ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1

Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx

Ιστότοπος: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4742-1 | ISSN2 1831-0826 | doi:10.2865/382321 | QJ-AB-16-010-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-4770-4 | ISSN2 1977-5660 | doi:10.2865/090157 | QJ-AB-16-010-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4735-3 | ISSN2 1977-5660 | doi:10.2865/658484 | QJ-AB-16-010-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2016

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

EL
2016

αριθ. 09

Ειδική έκθεση

Οι δαπάνες της ΕΕ στο
πλαίσιο της εξωτερικής
μεταναστευτικής
πολιτικής στις χώρες της
Νότιας Μεσογείου και
της ανατολικής εταιρικής
σχέσης έως το 2014

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Περιεχόμενα

Συντομογραφίες και ακρωνύμια

Γλωσσάριο

Σύνοψη

Εισαγωγή

Εξωτερική μεταναστευτική πολιτική της ΕΕ

Το πλαίσιο πολιτικής

Μια συνολική προσέγγιση της εξωτερικής διάστασης της μετανάστευση

Προτεραιότητα σε χώρες της γειτονίας

Διάφορα θεσμικά και χρηματοδοτικά μέσα

Οι δαπάνες της ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής χρηματοδοτούνταν από διάφορες πηγές

Ρυθμίσεις χρηματοδότησης και διαχείρισης

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Η συνεκτικότητα των στόχων, ο προσδιορισμός των αναγκών των χωρών-εταίρων και τα μέσα παρακολούθησης χρήζουν βελτίωσης

Ευρύ φάσμα στόχων οι οποίοι δεν συνδέονται πάντα μεταξύ τους

Απαιτείται μεγαλύτερη προσοχή κατά τον προσδιορισμό των αναγκών των χωρών-εταίρων

Πρέπει να βελτιωθούν οι μηχανισμοί παρακολούθησης και αξιολόγησης

Οι γεωγραφικές και θεματικές προτεραιότητες ήταν δύσκολο να επαληθευτούν

Παρέμβαση που εκτείνεται σε ευρεία γεωγραφική περιοχή

Αδυναμίες επηρέασαν την αποτελεσματικότητα των δαπανών της ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής (ΘΠΜΑ και ΕΜΓΕΣ) στις χώρες της Νότιας Μεσογείου και της ανατολικής εταιρικής σχέσης

Οι ανεπάρκειες όσον αφορά τους επιχειρησιακούς στόχους και τους δείκτες αποτελεσμάτων κατέστησαν δύσκολη την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των έργων

Παράγοντες που αποβαίνουν σε βάρος της αποτελεσματικότητας

Παράδειγμα ορθής πρακτική

Ζητήματα αποτελεσματικότητας σε τρεις καίριους τομείς

Η σύνδεση μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης

Μέτρα στήριξης για επιστροφές και επανεισδοχές: περιορισμένος αντίκτυπος και ανισομερής στήριξη από τρίτες χώρες

Προστασία των ανθρώπινων δικαιωμάτων: πτυχή που περιλαμβάνεται στα ελεγχθέντα έργα χωρίς όμως να υλοποιείται πάντοτε επιτυχώς

Δύσκολος ο συντονισμός μεταξύ πολλών εταίρων σε διάφορα επίπεδα

Η διακυβέρνηση ήταν περίπλοκη

Εταιρικές σχέσεις κινητικότητας: ανάγκη αποσαφήνισης του συντονισμού

Μελλοντικές προοπτικές

Συμπεράσματα και συστάσεις

Παράρτημα I | — | Εταιρικές σχέσεις κινητικότητας που υπεγράφησαν μεταξύ ΕΕ, κρατών μελών της ΕΕ και τρίτων χωρών
Παράρτημα ΙΙ | — | Ποσά για τα οποία αναλήφθηκαν υποχρεώσεις και υπογράφηκαν συμβάσεις, καθώς και ποσά που καταβλήθηκαν σε σχέση με την εξωτερική διάσταση της μεταναστευτικής πολιτικής κατά τη διάρκεια της περιόδου 2007-2013 (σε εκατομμύρια ευρώ)
Παράρτημα ΙΙΙ | — | Δαπάνες στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής: πολλά διαφορετικά μέσα εκτέλεσης δαπανών της ΕΕ, καθένα εκ των οποίων διαθέτει δικούς του στόχους και στρατηγικές
Παράρτημα IV | — | Σύνοψη ελεγχθέντων έργων
Παράρτημα V | — | Εκτέλεση μέσων χρηματοδοτικής βοήθειας της ΕΕ (εξωτερική διάσταση μετανάστευσης και ασύλου)

Απαντήσεις της Επιτροπής

Συντομογραφίες και ακρωνύμια

ΓΔ: Γενική Διεύθυνση

ΔΟΜ: Διεθνής Οργανισμός Μετανάστευσης

ΕΜΓΕΣ: Ευρωπαϊκό Μέσο Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης

ΕΜΔΔΑ: Ευρωπαϊκό μέσο για τη δημοκρατία και τα δικαιώματα του ανθρώπου

ΕΤΑ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης

ΕΥΕΔ: Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης

ΘΠΜΑ: Θεματικό Πρόγραμμα για τη Μετανάστευση και το Άσυλο

ΚΠΜΑ: Κοινή Πρωτοβουλία για τη Μετανάστευση και την Ανάπτυξη

ΜΑΣ: Μηχανισμός αναπτυξιακής συνεργασίας

ΜΠΒ: Μηχανισμός Προενταξιακής Βοήθειας

ΜΣ: Μηχανισμός Σταθερότητας

ΣΠΜΚ: Συνολική Προσέγγιση της Μετανάστευσης και της Κινητικότητας

ΤΕΑ: Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας

Frontex: Ευρωπαϊκός οργανισμός για τη διαχείριση της επιχειρησιακής συνεργασίας στα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης

UNDP: Πρόγραμμα ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών (United Nations Development Programme)

UNHCR: Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες

Γλωσσάριο¹

Αιτών άσυλο: Ως αιτών άσυλο αναγνωρίζεται ένας μετανάστης από τη στιγμή που υποβάλει αίτηση για αναγνώριση είτε του καθεστώτος του πρόσφυγα είτε του καθεστώτος επικουρικής προστασίας και ενόσω η αίτησή του εκκρεμεί.

Ανάπτυξη ικανοτήτων: Ενίσχυση της αυτονομίας των κρατικών αρχών και της κοινωνίας των πολιτών μέσω της εξέλιξης των γνώσεων, των δεξιοτήτων και της νοοτροπίας τους. Η ανάπτυξη ικανοτήτων μπορεί να λάβει τη μορφή έργου που υλοποιείται σε συνεργασία με κυβέρνηση-εταίρο ή στο πλαίσιο διμερούς ή πολυμερούς διαλόγου.

Αποτελέσματα του έργου: Προκειμένου να μετρηθούν τα αποτελέσματα ενός έργου, πρέπει να έχουν προσδιοριστεί τα εξής:

α)σαφείς επιχειρησιακοί στόχοι (π.χ. πρόσβαση στην ηλεκτρική ενέργεια για όλα τα νοικοκυριά ενός δεδομένου χωριού)·

β)δείκτες εισροών και εκροών για την αξιολόγηση της ποσότητας, της ποιότητας και του χρόνου παροχής των υπηρεσιών, των αγαθών ή των έργων που παρασχέθηκαν στο πλαίσιο του έργου (π.χ. η αγορά και εγκατάσταση 200 πυλώνων μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας και 4 000 μέτρων γραμμής)·

γ)τιμές βάσης και στόχου (π.χ. σε περίπτωση που υπάρχουν ήδη 500 πυλώνες και 10 000 μέτρα γραμμής, στόχος είναι οι 700 πυλώνες και τα 14 000 μέτρα γραμμής)·

δ)δείκτες αποτελεσμάτων με τους οποίους μετρώνται οι επιδράσεις της υλοποίησης του έργου και περιγράφεται η επίτευξη ενός στόχου (π.χ. και τα 200 νοικοκυριά έχουν πλέον πρόσβαση σε ηλεκτρική ενέργεια). Και σε αυτή την περίπτωση μπορούν να καθοριστούν τιμές βάσης και στόχου (π.χ. αύξηση των εξυπηρετούμενων νοικοκυριών από 150 σε 200).

Διαχείριση των συνόρων: Διευκόλυνση της εισόδου νομίμως εισερχόμενων επιχειρηματιών, τουριστών, μεταναστών και προσφύγων, και εντοπισμός και πρόληψη της παράτυπης εισόδου αλλοδαπών σε μια δεδομένη χώρα. Τα μέτρα για τη διαχείριση των συνόρων περιλαμβάνουν την εκ μέρους των κρατικών αρχών επιβολή υποχρέωσης θεώρησης, κυρώσεις σε βάρος εταιριών που μεταφέρουν παράτυπους αλλοδαπούς στην επικράτεια μιας χώρας και επιχειρήσεις ανάσχεσης στη θάλασσα.

Επανένταξη: Επανενσωμάτωση προσώπου σε μια ομάδα, π.χ. διαδικασία επανασύνδεσης μετανάστη με την κοινωνία της χώρας καταγωγής του.

Επιστροφή: Γενικώς, η πράξη ή η διαδικασία της επιστροφής, είτε εντός της επικράτειας μιας χώρας είτε, εφόσον έχουν εξαντληθεί όλοι οι νόμιμοι δίαυλοι για την παραμονή σε κράτος μέλος της ΕΕ, από χώρα υποδοχής στη χώρα καταγωγής ή διέλευσης, όπως στην περίπτωση προσφύγων, αιτούντων άσυλο και πολιτών με εξειδικευμένα προσόντα.

Κινητικότητα²: Πρόκειται για έννοια ευρύτερη της μετανάστευσης, καθώς αφορά ένα ευρύ φάσμα προσώπων, π.χ. άτομα που πραγματοποιούν σύντομες επισκέψεις, τουρίστες, σπουδαστές, ερευνητές, επιχειρηματίες ή επισκέπτες μελών της οικογένειάς τους.

Μετανάστευση: Η μετακίνηση, είτε διασυνοριακή είτε εντός της επικράτειας ενός κράτους, προσώπου ή ομάδας προσώπων. Η έκταση, η σύνθεση και οι αιτίες της μετανάστευσης ποικίλλουν. Μπορεί να πρόκειται για μετακίνηση προσφύγων, εκτοπισθέντων ατόμων, οικονομικών μεταναστών και άλλων, όπως ατόμων που μετακινούνται προκειμένου να επανενωθούν με τις οικογένειές τους.

Παράτυπη μετανάστευση: Δεν υπάρχει σαφής ή κοινώς αποδεκτός ορισμός της παράτυπης μετανάστευσης. Ο όρος αυτός αναφέρεται στη μετακίνηση ατόμων κατά παράκαμψη του έννομου πλαισίου των χωρών καταγωγής, διέλευσης και υποδοχής. Από την οπτική γωνία των χωρών προορισμού, αναφέρεται στην παράτυπη είσοδο, διαμονή ή εργασία σε μια χώρα. Από την οπτική γωνία της χώρας καταγωγής, παρατυπία συνίσταται, παραδείγματος χάριν, στη διέλευση διεθνών συνόρων χωρίς έγκυρο διαβατήριο ή ταξιδιωτικά έγγραφα. Στους παράτυπους μετανάστες συγκαταλέγονται όσοι εισέρχονται στην επικράτεια κράτους χωρίς έγκυρο έγγραφο εισόδου, καθώς και εκείνοι που, ενώ εισήλθαν με έγκυρο έγγραφο, δεν έχουν ανανεώσει την άδεια διαμονής τους και παραμένουν στη χώρα υποδοχής για διάστημα που υπερβαίνει το προβλεπόμενο βάσει της άδειας διαμονής.

Πρόσφυγας: Άτομο το οποίο, εξαιτίας δικαιολογημένου φόβου δίωξης λόγω φυλής, θρησκείας, εθνικότητας, συμμετοχής σε συγκεκριμένη κοινωνική ομάδα ή πολιτικών πεποιθήσεων, βρίσκεται εκτός της χώρας την ιθαγένεια της οποίας έχει και δεν μπορεί ή, λόγω του φόβου αυτού, δεν επιθυμεί να απολαύει της προστασίας της εν λόγω χώρας.

Συμφωνία επανεισδοχής: Συμφωνία με την οποία ορίζονται οι διαδικασίες που ακολουθεί ένα κράτος για να επιστρέψει αλλοδαπούς ή απάτριδες που βρίσκονται παρατύπως στο έδαφός του στη χώρα καταγωγής τους ή σε τρίτη χώρα την οποία διέσχισαν κατά τη διαδρομή προς τη χώρα που επιθυμεί να τους επιστρέψει.

1Οι ορισμοί προέρχονται, προσαρμοσμένοι, από το γλωσσάριο για τη μετανάστευση του ΔΟΜ, εκτός εάν ορίζεται διαφορετικά.

2COM(2011) 743 τελικό της 18ης Νοεμβρίου 2011 με τίτλο «Συνολική Προσέγγιση της Μετανάστευσης και της Κινητικότητας».

Σύνοψη

I

Η εξωτερική διάσταση της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ σκοπό έχει την προώθηση της αποτελεσματικής διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών σε συνεργασία με χώρες καταγωγής και διέλευσης. Η παρούσα έκθεση ασχολείται με τα δύο κύρια χρηματοδοτικά μέσα σε 6 από τις 11 χώρες της Νότιας Μεσογείου και της ανατολικής εταιρικής σχέσης, το θεματικό πρόγραμμα για τη μετανάστευση και το άσυλο (ΘΠΜΑ) και τον ευρωπαϊκό μηχανισμό γειτονίας και εταιρικής σχέσης, τα οποία συστάθηκαν αμφότερα για την περίοδο 2007-2013. Ο έλεγχος δεν καλύπτει τις εξελίξεις στον τομέα της μετανάστευσης μετά το 2014 ούτε την αντίδραση της ΕΕ στην τρέχουσα προσφυγική κρίση.

II

Οι δαπάνες που πραγματοποίησε η ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής χαρακτηρίζονταν από ένα ευρύ φάσμα γενικών στόχων. Κατά τη διάρκεια του ελέγχου δεν κατέστη δυνατό να διακριβωθεί το ακριβές συνολικό ύψος των δαπανών που καταλογίστηκαν στον προϋπολογισμό της ΕΕ ούτε κατέστη σαφές κατά πόσον οι δαπάνες έγιναν σύμφωνα με τις γεωγραφικές και θεματικές προτεραιότητες που είχαν τεθεί.

III

Βάσει εξέτασης επιλεγμένων έργων, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι η αποτελεσματικότητα των δαπανών της ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής (ΘΠΜΑ και ΕΜΓΕΣ) στις χώρες της Νότιας Μεσογείου και της ανατολικής εταιρικής σχέσης επιδέχεται βελτίωση. Η μέτρηση των αποτελεσμάτων που επετεύχθησαν μέσω των δαπανών της ΕΕ ήταν συχνά δυσχερής. Η δυσκολία αυτή οφειλόταν στο ότι οι στόχοι κάλυπταν ένα πολύ ευρύ θεματικό και γεωγραφικό πεδίο, καθώς και στην έλλειψη ποσοτικών και προσανατολισμένων στα αποτελέσματα δεικτών. Επίσης, ήταν δύσκολο να αξιολογηθεί η συνεισφορά της μετανάστευσης στην ανάπτυξη, η οποία συνιστά μία από τις προτεραιότητες της Συνολικής Προσέγγισης της Μετανάστευσης και της Κινητικότητας. Τέλος, κρίνοντας από τα εξετασθέντα έργα, η συνεισφορά των μεταναστών που επιστρέφουν στη χώρα καταγωγής τους ήταν περιορισμένη.

IV

Οι δαπάνες της ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής διάστασης της μεταναστευτικής πολιτικής πραγματοποιήθηκαν από ευρύ φάσμα ενδιαφερομένων, γεγονός που κατέστησε αναγκαίο τον συντονισμό μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής, συγκεκριμένα των γενικών διευθύνσεών της, της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης, των αντιπροσωπειών της ΕΕ σε τρίτες χώρες και διάφορων οργανισμών της ΕΕ, σε συνεργασία με κράτη μέλη, χώρες της γειτονίας και τρίτες χώρες. Η περίπλοκη αυτή διακυβέρνηση απαιτούσε ισχυρότερο συντονισμό, σε όλα τα επίπεδα, καθώς και ενισχυμένη συμμετοχή των αντιπροσωπειών της ΕΕ σε μεταναστευτικά ζητήματα.

V

Η έκθεσή μας τελειώνει με τη διατύπωση σύστασης προς την Επιτροπή για την ανάπτυξη σαφών και μετρήσιμων στόχων προς υλοποίηση από ένα συνεκτικό σύνολο χρηματοδοτικών μέσων της ΕΕ, τα οποία θα υποστηρίζονται από αποτελεσματική παρακολούθηση και αξιολόγηση, καθώς και από κατάλληλο πληροφοριακό σύστημα. Οι ρυθμίσεις διακυβέρνησης πρέπει να είναι απλούστερες και καλύτερα συντονισμένες.

Εισαγωγή

01

Η εξωτερική μεταναστευτική πολιτική της ΕΕ καλύπτει ευρύ φάσμα ζητημάτων όπως η κινητικότητα και η νόμιμη μετανάστευση, η παράτυπη μετανάστευση, η μετανάστευση και η ανάπτυξη ή η διεθνής προστασία. Ο εν προκειμένω έλεγχος βασίζεται σε εργασίες που έλαβαν χώρα έως το τέλος του 2014, στο πλαίσιο των οποίων εξετάστηκαν οι δαπάνες που πραγματοποίησε η ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής στις χώρες της Νότιας Μεσογείου και της ανατολικής εταιρικής σχέσης (βλέπε επίσης σημεία 21 έως 26). Ο έλεγχος αυτός δεν αφορούσε τη βοήθεια που παρέχεται εντός της ΕΕ ούτε τη βοήθεια που παρέχεται στα κράτη μέλη της ΕΕ. Επίσης δεν κάλυψε ευθέως μέτρα που αναπτύχθηκαν ειδικά για την αντιμετώπιση αιτήσεων ασύλου ή στοιχεία για την παράτυπη μετανάστευση. Στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκαν τα δύο κύρια χρηματοδοτικά μέσα της ΕΕ και οι πραγματοποιηθείσες στο πλαίσιο αυτών δαπάνες σε έξι χώρες³ στην ανατολική και νότια γειτονία, κατά την περίοδο 2007 - 2013. Οι δαπάνες στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής που έλεγξε το Συνέδριο δεν σχετίζονταν με τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν για την προσφυγική κρίση της Συρίας. Επομένως, η παρούσα έκθεση δεν καλύπτει γεγονότα και δράσεις της ΕΕ που έλαβαν χώρα το 2015, ούτε και περιλαμβάνει στοιχεία από την περίοδο αυτή. Αποφασίσαμε να δημοσιεύσουμε τώρα τα αποτελέσματα του ελέγχου αυτού, καθώς θεωρούμε ότι οι διαπιστώσεις και οι συστάσεις του εν λόγω ελέγχου μπορούν να φανούν χρήσιμα στην προσπάθεια της ΕΕ να αναπτύξει πολιτικές και δημοσιονομικές λύσεις κατάλληλες για την εξωτερική μεταναστευτική πολιτική.

Εξωτερική μεταναστευτική πολιτική της ΕΕ

Το πλαίσιο πολιτικής

02

Κατά το άρθρο 67 της Συνθήκης, η ΕΕ αναπτύσσει κοινή πολιτική στους τομείς του ασύλου, της μετανάστευσης και του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων, η οποία βασίζεται στην αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο όρισε τις αντίστοιχες στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές (άρθρο 68), οι οποίες διατυπώνονται στο πρόγραμμα της Στοκχόλμης (2009-2014)⁴ που προτείνει έναν χάρτη πορείας για την ΕΕ στον τομέα της δικαιοσύνης, της ελευθερίας και της ασφάλειας. Για την περίοδο 2014-2019 το Συμβούλιο ενέκρινε νέες στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές τον Ιούνιο του 2014.

03

Κύριος σκοπός της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής (άρθρο 79 της Συνθήκης) είναι να εξασφαλίζει την αποτελεσματική διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, τη δίκαιη μεταχείριση των πολιτών τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στα κράτη μέλη καθώς και την πρόληψη της παράτυπης μετανάστευσης και της εμπορίας ανθρώπων και ενισχυμένα μέτρα για την καταπολέμησή τους.

04

Η ΕΕ αποδίδει επίσης ιδιαίτερη σημασία στη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών σε συνεργασία με τις χώρες διέλευσης ή καταγωγής των μεταναστών και στην ενίσχυση της σύνδεσης μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης.

05

Συνεπώς, η κοινή μεταναστευτική πολιτική της ΕΕ έχει δύο διαστάσεις: μια εσωτερική και μια εξωτερική. Η παρούσα έκθεση ασχολείται με την εξωτερική διάσταση, η οποία περιγράφεται στην ενότητα που ακολουθεί.

Μια συνολική προσέγγιση της εξωτερικής διάστασης της μετανάστευσης

06

Το 2005 το Συμβούλιο ενέκρινε τη Συνολική Προσέγγιση της Μετανάστευσης στην Αφρική και τη Μεσόγειο. Το 2011 αυτή μετεξελίχθηκε στη Συνολική Προσέγγιση της Μετανάστευσης και της Κινητικότητας (ΣΠΜΚ)⁵. Η ΣΠΜΚ, η οποία εγκρίθηκε από το Συμβούλιο⁶ αλλά δεν είναι νομικά δεσμευτική, αποτελεί το κύριο πλαίσιο πολιτικής της ΕΕ για πολιτικό διάλογο και συνεργασία όσον αφορά την εξωτερική μεταναστευτική πολιτική.

07

Η ΣΠΜΚ ορίζει τέσσερις θεματικές προτεραιότητες τις οποίες χαρακτηρίζει «εξίσου σημαντικές»:

α)καλύτερη οργάνωση της νόμιμης μετανάστευσης και διευκόλυνση της κινητικότητας υπό ορθή διαχείριση·

β)πρόληψη και καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης και εξάλειψη της εμπορίας ανθρώπων,

γ)μεγιστοποίηση του αναπτυξιακού αντικτύπου της μετανάστευσης και της κινητικότητας,

δ)προώθηση της διεθνούς προστασίας και ενίσχυση της εξωτερικής διάστασης του ασύλου.

08

Ο σεβασμός των δικαιωμάτων του ανθρώπου αποτελεί οριζόντια προτεραιότητα εντός του εν λόγω πλαισίου πολιτικής.

Προτεραιότητα σε χώρες της γειτονίας

09

Παρότι η ΣΠΜΚ (ανακοίνωση της Επιτροπής του 2011) είχε γενική εφαρμογή, η Ευρωπαϊκή Γειτονία (βλέπε γράφημα 1) αποτελούσε την πρώτη προτεραιότητά της⁷: αυτή κάλυπτε τη Νότια Μεσόγειο (Αλγερία, Αίγυπτος, Λιβύη, Μαρόκο και Τυνησία) και τις χώρες της ανατολικής εταιρικής σχέσης (Αρμενία, Αζερμπαϊτζάν, Λευκορωσία, Γεωργία, Μολδαβία και Ουκρανία). Στόχος στην περιοχή αυτή ήταν «η συστηματική μετακίνηση προς ισχυρές, στενές εταιρικές σχέσεις που στηρίζονται σε αμοιβαία εμπιστοσύνη και σε κοινά συμφέροντα, ανοίγοντας το δρόμο για περισσότερη περιφερειακή ολοκλήρωση»⁸. Οι χώρες της Ευρωπαϊκής Γειτονίας αποτελούν χώρες καταγωγής και διέλευσης με σημαίνοντα ρόλο για την ΕΕ, ενώ έχουν επίσης εξελιχθεί σε χώρες προορισμού.

Διάφορα θεσμικά και χρηματοδοτικά μέσα

10

Η ΣΠΜΚ υλοποιήθηκε μέσω ενός ευρέος φάσματος μέσων: για περισσότερες λεπτομέρειες βλέπε πλαίσιο 1.

Πλαίσιο 1

Μέσα που χρησιμοποιήθηκαν για την υλοποίηση της ΣΠΜΚ

οΠολιτικά μέσα, όπως περιφερειακός διάλογος επί θεμάτων πολιτικής και εταιρικές σχέσεις κινητικότητας.

οΝομικά μέσα, όπως η απλούστευση της έκδοσης θεωρήσεων και οι συμφωνίες επανεισδοχής με τρίτες χώρες (17 τέτοιες συμφωνίες υπεγράφησαν το 2015).

οΕπιχειρησιακή στήριξη από οργανισμούς της ΕΕ, όπως η Frontex.

οΈνα φάσμα χρηματοδοτικών εισφορών της ΕΕ σε διοικητικές αρχές τρίτων χωρών ή άλλα ενδιαφερόμενα μέρη (όπως διεθνείς οργανισμοί). Στο φάσμα αυτό περιλαμβάνονται προγράμματα ή έργα που χρηματοδοτούνται από διάφορους δημοσιονομικούς πόρους και ένα ειδικό θεματικό πρόγραμμα που εστιάζει στην ανάπτυξη ικανοτήτων και τη συνεργασία στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου, τα οποία καλύπτουν τις περισσότερες τρίτες χώρες, περιλαμβανομένων των χωρών της Ευρωπαϊκής Γειτονίας.

Γράφημα 1

Ευρωπαϊκή Γειτονία

Υπόμνημα:

μπλε = Ευρωπαϊκή Ένωση,

πράσινο = χώρες που καλύπτονται από την Ευρωπαϊκή Πολιτική Γειτονίας.

Πηγή: Eurostat

11

Η ΕΕ συμμετέχει σε αρκετούς περιφερειακούς⁹ και διμερείς διαλόγους με θέμα την υλοποίηση της ΣΠΜΚ. Οι επτά κυριότεροι περιφερειακοί διάλογοι που βρίσκονταν εν εξελίξει κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου, κάλυπταν βασικές περιοχές στα νότια και τα ανατολικά της ΕΕ και λάμβαναν τη μορφή τακτικών επίσημων συνεδριάσεων, ενώ αποσκοπούσαν στην ενίσχυση των μηχανισμών συνεργασίας. Το κύριο διμερές πλαίσιο που διέπει τον πολιτικό διάλογο για τη μετανάστευση και το άσυλο με τις χώρες της γειτονίας είναι οι εταιρικές σχέσεις κινητικότητας. Στόχος τους είναι να αντιμετωπίσουν θέματα αμοιβαίου ενδιαφέροντος σχετικά με τη μετανάστευση και την κινητικότητα, περιλαμβανομένης, κατά περίπτωση, της βραχυπρόθεσμης και μακροπρόθεσμης κινητικότητας. Η συμμετοχή των κρατών μελών είναι προαιρετική και μη νομικά δεσμευτική. Στο πλαίσιο των εταιρικών σχέσεων κινητικότητας τίθενται προτεραιότητες και συνάπτονται συμφωνίες ως προς την ανάληψη συγκεκριμένων πρωτοβουλιών, ενώ τα κράτη μέλη μπορούν να συμμετέχουν σε αυτές προαιρετικά παρέχοντας χρηματοδότηση ή εμπειρογνωσία. Στο παράρτημα I παρουσιάζεται μια επισκόπηση των οκτώ εταιρικών σχέσεων κινητικότητας που έχουν υπογραφεί από το 2008 έως σήμερα, περιλαμβανομένων των συμμετεχόντων κρατών μελών.

Οι δαπάνες της ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής χρηματοδοτούνταν από διάφορες πηγές

12

Στην παρούσα ενότητα περιγράφονται τα δύο κύρια μέσα εκτέλεσης δαπανών που στηρίζουν την εξωτερική μεταναστευτική πολιτική, καθώς και άλλα προγράμματα που έχουν συνεισφέρει στην υλοποίηση της πολιτικής αυτής.

13

Το θεματικό πρόγραμμα για τη μετανάστευση και το άσυλο (ΘΠΜΑ) ήταν το μόνο πρόγραμμα που αφορούσε ειδικά την αντιμετώπιση των προκλήσεων στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής μετανάστευσης και ασύλου την περίοδο 2007-2013. Νομική βάση του ήταν το άρθρο 16 του κανονισμού ΜΑΣ¹⁰ και γενικός στόχος του ήταν να στηρίξει τρίτες χώρες ώστε να διασφαλίσουν «καλύτερη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών σε όλες τις διαστάσεις τους». Για τον σκοπό αυτό, το ΘΠΜΑ επιδίωξε να εστιάσει την παρέμβαση στις ανατολικές και νότιες μεταναστευτικές διαδρομές, καθώς και να ενισχύσει την ανάπτυξη ικανοτήτων και να ενθαρρύνει πρωτοβουλίες συνεργασίας στους τομείς της μετανάστευσης και του ασύλου. Δεν καταρτίστηκε με σκοπό την άμεση αντιμετώπιση των γενεσιουργών αιτίων της μετανάστευσης¹¹ ¹².

14

Αρμόδια για την υλοποίηση του προγράμματος ήταν η Γενική Διεύθυνση Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης. Τα δύο τρίτα περίπου των χρηματοδοτηθέντων μέτρων επελέγησαν μέσω προσκλήσεων για υποβολή προτάσεων και τα υπόλοιπα από την Επιτροπή μέσω στοχευμένων πρωτοβουλιών.

15

Ο ευρωπαϊκός μηχανισμός γειτονίας και εταιρικής σχέσης (ΕΜΓΕΣ)¹³ τέθηκε σε λειτουργία το 2007 ως μέσο υλοποίησης της Ευρωπαϊκής Πολιτικής Γειτονίας¹⁴. Ο κανονισμός ΕΜΓΕΣ δεν έθεσε στόχους, οι οποίοι ορίζονταν σε συμφωνίες μεταξύ της Επιτροπής και τρίτων χωρών. Ο ΕΜΓΕΣ χρηματοδότησε πράξεις που είχαν σχεδιαστεί, μεταξύ άλλων, για τη στήριξη των μεταρρυθμίσεων και την ενίσχυση της ικανότητας στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων, περιλαμβανομένων της μετανάστευσης και του ασύλου (π.χ. ολοκληρωμένη διαχείριση συνόρων, επανεισδοχή και καταπολέμηση και πρόληψη της εμπορίας ανθρώπων), του οργανωμένου εγκλήματος και της τρομοκρατίας.

