EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx

Spletišče: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.

Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4581-6 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/57430 | QJ-AB-16-008-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-4624-0 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/940613 | QJ-AB-16-008-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4586-1 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/86372 | QJ-AB-16-008-SL-E

© Evropska unija, 2016

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

Za vsako uporabo ali reprodukcijo slike 3 je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnika avtorske pravice.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*)Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SL
2016

št. 08

Posebno poročilo

Železniški tovorni promet
v EU še vedno ni na pravi
poti

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat II, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Henri Grethen in ki je specializiran za področja porabe strukturnih politik, prometa in energetike. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Ladislav Balko, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Branislav Urbanic in ataše v kabinetu Zuzana Frankova, vodilni upravni uslužbenec Pietro Puricella; vodja naloge Fernando Pascual Gil ter revizorji Kurt Bungartz, Aleksandra Klis‐Lemieszonek, Nils Odins, Jelena Magermane in Di Hai.

Od leve proti desni: B. Urbanic, D. Hai, N. Odins, L. Balko, F. Pascual Gil, A. Klis‐Lemieszonek, P. Puricella, Z. Frankova.

Kazalo

Glosar

Povzetek

Informacije o reviziji

Ugotovitve Sodišča

Priporočila Sodišča

Uvod

Ozadje

Deležniki v železniškem tovornem prometu in oblike tega prometa

Posredovanje EU v zvezi z železniškim tovornim prometom

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Uspešnost železniškega tovornega prometa v EU na splošno ostaja nezadovoljiva

Ceste so še vedno vodilni način prevoza tovora v EU

Nekaterim državam članicam je kljub temu uspelo povečati delež blaga, prepeljanega po železnicah

Nizka hitrost vlakov ne pripomore k izboljšanju uspešnosti železniškega tovornega prometa

Številni strateški in regulativni dejavniki preprečujejo večjo konkurenčnost železniškega tovornega prometa

Železniški tovorni promet mora postati ekonomsko privlačen, da bi lahko dosegli cilje prometne politike EU

Komisija si prizadeva izboljšati pogoje za železniški prevoz blaga, vendar je pot do uresničitve enotnega evropskega železniškega območja še dolga

Liberalizacija trga železniškega tovornega prometa v državah članicah napreduje neenakomerno in še vedno prevladujejo nekatera protikonkurenčna ravnanja

Postopki za upravljanje prometa niso prilagojeni potrebam sektorja železniškega tovornega prometa niti znotraj železniških tovornih koridorjev

Upravne in tehnične omejitve še vedno ovirajo konkurenčnost železniškega tovornega prometa

Pomanjkanje preglednosti glede uspešnosti sektorja železniškega tovornega prometa ni spodbudilo izboljšanja storitev za stranke

Uporabnine za dostop do železniške infrastrukture so v primerjavi s pristojbinami za uporabo cest neugodne

Potrebna je boljša usmerjenost financiranja EU v infrastrukturne potrebe sektorja železniškega tovornega prometa

V celoti je bilo več sredstev EU dodeljenih za ceste kot za železniško infrastrukturo

Sredstva EU, ki so bila dodeljena za železnice, niso bila posebej usmerjena v potrebe železniškega tovornega prometa

Pregledani železniški infrastrukturni projekti so ali pa bodo verjetno prinesli pričakovane izložke, vendar doslej ni bilo doseženo splošno izboljšanje delovanja železniškega tovornega prometa

Slabo vzdrževanje železniškega omrežja negativno vpliva na trajnost in uspešnost infrastrukture, ki jo sofinancira EU

Zaključki in priporočila

Priloga I | — | Zakonodajni akti, ki urejajo železniške pakete
Priloga II | — | Sredstva EU, dodeljena železnicam, po državah članicah za obdobje 2007–2013
Priloga III | — | Seznam projektov, ki jih je preučilo Sodišče
Priloga IV | — | Železniški tovorni promet kot delež skupnega celinskega tovornega prometa
Priloga V | — | Modalni delež železniškega tovornega prometa (v celinskem tovornem prometu) v petih obiskanih državah članicah (od leta 2000 do 2013)
Priloga VI | — | Študija primera za čezmejni odsek med Španijo in Francijo (železniški tovorni koridor št. 6 – Sredozemlje)

Odgovori Komisije

Glosar

Evropski sistem za upravljanje železniškega prometa (ERTMS): pomemben evropski industrijski projekt, s katerim naj bi nadomestili različne nacionalne sisteme za nadzor in vodenje vlakov, da bi spodbudili interoperabilnost. Ima dve osnovni komponenti: evropski sistem za nadzor vlakov (ETCS) in radijski sistem za zagotavljanje govorne in podatkovne zveze med progo in vlakom, ki uporablja standardne GSM frekvence, posebej rezervirane za železnico (GSM-R).

Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR): evropski sklad, namenjen krepitvi ekonomske in socialne kohezije v Evropski uniji, in sicer z odpravljanjem glavnih regionalnih neravnovesij s finančno podporo za izgradnjo infrastrukture in za produktivne naložbe za ustvarjanje delovnih mest, zlasti za podjetja.

Instrument za povezovanje Evrope (IPE): instrument, ki od leta 2014 zagotavlja finančno pomoč za tri sektorje: energetiko, promet ter sektor informacijske in komunikacijske tehnologije (IKT). IPE na teh treh področjih opredeljuje prednostne naložbe, ki bi jih bilo treba izvesti v naslednjem desetletju, kot so koridorji za električno energijo in plin, uporaba energije iz obnovljivih virov, medsebojno povezani prometni koridorji in čistejši načini prevoza, širokopasovne povezave visokih hitrosti ter digitalna omrežja.

Interoperabilnost: je opredeljena kot sposobnost za delovanje na katerem koli delu železniškega omrežja brez izjeme. Z drugimi besedami, pri interoperabilnosti je poudarek na omogočanju skupnega delovanja različnih tehničnih sistemov na železnicah EU.

Izvajalska agencija za inovacije in omrežja (INEA): je naslednica Izvajalske agencije za vseevropsko prometno omrežje (TEN-T EA), ki jo je Evropska komisija ustanovila leta 2006 za upravljanje tehnične in finančne izvedbe svojega programa TEN-T. INEA, ki ima sedež v Bruslju, je uradno začela delovati 1. januarja 2014, da bi izvajala dele instrumenta za povezovanje Evrope (IPE), Obzorja 2020 in drugih programov iz preteklega obdobja (TEN-T in Marco Polo 2007–2013).

Kohezijski sklad: sklad, namenjen krepitvi ekonomske in socialne kohezije v Evropski uniji s financiranjem okoljskih in prometnih projektov v državah članicah z bruto nacionalnim proizvodom na prebivalca, ki je nižji od 90 % povprečja EU.

Modalni delež: delež vseh poti, prostornine, mase, zmogljivosti vozil ali prevozne zmogljivosti (prevoženi, tonski ali potniški kilometri) različnih načinov prevoza, kot so cestni in železniški prevoz, prevoz po celinskih plovnih poteh, pomorski in zračni prevoz, vključno z nemotoriziranim prevozom. V tem poročilu se modalni delež nanaša na železniški tovorni promet.

Novi prevoznik: vsak prevoznik v železniškem tovornem prometu (razen uveljavljenih prevoznikov tovora), ki je imetnik licence v skladu z veljavnimi pravili EU in veljavnimi nacionalnimi pravili in deluje na konkurenčnem trgu.

Prevoznik v železniškem prometu: javni ali zasebni železniški prevoznik, ki ima ustrezno licenco v skladu z zakonodajo EU in katerega osnovna dejavnost je zagotavljanje storitev železniškega prevoza blaga in/ali potnikov.

RailNetEurope: združenje, ki ga je ustanovila večina evropskih upravljavcev železniške infrastrukture in organov za njeno dodeljevanje, da bi omogočili hiter in preprost dostop do evropskih železnic. Namen združenja je zagotoviti podporo prevoznikom v železniškem prometu pri mednarodnih dejavnostih (za tovor in potnike) in spodbuditi poenostavitev, uskladitev in optimizacijo postopkov v mednarodnem železniškem prometu. Združenje izvaja tudi številne projekte, ki se financirajo s sredstvi TEN-T, da bi pripomoglo k izvajanju železniških tovornih koridorjev, kot je določeno v Uredbi (EU) št. 913/2010.

Regulatorni organ: naloga regulatornega organa je zagotavljanje, da so uporabnine in ureditev dostopa, ki jih določi upravljavec infrastrukture, v skladu z veljavno zakonodajo in nediskriminatorne. Organ mora biti neodvisen od vseh upravljavcev infrastrukture, organov za zaračunavanje uporabnine, organov za dodeljevanje vlakovnih poti in prevoznikov v železniškem prometu. Vsak prevoznik v železniškem prometu se lahko pri regulatornem organu pritoži na odločitve upravljavca infrastrukture v zvezi s programom omrežja, postopkom dodeljevanja in njegovim rezultatom, ureditvijo zaračunavanja in ureditvijo dostopa v skladu z veljavno zakonodajo. Poleg tega mora regulatorni organ na lastno pobudo spremljati stanje konkurence na trgu storitev v železniškem prometu in lahko ukrepa, da se odpravi diskriminacija uporabnikov, izkrivljanje trga in vsa druga nezaželena stanja na trgu storitev v železniškem prometu.

Služba „vse na enem mestu“: v okviru tega poročila enotna kontaktna točka, določena za obravnavo zahtev po mednarodnih zmogljivostih za posamezen železniški tovorni koridor.

Tonski kilometer: merska enota za evidentiranje prevoznih izložkov, ki ustreza enokilometrskemu prevozu ene tone, izračuna pa se tako, da se prepeljana količina v tonah pomnoži s prevoženo razdaljo v kilometrih.

Upravljavec infrastrukture: organ ali podjetje, odgovorno zlasti za vzpostavitev, upravljanje in vzdrževanje železniške infrastrukture.

Uveljavljeni prevoznik tovora: železniški prevoznik z zgodovinsko prevladujočim položajem na nacionalnem trgu, ki izhaja iz enotnega integriranega podjetja, ki je bilo nekoč odgovorno za upravljanje železniške infrastrukture in zagotavljanje storitev prevoza.

Vlakovna pot: zmogljivosti za vožnjo vlaka med dvema krajema v določenem obdobju.

Vlakovni kilometer: merska enota, ki predstavlja gibanje vlaka na razdalji enega kilometra.

Vseevropska prometna omrežja (TEN-T): načrtovan sistem cestnih, železniških, zračnih in vodnih prometnih omrežij v Evropi. Omrežja TEN-T so del širšega sistema vseevropskih omrežij (TEN), vključno s telekomunikacijskim omrežjem (eTEN) in predlaganim energetskim omrežjem (TEN-E). Razvoj infrastrukture omrežja TEN-T je tesno povezan z izvajanjem in nadaljnjim napredkom prometne politike EU. Nova uredba o TEN-T, spremenjena leta 2013, uvaja nov pristop k razvoju učinkovitega infrastrukturnega omrežja in finančni podpori za projekte z dodano vrednostjo EU.

Železniški tovorni koridor (RFC): devet mednarodnih tržno usmerjenih železniških tovornih koridorjev, ki potekajo prek Evrope in so bili določeni z Uredbo (EU) št. 913/2010, da bi okrepili in olajšali železniški tovorni promet.

Povzetek

I

Mobilnost blaga je bistvena komponenta notranjega trga EU, ključna za vzdrževanje konkurenčnosti evropske industrije in storitev. Znatno vpliva na gospodarsko rast in ustvarjanje delovnih mest. V zadnjih letih se je obseg celinskega prevoza tovora v EU (ki vključuje cestni in železniški promet ter promet po celinskih plovnih poteh) ustalil pri približno 2 300 milijardah tonskih kilometrov letno, od česar približno 75 % predstavlja cestni promet.

II

Vendar promet tudi negativno vpliva na okolje in kakovost življenja državljanov EU. Zanj se porabi približno tretjina energije in v povezavi z njim nastane tretjina vseh emisij CO₂ v EU. Spodbujanje učinkovitih in trajnostnih načinov prevoza, kot so železnice in celinske plovne poti, namesto cestnega prevoza bi lahko pomagalo zmanjšati evropsko odvisnost od uvožene nafte in onesnaženost. Po podatkih Evropske agencije za okolje so emisije CO₂ iz železniškega prometa na tonski kilometer 3,5-krat manjše kot emisije iz cestnega prometa.

III

Bolj trajnostni načini prevoza bi lahko pripomogli tudi k zmanjšanju stroškov, povezanih z zastoji v cestnem prometu, ki se bodo po sedanjih predvidevanjih do leta 2050 povečali za približno 50 %, na skoraj 200 milijard EUR letno, in k zmanjšanju števila smrtnih žrtev v prometu.

IV

Spodbujanje učinkovitejših in bolj trajnostnih načinov prevoza, zlasti železniškega prevoza tovora, je ključni del politike EU zadnjih 25 let. Že leta 1992 je Evropska komisija kot glavni cilj določila spremembo v ravnovesju med različnimi načini prevoza. Leta 2001 je Komisija potrdila pomen oživitve železniškega sektorja, tako da je postavila cilj ohranitve tržnega deleža sektorja železniškega tovornega prometa v državah članicah srednje in vzhodne Evrope na ravni 35 % do leta 2010. Nazadnje je Komisija leta 2011 določila cilj preusmeritve kar 30 % cestnega tovora, ki se prevaža na razdaljah, večjih od 300 km, na druge načine prevoza, kot sta železniški prevoz in prevoz po plovnih poteh, do leta 2030, in več kot 50 % do leta 2050.

V

Cilji politik EU v zvezi s preusmerjanjem blaga s cest na železnice so bili preneseni v vrsto zakonodajnih ukrepov EU, katerih namen je predvsem odpiranje trga, zagotavljanje nediskriminatornega dostopa ter spodbujanje interoperabilnosti in varnosti. Poleg tega je bilo iz proračuna EU zagotovljenih približno 28 milijard EUR za financiranje železniških projektov v letih 2007 do 2013.

Informacije o reviziji

VI

S to revizijo je Sodišče ocenjevalo, ali je EU uspešno izboljšala železniški tovorni promet. Pregledalo je zlasti, ali se je uspešnost železniškega tovornega prometa v EU, zlasti glede na modalni delež in prepeljano količino blaga, od leta 2000 izboljšala. Ovrednotilo je, ali je bil strateški in regulativni okvir, ki so ga sprejele Komisija in države članice, uspešen pri spodbujanju konkurenčnosti železniškega tovornega prometa. Nazadnje je preučilo tudi, ali so bila razpoložljiva sredstva EU ustrezno usmerjena v posebne infrastrukturne potrebe sektorja železniškega tovornega prometa.

VII

Revizija Sodišča je potekala od sredine leta 2014 do sredine leta 2015 pri Komisiji in v petih državah članicah – Češki, Nemčiji, Španiji, Franciji in Poljski. Vključevala je pregled 18 železniških infrastrukturnih projektov, ki naj bi vsaj delno koristili železniškemu tovornemu prometu.

Ugotovitve Sodišča

VIII

Uspešnost železniškega tovornega prometa v EU na splošno ostaja nezadovoljiva in položaj cestnega prometa se je od leta 2000 še dodatno okrepil. Čeprav naj bi bil po ciljih politike EU, ki jih je določila Komisija, tovorni promet preusmerjen s cest na železnice, in kljub financiranju EU, ki je na voljo za železniško infrastrukturo, je uspešnost železniškega tovornega prometa v EU nezadovoljiva glede na prepeljane količine in modalni delež. V povprečju se je modalni delež železniškega tovornega prometa na ravni EU od leta 2011 pravzaprav nekoliko zmanjšal.

IX

Poleg skromne uspešnosti železniškega tovornega prometa glede količine in modalnega deleža je povprečna komercialna hitrost tovornih vlakov v EU zelo nizka (samo približno 18 km/h na številnih mednarodnih progah). Vzrok za to je tudi šibko sodelovanje med nacionalnimi upravljavci infrastrukture. Sodišče ni našlo nobenih dokazov o bistvenejšem povišanju v zadnjem desetletju. Vendar pa je povprečna hitrost vlakov na železniških tovornih koridorjih relativno primerljiva s hitrostjo tovornjakov.

X

Železniški tovorni promet se v zadnjih 15 letih ni zmogel uspešno odzivati na konkurenco, ki jo predstavlja cestni promet v EU. Naročniki prevozov pri prevozu blaga očitno dajejo prednost cestam pred železnicami. Nekaterim državam (kot so Avstrija, Nemčija in Švedska) je kljub temu uspelo doseči boljše rezultate v zvezi z modalnim deležem in količinami blaga, ki se prepelje po železnicah.

XI

Liberalizacija trga v državah članicah napreduje neenakomerno in enotno evropsko železniško območje še zdaleč ni uresničeno. Železniško omrežje EU je na splošno ostalo sistem 26 ločenih železniških omrežij (Ciper in Malta nimata železniškega omrežja), ki niso v celoti interoperabilna, z različnimi upravljavci infrastrukture, nacionalnimi varnostnimi organi in zelo različnimi nacionalnimi pravili v zvezi z dodeljevanjem vlakovnih poti, upravljanjem, cenovno politiko itd.

XII

Postopki za upravljanje prometa niso prilagojeni potrebam železniškega tovornega prometa niti znotraj železniških tovornih koridorjev, zato železnica težko tekmuje z drugimi načini prevoza, zlasti s cestnim prevozom, katerega infrastruktura je preprosto dostopna v vseh državah članicah.

XIII

Za tovorne vlake se zaračunava vsak kilometer uporabljene železniške infrastrukture, v cestnem prometu pa to ne velja povsod. Pri določanju cen, ki jih morajo uporabniki plačevati za dostop do infrastrukture, se zunanji učinki železniškega in cestnega prometa (okoljski vplivi in onesnaževanje, zastoji, nesreče itd.) ne upoštevajo na celovit način.

XIV

V treh od petih obiskanih držav članic je bilo v obdobju 2007–2013 več sredstev EU dodeljenih za ceste kot za železnice, zlasti iz Kohezijskega sklada in Evropskega sklada za regionalni razvoj. Kadar so bila sredstva EU dodeljena za železniški promet, niso bila porabljena v prvi vrsti za zadovoljitev potreb sektorja železniškega tovornega prometa.

XV

Slabo vzdrževanje železniškega omrežja lahko negativno vpliva na trajnost in uspešnost infrastrukture, ki jo sofinancira EU. Za zagotavljanje kakovostnih storitev prevoznikom v železniškem prometu in naročnikom prevoza oziroma bolj na splošno za doseganje konkurenčnosti železniškega tovornega prometa morajo upravljavci infrastrukture železniško omrežje ne le obnavljati in posodabljati, temveč tudi redno vzdrževati. To je zlasti pomembno za železniške tovorne koridorje. Če ni ustreznega vzdrževanja tirov, je treba uvajati omejitve hitrosti in železniške proge se postopoma zapirajo.

Priporočila Sodišča

XVI

Strateška in regulativna vprašanja, opredeljena v tem poročilu, so takšne narave, da v primeru njihove nerešenosti dodatno financiranje železniške infrastrukture samo po sebi ne bo odpravilo ugotovljenih težav. Komisija in države članice bi morale pomagati upravljavcem infrastrukture in prevoznikom v železniškem prometu, da se osredotočijo na povečanje konkurenčnosti železniškega tovornega prometa, zlasti v smislu zanesljivosti, pogostosti, prožnosti, usmerjenosti k strankam, trajanja prevoza in cene, saj so to glavni dejavniki, ki jih upoštevajo naročniki prevoza, ko izbirajo med različnimi razpoložljivimi načini prevoza.

XVII

Sodišče glede tega daje več priporočil, ki se osredotočajo na dve glavni vprašanji: prvič, na potrebne izboljšave strateškega in regulativnega okvira, v skladu s katerim se izvaja železniški prevoz blaga. Da bi Komisija to dosegla, bi morala skupaj z državami članicami odpraviti slabosti, ugotovljene pri liberalizaciji trga železniškega tovornega prometa, postopkih za upravljanje prometa, upravnih in tehničnih omejitvah, spremljanju in preglednosti uspešnosti sektorja železniškega tovornega prometa ter pošteni konkurenci med različnimi načini prevoza. Drugič, Sodišče priporoča boljšo porabo razpoložljivih sredstev EU pri izpolnjevanju potreb sektorja železniškega tovornega prometa. Za doseganje tega bi morale Komisija in države članice zagotoviti izboljšave na naslednjih področjih: skladen pristop med cilji politike in dodeljevanjem sredstev (s poudarkom na železniških tovornih koridorjih), izbira, načrtovanje in vodenje projektov ter vzdrževanje železniškega omrežja.

Uvod

Ozadje

01

Mobilnost blaga je poglaviten element notranjega trga EU, ki bistveno prispeva h konkurenčnosti evropske industrije in storitev. Znatno vpliva tudi na gospodarsko rast in ustvarjanje delovnih mest. V zadnjih letih se je obseg celinskega tovornega prometa v EU (ki vključuje cestni in železniški promet ter promet po celinskih plovnih poteh¹) ustalil pri približno 2 300 milijardah tonskih kilometrov letno, od česar približno 75 % predstavlja cestni promet.

02

Vendar promet tudi negativno vpliva na okolje in kakovost življenja državljanov EU. Zanj se porabi približno tretjina energije in v povezavi z njim nastane tretjina vseh emisij CO₂ v EU². Spodbujanje učinkovitih in trajnostnih načinov prevoza, kot so železnice in celinske plovne poti, namesto cestnega prevoza bi lahko pomagalo zmanjšati evropsko odvisnost od uvožene nafte in onesnaženost. Po podatkih Evropske agencije za okolje so emisije CO₂ iz železniškega prometa na tonski kilometer 3,5-krat manjše kot emisije iz cestnega prometa (glej sliko 1).

Slika 1

Emisije CO₂ na tonski kilometer v EU v letu 2012

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropske agencije za okolje.

03

Bolj trajnostni načini prevoza bi lahko prispevali tudi k znižanju stroškov, povezanih z zastoji v cestnem prometu, ki se bodo po predvidevanjih do leta 2050 povečali za približno 50 %, na skoraj 200 milijard EUR letno³, in zmanjšanju števila smrtnih žrtev v prometu (leta 2012 je bilo v EU 28 126 smrtnih žrtev v cestnem prometu, v primerjavi s 36 smrtnimi žrtvami, povezanimi z železniškim prometom⁴).

04

V EU obstaja omrežje približno 216 000 km železniških prog v uporabi⁵. To bi potencialno lahko predstavljalo trajnostno alternativo cestnemu prometu, zlasti na srednje dolgih in dolgih razdaljah, kjer so konkurenčne možnosti železniškega tovornega prometa večje. Srednje in dolge proge v EU običajno pomenijo, da vlak prečka najmanj eno mejo. Skupni stroški mednarodne poti vlaka se po Evropi razlikujejo; odvisni so od nacionalnih uporabnin za dostop, ravni konkurence, časa potovanja in dosežene ekonomije obsega. Zlasti bistveni dodatni fiksni stroški, povezani s prvim in zadnjim delom poti (npr. nakladanje/razkladanje na terminalih), se pri srednjih in dolgih razdaljah bolj porazdelijo. Zato je lahko skupni strošek na tonski kilometer za železniški tovorni promet na takšnih razdaljah nižji, kot če bi isto blago prevažali po cesti. Železnica je, skupaj s celinskimi plovnimi potmi na nekaterih geografskih območjih⁶, tudi najbolj gospodaren način prevoza za določene posebne vrste blaga, kot so trdna mineralna goriva, surovine in kemijski proizvodi.

