EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12 rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx

Strona internetowa: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4618-9 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/209022 | QJ-AB-16-008-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-4635-6 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/923410 | QJ-AB-16-008-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4616-5 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/664343 | QJ-AB-16-008-PL-E

© Unia Europejska, 2016

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia wykresu 3 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2016

nr 08

Sprawozdanie specjalne

Kolejowy transport
towarowy w UE: wciąż
nie na właściwym torze

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II, której przewodniczy członek Trybunału Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak polityki strukturalne, transport i energia. Kontrolą kierował Ladislav Balko, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Branislav Urbanic, szef gabinetu; Zuzana Frankova, attaché; Pietro Puricella, kierownik; Fernando Pascual Gil, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Kurt Bungartz, Aleksandra Kliś-Lemieszonek, Nils Odins, Jelena Magermane i Di Hai.

Od lewej: B. Urbanic, D. Hai, N. Odins, L. Balko, F. Pascual Gil, A. Kliś-Lemieszonek, P. Puricella, Z. Frankova.

Spis treści

Glosariusz

Streszczenie

Cele i zakres niniejszej kontroli

Ustalenia Trybunału

Zalecenia Trybunału

Wstęp

Wprowadzenie

Podmioty w sektorze przewozów kolejowych oraz metody transportu towarów koleją

Interwencje UE w zakresie kolejowego transportu towarowego

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Wyniki kolejowego transportu towarowego w UE są w dalszym ciągu ogólnie niezadowalające

Transport drogowy jest nadal najczęściej wybieranym sposobem transportu towarów w UE

Niektóre państwa członkowskie zdołały mimo wszystko zwiększyć udział towarów przewożonych koleją

Niska prędkość pociągów nie przyczynia się do poprawy wyników kolejowego transportu towarowego

Szereg czynników strategicznych i regulacyjnych uniemożliwia zwiększenie konkurencyjności kolejowych przewozów towarowych

Aby osiągnąć cele unijnej polityki transportowej, należy sprawić, by kolejowy transport towarowy był bardziej atrakcyjny ekonomicznie

Komisja dokładała starań, by poprawić warunki transportu towarów koleją, lecz wciąż jeszcze daleko do stworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego

Liberalizacja rynku kolejowych przewozów towarowych w poszczególnych państwach członkowskich postępowała w nierównym tempie, a w niektórych przypadkach wciąż stosuje się praktyki antykonkurencyjne

Procedury zarządzania ruchem nie zostały dostosowane do potrzeb sektora przewozów towarów, nawet na odcinkach wchodzących w skład kolejowych korytarzy towarowych

Bariery administracyjne i techniczne nadal ograniczają konkurencyjność kolejowego transportu towarowego

Brak przejrzystości w danych na temat wyników sektora przewozów towarowych spowodował, że brakuje bodźców do polepszenia jakości usług

Opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej przedstawiają się niekorzystnie w porównaniu z kosztami dostępu do dróg

Finansowanie ze środków UE powinno być lepiej ukierunkowane na potrzeby sektora kolejowych przewozów towarowych w zakresie infrastruktury

Ogólnie więcej środków unijnych przeznaczono na drogi niż na infrastrukturę kolejową

Środki UE przydzielone na kolej nie były ukierunkowane konkretnie na potrzeby sektora przewozów towarowych

Skontrolowane projekty dotyczące infrastruktury kolejowej przyniosły lub najpewniej przyniosą spodziewane produkty, jak dotąd nie osiągnięto jednak ogólnej poprawy w zakresie wyników kolejowego transportu towarowego

Niedostateczna konserwacja sieci kolejowej odbija się negatywnie na trwałości infrastruktury finansowanej ze środków UE oraz na pracy przewozowej

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | — | Akty prawne składające się na poszczególne pakiety kolejowe
Załącznik II | — | Środki UE przeznaczone na kolej w latach 2007–2013 w rozbiciu na państwa członkowskie
Załącznik III | — | Wykaz projektów zbadanych przez Trybunał
Załącznik IV | — | Udział kolejowego transportu towarowego w towarowym transporcie śródlądowym ogółem
Załącznik V | — | Udział kolejowych przewozów towarowych w transporcie śródlądowym w pięciu skontrolowanych państwach członkowskich (2000–2013)
Załącznik VI | — | Studium przypadku: odcinek transgraniczny między Hiszpanią i Francją (kolejowy korytarz towarowy nr 6 „Morze Śródziemne”)

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz

Agencja Wykonawcza ds. Innowacyjności i Sieci (INEA): agencja kontynuująca działania Agencji Wykonawczej ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej, która została utworzona w 2006 r. przez Komisję Europejską, aby zarządzać techniczną i finansową realizacją programu TEN-T. INEA, z siedzibą w Brukseli, rozpoczęła oficjalnie działalność w dniu 1 stycznia 2014 r. Do jej zadań należy wdrożenie elementów instrumentu „Łącząc Europę” (CEF), programu „Horyzont 2020” i innych programów kontynuacyjnych (TEN-T i Marco Polo na lata 2007–2013).

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR): fundusz UE, który ma na celu wzmacnianie spójności gospodarczej i społecznej w obrębie Unii Europejskiej przy jednoczesnym niwelowaniu podstawowych dysproporcji regionalnych poprzez udzielanie wsparcia finansowego na rzecz tworzenia infrastruktury oraz poprzez inwestycje w efektywne zatrudnienie, głównie w sektorze przedsiębiorstw.

Europejski system zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS): duży projekt europejski o charakterze przemysłowym mający zastąpić różnorodne krajowe systemy sterowania ruchem kolejowym w celu zwiększenia interoperacyjności. Obejmuje on dwa podstawowe komponenty: europejski system sterowania pociągiem (ETCS) oraz system łączności radiowej (GSM-R) zapewniający łączność głosową, jak i przesył danych pomiędzy urządzeniami przytorowymi a pociągiem z wykorzystaniem pasm częstotliwości GSM wydzielonych dla kolei.

Fundusz Spójności: fundusz mający na celu wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej dzięki finansowaniu projektów dotyczących ochrony środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których PNB na mieszkańca jest niższy niż 90% średniej unijnej.

Instrument „Łącząc Europę” (CEF): instrument, który od 2014 r. zapewnia wsparcie finansowe na rzecz trzech sektorów: sektora energetycznego, transportu oraz technologii informacyjno-komunikacyjnych. W ramach CEF w tych trzech obszarach wskazano priorytety inwestycyjne, które powinny zostać zrealizowane w najbliższym dziesięcioleciu, takie jak korytarze energetyczne i gazowe, wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych, wzajemnie powiązane korytarze transportowe, bardziej ekologiczne środki transportu oraz szybkie łącza szerokopasmowe i sieci cyfrowe.

Interoperacyjność: Interoperacyjność definiuje się jako zdolność prowadzenia przewozów w taki sam sposób na dowolnym odcinku sieci kolejowej. Innymi słowy, nacisk położony jest na zapewnienie spójnego funkcjonowania różnych systemów technicznych kolei na terytorium UE.

Kolejowy korytarz towarowy: dziewięć międzynarodowych kolejowych korytarzy towarowych przecinających Europę, które działają na zasadach rynkowych. Zostały one utworzone na mocy rozporządzenia (UE) nr 913/2010 w celu usprawnienia kolejowych przewozów towarowych.

Nowy przewoźnik: kolejowy przewoźnik towarowy (inny niż przewoźnik zasiedziały) posiadający licencję zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi i krajowymi, prowadzący działalność w warunkach konkurencji rynkowej.

Organ regulacyjny: organ, którego zadanie polega na zapewnieniu, by opłaty i warunki dostępu ustalane przez zarządcę infrastruktury były zgodne z obowiązującymi przepisami i niedyskryminujące. Musi być on niezależny od zarządcy infrastruktury, organu pobierającego opłaty, organu przydzielającego zdolność przepustową oraz przewoźników kolejowych. Przewoźnicy mają prawo odwoływać się do organu regulacyjnego od decyzji podjętych przez zarządcę infrastruktury w odniesieniu do regulaminu przydzielania tras pociągów, procesu przydziału zdolności przepustowej i jego rezultatów, systemu opłat oraz warunków dostępu, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ regulacyjny ma również obowiązek monitorowania z własnej inicjatywy stanu konkurencji na rynku przewozów kolejowych i może podejmować działania w celu zapobiegania dyskryminacyjnemu traktowaniu wnioskodawców, zakłóceniom rynku i innym niepożądanym procesom zachodzącym na rynku przewozów.

Pociągokilometr: jednostka miary odpowiadająca przemieszczeniu się pociągu na odcinku jednego kilometra.

Przewoźnik kolejowy: publiczny lub prywatny przewoźnik posiadający licencję zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi, którego główną działalnością są usługi w zakresie transportu towarów lub pasażerów drogą kolejową.

Punkt kompleksowej obsługi (one-stop shop): w kontekście niniejszego sprawozdania punkt kontaktowy ustanowiony dla każdego kolejowego korytarza towarowego, zajmujący się obsługą wniosków o przydział tras w ruchu międzynarodowym.

RailNetEurope: stowarzyszenie utworzone przez większość europejskich zarządców infrastruktury kolejowej i organów przydzielających zdolność przepustową w celu umożliwienia szybkiego i łatwego dostępu do europejskiej sieci kolejowej. Zapewnia ono wsparcie przewoźnikom kolejowym w działalności międzynarodowej (zarówno w transporcie towarów, jak i w przewozach pasażerskich), a także przyczynia się do uproszczenia, harmonizacji i optymalizacji procesów w międzynarodowym ruchu kolejowym. RailNetEurope realizuje również szereg projektów współfinansowanych ze środków TEN-T, mających na celu usprawnienie tworzenia kolejowych korytarzy towarowych zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 913/2010.

Tonokilometr (tkm): jednostka miary służąca do rejestrowania pracy przewozowej i odpowiadająca przewozowi jednej tony na odległość 1 km. Praca przewozowa obliczana jest poprzez pomnożenie przewożonego ładunku wyrażonego w tonach (t) przez odległość wyrażoną w kilometrach (km).

Transeuropejskie sieci transportowe (TEN-T): planowany układ sieci transportu drogowego, kolejowego, lotniczego i wodnego w Europie. Sieci TEN-T wchodzą w skład większego systemu sieci transeuropejskich obejmującego sieć telekomunikacyjną (eTEN) oraz proponowaną sieć energetyczną (TEN-E). Rozwój infrastruktury TEN-T jest ściśle powiązany z realizacją i dalszymi postępami w zakresie unijnej polityki transportowej. W nowym rozporządzeniu w sprawie sieci TEN-T, zmienionym w 2013 r., przyjęto nowe podejście w zakresie rozwoju wydajnej sieci infrastruktury oraz wsparcia finansowego na rzecz projektów niosących europejską wartość dodaną.

Trasa pociągu: zdolność przepustowa potrzebna do przeprowadzenia pociągu między dwoma punktami w określonym czasie.

Udział w przewozach: udział w transporcie ogółem poszczególnych rodzajów transportu, takich jak transport drogowy, kolejowy, wodny śródlądowy, morski i powietrzny, łącznie z transportem niezmotoryzowanym. Wyrażany jest on w pojazdo-, tono- lub pasażerokilometrach jako suma przejazdów, natężenia ruchu, ładunku oraz wydajności pojazdów lub transportu. W niniejszym sprawozdaniu udział w przewozach odnosi się do kolejowego transportu towarowego.

Zarządca infrastruktury: organ lub przedsiębiorstwo odpowiedzialne w szczególności za stworzenie i utrzymywanie infrastruktury kolejowej oraz za zarządzanie nią.

Zasiedziały przewoźnik towarowy: przewoźnik kolejowy, który historycznie ma dominującą pozycję na rynku krajowym, wywodzący się ze zintegrowanego przedsiębiorstwa kolejowego, które dawniej było odpowiedzialne za zarządzanie infrastrukturą kolejową oraz świadczenie usług przewozowych.

Streszczenie

I

Swobodny przepływ towarów to jeden z zasadniczych komponentów rynku wewnętrznego UE, który ma kluczowe znaczenie dla utrzymania konkurencyjności europejskiego przemysłu i sektora usług. Wywiera on istotny wpływ na wzrost gospodarczy i tworzenie nowych miejsc pracy. W minionych latach wolumen przewozów towarowych w transporcie śródlądowym w UE (obejmującym transport drogowy, kolejowy oraz śródlądowe drogi wodne) ustabilizował się na poziomie około 2 300 mld tonokilometrów rocznie, przy czym udział transportu drogowego wynosił około 75%.

II

Z drugiej strony transport ma negatywny wpływ na środowisko naturalne i jakość życia obywateli UE. Odpowiada on za około jednej trzeciej zużycia energii i całkowitych emisji CO₂ w UE. Wspieranie wydajnych i zrównoważonych rodzajów transportu, takich jak transport kolejowy czy żegluga śródlądowa, kosztem transportu drogowego mogłoby pomóc w zmniejszeniu zależności Europy od importowanej ropy i ograniczyć zanieczyszczenia. Jak wynika z danych Europejskiej Agencji Środowiska, poziom emisji dwutlenku węgla w przeliczeniu na tonokilometr w przypadku przewozów towarów koleją jest 3,5 raza niższy niż w przypadku transportu drogowego.

III

Bardziej zrównoważone rodzaje transportu mogłyby również przyczynić się do ograniczenia kosztów związanych z zagęszczeniem ruchu drogowego, które – jak wynika z obecnych szacunków – do 2050 r. wzrosną o 50%, sięgając niemal 200 mld euro rocznie. Ponadto mogłyby pomóc zmniejszyć liczbę ofiar w ruchu drogowym.

IV

Promowanie wydajniejszych i bardziej zrównoważonych rodzajów transportu, zwłaszcza kolejowych przewozów towarowych, stanowi kluczowy element polityki UE od 25 lat. Już w 1992 r. Komisja Europejska jako główny cel wyznaczyła zmianę udziału poszczególnych środków transportu w przewozach ogółem. W 2001 r. Komisja potwierdziła, jak duże znaczenie ma rewitalizacja sektora kolei, i za cel przyjęła utrzymanie do 2010 r. udziału kolejowego transportu towarowego w rynku w państwach członkowskich Europy Środkowo-Wschodniej na poziomie 35%. Następnie, w 2011 r., Komisja postanowiła, że do 2030 r. nie mniej niż 30% drogowych przewozów towarów na odległość powyżej 300 km należy przenieść na inne środki transportu (takie jak kolej czy żegluga śródlądowa), a do roku 2050 – ponad 50%.

V

Cele polityki UE zakładające ograniczenie drogowych przewozów towarowych na rzecz transportu kolejowego znalazły przełożenie w postaci szeregu unijnych środków legislacyjnych mających na celu otwarcie rynku, zapewnienie niedyskryminacyjnego dostępu oraz promowanie interoperacyjności i bezpieczeństwa. W latach 2007–2013 wkład z budżetu UE na sfinansowanie projektów w sektorze kolejowym wyniósł około 28 mld euro.

Cele i zakres niniejszej kontroli

VI

W ramach tej kontroli Trybunał ocenił, czy UE w skuteczny sposób wspierała kolejowy transport towarowy. Trybunał sprawdził w szczególności, czy wyniki kolejowego transportu towarowego, zwłaszcza pod względem udziału w przewozach ogółem oraz ilości przewiezionych towarów, polepszyły się od 2000 r. Aby ustalić, czy skutecznie wspierano konkurencyjność przewozów towarowych koleją, Trybunał dokonał oceny ram strategicznych i regulacyjnych przyjętych w tym celu przez Komisję i państwa członkowskie. Ponadto przeanalizował, czy dostępne fundusze unijne zostały odpowiednio ukierunkowane, tak aby zaspokoić potrzeby sektora kolejowych przewozów towarowych w zakresie infrastruktury.

VII

Kontrola została przeprowadzona w okresie od połowy 2014 r. do połowy 2015 r. w Komisji i w pięciu państwach członkowskich: w Republice Czeskiej, Niemczech, Hiszpanii, we Francji i w Polsce. Obejmowała ona przegląd 18 projektów dotyczących infrastruktury kolejowej mających na celu, przynajmniej częściowo, przynieść korzyści dla kolejowego transportu towarowego.

Ustalenia Trybunału

VIII

Ogólnie rzecz biorąc, wyniki kolejowego transportu towarowego w UE są w dalszym ciągu niezadowalające, a pozycja transportu drogowego uległa dalszemu wzmocnieniu od 2000 r. Mimo iż Komisja za cel polityki UE przyjęła ograniczenie drogowych przewozów towarowych na rzecz transportu kolejowego i mimo udostępnienia środków unijnych na infrastrukturę kolejową, wyniki kolejowego transportu towarowego w UE pod względem udziału w przewozach ogółem oraz ilości przewiezionych towarów są niezadowalające. Od 2011 r. zaobserwowano nieznaczny spadek udziału kolejowego transportu towarowego w przewozach na poziomie UE.

IX

Oprócz słabych wyników pod względem wolumenu ładunków oraz udziału w przewozach średnia prędkość handlowa pociągów towarowych w UE jest bardzo niska (około 18 km/h na wielu trasach międzynarodowych), co wynika między innymi ze słabej współpracy krajowych zarządców infrastruktury. Trybunał nie znalazł żadnych dowodów na to, by w ciągu ostatniego dziesięciolecia sytuacja w tym zakresie znacząco się poprawiła. W kolejowych korytarzach towarowych średnia prędkość pociągów jest jednak względnie zbliżona do prędkości ciężarówek.

X

W ciągu ostatnich 15 lat kolejowy transport towarowy nie zdołał w skuteczny sposób odeprzeć konkurencji ze strony transportu drogowego w UE. Spedytorzy towarów wyraźnie preferują transport drogowy. Mimo to w niektórych państwach członkowskich (takich jak Austria, Niemcy i Szwecja) odnotowano poprawę, jeśli chodzi o udział w przewozach i ilość towarów przetransportowanych koleją.

XI

Liberalizacja rynku w poszczególnych państwach członkowskich postępowała w nierównym tempie, a ponadto wciąż jeszcze daleko do stworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego. Unijna sieć kolejowa to nadal w przeważającej mierze system składający się z 26 odrębnych sieci krajowych (Malta i Cypr nie posiadają sieci kolejowej), które nie są w pełni interoperacyjne. W jej ramach funkcjonuje szereg różnych zarządców infrastruktury i organów ds. bezpieczeństwa, a ponadto jej cechą charakterystyczną są bardzo zróżnicowane przepisy krajowe w zakresie przydzielania tras, zarządzania ruchem, ustalania wysokości opłat itp.

XII

Procedury zarządzania ruchem nie są dostosowane do potrzeb sektora przewozów towarów, nawet na odcinkach wchodzących w skład kolejowych korytarzy towarowych. Utrudnia to konkurowanie z innymi rodzajami transportu, zwłaszcza z transportem drogowym cechującym się łatwym dostępem do infrastruktury we wszystkich państwach członkowskich.

XIII

W przypadku pociągów towarowych opłaty naliczane są za każdy kilometr użytkowanej infrastruktury. W przypadku transportu drogowego nie zawsze ma to miejsce. Przy ustalaniu ceny za dostęp do infrastruktury dla użytkowników nie uwzględnia się w kompleksowy sposób negatywnych skutków transportu kolejowego czy drogowego (takich jak wpływ na środowisko naturalne, zanieczyszczenia, zagęszczenie ruchu, wypadki itd.).

XIV

W trzech z pięciu państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, w latach 2007–2013 więcej środków unijnych przyznano na drogi niż na koleje, zwłaszcza jeśli chodzi o Fundusz Spójności i EFRR. Nawet jeśli środki przeznaczano na transport kolejowy, nie były one wykorzystywane w pierwszej kolejności w celu zaspokojenia potrzeb sektora przewozów towarowych.

XV

Niedostateczna konserwacja sieci kolejowej może negatywnie odbić się na trwałości infrastruktury finansowanej ze środków UE oraz na pracy przewozowej. Aby zapewnić dobrą jakość usług dla przewoźników towarowych i spedytorów, a także aby zwiększyć konkurencyjność kolejowego transportu towarowego, sieć kolejowa powinna być nie tylko remontowana i modernizowana przez zarządcę infrastruktury, ale również podlegać regularnej konserwacji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolejowych korytarzy towarowych. Bez odpowiedniej konserwacji torowisk konieczne stają się ograniczenia prędkości, a linie kolejowe są stopniowo zamykane.

Zalecenia Trybunału

XVI

Problemy natury strategicznej i regulacyjnej wskazane w niniejszym sprawozdaniu niezwłocznie wymagają uwagi. W przeciwnym razie nawet dodatkowe środki na infrastrukturę kolejową nie pomogą w ich rozwiązaniu. Komisja i państwa członkowskie powinny wesprzeć zarządców infrastruktury i przewoźników kolejowych w działaniach na rzecz zwiększenia konkurencyjności kolejowego transportu towarowego, zwłaszcza jeśli chodzi o niezawodność, częstotliwość, elastyczność, orientację na klienta oraz czas przewozu i cenę usługi przewozowej. Są to bowiem główne czynniki brane pod uwagę przez spedytorów przy wyborze środka transportu.

XVII

W tym kontekście Trybunał sformułował szereg zaleceń, które dotyczą dwóch głównych kwestii: po pierwsze, konieczności udoskonalenia ram strategicznych i regulacyjnych, w kontekście których odbywa się transport towarów koleją. W tym celu Komisja, wraz z państwami członkowskimi, powinna wyeliminować niedociągnięcia w procesie liberalizacji rynku kolejowych przewozów towarowych oraz w procedurach zarządzania ruchem, usunąć bariery administracyjne i techniczne, monitorować sytuację w tym sektorze, a także zapewnić większą przejrzystość i uczciwą konkurencję pomiędzy różnymi środkami transportu. Po drugie, Trybunał zaleca lepsze wykorzystanie dostępnych środków unijnych i ukierunkowanie ich na potrzeby sektora kolejowych przewozów towarowych. W tym celu Komisja i państwa członkowskie powinny zapewnić poprawę sytuacji w następujących obszarach: zagwarantowanie spójności pomiędzy celami polityki i alokacją środków (z naciskiem na kolejowe korytarze towarowe), wybór i planowanie projektów oraz zarządzanie nimi, a także utrzymanie sieci kolejowej.

Wstęp

Wprowadzenie

01

Swobodny przepływ towarów to jeden z zasadniczych komponentów rynku wewnętrznego UE, który w znacznym stopniu przyczynia się do konkurencyjności europejskiego przemysłu i sektora usług. Ma on także istotny wpływ na wzrost gospodarczy i tworzenie nowych miejsc pracy. W minionych latach wolumen przewozów towarowych w unijnym transporcie śródlądowym (obejmującym transport drogowy, kolejowy oraz śródlądowe drogi wodne¹) ustabilizował się na poziomie około 2 300 mld tonokilometrów, przy czym udział transportu drogowego wynosił około 75%.

02

Z drugiej strony transport ma negatywny wpływ na środowisko naturalne i jakość życia obywateli UE. Odpowiada on bowiem za około jednej trzeciej zużycia energii i całkowitych emisji CO₂ w UE². Wspieranie wydajnych i zrównoważonych rodzajów transportu, takich jak transport kolejowy czy żegluga śródlądowa, kosztem transportu drogowego mogłoby pomóc w zmniejszeniu zależności Europy od importowanej ropy i ograniczyć zanieczyszczenia. Jak wynika z danych Europejskiej Agencji Środowiska, poziom emisji dwutlenku węgla w przeliczeniu na tonokilometr w przypadku przewozów towarów koleją jest 3,5 raza niższy niż w przypadku transportu drogowego (zob. schemat 1).

Schemat 1

Emisje CO₂ na tonokilometr w UE w 2012 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Europejskiej Agencji Środowiska.

03

Bardziej zrównoważone rodzaje transportu mogłyby również przyczynić się do ograniczenia kosztów związanych z zagęszczeniem ruchu drogowego, które – jak wynika z obecnych szacunków – do 2050 r. wzrosną o 50%, sięgając niemal 200 mld euro rocznie³. Ponadto mogłyby one także pomóc zmniejszyć liczbę ofiar w ruchu drogowym (w 2012 r. odnotowano 28 126 ofiar wypadków samochodowych w UE, w porównaniu z 36 ofiarami w transporcie kolejowym⁴).

04

Długość linii kolejowych będących w użytku w Unii Europejskiej wynosi około 216 000 km⁵. Tym samym koleje mogłyby stanowić zrównoważoną alternatywę dla transportu drogowego, zwłaszcza na średnich i dalekich dystansach, w przypadku których kolejowy transport towarowy może być bardziej konkurencyjny. Transport kolejowy w UE na średnich i długich trasach wiąże się zazwyczaj z koniecznością przekroczenia co najmniej jednej granicy. Całkowity koszt międzynarodowych przewozów koleją jest uzależniony od wysokości krajowych opłat za dostęp do infrastruktury, a także od poziomu konkurencji, czasu podróży oraz osiągniętych korzyści skali. Jeśli towary są transportowane na średnie i duże odległości, dodatkowe koszty stałe występujące na pierwszym i ostatnim odcinku transportu (tj. związane z załadunkiem i rozładunkiem w terminalach) są bardziej równomiernie rozłożone. W rezultacie całkowity koszt na takich dystansach w przeliczeniu na tonokilometr może być niższy w przypadku transportu koleją, niż gdyby te samy towary miały zostać przewiezione transportem drogowym. Kolej oraz żegluga śródlądowa na niektórych obszarach geograficznych⁶ stanowią najbardziej oszczędne środki transportu pewnych rodzajów towarów, takich jak stałe paliwa mineralne, surowce czy produkty chemiczne.

