EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx

Internetová stránka: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.

Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4771-1 | ISSN2 1831-0788 | doi:10.2865/1494 | QJ-AB-16-010-CS-C
PDF | ISBN 978-92-872-4762-9 | ISSN2 1977-5628 | doi:10.2865/6783 | QJ-AB-16-010-CS-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4736-0 | ISSN2 1977-5628 | doi:10.2865/891741 | QJ-AB-16-010-CS-E

© Evropská unie, 2016

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

CS
2016

č. 09

Zvláštní zpráva

Výdaje v zemích jižního
Středomoří a východního
sousedství na vnější
rozměr migrace do
roku 2014

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)

Obsah

Zkratky

Glosář

Shrnutí

Úvod

Vnější migrační politika EU

Rámec politiky

Globální přístup k vnějšímu rozměru migrace

Přednost pro země evropského sousedství

Různorodé institucionální a finanční nástroje

Různé zdroje výdajů EU spojených s vnějším rozměrem migrace

Mechanismy financování a řízení

Rozsah a koncepce auditu

Ucelenost cílů, identifikace potřeb partnerské země a monitorování nástrojů je třeba zlepšit

Široká škála ne vždy vzájemně souvisejících cílů

Je nutno věnovat více pozornosti určování potřeb partnerských zemí

Nástroje pro monitorování a hodnocení je nutno zlepšit

Zeměpisné a tematické priority, které byly obtížně ověřitelné

Intervence jsou rozloženy v široké zeměpisné oblasti

Účinnost výdajů EU spojených s vnějším rozměrem migrace (TPMA a ENPI) v zemích jižního Středomoří a Východního partnerství poznamenaly nedostatky

Posuzování účinnosti projektů zkomplikovaly nedostatky v operačních cílech a ukazatelích výsledků

Faktory poškozující účinnost

Příklad osvědčeného postupu

Problematika účinnosti ve třech klíčových oblastech

Vazba mezi migrací a rozvojem

Opatření podpory pro návraty a zpětná přebírání: omezený dopad a nerovná podpora ze strany zemí mimo EU

Ochrana lidských práv: součást kontrolovaných projektů, ale ne vždy úspěšně realizována

Obtížná koordinace mezi několika partnery na různých úrovních

Správa byla složitá

Partnerství v oblasti mobility: potřeba vyjasnit koordinaci

Výhled do budoucnosti

Závěry a doporučení

Příloha I | – | Partnerství v oblasti mobility podepsaná mezi EU, členskými státy EU a zeměmi mimo EU
Příloha II | – | Částky, které byly přiděleny na závazky, k nimž byla uzavřena smlouva a které byly vyplaceny v oblasti vnějšího rozměru politiky migrace v období 2007–2013 (v mil. EUR)
Příloha III | – | Výdaje na vnější migrační politiku: četné nástroje pro výdaje EU, z nichž každý má vlastní cíle a strategie
Příloha IV | – | Shrnutí kontrolovaných projektů
Příloha V | – | Prováděcí mechanismy finanční pomoci EU (vnější rozměr oblasti migrace a azylu)

Odpovědi Komise

Zkratky

DCI: Nástroj pro rozvojovou spolupráci (Development Cooperation Instrument)

EIDHR: Evropský nástroj pro demokracii a lidská práva (European Instrument for Democracy and Human Rights)

ENPI: Evropský nástroj sousedství a partnerství (European Neighbourhood and Partnership Instrument)

ERF: Evropský rozvojový fond

ESVČ: Evropská služba pro vnější činnost

FRONTEX: Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie

GAMM: Globální přístup k migraci a mobilitě (Global Approach to Migration and Mobility)

GŘ: Generální ředitelství

GŘ ECHO: Generální ředitelství pro humanitární pomoc a civilní ochranu

IFS: Nástroj stability (Instrument for Stability)

IOM: Mezinárodní organizace pro migraci (International Organisation For Migration)

ISF: Fond pro vnitřní bezpečnost (Internal Security Fund)

JMDI: Společná iniciativa v oblasti migrace a rozvoje (Joint Migration and Development Initiative)

NPP: Nástroj předvstupní pomoci

TPMA: Tematický program pro migraci a azyl (Thematic Programme for Migration and Asylum)

UNDP: Rozvojový program OSN (United Nations Development Programme)

UNHCR: Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (United Nations High Commissioner for Refugees)

Glosář¹

Budování kapacit: Zvyšování autonomní kapacity státní správy a občanské společnosti posilováním jejich znalostí, dovedností a postojů. Budování kapacit může mít podobu projektu realizovaného s partnerskou vládou nebo podobu dvoustranného či vícestranného dialogu.

Dohoda o zpětném přebírání osob: Dohoda upravující postupy státu při navracení cizích státních příslušníků nebo osob bez státní příslušnosti v neregulérním postavení do jejich domovské země nebo třetí země, přes kterou cestovali do země, jež usiluje o jejich navrácení.

Migrace: Pohyb osoby nebo skupiny osob přes mezinárodní hranici nebo v rámci státu. Délka, skladba a příčiny migrace mohou být různé; migrace zahrnuje pohyb uprchlíků, vysídlených osob, ekonomických migrantů a dalších osob, například osob cestujících za účelem opětovného sjednocení svých rodin.

Mobilita²: Širší pojem než migrace, neboť se týká široké škály osob, například krátkodobých návštěvníků, turistů, studentů, výzkumných pracovníků, podnikatelů a rodinných příslušníků na návštěvě.

Návrat: V obecném smyslu jde o akt nebo proces navrácení, a to buď v rámci územních hranic země, nebo jestliže byly vyčerpány všechny právní prostředky k prodloužení pobytu v členském státě EU, z hostitelské země do země původu nebo tranzitu, jak v případě uprchlíků, žadatelů o azyl a kvalifikovaných státních příslušníků.

Neregulérní migrace: Neexistuje jednoznačná nebo všeobecně přijímaná definice neregulérní migrace, která se týká pohybu osob mimo regulační strukturu zemí původu, tranzitních zemí a přijímajících zemí. Z hlediska zemí určení znamená neregulérní migrace neregulérní vstup do země a pobyt nebo práci v ní. Z hlediska země původu dochází k neregulérnímu jednání například v případech, kdy určitá osoba překročí mezinárodní hranici bez platného pasu nebo cestovního dokladu. Mezi neregulérní migranty patří osoby, které vstoupí na svrchované území státu bez platného vstupního dokladu, a osoby, které po vstupu s platným dokladem neobnoví své povolení a zůstanou v přijímající zemi (překročí lhůtu povoleného pobytu).

Reintegrace: Opětovné začlenění nebo zařazení osoby do určité skupiny, např. proces opětovného zapojení migranta do společnosti v jeho zemi původu.

Správa hranic: Usnadnění oprávněných toků podnikatelů, turistů, migrantů a uprchlíků a odhalování a prevence neregulérního vstupu cizích státních příslušníků do dané země. Opatření států v oblasti správy hranic zahrnují uvalení vízových požadavků státy, sankce proti dopravním společnostem přivážejícím neregulérní migranty na území a námořní izolace.

Uprchlík: Uprchlíci jsou osoby, které se kvůli opodstatněnému strachu z pronásledování z důvodu rasy, náboženského vyznání, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo politického názoru nacházejí mimo zemi své státní příslušnosti a které nemohou nebo kvůli uvedenému strachu nechtějí využít ochrany dané země.

Výsledky projektu: Aby bylo možné měřit výsledky projektu, je nutné vymezit následující prvky:

a)jasné operační cíle (např. přístup k elektřině pro všechny domácnosti v dané vesnici);

b)vstupní a výstupní ukazatele pro hodnocení rozsahu, kvality a doby poskytování služeb, výrobků nebo prací zajišťovaných projektem (např. nákup a instalace 200 sloupů a 4 000 metrů elektrického vedení);

c)výchozí a cílové hodnoty (např. jestliže již bylo vybudováno 500 sloupů a 10 000 metrů elektrického vedení, je cílem dosáhnout 700 sloupů a 14 000 metrů elektrického vedení);

d)ukazatele výsledků, které umožňují měřit účinky provádění projektu a popisují dosažení cíle (např. všech 200 domácností má nyní přístup k elektřině). I v tomto případě lze specifikovat výchozí a cílové hodnoty (např. nárůst ze 150 na 200 zásobovaných domácností).

Žadatel o azyl: Migrantovi je udělen status žadatele o azyl, jestliže požádal o udělení statusu uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany a jeho žádost se stále zpracovává.

1Všechny definice jsou upraveným zněním definic z Glosáře migrace Mezinárodní organizace pro migraci, není-li výslovně uvedeno jinak.

2KOM(2011) 743 v konečném znění ze dne 18. listopadu 2011 „Globální přístup k migraci a mobilitě“.

Shrnutí

I

Vnější rozměr společné migrační politiky EU si klade za cíl podpořit účinné řízení migračních toků v partnerství se zeměmi původu a tranzitními zeměmi. Tato zpráva se týká dvou hlavních finančních nástrojů v šesti z 11 zemí jižního Středomoří a východního partnerství, tematického programu pro migraci a azyl (TPMA) a evropského nástroje sousedství a partnerství (ENPI); oba nástroje byly ustaveny na období 2007–2013. Audit se nezabýval vývojem v oblasti migrace po roce 2014, ani reakcí EU na současnou migrační krizi.

II

Výdaje EU související s vnějším rozměrem migrace sledovaly širokou řadu obecných cílů. Celkovou výši výdajů účtovaných na vrub rozpočtu EU nebylo možné v průběhu auditu stanovit. Rovněž nebylo zřejmé, zda byly výdaje řízeny v souladu se zeměpisnými a tematickými prioritami.

III

Na základě přezkumu vybraných projektů jsme dospěli k závěru, že účinnost výdajů EU spojených s vnějším rozměrem migrace (TPMA a ENPI) v zemích jižního Středomoří a zemích východního partnerství je možné zlepšit. Měřit výsledky dosažené výdaji EU bylo často obtížně, protože cíle se týkaly tematicky a geograficky velmi široké oblasti a protože neexistoval dostatek kvantitativních a na výsledky orientovaných ukazatelů. Podíl migrace na rozvoji, což je jedna z priorit globálního přístupu k migraci a mobilitě, bylo obtížné posoudit. Nakolik lze usuzovat z kontrolovaných projektů, přínos migrantů navrátivších se do domovské země byl omezený.

IV

Výdaje EU související s vnějším rozměrem migrace provádělo mnoho různých zúčastněných stran. Bylo proto nutné ve spolupráci s členskými státy, zeměmi sousedství a třetími zeměmi koordinovat různé útvary Komise, zejména její generální ředitelství, Evropskou službou pro vnější činnost, delegace EU v zemích mimo EU a řadu agentur EU. Tato složitá správní struktura vyžadovala větší koordinaci na všech úrovních a lepší zapojení delegací EU do problematiky migrace.

V

V naší zprávě závěrem Komisi doporučujeme, aby vyvinula jasné a měřitelné cíle, které budou realizovány jednotným souborem nástrojů EU pro financování, podporovaných účinným monitorováním a hodnocením a vhodným informačním systémem. Správní mechanismy musí být jednodušší a lépe koordinované.

Úvod

01

Vnější migrační politika zahrnuje širokou škálu problémů, např. mobilitu a legální migraci, neregulérní migraci a rozvoj či mezinárodní ochranu. Audit vychází z práce provedené do konce roku 2014, která obsáhla prověrku výdajů v zemích jižního Středomoří a východního sousedství souvisejících s vnější dimenzí migrace (viz také body 21–26). Nešlo o audit pomoci v rámci EU, ani pomoci členským státům EU. Audit rovněž přímo nezahrnoval opatření zavedená výhradně pro žádosti o azyl nebo údaje o neregulérní migraci. V období 2007–2013 se rámci auditu zkoumaly hlavní nástroje EU pro financování a jejich výdaje v šesti zemích³ jižního a východního sousedství. Výdaje spojené s vnějším rozměrem migrace, které Účetní dvůr kontroloval, se netýkaly výdajů na syrskou uprchlickou krizi. Zpráva tedy nezahrnuje události, opatření EU ani údaje roku 2015. Zveřejňujeme výsledky tohoto auditu nyní, neboť se domníváme, že zjištění a doporučení z něho plynoucí jsou v době, kdy se EU snaží koncipovat vhodnou politiku a rozpočtová opatření pro vnější migrační politiku, relevantní.

Vnější migrační politika EU

Rámec politiky

02

Článek 67 Smlouvy vyžaduje, aby EU rozvíjela společnou politiku v oblasti azylu, přistěhovalectví a ochrany vnějších hranic, která je založena na solidaritě mezi členskými státy. Evropská rada vymezila odpovídající strategické směry (článek 68); tyto směry jsou uvedeny ve Stockholmském programu (2009–2014)⁴, který stanoví plán EU v oblasti práva, svobody a bezpečnosti. Nové strategické směry pro období let 2014–2019 přijala Rada v červnu 2014.

03

Hlavním cílem společné přistěhovalecké politiky (článek 79 Smlouvy) je zajistit efektivní řízení migračních toků a spravedlivé zacházení se státními příslušníky třetích zemí oprávněně pobývajícími v členských státech, předcházet neregulérnímu přistěhovalectví a obchodu s lidmi a posílit boj proti těmto činnostem.

04

EU rovněž přikládá zvláštní význam řízení migračních toků ve spolupráci se zeměmi původu a tranzitu migrantů a posilování vazeb mezi migrací a rozvojem.

05

Společná politika EU v oblasti migrace má tudíž vnitřní a vnější rozměr. Tato zpráva se zabývá vnějším rozměrem, který je popsán v následujícím oddíle.

Globální přístup k vnějšímu rozměru migrace

06

V roce 2005 přijala Rada globální přístup k migraci v Africe a Středomoří. V roce 2011 se tento přístupu vyvinul do podoby globálního přístupu k migraci a mobilitě (GAMM)⁵. Globální přístup k migraci a mobilitě, který sice přijala Rada⁶, ale není právně závazný, představuje zastřešující rámec politiky EU pro politický dialog a spolupráci v oblasti vnější politiky týkající se migrace.

07

GAMM určuje čtyři obecné tematické priority, které popisuje jako „stejně důležité“:

a)lepší organizace legální migrace a podpora řádně řízené mobility;

b)předcházení neregulérní migraci a boj proti ní a vymýcení obchodování s lidmi;

c)maximalizace dopadu migrace a mobility na rozvoj;

d)podpora mezinárodní ochrany a posílení vnějšího rozměru azylu.

08

Průřezovou prioritou v tomto politickém rámci je dodržování lidských práv.

Přednost pro země evropského sousedství

09

Ačkoli byl GAMM (sdělení Komise 2011) svou působností celosvětový, upřednostňuje na prvním místě evropské sousedství (viz obrázek 1)⁷, hlavně jižní a východní Středomoří (Alžírsko, Egypt, Libye, Maroko, Sýrie a Tunisko) a země východního partnerství (Arménie, Ázerbájdžán, Bělorusko, Gruzie, Moldavsko a Ukrajina). Cílem vymezení regionu evropského sousedství byl „přechod k silnějším, těsnějším partnerstvím, která budou založena na vzájemné důvěře a sdílených zájmech a budou připravovat cestu k hlubší regionální integraci“⁸. Země evropského sousedství jsou důležitými zeměmi původu a tranzitu do EU i cílovými zeměmi jako takovými.

Různorodé institucionální a finanční nástroje

10

Globální přístup k migraci a mobilitě se prováděl prostřednictvím široké škály nástrojů (podrobnosti viz rámeček 1).

Rámeček 1

Nástroje používané k provádění GAMM

οPolitické nástroje, například dialog o regionální politice a partnerství v oblasti mobility.

οPrávní nástroje, například dohody o zjednodušení vízového režimu a o zpětném přebírání osob se zeměmi mimo EU (17 takových dohod v roce 2015).

οOperativní podpora ze strany agentur EU, například agentury Frontex.

οCelá řada finančních příspěvků EU pro státní správy zemí mimo EU a ostatní zúčastněné subjekty (například mezinárodní organizace). Příspěvky se vztahují na programy nebo projekty financované z různých rozpočtových zdrojů a na zvláštní tematický program zaměřený na budování kapacit a spolupráci v oblasti migrace a azylu, který zahrnuje většinu zemí mimo EU včetně zemí v rámci evropského sousedství.

Obrázek 1

Evropské sousedství

Legenda:

modrá = Evropská unie,

zelená = země spadající do působnosti evropské politiky sousedství.

Zdroj: Eurostat.

11

EU se zapojila do několika regionálních⁹ a dvoustranných dialogů o provádění GAMM. Sedm hlavních regionálních dialogů pokrývalo v době auditu klíčové regiony na jih a na východ od EU a zahrnovalo pravidelná oficiální zasedání a posilování nástrojů spolupráce. Nejdůležitějším dvoustranným rámcem dialogu o opatřeních v oblasti azylu a migrace se zeměmi evropského sousedství jsou partnerství v oblasti mobility. Jejich cílem je řešit relevantní otázky společného zájmu související s migrací a mobilitou, včetně krátkodobé a dlouhodobé mobility, je-li to náležité. Účast členských států je dobrovolná a není právně závazná. V rámci partnerství v oblasti mobility se určují priority a sjednávají konkrétní iniciativy a členské státy se jich mohou dobrovolně účastnit tak, že poskytnou finanční prostředky nebo odborné znalosti. Příloha I uvádí přehled osmi partnerství v oblasti mobility podepsaných od roku 2008, včetně účasti členských států.

Různé zdroje výdajů EU spojených s vnějším rozměrem migrace

12

V tomto oddíle popisujeme dva hlavní výdajové nástroje EU pro vnější migrační politiku a další programy, které na vnější migrační politiku přispívají.

13

Tematický program pro migraci a azyl (TPMA) byl jediným programem zvlášť vyhrazeným pro řešení úkolů v oblasti vnější migrace a azylu v období 2007–2013. Právní základ programu tvořil článek 16 nařízení o nástroji pro rozvojovou spolupráci¹⁰. Jeho obecným cílem bylo podpořit země mimo EU při zajišťování „lepšího řízení migračních toků ve všech jejich rozměrech“. Za tímto účelem se tematický program pro migraci a azyl snažil zaměřit své intervence na východní a jižní migrační trasy, posílit budování kapacit a podnítit iniciativy za účelem spolupráce v oblasti migrace a azylu. Nebyl ustaven, aby se přímo zabýval hlavními příčinami migrace11, 12.