Deležniki v železniškem tovornem prometu in oblike tega prometa

05

Železniški prevoz blaga vključuje različne deležnike, zlasti: naročnike prevoza (ki izberejo način prevoza, ki najbolje ustreza njihovim potrebam), prevoznike v železniškem prometu (prevozniki v železniškem tovornem prometu, ki zagotavljajo storitev prevoza blaga, od leta 2007 delujejo v pogojih svobodne konkurence v EU), upravljavce infrastrukture (ki so lastniki infrastrukture in med drugim skrbijo za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti prevoznikom v železniškem prometu), nacionalne regulatorne organe (odgovorne za zagotavljanje pravičnega in nediskriminatornega dostopa do železniškega omrežja vsem prevoznikom v železniškem prometu) in nacionalne varnostne organe (odgovorne za izdajo varnostnih spričeval prevoznikom v železniškem prometu in izdajo dovoljenj za železniška vozila v sodelovanju z Evropsko agencijo za železniški promet). Njihove vloge so povzete na sliki 2.

Slika 2

Glavni deležniki v železniškem tovornem prometu

Vir: Evropsko računsko sodišče.

06

Obstaja več oblik železniškega tovornega prometa: enovagonski (stranka želi prepeljati nekaj vagonov in vlak je sestavljen iz vagonov različnih strank), kompozicijski ali celovlakovni (stranka ima dovolj blaga, da z njim napolni vlak) in intermodalni ali kombinirani železniško-cestni prevoz (zabojnik ali priklopnik se dvigne na vagon).

Posredovanje EU v zvezi z železniškim tovornim prometom

Cilji prometne politike EU glede preusmeritve prevoza blaga s ceste na železnice

07

Spodbujanje učinkovitejših in bolj trajnostnih načinov prevoza, zlasti železniškega prevoza tovora, je ključni del politike EU zadnjih 25 let. Že leta 1992 je Evropska komisija kot enega izmed svojih glavnih ciljev določila spremembo v ravnovesju med načini prevoza⁷. Leta 2001 je potrdila pomen oživitve železnic, tako da je postavila cilj ohranitve tržnega deleža sektorja železniškega tovornega prometa v državah članicah srednje in vzhodne Evrope na ravni 35 % do leta 2010⁸. Nazadnje je Komisija leta 2011 določila cilj preusmeritve kar 30 % cestnega tovora, ki se prevaža na razdaljah, večjih od 300 km, na druge načine prevoza, kot sta železniški prevoz ali prevoz po plovnih poteh, do leta 2030, in več kot 50 % do leta 2050⁹.

Pravni okvir za urejanje železniškega tovornega prometa

08

Cilji politik EU v zvezi s preusmerjanjem blaga s cest na železnice so bili preneseni v vrsto zakonodajnih ukrepov EU, katerih namen je bil predvsem odpiranje trga, zagotavljanje nediskriminatornega dostopa ter spodbujanje interoperabilnosti in varnosti. Na podlagi treh železniških paketov in prenovitve prvega železniškega paketa velja zlasti naslednje (glej Prilogo I):

–prej integrirana železniška podjetja so bila ločena na nacionalne upravljavce infrastrukture in prevoznike v železniškem prometu,

–trg železniškega prevoza tovora naj bi bil v celoti odprt za konkurenco najpozneje do 1. januarja 2007,

–ustanovljeni so bili nacionalni regulatorni organi, da bi zagotovili pravičen in nediskriminatoren dostop do železniškega omrežja in storitev,

–ustanovljena je bila Evropska agencija za železniški promet, zadolžena predvsem za razvoj standardov varnosti in interoperabilnosti ter usklajevanje tehničnih specifikacij. Agencija tesno sodeluje z nacionalnimi varnostnimi organi.

09

Januarja 2013 je Komisija sprejela svoj predlog za četrti železniški paket, s katerim naj bi bilo dokončano enotno evropsko železniško območje. Ta paket temelji na dveh glavnih stebrih: tehničnem stebru (med drugim krepi vlogo Evropske agencije za železniški promet, ki bo postala organ, odgovoren za izdajo varnostnih spričeval prevoznikom v železniškem prometu in dovoljenj za vozila v vseh državah članicah) ter stebru za upravljanje in odpiranje trga (krepitev zlasti vloge upravljavcev infrastrukture in odpiranje domačih potniških trgov). Čeprav razprave o tehničnem stebru potekajo že skoraj tri leta, Svet in Evropski parlament do časa te revizije paketa še nista potrdila.

10

Poleg železniških paketov in drugih zakonodajnih aktov¹⁰, ki veljajo za železniški sektor na splošno, obstajajo še zgodnejši posebni zakonodajni ukrepi, ki obravnavajo izključno železniški prevoz blaga. Komisija je leta 2007 sprejela sporočilo¹¹, v katerem je predlagala vrsto novih ukrepov, ki bi spodbudili vzpostavitev evropskega železniškega omrežja s posebnim poudarkom na tovornih koridorjih. Z Uredbo (EU) št. 913/2010 o evropskem železniškem omrežju za konkurenčen tovorni promet se je nadaljevala usmeritev iz sporočila iz leta 2007, tako da so bila določena pravila za izbor, organizacijo in upravljanje ter okvirno načrtovanje naložb za devet tovornih železniških koridorjev (RFC) (glej sliko 3 in okvir 1). Cilj pri upravljanju prometa, dostopu do infrastrukture in investicijah v železniško infrastrukturo je bil izboljšati usklajevanje med različnimi deležniki ter izboljšati neprekinjenost prometa po vseh državah članicah, s poudarkom na dajanju zadostne prednosti železniškemu tovornemu prometu. Uredba (EU) št. 913/2010 je posebej zahtevala, da se vzpostavi točka „vse na enem mestu“ za vsak železniški tovorni koridor, da bi upravljala prošnje za dodelitev infrastrukturnih zmogljivosti za tovorne vlake, ki bi na poti po koridorju prečkali vsaj eno mejo.

Slika 3

Evropski železniški tovorni koridorji

Zemljevid je v skladu z Uredbo (EU) št. 913/2010, pripravilo združenje RailNetEurope v dogovoru z vsemi organizacijami železniških tovornih koridorjev.

Vir: www.rne.eu, ©RNE.

Okvir 1

Seznam devetih železniških tovornih koridorjev in datumov začetka v skladu z Uredbo (EU) št. 913/2010¹²

οRFC1 Ren–Alpe zajema Nizozemsko, Belgijo, Nemčijo in Italijo (november 2013)

οRFC2 Severno morje–Sredozemlje zajema Nizozemsko, Belgijo, Luksemburg in Francijo (november 2013)

οRFC3 ScanMed (Skandinavija–Sredozemlje) zajema Švedsko, Dansko, Nemčijo, Avstrijo in Italijo (november 2015)

οRFC4 Atlantik zajema Portugalsko, Španijo in Francijo (november 2013)

οRFC5 Baltik–Jadran zajema Poljsko, Češko, Slovaško, Avstrijo, Italijo in Slovenijo (november 2015)

οRFC6 Sredozemlje zajema Španijo, Francijo, Italijo, Slovenijo in Madžarsko (datum začetka: november 2013)

οRFC7 Orient zajema Češko, Avstrijo, Slovaško, Madžarsko, Romunijo, Bolgarijo in Grčijo (datum začetka: november 2013)

οRFC21 Severno morje–Baltik zajema Nemčijo, Nizozemsko, Belgijo, Poljsko in Litvo (datum začetka: november 2015)

οRFC9 Češka–Slovaška zajema Češko in Slovaško (datum začetka: november 2013)

Finančna podpora EU na področju infrastrukture za železniški tovorni promet

11

Za pomoč državam članicam in regijam pri preusmerjanju blaga s cest na železnice je na voljo finančna podpora EU za naložbe v železniško infrastrukturo. Med letoma 2007 in 2013 je bilo iz proračuna EU za železnice dodeljenih približno 28 milijard EUR: 23,5 milijarde EUR prek kohezijske politike (Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR)¹³ in Kohezijski sklad¹⁴) ter 4,5 milijarde EUR prek programa vseevropskega prometnega omrežja (TEN-T)¹⁵, ki ga je od leta 2014 nadomestil instrument za povezovanje Evrope (IPE)¹⁶. Zneski, ki jih je EU dodelila za železniške infrastrukturne projekte v posameznih državah članicah, so predstavljeni v Prilogi II.

12

Dva glavna vira financiranja EU za železniške infrastrukturne projekte delujeta na naslednji osnovi.

(a)Projekti, sofinancirani iz ESRR in Kohezijskega sklada, se izvajajo v okviru deljenega upravljanja med Komisijo (Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko) in državami članicami. Projekte običajno izberejo nacionalni organi upravljanja na podlagi predlogov izvajalskih organov, ki so v številnih primerih upravljavci infrastrukture. Komisija sama preuči velike projekte, katerih skupni stroški presegajo 50 milijonov EUR (kar velja za večino železniških infrastrukturnih projektov) in oceni operativne programe, ki jih predložijo nacionalni organi in na podlagi katerih se vsi projekti (ne glede na stroške) izvajajo. Sofinanciranje se lahko zagotovi v največ 85-odstotnem deležu.

(b)Za upravljanje tehnične in finančne izvedbe projektov, ki so financirani v okviru programa TEN-T, je odgovorna Izvajalska agencija za inovacije in omrežja (INEA) pod nadzorom Generalnega direktorata za mobilnost in promet. Za odobritev vsakega posameznega projekta, ki ga predložijo organi držav članic, je odgovorna Komisija. Stopnje sofinanciranja so različne: do 20 % za projekte gradenj, do 30 % za čezmejne projekte in do 50 % za študije¹⁷.

13

Finančna podpora, ki jo zagotavlja EU¹⁸, se osredotoča predvsem na gradnjo novih železniških prog ali prenovo in nadgradnjo obstoječih prog, kar običajno vključuje povečanje hitrosti in osne obremenitve ali prilagoditev glede na zahteve glede interoperabilnosti¹⁹. Razen pri projektih na progah, ki se uporabljajo samo za potniške vlake (večinoma proge za visoke hitrosti), ali v redkih primerih na progah, ki se uporabljajo samo za tovorne vlake, naložbe v železniško infrastrukturo koristijo obema vrstama prometa. Okvir 2 vsebuje kratek opis dveh značilnih infrastrukturnih projektov, ki ju je Sodišče preučilo v okviru te revizije.

Okvir 2

Primera sofinanciranja železniških infrastrukturnih projektov, namenjenih izboljšanju tovornega prometa

(a)Eden izmed pregledanih projektov v Španiji je vključeval obnovo tirov, gradnjo dveh stranskih tirov in dodajanje tretje tirnice k obstoječi progi, kar omogoča, da progo uporabljajo tako vlaki z ibersko tirno širino (glej odstavek 62(e)) in standardno evropsko tirno širino. Sofinanciran je bil 10-odstotno v okviru programa TEN-T in je skupaj prejel 6,1 milijona EUR.

Fotografija 1 – Projekt obvoza Girona mercancías–Figueras (Španija).

(b)Drug projekt, preučen na Češkem, je vključeval obnovo in nadgradnjo železniškega križišča, zlasti povečanje kategorije osne obremenitve. Kohezijski sklad ga je sofinanciral 85-odstotno. Prispevek EU je znašal približno 59,9 milijona EUR.

Fotografija 2 – Tovorni vlak pelje skozi obnovljeno železniško križišče Břeclav (Češka).

1Brez cevovodov, pomorskega in zračnega prevoza.

2Evropska komisija, Promet EU v številkah, statistični priročnik za leto 2014.

3SEC(2011) 391 final z dne 28. marca 2011, ki je priložen beli knjigi Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu.

4Evropska komisija, Promet EU v številkah, statistični priročnik za leto 2014.

5Evropska komisija, Promet EU v številkah, statistični priročnik za leto 2014.

6Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 1/2015 – Prevoz po celinskih plovnih poteh v Evropi: modalni delež in pogoji za plovbo se od leta 2001 niso bistveno izboljšali (http://eca.europa.eu).

7COM(92) 494 final z dne 2. decembra 1992 – bela knjiga Prihodnji razvoj skupne prometne politike – splošni pristop h gradnji okvira Skupnosti za trajnostno mobilnost.

8COM(2001) 370 final z dne 12. septembra 2001 – bela knjiga Evropska prometna politika za leto 2010: čas za odločitev.

9COM(2011) 144 final z dne 28. marca 2011 – bela knjiga Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu.

10Direktiva 2012/34/EU o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (opredeljeno kot zamisel v beli knjigi iz leta 2011), Uredba (EU) št. 1315/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o smernicah Unije za razvoj vseevropskega prometnega omrežja in razveljavitvi Sklepa št. 661/2010/EU.

11COM(2007) 608 final z dne 18. oktobra 2007 – K železniškemu omrežju, namenjenemu predvsem tovornemu prometu.

12Uredba (EU) št. 913/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. septembra 2010 o evropskem železniškem omrežju za konkurenčen tovorni promet (UL L 276, 20.10.2010, str. 22).

13Uredba (ES) št. 1080/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o Evropskem skladu za regionalni razvoj in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1783/1999 (UL L 210, 31.7.2006, str. 1).

14Uredba Sveta (ES) št. 1084/2006 z dne 11. julija 2006 o ustanovitvi Kohezijskega sklada in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1164/94 (UL L 210, 31.7.2006, str. 79).

15Sklep št. 661/2010/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. julija 2010 o smernicah Unije za razvoj vseevropskega prometnega omrežja (prenovitev) (UL L 204, 5.8.2010, str. 1).

16Uredba (EU) št. 1316/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi Instrumenta za povezovanje Evrope, spremembi Uredbe (EU) št. 913/2010 in razveljavitvi uredb (ES) št. 680/2007 in (ES) št. 67/2010 (UL L 348, 20.12.2013, str. 129).

17V okviru IPE, ki je v obdobju 2014–2020 nadomestil program TEN-T, so lahko železniški projekti deležni stopnje sofinanciranja do 20 % upravičenih stroškov za projekte gradnje, ki se lahko poveča na 30 % pri železniških projektih, s katerimi se odpravljajo ozka grla, in na 40 % za železniške projekte za čezmejne odseke.

18Finančna podpora EU za posamezne projekte se dodeli za dopolnitev nacionalnega financiranja, in sicer z različnimi stopnjami sofinanciranja glede na vir financiranja.

19V manjši meri proračun EU podpira tudi naložbe v vozna sredstva; več neinfrastrukturnih ukrepov je bilo namenjenih podpori za izvajanje železniške politike EU (prek programov TEN-T in IPE); in raziskovalnim projektom (na primer prek skupnega podjetja Shift2Rail, ki je bilo ustanovljeno po začetku veljavnosti Uredbe Sveta (EU) št. 642/2014 z dne 16. junija 2014 (UL L 177, 17.6.2014, str. 9) zaradi spodbujanja in usklajevanja raziskav in razvoja na področju železniških proizvodov, postopkov in storitev). Vendar teh revizija ne zajema neposredno.

Obseg revizije in revizijski pristop

14

S to revizijo je Sodišče ocenilo, ali je EU uspešno izboljšala železniški tovorni promet. V ta namen je preučilo:

–ali se je uspešnost železniškega tovornega prometa v EU, zlasti glede na modalni delež in prepeljano količino blaga, od leta 2000 izboljšala,

–ali je strateški in regulativni okvir, ki so ga sprejele Komisija in države članice, spodbudil konkurenčnost železniškega tovornega prometa,

–ali so bila razpoložljiva sredstva EU usmerjena v specifične infrastrukturne potrebe sektorja železniškega tovornega prometa.

15

Revizija Sodišča je potekala od sredine leta 2014 do sredine leta 2015 pri Komisiji, INEA in v petih državah članicah (Češka, Nemčija, Španija, Francija in Poljska)²⁰. Te države članice vsaj delno zajemajo vse železniške tovorne koridorje. Opravljeni so bili razgovori z uslužbenci Komisije, organi držav članic (ministrstvi za promet, upravljavci infrastrukture, regulatornimi organi, varnostnimi organi itd.), prevozniki v železniškem prometu (tako z uveljavljenimi kot z novimi) in drugimi deležniki (naročniki prevoza, združenji prevoznikov itd.).

16

Revizija je zajela obdobje od leta 2001, ko je Komisija potrdila svoj cilj spodbujanja okolju prijaznih načinov prevoza, zlasti železniškega. Kolikor je bilo mogoče, smo pri reviziji skušali odkriti dobre prakse, ki bi jih bilo mogoče deliti z deležniki v drugih državah članicah.

17

V enem od prejšnjih poročil²¹ je Sodišče že opozorilo na številne ovire za razvoj močnega in konkurenčnega evropskega železniškega tovornega prometa, in sicer na: železniško infrastrukturo, ki je bila slabo prilagojena temu, da bi služila vseevropskim prevozom (zlasti manjkajoče čezmejne povezave, ozka grla na pomembnih oseh in infrastruktura, ki jo je treba nadgraditi), težave z interoperabilnostjo, ki nastajajo zato, ker je evropsko železniško omrežje sistem nacionalnih železniških omrežij s posebnimi tehničnimi in operativnimi značilnostmi ter upravnimi postopki, in potrebo po razvoju konkurenčnega trga za železniški promet. Večina teh ovir še ni uspešno odpravljena, in sicer v prvi vrsti s sprejetjem in izvajanjem četrtega železniškega paketa, toda to poročilo se posebej osredotoča na sedanje razmere v železniškem tovornem prometu. Poleg tega je bila upoštevana tudi nedavna študija, ki jo je naročil Evropski parlament in v kateri so bili analizirani rezultati, učinkovitost in uspešnost naložb EU v železniško infrastrukturo²².

18

Poleg tega je bilo za revizijo izbranih 18 železniških infrastrukturnih projektov, ki so bili v obdobju 2007–2013 sofinancirani iz Kohezijskega sklada, ESRR in programa TEN-T. Vsi ti projekti so bili vsaj do neke mere namenjeni izboljšanju tovornega prometa. Priloga III vsebuje seznam projektov, ki jih je preučilo Sodišče.

20Češka, Španija in Poljska so bile skupno tri največje prejemnice sredstev EU za železnice v obdobju 2007–2013. Nemčija in Francija sta bili v istem obdobju glavni upravičenki financiranja TEN-T za železniške projekte.

21Posebno poročilo št. 8/2010 – Izboljševanje prevozne zmogljivosti na transevropskih železniških oseh: ali so bile investicije EU v železniško infrastrukturo uspešne? (http://eca.europa.eu).

22Evropski parlament, Generalni direktorat za notranjo politiko, Study on the Results and Efficiency of Railway Infrastructure Financing within the European Union (študija o rezultatih in učinkovitosti financiranja železniške infrastrukture v Evropski uniji), 2015.

Opažanja

Uspešnost železniškega tovornega prometa v EU na splošno ostaja nezadovoljiva

Ceste so še vedno vodilni način prevoza tovora v EU

19

Klub prizadevanjem Komisije od sprejetja bele knjige iz leta 2001 ostaja uspešnost železniškega prevoza blaga v EU na splošno nezadovoljiva. Količina tovora, ki se letno prepelje po železnici, je med letoma 2000 in 2012 ostala razmeroma stabilna (približno 400 milijard tonskih kilometrov). Toda v istem obdobju se je količina tovora, prepeljana po cestah, povečala (s 1 522 na 1 693 milijard tonskih kilometrov), kot je prikazano na sliki 4.

Slika 4

Celinski tovorni promet v EU v milijardah tonskih kilometrov

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi najnovejših razpoložljivih podatkov Eurostata.

20

Posledično se je tržni delež železniškega tovornega prometa kot delež skupnega celinskega tovornega prometa nekoliko zmanjšal. Z 19,7 % v letu 2000 je upadel na 17,8 % v letu 2013, delež blaga, prepeljanega po cestah, pa se je v istem obdobju nekoliko povečal s 73,7 % na 75,4 %. Ta trend ogroža uresničitev cilja Komisije iz bele knjige iz leta 2011, da bi bilo do leta 2030 kar 30 % tovora, ki se prevaža na razdaljah, večjih od 300 km, s ceste preusmerjenega na druge načine prevoza, kot sta železniški prevoz in prevoz po plovnih poteh.

21

Toda analiza Sodišča je pokazala, da je Švici, čeprav je razmeroma majhna in gorata država brez pomembnejše težke industrije, po letu 2000 uspelo ohraniti njen modalni delež železniškega tovornega prometa nad 40 %, in sicer je leta 2013 dosegal 48 %. K izboljšanju uspešnosti železniškega tovornega prometa v Švici je prispevala kombinacija regulativnih ukrepov (kot so pristojbina za težka tovorna vozila, subvencije za kombinirani prevoz, prepoved vožnje tovornjakov ponoči in ob koncih tedna ter omejitve največje dovoljene mase in mer tovornjakov) in naložb v prenovo starih in gradnjo novih železniških prog (zlasti predorov, ki prečkajo Alpe). V EU je primerljivo povečanje mogoče opaziti v Avstriji, ki je prav tako uporabila podobne regulativne ukrepe.

22

Uspešnost železniškega tovornega prometa je drugačna v drugih delih sveta, kjer je železniški tovorni promet pogosto prevladujoči način prevoza in dosega 40-odstotne in višje tržne deleže (npr. v Združenih državah, Avstraliji, na Kitajskem, v Indiji in Južni Afriki)²³. Večinoma je razlog ta, da se velik delež surovin prevaža po železnicah, saj te države obsegajo velika geografska območja, na katerih veljajo en sam nacionalni pravni red, jezikovni režim in tehnični sistem za železniške storitve. Primerjava razmer v teh državah z razmerami v EU torej ni povsem enostavna.

Nekaterim državam članicam je kljub temu uspelo povečati delež blaga, prepeljanega po železnicah

23

Splošni trend upadanja v EU izvira iz različnih problemov, s katerimi se spoprijema železniški tovorni promet v številnih državah članicah in ki so posledica razdrobitve evropskega trga storitev v železniškem prometu v več nacionalnih segmentov. Med njimi so pomanjkanje konkurence na trgu, postopki za upravljanje železniškega prometa, ki niso prilagojeni potrebam železniškega prevoza tovora, ter druge upravne in tehnične omejitve. Ta položaj je še slabši zaradi zastarele infrastrukture, ki je bila več let zanemarjena v prid cestnega prometa, železniški infrastrukturni projekti pa so se osredotočali na razvoj prog za visoke hitrosti.

24

Čeprav razmere v sektorju železniškega tovornega prometa glede na modalni delež in prepeljane količine na splošno ostajajo nezadovoljive, obseg problema v EU ni enoten. Analiza podatkov Eurostata, ki jo je opravilo Sodišče, je pokazala, da se je med letoma 2000 in 2013 skupaj v 10 od 26 držav članic povečal modalni delež blaga, prepeljanega po železnici²⁴. V drugih državah članicah se je uspešnost zmanjšala, na primer v vseh državah članicah srednje in vzhodne Evrope, katerih modalni delež je bil leta 2000 razmeroma visok. Poleg tega analiza Sodišča kaže, da je do povečanja ali zmanjšanja deleža železniškega tovornega prometa prišlo ne glede na raven doseženega modalnega deleža (glej tabelo 1). Statistični podatki za vse države članice so navedeni v Prilogi IV.