Podmioty w sektorze przewozów kolejowych oraz metody transportu towarów koleją

05

Transport towarów koleją odbywa się z udziałem różnych podmiotów, w tym w szczególności: spedytorów (którzy wybierają środek transportu najlepiej odpowiadający ich potrzebom), przewoźników kolejowych (przewoźnicy towarowi świadczący usługi przewozu towarów od 2007 r. konkurują ze sobą na zliberalizowanym rynku unijnym), zarządców infrastruktury (którzy są właścicielami infrastruktury i odpowiadają między innymi za przydzielanie zdolności przepustowej przewoźnikom), krajowych organów regulacyjnych (odpowiedzialnych za zapewnienie wszystkim przewoźnikom uczciwego i niedyskryminacyjnego dostępu do sieci kolejowej) oraz krajowych organów ds. bezpieczeństwa (odpowiedzialnych za wydawanie przewoźnikom certyfikatów bezpieczeństwa oraz za dopuszczanie pojazdów kolejowych do ruchu, we współpracy z Europejską Agencją Kolejową). Ich zadania podsumowano na schemacie 2.

Schemat 2

Główne podmioty w sektorze kolejowego transportu towarowego

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

06

Istnieją różne metody transportu towarów koleją: przewozy całowagonowe (klient pragnie przetransportować kilka wagonów, w związku z czym pociąg składa się z wagonów różnych klientów), przewozy całopociągowe (towary jednego klienta wypełniają ładowność całego pociągu) oraz transport intermodalny bądź kombinowany kolejowo-drogowy (kontener lub naczepa są ładowane na wagon).

Interwencje UE w zakresie kolejowego transportu towarowego

Cele unijnej polityki transportowej w zakresie ograniczenia drogowych przewozów towarowych na rzecz transportu kolejowego

07

Promowanie wydajniejszych i bardziej zrównoważonych rodzajów transportu, zwłaszcza kolejowych przewozów towarowych, stanowi kluczowy element polityki UE od 25 lat. Już w 1992 r. Komisja Europejska jako jeden z głównych celów obrała zmianę udziału poszczególnych środków transportu w przewozach ogółem⁷. W 2001 r. Komisja potwierdziła, jak duże znaczenie ma rewitalizacja kolei, i za cel przyjęła utrzymanie udziału kolejowego transportu towarowego w rynku w państwach członkowskich Europy Środkowo-Wschodniej do 2010 r. na poziomie 35%⁸. Następnie, w 2011 r., Komisja postanowiła, że nie mniej niż 30% drogowych przewozów towarów na dystansie powyżej 300 km należy przenieść na inne środki transportu (takie jak kolej czy żegluga śródlądowa), a do roku 2050 – ponad 50%⁹.

Ramy regulacyjne dotyczące kolejowego transportu towarowego

08

Cele polityki UE zakładające ograniczenie drogowych przewozów towarowych na rzecz transportu kolejowego znalazły odzwierciedlenie w postaci szeregu unijnych środków legislacyjnych mających na celu otwarcie rynku, zapewnienie niedyskryminacyjnego dostępu do infrastruktury oraz promowanie interoperacyjności i bezpieczeństwa. W szczególności w wyniku przyjęcia trzech pakietów kolejowych i za sprawą przekształcenia pierwszego pakietu kolejowego (zob. załącznik I):

–uprzednio zintegrowane przedsiębiorstwa kolejowe zostały rozbite na krajowych zarządców infrastruktury oraz przewoźników kolejowych;

–rynek kolejowych przewozów towarowych miał zostać w pełni otwarty na konkurencję najpóźniej do dnia 1 stycznia 2007 r.;

–utworzono krajowe organy regulacyjne czuwające nad równym i niedyskryminacyjnym dostępem do sieci i usług kolejowych;

–ustanowiono Europejską Agencję Kolejową odpowiedzialną przede wszystkim za opracowywanie standardów bezpieczeństwa i interoperacyjności oraz za harmonizację specyfikacji technicznych. Agencja ta współpracuje ściśle z krajowymi organami ds. bezpieczeństwa.

09

W styczniu 2013 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie czwartego pakietu kolejowego, aby urzeczywistnić jednolity europejski obszar kolejowy. Pakiet ten opiera się na dwóch głównych filarach: filarze technicznym (przewidującym m.in. wzmocnienie roli Europejskiej Agencji Kolejowej, która będzie odpowiedzialna za wydawanie certyfikatów bezpieczeństwa dla przewoźników kolejowych oraz homologacji pojazdów we wszystkich państwach członkowskich) oraz filarze dotyczącym zarządzania i otwarcia rynku (przewidującym w szczególności wzmocnienie roli zarządców infrastruktury oraz otwarcie krajowych rynków przewozów pasażerskich). Choć dyskusje na temat filaru technicznego trwają niemal od trzech lat, w momencie przeprowadzenia kontroli pakiet nie został jeszcze zatwierdzony przez Radę i Parlament Europejski.

10

Oprócz pakietów kolejowych i innych aktów prawnych¹⁰ mających zastosowanie do całego sektora kolejowego istnieje szereg środków legislacyjnych, które odnoszą się konkretnie do przewozów towarowych koleją. W 2007 r. Komisja przyjęła komunikat¹¹, w którym zaproponowano nowe działania mające pomóc w utworzeniu europejskiej sieci kolejowej, ze szczególnym naciskiem na korytarze towarowe. Podejście przyjęte w komunikacie z 2007 r. było kontynuowane w rozporządzeniu (UE) nr 913/2010 w sprawie europejskiej sieci kolejowej ukierunkowanej na konkurencyjny transport towarowy. W rozporządzeniu tym określono zasady związane z wyborem, organizacją i indykatywnym planowaniem inwestycyjnym dziewięciu korytarzy towarowych oraz zarządzaniem nimi (zob. schemat 3 i ramka 1). Celem była poprawa koordynacji działań różnych podmiotów w zakresie zarządzania ruchem, dostępu do infrastruktury i inwestowania w infrastrukturę kolejową, jak również polepszenie ciągłości ruchu pomiędzy państwami członkowskimi. Jednocześnie nacisk położono na to, by z należytym pierwszeństwem traktować kolejowy ruch towarowy. W rozporządzeniu (UE) nr 913/2010 przewidziano w tym celu wymóg, by dla każdego korytarza towarowego utworzyć punkt kompleksowej obsługi (one-stop shop), który będzie zajmował się obsługą wniosków w sprawie zdolności przepustowej dla pociągów towarowych przekraczających co najmniej jedną granicę w korytarzu towarowym.

Schemat 3

Kolejowe korytarze towarowe w Europie

Mapa opracowana na podstawie rozporządzenia (UE) nr 913/2010 przez RailNetEurope, w porozumieniu ze wszystkimi kolejowymi korytarzami towarowymi.

Źródło: www.rne.eu, ©RNE.

Ramka 1

Lista dziewięciu kolejowych korytarzy towarowych wraz z datą ich utworzenia, zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 913/2010¹²

οKorytarz nr 1 „Ren – Alpy” przebiegający przez Niderlandy, Belgię, Niemcy i Włochy (listopad 2013 r.)

οKorytarz nr 2 „Morze Północne – Morze Śródziemne” przebiegający przez Niderlandy, Belgię, Luksemburg i Francję (listopad 2013 r.)

οKorytarz nr 3 „Skandynawia – Morze Śródziemne” przebiegający przez Szwecję, Danię, Niemcy, Austrię i Włochy (listopad 2015 r.)

οKorytarz nr 4 „Atlantyk” przebiegający przez Portugalię, Hiszpanię i Francję (listopad 2013 r.)

οKorytarz nr 5 „Bałtyk – Adriatyk” przebiegający przez Polskę, Republikę Czeską, Słowację, Austrię, Włochy i Słowenię (listopad 2015 r.)

οKorytarz nr 6 „Morze Śródziemne” przebiegający przez Hiszpanię, Francję, Włochy, Słowenię i Węgry (listopad 2013 r.)

οKorytarz nr 7 „Orient” przebiegający przez Republikę Czeską, Austrię, Słowację, Węgry, Rumunię, Bułgarię i Grecję (listopad 2013 r.)

οKorytarz nr 8 „Morze Północne – Bałtyk” przebiegający przez Niemcy, Niderlandy, Belgię, Polskę i Litwę (listopad 2015 r.)

οKorytarz nr 9 „Czesko-słowacki” przebiegający przez Republikę Czeską i Słowację (listopad 2013 r.)

Unijne wsparcie finansowe na rzecz infrastruktury w sektorze kolejowego transportu towarowego

11

Aby pomóc państwom członkowskim i regionom w ograniczeniu drogowych przewozów towarowych na rzecz transportu kolejowego, udostępniono wsparcie ze środków UE na inwestycje w infrastrukturę kolejową. W latach 2007–2013 z budżetu UE przeznaczono na ten cel około 28 mld euro: 23,5 mld euro ze środków na politykę spójności (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR)¹³ i Fundusz Spójności¹⁴) oraz 4,5 mld euro z programu transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T)¹⁵, który, począwszy od 2014 r., został zastąpiony przez instrument „Łącząc Europę” (CEF)¹⁶. Kwoty przydzielone przez UE na projekty dotyczące infrastruktury kolejowej w poszczególnych państwach członkowskich przedstawiono w załączniku II.

12

Dwa główne źródła finansowania UE na projekty dotyczące infrastruktury kolejowej funkcjonują w następujący sposób.

a)Projekty współfinansowane ze środków EFRR i Funduszu Spójności są realizowane w trybie zarządzania dzielonego sprawowanego przez Komisję (Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej) i państwa członkowskie. Wyboru projektów dokonują krajowe instytucje zarządzające na podstawie propozycji przedłożonych przez organy wdrażające, które w wielu przypadkach są zarządcami infrastruktury. Komisja samodzielnie analizuje duże projekty, których łączny koszt przekracza 50 mln euro (jak ma to zwykle miejsce w przypadku projektów dotyczących infrastruktury kolejowej), a także ocenia programy operacyjne składane przez organy krajowe, w oparciu o które realizowane są wszystkie projekty (bez względu na ich koszt). Maksymalny poziom współfinansowania wynosi 85%.

b)Zarządzanie techniczną i finansową realizacją projektów współfinansowanych w ramach programu TEN-T leży z kolei w gestii Agencji Wykonawczej ds. Innowacyjności i Sieci (INEA), pod nadzorem Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu, przy czym za zatwierdzanie poszczególnych projektów przedłożonych przez władze państw członkowskich odpowiada Komisja. Poziomy współfinansowania są różne i wynoszą do 20% dla projektów polegających na robotach budowlanych, do 30% dla projektów transgranicznych i do 50% w przypadku ekspertyz¹⁷.

13

Wsparcie finansowe zapewniane przez UE¹⁸ koncentruje się głównie na budowie nowych linii kolejowych lub remontach i modernizacji istniejących linii, co zwykle wiąże się ze zwiększeniem prędkości przejazdu i dopuszczalnego nacisku osi lub z dostosowaniem do wymogów interoperacyjności¹⁹. Z wyjątkiem linii wykorzystywanych wyłącznie przez pociągi pasażerskie (zazwyczaj linii dużych prędkości) oraz – w rzadkich przypadkach – linii zarezerwowanych dla pociągów towarowych inwestycje w infrastrukturę kolejową przynosiły korzyści dla obu rodzajów przewozów. W ramce 2 opisano pokrótce dwa typowe projekty infrastrukturalne, które zostały zbadane przez Trybunał w ramach niniejszej kontroli.

Ramka 2

Przykłady współfinansowanych projektów dotyczących infrastruktury kolejowej realizowanych w celu usprawnienia transportu towarowego

a)Jeden ze skontrolowanych projektów w Hiszpanii polegał na remoncie torowiska, budowie dwóch bocznic kolejowych oraz dodaniu trzeciej szyny na istniejącym torze, tak aby z linii kolejowej mogły korzystać zarówno pociągi rozstawu iberyjskiego (zob. pkt 61 lit. e)), jak i pociągi o standardowym rozstawie europejskim. Projekt otrzymał dofinansowanie na poziomie 10% (na łączną kwotę 6,1 mln euro) w ramach programu TEN-T.

Zdjęcie 1 – Projekt dotyczący obwodnicy kolejowej Girona mercancías – Figueras (Hiszpania)

b)Inny projekt objęty kontrolą w Republice Czeskiej polegał na remoncie i modernizacji węzła kolejowego, zwłaszcza w celu zwiększenia dopuszczalnego nacisku osi. Projekt ten otrzymał dofinansowanie z Funduszu Spójności na poziomie 85%. Wkład ze środków UE wyniósł około 59,9 mln euro.

Zdjęcie 2 – Pociąg towarowy przejeżdżający przez węzeł kolejowy Brzecław (Republika Czeska)

1Z wyłączeniem rurociągów oraz transportu morskiego i lotniczego.

2Komisja Europejska, „EU transport in figures” [Transport UE w liczbach], Rocznik statystyczny, 2014.

3SEC(2011) 391 final z dnia 28 marca 2011 r. „Dokument roboczy towarzyszący Białej księdze – Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu”.

4Komisja Europejska, „EU transport in figures” [Transport UE w liczbach], Rocznik statystyczny, 2014.

5Komisja Europejska, „EU transport in figures” [Transport UE w liczbach], Rocznik statystyczny, 2014.

6Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 1/2015 pt. „Śródlądowy transport wodny w Europie: od 2001 r. nie odnotowano znaczącego wzrostu udziału w przewozach ani istotnej poprawy żeglowności” (http://eca.europa.eu).

7COM(92) 494 final z dnia 2 grudnia 1992 r., „White Paper – The Future Development of the Common Transport Policy – A Global Approach to the Construction of a Community Framework for Sustainable Mobility” [Biała księga – Przyszły rozwój wspólnej polityki transportowej – całościowe podejście do stworzenia wspólnotowych ram zrównoważonej mobilności].

8COM(2001) 370 final z dnia 12 września 2001 r., „White Paper – European transport policy for 2010: time to decide” [Biała księga – Europejska polityka transportowa do 2010 r.: czas na decyzje].

9COM(2011) 144 final z dnia 28 marca 2011 r. „Biała księga – Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu”.

10Dyrektywa 2012/34/UE w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (zgodnie z koncepcją przedstawioną w białej księdze z 2011 r.), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylające decyzję nr 661/2010/UE.

11COM(2007) 608 final z dnia 18 października 2007 r. „W kierunku sieci kolejowej nadającej pierwszeństwo przewozom towarowym”.

12Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 913/2010 z dnia 22 września 2010 r. w sprawie europejskiej sieci kolejowej ukierunkowanej na konkurencyjny transport towarowy (Dz.U. L 276 z 20.10.2010, s. 22).

13Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 1).

14Rozporządzenie Rady (WE) nr 1084/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające Fundusz Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1164/94 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 79).

15Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 661/2010/UE z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz.U. L 204 z 5.8.2010, s. 1).

16Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające instrument „Łącząc Europę”, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 913/2010 oraz uchylające rozporządzenia (WE) nr 680/2007 i (WE) nr 67/2010 (Dz.U. L 348 z 20.12.2013, s. 129).

17W ramach instrumentu CEF, który w latach 2014–2020 zastąpił program TEN-T, wskaźnik dofinansowania wynosi maksymalnie 20% kosztów kwalifikowalnych w przypadku projektów polegających na robotach budowlanych, lecz może zostać zwiększony do 30% dla projektów kolejowych mających na celu wyeliminowanie wąskich gardeł i do 40% dla projektów kolejowych na odcinkach transgranicznych.

18Unijne wsparcie finansowe na rzecz indywidualnych projektów jest przyznawane, by uzupełnić finansowanie ze środków krajowych. Poziom dofinansowania różni się w zależności od źródła funduszy.

19W niewielkim stopniu z budżetu UE wspierane są również inwestycje w tabor kolejowy, szereg działań niezwiązanych z infrastrukturą i mających na celu wspieranie realizacji unijnej polityki kolejowej (za pośrednictwem programu TEN-T oraz instrumentu CEF), jak również projekty badawcze (na przykład za pośrednictwem Wspólnego Przedsięwzięcia Shift2Rail ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (UE) nr 642/2014 z dnia 16 czerwca 2014 r. (Dz.U. L 177 z 17.6.2014, s. 9) w celu zintensyfikowania i koordynowania badań i innowacji w zakresie produktów, procesów i usług kolejowych). Nie zostały one jednak bezpośrednio objęte niniejszą kontrolą.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

14

W ramach niniejszej kontroli Trybunał ocenił, czy UE w skuteczny sposób wspierała kolejowy transport towarowy. W tym celu przeanalizował on:

–czy wyniki kolejowego transportu towarowego, zwłaszcza pod względem udziału w przewozach ogółem oraz ilości przewiezionych towarów, polepszyły się od 2000 r.;

–czy ramy strategiczne i regulacyjne przyjęte przez Komisję i państwa członkowskie skutecznie wspierały konkurencyjność przewozów towarowych koleją;

–czy dostępne fundusze unijne zostały ukierunkowane w taki sposób, aby zaspokoić potrzeby sektora kolejowych przewozów towarowych w zakresie infrastruktury.

15

Kontrola została przeprowadzona w okresie od połowy 2014 r. do połowy 2015 r. w Komisji, agencji INEA oraz w pięciu państwach członkowskich: w Republice Czeskiej, Niemczech, Hiszpanii, we Francji i w Polsce²⁰. Przez państwa te przynajmniej w części przebiegają wszystkie kolejowe korytarze towarowe. Przeprowadzono również wywiady z pracownikami Komisji, władzami państw członkowskich (ministerstwa transportu, zarządcy infrastruktury, organy regulacyjne, organy ds. bezpieczeństwa itp.), kolejowymi przewoźnikami towarowymi (zarówno z przewoźnikami zasiedziałymi, jak i z nowymi uczestnikami w rynku), a także z innymi podmiotami (spedytorami, stowarzyszeniami branżowymi itp.).

16

Kontrola objęła okres od 2001 r., kiedy to Komisja potwierdziła, że będzie dążyć do upowszechnienia metod transportu przyjaznych dla środowiska, zwłaszcza transportu kolejowego. W miarę możliwości wskazano również dobre praktyki, które mogłyby zostać wykorzystane przez zainteresowane strony w innych państwach członkowskich.

17

W swym wcześniejszym sprawozdaniu²¹ Trybunał wypunktował już szereg przeszkód utrudniających rozwój silnego i konkurencyjnego transportu kolejowego w Europie. Były to: infrastruktura niedostatecznie przystosowana do świadczenia usług transeuropejskich (w szczególności brak połączeń transgranicznych, wąskie gardła na ważnych osiach transportowych oraz konieczność modernizacji infrastruktury), problemy w zakresie interoperacyjności wynikające z tego, że europejska sieć kolejowa stanowi zlepek sieci krajowych charakteryzujących się określonymi rozwiązaniami technicznymi i operacyjnymi oraz procedurami administracyjnymi, a także konieczność stworzenia konkurencyjnego rynku przewozów kolejowych. Większość tych przeszkód należy faktycznie wyeliminować, w czym pomoże w szczególności przyjęcie i wdrożenie czwartego pakietu kolejowego. W niniejszym sprawozdaniu skupiono się jednak na sytuacji sektora przewozów towarowych. Ponadto pod uwagę wzięto również badanie przeprowadzone niedawno na zlecenie Parlamentu Europejskiego, w którym przeanalizowano rezultaty oraz wydajność i skuteczność inwestycji w unijną infrastrukturę kolejową²².

18

Do kontroli wybrano ponadto 18 projektów dotyczących infrastruktury kolejowej współfinansowanych z Funduszu Spójności, EFRR oraz programu TEN-T w latach 2007–2013. Wszystkie te projekty miały przynajmniej częściowo przyczynić się do usprawnienia transportu towarowego. W załączniku III przedstawiono wykaz projektów zbadanych przez Trybunał.

20Republika Czeska, Hiszpania i Polska były największymi odbiorcami środków UE przeznaczonych na kolejnictwo w latach 2007–2013. W tym samym okresie Niemcy i Francja były natomiast głównymi beneficjentami finansowania TEN-T przeznaczonego na projekty kolejowe.

21Sprawozdanie specjalne nr 8/2010 pt. „Poprawa funkcjonowania transportu w ramach transeuropejskich osi kolejowych: czy inwestycje UE w infrastrukturę kolejową są skuteczne?” (http://eca.europa.eu).

22Parlament Europejski, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Wewnętrznej, „Study on the Results and Efficiency of Railway Infrastructure Financing within the European Union” [Badanie dotyczące rezultatów i wydajności finansowania infrastruktury kolejowej na terenie Unii Europejskiej].

Uwagi

Wyniki kolejowego transportu towarowego w UE są w dalszym ciągu ogólnie niezadowalające

Transport drogowy jest nadal najczęściej wybieranym sposobem transportu towarów w UE

19

Pomimo wysiłków podejmowanych przez Komisję od momentu przyjęcia białej księgi z 2001 r. wyniki kolejowego transportu towarów w UE są nadal, ogólnie rzecz biorąc, niezadowalające. W latach 2000–2012 wielkość przewozów towarowych koleją utrzymywała się na stosunkowo stabilnym poziomie około 400 mld tonokilometrów rocznie. W tym samym okresie jednak wolumen przewozów towarowych w transporcie drogowym zwiększył się z 1 522 do 1 693 mld tonokilometrów, jak pokazano na schemacie 4.

Schemat 4

Przewozy towarowe w transporcie śródlądowym w UE (w mld tonokilometrów)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie najnowszych dostępnych danych Eurostatu.

20

Spowodowało to nieznaczny spadek udziału przewozów kolejowych w śródlądowym transporcie towarów ogółem z 19,7% w 2000 r. do 17,8% w 2013 r. Jednocześnie w tym samym okresie udział procentowy transportu drogowego w przewozach towarów zwiększył się nieco z 73,7% do 75,4%. Tendencja ta świadczy o ryzyku, że cel przyjęty przez Komisję w białej księdze z 2011 r., zakładający, że do 2030 r. nie mniej niż 30% drogowych przewozów towarów na dystansie powyżej 300 km należy przenieść na inne środki transportu, takie jak kolej czy żegluga śródlądowa, nie zostanie osiągnięty.

21

Analiza przeprowadzona przez Trybunał wykazała jednak, że Szwajcaria – stosunkowo niewielki i górzysty kraj bez przemysłu ciężkiego – od 2000 r. była w stanie utrzymać udział przewozów towarowych koleją na poziomie powyżej 40% (48% w 2013 r.). Do poprawy wyników w tym zakresie przyczyniła się kombinacja środków legislacyjnych (takich jak opłaty od samochodów ciężarowych, subwencjonowanie transportu kombinowanego, zakaz ruchu ciężarówek w nocy oraz w weekendy, ograniczenia dotyczące maksymalnej dopuszczalnej masy i wymiarów pojazdów ciężarowych) oraz inwestycji w remonty oraz budowę nowych linii kolejowych (zwłaszcza tuneli pod Alpami). W UE porównywalną poprawę można zaobserwować w Austrii, która zastosowała podobne środki legislacyjne.

22

Kolejowy transport towarowy osiąga różne wyniki w innych częściach świata, gdzie często stanowi on główny środek transportu o udziale w rynku na poziomie 40% i więcej (np. w Stanach Zjednoczonych, Australii, Chinach, Indiach i Republice Południowej Afryki)²³. Wynika to przede wszystkim z faktu, że koleją przewożona jest duża część surowców. Co więcej, wszystkie kraje wymienione powyżej obejmują duże obszary geograficzne, na których obowiązują wspólny porządek prawny, język oraz system techniczny na potrzeby usług kolejowych. W związku z tym ich sytuacji nie można porównywać z sytuacją w UE.

Niektóre państwa członkowskie zdołały mimo wszystko zwiększyć udział towarów przewożonych koleją

23

Ogólną tendencję spadkową w UE można wyjaśnić szeregiem problemów, które dotykają kolejowy transport towarowy w wielu państwach członkowskich i wynikają z fragmentacji europejskiego rynku kolejowego, składającego się z wielu segmentów krajowych. Wśród problemów wymienić należy brak konkurencji na rynku, procedury zarządzania ruchem kolejowym, które nie odpowiadają potrzebom sektora przewozów kolejowych, inne bariery administracyjne i techniczne, przestarzałą infrastrukturę, zaniedbywaną od lat na korzyść transportu drogowego, a także położenie nacisku na projekty dotyczące infrastruktury kolejowej, które koncentrują się na rozwoju linii dużych prędkości.

24

Choć sytuacja sektora kolejowych przewozów towarowych z punktu widzenia udziału w rynku oraz wolumenu przewiezionych towarów jest ogólnie niezadowalająca, skala problemów nie jest taka sama na terenie całej UE. Jak wynika z analizy danych Eurostatu przeprowadzonej przez Trybunał, w latach 2000–2013 udział towarów przewiezionych koleją wzrósł²⁴ w 10 z 26 państw członkowskich. W pozostałych krajach odnośne wyniki się pogorszyły – tak było na przykład we wszystkich państwach członkowskich z Europy Środkowo-Wschodniej, w których udział transportu kolejowego w 2000 r. był stosunkowo wysoki. Ponadto, jak wynika z analizy Trybunału, na wzrost lub spadek tego udziału wpływu nie miała wyjściowa sytuacja w tym zakresie (zob. tabela 1). Dane statystyczne dotyczące wszystkich państw członkowskich przedstawiono w załączniku IV.