14

Provádění uvedeného programu spadalo do působnosti GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj. Přibližně dvě třetiny financovaných opatření byly vybrány prostřednictvím výzev k předkládání návrhů a zbývající část prostřednictvím cílených iniciativ Komise.

15

Evropský nástroj sousedství a partnerství (ENPI)¹³ se začal využívat jako prostředek evropské politiky sousedství v roce 2007¹⁴. Jeho cíle nestanovilo nařízení o evropském nástroji sousedství a partnerství, nýbrž dohody mezi Komisí a zeměmi mimo EU. Evropský nástroj sousedství a partnerství financoval akce určené mimo jiné na podporu reforem a posilování kapacit v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí, včetně otázek migrace a azylu (např. integrované správy hranic, zpětného přebírání osob a boje proti obchodování s lidmi a jeho prevence), organizované trestné činnosti a terorismu.

16

K vnější migrační politice může přispívat i několik dalších programů, například nástroj pro rozvojovou spolupráci, evropský nástroj pro demokracii a lidská práva a nástroj stability. Lze využít i nástroj předvstupní pomoci a Evropský rozvojový fond, ale nikoliv pro země sousedství.

Mechanismy financování a řízení

17

Odhadli jsme, že za období 2007–2013 činila celková nasmlouvaná částka na položky z oblasti vnějšího rozměru migrace přibližně 1,4 miliardy EUR (viz příloha II). Finanční údaje byly však k dispozici jen za TPMA, u něhož platby za stejné období činily celkem 304,3 milionu EUR (viz body 52–56).

18

Vedle financování poskytovaného Komisí byla opatření v období 2007–2013 spolufinancována i členskými státy.

19

Odpovědnost za programování výdajů EU v rámci vnější migrační politiky sdílí Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) a řada generálních ředitelství Komise. Odpovědnost za řízení fondů EU v rámci opatření týkajících se vnější migrační politiky připadá Komisi.

20

S ohledem na širokou škálu výše uvedených výdajových nástrojů EU může v této oblasti zasahovat několik generálních ředitelství Komise: GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj odpovídá za nástroj pro rozvojovou spolupráci (DCI), za Evropský rozvojový fond (ERF), Evropský nástroj pro demokracii a lidská práva (EIDHR) a za ENPI, tuto odpovědnost však v roce 2015 převzalo GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření, které odpovídá i za NPP. GŘ pro humanitární pomoc a civilní ochranu (ECHO) řídí humanitární pomoc, včetně pomoci pro uprchlíky. Pouze v případě tematických programů financovaných v rámci nástroje pro rozvojovou spolupráci (například TPMA) nese výhradní odpovědnost za programování a provádění GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj. Projekty realizované v rámci přímého řízení byly buďto řízeny přímo Komisí v Bruselu, nebo delegacemi EU. V rámci některých nástrojů se mohou účastnit a poskytovat financování také členské státy (podrobnosti viz příloha III).

3Alžírsko, Gruzie, Libye, Moldavsko, Maroko a Ukrajina.

4Úř. věst. C 115, 4.5.2010, s. 1.

5KOM(2011) 743 v konečném znění, dokument Rady č. 9417/12 ze dne 3. května 2012 „Závěry Rady o globálním přístupu k migraci a mobilitě“.

6Přijato v závěrech Rady z května 2012 (dokument Rady č. 9417/12) a opětovně potvrzeno v dubnu 2014 (dokument Rady č. 8443/14).

7Globální přístup k migraci z roku 2005 (GAM) jako své hlavní zeměpisné zaměření upřednostňoval Afriku (včetně severní Afriky). Tento globální přístup k migraci byl v roce 2007 rozšířen tak, aby zahrnoval i východní a jihovýchodní země (KOM(2007) 247 v konečném znění ze dne 16. května 2007 „Uplatňování globálního přístupu k migraci ve východních a jihovýchodních regionech sousedících s Evropskou unií“). Priorita zemí evropského sousedství byla znovu potvrzena v globálním přístupu k migraci a mobilitě (KOM(2011) 743 v konečném znění) a v první zprávě o jeho provádění (COM(2014) 96 final ze dne 21. února 2014 „Zpráva o uplatňování globálního přístupu k migraci a mobilitě v období 2012–2013“). Tyto priority byly opětovně potvrzeny v četných závěrech Rady.

8KOM(2011) 743 v konečném znění, s. 68.

9Mezi hlavní procesy regionálního dialogu patřil budapešťský proces, pražský proces, panel východního partnerství pro otázky migrace a azylu, partnerství Afrika-EU v oblasti migrace, mobility a zaměstnanosti, rabatský proces, dialog o migraci a rozvoji vedený mezi EU a africkými, karibskými a tichomořskými státy (státy AKT) a strukturovaný a ucelený dialog o migraci vedený mezi EU a Společenstvím latinskoamerických a karibských států (CELAC).

10Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1905/2006 ze dne 18. prosince 2006, kterým se zřizuje finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci (Úř. věst. L 378, 27.12.2006, s. 41).

11Víceletý strategický dokument tematického programu „Spolupráce se třetími zeměmi v oblastech migrace a azylu“ 2011–2013: http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011–2013-multi-annual_en.

12Pro období 2014–2020 byl tematický program pro migraci a azyl nahrazen složkou programu pro globální veřejné statky a výzvy věnovanou migraci.

13Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1638/2006 ze dne 24. října 2006 o obecných ustanoveních o zřízení evropského nástroje sousedství a partnerství (Úř. věst. L 310, 9. 11. 2006, s. 1).

14Pro období 2014–2020 byl evropský nástroj sousedství a partnerství (ENPI) nahrazen evropským nástrojem sousedství (ENI), který nebyl součástí tohoto auditu.

Rozsah a koncepce auditu

21

Prověřovali jsme, zda výdaje EU z TPMA a ENPI, ustavených na období 2007–2013, v oblasti migrace v šesti z 11 zemí jižního Středomoří a východního partnerství měly jasné cíle a zda byly účinné a dobře organizované. Audit neobsáhl vývoj v oblasti migrace po roce 2014, ani reakci EU na současnou migrační krizi. Při auditu se zejména kontrolovalo, zda výdaje související s migrací:

a)sledovaly jasný a jednotný soubor cílů (doprovázený účinným systémem monitorování), které reagovaly na dobře vymezené potřeby a priority v zemích evropského sousedství;

b)dosahují v zemích evropského sousedství svých cílů;

c)jsou dobře koordinovány mezi orgány a institucemi EU a členskými státy.

22

Audit, který měl za cíl zhodnotit vymezení cílů výdajů a systémy monitorování, se zaměřil na různé výdajové nástroje používané k podpoře vnější politiky EU v oblasti migrace (viz příloha III)¹⁵. Audit zaměřený na účinnost a koordinaci se soustředil na projekty financované prostřednictvím tematického programu pro migraci a azyl (TPMA) a evropského nástroje sousedství a partnerství (ENPI).

23

Audit zahrnul země východního a jižního sousedství, konkrétně Alžírsko, Gruzii, Libyi, Moldavsko, Maroko a Ukrajinu.

24

Základem auditu byly:

a)pohovory a sběr údajů od Komise a tří zemí (Alžírsko, Gruzie a Maroko), které se týkaly 12 projektů, spolu s návštěvami delegací EU, odpovědných vnitrostátních a místních orgánů a popřípadě konečných příjemců, pokud to bylo možné. Pohovory byly vedeny i s dalšími zúčastněnými subjekty, například zástupci členských států (v Bruselu i na místě), mezinárodními organizacemi, zástupci občanské společnosti a nezávislými skupinami odborníků;

b)dokumentární přezkum 11 projektů prováděných v Libyi, Moldavsku a na Ukrajině;

c)dokumentární přezkumy dokumentů k příslušným politikám a programových a projektových dokumentů, dotazník rozeslaný státním správám 11 členských států a přezkum související dokumentace a relevantních hodnocení.

25

23 projektů, z nichž jeden byl rozšířením jiného projektu ve vzorku, odpovídá smlouvám v úhrnné hodnotě 89 milionů EUR (viz příloha IV) z celkové nasmlouvané částky ve výši 742 milionů EUR. Tyto projekty byly vybrány na základě: i) výše výdajů, ii) vyváženého pokrytí jednotlivých tematických priorit GAMM, iii) umístění, iv) stavu projektu (uzavřený nebo probíhající) a v) toho, zda pomoc podporovala partnerství v oblasti mobility (viz příloha I).

26

Audit jsme provedli v kontextu nových nařízení o výdajích přijatých pro období 2014–2020. Při částečné vnitřní reorganizaci, která proběhla poté, co se úřadu ujala nová Komise, se agenda evropské politiky sousedství (zahrnující problematiku migrace) přesunula z GŘ pro rozvoj a spolupráci na GŘ pro politiku sousedství. Tyto změny byly v auditu v příslušných případech zohledněny.

15Ani ERF, ani NPP se v zemích jižního Středomoří a východního partnerství nepoužívají.

Ucelenost cílů, identifikace potřeb partnerské země a monitorování nástrojů je třeba zlepšit

Široká škála ne vždy vzájemně souvisejících cílů

27

Zkoumali jsme, zda jsou dva dané výdajové nástroje (TPMA a ENPI) na podporu uplatňování vnější migrační politiky EU prováděny prostřednictvím jasně vymezených a jednotných cílů. Rovněž jsme zjišťovali, zda operační cíle odrážejí dobře vymezené potřeby zemí mimo EU a zda je doplňují soubory ukazatelů k měření výsledků. A konečně jsme také ověřovali, zda jsou dostupné finanční prostředky přidělovány na dobře vymezené priority, aby se maximalizoval dopad intervence.

28

Obecným cílem tematického programu pro migraci a azyl (TPMA) bylo pomoci zemím mimo EU při zajišťování „lepšího řízení migračních toků ve všech jejich rozměrech“. Tento cíl byl rozdělen do pěti priorit intervencí¹⁶, uváděných v dokumentech Komise jako cíle programu. Specifické cíle pak byly stanoveny v tematických strategických dokumentech.

29

Evropský nástroj sousedství a partnerství (2007–2013), který částečně zahrnoval také migraci, sám o sobě nevymezoval cíle politiky. Příslušné nařízení uvádělo, že prioritní cíle mají být stanoveny ve strategických dokumentech pro určitou zemi nebo region (které má přijmout Komise). Jestliže EU s dotčenou zemí nedohodla žádné specifické cíle, měly být plněny cíle politiky EU, není však upřesněno jaké.

30

Rámec výdajů EU v oblasti vnější migrace využívalo rovněž pět dalších nástrojů, z nichž každý má své vlastní cíle a intervenční rámce, a tudíž se nezaměřují konkrétně na ustanovení o migraci nebo tato ustanovení neobsahují. Z právních předpisů nebylo zřejmé, jak jsou jednotlivé cíle propojeny nebo čeho má být v oblasti vnější migrace dosaženo na úrovni EU (viz příloha III).

31

Přestože se tyto výdajové nástroje EU mohou zaměřovat na situace, v nichž jeden z problémů představuje migrace, a mohou přispívat k výdajům v této oblasti, právně ani finančně nestanovily žádnou jasnou strategii nebo mechanismus monitorování, které by rozsah tohoto příspěvku umožnily určit.

Je nutno věnovat více pozornosti určování potřeb partnerských zemí

32

Zjistili jsme, že analýza potřeba byla řádně zdokumentována u deseti projektů, zatímco u devíti jiných, byla posouzení potřeb z různých důvodů zdokumentována jen částečně (u třetiny těchto projektů byla například důvodem obtížná situace na místě a politická nestabilita). U čtyř projektů jsme nebyli schopni zajistit dokumentární důkazní informace.

33

Partnerství v oblasti¹⁷ mobility uzavřená mezi Komisí, členskými státy a partnerskými zeměmi poskytují „politický“ rámec pro dialog o politice v oblasti migrace, což rovněž přispívá k lepšímu určování potřeb (viz také bod 36). Partnerství v oblasti mobility, která byla podepsána s osmi zeměmi¹⁸ (viz příloha I), mohou zahrnovat i členské státy: k jednomu či více z osmi partnerství se připojilo 24 členských států. Přestože partnerství v oblasti mobility nejsou právně závazná, díky dialogu je snazší určovat potřeby a komplexněji je zohledňovat. Moldavsko, které má podepsáno jedno z nejstarších partnerství v oblasti mobility, například usilovalo o to, aby se upravilo zaměření realizace jeho partnerství, a dosáhlo se tak lepší rovnováhy mezi všemi čtyřmi tematickými prioritami GAMM. Komise členským států pravidelně připomíná, aby prováděly partnerství v oblasti mobility vyrovnaně a kladly větší důraz na opatření týkající se legální migrace, lidských práv a ochrany uprchlíků.

34

Při určování a vymezování potřeb hrají klíčovou úlohu delegace EU v partnerských zemích. Zjistili jsme, že v delegacích EU nepracují úředníci, kteří by se zvlášť věnovali otázkám migrace. Migraci se věnovali pracovníci pověření agendou výdajů EU, jejichž znalosti a odborná kvalifikace v oblasti migrace se různila. GŘ pro migraci a vnitřní věci vyslalo do delegací řadu specialistů, kteří se mají zabývat nejrůznějšími politikami v oblasti vnitřních věcí, v době auditu však v žádné ze zemí evropského sousedství ani v žádné partnerské zemi v rámci partnerství v oblasti mobility specialisté nepůsobili.

35

Lepší pochopení problematiky migrace se může projevit v lepší reakci na potřeby zemí mimo EU. GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj vypracovalo řadu nástrojů odborné přípravy a seminářů věnovaných nejrůznějším relevantním tématům.

36

Určení potřeb v partnerské zemi závisí i na tom, jaké si daná země v oblasti migrace stanoví priority a jak je odhodlána tuto oblast řídit. Pro mnoho zemí evropského sousedství, zvláště na jihu, se však nejedná o prioritu. Neochota konstruktivně spolupracovat s EU brzdí zjišťování potřeb, zejména kvůli pocitu partnerských zemí, že některá opatření byla především ku prospěchu EU. Příkladem je neúspěch při zapojování severoafrických zemí do sítě Seahorse pro ostrahu hranic ve Středomoří.

37

Obdobně projekt interaktivní mapy tras a toků neregulérní migrace v Africe, na Blízkém východě a ve Středomoří (I-mapa)(0,7 milionu EUR), jehož cílem bylo podporovat dialog o migraci a usnadňovat výměnu informací, byl předmětem kritiky některých partnerských zemí, že přináší větší prospěch EU a jejím členským státům než zemím mimo EU. Podle údajů, které byly k dispozici v červenci 2014, jen 6 % z celkového počtu 668 uživatelů systému byly země evropského sousedství, zatímco hlavními uživateli byly členské státy EU (50 %), následované Komisí a agenturami EU (30 %).

Nástroje pro monitorování a hodnocení je nutno zlepšit

38

Nepostradatelným nástrojem pro orientaci a posuzování politiky a souvisejících nástrojů jsou relevantní, jednotné a včasné ukazatele. Účetní dvůr nalezl jen málo dokladů o přesných a systematických ukazatelích, které by byly zaměřeny na jednotlivé úrovně intervencí, a zjistil nesourodost ukazatelů na různých úrovních politiky, tj. na úrovni strategického rámce, rozpočtu a zpráv Komise o činnosti, tedy operativního rámce pro každou finanční intervenci (viz obrázek 2).

Obrázek 2

Vazby mezi cíli a ukazateli politiky a prováděcími dokumenty tematického programu pro migraci a azyl

39

Na strategické úrovni byly mechanismy monitorování globálního přístupu k migraci a mobilitě vymezeny velmi obecně. Provádění programu mělo probíhat na základě srovnávacího hodnocení, které by určovalo změny v průběhu času. Tato velmi neurčitá definice nebyla ani vysvětlena, ani jí nebyly přiřazeny ukazatele, referenční hodnoty nebo cílové hodnoty, jejichž pomocí by bylo možné hodnotit míru dosažení cílů, které samy byly velmi obecné. Veřejná konzultace provedená v roce 2011, v níž 86 % respondentů upřednostnilo zavedení ukazatelů řízení, vedla Komisi ve shodě s většinou členských států k závěru, že cíle a ukazatele politiky by měly být „pružné a spíše kvalitativní než kvantitativní“.

40

Obecný cíl TPMA byl rozdělen do pěti intervenčních priorit (viz bod 28). Specifické cíle, očekávané výsledky a ukazatele výkonnosti měly být stanoveny v tematickém strategickém dokumentu.

41

Následovaly dva strategické dokumenty pro dvě období, nejprve čtyř let (2007–2010) a posléze tří let (2011–2013). Pro období 2011–2013 bylo definováno 26 očekávaných výsledků a 37 ukazatelů. Nebyly však stanoveny žádné referenční hodnoty nebo kvantifikované cíle.

42

Nedostatky postupu monitorování a vyvozování odpovědnosti lze doložit na příkladu první oblasti činnosti programu (uváděné ve strategickém dokumentu jako cíl), jejímž obecným účelem bylo posílit vazby mezi migrací a rozvojem. Tento cíl měl být v období 2011–2013 monitorován pomocí devíti ukazatelů (viz rámeček 2).

Rámeček 2

Ukazatele týkající se cíle posilování vazeb mezi migrací a rozvojem

οPočet projektů zahrnujících komunity diaspory v EU a zaměřených na rozvoj zemí původu

οPočet produktivních nebo rozvojových činností, do nichž jsou zapojeni migranti, navracející se migranti nebo komunity emigrantů

οTransparentnost, spolehlivost a cena služeb převodu finančních prostředků

οÚroveň finanční gramotnosti domácností migrantů

οPočet odborníků ze třetích zemí v oboru řízení migračních toků

οPočet legislativních dokumentů vypracovaných nebo přijatých na téma migrace ve třetích zemích

οRámce pro dialog a spolupráci na téma migrace mezi třetími zeměmi navzájem a mezi třetími zeměmi a Evropskou unií

οPočet osvětových činností nebo kampaní

οPočet odborníků ze třetích zemí v oboru shromažďování a analýzy údajů o migraci

43

Tyto ukazatele však neumožňovaly monitorovat a hodnotit, jak byl tento programový cíl prováděn. Většinou byly složité, někdy zahrnovaly více parametrů (například transparentnost, spolehlivost a cena služeb převodu finančních prostředků) a nanejvýš se týkaly spíše výstupů než výsledků. Nebyly upřesněny zdroje dat, definice dat ani metody jejich shromažďování. Výklad určitých pojmů, například „odborník“ (v oboru analýzy údajů nebo řízení migračních toků) a „finanční gramotnost domácností migrantů“, mohl být obtížný.