16

Υπάρχουν πολλά ακόμη προγράμματα δυνάμενα να συνεισφέρουν στην εξωτερική μεταναστευτική πολιτική, όπως ο Μηχανισμός Αναπτυξιακής Συνεργασίας, το ευρωπαϊκό μέσο για τη δημοκρατία και τα δικαιώματα του ανθρώπου, ο Μηχανισμός Προενταξιακής Βοήθειας και ο Μηχανισμός Σταθερότητας. Είναι επίσης δυνατή η χρησιμοποίηση του μηχανισμού προενταξιακής βοήθειας και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης όχι όμως για τις χώρες της γειτονίας.

Ρυθμίσεις χρηματοδότησης και διαχείρισης

17

Κατά την περίοδο 2007-2013, εκτιμήσαμε ότι το συνολικό ποσό που διέθεσε η ΕΕ μέσω συμβάσεων στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής ανήλθε κατά προσέγγιση σε 1,4 δισεκατομμύρια ευρώ (βλέπε παράρτημα 1). Εντούτοις, σχετικά χρηματοοικονομικά στοιχεία ήταν διαθέσιμα μόνο για το ΘΠΜΑ, για το οποίο οι συνολικές πληρωμές ανήλθαν για την ίδια περίοδο σε 304,3 εκατομμύρια ευρώ (βλέπε σημεία 52 έως 56).

18

Πέραν της χρηματοδότησης της Επιτροπής, κατά την περίοδο 2007-2013 τα μέτρα συγχρηματοδοτήθηκαν από τα κράτη μέλη.

19

Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) και διάφορες γενικές διευθύνσεις της Επιτροπής επιμερίζονται την ευθύνη προγραμματισμού των δαπανών της ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής. Αρμόδια για τη διαχείριση των κονδυλίων της ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής είναι η Επιτροπή.

20

Λαμβανομένου υπόψη του ευρέος φάσματος των προαναφερθέντων μέσων εκτέλεσης δαπανών της ΕΕ, στον εν λόγω τομέα είναι δυνατό να παρέμβουν πολλές γενικές διευθύνσεις της Επιτροπής: η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης είναι υπεύθυνη για τον Μηχανισμό Αναπτυξιακής Συνεργασίας (ΜΑΣ), το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης (ΕΤΑ), το Ευρωπαϊκό μέσο για τη δημοκρατία και τα δικαιώματα του ανθρώπου και ο ΕΜΓΕΣ, αλλά η αρμοδιότητα αυτή μεταβιβάστηκε το 2015 στη ΓΔ Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση, η οποία είναι επίσης αρμόδια για τον ΜΠΒ. Η ΓΔ Ανθρωπιστικής Βοήθειας και Πολιτικής Προστασίας διαχειρίζεται την ανθρωπιστική βοήθεια, μεταξύ άλλων, προς τους πρόσφυγες. Η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης είναι αποκλειστικά υπεύθυνη για τον προγραμματισμό και την υλοποίηση μόνο στην περίπτωση των θεματικών προγραμμάτων που χρηματοδοτούνται από τον ΜΑΣ (όπως το ΘΠΜΑ). Η ευθύνη για τη διαχείριση των έργων που υλοποιούνταν υπό άμεση διαχείριση ανήκε είτε απευθείας στην Επιτροπή στις Βρυξέλλες είτε στις αντιπροσωπείες της ΕΕ. Τα κράτη μέλη μπορούν να συμμετέχουν και να παρέχουν συγχρηματοδότηση στο πλαίσιο ορισμένων μέσων (βλέπε λεπτομέρειες στο παράρτημα ΙΙΙ).

3Αλγερία, Γεωργία, Λιβύη, Μολδαβία, Μαρόκο και Ουκρανία.

4ΕΕ C 115 της 4.5.2010, σ. 1.

5COM(2011) 743 τελικό, Έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 9417/12 της 3.5.2012 με τίτλο «Συμπεράσματα του Συμβουλίου σχετικά με τη συνολική προσέγγιση της μετανάστευσης και της κινητικότητας».

6Εγκρίθηκε στα συμπεράσματα του Συμβουλίου του Μαΐου 2012 (έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 9417/12) και επαναλήφθηκε τον Απρίλιο 2014 (έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 8443/14).

7Η συνολική προσέγγιση για τη μετανάστευση (ΣΠΜ) του 2005 έδωσε προτεραιότητα από άποψη γεωγραφικής εστίασης στην Αφρική (περιλαμβανομένης της Βορείου Αφρικής). Η ΣΠΜ επεκτάθηκε προκειμένου να περιλάβει ανατολικές και νοτιοανατολικές χώρες το 2007 (COM(2007) 247 τελικό της 16ης Μαΐου 2007 με τίτλο «Εφαρμογή μιας παγκόσμιας προσέγγισης της μετανάστευσης στις ανατολικές και νοτιοανατολικές γειτονικές χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης»). Η προτεραιότητα της Ευρωπαϊκής Γειτονίας επαναλήφθηκε στη ΣΠΜΚ (COM(2011)743 τελικό) και την πρώτη έκθεση εφαρμογής της (COM(2014) 96 τελικό της 21ης Φεβρουαρίου 2014 με τίτλο «Έκθεση σχετικά με την εφαρμογή της Συνολικής Προσέγγισης της Μετανάστευσης και της Κινητικότητας 2012-2013»). Οι εν λόγω προτεραιότητες έχουν επαναδιατυπωθεί σε πολλά συμπεράσματα του Συμβουλίου.

8COM(2011) 743 τελικό, σ. 8.

9Οι κύριες διαδικασίες περιφερειακού διαλόγου ήταν η διαδικασία της Βουδαπέστης, η διαδικασία της Πράγας, η Ομάδα της Ανατολικής Εταιρικής Σχέσης για τη μετανάστευση και το άσυλο, η εταιρική σχέση μεταναστευτικής κινητικότητας και απασχόλησης μεταξύ Αφρικής και ΕΕ, η διαδικασία του Ραμπάτ, ο διάλογος ΑΚΕ-ΕΕ για τη μετανάστευση και την ανάπτυξη και ο διαρθρωμένος και σφαιρικός διάλογος ΕΕ-CELAC (Κοινότητα των Κρατών της Λατινικής Αμερικής και της Καραϊβικής) για τη μετανάστευση.

10Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1905/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση μηχανισμού χρηματοδότησης της αναπτυξιακής συνεργασίας (ΕΕ L 378 της 27.12.2006, σ. 41).

11Θεματικό πρόγραμμα «Συνεργασία με τρίτες χώρες στους τομείς της μετανάστευσης και του ασύλου» έγγραφο πολυετούς στρατηγικής για την περίοδο 2011-2013: http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011-2013-multi-annual_en

12Για την περίοδο 2014-2020, το ΘΠΜΑ έχει αντικατασταθεί από την συνιστώσα του προγράμματος για τα παγκόσμια δημόσια αγαθά και τις προκλήσεις που αφορά τη μετανάστευση.

13Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1638/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Οκτωβρίου 2006, για τον καθορισμό γενικών διατάξεων σχετικά με τη θέσπιση ευρωπαϊκού μηχανισμού γειτονίας και εταιρικής σχέσης (ΕΕ L 310 της 9.11.2006, σ. 1).

14Για την περίοδο 2014-2020, ο ΕΜΓΕΣ έχει αντικατασταθεί από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Γειτονίας (ΕΜΓ), ο οποίος δεν εμπίπτει στο πεδίο αναφοράς του συγκεκριμένου ελέγχου.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

21

Εξετάσαμε κατά πόσον οι δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν μέσω του ΘΠΜΑ και του ΕΜΓΕΣ, αμφότερα μέσα που συγκροτήθηκαν κατά την περίοδο 2007-2013, στον τομέα της μετανάστευσης βασίστηκαν σε σαφείς στόχους και κατά πόσον ήταν αποτελεσματικές και ορθά συντονισμένες σε 6 από τις 11 χώρες της Νότιας Μεσογείου και της ανατολικής εταιρικής σχέσης. Ο έλεγχος δεν καλύπτει τις εξελίξεις στον τομέα της μετανάστευσης μετά το 2014 ούτε την αντίδραση της ΕΕ στην τρέχουσα προσφυγική κρίση. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο του ελέγχου που διενεργήσαμε ελέγξαμε κατά πόσον οι δαπάνες στον τομέα της μετανάστευσης:

α)επιδίωκαν μια σαφή και συνεκτική δέσμη στόχων —συνοδευόμενων από ένα αποτελεσματικό σύστημα παρακολούθησης— οι οποίοι ανταποκρίνονταν σε σαφώς προσδιορισθείσες ανάγκες και προτεραιότητες στις χώρες της γειτονίας·

β)πετύχαιναν τους στόχους τους στις χώρες της γειτονίας·

γ)συντονίστηκαν επαρκώς μεταξύ των οργανισμών της ΕΕ, καθώς και με τα κράτη μέλη.

22

Ο έλεγχος της σαφήνειας των στόχων των δαπανών και των συστημάτων παρακολούθησης επικεντρώθηκε στα διάφορα μέσα εκτέλεσης δαπανών τα οποία χρησιμοποιήθηκαν για τη στήριξη της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ (βλέπε παράρτημα ΙΙΙ)¹⁵. Ο έλεγχος της αποτελεσματικότητας και του συντονισμού εστιάστηκε σε έργα που είχαν χρηματοδοτηθεί από το θεματικό πρόγραμμα για τη μετανάστευση και το άσυλο (ΘΠΜΑ) καθώς και από τον ευρωπαϊκό μηχανισμό γειτονίας και εταιρικής σχέσης (ΕΜΓΕΣ).

23

Ο έλεγχος κάλυψε χώρες της Ανατολικής και Νότιας Γειτονίας, και συγκεκριμένα την Αλγερία, τη Γεωργία, τη Λιβύη, τη Μολδαβία, το Μαρόκο και την Ουκρανία.

24

Ο έλεγχος βασίστηκε σε:

α)συνεντεύξεις και συλλογή πληροφοριών από την Επιτροπή και τρεις χώρες (Αλγερία, Γεωργία και Μαρόκο) σχετικά με 12 έργα, ενώ πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις σε αντιπροσωπείες της ΕΕ, στις αρμόδιες εθνικές και τοπικές αρχές και, όπου αυτό ήταν δυνατό, σε τελικούς δικαιούχους. Πραγματοποιήθηκαν επίσης συνεντεύξεις με άλλα ενδιαφερόμενα μέρη, όπως εκπροσώπους των κρατών μελών (τόσο στις Βρυξέλλες όσο και επί τόπου), διεθνών οργανισμών, οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών και ομάδων προβληματισμού·

β)εξέταση βάσει εγγράφων 11 έργων που υλοποιήθηκαν στη Λιβύη, τη Μολδαβία και την Ουκρανία·

γ)εξέταση εγγράφων πολιτικής και προγραμματισμού και εγγράφων σχετικών με το έργο, ερωτηματολόγιο που απεστάλη στις διοικητικές αρχές 11 κρατών μελών και εξέταση της σχετικής βιβλιογραφίας και σχετικές εκτιμήσεις.

25

Τα 23 έργα, ένα εκ των οποίων έτυχε να αποτελεί επέκταση άλλου έργου του δείγματος, αντιστοιχούν σε συνολική συμβατική αξία ύψους 89 εκατομμυρίων ευρώ (βλέπε παράρτημα IV) σε συνολικό ποσό συμβάσεων ύψους 742 εκατομμυρίων ευρώ. Τα έργα αυτά επελέγησαν βάσει i) του ποσού των δαπανών, ii) της ισορροπημένης κάλυψης των διάφορων θεματικών προτεραιοτήτων της ΣΠΜΚ, iii) της τοποθεσίας, iv) της προόδου του έργου (περατωμένο ή εν εξελίξει) και v) του κατά πόσον η παρεχόμενη βοήθεια στήριζε εταιρικές σχέσεις κινητικότητας (βλέπε παράρτημα I).

26

Διενεργήσαμε τον έλεγχό μας έχοντας υπόψη τους νέους κανονισμούς δαπανών που εγκρίθηκαν για την περίοδο 2014-2020. Στο πλαίσιο μιας μερικής εσωτερικής αναδιοργάνωσης που έλαβε χώρα μετά την ανάληψη των καθηκόντων της νέας Επιτροπής, η Ευρωπαϊκή Πολιτική Γειτονίας (η οποία περιλαμβάνει ζητήματα μετανάστευσης) μεταφέρθηκε από τη Γενική Διεύθυνση Ανάπτυξης και Συνεργασίας στη Γενική Διεύθυνση Γειτονίας. Κατά περίπτωση, οι ανωτέρω αλλαγές ελήφθησαν υπόψη στο πλαίσιο του ελέγχου.

15Στις χώρες της νότιας Μεσογείου και της ανατολικής εταιρικής σχέσης δεν χρησιμοποιούνται ούτε το ΕΤΑ ούτε ο ΜΠΒ.

Η συνεκτικότητα των στόχων, ο προσδιορισμός των αναγκών των χωρών-εταίρων και τα μέσα παρακολούθησης χρήζουν βελτίωσης

Ευρύ φάσμα στόχων οι οποίοι δεν συνδέονται πάντα μεταξύ τους

27

Εξετάσαμε κατά πόσον τα δύο μέσα εκτέλεσης δαπανών (ΘΠΜΑ και ΕΜΓΕΣ) που στηρίζουν την εφαρμογή της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ στον τομέα της μετανάστευσης είχαν εκτελεστεί μέσω σαφώς καθορισμένων και συνεκτικών στόχων. Εξετάσαμε επίσης κατά πόσον οι επιχειρησιακοί στόχοι, αφενός, ανταποκρίνονταν στις σαφώς προσδιορισμένες ανάγκες τρίτων χωρών και, αφετέρου, συνοδεύονταν από σύνολο δεικτών για τη μέτρηση των αποτελεσμάτων. Τέλος, εξακριβώσαμε αν οι διαθέσιμοι χρηματοδοτικοί πόροι κατανεμήθηκαν σε επαρκώς ορισμένες προτεραιότητες ώστε να μεγιστοποιηθεί ο αντίκτυπος της παρέμβασης.

28

Ο γενικός στόχος του θεματικού προγράμματος για τη μετανάστευση και το άσυλο (ΘΠΜΑ) ήταν να βοηθήσει τρίτες χώρες να εξασφαλίσουν «καλύτερη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών σε όλες τις διαστάσεις τους». Κατατμήθηκε σε πέντε προτεραιότητες παρέμβασης¹⁶ οι οποίες παρουσιάστηκαν σε έγγραφα της Επιτροπής ως προγραμματικοί στόχοι. Οι ειδικοί στόχοι ορίζονταν σε θεματικά έγγραφα στρατηγικής.

29

Ο ευρωπαϊκός μηχανισμός γειτονίας και εταιρικής σχέσης (2007-2013), ο οποίος περιλάμβανε ως έναν βαθμό τη μετανάστευση, δεν καθόριζε αυτοτελώς στόχους πολιτικής. Στον εφαρμοστέο κανονισμό προβλεπόταν ο καθορισμός στόχων προτεραιότητας σε έγγραφα στρατηγικής για μια χώρα ή περιφέρεια, προς έγκριση από την Επιτροπή. Στις περιπτώσεις που η ΕΕ δεν έχει συμφωνήσει συγκεκριμένους στόχους με την ενδιαφερόμενη χώρα, επιδιώκονται οι στόχοι πολιτικής της ΕΕ (χωρίς να διευκρινίζεται ποιοι εξ αυτών).

30

Το πλαίσιο των δαπανών της ΕΕ στον τομέα της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής συνδεόταν και με άλλους πέντε μηχανισμούς, έκαστος εκ των οποίων έχει τους δικούς του στόχους και πλαίσια παρέμβασης, και επομένως δεν εστιάζουν στη μετανάστευση ούτε περιλαμβάνουν σχετικές διατάξεις. Όσον αφορά την εξωτερική μεταναστευτική πολιτική, από τη νομοθεσία δεν προέκυπτε σαφώς με ποιον τρόπο αλληλοσυνδέονταν οι διάφοροι στόχοι ούτε τι επιδιωκόταν να επιτευχθεί σε επίπεδο ΕΕ (βλέπε παράρτημα ΙΙΙ).

31

Παρότι τα εν λόγω μέσα εκτέλεσης δαπανών της ΕΕ είναι πιθανό να χρησιμοποιούνται σε καταστάσεις που εμπεριέχουν, μεταξύ άλλων, μια μεταναστευτική πτυχή και, επακολούθως, να συνεισφέρουν στις δαπάνες για τη μετανάστευση, από νομικής και οικονομικής πλευράς δεν διέθεταν σαφή στρατηγική και ρυθμίσεις παρακολούθησης που να καθιστούν δυνατό τον προσδιορισμό του επιπέδου της συνεισφοράς τους.

Απαιτείται μεγαλύτερη προσοχή κατά τον προσδιορισμό των αναγκών των χωρών-εταίρων

32

Διαπιστώσαμε ότι η ανάλυση των αναγκών είχε τεκμηριωθεί επαρκώς σε δέκα έργα, ενώ σε άλλα εννέα οι εκτιμήσεις των αναγκών είχαν τεκμηριωθεί μόνον εν μέρει για διάφορους λόγους (παραδείγματος χάριν στο ένα τρίτο των έργων αυτών αυτό οφειλόταν κυρίως στις δυσχερείς τοπικές συνθήκες και την πολιτική αστάθεια). Στις περιπτώσεις τεσσάρων έργων δεν κατέστη δυνατή η εξεύρεση αποδεικτικών εγγράφων.

33

Οι εταιρικές σχέσεις κινητικότητας¹⁷ που συνάπτονται μεταξύ της Επιτροπής, των κρατών μελών και των χωρών-εταίρων παρέχουν το πολιτικό πλαίσιο για τη διενέργεια πολιτικού διαλόγου με θέμα τη μετανάστευση που συμβάλλει επίσης στον προσδιορισμό των αναγκών (βλέπε επίσης σημείο 36). Στις εταιρικές σχέσεις κινητικότητας που έχουν υπογραφεί με οκτώ χώρες¹⁸ (βλέπε παράρτημα I), μπορούν να συμμετέχουν και κράτη μέλη: 24 έχουν ήδη προσχωρήσει σε μία ή περισσότερες από τις οκτώ εταιρικές σχέσεις. Αν και οι εταιρικές σχέσεις κινητικότητας δεν είναι νομικά δεσμευτικές, η διαδικασία διαλόγου διευκολύνει τον προσδιορισμό των αναγκών, οι οποίες μπορούν κατ’ επέκταση να ληφθούν πληρέστερα υπόψη. Η Μολδαβία, η οποία σύνηψε μία από τις πρώτες εταιρικές σχέσεις κινητικότητας, έχει, παραδείγματος χάριν, επιδιώξει την εκ νέου στόχευση της υλοποίησης της εταιρικής σχέσης της, κατά τρόπο που να εξασφαλίζει καλύτερη ισορροπία μεταξύ των τεσσάρων θεματικών προτεραιοτήτων της ΣΠΜΚ. Η Επιτροπή υπενθυμίζει τακτικά στα κράτη μέλη να εφαρμόζουν τις εταιρικές σχέσεις τηρώντας ισορροπίες, όπως δίνοντας μεγαλύτερη έμφαση σε δράσεις που αφορούν τη νόμιμη μετανάστευση, τα ανθρώπινα δικαιώματα και την προστασία των προσφύγων.

34

Οι αντιπροσωπείες της ΕΕ σε χώρες-εταίρους διαδραματίζουν κρίσιμο ρόλο όσον αφορά τον προσδιορισμό και τον καθορισμό των αναγκών. Διαπιστώσαμε ότι οι αντιπροσωπείες της ΕΕ δεν διέθεταν υπαλλήλους ειδικούς σε θέματα μετανάστευσης. Οι υπεύθυνοι για τη διαχείριση των ζητημάτων που άπτονται της μετανάστευσης είναι επί του παρόντος υπάλληλοι που ασχολούνται με τις δαπάνες της ΕΕ, με διαφορετικό βαθμό γνώσεων και εμπειρογνωσίας στους τομείς της μετανάστευσης. Η Γενική Διεύθυνση Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων έχει αποσπάσει σε αντιπροσωπείες εξειδικευμένους υπαλλήλους με σκοπό να καλύψουν τις πολιτικές στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων σε όλο τους το εύρος, αλλά κανείς εξ αυτών δεν ήταν εγκατεστημένος σε χώρα της γειτονίας ή σε χώρα-εταίρο εταιρικής σχέσης κινητικότητας κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου.

35

Η καλύτερη κατανόηση των ζητημάτων της μετανάστευσης συνεπάγεται καλύτερη ανταπόκριση στις ανάγκες τρίτων χωρών. Η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης έχει αναπτύξει μια σειρά εκπαιδευτικών εργαλείων και εργαστηρίων που καλύπτουν ένα σύνολο σχετικών θεμάτων.

36

Ο προσδιορισμός των αναγκών σε μια χώρα-εταίρο εξαρτάται επίσης από την προτεραιότητα που δίδει η χώρα στη διαχείριση της μετανάστευσης, καθώς και από την αποφασιστικότητα με την οποία δρα στον τομέα αυτό. Για πολλές χώρες της γειτονίας, ιδίως του Νότου, το ζήτημα αυτό δεν αποτελεί προτεραιότητα. Η απροθυμία συμμετοχής σε εποικοδομητικό διάλογο με την ΕΕ στον συγκεκριμένο τομέα δεν καθιστά δυνατό τον προσδιορισμό των αναγκών, λαμβανομένης ιδίως υπόψη της αντίληψης των χωρών-εταίρων ότι ορισμένες δράσεις λειτουργούσαν ευνοϊκά κυρίως υπέρ της ΕΕ. Ενδεικτική είναι η αποτυχία της προσέλκυσης χωρών της Βορείου Αφρικής να συμμετάσχουν στο δίκτυο επιτήρησης των συνόρων Seahorse Mediterraneo.

37

Ομοίως, το έργο για έναν Διαδραστικό χάρτη με τις διαδρομές και τις ροές παράτυπης μετανάστευσης στην Αφρική, τη Μέση Ανατολή και την περιοχή της Μεσογείου (I-Map) (0,7 εκατομμύρια ευρώ), σκοπός του οποίου ήταν να στηρίζει διαδικασίες διαλόγου για τη μετανάστευση και να διευκολύνει την ανταλλαγή πληροφοριών, έχει επικριθεί από ορισμένες χώρες-εταίρους για το ότι λειτουργεί μάλλον υπέρ της ΕΕ και των κρατών μελών της παρά προς το συμφέρον των τρίτων χωρών. Βάσει των στοιχείων που ήταν διαθέσιμα τον Ιούλιο του 2014, μόνο το 6 % επί συνόλου 668 χρηστών του συστήματος ήταν χώρες της γειτονίας, ενώ οι κύριοι χρήστες ήταν κράτη μέλη της ΕΕ (50 %) και έπονταν η Επιτροπή και οι οργανισμοί της ΕΕ (30 %).

Πρέπει να βελτιωθούν οι μηχανισμοί παρακολούθησης και αξιολόγησης

38

Για την καθοδήγηση και την αξιολόγηση μιας πολιτικής και των οικείων μηχανισμών χρειάζονται συναφείς, συνεκτικοί και επίκαιροι δείκτες. Το Συνέδριο εντόπισε ελάχιστες ενδείξεις ύπαρξης ακριβών και συστηματικών δεικτών προσαρμοσμένων σε κάθε επίπεδο παρέμβασης, και διαπίστωσε έλλειψη συνοχής μεταξύ των δεικτών στα διάφορα επίπεδα πολιτικής: στρατηγικό πλαίσιο, προϋπολογισμός και εκθέσεις δραστηριοτήτων της Επιτροπής, ήτοι στο επιχειρησιακό πλαίσιο κάθε χρηματοδοτικής παρέμβασης (βλέπε γράφημα 2).

Πλαίσιο 2

Συνδέσεις μεταξύ στόχων και δεικτών στα έγγραφα πολιτικής και εφαρμογής σε σχέση με το ΘΠΜΑ

39

Σε στρατηγικό επίπεδο, οι ρυθμίσεις για την παρακολούθηση της Συνολικής προσέγγισης της μετανάστευσης και της κινητικότητας ορίστηκαν σε πολύ γενικές γραμμές. Το σχέδιο ήταν η υλοποίηση του προγράμματος να καθοδηγείται μέσω μιας μεθόδου συγκριτικής αξιολόγησης με την οποία θα εντοπίζονταν οι αλλαγές που λαμβάνουν χώρα με την πάροδο του χρόνου. Ο εν λόγω αρκετά αόριστος χαρακτήρας των ρυθμίσεων δεν συνοδευόταν από επεξηγήσεις ούτε από δείκτες, τιμές αναφοράς ή επιμέρους στόχους για την αξιολόγηση της επίτευξης των στόχων, οι οποίοι ήταν και αυτοί με τη σειρά τους πολύ γενικοί. Η δημόσια διαβούλευση που διεξήχθη το 2011, στην οποία το 86 % των ερωτηθέντων επιδοκίμασε την υιοθέτηση δεικτών διαχείρισης, οδήγησε την Επιτροπή να συμπεράνει, σε συμφωνία με την πλειονότητα των κρατών μελών, ότι οι στόχοι και οι δείκτες της πολιτικής πρέπει να είναι «ευέλικτοι και περισσότερο ποιοτικοί παρά ποσοτικοί».

40

Ο γενικός στόχος του ΘΠΜΑ διαιρούνταν σε πέντε προτεραιότητες παρέμβασης (βλέπε σημείο 28). Οι ειδικοί στόχοι, τα προσδοκώμενα αποτελέσματα και οι δείκτες επιδόσεων έπρεπε να ορίζονται σε ένα θεματικό έγγραφο στρατηγικής.

41

Καταρτίστηκαν δύο έγγραφα στρατηγικής, τα οποία κάλυπταν δύο χωριστές περιόδους, το ένα τεσσάρων ετών (2007-2010) και το άλλο τριών (2011-2013). Για την περίοδο 2011-2013, καθορίστηκαν 26 προσδοκώμενα αποτελέσματα και 37 δείκτες. Εντούτοις, δεν καθορίστηκαν τιμές αναφοράς ούτε προσδιορισμένοι ποσοτικώς στόχοι.

42

Οι αδυναμίες της διαδικασίας παρακολούθησης και λογοδοσίας είναι εμφανείς στον πρώτο τομέα δραστηριότητας του προγράμματος (ο οποίος παρουσιάζεται ως στόχος στο έγγραφο στρατηγικής), γενικός σκοπός του οποίου ήταν η ενίσχυση της σύνδεσης μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης. Υποτίθεται ότι, για την περίοδο 2011-2013, ο στόχος αυτός θα παρακολουθούνταν βάσει εννέα δεικτών (βλέπε πλαίσιο 2).

Πλαίσιο 2

Δείκτες που σχετίζονται με τον στόχο περί ενίσχυσης της σύνδεσης μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης

οΑριθμός έργων που σχετίζονται με τις κοινότητες της διασποράς στην ΕΕ και τα οποία αποσκοπούν στην ανάπτυξη των χωρών καταγωγής.

οΑριθμός παραγωγικών ή αναπτυξιακών δραστηριοτήτων στις οποίες συμμετέχουν μετανάστες ή επιστρέφοντες μετανάστες ή κοινότητες απόδημων.

οΔιαφάνεια, αξιοπιστία και κόστος των υπηρεσιών μεταφοράς χρηματικών ποσών.

οΒαθμός εξοικείωσης των νοικοκυριών των μεταναστών με χρηματοοικονομικά ζητήματα.

οΑριθμός εμπειρογνωμόνων τρίτων χωρών, ειδικών σε ζητήματα διαχείρισης μεταναστευτικών ροών.

οΑριθμός νομοθετικών εγγράφων που έχουν καταρτιστεί ή εγκριθεί για μεταναστευτικά ζητήματα σε τρίτες χώρες.

οΠλαίσια διαλόγου και συνεργασίας σχετικά με το ζήτημα της μετανάστευσης μεταξύ τρίτων χωρών και μεταξύ τρίτων χωρών και της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

οΑριθμός δραστηριοτήτων ή εκστρατειών ευαισθητοποίησης.

οΑριθμός εμπειρογνωμόνων τρίτων χωρών, ειδικών σε ζητήματα συλλογής και ανάλυσης δεδομένων για τη μετανάστευση.

43

Παρ’ όλα αυτά, οι εν λόγω δείκτες δεν κατέστησαν δυνατή την παρακολούθηση και την αξιολόγηση του τρόπου υλοποίησης του συγκεκριμένου προγραμματικού στόχου. Οι περισσότεροι ήταν περίπλοκοι, ενώ ενίοτε περιελάμβαναν πολλές παραμέτρους (παραδείγματος χάριν διαφάνεια, αξιοπιστία και κόστος των υπηρεσιών μεταφοράς χρηματικών ποσών) και κάλυπταν ως επί το πλείστον εκροές και όχι αποτελέσματα. Επίσης, δεν διευκρινίζονταν οι πηγές των δεδομένων ούτε και οι μέθοδοι προσδιορισμού και συγκέντρωσής τους. Ορισμένες έννοιες, όπως οι εμπειρογνώμονες (στην ανάλυση δεδομένων ή στη διαχείριση μεταναστευτικών ροών) και η εξοικείωση των νοικοκυριών μεταναστών με χρηματοοικονομικά ζητήματα, ήταν δύσκολο να ερμηνευθούν.