Tabela 1

Modalni delež železniškega tovornega prometa v EU

Modalni delež železniškega tovornega prometa v letu 2013 | Modalni delež železniškega tovornega prometa v letu 2013 in trend med letoma 2000 in 2013
več kot 40 % |  | Avstrija (42,1 %)
| Estonija (44,1 %) in Latvija (60,4 %)
med 30 % in 40 % |  | Švedska (38,2 %)
| Litva (33,6 %)
med 20 % in 30 % |  | Nemčija (23,5 %) in Finska (27,8 %)
| Češka (20,3 %), Madžarska (20,5 %), Slovaška (21,4 %) in Romunija (21,9 %)
med 10 % in 20 % |  | Italija (13 %), Združeno kraljestvo (13,2 %), Belgija (15,1 %) in Danska (13,2 %)
| Francija (15 %), Poljska (17 %), Hrvaška (17,4 %), povprečje EU (17,8 %) in Slovenija (19,3 %)
manj kot 10 % |  | Nizozemska (4,9 %)
| Irska (1,1 %), Grčija (1,2 %), Luksemburg (2,4 %), Španija (4,6 %), Portugalska (5,9 %) in Bolgarija (9,1 %)

Opomba: Države članice, ki so bile obiskane v okviru te revizije, in povprečje EU so v krepkem tisku.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Eurostata.

25

Pri državah članicah, ki so bile obiskane zaradi te revizije, se je modalni delež tovornega prevoza blaga med letoma 2000 in 2013 zmanjšal v štirih državah (Češka, Španija, Francija in Poljska), povečal pa se je v eni (Nemčija), kot je prikazano na sliki 5 in v Prilogi V.

Slika 5

Modalni delež železniškega tovornega prometa (glede na celinski tovorni promet) v %

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi podatkov Eurostata.

26

Zlasti na Češkem in Poljskem uspešnost železniškega tovornega prometa ovirajo slabo stanje železniškega omrežja (pri čemer ni v pomoč prednost, ki sta jo obe državi članici pri dodeljevanju sredstev EU namenili cestam), razmeroma visoka raven pristojbin za dostop in pomanjkanje neodvisnosti regulatornega organa (glej odstavek 43 in tabelo 3) (zlasti v primeru Češke). V teh dveh državah članicah je to povzročilo, da nista uresničili ciljev iz bele knjige iz leta 2001 za države članice srednje in vzhodne Evrope. Španija se je spopadala s počasnim in nedokončanim procesom liberalizacije trga, v Franciji pa sta na uspešnost negativno vplivali odsotnost pristojbine za težka tovorna vozila ter nizka kakovost vlakovnih poti, predvidenih za železniški tovorni promet.

27

V primeru Nemčije je delež železniškega tovornega prometa razmeroma visok zaradi osrednjega položaja države in visoke ravni industrije, pa tudi zaradi zgodnje liberalizacije trga železniškega tovornega prometa, uvedbe cestnin za težka tovorna vozila leta 2005 in tega, da ima država razmeroma močan in neodvisen regulatorni organ.

Nizka hitrost vlakov ne pripomore k izboljšanju uspešnosti železniškega tovornega prometa

28

Povprečna komercialna hitrost tovornih vlakov ni spodbudna za uspešnost železniškega tovornega prometa glede na količino in njegov modalni delež v EU. Preprosto povedano, tovorni vlaki vozijo počasi in njihova hitrost se v zadnjem desetletju ni bistveno povečala. Na nekaterih mednarodnih progah vozijo tovorni vlaki s povprečno hitrostjo samo približno 18 km/h²⁵. Vzrok za to je tudi šibko sodelovanje med nacionalnimi upravljavci infrastrukture²⁶. V državah članicah srednje in vzhodne Evrope je povprečna hitrost 20 do 30 km/h. Na primer na Poljskem je bilo pri naši reviziji ugotovljeno, da je leta 2014 povprečna komercialna hitrost tovornih vlakov znašala 22,7 km/h.

29

Vendar je analiza Sodišča pokazala, da so razmere bistveno boljše na nekaterih tovornih koridorjih, kjer je povprečna hitrost približno 50 km/h.²⁷ To je bliže povprečni hitrosti tovornjakov (približno 60 km/h).

Številni strateški in regulativni dejavniki preprečujejo večjo konkurenčnost železniškega tovornega prometa

Železniški tovorni promet mora postati ekonomsko privlačen, da bo mogoče doseči cilje prometne politike EU

30

Vsak dan se po EU prepelje na tisoče ton blaga v tovarne, skladišča ali do končnih porabnikov. Železniški prevoz tovora (in kombinirani železniško-cestni prevoz) je neposredna konkurenca cestnemu prevozu blaga: naročniki prevoza ju redno primerjajo, ko se odločajo, kateri način prevoza naj izberejo. Seveda se odločijo za tistega, ki najbolj ustreza njihovim potrebam, pri tem pa upoštevajo predvsem zanesljivost, ceno, storitve za stranke, pogostost in trajanje prevoza²⁸. Z drugimi besedami, naročniki izberejo načine prevoza na podlagi poslovnih meril, ne na podlagi prednostnih ciljev politike EU.

31

Kot je bilo že omenjeno, so nekateri proizvodi, kot so surovine, že po naravi primernejši za prevoz po železnici (glej odstavek 4). Vendar pa se mora železniški sektor, da bi bil konkurenčen cestnemu prevozu tudi pri drugih vrstah blaga, spoprijeti z nekaterimi izzivi, ki vplivajo na izbiro naročnikov prevoza, kot so vozni red, uporabnine za dostop in točnost (glej sliko 6).

Slika 6

Primerjava nekaterih izzivov, s katerimi se spoprijema železniški tovorni promet v primerjavi s cestnim

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Komisija si prizadeva izboljšati pogoje za železniški prevoz blaga, vendar je pot do uresničitve enotnega evropskega železniškega območja še dolga

32

Komisija si zadnjih 15 let prizadeva izboljšati pogoje za železniški prevoz blaga. Natančneje, sprejela je več različnih železniških paketov in drugih zakonodajnih ukrepov (glej odstavke 8 do 10). Ti ukrepi so bili namenjeni liberalizaciji nacionalnih trgov, uskladitvi predpisov, boljši usmerjenosti sredstev EU v trajnostne načine prevoza ter povečanju konkurenčnosti in interoperabilnosti železnic na ravni EU, da bi se vzpostavilo enotno evropsko železniško območje.

Postopki za ugotavljanje kršitev

33

Za zagotovitev dejanskega izvajanja teh pogojev v praksi je Komisija sprožila znatno število postopkov za ugotavljanje kršitev v zvezi z direktivama 91/440/EGS in 2001/14/ES (glej tabelo 2)²⁹. Postopki so za 14 od 26³⁰ držav članic privedli do sodbe Sodišča EU. Najpogostejši razlogi za kršitve so na področjih načrta izvedbe, ki ustvarja spodbude za izboljšanje delovanja železniškega omrežja, ločevanja računov za uveljavljenega prevoznika v železniškem prometu in upravljavca infrastrukture, izračuna uporabnin za dostop in nesporočanja ukrepov za prenos zakonodaje. Poleg tega je Komisija sprožila dodatne postopke za ugotavljanje kršitev v zvezi z direktivama o varnosti in interoperabilnosti železniškega sistema (2004/49/ES in 2008/57/ES).

34

Natančneje, v zvezi s petimi državami članicami, ki so bile obiskane, so potekali postopki za ugotavljanje kršitev v zvezi uporabninami, ki jih določi upravljavec infrastrukture, neodvisnostjo regulatornih organov in upravljavcev infrastrukture, odsotnostjo načrta izvedbe, nesporočanjem ukrepov za prenos zakonodaje, pravili za dodeljevanje zmogljivosti in ločenim vodenjem računov za uveljavljenega prevoznika v železniškem prometu in upravljavca infrastrukture.

Tabela 2

Postopki za ugotavljanje kršitev

1Nerešene zadeve.

Opomba 1: Države članice, ki so bile obiskane v okviru te revizije, so v krepkem tisku.

Opomba 2: Število postopkov za ugotavljanje kršitev, ki jih omenja Računsko sodišče, se nanaša samo na postopke v zvezi z direktivama 91/440/EGS in 2001/14/ES. Poleg tega so bili sproženi še drugi postopki za ugotavljanje kršitev v zvezi z direktivama o varnosti in interoperabilnosti železniškega sistema (2004/49/ES in 2008/57/ES).

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Komisije.

Drugi ukrepi

35

Komisija je spodbujala tudi usklajevanje različnih deležnikov v železniškem tovornem prometu, tako da je prispevala k razvoju platform in delovnih skupin, kot so evropska mreža železniških regulatornih organov (ENRRB), platforma za upravljavce železniške infrastrukture v Evropi (PRIME) in dialog prevoznikov v železniškem prometu (RU Dialogue), ter določila evropskega koordinatorja za koridorje v omrežju in dodatnega koordinatorja za evropski sistem za upravljanje železniškega prometa (ERTMS)³¹. Poleg tega je Komisija določila devet železniških tovornih koridorjev, od katerih ima vsak svojo vodstveno strukturo in točko „vse na enem mestu“, da se zagotovi dobro usklajevanje upravljanja prometa, dostopa do infrastrukture in naložb v železniško infrastrukturo (glej odstavek 10).

36

Kljub tem prizadevanjem je bila v času revizije pot do uresničitve enotnega evropskega železniškega območja še dolga: železniško omrežje EU je še vedno sistem 26 (Malta in Ciper nimata železniškega omrežja) ločenih železniških omrežij, ki niso v celoti interoperabilna. Na celini obstajajo različni upravljavci infrastrukture (z najmanj enim prevladujočim upravljavcem infrastrukture na državo članico), nacionalni varnostni organi in zelo različna nacionalna pravila v zvezi z določanjem vlakovnih poti, upravljanjem, cenovno politiko itd. Vse to ovira konkurenčnost železniškega tovornega prometa.

Liberalizacija trga železniškega tovornega prometa v državah članicah napreduje neenakomerno in še vedno prevladujejo nekatera protikonkurenčna ravnanja

Položaj uveljavljenega prevoznika tovora

37

V preteklosti je bilo v 26 državah članicah samo po eno integrirano podjetje odgovorno za upravljanje železniške infrastrukture in zagotavljanje storitev prevoza. V prvem železniškem paketu, ki je bil sprejet leta 2001, je bila zahtevano, da se ti dve dejavnosti na določen način ločita na upravljavce infrastrukture in uveljavljene prevoznike v železniškem prometu (prevoznike tovora).

38

Drugi železniški paket iz leta 2004 je zahteval, da države članice v celoti liberalizirajo svoje trge železniškega tovornega prometa do 1. januarja 2007. Od takrat lahko vsak prevoznik v železniškem prometu z licenco zaprosi za dostop do železniške infrastrukture in vlakovno pot ter zagotavlja storitve prevoza blaga v konkurenci z drugimi železniškimi prevozniki (vključno z uveljavljenim prevoznikom tovora)³².

39

Vendar vse države članice niso dosegle enake ravni liberalizacije trga. V Sloveniji in na Slovaškem je v času revizije tržni delež uveljavljenega prevoznika tovora še vedno znašal približno 90 %, v šestih drugih državah članicah (Irska, Grčija, Hrvaška, Litva, Luksemburg in Finska) pa ostaja trg železniškega tovornega prometa v praksi zaprt, saj ima uveljavljeni prevoznik tovora 100-odstotni tržni delež. V petih obiskanih državah članicah ima kljub temu, da so tržni deleži novih prevoznikov od liberalizacije trga nenehno rasli, en sam prevoznik v železniškem prometu, to je uveljavljeni prevoznik tovora, v posamezni državi še vedno najmanj 64-odstotni tržni delež (v tonskih kilometrih), preostali del pa si delijo drugi prevozniki v železniškem tovornem prometu; delež uveljavljenega prevoznika v tovornem prometu je bil znatno višji v Španiji (81 %), kot je prikazano na sliki 7. V vsej EU ima uveljavljeni prevoznik v železniškem prometu v povprečju 66-odstotni delež na trgu železniškega tovornega prometa.

Slika 7

Tržni deleži uveljavljenega prevoznika tovora in novih prevoznikov (v letu 2013)

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij, ki so jih zagotovili nacionalni organi.

40

Uveljavljeni prevozniki tovora v nekaterih primerih še vedno uživajo koristi zaradi svojega zgodovinskega prevladujočega položaja in še vedno lahko obstajajo navzkrižja interesov, ki vodijo v diskriminatorne prakse in ovirajo konkurenco pri železniških storitvah. Takšne prakse vključujejo:

(a)dostop do terminalov in kretniške infrastrukture (kot so odstavni tiri in ranžirne postaje). Terminali in drugi bistveni objekti so ključni del železniške infrastrukture. V nekaterih primerih imajo novi prevozniki težave z dostopom do teh zmogljivosti pod enakimi pogoji kot uveljavljeni prevoznik tovora (glej okvir 3(a))³³;

(b)dodeljevanje vlakovnih poti. Da bi lahko prevažali blago, morajo prevozniki v železniškem tovornem prometu najprej zaprositi upravljavca infrastrukture za zmogljivosti, ki so potrebne za vožnjo vlaka med dvema krajema v določenem obdobju. V nekaterih primerih imajo uveljavljeni prevozniki tovora še vedno nekatere prednosti pri dodeljevanju vlakovnih poti (glej okvir 3(b));

(c)razpoložljivost voznih sredstev. Novi prevozniki v železniškem prometu imajo lahko ob začetku svoje dejavnosti težave pri dostopu do voznih sredstev (zlasti lokomotiv, ki so drage), medtem ko so uveljavljeni prevozniki tovora podedovali veliko floto lokomotiv in vagonov od starega integriranega železniškega podjetja, ki je bilo pogosto subvencionirano z javnimi sredstvi. Uveljavljeni prevozniki tovora odvečnih voznih sredstev na splošno niso pripravljeni dati v najem ali prodati konkurentom po poštenih cenah (glej okvir 3(c));

(d)vzdrževanje železniškega voznega parka. Lokomotive in vagone je treba redno vzdrževati. Dostop do centrov za vzdrževanje je za nove prevoznike lahko težaven, saj so v nekaterih primerih ti delno v lasti uveljavljenega prevoznika tovora.

41

Poleg tega na trgu železniškega tovornega prometa v EU poteka tudi proces konsolidacije, v katerem uveljavljeni prevozniki tovora kupujejo druge prevoznike v železniškem tovornem prometu tako na domačem trgu kot v drugih državah članicah. To lahko ovira konkurenco, saj bi lahko trg EU v prihodnosti obvladovalo majhno število pomembnih podjetij. Nemški uveljavljeni prevoznik tovora je na primer postal glavni prevoznik še v treh drugih državah članicah – na Danskem, Nizozemskem in v Združenem kraljestvu, potem ko je pokupil nove prevoznike.

Okvir 3

Primeri ravnanj, ki omejujejo konkurenco: Poljska, Francija, Španija

(a)Na Poljskem ima uveljavljeni prevoznik v tovornem prometu prek hčerinskih podjetij v lasti večino železniških terminalov v državi, vključno s pomembnimi mejnimi terminali. En takšen terminal je na pomembni progi vzdolž enega izmed železniških tovornih koridorjev. Dostop do tega terminala bi moral biti omogočen tudi drugim prevoznikom v železniškem tovornem prometu na pravični in nediskriminatorni osnovi, vendar v času revizije to še ni bilo narejeno. Zmogljivosti terminala je imel večinoma rezervirane uveljavljeni prevoznik tovora. To je bila ovira za nove prevoznike, ki so bili prisiljeni izbirati daljše poti prek drugega mejnega prehoda.

(b)V Franciji so bile uveljavljenemu prevozniku tovora dodeljene stalne vlakovne poti (poti, ki se manj spreminjajo zaradi vzdrževalnih del itd.) veliko pogosteje kot drugim prevoznikom. Leta 2014 je bilo približno 80 % vseh vlakovnih poti, dodeljenih uveljavljenim prevoznikom tovora, stalnih, v primerjavi z 68 % poti, ki so bile dodeljene novim prevoznikom.

(c)V Španiji niso bile nobene odvečne lokomotive ali vagoni uveljavljenega prevoznika tovora prodane drugim železniškim prevoznikom na španskem trgu, čeprav so nekaj odvečnih voznih sredstev prodali prevoznikom v drugih državah. Aprila 2014 je španska vlada ustanovila ločeno podjetje, ki sodi v isto poslovno skupino kot uveljavljeni prevoznik tovora, za dajanje voznih sredstev v najem. Vendar do časa revizije to podjetje še nobene lokomotive ali vagona ni dalo v najem novim prevoznikom. Poleg tega je uveljavljeni prevoznik tovora edini prevoznik z lokomotivami, ki imajo dovoljenje za vožnjo tovornih vlakov tako v Španiji kot na mednarodnem odseku Perpignan–Figueras.

Regulatorni organi

42

Kot del procesa liberalizacije so morale države članice ustanoviti nacionalne regulatorne organe, da bi zagotovile nediskriminatoren dostop do železniškega omrežja³⁴. Vendar v praksi regulatorni organi, ki so jih ustanovile posamezne države članice, niso bili vedno neodvisni niti niso imeli pooblastil in virov, ki bi jih potrebovali za izvajanje svojih dolžnosti. Zato je Komisija proti nekaterim državam članicam sprožila več postopkov za ugotavljanje kršitev (glej odstavek 33 in tabelo 2).

43

Sodišče je pri reviziji ugotovilo, da v petih obiskanih državah članicah še vedno obstajajo bistvene razlike glede števila uslužbencev, ki opravljajo regulatorne naloge, in razmer na področju operativne in finančne neodvisnosti organov. V tabeli 3 so prikazane razmere v regulatornih organih v posameznih obiskanih državah članicah v času revizije.

Tabela 3

Regulatorni organi v obiskanih državah članicah – ključni podatki

Država članica
Št. uslužbencev, ki se ukvarjajo z regulatornimi vprašanji
Kazalnik: km omrežja na uslužbenca
Št. pritožb, prejetih do časa revizije
Neodvisen proračun
Neodvisnost od ministrstva za promet

Češka
1
9 570
Podatki niso na voljo.
Ne
Ne.
Za organ je odgovorno ministrstvo za promet.

Nemčija
50
826
82–112 letno (prevoz tovora in potnikov)
Da
Da.
Proračun odobri ministrstvo za gospodarstvo; predsednika in dva podpredsednika imenuje zvezni predsednik Nemčije.

Španija
3
4 658
2
Da
(od leta 2013)
Da.
Predsednika in upravni odbor imenuje parlament.

France
36
813
15
Da
(od leta 2011)
Da.
4 izmed 7 članov imenuje vlada, preostale 3 pa parlament ter ekonomski, socialni in okoljski svet.

Poljska
17
1 136
5
Da
Delno.
Predsednika imenuje predsednik vlade, dva namestnika pa imenuje minister za promet.

Postopki za upravljanje prometa niso prilagojeni potrebam sektorja železniškega tovornega prometa niti znotraj železniških tovornih koridorjev

44

Železniško omrežje v EU je na splošno namenjeno mešanemu prometu. Z drugimi besedami, tovorni in potniški vlaki običajno uporabljajo iste tire. Da bi železniško omrežje delovalo, je treba vzpostaviti postopke upravljanja prometa za dodeljevanje in upravljanje vlakovnih poti. To počne vsak upravljavec infrastrukture posebej. Kot je razloženo v nadaljevanju, pa ti postopki večinoma niso prilagojeni posebnim potrebam železniškega tovornega prometa, ki je v več kot 50 % primerov čezmejen, in sicer celo ne znotraj železniških tovornih koridorjev (glej tudi odstavek 52). Zato železnica težko tekmuje z drugimi načini prevoza, zlasti s cestnim prevozom, katerega infrastruktura je javno dostopna po vsej EU.

Dodeljevanje zmogljivosti

45

Za vožnjo vlaka znotraj železniškega omrežja države mora prevoznik v železniškem prometu najprej zaprositi odgovornega upravljavca infrastrukture, naj mu dodeli vlakovno pot (zmogljivosti, ki so potrebne za vožnjo vlaka med dvema krajema v določenem obdobju). To poteka po postopku, ki ga določi posamezni upravljavec infrastrukture: prevozniki v železniškem tovornem prometu lahko na splošno bodisi zaprosijo za vlakovno pot daleč vnaprej v okviru letnega voznega reda ali pa na ad hoc osnovi zahtevajo vlakovno pot pozneje izmed poti, ki so še na voljo v okviru rezervnih zmogljivosti. Toda časovni razpored, ki ga upravljavci infrastrukture določijo za sestavo letnega voznega reda, ni prilagojen potrebam sektorja tovornega prometa, saj morajo biti vlakovne poti rezervirane približno za leto dni vnaprej. Za razliko od potniškega prometa, ki je bolj reden in ga je lažje načrtovati, prevozniki v tovornem prometu težje napovejo povpraševanje tako daleč v prihodnosti in rezervirajo najprimernejše vlakovne poti, ki so na voljo v omrežju.

46

Prevozniki v železniškem tovornem prometu, zlasti manjši, so zato običajno prisiljeni uporabljati ad hoc sistem (npr. na Poljskem se to zgodi v 90 % primerov). Po tem sistemu je na voljo le omejeno število vlakovnih poti (tiste, ki še niso rezervirane z letnim voznim redom, zlasti za potniške vlake). To pogosto povzroči eno izmed naslednjih situacij: ali je na voljo le omejeno število vlakovnih poti, tako da naročnik prevoza nima na voljo ustrezne poti, ki bi jo lahko izbral (zato potencialna stranka izbere drug način prevoza, običajno cestni prevoz), ali pa je ponujena manj primerna vlakovna pot (npr. daljša, bolj ovinkasta pot), kar običajno vodi k višjim stroškom in daljšemu času, ki je potreben za prevoz.

47

Dajatve za rezervacijo, ki jih plačujejo prevozniki v železniškem tovornem prometu, bi lahko bile uporaben instrument za odvračanje od „praznih“ rezervacij, vendar bi lahko zaradi neuravnoteženih sistemov kazni še povečale težave, s katerimi se spoprijemajo prevozniki v železniškem tovornem prometu pri uporabi sistema letnih voznih redov (glej okvir 4).

Okvir 4

Primer neuravnoteženih sistemov kazni: Češka

Na Češkem se zdaj zaračunava kazen, če je bila vlakovna pot rezervirana, vendar ni bila uporabljena. Za tovorni promet je več kot 40 % višja (na vlakovni kilometer) kot za potniški promet.

48

V skladu s členoma 39 in 47 Direktive 2012/34/EU morajo države članice določiti posebna pravila za dodeljevanje zmogljivosti za različne storitve. Kadar pride do spora (kadar dva ali več prevoznikov v železniškem tovornem prometu zahteva isto vlakovno pot) in če v postopku usklajevanja, v katerem upravljavec infrastrukture prevoznikom predlaga alternativne vlakovne poti, spora ni mogoče rešiti, upravljavci infrastrukture uporabijo sklop prednostnih pravil, ki večinoma zapostavljajo tovorni promet (glej okvir 5).

Okvir 5

Primer negativnega prednostnega vrstnega reda: Poljska in Češka

Na Poljskem so tovorni vlaki šesti in sedmi med osmimi prednostnimi kategorijami (osma kategorija so prazni potniški vlaki).

Na Češkem upravljavec infrastrukture uporablja sklop prednostnih pravil, v skladu s katerimi ima mednarodni tovorni prevoz najmanjšo prednost.

49

Člena 37 in 40 Direktive 2012/34/EU uvajata posebne zahteve v zvezi s sodelovanjem med upravljavci infrastrukture pri dodeljevanju zmogljivosti in zaračunavanju dajatev za čezmejne železniške storitve. Ker je bil rok za prenos direktive junij 2015, je prezgodaj za oceno učinka teh novih pravnih obveznosti.

Upravljanje vožnje vlakov

50

Ko so vlakovne poti dodeljene prevoznikom v železniškem prometu in vlaki vozijo po omrežju, je upravljavec infrastrukture odgovoren za upravljanje prometa. Vsak dan je treba spreminjati vozni red vlakov ali jih ustavljati, da bi upoštevali motnje v omrežju, vzdrževalna dela na določenih progah, zamude drugih vlakov itd. V takšnih primerih dajejo upravljavci infrastrukture prednost potniškim vlakom, kar povzroča znatne zamude tovornih vlakov, ne glede na vrsto blaga, ki se prevaža, in vzrok za zamudo.