44

Stejné nejasnosti se týkaly programových ukazatelů uvedených v rozpočtech, plánech řízení a výročních zprávách o činnosti GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj. Aby bylo možno monitorovat provádění programu, měly tyto dokumenty zahrnovat i ukazatele pro posouzení výkonnosti intervencí EU z hlediska využití zdrojů a dosažených výsledků. Dokumenty se opíraly o čtyři cíle¹⁹ a ukazatele, cílové hodnoty a výsledky se každoročně měnily.

45

Tyto ukazatele a ukazatele ve strategickém rámci TPMA byly značně nesourodé. Devět ukazatelů pro první cíl strategického rámce (posilování vazeb mezi migrací a rozvojem) bylo omezeno na dva v rozpočtu na rok 2011, pouze jeden v rozpočtu na rok 2012 a opět na dva v rozpočtu na rok 2013. Žádný z uvedených ukazatelů se nevyskytoval ve všech třech letech. Ukazatele zvolené ve zprávách Komise o činnosti (tři v roce 2011, čtyři v roce 2012 a tři v roce 2013) nebyly vždy použity také v rozpočtu a odpovídaly mu jen částečně.

46

Příklady, které uvádí rámeček 3, dokládají nesourodost ukazatelů pro první cíl programu a jejich náchylnost ke změně během času.

Rámeček 3

Posilování vazeb mezi migrací a rozvojem: nesourodé a nestálé ukazatele

οVe výroční zprávě o činnosti GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj za rok 2011 neodpovídal ukazatel počtu místních podniků podporovaných prostřednictvím programů financovaných z EU v rámci specifického cíle 1 (posilování vazeb mezi migrací a rozvojem) ukazatelům ve strategickém rámci tematického programu pro migraci a azyl. Ve výročních zprávách o činnosti za roky 2013 a 2013 nebyl použit.

οV rozpočtu na rok 2012 byl jediným ukazatelem pro tento cíl počet místních podniků, které jsou příjemci pomoci. Ve výroční zprávě o činnosti za tentýž rok byly pro tento cíl uvedeny čtyři ukazatele: náklady migrujících pracovníků na převod finančních prostředků do jejich zemí původu, rozsah účasti organizací diaspory na rozvoji projektů v oblasti migrace, počet zemí mimo EU, kterým je poskytována podpora při přípravě a provádění migrační strategie anebo začleňování problematiky migrace do rozvojových strategií, a zeměpisné pokrytí migračních profilů.

47

Ani ukazatele zvolené pro další programové cíle nebyly o mnoho jednotnější. Cíl spočívající v podpoře legální migrace v souvislosti s prací byl v rozpočtech a výročních zprávách o činnosti za roky 2010 až 2013 sice pokryt sourodým ukazatelem, jímž byl „počet dohod o přenosu dovedností a programů cirkulační migrace“. Ve strategickém rámci TPMA však byl tento ukazatel vymezen jako „míra návratu migrantů zapojených do cirkulačních programů“.

48

V neposlední řadě, jako je uvedeno výše, neuváděly strategické dokumenty TPMA žádné cílové hodnoty. Tyto hodnoty byly stanoveny v rozpočtech (kapitola 19 02 na rok 2013), byly však často velmi specifické pro určité země nebo určitý region nebo nebyly aktualizovány. Kvantitativní údaje pro tyto cíle byly tudíž nedostatečné nebo chyběly, a ukazatele tak byly nerelevantní, ačkoli měly sloužit ke kvantifikaci jevu a monitorování jeho změn v čase. Například v letech 2009 a 2010 byly uvedeny tytéž výsledky pro ukazatel počtu neregulérních přistěhovalců identifikovaných a zpětně přebraných zeměmi mimo EU, u něhož byla v rozpočtech na roky 2012 a 2013 zvolena shodná cílová hodnota. Pro období 2014–2020 Komise definovala nový soubor ukazatelů. Ačkoli došlo k určitým zlepšením, mezi přetrvávající nedostatky patří například neexistence výchozích a cílových hodnot.

49

Pokud jde o projekty samotné, tytéž nedostatky a nesrovnalosti byly zjištěny i u ukazatelů vymezených ve strategických a rozpočtových dokumentech. GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj se snaží monitorovat dosažené výsledky za pomoci ukazatelů vypracovaných pro excelovou tabulku (viz bod 54). Existovaly však nesrovnalosti mezi ukazateli definovanými na projektové úrovni a ukazateli v excelové tabulce, výročních zprávách o činnosti nebo strategickém rámci TPMA. Uváděné výsledky byly navíc často neúplné. U 18 kontrolovaných projektů (z 23 ve vzorku) zařazených do dané excelové tabulky byly výsledky uvedeny v plném rozsahu ve třech případech, částečně uvedeny v osmi případech a ve zbývajících sedmi případech nebyly uvedeny vůbec. Tyto faktory snížily spolehlivost excelové tabulky a její účinnost pro měření výsledků a dosaženého pokroku.

50

Konstatovali jsme, že údaje uváděné ve výroční zprávě o činnosti, pokud jde o výsledky TPMA, sestavují pracovníci Komise odpovědní za daný projekt na základě jednorázových požadavků, nikoli v rámci soustavného a systematického procesu shromažďování informací. Skutečnost je taková, že stávající mechanismy neposkytovaly (v případě TPMA) systematický přehled přijatých opatření na základě souboru stabilních a sourodých ukazatelů. Neexistovala ani matice pro korelaci cílů a ukazatelů na všech úrovních mezi projekty a výroční zprávou o činnosti. V neposlední řadě pak většina finančních prostředků vynakládaných na vnější migrační politiku pocházela z jiných výdajových nástrojů EU než z TPMA. V případě migrace však zahrnovala výroční zpráva o činnosti (GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj) pouze plnění kapitoly rozpočtu věnované TPMA a neuváděla žádné informace o kapitolách zahrnujících ostatní výdajové nástroje. Konsolidované výsledky za všechny výdajové nástroje neuváděly žádné jiné dokumenty.

51

O provádění vnější migrační politiky EU se také různou měrou pojednává v mnoha dalších zprávách²⁰. Tyto zprávy poskytovaly informace o dosaženém pokroku v různých oblastech politiky a nezaměřovaly se konkrétně na přehled výsledků dosažených výdaji EU v této oblasti.

Zeměpisné a tematické priority, které byly obtížně ověřitelné

52

V globálním přístupu k migraci a mobilitě se jako zeměpisná priorita uvádějí země evropského sousedství. Z nástroje rozvojové spolupráce bylo vyčleněno 465 milionů EUR (z celkové částky činící přibližně 5,6 miliardy EUR na období 2007–2013) na tematické programy (včetně TPMA) v rámci evropského sousedství²¹.

53

V průběhu auditu bylo obtížné posuzovat, zda jsou výdaje v souladu s prioritami, neboť nebylo možné určit celkovou částku výdajů EU čerpanou z rozpočtu EU na financování vnějších opatření v oblasti migrace v zemích evropského sousedství. Částky výdajů v oblasti migrace v období 2007–2013, na něž byly uzavřeny smlouvy, tj. celkem přibližně 1,4 miliardy EUR, shrnuje příloha II. Tyto údaje, které poskytlo GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj a GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření, neuvádějí podrobnosti o skutečných platbách.

54

Tyto údaje byly analyzovány pomocí tabulky ve formátu Excel²², kterou spravuje GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj a v níž byly konsolidovány všechny výdaje v této oblasti. Excelová tabulka obsáhla všechny výdaje vynaložené od roku 2001. V období 2007–2013 pocházely evidované částky ze sedmi výdajových nástrojů EU²³. Číselné údaje však byly neúplné: údaje o oblastech výdajů mimo TPMA nebyly od roku 2012 pravidelně aktualizovány. Z 23 smluv v kontrolovaném vzorku nebylo pět (o celkové hodnotě 22,8 milionu EUR) do excelové tabulky vůbec zařazeno.

55

Údaje v excelové tabulce se čerpaly ze systému finančních informací Komise CRIS (Společný informační systém pro oblast vnějších vztahů), který Komise zavedla v roce 2002 s cílem usnadnit řízení vnějších akcí. Systém CRIS je hlavním referenčním informačním systémem pro řízení a dokumentaci vnějších činností. Ve zvláštní zprávě z roku 2012 věnované systému CRIS²⁴ jsme upozornili na určité nedostatky systému způsobené zejména tím, že datové kódy v systému CRIS nejsou dostatečně definovány. Konsolidace dat v systému CRIS byla tudíž mimořádně složitá a náchylná k chybám a v důsledku toho nebylo možné ze systému CRIS snadno získat agregované údaje o vnější pomoci podle přijímající země, nástroje výdajů EU nebo politiky.

56

Komise pro kategorizaci smluv podle odvětví používá kódy, které definovala Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj²⁵. V oblasti veřejné podpory rozvoje však neexistují žádné specifické kódy pro oblast migrace. Přiřazení jednotlivých kódů smlouvám je tedy ponecháno na uvážení vedoucích programů, kteří volí z existujících kódů. Použité kódy tak nemusí odpovídat dotčeným odvětvím. To platilo u určitého počtu smluv, které byly předmětem auditu Účetního dvora (viz rámeček 4). Tato metoda zpracování vylučovala jakoukoli relevantní analýzu členění zeměpisných nebo tematických výdajů a neumožňovala úplný přehled o výši výdajů.

Rámeček 4

Příklady nevhodného kódování vnějších výdajů v oblasti migrace

Pořízení 54 vozidel s pohonem 4×4 pro ukrajinskou ostrahu hranic bylo zaevidováno s kódem 15110 (politika veřejného sektoru a administrativní řízení), mohlo však být zařazeno i pod kód 15130 (podpora pro instituce s cílem podpořit reformu bezpečnostních systémů). Projekt nazvaný „Podpora tvorby činností a zaměstnanosti v zemích Maghrebu – migrace na podporu místního rozvoje“ byl zadán s kódem 15150 (demokratická účast a společnost) a nikoli s kódem 13010 (politika zaměstnanosti a administrativního řízení). Žádný z uvedených dvou kódů však nebyl vhodný pro projekty v oblasti migrace ani je náležitě neoznačoval.

Neexistuje kód pro projekty v oblasti migrace, které nesplňují kritéria OECD pro označení jako projekty veřejné rozvojové pomoci – na tento problém upozornil Evropský parlament v roce 2011²⁶. Nicméně Komise někdy sama omylem přiřadila projektům chybný kód, například v případě projektu SaharaMed a projektu středomořské sítě Seahorse²⁷, které zahrnovaly některé významné činnosti, které nesplňovaly kritéria OECD.

57

Prověřovali jsme, do jaké míry byly výdaje TPMA alokovány na evropské sousedství, první prioritu GAMM (viz bod 9). Zeměpisné rozložení výdajů uvádí obrázek 3 níže. Jedná se však pouze o odhad, neboť některé smlouvy se vztahovaly na více než jednu zemi nebo region (např. globální opatření se mohou týkat i zemí evropského sousedství). Analýza ukazuje, že jakkoli podstatná část smluv připadá na země politiky sousedství, přibližně polovina příslušela do jiných regionů. V letech 2007 až 2013 bylo 42 % celkových částek nasmlouváno v zemích východního a jižního evropského sousedství (59 % při kombinaci s globálními akcemi), což však nelze opodstatněně označit za vysokou zeměpisnou prioritu a lze je dokonce považovat za nedostatečnou koncentraci dostupných prostředků pro zvládnutí narůstající nestability v oblasti migrace.

Obrázek 3

Kumulativní geografické rozložení smluv TPMA v období 2007–2013

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě údajů Komise.

58

Rovněž bylo možné jen obtížně kvantifikovat, jak byly finanční prostředky rozděleny mezi jednotlivé tematické oblasti, neboť některá opatření spadala pod více témat. Celkové výdaje na TPMA za období 2007–2013 uvádí obrázek 4 níže.

Obrázek 4

Kumulativní tematické rozložení smluv TPMA v období 2007–2013

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě údajů Komise.

59

Obdobná analýza smluv podepsaných v rámci evropského nástroje sousedství pro období 2008–2013 přinesla výsledky zachycené na obrázku 5.

Obrázek 5

Kumulativní tematické rozložení smluv ENPI v období 2008–2013

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě údajů Komise.

60

Ze spojení těchto dvou tabulek vyplývá, že dva hlavní evropské nástroje vnějších výdajů v oblasti migrace, tedy TPMA a ENPI, soustředily většinu svých činností na prevenci nebo odhalování neregulérního přistěhovalectví (včetně ochrany hranic). Skutečnost, že bezpečnost a ochrana hranic byly ve výdajích evropské migrační politiky převažujícím prvkem, je nadřazena ostatním cílům, které vyzdvihuje globální přístup, jako je posilování vazeb mezi migrací a rozvojem a důraz na organizaci účinného řízení migrace v partnerství se zeměmi mimo EU, s cílem zohlednit hospodářské potřeby hostitelských zemí, rozvojové potřeby zemí původu a práva migrantů.

Intervence jsou rozloženy v široké zeměpisné oblasti

61

Výdaje spojené s vnějším rozměrem migrace pokrývaly širokou škálu cílů, nástrojů a zeměpisných oblastí. To může omezovat jejich účinnost.

62

Zdroje přidělené na pomoc zemím mimo EU značně zaostávaly za nutností rychlého růstu v důsledku významného zvýšení neregulérního přistěhovalectví ve Středomoří, zejména od roku 2013. Jelikož projekty byly součástí souboru tematických priorit v mnoha zemích, nekoncentrovalo se ani v jedné partnerské zemi kritické množství finančních zdrojů. TPMA tudíž pokryl velkou zeměpisnou oblast a širokou škálu intervencí, které se značně liší svou povahou i rozsahem. Rozsah akcí tematického programu pro migraci a azyl a náročnost jeho cílů neodpovídaly omezenému objemu dostupných zdrojů, což znamená, že projekty byly rozloženy příliš řídce na to, aby vytvořily kritické množství, které by dostačovalo k dosažení významných výsledků v dotčených zemích. Tento stav omezil schopnost EU zajistit, aby její intervence v zemích mimo EU měly skutečně motivační účinek nebo aby EU s těmito zeměmi rozvinula účinnou spolupráci v otázkách migrace. V době, kdy jsou zdroje vzácné, musí být přidělovány na priority, u nichž existuje největší potenciál tvorby přidané hodnoty.

63

Stejná připomínka byla vznesena v tematické zprávě programu TPMA za období 2011–2013, která uváděla, že jeho velký zeměpisný rozsah a široká škála cílů v kombinaci s omezenými dostupnými zdroji vedou k nedostatečnému kritickému množství, což značně snižuje dopad programu na dotčené země a brání EU využít toto financování jako skutečnou motivaci v její spolupráci se zeměmi mimo EU, a účinně tak spolupracovat s vládami těchto zemí v této oblasti.

64

Dokládá to i projekt, jehož audit Účetní dvůr také provedl, tj. společná iniciativa EU a OSN „Migrace pro rozvoj“, jejímž cílem bylo pomoci posílit kladný dopad migrace a rozvoje skrze podporu a zapojení drobných aktérů a šířit celosvětově osvědčené postupy. Ačkoli jsme si byli vědomi toho, že se jedná o pilotní projekt, dospěli jsme ke stejným závěrům, jaké jsou uvedeny v hodnocení této iniciativy provedeném Komisí, která kritizovala jeho nedostatečné tematické a zeměpisné zaměření následovně: „Kvůli požadavku, aby program byl globální, a vzhledem k tomu, že 50 % financování bylo přiděleno zemím spadajícím do nástroje ENPI (země evropského sousedství) a 50 % zemím v rámci nástroje pro rozvojovou spolupráci, neexistovalo v žádné ze zemí nebo regionů kritické množství projektů.“

65

V důsledku omezených zdrojů, které jsou k dispozici pro řešení narůstajících problémů v oblasti migrace, hrozí, že opatření EU budou kvůli nedostatku jasně formulovaných a kvantifikovaných priorit promarněna.

16Nařízení (ES) č. 1905/2006, čl. 16 odst. 2: i) posilování vazeb mezi migrací a rozvojem, ii) podpora dobře řízené migrace pracovních sil, iii) boj proti neregulérnímu přistěhovalectví a usnadnění zpětného přebírání neregulérních přistěhovalců, iv) podpora azylu a mezinárodní ochrany, mimo jiné prostřednictvím regionálních programů na ochranu, zejména posílením institucionálních kapacit a ochrany osob bez státní příslušnosti, a v) ochrana migrantů před vykořisťováním a vyloučením a boj proti obchodu s lidmi.

17Partnerství stanoví soubor politických cílů a nabízejí řadu iniciativ, které mají zajistit, aby byl pohyb osob řízen co nejúčinněji.

18Arménie, Ázerbájdžán, Kapverdy, Gruzie, Jordánsko, Moldavsko, Maroko a Tunisko.

19Mezi specifické cíle patřila migrace a rozvoj, legální migrace a migrace pracovních sil, omezování neregulérní migrace a prosazování azylu a mezinárodní ochrany. Ochranu práv migrantů a opatření namířená proti obchodování s lidmi žádný specifický cíl nezahrnoval. Roční plán řízení a výroční zpráva o činnosti obsahovaly v roce 2011 (ne však už následně) ještě pátý specifický cíl, který se týkal začleňování migrace jako tématu do politického dialogu se zeměmi mimo EU.

20Například zpráva o provádění GAMM, výroční zprávy o pokroku zemí evropské politiky sousedství, zprávy EU o soudržnosti politik ve prospěch rozvoje, aktuální informace poskytované pracovní skupinou pro Středomoří, zprávy o pokroku akčního plánu uvolnění vízového režimu, výroční zprávy o přistěhovalectví a azylu (včetně pracovních dokumentů útvarů), hodnocení dohod EU o zpětném přebírání osob, zpráva Evropské migrační sítě A Descriptive Analysis of the Impacts of the Stockholm Programme 2010–2013 (Popisná analýza dopadů Stockholmského programu 2010–2013), strategický přezkum mise EUBAM Libya a pololetní aktuální informace strategického výboru rady pro přistěhovalectví, hranice a azyl (SCIFA) na téma opatření EU v oblasti migračních tlaků.