44

Η ίδια σύγχυση χαρακτήριζε τους δείκτες του προγράμματος που απαριθμούνται στους προϋπολογισμούς, στα σχέδια διαχείρισης της ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης και στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων. Για τον σκοπό της παρακολούθησης της υλοποίησης του προγράμματος, τα έγγραφα αυτά θα έπρεπε επίσης να περιλαμβάνουν δείκτες για την αξιολόγηση των επιδόσεων της παρέμβασης της ΕΕ όσον αφορά τη χρησιμοποίηση των πόρων και τα επιτευχθέντα αποτελέσματα. Τα έγγραφα διαρθρώνονταν γύρω από τέσσερις στόχους¹⁹, ενώ οι δείκτες, οι επιμέρους στόχοι και τα αποτελέσματα διέφεραν από χρόνο σε χρόνο.

45

Επίσης, οι εν λόγω δείκτες δεν ήταν επαρκώς συνεκτικοί με τους δείκτες του στρατηγικού πλαισίου του ΘΠΜΑ. Επομένως, οι εννέα δείκτες για τον πρώτο στόχο του στρατηγικού πλαισίου (ενίσχυση της σύνδεσης μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης) μειώθηκαν σε δύο στον προϋπολογισμό του 2011, στη συνέχεια σε μόνο έναν στον προϋπολογισμό του 2012, και αυξήθηκαν ξανά σε δύο στον προϋπολογισμό του 2013. Κανείς από τους δείκτες αυτούς δεν διατηρήθηκε και τα τρία έτη. Οι δείκτες που επελέγησαν για τις εκθέσεις δραστηριοτήτων της Επιτροπής (τρεις το 2011, τέσσερις το 2012 και τρεις το 2013) δεν χρησιμοποιούνταν πάντα στον προϋπολογισμό, ενώ αντιστοιχούσαν σε αυτόν μόνον εν μέρει.

46

Τα παραδείγματα στο πλαίσιο 3 αποτυπώνουν την ασυνέπεια των δεικτών που αντιστοιχούν στον πρώτο προγραμματικό στόχο, καθώς και την τάση μεταβολής τους με την πάροδο του χρόνου.

Πλαίσιο 3

Ενίσχυση της σύνδεσης μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης: έλλειψη συνοχής και σταθερότητας των δεικτών

οΣτην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης του 2011, ο δείκτης του αριθμού των τοπικών επιχειρήσεων που στηρίζονται από χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ προγράμματα στο πλαίσιο του ειδικού στόχου 1 (ενίσχυση της σύνδεσης μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης) δεν αντιστοιχούσε στους δείκτες του στρατηγικού πλαισίου του Θεματικού Προγράμματος για τη Μετανάστευση και το Άσυλο. Στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων του 2012 και του 2013 δεν χρησιμοποιήθηκε καν.

οΣτον προϋπολογισμό του 2012, ο μόνος δείκτης που αντιστοιχούσε στον εν λόγω στόχο ήταν ο αριθμός των τοπικών επιχειρήσεων που λάμβαναν βοήθεια. Στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων του ίδιου έτους, στον συγκεκριμένο στόχο αντιστοιχούσαν τέσσερις δείκτες: το κόστος που βάραινε τους μετανάστες εργαζόμενους για τη μεταφορά χρηματικών ποσών στις χώρες καταγωγής τους, ο βαθμός συμμετοχής οργανώσεων της διασποράς στην ανάπτυξη έργων στον τομέα της μετανάστευσης, ο αριθμός των τρίτων χωρών στις οποίες παρασχέθηκε στήριξη για τον σχεδιασμό και την υλοποίηση μεταναστευτικής στρατηγικής ή/και η συμπερίληψη ζητημάτων μετανάστευσης σε στρατηγικές ανάπτυξης, και η γεωγραφική κάλυψη των μεταναστευτικών προφίλ.

47

Ελάχιστα πιο συνεκτικοί μπορεί να θεωρηθούν οι δείκτες που επελέγησαν για τους άλλους στόχους του προγράμματος. Ο στόχος της προώθησης της νόμιμης, για λόγους εργασίας μετανάστευσης καλυπτόταν από έναν συνεκτικό δείκτη ο οποίος περιλαμβάνεται στους προϋπολογισμούς και τις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων για τα έτη 2010 έως και 2013, τον «αριθμό των συμφωνιών για τη μεταφορά δεξιοτήτων και τα καθεστώτα κυκλικής μετανάστευσης». Εντούτοις, στο στρατηγικό πλαίσιο του ΘΠΜΑ, ως δείκτης ορίστηκε το «ποσοστό επιστροφής των μεταναστών που συμμετέχουν σε κυκλικά καθεστώτα».

48

Τέλος, όπως αναφέρεται ανωτέρω, τα έγγραφα στρατηγικής του ΘΠΜΑ δεν περιλαμβάνουν κανέναν στόχο. Οι στόχοι είχαν τεθεί στους προϋπολογισμούς (κεφάλαιο 19 02 το 2013), αλλά είτε συχνά αφορούσαν συγκεκριμένα ορισμένες χώρες ή περιφέρειες είτε δεν ήταν επικαιροποιημένοι. Ως εκ τούτου, προσδιορισμένες ποσοτικώς πληροφορίες για τους στόχους αυτούς δεν ήταν διαθέσιμες ή ήταν ελλιπείς, και οι δείκτες αποδείχθηκαν άνευ ουσίας ενώ θα έπρεπε στην πραγματικότητα να προσδιορίζουν ποσοτικά ένα φαινόμενο και να παρακολουθούν την πρόοδό του σε βάθος χρόνου. Παραδείγματος χάριν, το 2009 και το 2010 παρουσιάστηκαν τα ίδια αποτελέσματα για τον δείκτη που αφορούσε τον αριθμό των παράτυπων μεταναστών που είχαν καταγραφεί και γίνει εκ νέου δεκτοί σε τρίτες χώρες, και η τιμή-στόχος που επελέγη για τον εν λόγω δείκτη στους προϋπολογισμούς του 2012 και του 2013 ήταν η ίδια. Η Επιτροπή έχει ορίσει νέα δέσμη δεικτών για την περίοδο 2014-2020. Μολονότι υπάρχουν ορισμένες βελτιώσεις, εξακολουθούν να υπάρχουν αδυναμίες, μεταξύ των οποίων, και η απουσία τιμής αναφοράς και τιμής-στόχου.

49

Όσον αφορά τα έργα αυτά καθαυτά, διαπιστώσαμε τις ίδιες ελλείψεις και ασυνέπειες και στους δείκτες που είχαν οριστεί στα έγγραφα στρατηγικής και προϋπολογισμού. Η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης καταβάλλει προσπάθειες για την παρακολούθηση των επιτευχθέντων αποτελεσμάτων χρησιμοποιώντας δείκτες που έχουν αναπτυχθεί για πίνακα Excel (βλέπε σημείο 54). Εντούτοις, υπήρχαν ορισμένες ασυνέπειες μεταξύ των δεικτών που καθορίζονται σε επίπεδο έργου και εκείνων του πίνακα Excel, της ετήσιας έκθεσης δραστηριοτήτων ή του στρατηγικού πλαισίου του ΘΠΜΑ. Επιπλέον, τα αποτελέσματα που παρουσιάζονταν ήταν συχνά ελλιπή. Όσον αφορά τα 18 ελεγχθέντα έργα (εκ των 23 του δείγματος) τα οποία περιλαμβάνονταν στον πίνακα Excel, τα αποτελέσματα είχαν καταχωριστεί ολοκληρωμένα σε τρεις περιπτώσεις, αποσπασματικά σε οκτώ, ενώ δεν εμφανίζονταν καθόλου στις υπόλοιπες επτά περιπτώσεις. Οι παράγοντες αυτοί επηρέασαν την αξιοπιστία του πίνακα Excel, καθώς και την αποτελεσματικότητά του όσον αφορά τη μέτρηση των αποτελεσμάτων και της προόδου που έχουν επιτευχθεί.

50

Επισημάναμε ότι για τη συγκέντρωση των στοιχείων που παρατίθενται στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων όσον αφορά τα αποτελέσματα του ΘΠΜΑ, οι υπεύθυνοι για το έργο υπάλληλοι της Επιτροπής συμμορφώνονταν με απαιτήσεις που τίθενται επί τούτου, οι οποίες δεν εντάσσονται στο πλαίσιο κάποιας συνεχούς και συστηματικής διαδικασίας συλλογής πληροφοριών. Πράγματι, οι ισχύουσες ρυθμίσεις δεν παρείχαν τη δυνατότητα συστηματικής καταγραφής των δράσεων που αναλαμβάνονται βάσει μιας σειράς σταθερών και συνεκτικών δεικτών (στην περίπτωση του ΘΠΜΑ). Επιπλέον, δεν υπήρχε κάποιος συγκεντρωτικός πίνακας για τον συσχετισμό των στόχων και των δεικτών σε όλα τα επίπεδα μεταξύ των έργων και της ετήσιας έκθεσης δραστηριοτήτων. Τέλος, η πλειονότητα των πόρων που δαπανήθηκαν στο πλαίσιο της εξωτερικής πολιτικής μετανάστευσης προέρχονταν από μέσα εκτέλεσης δαπανών της ΕΕ στα οποία δεν περιλαμβάνεται το ΘΠΜΑ. Εντούτοις, όσον αφορά τη μετανάστευση, η ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων (της ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης) κάλυπτε μόνο την εκτέλεση του κεφαλαίου του προϋπολογισμού που αφορά το ΘΠΜΑ και δεν παρείχε κανένα στοιχείο σχετικά με τα κεφάλαια που καλύπτουν τα υπόλοιπα μέσα εκτέλεσης δαπανών. Εξάλλου, δεν υπήρχε κάποιο άλλο έγγραφο στο οποίο να παρέχονται ενοποιημένα αποτελέσματα για όλα τα μέσα εκτέλεσης δαπανών.

51

Η υλοποίηση της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ αναλύεται σε διαφορετικό βαθμό, σε πολλές άλλες εκθέσεις²⁰. Οι εκθέσεις αυτές παρείχαν πληροφορίες σχετικά με την πρόοδο που επετεύχθη σε διάφορους τομείς πολιτικής χωρίς να εστιάζουν ειδικά στην επισκόπηση των αποτελεσμάτων που επιτυγχάνονται από τις δαπάνες που πραγματοποιεί η ΕΕ στον τομέα αυτό.

Οι γεωγραφικές και θεματικές προτεραιότητες ήταν δύσκολο να επαληθευτούν

52

Η Συνολική Προσέγγιση της Μετανάστευσης και της Κινητικότητας κατονομάζει τις χώρες της Ευρωπαϊκής Γειτονίας ως γεωγραφική προτεραιότητα. Ο μηχανισμός αναπτυξιακής συνεργασίας δέσμευσε 465 εκατομμύρια ευρώ (από σύνολο σχεδόν 5,6 δισεκατομμυρίων ευρώ για την περίοδο 2007-2013) για θεματικά προγράμματα (περιλαμβανομένου του ΘΠΜΑ) στην Ευρωπαϊκή Γειτονία²¹.

53

Ήταν δύσκολο να αξιολογηθεί, κατά τη διάρκεια του ελέγχου, κατά πόσον οι δαπάνες πραγματοποιούνταν σύμφωνα με τις προτεραιότητες αυτές, δεδομένου ότι δεν ήταν δυνατό να προσδιοριστεί το συνολικό ποσό των δαπανών της ΕΕ που καταλογίζονται στον προϋπολογισμό της ΕΕ για τη χρηματοδότηση μέτρων που λαμβάνονται στο πλαίσιο της εξωτερικής πολιτικής μετανάστευσης στις χώρες της γειτονίας. Στο παράρτημα ΙΙ συνοψίζονται τα ποσά που συμφωνήθηκαν συμβατικά για τις δαπάνες στον τομέα της μετανάστευσης κατά την περίοδο 2007-2013, τα οποία ανέρχονται συνολικά σε 1,4 δισεκατομμύρια ευρώ. Τα στοιχεία αυτά, τα οποία παρέχονται από τη ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης και τη ΓΔ Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση, δεν περιέχουν λεπτομέρειες σχετικά με τις πληρωμές που είχαν πράγματι καταβληθεί.

54

Αναλύσαμε τα εν λόγω πληροφοριακά στοιχεία βάσει ενός πίνακα Excel ²² που τηρούσε η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης, και στον οποίο συγκεντρώνονταν όλες οι δαπάνες στον εν λόγω τομέα. Ο πίνακας Excel κάλυπτε όλες τις δαπάνες που είχαν πραγματοποιηθεί από το 2001. Για την περίοδο 2007-2013, τα καταχωρισμένα ποσά προέρχονταν από επτά μέσα εκτέλεσης δαπανών της ΕΕ²³. Εντούτοις, τα αριθμητικά στοιχεία ήταν ελλιπή: τα στοιχεία που αφορούν τομείς δαπανών εκτός του ΘΠΜΑ είχαν να ενημερωθούν συστηματικά από το 2012. Από τις 23 συμβάσεις του ελεγχθέντος δείγματος, πέντε (συνολικής αξίας 22,8 εκατομμυρίων ευρώ) δεν είχαν συμπεριληφθεί στον πίνακα Excel.

55

Τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στον πίνακα Excel προέρχονταν από το σύστημα δημοσιονομικών πληροφοριών της Επιτροπής (Common Relex Information System, CRIS), το οποίο τέθηκε σε λειτουργία το 2002 για τη διευκόλυνση της διαχείρισης των εξωτερικών δράσεων. Το CRIS είναι το κύριο σύστημα πληροφόρησης αναφοράς για τη διαχείριση και την τεκμηρίωση των εξωτερικών δράσεων. Στην ειδική έκθεση του Συνεδρίου του 2012 σχετικά με το CRIS²⁴, επισημάναμε ορισμένες αδυναμίες του συστήματος, οι οποίες οφείλονταν ιδίως στο γεγονός ότι οι κωδικοί δεδομένων του CRIS δεν ήταν επαρκώς ορισμένοι. Κατά συνέπεια, η ενοποίηση των δεδομένων στο CRIS είχε καταστεί ιδιαίτερα σύνθετη και επιρρεπής σε σφάλματα, καθιστώντας έτσι αδύνατη την ευχερή εξαγωγή συγκεντρωτικών στοιχείων από το CRIS σχετικά με την εξωτερική βοήθεια ανά δικαιούχο χώρα, μηχανισμό δαπανών της ΕΕ ή πολιτική.

56

Για την κατηγοριοποίηση των συμβάσεων ανά τομέα δραστηριότητας, η Επιτροπή χρησιμοποιεί τους κωδικούς που έχει ορίσει ο ΟΟΣΑ²⁵. Εντούτοις, δεν υπάρχουν ειδικοί κωδικοί για τη μετανάστευση στον τομέα της δημόσιας αναπτυξιακής βοήθειας. Κατά συνέπεια, η ανάθεση επιμέρους κωδικών σύμβασης επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια των διαχειριστών του προγράμματος, οι οποίοι επιλέγουν ανάμεσα σε ήδη υφιστάμενους κωδικούς, με αποτέλεσμα αυτοί που χρησιμοποιούνται να μην αντιστοιχούν πάντοτε στους οικείους τομείς. Αυτό ίσχυε για ορισμένες από τις συμβάσεις που ελέγχθηκαν από το Συνέδριο (βλέπε πλαίσιο 4). Με την εν λόγω μέθοδο επεξεργασίας δεν κατέστη δυνατή η ανάλυση της κατανομής των δαπανών βάσει γεωγραφικών ή θεματικών κριτηρίων, ούτε παρεχόταν η δυνατότητα ολοκληρωμένης επισκόπησης του επιπέδου των δαπανών.

Πλαίσιο 4

Παραδείγματα μη κατάλληλης κωδικοποίησης των δαπανών στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής

Η προμήθεια 54 τετρακίνητων οχημάτων για την υπηρεσία συνοριακών ελέγχων της Ουκρανίας καταχωρίστηκε στον κωδικό 15110 (πολιτική δημόσιου τομέα και διοικητικής διαχείρισης) αλλά θα μπορούσε να είχε καταχωριστεί επίσης στον κωδικό 15130 (στήριξη θεσμικών οργάνων για τη στήριξη της μεταρρύθμισης των συστημάτων ασφάλειας). Το έργο με τίτλο «Υποστήριξη της δημιουργίας δραστηριοτήτων και θέσεων εργασίας στο Μαγκρέμπ —η μετανάστευση στην υπηρεσία της τοπικής ανάπτυξης» καταχωρίστηκε στον κωδικό 15150 (δημοκρατική συμμετοχή και κοινωνία) αντί στον κωδικό 13010 (πολιτική απασχόλησης και διοικητικής διαχείρισης). Ωστόσο, κανένας από τους δύο αυτούς κωδικούς δεν ήταν κατάλληλος για έργα στον τομέα της μετανάστευσης ούτε παρέπεμπε στο περιεχόμενό τους.

Πράγματι, δεν υπάρχει κωδικός που να αντιστοιχεί σε έργα που εμπίπτουν μεν στον τομέα της μετανάστευσης αλλά δεν πληρούν τα κριτήρια του ΟΟΣΑ για τον χαρακτηρισμό ενός έργου ως έργου στον τομέα της δημόσιας αναπτυξιακής βοήθειας, γεγονός για το οποίο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εξέφρασε την ανησυχία του το 2011²⁶. Παρ’ όλα αυτά, ορισμένες φορές η Επιτροπή απέδωσε εσφαλμένως σε αυτά κωδικό, όπως στην περίπτωση των έργων Saharamed και Seahorse Mediterraneo²⁷, που περιλάμβαναν σημαντικές δραστηριότητες οι οποίες δεν πληρούσαν τα κριτήρια του ΟΟΣΑ.

57

Εξετάσαμε το ύψος των δαπανών του ΘΠΜΑ που διατέθηκε για την Ευρωπαϊκή Γειτονία, ήτοι την πρώτη προτεραιότητα της ΣΠΜΚ (βλέπε σημείο 9). Η γεωγραφική κατανομή των δαπανών παρουσιάζεται στο γράφημα 3 κατωτέρω. Εντούτοις, πρόκειται απλώς για εκτίμηση, δεδομένου ότι ορισμένες συμβάσεις κάλυπταν περισσότερες από μία χώρες ή περιοχές (π.χ. τα συνολικά μέτρα μπορεί επίσης να αφορούν χώρες της γειτονίας). Από την ανάλυση προκύπτει ότι, μολονότι σημαντική μερίδα των συμβάσεων αφορούσε χώρες της γειτονίας, περίπου το ήμισυ αυτών αφορούσε άλλες περιοχές. Το γεγονός ότι, μεταξύ 2007 και 2013, το 42 % των συνολικών ποσών διατέθηκε μέσω συμβάσεων στην ανατολική και νότιο γειτονία (και το 59 % εάν συνδυαστεί με παγκόσμιες δράσεις), δείχνει ότι αυτή η περιοχή δεν μπορεί επ’ ουδενί να χαρακτηριστεί υψηλή γεωγραφική προτεραιότητα, ενώ θα μπορούσε κάλλιστα να θεωρηθεί ανεπαρκής συγκέντρωση διαθέσιμων πόρων για την αντιμετώπιση της αυξανόμενης αστάθειας στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου.

Γράφημα 3

Αθροιστική γεωγραφική κατανομή των συμβάσεων στο πλαίσιο του ΘΠΜΑ την περίοδο 2007-2013

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο βάσει στοιχείων που παρείχε η Επιτροπή.

58

Ήταν επίσης δύσκολο να προσδιοριστούν ποσοτικώς οι πόροι που κατανεμήθηκαν στους διάφορους θεματικούς τομείς, δεδομένου ότι ορισμένα μέτρα αντιστοιχούσαν σε περισσότερες θεματικές ενότητες. Στο γράφημα 4 κατωτέρω παρουσιάζονται οι συνολικές δαπάνες για το ΘΠΜΑ για την περίοδο 2007-2013.

Γράφημα 4

Αθροιστική θεματική κατανομή των συμβάσεων στο πλαίσιο του ΘΠΜΑ την περίοδο 2007-2013

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο βάσει στοιχείων που παρείχε η Επιτροπή.

59

Από παρόμοια ανάλυση των συμβάσεων που υπεγράφησαν στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού μηχανισμού γειτονίας για την περίοδο 2008-2013 προκύπτουν τα αποτελέσματα που παρουσιάζονται στο γράφημα 5.

Γράφημα 5

Αθροιστική θεματική κατανομή των συμβάσεων στο πλαίσιο του ΕΜΓΕΣ την περίοδο 2008-2013

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο βάσει στοιχείων που παρείχε η Επιτροπή.

60

Από τον συνδυασμό των δύο αυτών πινάκων εξάγεται το συμπέρασμα ότι τα δύο βασικά μέσα εκτέλεσης δαπανών της ΕΕ στον τομέα της εξωτερικής μετανάστευσης, ήτοι το ΘΠΜΑ και ο ΕΜΓΕΣ επικέντρωσαν το σημαντικότερο μέρος των δραστηριοτήτων τους στην πρόληψη ή τον εντοπισμό της παράτυπης μετανάστευσης (περιλαμβανομένων των συνοριακών ελέγχων). Το γεγονός ότι η ασφάλεια και η προστασία των συνόρων ήταν το κυρίαρχο στοιχείο στις δαπάνες της ΕΕ στον τομέα της μετανάστευσης καθιστά δευτερεύοντες άλλους στόχους στους οποίους δίνει έμφαση η Συνολική Προσέγγιση, όπως η ανάπτυξη σύνδεσης μεταξύ της μετανάστευσης και της ανάπτυξης και η εστίαση, σε συνεργασία με τρίτες χώρες, στην οργάνωση αποτελεσματικών δομών διαχείρισης της μετανάστευσης που να αντικατοπτρίζουν τις οικονομικές ανάγκες των χωρών υποδοχής, τις ανάγκες ανάπτυξης των χωρών καταγωγής και τα δικαιώματα των μεταναστών.

Παρέμβαση που εκτείνεται σε ευρεία γεωγραφική περιοχή

61

Οι δαπάνες της ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής πολιτικής μετανάστευσης κάλυπταν ευρύ φάσμα στόχων, μέσων και γεωγραφικών περιοχών, γεγονός που ενδέχεται να περιόρισε την αποτελεσματικότητά τους.

62

Οι πόροι που διατέθηκαν για την παροχή βοήθειας σε τρίτες χώρες υπολείπονταν σημαντικά εκείνων που θα απαιτούνταν για την ταχεία ανάπτυξη την οποία επέτασσε η σημαντική αύξηση της παράτυπης μετανάστευσης στην περιοχή της Μεσογείου, κυρίως από το 2013 και εξής. Το γεγονός ότι τα έργα εντάσσονταν σε μια σειρά θεματικών προτεραιοτήτων που απευθύνονται σε πολλές χώρες εμπόδισε τη συγκέντρωση κρίσιμης μάζας χρηματοδοτικών πόρων σε μία και μόνο χώρα-εταίρο. Το ΘΠΜΑ κάλυπτε επομένως μια ευρεία γεωγραφική περιοχή και ευρύ φάσμα παρεμβάσεων, των οποίων ο χαρακτήρας και το πεδίο εφαρμογής διαφέρουν σημαντικά. Το πεδίο εφαρμογής της δράσης του ΘΠΜΑ και ο φιλόδοξος χαρακτήρας των στόχων του δεν συμβάδιζαν με τον περιορισμένο όγκο των διαθέσιμων πόρων, οι οποίοι διασκορπίστηκαν σε πολλά έργα που, κατά συνέπεια, δεν διέθεταν την κρίσιμη μάζα που θα τους επέτρεπε να παραγάγουν σημαντικά αποτελέσματα στις οικείες χώρες. Λόγω της κατάστασης αυτής περιεστάλη η ικανότητα της ΕΕ να εγγυηθεί ότι η παρέμβασή της προσέφερε γνήσια κίνητρα σε τρίτες χώρες ή να αναπτύσσει με αυτές αποτελεσματική συνεργασία για προβλήματα που σχετίζονται με τη μετανάστευση. Δεδομένου ότι οι πόροι είναι πλέον πενιχροί, πρέπει να κατανέμονται σε προτεραιότητες που προσφέρουν το μεγαλύτερο δυναμικό για προστιθέμενη αξία.

63

Η ίδια επισήμανση διατυπώθηκε και στο έγγραφο στρατηγικής του ΘΠΜΑ για την περίοδο 2011-2013, στο οποίο επισημαίνεται ότι το ευρύ γεωγραφικό πεδίο εφαρμογής και το ευρύ φάσμα στόχων, σε συνδυασμό με τους περιορισμένους διαθέσιμους πόρους, οδηγούν σε έλλειψη «κρίσιμης μάζας» με αποτέλεσμα να μειώνεται σημαντικά ο αντίκτυπός του στις οικείες χώρες. Ως εκ τούτου, η ΕΕ δεν είναι σε θέση να προωθήσει τη χρηματοδότηση αυτή ως πραγματικό κίνητρο στο πλαίσιο της συνεργασίας της με τρίτες χώρες ούτε επομένως να συνεργαστεί αποτελεσματικά με τις κυβερνήσεις των χωρών αυτών στον συγκεκριμένο τομέα.

64

Πρόκειται για κάτι που κατέστη εμφανές και σε έργο που έλεγξε το Συνέδριο —την κοινή πρωτοβουλία ΕΕ-ΗΕ για τη μετανάστευση και την ανάπτυξη— σκοπός του οποίου ήταν να συμβάλει στην ενίσχυση του θετικού αντικτύπου της μετανάστευσης και της ανάπτυξης μέσω της στήριξης και της συμμετοχής παραγόντων μικρότερου βεληνεκούς και της διάδοσης παγκόσμιων καλών πρακτικών. Εν γνώσει του ότι το πρόγραμμα αυτό ήταν πιλοτικό, καταλήξαμε σε συμπεράσματα παρόμοια με εκείνα που διατύπωσε η Επιτροπή στην αξιολόγηση της εν λόγω πρωτοβουλίας, στην οποία επέκρινε την απουσία θεματικής και γεωγραφικής εστίασης, αναφέροντας ότι, εξαιτίας της απαίτησης για ένα παγκόσμιο πρόγραμμα και δεδομένου ότι το 50 % της χρηματοδότησης διατέθηκε σε χώρες που εντάσσονται στον μηχανισμό ΕΜΓΕΣ (χώρες της ευρωπαϊκής γειτονίας) και το άλλο 50 % σε χώρες ΜΑΣ, δεν υπήρχε κρίσιμη μάζα έργων σε καμία από τις χώρες ή περιοχές.

65

Δεδομένων των περιορισμένων διαθέσιμων πόρων για την αντιμετώπιση των αυξανόμενων προκλήσεων στον τομέα της μετανάστευσης, η δράση της ΕΕ κινδυνεύει να διαχυθεί άσκοπα εξαιτίας της έλλειψης σαφώς καθορισμένων και προσδιορισμένων ποσοτικώς προτεραιοτήτων.

16Άρθρο 16, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1905/2006: i) στήριξη των δεσμών μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης, ii) προαγωγή της αποτελεσματικής διαχείρισης της μετανάστευσης του εργατικού δυναμικού, iii) καταπολέμηση της λαθρομετανάστευσης και διευκόλυνση της επανεισδοχής των λαθρομεταναστών, iv) προαγωγή του ασύλου και της διεθνούς προστασίας, μεταξύ άλλων μέσω περιφερειακών προγραμμάτων προστασίας, ιδίως με την ενίσχυση των θεσμικών ικανοτήτων και την προστασία των ανιθαγενών και v) προστασία των μεταναστών, από την εκμετάλλευση και τον αποκλεισμό και καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων.

17Καθορίζουν ένα σύνολο πολιτικών στόχων και προβλέπουν σειρά πρωτοβουλιών που σκοπό έχουν να εξασφαλίσουν την αποτελεσματικότερη δυνατή διαχείριση των μετακινήσεων ανθρώπων.

18Αρμενία, Αζερμπαϊτζάν, Πράσινο Ακρωτήρι, Γεωργία, Ιορδανία, Μολδαβία, Μαρόκο και Τυνησία.

19Οι συγκεκριμένοι στόχοι κάλυπταν τη μετανάστευση και την ανάπτυξη, τη νόμιμη μετανάστευση και τη μετανάστευση για λόγους εργασίας, την καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης και την προαγωγή του ασύλου και της διεθνούς προστασίας. Δεν είχε καθοριστεί συγκεκριμένος στόχος που να καλύπτει την προστασία των δικαιωμάτων των μεταναστών και τα μέτρα για την αντιμετώπιση της εμπορίας ανθρώπων. Το 2011 περιλήφθηκε στο ετήσιο πρόγραμμα διαχείρισης και στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων ένας πέμπτος ειδικός στόχος, ο οποίος δεν διατηρήθηκε τα επόμενα χρόνια και αφορούσε την ενσωμάτωση της μετανάστευσης στον πολιτικό διάλογο με τρίτες χώρες.

20Παραδείγματος χάριν, η έκθεση για την εφαρμογή της ΣΠΜΚ, οι ετήσιες εκθέσεις προόδου των χωρών της ΕΠΓ, οι εκθέσεις της ΕΕ για τη συνοχή της πολιτικής για την ανάπτυξη, ενημερώσεις της ειδικής ομάδας «Μεσόγειος», οι εκθέσεις προόδου του σχεδίου δράσης για την ελευθέρωση του καθεστώτος των θεωρήσεων,οι ετήσιες εκθέσεις για τη μετανάστευση και το άσυλο (περιλαμβανομένων εγγράφων εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής), οι αξιολογήσεις των συμφωνιών επανεισδοχής της ΕΕ, η έκθεση του ΕΔΜ με τίτλο «A Descriptive Analysis of the Impacts of the Stockholm Programme 2010-2013» (Περιγραφική ανάλυση των συνεπειών του προγράμματος της Στοκχόλμης 2010-2013), η στρατηγική επισκόπηση της Αποστολής Συνοριακής Συνδρομής της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη Λιβύη (EUBAM), και οι εξαμηνιαίες επικαιροποιήσεις της SCIFA, της Στρατηγικής Επιτροπής για τη Μετανάστευση, τα Σύνορα και το Άσυλο του Συμβουλίου, σχετικά με τη Δράση της ΕΕ για τις μεταναστευτικές πιέσεις.

