebali uzeti u obzir svi načini prijevoza. Na primjer, u Poljskoj je za razdoblje 2014.–2020. izdvojeno više sredstava za održive načine prijevoza nego za cestovni prijevoz.

79

Mnoga ulaganja u željeznički prijevoz istovremeno su znatno koristila putničkom i teretnom prijevozu u ispitanim državama članicama.

Komisija želi naglasiti da su u okviru programa TEN-T-a sredstva bila usmjerena na željezničke projekte, a posebno na prekogranične dionice. Od 30 prioritetnih projekata (PP) 22 su se odnosila na prekogranične željezničke dionice, a PP5 i PP16 posebno su bili usmjereni na željezničke pruge za prijevoz tereta. Financiranje u okviru programa TEN-T bilo je usmjereno na prioritetne projekte¹.

U skladu s Odlukom Vijeća od 6. listopada 2006. o strateškim smjernicama Zajednice za koheziju (2006/702/EZ), Komisija nije davala prednost prijevozu tereta u odnosu na prijevoz putnika.

Okvir 8. – Primjer određivanja prioriteta u vezi s prugama za velike brzine: Španjolska – 2007.–2013.

Dok su ulaganja u željeznice u Španjolskoj u razdoblju 2007.–2013. bila uglavnom usmjerena na prijevoz putnika, u razdoblju 2014.–2020. prednost se daje intermodalnosti, interoperabilnosti i posebno prijevozu tereta (vidjeti španjolski partnerski sporazum, str. 145.–148.). U načelu će se za sufinanciranje uzimati u obzir samo oni projekti koji imaju najveći mogući učinak na rast i radna mjesta.

Željezničke pruge za prijevoz tereta u koridorima osnovne mreže TEN-T s međunarodnim vezama (tj. sredozemni i atlantski koridor) podupirat će se u svim vrstama regija jer se smatra da su očekivana unutarnja stopa povrata i socioekonomski učinak tih projekata vrlo veliki, uključujući učinke prelijevanja.

U manje razvijenim i prijelaznim regijama (npr. Ekstramadura, Andaluzija, Kastilja-La Mancha i Murcia) neke će se dionice pruga velike brzine sufinancirati ako su dio mreže TEN-T. Većina tih pruga bit će predviđena za mješoviti prijevoz (putnički i teretni).

80

Vidjeti odgovor Komisije na odlomke 74. i 75.

83

Komisija prati ukupna ulaganja u željezničku infrastrukturu jer je većina pruga namijenjena mješovitoj uporabi i teško je u novčanom smislu odvojiti praćenje putničkog i teretnog dijela pojedinih ulaganja.

U duhu novih smjernica o TEN-T-u i Uredbe o Instrumentu za povezivanje Europe, cilj je Komisije uskladiti opću koordinaciju i praćenje projekata u okviru koridora mreže TEN-T.

86

Komisija smatra da bi se projekti trebali ocjenjivati ovisno o zaslugama na temelju analize troškova i koristi projekta. Povećanje obujma robe pokazatelj je koji ne ovisi samo o vrsti ulaganja već i o drugim makroekonomskim čimbenicima. Neostvarivanje tog rezultata ne može se smatrati samo posljedicom izvršenih ulaganja. Nadalje, postoje i druge koristi osim skraćenog vremena putovanja, kao što je povećana sigurnost i usklađenost s regulatornim zahtjevima (TSI itd.). Nadalje, Komisija želi napomenuti i da se skraćenje vremena putovanja ne odnosi samo na željeznički prijevoz tereta već i na vrijeme putovanja putnika i trebalo bi ga uzeti u obzir u svrhe ocjenjivanja uspješnosti projekta. Naposljetku, potpuna dodana vrijednost za prijevoz tereta mogla bi se ostvariti tek kada bude završena cijela dionica/koridor.

Okvir 11. – Primjeri kašnjenja u provedbi projekata: Poljska i Španjolska

U Španjolskoj su dva projekta (Túneles de Pajares-Sotiello° i Sotiello-Campomanes) trebala biti dovršena 2011.