21Čl. 38 odst. 4 nařízení (ES) č. 1905/2006.

22Tato excelová tabulka nebyla koncipována pro účely vykazování projektových výdajů v reálném čase.

23Tematický program pro migraci a azyl, část nástroje pro rozvojovou spolupráci s výjimkou tematického programu pro migraci a azyl, Evropský rozvojový fond, evropský nástroj sousedství a partnerství, evropský nástroj pro demokracii a lidská práva, nástroj stability a nástroj předvstupní pomoci.

24Zvláštní zpráva č. 5/2012 „Společný informační systém pro oblast vnějších vztahů (CRIS)“ (http://eca.europa.eu).

25Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj – výbor pro rozvojovou pomoc.

26Usnesení Evropského parlamentu ze dne 8. června 2011 o nařízení (ES) č. 1905/2006, kterým se zřizuje finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci: získané poznatky a vyhlídky do budoucnosti.

27Na tuto skutečnost upozornil přezkum TPMA v polovině období v roce 2010, který zkoumal projekt atlantické sítě Seahorse a ostatní projekty a konstatoval, že řada projektů TPMA nemá žádný kód.

Účinnost výdajů EU spojených s vnějším rozměrem migrace (TPMA a ENPI) v zemích jižního Středomoří a Východního partnerství poznamenaly nedostatky

66

Zkoumali jsme účinnost výdajů EU, konkrétně to, zda jsou projekty dobře navrženy, zda jsou měřeny výsledky, zda jsou projekty prováděny ve stanovených lhůtách a zda je dosahováno plánovaných výsledků. Při šetření jsme analyzovali vybrané projekty a dostupné dokumenty týkající se monitorování a hodnocení. Přestože byla zjištěna řada nedostatků, podařilo se identifikovat i několik málo osvědčených postupů.

Posuzování účinnosti projektů zkomplikovaly nedostatky v operačních cílech a ukazatelích výsledků

67

Aby bylo možné měřit výsledky projektu, kvantifikovat dosažený pokrok a určit, jak dalece výsledky splňují původní cíle, je nutné upřesnit operační cíle a vymezit výstupy a efekty na základě výchozích a cílových hodnot (viz glosář).

68

Zjistili jsme, že cíle projektů byly často stanoveny obecně, a proto bylo posouzení výsledků oproti uvedeným cílům velmi obtížné (viz rámeček 5). Ukazatele výsledků často neodrážely dosažení cílů a v podstatě měly podobu ukazatelů výstupů. Jen málo kontrolovaných projektů mělo ukazatele s výchozími či cílovými hodnotami potřebnými pro měření pokroku při provádění projektu.

Rámeček 5

Příklad obtížně měřitelných výsledků

Projekt „Zajištění lepší ochrany přistěhovalců a zvýšení kapacity pro řízení toků smíšené migrace²⁸ v Alžírsku“ měl tři specifické cíle:

1.konsolidace právních kapacit a postupů v oblasti migrace a azylu pro řízení toků smíšené migrace a hledání udržitelných řešení;

2.pomoc při ochraně migrantů a žadatelů o azyl, zejména příslušníků zranitelných skupin, a poskytování humanitární pomoci těmto skupinám;

3.zvyšování povědomí a informovanosti občanské společnosti o problematice toků smíšené migrace.

i)Zaprvé, tyto cíle nebyly specifické (podle definice cílů „SMART“), neboť se týkají opatření, která byla příliš neurčitá nebo příliš obecná na to, aby je bylo možné kvantifikovat. Smlouva rovněž nestanovila žádnou reálnou metodu, jak míru dosažení cílů měřit. Například první a třetí cíl se měly měřit pomocí studií zveřejněných organizacemi a novinových článků o pokroku zaznamenaném v oblasti, jíž se projekt týká.

ii)Zadruhé, existovalo jen málo ukazatelů pro účely měření výkonnosti, a i tehdy, pokud byly tyto ukazatele kvantifikovatelné, kvantifikovány nebývaly a nezahrnovaly výchozí nebo cílové hodnoty. Jednou z plánovaných činností byl dobrovolný návrat uprchlíků (například do Nigérie) s pomocí italských odborů. Neexistoval žádný odhad počtu očekávaných návratů ani žádná analýza toho, zda byla země původu připravena navracející se migranty přijmout. Nebyly také uváděny žádné podrobnosti týkající se relevantních a spolehlivých informací, které by bylo třeba pro měření výsledků shromáždit. Za těchto okolností nebylo možné posoudit, jak dalece projekt napomohl zlepšení stávající situace.

iii)Třetí cíl vykazoval tytéž nedostatky. Provádění se opíralo o pořádání osvětových činností zaměřených na občanskou společnost a o interinstitucionální dialog. Související ukazatel byl vymezen takto: „míra povědomí veřejnosti o specifických potřebách osob vyžadujících mezinárodní ochranu“. Tyto pojmy byly příliš neurčité na to, aby je bylo možné hodnotit.

69

TPMA byl zřízen k posílení kapacity zemí původu a tranzitních zemí (viz rámeček 6). Podporoval iniciativy v oblasti spolupráce a vedl země mimo EU k tomu, aby sdílely své zkušenosti a pracovní metody. Prostřednictvím projektů v rámci programu TPMA byly obvykle financovány výzkum, poradci, studijní návštěvy členských států EU, osvětové kampaně atd. Projekty TPMA tedy často měly cíle či činnosti, jejichž dopad na migraci bylo obtížné posoudit nebo toto posouzení bylo možné pouze v dlouhodobém horizontu.

Rámeček 6

Příklad budování kapacit vedoucího k dlouhodobějším výsledkům

Projekty zaměřené na posílení migrace pracovních sil pomohly Moldavsku sjednat dvoustranné dohody o pracovních silách a sociálním zabezpečení s řadou členských států EU a zemí mimo EU a zahájit jednání o mezivládních dohodách týkajících se migrace zdravotnických pracovníků.

Faktory poškozující účinnost

70

Zjistili jsme, že plánovaných výsledků dosáhlo osm projektů. Ve třinácti jiných případech bylo plánovaných výsledků dosaženo pouze částečně. Často šlo o projektové cíle, které byly příliš obecné nebo obtížně měřitelné. Jeden projekt svých výsledků nedosáhl, ale stále probíhal a u dalšího projektu bylo na posuzování dosažených výsledků příliš brzy. V malém počtu případů účinnost projektu utrpěla politickou nestabilitou. V neposlední řadě byly některé projekty zjevně zaměřeny spíše na zájmy členských států, což omezilo jejich dopad v partnerských zemích (viz rámeček 7).

Rámeček 7

Příklad částečně účinného projektu

Středomořská síť Seahorse

Účelem projektu bylo posílit kapacity severoafrických státních správ skrze zlepšení ostrahy hranic, aby bylo možné lépe řešit neregulérní přistěhovalectví a nezákonné obchodování. Cílem bylo vybudovat středomořskou síť (Seahorse), která umožní rychlou a spolehlivou výměnu informací o neregulérním přistěhovalectví probíhajícím námořní cestou, a to pomocí kontaktních míst v dotčených afrických státech. Středomořská síť Seahorse měla pro EU strategický význam, neboť souvisí i s rozvojem Evropského systému ostrahy hranic EUROSUR²⁹. Rok po zahájení projektu bylo dosaženo mizivých výsledků. Ačkoli byly zahájeny některé činnosti (odborná příprava, schůzky technických pracovních skupin a první národní kontaktní místo), jedinou zemí, která se k síti připojila, byla Libye a provádění projektu bylo závažně narušeno panující atmosférou nedostatečné bezpečnosti a nestability. Přijetí Libye bylo v rozporu s postoji Komise, která by se raději vyhnula politicky nestabilním státům. Alžírské orgány potvrdily, že s účastí váhají, neboť pobídky jsou slabé a nároky týkající se bezpečnosti příliš zatěžující.

71

S ohledem na kontext a složitost problematiky migrace jsme zjistili určitá zpoždění při realizaci projektů. Zkoumali jsme, do jaké míry byly vybrané projekty provedeny včas a přinesly výsledky v předpokládaném časovém rámci. Devět projektů bylo realizováno v plánovaných lhůtách, pět projektů bylo realizováno se zpožděním kratším dvanácti měsíců a pět projektů mělo zpoždění více než dvanáct měsíců. V době auditu stále probíhaly čtyři projekty.

72

V některých případech byla důvodem omezeného úspěchu politická nestabilita. Projekt SaharaMed byl zahájen v roce 2010 na pozadí významných migračních toků do Libye a přes Středozemní moře do Itálie. S realizací se započalo ještě před revolucí v Libyi v roce 2011 a následně byla uzpůsobena, aby zohlednila novou porevoluční situaci. Obecně bylo cílem projektu zlepšit nebo konsolidovat zdroje pro boj s neregulérním přistěhovalectvím, bránit neregulérnímu přistěhovalectví a zadržovat neregulérní přistěhovalce při pobřeží Středozemního moře, vyšetřovat a stíhat nezákonné obchodování, zvláště s lidmi, a efektivně řídit nejen zacházení se zadrženými migranty v souladu s mezinárodními pravidly, ale i vyhledávací a záchranné operace. Politická nestabilita v zemi a nedostatky při řízení projektu vedly v roce 2011 k pozastavení na 12 měsíců, následovalo dvanáctiměsíční prodloužení, další sedmiměsíční pozastavení v roce 2014, doprovázené ztrátou části investic. Z celkové částky 10 milionů EUR byly podle finanční zprávy dostupné v době auditu v rámci projektu vynaloženy jen 3 miliony EUR. Komise na začátku provádění předem vyplatila 5,8 milionu EUR. Vzhledem k obtížnosti situace nebyly některé služby na podporu záchranných operací a pro boj s obchodováním s lidmi na moři, například vozidla záchranné služby nebo opravy lodí poškozených ve válce, v době auditu zajištěny.

73

Předchozí body popisují řadu nedostatků, které mají dopad na účinnost projektů. Nalezli jsme i malý počet případů, kdy se podařilo tyto nedostatky vhodně vyřešit, což kladně ovlivnilo účinnost dotčených projektů.

Rámeček 8

Příklad osvědčené praxe

Jedním takovým příkladem je projekt „Podpora dodržování práv subsaharských migrantů v Maroku“. Cílem tohoto pokračujícího projektu, který začal v lednu 2013 (2 miliony EUR), bylo pomoci podpořit dodržování práv subsaharských migrantů v provinciích v okolí Rabatu, Tangeru a Casablanky. Projekt byl dobře připraven, reagoval na místní potřeby a stanovil omezený počet operačních cílů (např. „zlepšit způsob přijímání migrantů a snížit riziko plošného vyloučení“), byly stanoveny i konkrétní očekávané výsledky (např. přibližně 4 500 mimořádně zranitelných migrantů bylo ubytováno ve třech vzorových přijímacích střediscích a institucionální partneři uznávaly a dodržovaly jejich práva) a kvantifikovatelné ukazatele spolu se zdroji a způsoby jejich ověřování.

Byly poskytovány podrobné zprávy vycházející z ověřitelných skutečností, které jasně prokazovaly, že je postupně dosahováno cílů (v době auditu však bylo příliš brzy na hodnocení celkového dopadu nebo efektu projektu). Projekt úzce spolupracuje s ostatními dárcovskými iniciativami a aktivně se pokouší zapojit vládu i místní orgány. Delegace EU je průběžně dobře informována a zajišťuje soustavné monitorování.

Problematika účinnosti ve třech klíčových oblastech

74

Následující oddíly se zabývají účinností ve třech klíčových oblastech:

οvazba mezi migrací a rozvojem (kladný dopad migrace na rozvoj), která je jednou z priorit EU,

οpodpůrná opatření zaměřená na návrat a zpětné přebírání osob,

οochrana lidských práv, která je průřezovým cílem, jenž má být sledován ve všech projektech.

Vazba mezi migrací a rozvojem

75

Vazba mezi migrací a rozvojem je jednou ze čtyř priorit globálního přístupu k migraci a mobilitě (GAMM) (viz bod 7). Obecně se zmiňuje i v nařízení o nástroji pro rozvojovou pomoc: „maximalizace rozvojového dopadu zvýšené regionální a globální mobility osob, zvláště dobře řízené pracovní migrace, […] zlepšování všeobecného chápání příčinné souvislosti mezi migrací a rozvojem“. Je jednou z klíčových akcí čtvrtého pilíře „nová pravidla legální migrace“ evropského programu pro migraci, který Komise zveřejnila v květnu 2015.

76

Stěžejním projektem tematického programu v této oblasti byla společná iniciativa v oblasti migrace a rozvoje (JMDI), která měla rozpočet ve výši 15 milionů EUR a byla prováděna v rámci rozvojového programu Organizace spojených národů. Obecným cílem iniciativy bylo posílit kladný dopad migrace skrze podporu a zapojení drobných aktérů a šířit celosvětově osvědčené postupy. Byly stanoveny tři základní cíle:

a)posílit kapacitu drobných aktérů fungovat účinněji navrhovat a provádět iniciativy v oblasti migrace a rozvoje;

b)usnadnit vytváření sítí a sdílení znalostí mezi odborníky v oblasti migrace a rozvoje v praxi;

c)vydávat doporučení pro odborníky v praxi a politické činitele a šířit je na vnitrostátní a mezinárodní úrovni.

77

Na přílišnou neurčitost cílů znemožňující jejich řádné posouzení upozornilo již externí hodnocení v roce 2011³⁰, které zdůraznilo, že za výsledky v souladu s cíli by bylo možné považovat v podstatě jakékoli zjištěné výsledky. Řídící výbor JMDI závěry tohoto hodnocení neprojednal.

78

Celková výkonnost a výsledky programu JMDI měly být měřeny pomocí ukazatelů, jako je počet hodin školení zajištěných v oblasti budování kapacit, četnost komunikace nebo míra zapojení do on-line diskusí, počet stažení, vytvořený a distribuovaný obsah, počet návštěvníků virtuálního veletrhu a příručka osvědčených postupů v oblasti migrace a rozvoje. Tyto ukazatele jasně neuváděly, jak lze zvýšit kladný dopad migrace na rozvoj, nebo jakých konkrétních výsledků by mohlo být dosaženo z hlediska kvality a množství.

79

Hlavní úspěchy JMDI spočívaly v přípravě a zahájení výzvy k předkládání návrhů pro 55 malých projektů, které měly být realizovány v 16 zemích, a to za účasti organizací diaspory ve 27 členských státech EU, a ve vypracování příručky osvědčených postupů systematizovaných a stanovených na základě výsledků projektů. Rovněž umožnil vytváření sítí a sdílení znalostí mezi odborníky v oblasti migrace a rozvoje v praxi. Projekt se navíc dále zviditelnil na mezinárodních fórech, jako např. na výročním Globálním fóru o migraci a rozvoji.

80

Zkoumali jsme vzorek projektů zahájených v rámci pilotní iniciativy JMDI na základě výzvy k předkládání návrhů. Výsledky byly smíšené: cíle byly často příliš náročné nebo byla vazba mezi migrací a rozvojem nejasná a ne všechny projekty byly udržitelné. V jednom projektu v Maroku zakládaly ženy z regionu s vysokou mírou emigrace družstva a byly schopny provozovat udržitelné výdělečné činnosti (např. prodej koření, vedení obchodu se sladkým pečivem) a rozvíjet základní znalost čtení a psaní. Družstva měla být zakládána s úzkou a aktivní účastí marocké diaspory v Itálii. Ačkoli ke vzniku družstev došlo, marocká diaspora v Itálii nebyla významně zapojena.

81

Zkoumané projekty měly omezený dopad a životaschopnost a týkaly se spíše rozvoje než migrace. Do projektů navštívených v Maroku, Gruzii a Alžírsku se zapojovali účastníci ve velmi lokálním měřítku a projekty se týkaly velmi omezeného počtu lidí. Vzhledem k obecnému cíli JMDI, kterým bylo určit osvědčené postupy, byl dopad jejich šíření ve větším měřítku nezbytně omezen.

Opatření podpory pro návraty a zpětná přebírání: omezený dopad a nerovná podpora ze strany zemí mimo EU

82

Politika EU v oblasti zpětného přebírání neregulérních migrantů byla zavedena v roce 1999 Amsterodamskou smlouvou, která Unii dala pravomoc sjednávat a uzavírat dohody o zpětném přebírání osob s třetími zeměmi. Tyto dohody mají podobu dohod o spolupráci, jež zemi původu nebo tranzitní zemi usnadňují vydávání průkazů pro státní příslušníky zemí mimo EU, kteří nemají pas a procházejí procesem vyhoštění. Tato politika byla formalizována ve směrnici o navracení z roku 2008³¹.

83

EU uzavřela 17 dohod o zpětném přebírání osob včetně pěti dohod se zeměmi evropského sousedství. Kromě toho různé členské státy podepsaly se zeměmi mimo EU dvoustranné dohody. Například Gruzie uzavřela jak dohodu o zpětném přebírání osob s Unií, tak řadu bilaterální dohod o zpětném přebírání osob s členskými státy.

84

Výdajové programy EU týkající se navracení a zpětného přebírání poskytovaly služby migrantům, kteří čelí dobrovolnému nebo nucenému návratu. Byla poskytována pomoc s profesním začleněním a odborným vzděláváním, zakládáním podniků a zdravotní péčí. Programy také pomáhaly státním správám, které se zabývají navrátilci a zpětně přebíranými osobami, a to prostřednictvím studií, výměn a pomoci s pořádáním kampaní, jejichž účelem je zvýšit povědomí o rizicích neregulérního přistěhovalectví a obchodování s lidmi.

85

Z 23 projektů, které Účetní dvůr zkoumal, se pět týkalo zpětného přebírání osob a dosahovalo celkové hodnoty 20,5 milionu EUR. Tato částka byla rozdělena mezi evropský nástroj sousedství a partnerství (16,31 milionu EUR) a tematický program pro migraci a azyl (4,19 milionu EUR). Projekty byly často spíše menší a jejich výsledky a účinnost byly omezené (viz rámeček 9).