21Άρθρο 38, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1905/2006.

22Ο εν λόγω πίνακας Excel δεν είχε σχεδιαστεί με σκοπό να προσφέρει πληροφόρηση για τις δαπάνες των έργων σε πραγματικό χρόνο.

23Το ΘΠΜΑ, το μέρος του ΜΑΣ που δεν αφορά το ΘΠΜΑ, το ΕΤΑ, ο ΕΜΓΕΣ, το ΕΜΔΔΑ, ο Μηχανισμός Σταθερότητας και ο ΜΠΒ.

24Ειδική έκθεση αριθ. 5/2012 «Κοινό σύστημα πληροφόρησης εξωτερικών σχέσεων (CRIS)» (http://eca.europa.eu).

25Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης — Επιτροπή αναπτυξιακής συνεργασίας. 30 Αξιολόγηση της κοινής πρωτοβουλίας Επιτροπής/ΗΕ για τη μετανάστευση και την ανάπτυξη, IBF International Consulting 2011.

26Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 8ης Ιουνίου 2011, σχετικά με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1905/2006 για τη θέσπιση μηχανισμού χρηματοδότησης της αναπτυξιακής συνεργασίας: διδάγματα και μελλοντικές προοπτικές.

27Αυτό επισημάνθηκε στην ενδιάμεση αξιολόγηση του προγράμματος ΘΠΜΑ το 2010, στο πλαίσιο της οποίας τέθηκαν υπό εξέταση το έργο Seahorse Atlantic και άλλα έργα, και αναφέρθηκε ότι αρκετά έργα που υλοποιούνται στο πλαίσιο του προγράμματος ΘΠΜΑ δεν διέθεταν κωδικό.

Αδυναμίες επηρέασαν την αποτελεσματικότητα των δαπανών της ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής (ΘΠΜΑ και ΕΜΓΕΣ) στις χώρες της Νότιας Μεσογείου και της ανατολικής εταιρικής σχέσης

66

Εξετάσαμε την αποτελεσματικότητα των δαπανών της ΕΕ και συγκεκριμένα αν τα έργα είχαν σχεδιαστεί ορθά, αν είχαν μετρηθεί τα αποτελέσματα, αν η υλοποίηση πραγματοποιήθηκε εντός των ταχθεισών προθεσμιών και αν επιτεύχθηκαν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα. Η εξέταση συνίστατο σε ανάλυση των επιλεγέντων έργων, καθώς και όλων των διαθέσιμων εγγράφων παρακολούθησης και αξιολόγησης. Πέραν ορισμένων αδυναμιών, εντοπίσαμε επίσης μικρό αριθμό καλών πρακτικών.

Οι ανεπάρκειες όσον αφορά τους επιχειρησιακούς στόχους και τους δείκτες αποτελεσμάτων κατέστησαν δύσκολη την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των έργων

67

Για τη μέτρηση των αποτελεσμάτων ενός έργου, τον ποσοτικό προσδιορισμό της επιτευχθείσας προόδου και τη διαπίστωση του βαθμού συμμόρφωσης των αποτελεσμάτων με τους αρχικούς στόχους, είναι απαραίτητο να καθοριστούν επιχειρησιακοί στόχοι, καθώς και εκροές και επακόλουθα βάσει τιμών αναφοράς και στόχου (βλέπε γλωσσάριο).

68

Διαπιστώσαμε ότι συχνά οι στόχοι των έργων ήταν διατυπωμένοι γενικόλογα, δυσχεραίνοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων σε σχέση με τους δηλωθέντες στόχους (βλέπε πλαίσιο 5). Συχνά, οι δείκτες αποτελεσμάτων δεν αντικατόπτριζαν την επίτευξη των στόχων και μάλιστα λειτουργούσαν ως δείκτες εκροών. Ελάχιστα ήταν τα ελεγχθέντα έργα που διέθεταν δείκτες με τις βασικές τιμές αναφοράς ή στόχου για τη μέτρηση της προόδου που είχε επιτευχθεί χάρη στην υλοποίηση του έργου.

Πλαίσιο 5

Παράδειγμα αποτελεσμάτων που ήταν δύσκολο να μετρηθούν

Το έργο «Παροχή βελτιωμένης προστασίας σε μετανάστες και ενίσχυση της ικανότητας διαχείρισης μικτών μεταναστευτικών²⁸ ροών στην Αλγερία» είχε τρεις ειδικούς στόχους:

1.Να εδραιώσει τη νομική ικανότητα και νομικές διαδικασίες στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου για τη διαχείριση μικτών μεταναστευτικών ροών και την αναζήτηση βιώσιμων λύσεων.

2.Να συνδράμει στην ενίσχυση της προστασίας και στην ανάπτυξη της ανθρωπιστικής βοήθειας για μετανάστες και αιτούντες άσυλο, ιδίως δε για όσους ανήκουν σε ευάλωτες ομάδες.

3.Να ευαισθητοποιήσει και να ενημερώσει την κοινωνία των πολιτών για ζητήματα σχετικά με τις μικτές μεταναστευτικές ροές.

i)Πρώτον, οι στόχοι αυτοί δεν ήταν συγκεκριμένοι (κατά τον ορισμό των στόχων SMART), δεδομένου ότι αφορούν δράσεις είτε πολύ αόριστες είτε πολύ γενικές για να προσδιοριστούν ποσοτικώς. Επίσης, στη σύμβαση δεν οριζόταν καμία μέθοδος μέτρησης της επίτευξης των στόχων. Ενδεικτικά, ο πρώτος και ο τρίτος στόχος προβλεπόταν να μετρώνται βάσει μελετών οργανώσεων και άρθρων εφημερίδων σχετικά με τυχόν πρόοδο στον τομέα που καλύπτει το έργο.

ii)Δεύτερον, οι δείκτες μέτρησης των επιδόσεων ήταν ελάχιστοι και, ακόμη και όταν οι δείκτες αυτοί μπορούσαν να προσδιοριστούν ποσοτικώς, αυτό δεν γινόταν ούτε περιλαμβάνονταν τιμές αναφοράς ή στόχου. Παραδείγματος χάριν, μία από τις προγραμματισμένες δραστηριότητες ήταν η εθελούσια επιστροφή προσφύγων (π.χ. στη Νιγηρία) με την αρωγή μιας ιταλικής συνδικαλιστικής οργάνωσης. Δεν έγινε εκτίμηση του αναμενόμενου αριθμού επιστροφών ούτε ανάλυση της ετοιμότητας της χώρας καταγωγής να δεχθεί τους επιστρέφοντες μετανάστες. Τέλος, δεν διευκρινίστηκε ποιες είναι οι συναφείς και αξιόπιστες πληροφορίες που θα έπρεπε να συλλέγονται για τη μέτρηση των αποτελεσμάτων. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, δεν κατέστη δυνατή η αξιολόγηση του βαθμού στον οποίο το έργο είχε συντελέσει στη βελτίωση της κατάστασης.

iii)Ο τρίτος στόχος έπασχε από τις ίδιες αδυναμίες. Η υλοποίηση βασίστηκε στη διοργάνωση δραστηριοτήτων ευαισθητοποίησης για την κοινωνία των πολιτών και τον διοργανικό διάλογο. Ο αντίστοιχος δείκτης ορίζεται ως εξής: «βαθμός ευαισθητοποίησης του κοινού όσον αφορά τις ειδικές ανάγκες ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας». Η αοριστία των εν λόγω εννοιών δεν κατέστησε δυνατή την αξιολόγησή τους.

69

Σκοπός της δημιουργίας του ΘΠΜΑ ήταν η ενίσχυση της ικανότητας σε χώρες καταγωγής και διέλευσης (βλέπε πλαίσιο 6). Στήριζε πρωτοβουλίες συνεργασίας και ενθάρρυνε τρίτες χώρες να ανταλλάσσουν τις εμπειρίες και τις μεθόδους εργασίας τους. Τα έργα του ΘΠΜΑ χρηματοδοτούσαν κατά κανόνα δραστηριότητες έρευνας, την παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών, επισκέψεις μελέτης σε κράτη μέλη της ΕΕ, εκστρατείες ευαισθητοποίησης κ.λπ. Ως εκ τούτου, τα έργα του ΘΠΜΑ προέβλεπαν συχνά στόχους ή δραστηριότητες των οποίων ο αντίκτυπος στη μετανάστευση δεν ήταν εύκολο να αξιολογηθεί ή μπορούσε να αξιολογηθεί μόνο μακροπρόθεσμα.

Πλαίσιο 6

Παράδειγμα ανάπτυξης ικανοτήτων που οδηγεί σε πιο μακροπρόθεσμα αποτελέσματα

Έργα για την ενίσχυση της μετανάστευσης για λόγους εργασίας έχουν βοηθήσει τη Μολδαβία να διαπραγματευθεί διμερείς συμφωνίες σε θέματα εργασίας και κοινωνικής ασφάλισης με μια σειρά κρατών μελών της ΕΕ και τρίτων χωρών, καθώς και να ξεκινήσει διαπραγματεύσεις για τη σύναψη διακυβερνητικών συμφωνιών σχετικά με τη μετανάστευση επαγγελματιών του τομέα της υγείας.

Παράγοντες που αποβαίνουν σε βάρος της αποτελεσματικότητας

70

Διαπιστώσαμε ότι οκτώ έργα πέτυχαν τα επιδιωκόμενα αποτελέσματά τους. Σε δεκατρείς άλλες περιπτώσεις, τα προβλεπόμενα αποτελέσματα είχαν επιτευχθεί εν μέρει. Αυτό συνδεόταν συχνά με τους στόχους των έργων οι οποίοι ήταν υπερβολικά ευρείς και δύσκολο να μετρηθούν. Ένα έργο δεν είχε επιτύχει τα αποτελέσματά του αφού βρισκόταν ακόμη σε εξέλιξη και, όσον αφορά ένα άλλο έργο, ήταν ακόμη πολύ νωρίς για να αξιολογηθεί η επίτευξη των αποτελεσμάτων. Σε μικρό αριθμό περιπτώσεων, η πολιτική αστάθεια απέβη σε βάρος της αποτελεσματικότητας των έργων. Τέλος, διαφάνηκε ότι ορισμένα έργα ήταν περισσότερο προσανατολισμένα προς τα συμφέροντα κρατών μελών, γεγονός που περιόρισε τον αντίκτυπό τους στις χώρες-εταίρους.

Πλαίσιο 7

Παράδειγμα μερικώς αποτελεσματικού έργου

Seahorse Mediterraneo

Σκοπός του εν λόγω έργου ήταν να ενδυναμώσει την ικανότητα των κυβερνήσεων της Βορείου Αφρικής μέσω της ενίσχυσης της επιτήρησης των συνόρων, προκειμένου να αντιμετωπιστούν αποτελεσματικότερα η παράτυπη μετανάστευση και το λαθρεμπόριο. Στόχος ήταν η δημιουργία ενός μεσογειακού δικτύου (Seahorse) το οποίο θα παρείχε τη δυνατότητα ταχείας και αξιόπιστης ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με την παράτυπη μετανάστευση διά θαλάσσης χρησιμοποιώντας σημεία επαφής στα οικεία αφρικανικά κράτη. Το έργο Seahorse Mediterraneo είχε στρατηγική σημασία για την ΕΕ, δεδομένης της στενής σχέσης του με την ανάπτυξη του ευρωπαϊκού συστήματος επιτήρησης των συνόρων και ανταλλαγής πληροφοριών (EUROSUR)²⁹. Έναν χρόνο μετά την έναρξη του έργου ελάχιστα ήταν αυτά που είχαν επιτευχθεί. Παρότι είχαν δρομολογηθεί ορισμένες δραστηριότητες (κατάρτιση, συναντήσεις τεχνικών ομάδων εργασίας και το πρώτο εθνικό σημείο επαφής), η Λιβύη ήταν η μόνη χώρα που είχε ενταχθεί στο δίκτυο, ενώ η εκτέλεση του έργου υπονομεύθηκε σημαντικά από την επικρατούσα ατμόσφαιρα ανασφάλειας και αστάθειας. Η αποδοχή της Λιβύης έγινε παρά την αντίθετη άποψη της Επιτροπής, η οποία θα προτιμούσε να είχε αποφύγει πολιτικά ασταθή κράτη. Οι αλγερινές αρχές παραδέχτηκαν ότι δίσταζαν να λάβουν μέρος, επειδή τα κίνητρα ήταν ανεπαρκή και οι απαιτήσεις ασφαλείας υπερβολικά επαχθείς.

71

Λαμβανομένων υπόψη του πλαισίου και της σύνθετης φύσης των μεταναστευτικών ζητημάτων, διαπιστώσαμε ορισμένες καθυστερήσεις στην υλοποίηση του έργου. Εξετάσαμε κατά πόσον τα επιλεγέντα έργα υλοποιήθηκαν εγκαίρως και απέδωσαν αποτελέσματα εντός του προβλεπόμενου χρονοδιαγράμματος. Εννέα έργα υλοποιήθηκαν εντός των ταχθεισών προθεσμιών, πέντε έργα με καθυστέρηση που δεν ξεπερνούσε τους δώδεκα μήνες και άλλα πέντε έργα με καθυστέρηση μεγαλύτερη των δώδεκα μηνών. Τέσσερα έργα βρίσκονταν ακόμη σε εξέλιξη κατά τον χρόνου του ελέγχου.

72

Σε ορισμένες περιπτώσεις η περιορισμένη επιτυχία οφειλόταν στην πολιτική αστάθεια. Το έργο «SaharaMed» δρομολογήθηκε το 2010, ενώ βρίσκονταν σε εξέλιξη σημαντικές μεταναστευτικές ροές προς τη Λιβύη και μέσω της Μεσογείου προς την Ιταλία. Η υλοποίηση ξεκίνησε πριν από την επανάσταση του 2011 στη Λιβύη, ενώ εν συνεχεία τροποποιήθηκε προκειμένου να λάβει υπόψη την κατάσταση που διαμορφώθηκε μετά την επανάσταση. Το έργο, το οποίο διέθετε ευρύ πεδίο εφαρμογής, είχε ως στόχο να βελτιώσει ή να ενισχύσει τους πόρους για την καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης, να αποτρέψει και να αναχαιτίσει την κατεύθυνση της παράτυπης μετανάστευσης προς τις μεσογειακές ακτές, να κινήσει διαδικασίες για την έρευνα και τη δίωξη της παράνομης διακίνησης αγαθών και ανθρώπων, και ιδίως της εμπορίας ανθρώπων, και να διαχειριστεί αποτελεσματικά όχι μόνο τη μεταχείριση των μεταναστών που συλλαμβάνονται σε συμμόρφωση με τους διεθνείς κανόνες αλλά και τις επιχειρήσεις εντοπισμού και διάσωσης. Η πολιτική αστάθεια στη χώρα και οι αδυναμίες στη διαχείριση του έργου οδήγησαν στην επί 12 μήνες αναστολή του το 2011. Στη συνέχεια δόθηκε παράταση 12 μηνών, ενώ ανεστάλη εκ νέου για επτά μήνες το 2014. Η εν λόγω κατάσταση προκάλεσε επίσης την απώλεια ορισμένων επενδύσεων. Από σύνολο 10 εκατομμυρίων ευρώ, μόνο 3 εκατομμύρια ευρώ δαπανήθηκαν στο πλαίσιο του έργου, σύμφωνα με τη διαθέσιμη κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου οικονομική έκθεση, ενώ η Επιτροπή είχε ήδη προκαταβάλει 5,8 εκατομμύρια ευρώ κατά την έναρξή του. Εξαιτίας των εν λόγω δυσχερειών, κατά τον χρόνο του ελέγχου ορισμένες υπηρεσίες για τη στήριξη επιχειρήσεων διάσωσης και την καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων διά θαλάσσης, όπως η προμήθεια ασθενοφόρων ή η επισκευή σκαφών που είχαν καταστραφεί κατά τον πόλεμο, δεν είχαν παρασχεθεί.

73

Στα προηγούμενα σημεία περιγράφονται αδυναμίες που είχαν αντίκτυπο στην αποτελεσματικότητα των έργων. Εντοπίσαμε επίσης ελάχιστες περιπτώσεις στις οποίες οι αδυναμίες αντιμετωπίστηκαν δεόντως, γεγονός που λειτούργησε υπέρ της αποτελεσματικότητας των εν λόγω έργων.

Πλαίσιο 8

Ένα παράδειγμα ορθής πρακτικής

Ένα τέτοιο παράδειγμα είναι το έργο «Προαγωγή του σεβασμού των δικαιωμάτων των μεταναστών από την Υποσαχάρια Αφρική στο Μαρόκο». Το συγκεκριμένο εν εξελίξει έργο, το οποίο ξεκίνησε τον Ιανουάριο του 2013 (2 εκατομμύρια ευρώ) είχε στόχο να συντελέσει στην προαγωγή του σεβασμού των δικαιωμάτων των μεταναστών από την Υποσαχάρια Αφρική στις επαρχίες γύρω από το Ραμπάτ, την Ταγγέρη και την Καζαμπλάνκα. Το έργο είχε σχεδιαστεί ορθώς, ανταποκρίθηκε στις τοπικές ανάγκες και έθεσε περιορισμένο αριθμό επιχειρησιακών στόχων (π.χ. «Βελτίωση του τρόπου υποδοχής των μεταναστών και μείωση του κινδύνου ολοκληρωτικού αποκλεισμού» καθώς και συγκεκριμένα προσδοκώμενα αποτελέσματα (π.χ. περίπου 4 500 ιδιαιτέρως ευάλωτοι μετανάστες στεγάστηκαν σε τρία πρότυπα κέντρα υποδοχής και τα δικαιώματα των μεταναστών αναγνωρίστηκαν και γίνονταν σεβαστά από τους θεσμικούς εταίρους), ενώ έχουν καθοριστεί προσδιορισμένοι ποσοτικώς δείκτες, καθώς και οι πηγές και οι δίαυλοι για την επαλήθευσή τους.

Από τα αναλυτικά διαθέσιμα στοιχεία, τα οποία είχαν βασιστεί σε επαληθεύσιμα πραγματικά περιστατικά, προέκυπτε σαφώς ότι οι στόχοι είχαν επιτευχθεί σταδιακά (εντούτοις, κατά τον χρόνο του ελέγχου ήταν ακόμη πολύ νωρίς για να αναλυθεί ο συνολικός αντίκτυπος ή η συνολική έκβαση του έργου). Στο πλαίσιο του έργου αναπτύσσεται στενή συνεργασία με πρωτοβουλίες άλλων χορηγών και καταβάλλονται έντονες προσπάθειες για να επιτευχθεί η συμμετοχή της κυβέρνησης καθώς και των τοπικών αρχών. Η αντιπροσωπεία της ΕΕ φροντίζει να ενημερώνεται τακτικά και προβαίνει σε συστηματική παρακολούθηση.

Ζητήματα αποτελεσματικότητας σε τρεις καίριους τομείς

74

Στις επόμενες τρεις ενότητες εξετάζεται η αποτελεσματικότητα σε τρεις καίριους τομείς:

οστη σύνδεση μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης (ο θετικός αντίκτυπος της μετανάστευσης στην ανάπτυξη), που αποτελεί μία από τις προτεραιότητες της ΕΕ,

οστα μέτρα στήριξης για την επιστροφή και την επανεισδοχή,

οστην προστασία των ανθρώπινων δικαιωμάτων, η οποία συνιστά οριζόντιο στόχο στο πλαίσιο του συνόλου των έργων.

Η σύνδεση μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης

75

Η σύνδεση μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης είναι μία από τις τέσσερις προτεραιότητες της Συνολικής Προσέγγισης της Μετανάστευσης και της Κινητικότητας (ΣΠΜΚ) (βλέπε σημείο 7). Αναφέρεται επίσης, σε πολύ γενικές γραμμές, στον κανονισμό ΜΑΣ «μεγιστοποίηση της αναπτυξιακής επίπτωσης της αυξημένης κινητικότητας των ανθρώπων σε περιφερειακό και παγκόσμιο επίπεδο, και ειδικότερα της καλής διαχείρισης της μετανάστευσης εργατικού δυναμικού, […] ανάπτυξη κοινής αντιμετώπισης όσον αφορά τη σχέση μετανάστευσης και ανάπτυξης». Πρόκειται για μία από τις κύριες δράσεις του τέταρτου πυλώνα «μια νέα πολιτική για τη νόμιμη μετανάστευση» του ευρωπαϊκού θεματολογίου για τη μετανάστευση που εξέδωσε η Επιτροπή τον Μάιο του 2015.

76

Το εμβληματικό έργο του θεματικού προγράμματος στον συγκεκριμένο τομέα ήταν η Κοινή Πρωτοβουλία για τη Μετανάστευση και την Ανάπτυξη (ΚΠΜΑ), με προϋπολογισμό 15 εκατομμύρια ευρώ, η οποία εφαρμόστηκε στο πλαίσιο του προγράμματος ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών. Γενικός στόχος της πρωτοβουλίας ήταν να συμβάλει στην ενίσχυση του θετικού αντικτύπου της μετανάστευσης μέσω της συμμετοχής παραγόντων μικρής κλίμακας και με τη διάδοση καλών πρακτικών σε παγκόσμια κλίμακα. Ορίστηκαν τρεις συγκεκριμένοι στόχοι:

α)να ενισχυθεί η ικανότητα παραγόντων μικρής κλίμακας ούτως ώστε να σχεδιάζουν και να υλοποιούν με αποτελεσματικότερο τρόπο τις πρωτοβουλίες τους στον τομέα της μετανάστευσης και της ανάπτυξης γραμμές·

β)να διευκολυνθούν η δικτύωση και η ανταλλαγή γνώσεων μεταξύ επαγγελματιών στους τομείς της μετανάστευσης και της ανάπτυξης·

γ)να διατυπωθούν συστάσεις σε επαγγελματίες και φορείς λήψης πολιτικών αποφάσεων με σκοπό τη διάδοση σε εθνικό και διεθνές επίπεδο.

77

Σε εξωτερική αξιολόγηση που διενεργήθηκε το 2011³⁰, είχε ήδη επισημανθεί το γεγονός ότι οι στόχοι αυτοί είναι υπερβολικά αόριστοι, με αποτέλεσμα να μην καθίσταται δυνατή η ορθή αξιολόγησή τους, ενώ υπογραμμίστηκε το γεγονός ότι ήταν πιθανό να εκληφθεί ως συμμορφούμενο με τους στόχους οποιοδήποτε αποτέλεσμα. Τα συμπεράσματα της αξιολόγησης δεν συζητήθηκαν από τη διευθύνουσα επιτροπή της Κοινής Πρωτοβουλίας για τη Μετανάστευση και την Ανάπτυξη.

78

Οι συνολικές επιδόσεις και τα αποτελέσματα του προγράμματος ΚΠΜΑ θα μετρούνταν βάσει δεικτών, όπως ο αριθμός των μαθημάτων κατάρτισης που θα παραδίδονταν στον τομέα της ανάπτυξης ικανοτήτων, η συχνότητα επικοινωνίας ή ο βαθμός συμμετοχής σε συζητήσεις στο διαδίκτυο, ο αριθμός των μεταφορτώσεων, το περιεχόμενο που έχει δημιουργηθεί και κυκλοφορήσει, ο αριθμός των επισκεπτών σε μια ψηφιακή συνάθροιση και ένα εγχειρίδιο για τις βέλτιστες πρακτικές όσον αφορά τη μετανάστευση και την ανάπτυξη. Οι εν λόγω δείκτες δεν έδειχναν με σαφήνεια τον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσε να αυξηθεί ο θετικός αντίκτυπος της μετανάστευσης στην ανάπτυξη ούτε τα συγκεκριμένα αποτελέσματα που θα μπορούσαν να επιτευχθούν από άποψη ποιότητας και ποσότητας.

79

Τα κύρια επιτεύγματα της Πρωτοβουλίας ΚΠΜΑ ήταν ο σχεδιασμός και η προκήρυξη της πρόσκλησης για την υποβολή προτάσεων για 55 μικρά έργα, τα οποία επρόκειτο να υλοποιηθούν σε 16 χώρες, στα οποία συμμετείχαν οργανώσεις της διασποράς με παρουσία στα 27 κράτη μέλη της ΕΕ, καθώς και ένα εγχειρίδιο βέλτιστων πρακτικών που συγκεντρώθηκαν και κωδικοποιήθηκαν βάσει των αποτελεσμάτων των έργων. Έχει επίσης καταστήσει δυνατή τη δικτύωση και την ανταλλαγή γνώσεων μεταξύ επαγγελματιών στους τομείς της μετανάστευσης και της ανάπτυξης. Επίσης, το έργο πέτυχε επίσης υψηλό βαθμό προβολής σε διεθνή φόρουμ όπως το ετήσιο Παγκόσμιο Φόρουμ για τη Μετανάστευση και την Ανάπτυξη.

80

Εξετάσαμε δείγμα έργων που δρομολογήθηκαν στο πλαίσιο της πιλοτικής Πρωτοβουλίας ΚΠΜΑ κατόπιν πρόσκλησης για την υποβολή προτάσεων. Τα αποτελέσματα ήταν ανάμεικτα: οι στόχοι ήταν συχνά υπέρμετρα φιλόδοξοι ή δεν ήταν ευδιάκριτη η σύνδεση μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης και δεν ήταν όλα τα έργα βιώσιμα. Σε ένα έργο στο Μαρόκο, γυναίκες που προέρχονταν από μια περιοχή με υψηλά ποσοστά αποδημίας είχαν συστήσει συνεταιρισμούς και κατάφεραν να δημιουργήσουν βιώσιμες, προσοδοφόρες δραστηριότητες (π.χ. εμπόριο καρυκευμάτων, διαχείριση εργαστηρίου ζαχαροπλαστικής) και να αναπτύξουν βασικές δεξιότητες ανάγνωσης και γραφής. Οι συνεταιρισμοί επρόκειτο να τεθούν σε λειτουργία σε στενή συνεργασία με τη διασπορά των Μαροκινών στην Ιταλία. Εν τέλει οι συνεταιρισμοί συστάθηκαν, χωρίς όμως σημαντική συμμετοχή από την πλευρά της διασποράς των Μαροκινών στην Ιταλία.

81

Τα έργα που εξετάσαμε είχαν περιορισμένο αντίκτυπο και περιορισμένη βιωσιμότητα, ενώ αφορούσαν περισσότερο την ανάπτυξη παρά τη μετανάστευση. Στα έργα στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη στο Μαρόκο, τη Γεωργία και την Αλγερία συμμετείχαν φορείς πολύ περιορισμένου από γεωγραφική άποψη βεληνεκούς ενώ αφορούσαν πολύ μικρό αριθμό ατόμων. Δεδομένου του γενικού στόχου της ΚΠΜΑ περί προσδιορισμού βέλτιστων πρακτικών, ο αντίκτυπος της διάδοσης σε μεγάλη κλίμακα ήταν αναγκαστικά περιορισμένος.

Μέτρα στήριξης για επιστροφές και επανεισδοχές: περιορισμένος αντίκτυπος και ανισομερής στήριξη από τρίτες χώρες

82

Η πολιτική της ΕΕ για την επανεισδοχή παράτυπων μεταναστών εγκαινιάστηκε μέσω της Συνθήκης του Άμστερνταμ το 1999, η οποία έδωσε στην Ένωση την εξουσία να διαπραγματεύεται και να συνάπτει συμφωνίες επανεισδοχής με τρίτες χώρες. Πρόκειται για συμφωνίες συνεργασίας που διευκολύνουν την έκδοση αδειών διέλευσης (laissez-passer) από τη χώρα καταγωγής ή τη χώρα διέλευσης σε πολίτες τρίτων χωρών που δεν έχουν διαβατήριο και βρίσκονται σε διαδικασία απομάκρυνσης. Η πολιτική αποτυπώθηκε επίσημα στην οδηγία για την επιστροφή του 2008³¹.

83

Η ΕΕ έχει συνάψει 17 συμφωνίες επανεισδοχής, εκ των οποίων πέντε με χώρες της γειτονίας. Επιπλέον, αρκετά είναι τα κράτη μέλη που έχουν υπογράψει διμερείς συμφωνίες με τρίτες χώρες. Παραδείγματος χάριν, η Γεωργία έχει συνάψει συμφωνία επανεισδοχής με την ΕΕ καθώς και σειρά διμερών συμφωνιών επανεισδοχής με κράτη μέλη.

84

Τα προγράμματα δαπανών της ΕΕ για επιστροφές και επανεισδοχές παρείχαν υπηρεσίες για μετανάστες ενόψει της εθελούσιας ή αναγκαστικής επιστροφής τους. Παρεχόταν βοήθεια στον τομέα της επαγγελματικής ενσωμάτωσης και επαγγελματικής επιμόρφωσης, βοήθεια σχετικά με τη σύσταση επιχείρησης και την υγειονομική περίθαλψη. Τα προγράμματα στήριζαν επίσης τις δημόσιες αρχές όσον αφορά τη μεταχείριση των επιστρεφόντων και επαναπατρισθέντων μεταναστών μέσω της εκπόνησης μελετών, ανταλλαγών και βοήθειας για τη διοργάνωση εκστρατειών ευαισθητοποίησης σχετικά με τους κινδύνους της παράτυπης μετανάστευσης και της εμπορίας ανθρώπων.

85

Από τα 23 έργα που εξέτασε το Συνέδριο, πέντε σχετίζονταν με την επανεισδοχή και το συνολικό κόστος τους ανερχόταν σε 20,50 εκατομμύρια ευρώ. Το εν λόγω ποσό κατανεμήθηκε μεταξύ του ευρωπαϊκού μηχανισμού γειτονίας και εταιρικής σχέσης (16,31 εκατομμύρια ευρώ) και του θεματικού προγράμματος για τη μετανάστευση και το άσυλο (4,19 εκατομμύρια ευρώ). Τα αποτελέσματα και η αποτελεσματικότητα των έργων, τα οποία ήταν μάλλον μικρά σε μέγεθος, ήταν εν γένει περιορισμένα (βλέπε πλαίσιο 9).