Kada je riječ o projektu Túneles de Pajares, zbog geoloških uvjeta projekta bilo je potrebno izmijeniti tehnički projekt koji je dovršen 2013. umjesto 2011.

U slučaju projekta Sotiello zbog nestabilnosti tla bili su potrebni hitni radovi o čemu je ovisila redovita provedba radova. Projekt još nije dovršen.

U pogledu uspješnosti projekta i ostvarenja ciljeva projekta i programa, u oba navedena slučaja možda će biti nužna kašnjenja kako bi se osiguralo uspješno okončanje projekta.

88

Udio željezničkog prijevoza tereta i njegovo stanje trenutačno se ocjenjuju u Španjolskoj na nacionalnoj razini, ali podaci još nisu dostupni. Sektor željezničkog prijevoza tereta tradicionalno je činio vrlo mali postotak ukupnog prijevoza. Prijevoz tereta tek je nedavno uključen u projekte u području prometa što je razvidno iz većine novijih većih projekata² podnesenih Komisiji.

89

U okviru Kohezijskog fonda i EFRR-a države članice biraju projekte u skladu s ciljem programa koji je dogovoren s Komisijom. Nadalje, sustavom upravljanja i kontrole za te programe osigurava se odabir projekata visoke vrijednosti za ostvarivanje ciljeva programa.

90

Komisija podsjeća da je održavanje u nacionalnoj nadležnosti i da nije prihvatljivo za financiranje EU-a.

Međutim, nužnost održavanja uzima se u obzir u svrhe financiranja na sljedeći način:

–u razdoblju 2007.–2013. troškovi održavanja uzimali su se u obzir i uključivali u analize troškova i koristi te u studije izvedivosti za izračun manjka sredstava,

–u pogledu europskih strukturnih i investicijskih fondova, u programskom razdoblju 2014.–2020. održavanje se redovito uključuje u programe kao uvjet za primjenu velikih projekata.

91

Komisija trenutačno provjerava te poslovne planove i indikativne strategije za razvoj infrastrukture propisane člankom 8. Direktive 2012/34/EU. Treba uzeti u obzir činjenicu da su strategije razvoja infrastrukture morale biti objavljene tek do prosinca 2014.

92

Države članice odlučuju na nacionalnoj razini mogu li upravitelji infrastrukture mijenjati marže ili samo izravno nastale troškove pristupa željezničkoj infrastrukturi. Ako država članica dopusti marže, upravitelj infrastrukture mora uzeti u obzir načelo „ako tržište može podnijeti” koje je utvrđeno u članku 32. Direktive 2012/34/EU. Tim se pravilom nastoji osigurati da tržišni segmenti koji imaju ograničenu platnu moć (što je često slučaj kod željezničkih prijevoznika tereta) ne budu spriječeni u pružanju usluga željezničkog prijevoza zbog visokih naknada za pristup pruzi.

U programskom razdoblju 2007.–2013. španjolska nadležna tijela davala su prednost prugama za putnički promet i stoga su se ulaganja u pruge za prijevoz tereta u skladu s time smanjila. Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 79. i okvir 8.

Zaključci i preporuke

94

Komisija smatra da uspješnost programa EU-a treba mjeriti u odnosu na osnovne scenarije. Kao osnovni scenarij u Bijeloj knjizi o prometu iz 2001. navedena je „opasnost da cestovni prijevoz tereta preuzme monopol u prijevozu robe” u EU-u u budućnosti ako se ništa ne poduzme.

S obzirom na to Komisija smatra da je relativna stabilnost u modalnom udjelu željezničkog prijevoza tereta skroman uspjeh, posebno ako se uzme u obzir restrukturiranje gospodarstava država članica iz srednje i istočne Europe zbog kojeg se smanjio udio većine tradicionalnih industrija usmjerenih na tonske kilometre. Nadalje, Komisija je uvjerena da će se zahvaljujući nedavno poduzetim mjerama modalni udio željezničkog prijevoza tereta sljedećih godina povećati.