Tabela 1

Udział kolejowych przewozów towarowych na terenie UE

Udział kolejowych przewozów towarowych w 2013 r. | Udział kolejowych przewozów towarowych w 2013 r. i tendencje w tym zakresie w latach 2000–2013
Powyżej 40% |  | Austria (42,1%)
| Estonia (44,1%) i Łotwa (60,4%)
Między 30% a 40% |  | Szwecja (38,2%)
| Litwa (33,6%)
Między 20% a 30% |  | Niemcy (23,5%) i Finlandia (27,8%)
| Republika Czeska (20,3%), Węgry (20,5%), Słowacja (21,4%) i Rumunia (21,9%)
Między 10% a 20% |  | Włochy (13%), Zjednoczone Królestwo (13,2%), Belgia (15,1%) i Dania (13,2%)
| Francja (15%), Polska (17%), Chorwacja (17,4%), średnia UE (17,8%) i Słowenia (19,3%)
Poniżej 10% |  | Niderlandy (4,9%)
| Irlandia (1,1%), Grecja (1,2%), Luksemburg (2,4%), Hiszpania (4,6%), Portugalia (5,9%) i Bułgaria (9,1%)

Uwaga: wytłuszczoną czcionką podano wartości dla państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty w ramach niniejszej kontroli, oraz średnią UE.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Eurostatu.

25

Jeśli chodzi o państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty na potrzeby niniejszej kontroli, udział przewozów towarów koleją w latach 2000–2013 zmniejszył się w czterech z nich (Republika Czeska, Hiszpania, Francja i Polska), a zwiększył w jednym (Niemcy), co ukazano na schemacie 5 i w załączniku V.

Schemat 5

Udział kolejowych przewozów towarowych w transporcie śródlądowym (w %)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Eurostatu.

26

W Republice Czeskiej i w Polsce na wynikach transportu towarowego negatywnie odbija się zły stan sieci kolejowej (co dodatkowo pogłębia fakt, że w obydwu państwach członkowskich przy przydzielaniu środków UE pierwszeństwo przyznano projektom drogowym), stosunkowo wysoki poziom opłat za dostęp do infrastruktury oraz brak niezależności organu regulacyjnego (zob. pkt 43 i tabela 3), zwłaszcza w przypadku Republiki Czeskiej. Za sprawą takiego stanu rzeczy te dwa państwa członkowskie nie spełniły celów wyznaczonych w białej księdze z 2001 r. dla krajów Europy Środkowo-Wschodniej. W Hiszpanii proces liberalizacji rynku był niepełny i postępował powoli, natomiast we Francji na funkcjonowanie sektora przewozów towarowych negatywny wpływ miał brak opłat od samochodów ciężarowych, jak również niska jakość tras oferowanych składom towarowym.

27

W przypadku Niemiec stosunkowo wysoki udział przewozów kolejowych wynika z centralnego położenia tego kraju oraz wysokiego uprzemysłowienia, ale również z wczesnej liberalizacji rynku kolejowych przewozów towarowych, wprowadzenia w 2005 r. opłat drogowych od pojazdów ciężarowych oraz istnienia względnie silnego i niezależnego organu regulacyjnego.

Niska prędkość pociągów nie przyczynia się do poprawy wyników kolejowego transportu towarowego

28

Na poprawę wyników kolejowego transportu towarowego w UE pod względem wolumenu oraz udziału w przewozach ogółem z pewnością nie wpływa średnia prędkość handlowa pociągów towarowych. Mówiąc wprost, pociągi towarowe kursują powoli, a ich prędkość nie zwiększyła się znacząco w ciągu ostatniego dziesięciolecia. Na niektórych trasach międzynarodowych średnia prędkość składów towarowych wynosi zaledwie około 18 km/h²⁵, co wynika między innymi ze słabej współpracy krajowych zarządców infrastruktury²⁶. W państwach członkowskich Europy Środkowo-Wschodniej średnia prędkość kształtuje się między 20 a 30 km/h. Przykładowo w ramach kontroli ustalono, że średnia prędkość handlowa pociągów towarowych w Polsce w 2014 r. wynosiła 22,7 km/h.

29

Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez Trybunał, w niektórych korytarzach kolejowych sytuacja przedstawia się jednak znacznie lepiej – średnia prędkość wynosi około 50 km/h²⁷, a więc jest zbliżona do średniej prędkości pojazdów ciężarowych (około 60 km/h).

Szereg czynników strategicznych i regulacyjnych uniemożliwia zwiększenie konkurencyjności kolejowych przewozów towarowych

Aby osiągnąć cele unijnej polityki transportowej, należy sprawić, by kolejowy transport towarowy był bardziej atrakcyjny ekonomicznie

30

Dzień w dzień tysiące ton towarów jest transportowanych do fabryk, magazynów bądź odbiorców końcowych na terenie całej UE. Kolejowy transport towarowy (oraz kombinowany transport drogowo-kolejowy) konkuruje bezpośrednio z przewozami drogowymi – spedytorzy regularnie porównują bowiem te dwa rodzaje transportu przy podejmowaniu decyzji, z jakiego środka transportu skorzystać. Wybierają oni oczywiście tę metodę, która najlepiej odpowiada ich potrzebom, mając na względzie głównie niezawodność, cenę, obsługę klienta, częstotliwość przejazdów oraz czas transportu²⁸. Innymi słowy spedytorzy wybierają rodzaj transportu w oparciu o kryteria biznesowe, nie zaś na podstawie priorytetów polityki UE.

31

Jak wspomniano wyżej, niektóre produkty, jak na przykład surowce, z natury bardziej nadają się do transportu koleją (zob. pkt 4). W przypadku innych rodzajów towarów konkurencja z transportem drogowym sprawia, że sektor przewozów kolejowych stoi w obliczu szeregu wyzwań, jeśli chodzi o rozkład jazdy, opłaty za dostęp do infrastruktury czy punktualność, które mają wpływ na ostateczną decyzję spedytorów (zob. schemat 6).

Schemat 6

Wyzwania stojące przed sektorem przewozów kolejowych w porównaniu z transportem drogowym

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Komisja dokładała starań, by poprawić warunki transportu towarów koleją, lecz wciąż jeszcze daleko do stworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego

32

Przez ostatnie 15 lat Komisja podejmowała wysiłki, aby poprawić warunki transportu towarów koleją. W szczególności opracowała ona szereg różnych pakietów kolejowych i innych środków legislacyjnych (zob. pkt 8–10). Środki te miały na celu otwarcie rynków krajowych, harmonizację przepisów, lepsze ukierunkowanie funduszy unijnych na zrównoważone rodzaje transportu oraz zwiększenie konkurencyjności kolei i poprawę interoperacyjności na szczeblu UE, tak by stworzyć jednolity europejski obszar kolejowy.

Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego

33

Aby zapewnić realizację tych warunków w praktyce, Komisja wszczęła znaczną liczbę postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącym dyrektyw 91/440/EWG i 2001/14/WE²⁹ (zob. tabela 2). W przypadku 14 z 26³⁰ państw członkowskich postępowania te zakończyły się wydaniem wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości. Najczęstsze powody wszczęcia postępowania występują w następujących obszarach: brak systemu skuteczności działania zapewniającego zachęty do poprawy funkcjonowania sieci kolejowej, rozdział kont przewoźnika zasiedziałego i zarządcy infrastruktury, obliczenie wysokości opłat za dostęp do infrastruktury oraz brak powiadomienia o środkach transponujących. Ponadto Komisja wszczęła dodatkowe postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom w związku z dyrektywami dotyczącymi bezpieczeństwa i interoperacyjności (odpowiednio 2004/49/WE i 2008/57/WE).

34

W przypadku pięciu skontrolowanych państw członkowskich postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom dotyczyły opłat za dostęp do infrastruktury ustalonych przez zarządcę infrastruktury, niezależności organów regulacyjnych i zarządców infrastruktury, braku systemu skuteczności działania, braku powiadomienia o środkach transponujących, zasad alokacji zdolności przepustowej oraz rozdziału kont przewoźnika zasiedziałego i zarządcy infrastruktury.

Tabela 2

Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego

1Postępowania w toku.

Uwaga 1: Wytłuszczoną czcionką zaznaczono państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty na potrzeby niniejszej kontroli.

Uwaga 2: Liczba postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego podana przez Trybunał dotyczy wyłącznie postępowań odnoszących się do dyrektyw 91/440/EWG i 2001/14/WE. Dodatkowe postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom zostały wszczęte w związku z dyrektywami dotyczącymi bezpieczeństwa i interoperacyjności (odpowiednio 2004/49/WE i 2008/57/WE).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.

Inne działania

35

Komisja promowała również koordynację prac różnych podmiotów działających w sektorze przewozów kolejowych poprzez wspieranie rozwoju platform współpracy i grup roboczych takich jak europejska sieć kolejowych organów regulacyjnych (ENRRB), platforma europejskich zarządców infrastruktury kolejowej (PRIME) czy dialog przedsiębiorstw kolejowych, jak również poprzez mianowanie europejskiego koordynatora dla niektórych korytarzy sieciowych oraz koordynatora ds. europejskiego systemu zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS)³¹. Ponadto – aby zagwarantować, że zarządzanie ruchem, dostęp do infrastruktury oraz inwestycje w infrastrukturę kolejową będą dobrze skoordynowane – Komisja ustanowiła dziewięć kolejowych korytarzy towarowych, z których każdy ma osobne struktury zarządcze i punkt kompleksowej obsługi (zob. pkt 10).

36

Mimo podjętych działań w momencie przeprowadzania kontroli wciąż jeszcze daleko było do stworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego. Unijna sieć kolejowa to nadal system składający się z 26 odrębnych sieci krajowych (Malta i Cypr nie posiadają sieci kolejowej), które nie są w pełni interoperacyjne. Na kontynencie europejskim istnieje szereg zarządców infrastruktury (co najmniej jeden zarządca dominujący na państwo członkowskie) i krajowych organów ds. bezpieczeństwa, obowiązują także różne przepisy krajowe, jeśli chodzi o przydział tras, zarządzanie, naliczanie opłat itp. Wszystkie te czynniki wpływają negatywnie na konkurencyjność kolejowego transportu towarowego.

Liberalizacja rynku kolejowych przewozów towarowych w poszczególnych państwach członkowskich postępowała w nierównym tempie, a w niektórych przypadkach wciąż stosuje się praktyki antykonkurencyjne

Pozycja zasiedziałego przewoźnika towarowego

37

W przeszłości w 26 państwach członkowskich za zarządzanie infrastrukturą kolejową i świadczenie usług przewozowych odpowiadało jedno zintegrowane przedsiębiorstwo. W pierwszym pakiecie kolejowym, przyjętym w 2001 r., przewidziano rozdział w tej kwestii i oddzielenie funkcji zarządcy infrastruktury od przewoźnika zasiedziałego.

38

Drugi pakiet kolejowy z 2004 r. nałożył na państwa członkowskie obowiązek otwarcia krajowych rynków kolejowych przewozów towarowych do dnia 1 stycznia 2007 r. Od tego czasu każdy licencjonowany przewoźnik kolejowy może wnioskować o dostęp do infrastruktury kolejowej oraz o przydział trasy, a także świadczyć usługi przewozu towarów na zasadach konkurencji z innymi przewoźnikami (w tym z zasiedziałym przewoźnikiem towarowym)³².

39

Nie we wszystkich państwach członkowskich osiągnięto jednak ten sam stopień liberalizacji rynku. W momencie przeprowadzania kontroli w Słowenii i na Słowacji udział zasiedziałego przewoźnika towarowego w rynku wynosił nadal około 90%, natomiast w sześciu innych państwach członkowskich (Grecja, Finlandia, Chorwacja, Irlandia, Litwa i Luksemburg) rynek kolejowych przewozów towarowych jest w praktyce zamknięty, ponieważ przewoźnik zasiedziały ma 100% udziału w rynku. W pięciu państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, udział nowych przewoźników w rynku zwiększał się co prawda nieprzerwanie od otwarcia rynku, jednak w każdym z tych krajów udział zasiedziałego przewoźnika towarowego w rynku nadal wynosi co najmniej 64% (w tonokilometrach), reszta przypada natomiast na innych przewoźników. Jedynie w Hiszpanii przewoźnik zasiedziały miał znacznie wyższy udział w rynku (81%), co pokazano na schemacie 7. W całej UE średni udział przewoźników zasiedziałych w rynku kolejowych przewozów towarowych kształtuje się na poziomie 66%.

Schemat 7

Udział przewoźników zasiedziałych i nowych przewoźników w rynku kolejowych przewozów towarowych (w 2013 r.)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji przekazanych przez władze krajowe.

40

W wielu przypadkach zasiedziali przewoźnicy towarowi nadal są uprzywilejowani z uwagi na ich historycznie ugruntowaną dominującą pozycję na rynku. Ponadto dochodzić może do konfliktów interesów prowadzących do dyskryminacyjnych praktyk, które ograniczają konkurencję w sektorze usług kolejowych. Przykłady takich praktyk opisano poniżej.

a)Dostęp do terminali i obiektów infrastruktury punktowej (takich jak bocznice, stacje rozrządowe) Terminale i inne newralgiczne obiekty stanowią kluczową część infrastruktury kolejowej. W niektórych przypadkach nowi przewoźnicy mają trudności, by uzyskać dostęp do tych obiektów na takich samych zasadach jak zasiedziały przewoźnik kolejowy (zob. ramka 3 a))³³.

b)Przydział tras pociągu Aby przetransportować towary, kolejowi przewoźnicy towarowi muszą najpierw wystąpić do zarządcy infrastruktury o przydział zdolności przepustowej niezbędnej do przeprowadzenia pociągu między dwoma punktami w określonym czasie. Zdarza się jednak, że przewoźnik zasiedziały ma nadal pewne przywileje przy przydzielaniu tras (zob. ramka 3 b)).

c)Dostępność taboru kolejowego Nowi przewoźnicy mogą napotkać problemy z dostępem do taboru, by rozpocząć działalność (zwłaszcza jeśli chodzi o lokomotywy, które są drogie), podczas gdy przewoźnik zasiedziały korzysta z pokaźnej floty lokomotyw i wagonów przejętej po dawnym zintegrowanym przedsiębiorstwie kolejowym, która często była dotowana ze środków publicznych. Przewoźnicy zasiedziali zasadniczo niechętnie wynajmują lub sprzedają nadwyżkę taboru swoim konkurentom za godziwą cenę (zob. ramka 3 c)).

d)Utrzymanie taboru kolejowego Lokomotywy i wagony wymagają regularnych prac konserwacyjnych. Nowi przewoźnicy mogą mieć jednak utrudniony dostęp do punktów naprawczych, ponieważ niekiedy należą one częściowo do przewoźnika zasiedziałego.

41

Co więcej, na unijnym rynku przewozów towarowych zachodzi obecnie proces konsolidacji polegający na tym, że przewoźnicy zasiedziali przejmują inne spółki zajmujące się przewozami kolejowymi zarówno na rynku krajowym, jak i w innych państwach członkowskich. Może to negatywnie odbić się na konkurencji, gdyż w ten sposób rynek UE może zostać zdominowany przez niewielką grupę dużych spółek. Przykładowo niemiecki zasiedziały przewoźnik towarowy – dzięki nabyciu nowych przewoźników – zyskał czołową pozycję na rynku w trzech innych państwach członkowskich: w Danii, Niderlandach i Zjednoczonym Królestwie.

Ramka 3

Przykłady praktyk ograniczających konkurencję: Polska, Francja i Hiszpania

a)W Polsce zasiedziały przewoźnik towarowy, za pośrednictwem spółek zależnych, jest właścicielem większości terminali kolejowych w kraju, w tym również istotnych terminali granicznych. Jeden z takich terminali znajduje się na głównej trasie wchodzącej w skład kolejowego korytarza towarowego. Choć wszyscy przewoźnicy powinni mieć dostęp do terminala na sprawiedliwych i niedyskryminujących zasadach, w momencie przeprowadzania kontroli w praktyce tak się nie działo. Zdolności przepustowe były bowiem zarezerwowane niemal w całości przez zasiedziałego przewoźnika. Stanowiło to przeszkodę dla nowych przewoźników, którzy byli zmuszeni do korzystania z dłuższych tras przez inne przejście graniczne.

b)We Francji zasiedziałemu przewoźnikowi towarowemu znacznie częściej przydzielano trasy sztywne (tj. w mniejszym stopniu podatne na zmiany z uwagi na prace remontowe) niż miało to miejsce w przypadku innych przewoźników. I tak w 2014 r. około 80% wszystkich tras przydzielonych przewoźnikowi zasiedziałemu miało charakter sztywny, w porównaniu z 68% tras dla nowych przewoźników.

c)W Hiszpanii zasiedziały przewoźnik towarowy nie sprzedał ani jednej nadmiarowej lokomotywy czy wagonu innym przewoźnikom działającym na rynku hiszpańskim, choć jednocześnie część nieprzydatnego taboru została sprzedana przewoźnikom w innych krajach. W kwietniu 2014 r. rząd hiszpański utworzył osobną spółkę, wchodzącą w skład tej samej grupy kapitałowej co przewoźnik zasiedziały, zajmującą się wynajmem taboru. Do momentu przeprowadzenia niniejszej kontroli spółka ta nie wypożyczyła jednak ani jednej lokomotywy czy wagonu nowym przewoźnikom. Ponadto przewoźnik zasiedziały to jedyny podmiot będący w posiadaniu lokomotyw dopuszczonych do prowadzenia pociągów towarowych zarówno na terenie Hiszpanii, jak i na międzynarodowym odcinku Perpignan – Figueras.

Organy regulacyjne

42

W ramach procesu liberalizacji państwa członkowskie zostały zobowiązane do utworzenia krajowych organów regulacyjnych, aby zapewnić niedyskryminacyjny dostęp do sieci kolejowej³⁴. W praktyce jednak organy ustanowione przez poszczególne państwa członkowskie nie zawsze były niezależne, a także nie zawsze dysponowały wystarczającymi uprawnieniami i zasobami, by wykonywać swoje obowiązki. W rezultacie Komisja wszczęła szereg postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom przeciwko niektórym państwom członkowskim (zob. pkt 33 i tabela 2).

43

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał wykazała, że sytuacja w pięciu skontrolowanych państwach członkowskich wciąż znacznie się różniła, jeśli chodzi o liczbę pracowników oddelegowanych do zadań o charakterze regulacyjnym, jak również niezależność operacyjną i finansową. W tabeli 3 przedstawiono główne informacje na temat organów regulacyjnych w każdym z objętych wizytami kontrolnymi państw członkowskich w momencie przeprowadzenia kontroli.

Tabela 3

Organy regulacyjne w państwach członkowskich objętych kontrolą – najważniejsze informacje

Państwo członkowskie
Liczba pracowników zajmujących się kwestiami regulacyjnymi
Wskaźnik: km sieci w przeliczeniu na pracownika
Liczba skarg, jakie wpłynęły do momentu przeprowadzenia kontroli
Niezależny budżet
Niezależność od ministerstwa transportu

Republika Czeska
1
9 570
Nie podano
Nie
Nie.
Organ podlega Ministerstwu Transportu.

Niemcy
50
826
82–112 na rok (w odniesieniu do przewozów towarowych i pasażerskich)
Tak
Tak.
Budżet jest zatwierdzany przez Ministerstwo Gospodarki; prezes i dwóch wiceprezesów są mianowani przez Prezydenta.

Hiszpania
3
4 658
2
Tak
(od 2013 r.)
Tak.
Prezes i zarząd są mianowani przez Parlament.

Francja
36
813
15
Tak
(od 2011 r.)
Tak.
Czterech spośród siedmiu członków jest nominowanych przez rząd, zaś pozostali trzej są nominowani przez Parlament i Radę Społeczną, Gospodarczą i Środowiskową.

Polska
17
1 136
5
Tak
Częściowo.
Prezes jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, dwóch wiceprezesów jest powoływanych przez ministra właściwego do spraw transportu.

Procedury zarządzania ruchem nie zostały dostosowane do potrzeb sektora przewozów towarów, nawet na odcinkach wchodzących w skład kolejowych korytarzy towarowych

44

Sieć kolejowa w UE jest co do zasady przystosowana do obsługi ruchu mieszanego. Innymi słowy, pociągi towarowe i pasażerskie korzystają zazwyczaj z tych samych torów. Aby zapewnić właściwe funkcjonowanie sieci kolejowej, konieczne są procedury zarządzania ruchem umożliwiające przydzielanie tras i zarządzanie nimi. Odpowiada za to właściwy zarządca infrastruktury. Jak wyjaśniono poniżej, nawet na odcinkach wchodzących w skład kolejowych korytarzy towarowych procedury te nie są jednak ogólnie dostosowane do potrzeb przewozów towarowych, które w ponad 50% przypadków mają charakter transgraniczny (zob. również pkt 52). Utrudnia to konkurowanie z innymi rodzajami transportu, zwłaszcza z transportem drogowym cechującym się wolnym dostępem do infrastruktury na terenie całej UE.

Alokacja zdolności przepustowej

45

Aby umożliwić przejazd pociągu na terenie sieci kolejowej danego kraju, przewoźnik kolejowy musi najpierw wystąpić do właściwego zarządcy infrastruktury o przydzielenie trasy (tj. zdolności przepustowej niezbędnej do przeprowadzenia pociągu między dwoma punktami w określonym czasie). Odbywa się to zgodnie z procedurą ustaloną przez zarządcę infrastruktury: przewoźnicy kolejowi mogą wystąpić o trasę z dużym wyprzedzeniem w ramach rocznego rozkładu jazdy bądź, na późniejszym etapie, złożyć wniosek o przydzielenie trasy w trybie doraźnym spośród tras wciąż dostępnych w ramach rezerwy. Terminy składania wniosków wyznaczone przez zarządców infrastruktury w celu sporządzenia rocznego rozkładu jazdy nie przystają jednak do potrzeb sektora kolejowych przewozów towarowych, gdyż trasy muszą być rezerwowane z około rocznym wyprzedzeniem. W przeciwieństwie do przewozów pasażerskich, które są bardziej regularne i w związku z tym łatwiejsze do zaplanowania, przewoźnikom towarowym trudno jest z tak dużym wyprzedzeniem przewidzieć przyszłe zapotrzebowanie i zarezerwować najbardziej odpowiednie trasy dostępne w ramach sieci.

46

Przewoźnicy, zwłaszcza ci mniejsi, są zatem zasadniczo zmuszeni do korzystania z systemu rezerwacji tras ad hoc (jak ma to miejsce na przykład w 90% przypadków w Polsce). W systemie tym dostępna jest jednak tylko ograniczona liczba tras, a mianowicie te, które nie zostały zarezerwowane w ramach rocznego rozkładu jazdy, w szczególności na potrzeby przewozów pasażerskich. Prowadzi to często do jednej z następujących sytuacji: z uwagi na ograniczoną liczbę dostępnych tras spedytor nie ma możliwości wyboru trasy optymalnej (w wyniku czego potencjalny klient korzysta z alternatywnego rodzaju transportu, zazwyczaj transportu drogowego) bądź oferowana jest mniej korzystna trasa (np. dłuższa lub okrężna), co wiąże się z wyższymi kosztami i dłuższym czasem potrzebnym na wykonanie usługi.

47

Opłaty rezerwacyjne uiszczane przez przewoźników kolejowych stanowią co prawda potencjalnie użyteczne narzędzie zniechęcające do dokonywania rezerwacji „na wyrost”, jednak asymetryczne systemy kar mogą przysparzać przewoźnikom towarowym dodatkowych trudności przy korzystaniu z systemu przydzielania tras w oparciu o roczny rozkład jazdy (zob. ramka 4).

Ramka 4

Przykład asymetrycznego systemu kar: Republika Czeska

W Republice Czeskiej nakładana jest kara, jeśli trasa została zarezerwowana, lecz nie została wykorzystana. Kara ta jest ponad 40% wyższa (w przeliczeniu na pociągokilometr) w przypadku transportu towarowego niż w przypadku przewozów pasażerskich.

48

Zgodnie z art. 39 i 47 dyrektywy 2012/34/UE państwa członkowskie mają obowiązek określić szczegółowe zasady alokacji zdolności przepustowych na potrzeby różnego rodzaju usług. W przypadku konfliktu (gdy dwóch lub większa liczba przewoźników towarowych wnioskuje o tę samą trasę), który nie może zostać rozwiązany przez zarządcę poprzez zaproponowanie alternatywnych tras, zarządcy infrastruktury stosują zasady pierwszeństwa pociągów, które zazwyczaj są niekorzystne dla transportu towarowego (zob. ramka 5).

Ramka 5

Przykłady zasad przyznawania pierwszeństwa niekorzystnych dla przewozów towarowych: Polska i Republika Czeska

W Polsce pociągi towarowe są na szóstym i siódmym miejscu spośród ośmiu kategorii pierwszeństwa (na ósmym miejscu znajdują się próżne składy pasażerskie).

W Republice Czeskiej natomiast, zgodnie z zasadami przyznawania pierwszeństwa przyjętymi przez zarządcę infrastruktury, międzynarodowy transport towarów ma najniższy priorytet.

49

W art. 37 i 40 dyrektywy 2012/34/UE przewidziano szczegółowe wymogi dotyczące współpracy zarządców infrastruktury w zakresie alokacji zdolności przepustowej i pobierania opłat za transgraniczne przewozy kolejowe. Zważywszy że termin transpozycji dyrektywy minął w czerwcu 2015 r., jest jeszcze za wcześnie, by ocenić wpływ tych nowych zobowiązań prawnych.