Πλαίσιο 9

Έργο επανεισδοχής στη Γεωργία

Στήριξη της επιστροφής/του επαναπατρισμού γεωργιανών μεταναστών και εκτέλεση συμφωνιών επανεισδοχής μεταξύ ΕΕ και Γεωργίας

Σκοπός του εν λόγω έργου (αξίας 3 εκατομμυρίων ευρώ) ήταν η ενίσχυση της κυβερνητικής ικανότητας διαχείρισης των επιστρεφόντων/επαναπατρισθέντων μεταναστών, η παροχή βοήθειας για την οικονομική και κοινωνική επανένταξη των Γεωργιανών και η οργάνωση μιας ενημερωτικής εκστρατείας.

Το έργο συνέβαλε στην ανάπτυξη μιας εθνικής στρατηγικής και την κατάρτιση νομοθεσίας για τη μετανάστευση. Συστάθηκαν δύο κέντρα επαγγελματικού προσανατολισμού και προσλήψεων για να βοηθήσουν την επανένταξη των επιστρεφόντων. Εντούτοις, δεν ήταν βέβαιο, κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου, κατά πόσον τα κέντρα αυτά θα συνέχιζαν να λειτουργούν μετά την περάτωση του έργου, επειδή η περαιτέρω χρηματοδότηση επρόκειτο να προέλθει από την ΕΕ, μέσω του Διεθνούς Οργανισμού Μετανάστευσης και όχι από τοπικές πηγές.

Σύμφωνα με τους σχεδιασμούς, 700 άτομα θα ωφελούνταν από την υπηρεσία εύρεσης εργασίας. Εν τέλει βοηθήθηκαν 423 άτομα, εκ των οποίων 119 βρήκαν θέση εργασίας και, κατόπιν εξακριβώσεων, διαπιστώθηκε ότι 83 εξακολουθούσαν να εργάζονται κατά το τέλος του έργου.

Ένα άλλο μέτρο ήταν η παροχή προσωρινής στέγασης σε 180 άτομα. Από τη στήριξη αυτή ωφελήθηκαν μόνο δεκατρία άτομα.

Βοήθεια για τη δημιουργία ενός αποτελεσματικού συστήματος για τη διαχείριση των επανεισδοχών στα τρία κράτη του Καυκάσου

Σκοπός του έργου αυτού (αξίας 1,5 εκατομμυρίων ευρώ) ήταν να συμβάλει στην ανάπτυξη ενός αποτελεσματικού συστήματος για τη διαχείριση των επανεισδοχών στην Αρμενία, το Αζερμπαϊτζάν και τη Γεωργία. Το 20 % του κόστους του έργου αναλήφθηκε από κράτη μέλη της ΕΕ. Στις δραστηριότητες του έργου περιλαμβάνονταν ένα πρόγραμμα ανάπτυξης ικανοτήτων και επισκέψεις μελέτης σε διάφορα κράτη μέλη της ΕΕ (στις οποίες συμμετείχαν εννέα δημόσιοι υπάλληλοι), ενώ κινήθηκε διαδικασία υποβοηθούμενης εκούσιας επιστροφής για 110 αλλοδαπούς διαμένοντες στη Γεωργία. Στο πλαίσιο του έργου δημιουργήθηκε ένα ηλεκτρονικό σύστημα διαχείρισης υποθέσεων επανεισδοχής στο διαδίκτυο στο οποίο τα κράτη μέλη μπορούσαν να καταχωρίζουν και να διεκπεραιώνουν αιτήσεις επανεισδοχής. Αρκετά κράτη μέλη εγγράφηκαν στο σύστημα το 2014, αλλά παρ’ όλα αυτά ήταν πολύ νωρίς για να προσδιοριστούν ποσοτικώς τυχόν οφέλη από άποψη αποδοτικότητας.

86

Τα επιτεύγματα των ελεγχθέντων έργων ήταν περιορισμένα επειδή:

α)Η πολιτική επανεισδοχών εκλαμβάνεται εσφαλμένα από ορισμένες χώρες-εταίρους ως συνιστώσα της πολιτικής ασφαλείας της ΕΕ. Εκλαμβάνεται συχνά ως αντιστάθμισμα για τη διευκόλυνση των διαδικασιών έκδοσης θεώρησης στις ανατολικές χώρες ή των εμπορικών συμφωνιών με κυβερνήσεις του Νότου.

β)Τα κράτη μέλη δεν προετοιμάζουν αποτελεσματικά τους μετανάστες που ζουν στην ΕΕ για την παλιννόστησή τους³².

γ)Τέλος, πολλοί από τους μετανάστες που έχουν επιστρέψει δεν γνωρίζουν ότι παρέχεται βοήθεια για την επανεισδοχή τους. Έτσι οι δυσκολίες που ενδεχομένως να αντιμετωπίζουν κατά την επάνοδό τους τούς ωθούν σε μεγάλο ποσοστό εκ νέου στη μετανάστευση³³.

Προστασία των ανθρώπινων δικαιωμάτων: πτυχή που περιλαμβάνεται στα ελεγχθέντα έργα χωρίς όμως να υλοποιείται πάντοτε επιτυχώς

87

Σε πολλά έγγραφα διακηρύσσεται η δέσμευση περί σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων. Σε αυτά συγκαταλέγεται η ανακοίνωση που εκδόθηκε από την Επιτροπή μετά την Αραβική Άνοιξη³⁴. Στην πρώτη έκθεσή της σχετικά με τη Συνολική Προσέγγιση της Μετανάστευσης και της Κινητικότητας, η Επιτροπή επισήμανε ότι η σύναψη εταιρικών σχέσεων κινητικότητας εξαρτάται από την καλύτερη ισορροπία μεταξύ θεματικών προτεραιοτήτων. Συγκεκριμένα χρειαζόταν μεγαλύτερη έμφαση στην νόμιμη μετανάστευση, τα ανθρώπινα δικαιώματα και την προστασία των προσφύγων³⁵. Κατά την έγκριση της έκθεσης, το Συμβούλιο επανέλαβε τα συμπεράσματα αυτά.

88

Διαπιστώσαμε ότι, στην πλειονότητά τους, τα ελεγχθέντα έργα περιλάμβαναν στους στόχους τους, άμεσα ή έμμεσα, την πτυχή των ανθρώπινων δικαιωμάτων. Ενδεικτικά παραδείγματα αποτελούν οι στόχοι της προαγωγής των δικαιωμάτων των μεταναστών στο Μαρόκο και την Αλγερία και της κατασκευής κέντρων υποδοχής μεταναστών βάσει διεθνών προτύπων στο ουκρανικό πρόγραμμα επανεισδοχής. Ωστόσο, στην πράξη, στην περίπτωση παραδείγματος χάριν των ουκρανικών κέντρων υποδοχής, δεν είχε προβλεφθεί η διοργάνωση μαθημάτων κατάρτισης που θα βοηθούσαν τις υπεύθυνες για τη διαχείριση των κέντρων αρχές να συμμορφωθούν με τα διεθνή πρότυπα περί ανθρώπινων δικαιωμάτων. Η μεταχείριση των μεταναστών, των αιτούντων άσυλο και των προσφύγων στην Ουκρανία έχει επικριθεί επανειλημμένως από διεθνείς οργανισμούς και την κοινωνία των πολιτών.

89

Το έργο SaharaMed, το οποίο έλαβε χρηματοδότηση ύψους 10 εκατομμυρίων ευρώ για τη βελτίωση της ικανότητας αντιμετώπισης της παράτυπης μετανάστευσης και την αποτροπή και αναχαίτιση παράτυπων μεταναστών στη Μεσόγειο, δεν περιλάμβανε κανένα προληπτικό μέτρο που να διασφαλίζει τον σεβασμό των δικαιωμάτων των μεταναστών, είτε μέσω δραστηριοτήτων είτε μέσω της αγοράς εξοπλισμού. Η εκτίμηση κινδύνου δεν πρότεινε καμία λύση για την αντιμετώπιση περιπτώσεων παραβίασης ανθρώπινων δικαιωμάτων. Όταν, περί τα τέλη του 2012, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε την καθιέρωση αποτελεσματικών μηχανισμών παρακολούθησης για την προστασία των ανθρώπινων δικαιωμάτων³⁶, η απάντηση του διαχειριστή του έργου ήταν να ζητήσει από μια ιταλική ΜΚΟ να αναπτύξει την ικανότητα των λιβυκών αρχών να παρέχουν προστασία. Παρότι πολλές εκθέσεις θίγουν το ζήτημα των πολυάριθμων παραβιάσεων των ανθρώπινων δικαιωμάτων σε κέντρα κράτησης, οι λιβυκές αρχές αρνήθηκαν τη βοήθεια της ΜΚΟ, μολονότι είχε συναφθεί επίσημη συμφωνία³⁷. Η ίδια η ΜΚΟ πρότεινε την παύση του έργου SaharaMed το 2013 και το έργο ανεστάλη. Το 2014 το έργο συμπληρώθηκε με δύο άλλα που εστίαζαν στην προστασία και την τήρηση των ανθρώπινων δικαιωμάτων των μεταναστών στη Λιβύη³⁸.

28Με τον όρο «μικτή μετανάστευση» νοούνται οι σύνθετες μετακινήσεις πληθυσμών που περιλαμβάνουν άτομα που ακολουθούν τις ίδιες διαδρομές και χρησιμοποιούν τους ίδιους τρόπους μεταφοράς, αλλά των οποίων τα προφίλ ποικίλλουν και οι οποίοι ταξιδεύουν για διαφορετικούς λόγους (ΔΟΜ).

29Όπως τόνισε το συμβούλιο εξωτερικών υποθέσεων στις 18 Νοεμβρίου 2013- έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 16364/13 της 18ης και 19ης Νοεμβρίου 2013.

30Αξιολόγηση της κοινής πρωτοβουλίας Επιτροπής/ΗΕ για τη μετανάστευση και την ανάπτυξη, IBF International Consulting 2011.

31Οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (ΕΕ L 348 της 24.12.2008, σ. 98).

32Picard, E και Greco Tonegutti, R, Study on the results of concrete migration and development projects financed from the Aeneas and TPMA programmes (Μελέτη επί των αποτελεσμάτων συγκεκριμένων έργων για τη μετανάστευση και την ανάπτυξη, τα οποία χρηματοδοτούνται από τα προγράμματα Aeneas και το ΘΠΜΑ), Οκτώβριος 2014, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf.

33Σύμφωνα με μελέτη που δημοσιεύθηκε στο CARIM-East, το 40 % των επιστρεψάντων είναι αποφασισμένοι να μεταναστεύσουν εκ νέου εξαιτίας των δυσκολιών που αντιμετωπίζουν μετά τον επαναπατρισμό. Mirian Tukhashvili, «The demographic and economic framework of circular migration in Georgia» (Το δημογραφικό και οικονομικό πλαίσιο της κυκλικής μετανάστευσης στη Γεωργία), CARIM-East επεξηγηματικό σημείωμα αριθ. 12/89.

34COM(2014) 96 τελικό.

35COM(2011) 303 τελικό της 25ης Μαΐου 2011 «Μια νέα απάντηση σε μια γειτονιά που αλλάζει».

36Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 22ας Νοεμβρίου 2012, σχετικά με την κατάσταση των μεταναστών στη Λιβύη (2012/2879(RSP)).

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013-06-20; http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees.

38«Προστασία ευάλωτων πληθυσμών στη Λιβύη» (5 εκατομμύρια ευρώ) και «Υποστήριξη ου συστήματος ασύλου και της διαχείρισης της μετανάστευσης στη Λιβύη, με γνώμονα την προστασία των δικαιωμάτων» (10 εκατομμύρια ευρώ).

Δύσκολος ο συντονισμός μεταξύ πολλών εταίρων σε διάφορα επίπεδα

90

Είναι πολλοί οι εταίροι στην ΕΕ, τα κράτη μέλη και τις τρίτες χώρες οι οποίοι διαδραματίζουν διαφορετικούς ρόλους στη διακυβέρνηση της μεταναστευτικής πολιτικής. Σε αυτή συμμετέχουν αρκετές διευθύνσεις και υπηρεσίες της Επιτροπής (περιλαμβανομένων της ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης, της ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων, της ΓΔ Διεύρυνσης και, προσφάτως, της ΓΔ Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση καθώς και της ΕΥΕΔ), σε συνεργασία με τα κράτη μέλη και τρίτες χώρες, των οποίων οι προσδοκίες ενδέχεται να διαφέρουν.

Η διακυβέρνηση ήταν περίπλοκη

91

Το οργανόγραμμα για την υλοποίηση της πολιτικής για τη μετανάστευση στα θεσμικά όργανα της ΕΕ (βλέπε παράρτημα V) ήταν περίπλοκο. Υπήρχαν αδυναμίες στη σύνδεση μεταξύ σημαντικών παραγόντων —τόσο μεταξύ διευθύνσεων και υπηρεσιών της Επιτροπής όσο και μεταξύ των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής στις Βρυξέλλες και των αντιπροσωπειών της.

92

Το Συμβούλιο, η Επιτροπή και αρκετές ομάδες εργασίας επαναλαμβάνουν συχνά την ανάγκη βελτίωσης του εσωτερικού συντονισμού μεταξύ των κύριων υπηρεσιών της Επιτροπής —ιδίως μεταξύ της ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης και της ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων, ήτοι των δύο βασικών συνεργαζόμενων γενικών διευθύνσεων.

93

Παρά τις προσπάθειες της Επιτροπής για τη διαχείριση της μετανάστευσης στους διάφορους τομείς πολιτικής και τις διάφορες υπηρεσίες της (αναπτυξιακή συνεργασία, γειτονία, διεύρυνση και εξωτερικές και εσωτερικές υποθέσεις), δεν υπήρχε κάποια υλοποιήσιμη στρατηγική ή μηχανισμός για τη διασφάλιση του συντονισμού μεταξύ διαφορετικών τομέων πολιτικής, ταμείων ή γενικών διευθύνσεων.

94

Η χρηματοδότηση της ΣΠΜΚ αποτελεί σημαντική συνιστώσα για την επιτυχή υλοποίησή της. Τα κράτη μέλη μπορούν να συνεισφέρουν απευθείας στη χρηματόδοτησή της και, για τον λόγο αυτό, είναι σημαντική η ύπαρξη ενός αποτελεσματικού μηχανισμού συντονισμού. Εντούτοις, δεν υπήρχε γενική επισκόπηση της χρηματοδότησης στο επίπεδο της ΣΠΜΚ που να ορίζει, συγκεκριμένα, ποιος χρηματοδοτεί τι ή πώς διοχετεύονται τα κεφάλαια.

95

Το Συνέδριο επισημαίνει την πρόσφατη εσωτερική αναδιοργάνωση της Επιτροπής (π.χ. τη συγκρότηση σώματος Επιτρόπων για τη βελτίωση του συντονισμού).

96

Εσωτερικά, ο συντονισμός μεταξύ της ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης και της ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων έχει ενισχυθεί, κυρίως χάριν της παρουσίας στη μεν τελευταία υπαλλήλων με πείρα στον τομέα της ανάπτυξης, στη δε πρώτη, υπαλλήλων με πείρα στις εσωτερικές υποθέσεις. Το αμοιβαίο συμφέρον της δράσης της ΕΕ στους τομείς της μετανάστευσης και της ανάπτυξης καθίσταται πλέον πιο ευκρινές.

97

Κατά την περίοδο που κάλυψε ο έλεγχος, η ΕΥΕΔ, η οποία άρχισε να λειτουργεί το 2010/2011, δεν ήταν σε θέση να δράσει αποτελεσματικά, παρά την έμφαση που έχει δώσει το Συμβούλιο στην ανάγκη, η οποία αποτυπώνεται και στη ΣΠΜΚ, για μεγαλύτερη σύγκλιση μεταξύ της εσωτερικής και της εξωτερικής διάστασης της μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ. Αυτό εξηγούνταν εν μέρει από την έλλειψη επαρκούς θεματικής εμπειρογνωσίας εκ μέρους της ΕΥΕΔ σε τομείς που περιλαμβάνουν την πολιτική μετανάστευσης και ασύλου. Πρόκειται για μια έλλειψη που είχε επισημάνει το Συνέδριο σε ειδική έκθεσή του δημοσιευθείσα το 2014³⁹.

98

Απόρροια του ελλιπούς συντονισμού μεταξύ των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής στις Βρυξέλλες και των αντιπροσωπειών της ΕΕ στις χώρες-εταίρους ήταν η έλλειψη αποτελεσματικότητας. Το γεγονός ότι οι αντιπροσωπείες δεν συμμετείχαν ενεργά στον σχεδιασμό επιδείνωσε την κατάσταση, καθώς διαπιστώθηκε ότι στην πλειονότητα των ελεγχθέντων έργων δεν υπήρχε ουσιαστική αντίληψη των προσδοκιών της χώρας-εταίρου και της συγκεκριμένης κατάστασης.

99

Για τις αδυναμίες αυτές ευθύνεται, ως έναν βαθμό, η Επιτροπή στις Βρυξέλλες, επειδή δεν παρείχε στις αντιπροσωπείες τις απαιτούμενες πληροφορίες, ιδίως στην περίπτωση έργων στα οποία συμμετέχουν περισσότερες της μίας χώρες. Διαπιστώσαμε ότι οι εμπλεκόμενες αντιπροσωπείες δεν ήταν πάντοτε κατάλληλα ενημερωμένες επ’ αυτού. Η Επιτροπή αμέλησε επίσης να δώσει συνέχεια στις συστάσεις εξωτερικών αξιολογητών που αφορούσαν τη γενική συγκέντρωση των καλών πρακτικών που εντοπίζονταν κατά την υλοποίηση των έργων σε τοπικό επίπεδο.

100

Επομένως, ο ανεπαρκής συντονισμός οδήγησε σε απώλεια πληροφοριών και αλληλεπικάλυψη των προσπαθειών. Παραδείγματος χάριν, η αποτελεσματικότητα ενός έργου επλήγη όταν επαναλήφθηκε εκ του περισσού η εκπόνηση ήδη διαθέσιμων μελετών.

Εταιρικές σχέσεις κινητικότητας: ανάγκη αποσαφήνισης του συντονισμού

101

Οι εταιρικές σχέσεις κινητικότητας διαρθρώνονται γύρω από ένα τυποποιημένο μοντέλο, το οποίο διαφέρει ανάλογα με τις σχετικές ανάγκες, τα συμφέροντα και την ικανότητα της χώρας-εταίρου και της ΕΕ. Η διαπραγμάτευση και η υλοποίηση των εταιρικών σχέσεων κινητικότητας παρακολουθούνται (σε επίπεδο στρατηγικής/πολιτικής) από την ομάδα εργασίας υψηλού επιπέδου με αντικείμενο το άσυλο και τη μετανάστευση. Επιπλέον, οι περισσότερο τεχνικές και επιχειρησιακές πτυχές της υλοποίησης παρακολουθούνται από ομάδα εμπειρογνωμόνων, η οποία απαρτίζεται από εκπροσώπους των κρατών μελών, των ενδιαφερόμενων γενικών διευθύνσεων της Επιτροπής (ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων, ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης και ΓΔ Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση), της ΕΥΕΔ και των σχετικών οργανισμών της ΕΕ.

102

Ο συντονισμός είναι απαραίτητος προκειμένου να διασφαλίζεται, παραδείγματος χάριν, ότι τα κράτη μέλη επικαιροποιούν δεόντως και ανταλλάσσουν μεταξύ τους τακτικά πίνακες αποτελεσμάτων σε σχέση με την εταιρική σχέση και προκειμένου να ενημερώνεται η Frontex για την ύπαρξη διμερών έργων, ώστε να αποφεύγεται ο κίνδυνος αλληλεπικάλυψης.

Μελλοντικές προοπτικές

103

Με το νέο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (2014-2020) και την έναρξη της θητείας της νέας Επιτροπής στο τέλος του 2014 ανοίγονται ευκαιρίες για ενίσχυση του συντονισμού της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής της Ένωσης. Η νέα Επιτροπή αναγνωρίζει τη μετανάστευση ως προτεραιότητα και έχει μάλιστα αναθέσει την αρμοδιότητα για τον συγκεκριμένο τομέα ειδικώς σε έναν Επίτροπο. Το ευρωπαϊκό θεματολόγιο για τη μετανάστευση, το οποίο εκδόθηκε από την Επιτροπή τον Μάιο του 2015 προσδιορίζει «τέσσερις πυλώνες για καλύτερη διαχείριση της μετανάστευσης» και ζητεί «καλύτερη συνοχή μεταξύ των διαφόρων τομέων πολιτικής, όπως είναι οι πολιτικές για την αναπτυξιακή συνεργασία, το εμπόριο, την απασχόληση, την εξωτερική πολιτική και τις εσωτερικές υποθέσεις». Η καλύτερη συνεργασία με τις χώρες καταγωγής και διέλευσης, στην οποία θα συμβάλλουν οι αντιπροσωπείες της ΕΕ αναλαμβάνοντας πιο ενεργό ρόλο, πρόκειται να βελτιώσει την παρακολούθηση των επανεισδοχών. Η Επιτροπή ζητεί επίσης να αναληφθεί αποφασιστικότερη δράση για τη σύνδεση της μεταναστευτικής με την αναπτυξιακή πολιτική, μεγιστοποιώντας τα αναπτυξιακά οφέλη για τις χώρες καταγωγής.

39Ειδική έκθεση αριθ. 11/2014 «Η σύσταση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης» (http://eca.europa.eu).

Συμπεράσματα και συστάσεις

Συμπέρασμα 1 — Οι δαπάνες που πραγματοποίησε η ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής χαρακτηρίζονταν από ένα ευρύ φάσμα στόχων πολιτικής, οι οποίοι δεν αναλύονταν περαιτέρω σε επιχειρησιακούς στόχους υποστηριζόμενους από δείκτες αποτελεσμάτων. Η παρακολούθηση και η αξιολόγηση χρήζουν περαιτέρω βελτιώσεων.

α)Η εξωτερική διάσταση της μεταναστευτικής πολιτικής υλοποιήθηκε μέσω διάφορων μέσων εκτέλεσης δαπανών, καθένα εκ των οποίων είχε τους δικούς του στόχους. Οι στόχοι δεν αλληλοσυνδέονταν και τα μέσα δεν διέθεταν σαφή στρατηγική βάσει της οποίας να προσδιορίζεται το ύψος της συνεισφοράς τους. Δεν είναι επομένως σαφείς οι στόχοι που επιδίωκαν να επιτύχουν σε επίπεδο ΕΕ (βλέπε σημεία 27 έως 31).

β)Οι εξαιρετικά γενικοί στόχοι του θεματικού προγράμματος δεν αναλύονταν περαιτέρω σε επιχειρησιακούς στόχους, ειδικά προσαρμοσμένους στις ανάγκες των χωρών-εταίρων. Οι δείκτες που χρησιμοποιήθηκαν για την παρακολούθηση κάλυπταν λίγους μόνο από τους στόχους και ήταν αντιφατικοί μεταξύ τους. Είχαν επίσης την τάση να μεταβάλλονται με την πάροδο του χρόνου και δεν παρακολουθούνταν επισταμένως, ενώ τα αριθμητικά στοιχεία ήταν ελλιπή και εν γένει αναξιόπιστα. Δεν υπήρχε συνεκτικότητα μεταξύ των δεικτών που χρησιμοποιούνταν στα διάφορα επίπεδα πολιτικής (στρατηγικό πλαίσιο, προϋπολογισμός και ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων) και μεταξύ των εν λόγω δεικτών και εκείνων που καθορίζονται σε επίπεδο έργου (βλέπε σημεία 32 έως 47).

γ)Δεν υπήρχε κάποιος συγκεντρωτικός πίνακας για τον συσχετισμό των στόχων και των δεικτών σε όλα τα επίπεδα (από μεμονωμένα έργα έως την ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων) για όλα τα μέσα εκτέλεσης δαπανών. Ως εκ τούτου, δεν κατέστη δυνατή η παρακολούθηση ή η ορθή καταγραφή των αποτελεσμάτων της πολιτικής με ολοκληρωμένο και συντονισμένο τρόπο (βλέπε σημεία 49 έως 51).

δ)Εξαιτίας αδυναμιών στα πληροφοριακά συστήματα της Επιτροπής, δεν κατέστη δυνατό να διαπιστωθεί ο βαθμός στον οποίο τα κονδύλια της ΕΕ διατέθηκαν (μέσω του ΘΠΜΑ) στις κύριες προτεραιότητες των χωρών της γειτονίας. Ελλείψει μιας ποσοτικής αξιολόγησης των αναγκών προτεραιότητας, δεν κατέστη δυνατή η αξιολόγηση της καταλληλότητας των τρεχόντων επιπέδων στήριξης στις χώρες γειτονίας (βλέπε σημεία 52 έως 56).

ε)Οι δαπάνες της ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής πολιτικής μετανάστευσης στις χώρες της γειτονίας διαφοροποιήθηκαν σημαντικά από θεματικής και γεωγραφικής άποψης. Αυτό περιόρισε την αποτελεσματικότητά τους καθιστώντας αδύνατη τη συγκέντρωση μιας κρίσιμης μάζας χρηματοδότησης για τη στόχευση πραγματικών αναγκών σε περιοχές προτεραιότητας (βλέπε σημεία 58 έως 65).

Σύσταση 1 — Αποσαφήνιση των στόχων, ανάπτυξη, επέκταση και βελτίωση του πλαισίου μέτρησης των επιδόσεων και εστίαση των διαθέσιμων χρηματοδοτικών πόρων σε σαφώς ορισμένες και προσδιορισμένες ποσοτικώς προτεραιότητες-στόχους

Η Επιτροπή πρέπει να θέσει σαφείς και συγκεκριμένους στόχους πολιτικής οι οποίοι θα υλοποιούνται μέσω μιας συνεκτικής δέσμης μέσων εκτέλεσης δαπανών της ΕΕ. Για τη μεγιστοποίηση του αντικτύπου, η Επιτροπή πρέπει να διαθέτει πόρους σε δράσεις και γεωγραφικές περιοχές βάσει σαφώς καθορισμένων και ποσοτικώς προσδιορισμένων προτεραιοτήτων. Η διαχείριση του προϋπολογισμού και των έργων πρέπει να είναι αρκούντως ευέλικτη ώστε να προσαρμόζεται σε ταχέως μεταβαλλόμενες συνθήκες. Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίζει τον καθορισμό δεικτών αποτελεσμάτων, μετρήσιμων στόχων και τιμών αναφοράς σε επίπεδο έργου βάσει των δραστηριοτήτων που αναλαμβάνονται. Οι δείκτες πρέπει να παραμένουν σταθεροί με την πάροδο του χρόνου και να είναι συγκρίσιμοι, ενώ θα πρέπει να συλλέγονται συστηματικά ποσοτικά στοιχεία. Πρέπει να αναπτυχθεί ένας συγκεντρωτικός πίνακας συσχετισμού των στόχων και των δεικτών σε όλα τα επίπεδα και για όλα τα μέσα εκτέλεσης δαπανών της ΕΕ, προκειμένου να απεικονίζονται σωστά τα αποτελέσματα πολιτικής και να καταγράφονται με ολοκληρωμένο και συντονισμένο τρόπο.

Σύσταση 2 — Ανάπτυξη κατάλληλης κωδικοποίησης στα πληροφοριακά συστήματα της Επιτροπής

Η Επιτροπή πρέπει να επιδιώξει τη δημιουργία ενός κατάλληλου συστήματος κωδικοποίησης για τις δράσεις στον τομέα της εξωτερικής μετανάστευσης ή να αναπτύξει κατάλληλη μεθοδολογία που θα της επιτρέψει να έχει μια πιο ολοκληρωμένη επισκόπηση των δαπανών που πραγματοποιούνται στον τομέα της μετανάστευσης, προκειμένου να καταστεί δυνατός ο εντοπισμός και η παρακολούθηση των δαπανών της ΕΕ (ανά είδος και τοποθεσία) στον τομέα αυτό και η συμπλήρωση του συστήματος κωδικοποίησης ΟΟΣΑ-ΕΑΒ.

Συμπέρασμα 2 — Αδυναμίες επηρέασαν την αποτελεσματικότητα των δαπανών της ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής (ΘΠΜΑ και ΕΜΓΕΣ) στις χώρες της Νότιας Μεσογείου και της ανατολικής εταιρικής σχέσης

α)Λόγω του φιλόδοξου ή υπερβολικά γενικού χαρακτήρα των στόχων, συχνά δεν ήταν δυνατό να μετρηθούν τα αποτελέσματα των έργων. Οι δείκτες αποτελεσμάτων είχαν συχνά τη μορφή δεικτών εκροών και, ως εκ τούτου, δεν παρουσίαζαν κατά πόσον έχουν επιτευχθεί οι στόχοι (βλέπε σημεία 67 έως 72).

β)Ο στόχος για ενίσχυση της σχέσης μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης επετεύχθη εν μέρει. Κρίνοντας από τα εξετασθέντα έργα, η συνεισφορά των μεταναστών που επέστρεψαν στη χώρα καταγωγής τους ήταν περιορισμένη (βλέπε σημεία 75 έως 81).

γ)Τα έργα που είχαν ως στόχο τη διευκόλυνση των διαδικασιών επιστροφής και επανεισδοχής είχαν να επιδείξουν περιορισμένα αποτελέσματα, ιδίως επειδή ορισμένες χώρες-εταίροι είχαν εσφαλμένως εκλάβει τη διέπουσα αυτά πολιτική ως συνιστώσα της πολιτικής ασφαλείας της ΕΕ, με αποτέλεσμα να μην τα αποδέχονται με μεγάλη ευκολία. Επιπλέον, τα κράτη μέλη δεν προετοιμάζουν αποτελεσματικά τους μετανάστες για την επιστροφή τους στις χώρες καταγωγής τους (βλέπε σημεία 82 έως 86).