Problemi koje je Sud utvrdio i opisao u ovom izvješću dijelom su posljedica činjenice da se tržišno natjecanje ne temelji na jednakim uvjetima (internalizacija vanjskih troškova). Nadalje, učinci politike mogu se mjeriti u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju te je stoga potrebno više vremena.

95

Komisija se slaže da su ti trendovi većinom posljedica regulatornih i troškovnih razmatranja prijevoznih poduzeća i cestovnih prijevoznika tereta i mogu se promijeniti samo ako se stavi veći naglasak na ta pitanja.

Komisija upozorava na činjenicu da su trendovi u pogledu udjela željezničkog prijevoza na tržištu prijevoza tereta također posljedica fragmentiranosti europskog željezničkog tržišta na nekoliko nacionalnih dijelova. Željeznički prijevoz tereta najučinkovitiji je za prijevoz na srednje i veće udaljenosti, što u slučaju Europe uključuje prelaženje najmanje jedne granice (vidjeti odlomak 4.). U fragmentiranim nacionalnim mrežama nedostaju zajednička i interoperabilna pravila i standardi i nastaju dodatni troškovi za prijevoznike povrh početnih / završnih troškova (npr. zamjena lokomotiva iz regulatornih razloga i zahtjevi za osposobljavanje vozača).

96 (a)

Komisija je to obuhvatila preinačenom Direktivom 2012/34/EU i četvrtim paketom propisa o željeznicama.

Člankom 56. znatno su proširene ovlasti regulatornih tijela. Datum prenošenja bio je lipanj 2015.

Člankom 13. znatno je poboljšan pravni okvir za pristup uslužnim objektima i uslugama povezanima sa željeznicom.

U kontekstu pregovora o četvrtom paketu propisa o željeznicama razgovara se o daljnjem jačanju regulatornih tijela, uključujući o proširenju njihovih ovlasti.

96 (b)

Komisija je svjesna problema s kojima se suočavaju željeznički prijevoznici u pogledu postupaka upravljanja prometom i trenutačno ocjenjuje moguća rješenja tih problema.

Niz navedenih administrativnih i tehničkih ograničenja obuhvaćen je postojećim propisima EU-a ili propisima koji će biti doneseni (npr. tehnički stup četvrtog paketa propisa o željeznicama, uvođenje ERTMS-a), dok se pitanja u vezi sa željezničkim teretnim koridorima rješavaju uspostavom određenog broja posebnih radnih skupina.

96 (c)

U željezničkim teretnim koridorima već se nastoji ostvariti transparentnost uspješnosti usluga željezničkog prijevoza tereta na teretnim koridorima. U skladu s Uredbom uspostavljeni su pokazatelji uspješnosti na razini svakog koridora koji se svake godine prate i rezultati se objavljuju.

1. preporuka

Komisija prihvaća preporuku u mjeri u kojoj se ona na nju odnosi i poduzela je nužne mjere za rješavanje tog problema s pomoću Direktive 2012/34/EU i četvrtog paketa propisa o željeznicama.

Države članice moraju to pitanje riješiti na sljedeće načine:

i.prenošenjem zakonodavstva, posebno Direktive 2012/34/EZ u cijelosti/ispravno (rok za prenošenje bio je lipanj 2015.); i

ii.dajući regulatornim tijelima potrebne resurse u skladu s člankom 55. stavkom 3. i člankom 56. stavkom 5. Direktive 2012/34/EU.

Komisija će pomno pratiti provedbu te Direktive.

2. preporuka (a)

Komisija prihvaća preporuku i već je poduzela mjere u cilju rješavanja tog problema.

Na primjer, kada je riječ o postupku povezanom s uspostavom rasporeda za dodjelu trasa, Komisija je uspostavila regulatorni okvir Direktivom 2012/34/EU koja sadržava odredbe kojima se utvrđuju rokovi i pravila koje moraju poštovati upravitelji infrastrukture (posebno članak 43. i sljedeći te Prilog VII.). U članku 43. Direktive 2012/34/EU predviđena je mogućnost Komisije da donosi delegirane akte za izmjenu rasporeda za postupak dodjele utvrđenog u Prilogu VII. Ovisno o rezultatima buduće evaluacije provedbe tih odredaba na temelju povratnih informacija/dokaza iz sektora, Komisija može razmotriti izmjene tog Priloga.