Rámeček 9

Projekt zpětného přebírání v Gruzii

Podpora gruzínských vracejících se a repatriovaných migrantů a provádění dohody o zpětném přebírání osob mezi EU a Gruzií

Účelem tohoto projektu (v hodnotě 3 miliony EUR) bylo posílit kapacitu státní správy při řízení vracejících se a repatriovaných migrantů, pomoci s opětovným hospodářským a sociálním začleněním gruzínských státních příslušníků a připravit informační kampaň.

Projekt přispěl k vypracování vnitrostátní strategie a právních předpisů týkajících se migrace. Byla zřízena dvě střediska profesního poradenství a náborové činnosti, aby pomáhala s opětovným začleněním navrátilců. V době auditu však nebylo jisté, zda tato střediska budou po skončení projektu nadále v provozu, neboť financování mělo pocházet z EU prostřednictvím Mezinárodní organizace pro migraci (IOM), nikoli z místních zdrojů.

Bylo plánováno, že službu umisťování na trh práce využije 700 osob. Nakonec služba pomohla 423 lidem, z nichž 119 nalezlo práci a u 83 bylo zjištěno, že v zaměstnání zůstávali i na konci projektu.

Posledním opatřením bylo zajistit dočasné ubytování pro 180 osob. Této podpory využilo jen 13 osob.

Pomoc při budování účinného systému řízení zpětného přebírání ve třech kavkazských státech

Účelem tohoto projektu (v hodnotě 1,5 milionu EUR) bylo pomoci vybudovat účinný systém řízení zpětného přebírání v Arménii, Ázerbájdžánu a Gruzii. Celkem 20 % projektových nákladů nesly členské státy EU. Činnosti v rámci projektu zahrnovaly program posilování kapacit a studijní návštěvy několika členských států EU (zúčastnilo se devět úředníků), zatímco asistované dobrovolné repatriace využilo 110 cizích státních příslušníků s bydlištěm v Gruzii. V rámci projektu byl zřízen systém elektronické správy případů zpětného přebírání na internetu (RCMS), kde mohly členské státy registrovat a zpracovávat žádosti o zpětné přebírání osob. K systému se v roce 2014 připojilo několik členských států, na kvantifikaci jakýchkoli výsledných přínosů v oblasti efektivnosti bylo však zatím brzy.

86

Úspěch kontrolovaných projektů byly omezené, protože:

a)Politiku zpětného přebírání si některé partnerské země mylně interpretují jako složku bezpečnostní politiky EU. Často je považována za výměnný obchod za zjednodušení vízového režimu ve východních státech nebo za obchodní dohody s vládami jižních zemí.

b)Členské státy migranty žijících v EU na jejich návrat domů účinně nepřipravují³².

c)V neposlední řadě si mnoho migrantů není vůbec vědomo, že je k dispozici pomoc při jejich zpětném přebírání, a problémy, s nimiž se mohou setkávat při reintegraci, vedou k vysoké míře reemigrace³³.

Ochrana lidských práv: součást kontrolovaných projektů, ale ne vždy úspěšně realizována

87

Mnoho dokumentů uvádí závazek dodržovat lidská práva, mimo jiné i sdělení, které vydala Komise v návaznosti na arabské jaro³⁴. Ve své první zprávě o globálním přístupu k migraci a mobilitě Komise upozornila, že budování partnerství v oblasti mobility závisí na lepší vyváženosti tematických priorit; konkrétně je zapotřebí větší důraz na legální přistěhovalectví, ochranu uprchlíků a lidská práva³⁵. Při přijímání zprávy tyto závěry potvrdila i Rada.

88

Zjistili jsme, že většina kontrolovaných projektů se v rámci svých cílů lidskými právy přímo či nepřímo zabývala. Jako příklad lze uvést prosazování práv migrantů v Maroku a Alžírsku a výstavbu středisek pro příjem migrantů podle mezinárodních norem v rámci ukrajinského programu zpětného přebírání osob. V praxi však například v případě ukrajinských přijímacích středisek nebyla předpokládána žádná odborná příprava, která by orgánům provozujícím střediska pomohla dodržovat mezinárodní normy lidských práv. Zacházení s migranty, žadateli o azyl a uprchlíky na Ukrajině opakovaně kritizovaly mezinárodní organizace a občanská společnost.

89

Projekt SaharaMed, který získal financování ve výši 10 milionů EUR na zlepšení kapacit pro řešení neregulérního přistěhovalectví a prevenci a zadržování neregulérních imigrantů ve Středomoří, neobsahoval žádná preventivní opatření, která by zaručovala dodržování práv migrantů, ať už prostřednictvím konkrétních činností nebo nákupem vybavení. Při posouzení rizik se nijak nezohlednil mechanismus reakce na porušování lidských práv. Když na konci roku 2012 Evropský parlament požadoval zřízení účinných mechanismů monitorování pro ochranu lidských práv³⁶, vedoucí projektu reagoval tak, že přizval italskou nevládní organizaci, aby rozvíjela kapacitu libyjských orgánů poskytnout ochranu. Mnoho zpráv uvádělo četná porušování lidských práv v střediscích pro zadržení a libyjské orgány i přes existenci formální dohody pomoc nevládní organizace odmítly³⁷. Sama nevládní organizace navrhla, aby byl projekt SaharaMed v roce 2013 ukončen. Projekt byl dle očekávání pozastaven a v roce 2014 byl doplněn dvěma dalšími, které se zaměřovaly na ochranu a dodržování lidských práv migrantů v Libyi³⁸.

28Pojem „smíšená migrace“ podle organizace IOM označuje komplexní pohyby obyvatelstva zahrnující osoby, které využívají stejné trasy a stejné způsoby dopravy, ale vykazují různorodé profily a cestují z různých důvodů.

29Jak zdůraznila Rada pro zahraniční věci dne 18. listopadu 2013 – viz dokument Rady č. 16364/13 ze dne 18. a 19. listopadu 2013.

30Evaluation of the EC/UN Joint Migration and Development Initiative (Hodnocení společné iniciativy EK/OSN v oblasti migrace a rozvoje), IBF International Consulting 2011.

31Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 348, 24.12.2008, s. 98).

32Picard, E. a Greco Tonegutti, R., Study on the results of concrete migration and development projects financed from the Aeneas and TPMA programmes (Studie výsledků konkrétních projektů v oblasti migrace a rozvoje v rámci programů Aeneas a TPMA), říjen 2014, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf.

33Podle studie zveřejněné na stránkách projektu CARIM-East je 40 % rozhodnuto kvůli obtížím, jimž čelí při repatriaci, znovu emigrovat. Viz Mirian Tukhashvili, The demographic and economic framework of circular migration in Georgia (Demografický a ekonomický rámec cirkulační migrace v Gruzii), CARIM-East vysvětlivka 12/89.

34KOM(2011) 303 v konečném znění ze dne 25. května 2011 „Nový přístup k sousedství, jež prochází změnami“.

35COM(2014) 96 final.

36Usnesení Evropského parlamentu ze dne 22. listopadu 2012 o situaci migrantů v Libyi (2012/2879(RSP)).

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013-06-20; http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees.

38„Ochrana zranitelných obyvatel v Libyi“ (5 milionů EUR) a „Na právech založená podpora azylového systému a řízení migrace v Libyi“ (10 milionů EUR).

Obtížná koordinace mezi několika partnery na různých úrovních

90

Svou úlohu při správě a řízení politiky v oblasti migrace hraje roli velmi mnoho partnerů v EU, členských státech i zemích mimo EU. Na této činnosti se podílí několik ředitelství a útvarů Komise (včetně GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj, GŘ pro migraci a vnitřní věci, GŘ pro rozšíření a v poslední době GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření, jakož i ESVČ) v partnerství s členskými státy a zeměmi mimo EU, jejichž očekávání se mohou lišit.

Správa byla složitá

91

Organizační schéma provádění politiky v oblasti migrace v orgánech EU (viz příloha V) bylo složité. Objevovaly se nedostatky ve vazbách mezi hlavními partnery – jak mezi ředitelstvími a útvary Komise, tak mezi Komisí v Bruselu a jejími delegacemi.

92

Rada, Komise a řada pracovních skupin často potvrzují potřebu zlepšit vnitřní koordinaci mezi klíčovými útvary Komise – zvláště mezi GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj a GŘ pro migraci a vnitřní věci, což jsou dvě hlavní partnerská generální ředitelství.

93

I přes úsilí Komise o řízení oblasti migrace napříč jednotlivými oblastmi politiky a útvary (rozvojová spolupráce, evropské sousedství, rozšíření a zahraniční a vnitřní věci), neexistovala žádná funkční strategie nebo mechanismus zajišťující koordinaci mezi oblastmi politiky, fondy nebo generálními ředitelstvími.

94

Financování GAMM je důležitým prvkem jeho úspěšné realizace. Členské státy mohou na jeho financování přispět přímo, účinný koordinační mechanismus je proto důležitý. Na úrovni GAMM však neexistoval žádný přehled, který by zejména stanovoval, kdo co financuje a jak se prostředky rozdělují.

95

Účetní dvůr bere na vědomí nedávnou vnitřní reorganizaci Komise (např. zřízení kolegií komisařů mající za cíl zlepšení koordinace).

96

Interně byla koordinace mezi GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj a GŘ pro migraci a vnitřní věci posílena, do značné míry díky tomu, že na GŘ pro migraci a vnitřní věci pracují zaměstnanci se zkušenostmi v oblasti rozvoje a GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj má zaměstnance se zkušenostmi v oblasti vnitřních věcí. V současné době je lépe chápán společný zájem na činnostech EU v oblasti migrace a rozvoje.

97

V kontrolovaném období nebyla ESVČ, které začala fungovat teprve na přelomu let 2010/2011, schopna v plném rozsahu plnit své úkoly, navzdory důrazu Rady, vyjádřenému v GAMM, na nutnost více vzájemně přiblížit vnitřní a vnější rozměr migrační politiky EU. To částečně vysvětlují nedostatečné tematické odborné znalosti ESVČ v oblastech, které zahrnují politiku v oblasti migrace a azylu – což je nedostatek, na nějž Účetní dvůr upozornil ve zvláštní zprávě zveřejněné v roce 2014³⁹.

98

Špatná koordinace mezi Komisí v Bruselu a delegacemi EU v partnerských zemích vedla k neúčinnosti. Vzhledem k tomu, že u mnoha kontrolovaných projektů, jak bylo zjištěno, chyběla reálná představa o očekáváních a konkrétní situaci partnerské země, bylo na škodu, že delegace nebyly dostatečně zapojeny do plánování.

99

Do jisté míry zodpovídala za tyto nedostatky Komise v Bruselu, která neposkytovala delegacím potřebné informace, zejména u projektů zahrnujících více než jednu zemi. Zjistili jsme, že dotčené delegace nebyly vždy informovány. Komise také opomíjela doporučení externích hodnotitelů týkající se obecného sdílení osvědčených postupů zjištěných při provádění projektů v daném místě.

100

Nedostatečná koordinace tudíž vedla ke ztrátě získaných informací a ke zdvojování činností. Účinnost projektu se například snižovala v případě, kdy se zbytečně opakovaly již dostupné studie.

Partnerství v oblasti mobility: potřeba vyjasnit koordinaci

101

Partnerství v oblasti mobility se budují podle standardního modelu, jenž variuje podle příslušných potřeb, zájmů a kapacity partnerské země a EU. Vyjednávání a realizace partnerství v oblasti mobility monitoruje (na úrovni strategie a politiky) rámcová pracovní skupina pro azyl a migraci. Odbornější a provozní aspekty realizace dále monitoruje expertní skupina složená ze zástupců členských států, příslušných ředitelství Komise (GŘ pro migraci a vnitřní věci, GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj a GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření), ESVČ a příslušných agentur EU.

102

Koordinace je nadále nezbytná například proto, aby členské státy pravidelně aktualizovaly a sdílely „srovnávací přehledy“ partnerství a aby informovaly agenturu Frontex o dvoustranných projektech, aby nedocházelo ke zdvojování.

Výhled do budoucnosti

103

Nový víceletý finanční rámec (2014–2020) a zahájení nového funkčního období Komise na konci roku 2014 otevřely příležitosti k posílení koordinace vnější migrační politiky Unie. Migrace byla označena za jednu z priorit nové Komise a zvláštní odpovědnost za tuto oblast byla svěřena jednomu z komisařů. Evropský program pro migraci, který Komise zveřejnila v květnu 2015, určuje „čtyři pilíře pro lepší zvládání migrace“ a podtrhuje nezbytnost „posílené soudržnosti různých oblastí politiky, jako je rozvojová spolupráce, obchod, zaměstnanost, zahraniční politika a politika vnitřních věcí“. Lepší spolupráce se zeměmi původu a tranzitu, podporovaná delegacemi EU, které hrají aktivnější roli, pomůže zlepšit monitorování zpětného přebírání osob. Komise rovněž požaduje důraznější akce zaměřené na propojení migrace a rozvojové politiky prostřednictvím maximalizace rozvojových přínosů pro země původu.

39Zvláštní zpráva č. 11/2014 „Ustavení Evropské služby pro vnější činnost“ (http://eca.europa.eu).

Závěry a doporučení

Závěr 1 – Výdaje EU související s migrací ze zemí mimo EU sledovaly širokou řadu obecných cílů, které nebyly dostatečně rozpracovány do podoby provozních cílů podpořených ukazateli výsledků. Monitorování a hodnocení je nutno dále zlepšit.

a)Vnější migrační politika se prováděla prostřednictvím několika výdajových nástrojů, z nichž každý má vlastní cíle. Tyto cíle nebyly navzájem propojeny a nástroje nestanovily jasnou strategii, podle níž by bylo možné určit rozsah jejich přínosu. Je tudíž nejasné, čeho měly na úrovni EU dosáhnout (viz body 27–31).

b)Velmi obecné cíle tematického programu nebyly dále členěny do operačních cílů uzpůsobených potřebám partnerů. Ukazatele používané k monitorování zahrnovaly jen několik málo cílů a byly nesourodé, ukazatele se také v čase měnily a nebyly pečlivě monitorovány. Číselné údaje byly vzácné a celkově nespolehlivé. Ukazatele používané na různých úrovních politiky (na úrovni strategického rámce, rozpočtu a výročních zpráv o činnosti) byly nesourodé a nesourodost panuje rovněž mezi těmito ukazateli a ukazateli vymezenými na úrovni projektů (viz body 32–47).

c)Neexistovala matice pro korelaci cílů a ukazatelů na všech úrovních (od jednotlivých projektů po výroční zprávu o činnosti) pro všechny výdajové nástroje. Výsledky politiky tudíž nebylo možno monitorovat ani řádně komplexním a koordinovaným způsobem vykazovat (viz body 49–51).

d)Kvůli nedostatkům informačních systémů Komise nebylo možné určit, do jaké míry byly finanční prostředky EU přidělovány (prostřednictvím TPMA) na hlavní priority zemí evropského sousedství. Bez kvantitativního hodnocení prioritních potřeb nebylo možné posoudit, zda současná úroveň podpory v zemích evropského sousedství byla odpovídající (viz body 52–56).

e)Výdaje spojené s vnějším rozměrem migrace v zemích evropského sousedství se vyznačovaly velkou tematickou a zeměpisnou rozmanitostí. To omezilo jejich účinnost, neboť nebylo možno shromáždit kritické množství financování, které by se zaměřilo na skutečné potřeby prioritních regionů (viz body 58–65).

Doporučení 1–Vyjasnit cíle, rozvinout, rozšířit a zlepšit rámec měření výkonnosti a soustředit dostupné finanční zdroje na jasně vymezené a kvantifikované cílové priority

Komise by měla stanovit jasné a konkrétní cíle politiky prováděné prostřednictvím uceleného souboru výdajových nástrojů EU. Aby maximalizovala dopad, měla by přidělovat zdroje pro opatření a zeměpisné oblasti v souladu s jasně vymezenými a kvantifikovanými prioritami. Rozpočtové a projektové řízení by mělo být dostatečně pružné, aby se přizpůsobilo rychlým změnám. Komise by měla zajistit, aby byly na úrovni projektu na základě prováděných činností vymezeny ukazatele výsledků, měřitelné cíle a výchozí hodnoty. Ukazatele by měly zůstávat konstantní v čase, měly by být srovnatelné a měly by být systematicky shromažďovány kvantitativní údaje. Měla by být vypracována matice pro korelaci cílů a ukazatelů na všech úrovních a pro všechny výdajové nástroje EU, aby bylo možné výsledky politiky správně prezentovat a komplexním a koordinovaným způsobem vykazovat.

Doporučení 2 – Používat v informačních systémech Komise vhodné kódování

Komise by se měla snažit zavést pro opatření v oblasti vnějšího rozměru migrace vhodný systém kódování nebo vyvinout vhodnou metodiku umožňující vytvořit si ucelenější přehled o výdajích na migraci s cílem určit a monitorovat výdaje EU v této oblasti (podle druhu a místa) a doplnit kódovací systém OECD DAC.

Závěr 2 – Účinnost výdajů EU spojených s vnějším rozměrem migrace (TPMA a ENPI) v zemích jižního Středomoří a východního partnerství poznamenaly nedostatky

a)Výsledky projektů často nebylo možné změřit, protože cíle byly ambiciózní nebo příliš obecné. Ukazatele výsledků měly často podobu ukazatelů výstupů, a proto neuváděly, zda bylo cílů dosaženo (viz body 67–72).

b)Cíl posílit vztah mezi migrací a rozvojem byl částečně realizován. Nakolik lze usuzovat z kontrolovaných projektů, přínos migrantů navrátivších se do domovské země byl omezený (viz body 75–81).

c)Projekty zaměřené na podporu návratů a zpětného přebírání měly jen omezené výsledky, neboť příslušnou politiku si některé partnerské země mylně interpretovaly jako složku bezpečnostní politiky EU, což ztěžovalo její přijetí. Členské státy dále účinně nepřipravují migranty na jejich návrat domů (viz body 82–86).

d)Cíle většiny kontrolovaných projektů teoreticky zahrnují závazek ve prospěch dodržování lidských práv, nalezli jsme však několik příkladů, kdy tento závazek nebyl v praxi dodržován (viz body 87–89).

Doporučení 3 – Zlepšit přípravu a výběr projektů

Komise by měla zlepšit počáteční plánování projektů tak, že bude vyžadovat relevantní, dosažitelné a měřitelné cíle (a zajistí, aby byly tyto požadavky jasně začleněny do smluvních vzorů a pokynů a byly následně uplatňovány). Ukazatele projektů by měly obsahovat ukazatele výsledků.