δ)Στην πλειονότητα των ελεγχθέντων έργων, οι στόχοι τους περιλάμβαναν μια —εν πολλοίς θεωρητική— δέσμευση για σεβασμό των ανθρώπινων δικαιωμάτων. Εντοπίσαμε, ωστόσο, αρκετές περιπτώσεις στις οποίες η δέσμευση αυτή δεν μετουσιώθηκε σε πράξη (βλέπε σημεία 87 έως 89).

Σύσταση 3 — Βελτίωση της προετοιμασίας και της επιλογής έργων

Η Επιτροπή πρέπει να βελτιώσει τον αρχικό σχεδιασμό των έργων, απαιτώντας συναφείς, εφικτούς και μετρήσιμους στόχους (και διασφαλίζοντας ότι οι απαιτήσεις αυτές διατυπώνονται ρητώς σε υποδείγματα συμβάσεων και σε κατευθυντήριες γραμμές, και κατ’ επέκταση ότι εφαρμόζονται). Οι δείκτες των έργων πρέπει να περιλαμβάνουν δείκτες αποτελεσμάτων.

Σύσταση 4 — Περαιτέρω ενίσχυση της σύνδεσης μεταξύ ανάπτυξης και μετανάστευσης

Η Επιτροπή πρέπει να αποσαφηνίσει περαιτέρω την προσέγγισή της προκειμένου να διασφαλίσει τη θετική επίδραση της μετανάστευσης στην ανάπτυξη. Πρέπει να εξασφαλίσει ότι τα προγράμματα και τα έργα δίνουν μεγαλύτερη έμφαση στη μετανάστευση και, παράλληλα, να επιδιώξει να προσδιορίσει τις πολιτικές που απαιτούνται για την αποκόμιση θετικού αντικτύπου.

Συμπέρασμα 3 — Ο συντονισμός των δαπανών της ΕΕ στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής (ΘΠΜΑ και ΕΜΓΕΣ) μεταξύ παραγόντων σε διαφορετικά επίπεδα ήταν δυσχερής

Οι σύνθετες ρυθμίσεις διακυβέρνησης επιβαρύνουν τον συντονισμό σε όλα τα επίπεδα μεταξύ των οργάνων της ΕΕ, ιδίως μεταξύ των ΓΔ και μεταξύ των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής στις Βρυξέλλες και των αντιπροσωπειών της ΕΕ στις χώρες-εταίρους. Παρά τις πρόσφατες πρωτοβουλίες στον συγκεκριμένο τομέα, απαιτείται περαιτέρω εξορθολογισμός. Δεν υπήρξε γενική επισκόπηση της χρηματοδότησης στο επίπεδο της ΣΠΜΚ που να ορίζει, συγκεκριμένα, ποιος χρηματοδοτεί τι μεταξύ Επιτροπής και κρατών μελών (βλέπε σημεία 91 έως 100).

Σύσταση 5 — Εσωτερικός και εξωτερικός διάλογος για τη βελτίωση του συντονισμού

Η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ πρέπει να ενισχύσουν τις ικανότητες των αντιπροσωπειών της ΕΕ σε σχέση με τα μεταναστευτικά ζητήματα. Η Επιτροπή πρέπει να επιδιώξει τη δημιουργία μιας γενικής επισκόπησης της χρηματοδότησης, όπου θα φαίνεται ποιος χρηματοδοτεί τι στο πλαίσιο της ΣΠΜΚ.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 25ης Φεβρουαρίου 2016.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

Παραρτήματα

Παράρτημα I

Εταιρικές σχέσεις κινητικότητας που υπεγράφησαν μεταξύ ΕΕ, κρατών μελών της ΕΕ και τρίτων χωρών

| Πράσινο Ακρωτήριο | Μολδαβία | Γεωργία | Αρμενία | Μαρόκο | Αζερμπαϊτζάν | Τυνησία | Ιορδανία |
Ημερομηνία | 2008 | 2008 | 2009 | 2011 | 2013 | 2013 | 2013 | 2014 |
ΕΕ | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Γαλλία | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Γερμανία |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Ιταλία |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Πολωνία |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
Σουηδία |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Βέλγιο |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Βουλγαρία |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Τσεχική Δημοκρατία |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Κάτω Χώρες |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Πορτογαλία | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
Ρουμανία |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
Ισπανία | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Δανία |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Ελλάδα |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Λιθουανία |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Ηνωμένο Βασίλειο |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Κύπρος |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Ουγγαρία |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Σλοβακία |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Σλοβενία |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Εσθονία |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Λετονία |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Λουξεμβούργο | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
Αυστρία |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Κροατία |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Φινλανδία |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Ιρλανδία |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Μάλτα |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Σύνολο κρατών μελών | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

Παράρτημα II

Ποσά για τα οποία αναλήφθηκαν υποχρεώσεις και υπογράφηκαν συμβάσεις, καθώς και ποσά που καταβλήθηκαν σε σχέση με την εξωτερική διάσταση της μεταναστευτικής πολιτικής κατά τη διάρκεια της περιόδου 2007-2013 (σε εκατομμύρια ευρώ)

| Δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων | Συμβάσεις ανά αξία | Αριθμός συμβάσεων | Πληρωμές
ΘΠΜΑ | 379,78 | 375 | 256 | 304,30
ΕΜΓΕΣ |  | 376 | 64 |
ΜΑΣ (πλην του ΘΠΜΑ) | 190 | 64
ΕΤΑ | 156 | 27
ΕΥΕΔ | 7 | 43
ΜΣ | 5 | 4
ΜΠΒ | 309 | 76
ΣΥΝΟΛΟ | 1 418 | 534 | 304,30
Μη διαθέσιμα στοιχεία |  |  |  |

Παράρτημα III

Δαπάνες στο πλαίσιο της εξωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής: πολλά διαφορετικά μέσα εκτέλεσης δαπανών της ΕΕ, καθένα εκ των οποίων διαθέτει δικούς του στόχους και στρατηγικές

Μηχανισμός Αναπτυξιακής Συνεργασίας: (1. ΜΑΣ — ΘΠΜΑ, 2. ΜΑΣ — άλλοι): ο εφαρμοστέος κανονισμός ορίζει κύριους και πρωταρχικούς στόχους, αναφέρεται σε στόχους για γεωγραφικά και θεματικά προγράμματα και επιδιώκει στόχους που ορίζονται σε άλλα έγγραφα πολιτικής ή εξωτερικά έγγραφα (οι αναπτυξιακοί στόχοι της Χιλιετίας και στόχοι που έχουν εγκριθεί από τα Ηνωμένα Έθνη και άλλους διεθνείς οργανισμούς). Εφαρμόζεται σε όλες τις τρίτες χώρες πλην εκείνων που είναι επιλέξιμες για προενταξιακή βοήθεια. Στην περίπτωση των γεωγραφικών προγραμμάτων, δεν καλύπτονται οι χώρες που είναι επιλέξιμες για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης, τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Γειτονίας ή τον Μηχανισμό Προενταξιακής Βοήθειας ούτε οι συμβαλλόμενες χώρες της εταιρικής σχέσης ΑΚΕ-ΕΕ (εκτός της Νοτίου Αφρικής).

3.Ο ευρωπαϊκός μηχανισμός γειτονίας και εταιρικής σχέσης, ο οποίος περιλάμβανε ως έναν βαθμό τη μετανάστευση, δεν καθόριζε αυτοτελώς στόχους πολιτικής. Στον εφαρμοστέο κανονισμό προβλεπόταν ο καθορισμός στόχων προτεραιότητας σε έγγραφα στρατηγικής για μια χώρα ή περιφέρεια, τα οποία εγκρίνει η Επιτροπή. Στις περιπτώσεις που η ΕΕ δεν έχει συμφωνήσει συγκεκριμένους στόχους με την ενδιαφερόμενη χώρα, επιδιώκονται οι στόχοι πολιτικής της ΕΕ (χωρίς να διευκρινίζεται ποιοι εξ αυτών).

4.Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης: οι διατάξεις του ΕΤΑ είναι παρεμφερείς με εκείνες του μηχανισμού αναπτυξιακής συνεργασίας, αλλά εφαρμόζονται σε άλλες χώρες, συγκεκριμένα σε 78 χώρες της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (ΑΚΕ). Ως εκ τούτου, το ΕΤΑ δεν χρησιμοποιείται κατ’ αυτόν τον τρόπο στις χώρες της γειτονίας αλλά μπορεί να χρησιμοποιηθεί, παραδείγματος χάριν, για την υποστήριξη μεταναστών που επιστρέφουν από χώρες της γειτονίας.

5.Ο Μηχανισμός Σταθερότητας στοχεύει στην αντιμετώπιση σημαντικών κινδύνων και απειλών για την πολιτική ασφάλεια και την ανάπτυξη. Ο κανονισμός ορίζει δύο γενικούς στόχους. Οι ειδικοί στόχοι ορίζονται σε έγγραφα στρατηγικής που καλύπτουν πολλές χώρες, σε θεματικά έγγραφα στρατηγικής και πολυετή ενδεικτικά προγράμματα.

6.Το Ευρωπαϊκό μέσο για τη δημοκρατία και τα δικαιώματα του ανθρώπου αποσκοπεί στην εδραίωση της δημοκρατίας σε τρίτες χώρες και στην ενίσχυση του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων. Ο κανονισμός ορίζει τρεις γενικούς στόχους, ενώ οι ειδικοί στόχοι καθορίζονται σε έγγραφα στρατηγικής, τα οποία η Επιτροπή χρησιμοποιεί και για τον καθορισμό των στόχων των ετήσιων προγραμμάτων δράσης.

7.Ο Μηχανισμός Προενταξιακής Βοήθειας παρέχει σε οκτώ «χώρες της διεύρυνσης» οικονομική και τεχνική βοήθεια κατά τη διάρκεια της διαδικασίας προσχώρησης. Ο κανονισμός ορίζει γενικούς στόχους (οι ειδικοί στόχοι καθορίζονται σε πολυετή και ετήσια προγράμματα) και άλλους στόχους σε σχέση με συγκεκριμένες συνιστώσες όπως η διασυνοριακή συνεργασία. Ως εκ τούτου, ο ΜΠΒ δεν χρησιμοποιείται κατ’ αυτόν τον τρόπο στις χώρες της νότιας Μεσογείου και της ανατολικής εταιρικής σχέσης.

Παράρτημα IV

Σύνοψη ελεγχθέντων έργων

Χρηματοδοτικό μέσο
Χρηματοδοτικό μέσο
Διάρκεια
(μήνες)
Τίτλος
Χρηματοδότηση της ΕΕ
(ευρώ)

Παγκόσμια

ΘΠΜΑ
2007
55
Κοινή Πρωτοβουλία Μετανάστευσης και Ανάπτυξης
15 000 000

Ανατολική γειτονία

ΕΜΓΕΣ
2008
45
Ολοκληρωμένη Διαχείριση των Συνόρων του Νότιου Καυκάσου (ΟΔΣΝΚ)
6 000 000

ΕΜΓΕΣ
2009
71
Βοήθεια σε σχέση με την επανεισδοχή και υποστηρικτικά μέτρα στο πλαίσιο της EUBAM (Αποστολή συνοριακής συνδρομής της Ευρωπαϊκής Ένωσης)¹
4 864 050

ΕΜΓΕΣ
2009
42
Στήριξη της υλοποίησης της συνιστώσας που αφορά τη μετανάστευση και το άσυλο στην εταιρική σχέση κινητικότητας ΕΕ-Μολδαβίας
1 999 734

ΘΠΜΑ
2010
36
Αποτελεσματική διακυβέρνηση της μετανάστευσης για λόγους εργασίας και της οικείας πτυχής των δεξιοτήτων
1 507 501

ΘΠΜΑ
2010
35
Στήριξη της επανένταξης των γεωργιανών επιστρεφόντων μεταναστών και εκτέλεση της συμφωνίας επανεισδοχής ΕΕ-Γεωργίας
3 000 000

ΕΜΓΕΣ
2011
22
Βοήθεια σε σχέση με την επανεισδοχή και υποστηρικτικά μέτρα στο πλαίσιο της EUBAM (Αποστολή συνοριακής συνδρομής της Ευρωπαϊκής Ένωσης)
1 798 941

ΕΜΓΕΣ
2011
48
Βοήθεια σε σχέση με την επανεισδοχή και υποστηρικτικά μέτρα στο πλαίσιο της EUBAM (Αποστολή συνοριακής συνδρομής της Ευρωπαϊκής Ένωσης)
9 532 400

ΘΠΜΑ
2011
35
Καλύτερη διαχείριση της κινητικότητας των επαγγελματιών του τομέα της υγείας στη Δημοκρατία της Μολδαβίας
2 000 000

ΘΠΜΑ
2011
23
Στήριξη σε δραστηριότητες της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες στην ανατολική Ευρώπη στο πλαίσιο των περιφερειακών προγραμμάτων προστασίας της ΕΕ — Φάση ΙΙ
1 500 000

ΘΠΜΑ
2012
24
Στήριξη της δημιουργίας αποτελεσματικής διαχείρισης της επανεισδοχής στην Αρμενία, το Αζερμπαϊτζάν και τη Γεωργία
1 193 965

ΘΠΜΑ
2013
36
Ενίσχυση του αναπτυξιακού δυναμικού της εταιρικής σχέσης κινητικότητας της ΕΕ στη Γεωργία μέσω της στοχευμένης κυκλικής μετανάστευσης και της κινητοποίησης μελών της διασποράς
878 000

Νότια Γειτονία

ΘΠΜΑ
2008
47
Διευκόλυνση της σύστασης επιχειρήσεων στο Μαρόκο χάρη στην κινητοποίηση της διασποράς των Μαροκινών που είναι εγκατεστημένοι στην Ευρώπη (FACE-Maroc)
1 497 305

ΘΠΜΑ
2008
26
Διαδραστικός χάρτης με τις διαδρομές και τις ροές παράτυπης μετανάστευσης στην Αφρική, τη Μέση Ανατολή και την περιοχή της Μεσογείου (I-Map)
784 789

ΘΠΜΑ
2009
59
SaharaMed: Πρόληψη και διαχείριση των παράτυπων μεταναστευτικών ροών από την έρημο Σαχάρα στη Μεσόγειο
10 000 000

ΕΜΓΕΣ
2010
44
MEDSTAT III
7 000 000

ΘΠΜΑ
2010
36
Αλγερία: Ενίσχυση της προστασίας των μεταναστών και της ικανότητας διαχείρισης μικτών μεταναστευτικών ροών
1 915 916

ΘΠΜΑ
2011
23
Στήριξη σε δραστηριότητες της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες στη Νότιο Αφρική στο πλαίσιο των περιφερειακού προγράμματος προστασίας
3 631 627

ΕΜΓΕΣ
2011
40
EUROMED MIGRATION III
4 998 800

ΘΠΜΑ
2012
35
Προαγωγή του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων των μεταναστών της υποσαχάριας Αφρικής στο Μαρόκο
1 594 264

ΘΠΜΑ
2012
36
Στήριξη της δημιουργίας δραστηριοτήτων και θέσεων εργασίας στο Μαγκρέμπ - Η μετανάστευση στην υπηρεσία της τοπικής ανάπτυξης
1 875 000

ΘΠΜΑ
2013
36
Δίκτυο «Seahorse Mediterraneo» με κράτη μέλη (SP)
4 500 000

ΘΠΜΑ
2013
13
Στήριξη σε δραστηριότητες της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες στη Νότιο Αφρική στο πλαίσιο των περιφερειακού προγράμματος προστασίας
1 953 000

ΣΥΝΟΛΟ

89 025 292

1Στο ποσό περιλαμβάνεται τροποποίηση του έργου ύψους 864 810 ευρώ, την οποία το Συνέδριο έπρεπε να εξετάσει προκειμένου να αποκτήσει σαφή εικόνα του συνολικού έργου

Παράρτημα V

Εκτέλεση μέσων χρηματοδοτικής βοήθειας της ΕΕ (εξωτερική διάσταση μετανάστευσης και ασύλου)

Πηγή: Eυρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

1Πρώην ΓΔ Εσωτερικών Υποθέσεων. Η ΓΔ Εσωτερικών Υποθέσεων ήταν αρμόδια για την εκτέλεση των κονδυλίων του προγράμματος «Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών» (SOLID) την περίοδο 2007-2013. Επρόκειτο για το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφών, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης των Υπηκόων Τρίτων Χωρών. Ωστόσο, κανένα από τα ταμεία αυτά δεν διέθετε εξωτερική πτυχή όσον αφορά τις δαπάνες σε τρίτες χώρες, σε αντίθεση με τα διάδοχα ταμεία για την περίοδο 2014-2020, το Ταμείο Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης και το Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας.

2ΓΔ Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση (πρώην ΓΔ Διεύρυνσης)

3Κοινό Θεματολόγιο για τη Μετανάστευση και την Κινητικότητα

4Ανθρωπιστική Βοήθεια και Πολιτική Προστασία

5Δεν ισχύει για τις χώρες της Γειτονίας

6Μέσα Εταιρικής Σχέσης

7Μηχανισμός Συμβολής στη Σταθερότητα και την Ειρήνη (πρώην μηχανισμός σταθερότητας)

8Συνιστώσα περί μετανάστευσης και ασύλου του Θεματικού Προγράμματος για τα Παγκόσμια Δημόσια Αγαθά και τις Προκλήσεις (ΘΠΠΔΑΠ) (2014-2020)

Απαντήσεις της Επιτροπής

Συνοψη

I

Η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ διατυπώνουν τις ακόλουθες παρατηρήσεις όσον αφορά το πλαίσιο και το περιεχόμενο της παρούσας έκθεσης:

Η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ οφείλουν να ενεργούν σε ένα πολύπλοκο και διαρκώς μεταβαλλόμενο περιβάλλον. Σε συνθήκες πρωτοφανούς προσφυγικής και μεταναστευτικής κρίσης, οι προτεραιότητες της πολιτικής μετανάστευσης αναπροσαρμόζονται σε μεγάλο βαθμό και ενισχύονται τα χαρακτηριστικά της σε επίπεδο ΕΕ, ενώ προσαρμόζεται συνεχώς στις μεταβαλλόμενες συνθήκες.

Η παρούσα έκθεση από το Ελεγκτικό Συνέδριο συντάχθηκε πριν από τις εν λόγω σημαντικές εξελίξεις.

Η μετανάστευση και το άσυλο αποτελούν πολυδιάστατο, πολύπλοκο και διαρκώς εξελισσόμενο τομέα πολιτικής, τόσο σε διεθνές όσο και σε ενωσιακό επίπεδο, η δε Επιτροπή είναι υποχρεωμένη να λειτουργεί σε αυτό το μεταβαλλόμενο και δύσκολο περιβάλλον. Ως εκ τούτου, πρόκειται για τομέα πολιτικής που απαιτεί εξίσου σύνθετους και πολυδιάστατους μηχανισμούς υλοποίησης.

Αυτή η πολιτική, νομική, επιχειρησιακή και δημοσιονομική διάσταση της πραγματικότητας δεν λαμβάνεται επαρκώς υπόψη στην έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

ΙΙ

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι είναι δύσκολο να καθοριστεί το συνολικό ποσό των δαπανών που καταλογίζονται στον προϋπολογισμό και αν οι δαπάνες αυτές διατέθηκαν σύμφωνα με τις επιδιωκόμενες γεωγραφικές και θεματικές προτεραιότητες. Η Επιτροπή θα βελτιώσει περαιτέρω το συνολικό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης σε αυτό τον πολύπλοκο τομέα πολιτικής, συνεχίζοντας να εξασφαλίζει ότι οι επιδιωκόμενες γεωγραφικές και θεματικές προτεραιότητες καθορίζονται από τα σχετικά μέσα σύμφωνα με τους τομείς εστίασης.

III

Κάθε έργο που χρηματοδοτείται από τα χρηματοδοτικά μέσα της ΕΕ περιλαμβάνει ανεξάρτητους δείκτες που παρακολουθούνται καθ’ όλο τον κύκλο ζωής κάθε έργου. Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 68.

IV

Η μετανάστευση είναι ένα πολύπλοκο και πολιτικά ευαίσθητο πολιτικό ζήτημα που αφορά αρκετούς τομείς και εμπλέκει ευρύ φάσμα ενδιαφερόμενων φορέων (ευρωπαϊκούς οργανισμούς, ΔΟΜ, Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες) εντός και εκτός των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Η διαχείριση της εξωτερικής πολιτικής μετανάστευσης και συνεργασίας της ΕΕ αντικατοπτρίζει αναγκαστικά αυτή την κατάσταση.

Τα τελευταία χρόνια καταβάλλονται προσπάθειες για την περαιτέρω βελτίωση του συντονισμού μεταξύ των γενικών διευθύνσεων της Επιτροπής και με την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης, καθώς και με τα κράτη μέλη της ΕΕ, και για τον σκοπό αυτό έχουν τεθεί σε λειτουργία ορισμένοι μηχανισμοί συντονισμού. Το πρόσφατο ευρωπαϊκό θεματολόγιο για τη μετανάστευση υπογραμμίζει την ανάγκη περαιτέρω ενίσχυσης αυτών των προσπαθειών.

Εισαγωγή

01

Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι οι δαπάνες για τους πρόσφυγες στις χώρες-εταίρους, μεταξύ άλλων και στην περιοχή γειτονίας, συμπεριλαμβάνονταν στη συνεργασία της ΕΕ με τρίτες χώρες σε θέματα μετανάστευσης και ασύλου, ακόμη και πριν από το 2015. Πράγματι, το μεγαλύτερο μέρος των έργων για τη μετανάστευση ακολουθεί συνολική και χωρίς αποκλεισμούς προσέγγιση, δεδομένου ότι οι μεταναστευτικές ροές είναι μεικτού χαρακτήρα, εφόσον περιλαμβάνουν οικονομικούς μετανάστες, ευάλωτους μετανάστες και άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας.

02

Στις 13 Μαΐου του 2015, η Επιτροπή υπέβαλε το ευρωπαϊκό θεματολόγιο για τη μετανάστευση, βάσει του οποίου εγκρίθηκαν τα συμπεράσματα του Συμβουλίου τον Ιούνιο του 2015.

11

Από την έναρξη της αποκαλούμενης διαδικασίας του Χαρτούμ τον Νοέμβριο του 2014 (με τις χώρες κατά μήκος των μεταναστευτικών οδών της Ανατολικής Αφρικής), δίδεται προτεραιότητα σε οκτώ περιφερειακούς διαλόγους.

Τα κοινά θεματολόγια για τη μετανάστευση και την κινητικότητα θεωρούνται επίσης ως κύριο διμερές πλαίσιο, παράλληλα με τις εταιρικές σχέσεις κινητικότητας.

13

Τα γενεσιουργά αίτια της παράτυπης και αναγκαστικής μετανάστευσης εκτείνονται από τη φτώχεια και την έλλειψη οικονομικών ευκαιριών μέχρι τις συγκρούσεις, την ανασφάλεια και την κλιματική αλλαγή και άλλα πολλά. Το θεματικό πρόγραμμα για τη μετανάστευση και το άσυλο, με ετήσια κονδύλια ύψους περίπου 50 εκατ. ευρώ, ουδέποτε είχε, βεβαίως, την πρόθεση να αντιμετωπίσει αυτά τα βαθύτερα αίτια, αλλά εστιαζόταν στο να στηρίζει τις χώρες στη βελτίωση της διαχείρισης της μετανάστευσης και του ασύλου.

15

Ο κανονισμός του ΕΜΓΕΣ ορίζει γενικούς στόχους, ενώ οι συμφωνίες μεταξύ της ΕΕ και των χωρών-εταίρων παρέχουν το πολιτικό πλαίσιο για τον προγραμματισμό της βοήθειας. (βλ. κανονισμό ΕΜΓΕΣ, άρθρο 3).

Παρόλα αυτά, για την περίοδο 2014-2020, καθορίστηκαν ειδικοί στόχοι κατά την αντικατάσταση του ΕΜΓΕΣ από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Γειτονίας (ΕΜΓ). Σύμφωνα με τον κανονισμό αριθ. 232/2014, ένας από τους έξι ειδικούς στόχους του ΕΜΓ είναι η δημιουργία «προϋποθέσεων για την καλύτερη οργάνωση της νόμιμης μετανάστευσης και την προαγωγή της καλής διαχείρισης της κινητικότητας των προσώπων, για την εφαρμογή υφιστάμενων ή μελλοντικών συμφωνιών που συνάπτονται βάσει της Συνολικής Προσέγγισης της Μετανάστευσης και της Κινητικότητας, και για την προώθηση των διαπροσωπικών επαφών, ιδίως σε ό,τι αφορά πολιτιστικές, εκπαιδευτικές, επαγγελματικές και αθλητικές δραστηριότητες».

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

22

Όπως ανέφερε το Συνέδριο, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, αν και περιλαμβάνονται στο παράρτημα III, ούτε ο ΜΠΒ ούτε το ΕΤΑ παρέχουν χρηματοδότηση στις γειτονικές χώρες.

Η συνοχή των στόχων, ο προσδιορισμός των αναγκών των χωρών-εταίρων και οι μηχανισμοί παρακολούθησης πρέπει να βελτιωθούν

Απάντηση στον τίτλο πριν από το σημείο 27

Η Επιτροπή αναγνωρίζει το ευρύ φάσμα των πολιτικών ρυθμίσεων οι οποίες οφείλονται κυρίως στην πολυπλοκότητα του φαινομένου της μετανάστευσης.

Χάρη στις προτάσεις της Επιτροπής, όλα τα μέσα εξωτερικής συνεργασίας έχουν απλουστευθεί σημαντικά και ενταχθεί στα διαδοχικά πολυετή δημοσιονομικά πλαίσια. Το υφιστάμενο σύνολο γεωγραφικών και θεματικών μέσων αντικατοπτρίζει συνολικά μια σφαιρική και ισορροπημένη προσέγγιση που παρέχει στην ΕΕ τη δυνατότητα να αντιμετωπίσει τις διάφορες προκλήσεις με μια συνολικά συνεκτική και συμπληρωματική δέσμη χρηματοδοτικών μέσων.

29

Για την περίοδο 2014-2020, ο ΕΜΓΕΣ έχει αντικατασταθεί από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Γειτονίας (ΕΜΓ). Σύμφωνα με τον κανονισμό αριθ. 232/2014, ένας από τους έξι ειδικούς στόχους του ΕΜΓ είναι η δημιουργία «προϋποθέσεων για την καλύτερη οργάνωση της νόμιμης μετανάστευσης και την προαγωγή της καλής διαχείρισης της κινητικότητας των προσώπων, για την εφαρμογή υφιστάμενων ή μελλοντικών συμφωνιών που συνάπτονται βάσει της Συνολικής Προσέγγισης της Μετανάστευσης και της Κινητικότητας, και για την προώθηση των διαπροσωπικών επαφών, ιδίως σε ό,τι αφορά πολιτιστικές, εκπαιδευτικές, επαγγελματικές και αθλητικές δραστηριότητες».

Ο κανονισμός ΕΜΓ προβλέπει την προσθήκη παραρτήματος με τις προτεραιότητες για τον προγραμματισμό και τις γενικές χρηματοδοτήσεις για κάθε τύπο προγράμματος (διμερούς, πολυεθνικής και διασυνοριακής συνεργασίας), που μπορεί να τροποποιηθεί με κατ’ εξουσιοδότηση πράξη. Ένα από τα κύρια στοιχεία που ανέδειξαν οι διαπραγματεύσεις ήταν η διαπραγμάτευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ενός νέου παραρτήματος με γενικές προτεραιότητες για την περιοχή που καλύπτει η Ευρωπαϊκή Πολιτική Γειτονίας συνολικά, στο πλαίσιο του ΕΜΓ· οι εν λόγω προτεραιότητες θα πλαισιώσουν την επόμενη διαδικασία προγραμματισμού.

30

Τα χρηματοδοτικά μέσα της εξωτερικής και αναπτυξιακής συνεργασίας με τρίτες χώρες έχουν θεσπιστεί με σκοπό την αντιμετώπιση προκλήσεων όπως η φτώχεια, η ανασφάλεια, η δημοκρατία και η διακυβέρνηση, η έλλειψη οικονομικών ευκαιριών, ανθρωπίνων δικαιωμάτων κ.λπ.

Σύμφωνα με κάθε νομική πράξη, λεπτομερείς τομείς παρέμβασης καθορίζονται στα πολυετή και ετήσια προγράμματα και μπορεί να περιλαμβάνουν τομείς εστίασης όπως η εκπαίδευση, η υγεία, το περιβάλλον, καθώς και η ασφάλεια, οι εσωτερικές υποθέσεις και η μετανάστευση. Όσον αφορά τα γεωγραφικά μέσα, η επιλογή των τομέων παρέμβασης αποτελεί αντικείμενο συμφωνίας με τις σχετικές χώρες-εταίρους κατά το στάδιο προγραμματισμού.

Όπως συμβαίνει με όλες τις τομεακές πολιτικές της ΕΕ, η υλοποίηση της εξωτερικής πολιτικής μετανάστευσης και ασύλου μπορεί να χρηματοδοτείται με διαθέσιμους πόρους των σχετικών μέσων εξωτερικής συνεργασίας της ΕΕ, σύμφωνα με τα κριτήρια και τις διαδικασίες που ορίζονται εντός των νομικών βάσεων κάθε αντίστοιχου χρηματοδοτικού μέσου.

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 22.

31

Τηρώντας παράλληλα τους στόχους κάθε χρηματοδοτικού μέσου, οι παρεμβάσεις στο πλαίσιο της εξωτερικής δράσης μπορεί να συμβάλουν στην άσκηση της πολιτικής της ΕΕ σε διάφορους θεματικούς τομείς, όπως η κλιματική αλλαγή, η ασφάλεια, η εκπαίδευση, η γεωργία ή η μετανάστευση.