Zarządzanie ruchem pociągów

50

W sytuacji gdy trasy zostały przydzielone przewoźnikom, a pociągi kursują w obrębie sieci kolejowej, za zarządzanie ruchem odpowiada zarządca infrastruktury. Każdego dnia zakłócenia w funkcjonowaniu sieci kolejowej, prace remontowe na niektórych liniach czy opóźnienia innych pociągów sprawiają jednak, że rozkład jazdy ulega modyfikacjom bądź przejazdy zostają wstrzymane. W takich sytuacjach zarządcy infrastruktury przyznają pierwszeństwo przewozom pasażerskim, co skutkuje dużymi opóźnieniami w transporcie towarowym, bez względu na rodzaj przewożonych towarów czy powód opóźnienia.

51

Co więcej, prace remontowe prowadzone są zazwyczaj nocą, a więc w czasie, kiedy składy towarowe miałyby większy dostęp do zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej.

Europejskie kolejowe korytarze towarowe

52

Rozporządzenie w sprawie kolejowych korytarzy towarowych³⁵ miało na celu usprawnienie i promowanie kolejowych przewozów towarowych, w tym zarządzania ruchem. Na jego mocy utworzono dziewięć kolejowych korytarzy transportowych, z których sześć funkcjonuje od listopada 2013 r. Według informacji uzyskanych w trakcie przeprowadzania kontroli pozostałe trzy miały zostać uruchomione w listopadzie 2015 r. (zob. ramka 1).

53

Jedna z głównych innowacji w ramach kolejowych korytarzy towarowych polegała na utworzeniu punktów kompleksowej obsługi (tzw. one-stop shops) umożliwiających przewoźnikom składanie wniosków – w jednym miejscu i w ramach jednej operacji – w sprawie przydziału trasy (tzw. wstępnie ustalona trasa) lub rezerwacji zdolności przepustowej dla pociągów towarowych przekraczających co najmniej jedną granicę w jednym korytarzu towarowym. Oznacza to, że przewoźnik towarowy pragnący zorganizować przejazd składu towarowego na trasie korytarza nie musi już kontaktować się osobno z zarządcami infrastruktury we wszystkich państwach członkowskich, przez które biegnie dana trasa, lecz może wystąpić z jednym wnioskiem w tej sprawie do punktu kompleksowej obsługi. Trasy te mogą zostać anulowane najpóźniej dwa miesiące przed zaplanowanym odjazdem pociągu.

54

Wstępnie ustalone trasy w ruchu międzynarodowym oraz rezerwowe zdolności przepustowe są zarezerwowane dla składów towarowych, przy czym pierwszeństwo mają pociągi przekraczające co najmniej jedną granicę. W przypadku konfliktu zasady przyznawania pierwszeństwa są określane w ramach alokacji zdolności przepustowej infrastruktury ustalanych przez zarząd kolejowych korytarzy towarowych.

55

Średnia prędkość składów towarowych w korytarzach jest co prawda większa niż na pozostałych odcinkach sieci kolejowej (zob. pkt 29), w praktyce jednak kontrola przeprowadzona przez Trybunał wykazała, że korytarze towarowe w ciągu pierwszego roku od ich uruchomienia w niewielkim stopniu wpłynęły na poprawę sytuacji w zakresie przewozów towarowych, a opisane powyżej niedociągnięcia nie zostały wyeliminowane. W szczególności zaobserwować można następujące sytuacje.

a)Liczba i jakość wstępnie ustalonych tras, które są udostępniane, jak również terminy składania wniosków o przydzielenie trasy za pośrednictwem punktów kompleksowej obsługi, nie są dostosowane do potrzeb transportu towarowego. Wnioski o wstępnie ustalone trasy należy składać z około rocznym wyprzedzeniem, co w przewozach towarowych jest zbyt wczesnym terminem, by przewidzieć konkretne zapotrzebowanie. Na potrzeby doraźnego planowania istnieje jednak pewna rezerwa zdolności przepustowej, która umożliwia wystąpienie o przydział trasy z wyprzedzeniem około dwóch miesięcy.

b)Zasady ruchu pociągów w europejskich korytarzach towarowych to te same zasady, jakie są stosowane przez zarządców infrastruktury we wszystkich państwach członkowskich (z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa). Pociągi towarowe znajdują się zatem w niekorzystnej pozycji w razie wystąpienia jakichkolwiek zakłóceń w ruchu (zob. pkt 50).

56

Kontrola Trybunału wykazała również, że zasady i procedury obowiązujące w dziewięciu korytarzach kolejowych nie są wzajemnie zharmonizowane. Ponadto w przepisach dotyczących tych korytarzy nie ma obowiązku przyjmowania wspólnych procedur, co nie przyczynia się do usprawnienia przewozów towarowych na terenie Europy (zob. ramka 6).

Ramka 6

Przykłady niezharmonizowanych zasad: kolejowe korytarze towarowe nr 4 (Atlantyk), 7 (Orient) i 9 (Czesko-słowacki)

W kolejowym korytarzu towarowym nr 4, przebiegającym przez Portugalię, Hiszpanię i Francję, wstępnie ustalone trasy są udostępniane siedem dni w tygodniu w Hiszpanii i Portugalii oraz tylko pięć dni w tygodniu w przypadku Francji z uwagi na prace remontowe oraz godziny otwarcia terminali.

Termin składania przez przewoźnika wniosku o rezerwową zdolność przepustową wynosi 60 dni przez odjazdem pociągu w przypadku kolejowego korytarza towarowego nr 7, który przebiega przez Republikę Czeską, Austrię, Słowację, Węgry, Rumunię, Bułgarię i Grecję, oraz 30 dni w przypadku kolejowego korytarza towarowego nr 9, biegnącego przez Republikę Czeską i Słowację. Różnica ta występuje nawet na terytorium jednego państwa członkowskiego.

Aby zaradzić tej sytuacji, w październiku 2015 r. zarządy każdego z tych korytarzy zgodziły się stosować ujednolicony termin 30 dni, co jednak nastąpi dopiero począwszy od 2017 r.

57

W konsekwencji na niektórych obszarach ze wstępnie ustalonych tras korzystano w bardzo niewielkim zakresie. Na przykład w Republice Czeskiej zarezerwowano jedynie trzy z 24 wstępnie ustalonych tras na 2015 r. w korytarzu towarowym nr 9 (Czesko-słowacki) i nie zarezerwowano ani jednej trasy w korytarzu nr 7 (Orient). Na hiszpańskim odcinku korytarza nr 4 (Atlantyk) z kolei przewoźnicy złożyli wnioski jedynie na pięć spośród 14 wstępnie ustalonych tras dostępnych na 2015 r.

Bariery administracyjne i techniczne nadal ograniczają konkurencyjność kolejowego transportu towarowego

58

Różnice w zakresie przepisów krajowych mających zastosowanie do przewoźników towarowych w UE wynikają z faktu, że sieci kolejowe w 26 państwach członkowskich rozwijały się niezależnie od siebie, a unijne przepisy ramowe w tym zakresie były interpretowane i wdrażane na różne sposoby. Komisji udało się wyeliminować pewne bariery administracyjne i techniczne, na przykład poprzez utworzenie Europejskiej Agencji Kolejowej w ramach drugiego pakietu kolejowego. Agencja ta odrywa zasadniczą rolę w zakresie wspierania interoperacyjności, harmonizowania standardów technicznych oraz opracowywania wspólnego podejścia do kwestii bezpieczeństwa, działając w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi i podmiotami sektora kolejowego.

59

Jak jednak Trybunał zauważył w sprawozdaniu z 2010 r.³⁶, niektóre bariery administracyjne i techniczne nadal istnieją, przyczyniając się do wyższych kosztów przewozu i komplikując transport towarów koleją. Ponadto bariery te mogą utrudniać dostęp do rynku, zwłaszcza dla nowych przewoźników.

60

Wśród barier wymienić można długotrwałe procedury homologacji pojazdów i wydawania certyfikatów bezpieczeństwa dla przewoźników kolejowych. Zanim pojazd będzie mógł być użytkowany na trenie danego państwa członkowskiego, musi zostać dopuszczony do eksploatacji przez krajowy organ ds. bezpieczeństwa, co wiąże się z kosztownymi i przewlekłymi procedurami. Dodatkowe koszty związane z wydaniem homologacji przez krajowe organy ds. bezpieczeństwa wynoszą łącznie około 1,6 mln euro na pojazd³⁷. Aby usprawnić ten proces, niektóre państwa członkowskie podpisały porozumienia w sprawie wzajemnego uznawania procedur homologacji taboru, nie zawsze jednak obejmują one wagony towarowe. Tego rodzaju bariery administracyjne powinny zostać w znacznym stopniu ograniczone, jeśli Rada i Parlament Europejski zatwierdzą techniczny filar czwartego pakietu kolejowego przewidujący wzmocnienie roli Europejskiej Agencji Kolejowej w procesie homologacyjnym oraz jeśli filar ten zostanie odpowiednio wdrożony.

61

Kolejną kwestią problematyczną są wymogi w zakresie znajomości języków obcych przez maszynistów. Obecnie maszynista musi być w stanie porozumiewać się w języku obowiązującym w kraju, na terenie którego porusza się kierowany przez niego pociąg. W rezultacie, w przeciwieństwie do sektora lotniczego, gdzie obowiązuje tylko jeden język operacyjny, konieczna jest zazwyczaj zmiana maszynisty na przejściu granicznym, co jest uciążliwe i pociąga za sobą dodatkowe koszty.

62

Bariery dotyczą również aspektów technicznych, które utrudniają interoperacyjność.

a)Różne systemy sygnalizacji: każda lokomotywa wjeżdżająca na terytorium danego kraju musi być wyposażona w krajowy system sygnalizacji, co oznacza, że lokomotywy w ruchu transgranicznym muszą posiadać co najmniej dwa albo trzy takie systemy. Komisja, w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi i podmiotami sektora kolejowego, prowadzi obecnie prace nad europejskim systemem sygnalizacji (ERTMS), który ma zastąpić systemy krajowe. Wdrażanie ERTMS przebiega jednak powoli i nie bez problemów w zakresie interoperacyjności.

b)W poszczególnych państwach członkowskich, a czasem nawet w obrębie jednego państwa (np. w Republice Czeskiej i Francji), istnieją różne systemy zasilania kolejowej trakcji elektrycznej. Źródłem problemów może być również brak zelektryfikowanych linii kolejowych.

c)Różnice pod względem maksymalnej długości składów kolejowych: w Hiszpanii pociągi mogą mieć do 450 m długości, natomiast we Francji dopuszcza się składy o maksymalnej długości 740 m. Odbija się to w istotnym stopniu na konkurencyjności przewozów towarów koleją.

d)Różnice w dopuszczalnych kategoriach nacisku osi.

e)Brak powszechnie obowiązującego w Europie rozstawu torów (na przykład pociągi o standardowym rozstawie kół nie mogą kursować na liniach kolejowych w Hiszpanii i krajach bałtyckich – ich bieg kończy się na granicy, gdzie następuje przeładunek towarów na inne pociągi przystosowane do ruchu na lokalnych torowiskach).

63

Niektóre z tych barier zostały uwzględnione w zmienionym rozporządzeniu w sprawie sieci TEN-T przyjętym w 2013 r., w którym przewidziano na przykład modernizację sieci bazowej, tak by spełniała szczegółowe standardy, jednolite na terytorium całej UE. Standardy te obejmują techniczne specyfikacje interoperacyjności (TSI), wdrożenie systemu ERTMS, elektryfikację (choć nie narzucono konkretnego jej rodzaju) oraz możliwość prowadzenia pociągów o długości 740 m, prędkości 100 km/h i nacisku osi 22,5 t. Jednym z priorytetów w ramach sieci bazowej jest również przejście na standardowy rozstaw toru UIC (1435 mm). Wspomniane powyżej wymogi muszą zostać wdrożone do 2030 r. w przypadku sieci bazowej i do 2050 r. w przypadku sieci kompleksowej.

Brak przejrzystości w danych na temat wyników sektora przewozów towarowych spowodował, że brakuje bodźców do polepszenia jakości usług

64

Jakość obsługi klienta to jeden z głównych czynników branych pod uwagę przez spedytorów przy wyborze środka transportu (zob. pkt 30). Jakość usług świadczonych przez przewoźników kolejowych obejmuje nie tylko cenę usług przewozowych, ale również stopień, w jakim można polegać na tym, że usługi te zostaną zrealizowane w danym czasie. Zarządcy infrastruktury nie są jednak formalnie zobowiązani do upubliczniania danych na temat funkcjonowania sieci kolejowej, takich jak liczba przydzielonych i anulowanych tras pociągów, średnia prędkość pociągów towarowych czy punktualność i niezawodność. W rezultacie zarządcy infrastruktury nie mają motywacji, by zadbać o lepsze funkcjonowanie sieci kolejowej, zaś spedytorom trudno jest uzyskać wiarygodne informacje na temat jakości usług oferowanych przez przewoźników towarowych, zwłaszcza w przypadku nowych podmiotów na rynku. Przedstawiane przez nich dane zachęcające do skorzystania z ich usług nie mogą bowiem zostać zweryfikowane.

65

Tego rodzaju dane są już gromadzone w odniesieniu do przewozów pasażerskich w ramach zarządzanego przez Komisję dobrowolnego systemu monitorowania rynku transportu kolejowego (RMMS). Systemem tym nie objęto jednak jak dotąd przewozów towarowych. Na mocy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/1100 od 2016 r. państwa członkowskie są zobowiązane do przedstawiania danych RMMS, w tym danych na temat zaakceptowanych i odrzuconych wniosków o przydział trasy, punktualności i odwołań przewozów towarowych oraz liczby skarg odnoszących się do obiektów infrastruktury usługowej i opisu takich skarg³⁸. Jeśli przepisy tego rozporządzenia będą odpowiednio egzekwowane, publikacja tych danych powinna przyczynić się do większej przejrzystości i stanowić zachętę dla zarządców infrastruktury i przewoźników do poprawy jakości świadczonych usług. Informacje na temat średniej prędkości przewozów towarowych nadal są jednak opcjonalne.

66

Do większej przejrzystości danych na temat świadczenia usług kolejowego transportu towarowego w korytarzach towarowych przyczynić się miało już rozporządzenie w sprawie korytarzy towarowych. Stanowi ono, że w przypadku każdego korytarza należy ustanowić monitorowane co roku wskaźniki dotyczące jego funkcjonowania, a wyniki tego monitorowania powinny być publikowane w sprawozdaniach rocznych dotyczących poszczególnych korytarzy. Rada zarządzająca każdego korytarza ma ponadto obowiązek przeprowadzać badania satysfakcji użytkowników korytarza towarowego i raz do roku publikować ich wyniki. Analiza dokonana przez Trybunał wskazuje jednak, że nadal istnieją pewne ograniczenia.

a)Badanie satysfakcji dotyczy jedynie kolejowych korytarzy towarowych, natomiast kwestionariusz, który na mocy rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1100 ma być wypełniany przez państwa członkowskie, nie przewiduje oceny zadowolenia użytkowników z funkcjonowania całej sieci kolejowej. Tymczasem przewoźnicy kolejowi, a zwłaszcza spedytorzy, są zainteresowani kwestiami dotyczącymi całej sieci, jak na przykład ile czasu zajmuje transport kontenera z punktu A do punktu B i na ile usługa ta jest niezawodna, bez względu na rodzaj linii kolejowej (wchodzącej w skład korytarza towarowego lub nie).

b)Wskaźniki dotyczące funkcjonowania są określane indywidualnie dla każdego kolejowego korytarza towarowego, w związku z czym mogą być niespójne bądź nieporównywalne.

67

Na bardziej ogólnym poziomie Trybunał zauważył również, że Komisja nie monitoruje regularnie dwóch innych zasadniczych elementów polityki w zakresie kolejowych przewozów towarowych, a mianowicie:

a)postępów w realizacji celów przyjętych w białej księdze z 2011 r., zakładających, że do 2030 r. nie mniej niż 30% drogowych przewozów towarów na dystansie powyżej 300 km należy przenieść na inne środki transportu, a do roku 2050 – ponad 50%. W tym zakresie nie wyznaczono też żadnych celów pośrednich.

b)udziału towarów przewożonych z wykorzystaniem lokomotyw elektrycznych, w przypadku których poziom emisji CO₂ jest niższy niż w lokomotywach spalinowych (Komisja dysponuje jedynie informacjami na temat udziału linii zelektryfikowanych, nie zaś na temat ich wykorzystania).

Opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej przedstawiają się niekorzystnie w porównaniu z kosztami dostępu do dróg

68

Aby umożliwić lokomotywie przejazd na terenie sieci kolejowej danego kraju, przewoźnik musi wystąpić do właściwego zarządcy infrastruktury o przydzielenie trasy. Zarządca ustala następnie opłatę za dostęp, która musi zostać uiszczona przez przewoźnika za każdy kilometr użytkowanej sieci kolejowej. Opłaty te mogą składać się na 20–35% kosztów operacyjnych ponoszonych przez przewoźników kolejowych.

69

Wysokość opłat za dostęp jest określana przez każdego zarządcę infrastruktury na postawie ogólnych przepisów dyrektyw 2001/14/WE i 2012/34/WE oraz rozporządzenia wykonawczego Komisji³⁹. W przypadku przewozów towarowych opłaty te znacznie się różnią w poszczególnych państwach członkowskich, nawet w ramach tego samego kolejowego korytarza towarowego (zob. schemat 8). Nie zawsze też ich wysokość odzwierciedla stan techniczny infrastruktury.

Schemat 8

Opłaty za dostęp do infrastruktury w przeliczeniu na pociągokilometr (w EUR) w 2014 r. (dla pociągu towarowego o masie brutto 1000 ton)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie kwestionariuszy RMMS (załącznik 8 do dokumentu SWD(2014) 186). W przypadku Francji i Włoch dane odnoszą się do 2013 r.

70

Co więcej, opłaty za dostęp do infrastruktury w przypadku składów towarowych w UE są średnio o 28% i 78% wyższe niż odpowiednio w przypadku pasażerskich przewozów międzymiastowych i pociągów podmiejskich⁴⁰. Tak sytuacja przedstawiała się w dwóch z pięciu skontrolowanych państw członkowskich.

a)W Republice Czeskiej opłata za korzystanie z infrastruktury składa się z dwóch elementów: opłaty za zarządzanie ruchem i za samą infrastrukturę. Łącznie wynosi ona średnio 1,50 euro na pociągokilometr i 1,75 euro na tysiąc tonokilometrów dla pociągów towarowych i 0,25 euro na pociągokilometr i 1,35 euro na tysiąc tonokilometrów dla pociągów pasażerskich.

b)W Polsce średnie opłaty za dostęp do infrastruktury (w przeliczeniu na tonokilometr) są w dalszym ciągu znacznie wyższe w przypadku składów towarowych niż pasażerskich (około 3,3 euro w porównaniu z 1,6 euro w 2015 r.), choć od 2013 r. zostały one obniżone.

71

Z drugiej strony samochody ciężarowe mogą bezpłatnie korzystać z infrastruktury drogowej z wyjątkiem dróg płatnych lub dróg, na których obowiązuje opłata od pojazdów ciężarowych (o ile taka opłata istnieje). Dyrektywa UE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe⁴¹ stanowi co prawda, że w celu odzyskania kosztów budowy, eksploatacji oraz rozwoju infrastruktury na użytkowników dróg można nałożyć opłaty za przejazd lub wprowadzić winiety. Zastosowanie takich rozwiązań w UE nie jest jednak obowiązkowe. Spośród skontrolowanych państw członkowskich opłata od pojazdów ciężarowych obowiązywała w Republice Czeskiej, Niemczech i Polsce. W tych trzech państwach członkowskich stawka w przeliczeniu na tonokilometr jest niższa niż średnia wysokość opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej. W Republice Czeskiej i Polsce opłata od samochodów ciężarowych obowiązuje tylko na pewnych odcinkach (odpowiednio na około 20% i 15% krajowej sieci drogowej). W Hiszpanii i we Francji samochody ciężarowe muszą zazwyczaj uiszczać opłaty jedynie na autostradach. Taka sytuacja jeszcze bardziej ogranicza konkurencyjność przewozów kolejowych w stosunku do transportu drogowego pod względem kosztów (zob. przykład w ramce 7).

Ramka 7

Koszt dostępu do odcinka międzynarodowego między Francją i Hiszpanią

Międzynarodowym odcinkiem kolejowym między Perpignan i Figueras zarządza prywatny koncesjonariusz, który odpowiada za ustalanie wysokości opłat za przejazd pociągów. Łączny koszt wybudowania tej nowej linii kolejowej wyniósł 1,1 mld euro, z czego 162 mln euro pochodziły z funduszy unijnych. Na tym odcinku koszt dostępu do infrastruktury kolejowej jest sześć razy wyższy niż kwota opłat, jakie musiałaby uiścić proporcjonalna liczba pojazdów ciężarowych⁴² za skorzystanie z autostrady między tymi dwoma punktami.

72

Ponadto przy ustalaniu ceny za dostęp do infrastruktury dla użytkowników nie uwzględnia się negatywnych skutków transportu kolejowego czy drogowego (takich jak wpływ na środowisko naturalne, zanieczyszczenia, zagęszczenie ruchu czy wypadki itp.), co dodatkowo działa na niekorzyść przewozów kolejowych w porównaniu z transportem drogowym.

73

Oprócz dostosowania wysokości opłat za dostęp do infrastruktury pomiędzy różnymi rodzajami transportu istnieją jeszcze inne środki umożliwiające promowanie przewozów towarowych koleją, takie jak ograniczenia ruchu ciężarówek czy subwencje dla przedsiębiorstw świadczących usługi kombinowanego transportu drogowo-kolejowego. Rozwiązania takie są stosowane na przykład w Szwajcarii, gdzie udział kolejowego transportu towarowego w przewozach jest o 170% większy niż średnia UE. W UE porównywalną poprawę można zaobserwować w Austrii, która zastosowała podobne środki legislacyjne (zob. pkt 21).

Finansowanie ze środków UE powinno być lepiej ukierunkowane na potrzeby sektora kolejowych przewozów towarowych w zakresie infrastruktury

Ogólnie więcej środków unijnych przeznaczono na drogi niż na infrastrukturę kolejową

74

W latach 2007–2013 w trzech z pięciu państw członkowskich objętych kontrolą więcej środków UE przydzielono na drogi niż na koleje (jak widać na schemacie 9), mimo że w ramach polityki przyjętej przez Komisję pierwszeństwo przyznawać miano wydajniejszym i bardziej zrównoważonym rodzajom transportu (zob. pkt 7).

75

Jak wykazała kontrola przeprowadzona przez Trybunał, proporcje środków UE przyznanych na drogi i koleje znacznie się różniły w zależności od tego, czy środki te pochodziły z funduszy polityki spójności (EFRR i Fundusz Spójności) czy z programu TEN-T. I tak środki z programu TEN-T były przydzielane w większym stopniu na kolej niż na drogi⁴³, podczas gdy w Republice Czeskiej, Niemczech i Polsce w ramach polityki spójności pierwszeństwo przyznawano projektom drogowym. W tych trzech państwach członkowskich środki z funduszy polityki spójności przyznane na kolej w latach 2007–2013 wyniosły odpowiednio 69%, 38% i 35% środków przydzielonych na drogi⁴⁴.

Schemat 9

Środki UE (EFRR, Fundusz Spójności i TEN-T) przydzielone na kolej i drogi w latach 2007–2013 (w mln EUR)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji przekazanych przez Komisję, INEA i władze krajowe.

76

Co więcej, w przypadku projektów w dziedzinie transportu finansowanych ze środków polityki spójności wskaźnik dofinansowania wynosił maksymalnie 85%, natomiast w programie TEN-T wdrażanym w latach 2007–2013, w ramach którego duży nacisk położono na kolej, wskaźniki te były niższe i wynosiły do 20% dla projektów polegających na robotach budowlanych, do 30% dla projektów transgranicznych i do 50% w przypadku ekspertyz. Ponieważ projekty drogowe były zazwyczaj finansowane z Funduszu Spójności / EFRR, ich poziom współfinansowania był, ogólnie rzecz biorąc, wyższy niż w przypadku inwestycji w infrastrukturę kolejową.

77

Sytuacja ta nie zmieni się w okresie 2014–2020, gdyż instrument CEF, który zastąpił program TEN-T, w dalszym ciągu będzie się koncentrował na inwestycjach kolejowych⁴⁵, podczas gdy ze środków polityki spójności w pierwszej kolejności będą wspierane projekty drogowe. Spośród skontrolowanych państw członkowskich dotyczy to w szczególności Republiki Czeskiej i Polski, gdzie z funduszy polityki spójności na kolej przyznano odpowiednio 1,8 mld euro i 6,8 mld euro, zaś na drogi odpowiednio 2,9 mld euro i 14,6 mld euro. Kwoty przyznane na kolej stanowią zatem odpowiednio 62% i 47% łącznych środków przydzielonych na drogi. W porównaniu z okresem 2007–2013 Polska – w przeciwieństwie do Republiki Czeskiej – zwiększyła zarówno kwotę wsparcia dla kolei, jak i udział środków przydzielonych na kolej w stosunku do dróg.