Doporučení 4 – Dále upevnit vazbu mezi rozvojem a migrací

Komise by měla dále vyjasnit svou koncepci, aby migrace kladně ovlivňovala rozvoj. Měla by zajistit, aby programy a projekty kladly na migraci větší důraz, a měla by se snažit vymezit, jaké politiky jsou k dosažení pozitivních dopadů zapotřebí.

Závěr 3 – Koordinace výdajů EU spojených s vnějším rozměrem migrace (TPMA a ENPI) mezi aktéry na různých úrovních byla obtížná

Složité správní mechanismy oslabují koordinaci mezi subjekty EU na všech úrovních, zejména mezi generálními ředitelstvími a mezi Komisí v Bruselu a delegacemi EU v partnerských zemích. Bez ohledu na nedávné iniciativy v této oblasti je nutná další racionalizace. Na úrovni GAMM neexistoval žádný přehled financování, který by Komisi a členským států stanovil, kdo co financuje (viz body 91–100).

Doporučení 5 – Zavést vnitřní a vnější dialog, aby se zlepšila koordinace

Komise a ESVČ by měly posílit kapacity delegací EU v otázkách migrace. Komise by měla usilovat o vytvoření přehledu financování, který bude uvádět, kdo co financuje v rámci GAMM.

Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 25. února 2016.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Přílohy

Příloha I

Partnerství v oblasti mobility podepsaná mezi EU, členskými státy EU a zeměmi mimo EU

| Kapverdy | Moldavsko | Gruzie | Arménie | Maroko | Ázerbájdžán | Tunisko | Jordánsko |
Datum | 2008 | 2008 | 2009 | 2011 | 2013 | 2013 | 2013 | 2014 |
EU | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Francie | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Německo |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Itálie |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Polsko |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
Švédsko |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Belgie |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Bulharsko |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Česká republika |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Nizozemsko |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Portugalsko | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
Rumunsko |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
Španělsko | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Dánsko |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Řecko |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Litva |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Spojené království |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Kypr |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Maďarsko |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Slovensko |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Slovinsko |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Estonsko |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Lotyšsko |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Lucembursko | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
Rakousko |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Chorvatsko |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Finsko |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Irsko |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Malta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Členské státy celkem | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

Příloha II

Částky, které byly přiděleny na závazky, k nimž byla uzavřena smlouva a které byly vyplaceny v oblasti vnějšího rozměru politiky migrace v období 2007–2013 (v mil. EUR)

| Rozpočtové závazky | Smlouvy podle hodnoty | Počet smluv | Platby
TPMA | 379,78 | 375 | 256 | 304,30
ENPI |  | 376 | 64 |
DCI (kromě TPMA) | 190 | 64
ERF | 156 | 27
EIDHR | 7 | 43
IFS | 5 | 4
NPP | 309 | 76
CELKEM | 1 418 | 534 | 304,30
Údaje nejsou k dispozici |  |  |  |

Příloha III

Výdaje na vnější migrační politiku: několik nástrojů pro výdaje EU, z nichž každý má vlastní cíle a strategie

Nástroj pro rozvojovou spolupráci (Development Cooperation Instrument) (1. DCI – TPMA, 2. DCI – ostatní): příslušné nařízení stanoví hlavní a zastřešující cíle, odkazuje na cíle zeměpisných a tematických programů a zaměřuje se na cíle stanovené v jiných dokumentech o politikách nebo externích dokumentech (rozvojové cíle tisíciletí a cíle schválené Organizací spojených národů a jinými mezinárodními organizacemi). Nástroj se provádí ve všech zemích mimo EU kromě zemí majících nárok na předvstupní pomoc. Pokud jde o zeměpisné programy, nejsou zahrnuty země způsobilé pro účely Evropského rozvojového fondu, evropského nástroje sousedství nebo nástroje předvstupní pomoci, ani země, které podepsaly dohodu o partnerství AKT-EU (s výjimkou Jižní Afriky).

3.Evropský nástroj sousedství a partnerství, který částečně zahrnoval také migraci, sám o sobě nevymezoval cíle politiky. Příslušné nařízení uvádělo, že prioritní cíle mají být stanoveny ve strategických dokumentech pro určitou zemi nebo region (které má přijmout Komise). Jestliže se EU s dotčenou zemí nedohodla na žádných specifických cílech, měly být plněny cíle politiky EU, (není však upřesněno jaké).

4.Evropský rozvojový fond: ustanovení ERF jsou obdobná jako ustanovení nástroje pro rozvojovou spolupráci, fond se však provádí v jiných zemích, jmenovitě v 78 zemích Afriky, Karibiku a Tichomoří (AKT). ERF se tedy jako takový v zemích sousedství nepoužívá, ale lze ho využít například k podpoře migrantů, kteří se vrací ze zemí sousedství.

5.Nástroj stability má řešit významná rizika a hrozby pro politickou bezpečnost a rozvoj. Nařízení vymezuje dva obecné cíle. Specifické cíle jsou stanoveny ve strategických dokumentech pro více zemí, v tematických strategických dokumentech a víceletých orientačních programech.

6.Evropský nástroj pro demokracii a lidská práva má upevňovat demokracii v zemích mimo EU a posilovat dodržování lidských práv. Nařízení stanoví tři obecné cíle. Specifické cíle mají být vymezeny ve strategických dokumentech, které Komise používá také k definování cílů ročních akčních programů.

7.Z nástroje předvstupní pomoci se osmi „zemím procesu rozšíření“ poskytuje finanční a technická pomoc během celého procesu přistoupení. Nařízení stanoví obecné cíle. Specifické cíle mají být vymezeny ve víceletých a ročních programech a další cíle se týkají konkrétních složek, například přeshraniční spolupráce. NPP jako takový se proto v zemích jižního Středomoří a východního partnerství nepoužívá.

Příloha IV

Shrnutí kontrolovaných projektů

Nástroj financování
Rok uzavření smlouvy
Doba trvání
(v měsících)
Název
Financování ze strany EU
(v EUR)

Globální

TPMA
2007
55
Společná iniciativa v oblasti migrace a rozvoje (Joint Migration and Development Initiative)
15 000 000

Východní sousedství

ENPI
2008
45
Integrovaná správa hranic na jižním Kavkazu (SCIBM)
6 000 000

ENPI
2009
71
Pomoc týkající se zpětného přebírání a doprovodná opatření mise EUBAM¹
4 864 050

ENPI
2009
42
Podpora provádění migrační a rozvojové složky partnerství v oblasti mobility mezi EU a Moldavskem
1 999 734

TPMA
2010
36
Účinná správa migrace pracovních sil a její kvalifikační rozměry
1 507 501

TPMA
2010
35
Podpora reintegrace gruzínských vracejících se migrantů a provádění dohody o zpětném přebírání osob mezi EU a Gruzií
3 000 000

ENPI
2011
22
Pomoc týkající se zpětného přebírání a doprovodná opatření mise EUBAM
1 798 941

ENPI
2011
48
Pomoc týkající se zpětného přebírání a doprovodná opatření mise EUBAM
9 532 400

TPMA
2011
35
Lepší řízení mobility zdravotnických pracovníků v Moldavské republice
2 000 000

TPMA
2011
23
Podpora činností úřadu UNHCR ve východní Evropě v rámci regionálních programů ochrany EU – fáze II
1 500 000

TPMA
2012
24
Podpora zavádění účinného řízení zpětného přebírání v Arménii, Ázerbájdžánu a Gruzii
1 193 965

TPMA
2013
36
Posílení rozvojového potenciálu partnerství EU v oblasti mobility v Gruzii prostřednictvím cílené cirkulační migrace a mobilizace diaspory
878 000

Jižní sousedství

TPMA
2008
47
Usnadňování zakládání podniků v Maroku díky mobilizaci marocké diaspory usazené v Evropě (FACE-Maroc)
1 497 305

TPMA
2008
26
Interaktivní mapa tras a toků neregulérní migrace v Africe, na Blízkém východě a ve Středomoří (I-mapa)
784 789

TPMA
2009
59
SaharaMed: prevence a řízení neregulérních migračních toků ze saharské pouště do oblasti Středozemního moře
10 000 000

ENPI
2010
44
MEDSTAT III
7 000 000

TPMA
2010
36
Alžírsko: Posílení ochrany migrantů a kapacit pro řízení smíšených migračních toků
1 915 916

TPMA
2011
23
Podpora činností úřadu UNHCR v severní Africe v rámci regionálního programu ochrany
3 631 627

ENPI
2011
40
EUROMED MIGRATION III
4 998 800

TPMA
2012
35
Podpora dodržování práv subsaharských migrantů v Maroku
1 594 264

TPMA
2012
36
Podpora tvorby činností a zaměstnanosti v zemích Maghrebu – migrace na podporu místního rozvoje
1 875 000

TPMA
2013
36
Seahorse – středomořská síť s členskými státy (SP)
4 500 000

TPMA
2013
13
Podpora činností úřadu UNHCR v severní Africe v rámci regionálního programu ochrany
1 953 000

CELKEM

89 025 292

1Tato částka zahrnuje změnu projektu ve výši 864 810 EUR, kterou Účetní dvůr musel prověřit, aby projektu v jeho úplnosti porozuměl.

Příloha V

Prováděcí mechanismy finanční pomoci EU (vnější rozměr migrace a azylu)

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

1Dríve GR HOME. GR HOME odpovídalo za provádení programových fondu „Solidarita a rízení migracních toku“ (SOLID) v období 2007–2013. Jednalo se o Evropský fond pro vnejší hranice (EBF), Evropský návratový fond (RF), Evropský uprchlický fond (ERF) a Evropský fond pro integraci státních príslušníku tretích zemí (EIF). Žádný z techto fondu však nemel vnejší složku pro výdaje ve tretích zemích, na rozdíl od nástupnických fondu pro období 2014–2020, Azylového, migracního a integracního fondu (AMIF) a Fondu pro vnitrní bezpecnost (ISF).

2GR pro politiku sousedství a jednání o rozšírení (dríve GR ELARG)

3Spolecná agenda pro migraci a mobilitu

4Humanitární pomoc a civilní ochrana

5Netýká se zemí evropského sousedství.

6Nástroje partnerství

7Nástroj přispívající ke stabilitě a míru (dříve nástroj stability (IfS)).

8Složka programu pro globální verejné statky a výzvy venovaná migraci a azylu (2014–2020)

Odpovědi Komise

Shrnutí

I

Komise a ESVČ mají k souvislostem a obsahu zprávy tyto poznámky:

Komise a ESVČ musí působit ve složitém a neustále se měnícím prostředí. V souvislosti s nebývalou uprchlickou a migrační krizí se zásadně mění migrační politika, posiluje na úrovni EU a neustále se přizpůsobuje měnícím se okolnostem.

Tato zpráva Účetního dvora byla vypracována před tím, než k tomuto významnému vývoji došlo.

Migrace a azyl představují mnohotvárnou, složitou a neustále se vyvíjející oblast politiky na mezinárodní úrovni i na úrovni EU a Komise musí působit v tomto měnícím se a náročném prostředí. Jedná se proto o oblast, která při provádění vyžaduje podobně složité a komplexní struktury.

Tento politický, právní, operativní a rozpočtový kontext nevzal Účetní dvůr ve své zprávě dostatečně v úvahu.

II

Komise souhlasí s tím, že je obtížné nějakým jednoduchým způsobem stanovit celkovou částku výdajů jdoucí k tíži rozpočtu, jakož i určit, zda se tak stalo v souladu se zamýšlenými zeměpisnými a tematickými prioritami. Komise bude celkový rámec pro monitorování a hodnocení v této složité oblasti politiky dále zlepšovat a zajistí, aby byly v příslušných nástrojích určeny zamýšlené zeměpisné a tematické priority podle cílových oblastí.

III

Na individuální úrovni zahrnují všechny projekty financované z finančních nástrojů EU ukazatele, které jsou sledovány po celou dobu trvání jednotlivých projektů. Viz rovněž odpověď Komise k bodu 68.

IV

Migrace je složitá a politicky citlivá oblast politiky, která zahrnuje řadu odvětví a celou škálu různých zúčastněných stran (např. evropské agentury, IOM, UNHCR), a to v rámci orgánů EU i mimo ně. Tuto situaci nutně odráží i řízení politiky EU v oblasti vnější migrace a spolupráce.

V minulých letech se usilovalo o další zlepšení koordinace mezi jednotlivými generálními ředitelstvími Komise a s Evropskou službou pro vnější činnost i s členskými státy EU a za tímto účelem byla zavedena řada koordinačních mechanismů. V novém evropském programu pro migraci je zdůrazněna nutnost toto úsilí dále zvýšit.

Úvod

01

Komise zdůrazňuje, že výdaje týkající se uprchlíků v partnerských zemích, včetně zemí sousedství, byly do spolupráce EU se třetími zeměmi v oblasti migrace a azylové problematiky zahrnuty ještě před rokem 2015. Většina projektů týkajících se migrace uplatňuje komplexní a inkluzivní přístup, protože migrační toky jsou tvořeny směsicí osob, včetně ekonomických migrantů, zranitelných migrantů a osob, které potřebují mezinárodní ochranu.

02

V roce 2015 předložila Komise dne 13. května evropský program pro migraci, na jehož základě byly v červnu 2015 přijaty závěry Rady.

11

Od zahájení tzv. chartúmského procesu (se zeměmi na východoafrické migrační trase) v listopadu 2014 se upřednostňuje osm regionálních dialogů.

Za hlavní dvoustranný rámec se spolu s partnerstvími v oblasti mobility pokládají i společné programy pro migraci a mobilitu.

13

Základní příčiny nelegální a nucené migrace sahají od chudoby, nedostatečných ekonomických příležitostí po konflikty, nedostatečnou bezpečnost a změnu klimatu a všechno, co s těmito jevy souvisí. Tematický program pro migraci a azyl s roční přidělenou částkou ve výši přibližně 50 milionů EUR se skutečně neměl zabývat těmito základními příčinami, nýbrž měl dotyčné země podporovat při zlepšování řízení migrace a azylu.

15

Nařízení o evropském nástroji sousedství a partnerství vytyčovalo obecné cíle, zatímco dohody mezi EU a partnerskými zeměmi stanovily politický rámec pro programování pomoci. (Viz nařízení o evropském nástroji sousedství a partnerství, článek 3).

Pro období 2014–2020 však byly v době nahrazení evropského nástroje sousedství a partnerství evropským nástrojem sousedství stanoveny specifické cíle. Podle nařízení č. 232/2014 je jedním ze šesti specifických cílů evropského nástroje sousedství vytváření „podmínek pro lepší organizaci legální migrace a podporu řádně řízené mobility osob, pro provádění stávajících nebo budoucích dohod uzavřených v souladu s globálním přístupem k migraci a mobilitě a pro podporu mezilidských kontaktů, zejména pokud jde o kulturní, vzdělávací, profesní či sportovní činnosti“.

Rozsah a koncepce auditu

22

Komise konstatuje, že podle Účetního dvora nástroj předvstupní pomoci ani Evropský rozvojový fond neposkytují finanční prostředky zemím sousedství, ačkoliv byly začleněny do přílohy III.

Je třeba zlepšit provázanost cílů, identifikaci potřeb partnerské země a nástroje monitorování

Odpověď k nadpisu před bodem 27

Komise uznává různorodost mechanismů v oblasti politiky, což je způsobeno především složitostí takového jevu, jako je migrace.

V důsledku návrhů Komise byl v postupných víceletých finančních rámcích soubor nástrojů vnější spolupráce značně zracionalizován a zjednodušen. Stávající kombinace zeměpisných a tematických nástrojů odráží celkový komplexní a náležitě vyvážený přístup, který prostřednictvím celkově soudržného a doplňkového souboru finančních nástrojů EU umožňuje zabývat se různými problémy.

29

Pro období 2014–2020 byl evropský nástroj sousedství a partnerství nahrazen evropským nástrojem sousedství. Podle nařízení č. 232/2014 je jedním ze šesti specifických cílů evropského nástroje sousedství vytváření „podmínek pro lepší organizaci legální migrace a podporu řádně řízené mobility osob, pro provádění stávajících nebo budoucích dohod uzavřených v souladu s globálním přístupem k migraci a mobilitě a pro podporu mezilidských kontaktů, zejména pokud jde o kulturní, vzdělávací, profesní či sportovní činnosti“.

Nařízení o evropském nástroji sousedství předpokládá zařazení přílohy s prioritami pro programování a obecné přidělování finančních prostředků podle jednotlivých druhů programu (dvoustranné, pro více zemí a přeshraniční spolupráce), kterou lze pozměnit prostřednictvím aktu v přenesené pravomoci. Jako jeden z hlavních prvků vyplývajících z jednání byla v rámci evropského nástroje sousedství s Evropským parlamentem a Radou sjednána nová příloha s obecnými prioritami pro celý region, na nějž se vztahuje evropská politika sousedství. Tyto priority představují rámec pro pozdější programování.

30

Finanční nástroje pro vnější a rozvojovou spolupráci se třetími zeměmi byly zavedeny s cílem zabývat se problémy, jako je chudoba, nedostatečná bezpečnost, demokracie a správa, nedostatečné ekonomické příležitosti, lidská práva atd.

V souladu s každým právním aktem jsou podrobné oblasti intervencí stanoveny ve víceletých a ročních programech a mohou zahrnovat prioritní odvětví, jako je vzdělávání, zdraví, životní prostředí, jakož i bezpečnost, vnitřní věci a migrace. Pokud jde o zeměpisné nástroje, výběr odvětví pro intervence je s dotyčnými partnerskými zeměmi sjednán ve fázi programování.

Stejně jako u všech odvětvových politik EU lze i provádění vnější politiky v oblasti migrace a azylu podpořit finančními prostředky, které jsou dostupné v rámci příslušných nástrojů EU pro vnější spolupráci, a to v souladu s kritérii a postupy stanovenými v právních základech příslušných finančních nástrojů.

Viz rovněž odpověď k bodu 22.

31

Při respektování cílů každého finančního nástroje mohou intervence v rámci vnější činnosti přispět k provádění politiky EU v jiných tematických oblastech, jako je například změna klimatu, bezpečnost, vzdělávání, zemědělství nebo migrace.

32

Komise se domnívá, že projekty byly v zásadě řádně zdokumentovány. Komise však usiluje o to, aby v budoucnu dokumentovala analýzu svých potřeb, pokud jde o projekty, systematičtěji.