2. preporuka (b)

Komisija prihvaća preporuku.

Dionici su već počeli usklađivanja u određenim područjima (npr. zajednički okvir za dodjelu kapaciteta).

Evaluacija Uredbe o željezničkim teretnim koridorima provest će se 2016. Njome će se uzeti u obzir sve što je već provedeno ili je u tijeku te će se ocijeniti postoje li područja u kojima je potrebno usklađivanje uz intervenciju Komisije.

3. preporuka (a)

Komisija prihvaća preporuku i smatra da su ta pitanja obuhvaćena četvrtim paketom propisa o željeznicama za koji je dostavila zakonodavne prijedloge u siječnju 2013.

3. preporuka (b)

Komisija prihvaća preporuku i već je poduzela mjere za njezinu provedbu. U pogledu jezičnih zahtjeva za prekogranične dionice, u tijeku je izmjena odgovarajućeg priloga Direktivi 2007/59/EZ.

Budućom evaluacijom direktive o vlakovođama u 2016. ispitat će se jesu li potrebne izmjene zakona uz osiguranje odgovarajuće razine sigurnosti.

4. preporuka (a)

Komisija prihvaća preporuku o praćenju napretka u postizanju ciljnih vrijednosti utvrđenih u Bijeloj knjizi iz 2011. i djelomično prihvaća preporuku o prijelaznim ciljnim vrijednostima.

Komisija blisko surađuje s Eurostatom kako bi oblikovala pokazatelje potrebne za praćenje ciljeva iz Bijele knjige. Međutim, rokovi i kvaliteta pokazatelja ovisit će o dostupnosti podataka država članica.

U pogledu budućih dokumenata politika, Komisija se slaže da su u načelu poželjni prijelazni ciljevi i razmotrit će mogućnost uspostave prijelaznih ciljeva ovisno o području primjene inicijative, njezinoj relevantnosti i rokovima pokazatelja.

4. preporuka (b)

Komisija prihvaća preporuku i smatra ju djelomično provedenom.

Člankom 56. stavkom 7. Direktive 2012/34/EU uvedena je nova obveza regulatornih tijela da se savjetuju s korisnicima usluga željezničkog prijevoza robe i putnika barem svake dvije godine. Nalazi takvih savjetovanja vrijedan su doprinos za takvu evaluaciju.

Nadalje, anketa o zadovoljstvu korisnika željezničkih teretnih koridora provodi se jednom godišnje i rezultate objavljuju željeznički teretni koridori.

4. preporuka (c)

Komisija prihvaća preporuku.

U pogledu sustava za praćenje željezničkog tržišta (RMMS) Komisija je već donijela provedbeni akt (Provedbena uredba Komisije (EU) 2015/1100 od 7. srpnja 2015.) kojim se države članice obvezuju ispuniti svoje obveze izvješćivanja i stoga smatra da je preporuka već provedena.

Komisija smatra da je preporuka djelomično provedena u pogledu željezničkih teretnih koridora. U tijeku je postizanje određenog stupnja usklađenosti provedbom projekta udruge RailNetEurope. Evaluacijom Uredbe o željezničkim teretnim koridorima Komisija će ocijeniti potrebu za daljnjim usklađivanjem u tom području uzimajući u obzir izlazne vrijednosti projekta udruge RailNetEurope.

5. preporuka

Komisija prihvaća preporuku i slaže se s načelom promicanja jednakih uvjeta.

98

U skladu s VFO-om za razdoblje 2014.–2020., novi je Instrument za povezivanje Europe gotovo potpuno usmjeren na projekte koji imaju jasnu europsku dodanu vrijednost, posebno prekogranične željezničke projekte i uvođenje sustava ERTMS. Usmjeravanje na prekogranične dionice i interoperabilnost bit će nužno korisno za usluge željezničkog prijevoza tereta jer je željeznički prijevoz tereta posebno konkurentan za srednje i veće udaljenosti.

