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ES
2016

N.º 09

Informe Especial

Gasto en la política de
migración exterior de la UE
en los países de la vecindad
oriental y del Mediterráneo
meridional hasta 2014

(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, segundo párrafo, del TFUE)

Índice

Abreviaturas y siglas

Glosario

Resumen

Introducción

Política de migración exterior de la UE

Marco político

Enfoque global a la migración exterior

Prioridad a los países vecinos

Diversos instrumentos institucionales y financieros

Distintas fuentes del gasto en migración exterior de la UE

Dispositivos de financiación y gestión

Alcance y enfoque de la fiscalización

Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, la determinación de las necesidades de los países socios y los instrumentos de supervisión

Amplio abanico de objetivos políticos no siempre interrelacionados

Debe prestarse mayor atención a la determinación de las necesidades de los países socios

Deben mejorarse los dispositivos de supervisión y evaluación

Prioridades geográficas y temáticas difíciles de verificar

Intervención dispersa por una amplia zona geográfica

Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental

Las deficiencias en los objetivos operativos y los indicadores de resultados dificultaron la evaluación de la eficacia de los proyectos

Factores que obstaculizan la eficacia

Ejemplo de buenas prácticas

Problemas de eficacia en tres ámbitos clave

Vínculo entre migración y desarrollo

Medidas de apoyo a retornos y readmisiones: impacto limitado y apoyo desigual de terceros países

Protección de los derechos humanos: aunque se tenía en cuenta en los proyectos auditados, no siempre se aplicó con éxito

Difícil coordinación entre varios socios a distintos niveles

Una gobernanza compleja

Asociaciones de movilidad: necesidad de aclarar la coordinación

Perspectivas para el futuro

Conclusiones y recomendaciones

Anexo I | — | Asociaciones de movilidad firmadas entre la UE, los Estados miembros de la UE y terceros países
Anexo II | — | Importes comprometidos, contratados y pagados en la dimensión exterior de la política de migración durante el período 2007-2013 (millones de euros)
Anexo III | — | Gasto en la política de migración exterior: múltiples instrumentos de gasto de la UE, cada uno con sus propios objetivos y estrategias
Anexo IV | — | Resumen de los proyectos auditados
Anexo V | — | Mecanismos de ejecución de la asistencia financiera de la UE (dimensión exterior M y A)

Respuestas de la Comisión

Abreviaturas y siglas

ACNUR: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

DG: Dirección General

EGMM: Enfoque Global de la Migración y la Movilidad

EIDDH: Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos

FED: Fondo Europeo de Desarrollo

Frontex: Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados Miembros de la Unión Europea

FSI: Fondo de Seguridad Interior

IAP: Instrumento de Ayuda de Preadhesión

ICD: Instrumento de Cooperación al Desarrollo

IE: Instrumento de Estabilidad

IEVA: Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación

JMDI: Iniciativa Conjunta de Migración y Desarrollo

OIM: Organización Internacional para las Migraciones

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PTMA: Programa Temático de Migración y Asilo

SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior

Glosario¹

Acuerdo de readmisión: Acuerdo por el que se establecen los procedimientos para que un Estado devuelva a los extranjeros o apátridas en situación irregular a su Estado de origen o a un tercer Estado de tránsito en su viaje hacia el Estado que quiere su retorno.

Desarrollo de capacidades: Aumento de la capacidad autónoma de los Gobiernos y de la sociedad civil mediante el refuerzo de sus conocimientos, habilidades y actitudes. El desarrollo de capacidades puede plasmarse en la ejecución de un proyecto con un Gobierno asociado o en un diálogo bilateral o multilateral.

Gestión de las fronteras: Facilitación de flujos autorizados de profesionales, turistas, migrantes y refugiados, y detección de la entrada irregular de extranjeros a un determinado país y su prevención. Entre las medidas de gestión de fronteras se encuentran la imposición por los Estados de requisitos de visado, la imposición de sanciones a transportistas que introduzcan de manera irregular a extranjeros al territorio y la interceptación marítima.

Migración: Traslado de una persona o un grupo de personas a través de una frontera internacional o dentro de un Estado. La duración, la composición y las causas de la migración pueden ser diversas y en ella se incluyen refugiados, desplazados y migrantes económicos y de otro tipo, por ejemplo, personas que se desplazan para reunirse con sus familias.