Środki UE przydzielone na kolej nie były ukierunkowane konkretnie na potrzeby sektora przewozów towarowych

78

Aby zapewnić większą konkurencyjność kolejowego transportu towarowego, sieć kolejowa powinna spełniać potrzeby tego sektora przewozów. Ogólnie przyjmuje się, że powinna ona w szczególności⁴⁶:

οumożliwiać łatwe przekraczanie granic, jako że transport kolejowy jest bardziej konkurencyjny na średnich i dużych odległościach (co w Europie oznacza zazwyczaj przewóz towarów pomiędzy państwami członkowskimi), w czym powinny pomóc lepsze połączenia transgraniczne oraz większa interoperacyjność kolei,

οzapewniać dobre połączenia z punktami generującymi w dużym stopniu ruch towarowy oraz wspierać rozwój połączeń z multimodalnymi platformami logistycznymi, w tym połączeń z portami śródlądowymi i morskimi oraz portami lotniczymi,

οzapewniać obiekty infrastruktury punktowej oraz obiekty na ostatnim odcinku transportu, tak aby ułatwić załadunek i wyładunek towarów, a także zapewniać interfejsy z innymi rodzajami transportu (zwłaszcza w celu usprawnienia w razie potrzeby kombinowanego transportu drogowo-kolejowego),

οumożliwiać przejazd dłuższych składów, tak aby obniżyć koszt jednostkowy w przeliczeniu na tonę przewiezionych towarów.

79

Trybunał ustalił jednak, że w ramach środków UE przydzielonych na projekty dotyczące infrastruktury kolejowej w pięciu skontrolowanych państwach członkowskich w latach 2007–2013 nacisk położono przede wszystkim na potrzeby sektora przewozów pasażerskich (np. linie dużych prędkości, zob. ramka 8) bądź na linie o charakterze mieszanym, z których w większym stopniu korzystają składy pasażerskie. Środki te nie były natomiast ukierunkowane na potrzeby kolejowego transportu towarów.

Ramka 8

Przykład przyznania pierwszeństwa liniom dużych prędkości: Hiszpania (lata 2007–2013)

W Hiszpanii około 95% środków przydzielonych na kolej z Funduszu Spójności i EFRR przeznaczono na linie dużych prędkości. Niektóre z tych linii miały co prawda obsługiwać zarówno ruch pasażerski, jak i towarowy, w praktyce jednak, z uwagi na parametry techniczne, składy towarowe i pasażerskie nie mogą kursować jednocześnie na równoległych torach (w przeciwnych kierunkach). W rezultacie z linii dużych prędkości korzystają niemal wyłącznie pociągi pasażerskie, z wyjątkiem odcinków na trasie Barcelona – Figueras – Perpignan.

80

Inwestycje w połączenia kolejowe do portów i na odcinkach transgranicznych, które są bardziej istotne z punktu widzenia przewozów towarowych, były ograniczone, jak pokazano w tabeli 4. Jest to szczególnie widoczne w przypadku EFRR i Funduszu Spójności. Program TEN-T skupiał się w większym stopniu na odcinkach transgranicznych. W ramce 9 przedstawiono przykłady z dwóch państw członkowskich.

Ramka 9

Problemy dotyczące połączeń kolejowych z portami: Polska i Francja

W Polsce zaobserwowano poważne problemy związane z dostępem do portu Gdynia, gdzie – jak wynika z informacji przekazanych przez przewoźników towarowych – składy towarowe były wstrzymywane nawet na 10 godzin, nim uzyskały dostęp do portu. Z analizy zapotrzebowania na przepustowość sporządzonej przez organ regulacyjny wynika jednak, że na lata 2014–2020 planowane jest podjęcie inwestycji niezbędnych w celu wyeliminowania wąskich gardeł w tym obszarze.

We Francji sieć kolejowa łącząca porty z zapleczem gospodarczym jest w złym stanie technicznym, co w niektórych przypadkach wiąże się z bardzo niską prędkością transportu towarów „od drzwi do drzwi” (na przykład 6 km/h na odcinku pomiędzy dużym portem Hawr a Paryżem, jak wynika z badania przeprowadzonego przez Parlament Europejski⁴⁷). W 2012 r. w siedmiu największych portach Francji jedynie 11,5% towarów było transportowanych koleją.

Tabela 4

Środki unijne przydzielone na odcinki transgraniczne i połączenia kolejowe do portów w latach 2007–2013 (w mln EUR i jako % środków UE przyznanych na kolej)

1Bez ERTMS.

2Z uwzględnieniem jedynie 675,2 mln euro w ramach Programu Operacyjnego „Transport” (co odpowiada 90% środków przydzielonych na kolej w Niemczech).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji przekazanych przez władze krajowe.

81

Ponadto w ramach finansowania UE – z wyjątkiem finansowania TEN-T we Francji i Hiszpanii (zob. tabela 4) – nie traktowano w sposób priorytetowy innych potrzeb sektora przewozów kolejowych w zakresie infrastruktury. Odnośne przykłady przedstawiono poniżej.

a)Renowacja i modernizacja obiektów infrastruktury punktowej i obiektów na ostatnim odcinku transportu nie zostały potraktowane priorytetowo. Na przykład w Polsce, na stacji granicznej z Niemcami, która została w pełni wyremontowana, jedyny tor do przeładunku towarów był zamknięty z uwagi na zły stan techniczny.

b)Pierwszeństwa nie przyznano również kwestii przystosowania sieci kolejowej do obsługi dłuższych pociągów. Tymczasem obecnie w poszczególnych państwach członkowskich, a nawet w obrębie tego samego korytarza na terenie jednego kraju, obowiązują różne maksymalne dopuszczalne długości pociągów (zob. pkt 62 c)).

82

Rozporządzenie (UE) nr 913/2010 stanowi, że dla każdego kolejowego korytarza towarowego należy sporządzić plan inwestycyjny, który pomoże określić konkretne potrzeby w zakresie inwestycji w kolejową infrastrukturę towarową. W przypadku sześciu korytarzy, które zostały uruchomione w listopadzie 2013 r., plany takie faktycznie powstały. Odnośne państwa członkowskie nie podjęły jednak żadnych zobowiązań finansowych w tym zakresie.

83

Co więcej, Komisja nie monitoruje, jaką część środków UE na infrastrukturę kolejową przydzielono na dofinansowanie projektów dotyczących przewozów towarowych, odcinków transgranicznych bądź odcinków łączących porty z siecią kolejową. W związku z tym Komisji trudniej jest zagwarantować, by wsparcie unijne było w skuteczny sposób ukierunkowane na zaspokojenie potrzeb sektora przewozów towarowych.

Skontrolowane projekty dotyczące infrastruktury kolejowej przyniosły lub najpewniej przyniosą spodziewane produkty, jak dotąd nie osiągnięto jednak ogólnej poprawy w zakresie wyników kolejowego transportu towarowego

84

W ramach kontroli przeprowadzonej przez Trybunał dokonano przeglądu 18 projektów dotyczących infrastruktury kolejowej, mających – przynajmniej częściowo – przynieść korzyści dla kolejowego transportu towarowego (zob. załącznik III). Trybunał stwierdził, że ogólnie produkty zostały zrealizowane lub zostaną najpewniej zrealizowane zgodnie ze specyfikacjami projektowymi, bez poważniejszych zmian w zakresie prac (jeśli chodzi np. o liczbę kilometrów wyremontowanych bądź wybudowanych torowisk, zainstalowane systemy zasilania kolejowej trakcji elektrycznej itp.) i bez większego przekroczenia kosztów.

85

Jeśli chodzi o osiągnięte wyniki, pełny wpływ poszczególnych projektów będzie można ocenić dopiero po zakończeniu robót na całej linii kolejowej, w skład której wchodzą odcinki objęte projektami. Trybunał zauważył jednak, że w niektórych przypadkach inwestycje nie były ze sobą skoordynowane, co sprawiło, że prace prowadzono w sposób fragmentaryczny. Było to szczególnie widoczne na przykładzie dwóch projektów realizowanych na trasie tego samego korytarza łączącego Francję i Hiszpanię (korytarz nr 4 „Atlantyk”). W przypadku jednego z nich wykorzystanie przez pociągi towarowe było minimalne, w przypadku drugiego natężenie ruchu kształtowało się znacznie poniżej zakładanych wartości. Więcej informacji na temat tych dwóch projektów można znaleźć w załączniku VI, w którym przedstawiono odnośne studium przypadku.

86

W ramach niektórych projektów nacisk został położony na zwiększenie prędkości składów towarowych, w wyniku czego uzyskano oszczędności czasu rzędu kilku minut. Tego rodzaju nieznaczne usprawnienia nie przełożyły się jednak na wzrost ilości przetransportowanych towarów. W rzeczywistości bowiem ów wolumen znacznie się skurczył, co świadczy o niewielkiej racjonalności kosztowej projektów współfinansowanych z budżetu UE (zob. ramka 10).

Ramka 10

Przykłady projektów, które przyniosły oszczędność czasu, lecz nie doprowadziły do wzrostu ruchu towarowego: Republika Czeska

Dwa projekty skontrolowane w Republice Czeskiej polegały na modernizacji infrastruktury kolejowej wykorzystywanej do obsługi ruchu mieszanego. W ramach tych projektów udało się poprawić jakość wybranych linii kolejowych i tym samym zwiększyć maksymalną prędkość ruchu. W rezultacie skrócił się czas przejazdu składów towarowych. Jednocześnie jednak praca przewozowa realizowana przez transport kolejowy (wyrażona w tonokilometrach) obniżyła się między rokiem 2007 (ostatni rok przed rozpoczęciem robót) i 2013.

Projekt 1: dofinansowanie ze środków UE w wysokości 36,1 mln euro w celu skrócenia czasu przejazdu o 5,5 minuty na odcinku 39 km. Wielkość pracy przewozowej obniżyła się z 358 mln tonokilometrów w 2007 r. do 159 mln tonokilometrów w 2013 r.

Projekt 2: dofinansowanie ze środków UE w wysokości 116,7 mln euro w celu skrócenia czasu przejazdu o 12 minut na odcinku 40 km. Wielkość pracy przewozowej obniżyła się z 224 mln tonokilometrów w 2007 r. do 187 mln tonokilometrów w 2013 r.

87

W przypadku sześciu projektów doszło do znacznych opóźnień, co ma negatywny wpływ na funkcjonowanie całej linii kolejowej, na której są one realizowane (zob. ramka 11).

Ramka 11

Przykłady opóźnień w realizacji projektów: Polska i Hiszpania

W Polsce w czterech projektach objętych kontrolą wystąpiły znaczne opóźnienia, w związku z czym projekty te prawdopodobnie nie zostaną ukończone przed upływem okresu kwalifikowalności (władze krajowe przyznały, że jeden z projektów będzie kontynuowany w okresie 2014–2020). Opóźnienia te wynikały głównie z braku wystarczających zdolności administracyjnych po stronie zarządcy infrastruktury.

W Hiszpanii przewiduje się, że dwa projekty zostaną ukończone z opóźnieniem wynoszącym około trzech lat. W obydwu przypadkach chodzi o pierwszy etap budowy nowej linii kolejowej. Projekty obejmują zatem budowę podtorza niezbędnego do położenia torów, jak również zainstalowanie systemów komunikacji i sygnalizacji oraz systemu zasilania trakcji elektrycznej. W konsekwencji oddanie do eksploatacji całej linii, na której realizowane są projekty, uległo opóźnieniu.

88

Ponadto choć linie kolejowe miały być przystosowane do obsługi ruchu mieszanego, w przypadku 8 z 18 projektów infrastrukturalnych wybranych do kontroli we wnioskach o dofinansowanie nie określono żadnych celów ilościowych w odniesieniu do przewozów towarowych. Ów brak wyrażonych ilościowo celów w postaci liczby składów towarowych, wolumenu towarów, które mają zostać przewiezione, czy oszczędności czasu zaobserwowano szczególnie w Hiszpanii i w Polsce, gdzie w żadnym ze zbadanych wniosków o dofinansowanie nie uwzględniono wartości docelowych dla transportu towarowego⁴⁸. Jednocześnie we wnioskach podawano co do zasady prognozy dotyczące liczby pasażerów.

89

Sytuacja taka sprawia, że trudniej jest ocenić, które projekty są najbardziej potrzebne z punktu widzenia przewozów towarowych. Trudniej jest także wybrać projekty charakteryzujące się największą wartością dodaną. Trybunał ustalił jednak, że wszystkie te projekty zostały indywidualnie zatwierdzone przez Komisję w latach 2008–2013, co stanowi wymóg w przypadku dużych projektów finansowanych z EFRR / Funduszu Spójności oraz wszystkich projektów TEN-T (zob. załącznik III).

Niedostateczna konserwacja sieci kolejowej odbija się negatywnie na trwałości infrastruktury finansowanej ze środków UE oraz na pracy przewozowej

90

Aby zapewnić dobrą jakość usług dla przewoźników kolejowych, a w szczególności dla spedytorów, a także aby zwiększyć konkurencyjność kolejowego transportu towarowego, sieć kolejowa powinna być nie tylko remontowana i modernizowana przez zarządcę infrastruktury, tak by spełniała potrzeby sektora przewozów towarowych (zob. pkt 76), ale również powinna podlegać regularnej konserwacji.

91

Mimo obowiązku opracowania przez zarządcę infrastruktury planu biznesowego oraz orientacyjnej strategii rozwoju infrastruktury kolejowej⁴⁹ linie kolejowe, z których w większym stopniu korzystają pociągi towarowe, a jedynie w ograniczonym zakresie pociągi pasażerskie, są zasadniczo częściej zamykane bądź wprowadzane są na nich ograniczenia prędkości (zob. ramka 12). Ma to negatywny wpływ na pracę przewozową prowadzoną na pozostałych odcinkach sieci, w tym na odcinkach, które potencjalnie mogłyby skorzystać na dofinansowaniu ze środków UE, ponieważ transport towarów z miejsca produkcji do miejsca konsumpcji jest utrudniony.

Ramka 12

Niedostateczna konserwacja linii kolejowych, z których korzystają głównie pociągi towarowe: Francja

We Francji na przewozy towarowe niekorzystnie wpłynęła niedostateczna konserwacja linii kolejowych, z których korzystają głównie pociągi towarowe (na około 76% linii, na których nie kursują składy pasażerskie, obowiązują tymczasowe ograniczenia prędkości), jak również fakt, że zamknięto znaczną liczbę linii pomocniczych, które mimo wszystko odgrywają istotną rolę w przewozach towarowych, ponieważ umożliwiają transport towarów z miejsca produkcji do miejsca przeznaczenia.

92

Fakt, że zarządcy infrastruktury nie traktują w sposób priorytetowy kwestii utrzymania linii kolejowych wykorzystywanych częściej przez składy towarowe, wynika z tego, że ze względów politycznych pierwszeństwo przyznaje się liniom pasażerskim. W niektórych przypadkach przyczyną są również niskie zyski generowane przez kolejowy transport towarowy. Analiza przeprowadzona przez Trybunał w odniesieniu do pięciu państw członkowskich wykazała, że w dwóch z nich (Hiszpania i Francja), w przypadku których udział przewozów towarowych był najniższy, bardzo niskie były również przychody z opłat za dostęp do infrastruktury uiszczanych przez przewoźników.

93

Zważywszy na trudną sytuację w zakresie konkurencji na rynku przewozów intermodalnych należy rozważyć, czy sektor przewozów towarowych jest w stanie uiszczać opłaty za dostęp do infrastruktury. Jeśli analiza tego sektora wykaże, że ten segment rynku nie jest w stanie udźwignąć wyższych opłat (tj. opłat przewyższających koszty ponoszone bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych), na mocy art. 32 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE zarządca infrastruktury może mieć nawet zakaz nakładania wyższych stawek (tj. dokonywania podwyżek). Kontrola przeprowadzona przez Trybunał wykazała, że niskie opłaty za dostęp do infrastruktury nie stanowią zachęty dla zarządców infrastruktury, by inwestować w prace remontowe i konserwacyjne na liniach kolejowych (zob. ramka 13).

Ramka 13

Niskie dochody dla zarządców infrastruktury generowane przez kolejowy transport towarowy: Francja i Hiszpania

We Francji inwestycje w infrastrukturę towarową nie są atrakcyjne z punktu widzenia zarządcy infrastruktury z uwagi na ich niską rentowność. Przewozy towarowe składają się na 15% ruchu kolejowego, lecz są one źródłem jedynie 3% opłat pobieranych przez zarządcę infrastruktury i 7% jego dochodów, jeśli wziąć pod uwagę rekompensatę z tytułu transportu towarowego wypłacaną przez państwo. Może to częściowo wyjaśniać, dlaczego we Francji priorytetowo traktuje się inwestycje przyczyniające się do rozwoju przewozów pasażerskich w porównaniu z transportem towarowym.

W Hiszpanii dochody z opłat za dostęp do infrastruktury pobrane od przewoźników towarowych wyniosły w 2013 r. 3,8 mln euro, co stanowi mniej niż 1% łącznych dochodów z tytułu takich opłat (w tym opłat uiszczonych przez przewoźników w ruchu pasażerskim).

23Portal Międzynarodowego Związku Kolei (UIC) oraz Komisja Europejska, „EU transport in figures” [Transport UE w liczbach], Rocznik statystyczny, 2014.

24Na podstawie danych Eurostatu (http://ec.europa.eu/eurostat/data/database). Cypr i Malta nie posiadają sieci kolejowej.

25Średnie prędkości pociągów towarowych mierzy się od momentu odjazdu ze stacji początkowej do przyjazdu na stację docelową. Zazwyczaj nie jest to prędkość „od drzwi do drzwi”, ponieważ transport kolejowy zwykle nie odbywa się na tej zasadzie, lecz ma miejsce pomiędzy różnymi obiektami infrastruktury usługowej (takimi jak punkty formowania składów pociągów lub obrządzania taboru, stacje rozrządowe itp.).

26SWD(2013) 12 final z dnia 30 stycznia 2013 r. „Impact assessment of the fourth railway package” [Ocena oddziaływania czwartego pakietu kolejowego], s. 21.

27Tak było na przykład w przypadku korytarza nr 1 „Ren – Alpy”.

28Pod uwagę brane są również ryzyko strat i szkód, elastyczność oraz wpływ na środowisko (źródło: Europejskie Stowarzyszenie Transportu Intermodalnego, Rocznik transportu intermodalnego z 2011 i 2012 r.).

29Jeśli państwo członkowskie nie dokona transpozycji dyrektyw UE do przepisów krajowych bądź istnieje podejrzenie, że naruszyło ono prawo unijne, Komisja może wszcząć formalne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Postępowanie takie obejmuje kilka przewidzianych w traktatach etapów, z których każdy jest określony w formalnej decyzji.

30Cypr i Malta nie posiadają sieci kolejowej.

31Koordynatorzy ci działają w imieniu Komisji. Do ich zadań należy sporządzanie planów pracy dla poszczególnych korytarzy oraz wspieranie i monitorowanie ich realizacji, regularne sprawdzanie forum korytarza, formułowanie zaleceń w obszarach takich jak rozwój transportu wzdłuż korytarzy czy dostęp do źródeł finansowania, jak również przekazywanie co roku Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Komisji i odnośnym państwom członkowskim sprawozdania z osiągniętych postępów.

32Niektóre państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty kontrolne (na przykład Niemcy), otworzyły swój rynek przewozów jeszcze przed tym terminem.

33W art. 13 dyrektywy 2012/34/UE ustanowiono szereg nowych zasad mających wyeliminować trudności w dostępie do terminali i innych obiektów infrastruktury usługowej. Termin na ich transpozycję minął w czerwcu 2015 r.

34Dyrektywa 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa (Dz.U. L 75 z 15.3.2001, s. 29).

35Rozporządzenie (UE) nr 913/2010.

36Sprawozdanie specjalne nr 8/2010.

37SWD(2013) 8 final z dnia 30 stycznia 2013 r. „Impact assessment of the fourth railway package” [Ocena oddziaływania czwartego pakietu kolejowego].

38Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2015/1100 z dnia 7 lipca 2015 r. w sprawie obowiązków sprawozdawczych państw członkowskich w ramach monitorowania rynku kolejowego (Dz.U. L 181 z 9.7.2015, s. 1).

39Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2015/909 z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie zasad obliczania kosztów, które są ponoszone bezpośrednio jako rezultat przejazdu pociągu (Dz.U. L 148 z 13.6.2015, s. 17–22), w którym określono zasady, jakie mają stosować zarządcy infrastruktury.

40Zgodnie z czwartym sprawozdaniem dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie monitorowania rozwoju rynku przewozów kolejowych (COM(2014) 353 final z dnia 13 czerwca 2014 r.).

41Dyrektywa 1999/62/WE (Dz.U. L 187 z 20.7.1999, s. 42), zmieniona dyrektywą 2006/38/WE (Dz.U. L 157 z 9.6.2006, s. 8) oraz dyrektywą 2011/76/UE (Dz.U. L 269 z 14.10.2011, s. 1).

42Zakładając, że średni ładunek przypadający na jeden skład pociągu we Francji wynosi 475 ton (jak wynika z Rocznego sprawozdania z monitorowania rynku za 2013 r. sporządzonego przez Grupę Niezależnych Regulatorów Rynku Kolejowego IRG Rail), do przetransportowania takiego samego ładunku potrzeba by około 12 samochodów ciężarowych o ładowności 40 ton.

43We Francji 793 mln euro przyznano na kolej, a 21 mln euro na drogi. W Hiszpanii 484 mln euro przyznano na kolej, a 52 mln euro na drogi. W Niemczech 798 mln euro przyznano na kolej, a 23 mln euro na drogi. W dwóch pozostałych państwach członkowskich objętych kontrolą (Republika Czeska i Polska) z programu TEN-T współfinansowano bardzo niewielką liczbę projektów kolejowych i drogowych.

44Republika Czeska: około 2,7 mld euro na kolej i 3,9 mld euro na drogi; Niemcy: 0,75 mld euro na kolej i 2 mld euro na drogi; Polska: 5,5 mld euro na kolej i 15,8 mld euro na drogi (Komisja nie zaakceptowała wniosku o realokację środków przeznaczonych na kolej na rzecz inwestycji drogowych złożonego przez władze polskie w czerwcu 2011 r.).

45Wstępne dane dotyczące CEF przedstawione przez Komisję: Republika Czeska – koleje: 257 mln euro, brak środków UE na drogi; Niemcy – koleje: 2,26 mld euro, drogi: 41,3 mln euro; Hiszpania – koleje: 731 mln euro, drogi: 41,0 mln euro; Francja – koleje: 1,53 mld euro, drogi: 41 mln euro; Polska – koleje: 1,52 mld euro, drogi: 414 mln euro.

46Wytyczne TEN-T, dyrektywy unijne, dokumenty programowe Komisji, wywiady z różnymi podmiotami w trakcie kontroli.

47Badanie zlecone przez Parlament Europejski „Towarowy transport drogowy: dlaczego nadawcy w UE wolą ciężarówki od pociągów”, 2015.

48Z wyjątkiem odcinka międzynarodowego Perpignan – Figueras, na którym prace były prowadzone wspólnie przez stronę hiszpańską i francuską.

49Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. L 343 z 14.12.2012, s. 32).

Wnioski i zalecenia

94

Trybunał doszedł do ogólnego wniosku, że UE nie wspierała w skuteczny sposób kolejowego transportu towarowego. W ciągu ostatnich 15 lat transport kolejowy w UE nie zdołał w skuteczny sposób odeprzeć konkurencji ze strony transportu drogowego. Podejmując decyzję w sprawie środka transportu, spedytorzy wyraźnie preferują transport drogowy względem transportu kolejowego. W rezultacie, pomimo celów polityki UE zakładających ograniczenie drogowych przewozów towarowych na rzecz transportu kolejowego, wyniki sektora przewozów kolejowych w UE są w dalszym ciągu niezadowalające, zarówno pod względem udziału w przewozach ogółem, jak i wolumenu przewiezionych towarów. Niektórym państwom członkowskim udało się jednak doprowadzić do poprawy sytuacji w tym zakresie. Problemy natury strategicznej i regulacyjnej wskazane w niniejszym sprawozdaniu niezwłocznie wymagają uwagi. W przeciwnym razie nawet dodatkowe środki na infrastrukturę kolejową nie pomogą w ich rozwiązaniu ani nie przyczynią się do zwiększenia konkurencyjności kolejowego transportu towarowego.

Wyniki kolejowego transportu towarowego w UE nie są zadowalające

95

W państwach członkowskich objętych kontrolą występuje ogólnie negatywna tendencja, jeśli chodzi o ilość towarów transportowanych koleją oraz ich udział w przewozach ogółem. Zagraża to osiągnięciu celów wyznaczonych w białej księdze Komisji z 2011 r. Ów negatywny trend zaobserwowany w skontrolowanych państwach członkowskich odzwierciedla szereg problemów, w obliczu których stoi obecnie transport kolejowy w UE. Należą do nich: brak konkurencji na rynku, brak dostosowania procedur zarządzania ruchem kolejowym do potrzeb sektora przewozów towarowych, niewielka prędkość składów towarowych, bariery administracyjne i techniczne czy przestarzała infrastruktura (zob. pkt 19–29).