51

Poleg tega potekajo vzdrževalna dela večinoma ponoči, ko so zmogljivosti omrežja večinoma bolj dostopne za tovorne vlake.

Evropski železniški tovorni koridorji

52

Namen uredbe o železniških tovornih koridorjih³⁵ je bil olajšati in spodbuditi postopke v železniškem prevozu tovora, vključno z upravljanjem prometa. Natančneje, z uredbo je bilo določenih devet železniških tovornih koridorjev (RFC), izmed katerih jih šest deluje od novembra 2013. V času revizije je bilo načrtovano, da bodo preostali trije začeti delovati novembra 2015 (glej okvir 1).

53

Ena izmed največjih inovacij pri železniških tovornih koridorjih je bila vzpostavitev točk „vse na enem mestu“, ki prevoznikom omogočajo, da na enem mestu in v enem samem postopku zaprosijo za vnaprej določeno vlakovno pot ali rezervno zmogljivost za tovorne vlake, ki vzdolž koridorja prečkajo najmanj eno mejo. Ta napredek pomeni, da prevozniku v železniškem tovornem prometu, ki želi organizirati pot tovornega vlaka po koridorju, ni več treba navezati stika z vsakim upravljavcem infrastrukture v zadevnih državah članicah posebej. Namesto tega lahko svojo prošnjo za vlakovno pot naslovi na točko „vse na enem mestu“. V zadnjih dveh mesecih pred predvidenim odhodom vlaka vnaprej določenih vlakovnih poti ni mogoče odpovedati.

54

Predlagane mednarodne vnaprej določene vlakovne poti in rezervna zmogljivost so rezervirane za tovorne vlake, pri čemer imajo prednost vlaki, ki prečkajo najmanj eno mejo. Pri navzkrižju se pravila o prednosti določijo v okviru za dodeljevanje zmogljivosti, ki ga opredeli izvršni odbor koridorjev za tovorni železniški promet.

55

Čeprav je povprečna hitrost tovornih vlakov na koridorjih višja kot v preostalem delu omrežja (glej odstavek 29), je Sodišče v okviru revizije ugotovilo, da so železniški tovorni koridorji v praksi v prvem letu delovanja podpirali železniški tovorni promet le v omejenem obsegu in da zanje veljajo številne zgoraj opisane pomanjkljivosti. Opaziti je mogoče zlasti naslednje razmere:

(a)število in kakovost vnaprej določenih vlakovnih poti, ki so na voljo, ter časovni razpored za zahtevek za vlakovno pot prek točke „vse na enem mestu“ niso prilagojeni potrebam tovornega prometa. Za vnaprej določene vlakovne poti je treba zaprositi približno eno leto vnaprej, kar je prezgodaj za predvidevanja v sektorju železniškega tovornega prometa. Vendar je nekaj rezervnih zmogljivosti za načrtovanje prometa na ad hoc osnovi; tako je mogoče za vlakovno pot zaprositi približno dva meseca vnaprej;

(b)pravila za promet po evropskih železniških tovornih koridorjih so enaka pravilom, ki jih uporabljajo upravljavci infrastrukture v vseh državah članicah (razen Združenega kraljestva). Ta zapostavljajo tovorne vlake, če pride do motnje v omrežju (glej odstavek 50).

56

Sodišče je ugotovilo tudi, da pravila in postopki, ki veljajo za devet železniških tovornih koridorjev, niso usklajeni ne vzdolž koridorjev ne med njimi. Poleg tega v zakonodaji ni določeno, da bi bilo treba za koridorje za tovorni železniški promet sprejeti enotne postopke, kar ne olajšuje delovanja železniškega tovornega prometa v Evropi (glej okvir 6).

Okvir 6

Primeri neusklajenih pravil: železniški tovorni koridorji št. 4 (Atlantik), 7 (Orient) in 9 (Češka–Slovaška)

Na železniškem tovornem koridorju št. 4, ki zajema Portugalsko, Španijo in Francijo, so vnaprej določene vlakovne poti v Španiji in na Portugalskem na voljo sedem dni v tednu, v Franciji pa so na voljo samo pet dni v tednu zaradi vzdrževalnih del na omrežju in omejenega delovnega časa terminalov.

Rok, v katerem mora prevoznik v železniškem tovornem prometu zaprositi za rezervno zmogljivost, je 60 dni pred odhodom vlaka na železniškem tovornem koridorju št. 7, ki zajema Bolgarijo, Češko, Grčijo, Madžarsko, Avstrijo, Romunijo in Slovaško, toda 30 dni pred odhodom na železniškem tovornem koridorju št. 9, ki zajema Češko in Slovaško. Ta razlika velja celo znotraj ozemlja posamezne države članice.

Da se to popravi, so se upravni odbori vseh koridorjev oktobra 2015 dogovorili, da se uporabi usklajen 30-dnevni rok, ki pa bo začel veljati šele z letom 2017.

57

Zato je uporaba vnaprej določenih vlakovnih poti na nekaterih območjih zelo majhna. Na primer na Češkem so bile na železniškem tovornem koridorju št. 9 (Češka–Slovaška) za leto 2015 rezervirane samo 3 izmed 24 vnaprej določenih vlakovnih poti, na železniškem tovornem koridorju št. 7 (Orient) pa niti ena. Za leto 2015 so bile na španskem odseku koridorja št. 4 (Atlantik) vložene prošnje za samo 5 izmed 14 razpoložljivih vnaprej določenih vlakovnih poti.

Upravne in tehnične omejitve še vedno ovirajo konkurenčnost železniškega tovornega prometa

58

Različni nacionalni predpisi in pravila, ki veljajo za prevoznike v železniškem tovornem prometu v EU, so posledica ločenega razvoja 26 železniških omrežij ter razlik v načinu tolmačenja in prenosa regulativnega okvira EU za železnice. Komisiji je uspelo odpraviti nekatere upravne in tehnične ovire, na primer z ustanovitvijo Evropske agencije za železniški promet v okviru drugega železniškega paketa. Ta agencija ima osrednjo vlogo pri spodbujanju interoperabilnosti, usklajevanju tehničnih standardov in razvoju skupnega pristopa k varnosti v tesnem sodelovanju z državami članicami in deležniki v sektorju železniškega prometa.

59

Toda kot je Sodišče poročalo leta 2010³⁶, določene upravne in tehnične omejitve ostajajo, kar povzroča višje stroške železniškega prevoza blaga ter večjo zapletenost delovanja železniškega tovornega prometa. Poleg tega lahko te omejitve povzročijo ovire za dostop do trga, zlasti za nove prevoznike.

60

Te ovire vključujejo dolgotrajne postopke izdaje dovoljenj za vozila in varnostnih spričeval za prevoznike v železniškem prometu. Za vsako vozilo mora varnostni organ vsake države članice, v kateri se bo uporabljalo, izdati dovoljenje, zato so postopki dragi in dolgotrajni. Skupni dodatni stroški, povezani z dovoljenji za vozilo, ki jih izdajo nacionalni varnostni organi, znašajo približno 1,6 milijona EUR na vozilo³⁷. Za olajšanje tega postopka so nekatere države članice podpisale sporazume o medsebojnem priznavanju postopkov za izdajo dovoljenj za vozna sredstva, vendar ti ne zajemajo vedno tovornih vagonov. Te upravne omejitve bi se morale znatno zmanjšati, če bosta Svet in Evropski parlament nazadnje potrdila tehnični steber četrtega železniškega paketa, ki krepi vlogo Evropske agencije za železniški promet v postopku izdaje dovoljenj, in če se bo ta ustrezno izvajal.

61

Jezikovne zahteve za strojevodje so še en problem. Za strojevodjo je obvezno, da se zna sporazumevati v jeziku države, po kateri potuje vlak. Zato je treba, za razliko od zračnega sektorja, kjer je delovni jezik samo eden, na mejnem prehodu običajno zamenjati strojevodjo, kar je drago in zamudno.

62

Omejitve so povezane tudi s tehničnimi vidiki upravljanja vlaka, ki ovirajo interoperabilnost:

(a)različni sistemi signalizacije: vsaka lokomotiva, ki vstopi v državo, mora biti opremljena z nacionalnim sistemom signalizacije, kar pomeni, da morajo imeti lokomotive, ki prečkajo meje, vgrajene najmanj dva ali tri signalne sisteme. Komisija v tesnem sodelovanju z državami članicami in drugimi deležniki v železniškem prometu razvija in uveljavlja evropski sistem signalizacije ERTMS, ki naj bi nadomestil nacionalne sisteme signalizacije. Vendar se sistem ERTMS uvaja počasi in se spoprijema s težavami z interoperabilnostjo;

(b)različne države uporabljajo različne sisteme elektrifikacije, ponekod so različni celo znotraj ene države (npr. Češka in Francija). Težave lahko povzroča tudi pomanjkanje elektrificiranih prog;

(c)razlike v največji dovoljeni dolžini vlakov (npr. v Španiji so lahko vlaki dolgi 450 m, v Franciji pa so dovoljeni vlaki do dolžine 740 m). S tem se bistveno zmanjša konkurenčnost železniškega prevoza blaga;

(d)različne kategorije osnih obremenitev;

(e)ni standardne evropske tirne širine (na primer vlaki standardne tirne širine ne morejo voziti na progah v Španiji ali baltskih državah; vlaki se morajo ustaviti na meji, da se blago pretovori na druge vlake, ki lahko vozijo po tirih lokalne tirne širine).

63

Nekatere od teh omejitev odpravlja spremenjena uredba o vseevropskem prometnem omrežju, sprejeta leta 2013. V uredbi je na primer zahtevano, da se jedrno omrežje nadgradi skladno z ustreznimi standardi, enotnimi za vso EU, ki vključujejo ustrezne tehnične specifikacije za interoperabilnost, uvedbo Evropskega sistema za upravljanje železniškega prometa, elektrifikacijo (čeprav se ne zahteva določena vrsta elektrifikacije), možnost za vožnjo vlakov dolžine 740 m s hitrostjo 100 km/h in osno obremenitvijo 22,5 t. Prednostna naloga za jedrno omrežje je tudi prehod na standardno tirno širino UIC (1 435 mm). Te zahteve je za jedrno omrežje treba izpolniti do leta 2030, za celovito omrežje pa do leta 2050.

Pomanjkanje preglednosti glede uspešnosti sektorja železniškega tovornega prometa ni spodbudilo izboljšanja storitev za stranke

64

Storitve za stranke so za naročnike prevoza eden glavnih dejavnikov pri izbiri načina prevoza (glej odstavek 30). Storitev, ki jo zagotavljajo prevozniki v železniškem prometu, ne vključuje samo cene storitve, ampak tudi zanesljivost ali trajanje prevoza. Vendar upravljavci infrastrukture formalno niso dolžni javno razkriti podatkov o delovanju omrežja, kot so dodeljene in odpovedane vlakovne poti, povprečna hitrost tovornega prometa v omrežju, točnost omrežja in zanesljivost. Zato ni pritiska na upravljavce infrastrukture, da bi izboljšali delovanje omrežja, naročniki prevoza pa imajo težave pri pridobivanju zanesljivih informacij o storitvah za stranke, ki jih nudijo prevozniki v železniškem tovornem prometu, zlasti novi, saj podatkov, ki jih ti morebiti zagotovijo za oglaševanje svojih storitev, ne morejo navzkrižno preveriti.

65

Tovrstni podatki se že zbirajo za potniški promet v okviru neobveznega programa spremljanja trga storitev v železniškem prometu (RMMS), ki ga upravlja Komisija, vendar to še ni bilo razširjeno na tovorni promet. Izvedbena uredba Komisije (EU) 2015/1100 bo od leta 2016 obvezovala države članice, da bodo zagotavljale podatke za program spremljanja trga storitev v železniškem prometu, vključno z uspešnimi in zavrnjenimi dodelitvami vlakovnih poti, točnostjo in odpovedmi storitev v tovornem prometu ter številom in opisom pritožb v zvezi z objekti za izvajanje železniških storitev³⁸. Če se bo uredba ustrezno izvrševala, bi morala objava teh podatkov prispevati k preglednosti in spodbujati upravljavce infrastrukture in prevoznike k izboljšanju kakovosti storitev, ki jih zagotavljajo. Vendar podatki o povprečnih hitrostih storitev v tovornem prometu ostajajo neobvezni.

66

Z uredbo o železniških tovornih koridorjih se je že poskušalo povečati preglednost uspešnosti storitev v železniškem tovornem prometu na tovornih koridorjih. V skladu s to uredbo je treba kazalnike uspešnosti določiti na ravni posameznega koridorja in jih vsako leto spremljati, rezultate pa objaviti v letnih poročilih za koridorje. Upravni odbor vsakega koridorja mora opraviti tudi anketo o zadovoljstvu uporabnikov tovornega koridorja in enkrat letno objaviti njene rezultate. Toda analiza Sodišča kaže, da nekatere omejitve še ostajajo:

(a)anketa o zadovoljstvu zajema samo železniške tovorne koridorje in vprašalnik, ki ga morajo v skladu z Uredbo Komisije (EU) 2015/1100 izpolniti države članice, ne vsebuje vrednotenj zadovoljstva uporabnikov s celotnim omrežjem. Toda prevoznike v železniškem tovornem prometu in zlasti naročnike prevozov zanima delovanje celotnega omrežja: kako dolgo traja prevoz zabojnika od točke A do točke B in kako zanesljiva je storitev, ne glede na uporabljeno železniško progo (ne glede na to, ali je del železniškega tovornega koridorja ali ne);

(b)kazalniki uspešnosti so opredeljeni za vsak železniški tovorni koridor posebej, zato morda niso skladni ali primerljivi.

67

V bolj splošnem smislu je Sodišče ugotovilo tudi, da Komisija ne spremlja redno dveh drugih ključnih elementov svoje politike na področju železniškega tovornega prometa:

(a)napredka v smeri uresničitve ciljev politike na področju železniškega tovornega prometa, določenih v beli knjigi iz leta 2011, da se kar 30 % cestnega tovora, ki se prevaža na razdaljah, večjih od 300 km, preusmeri na druge načine prevoza do leta 2030, in več kot 50 % do leta 2050. Poleg tega niso bili določeni nobeni vmesni cilji;

(b)deleža blaga, ki se prevaža z električnimi lokomotivami, katerih emisije CO₂ so nižje kot pri dizelskih lokomotivah (Komisija ima samo informacije o deležu elektrificiranih prog, ne pa o njihovi uporabi).

Uporabnine za dostop do železniške infrastrukture so v primerjavi s pristojbinami za uporabo cest neugodne

68

Za vožnjo lokomotive po nacionalnem železniškem omrežju mora prevoznik v železniškem prometu zaprositi upravljavca infrastrukture, ki je odgovoren za njeno upravljanje, naj mu dodeli vlakovno pot. Upravljavec infrastrukture določi uporabnino za dostop, ki jo mora prevoznik v železniškem prometu plačati za uporabo vsakega kilometra železniškega omrežja. Te uporabnine lahko predstavljajo 20 % do 35 % operativnih stroškov, ki jih imajo prevozniki v železniškem tovornem prometu.

69

Uporabnino za dostop določi posamezni upravljavec infrastrukture na podlagi splošnih določb direktiv 2001/14/ES in 2012/34/ES ter izvedbene uredbe Komisije³⁹. Uporabnine za dostop za tovorne vlake se med državami članicami bistveno razlikujejo celo na istem železniškem tovornem koridorju (glej sliko 8). Poleg tega ne odražajo vedno stanja infrastrukture.

Slika 8

Uporabnina za dostop do tirov na vlakovni kilometer (v EUR) v letu 2014 (na podlagi tovornega vlaka s 1 000 bruto tonami)

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi vprašalnikov RMMS (Priloga 8 k SWD(2014) 186) – podatki za Francijo in Italijo se nanašajo na leto 2013.

70

Poleg tega so nadomestila za dostop do tirov za tovorne vlake v EU v povprečju 28 % višja kot za medkrajevne potniške vlake in 78 % višja kot za primestne vlake⁴⁰. Tako je bilo v dveh izmed petih obiskanih držav članic:

(a)na Češkem je pristojbina za uporabo infrastrukture sestavljena iz dveh delov: cene za upravljanje prometa in cene za samo infrastrukturo. Oboje skupaj povprečno znaša približno 1,50 EUR na vlakovni kilometer in 1,75 EUR na tisoč bruto tonskih kilometrov za tovorne vlake ter 0,25 EUR na vlakovni kilometer in 1,35 EUR na tisoč bruto tonskih kilometrov za potniške vlake;

(b)na Poljskem povprečne uporabnine za dostop do tirov (v vlakovnih kilometrih) za tovorne vlake ostajajo bistveno višje kot za potniške (približno 3,3 EUR v primerjavi z 1,6 EUR v letu 2015), čeprav so se od leta 2013 znižale.

71

Po drugi strani imajo tovornjaki brezplačen dostop do cestne infrastrukture, razen do cest, za katere se plačuje cestnina, in cest, za katere se plačuje pristojbina za težka tovorna vozila, če ta obstaja. Direktiva EU o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila⁴¹ določa, da se lahko stroški gradnje, delovanja in razvoja infrastrukture povrnejo z zaračunavanjem cestnin in vinjet uporabnikom cest. Vendar uporaba cestnin in vinjet v EU ni obvezna. Izmed petih obiskanih držav so pristojbino za težka tovorna vozila uvedle Češka, Nemčija in Poljska. V teh treh državah članicah je stopnja na tonski kilometer nižja kot povprečna uporabnina za dostop do tirov. Na Češkem in Poljskem je pristojbina za težka tovorna vozila veljala samo na omejenih odsekih cest (na približno 20 % oziroma 15 % nacionalnega cestnega omrežja). V Španiji in Franciji morajo tovornjaki običajno plačati cestnino samo na avtocestah. V teh razmerah se glede na stroške konkurenčnost železniškega tovornega prometa še dodatno zmanjša v primerjavi s cestnim (glej primer v okviru 7).

Okvir 7

Stroški dostopa do mednarodnega odseka med Francijo in Španijo

Mednarodni železniški odsek med Perpignanom in Figuerasom upravlja zasebni koncesionar, ki je odgovoren za določanje uporabnin za dostop za vlake. Skupni strošek gradnje te novo zgrajene proge znaša 1,1 milijarde EUR, od tega je bilo 162 milijonov EUR zagotovljenih iz skladov EU. Na tem železniškem odseku je strošek dostopa do infrastrukture za vlak šestkrat višji od zneska, ki bi ga plačalo ustrezno število tovornjakov⁴² za uporabo avtoceste med tema dvema točkama.

72

Poleg tega se pri določanju cen, ki jih morajo uporabniki plačevati za dostop do infrastrukture, zunanji učinki železniškega in cestnega prometa (okoljski vplivi in onesnaževanje, zastoji, nesreče itd.) ne upoštevajo na celovit način. To še poslabšuje položaj železniškega tovornega prometa v primerjavi s cestnim.

73

Poleg uravnoteženja uporabnin za dostop med različnimi načini prevoza je mogoče železniški tovorni promet spodbuditi še z drugimi ukrepi. Ti vključujejo omejitve cestnega prometa za tovornjake in subvencije za podjetja, ki izvajajo kombinirani železniško-cestni prevoz. Takšne prakse se uporabljajo na primer v Švici, kjer je modalni delež železniškega tovornega prometa 170 % višji od povprečja EU. V EU je mogoče zaznati primerljivo povečanje v Avstriji, ki je prav tako uporabila podobne regulativne ukrepe (glej odstavek 21).

Potrebna je boljša usmerjenost financiranja EU v infrastrukturne potrebe sektorja železniškega tovornega prometa

V celoti je bilo več sredstev EU dodeljenih za ceste kot za železniško infrastrukturo

74

V treh izmed petih obiskanih držav članic je bilo v obdobju 2007–2013 za ceste dodeljenih več sredstev EU kot za železnice (kot je prikazano na sliki 9), čeprav je politika Komisije dajala prednost bolj trajnostnim in učinkovitejšim načinom prevoza blaga (glej odstavek 7).

75

Revizija Sodišča je pokazala, da se je dodeljevanje sredstev EU za ceste in železnice med sredstvi kohezijske politike (ESRR in Kohezijski sklad) ter programom TEN-T znatno razlikovalo. Sredstva programa TEN-T so bila dodeljena predvsem železnicam v primerjavi s cestami⁴³, pri sredstvih kohezijske politike na Češkem, v Nemčiji in na Poljskem pa so imele prednost ceste. V teh treh državah članicah je bilo v obdobju 2007–2013 iz sredstev kohezijske politike železnicam dodeljeno financiranje v višini 69 %, 38 % oziroma 35 % zneskov, dodeljenih za ceste⁴⁴.

Slika 9

Sredstva EU (ESRR, Kohezijski sklad in TEN-T), dodeljena za železnice in ceste v obdobju 2007–2013 (v milijonih EUR)

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij, ki so jih zagotovili Komisija, INEA in nacionalni organi.

76

Poleg tega so bili lahko prometni projekti v okviru shem financiranja kohezijske politike deležni stopnje sofinanciranja do 85 %, stopnje sofinanciranja v obdobju 2007–2013 pri programu TEN-T, ki je bil močno osredotočen na železnice, pa so bile nižje: do 20 % za projekte gradenj, do 30 % za čezmejne projekte in do 50 % za študije. Ker so bili cestni projekti običajno financirani iz Kohezijskega sklada/Evropskega sklada za regionalni razvoj, so bili cestni projekti na splošno deležni višje stopnje sofinanciranja kot naložbe v železniško infrastrukturo.

77

Te razmere se bodo nadaljevale v obdobju 2014–2020, saj se IPE (naslednik programa TEN-T) osredotoča na naložbe v železnice,⁴⁵ pri financiranju iz kohezijske politike pa imajo prednost ceste. Izmed petih obiskanih držav članic to še posebej velja Češko in Poljsko, kjer sredstva kohezijske politike, dodeljena za železnice, znašajo 1,8 milijarde EUR oziroma 6,8 milijarde EUR, za ceste pa bo na voljo 2,9 milijarde EUR oziroma 14,6 milijarde EUR. To pomeni, da bodo železnice deležne 62 % oziroma 47 % skupnih zneskov, dodeljenih za ceste. V primerjavi z obdobjem 2007–2013 je Poljska, za razliko od Češke, povečala znesek in delež sredstev, namenjenih železnicam, v primerjavi s cestami.

Sredstva EU, ki so bila dodeljena za železnice, niso bila posebej usmerjena v potrebe železniškega tovornega prometa

78

Za krepitev konkurenčnosti železniškega tovornega prometa bi moralo železniško omrežje ustrezati potrebam sektorja tovornega prometa. Na splošno velja, da bi moralo zlasti⁴⁶:

οz boljšimi čezmejnimi povezavami in boljšo interoperabilnostjo železniških sistemov omogočati preprost prehod meja, ker je železniški tovorni promet bolj konkurenčen na srednje in dolge razdalje (kar v Evropi večinoma pomeni prevoz blaga med različnimi državami članicami),

οzagotavljati dobre povezave do točk, ki so pomemben generator tovornega prometa, in iz njih ter podpirati razvoj multimodalnih logističnih platform, vključno s povezavami do pristanišč na celinskih vodah in pomorskih pristanišč ter letališč,

οzagotavljati kretniško infrastrukturo in zmogljivosti zadnjega dela poti, da se olajša vstop tovora v železniški sistem in izstop iz njega, ter zagotavljati vmesnike do drugih načinov prevoza (zlasti za lajšanje kombiniranega železniškocestnega prevoza, če je ta potreben),

οomogočati vožnjo daljših vlakov, da bi zmanjšali stroške na enoto na tono prepeljanega blaga.