32

Η Επιτροπή θεωρεί ότι, εν γένει, τα έργα ήταν δεόντως τεκμηριωμένα. Στο μέλλον, ωστόσο, η Επιτροπή θα προσπαθήσει να τεκμηριώνει τις αναλύσεις των αναγκών των έργων της με πιο συστηματικό τρόπο.

33

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι, παρότι οι εταιρικές σχέσεις κινητικότητας είναι ένα σύνθετο διμερές πλαίσιο για την αντιμετώπιση των θεμάτων της μετανάστευσης και του ασύλου με τρόπο που να καθιστά τη συνεργασία αμοιβαίως επωφελή, απαιτούνται περισσότερες προσπάθειες για να εξασφαλιστεί η ισόρροπη εφαρμογή τους, δηλ. να αποτυπώνουν καλύτερα τις τέσσερις θεματικές προτεραιότητες της συνολική προσέγγισης της μετανάστευση και της κινητικότητας (ΣΠΜΚ) και να περιλαμβάνουν περισσότερες δράσεις όσον αφορά τη νόμιμη μετανάστευση, τα ανθρώπινα δικαιώματα και την προστασία των προσφύγων.

Η Επιτροπή υπενθυμίζει τακτικά στα κράτη μέλη τη σημασία της εξασφάλισης ισορροπίας μεταξύ των τεσσάρων θεματικών προτεραιοτήτων της ΣΠΜΚ στο επίπεδο εφαρμογής των εταιρικών σχέσεων κινητικότητας.

34

Οι περισσότερες, αν όχι όλες, οι αντιπροσωπείες έχουν ορίσει ήδη σημεία αναφοράς για τα θέματα της μετανάστευσης εδώ και αρκετά έτη. Επιπλέον, μέλη του προσωπικού της ΓΔ HOME θα μπορούσαν να τοποθετηθούν μόνο σε πολύ περιορισμένο αριθμό αντιπροσωπειών προτεραιότητας (ΗΠΑ, Ρωσία, Γενεύη, Βιέννη, Τουρκία, Κίνα, Ινδία). Στις περισσότερες περιπτώσεις, οι θέσεις αυτές είναι κοινές με άλλες Γενικές Διευθύνσεις και καλύπτουν και άλλα θέματα που υπάγονται στην αρμοδιότητα της ΓΔ HOME (και, ως εκ τούτου, δεν έχουν κατ’ ανάγκη ως κύριο αντικείμενο τη μετανάστευση).

Όπως αναγνωρίζεται στο πρόσφατο ευρωπαϊκό θεματολόγιο για τη μετανάστευση, είναι αναγκαίο να ενισχυθεί η εμπειρογνωσία για τη μετανάστευση στις αντιπροσωπείες της ΕΕ. Κατά συνέπεια, το Συμβούλιο αποφάσισε να ενισχύσει την ικανότητα των αντιπροσωπειών της ΕΕ σε σχέση με την αντιμετώπιση της μετανάστευσης, και συγκεκριμένα να διαθέσει Ευρωπαίους αξιωματικούς συνδέσμους μετανάστευσης στις αντιπροσωπείες προτεραιότητας, με ιδιαίτερη έμφαση στις χώρες της γειτονίας.

35

Η δημιουργία θεματικών διοικητικών μονάδων στη ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης πριν από αρκετά έτη, μεταξύ των οποίων και μία για τη μετανάστευση, αντικατοπτρίζει τη σημασία που αποδίδεται στην ενίσχυση της εμπειρογνωσίας σ’ αυτόν τον τομέα σε όλη τη δομή οργάνωσης, συμπεριλαμβανομένων των αντιπροσωπειών.

Σημαντικό μέρος των καθηκόντων των εν λόγω θεματικών μονάδων αφορά τη θεματική ποιοτική στήριξη των κεντρικών υπηρεσιών και του προσωπικού των αντιπροσωπειών. Η ΓΔ DEVCO, η οποία είναι αρμόδια για τη μετανάστευση και το άσυλο, έχει αναπτύξει ένα σύνολο εργαλείων που εξασφαλίζουν ότι η στήριξη αυτή παρέχεται με συνεκτικό και αποτελεσματικό τρόπο. Για τον σκοπό αυτό έχουν καταρτιστεί ενημερωτικά σημειώματα και κατευθυντήριες γραμμές, καθώς και θεματικές ενότητες κατάρτισης.

Δίνοντας μεγαλύτερη έμφαση στα θέματα της μετανάστευσης όσον αφορά την εξωτερική δράση της ΕΕ, η Επιτροπή εξετάζει τη δυνατότητα εκπόνησης ενός προγράμματος ηλεκτρονικής διδασκαλίας που θα συμπληρώνει τα εργαλεία διαδραστικής μάθησης.

36

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι, μέχρι πρόσφατα, η μετανάστευση δεν αποτελούσε βασική προτεραιότητα για πολλές από τις χώρες της γειτονίας, αλλά η κατάσταση έχει αλλάξει σημαντικά το τελευταίο διάστημα, δεδομένου ότι οι χώρες αυτές αναγνωρίζουν ολοένα και περισσότερο τη σημασία της μετανάστευσης και την ανάγκη συνεργασίας με την ΕΕ.

Στην περίπτωση του έργου Seahorse Mediterraneo, η Επιτροπή αναγνωρίζει τις δυσκολίες προσέλκυσης χωρών της Βόρειας Αφρικής ως εταίρων. Ενώ οι προσπάθειες συνεχίζονται, θα πρέπει να τονιστεί ότι η ασταθής κατάσταση στην περιοχή μετά τον σχεδιασμό του έργου εμπόδισε τον διάλογο με τις εν λόγω χώρες σε αυτό τον πολύ ευαίσθητο τομέα.

37

Αναγνωρίζοντας παράλληλα ότι οι περισσότεροι χρήστες του τελικού προϊόντος I-Map είναι κράτη μέλη της ΕΕ και όχι χώρες-εταίροι, η Επιτροπή κρίνει ότι πρέπει να ληφθούν υπόψη ορισμένες πτυχές.

Με βάση την ανάγκη που εκφράστηκε στο πλαίσιο του μεσογειακού διαλόγου για τη μεταναστευτική διέλευση, στόχος του έργου ήταν η παροχή επικαιροποιημένων πληροφοριών σχετικά με τις μεταναστευτικές ροές για τη βελτίωση της διαδικασίας χάραξης πολιτικής.

Το I-Map ήταν ένα ενιαίο και πολύ στοχοθετημένο έργο, το οποίο, από κοινού με άλλα έργα, στήριζε την αποτελεσματική λειτουργία του διαλόγου για τη μετανάστευση μεταξύ των χωρών, αφενός, της Μέσης Ανατολής και της Βόρειας Αφρικής (MENA) και, αφετέρου, των κρατών μελών της ΕΕ. Χωρίς να έχουν ενοποιηθεί προηγουμένως σε ενιαίο σύστημα, η Επιτροπή θεωρεί ότι τα στοιχεία για τη μετανάστευση που έγιναν διαθέσιμα με πολύ πρακτικό τρόπο συνέβαλαν στη βελτίωση του διαλόγου.

38

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι έχει ζωτική σημασία ο ακριβέστερος καθορισμός του πλαισίου συνεργασίας για τη μετανάστευση και τη διεθνή προστασία μέσω του καθορισμού επιχειρησιακών στόχων και σαφών και μετρήσιμων αποτελεσμάτων και εκροών, συνδέοντας άμεσα τις δραστηριότητες με τα αποτελέσματα.

39

Αναγνωρίζοντας τη μέχρι τώρα έλλειψη συγκεκριμένων στόχων, τιμών αναφοράς και δεικτών για την παρακολούθηση της υλοποίησης της ΣΠΜΚ σε στρατηγικό επίπεδο, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι στόχοι πρέπει να ορίζονται σε γενικές γραμμές, ώστε να ανταποκρίνονται με ευελιξία σε διαφορετικές καταστάσεις, πολύ διαφορετικές πτυχές και ταχέως εξελισσόμενες προκλήσεις και ανάγκες στον τομέα της μετανάστευσης.

Η Επιτροπή δρομολόγησε εκ νέου το 2015 συζήτηση με τα κράτη μέλη της ΕΕ σε επίπεδο της ομάδας υψηλού επιπέδου για τον καθορισμό των κατάλληλων δεικτών για την παρακολούθηση της ΣΠΜΚ.

Κοινή απάντηση στα σημεία 43 έως 50

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι τα σχετικά κριτήρια και οι δείκτες SMART για τη μετανάστευση εξακολουθούν να αποτελούν ζητούμενο, μεταξύ άλλων και σε επίπεδο διεθνών χορηγών και ΟΗΕ, όπως καταδεικνύεται από την προσπάθεια να εντοπιστούν και να συμφωνηθούν οι δείκτες μετανάστευσης στο αναπτυξιακό πλαίσιο μετά το 2015.

Αυτό συνδέεται εν γένει με τις πολύπλοκες και πολύπλευρες διαστάσεις της πολιτικής για τη μετανάστευση και το άσυλο. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υπάρχει συλλογική ανάγκη να καταβληθούν σοβαρές προσπάθειες για το ζήτημα αυτό.

Όσον αφορά τη ΓΔ DEVCO, η αναθεώρηση του πλαισίου αποτελεσμάτων, που προγραμματίζεται να πραγματοποιηθεί μετά την έγκριση των δεικτών των στόχων βιώσιμης ανάπτυξης (ΣΒΑ) την άνοιξη του 2016, αποτελεί ευκαιρία για να υπάρξει πρόοδος όσον αφορά την καλύτερη μέτρηση των αποτελεσμάτων στον τομέα της μετανάστευσης.

Απάντηση στον τίτλο πριν από το σημείο 52

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι γεωγραφικές και θεματικές προτεραιότητες στο πλαίσιο της ΣΠΜΚ ήταν σαφώς καθορισμένες, αλλά δέχεται ότι η ακριβής ποσοτικοποίηση των δαπανών της ΕΕ που σχετίζονται με τις προτεραιότητες αυτές ήταν δύσκολο να αξιολογηθεί κατά τη διάρκεια του ελέγχου.

53

Το κοινό σύστημα πληροφόρησης εξωτερικών σχέσεων (CRIS) είναι εργαλείο δημοσιονομικής διαχείρισης που τροφοδοτεί το λογιστικό σύστημα ABAC της Επιτροπής και παρέχει σε πραγματικό χρόνο πληροφορίες σχετικά με οικονομικές συναλλαγές για όλες τις εξωτερικές δαπάνες. της ΕΕ Το CRIS δεν είχε σχεδιαστεί ειδικά για τους σκοπούς της υποβολής στοιχείων. Το σύστημα CRIS καταργείται σταδιακά και αντικαθίσταται σε μεγάλο βαθμό από το ABAC και συμπληρώνεται από ένα νέο σύστημα, το OPSYS.

Το σύστημα χρησιμοποιεί κωδικούς του ΟΟΣΑ για τον χαρακτηρισμό των συμβάσεων ανά τομέα δραστηριότητας. Δεν υπάρχει επί του παρόντος κανένας κωδικός για τη μετανάστευση· ωστόσο, η Επιτροπή είναι εις γνώση των περιορισμών που απορρέουν από την έλλειψη ειδικού κωδικού ΕΑΒ για τις αναπτυξιακές παρεμβάσεις που χρηματοδοτούνται από τα κονδύλια για τη μετανάστευση και το άσυλο. Αυτό συνδέεται με τον πολυδιάστατο και οριζόντιο χαρακτήρα της μετανάστευσης που άπτεται πολλών διαφορετικών πολιτικών και τομέων. Η Επιτροπή θα δρομολογήσει σύντομα συζήτηση με τον ΟΟΣΑ (και άλλα ενδιαφερόμενα μέρη) για να εντοπίσει τους καλύτερους δυνατούς τρόπους για τον προσδιορισμό των δαπανών των διαφόρων αναπτυξιακών οργανισμών στον τομέα της μετανάστευσης.

54

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι ο πίνακας Excel τον οποίο διαχειρίζεται η DEVCO είναι ένα απλό εργαλείο υποβοηθητικό του κοινού συστήματος πληροφόρησης εξωτερικών σχέσεων της Επιτροπής (CRIS). Δεδομένης της ανυπαρξίας κωδικού ΕΑΒ για τη μετανάστευση, θεωρήθηκε χρήσιμο εργαλείο για τους σκοπούς της υποβολής στοιχείων.

55

Το δημοσιονομικό σύστημα ΤΠ καταργείται σταδιακά και αντικαθίσταται σε μεγάλο βαθμό από το λογιστικό σύστημα της Επιτροπής. Υπάρχουν ελάχιστες πιθανότητες να καταστεί δυνατή η διάθεση συγκεντρωτικών δεδομένων αυτού του είδους στο άμεσο μέλλον.

56

Το λογιστικό σύστημα ΤΠ καταργείται σταδιακά και αντικαθίσταται σε μεγάλο βαθμό από το σύστημα λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση (ABAC) της Επιτροπής. Όλα τα δημοσιονομικά στοιχεία θα μεταφερθούν στο ABAC. Υπό το πρίσμα των πρόσφατων εξελίξεων, η Επιτροπή θα αρχίσει συζητήσεις με τον ΟΟΣΑ.

Η Επιτροπή γνωρίζει, ωστόσο, τους περιορισμούς που απορρέουν από την έλλειψη ειδικού κωδικού ΕΑΒ για τις αναπτυξιακές παρεμβάσεις που χρηματοδοτούνται από τα κονδύλια για τη μετανάστευση και το άσυλο. Αυτό συνδέεται με τον πολυδιάστατο και οριζόντιο χαρακτήρα της μετανάστευσης που άπτεται πολλών διαφορετικών πολιτικών και τομέων.

Πλαίσιο 4 — Παραδείγματα μη κατάλληλης κωδικοποίησης των δαπανών στο πλαίσιο της εξωτερικής πολιτικής μετανάστευσης

Η Επιτροπή παραδέχεται ότι εσφαλμένα είχε αποδοθεί κωδικός ΕΑΒ στα δύο αναφερόμενα έργα, τα έργα Seahorse και Sahara Med, μολονότι κρίθηκε ότι το 100 % των δραστηριοτήτων δεν πληροί τα κριτήρια της Επιτροπής Αναπτυξιακής Βοήθειας (ΕΑΒ) του ΟΟΣΑ. Έκτοτε έχει διορθωθεί αυτό.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο κανονισμός για τον Μηχανισμό Αναπτυξιακής Συνεργασίας (ΜΑΣ) ορίζει τα ακόλουθα όσον αφορά τα κριτήρια της ΕΑΒ του ΟΟΣΑ:

«Το 90 % τουλάχιστον των δαπανών που προβλέπονται στο πλαίσιο των θεματικών προγραμμάτων σχεδιάζεται κατά τρόπο ώστε να πληροί τα κριτήρια της ΔΑΒ τα οποία έχει θεσπίσει η ΟΟΣΑ/ΕΑΒ….,»

57

Το θεματικό πρόγραμμα ΜΑΣ θεσπίστηκε με παγκόσμια εμβέλεια, με σκοπό να συμπληρώνει και όχι να υποκαθιστά τα γεωγραφικά μέσα και προγράμματα. Κατά την περίοδο 2007-2013, εγκρίθηκαν δύο έγγραφα στρατηγικής για το Θεματικό Πρόγραμμα για τη Μετανάστευση και το Άσυλο (ΘΠΜΑ)· το πρώτο καλύπτει την περίοδο 2007-2010 και το δεύτερο την περίοδο 2011-2013. Ενώ το ΘΠΜΑ καλύπτει όλες τις γεωγραφικές περιοχές, οι στρατηγικές αυτές καθόρισαν σαφή προτεραιότητα για τις δαπάνες στο πλαίσιο του ΘΠΜΑ για τις περιοχές της Νότιας Μεσογείου, της Αφρικής και της Ανατολικής Ευρώπης, σύμφωνα με τη ΣΠΜΚ και με το πρόγραμμα της Στοκχόλμης. Αυτή η ιεράρχηση προτεραιοτήτων βασίζεται στην έννοια των μεταναστευτικών οδών, συμπεριλαμβανομένων των μεταναστευτικών οδών που ξεκινούν εκτός της περιοχής γειτονίας (από χώρες της Αφρικής νοτίως της Σαχάρας) και διέρχονται διαμέσου της περιοχής.

60

Η Επιτροπή συμφωνεί μόνον εν μέρει με τη δήλωση αυτή, διότι θα έπρεπε να λάβει επίσης υπόψη ότι αυτό συχνά ανταποκρίνεται στο αίτημα των χωρών-εταίρων, ιδίως στις ανατολικές χώρες της γειτονίας, και ότι οι δαπάνες για τη διαχείριση των συνόρων μπορεί εν γένει να είναι πολύ μεγαλύτερες απ’ ό,τι σε άλλες περιοχές, όπως τα έργα κοινωνικοοικονομικού χαρακτήρα για τον χειρισμό του ζητήματος της ένταξης των μεταναστών.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εστίαση στις δαπάνες για την παράτυπη μετανάστευση που αναφέρονται από το Ελεγκτικό Συνέδριο λαμβάνει επίσης υπόψη τις προτεραιότητες που διατύπωσαν ορισμένες χώρες-εταίροι.

Πράγματι, οι δαπάνες που σχετίζονται με αυτούς τους τομείς, ιδίως με τη διαχείριση των συνόρων, είναι υψηλές, αφορούν την ανάγκη για επενδύσεις στα σημεία διέλευσης των συνόρων και σε εξοπλισμό πληροφορικής και επικοινωνιών.

Πρέπει να προστεθεί ότι η ΕΕ είναι ένας μόνον από τους χορηγούς βοήθειας που συνεργάζεται με τις χώρες, τα κράτη μέλη και τους διεθνείς οργανισμούς.

62

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η νομική πράξη σύστασης του ΘΠΜΑ ορίζει ότι το πρόγραμμα συμπληρώνει τα γεωγραφικά προγράμματα. Η κατανομή των πόρων στους τομείς προτεραιότητας στο πλαίσιο των γεωγραφικών προγραμμάτων εξαρτάται κατά κύριο λόγο από τις χώρες-εταίρους και όχι μόνο από την Επιτροπή.

64

Η κοινή πρωτοβουλία ΕΕ-ΟΗΕ για τη μετανάστευση και την ανάπτυξη (ΚΠΜΑ) δρομολογήθηκε ως ένα πρώτο συνολικό πρόγραμμα για τη μετανάστευση το οποίο εστιάστηκε στον αντίκτυπο που έχει η μετανάστευση στην ανάπτυξη των χωρών-εταίρων.

Θεωρήθηκε ως σημαντική συμβολή της ΕΕ στο θεματολόγιο για τη μετανάστευση και την ανάπτυξη, μετά την ενσωμάτωση αυτής της διάστασης στη συνολική προσέγγιση της μετανάστευσης και της κινητικότητας.

Είχε όντως σχεδιαστεί ως πιλοτικό πρόγραμμα για να δοκιμαστεί η σχέση μετανάστευσης με την ανάπτυξη, εξού και κάλυπτε πολλές διαφορετικές χώρες σε διαφορετικές περιοχές.

Τα αποτελέσματα και τα διδάγματα που αντλήθηκαν από το πρόγραμμα αυτό έχουν ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της συνέχειας του προγράμματος, το οποίο, αντιθέτως, στοχεύει περισσότερο σε συγκεκριμένες χώρες προτεραιότητας.

68

Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι εννέα έργα είχαν σαφώς προσδιορισμένους στόχους. Σε 12 περιπτώσεις, οι στόχοι μόνον εν μέρει κάλυπταν τον ορισμό των σαφώς καθορισμένων στόχων, που συχνά ορίζονται σε γενικές γραμμές, και σε μία περίπτωση οι στόχοι δεν ήταν σαφώς καθορισμένοι (βλ. πλαίσιο 5).

Πλαίσιο 5 — Παράδειγμα αποτελεσμάτων που δεν ήταν εύκολο να μετρηθούν

Η Επιτροπή συμφωνεί εν μέρει με την παρατήρηση ότι τα αποτελέσματα δεν είναι άμεσα ορατά και μετρήσιμα. Ωστόσο, η Επιτροπή θεωρεί ότι το έργο ήταν γενικά επιτυχές, ιδίως όσον αφορά την ικανότητά του να δημιουργήσει έναν χώρο διαλόγου με χώρες-εταίρους οι οποίες έχουν αντιμετωπίσει πολυετή αναστολή των δημοκρατικών μεταρρυθμίσεων.

69

Η Επιτροπή σημειώνει ότι το ΘΠΜΑ, όπως τα περισσότερα άλλα θεματικά και γεωγραφικά μέσα εξωτερικής χρηματοδότησης, εστιάζει στην ενίσχυση των ικανοτήτων των αρχών και της κοινωνίας των πολιτών στις χώρες-εταίρους. Τα έργα παρέχουν κατά κανόνα ενίσχυση των ικανοτήτων σε νομικό, θεσμικό και επιχειρησιακό επίπεδο, με την παροχή τεχνικής βοήθειας και κατάρτισης. Ωστόσο, η Επιτροπή συμφωνεί ότι η βελτίωση των ικανοτήτων και η μεταρρύθμιση των νομικών και θεσμικών πλαισίων είναι - και θα πρέπει να είναι - μεσοπρόθεσμος έως μακροπρόθεσμος στόχος, και τα αποτελέσματα δεν είναι αμέσως αισθητά.

70

Η Επιτροπή αναγνωρίζει εν μέρει ότι δεν έχουν επιτευχθεί όλοι οι στόχοι των έργων του δείγματος.

Ταυτόχρονα, η Επιτροπή θα ήθελε να επαναλάβει ότι, σε έναν πολύπλοκο και διαρκώς μεταβαλλόμενο τομέα πολιτικής, όπως η μετανάστευση, η επίδραση εξωτερικών παραγόντων είναι σημαντική και δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί αποκλειστικά και μόνο με την υποδειγματική προετοιμασία και τον σχεδιασμό των έργων.

Ανεξάρτητα από το πόσο καλά σχεδιασμένη και προσαρμοσμένη στην κατάσταση των χωρών εταίρων είναι η παρέμβαση, η αδυναμία πρόβλεψης των μεταναστευτικών και προσφυγικών ροών και των πολιτικών προκλήσεων θα επηρεάσει το αποτέλεσμα της παρέμβασης σε όλα τα στάδια της υλοποίησης. Αυτό καταδεικνύεται ανάγλυφα από την κατάσταση που επικρατεί στη Λιβύη.

Πλαίσιο 7 — Παράδειγμα ενός μερικώς αποτελεσματικού έργου

Το έργο του δικτύου «Seahorse Mediterraneo» έχει στόχο να συμβάλει στην ανάπτυξη ενός από τα περιφερειακά δίκτυα που αποσκοπούν στη στήριξη του συστήματος EUROSUR.

Κατά τον χρόνο υπογραφής της σύμβασης, η κατάσταση στην Τρίπολη ήταν σχετικά σταθερή και ήταν αδύνατο να προβλεφθεί η έκταση της μετέπειτα επιδείνωσης της κατάστασης της ασφάλειας στη Λιβύη.

Εκπρόσωποι της Αλγερίας, της Τυνησίας και της Αιγύπτου καλούνταν τακτικά και συχνά συμμετείχαν ενεργά στις συνεδριάσεις της διευθύνουσας επιτροπής του έργου. Καμία από αυτές τις τρεις χώρες δεν έχει αναλάβει μέχρι στιγμής κάποια επίσημη υποχρέωση.

Η Guardia Civil, χρηματοδοτούμενη από 5 κράτη μέλη που είναι μέρη της κοινοπραξίας, είναι σε τακτική επαφή με τρίτες χώρες δυνητικούς εταίρους, προκειμένου να τις πείσει να συμμετάσχουν στην πρωτοβουλία.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο δηλώνει ότι «η αποδοχή της συμμετοχής της Λιβύης δεν ικανοποίησε τις βλέψεις της Επιτροπής». Ωστόσο, λόγω της στρατηγικής της θέσης, αναγνωρίστηκε σε μεταγενέστερο στάδιο ότι η Λιβύη ήταν ο σημαντικότερος εταίρος για την πρωτοβουλία αυτή και, ως εκ τούτου, αποφασίστηκε να συμπεριληφθεί.

72

Παρά τις σημερινές έκτακτες καταστάσεις στη Λιβύη, η υλοποίηση του έργου συνεχίζεται και με αργό ρυθμό επιτυγχάνονται ορισμένα αποτελέσματα. Οι δυσκολίες που αντιμετωπίστηκαν κατά την υλοποίηση του έργου οφείλονται στην επισφαλή και ασταθή κατάσταση στη Λιβύη και η υλοποίηση άρχισε εκ νέου τον Αύγουστο του 2015 και προσαρμόστηκε στη νέα κατάσταση μετά την κρίση του 2014.

Το έργο λήγει στο τέλος Απριλίου του 2016 και έχει στόχο να ανταποκριθεί στις πλέον επείγουσες ανάγκες των μεταναστών που έχουν εγκλωβιστεί και είναι υπό κράτηση στη Λιβύη και στα κέντρα κράτησης/υποδοχής που τους προσφέρουν βοήθεια και εκούσια επιστροφή με πλήρη σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

77

Η Επιτροπή σημειώνει την παρατήρηση του Συνεδρίου και επισημαίνει ότι η έκθεση αξιολόγησης περιλαμβάνει χωριστές θετικές πτυχές.

Τα συμπεράσματα της αξιολόγησης συζητήθηκαν εκτενώς με το UNDP επανειλημμένα κατά τη διάρκεια των τακτικών επαφών για το έργο, και ειδικότερα σε συνεδρίαση που πραγματοποιήθηκε στις 10 Οκτωβρίου 2011. Υπήρξε επίσης συντονισμός με όλους τους συνεργαζόμενους οργανισμούς στο πλαίσιο της έκθεσης, προκειμένου να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους.

80

Η κοινή πρωτοβουλία ΕΕ-ΟΗΕ για τη μετανάστευση και την Ανάπτυξη (ΚΠΜΑ) δρομολογήθηκε ως ένα πρώτο συνολικό πρόγραμμα για τη μετανάστευση το οποίο εστιάστηκε στη βελτίωση του αντίκτυπου της μετανάστευσης στην ανάπτυξη των χωρών-εταίρων.

Ως πρώτο πιλοτικό έργο σε αυτόν τον τομέα, θεωρήθηκε σημαντική συμβολή της ΕΕ στο θεματολόγιο για τη μετανάστευση και την ανάπτυξη, μετά την ενσωμάτωση αυτής της διάστασης στη συνολική προσέγγιση της μετανάστευσης και της κινητικότητας.

Τα αποτελέσματα και τα διδάγματα που αντλήθηκαν από το πρόγραμμα αυτό έχουν ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της συνέχειας του προγράμματος, το οποίο, αντιθέτως, στοχεύει περισσότερο σε συγκεκριμένες χώρες προτεραιότητας.

81

Η στήριξη της ΕΕ στον τομέα της μετανάστευσης στη Γεωργία έχει ευρύ φάσμα δικαιούχων και ειδών στήριξης στα διάφορα επίπεδα διακυβέρνησης. Η προστιθέμενη αξία της ΚΠΜΑ ήταν το ότι εξασφάλισε τη συμμετοχή φορέων σε τοπικό επίπεδο· αυτό το είδος στήριξης μπορεί να φθάσει μόνο σε σχετικά μικρό αριθμό τελικών δικαιούχων. Ωστόσο, τα αποτελέσματα αυτών των παρεμβάσεων μπορούν ακόμη να επεκταθούν και αλλού.

Στην περίπτωση της Αλγερίας, μολονότι ο αντίκτυπος ήταν πολύ περιορισμένος, το πρόγραμμα βοήθησε να τεθούν τα θέματα της μετανάστευσης στην ημερήσια διάταξη και να συγκροτηθεί μόνιμος διυπουργικός μηχανισμός με επικεφαλής το Υπουργείο Εξωτερικών.

Στην περίπτωση του Μαρόκου, στο μεταναστευτικό ζήτημα εντάχθηκε μία χρήσιμη παρέμβαση που ήταν σε μεγάλο βαθμό προσανατολισμένη σε τοπικούς φορείς της κοινωνίας των πολιτών. Ωστόσο, η διάδοση έπρεπε να επιτευχθεί με βάση άνισα αποτελέσματα και επιπτώσεις. Έχουν εξαχθεί συμπεράσματα για το στάδιο II της ΚΠΜΑ, κατά το οποίο η διάδοση αντιμετωπίζεται προς το παρόν με πιο διαρθρωμένο τρόπο.

Πλαίσιο 9 — Έργο επανεισδοχής στη Γεωργία

Όσον αφορά την αβεβαιότητα σχετικά με τη συνέχιση της λειτουργίας των κέντρων επαγγελματικού προσανατολισμού και προσλήψεων κατά τη στιγμή του ελέγχου, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι οι γεωργιανές αρχές έχουν εξασφαλίσει τη βιωσιμότητα των κέντρων μέσω πιστώσεων από τον κρατικό προϋπολογισμό (400.000 GEL στον προϋπολογισμό του 2015, 600.000 GEL έχουν προγραμματιστεί στο σχέδιο προϋπολογισμού για το 2016).

Ο αριθμός των ατόμων που προβλέπεται να ωφεληθούν από τις υπηρεσίες εξεύρεσης εργασίας ήταν τελικά χαμηλότερος από τον αναμενόμενο, λόγω της υποεκτίμησης της αυτάρκειας των επαναπατριζόμενων μεταναστών.

Όσον αφορά την παροχή προσωρινής διαμονής, η Επιτροπή ήταν έτοιμη να αντιμετωπίσει τις ανάγκες 180 ατόμων, αλλά η ζήτηση ήταν χαμηλότερη χάρη στο τοπικό πλαίσιο ισχυρών κοινωνικών και οικογενειακών δεσμών. Τα χρηματοδοτικά κονδύλια είχαν μειωθεί αναλόγως.

Όσον αφορά τον εκούσιο επαναπατρισμό, αυξήθηκε ο αριθμός των αλλοδαπών διαμενόντων στη Γεωργία σε 167, σε σύγκριση με τα 110 άτομα κατά τον χρόνο διεξαγωγής του ελέγχου.