33

Komise souhlasí s tím, že ačkoliv se partnerství v oblasti mobility ukázala jako důmyslný dvoustranný rámec pro řešení otázek týkajících se migrace a azylu způsobem, který zajišťuje, aby byla spolupráce vzájemně prospěšná, je zapotřebí dalšího úsilí, aby bylo zajištěno vyvážené provádění partnerství v oblasti mobility, tj. aby byly lépe zohledněny všechny čtyři tematické priority globálního přístupu k migraci a mobilitě, včetně více opatření, pokud jde o legální migraci, lidská práva a ochranu uprchlíků.

Komise členským státům pravidelně připomíná význam zajištění rovnováhy mezi čtyřmi tematickými prioritami globálního přístupu k migraci a mobilitě na úrovni provádění partnerství v oblasti mobility.

34

Většina delegací (ne-li všechny) již určila kontaktní místa pro otázky migrace před řadou let. Zaměstnanci GŘ HOME mohli být mimoto nasazeni pouze ve velmi omezeném počtu prioritních delegací (USA, Rusko, Ženeva, Vídeň, Turecko, Čína, Indie). Ve většině případů jsou tato pracovní místa sdílena s ostatními generálními ředitelstvími a zahrnují i jiné otázky spadající do působnosti GŘ HOME (a nezaměřují se tudíž nutně na migraci).

Jak se uznává v novém evropském programu pro migraci, v delegacích EU je nutno posílit odborné znalosti o migraci. Rada se proto rozhodla zvýšit kapacity delegací EU v souvislosti s řešením migrace, a zejména umístit v prioritních delegacích evropské styčné úředníky pro otázky migrace, přičemž zvláštní pozornost je věnována zemím sousedství.

35

Zřízení tematických útvarů v GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj před několika lety, včetně jednoho útvaru pro migraci, odráží význam, který se přikládá zlepšení tematických odborných znalostí v celé organizaci, a to i v delegacích.

Důležitou součástí mandátu těchto tematických útvarů je poskytování kvalitní tematické podpory zaměstnancům ústředí a delegací. Oddělení GŘ DEVCO pověřené otázkami migrace a azylu vypracovalo řadu nástrojů s cílem zajistit, aby byla tato podpora poskytována soudržně a účinně. Za tímto účelem byly vypracovány orientační sdělení a pokyny, jakož i tematické vzdělávací moduly.

Vzhledem k větší pozornosti, která je v rámci vnější činnosti EU věnována migraci, zvažuje Komise vypracování vzdělávacího modulu pro elektronické učení, který doplní nástroje individuálního učení.

36

Komise souhlasí s tím, že až donedávna nepatřila migrace k hlavním prioritám mnoha zemí sousedství, v poslední době se však situace podstatně změnila, jelikož tyto země v rostoucí míře uznávají význam migrace a potřebu spolupráce s EU.

V případě projektu Seahorse ve Středomoří připouští Komise potíže spojené s přesvědčováním severoafrických zemí, aby se staly jeho partnery. I přes pokračující úsilí v této záležitosti je třeba uvést, že dialog s dotyčnými zeměmi v této velmi citlivé oblasti zbrzdila nestabilní situace v regionu od zahájení projektu.

37

Ačkoli Komise uznává, že uživatelů interaktivní mapy je více z řad členských států EU než z řad partnerských zemí, domnívá se, že je nutno vzít v úvahu řadu aspektů.

Na základě potřeby vyslovené v rámci Středomořského dialogu o tranzitní migraci bylo cílem projektu poskytovat aktuální informace o migračních tocích v zájmu lepší tvorby politiky.

Interaktivní mapa byla jediný a velmi cílený projekt, který spolu s jinými projekty podpořil účinné fungování dialogu o migraci probíhajícího mezi zeměmi Blízkého východu a severní Afriky a členskými státy EU. Komise se domnívá, že informace o migraci, jež dříve nebyly konsolidovány v rámci jednoho systému, byly poskytnuty velmi praktickým způsobem a dialog zlepšily.

38

Komise souhlasí s tím, že lepší vymezení rámce pro spolupráci v oblasti migrace a mezinárodní ochrany stanovením operativních cílů a jasných a měřitelných výstupů s přímou vazbou mezi činnostmi a výsledky má zásadní význam.

39

Ačkoli se uznává, že přesné cíle, referenční hodnoty a ukazatele pro monitorování uplatňování globálního přístupu k migraci a mobilitě na strategické úrovni dosud neexistují, Komise se domnívá, že cíle musí být stanoveny obecně, aby bylo možno se pružně přizpůsobit různému kontextu, velmi rozdílným aspektům a rychle se vyvíjejícím problémům a potřebám v oblasti migrace.

Komise v roce 2015 opět zahájila s členskými státy EU v rámci pracovní skupiny na vysoké úrovni diskusi ohledně stanovení vhodných ukazatelů pro monitorování globálního přístupu k migraci a mobilitě.

Společná odpověď k bodům 43 až 50

Komise uznává, že příslušná kritéria a ukazatele SMART pro migraci představují i nadále výzvu, mj. na úrovni mezinárodních dárců a OSN, jak prokazuje problém určit a schválit ukazatele pro migraci v rámci rozvoje po roce 2015.

To souvisí se složitými a mnohotvárnými rozměry migrační a azylové politiky obecně. Komise uznává společnou potřebu vynakládat v této oblasti opravdové úsilí.

Z pohledu GŘ DEVCO představuje revize rámce výsledků, která se má uskutečnit po schválení ukazatelů pro cíle udržitelného rozvoje na jaře 2016, příležitost k dosažení pokroku rovněž s ohledem na lepší měření výsledků v oblasti migrace.

Odpověď k nadpisu před bodem 52

Komise se domnívá, že zeměpisné a tematické priority v rámci globálního přístupu k migraci a mobilitě byly jasně stanoveny, ale souhlasí s tím, že přesné vyčíslení výdajů EU spojené s těmito prioritami nebylo v průběhu auditu jednoduché provést.

53

Společný informační systém pro oblast vnějších vztahů (CRIS) je nástrojem finančního řízení, který je uzpůsoben účetnímu systému Komise ABAC a poskytuje informace o finančních transakcích u všech vnějších výdajů EU v reálném čase. Systém CRIS nebyl koncipován specificky pro účely podávání zpráv. Systém CRIS je postupně vyřazován a má být velkou měrou nahrazen systémem ABAC a doplněn novým systémem OPSYS.

K určení zakázek podle jednotlivých oblastí činnosti využívá systém kódy OECD. Pro migraci v současnosti neexistuje žádný kód; Komise si však je vědoma omezení vyplývajících z neexistence zvláštního kódu Výboru pro rozvojovou pomoc pro migraci a azyl financovaných v rámci rozvojové pomoci. To souvisí s mnohotvárnou a průřezovou povahou migrace, která se dotýká řady různých politik a odvětví. Komise rychle zahájí s OECD (a ostatními příslušnými zúčastněnými stranami) diskusi s cílem určit nejlepší možné způsoby zachycování výdajů na migraci ze strany jednotlivých rozvojových agentur.

54

Komise uznává, že excelová tabulka, kterou spravuje GŘ DEVCO, je jednoduchý nástroj, který má doplňovat databázi společného informačního systému pro oblast vnějších vztahů (CRIS). Vzhledem k neexistenci kódu pro migraci schváleného Výborem pro rozvojovou pomoc byla považována za užitečný nástroj pro účely podávání zpráv.

55

Finanční informační systém je postupně vyřazován a bude velkou měrou nahrazen účetním systémem Komise. V krátkodobém horizontu je velmi nepravděpodobné, že by bylo možné poskytovat tento typ agregovaných údajů.

56

Finanční informační systém je postupně vyřazován a bude velkou měrou nahrazen systémem ABAC. Všechny finanční informace budou přesunuty do systému ABAC. Vzhledem k nedávnému vývoji zahájí Komise diskusi s OECD.

Komise si však je vědoma omezení vyplývajících z neexistence zvláštního kódu Výboru pro rozvojovou pomoc pro migraci a azyl financovaných v rámci rozvojové pomoci. To souvisí s mnohotvárnou a průřezovou povahou migrace, která se dotýká řady různých politik a oblastí.

Rámeček 4 – Příklady nevhodného kódování vnějších výdajů v oblasti migrace

Komise připouští, že oběma projektům, na něž se odkazuje, a to Seahorse a SaharaMed, byl kód Výboru pro rozvojovou pomoc přidělen nesprávně, a to navzdory skutečnosti, že se nemělo za to, že kritéria Výboru pro rozvojovou pomoc OECD splňuje 100 % činností. Tato chyba byla odstraněna.

Komise upozorňuje, že nařízení o nástroji pro rozvojovou spolupráci stanoví s ohledem na kritéria Výboru pro rozvojovou pomoc OECD toto:

„Nejméně 90 % výdajů předpokládaných v rámci tematických programů musí být navrženo tak, aby byla splněna kritéria pro oficiální rozvojovou pomoc stanovená Výborem pro rozvojovou pomoc OECD …“

57

Tematický program v rámci nástroje pro rozvojovou spolupráci byl zřízen s obecnou oblastí působnosti a měl doplňovat, a nikoli nahrazovat zeměpisné nástroje a programy. V období 2007–2013 byly pro tematický program pro migraci a azyl přijaty dva strategické dokumenty, první vztahující se na období 2007–2010 a druhý pro období 2011–2013. Ačkoli se tematický program pro migraci a azyl vztahuje na všechny zeměpisné oblasti, tyto strategie stanovily v souladu s globálním přístupem a Stockholmským programem jako jednoznačnou prioritu výdajů v rámci tematického programu oblast jižního Středomoří, Afriky a východní Evropy. Toto stanovení priorit zohledňuje koncepci migračních tras, včetně migračních tras, které začínají mimo země sousedství (subsaharská Afrika) a tímto regionem procházejí.

60

Komise s tímto tvrzením souhlasí pouze částečně, jelikož je třeba vzít v úvahu skutečnost, že to často odpovídá rovněž žádosti partnerských zemí, zejména zemí východního sousedství, a že výdaje na správu hranic mohou být obecně vyšší než výdaje na ostatní oblasti, jako jsou projekty v sociálně-ekonomické oblasti, které se zabývají integrací migrantů.

Komise je toho názoru, že v důrazu kladeném na výdaje spojené s neregulérní migrací, na což poukazuje Účetní dvůr, se odráží rovněž priority vyjádřené ze strany některých partnerských zemí.

Skutečností je, že výdaje na tyto oblasti, zejména na správu hranic, jsou vysoké a souvisejí s potřebou investic do hraničních přechodů i komunikačního a informačního zařízení.

Je nutno dodat, že EU je pouze jedním z dárců, kteří pracují v partnerství se třetími zeměmi, členskými státy a mezinárodními organizacemi.

62

Komise konstatuje, že právní akt, kterým se zřizuje tematický program pro migraci a azyl, stanoví, že tento program bude doplňkem zeměpisných programů. Přidělení zdrojů na prioritní oblasti v rámci zeměpisných programů závisí v prvé řadě na partnerských zemích, a nikoli jen na Komisi.

64

Společná iniciativa EU a OSN v oblasti migrace a rozvoje byla zahájena jako první komplexní program v oblasti migrace, který se zaměřoval na dopad migrace na rozvoj partnerských zemí.

Pokládala se za významné přispění EU k programu v oblasti migrace a rozvoje po zařazení tohoto rozměru do globálního přístupu k migraci a mobilitě.

Mělo se skutečně jednat o pilotní program, který měl ověřit spojitost mezi migrací a rozvojem, proto se iniciativa týkala mnoha různých zemí v různých regionech.

Zjištění a poznatky vyvozené z tohoto programu byly zohledněny v následném programu, který je naopak více zaměřen na konkrétní prioritní země.

68

Komise zdůrazňuje, že devět projektů má jasně definované cíle. Ve dvanácti případech splňovaly cíle definici náležitě vymezených cílů pouze částečně (často byly stanoveny obecně) a v jednom případě nebyly cíle náležitě vymezeny (viz rámeček 5).

Rámeček 5 – Příklad obtížně měřitelných výsledků

Komise částečně souhlasí s připomínkou, že výsledky nejsou ihned patrné a měřitelné. Komise se však domnívá, že projekt byl obecně úspěšný, zejména pokud jde o jeho schopnost vytvořit prostor pro dialog s protějšky v době váznoucích demokratických reforem.

69

Komise konstatuje, že tematický program pro migraci a azyl se stejně jako většina ostatních tematických a zeměpisných nástrojů vnějšího financování zaměřuje na budování kapacit orgánů a občanské společnosti v partnerských zemích. Projekty jsou typické tím, že prostřednictvím technické pomoci a odborné přípravy zajišťují budování kapacit na právní, institucionální a operativní úrovni. Komise však souhlasí s tím, že navyšování kapacit a reforma právních a institucionálních rámců jsou – a měly by být – střednědobým až dlouhodobým cílem, u něhož nejsou výsledky patrné okamžitě.

70

Komise částečně uznává, že v projektech, které byly zařazeny do vzorku, nebylo dosaženo všech cílů.

Komise chce současně zopakovat, že ve složité a neustále se měnící oblasti politiky, jako je migrace, je dopad vnějších faktorů značný a nelze jej vyřešit pouze příkladnou přípravou a plánováním projektů.

Jakkoli jsou intervence dobře naplánované a dobře ukotvené s partnerskými zeměmi, ovlivňuje jejich výsledek ve všech fázích provádění nepředvídatelnost migračních a uprchlických toků a politických problémů. Toto jednoznačně dokládá situace, jak jsme ji zažili v Libyi.

Rámeček 7 – Příklad částečně účinného projektu

Projekt středomořské sítě Seahorse má přispět k rozvoji jedné z regionálních sítí, které mají doplňovat systém EUROSUR.

V době podpisu smlouvy byla situace v Tripolisu poměrně stabilní a míru následného zhoršení bezpečnostní situace v Libyi nebylo možno předvídat.

Zástupci Alžírska, Tuniska a Egypta byli pravidelně zváni na zasedání řídícího výboru projektu a často se jich aktivně účastnili. Žádná z těchto tří zemí dosud nepřijala oficiální závazek.

Guardia Civil, podporovaná pěti členskými státy, které jsou součástí konsorcia, je pravidelně v kontaktu s potenciálními partnery z řad třetích zemí, aby je přesvědčila k účasti na iniciativě.

Účetní dvůr uvádí, že „přijetí Libye bylo v rozporu s postoji Komise“. Vzhledem k její strategické poloze však bylo později uznáno, že v případě této iniciativy je Libye nejdůležitějším partnerem, a bylo proto rozhodnuto o jejím zařazení.

72

Navzdory současné mimořádné situaci v Libyi projekt dosud probíhá a pomalu dosahuje některých výsledků. Potíže zaznamenané během provádění projektu jsou způsobeny nebezpečnou a nestabilní situací v Libyi. V srpnu 2015 byl projekt obnoven a přizpůsoben nové situaci po krizi v roce 2014.

Projekt nyní končí v dubnu 2016 a má za cíl reagovat na nejnaléhavější potřeby migrantů uvízlých a zadržovaných v Libyi v zadržovacích/přijímacích střediscích, která jim nabízejí pomoc a dobrovolný návrat, přičemž jsou plně respektována lidská práva.

77

Komise bere na vědomí připomínku Účetního dvora a podotýká, že hodnotící zpráva obsahovala několik pozitivních aspektů.

Závěry hodnocení byly s Rozvojovým programem OSN mnohokrát rozsáhle rozebrány během pravidelných kontaktů v rámci projektů, zejména na schůzce, která se konala dne 10. října 2011. Za účelem podání připomínek byla zpráva koordinována rovněž se všemi partnerskými agenturami.

80

Společná iniciativa EU a OSN v oblasti migrace a rozvoje byla zahájena jako první komplexní program v oblasti migrace, který se zaměřoval na dopad migrace na rozvoj v partnerských zemích.

Coby první pilotní projekt v této oblasti se tato iniciativa pokládala za významné přispění EU k programu v oblasti migrace a rozvoje po zařazení tohoto rozměru do globálního přístupu k migraci a mobilitě.

Zjištění a poznatky vyvozené z tohoto programu byly zohledněny v následném programu, který je naopak více zaměřen na konkrétní prioritní země.

81

Podpora EU v oblasti migrace v Gruzii měla širokou škálu příjemců a druhů podpory na jednotlivých úrovních správy. Přidanou hodnotou společné iniciativy v oblasti migrace a rozvoje bylo zapojení účastníků na místní úrovni – tento druh podpory se může týkat pouze relativně malého počtu konečných příjemců. Poznatky vyvozené z těchto intervencí však lze využít i jinde.

V případě Alžírska byl sice dopad velmi omezený, program však umožnil zařadit otázky migrace na pořad jednání a zřídit stálou meziministerskou strukturu, kterou řídí ministerstvo zahraničí.

V případě Maroka bylo užitečné zařadit do portfolia v oblasti migrace intervenci, která se velkou měrou zaměřovala na řadové občany. Šíření však bylo nutno dosáhnout na základě rozmanitých výsledků a dopadů. Poznatky byly řádně zohledněny ve druhé fázi společné iniciativy v oblasti migrace a rozvoje, přičemž v současnosti je šíření věnována pozornost strukturovanějším způsobem.

Rámeček 9 – Projekt zpětného přebírání v Gruzii

Co se týká nejistoty ohledně další činnosti středisek profesního poradenství a náborové činnosti v době auditu, Komise zdůrazňuje, že gruzínské orgány zajistily udržitelnost středisek přidělením částek ze státního rozpočtu (400 000 GEL v rozpočtu na rok 2015 a 600 000 GEL v návrhu rozpočtu na rok 2016).

Plánovaný počet osob, které mají využít službu umisťování na trhu práce, byl oproti očekáváním nižší kvůli podcenění soběstačnosti vracejících se migrantů.

Pokud jde o zajištění dočasného ubytování, byla Komise připravena řešit potřeby 180 osob, ale kvůli místním silným sociálním a rodinným vazbám byla poptávka nižší. Finanční prostředky byly odpovídajícím způsobem sníženy.

Co se týká dobrovolné repatriace, údaj vzrostl na 167 cizích státních příslušníků pobývajících v Gruzii v porovnání se 110 osobami v době auditu.