79

Vendar je Sodišče ugotovilo, da so bila sredstva EU, dodeljena železniškim infrastrukturnim projektom v obdobju 2007–2013, v petih obiskanih državah članicah osredotočena predvsem na potrebe železniškega potniškega prometa (npr. proge za visoke hitrosti, glej okvir 8) ali mešane proge, ki se več uporabljajo za potniške vlake. Niso bila usmerjena v potrebe železniškega tovornega prometa.

Okvir 8

Primer dajanja prednosti progam za visoke hitrosti: Španija v letih 2007–2013

V Španiji je bilo približno 95 % sredstev iz Kohezijskega sklada in Evropskega sklada za regionalni razvoj, dodeljenih železnicam, namenjenih progam za visoke hitrosti. Čeprav naj bi se nekatere proge za visoke hitrosti uporabljale tako za potniški kot za tovorni promet, v praksi tovorni in potniški vlaki zaradi svojih tehničnih značilnosti ne morejo hkrati uporabljati vzporednih tirov (v nasprotnih smereh). Zato so zdaj proge za visoke hitrosti namenjene skoraj izključno potniškemu prometu, razen odseka Barcelona–Figueras–Perpignan.

80

Naložbe v železniške povezave s pristanišči in čezmejne odseke, ki so za tovorni promet pomembnejši, so bile omejene, kot je prikazano v tabeli 4. To je zlasti opazno v primeru ESRR in Kohezijskega sklada; program TEN-T se je bolj osredotočal na čezmejne odseke. V okviru 9 sta primera iz dveh držav članic.

Okvir 9

Težave z železniškimi povezavami do pristanišč: Poljska in Francija

Na Poljskem so bile bistvene znatne težave glede dostopa do pristanišča Gdynia, kjer so po navedbah prevoznikov v železniškem tovornem prometu tovorne vlake ustavljali za do 10 ur, preden so jim omogočili dostop do pristanišča. Poročilo o povpraševanju po zmogljivostih, ki ga je pripravil regulatorni organ, kaže, da je izvajanje naložb, potrebnih za odpravo ozkih grl na tem območju, načrtovano za obdobje 2014–2020.

V Franciji je železniško omrežje, ki povezuje pristanišča z zaledjem, na splošno v slabem stanju, z zelo nizkimi hitrostmi dostave od vrat do vrat v nekaterih primerih (na primer 6 km/h med velikim pristaniščem Le Havre in Parizom glede na študijo, ki jo je izvedel Evropski parlament⁴⁷). V sedmih največjih pristaniščih v Franciji je bilo leta 2012 samo 11,5 % blaga prepeljanega po železnici.

Tabela 4

Sredstva EU, dodeljena za čezmejne železniške odseke in železniške povezave s pristanišči v obdobju 2007–2013 (v milijonih EUR in v % sredstev EU, dodeljenih železnicam)

1Ne vključuje ERTMS.

2Upoštevano je samo 675,2 milijona EUR v okviru operativnega programa za promet (kar predstavlja 90 % dodelitev za železnice v Nemčiji).

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij, ki so jih zagotovili nacionalni organi.

81

Poleg tega financiranje EU – razen financiranja za TENT-T v Franciji in Španiji (glej tabelo 4) – ni dajalo prednosti drugim potrebam železniškega tovornega prometa v zvezi z infrastrukturo. Nekaj primerov je naštetih v nadaljevanju:

(a)prednosti nista bili deležni obnova in izboljšanje kretniške infrastrukture in zmogljivosti zadnjega dela poti. Na primer na Poljskem je bila postaja na mejnem prehodu z Nemčijo v celoti prenovljena, toda edini tir za raztovarjanje je bil zaradi slabega stanja zaprt;

(b)prednostne obravnave ni bilo deležno prilagajanje omrežja za daljše vlake. Trenutno se največja dovoljena dolžina vlakov razlikuje med državami članicami in celo na istem železniškem tovornem koridorju znotraj posamezne države (glej odstavek 62(c)).

82

Uredba (EU) št. 913/2010 določa, da je treba za vsak železniški tovorni koridor pripraviti naložbene načrte, da bi pripomogli k opredelitvi posebnih potreb na področju naložb v železniško tovorno infrastrukturo. Za šest železniških tovornih koridorjev, ki so začeli delovati novembra 2013, so bili načrti resda na voljo, vendar pa jim ni sledila nobena finančna zaveza zadevnih držav članic.

83

Komisija tudi ne spremlja, koliko sredstev EU za projekte železniške infrastrukture je bilo dodeljenih za podporo projektom s tovorno komponento, čezmejnim odsekom ali odsekom, ki povezujejo pristanišča z železniškim omrežjem. Zato Komisija težje zagotavlja, da so sredstva EU uspešno usmerjena v potrebe sektorja železniškega tovornega prometa.

Preučeni železniški infrastrukturni projekti so ali pa bodo verjetno prinesli pričakovane izložke, vendar doslej ni bilo doseženo splošno izboljšanje delovanja železniškega tovornega prometa

84

Revizija Sodišča je vključevala tudi pregled 18 infrastrukturnih železniških projektov, ki naj bi vsaj do neke mere koristili železniškemu tovornemu prometu (glej Prilogo III). Sodišče je ugotovilo, da so bili izložki na splošno doseženi ali bodo verjetno doseženi v skladu s specifikacijami projektov, brez večjih sprememb v obsegu del (npr. v številu kilometrov obnovljenih ali zgrajenih tirov, nameščenih sistemov elektrifikacije itd.) ali večjih prekoračitev stroškov.

85

Glede uspešnosti bo mogoče predvidene učinke posameznih projektov v celoti potrditi šele, ko bodo zaključena dela na celotni železniški progi, katere del so. Vendar je Sodišče v nekaterih primerih ugotovilo pomanjkljivo usklajevanje naložb, kar je pripeljalo k razdrobljenemu razvoju omrežja. To je bilo zlasti očitno pri dveh projektih vzdolž istega koridorja, ki povezuje Francijo in Španijo (koridor št. 4 – Atlantik). Eden od njiju se je zelo malo uporabljal za tovorne vlake, raven prometa na drugem odseku pa je bila bistveno nižja od pričakovane. Študija primera v Prilogi VI zagotavlja več informacij o teh dveh projektih.

86

Nekateri projekti so se osredotočali na povečanje hitrosti tovornih vlakov in dosegli nekajminutne časovne prihranke. Vendar takšne manjše izboljšave niso pripomogle k povečanju količine prepeljanega blaga. Pravzaprav je ta bistveno upadla. To kaže na nizko stroškovno učinkovitost projektov, sofinanciranih iz proračuna EU (glej okvir 10).

Okvir 10

Primera projektov, ki sta pripomogla k časovnim prihrankom, ne pa tudi k povečanju tovornega prometa: Češka

Na Češkem sta se dva preučena projekta nanašala na nadgradnjo železniške infrastrukture za mešano uporabo. Izboljšala sta kakovost zadevnih prog in povečala največjo hitrost. Rezultat tega je bil, da se je čas potovanja tovornih vlakov skrajšal. Vendar se je obseg (v tonskih kilometrih) železniškega tovornega prometa med letoma 2007 (zadnje leto pred začetkom del) in 2013 zmanjšal.

Projekt 1: prispevek EU v višini 36,1 milijona EUR za prihranek 5,5 minute na 39-kilometrskem odseku. Vendar se je količina blaga, prepeljanega po železnici, zmanjšala s 358 milijonov tonskih kilometrov v letu 2007 na 159 milijonov tonskih kilometrov v letu 2013.

Projekt 2: prispevek EU v višini 116,7 milijona EUR za 12-minutni prihranek na 40-kilometrskem odseku. Vendar se je količina blaga, prepeljanega po železnici, zmanjšala z 224 milijonov tonskih kilometrov v letu 2007 na 187 milijonov tonskih kilometrov v letu 2013.

87

Šest projektov je imelo bistveno zamudo, kar je ogrožalo uspešnost celotne železniške proge, na kateri se izvajajo (glej okvir 11).

Okvir 11

Primeri zamud pri izvajanju projektov: Poljska in Španija

Na Poljskem pri štirih projektih, ki so bili izbrani za pregled, prihaja do bistvenih zamud in verjetno ne bodo dokončani do izteka obdobja upravičenosti (nacionalni organi so potrdili, da bo eden izmed projektov prenesen v obdobje 2014–2020). Za te zamude je v glavnem krivo pomanjkanje upravne zmogljivosti upravljavca infrastrukture.

V Španiji se pričakuje, da bosta dva projekta zaključena s približno triletno zamudo. V obeh primerih se projekta nanašata na prvo fazo gradnje nove proge. Zajemata izgradnjo progovnega telesa, ki je potrebno za naknadno namestitev tirov, sistemov komunikacije in signalizacije ter elektrifikacijo. Posledično je prišlo do zamude pri začetku delovanje celotne linije, na kateri se nahajata ta posamezna projekta.

88

Čeprav so bile železniške proge zasnovane za mešano uporabo, v projektnih vlogah za 8 izmed 18 izbranih projektov železniške infrastrukture niso bili določeni količinsko opredeljeni cilji za tovorni promet. Ta odsotnost količinsko opredeljenih ciljev v smislu števila tovornih vlakov, količine prepeljanega blaga ali časovnih prihrankov je bila opazna zlasti v Španiji in na Poljskem, kjer nobena izmed pregledanih projektnih vlog ni vsebovala nobenega količinsko opredeljenega cilja za tovorni promet⁴⁸. Po drugi strani so bile v projektne vloge večinoma vključene napovedi glede števila potnikov.

89

V teh razmerah je težje ovrednotiti, kateri projekti so najbolj potrebni z vidika tovornega prometa, in izbrati projekte z najvišjo dodano vrednostjo. Vendar je Sodišče ugotovilo, da je vse te projekte posamično odobrila Komisija med letoma 2008 in 2013, saj je to obvezno za večje projekte ESRR/Kohezijskega sklada in vse projekte TEN-T (glej Prilogo III).

Slabo vzdrževanje železniškega omrežja negativno vpliva na trajnost in uspešnost infrastrukture, ki jo sofinancira EU

90

Za zagotavljanje kakovostnih storitev prevoznikom v železniškem prometu in splošneje naročnikom prevoza ter omogočanje konkurenčnosti železniškega tovornega prometa morajo upravljavci infrastrukture železniško omrežje ne le obnavljati in posodabljati, da ustreza posebnim potrebam železniškega tovornega prometa (glej odstavek 76), temveč tudi redno vzdrževati.

91

Toda kljub poslovnim načrtom in okvirnim strategijam razvoja železniške infrastrukture, ki jih določijo upravljavci infrastrukture⁴⁹, se železniške proge, ki se pogosteje uporabljajo za tovorne vlake in po katerih je potniški promet omejen, na splošno večkrat zaprejo ali na njih veljajo omejitve hitrosti (glej okvir 12). To vpliva na uspešnost preostalega železniškega omrežja v smislu količine prepeljanega blaga, tudi na odseke, ki bi bili lahko potencialno upravičeni do sredstev EU, saj je možnost prevoza blaga od točke njegove proizvodnje do središč porabe ovirana.

Okvir 12

Slabo vzdrževanje železniških prog, po katerih vozijo predvsem tovorni vlaki: Francija

V Franciji je železniški tovorni promet prizadet zaradi slabega vzdrževanja železniških prog, po katerih vozijo pretežno tovorni vlaki (na približno 76 % prog brez potniškega prometa veljajo začasne omejitve hitrosti), in zaprtja bistvenega števila stranskih železniških prog, ki kljub vsemu ostajajo pomembne za tovorne vlake, saj omogočajo prevoz blaga od točke njegove proizvodnje do tam, kjer se porabi.

92

Upravljavci infrastrukture niso prednostno obravnavali vzdrževanja železniških prog, po katerih so pogosteje vozili tovorni vlaki, kar je posledica prednostne obravnave potniških prog, ki so politično občutljivejše, in v nekaterih primerih nizkih dobičkov iz železniškega tovornega prometa. Analiza Sodišča je pokazala, da so v dveh izmed petih obiskanih držav članic, v katerih je bil modalni delež železniškega tovornega prometa najnižji, Španiji in Franciji, tudi prihodki od plačanih uporabnin za dostop, ki jih plačujejo prevozniki v tovornem prometu, zelo nizki.

93

Zaradi težkega konkurenčnega položaja na področju intermodalne konkurence je treba upoštevati sposobnost sektorja tovornega prometa za plačevanje uporabnin za dostop. Če analiza sektorja tovornega prometa pokaže, da ta tržni segment ne more plačevati višjih uporabnin (tj. uporabnin nad stroški, ki nastanejo neposredno zaradi izvajanja storitev železniškega prometa), je po členu 32(1) Direktive 2012/34/EU upravljavcu infrastrukture celo prepovedano pobiranje višjih uporabnin (tj. pribitkov). Pri reviziji smo ugotovili, da nizke uporabnine za dostop upravljavcev infrastrukture niso spodbujale k vlaganjem v prenovo in vzdrževanje železniških prog (glej okvir 13).

Okvir 13

Primera nizkih ravni prihodkov za upravljavce infrastrukture iz železniškega tovornega prometa: Francija in Španija

V Franciji naložbe v železniško infrastrukturo za tovorni promet niso privlačne za upravljavca infrastrukture zaradi svoje nizke dobičkonosnosti. Tovorni promet predstavlja 15 % vsega železniškega prometa, toda samo 3 % pristojbin, ki jih pobere upravljavec infrastrukture, in 7 % njegovih prihodkov, če se prišteje nadomestilo za tovorni promet, ki ga plača država. S temi razmerami je mogoče delno pojasniti, zakaj se v Franciji prednostno obravnavajo naložbe, namenjene razvoju železniškega potniškega prometa v primerjavi s tovornim.

V Španiji so prihodki od uporabnin za dostop, zaračunanih za tovorne vlake, leta 2013 znašali 3,8 milijona EUR, kar predstavlja manj kot 1 % skupnih prihodkov od uporabnin za dostop (vključno s tistimi, ki jih prevozniki v železniškem prometu plačajo za potniški promet).

23Portal Mednarodne železniške zveze (UIC) in Evropska komisija, Promet EU v številkah, statistični priročnik za leto 2014.

24Na podlagi Eurostatovih podatkov (http://ec.europa.eu/eurostat/data/database). Na Cipru in Malti ni železniškega omrežja.

25Povprečne hitrosti vlakov se merijo od odhoda z odpremne postaje do prihoda na namembno postajo tovornega vlaka. Običajno to ni hitrost dostave od vrat do vrat, ker tovorni vlaki običajno ne delujejo po načelu od vrat do vrat, ampak med različnimi objekti za izvajanje železniških storitev (objekti za sestavo ali vzdrževanje vlakov, ranžirne postaje itd.).

26SWD(2013) 12 final z dne 30. januarja 2013 – Ocena učinka četrtega železniškega paketa, str. 21.

27To na primer velja za koridor št. 1 Ren–Alpe.

28Upoštevajo se tudi tveganje za izgubo in poškodbo blaga, prožnost in okoljski učinek (vir: Evropsko intermodalno združenje, Intermodal yearbook 2011 and 2012).

29Če država članica direktiv EU ne vključi v svojo nacionalno zakonodajo ali obstaja sum, da krši pravo Unije, lahko Komisija sproži formalni postopek za ugotavljanje kršitev. Tak postopek vsebuje več ukrepov, ki so določeni v Pogodbah. Za vsak ukrep se sprejme formalen sklep.

30Ciper in Malta nimata železniškega omrežja.

31Ti koordinatorji delujejo v imenu Evropske komisije. Njihove naloge zajemajo pripravo delovnega načrta za ustrezni koridor, podporo pri izvajanju delovnega načrta in njegovo spremljanje, redno posvetovanje s forumom koridorja, dajanje priporočil na področjih, kot sta razvoj prometa vzdolž koridorjev ali dostop do virov financiranja, ter letno poročanje Evropskemu parlamentu, Svetu, Komisiji in zadevnim državam članicam o doseženem napredku.

32Trg železniškega tovornega prevoza je bil v nekaterih obiskanih državah članicah (kot je Nemčija) odprt celo pred iztekom roka.

33Člen 13 Direktive 2012/34/EU uvaja obsežen sklop novih pravil za odpravljanje težav z dostopom do terminalov in drugih objektov za izvajanje železniških storitev. Rok za prenos je bil junij 2015.

34Direktiva Evropskega parla-

menta in Sveta 2001/14/ES z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega spričevala (UL L 75, 15.3.2001, str. 29).

35Uredba (EU) št. 913/2010.

36Posebno poročilo št. 8/2010.

37SWD(2013) 8 final z dne 30. januarja 2013 – Ocena učinka četrtega železniškega paketa.

38Izvedbena uredba Komisije (EU) 2015/1100 z dne 7. julija 2015 o obveznostih poročanja držav članic v okviru spremljanja trga storitev v železniškem prometu (UL L 181, 9.7.2015, str. 1).

39Izvedbena uredba Komisije (EU) 2015/909 z dne 12. junija 2015 o načinih izračunavanja stroškov, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa (UL L 148, 13.6.2015, str. 17–22), ki določa pravila, ki jih morajo uporabljati upravljavci infrastrukture.

40Podatki iz Četrtega poročila Svetu in Evropskemu parlamentu o spremljanju razvoja trga storitev v železniškem prometu (COM(2014) 353 final z dne 13. junija 2014).

41Direktiva 1999/62/ES (UL L 187, 20.7.1999, str. 42), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2006/38/ES (UL L 157, 9.6.2006, str. 8) in Direktivo 2011/76/EU (UL L 269, 14.10.2011, str. 1).

42Ob upoštevanju, da povprečna količina tovora na vlak v Franciji znaša 475 ton (po navedbah v letnem poročilu združenja neodvisnih regulatorjev za železnice IRG-Rail o spremljanju trga za leto 2013), bi bilo za prevoz iste količine blaga potrebnih približno 12 tovornjakov po 40 ton.

43V Franciji je bilo 793 milijonov EUR dodeljenih za železnice in 21 milijonov EUR za ceste. V Španiji je bilo 484 milijonov EUR dodeljenih za železnice in 52 milijonov EUR za ceste. V Nemčiji je bilo 798 milijonov EUR dodeljenih za železnice in 23 milijonov EUR za ceste. V dveh drugih obiskanih državah članicah (Češki in Poljski) je bilo s programom TEN-T sofinanciranih zelo malo železniških in cestnih projektov.

44Češka: približno 2,7 milijarde EUR za železnice in 3,9 milijarde EUR za ceste, Nemčija: 0,75 milijarde EUR za železnice in 2 milijardi EUR za ceste, Poljska: 5,5 milijarde EUR in 15,8 milijarde EUR (Komisija ni sprejela prošnje za prerazporeditev sredstev, namenjenih železnicam, za naložbe v ceste, ki so jo poljski organi vložili junija 2011).

45Predhodni podatki Komisije za IPE: Češka (železnice 257 milijonov EUR in nič financiranja EU za ceste), Nemčija (železnice 2,26 milijarde EUR in ceste 41,3 milijona EUR), Španija (železnice 731 milijonov EUR in ceste 41,0 milijona EUR), Francija (železnice 1,53 milijarde EUR in ceste 41 milijonov EUR) ter Poljska (železnice 1,52 milijarde EUR in ceste 414 milijonov EUR).

46Smernice TEN-T, direktive EU, dokumenti Komisije o politikah, razgovori z deležniki v času revizije.

47Študija Evropskega parlamenta Cestni tovorni promet: zakaj imajo prevozniki v EU raje tovornjake kot vlake, 2015.

48Razen mednarodnega odseka Perpignan–Figueras v Španiji, ki se je izvajal v sodelovanju s francoskimi organi.

49Direktiva 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (prenovitev) (UL L 343, 14.12.2012, str. 32)

Zaključki in priporočila

94

Na splošno je Sodišče ugotovilo, da EU ni bila uspešna pri izboljševanju železniškega tovornega prometa. Železniški tovorni promet v EU se v zadnjih 15 letih ni zmogel uspešno odzivati na konkurenco, ki jo predstavlja cestni promet. Naročniki pri prevozu blaga očitno dajejo prednost cestam pred železnicami. Čeprav naj bi bilo po ciljih politike EU blago preusmerjeno s cest na železnice, uspešnost železniškega tovornega prometa v EU glede modalnega deleža in prepeljane količine vztrajno ostaja nezadovoljiva, kljub temu da je nekaterim državam članicam uspelo doseči izboljšanje. Strateška in regulativna vprašanja, opredeljena v tem poročilu, so takšne narave, da v primeru njihove nerešenosti dodatno financiranje železniške infrastrukture samo po sebi ne bo odpravilo ugotovljenih težav in povečalo konkurenčnosti železniškega tovornega prometa.

Uspešnost železniškega tovornega prometa v EU je nezadovoljiva

95

V obiskanih državah članicah količina in modalni delež blaga, prepeljanega po železnici, na splošno kažeta negativen trend. To ogroža doseganje ciljev, ki so določeni v beli knjigi Komisije iz leta 2011. Splošni trend upadanja v obiskanih državah članicah odraža različne težave, s katerimi se spoprijema železniški tovorni promet v EU: pomanjkanje konkurence na trgu, postopki za upravljanje železniškega prometa, ki niso prilagojeni potrebam sektorja železniškega tovornega prometa, nizka hitrost tovornih vlakov, upravne in tehnične omejitve ter zastarela infrastruktura (glej odstavke 19 do 29).

Konkurenčnost evropskega železniškega tovornega prometa še vedno ovirajo številni strateški in regulativni dejavniki

96

Naročniki prevoza se o načinu prevoza, ki ga bodo uporabili, odločajo na podlagi poslovnih meril, ne na podlagi prednostnih nalog politike EU. Da bi blago preusmerili s cest na železnice, je torej treba zagotoviti, da bo železniški tovorni promet v EU čim bolj konkurenčen. Vendar to konkurenčnost danes še vedno ovirajo številni strateški in regulativni dejavniki:

(a)liberalizacija trga v državah članicah napreduje neenakomerno: regulatorni organi nimajo vedno zadostnih pristojnosti, da bi zagotovili pošteno in nediskriminatorno obravnavo novih prevoznikov. Nekatere prakse, ki se uporabljajo pri železniških storitvah, vplivajo na konkurenčnost v smislu dostopa do terminalov in drugih zmogljivosti, dodeljevanja vlakovnih poti, razpoložljivosti in vzdrževanja voznih sredstev itd. Poleg tega je trg v procesu konsolidacije, kar zmanjšuje možnosti za uspešno konkurenco (glej odstavke 37 do 43);

(b)postopki za upravljanje železniškega prometa (zlasti dodeljevanje zmogljivosti in upravljanje vožnje vlakov) niso prilagojeni posebnim potrebam sektorja železniškega tovornega prometa niti znotraj železniških tovornih koridorjev (glej odstavke 44 do 57). Stroške in zapletenost železniškega prevoza blaga povečujejo tudi upravne in tehnične omejitve, ki vztrajno ostajajo (glej odstavke 58 do 63);

(c)pomanjkanje preglednosti v zvezi z uspešnostjo sektorja železniškega tovornega prometa ne spodbuja izboljšav na področju storitev za stranke, ki se nudijo uporabnikom železniške infrastrukture (prevoznikom v železniškem tovornem prometu in naročnikom prevoza) (glej odstavke 64 do 67);

(d)različni načini prevoza nimajo enakih konkurenčnih pogojev: železniški tovorni promet je v slabšem položaju v primerjavi s cestnim v smislu stroškov za dostop do infrastrukture (glej odstavke 68 do 73).