Konkurencyjność kolejowego transportu towarowego w Europie jest nadal ograniczona ze względu na szereg czynników strategicznych i regulacyjnych

96

Spedytorzy podejmują decyzję w sprawie rodzaju transportu w oparciu o kryteria biznesowe, nie zaś na podstawie priorytetów polityki UE. Aby ograniczyć transport drogowy na rzecz przewozów koleją, należy zatem zadbać, by transport kolejowy w UE był jak najbardziej konkurencyjny. Konkurencyjność ta jest jednak nadal ograniczona z uwagi na szereg czynników o charakterze strategicznym i regulacyjnym.

a)Liberalizacja rynku przewozów towarowych w państwach członkowskich postępowała w nierównym tempie: organy regulacyjne nie zawsze dysponują wystarczającymi kompetencjami, by zagwarantować, że nowi przewoźnicy będą traktowani w sposób uczciwy i niedyskryminacyjny. Na konkurencję niekorzystnie wpływają także pewne praktyki zaobserwowane na rynku usług kolejowych, dotyczące dostępu do terminali i innych obiektów, przydzielania tras pociągów, dostępności taboru kolejowego i jego konserwacji itp. Ponadto na rynku zachodzi obecnie proces konsolidacji ograniczający możliwości faktycznej konkurencji (zob. pkt 37–43).

b)Procedury zarządzania ruchem kolejowym (zwłaszcza alokacja zdolności przepustowej oraz zarządzanie ruchem pociągów) nie są dostosowane do potrzeb sektora przewozów kolejowych, nawet na trasach wchodzących w skład kolejowych korytarzy towarowych (zob. pkt 44–57). Do wyższych kosztów przewozu przyczyniają się również utrzymujące się bariery administracyjne i techniczne, które komplikują transport towarów koleją (zob. pkt 58–63).

c)Brak pełnych danych na temat funkcjonowania sektora przewozów towarowych powoduje, że nie ma zachęt do polepszenia jakości usług oferowanych użytkownikom infrastruktury kolejowej (przewoźnikom i spedytorom) (zob. pkt 64–67).

d)Poszczególne rodzaje transportu nie konkurują ze sobą na jednakowych warunkach: przewozy kolejowe znajdują się w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z transportem drogowym, jeśli chodzi o koszt dostępu do infrastruktury (zob. pkt 68–73).

97

Ogólnie Trybunał zaleca, by Komisja i państwa członkowskie udoskonaliły ramy strategiczne i regulacyjne, w kontekście których odbywa się transport towarów koleją. W tym celu Komisja i państwa członkowskie powinny podjąć następujące działania:

Zalecenie 1 – Liberalizacja rynku kolejowych przewozów towarowych

Komisja i państwa członkowskie powinny dopilnować, by krajowe organy regulacyjne posiadały stosowne uprawnienia (i mogły faktycznie z nich korzystać), dysponowały wystarczającymi zasobami i były na tyle niezależne, by wykonywać powierzone im zadania, w szczególności zaś zapobiegać – we współpracy z organami ds. konkurencji – praktykom antykonkurencyjnym stosowanym przez zarządców infrastruktury i przewoźników zasiedziałych.

Zalecenie 2 – Procedury zarządzania ruchem

a)Komisja i państwa członkowskie, w ramach swoich kompetencji, powinny rozpocząć dostosowanie procedur zarządzania ruchem stosowanych przez zarządców infrastruktury do potrzeb sektora przewozów kolejowych, w szczególności na trasach wchodzących w skład kolejowych korytarzy towarowych, jeśli chodzi na przykład o terminy składania wniosków o przydział trasy oraz liczbę i jakość oferowanych tras.

b)Komisja powinna, w ramach swoich kompetencji, rozpocząć ujednolicanie przepisów i procedur obowiązujących na poszczególnych kolejowych korytarzach towarowych, aby usprawnić przewozy towarowe na terenie Europy, a także powinna rozważyć, jak w najlepszy sposób zapewnić spójne podejście do przydziału tras pociągów w całej sieci kolejowej.

Zalecenie 3 – Bariery administracyjne i techniczne

a)Komisja, wspólnie z państwami członkowskimi, powinna uprościć i ujednolicić procedury homologacji pojazdów i wydawania przewoźnikom certyfikatów bezpieczeństwa. Pomogłoby w tym szybkie przyjęcie czwartego pakietu kolejowego (wzmacniającego pozycję Europejskiej Agencji Kolejowej) przez Parlament i Radę oraz jego właściwe wdrożenie.

b)Komisja i państwa członkowskie powinny również przeanalizować możliwość stopniowego złagodzenia wymogów dotyczących znajomości języków obcych przez maszynistów, co ułatwiłoby transport towarów na średnich i dalekich dystansach w UE oraz zwiększyło jego konkurencyjność.

Zalecenie 4 – Monitorowanie wyników sektora kolejowych przewozów towarowych i przejrzystość danych na ten temat

a)Komisja powinna regularnie monitorować postępy w realizacji celów przyjętych w białej księdze w sprawie transportu z 2011 r., zakładających ograniczenie drogowych przewozów towarowych na rzecz transportu kolejowego. Mając na względzie długie horyzonty planowania w sektorze kolejnictwa (sięgające roku 2050), w przyszłych dokumentach programowych należy również wyznaczyć cele pośrednie.

b)Komisja i państwa członkowskie powinny przeprowadzać badania poziomu zadowolenia wśród przewoźników kolejowych, spedytorów i innych użytkowników sieci kolejowej, tak aby wspierać wysoką jakość usług świadczonych na ich rzecz.

c)Komisja powinna podjąć niezbędne działania, aby zapewnić faktyczny udział państw członkowskich w systemie monitorowania rynku transportu kolejowego (RMMS), a także przystąpić do harmonizacji monitorowania jakości i wyników we wszystkich kolejowych korytarzach towarowych.

Zalecenie 5 – Uczciwa konkurencja między różnymi rodzajami transportu

Komisja i państwa członkowskie powinny dążyć do tego, by poszczególne rodzaje transportu mogły konkurować ze sobą na jednakowych warunkach. W tym celu należy w razie potrzeby wprowadzić dodatkowe środki regulacyjne lub inne środki wspierające kolejowy transport towarowy. Jeśli chodzi o koszty dostępu do infrastruktury, uwzględnić należy negatywne skutki poszczególnych rodzajów transportu, takie jak wpływ na środowisko naturalne, zagęszczenie ruchu czy liczba wypadków.

Finansowanie ze środków UE powinno być lepiej ukierunkowane na zaspokojenie potrzeb w zakresie kolejowej infrastruktury towarowej

98

Aby zwiększyć konkurencyjność kolejowych przewozów towarowych, oprócz ulepszenia ram prawnych i strategicznych konieczne jest również dostosowanie sieci kolejowej do potrzeb transportu towarowego. W tym celu należy jak najlepiej wykorzystać dostępne środki finansowe.

99

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał wykazała, że finansowanie ze środków UE powinno zostać lepiej ukierunkowane na potrzeby sektora kolejowych przewozów towarowych w zakresie infrastruktury.

a)Środki UE nie zawsze przydzielano zgodnie z celami polityki unijnej zakładającymi ograniczenie drogowych przewozów towarowych na rzecz transportu kolejowego. W latach 2007–2013 w trzech z pięciu skontrolowanych państw członkowskich więcej środków przyznano bowiem na drogi niż na koleje, co jest szczególnie widoczne w przypadku finansowania z Funduszu Spójności i EFRR (zob. pkt 74–77).

b)Środki UE przydzielone na kolej w pięciu skontrolowanych państwach członkowskich nie były ogólnie ukierunkowane na konkretne potrzeby sektora przewozów towarowych. W niewielkim zakresie poczyniono inwestycje, które miałyby na celu usprawnienie przekraczania granic, zapewnienie dobrych połączeń do punktów generujących w dużym stopniu ruch towarowy, umożliwienie kursowania dłuższych składów pociągów, zapewnienie obiektów infrastruktury punktowej i obiektów na ostatnim odcinku transportu ułatwiających przewóz towarów do ostatecznych odbiorców bądź usprawnienie w razie potrzeby kombinowanego transportu drogowo-kolejowego (zob. pkt 78–83).

c)Zasadniczo skontrolowane współfinansowane projekty dotyczące infrastruktury kolejowej przyniosły spodziewane produkty, lecz nie przyczyniły się jak dotychczas do ogólnej poprawy wyników kolejowego transportu towarowego pod względem wolumenu towarów przewiezionych koleją (zob. pkt 84–89).

d)Aby zapewnić dobrą jakość usług dla przewoźników kolejowych, a w szczególności dla spedytorów, sieć kolejowa powinna podlegać regularnej konserwacji. Zamykanie oraz niedostateczna konserwacja linii kolejowych, z których korzystają częściej pociągi towarowe, ma negatywny wpływ na pracę przewozową prowadzoną na pozostałych odcinkach sieci (w tym na odcinkach, które potencjalnie mogłyby skorzystać na dofinansowaniu ze środków UE), ponieważ transport towarów koleją z punktu jak najbliżej miejsca produkcji do miejsca przeznaczenia jest utrudniony (zob. pkt 90–93).

100

Trybunał zaleca Komisji i państwom członkowskim, by lepiej wykorzystywały dostępne środki UE.

Zalecenie 6 – Zapewnienie spójności pomiędzy celami polityki a przydziałem środków

a)Komisja i państwa członkowskie powinny przydzielać dostępne środki UE na infrastrukturę transportową z uwzględnieniem celów unijnej polityki transportowej, przyczyniając się w ten sposób do bardziej stabilnego, konkurencyjnego i wydajnego systemu kolejowych przewozów towarowych. Środki UE powinny być ukierunkowane zwłaszcza na wąskie gardła i brakujące połączenia, na przykład połączenia kolejowe do portów i na obszarach transgranicznych, jak również na inne działania, które mogą mieć duży wpływ na konkurencyjność transportu kolejowego, takie jak renowacja obiektów infrastruktury punktowej i obiektów na ostatnim odcinku transportu.

b)Komisja powinna następnie monitorować, jaka część środków UE jest faktycznie inwestowana w projekty dotyczące wyłącznie lub po części kolejowych przewozów towarowych.

Zalecenie 7 – Wybór i planowanie projektów oraz zarządzanie nimi

a)Państwa członkowskie, wspólnie z Komisją, powinny usprawnić koordynację inwestycji kolejowych, tak aby zapewnić ich jak największą efektywność i zapobiec sytuacji, w której prace na sieci kolejowej są prowadzone w sposób fragmentaryczny. W tym kontekście pierwszeństwo należy przyznawać inwestycjom realizowanym w kolejowych korytarzach towarowych.

b)Komisja i państwa członkowskie powinny dokonywać oceny, na ile projekty mogą przyczynić się do lepszego funkcjonowania i większej stabilności sektora przewozów towarowych. We wnioskach o dofinansowanie projektów należy systematycznie uwzględniać cele ilościowe dotyczące przewozów towarowych (np. docelową ilość transportowanych towarów, liczbę składów towarowych, średnią prędkość handlową pociągów towarowych w odniesieniu do maksymalnej prędkości konstrukcyjnej itp.).

Zalecenie 8 – Utrzymanie sieci kolejowej

Państwa członkowskie powinny, w ramach planów biznesowych oraz orientacyjnych strategii rozwoju infrastruktury kolejowej opracowanych przez zarządców infrastruktury, zapewnić właściwe utrzymanie sieci kolejowej (w tym obiektów na ostatnim odcinku transportu), zwłaszcza na trasach wchodzących w skład kolejowych korytarzy towarowych. Komisja powinna weryfikować wykonanie tych strategii przez państwa członkowskie.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Henri GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 24 lutego 2016 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego,

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Akty prawne składające się na poszczególne pakiety kolejowe

Pakiet kolejowy
Akt prawny

Pierwszy pakiet kolejowy
(przyjęty w lutym 2001 r.)
Dyrektywa 2001/12/WE z dnia 26 lutego 2001 r. zmieniająca dyrektywę Rady 91/440/EWG w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych
Dyrektywa 2001/13/WE z dnia 26 lutego 2001 r. zmieniająca dyrektywę Rady 95/18/WE w sprawie przyznawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym
Dyrektywa 2001/14/WE z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa

Drugi pakiet kolejowy
(przyjęty w kwietniu 2004 r.)
Dyrektywa 2004/49/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa kolei wspólnotowych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 95/18/WE w sprawie przyznawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym, oraz dyrektywę 2001/14/WE w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz certyfikację w zakresie bezpieczeństwa
Dyrektywa 2004/50/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. zmieniająca dyrektywę Rady 96/48/WE w sprawie interoperacyjności transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości i dyrektywę 2001/16/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie interoperacyjności transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnej
Dyrektywa 2004/51/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. zmieniająca dyrektywę Rady 91/440/EWG w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych
Rozporządzenie (WE) nr 881/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające Europejską Agencję Kolejową

Trzeci pakiet kolejowy
(przyjęty w październiku 2007 r.)
Dyrektywa 2007/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. zmieniająca dyrektywę Rady 91/440/EWG w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych oraz dyrektywę 2001/14/WE w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej
Dyrektywa 2007/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie przyznawania uprawnień maszynistom prowadzącym lokomotywy i pociągi w obrębie systemu kolejowego Wspólnoty
Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70
Rozporządzenie (WE) nr 1371/2007 z dnia 23 października 2007 r. dotyczące praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym
Rozporządzenie (WE) nr 1372/2007 z dnia 23 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 577/98 w sprawie organizacji badania prób losowych dotyczącego siły roboczej we Wspólnocie

Wersja przekształcona pierwszego pakietu kolejowego
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (wersja przekształcona)

Czwarty pakiet kolejowy
Wniosek Komisji ze stycznia 2013 r. nie został jak dotąd przyjęty przez Parlament Europejski i Radę. W październiku 2015 r. osiągnięto porozumienie co do filaru technicznego. Filar dotyczący zarządzania i otwarcia rynku jest nadal przedmiotem dyskusji.

Załącznik II

Środki UE przeznaczone na kolej w latach 2007–2013 w rozbiciu na państwa członkowskie (w EUR)

Państwo członkowskie
EFRR / Fundusz Spójności
(wg stanu na dzień 21.11.2013 r.)
TEN-T
(wg stanu na dzień 1.12.2013 r.)
Ogółem lata 2007–2013

Belgia
0
38 368 723
38 368 723

Bułgaria
312 000 000
1 550 000
313 550 000

Republika Czeska
2 757 734 752
75 418 778
2 833 153 530

Dania
0
102 425 000
102 425 000

Niemcy
769 493 444
566 166 086
1 335 659 530

Estonia
185 307 991
14 528 479
199 836 470

Irlandia
16 750 000
10 724 000
27 474 000

Grecja
761 942 391
34 258 192
796 200 583

Hiszpania
4 045 448 445
302 881 069
4 348 329 514

Francja
203 128 796
442 229 850
645 358 646

Chorwacja
221 634 478
0
221 634 478

Włochy
2 275 968 478
250 233 670
2 526 202 148

Cypr
0
0
0

Łotwa
256 300 000
17 504 744
273 804 744

Litwa
580 370 413
61 773 402
642 143 815

Luksemburg
0
8 335 754
8 335 754

Węgry
1 720 106 773
14 250 000
1 734 356 773

Malta
0
0
0

Niderlandy
423 500
66 411 325
66 834 825

Austria
0
293 227 541
293 227 541

Polska
5 557 540 807
30 377 657
5 587 918 464

Portugalia
363 160 743
86 019 797
449 180 540

Rumunia
1 784 367 036
0
1 784 367 036

Słowenia
449 567 581
77 369 000
526 936 581

Słowacja
1 093 086 960
50 425 000
1 143 511 960

Finlandia
10 198 058
81 865 000
92 063 058

Szwecja
11 605 373
210 898 000
222 503 373

Zjednoczone Królestwo
86 863 617
75 339 333
162 202 950

Projekty transgraniczne
79 971 793
1 496 471 548
1 576 443 341

UE
23 542 971 429
4 409 051 948
27 952 023 377

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie baz danych Komisji.

Załącznik III

Wykaz projektów zbadanych przez Trybunał

Państwo członkowskie
Numer
Nazwa
Źródło finansowania UE
Wkład ze środków UE
(w EUR)
Decyzja Komisji
Wskaźnik współfinansowania
Koszt całkowity
(w EUR)

CZ
2010CZ161PR012
Optymalizacja linii kolejowej Horní Dvořiště (granica państwa) – Czeskie Budziejowice
Fundusz Spójności
36 062 780
21.12.2011
85%
50 646 773

CZ
2008CZ161PR015
Optymalizacja linii Planá – Cheb (z wyłączeniem stacji)
Fundusz Spójności
116 710 460
13.9.2010
85%
159 695 770

CZ
2009CZ161PR010
Elektryfikacja odcinka linii kolejowej Zábřeh – Šumperk
Fundusz Spójności
46 458 142
19.9.2011
85%
56 615 535

CZ
2008CZ161PR005
Remont węzła kolejowego Brzecław, I etap robót budowlanych
Fundusz Spójności
70 303 930
5.12.2011
85%
98 242 674

DE
2011-DE-161PR005
Elektryfikacja linii kolejowej na odcinku Reichenbach – granica krajów związkowych Saksonia/Bawaria (moduł 1)
EFRR
25 700 000
21.2.2012
65%
60 000 000

DE
2012-DE-161PR001
Elektryfikacja linii kolejowej na odcinku Reichenbach – granica krajów związkowych Saksonia/Bawaria (moduł 2)
EFRR
22 000 000
20.7.2012
65%
56 000 000

DE
2009-DE-161PR010
Modernizacja linii kolejowej Rostock – Berlin (moduł 1)
EFRR
39 800 000
19.4.2011
65%
60 800 000

DE
2012-DE-161PR006
Modernizacja linii kolejowej Rostock – Berlin (moduł 2)
EFRR
39 800 000
5.2.2013
65%
60 800 000

DE
2007-DE-01050-P
Nowa linia kolejowa Erfurt – Lipsk/Halle, odcinek Erfurt – Halle
TEN-T
48 850 000
5.12.2008
6,42%
762 000 000

ES
2008ES161PR001
„Linia dużych prędkości Madryt –León – Asturia. Odcinek: Variante de Pajares. Pododcinki: La Robla – Túneles de Pajares, Túneles de Pajares – Sotiello – Campomanes – Pola de Lena (etap I)”
Fundusz Spójności
253 953 331
27.10.2009
80%
377 547 173

ES
2009ES162PR012
„Linia dużych prędkości Madryt – Kastylia-La Mancha – Wspólnota Walencka – region Murcja. Odcinek: Elche – Murcia Platforma, etap I”
EFRR
131 300 576
8.4.2010
80%
203 125 891

ES
2008-ES-92512-P
Modernizacja linii Barcelona – Francja i umożliwienie ruchu składom ze skrajnią międzynarodową
TEN-T
6 150 000
4.5.2009
9,99%
61 542 534

ES
2009-ES-92516-P
Linia kolejowa dużych prędkości Paryż – Madryt: odcinek Mondragón – Elorrio
TEN-T
5 225 400
6.9.2010
10%
52 254 000

FR i ES
2007-EU-03110-P
Roboty w ramach budowy linii kolejowej dużych prędkości na odcinku między Perpignan i Figueras
TEN-T
69 750 000
3.12.2008
25%
279 000 000

PL
2011PL1661PR001
Modernizacja linii kolejowej E30/C-E 30, odcinek Kraków – Rzeszów, etap III
Fundusz Spójności
559 949 536
19.11.2012
85%
989 501 956

PL
2013PL161PR017
Modernizacja linii kolejowej E 75 Rail Baltica Warszawa – Białystok – granica z Litwą, etap I, odcinek Warszawa Rembertów – Zielonka – Tłuszcz (Sadowne)
Fundusz Spójności
220 382 666
26.11.2013
85%
444 209 017

PL
2012PL161PR058
Modernizacja linii kolejowej E 20/CE 20 na odcinku Siedlce – Terespol, etap II
Fundusz Spójności
106 688 713
27.9.2013
85%
162 833 314

PL
2010PL161PR005
Modernizacja linii kolejowej E65/C-E 65 na odcinku Warszawa – Gdynia – obszar LCS Ciechanów
Fundusz Spójności
207 251 518
24.3.2011
85%
367 901 203

Uwaga: w przypadku Republiki Czeskiej i Polski wysokość kwot w euro ustalono na podstawie informacji z bazy danych Komisji lub ostatniego dostępnego kursu wymiany.

Załącznik IV

Udział kolejowego transportu towarowego w towarowym transporcie śródlądowym ogółem

KRAJ/ROK | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
UE | 19,7 | 18,8 | 18,3 | 18,2 | 17,9 | 17,7 | 18 | 17,9 | 17,8 | 16,5 | 17,1 | 18,3 | 18,1 | 17,8
Belgia | 11,6 | 10,4 | 10,7 | 11 | 12 | 13,4 | 15,4 | 15,3 | 15,9 | 12,8 | 14,5 | 15,2 | 15 | 15,1
Bułgaria | 45,2 | 36,7 | 33,1 | 34,3 | 29,2 | 25,4 | 27,1 | 25,1 | 20,5 | 11,9 | 10,7 | 11,4 | 8,9 | 9,1
Republika Czeska | 31,9 | 30,1 | 26,6 | 25,4 | 24,7 | 25,5 | 23,8 | 25,3 | 23,3 | 22,1 | 21 | 20,7 | 21,8 | 20,3
Dania | 7,9 | 8,2 | 7,9 | 7,9 | 9,1 | 7,8 | 8,2 | 7,8 | 8,7 | 9,2 | 13 | 14 | 12 | 13,2
Niemcy | 19,2 | 18,6 | 18,8 | 18,4 | 19 | 20,3 | 21,4 | 21,9 | 22,2 | 20,9 | 22,2 | 23 | 23,1 | 23,5
Estonia | 62,7 | 68,8 | 69,7 | 70,9 | 67,3 | 64,6 | 65,3 | 56,8 | 44,7 | 52,7 | 54,2 | 51,5 | 47 | 44,1
Irlandia | 3,8 | 4 | 2,9 | 2,5 | 2,3 | 1,7 | 1,2 | 0,7 | 0,6 | 0,7 | 0,8 | 1 | 0,9 | 1,1
Grecja | 2,1 | 1,9 | 1,6 | 2,3 | 1,6 | 2,5 | 1,9 | 2,9 | 2,7 | 1,9 | 2 | 1,7 | 1,3 | 1,2
Hiszpania | 7,2 | 6,8 | 5,9 | 5,7 | 5,3 | 4,7 | 4,6 | 4,2 | 4,3 | 3,6 | 4,1 | 4,4 | 4,5 | 4,6
Francja | 20,6 | 19 | 19,1 | 18,1 | 17 | 16 | 15,7 | 15,7 | 15,9 | 15 | 13,5 | 14,9 | 15,2 | 15
Chorwacja | brak danych | 21,2 | 21,1 | 21,5 | 20,4 | 23,1 | 24,3 | 25,2 | 21,8 | 20,6 | 21,2 | 20,2 | 19,8 | 17,4
Włochy | 11 | 10,6 | 9,6 | 10,4 | 10,1 | 9,7 | 11,4 | 12,3 | 11,7 | 9,6 | 9,6 | 12,2 | 14 | 13
Łotwa | 73,5 | 72,6 | 70,8 | 72,5 | 71,6 | 70,2 | 61 | 58,1 | 61,3 | 69,8 | 61,9 | 63,8 | 64,2 | 60,4
Litwa | 53,4 | 48,3 | 47,7 | 50 | 48,7 | 43,9 | 41,6 | 41,5 | 41,9 | 40,1 | 40,9 | 41,2 | 37,7 | 33,6
Luksemburg | 7,9 | 6,5 | 5,6 | 5 | 5,3 | 4,1 | 4,6 | 5,5 | 2,9 | 2,3 | 3,4 | 3,1 | 2,7 | 2,4
Węgry | 28,8 | 28,3 | 28,6 | 27,9 | 28 | 25 | 23,9 | 20,9 | 20,6 | 17,1 | 19,6 | 20 | 20,5 | 20,5
Niderlandy | 3,7 | 3,4 | 3,3 | 3,8 | 4,2 | 4,4 | 4,8 | 5,5 | 5,4 | 4,9 | 4,6 | 5 | 5,1 | 4,9
Austria | 30,6 | 29,6 | 29,3 | 28,7 | 31,4 | 32,8 | 33,8 | 34,8 | 37,4 | 36,4 | 39 | 39,9 | 40,8 | 42,1
Polska | 42,5 | 38,2 | 37,2 | 35,5 | 33,7 | 30,8 | 29,4 | 26,4 | 24 | 19,4 | 19,4 | 20,5 | 18 | 17
Portugalia | 7,6 | 6,7 | 6,9 | 7 | 5,3 | 5,4 | 5,1 | 5,3 | 6,1 | 5,7 | 6,1 | 6 | 6,8 | 5,9
Rumunia | 49,1 | 43,1 | 34,4 | 30,4 | 27,8 | 21,7 | 19,4 | 18,9 | 19 | 19,4 | 23,5 | 28 | 24,2 | 21,9
Słowenia | 28,1 | 27 | 30 | 30 | 25,9 | 22,7 | 21,8 | 20,8 | 17,8 | 16 | 17,7 | 18,6 | 17,9 | 19,3
Słowacja | 41,7 | 42,4 | 40,9 | 37,5 | 34,3 | 29,5 | 30,9 | 25,5 | 23,4 | 19,6 | 22 | 20,9 | 19,8 | 21,4
Finlandia | 24 | 24,4 | 23,2 | 24,5 | 23,8 | 23,3 | 27,1 | 25,9 | 25,7 | 24,1 | 24,8 | 25,8 | 26,6 | 27,8
Szwecja | 35,3 | 35,7 | 34,4 | 35,5 | 36,1 | 36 | 35,8 | 36,4 | 35,1 | 36,8 | 39,3 | 38,2 | 39,7 | 38,2
Zjednoczone Królestwo | 9,8 | 10,6 | 10,2 | 10,1 | 12,2 | 11,7 | 11,7 | 11,1 | 11,6 | 12,1 | 11,2 | 12 | 11,9 | 13,2

Uwaga: Malta i Cypr nie posiadają sieci kolejowej.

Źródło: Eurostat.

Załącznik V

Udział kolejowych przewozów towarowych w transporcie śródlądowym w pięciu skontrolowanych państwach członkowskich (w latach 2000–2013)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Eurostatu.