Migración irregular: No hay una definición universalmente aceptada y suficientemente clara de migración irregular, que se refiere al traslado de personas al margen de la estructura reglamentaria de los países emisores, de tránsito o receptores. Desde la perspectiva de los países de destino, se considera ilegal el ingreso, la estancia o el trabajo en un país. Desde el punto de vista de los países de envío, la irregularidad existe cuando la persona atraviesa, por ejemplo, una frontera internacional sin documentos de viaje o pasaporte válido. Los migrantes irregulares son tanto quienes entran en el territorio de un Estado sin un documento válido de entrada como quienes, habiendo entrado con un documento válido, no renuevan su autorización y permanecen en el país receptor.

Movilidad²: Concepto más amplio que el de migración, ya que es aplicable a una amplia gama de personas; por ejemplo, a visitantes de corta duración, turistas, estudiantes, investigadores, profesionales o familiares de visita.

Refugiado: Persona que con fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país.

Reintegración: Reinclusión o reincorporación de una persona a un grupo o a un proceso; por ejemplo, de un migrante que se reintegra en la sociedad de su país de origen.

Resultados de los proyectos: Para medir los resultados de un proyecto, deben definirse los siguientes aspectos:

a)objetivos operativos claros (por ejemplo, acceso a electricidad para todos los hogares de un determinado pueblo);

b)indicadores de recursos y realizaciones para evaluar la cantidad, calidad y tiempo de prestación de los servicios, bienes o trabajos previstos por el proyecto (por ejemplo, la compra e instalación de 200 postes eléctricos y de 4 000 metros de cable);

c)valores de referencia y valores objetivo (por ejemplo, cuando ya hay 500 postes y 10 000 metros de cable, el objetivo es conseguir 700 postes y 14 000 metros de cable);

d)indicadores de resultados que midan los efectos de la ejecución del proyecto y describan la consecución de un objetivo (por ejemplo, los 200 hogares tienen ahora acceso a electricidad). En este caso también pueden especificarse valores de referencia y objetivos (por ejemplo, un incremento de 150 a 200 hogares atendidos).

Retorno: Se refiere en sentido amplio al acto o al proceso de regresar o bien dentro de los límites territoriales de un país, o bien, una vez agotadas todas las vías legales para permanecer en un Estado miembro de la UE, de un país de acogida al país de origen o tránsito, como en el caso de refugiados, solicitantes de asilo y nacionales cualificados.

Solicitante de asilo: Se concede el estatuto de solicitante de asilo a las personas que han solicitado el estatuto de refugiado o de protección subsidiaria y su solicitud se encuentra en trámite.

1Todas las definiciones están adaptadas del Glosario sobre migración de la OIM, salvo que se especifique lo contrario.

2COM(2011) 743 final, de 18 de noviembre de 2011, «Enfoque global de la migración y la movilidad».

Resumen

I

La dimensión exterior de la política de migración común de la UE tiene como fin fomentar una gestión eficaz de los flujos migratorios en asociación con los países de origen y tránsito. El presente informe aborda los dos principales instrumentos de financiación en seis de los once países del Mediterráneo meridional y la asociación oriental, el Programa Temático de Migración y Asilo (PTMA) y el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA), ambos creados para el período 2007-2013. La fiscalización no aborda los cambios acontecidos en la migración después de 2014 ni la reacción de la UE ante la actual crisis de los refugiados.

II

El gasto en migración exterior de la UE perseguía un amplio abanico de objetivos generales. El importe total de gastos imputados al presupuesto de la UE no pudo determinarse durante la fiscalización, ni tampoco estaba claro si el gasto había sido asignado con arreglo a las prioridades geográficas y temáticas previstas.

III

Sobre la base de un examen de los proyectos seleccionados, el Tribunal llegó a la conclusión de que puede mejorarse la eficacia del gasto en migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países del Mediterráneo oriental y de la asociación oriental. A menudo resultó difícil medir los resultados logrados con el gasto de la UE debido a que los objetivos abarcaban un ámbito temático y geográfico muy extenso y a la falta de indicadores cuantitativos y orientados a los resultados. La contribución de la migración al desarrollo, que es una de las prioridades del enfoque global de la migración y la movilidad, fue difícil de evaluar. Por último, a juzgar por los proyectos auditados, la contribución de los inmigrantes que regresan a sus países de origen era limitada.