97

Sodišče na splošno priporoča, naj Komisija in države članice izboljšajo strateški in regulativni okvir, v skladu s katerim se izvaja železniški prevoz blaga. Za dosego tega cilja bi morale Komisija in države članice sprejeti ukrepe, navedene v nadaljevanju.

Priporočilo 1 – Liberalizacija trga železniškega tovornega prometa

Komisija in države članice bi morale zagotoviti, da imajo nacionalni regulatorni organi potrebna pooblastila, ki jih lahko tudi dejansko izvajajo, ter neodvisnost in vire za izvajanje nalog, ki so jim dodeljene, zlasti da skupaj z organi za varstvo konkurence preprečujejo protikonkurenčna ravnanja upravljavcev infrastrukture in uveljavljenih prevoznikov v železniškem prometu.

Priporočilo 2 – Postopki za upravljanje prometa

(a)Komisija in države članice bi morale v okviru svojih pooblastil dati pobudo za prilagoditev pravil za upravljanje prometa, ki jih uporabljajo upravljavci infrastrukture, posebnim potrebam sektorja železniškega tovornega prometa, zlasti na železniških tovornih koridorjih. To na primer velja za časovni razpored za dodeljevanje vlakovnih poti ter število in kakovost vlakovnih poti, ki so na voljo.

(b)Komisija bi morala v okviru svojih pooblastil dati pobudo za uskladitev pravil in postopkov, ki veljajo za različne železniške tovorne koridorje, da bi olajšala delovanje železniškega tovornega prometa v Evropi, ter razmisliti, kako bi lahko najbolje zagotovila usklajen pristop k dodeljevanju vlakovnih poti v celotnem železniškem omrežju.

Priporočilo 3 – Upravne in tehnične omejitve

(a)Komisija bi morala skupaj z državami članicami poenostaviti in uskladiti postopke izdajanja dovoljenj za vozila in varnostnih spričeval za prevoznike v železniškem prometu. K temu bi pripomoglo, če bi Parlament in Svet hitro sprejela četrti železniški paket (ki vključuje krepitev položaja Evropske agencije za železniški promet) in če bi se ta ustrezno izvajal.

(b)Komisija in države članice bi morale oceniti tudi možnost postopne poenostavitve jezikovnih zahtev za strojevodje, da bi železniški tovorni promet na srednje in dolge razdalje v EU postal preprostejši in konkurenčnejši.

Priporočilo 4 – Spremljanje in preglednost uspešnosti sektorja železniškega tovornega prometa

(a)Komisija bi morala redno spremljati napredek pri doseganju ciljev bele knjige o prometu iz leta 2011 na področju preusmerjanja blaga s cest na železnice. Zaradi dolgoročnosti načrtovanja v sektorju železniškega prometa (vse do leta 2050) bi bilo treba v prihodnjih dokumentih o politikah določiti tudi vmesne cilje.

(b)Komisija in države članice bi morale ovrednotiti raven zadovoljstva prevoznikov v železniškem tovornem prometu, naročnikov prevoza in drugih uporabnikov celotnega železniškega omrežja, da bi spodbujale kakovostne storitve za uporabnike železniškega omrežja.

(c)Komisija bi morala sprejeti potrebne ukrepe, s katerimi bi zagotovila, da bodo države članice uspešno sodelovale v programu spremljanja trga storitev v železniškem prometu, in dati pobudo za uskladitev spremljanja kakovosti in uspešnosti na vseh železniških tovornih koridorjih.

Priporočilo 5 – Poštena konkurenca med različnimi načini prevoza

Komisija in države članice bi morale spodbujati enake konkurenčne pogoje med različnimi načini prevoza, tako da bi uvedle dodatne regulativne in/ali druge ukrepe, ki bi podprli železniški tovorni promet, kadar bi bilo to potrebno. Pri stroških za dostop do infrastrukture bi bilo treba upoštevati zunanje učinke, kot so okoljski vplivi, zastoji ali število nesreč pri vsakem načinu prevoza.

Potrebna je boljša usmerjenost financiranja EU v infrastrukturne potrebe sektorja železniškega tovornega prometa

98

Poleg izboljšanja regulativnega in strateškega okvira je treba za krepitev konkurenčnosti železniškega tovornega prometa prilagoditi železniško omrežje posebnim potrebam tovornega prometa, kar je povezano s čim boljšo uporabo razpoložljivih finančnih sredstev.

99

V zvezi s tem je bilo pri naši reviziji ugotovljeno, da je potrebna boljša usmerjenost financiranja EU v infrastrukturne potrebe sektorja železniškega tovornega prometa:

(a)dodeljevanje sredstev EU ni bilo vedno v skladu cilji politike EU preusmerjanja blaga s cest na železnice, saj je bilo v treh izmed petih obiskanih držav članic v obdobju 2007–2013 skupno več sredstev EU dodeljenih za ceste kot za železnice. To zlasti velja za financiranje iz Kohezijskega sklada in Evropskega sklada za regionalni razvoj (glej odstavke 74 do 77);

(b)kadar so bila sredstva EU dodeljena železnicam, v petih obiskanih državah članicah v glavnem niso bila usmerjena v posebne potrebe železniškega tovornega prometa. Le nekaj naložb je bilo opravljenih s ciljem poenostavitve postopka prečkanja meja, zagotavljanja dobrih povezav do točk, ki so pomemben generator tovornega prometa, omogočanja vožnje daljših vlakov, zagotavljanja kretniške infrastrukture in zmogljivosti zadnjega dela poti, da bi bil olajšan prevoz blaga do končnih porabnikov, ali spodbujanja kombiniranega železniško-cestnega prevoza, kadar je to potrebno (glej odstavke 78 do 83);

(c)na splošno so preučeni sofinancirani projekti železniške infrastrukture prinesli pričakovane izložke, vendar to večinoma še ni pripeljalo do povečanja uspešnosti železniškega tovornega prometa v smislu količine blaga, prepeljanega po železnicah, v tonah (glej odstavke 84 do 89);

(d)za zagotavljanje kakovostnih storitev prevoznikom v železniškem prometu in splošneje naročnikom prevoza je treba železniško omrežje redno vzdrževati. Zapore in slabo vzdrževanje delov železniškega omrežja, večinoma prog, po katerih pogosteje vozijo tovorni vlaki, vplivajo na uspešnost preostalega dela omrežja (vključno z odseki, ki bi bili lahko potencialno upravičeni do sredstev EU), saj otežujejo prevoz blaga po železnici s točke proizvodnje čim bližje kraju, kjer je blago potrebno (glej odstavke 90 do 93).

100

Sodišče priporoča, naj Komisija in države članice bolje uporabljajo razpoložljiva sredstva EU.

Priporočilo 6 – Skladnost med cilji politike in dodeljevanjem sredstev

(a)Komisija in države članice bi morale razpoložljiva sredstva EU za prometno infrastrukturo dodeljevati v skladu s cilji prometne politike EU, tako da bi krepile trajnosten, konkurenčen in učinkovit sistem železniškega tovornega prometa. Sredstva EU bi morala biti usmerjena zlasti v prednostna ozka grla in manjkajoče člene, kot so železniške povezave do pristanišč in čezmejnih območij, ter druge ukrepe s potencialno velikim učinkom na konkurenčnost železniškega tovornega prometa, kot so obnova kretniške infrastrukture in zmogljivosti zadnjega dela poti.

(b)Komisija bi morala nato spremljati, koliko sredstev EU se dejansko vlaga v projekte železniškega tovornega prometa (ali projekte s komponento železniškega tovornega prometa).

Priporočilo 7 – Izbira, načrtovanje in vodenje projektov

(a)Države članice bi morale skupaj s Komisijo izboljšati usklajevanje naložb v železnice, da bi bila njihova uspešnost čim večja in da bi se preprečil razdrobljen razvoj železniškega omrežja. V tem okviru bi bilo treba dati prednost financiranju naložb v železniške tovorne koridorje.

(b)Komisija in države članice bi morale oceniti zmožnost projektov za povečanje uspešnosti in trajnosti železniškega tovornega prometa. V projektne vloge bi bilo treba sistematično vključevati količinske cilje za tovorni promet (npr. količino blaga, ki naj bi bila prepeljana, število tovornih vlakov, povprečno komercialno hitrost tovornih vlakov in njeno povezanost s povečanjem največje konstrukcijsko določene hitrosti itd.).

Priporočilo 8 – Vzdrževanje železniškega omrežja

Države članice bi morale v okviru poslovnih načrtov in okvirnih strategij razvoja železniške infrastrukture, ki jih določijo upravljavci infrastrukture, zagotoviti ustrezno vzdrževanje železniškega omrežja (vključno z zmogljivostmi zadnjega dela poti), zlasti na železniških tovornih koridorjih. Komisija bi morala preveriti, ali države članice izvajajo te strategije.

Poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Henri GRETHEN, v Luxembourgu na zasedanju 24. februarja 2016.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Priloge

Priloga I

Zakonodajni akti, ki urejajo železniške pakete

Železniški paket
Zakonodajni akt

Prvi železniški paket
(sprejet februarja 2001)
Direktiva 2001/12/ES z dne 26. februarja 2001 o spremembi Direktive Sveta 91/440/EGS o razvoju železnic v Skupnosti
Direktiva 2001/13/ES z dne 26. februarja 2001 o spremembi Direktive Sveta 95/18/ES o izdaji licence prevoznikom v železniškem prometu
Direktiva 2001/14/ES z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega spričevala

Drugi železniški paket
(sprejet aprila 2004)
Direktiva 2004/49/ES z dne 29. aprila 2004 o varnosti na železnicah Skupnosti ter o spremembi Direktive Sveta 95/18/ES o izdaji licence prevoznikom v železniškem prometu in Direktive 2001/14/ES o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega spričevala
Direktiva 2004/50/ES z dne 29. aprila 2004 o spremembi Direktive Sveta 96/48/ES o interoperabilnosti vseevropskega železniškega sistema za visoke hitrosti in Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2001/16/ES o interoperabilnosti vseevropskega železniškega sistema za konvencionalne hitrosti
Direktiva 2004/51/ES z dne 29. aprila 2004 o spremembi Direktive Sveta 91/440/EGS o razvoju železnic Skupnosti
Uredba (ES) št. 881/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o ustanovitvi Evropske železniške agencije

Tretji železniški paket
(sprejet oktobra 2007)
Direktiva 2007/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o spremembi Direktive Sveta 91/440/EGS o razvoju železnic Skupnosti in Direktive 2001/14/ES o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture
Direktiva 2007/59/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o izdaji spričeval strojevodjem, ki upravljajo lokomotive in vlake na železniškem omrežju Skupnosti
Uredba (ES) št. 1370/2007 z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza in o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in 1107/70
Uredba (ES) št. 1371/2007 z dne 23. oktobra 2007 o pravicah in obveznostih potnikov v železniškem prometu
Uredba (ES) št. 1372/2007 z dne 23. oktobra 2007 o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 577/98 o organizaciji vzorčne raziskave delovne sile v Skupnosti

Prenovitev prvega železniškega paketa
Direktiva 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (prenovitev)

Četrti železniški paket
Evropski parlament in Svet še nista sprejela predloga Komisije iz januarja 2013. Oktobra 2015 je bil dosežen dogovor o tehničnem stebru, razprava o stebru za upravljanje in odpiranje trga pa še poteka.

Priloga II

Sredstva EU, dodeljena železnicam, po državah članicah za obdobje 2007–2013 (v EUR)

Država članica
ESRR/Kohezijski sklad
(stanje 21.11.2013)
TEN-T
(stanje 1.12.2013)
Skupaj 2007–2013

Belgija
0
38 368 723
38 368 723

Bolgarija
312 000 000
1 550 000
313 550 000

Češka
2 757 734 752
75 418 778
2 833 153 530

Danska
0
102 425 000
102 425 000

Nemčija
769 493 444
566 166 086
1 335 659 530

Estonija
185 307 991
14 528 479
199 836 470

Irska
16 750 000
10 724 000
27 474 000

Grčija
761 942 391
34 258 192
796 200 583

Španija
4 045 448 445
302 881 069
4 348 329 514

Francija
203 128 796
442 229 850
645 358 646

Hrvaška
221 634 478
0
221 634 478

Italija
2 275 968 478
250 233 670
2 526 202 148

Ciper
0
0
0

Latvija
256 300 000
17 504 744
273 804 744

Litva
580 370 413
61 773 402
642 143 815

Luksemburg
0
8 335 754
8 335 754

Madžarska
1 720 106 773
14 250 000
1 734 356 773

Malta
0
0
0

Nizozemska
423 500
66 411 325
66 834 825

Avstrija
0
293 227 541
293 227 541

Poljska
5 557 540 807
30 377 657
5 587 918 464

Portugalska
363 160 743
86 019 797
449 180 540

Romunija
1 784 367 036
0
1 784 367 036

Slovenija
449 567 581
77 369 000
526 936 581

Slovaška
1 093 086 960
50 425 000
1 143 511 960

Finska
10 198 058
81 865 000
92 063 058

Švedska
11 605 373
210 898 000
222 503 373

Združeno kraljestvo
86 863 617
75 339 333
162 202 950

Čezmejno
79 971 793
1 496 471 548
1 576 443 341

EU
23 542 971 429
4 409 051 948
27 952 023 377

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkovnih zbirk Komisije.

Priloga III

Seznam projektov, ki jih je preučilo Sodišče

Država članica
Oznaka
Ime
Vir financiranja EU
Prispevek EU
(v EUR)
Odločitev Komisije
Stopnja sofinanciranja
Skupni stroški
(v EUR)

CZ
2010CZ161PR012
Optimisation of the Horni Dvoriste state border–Ceske Budejovice railway line (optimizacija železniške proge od mejnega prehoda Horní Dvořiště–České Budějovice)
Kohezijski sklad
36 062 780
21. 12. 2011
85 %
50 646 773

CZ
2008CZ161PR015
Optimisation of the Plana u M.L.–Cheb line (except stations) (optimizacija proge Planá u M.L.–Cheb (razen postaj))
Kohezijski sklad
116 710 460
13. 9. 2010
85 %
159 695 770

CZ
2009CZ161PR010
Electrification of Zabreh–Sumperk track section (elektrifikacija odseka proge Zábřeh–Šumperk)
Kohezijski sklad
46 458 142
19. 9. 2011
85 %
56 615 535

CZ
2008CZ161PR005
Reconstruction of the Railway Junction Breclav, 1st Construction (obnova železniškega križišča Břeclav, prva gradnja)
Kohezijski sklad
70 303 930
5. 12. 2011
85 %
98 242 674

DE
2011-DE-161PR005
Electrification of railway line Reichenbach–Landesgrenze Sachsen Bayern (Module 1) (elektrifikacija železniške proge Reichenbach–deželna meja med Saško in Bavarsko (modul 1))
ESRR
25 700 000
21. 2. 2012
65 %
60 000 000

DE
2012-DE-161PR001
Electrification of railway line Reichenbach–Landesgrenze Sachsen Bayern (Module 2) (elektrifikacija železniške proge Reichenbach–deželna meja med Saško in Bavarsko (modul 2))
ESRR
22 000 000
20. 7. 2012
65 %
56 000 000

DE
2009-DE-161PR010
Upgrading railway line Rostock – Berlin (Module 1) (nadgradnja železniške proge Rostock–Berlin (modul 1))
ESRR
39 800 000
19. 4. 2011
65 %
60 800 000

DE
2012-DE-161PR006
Upgrading railway line Rostock–Berlin (Module 2) (nadgradnja železniške proge Rostock–Berlin (modul 2))
ESRR
39 800 000
5. 2. 2013
65 %
60 800 000

DE
2007-DE-01 050-P
New railway line Erfurt–Leipzig/Halle, Erfurt–Halle section (nova železniška proga Erfurt–Leipzig/Halle, odsek Erfurt–Halle)
TEN-T
48 850 000
5. 12. 2008
6,42 %
762 000 000

ES
2008ES161PR001
Línea de Alta Velocidad Madrid–León–Asturias. Tramo: Variante de Pajares. Subtramos: La Robla–Túneles de Pajares y Túneles de Pajares–Sotiello–Campomanes–Pola de Lena (Fase I) (proga za visoke hitrosti Madrid–León–Asturias. Odsek: Variante de Pajares. Pododseka: La Robla–Túneles de Pajares in Túneles de Pajares–Sotiello–Campomanes–Pola de Lena (faza I))
Kohezijski sklad
253 953 331
27. 10. 2009
80 %
377 547 173

ES
2009ES162PR012
L.A.V. Madrid–Castilla-La Mancha–Comunidad Valenciana–Región de Murcia. Tramo: Elche–Murcia Platforma Fase I (proga za visoke hitrosti Madrid–Kastilja in Manča–Comunidad Valenciana–Región de Murcia. Odsek: Elche–Murcia Platforma, faza I)
ESRR
131 300 576
8. 4. 2010
80 %
203 125 891

ES
2008-ES-92 512-P
Upgrading of the Barcelona–France line and access for operating an international gauge (nadgradnja železniške proge Barcelona–Francija in dostop za vlake z mednarodno tirno širino)
TEN-T
6 150 000
4. 5. 2009
9,99 %
61 542 534

ES
2009-ES-92 516-P
High speed railway line Paris–Madrid: section Mondragón–Elorrio (železniška proga za visoke hitrosti Pariz–Madrid: odsek Mondragón–Elorrio)
TEN-T
5 225 400
6. 9. 2010
10 %
52 254 000

FR in ES
2007-EU-03 110-P
Works for construction of a high speed railway section between Perpignan and Figueras (dela za izgradnjo odseka železniške proge za visoke hitrosti med Perpignanom in Figuerasom)
TEN-T
69 750 000
3. 12. 2008
25 %
279 000 000

PL
2011PL1661PR001
Modernisation of the railway line E30/C-E30 Kraków–Rzeszów, stage III (posodobitev železniške proge E30/C-E30 Krakov–Rzeszów, faza III)
Kohezijski sklad
559 949536
19. 11. 2012
85 %
989 501 956

PL
2013PL161PR017
Modernisation of the railway line E 75 Rail Baltica, Warsaw–Białystok–Lithuanian border, stage I, section Warsaw–Rembertów–Zielonka–Tłuszcz (Sadowne) (posodobitev železniške proge E 75 Rail Baltica, Varšava–Białystok–litovska meja, faza I, odsek Varšava–Rembertów–Zielonka–Tłuszcz (Sadowne))
Kohezijski sklad
220 382 666
26. 11. 2013
85 %
444 209 017

PL
2012PL161PR058
Modernisation of railway line E 20/C-E 20, section Siedlce–Terespol, stage II (posodobitev železniške proge E 20/C-E 20, odsek Siedlce–Terespol, faza II)
Kohezijski sklad
106 688 713
27. 9. 2013
85 %
162 833 314

PL
2010PL161PR005
Modernisation of railway line E 65/C-E 65 Warsaw–Gdańsk, section LCS Ciechanów (posodobitev železniške proge E 65/C-E 65 Varšava–Gdansk, odsek LCS Ciechanów)
Kohezijski sklad
207 251 518
24. 3. 2011
85 %
367 901 203

Opomba: Zneski v EUR za Češko in Poljsko so bili določeni na podlagi podatkov iz podatkovnih zbirk Komisije ali zadnjega razpoložljivega menjalnega tečaja.

Priloga IV

Železniški tovorni promet kot delež skupnega celinskega tovornega prometa

Območje/Leto | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
EU | 19,7 | 18,8 | 18,3 | 18,2 | 17,9 | 17,7 | 18 | 17,9 | 17,8 | 16,5 | 17,1 | 18,3 | 18,1 | 17,8
Belgija | 11,6 | 10,4 | 10,7 | 11 | 12 | 13,4 | 15,4 | 15,3 | 15,9 | 12,8 | 14,5 | 15,2 | 15 | 15,1
Bolgarija | 45,2 | 36,7 | 33,1 | 34,3 | 29,2 | 25,4 | 27,1 | 25,1 | 20,5 | 11,9 | 10,7 | 11,4 | 8,9 | 9,1
Češka | 31,9 | 30,1 | 26,6 | 25,4 | 24,7 | 25,5 | 23,8 | 25,3 | 23,3 | 22,1 | 21 | 20,7 | 21,8 | 20,3
Danska | 7,9 | 8,2 | 7,9 | 7,9 | 9,1 | 7,8 | 8,2 | 7,8 | 8,7 | 9,2 | 13 | 14 | 12 | 13,2
Nemčija | 19,2 | 18,6 | 18,8 | 18,4 | 19 | 20,3 | 21,4 | 21,9 | 22,2 | 20,9 | 22,2 | 23 | 23,1 | 23,5
Estonija | 62,7 | 68,8 | 69,7 | 70,9 | 67,3 | 64,6 | 65,3 | 56,8 | 44,7 | 52,7 | 54,2 | 51,5 | 47 | 44,1
Irska | 3,8 | 4 | 2,9 | 2,5 | 2,3 | 1,7 | 1,2 | 0,7 | 0,6 | 0,7 | 0,8 | 1 | 0,9 | 1,1
Grčija | 2,1 | 1,9 | 1,6 | 2,3 | 1,6 | 2,5 | 1,9 | 2,9 | 2,7 | 1,9 | 2 | 1,7 | 1,3 | 1,2
Španija | 7,2 | 6,8 | 5,9 | 5,7 | 5,3 | 4,7 | 4,6 | 4,2 | 4,3 | 3,6 | 4,1 | 4,4 | 4,5 | 4,6
Francija | 20,6 | 19 | 19,1 | 18,1 | 17 | 16 | 15,7 | 15,7 | 15,9 | 15 | 13,5 | 14,9 | 15,2 | 15
Hrvaška | NA | 21,2 | 21,1 | 21,5 | 20,4 | 23,1 | 24,3 | 25,2 | 21,8 | 20,6 | 21,2 | 20,2 | 19,8 | 17,4
Italija | 11 | 10,6 | 9,6 | 10,4 | 10,1 | 9,7 | 11,4 | 12,3 | 11,7 | 9,6 | 9,6 | 12,2 | 14 | 13
Latvija | 73,5 | 72,6 | 70,8 | 72,5 | 71,6 | 70,2 | 61 | 58,1 | 61,3 | 69,8 | 61,9 | 63,8 | 64,2 | 60,4
Litva | 53,4 | 48,3 | 47,7 | 50 | 48,7 | 43,9 | 41,6 | 41,5 | 41,9 | 40,1 | 40,9 | 41,2 | 37,7 | 33,6
Luksemburg | 7,9 | 6,5 | 5,6 | 5 | 5,3 | 4,1 | 4,6 | 5,5 | 2,9 | 2,3 | 3,4 | 3,1 | 2,7 | 2,4
Madžarska | 28,8 | 28,3 | 28,6 | 27,9 | 28 | 25 | 23,9 | 20,9 | 20,6 | 17,1 | 19,6 | 20 | 20,5 | 20,5
Nizozemska | 3,7 | 3,4 | 3,3 | 3,8 | 4,2 | 4,4 | 4,8 | 5,5 | 5,4 | 4,9 | 4,6 | 5 | 5,1 | 4,9
Avstrija | 30,6 | 29,6 | 29,3 | 28,7 | 31,4 | 32,8 | 33,8 | 34,8 | 37,4 | 36,4 | 39 | 39,9 | 40,8 | 42,1
Poljska | 42,5 | 38,2 | 37,2 | 35,5 | 33,7 | 30,8 | 29,4 | 26,4 | 24 | 19,4 | 19,4 | 20,5 | 18 | 17
Portugalska | 7,6 | 6,7 | 6,9 | 7 | 5,3 | 5,4 | 5,1 | 5,3 | 6,1 | 5,7 | 6,1 | 6 | 6,8 | 5,9
Romunija | 49,1 | 43,1 | 34,4 | 30,4 | 27,8 | 21,7 | 19,4 | 18,9 | 19 | 19,4 | 23,5 | 28 | 24,2 | 21,9
Slovenija | 28,1 | 27 | 30 | 30 | 25,9 | 22,7 | 21,8 | 20,8 | 17,8 | 16 | 17,7 | 18,6 | 17,9 | 19,3
Slovaška | 41,7 | 42,4 | 40,9 | 37,5 | 34,3 | 29,5 | 30,9 | 25,5 | 23,4 | 19,6 | 22 | 20,9 | 19,8 | 21,4
Finska | 24 | 24,4 | 23,2 | 24,5 | 23,8 | 23,3 | 27,1 | 25,9 | 25,7 | 24,1 | 24,8 | 25,8 | 26,6 | 27,8
Švedska | 35,3 | 35,7 | 34,4 | 35,5 | 36,1 | 36 | 35,8 | 36,4 | 35,1 | 36,8 | 39,3 | 38,2 | 39,7 | 38,2
Združeno kraljestvo | 9,8 | 10,6 | 10,2 | 10,1 | 12,2 | 11,7 | 11,7 | 11,1 | 11,6 | 12,1 | 11,2 | 12 | 11,9 | 13,2

Opomba: Ciper in Malta nimata železniškega omrežja.