Załącznik VI

Studium przypadku: odcinek transgraniczny między Hiszpanią i Francją (kolejowy korytarz towarowy nr 6 „Morze Śródziemne”)

Spośród 18 projektów wybranych przez Trybunał do kontroli dwa znajdują się na kolejowym korytarzu towarowym nr 6 pomiędzy Barceloną (Hiszpania) i Perpignan (Francja).

Co roku przez granicę między Francją i Hiszpanią przewożonych jest około 90 milionów ton towarów. Transport ten odbywa się przede wszystkim za pośrednictwem pojazdów ciężarowych (około 19 000 ciężarówek dziennie), głównie na trasach biegnących wzdłuż wschodniego i zachodniego wybrzeża. Jedynie 3,1 mln ton towarów rocznie jest transportowanych przez Pireneje koleją, co stanowi około 3% przewozów towarowych w transporcie śródlądowym pomiędzy tymi dwoma krajami¹.

Główny cel pierwszego projektu na tym korytarzu polegał na zainstalowaniu trzeciej szyny na jednym z istniejących torów, tak aby z linii kolejowej mogły korzystać pociągi o rozstawie standardowym oraz aby ruch na tej linii mógł odbywać się zgodnie ze standardami europejskimi. Koszt projektu wyniósł 61,5 mln euro, zaś wkład ze środków UE – 6,1 mln euro. Projekt oddano do eksploatacji w grudniu 2010 r. W latach 2011 i 2012 z trzeciej szyny zamontowanej w ramach projektu korzystały jednak maksymalnie dwa-trzy składy towarowe dziennie. Od momentu oddania do użytku nowej linii dużych prędkości w styczniu 2013 r., która biegnie podobną trasą, z trzeciej szyny nie skorzystał ani jeden pociąg towarowy czy pasażerski.

Drugi projekt dotyczy nowego międzynarodowego odcinka kolejowego Perpignan – Figueras pomiędzy Francją i Hiszpanią. Wciąż daleko jest do realizacji celów ilościowych pod względem liczby składów towarowych oraz tonażu ładunków, jakie miały być transportowane na tym odcinku po zakończeniu projektu. Łączny koszt tego projektu wyniósł 279 mln euro, przy czym wkład ze środków UE kształtował się na poziomie prawie 70 mln euro. W ciągu pierwszych trzech lat od uruchomienia (w latach 2011–2013) z odcinka skorzystało odpowiednio 357, 636 i 931 składów towarowych, przy czym – dla porównania – odnośne wartości docelowe wynosiły 8 665 pociągów w pierwszym roku użytkowania (tj. w 2009 r.) i 19 759 pociągów w 2019 r. W praktyce oznacza to, że z odcinka tego korzystały średnio mniej niż cztery składy towarowe dziennie.

Zdjęcie 3 – Odcinek międzynarodowy Perpignan – Figueras: duży potencjał, lecz nikły ruch

Analiza przeprowadzona przez Trybunał pokazuje, że brak konkurencyjności i wynikające z tego niewystarczające wykorzystanie tego odcinka były spowodowane głównie problemami w zakresie koordynacji inwestycji po obydwu stronach granicy. We Francji na linii Perpignan – Montpellier panuje duże natężenie ruchu, nie jest ona wyposażona w system ERTMS, a ponadto występują na niej ograniczenia o charakterze technicznym, w tym kilka przejazdów kolejowych na odcinku 150 km. Remont tej linii, która nie ma priorytetowego znaczenia dla Francji, rozpocznie się prawdopodobnie najwcześniej w 2030 r. W Hiszpanii, na odcinku Barcelona – Figueras, szereg portów i fabryk, które w dużym stopniu generują ruch towarowy i są ważnymi odbiorcami towarów, nie ma jak dotąd połączenia z siecią kolejową o standardowym rozstawie szyn. Co więcej, długość składów towarowych jest ograniczona do około 500 metrów (podczas gdy w Europie standardowa długość to 740 metrów), a składy towarowe są systematycznie wstrzymywane, by przepuścić pociągi pasażerskie. Sytuacja ta świadczy o tym, że odnośne organy krajowe wciąż jeszcze nie uwzględniają w pełni w swych działaniach koncepcji kolejowego korytarza towarowego.

1Komisja Europejska, „EU transport in figures” [Transport UE w liczbach], Rocznik statystyczny, 2014, oraz biuletyn „Observatorio hispano-francés del tráfico en los Pirineos”.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

VIII

Komisja jest zdania, że wyniki realizacji programów UE należy mierzyć w oparciu o scenariusze odniesienia. Jako scenariusz odniesienia – w białej księdze z 2001 r. podkreślono, iż „istnieje ryzyko faktycznego monopolu transportu drogowego w zakresie transportu towarów” w UE w przyszłości, jeżeli nie zostaną podjęte żadne działania.

W związku z tym Komisja uważa, że względna stabilność w udziale kolejowego transportu towarowego jest umiarkowanym sukcesem, szczególnie biorąc pod uwagę restrukturyzację gospodarek państw członkowskich Europy Środkowo-Wschodniej prowadzącą do zmniejszenia udziału tradycyjnych gałęzi przemysłu o największej wadze przewozów w tonokilometrach. Ponadto Komisja jest przekonana, że dzięki podjętym ostatnio działaniom udział kolejowych przewozów towarowych zwiększy się w nadchodzących latach.

Problemy wskazane i opisane przez Trybunał w przedmiotowym sprawozdaniu występują częściowo z tego względu, że konkurencja nie jest oparta na równych warunkach działania (internalizacja kosztów zewnętrznych). Co więcej, skutki wspomnianej polityki mogą być mierzone w perspektywie średnio- i długoterminowej, w związku z czym potrzebne jest więcej czasu.

IX

Komisja pragnie podkreślić, że projekty zbadane w ramach przedmiotowej kontroli przyniosły znaczną oszczędność czasu.

X

Komisja pragnie zaznaczyć, że istotne inwestycje w infrastrukturze kolejowej pomogły zmniejszyć spadek w udziale w rynku transportu kolejowego.

XI

Komisja jest przekonana, że pełne wdrożenie dyrektywy 2012/34/UE i przyjęcie czwartego pakietu kolejowego zaproponowanego przez Komisję przyczyni się do realizacji celu, jakim jest utworzenie jednolitego europejskiego obszaru kolejowego.

XII

Komisja zdaje sobie sprawę z problemów, z jakimi borykają się przewoźnicy towarowi w odniesieniu do procedur związanych z zarządzaniem ruchem pociągów, i jest w trakcie oceny możliwych rozwiązań tych problemów.

XIV

Finansowanie w ramach polityki spójności jako takie nie jest szczególnie ukierunkowane na kolejowe przewozy towarowe i może obejmować różne środki transportu, czego celem jest zmniejszanie dysproporcji pomiędzy regionami. W niektórych państwach członkowskich, w których istnieje mieszanina mniej i bardziej rozwiniętych regionów (jak na przykład w Niemczech), środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Funduszu Spójności mogą być koncentrowane w regionach, które nie są obszarami posiadającymi priorytetowe korytarze towarowe.

Ponadto Komisja stwierdza, że poczyniono ważne kroki, aby zrealizować najpotrzebniejsze inwestycje w sektorze kolejowym, w tym poprzez projekty transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T).

XV

Komisja przypomina, że utrzymanie leży w kompetencji danego państwa i nie kwalifikuje się do finansowania z UE.

Konieczność utrzymania jest jednak uwzględniana do celów finansowania w następujący sposób:

–w okresie 2007–2013 koszty utrzymania zostały rozpatrzone i włączone do ocen kosztów i korzyści oraz do studiów wykonalności w celu wyliczenia niedopasowania poziomu płynności;

–w kwestii europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w ramach okresu programowania na lata 2014–2020 utrzymanie jest regularnie uwzględniane w programach jako warunek we wnioskach dotyczących dużych projektów.

Problem ten poruszono także w art. 8 wersji przekształconej dyrektywy 2012/34/UE.

XVI

Komisja zgadza się, że kluczowym elementem wsparcia udzielanego na rzecz kolejowych przewozów towarowych jest poprawa funkcjonowania systemu kolejowego. Stwierdzenie to zapoczątkowało w rezultacie proces zarówno po stronie zarządców infrastruktury (poprzez Platformę Europejskich Zarządców Infrastruktury Kolejowej – PRIME), jak i po stronie przedsiębiorstw kolejowych (poprzez dialog przedsiębiorstw kolejowych), w ramach którego rozwijano kluczowe wskaźniki skuteczności działania celem zwiększenia efektywności i skoncentrowania się na kliencie we wspomnianym sektorze. Co więcej, monitoruje się wydajność kolejowych korytarzy towarowych i korytarzy sieci bazowej TEN-T.

XVII

Jeżeli chodzi o dostosowanie celów polityki do alokacji środków, Komisja pragnie podkreślić, że stosowane metody dobrano tak, aby zapewnić położenie silnego nacisku na kluczowe cele, takie jak ukończenie korytarzy TEN-T i związane z nim pomyślne sfinalizowanie budowy korytarzy o europejskiej wartości dodanej.

Komisja podkreśla, że przy ocenie projektów stosuje surowe metody oceny kosztów i korzyści oraz bierze pod uwagę względy ekonomiczne. Przy wyborze projektów dobrej jakości stosowane są ustalone procedury oceny projektu.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

17

Komisja uważa, że do większości wspomnianych problemów odniesiono się w czwartym pakiecie kolejowym. Ponadto zostały one już uwzględnione w zmienionych wytycznych dotyczących TEN-T oraz w nowym instrumencie finansowym, jakim jest instrument „Łącząc Europę”.

Uwagi

19

Komisja jest zdania, że wyniki realizacji programów UE należy mierzyć w oparciu o scenariusze odniesienia. Jako scenariusz odniesienia – w białej księdze z 2001 r. podkreślono, iż „istnieje ryzyko faktycznego monopolu transportu drogowego w zakresie transportu towarów” w UE w przyszłości, jeżeli nie zostaną podjęte żadne działania.

W związku z tym Komisja uważa, że względna stabilność w udziale kolejowego transportu towarowego jest umiarkowanym sukcesem, szczególnie biorąc pod uwagę restrukturyzację gospodarek państw członkowskich Europy Środkowo-Wschodniej prowadzącą do zmniejszenia udziału tradycyjnych gałęzi przemysłu o największej wadze przewozów w tonokilometrach. Ponadto Komisja jest przekonana, że dzięki podjętym ostatnio działaniom udział kolejowych przewozów towarowych zwiększy się w nadchodzących latach.

20

Komisja jest zdania, że nowe rozporządzenia UE, takie jak zmienione wytyczne TEN-T oraz nowy instrument finansowy, jakim jest instrument „Łącząc Europę”, pomogą zapewnić poprawę w zakresie tej tendencji i przyczynią się do osiągnięcia celu przewidzianego w białej księdze Komisji z 2011 r.

22

Porównując rynki kolejowe państw takich jak Stany Zjednoczone Ameryki, Australia, Chiny, Indie oraz Republika Południowej Afryki z rynkami UE, należy wziąć pod uwagę ważne różnice dotyczące ram prawnych i warunków technicznych, które mają wpływ na rozwój odpowiednich rynków kolejowych.

26

Przeciwko Polsce i Republice Czeskiej wszczęto postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczące niepełnej lub nieprawidłowej transpozycji dyrektywy 2001/14/WE i dyrektywy 91/440/EWG; stosowne wyroki Trybunału Sprawiedliwości zapadły odpowiednio w maju i lipcu 2013 r. (sprawy C-512/10 i C-545/10). Oba państwa członkowskie podjęły od tamtego czasu działania celem zapewnienia zgodności z prawem UE, w szczególności w kwestii obliczania opłat za dostęp do infrastruktury. Oczekuje się, że wspomniane działania doprowadzą do obniżenia poziomu opłat za dostęp do infrastruktury w państwach członkowskich objętych postępowaniem.

Już od prawie pięciu dekad infrastruktura kolejowa (i infrastruktura w ogólnym rozumieniu) w Republice Czeskiej i w Polsce podupadała pod względem utrzymania i była zaniedbywana. Komisja jest przekonana, że inwestycje dokonane we wspomnianych państwach członkowskich przyniosą efekty w nadchodzących latach.

28

Komisja pragnie podkreślić, że projekty zbadane w ramach przedmiotowej kontroli przyniosły znaczną oszczędność czasu (ramka 9).

32

Z uwagi na to, że termin transpozycji dyrektywy przez państwa członkowskie wyznaczono na czerwiec 2015 r., Komisja jest pewna, że pełne wdrożenie dyrektywy przyczyni się do osiągnięcia celu, którym jest utworzenie jednolitego europejskiego obszaru kolejowego.

36

Komisja jest przekonana, że pełne wdrożenie dyrektywy 2012/34/UE i przyjęcie czwartego pakietu kolejowego zaproponowanego przez Komisję przyczyni się do realizacji celu, jakim jest utworzenie jednolitego europejskiego obszaru kolejowego.

40 a)

Komisja zauważa, że termin transpozycji art. 13 dyrektywy 2012/34/UE, która wprowadziła szereg nowych zasad odnośnie do rozwiązywania problemów dotyczących dostępu do terminali i innych obiektów infrastruktury, wygasł dopiero w czerwcu 2015 r.

42

Komisja odniosła się do tej kwestii za pośrednictwem dyrektywy 2012/34/UE oraz w czwartym pakiecie kolejowym.

W art. 56 dyrektywy 2012/34/UE w znaczący sposób rozszerzono uprawnienia organów regulacyjnych; termin transpozycji wyznaczono dopiero na czerwiec 2015 r.

W kontekście negocjacji dotyczących czwartego pakietu kolejowego omawiane jest dalsze umacnianie kompetencji organów regulacyjnych, w tym rozszerzenie ich uprawnień.

45

Komisja zdaje sobie sprawę z problemów, z jakimi borykają się przewoźnicy towarowi w odniesieniu do procesu układania rocznych rozkładów jazdy, i jest w trakcie oceny możliwych rozwiązań tych problemów. Należy jednakże przypomnieć, że wspomniany proces, o którym mowa w dyrektywie 2012/34/UE, został zaprojektowany celem zapewnienia równego traktowania pasażerów i przewoźników towarowych, jak również przewoźników zasiedziałych i nowych. Coroczny termin składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej usprawnia koordynację kolidujących ze sobą wniosków oraz zapewnia sprawiedliwe i równe traktowanie wszystkich wnioskodawców.

55

Komisja uważa, że chociaż oczekuje się, iż pewne środki, takie jak harmonizacja przepisów operacyjnych, mogą przynieść pozytywne efekty szybciej, inne środki, w szczególności te, które są powiązane z rozwojem infrastruktury, przyniosą efekty w perspektywie średnio- lub długoterminowej.

Często zdarza się, że struktura zarządzania korytarzami funkcjonuje prawidłowo, a ponadto pozwoliła zidentyfikować dokładne kwestie, które utrudniają ruch w ramach kolejowych przewozów towarowych, w szczególności ruch transgraniczny, oraz zgromadzić wszystkie zainteresowane strony, aby te kwestie rozwiązać.

56

Komisja zauważa, że w niektórych dziedzinach poczyniono postępy, nawet pod względem harmonizacji różnych kolejowych korytarzy towarowych (np. wspólne ramy alokacji zdolności przepustowej dotyczące wszystkich 9 kolejowych korytarzy towarowych zgodnie z harmonogramem na 2016 r.).

W niektórych obszarach prace na rzecz harmonizacji procesów postępują w ramach projektów realizowanych przez stowarzyszenie RailNetEurope.

Komisja przyznaje, że istnieje potrzeba dalszej harmonizacji w tej dziedzinie, tak aby istnienie kolejowych korytarzy towarowych mogło przynosić wszelkie korzyści na rzecz rozwoju kolejowych przewozów towarowych.

57

Komisja jest zdania, że należy również uwzględnić specyficzną sytuację każdego regionu w Europie (np. sytuację gospodarczą, obecność dużych portów, bazę przemysłową, jakość już istniejącej infrastruktury oraz infrastrukturę „ostatniej mili”) i różne modele biznesowe w poszczególnych państwach członkowskich.

62 a)

Jeżeli chodzi o europejski system zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS), Komisja mianowała europejskiego koordynatora ds. wdrożenia ERTMS, który obecnie realizuje swój przełomowy program w dziedzinie ERTMS. Wspomniany program obejmuje pięć celów, które należy osiągnąć do końca 2016 r. Następnie koordynator złoży wniosek dotyczący planu wdrożenia ERTMS w odniesieniu do 9 korytarzy sieci bazowej, tak aby obecny plan wdrożenia odnoszący się do 6 korytarzy ERTMS mógł zostać uchylony. Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby znaczna część wdrażania ERTMS w odniesieniu do korytarzy została zakończona do 2027 r., dzięki wykorzystaniu możliwości finansowych przewidzianych w bieżącym (lata 2014–2020) i przyszłym okresie programowania (lata 2020–2027).

Koordynator postanowił, jakie elementy zostaną wdrożone do 2020 r. Dane te znajdą następnie odzwierciedlenie w różnych działaniach, w wyniku czego powstanie pojedynczy spójny plan wdrażania od strony technicznej i od strony wdrażania.

64

Zgodnie z art. 35 i załącznikiem VI dyrektywy 2012/34/UE zarządcy infrastruktury w ramach swoich systemów opłat muszą zapewniać systemy skuteczności działania, aby zmniejszać zakłócenia i opóźnienia. Ponadto w umowach między zarządcami infrastruktury i państwami, które ustanawiają poziom rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych na rzecz zarządców infrastruktury, należy określić cele w zakresie wydajności zorientowane na użytkownika, w formie wskaźników i kryteriów jakości, jak określono w art. 30 i załączniku V dyrektywy 2012/34/UE. W ramach wspomnianych celów wydajności wywiera się presję na zarządców infrastruktury, aby zapewnić osiągnięcie uzgodnionego poziomu wyników, biorąc pod uwagę fakt, iż niespełnienie wymogów może powodować niższą rekompensatę lub inny rodzaj sankcji.

Poza tym Komisja współpracuje z zarządcami infrastruktury w ramach PRIME nad analizą porównawczą najlepszych wyników.

66 b)

Kluczowe wskaźniki skuteczności działania procesu alokacji zostały zharmonizowane we wspólnych ramach alokacji zdolności przepustowej mających zastosowanie do wszystkich 9 kolejowych korytarzy towarowych, uzgodnionych w październiku 2015 r. Wskaźniki skuteczności działania dotyczące operacji i rozwoju sytuacji rynkowej są w trakcie harmonizacji w ramach projektu RailNetEurope.

67

Komisja ściśle współpracuje z Eurostatem, aby wypracować wskaźniki potrzebne do monitorowania realizacji celów białej księgi. Aktualność i jakość wskaźników będzie jednak zależeć od dostępności danych z państw członkowskich.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 74 i 75

Celem polityki spójności w dziedzinie transportu jest utworzenie zrównoważonego, multimodalnego i niezawodnego systemu transportowego. Wskutek tego finansowanie w ramach polityki spójności jako takie nie jest szczególnie ukierunkowane na kolejowe przewozy towarowe i może obejmować różne środki transportu, czego celem jest zmniejszanie dysproporcji pomiędzy regionami. W niektórych państwach członkowskich, w których istnieje mieszanina mniej i bardziej rozwiniętych regionów (jak na przykład w Niemczech), środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Funduszu Spójności mogą być koncentrowane w regionach, które nie są obszarami posiadającymi priorytetowe korytarze towarowe.

Ponadto Komisja stwierdza, że poczyniono ważne kroki, aby zrealizować najpotrzebniejsze inwestycje w sektorze kolejowym, w tym poprzez projekty transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T).

77

Należy podkreślić, że 11,3 mld euro zostało przeniesione z Funduszu Spójności na rzecz instrumentu „Łącząc Europę” i przeznaczone na realizację celów rozporządzenia ustanawiającego instrument „Łącząc Europę”, tj. w większości przypadków na rzecz projektów kolejowych znajdujących się na linii korytarzy sieci bazowej TEN-T; zatwierdzenie każdego indywidualnego projektu przedłożonego przez organy państw członkowskich leży w kompetencji Komisji. W tym przypadku stopy dofinansowania są takie, jak te stosowane w przypadku Funduszy Spójności, tj. do 85% w projektach infrastruktury kolejowej. Instrument „Łącząc Europę” wspiera projekty kolejowe, gdyż tylko 10% odpowiedniej puli środków krajowych przeznaczonych na realizację polityki spójności w ramach instrumentu „Łącząc Europę” można wykorzystać na realizację projektów drogowych, przy czym projekty drogowe mogą być dofinansowywane tylko w przypadku, gdy uwzględniają odcinek transgraniczny.

Istnienie kompleksowego planu na rzecz transportu wraz z dopracowaną sekwencją projektów jest warunkiem wstępnym do otrzymania wsparcia z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w okresie 2014–2020. Chociaż ogólnym celem planu jest przyspieszenie przechodzenia na bardziej zrównoważony system transportowy, niewykluczone, że – mając na względzie istniejącą infrastrukturę oraz zidentyfikowane potrzeby – największy wysiłek inwestycyjny trzeba będzie podjąć w obszarze rozbudowy sektora drogowego.

Przydział środków na lata 2014–2020 planowano raczej z myślą o zapewnieniu komplementarności między europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi a instrumentem „Łącząc Europę”, niż tylko porównując procenty. Biorąc to pod uwagę, dodatkowe kwoty w wysokości 1,1 mld euro na rzecz Republiki Czeskiej i 3,5 mld euro na rzecz Polski przeznaczono w ramach instrumentu „Łącząc Europę” niemal wyłącznie na sektor kolejowy. Wspomniany fakt zmienia całkowicie porównanie: około 2,8 mld euro na rzecz Republiki Czeskiej i 10,2 mld euro na rzecz Polski przeznaczono na sektor kolejowy.

Ponadto Komisja uważa, że w przedmiotowej analizie należy uwzględnić wszystkie środki transportu. Przykładowo w Polsce w okresie 2014–2020 więcej funduszy przeznaczono na zrównoważone środki transportu niż na transport drogowy.

79

Wiele inwestycji wykonanych w sektorze kolejowym przyniosło istotne korzyści zarówno w odniesieniu do przewozów pasażerskich, jak i przewozów towarowych w państwach członkowskich objętych kontrolą.

Komisja pragnie podkreślić, że w ramach programu TEN-T przyznano fundusze na projekty kolejowe i w szczególności na odcinki transgraniczne. Na 30 projektów priorytetowych (PP) 22 projekty dotyczyły kolejowych odcinków transgranicznych, a PP5 i PP16 dotyczyły w szczególności linii kolejowych przewozów towarowych. Finansowanie w ramach programu TEN-T było ukierunkowane na PP¹.

Zgodnie z decyzją Rady z dnia 6 października 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności (2006/702/WE) Komisja nie opowiada się bardziej za środkami transportu towarowego niż za środkami transportu pasażerskiego.

Ramka 8 – Przykład przyznania pierwszeństwa liniom dużych prędkości: Hiszpania – 2007–2013

Choć inwestycje na rzecz kolei w Hiszpanii w latach 2007–2013 były przeznaczone głównie na obsługę ruchu pasażerskiego, w latach 2014–2020 skupiono się głównie na intermodalności, interoperacyjności oraz w szczególności na przewozach towarowych (zob. hiszpańska umowa o partnerstwie, s. 145–148). Ogólnie rzecz biorąc, dofinansowaniem objęte będą tylko te projekty, które mają największy potencjalny wpływ na wzrost gospodarczy i miejsca pracy.

Linie kolejowego transportu towarowego razem z korytarzami sieci bazowej TEN-T o połączeniach międzynarodowych (tj. korytarz śródziemnomorski i atlantycki) będą wspierane we wszystkich rodzajach regionów, ponieważ oczekuje się, że oczekiwana wewnętrzna stopa zwrotu będzie bardzo wysoka, a społeczno-ekonomiczny wpływ wspomnianych projektów bardzo istotny, uwzględniając efekt mnożnikowy.

W regionach słabiej rozwiniętych i regionach w okresie przejściowym (tj. Estremadura, Andaluzja, Kastylia-La Mancha i Murcja) niektóre odcinki linii dużych prędkości będą dofinansowane pod warunkiem, że należą one do sieci TEN-T. Większość z tych linii zostanie przeznaczona do ruchu mieszanego (pasażerskiego i towarowego).

80

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 74 i 75.

83

Komisja monitoruje całkowite inwestycje w infrastrukturę kolejową, ponieważ większość linii jest przeznaczona do obsługi ruchu mieszanego i jest rzeczą trudną, aby oddzielić pod względem finansowym monitorowanie elementów ruchu pasażerskiego i towarowego poszczególnych inwestycji.

W oparciu o nowe wytyczne TEN-T oraz rozporządzenie ustanawiające instrument „Łącząc Europę” Komisja zamierza zoptymalizować ogólne koordynowanie i monitorowanie projektów dotyczących korytarzy TEN-T.

86

Komisja twierdzi, że projekty powinny być oceniane pod kątem ich zalet w oparciu o ocenę kosztów i korzyści danego projektu. Wzrost ilości towarów jest wskaźnikiem, który zależy nie tylko od rodzaju inwestycji, lecz też od innych czynników makroekonomicznych. Nieosiągnięcia tego wyniku nie należy rozpatrywać wyłącznie jako skutku dokonanych inwestycji. Co więcej, oprócz oszczędności czasu istnieją też inne korzyści, takie jak zwiększone bezpieczeństwo i zgodność z wymogami regulacyjnymi (TSI itd.). Ponadto Komisja pragnie podkreślić, że oszczędność czasu odnosi się nie tylko do kolejowych przewozów towarowych, lecz również do czasu podróży pasażerów, co należy uwzględnić, oceniając wyniki projektu. Podsumowując, pełna wartość dodana w przypadku transportu towarowego może urzeczywistnić się dopiero po ukończeniu całego odcinka lub korytarza.