Komisija smatra da su uloženi napori u usmjeravanje ulaganja u željeznički prijevoz, u slučaju programa TEN-T, i da će se nastaviti.

99 (a)

Kada je riječ o europskim strukturnim i investicijskim fondovima usporedbom željezničkog s cestovnim prijevozom u samo tri od 28 država članica ne uzima se u obzir činjenica da su za stvaranje sveobuhvatnog, održivog, multimodalnog, besprijekornog i pouzdanog prometnog sustava potrebna ulaganja u sve vrste prijevoza: željeznički, pomorski, zračni, prijevoz unutarnjim plovnim putovima i cestovni prijevoz te u multimodalnu infrastrukturu.

Uspostavljanje odgovarajuće ravnoteže ne sastoji se od dodjele unaprijed definiranih dijelova dostupnog proračuna jednoj vrsti prijevoda. Umjesto toga, u analizi se moraju uzeti u obzir potrebe različitih država članica i regija u odnosu na različite vrste prijevoza.

Program TEN-T, glavni instrument financiranja EU-a za provedbu prometne strategije EU-a, posebno je bio usmjeren na željeznički prijevoz koji je bio glavni korisnik sredstava. Željezničkim projektima dodijeljeno je 56 % dostupnih sredstava na koja je dodano još 7 % potrošenih za provedbu sustava ERTMS, dok je za tradicionalni cestovni prijevoz izdvojeno samo 4 % sredstava. Takav pristup nastavlja se u okviru novog Instrumenta za povezivanje Europe.

99 (b)

Program TEN-T bio je posebno usmjeren na željezničke projekte, posebno na prekogranične dionice (vidjeti odlomak 77.). Nadalje, projekti usmjereni na razvoj pruga za mješoviti promet ili pruga za velike brzine koristili su prijevozu tereta, među ostalim stvaranjem dodatnog kapaciteta na tradicionalnim i drugim usporednim prugama. Također je metodološki teško u novčanom smislu odvojiti učinak ulaganja usmjerenih na pruge za mješoviti promet na prijevoz tereta ili putnika.

Treba napomenuti i da je uredbom o TEN-T-u uvedeno nekoliko novih alata za upravljanje za provedbu osnovne mreže TEN-T (koridori osnovne mreže, europski koordinatori, planovi rada koridora, forumi za koridore). Ti alati omogućuju bolje praćenje provedbe mreže TEN-T i utvrđivanje portfelja projekata koji služe ostvarenju ciljeva politike EU-a, među kojima glavnu ulogu ima razvoj željezničkog prijevoza tereta.

99 (c)

Komisija smatra da je željeznička infrastruktura ključni element, ali mora biti popraćena nužnim operativnim i zakonodavnim mjerama. Četvrtim paketom propisa o željeznicama ostvarivat će se rezultati tek kada bude potpuno proveden. Nadalje, tržišni uvjeti (gospodarska kriza) nisu pogodovali razvoju usluga željezničkog prijevoza tereta tijekom posljednjih nekoliko godina.

Vidjeti odgovore na odlomke 25. i 84.

99 (d)

Komisija ističe da su za održavanje nadležne države članice i da ono općenito nije prihvatljivo za financiranje EU-a.

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 88.

100

Novim okvirima na TEN-T i Instrument za povezivanje Europe nastoji se osigurati bolja iskorištenost sredstava EU-a usmjeravanjem na projekte koji imaju visoku dodanu vrijednost EU-a, kao što su željezničke prekogranične veze i uklanjanje uskih grla, željezničke veze s lukama i zračnim lukama, u skladu s tehničkim standardima utvrđenima u Uredbi TEN-T. Komisija s državama članicama pregovara o operativnim programima u okviru EFRR-a i KF-a u cilju postizanja glavnog cilja kohezijske politike, odnosno, kohezije između više i slabije razvijenih regija. Komisija smatra da se propisima za razdoblje 2014.–2020. dodatno olakšava ovaj postupak uspostavom ex ante uvjeta i okvira uspješnosti.