Vir: Eurostat.

Priloga V

Modalni delež železniškega tovornega prometa (v celinskem tovornem prometu) v petih obiskanih državah članicah (od leta 2000 do 2013)

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Eurostata.

Priloga VI

Študija primera za čezmejni odsek med Španijo in Francijo (železniški tovorni koridor št. 6 – Sredozemlje)

Izmed 18 projektov, ki jih je Sodišče izbralo za pregled, sta dva na železniškem tovornem koridorju št. 6 med Barcelono (Španija) in Perpignanom (Francija).

Mejo med Francijo in Španijo vsako leto prečka približno 90 milijonov ton blaga na težkih tovornih vozilih (približno 19 000 tovornjakov na dan), večinoma na zahodni in vzhodni obali. Samo 3,1 milijona ton tega blaga se prek Pirenejev letno prepelje po železnici; to predstavlja približno 3 % skupnega celinskega tovornega prometa med tema dvema državama¹.

Glavni cilj prvega projekta na tem koridorju je bil, da se enemu izmed obstoječih tirov doda tretja tirnica, ki bi omogočila vožnjo vlakov standardne tirne širine po progi, in da se zagotovi, da bo špansko železniško omrežje na tej progi lahko delovalo ob uporabi evropskih standardov. Strošek projekta je bil 61,5 milijona EUR, prispevek EU pa je znašal 6,1 milijona EUR; prenovljena proga je začela obratovati decembra 2010. Toda v letih 2011 in 2012 so tretjo tirnico, ki je bila nameščena kot del projekta, na dan uporabili največ dva do trije tovorni vlaki. Od začetka obratovanja nove proge za visoke hitrosti januarja 2013, ki ima podobno pot, tretje tirnice ni več uporabil niti en tovorni ali potniški vlak.

Drugi projekt se nanaša na nov mednarodni odsek železniške proge Perpignan–Figueras med Francijo in Španijo. Količinski cilji v smislu števila tovornih vlakov in tonaže prepeljanega blaga na tem odseku po dokončanju projekta še zdaleč niso uresničeni. Skupni stroški projekta, izbranega na tej progi, so znašali 279 milijonov EUR, prispevek EU pa skoraj 70 milijonov EUR. V prvih treh letih delovanja (2011–2013) je bilo letno število tovornih vlakov 357, 636 in 931, v primerjavi s ciljem 8 665 tovornih vlakov v prvem letu delovanja (tj. v letu 2009) in ciljem 19 759 tovornih vlakov leta 2019. V praksi to pomeni, da so progo povprečno uporabili manj kot štirje tovorni vlaki na dan.

Fotografija 3 – Mednarodni odsek Perpignan–Figueras: velik potencial, toda redek promet

Analiza Sodišča je pokazala, da so vzrok za pomanjkanje konkurenčnosti in posledično nezadostno uspešnost predvsem težave z usklajevanjem naložbe na obeh straneh meje. V Franciji je proga Perpignan–Montpellier preobremenjena, ni opremljena s sistemom ERTMS in je omejena s številnimi tehničnimi parametri, vključno z več nivojskimi prehodi na 150-kilometrskem odseku. Prenova proge, ki za Francijo ni prednostna naloga, se verjetno ne bo začela pred letom 2030. V Španiji številna pristanišča in tovarne ob odseku Barcelona–Figueras, ki so pomembni kraji izvora in namembnosti tovornega prometa, še niso priključeni na železniško omrežje s standardno tirno širino. Poleg tega je dolžina tovornih vlakov omejena na približno 500 m namesto evropskega standarda 740 m in tovorni vlaki se redno ustavljajo, da spustijo mimo potniške. To kaže, da ustrezni nacionalni organi koncepta železniškega tovornega koridorja še vedno ne upoštevajo v celoti.

1Evropska komisija, Promet EU v številkah, statistični priročnik za leto 2014 in Observatorio hispano-francés del tráfico en los Pirineos (špansko-francoska opazovalnica za spremljanje prometa v Pirenejih).

Odgovori Komisije

Povzetek

VIII

Komisija meni, da bi bilo treba uspešnost programov EU meriti na podlagi izhodiščnih scenarijev. V beli knjigi iz leta 2001 je bilo kot izhodiščni scenarij izpostavljeno tveganje, da bi brez sprejetja ukrepov „cestni promet užival dejanski monopol pri prevozu blaga“ v EU v prihodnosti.

Komisija na podlagi tega meni, da je relativna stabilnost modalnega deleža železniškega tovornega prometa zmeren uspeh, zlasti ob upoštevanju prestrukturiranja gospodarstva v državah članicah srednje in vzhodne Evrope, zaradi katerega se je zmanjšal delež večine tradicionalnih industrij, usmerjenih v tonske kilometre. Poleg tega je prepričana, da se bo modalni delež železniškega tovornega prometa v naslednjih letih povečal zaradi nedavno sprejetih ukrepov.

Težave, ki jih je Sodišče opredelilo in opisalo v tem poročilu, so delno posledica dejstva, da konkurenca ne temelji na enakih konkurenčnih pogojih (internalizacija zunanjih stroškov). Poleg tega je mogoče učinke politike meriti srednje- do dolgoročno, zato je potrebnega več časa.

IX

Komisija želi poudariti, da so projekti, preučeni v tej reviziji, zagotovili velike časovne prihranke.

X

Komisija želi poudariti, da so velike naložbe v železniški promet prispevale k zmanjšanju upadanja tržnega deleža železniškega prometa.

XI

Komisija je prepričana, da bosta popolno izvajanje Direktive 2012/34/EU in sprejetje četrtega železniškega paketa, kot ga je predlagala Komisija, prispevala k doseganju cilja enotnega evropskega železniškega območja.

XII

Komisija se zaveda težav v zvezi s postopki za upravljanje prometa, s katerimi se srečujejo prevozniki tovora, in trenutno ocenjuje mogoče rešitve za njihovo odpravo.

XIV

Kohezijska sredstva niso posebej usmerjena v železniški tovorni promet kot tak in se lahko dodelijo za vse različne načine prevoza, da bi se zmanjšale regionalne razlike. V nekaterih državah članicah, ki obsegajo manj in bolj razvite regije (kot je Nemčija), sta Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) in Kohezijski sklad morda osredotočena na regije, ki niso območja s prednostnimi tovornimi koridorji.

Poleg tega Komisija meni, da so si pomembno prizadevali za usmeritev prepotrebnih naložb v železnice, na primer s projekti TEN-T.

XV

Komisija opozarja, da je vzdrževanje v pristojnosti držav članic in ni upravičeno do finančnih sredstev EU.

Vendar se potreba po vzdrževanju upošteva za namene financiranja, kot sledi:

-v obdobju 2007–2013 so se stroški vzdrževanja upoštevali in vključili v analize stroškov in koristi ter študije izvedljivosti za izračun vrzeli v financiranju,

-kar zadeva sklade ESI, je v programskem obdobju 2014–2020 vzdrževanje običajno vključeno v programe kot pogoj pri zahtevkih za večje projekte.

Ta težava je obravnavana tudi v členu 8 prenovljene Direktive 2012/34/EU.

XVI

Komisija se strinja, da je izboljšanje uspešnosti železniškega prometa ključnega pomena pri podpiranju železniškega tovornega prometa. Zato je začela postopek z upravljavci infrastrukture (prek platforme upravljavcev železniške infrastrukture v Evropi – PRIME) in prevozniki v železniškem prometu (na podlagi dialoga s PŽP), da bi razvila ključne kazalnike uspešnosti ter s tem izboljšala učinkovitost sektorja in njegovo osredotočenost na stranke. Poleg tega se uspešnost spremlja na ravni železniških tovornih koridorjev in koridorjev osrednjega omrežja TEN-T.

XVII

Komisija želi glede uskladitve ciljev politike z dodeljevanjem sredstev poudariti, da uporabljane metodologije zagotavljajo močno osredotočenost na ključne cilje, kot je dokončanje koridorjev TEN-T in s tem uspešno dokončanje koridorjev z dodano vrednostjo na evropski ravni.

Komisija poudarja, da pri ocenjevanju projektov uporablja stroge metodologije za stroške in koristi ter ekonomske razmisleke. Obstajajo uveljavljeni postopki ocenjevanja projektov za izbiro kakovostnih projektov.

Obseg revizije in revizijski pristop

17

Komisija meni, da je bila večina teh vprašanj obravnavana v četrtem železniškem paketu. Poleg tega so že obravnavana v revidiranih smernicah TEN-T in novem finančnem instrumentu za povezovanje Evrope (IPE).

Opažanja

19

Komisija meni, da bi bilo treba uspešnost programov EU meriti na podlagi izhodiščnih scenarijev. V beli knjigi iz leta 2001 je bilo kot izhodiščni scenarij izpostavljeno tveganje, da bi brez sprejetja ukrepov „cestni promet užival dejanski monopol pri prevozu blaga“ v EU v prihodnosti.

Komisija na podlagi tega meni, da je relativna stabilnost modalnega deleža železniškega tovornega prometa zmeren uspeh, zlasti ob upoštevanju prestrukturiranja gospodarstva v državah članicah srednje in vzhodne Evrope, zaradi katerega se je zmanjšal delež večine tradicionalnih industrij, usmerjenih v tonske kilometre. Poleg tega je prepričana, da se bo modalni delež železniškega tovornega prometa v naslednjih letih povečal zaradi nedavno sprejetih ukrepov.

20

Komisija meni, da bodo novi predpisi EU, kot so revidirane smernice TEN-T in novi finančni instrument IPE, prispevali k odpravi trenda in doseganju cilja iz bele knjige Komisije iz leta 2011.

22

Pri primerjavi železniških trgov držav, kot so Združene države Amerike, Avstralija, Kitajska, Indija in Južna Afrika, z železniškim trgom EU je treba upoštevati tudi pomembne razlike v zvezi s pravnim okvirom in tehničnimi pogoji, ki vplivajo na razvoj zadevnih železniških trgov.

26

Zoper Poljsko in Češko sta se začela postopka za ugotavljanje kršitev v zvezi z nepopolnim/nepravilnim prenosom direktiv 2001/14/ES in 91/440/EGS; Sodišče Evropske unije je sodbi izdalo maja oziroma julija 2013 (zadevi C-512/10 in C-545/10). Odtlej sta obe državi članici sprejeli ukrepe za zagotovitev skladnosti s pravom EU, zlasti v zvezi z izračunom uporabnin za dostop do tirov. Pričakuje se, da bodo ti ukrepi znižali uporabnine za dostop v zadevnih državah članicah.

Železniška infrastruktura (in infrastruktura na splošno) na Češkem in Poljskem trpi zaradi skoraj petih desetletij nezadostnega vzdrževanja in zanemarjanja. Komisija je prepričana, da bodo naložbe, izvedene v teh državah članicah, v naslednjih letih uspešne.

28

Komisija želi poudariti, da so projekti, preučeni v tej reviziji, zagotovili velike časovne prihranke (okvir 9).

32

Rok, v katerem so morale države članice prenesti direktivo, je bil junij 2015, zato je Komisija prepričana, da bo popolno izvajanje direktive prispevalo k doseganju cilja enotnega evropskega železniškega območja.

36

Komisija je prepričana, da bosta popolno izvajanje Direktive 2012/34/EU in sprejetje četrtega železniškega paketa, kot ga je predlagala Komisija, prispevala k doseganju cilja enotnega evropskega železniškega območja.

40(a)

Komisija ugotavlja, da je rok za prenos člena 13 Direktive 2012/34/EU, s katerim je bil uveden celovit sklop novih pravil za odpravo težav pri dostopu do terminalov in drugih objektov za izvajanje železniških storitev, potekel šele junija 2015.

42

Komisija je to obravnavala v Direktivi 2012/34/EU in četrtem železniškem paketu.

Člen 56 Direktive 2012/34/EU je bistveno razširil pooblastila regulatornih organov; datum za prenos je bil junij 2015.

V okviru pogajanj o četrtem železniškem paketu se razpravlja o nadaljnji krepitvi regulatornih organov, vključno z razširitvijo njihovih pooblastil.

45

Komisija se zaveda težav, s katerimi se srečujejo prevozniki tovora v zvezi s postopkom načrtovanja letnega voznega reda za vlakovne poti, in ocenjuje mogoče rešitve za odpravo teh težav. Vendar je treba opozoriti, da je ta postopek, ki je določen v Direktivi 2012/34/EU, zasnovan tako, da zagotavlja uravnoteženo obravnavanje prevoznikov potnikov in tovora ter obstoječih in novih udeležencev. Enoletni rok za vložitev prošenj za dodelitev zmogljivosti olajšuje usklajevanje nasprotujočih si prošenj ter zagotavlja pravično in enako obravnavanje vseh prosilcev.

55

Komisija meni, da bodo imeli nekateri ukrepi, zlasti tisti, povezani z izboljšanji infrastrukture, srednje- do dolgoročni učinek, medtem ko je pričakovati, da se bo pozitivni učinek nekaterih drugih ukrepov, kot je usklajevanje operativnih pravil, pokazal prej.

Struktura upravljanja, vzpostavljena na koridorjih, pogosto deluje in je omogočila opredelitev točnih težav, ki ovirajo železniški tovorni promet, zlasti čezmejni promet, ter pomagala sklicati vse zadevne deležnike, da bi skupaj poiskali rešitve za te težave.

56

Komisija ugotavlja, da je bil na nekaterih področjih dosežen napredek, tudi v zvezi z usklajevanjem med različnimi železniškimi tovornimi koridorji (npr. skupni okvir za dodeljevanje zmogljivosti za vseh devet železniških tovornih koridorjev, ki se je prvič uporabil za vozni red za leto 2016).

Na nekaterih področjih delo za usklajevanje postopkov poteka v okviru projektov RailNetEurope.

Komisija priznava, da je treba nadaljevati usklajevanje na tem področju, da bodo lahko železniški tovorni koridorji prinesli vse svoje koristi za razvoj železniškega tovornega prometa.

57

Komisija meni, da bi bilo treba na primer upoštevati tudi posebne razmere v posameznih regijah v Evropi (npr. gospodarske razmere, prisotnost velikih pristanišč, industrijsko bazo, kakovost obstoječe infrastrukture in zadnjega dela infrastrukture) ter različne poslovne modele v različnih državah članicah.

62(a)

Kar zadeva evropski sistem za upravljanje železniškega prometa (ERTMS), je Komisija imenovala evropskega koordinatorja za razvoj ERTMS, ki trenutno izvaja napredni program za ERTMS. Ta program obsega pet ciljev, ki jih je treba doseči do konca leta 2016. Koordinator bo nato predložil predlog načrta za razvoj ERTMS za devet koridorjev osrednjega omrežja, da se bo lahko razveljavil sedanji načrt za šest koridorjev ERTMS. Države članice bi morale zagotoviti, da se velik del izvajanja ERTMS vzdolž koridorjev konča do leta 2027, pri čemer bi se uporabile finančne možnosti, ki jih prinašata sedanje (2014–2020) in prihodnje programsko obdobje (2020–2027).

Koordinator je sklenil, kaj se bo izvedlo do leta 2020. Ti podatki se bodo nato prenesli v različne dejavnosti, ki bodo s tehničnega vidika in vidika razvoja združene v enotni skladni izvedbeni načrt.

64

Upravljavci infrastrukture morajo v okviru načrta zaračunavanja zagotoviti načrte izvedbe za zmanjševanje motenj in zamud v skladu s členom 35 Direktive 2012/34/EU in Prilogo VI k tej direktivi. Poleg tega morajo pogodbeni dogovori med upravljavci infrastrukture in državami, ki določajo višino nadomestila za javne storitve za upravljavce infrastrukture, določati ciljne rezultate, usmerjene v uporabnike, v obliki kazalnikov in meril kakovosti, kot določata člen 30 Direktive 2012/34/EU in Priloga V k tej direktivi. Ti ciljni rezultati pomenijo pritisk za upravljavce infrastrukture, saj morajo ti zagotoviti dogovorjeno raven uspešnosti, ker se lahko v nasprotnem primeru zaradi neupoštevanja zniža nadomestilo ali pa se jim naloži drugačna kazen.

Poleg tega Komisija in upravljavci infrastrukture sodelujejo pri primerjavi uspešnosti v okviru platforme PRIME.

66(b)

Ključni kazalniki uspešnosti za postopek dodeljevanja so bili usklajeni v skupnem okviru za dodeljevanje zmogljivosti, ki se uporablja za vseh devet železniških tovornih koridorjev in je bil dogovorjen oktobra 2015. Ključni kazalniki uspešnosti v zvezi z obratovanjem in razvojem trga se trenutno usklajujejo v okviru projekta RailNetEurope.

67

Komisija tesno sodeluje z Eurostatom, da bi oblikovala kazalnike, potrebne za spremljanje ciljev iz bele knjige. Pravočasnost in kakovost kazalnikov pa bosta odvisni od razpoložljivosti podatkov držav članic.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 74 in 75

Cilj kohezijske politike na področju prometa je zgraditi trajnostni, večmodalni, celostni in zanesljivi prometni sistem. Zato kohezijska sredstva niso posebej usmerjena v železniški tovorni promet kot tak in se lahko dodelijo za vse različne načine prevoza, da bi se zmanjšale regionalne razlike. V nekaterih državah članicah, ki obsegajo manj in bolj razvite regije (kot je Nemčija), sta Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) in Kohezijski sklad morda osredotočena na regije, ki niso območja s prednostnimi tovornimi koridorji.

Poleg tega Komisija meni, da so si pomembno prizadevali za usmeritev prepotrebnih naložb v železnice, na primer s projekti TEN-T.

77

Poudariti je treba, da je bilo 11 300 milijonov EUR prenesenih iz Kohezijskega sklada v instrument za povezovanje Evrope in da bodo ta sredstva porabljena v skladu s cilji uredbe o IPE, tj. v večini primerov za železniške projekte na koridorjih osrednjega omrežja TEN-T; za odobritev vsakega projekta, ki ga predložijo organi držav članic, je odgovorna Komisija. Stopnje sofinanciranja so stopnje, ki se uporabljajo za kohezijske sklade, tj. do 85 % za projekte železniške infrastrukture. IPE je namenjen predvsem železniškim projektom, saj se lahko samo 10 % zadevnih nacionalnih sredstev iz kohezijskega dela IPE uporabi za cestne projekte, ki se lahko sofinancirajo le, če vključujejo čezmejni odsek.

Obstoj celovitega načrta za prevoz z zrelo projektno strukturo je predhodni pogoj za dodelitev sredstev iz skladov ESI v obdobju 2014–2020. Medtem ko mora biti splošni cilj načrta pospešiti prehod na trajnostnejši prometni sistem, je ob upoštevanju obstoječe infrastrukture in ugotovljenih potreb prav mogoče, da bodo za cestni sektor potrebna največja naložbena prizadevanja.

Dodelitve sredstev za obdobje 2014–2020 so bile načrtovane, da se omogoči dopolnjevanje med skladi ESI in IPE, in ne zgolj za primerjavo odstotnih deležev. V zvezi s tem je bilo prek IPE na Češkem dodatnih 1 100 milijonov EUR in na Poljskem 3 500 milijonov EUR sredstev dodeljenih skoraj izključno železnicam. To dejstvo bistveno spremeni primerjavo: na Češkem je bilo železnicam dodeljenih približno 2 800 milijonov EUR, na Poljskem pa 10 200 milijonov EUR.

Poleg tega Komisija meni, da bi morala analiza upoštevati vse načine prevoza. Na Poljskem je na primer trajnostnim načinom prevoza za obdobje 2014–2020 namenjenih več sredstev kot cestnemu prevozu.

79

Veliko izvedenih naložb v železnice je bistveno koristilo vzporednim dejavnostim potniškega in tovornega prometa v obravnavanih državah članicah.

Komisija želi poudariti, da so bila sredstva v okviru programa TEN-T usmerjena v železniške projekte in zlasti čezmejne železniške odseke. Od 30 prednostnih projektov (PP) jih je 22 zadevalo čezmejne železniške odseke, projekta PP5 in PP16 pa sta bila posebej usmerjena v proge za železniški tovorni promet. Financiranje v okviru programa TEN-T je bilo osredotočeno na prednostne projekte¹.

Komisija v skladu s Sklepom Sveta z dne 6. oktobra 2006 o strateških smernicah Skupnosti o koheziji (2006/702/ES) tovornemu prometu ni dala prednosti pred načini potniškega prevoza.

Okvir 8 – primer dajanja prednosti progam za visoke hitrosti: Španija (2007–2013)

Medtem ko so bile naložbe v železnice v Španiji v obdobju 2007–2013 namenjene predvsem potniškemu prometu, so bile v obdobju 2014–2020 osredotočene na intermodalnost, interoperabilnost in zlasti tovorni promet (glej sporazum o partnerstvu s Španijo, str. 145–148). Na splošno se bodo za sofinanciranje upoštevali samo projekti, ki bi lahko najbolj vplivali na rast in delovna mesta.

Železniške proge za tovor vzdolž osrednjih koridorjev TEN-T z mednarodnimi povezavami (tj. sredozemski in atlantski koridor) bodo podprte v vseh vrstah regij, saj velja, da imajo ti projekti zelo visoko pričakovano notranjo stopnjo donosa in velik socialno-ekonomski učinek, vključno z učinki prelivanja.

Nekateri odseki prog za visoke hitrosti v manj razvitih regijah in regijah v prehodu (tj. Extremadura, Andaluzija, Castilla-La Mancha in Murcia) bodo sofinancirani, če so del omrežij TEN-T. Večina teh prog bo namenjena mešanemu (potniškemu in tovornemu) prometu.

80

Glej odgovora Komisije na odstavka 74 in 75.

83

Komisija spremlja splošne naložbe v železniško infrastrukturo, saj je večina prog namenjena mešani uporabi, zato je težko ločeno spremljati denarni tok potniških in tovornih komponent posameznih naložb.

Komisija si v duhu novih smernic TEN-T in uredbe o IPE prizadeva za racionalizacijo splošnega usklajevanja in spremljanja projektov na koridorjih TEN-T.

86

Komisija meni, da bi bilo treba projekte oceniti glede na njihove lastnosti na podlagi analize stroškov in koristi projekta. Povečanje količine blaga je kazalnik, ki ni odvisen samo od vrste naložb, ampak tudi od drugih makroekonomskih dejavnikov. Nedoseganja tega rezultata ni mogoče obravnavati zgolj kot posledico izvedenih naložb. Poleg časovnih prihrankov obstajajo tudi druge koristi, kot sta večja varnost in skladnost z zakonskimi zahtevami (tehnične specifikacije za interoperabilnost itd.). Poleg tega želi Komisija poudariti, da se časovni prihranki ne nanašajo samo na železniški tovorni promet, ampak tudi na čas potovanja potnikov, kar bi bilo treba upoštevati pri ocenjevanju uspešnosti projekta. Nazadnje, celotna dodana vrednost tovornega prometa se lahko uresniči šele po dokončanju celotnega odseka/koridorja.