86 a)

Komise souhlasí s připomínkou Účetního dvora a dodává, že zpětné přebírání vlastních státních příslušníků představuje podle mezinárodního obyčejového práva povinnost, zatímco zpětné přebírání státních příslušníků třetích zemí není povinné. Je součástí migrace, jak ji vnímají některé partnerské země, ne bezpečnostní politiky.

Místo bezpečnostních obav jsou základním prvkem a předpokladem náležitě řízené migrace účinné politiky v oblasti navracení a zpětného přebírání osob. Opravdový návrat nelegálních migrantů, kteří nejsou nebo již nejsou oprávněni pobývat v EU, je nezbytný rovněž jako preventivní opatření proti další nelegální migraci, jak zdůrazňuje akční plán EU v oblasti navracení (ze dne 9. září 2015). Navracení i zpětné přebírání jsou nedílnou součástí globálního přístupu k migraci a mobilitě a všech následujících směrů politiky (např. evropského programu pro migraci). Je pravdou, že dohody o zjednodušení vízového režimu jsou možné, zvažují se současně s dohodami EU o zpětném přebírání osob a posuzují se v rámci zásady „více za více“.

Odpověď k nadpisu před bodem 87

Komise zdůrazňuje, že úspěšné zajištění ochrany lidských práv je často podmíněno řadou vnějších faktorů, které jsou mimo její kontrolu.

87

Kromě toho, že se jedná o oficiální průřezovou otázku, která je brána vážně ve všech intervencích EU v oblasti vnější činnosti, jsou lidská práva migrantů upřednostňována rovněž v rámci vnější činnosti v oblasti migrace.

Mimo zajištění toho, aby veškeré intervence zahrnovaly opatření k ochraně lidských práv, má mnoho opatření práva migrantů jako celkový cíl. K příkladům patří projekty, které se týkají poskytování pomoci obětem obchodování s lidmi a jejich ochrany, práv migrujících pracovníků v cizí domácnosti, poskytování pomoci uprchlíkům a jejich ochrany atd.

88

Co se týká Ukrajiny, možnost poskytnutí odborné přípravy v oblasti norem lidských práv se původně plánovala v rámci projektu READMIT a byla projednávána s vládou. V současné fázi však bylo dohodnuto, že tato otázka bude z programu vyňata, jelikož by došlo k překrývání s některými jinými projekty realizovanými mezinárodními organizacemi a organizacemi občanské společnosti, např. i) IOM (Cris Ref.:2011/282-850) Posílení řízení migrace a spolupráce při zpětném přebírání ve východní Evropě (MIGRECO), ii) UNHCR (Cris Ref.: 2010/272-415, název projektu: Podpora činností UNHCR ve východní Evropě v kontextu regionálních programů ochrany v rámci EU (RPP-II) – fáze II) nebo iii) nevládní organizace Právo na ochranu (Cris Ref.: 2012/334-088, název projektu: Právní ochrana a budování kapacit státní správy v oblasti migrace). Obecně lze říci, že z celkového počtu 34 projektů v oblasti migrace a azylu podporovaných z finančních prostředků EU od roku 2003 se 18 na různých úrovních zabývalo otázkami lidských práv.

89

Komise velmi aktivně přesvědčuje libyjské orgány, aby s Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) podepsaly memorandum o porozumění.

Libyjské orgány, zejména orgány, které reprezentovaly Kaddáfího režim, se z politických důvodů velmi zdráhaly akceptovat UNHCR jako hlavního partnera akce.

Komise však vždy zdůrazňovala, že základní prvek projektu představuje dodržování lidských práv.

91

Potřebě silnější koordinace mezi orgány EU, mj. mezi jednotlivými útvary Komise, je v Junckerově Komisi věnována opětovná pozornost. Byla zavedena řada lepších koordinačních mechanismů, které byly prověřeny během stávající migrační a uprchlické krize, jíž Evropa čelí, a zdá se, že fungují dobře.

92

Komise se domnívá, že se vnitřní koordinace již značně zlepšila.

93

Ačkoli Komise uznává, že dosud existuje prostor pro zlepšení, chce zdůraznit, že pokud jde o politiky spojené s migrací a o plánování, jsou plně zavedeny účinné koordinační mechanismy.

Například GŘ HOME zajišťuje koordinaci při přípravě a přijímání národních programů členských států v rámci fondů AMIF nebo ISF, jakož i ročních pracovních programů v rámci centralizovaného řízení. GŘ DEVCO a NEAR používají stejný postup. Během meziútvarových konzultací při přijímání všech programů financování se navíc uskutečňují formální konzultace mezi ESVČ a příslušnými generálními ředitelstvími Komise.

ESVČ řídí nebo řídí společně s Komisí víceleté programování většiny vnějších finančních nástrojů, zajišťuje tudíž vysokou úroveň koordinace v jednotlivých oblastech politiky a zeměpisných oblastech. Důvodem, který vysvětluje rozpory, mohou být i rozdíly mezi žádostmi třetích zemí, které jsou příjemci pomoci (univerzální řešení neexistuje).

94

Komise ve skutečnosti uznává, že v zájmu snazší koordinace a zajištění větší doplňkovosti mezi finančními prostředky EU a ostatních dárců je vhodné sestavovat pro danou zemi nebo region mapy/přehledy financování v souvislosti s migrací. Přehledy výdajů na financování spojené s migrací ze strany EU a členských států existují zejména u partnerství v oblasti mobility a společných programů pro migraci a mobilitu (tzv. „srovnávací tabulky“), jakož i u několika regionálních procesů. Tyto přehledy byly zavedeny útvary Komise po konzultaci s příslušnými koordinačními strukturami (místními koordinačními platformami partnerství v oblasti mobility, při setkání odborníků v rámci globálního přístupu k migraci a mobilitě atd.). Mohou být očividně pouze indikativní a různým dárcům či finančním zdrojům nemohou ukládat žádné povinnosti, jelikož by to nebylo podle stávajícího právního rámce možné a nebylo by to slučitelné s postupy zavedenými v rámci příslušných finančních nástrojů EU.

97

ESVČ se domnívá, že prostřednictvím zvláštních podvýborů generálního ředitelství pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost či pro migraci a sociální věci s příslušnými zeměmi ESVČ sehrála svou roli při zakotvení migrace v rámci politických dialogů se třetími zeměmi, zejména se zeměmi sousedství. S ohledem na zvýšený význam migrace ve vztazích EU se třetími zeměmi ESVČ postupně vytvářela v této oblasti tematické pravomoci a uvolňovala dodatečné lidské zdroje pro odvětvové otázky týkající se vnějších vztahů, včetně migrace. Nová Komise přinesla jasnější podnět k dalšímu propojení vnitřního a vnějšího rozměru migrace a posílení politiky soudržnosti v rámci činnosti ESVČ a příslušných generálních ředitelství Komise.

98

Ačkoli se uznává, že koordinaci s delegacemi EU je možné a nutné zlepšit, a za tímto účelem se provádějí opatření, existuje řada důvodů, proč je problematické toho dosáhnout. Kromě nedostatečných lidských zdrojů v delegacích (a v ústředí) mají omezené odborné znalosti v oblasti migrace v delegacích EU za následek podobně omezené schopnosti při posuzování potřeb a priorit partnerských zemí v souvislosti s migrací.

99

Komise souhlasí s tím, že koordinace s delegacemi EU má zásadní význam, a vyvíjí úsilí s cílem zajistit, aby toto v praxi fungovalo při každodenním řízení projektů.

Konsolidace a potvrzení osvědčených postupů vyplývajících z úspěšně realizovaných projektů jsou k dispozici ve zprávách o monitorování a hodnocení jednotlivých projektů a usiluje se o zřízení systému pro konsolidaci a šíření těchto informací. Konkrétně informace o osvědčených postupech mají být začleněny do pokynů, které vypracovává oddělení B3 v GŘ DEVCO, a jakmile budou tyto pokyny dokončeny, budou dostupné na zvláštních tematických internetových stránkách věnovaných migraci.

Školení týkající se získaných poznatků a osvědčených postupů mimoto zahrnuje i tematická odborná příprava, kterou zajišťuje oddělení B3 v GŘ DEVCO.

Závěry a doporučení

Závěr 1

Komise zdůrazňuje, že revidovaná evropská politika sousedství má v úzkém partnerství s našimi sousedy vyústit v předložení návrhů týkajících se soudržnějšího rámce spolupráce zaměřeného na dopady, který se vztahuje na otázky společného zájmu, včetně migrace.

Podobně i nástupnický program tematického programu pro migraci a azyl zahrnuje podrobné cíle, výsledky a ukazatele.

a)Komise se domnívá, že existuje prostor pro lepší stanovení strategické orientace na záležitosti související s migrací v zemích sousedství, a to určením jednoznačných a měřitelných cílů a soudržných, konkrétních výstupů, jež budou představovat základ nových rámců spolupráce se zeměmi sousedství a zeměmi procesu rozšíření.

b)Komise s tímto závěrem částečně souhlasí, pokud jde o soudržnost mezi jednotlivými úrovněmi mechanismů monitorování a hodnocení. Pokud jde o evropský nástroj sousedství a tematický program pro migraci a azyl, většina projektů v oblasti migrace zahrnuje mechanismy podrobného monitorování a hodnocení, jakož i plnohodnotné logické rámce. Komise se však domnívá, že existuje prostor pro lepší vymezení rámce pro spolupráci v oblasti migrace v zemích sousedství, a to stanovením strategických cílů a jednoznačných a měřitelných výstupů s přímou vazbou mezi činnostmi a výsledky.

e)Komise s tímto tvrzením částečně souhlasí, zejména co se týká zeměpisné rozmanitosti.

Spolupráci s našimi sousedy, především v souvislosti s otázkami migrace a mezinárodní ochrany, je nutno přizpůsobit rozdílné úrovni zapojení partnerů a rozvoje a zohlednit různé citlivé otázky, očekávání a omezení partnerů s ohledem na tyto záležitosti. Vzhledem k vleklé krizi v zemích sousedství jsou zapotřebí rovněž mechanismy k zajištění diferenciace a pružnosti.

Co se však týká evropského nástroje sousedství, Komise v zájmu co největšího využití zdrojů tohoto nástroje hodlala rozlišovat mezi partnery podle programových kritérií stanovených v evropském nástroji sousedství a důsledně uplatňovat přístup založený na pobídkách.

Jak bylo uvedeno, potřeby našich partnerů se mezi jednotlivými zeměmi a regiony liší. Na základě doporučení obsažených v Agendě pro změnu a diferencovaného přístupu uvedeného v novém evropském nástroji sousedství se spolupráce EU se zeměmi sousedství zaměřuje v každém případě na tři prioritní oblasti. Tyto oblasti byly určeny prostřednictvím obsáhlých konzultací s vládami, místními orgány, organizacemi občanské společnosti, členskými státy EU, mezinárodními finančními institucemi a mezinárodními organizacemi.

Doporučení č 1

Komise částečně přijímá doporučení, zejména pokud jde o potřebu zlepšit rámce měření výkonnosti. Komise souhlasí s tím, že lepší vymezení rámce pro strategickou spolupráci v oblasti migrace a mezinárodní ochrany stanovením operativních cílů a jasných a měřitelných výstupů s přímou vazbou mezi činnostmi a výsledky má zásadní význam.

Nicméně, jelikož potřeby, a s tím i pomoc pro každou zemi jsou různé, upozorňuje Komise na obtížnost definovat společný soubor srovnatelných ukazatelů, který by se v průběhu času neměnil, a na potřebu větší flexibility při vymezování prioritních cílů. Jsou vytvářeny na míru nástroje monitorování a hodnocení, aby bylo možné měřit výsledky a pokrok, což představuje klíčový prvek, pokud jde o zajištění konkrétnějších a účinnějších rámců pro spolupráci v oblasti migrace.

Revidovaná evropská politika sousedství má v úzkém partnerství se sousedy za cíl předložit návrhy rámec spolupráce v otázkách společného zájmu, včetně migrace, který bude soudržný a zaměřený na dopady.

Stávající situace je nestabilní a je třeba rozlišovat mezi naléhavými opatřeními a systematičtějšími programy. Není vždy možné pracovat na základě kvantifikovaných cílových priorit.

V revidované evropské politice sousedství se Komise bude snažit dosáhnout posíleného partnerství disponujícího jasnějším zaměřením a individualizovanější podobou spolupráce. Zkušenosti naznačují, že evropská politika sousedství bude nejúčinnější v případech, kdy bude EU a její partner opravdu sdílet společný program. Přezkum proto vyjasní, jaké jsou zájmy EU a každého z partnerů a jaké jsou oblasti nejsilnějšího společného zájmu (včetně migrace a mobility). Tato revize představuje příležitost zajistit mezi EU a jejími partnery pevné porozumění v oblastech nejsilnějšího společného zájmu, což bude představovat základ pro silnější partnerství a cílenou finanční podporu. Při využívání finančních prostředků z evropského nástroje sousedství však bude i nadále klíčovou zásadou pružnost, aby bylo zajištěno, že EU je schopna prostřednictvím finanční spolupráce pružněji reagovat na rychle se měnící vývoj a potřeby v tomto regionu.

Doporučení č 2

Komise toto doporučení přijímá.

Jak je správně uvedeno, kódy Výboru pro rozvojovou pomoc stanoví OECD. Vzhledem k nedávnému vývoji zahájí Komise diskusi s OECD.

Komise mimoto analyzuje možnost doplnění systému kódů Výboru pro rozvojovou pomoc OECD.

Závěr 2

a)Viz odpovědi Komise k bodu 68 a rámečku 5.

b)Migrace a rozvoj mají maximalizovat pozitivní vztah mezi migrací a rozvojem s cílem využít rozvojový potenciál migrace ve prospěch společností i migrantů a přispět k udržitelnému rozvoji a snižování chudoby. Ačkoliv přesná povaha vazby mezi migrací a rozvojem v různém kontextu může vyžadovat další poznatky založené na faktech, migrace se stále více považuje za účinný nástroj na podporu rozvoje v zemích původu i určení. Skutečnost, že migrace je nyní začleněna do programu udržitelného rozvoje po roce 2030 jako hnací síla rozvoje, prokazuje pokrok, jehož bylo v této oblasti dosaženo v minulých letech.

c)Komise souhlasí s tím, že podpora návratů a zpětného přebírání nedosáhla vždy očekávaných výsledků. Účinné politiky v oblasti navracení a zpětného přebírání osob jsou předpokladem náležitě řízené migrace a jsou nedílnou součástí globálního přístupu.

Komise souhlasí s připomínkou Účetního dvora a dodává, že zpětné přebírání vlastních státních příslušníků představuje podle mezinárodního obyčejového práva povinnost. Je součástí migrace, jak ji vnímají některé partnerské země, ne bezpečnostní politiky.

d)Komise s tímto závěrem částečně souhlasí.

Pokud jde o lidská práva, Komise uznává, že existuje prostor pro zlepšení výkonnosti při určování konkrétnějších opatření ke zmírňování rizik, například posílením humanitární diplomacie a vnitrostátních systémů předávání.

V roce 2014 však Komise zahájila postup za účelem navržení a vytvoření souboru nástrojů s cílem zajistit, aby během všech fází intervence většina nových projektů obsahovala přístup založený na právech.

Uplatňování přístupu založeného na právech vychází z univerzálnosti a nedělitelnosti lidských práv a ze zásad začleňování a zapojení do rozhodovacího procesu, nediskriminace, rovnosti a spravedlnosti, transparentnosti a odpovědnosti. Tyto zásady jsou základem rozvojové spolupráce EU a zajišťují posílení postavení nejchudších a nejzranitelnějších osob, zejména žen a nezletilých.

Doporučení č 3

Komise s tímto doporučením souhlasí a toto doporučení se již provádí:

Komise již využívá celou řadu nástrojů, které se předpokládají v cyklu řízení projektů. Ačkoli uznává, že existuje prostor pro další zlepšení výkonnosti při stanovení intervenční logiky každého opatření, většina projektů již zahrnuje plnohodnotné logické rámce, včetně ukazatelů výsledků.

Doporučení č 4

Komise toto doporučení přijímá.

K dispozici je narůstající množství důkazů podtrhujících pozitivní dopad migrace na rozvoj (zemí původu a určení i samotných migrantů). Vzhledem k měnícím se a narůstajícím tendencím v oblasti migrace je však nezbytné nepřestat získávat pro účely programů spolehlivé údaje. Komise vynakládá úsilí na další konsolidaci těchto důkazů coby základu pro přípravu budoucích strategií a projektů.

Závěr 3

Komise má za to, že díky značnému úsilí již byly v oblasti migrace zavedeny účinné mechanismy koordinace. Vzhledem ke složitosti dané problematiky, rozdělení pravomocí a počtu zúčastněných stran je prostor pro další racionalizaci systémů řízení v oblasti migrace velmi omezený.

Doporučení č 5

Komise částečně přijímá toto doporučení. Komise se domnívá, že pokud se vezmou v potaz rozpočtová omezení, pak již bylo vynaloženo značné úsilí zlepšit kapacity delegací EU (viz rovněž odpovědi Komise k bodům 34, 98 a 99).

Komise již vypracovala přehledy financování o výdajích dárců v oblasti migrace s cílem podpořit různé dvoustranné a regionální rámce (jako jsou srovnávací tabulky partnerství v oblasti mobility).

Komise se domnívá, že není prakticky možné dosáhnout vytvoření jednotného a komplexního přehledu všech výdajů souvisejících s migrací.

QJ-AB-16-010-CS-E    ISSN2 1977-5628

Tato zpráva se týká dvou hlavních finančních nástrojů (TPMA a ENPI) vnějšího rozměru společné migrační politiky EU, která si klade za cíl podpořit účinné řízení migračních toků v partnerství se zeměmi původu a s tranzitními zeměmi. V této zprávě prověřujeme, zda výdaje z obou těchto nástrojů měly jasné cíle a zda byly účinné a dobře organizované. Zjistili jsme, že nástroje celkově nenabízely žádnou jasnou strategii, která by umožňovala stanovit jejich příspěvek k dosažení cílů. Není tedy zřejmé, čeho měly dosáhnout na úrovni EU. Měřit výsledky dosažené výdaji EU a posuzovat příspěvek migrace k rozvoji bylo často obtížné. Pro tuto politiku je charakteristická složitá správa, nedostatečná koordinace a absence přehledu financování, který by uváděl, kdo – Komise nebo členské státy – co financuje.