6. preporuka (a)

Komisija prihvaća ovu preporuku i već ju provodi. U novim propisima za okvir kohezijske politike za razdoblje 2014.–2020. ona je uvela ex ante uvjet kako bi osigurala da su uspostavljeni uvjeti nužni za učinkovito pružanje potpore. Oni uključuju dugoročni strateški plan koji bi trebao biti donesen prije odluke o financiranju.

Komisija se slaže sa stajalištem da bi planiranje željezničke infrastrukture trebalo izvršiti u kontekstu općeg planiranja prometnih mreža. To je jasno navedeno u članku 4. Uredbe (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže. Ciljevi transeuropske mreže uključuju „međupovezanost i interoperabilnost nacionalnih prometnih mreža”, „optimalnu integraciju i međupovezanost svih oblika prijevoza” i „učinkovito korištenje infrastrukture”.

U tom kontekstu Komisija smatra da je za optimalne rezultate potrebno i dugoročno strateško planiranje na nacionalnoj razini te da bi trebalo uzeti u obzir prekogranične učinke.

Financiranje u okviru Instrumenta za povezivanje Europe bit će usmjereno na projekte koji imaju visoku dodanu vrijednost na razini EU-a. Sredstva izdvojena za projekte TEN-T-a u okviru novog Instrumenta za povezivanje Europe bit će dostupna samo za projekte koji su u skladu s Uredbom o TEN-T-u, odnosno, 100 km/h brzina pruge, osovinsko opterećenje od 22,5 t i mogućnost vožnje vlakova duljine 740 m. Rezultat će biti poboljšanje uvjeta za operacije željezničkog prijevoza tereta. Nadalje, Instrument za povezivanje Europe bit će usmjeren na mjesta gdje postoji velika potreba za željezničkim prometom u cilju razvoja intermodalnosti, posebno željezničke povezanosti s lukama. Postoji i poseban prioritet usmjeren na multimodalne platforme (terminali za željeznički i cestovni prijevoz). Komisija će osigurati da budu na usmjereni na potrebe europske željezničke mreže.

6. preporuka (b)

Komisija prihvaća preporuku i smatra ju djelomično provedenom.

Komisija već prati koliko se sredstava EU-a ulaže u projekte željezničkog prijevoza tereta u kontekstu provedbe Instrumenta za povezivanje Europe.

Uzimajući u obzir kombiniranu uporabu većine pruga, Komisija će pratiti iznos sredstava potrošen na projekte koji nisu usmjereni samo na putnički promet (pruge za velike brzine).

7. preporuka (a)

Komisija prihvaća preporuku i smatra ju djelomično provedenom.

Mrežom TEN-T/željezničkim teretnim koridorima, smjernicama o TEN-T-u, unaprijed utvrđenim dionicama i prioritetima u Uredbi o Instrumentu za povezivanje Europe, TSI-jevima i ex ante uvjetom br. 7.2. uspostavlja se sveobuhvatni okvir za prometni plan kojim se olakšava razvoj željezničkih koridora na način koji nije fragmentiran.

Novoutvrđeni ciljevi Instrumenta za povezivanje Europe posebno su usmjereni na koridore osnovne mreže. Postizanje najvećih mogućih učinaka djelovanja poduzetih na razini EU-a i nacionalnoj razini u duhu je nove Uredbe o TEN-T-u. Tim se podupire strategija financiranja za Instrument za povezivanje Europe. Uredbom o TEN-T-u predviđeno je stvaranje mreže u cijelom EU-u. Novim zakonom pojačan je mandat europskih koordinatora čije zadaće uključuju, među ostalim, olakšavanje koordinirane provedbe multimodalnih koridora osnovne mreže. Time će se omogućiti iskorištavanje mogućih sinergija i komplementarnosti djelovanja poduzetih na nacionalnoj razini i unutar različitih programa. Smatra se da će se ovim pristupom umanjiti rizik od velikog broja projekata kojima će se pridonijeti razvoju fragmentirane mreže.