Okvir 11 – primeri zamud pri izvajanju projektov: Poljska in Španija

V Španiji naj bi se dva projekta (Túneles de Pajares–Sotiello in Sotiello–Campomanes) končala leta 2011.

Kar zadeva Tuneles de Pajares, je bila zaradi geoloških pogojev projekta potrebna sprememba tehničnega projekta, ki se je končal leta 2013 namesto leta 2011.

Kar zadeva Sotiello, so bila zaradi nestabilnosti zemljišča potrebna nujna dela, nestabilnost pa je vplivala tudi na normalno izvajanje del. Projekt še ni končan.

Kar zadeva uspešnost projekta ter doseganje njegovih ciljev in ciljev programa, so v obeh zgornjih primerih morda potrebne zamude, da se zagotovi uspešno dokončanje projekta.

88

Delež in stanje železniškega tovornega prometa se v Španiji trenutno ocenjujeta na nacionalni ravni, vendar podatki za zdaj niso na voljo. Sektor železniškega tovornega prometa je tradicionalno pomenil zelo majhen delež skupnega prometa. Vključitev tovornega prometa v prometne projekte je nedavna sprememba, ki jo je mogoče opaziti pri zadnjem večjem projektu², predloženem Komisiji.

89

Države članice v okviru Kohezijskega sklada in ESRR izberejo projekte v skladu s ciljem programov, dogovorjenih s Komisijo. Poleg tega bi moral sistem upravljanja in nadzora teh programov zagotavljati, da se izberejo projekti z visoko vrednostjo za doseganje ciljev programa.

90

Komisija opozarja, da je vzdrževanje v pristojnosti držav članic in ni upravičeno do finančnih sredstev EU.

Vendar se potreba po vzdrževanju upošteva za namene financiranja, kot sledi:

-v obdobju 2007–2013 so se stroški vzdrževanja upoštevali in vključili v analize stroškov in koristi ter študije izvedljivosti za izračun vrzeli v financiranju,

-kar zadeva sklade ESI, je v programskem obdobju 2014–2020 vzdrževanje običajno vključeno v programe kot pogoj pri zahtevkih za večje projekte.

91

Komisija trenutno preverja te poslovne načrte in okvirne strategije razvoja infrastrukture, ki jih zahteva člen 8 Direktive 2012/34/EU; upoštevati je treba, da je bilo treba strategije razvoja infrastrukture objaviti do decembra 2014.

92

Države članice se na nacionalni ravni odločijo, ali lahko upravljavci infrastrukture zaračunavajo pribitke ali samo stroške, nastale neposredno zaradi dostopa do železniške infrastrukture. Če država članica dovoli zaračunavanje pribitkov, mora upravljavec infrastrukture upoštevati načelo „stopnje, ki jo trg lahko prenese“, določeno v členu 32 Direktive 2012/34/EU. Namen tega pravila je preprečiti, da bi visoke uporabnine za dostop do tirov segmentom trga z omejeno plačilno sposobnostjo (to pogosto velja za prevoznike tovora) onemogočile izvajanje storitev železniškega prevoza.

Španski organi so v programskem obdobju 2007–2013 dali prednost potniškim progam, zato so se naložbe v proge za tovorni promet ustrezno zmanjšale. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 79 in okvir 8.

Zaključki in priporočila

94

Komisija meni, da bi bilo treba uspešnost programov EU meriti na podlagi izhodiščnih scenarijev. V beli knjigi iz leta 2001 je bilo kot izhodiščni scenarij izpostavljeno tveganje, da bi brez sprejetja ukrepov „cestni promet užival dejanski monopol pri prevozu blaga“ v EU v prihodnosti.

Komisija na podlagi tega meni, da je relativna stabilnost modalnega deleža železniškega tovornega prometa zmeren uspeh, zlasti ob upoštevanju prestrukturiranja gospodarstva v državah članicah srednje in vzhodne Evrope, zaradi katerega se je zmanjšal delež večine tradicionalnih industrij, usmerjenih v tonske kilometre. Poleg tega je prepričana, da se bo modalni delež železniškega tovornega prometa v naslednjih letih povečal zaradi nedavno sprejetih ukrepov.

Težave, ki jih je Sodišče opredelilo in opisalo v tem poročilu, so delno posledica dejstva, da konkurenca ne temelji na enakih konkurenčnih pogojih (internalizacija zunanjih stroškov). Poleg tega je mogoče učinke politike meriti srednje- do dolgoročno, zato je potrebnega več časa.

95

Komisija se strinja, da so ti trendi večinoma posledica regulativnih in stroškovnih premislekov prevoznih podjetij in cestnih prevoznikov, tem vprašanjem pa je treba nameniti več pozornosti, da se bodo navedeni trendi obrnili.

Komisija opozarja na dejstvo, da so trendi deleža železniškega prevoza na trgih tovornega prometa tudi posledica razdrobljenosti evropskega železniškega trga na več nacionalnih segmentov. Železniški tovorni prevoz je najučinkovitejši na srednjih in dolgih razdaljah, kar v Evropi pomeni prečkanje vsaj ene meje (glej odstavek 4). Razdrobljena nacionalna omrežja nimajo skupnih in interoperabilnih pravil in standardov ter prevoznikom poleg stroškov, ki nastanejo na prvem/zadnjem delu poti, ustvarjajo dodatne stroške (npr. v zvezi z zamenjavo lokomotiv zaradi regulativnih razlogov in zahtevami glede usposabljanja za voznike).

96(a)

Komisija je to obravnavala v prenovljeni Direktivi 2012/34/EU in četrtem železniškem paketu.

Člen 56 je bistveno razširil pooblastila regulatornih organov; datum za prenos je bil junij 2015.

Člen 13 je bistveno izboljšal pravni okvir v zvezi z dostopom do objektov za izvajanje železniških storitev in dostopom do z železnico povezanih storitev.

V okviru pogajanj o četrtem železniškem paketu se razpravlja o nadaljnji krepitvi regulatornih organov, vključno z razširitvijo njihovih pooblastil.

96(b)

Komisija se zaveda težav v zvezi s postopki za upravljanje prometa, s katerimi se srečujejo prevozniki tovora, in trenutno ocenjuje mogoče rešitve za njihovo odpravo.

Veliko teh upravnih in tehničnih omejitev je obravnavanih v veljavni zakonodaji EU ali zakonodaji, ki bo še sprejeta (npr. v tehničnem stebru četrtega železniškega paketa, zakonodaji o razvoju ERTMS), v zvezi z železniškimi tovornimi koridorji pa se obravnavajo v nekaj posebnih delovnih skupinah, ki so bile ustanovljene v ta namen.

96(c)

Železniški tovorni koridorji že stremijo k preglednosti uspešnosti storitev v železniškem tovornem prometu na tovornih koridorjih. V skladu z uredbo so bili kazalniki uspešnosti določeni na ravni posameznega koridorja in se spremljajo vsako leto, prav tako pa se objavijo rezultati.

Priporočilo 1

Komisija sprejema to priporočilo, kolikor jo to zadeva, in je sprejela potrebne ukrepe za obravnavo tega vprašanja na podlagi Direktive 2012/34/EU in četrtega železniškega paketa.

Države članice morajo to vprašanje zdaj obravnavati s:

(i)popolnim/pravilnim prenosom zakonodaje, zlasti Direktive 2012/34/EU (rok za prenos je bil junij 2015), in

(ii)zagotovitvijo, da imajo regulatorni organi potrebne vire, v skladu s členom 55(3) in členom 56(5) Direktive 2012/34/EU.

Komisija bo natančno spremljala izvajanje direktive.

Priporočilo 2(a)

Komisija sprejema priporočilo in je že sprejela ukrepe za obravnavo teh vprašanj.

Kar zadeva postopek v zvezi s pripravo voznih redov za dodelitev vlakovnih poti, je Komisija na primer vzpostavila regulativni okvir na podlagi Direktive 2012/34/EU, ki vsebuje določbe o rokih in pravila, ki jih morajo upoštevati upravljavci infrastrukture (zlasti člen 43 in naslednji ter Priloga VII). Člen 43 Direktive 2012/34/EU določa možnost, da Komisija sprejme delegirane akte o spremembi časovnega načrta za postopek določitve voznega reda iz Priloge VII. Komisija lahko razmisli o spremembi te priloge glede na rezultate prihodnje ocene izvajanja teh določb na podlagi povratnih informacij/dokazov, ki jih prejme od sektorja.

Priporočilo 2(b)

Komisija sprejema to priporočilo.

Deležniki so prevzeli vodilno vlogo pri usklajevanju na nekaterih področjih (npr. skupni okvir za dodeljevanje zmogljivosti).

Uredba o železniških tovornih koridorjih bo ocenjena leta 2016, pri čemer se bodo upoštevali ukrepi, ki so bili že izvedeni ali se še izvajajo, in se bo ocenilo, ali obstajajo področja, na katerih je potrebno usklajevanje s posredovanjem Komisije.

Priporočilo 3(a)

Komisija sprejema to priporočilo in meni, da so ta vprašanja obravnavana v četrtem železniškem paketu, za katerega je januarja 2013 predložila zakonodajne predloge.

Priporočilo 3(b)

Komisija sprejema priporočilo in je že sprejela ukrepe za njegovo izvedbo. Kar zadeva jezikovne zahteve za čezmejne odseke, je zadevna priloga k Direktivi 2007/59/ES v postopku spreminjanja.

V prihodnji oceni direktive o strojevodjih leta 2016 bo preučeno, ali so potrebne zakonodajne spremembe, hkrati pa se bo zagotovila ustrezna raven varnosti.

Priporočilo 4(a)

Komisija sprejema priporočilo o spremljanju napredka pri doseganju cilja bele knjige o prometu iz leta 2011 in delno sprejema priporočilo o vmesnih ciljih.

Komisija tesno sodeluje z Eurostatom, da bi oblikovala kazalnike, potrebne za spremljanje ciljev iz bele knjige. Pravočasnost in kakovost kazalnikov pa bosta odvisni od razpoložljivosti podatkov držav članic.

Kar zadeva nove politične dokumente, se Komisija strinja, da so vmesni cilji načeloma zaželeni, in bo preučila možnost določitve vmesnih ciljev glede na obseg pobude ter ustreznost in pravočasnost kazalnikov.

Priporočilo 4(b)

Komisija sprejema priporočilo in meni, da je delno izvedeno.

Člen 56(7) Direktive 2012/34/EU je uvedel novo obveznost regulatornih organov, da se najmanj vsaki dve leti posvetujejo s predstavniki uporabnikov storitev trga železniškega tovornega in potniškega prometa. Ugotovitve teh posvetovanj so dragocen prispevek za tako vrednotenje.

Poleg tega se enkrat letno izvede anketa o zadovoljstvu uporabnikov železniških tovornih koridorjev, ti koridorji pa objavijo rezultate.

Priporočilo 4(c)

Komisija sprejema to priporočilo.

Kar zadeva program spremljanja trga storitev v železniškem prometu, je Komisija že sprejela izvedbeni akt (Izvedbena uredba Komisije (EU) 2015/1100 z dne 7. julija 2015), ki države članice obvezuje, da izpolnijo svoje obveznosti poročanja, zato meni, da je priporočilo že izvedeno.

Kar zadeva priporočilo o železniških tovornih koridorjih, Komisija meni, da je delno izvedeno. Določena stopnja uskladitve se bo delno dosegla v okviru projekta RailNetEurope. Komisija bo na podlagi ocene uredbe o železniških tovornih koridorjih ocenila potrebo po nadaljnjem usklajevanju na tem področju, pri čemer bo upoštevala rezultate projekta RailNetEurope.

Priporočilo 5

Komisija sprejema priporočilo in se načeloma strinja s spodbujanjem enakih konkurenčnih pogojev.

98

V večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 je novi instrument za povezovanje Evrope osredotočen skoraj izključno na projekte z jasno dodano vrednostjo na evropski ravni, zlasti na čezmejne železniške projekte in razvoj ERTMS. Osredotočenost na čezmejne odseke in interoperabilnost bo nujno koristna za storitve v železniškem tovornem prometu, saj je ta promet zlasti konkurenčen na srednje in dolge razdalje.

Komisija meni, da so si in si bodo še naprej prizadevali za usmerjanje naložb v železnice, na primer v primeru programa TEN-T.

99(a)

Kar zadeva sklade ESI, primerjava le železniškega s cestnim prometom v samo treh od 28 držav članic ni dovolj za sklep, da izgradnja celovitega, trajnostnega, večmodalnega, nemotenega in zanesljivega prometnega sistema zahteva naložbe v vse načine prevoza – železniški, pomorski in letalski prevoz, prevoz po celinski plovnih poteh in cestah – ter naložbe v večmodalno infrastrukturo.

Dodelitev predhodno opredeljenih deležev razpoložljivih sredstev enemu ali drugemu načinu prevoza ni rešitev za vzpostavitev pravega ravnovesja. Namesto tega mora analiza upoštevati potrebe različnih držav članic in regij v zvezi z različnimi načini prevoza.

Program TEN-T, ki je glavni instrument financiranja EU za izvajanje prometne strategije EU, je bil posebej osredotočen na železniški promet, ki je bil glavni upravičenec do sredstev. Pri tem je bilo 56 % razpoložljivih sredstev dodeljenih železniškim projektom, dodatnih 7 % pa je bilo porabljenih za izvajanje ERTMS, medtem ko je bilo samo 4 % sredstev dodeljenih tradicionalnemu cestnemu prometu. Ta pristop se nadaljuje v okviru novega IPE.

99(b)

Program TEN-T je bil posebej usmerjen v železniške projekte, zlasti čezmejne odseke (glej odstavek 77). Poleg tega so bili projekti za razvoj mešanih prog ali prog za visoke hitrosti koristni za tovorni promet, saj so med drugim ustvarili dodatne zmogljivosti na konvencionalnih in drugih vzporednih progah. V denarnem smislu je metodološko težko ločiti učinke naložb, usmerjenih v mešane proge, na tovorni ali potniški promet.

Opozoriti je treba tudi, da je uredba o TEN-T uvedla več novih orodij upravljanja za izvajanje osrednjega omrežja TEN-T (koridorje osrednjega omrežja, evropske koordinatorje, delovne načrte za koridorje in forume v zvezi s koridorji). Ta orodja omogočajo boljše spremljanje izvajanja TEN-T in opredelitev projektne strukture, ki prispeva k doseganju ciljev politike EU, med katerimi ima razvoj železniškega tovornega prometa osrednjo vlogo.

99(c)

Komisija meni, da je železniška infrastruktura ključni element, vendar jo morajo spremljati potrebni operativni in zakonodajni ukrepi. Četrti železniški paket bo pokazal rezultate šele, ko se bo začel v celoti izvajati. Poleg tega razmere na trgu (gospodarska kriza) v zadnjih nekaj letih niso bile naklonjene razvoju storitev v železniškem tovornem prometu.

Glej odgovora na odstavka 25 in 84.

99(d)

Komisija poudarja, da je vzdrževanje v pristojnosti držav članic in na splošno ni upravičeno do finančnih sredstev EU.

Glej odgovor Komisije na odstavek 88.

100

Namen novih okvirov TEN-T in IPE je izboljšati uporabo sredstev EU, pri čemer se je treba osredotočiti na projekte z visoko dodano vrednostjo na ravni EU, kot so čezmejne železniške povezave, odprava ozkih grl ter železniške povezave s pristanišči in letališči, in sicer v skladu s tehničnimi standardi, ki jih določa uredba o TEN-T. Komisija se z državami članicami pogaja o operativnih programih v okviru ESRR in Kohezijskega sklada, da bi se dosegel glavni cilj kohezijske politike, tj. kohezija med bolj in manj razvitimi regijami. Komisija meni, da predpisi za obdobje 2014–2020 dodatno olajšujejo ta proces z določitvijo predhodnih pogojev in okvira uspešnosti.

Priporočilo 6(a)

Komisija sprejema to priporočilo in ga že izvaja. Z novimi predpisi za okvir kohezijske politike za obdobje 2014–2020 je uvedla predhodno pogojevanje za zagotovitev, da so vzpostavljeni potrebni pogoji za učinkovito podporo. Ti vključujejo dolgoročni strateški načrt, ki bi ga bilo treba pripraviti pred sprejetjem kakršne koli odločitve o financiranju.

Komisija se strinja, da bi bilo treba železniško infrastrukturo načrtovati v okviru splošnega načrtovanja prometnih omrežij. To je pojasnjeno v členu 4 Uredbe (EU) št. 1315/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o smernicah Unije za razvoj vseevropskega prometnega omrežja. Cilji vseevropskega omrežja vključujejo „medsebojno povezanost in interoperabilnost nacionalnih prometnih omrežij“, „optimalno povezovanje in medsebojno povezanost vseh načinov prevoza“ ter „učinkovito rabo infrastrukture“.

V zvezi s tem Komisija meni, da optimalna uspešnost zahteva tudi dolgoročno strateško načrtovanje na nacionalni ravni in da bi bilo treba upoštevati čezmejne učinke.

Financiranje v okviru IPE bo osredotočeno na projekte z visoko dodano vrednostjo na ravni EU. Sredstva, dodeljena projektom TEN-T v okviru novega IPE, bodo na voljo samo za projekte, ki so v skladu z uredbo o TEN-T, tj. projekte, ki omogočajo hitrost 100 km/h, osno obremenitev 22,5 tone in dolžino vlakov 740 m. Rezultat bo izboljšanje pogojev za dejavnosti železniškega tovornega prevoza. Poleg tega bo IPE osredotočen na dostop do generatorjev tovornega prometa, da bi se razvila intermodalnost, zlasti železniške povezave s pristanišči. Obstaja tudi posebna prednostna naloga, usmerjena v večmodalne platforme (železniško-cestne terminale). Komisija bo zagotovila, da bodo najbolje zadovoljili potrebe evropskega železniškega omrežja.

Priporočilo 6(b)

Komisija sprejema priporočilo in meni, da je delno izvedeno.

Komisija že spremlja, koliko sredstev EU se vlaga v projekte železniškega tovornega prometa v okviru izvajanja IPE.

Komisija bo ob upoštevanju mešane uporabe večine prog spremljala zneske sredstev, porabljenih za projekte, ki niso usmerjeni izključno v potniški promet (proge za visoke hitrosti).

Priporočilo 7(a)

Komisija sprejema priporočilo in meni, da je delno izvedeno.

Koridorji TEN-T/železniški tovorni koridorji, smernice TEN-T, predhodno določeni odseki in prednostne naloge iz uredbe o IPE, tehnične specifikacije za interoperabilnost in zahteva št. 7.2, ki je predhodni pogoj, sestavljajo okvir za celostni prometni načrt, ki olajšuje razvoj železniških koridorjev, tako da ne povzroča razdrobljenosti.

Novi IPE je osredotočen zlasti na koridorje osrednjega omrežja. Čim večje povečanje učinkov ukrepov, sprejetih na ravni EU in nacionalni ravni, je v duhu nove uredbe o TEN-T. To je temelj strategije financiranja za IPE. Uredba o TEN-T predvideva vzpostavitev vseevropskega omrežja. Nova zakonodaja je okrepila pooblastila evropskih koordinatorjev, katerih naloge med drugim vključujejo spodbujanje usklajenega izvajanja večmodalnih koridorjev osrednjega omrežja. To bo omogočilo izkoriščanje mogočih sinergij in dopolnjevanje med ukrepi, sprejetimi na nacionalni ravni in v okviru različnih programov. Ta pristop naj bi zmanjševal tveganje, da bi raznolik sklop projektov povzročil razvoj razdrobljenega omrežja.

Priporočilo 7(b)

Komisija sprejema priporočilo in, kolikor jo to zadeva, meni, da je izvedeno, saj okvir za analizo stroškov in koristi že obstaja.

Analiza stroškov in koristi je nujen element vseh zahtevkov za financiranje v okviru IPE. Pri tej analizi se napovedi prometa uporabijo za količinsko opredelitev finančnih in gospodarskih prednosti določenega projekta, te napovedi pa vključujejo tudi tovorni promet na mešanih progah. Sredstva IPE se dodelijo samo projektom s pozitivnim rezultatom analize stroškov in koristi.

Komisija bo v postopku izbire ustrezno pozornost namenila projektom z najvišjo gospodarsko dodano vrednostjo na ravni EU, ki v večini primerov vključuje železniški tovorni promet.

Komisija želi v zvezi s skladi ESI poudariti, da je treba navedene elemente vključiti v informacije, ki se predložijo za odobritev večjih projektov (zlasti študijo izvedljivosti ter analizo stroškov in koristi). Pravna podlaga: člen 40 Uredbe (ES) št. 1083/2006 za obdobje 2007–2013 in člen 101 Uredbe (EU) št. 1303/2013 za obdobje 2014–2020.

Komisija ugotavlja, da morajo države članice opraviti tudi predhodne analize vrzeli v financiranju za manjše projekte, ki ustvarjajo prihodek³.

Priporočilo 8

Komisija ugotavlja, da je prvi del tega priporočila namenjen državam članicam, in sprejema drugi del priporočila.

Države članice bi morale v okviru poslovnih načrtov in okvirnih strategij razvoja infrastrukture, ki jih določijo upravljavci infrastrukture, ob podpori regulatornih organov zagotoviti ustrezno vzdrževanje železniškega omrežja (vključno z objekti na zadnjem delu poti), zlasti na železniških tovornih koridorjih.

1Spodaj je navedenih nekaj primerov te osredotočenosti, ki se nanašajo na pet vzorčenih držav članic, v katerih so bila finančna sredstva dodeljena naslednjim projektom:
DE: Karlsruhe–Basel s posebnim poudarkom na tovornem prometu z izgradnjo dodatnih prog, namenjenih izključno tovornemu prometu (PP24), Emmerich–Oberhausen, ki je ključna povezava s progo Betuwe, ki je namenjena izključno tovornemu prometu (PP24); FR: Lyon–Torino (PP3),
FR: Perpignan–Figueras (PP3), FR: Contournement Nîmes–Montpellier (PP3), ES: Evora–Merida.

2Zadnji projekt, ki vključuje železniški tovorni promet v Španiji, je del koridorja med Madridom in mejo s Portugalsko, tj. atlantski koridor TEN-T. V tem projektu bodo vlaki prevzeli približno 25 % tovornega prometa v regiji (11 milijonov ton z vlakom, 43 milijonov ton po cesti). Tovorni promet pomeni 1,06 % prihodkov tega koridorja.

3Smernice o členu 55(6) Uredbe (ES) št. 1083/2006, COCOF 08/0012/03.

QJ-AB-16-008-SL-E    ISSN 1977-5784

Spodbujanje učinkovitejših in bolj trajnostnih načinov prevoza, zlasti železniškega prevoza tovora, je ključni del politike EU v zadnjih 25 letih. Med letoma 2007 in 2013 je bilo iz proračuna EU zagotovljenih približno 28 milijard EUR za financiranje železniških projektov. V poročilu je ocenjeno, ali je bila EU uspešna pri izboljševanju železniškega tovornega prometa v EU in ali se je od leta 2000 uspešnost železniškega tovornega prometa glede modalnega deleža in prepeljane količine blaga izboljšala. Ugotovili smo, da uspešnost železniškega tovornega prometa ostaja v glavnem nezadovoljiva, položaj cestnega prometa pa se je še okrepil.