86 α)

Η Επιτροπή συμφωνεί με την παρατήρηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου και προσθέτει ότι η επανεισδοχή των υπηκόων μιας χώρας αποτελεί υποχρέωση βάσει του διεθνούς εθιμικού δικαίου, ενώ η επανεισδοχή των υπηκόων τρίτων χωρών δεν είναι υποχρεωτική. Αντίθετα με την αντίληψη ορισμένων χωρών-εταίρων, αποτελεί στοιχείο της πολιτικής μετανάστευσης και όχι της πολιτικής ασφάλειας.

Οι αποτελεσματικές πολιτικές επιστροφής και επανεισδοχής αποτελούν βασικό στοιχείο και προαπαιτούμενο για την ορθή διαχείριση της μετανάστευσης και όχι ζήτημα ασφάλειας. Η αποτελεσματική επιστροφή παράτυπων μεταναστών, οι οποίοι δεν έχουν ή δεν έχουν πλέον δικαίωμα παραμονής στην ΕΕ, είναι επίσης σημαντική ως προληπτικό μέτρο κατά της περαιτέρω παράτυπης μετανάστευσης, όπως τονίζεται στο σχέδιο δράσης της ΕΕ για την επιστροφή (της 9ης Σεπτεμβρίου 2015). Τόσο η επιστροφή όσο και η επανεισδοχή αποτελούν αναπόσπαστο μέρος της ΣΠΜΚ και όλων των ακόλουθων κατευθυντήριων γραμμών (π.χ. θεματολόγιο της ΕΕ για τη μετανάστευση). Πράγματι, οι συμφωνίες διευκόλυνσης της χορήγησης θεωρήσεων είναι εφικτές και εξετάζονται παράλληλα με τις συμφωνίες επανεισδοχής της ΕΕ και εντάσσονται στο πλαίσιο της προσέγγισης της παροχής κινήτρων.

Απάντηση στον τίτλο πριν από το σημείο 87

Η Επιτροπή τονίζει ότι η επιτυχής εφαρμογή της προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων συχνά εξαρτάται από το πλήθος των εξωτερικών παραγόντων που διαφεύγουν τον έλεγχό της.

87

Πέραν του ότι αποτελεί επίσημα οριζόντιο ζήτημα και αντιμετωπίζεται σοβαρά σε όλες τις παρεμβάσεις της εξωτερικής δράσης της ΕΕ, το ζήτημα των ανθρωπίνων δικαιωμάτων των μεταναστών αποτελεί προτεραιότητα και της εξωτερικής δράσης για τη μετανάστευση.

Εκτός από τη διασφάλιση του ότι όλες οι παρεμβάσεις περιλαμβάνουν μέτρα για τα ανθρώπινα δικαιώματα, τα δικαιώματα των μεταναστών αποτελούσαν γενικό στόχο πολλών δράσεων. Τα παραδείγματα περιλαμβάνουν έργα για την παροχή βοήθειας και την προστασία των θυμάτων εμπορίας ανθρώπων, την προστασία των δικαιωμάτων των μεταναστών που εργάζονται ως οικιακοί βοηθοί, τη βοήθεια και προστασία των προσφύγων κ.λπ.

88

Όσον αφορά την Ουκρανία, η δυνατότητα παροχής κατάρτισης σχετικά με τα πρότυπα για τα ανθρώπινα δικαιώματα είχε αρχικά προβλεφθεί στο έργο READMIT και συζητήθηκε με την κυβέρνηση. Ωστόσο, συμφωνήθηκε σε εκείνο το στάδιο να αφαιρεθεί από αυτό το πρόγραμμα, για να αποφευχθεί η επικάλυψη με ορισμένα άλλα έργα που υλοποιούνταν από διεθνείς οργανισμούς και οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, όπως i) ο ΔΟΜ (αριθ. αναφ. Cris:2011/282-850) έργο «Strengthening Migration Management and Cooperation on Readmission in Eastern Europe» (MIGRECO), ii) Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες (αριθ. αναφ. Cris: 2010/272-415, έργο με τίτλο: «Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes (RPP II) — Phase II») ή iii) η ΜΚΟ «Right to Protection» (αριθ. αναφ. Cris:2012/334-088, έργο με τίτλο: «Advocacy and Government Capacity Building in Migration»). Σε γενικές γραμμές, επί συνόλου 34 έργων σχετικών με τη μετανάστευση και το άσυλο τα οποία χρηματοδοτούνται με πόρους της ΕΕ από το 2003, 18 αφορούσαν, σε μικρότερο ή μεγαλύτερο βαθμό, θέματα ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

89

Η Επιτροπή κατέβαλε μεγάλες προσπάθειες για να πείσει τις αρχές της Λιβύης να υπογράψουν μνημόνιο συνεννόησης με την Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες (UNHCR).

Οι αρχές της Λιβύης, και ιδίως εκείνες που αντιπροσώπευαν το καθεστώς του Καντάφι ήταν εξαιρετικά απρόθυμες, για πολιτικούς λόγους, να δεχθούν την UNHCR ως κύριο εταίρο της δράσης.

Η Επιτροπή τόνιζε πάντοτε, ωστόσο, ότι ο σεβασμός των ανθρωπίνων δικαιωμάτων αποτελεί ουσιαστικό στοιχείο του έργου.

91

Η Επιτροπή υπό τον κ. Γιούνκερ έχει δώσει πράγματι εκ νέου έμφαση στην ανάγκη ενίσχυσης του συντονισμού μεταξύ των θεσμικών οργάνων της ΕΕ, καθώς και μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής. Έχουν θεσπιστεί ορισμένοι βελτιωμένοι μηχανισμοί συντονισμού οι οποίοι, όπως αποδείχθηκε από την πρόσφατη μεταναστευτική και προσφυγική κρίση που αντιμετωπίζει η Ευρώπη, λειτουργούν ικανοποιητικά.

92

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο εσωτερικός συντονισμός έχει βελτιωθεί ήδη σημαντικά.

93

Αν και η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υπάρχει ακόμη περιθώριο βελτίωσης, θα επιθυμούσε να τονίσει ότι οι μηχανισμοί συντονισμού όσον αφορά τις πολιτικές για τη μετανάστευση και τον προγραμματισμό είναι απολύτως αποτελεσματικοί.

Ενδεικτικά, ο συντονισμός διασφαλίζεται από τη ΓΔ HOME κατά την εκπόνηση και την έγκριση των εθνικών προγραμμάτων των κρατών μελών στο πλαίσιο του Ταμείου Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης (AMIF) ή του Ταμείου Εσωτερικής Ασφάλειας (ISF), καθώς και των ετήσιων προγραμμάτων εργασίας στο πλαίσιο της κεντρικής διαχείρισης. Οι ΓΔ DEVCO και NEAR εφαρμόζουν την ίδια διαδικασία. Επιπλέον, η επίσημη διαβούλευση της ΕΥΕΔ με τις αρμόδιες Γενικές Διευθύνσεις της Επιτροπής διεξάγεται κατά τη διάρκεια των διυπηρεσιακών διαβουλεύσεων για την έγκριση όλων των χρηματοδοτικών προγραμμάτων.

Η ΕΥΕΔ είναι επικεφαλής ή συνεπικεφαλής από κοινού με την Επιτροπή του πολυετούς προγραμματισμού των περισσότερων μέσων χρηματοδότησης της εξωτερικής δράσης και, ως εκ τούτου, εξασφαλίζει υψηλό επίπεδο συντονισμού μεταξύ των διαφόρων τομέων πολιτικής και σε όλες τις γεωγραφικές περιοχές. Οι αποκλίσεις μεταξύ των αιτήσεων των δικαιούχων τρίτων χωρών θα μπορούσαν επίσης να αποτελούν λόγο που εξηγεί τις διαφορές (δεν υπάρχει ενιαία λύση για όλες τις καταστάσεις).

94

Η Επιτροπή αναγνωρίζει πράγματι τη χρησιμότητα των καταγραφών/επισκοπήσεων των χρηματοδοτήσεων που αφορούν τη μετανάστευση για συγκεκριμένη χώρα ή περιοχή, έτσι ώστε να διευκολύνεται ο συντονισμός και να διασφαλίζεται καλύτερη συμπληρωματικότητα μεταξύ των χρηματοδοτήσεων της ΕΕ και άλλων χορηγών. Επισκοπήσεις των δαπανών για τη μετανάστευση οι οποίες χρηματοδοτούνται από την ΕΕ και τα κράτη μέλη υπάρχουν κυρίως για το σύνολο των εταιρικών σχέσεων κινητικότητας (ΕΣΚ) και των κοινών θεματολογίων για τη μετανάστευση και την κινητικότητα (ΚΘΜΚ) (οι λεγόμενοι «πίνακες αποτελεσμάτων»), καθώς και για ορισμένες περιφερειακές διαδικασίες. Οι εν λόγω επισκοπήσεις καταρτίζονται από τις υπηρεσίες της Επιτροπής σε διαβούλευση με σχετικές δομές συντονισμού (τοπικές πλατφόρμες συντονισμού ΕΣΚ, συνεδριάσεις εμπειρογνωμόνων ΣΠΜΚ, κ.λπ.). Προφανώς δεν μπορούν να είναι παρά ενδεικτικές και δεν μπορούν να ορίσουν υποχρεώσεις για τους διαφόρους χορηγούς ή τις πηγές χρηματοδότησης, εφόσον αυτό δεν θα ήταν εφικτό βάσει του ισχύοντος νομικού πλαισίου της ΕΕ ούτε συμβατό με τις διαδικασίες που έχουν θεσπιστεί στο πλαίσιο των αντίστοιχων χρηματοδοτικών μέσων της ΕΕ.

97

Η ΕΥΕΔ θεωρεί ότι η ΕΥΕΔ έχει διαδραματίσει τον δικό της ρόλο στην ένταξη της μετανάστευσης στο πλαίσιο των πολιτικών διαλόγων με τρίτες χώρες, ιδίως τις γειτονικές χώρες, μέσω των ειδικών υποεπιτροπών ΔΕΥ/μετανάστευση και κοινωνικές υποθέσεις με τις αντίστοιχες χώρες. Επιπλέον, ενόψει της αυξημένης καίριας σημασίας της μετανάστευσης στις σχέσεις της ΕΕ με τρίτες χώρες, η ΕΥΕΔ δημιουργεί σταδιακά θεματική αρμοδιότητα σ’ αυτόν τον τομέα και θέτει συμπληρωματικούς ανθρώπινους πόρους στις τομεακές πτυχές που συνδέονται με τον τομέα των εξωτερικών σχέσεων, συμπεριλαμβανομένης της μετανάστευσης. Με τη νέα Επιτροπή, έχει δοθεί πλέον μια σαφέστερη περαιτέρω ώθηση στη σύνδεση της εσωτερικής με την εξωτερική διάσταση της μετανάστευσης και την ενίσχυση της συνοχής των πολιτικών στο έργο της ΕΥΕΔ και των σχετικών Γενικών Διευθύνσεων της Επιτροπής.

98

Αν και αναγνωρίζεται ότι ο συντονισμός με τις αντιπροσωπείες της ΕΕ μπορεί και θα πρέπει να βελτιωθεί και ότι λαμβάνονται μέτρα για τον σκοπό αυτό, για διαφόρους λόγους αυτό είναι δύσκολο να επιτευχθεί. Εκτός από την έλλειψη ανθρώπινων πόρων στις αντιπροσωπείες (και στις κεντρικές υπηρεσίες), η περιορισμένη εμπειρογνωσία σε θέματα μετανάστευσης στις αντιπροσωπείες της ΕΕ συνεπάγεται επίσης περιορισμένες ικανότητες αξιολόγησης των αναγκών και προτεραιοτήτων που έχουν σχέση με τη μετανάστευση στις χώρες-εταίρους.

99

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι ο συντονισμός με τις αντιπροσωπείες της ΕΕ έχει ζωτική σημασία και καταβάλλει προσπάθειες να εξασφαλίσει την πρακτική εφαρμογή του στην καθημερινή διαχείριση των έργων.

Η εδραίωση και η επικύρωση των ορθών πρακτικών από επιτυχή έργα παρέχονται στις εκθέσεις παρακολούθησης και αξιολόγησης των μεμονωμένων έργων, ενώ καταβάλλονται προσπάθειες για τη θέσπιση ενός συστήματος για τη σταθεροποίηση και τη διάδοση αυτών των πληροφοριών. Ειδικότερα, οι πληροφορίες σχετικά με τις ορθές πρακτικές πρέπει να περιληφθούν στα εργαλεία καθοδήγησης που εκπόνησε η υπηρεσία DEVCO.B3 και, όταν ολοκληρωθούν, πρέπει να είναι προσβάσιμες μέσω ενός ειδικού θεματικού διαδικτυακού τόπου για τη μετανάστευση.

Επιπλέον, τα θεματικά προγράμματα κατάρτισης που οργάνωσε η υπηρεσία DEVCO.B3 περιλαμβάνουν σεμινάρια σχετικά με τα αντληθέντα συμπεράσματα και τις βέλτιστες πρακτικές.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Συμπέρασμα 1

Η Επιτροπή τονίζει ότι η αναθεωρημένη Ευρωπαϊκή Πολιτική Γειτονίας έχει ως στόχο τον καθορισμό προτάσεων σε στενή συνεργασία με τους γείτονές μας για ένα πιο συνεκτικό πλαίσιο συνεργασίας με γνώμονα τον αντίκτυπό του σε ζητήματα κοινού ενδιαφέροντος, συμπεριλαμβανομένης της μετανάστευσης

Ομοίως, το πρόγραμμα που θα διαδεχθεί το ΘΠΜΑ περιλαμβάνει λεπτομερείς στόχους, αποτελέσματα και δείκτες.

α)Η Επιτροπή εκτιμά ότι υπάρχουν περιθώρια για τον καλύτερο καθορισμό των στρατηγικών προσανατολισμών σχετικά με τα θέματα της μετανάστευσης στην περιοχή γειτονίας, μέσω του καθορισμού σαφών και μετρήσιμων στόχων και συνεκτικών, συγκεκριμένων αποτελεσμάτων που θα πρέπει να επιτευχθούν, τα οποία θα αποτελούν τον πυρήνα των νέων πλαισίων συνεργασίας με χώρες της γειτονίας και χώρες της διεύρυνσης.

β)Η Επιτροπή συμφωνεί εν μέρει με αυτό το συμπέρασμα όσον αφορά τη συνοχή μεταξύ των διαφόρων επιπέδων των μηχανισμών παρακολούθησης και αξιολόγησης. Όσον αφορά τον ΕΜΓΕΣ και ΘΠΜΑ, το μεγαλύτερο μέρος των έργων για τη μετανάστευση περιλαμβάνει λεπτομερείς ρυθμίσεις για την παρακολούθηση και αξιολόγηση, καθώς και πλήρη εννοιολογικά πλαίσια. Η Επιτροπή θεωρεί, ωστόσο, ότι υπάρχουν περιθώρια για τον καλύτερο καθορισμό του πλαισίου συνεργασίας για τη μετανάστευση στην περιοχή γειτονίας μέσω του καθορισμού στρατηγικών στόχων και σαφών και μετρήσιμων αποτελεσμάτων και εκροών με άμεση σύνδεση μεταξύ των δραστηριοτήτων και των αποτελεσμάτων.

ε)Η Επιτροπή συμφωνεί εν μέρει με την εν λόγω δήλωση, ιδίως σε ό,τι αφορά τη γεωγραφική πολυμορφία.

Η συνεργασία με τις γειτονικές μας χώρες, ιδίως όσον αφορά τα θέματα της μετανάστευσης και της διεθνούς προστασίας, πρέπει να προσαρμόζεται στο διαφορετικό επίπεδο δέσμευσης και επεξεργασίας των σχετικών πολιτικών των εταίρων και να λαμβάνει υπόψη τις διαφορετικές ευαισθησίες, τις προσδοκίες και τους περιορισμούς των εταίρων σε αυτά τα ζητήματα. Λαμβανομένης επίσης υπόψη της παρατεταμένης κρίσης που επικρατεί στις χώρες της γειτονίας, πρέπει να εξασφαλίζονται μηχανισμοί διαφοροποίησης και ευελιξίας.

Ωστόσο, όσον αφορά τον ΕΜΓ, για τη βέλτιστη αξιοποίηση των πόρων του ΕΜΓ, η Επιτροπή είχε την πρόθεση να κάνει διαφοροποίηση μεταξύ των εταίρων σύμφωνα με τα κριτήρια προγραμματισμού που ορίζονται στον ΕΜΓ και να εφαρμόσει με αυστηρότητα την προσέγγιση βάσει κινήτρων.

Όπως προαναφέρθηκε, οι ανάγκες των εταίρων διαφέρουν από χώρα σε χώρα και από περιοχή σε περιοχή. Σύμφωνα με τις συστάσεις του προγράμματος δράσης για αλλαγή και τη διαφοροποιημένη προσέγγιση που ορίζεται στον νέο ΕΜΓ, η συνεργασία της ΕΕ με τις χώρες της γειτονίας επικεντρώνεται σε τρεις τομείς προτεραιότητας σε κάθε περίπτωση. Οι τομείς αυτοί προσδιορίστηκαν μέσω εκτενούς διαδικασίας διαβούλευσης με κυβερνήσεις, τοπικές αρχές, οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, τα κράτη μέλη της ΕΕ, διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και διεθνείς οργανισμούς.

Σύσταση 1

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση ιδίως σε ό, τι αφορά την ανάγκη να βελτιωθεί το πλαίσιο μέτρησης των επιδόσεων. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι έχει ζωτική σημασία να καθοριστεί ακριβέστερα το στρατηγικό πλαίσιό της για τη συνεργασία στον τομέα της μετανάστευσης και της διεθνούς προστασίας μέσω του καθορισμού επιχειρησιακών στόχων και σαφών και μετρήσιμων αποτελεσμάτων και εκροών, με άμεση σύνδεση των δραστηριοτήτων με τα αποτελέσματα.

Ωστόσο, δεδομένου ότι οι ανάγκες και, ως εκ τούτου, η βοήθεια για κάθε χώρα είναι διαφορετικές, η Επιτροπή υπογραμμίζει τη δυσκολία να καθοριστεί κοινή δέσμη συγκρίσιμων δεικτών που θα παραμείνουν σταθεροί σε βάθος χρόνου και την ανάγκη για μεγαλύτερη ευελιξία κατά τον καθορισμό προτεραιοτήτων. Αναπτύσσονται ειδικά σχεδιασμένα εργαλεία παρακολούθησης και αξιολόγησης που θα επιτρέπουν τη μέτρηση των επιτευγμάτων και της προόδου, το οποίο αποτελεί βασικό στοιχείο για την παροχή πιο συγκεκριμένων και αποτελεσματικών πλαισίων συνεργασίας για τη μετανάστευση.

Η αναθεωρημένη Ευρωπαϊκή Πολιτική Γειτονίας (ΕΠΓ) αποσκοπεί ειδικά στον καθορισμό προτάσεων σε στενή συνεργασία με τις γειτονικές χώρες για πιο συνεκτικά πλαίσια συνεργασίας με γνώμονα τον αντίκτυπο σε ζητήματα κοινού ενδιαφέροντος, συμπεριλαμβανομένης της μετανάστευσης

Η σημερινή κατάσταση είναι ασταθής και είναι απαραίτητο να γίνει διάκριση ανάμεσα στις επείγουσες δράσεις και στα πιο συστημικά προγράμματα. Δεν θα είναι πάντοτε δυνατή η εργασία με βάση ποσοτικά προσδιορισμένες προτεραιότητες ως προς τους στόχους.

Στο πλαίσιο της αναθεωρημένης ΕΠΓ, η Επιτροπή θα επιδιώξει τη δημιουργία ενισχυμένων εταιρικών σχέσεων με μεγαλύτερη εστίαση και πιο εξατομικευμένη συνεργασία. Η πείρα δείχνει ότι η ΕΠΓ θα καταστεί αποτελεσματικότερη όταν θα υπάρχει πράγματι κοινό πρόγραμμα δράσης της ΕΕ και των εταίρων της. Ως εκ τούτου, η επανεξέταση θα αποσαφηνίσει τα συμφέροντα της ΕΕ και κάθε εταίρου, καθώς και τους τομείς με το μεγαλύτερο κοινό ενδιαφέρον (συμπεριλαμβανομένης της μετανάστευσης και της κινητικότητας). Η επανεξέταση αποτελεί ευκαιρία για την ΕΕ και τους εταίρους της να εδραιώσουν κοινή πεποίθηση για τους εν λόγω τομείς υψηλού κοινού ενδιαφέροντος, που θα αποτελέσει τη βάση για μια ισχυρότερη εταιρική σχέση και στοχοθετημένη χρηματοδοτική στήριξη. Ωστόσο, η ευελιξία θα παραμείνει βασική αρχή για την εφαρμογή της χρηματοδότησης από το Ευρωπαϊκό Μέσο Γειτονίας, προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι η ΕΕ μπορεί καλύτερα να ανταποκριθεί με μεγαλύτερη ευελιξία μέσω της οικονομικής συνεργασίας της στις ταχέως μεταβαλλόμενες εξελίξεις και ανάγκες της περιοχής.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή δέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Όπως ορθά επισημάνθηκε, οι κωδικοί ΕΑΒ καθορίζονται από τον ΟΟΣΑ. Υπό το πρίσμα των πρόσφατων εξελίξεων, η Επιτροπή θα αρχίσει συζητήσεις με τον ΟΟΣΑ.

Επιπλέον, η Επιτροπή θα αναλύσει τη δυνατότητα συμπλήρωσης του συστήματος κωδικοποίησης της ΟΟΣΑ/ΕΑΒ.

Συμπέρασμα 2

α)Βλ. απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 68 και στο πλαίσιο 5.

β)Η μετανάστευση και η ανάπτυξη πρόκειται να μεγιστοποιήσουν τη θετική σχέση που υπάρχει μεταξύ της μετανάστευσης και της ανάπτυξης, με στόχο να αξιοποιηθεί η δυναμική ανάπτυξης της μετανάστευσης, προς όφελος και των κοινωνιών και των μεταναστών, και να προωθηθεί η βιώσιμη ανάπτυξη και η μείωση της φτώχειας. Αν και η ακριβής φύση της σχέσης μεταξύ της μετανάστευσης και της ανάπτυξης σε διαφορετικές καταστάσεις θα πρέπει να βασίζεται σε περισσότερα αποδεικτικά στοιχεία, η μετανάστευση αναγνωρίζεται όλο και περισσότερο ως ένα ισχυρό μέσο για την τόνωση της ανάπτυξης τόσο στις χώρες προέλευσης όσο και στις χώρες προορισμού. Το γεγονός ότι η μετανάστευση περιλαμβάνεται πλέον ως ένας μοχλός ανάπτυξης στο θεματολόγιο για τη βιώσιμη ανάπτυξη του 2030 αποδεικνύει την πρόοδο που έχει σημειωθεί στον τομέα αυτό τα τελευταία χρόνια.

γ)Η Επιτροπή συμφωνεί ότι η παροχή στήριξης για την επιστροφή και επανεισδοχή δεν έχει αποδώσει πάντοτε μέχρι στιγμής τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Ωστόσο, οι αποτελεσματικές πολιτικές επιστροφής και επανεισδοχής αποτελούν προϋπόθεση για την ορθή διαχείριση της μετανάστευσης και αναπόσπαστο στοιχείο της ΣΠΜΚ.

Η Επιτροπή συμφωνεί με την παρατήρηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου και προσθέτει ότι η επανεισδοχή των υπηκόων μιας χώρας αποτελεί υποχρέωση βάσει του διεθνούς εθιμικού δικαίου. Αντίθετα με την αντίληψη ορισμένων χωρών-εταίρων, αποτελεί στοιχείο της πολιτικής μετανάστευσης και όχι της πολιτικής ασφάλειας.

δ)Η Επιτροπή συμφωνεί εν μέρει με αυτό το συμπέρασμα.

Όσον αφορά τα ανθρώπινα δικαιώματα, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υπάρχει περιθώριο βελτίωσης των επιδόσεών της για τον προσδιορισμό πιο συγκεκριμένων μέτρων μετριασμού, όπως η ενίσχυση των διπλωματικών ενεργειών στο πεδίο της ανθρωπιστικής βοήθειας και των εθνικών συστημάτων καθοδήγησης.

Ωστόσο, το 2014 η Επιτροπή ξεκίνησε μια δράση για τον σχεδιασμό και την ανάπτυξη εργαλειοθήκης προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι τα περισσότερα νέα έργα περιλαμβάνουν μια προσέγγιση βάσει δικαιωμάτων (ΠΒΔ) κατά τη διάρκεια όλων των σταδίων της παρέμβασης.

Η εφαρμογή της ΠΒΔ εδράζεται στον οικουμενικό και αδιαίρετο χαρακτήρα των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και στις αρχές της ένταξης και συμμετοχής στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων, της απαγόρευσης των διακρίσεων, της ισότητας και της ισότιμης μεταχείρισης, της διαφάνειας και της λογοδοσίας. Οι αρχές αυτές βρίσκονται στο επίκεντρο της αναπτυξιακής συνεργασίας της ΕΕ, εξασφαλίζοντας την ενδυνάμωση των φτωχότερων και πλέον ευάλωτων ατόμων, ιδίως των γυναικών και των ανηλίκων.

Σύσταση 3

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αυτή και η εφαρμογή της είναι ήδη σε εξέλιξη.

Η Επιτροπή έχει ήδη κάνει χρήση ολόκληρου του φάσματος των προβλεπόμενων μέσων στον κύκλο διαχείρισης των έργων. Μολονότι αναγνωρίζεται ότι υπάρχει περιθώριο για περαιτέρω βελτίωση των επιδόσεών μας στον καθορισμό της λογικής της παρέμβασης για κάθε δράση, τα περισσότερα έργα περιλαμβάνουν ήδη πλήρως ανεπτυγμένα εννοιολογικά πλαίσια, συμπεριλαμβανομένων των δεικτών αποτελεσμάτων.

Σύσταση 4

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αυτή.

Υπάρχουν ολοένα και περισσότερα αποδεικτικά στοιχεία που υπογραμμίζουν τον θετικό αντίκτυπο της μετανάστευσης στην ανάπτυξη (τόσο των χωρών καταγωγής και προορισμού, όσο και των ίδιων των μεταναστών). Ωστόσο, λόγω των μεταβαλλόμενων και αυξανόμενων μεταναστευτικών τάσεων, είναι απαραίτητο να συνεχιστεί η απόκτηση αξιόπιστων στοιχείων για τη μετανάστευση προκειμένου να ληφθούν υπόψη για τα προγράμματα. Η Επιτροπή επενδύει στην περαιτέρω εδραίωση αυτών των στοιχείων, ως βάση για τον σχεδιασμό των μελλοντικών στρατηγικών και σχεδίων αντίδρασης.

Συμπέρασμα 3

Η Επιτροπή θεωρεί ότι, μετά από σημαντικές προσπάθειες, έχουν τεθεί σε εφαρμογή αποτελεσματικοί μηχανισμοί συντονισμού στον τομέα της μετανάστευσης. Δεδομένης της πολυπλοκότητας του θέματος, της κατανομής αρμοδιοτήτων και του αριθμού των εμπλεκομένων μερών, τα περιθώρια για περαιτέρω εξορθολογισμό των ρυθμίσεων διακυβέρνησης στον τομέα της μετανάστευσης είναι πολύ περιορισμένα.

Σύσταση 5

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση. Η Επιτροπή θεωρεί ότι, λαμβανομένων επίσης υπόψη των δημοσιονομικών περιορισμών, έχουν ήδη καταβληθεί σημαντικές προσπάθειες για τη βελτίωση των ικανοτήτων των αντιπροσωπειών της ΕΕ (βλ. επίσης τις απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 34, 98 και 99).

Η Επιτροπή έχει ήδη καταρτίσει επισκοπήσεις των δαπανών των χορηγών στον τομέα της μετανάστευσης για τη στήριξη διαφόρων διμερών και περιφερειακών πλαισίων (όπως οι πίνακες αποτελεσμάτων για την εταιρική σχέση κινητικότητας).

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ανάπτυξη ενιαίας και συνολικής επισκόπησης για όλες τις συναφείς με τη μετανάστευση δαπάνες είναι ανέφικτη.

QJ-AB-16-010-EL-E    ISSN 1977-5660

Η παρούσα έκθεση πραγματεύεται τα δύο κύρια χρηματοδοτικά μέσα (ΘΠΜΑ και ΕΜΓΕΣ) της εξωτερικής διάστασης της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ, τα οποία σκοπό έχουν να εξασφαλίσουν την αποτελεσματική διαχείριση των μεταναστευτικών ροών σε συνεργασία με χώρες καταγωγής και διέλευσης. Στο πλαίσιο της παρούσας έκθεσης εξετάζεται κατά πόσον οι δαπάνες αμφότερων των μέσων πραγματοποιήθηκαν βάσει σαφών στόχων, κατά τρόπο αποτελεσματικό και με καλό συντονισμό. Διαπιστώσαμε ότι, συνολικά, τα μέσα δεν διέθεταν σαφή στρατηγική βάσει της οποίας να είναι δυνατός ο προσδιορισμός της συμβολής τους στην επίτευξη των στόχων και, επομένως, δεν είναι σαφές τι επιδιώκουν να επιτύχουν σε επίπεδο ΕΕ. Η μέτρηση των επιτευχθέντων αποτελεσμάτων μέσω των δαπανών της ΕΕ ήταν συχνά δυσχερής, όπως και η εκτίμηση της συμβολής της μετανάστευσης στην ανάπτυξη. Η πολιτική χαρακτηρίζεται από περίπλοκη διακυβέρνηση, ανεπαρκή συντονισμό, καθώς και από την απουσία μιας επισκόπησης της χρηματοδότησης που να καθιστά σαφές ποιος χρηματοδοτεί τι μεταξύ Επιτροπής και κρατών μελών.