Ramka 11 – Przykłady opóźnień w realizacji projektów: Polska i Hiszpania

W Hiszpanii dwa projekty (Túneles de Pajares – Sotiello i Sotiello – Campomanes) miały zostać zakończone w 2011 r.

Jeżeli chodzi o projekt Tuneles de Pajares, jego warunki geologiczne wymagały zmiany projektu technicznego, który został ukończony w 2013 r., zamiast w 2011 r.

Jeżeli chodzi o projekt Sotiello, niestabilność terenu wymagała przeprowadzenia prac awaryjnych oraz wpłynęła na ich wdrożenie. Wspomniany projekt nie został jeszcze ukończony.

Biorąc pod uwagę realizację projektu oraz osiągnięcie celów projektu i programu, w obu wspomnianych przypadkach opóźnienia mogą być konieczne, aby zapewnić pomyślne zakończenie projektu.

88

Udział i sytuacja kolejowego transportu towarowego są obecnie oceniane na poziomie krajowym w Hiszpanii, lecz na razie nie udostępniono żadnych danych liczbowych. Sektor kolejowego transportu towarowego stanowi zazwyczaj bardzo mały odsetek całego transportu. Dopiero niedawno w projektach transportowych uwzględniono przewozy towarowe, przykładem czego jest najnowszy duży projekt² przedłożony Komisji.

89

W ramach Funduszu Spójności i EFRR państwa członkowskie wybierają projekty zgodnie z celem programów negocjowanych z Komisją. Ponadto system zarządzania i kontroli w zakresie tych programów powinien zapewniać, aby zostały wybrane projekty najbardziej odpowiednie do realizacji celów programu.

90

Komisja przypomina, że utrzymanie leży w kompetencji danego państwa i nie kwalifikuje się do finansowania z UE.

Konieczność utrzymania jest jednak uwzględniana do celów finansowania w następujący sposób:

–w okresie 2007–2013 koszty utrzymania zostały rozpatrzone i włączone do ocen kosztów i korzyści oraz do studiów wykonalności w celu wyliczenia niedopasowania poziomu płynności;

–w kwestii europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w ramach okresu programowania na lata 2014–2020 utrzymanie jest regularnie uwzględniane w programach jako warunek we wnioskach dotyczących dużych projektów.

91

Komisja jest w trakcie sprawdzania tych biznesplanów i orientacyjnych strategii rozwoju infrastruktury, których wymaga się zgodnie z art. 8 dyrektywy 2012/34/UE; należy uwzględnić fakt, że strategie rozwoju infrastruktury musiały być jedynie ogłoszone do grudnia 2014 r.

92

Państwa członkowskie decydują na szczeblu krajowym, czy zarządcy infrastruktury mogą pobierać tylko koszty ponoszone bezpośrednio za dostęp do infrastruktury kolejowej, czy też również stosować podwyżki. Jeżeli państwo członkowskie pozwoli na stosowanie podwyżek, zarządca infrastruktury musi uwzględnić zasadę „jeżeli kondycja rynku to umożliwia”, o której mowa w art. 32 dyrektywy 2012/34/UE. Zasada ta ma na celu zapewnienie, aby wysokie opłaty za dostęp do infrastruktury nie uniemożliwiły świadczenia usług transportu kolejowego w tych segmentach rynku, w których zdolność płatnicza jest ograniczona (co zdarza się często w przypadku przewoźników towarowych).

Podczas okresu programowania 2007–2013 władze hiszpańskie przyznały pierwszeństwo liniom pasażerskim, w związku z czym inwestycje w linie towarowe zostały odpowiednio ograniczone. Zob. także odpowiedź Komisji do pkt 79 i ramki 8.

Wnioski i zalecenia

94

Komisja jest zdania, że wyniki realizacji programów UE należy mierzyć w oparciu o scenariusze odniesienia. Jako scenariusz odniesienia – w białej księdze z 2001 r. podkreślono, iż „istnieje ryzyko faktycznego monopolu transportu drogowego w zakresie transportu towarów” w UE w przyszłości, jeżeli nie zostaną podjęte żadne działania.

W związku z tym Komisja uważa, że względna stabilność w udziale kolejowego transportu towarowego jest umiarkowanym sukcesem, szczególnie biorąc pod uwagę restrukturyzację gospodarek państw członkowskich Europy Środkowo-Wschodniej prowadzącą do zmniejszenia udziału tradycyjnych gałęzi przemysłu o największej wadze przewozów w tonokilometrach. Ponadto Komisja jest przekonana, że dzięki podjętym ostatnio działaniom udział kolejowych przewozów towarowych zwiększy się w nadchodzących latach.

Problemy wskazane i opisane przez Trybunał w przedmiotowym sprawozdaniu występują częściowo z tego względu, że konkurencja nie jest oparta na równych warunkach działania (internalizacja kosztów zewnętrznych). Co więcej, skutki wspomnianej polityki mogą być mierzone w perspektywie średnio- i długoterminowej, w związku z czym potrzebne jest więcej czasu.

95

Komisja zgadza się, że tendencje te są w dużym stopniu skutkiem kwestii regulacyjnych i związanych z kosztami dotyczących przedsiębiorstw transportowych oraz przewoźników drogowych, a odwrócenie tych tendencji wymaga położenia większego nacisku na te kwestie.

Komisja zwraca uwagę na fakt, że tendencje dotyczące udziału kolei w rynkach przewozów towarowych są również następstwem fragmentacji europejskiego rynku kolejowego na szereg segmentów krajowych. Kolejowe przewozy towarowe są najbardziej efektywne na średnich i dużych odległościach, co w przypadku Europy oznacza przekroczenie co najmniej jednej granicy (zob. pkt 4). Rozdrobnione sieci krajowe nie posiadają wspólnych i interoperacyjnych zasad i norm i generują dodatkowe koszty dla przewoźników, zwłaszcza na pierwszym i ostatnim odcinku transportu (np. zmiana lokomotyw ze względu na przepisy, wymagania szkoleniowe dla maszynistów).

96 a)

Komisja odniosła się do tej kwestii w wersji przekształconej dyrektywy 2012/34/UE oraz w czwartym pakiecie kolejowym.

Na mocy art. 56 w znaczący sposób rozszerzono uprawnienia organów regulacyjnych; datę transpozycji wyznaczono dopiero na czerwiec 2015 r.

W art. 13 w istotny sposób poprawiono ramy prawne dotyczące dostępu do obiektów infrastruktury usługowej i usług związanych z sektorem kolei.

W kontekście negocjacji dotyczących czwartego pakietu kolejowego omawiane jest dalsze umacnianie kompetencji organów regulacyjnych, w tym rozszerzenie ich uprawnień.

96 b)

Komisja zdaje sobie sprawę z problemów, z jakimi borykają się przewoźnicy towarowi w odniesieniu do procedur związanych z zarządzaniem ruchem pociągów, i jest w trakcie oceny możliwych rozwiązań tych problemów.

Wiele wspomnianych ograniczeń administracyjnych i technicznych jest eliminowanych w oparciu o obowiązujące przepisy prawa UE oraz przepisy, które mają zostać przyjęte (np. filar techniczny czwartego pakietu kolejowego, wdrożenie ERTMS); w szczególności ograniczenia dotyczące kolejowych korytarzy towarowych są rozwiązywane przez utworzenie kilku specjalnych grup roboczych.

96 c)

Już teraz celem kolejowych korytarzy towarowych jest osiągnięcie przejrzystości funkcjonowania usług kolejowych przewozów towarowych na korytarzach towarowych. Zgodnie z rozporządzeniem na poziomie każdego korytarza ustalono wskaźniki skuteczności działania, które są monitorowane każdego roku, zaś wyniki tego monitorowania są publikowane.

Zalecenie 1

Komisja przyjmuje to zalecenie w zakresie, w jakim ono jej dotyczy, i podjęła niezbędne działania w tej kwestii w oparciu o dyrektywę 2012/34/UE i czwarty pakiet kolejowy.

Państwa członkowskie muszą teraz odnieść się do tej kwestii,

(i)transponując w pełni/poprawnie przepisy, w szczególności dyrektywę 2012/34/UE (termin transpozycji został wyznaczony na czerwiec 2015 r.), oraz

(ii)zapewniając organom regulacyjnym wymagane zasoby zgodnie z art. 55 ust. 3 i art. 56 ust. 5 dyrektywy 2012/34/UE.

Komisja będzie dokładnie monitorować proces wykonania dyrektywy.

Zalecenie 2 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie i podjęła już kroki w celu rozwiązania tych kwestii.

Przykładowo, jeżeli chodzi o proces związany z ustanowieniem rozkładów jazdy w celu przydziału tras, Komisja wprowadziła ramy regulacyjne w dyrektywie 2012/34/UE, która zawiera przepisy wyznaczające terminy i zasady obowiązujące dla zarządców infrastruktury (w szczególności art. 43 i 44 oraz załącznik VII). Artykuł 43 dyrektywy 2012/34/UE umożliwia Komisji przyjmowanie aktów delegowanych zmieniających harmonogram procesu ustalania rozkładów jazdy przedstawiony w załączniku VII. W zależności od wyników przyszłej oceny wdrożenia tych przepisów na podstawie informacji zwrotnych/dowodów przedstawionych przez sektor Komisja może rozważyć zmianę tego załącznika.

Zalecenie 2 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Zainteresowane strony objęły rolę przewodnią w harmonizacji w niektórych obszarach (np. w zakresie wspólnych ram alokacji zdolności przepustowej).

Ocena rozporządzenia ustanawiającego kolejowe korytarze towarowe, która zostanie przeprowadzona w 2016 r. przy uwzględnieniu już zakończonych oraz trwających działań, pozwoli ustalić, czy istnieją obszary, które muszą zostać zharmonizowane w ramach interwencji Komisji.

Zalecenie 3 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie i uznaje, że kwestie te są przedmiotem czwartego pakietu kolejowego, w związku z którym w styczniu 2013 r. Komisja przedstawiła wnioski ustawodawcze.

Zalecenie 3 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i podjęła już działania w kierunku jego realizacji. Jeżeli chodzi o wymagania językowe dotyczące odcinków transgranicznych, obecnie trwają prace nad zmianami w odnośnym załączniku dyrektywy 2007/59/WE.

W 2016 r. przeprowadzona zostanie ocena dyrektywy o maszynistach, której celem jest sprawdzenie, czy zmiany ustawodawcze są niezbędne przy zapewnieniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa.

Zalecenie 4 a)

Komisja przyjmuje zalecenie dotyczące monitorowania postępów w realizacji celu przewidzianego w białej księdze w sprawie transportu z 2011 r. oraz częściowo przyjmuje zalecenie w sprawie celów pośrednich.

Komisja ściśle współpracuje z Eurostatem, aby wypracować wskaźniki potrzebne do monitorowania realizacji celów zawartych w białej księdze. Aktualność i jakość wskaźników będzie jednak zależeć od dostępności danych z państw członkowskich.

W kwestii przyszłych dokumentów programowych Komisja zgadza się, że cele pośrednie są co do zasady pożądane i rozważy możliwość wyznaczenia celów pośrednich w zależności od zakresu inicjatywy, znaczenia i aktualności wskaźników.

Zalecenie 4 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i uznaje je za częściowo wykonane.

Zgodnie z art. 56 ust. 7 dyrektywy 2012/34/UE na organy regulacyjne nałożono nowy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z przedstawicielami użytkowników kolejowych przewozów towarowych i pasażerskich co najmniej raz na dwa lata. Ustalenia wynikające z tych konsultacji stanowią cenny wkład w przedmiotową ocenę.

Ponadto raz do roku przeprowadza się badanie satysfakcji użytkowników kolejowych korytarzy towarowych, którego wyniki są publikowane przez kolejowe korytarze towarowe.

Zalecenie 4 c)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Jeżeli chodzi o system monitorowania rynku transportu kolejowego (RMMS), Komisja przyjęła już akt wykonawczy (rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2015/1100 z dnia 7 lipca 2015 r.), który nakłada na państwa członkowskie obowiązki sprawo-zdawcze; Komisja uznaje więc to zalecenie za wykonane.

Jeżeli chodzi o kolejowe korytarze towarowe, Komisja uznaje zalecenie za częściowo wykonane. Proces osiągania pewnego stopnia harmonizacji jest obecnie częściowo zrealizowany w ramach projektu RailNetEurope. W drodze oceny rozporządzenia ustanawiającego kolejowe korytarze towarowe Komisja zbada potrzebę dalszej harmonizacji w tym obszarze, uwzględniając wyniki projektu RailNetEurope.

Zalecenie 5

Komisja przyjmuje to zalecenie i zgadza się z zasadą promowania równych warunków działania.

98

W WRF na lata 2014–2020 nowo utworzony instrument „Łącząc Europę” ukierunkowany jest niemal całkowicie na projekty wnoszące wyraźną europejską wartość dodaną, zwłaszcza na kolejowe projekty transgraniczne i wdrożenie ERTMS. Skupienie się na odcinkach transgranicznych i interoperacyjności będzie z pewnością korzystne dla usług kolejowych przewozów towarowych, ponieważ kolejowe przewozy towarowe są szczególnie konkurencyjne na średnich i dużych odległościach.

Komisja jest zdania, że podjęto działania w kierunku realizacji inwestycji kolejowych, m.in. w przypadku programu TEN-T, oraz że działania te będą kontynuowane.

99 a)

Jeżeli chodzi o europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, z porównania samego transportu kolejowego i drogowego w zaledwie trzech z 28 państw członkowskich nie wynika, iż budowa spójnego, zrównoważonego, multimodalnego i niezawodnego systemu transportu wymaga inwestycji we wszystkie rodzaje transportu: kolej, transport morski, lotnictwo, śródlądowy transport wodny oraz drogi, a także w infrastrukturę multimodalną.

Osiągnięcie właściwej równowagi nie polega też na przydzieleniu z góry ustalonych środków z dostępnego budżetu temu lub innemu rodzajowi transportu. Przeciwnie, przeprowadzając analizę, należy uwzględnić potrzeby różnych państw członkowskich i regionów dotyczące różnych rodzajów transportu.

Program TEN-T, główny instrument finansowania UE mający na celu wdrożenie strategii UE na rzecz transportu, został ukierunkowany w szczególności na transport kolejowy, który był głównym beneficjentem funduszy. Spośród dostępnych środków 56% przydzielono na projekty kolejowe oraz uzupełniono je dodatkowymi 7% przeznaczonymi na wdrożenie ERTMS, natomiast tylko 4% przyznano tradycyjnemu transportowi drogowemu. Podejście to jest nadal stosowane w ramach nowo utworzonego instrumentu „Łącząc Europę”.

99 b)

Program TEN-T był w szczególności ukierunkowany na projekty kolejowe, zwłaszcza te dotyczące odcinków transgranicznych (zob. pkt 77). Ponadto projekty zakładające powstanie linii dużych prędkości i mieszanych były korzystne dla przewozów towarowych, także poprzez tworzenie dodatkowej zdolności przepustowej na liniach konwencjonalnych i innych podobnych liniach. Co więcej, pod względem metodologicznym trudno jest rozpatrywać osobno w kategoriach pieniężnych wpływ inwestycji ukierunkowanych na linie mieszane na przewozy towarowe i przepływ pasażerów.

Należy również zauważyć, że rozporządzenie dotyczące TEN-T wprowadza nowe narzędzia zarządzania służące wdrożeniu sieci bazowej TEN-T (korytarze sieci bazowej, koordynatorzy europejscy, plany pracy dotyczące korytarzy, fora ds. korytarzy). Narzędzia te pozwalają na lepsze monitorowanie wdrażania TEN-T i zidentyfikowanie sekwencji projektów służących celom polityki UE, wśród których kluczową rolę odgrywa rozwój kolejowych przewozów towarowych.

99 c)

Komisja jest zdania, że infrastruktura kolejowa pełni zasadniczą rolę, jednak muszą jej towarzyszyć niezbędne środki operacyjne i prawne. Czwarty pakiet kolejowy przyniesie efekty dopiero po pełnym wdrożeniu. Ponadto warunki rynkowe (kryzys gospodarczy) w ostatnich latach nie sprzyjały rozwojowi usług kolejowych przewozów towarowych.

Zob. odpowiedzi do pkt 25 i 84.

99 d)

Komisja podkreśla, że utrzymanie leży w kompetencji państw członkowskich i zasadniczo nie kwalifikuje się do finansowania z UE.

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 88.

100

Celem nowych ram w zakresie TEN-T i instrumentu „Łącząc Europę” jest lepsze wykorzystanie funduszy UE poprzez realizację projektów wnoszących wysoką europejską wartość dodaną, takich jak transgraniczne połączenia kolejowe, oraz dotyczących wąskich gardeł i połączeń z portami i portami lotniczymi zgodnie ze standardami technicznymi określonymi w rozporządzeniu dotyczącym TEN-T. Komisja prowadzi negocjacje z państwami członkowskimi dotyczące programów operacyjnych w ramach EFRR i Funduszu Spójności w celu osiągnięcia głównego celu polityki spójności, tj. spójności między bardziej i słabiej rozwiniętymi regionami. Komisja uznaje, że rozporządzenia dotyczące okresu 2014–2020 w jeszcze większym stopniu ułatwiają ten proces poprzez ustanowienie warunków wstępnych i ram wykonania.

Zalecenie 6 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie i jest już w trakcie jego wdrażania. W nowych rozporządzeniach w zakresie ram polityki spójności na lata 2014–2020 wprowadza się warunek wstępny w celu zapewnienia istnienia warunków niezbędnych do udzielenia skutecznego wsparcia. Obejmują one długoterminowy plan strategiczny, który należy ustalić przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji w sprawie funduszy.

Komisja podziela zdanie, iż planowanie infrastruktury kolejowej powinno odbywać się z uwzględnieniem ogólnego planowania sieci transportowych. Jest to wyraźnie określone w art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej. Cele sieci transeuropejskiej obejmują „wzajemne łączenie oraz interoperacyjność krajowych sieci transportowych”, „optymalną integrację i wzajemne połączenia wszystkich rodzajów transportu” oraz „skuteczne wykorzystywanie infrastruktury”.

W tym kontekście Komisja uznaje, że w celu zapewnienia optymalnych wyników wymagane jest również długoterminowe planowanie strategiczne na szczeblu krajowym oraz że należy uwzględnić skutki transgraniczne.

Finansowanie w ramach instrumentu „Łącząc Europę” będzie dotyczyć głównie projektów wnoszących wysoką europejską wartość dodaną. Fundusze przyznawane projektom TEN-T w ramach nowo utworzonego instrumentu „Łącząc Europę” będą dostępne tylko w przypadku projektów spełniających wymagania określone w rozporządzeniu dotyczącym TEN-T, tj. pozwalających na rozwinięcie prędkości 100 km/h, uwzględniających nacisk osi 22,5 t i długość pociągu 740 m. Dzięki temu poprawią się warunki funkcjonowania kolejowych przewozów towarowych. Ponadto instrument „Łącząc Europę” będzie się koncentrował na dostępie do miejsc generujących przewóz towarów, mając na celu rozwój intermodalności, a zwłaszcza połączenia kolejowe z portami. Szczególny priorytet ma przygotowanie platform multimodalnych (terminale kolejowo-drogowe). Komisja zapewni, aby w jak największym stopniu odpowiadały one potrzebom europejskiej sieci kolejowej.

Zalecenie 6 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i uznaje je za częściowo wykonane.

Komisja rozpoczęła już monitorowanie, jakie kwoty środków UE inwestuje się w projekty dotyczące kolejowych przewozów towarowych w kontekście wdrożenia instrumentu „Łącząc Europę”.

Biorąc pod uwagę wykorzystanie większości linii w różnych celach, Komisja rozpocznie monitorowanie kwot środków przeznaczonych na projekty, które nie dotyczą jedynie przepływu pasażerów (linie dużych prędkości).

Zalecenie 7 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie i uznaje je za częściowo wykonane.

Korytarze TEN-T / kolejowe korytarze towarowe, wytyczne dotyczące TEN-T, wstępnie zidentyfikowane odcinki i priorytety określone w rozporządzeniu ustanawiającym instrument „Łącząc Europę”, techniczne specyfikacje interoperacyjności oraz wymagania w zakresie warunku wstępnego nr 7.2 stanowią ramy kompleksowego planu dotyczącego transportu, który ułatwia proces rozwoju korytarzy kolejowych w niefragmentaryczny sposób.

Nowo utworzony instrument „Łącząc Europę” dotyczy w szczególności korytarzy sieci bazowej. Zmaksymalizowanie skutków działań podjętych na szczeblach UE i krajowym jest zgodne z nowym rozporządzeniem dotyczącym TEN-T. Stanowi to podstawę strategii finansowania instrumentu „Łącząc Europę”. Rozporządzenie dotyczące TEN-T zakłada utworzenie sieci ogólnounijnej. Nowe przepisy wzmocniły mandat koordynatorów europejskich, których zadania obejmują m.in. ułatwianie skoordynowanej realizacji multimodalnych korytarzy sieci bazowej. Pozwoli to na wykorzystanie potencjalnych synergii i komplementarności między działaniami podejmowanymi na szczeblu krajowym i w zakresie różnych programów. Uważa się, że podejście to minimalizuje ryzyko powstania mozaiki projektów skutkującej rozdrobnieniem sieci.

Zalecenie 7 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i, w zakresie, w jakim jej ono dotyczy, uznaje je za wykonane przy uwzględnieniu ram oceny kosztów i korzyści.

Ocena kosztów i korzyści jest niezbędnym elementem wszystkich wniosków o finansowanie w ramach instrumentu „Łącząc Europę”. W ocenie kosztów i korzyści wykorzystuje się prognozy ruchu, w tym również ruchu towarowego na liniach mieszanych, w celu wyliczenia finansowych i gospodarczych korzyści płynących z danego projektu. Jedynie projekty, które uzyskały pozytywną ocenę kosztów i korzyści, otrzymują finansowanie w ramach instrumentu „Łącząc Europę”.

W procesie selekcji Komisja w sposób należyty uwzględni projekty wnoszące największą europejską wartość dodaną w wymiarze gospodarczym, która w większości przypadków dotyczy kolejowego ruchu towarowego.

W odniesieniu do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych Komisja pragnie podkreślić, że wspomniane elementy należy uwzględnić w informacjach przedstawionych w celu zatwierdzenia dużych projektów (w szczególności studium wykonalności oraz ocena kosztów i korzyści). Odniesienia do aktów prawnych: dla lat 2007–2013 – art. 40 rozporządzenia (WE) 1083/2006; dla lat 2014–2020 – art. 101 rozporządzenia (UE) 1303/2013.

Komisja podkreśla, że państwa członkowskie muszą także przeprowadzić analizy ex ante dotyczące niedopasowania poziomu płynności w odniesieniu do przynoszących przychód projektów niebędących dużymi projektami³.

Zalecenie 8

Komisja podkreśla, że pierwsza część tego zalecenia jest skierowana do państw członkowskich, oraz przyjmuje drugą część zalecenia.

Państwa członkowskie powinny, przy pomocy swoich organów regulacyjnych oraz w ramach biznesplanów i orientacyjnych strategii rozwoju infrastruktury ustalonych przez zarządców infrastruktury, zapewnić właściwe utrzymanie sieci kolejowej (w tym infrastrukturę obiektów „ostatniej mili”), a w szczególności w zakresie kolejowych korytarzy towarowych.

1Jako przykłady wspomnianego działania może posłużyć następujące pięć państw członkowskich objętych badaniem, w których finansowanie przyznano następującym projektom: DE: Karlsruhe – Bazylea, ze szczególnym naciskiem na kolejowy ruch towarowy oraz budowę dodatkowych torów przeznaczonych tylko na cele przewozów towarowych (PP24); DE: Emmerich – Oberhausen, kluczowe połączenie umożliwiające dostęp do linii Betuwe zarezerwowanej dla przewozów towarowych (PP24); FR: Lyon – Turyn (PP3), FR: Perpignan – Figueras (PP3); FR: Contournement Nîmes – Montpellier (PP3), ES: Evora – Merida.

2Najnowszy projekt dotyczący kolejowych przewozów towarowych w Hiszpanii stanowi część korytarza Madryt – granica z Portugalią, tj. część korytarza atlantyckiego TEN-T. Zgodnie z tym projektem pociągi mają przejąć około 25% ruchu towarowego w regionie (11 mln ton przewożonych transportem kolejowym i 43 mln ton przewożonych transportem drogowym). Transport towarowy przynosi 1,06% dochodów z tego korytarza.

3Wytyczne dotyczące art. 55 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006, COCOF 08/0012/03.

QJ-AB-16-008-PL-E    ISSN 1977-5768

Promowanie wydajniejszych i bardziej zrównoważonych rodzajów transportu, zwłaszcza kolejowych przewozów towarowych, stanowi kluczowy element polityki UE od 25 lat. W latach 2007–2013 wkład z budżetu UE na sfinansowanie projektów w sektorze kolejowym wyniósł około 28 mld euro. W niniejszym sprawozdaniu oceniono, czy UE w skuteczny sposób wspierała kolejowy transport towarowy oraz czy wyniki osiągnięte w tym zakresie polepszyły się od 2000 r. pod względem udziału transportu kolejowego w przewozach ogółem oraz ilości przewiezionych towarów. Trybunał ustalił, że ogólnie wyniki kolejowego transportu towarowego są w dalszym ciągu niezadowalające, a pozycja transportu drogowego uległa dalszemu wzmocnieniu.