7. preporuka (b)

Komisija prihvaća preporuku i, u mjeri u kojoj se ona na nju odnosi, smatra ju provedenom s obzirom na postojanje okvira za analizu troškova i koristi.

Analiza troškova i koristi nužan je element svih zahtjeva za financiranje u okviru Instrumenta za povezivanje Europe. U analizi troškova i koristi upotrebljavaju se predviđanja prometa u svrhe određivanja financijskih i gospodarskih koristi određenog projekta, što za mješovite pruge uključuje i prijevoz tereta. Sredstva iz Instrumenta za povezivanje Europe primaju samo projekti s pozitivnom analizom troškova i koristi.

U postupku odabira Komisija će posvetiti dužnu pozornost projektima s najvišom gospodarskom dodanom vrijednošću EU-a, što u većini slučajeva uključuje željeznički prijevoz tereta.

U pogledu europskih strukturnih i investicijskih fondova, Komisija želi naglasiti da navedeni elementi moraju biti uključeni u informacije koje se dostavljaju za potrebe odobravanja glavnih projekata (posebno studija o izvedivosti i analiza troškova i koristi). Pravna upućivanja: za razdoblje 2007.–2013. članak 40. Uredbe (EZ) br. 1083/2006; za razdoblje 2014.–2020. članak 101. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

Komisija napominje da se od država članica traži i da provedu ex ante analize manjka sredstava za manje projekte koji ostvaruju prihode³.

8. preporuka

Komisija napominje da je prvi dio ove preporuke upućen državama članicama i prihvaća drugi dio preporuke.

Države članice trebale bi, uz pomoć svojih regulatornih tijela, u okviru poslovnih planova i indikativnih strategija za razvoj infrastrukture koje su uspostavili upravitelji infrastrukture, osigurati primjereno upravljanje željezničkom mrežom (uključujući objektima na kraju dionice), posebno u željezničkim teretnim koridorima.

1U slučaju pet država članica koje su uključene u uzorak kao primjeri takve usmjerenosti, dodijeljeno je financiranje za sljedeće projekte:
DE: Karlsruhe – Basel s posebnim naglaskom na prijevoz tereta uz izgradnju dodatnih pruga samo za prijevoz tereta (PP24), Emmerich – Oberhausen, glavna veza samo s prugom za prijevoz tereta Betuwe (PP24); FR: Lyon – Torino (PP3), FR: Perpignan – Figueras (PP3),
FR: Contournement Nîmes – Montpellier (PP3), ES: Evora – Merida.

2Najnoviji projekt koji uključuje željeznički prijevoz tereta u Španjolskoj dio je koridora Madrid – granica Portugala, odnosno, atlantskog koridora mreže TEN-T. U okviru ovog projekta vlakovi će pokrivati otprilike 25 % prijevoza tereta u regiji (11 milijuna tona vlakom, 43 milijuna tona cestom). Željeznički prijevoz tereta čini 1,06 % prihoda ovog koridora.

3Smjernica o članku 55. stavku 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006., COCOF 08/0012/03

QJ-AB-16-008-HR-E    ISSN 2315-2230

Promicanje učinkovitijih i održivijih načina prijevoza, posebno željezničkog prijevoza tereta, ključni je dio politike EU-a posljednjih 25 godina. U razdoblju 2007.–2013. za financiranje željezničkih projekata iz proračuna EU-a izdvojen je doprinos od otprilike 28 milijardi eura. U ovom se izvješću procjenjuje je li EU djelotvorno unaprijedio željeznički prijevoz tereta i je li od 2000. godine došlo do povećanja uspješnosti željezničkog prijevoza tereta u EU-u u pogledu modalnog udjela i količine prevezenog tereta. Utvrdili smo da je uspješnost željezničkog prijevoza općenito ostala na nezadovoljavajućoj razini, dok je cestovni prijevoz dodatno učvrstio svoj položaj.