IV

En la ejecución del gasto en migración exterior de la UE intervino gran número de partes interesadas y tuvieron que coordinarse los distintos servicios de la Comisión, en particular sus direcciones generales, el Servicio Europeo de Acción Exterior, las delegaciones de la UE en países no pertenecientes a esta y varias agencias de la UE, en asociación con los Estados miembros, los países vecinos y terceros países. Esta gobernanza compleja exigió una coordinación más estrecha, a todos los niveles, y una mayor participación de las delegaciones de la UE en cuestiones de migración.

V

El Tribunal concluye su informe recomendando que la Comisión defina unos objetivos claros y mensurables que se han de aplicar a través de una serie coherente de instrumentos de financiación de la UE respaldados por una supervisión y una evaluación eficaces, y a través de un sistema de información apropiado. Los dispositivos de gobernanza deben ser más sencillos y estar mejor coordinados.

Introducción

01

La política de migración exterior de la UE abarca toda una serie de temas como la movilidad y la migración legal, la migración irregular, la migración y el desarrollo o la protección internacional. La presente fiscalización está basada en los trabajos realizados hasta finales de 2014 y examina el gasto en migración exterior de la UE en los países del Mediterráneo meridional y en los países de la asociación de vecindad oriental (véanse asimismo los apartados 21 a 26). No se pretendía auditar la ayuda concedida dentro de la UE, como tampoco las ayudas a los Estados miembros europeos, ni tampoco auditar de forma directa las medidas explícitamente instauradas para tratar las solicitudes de asilo o los datos sobre migración irregular. Con la fiscalización se examinaron los dos principales instrumentos de financiación de la UE y su gasto en seis países³ de vecindad oriental y meridional durante el período 2007-2013. El gasto en migración exterior controlado por el Tribunal no guarda relación con el gasto destinado a la crisis de los refugiados en Siria, por lo que el informe no tiene como objeto los sucesos y las actuaciones de la UE de 2015, como tampoco los datos al respecto. El Tribunal publica ahora los resultados de esta fiscalización ya que consideramos que sus constataciones y recomendaciones son importantes en la medida en que la UE desea crear respuestas políticas y presupuestarias apropiadas a la política de migración exterior.

Política de migración exterior de la UE

Marco político

02

El artículo 67 del Tratado dispone que la UE desarrolle una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores basada en la solidaridad entre Estados miembros. El Consejo Europeo definió las directrices estratégicas correspondientes (artículo 68), expuestas en el programa de Estocolmo (2009-2014)⁴, que prevé una hoja de ruta para la UE en el ámbito de la justicia, la libertad y la seguridad. Las nuevas directrices estratégicas para el período 2014-2019 fueron aprobadas por el Consejo en junio de 2014.

03

El principal objetivo de la política común de inmigración (artículo 79 del Tratado) consiste en garantizar una gestión eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración irregular y de la trata de seres humanos, acompañada de medidas para combatirlas.

04

La UE concede asimismo una importancia particular a la gestión de los flujos migratorios en colaboración con los países de tránsito o de origen de los migrantes, y al refuerzo del vínculo entre migración y desarrollo.

05

La política de migración común de la UE tiene, por tanto, una dimensión interior y exterior. El presente informe trata esta última, que se describe en la sección siguiente.

Enfoque global a la migración exterior

06

En 2005, el Consejo adoptó el enfoque global a la migración en África y la región mediterránea, que en 2011 se convirtió en el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (EGMM)⁵. El EGMM, que fue aprobado por el Consejo⁶ aunque sin carácter jurídicamente vinculante, representa el marco político global de la UE para el diálogo político y la cooperación con respecto a la política de migración exterior.

07

El EGMM pone de relieve cuatro prioridades temáticas generales, que describe como «de igual importancia»:

a)organizar mejor la migración legal y fomentar una movilidad bien gestionada;

b)prevenir y combatir la migración irregular y erradicar la trata de seres humanos;

c)aprovechar al máximo los efectos de la migración y la movilidad en el desarrollo;

d)promover la protección internacional y realzar la dimensión exterior de la política de asilo.

08

El respeto por los derechos humanos es una prioridad transversal en este marco político.

Prioridad a los países vecinos

09

Aunque el EGMM (Comunicación de la Comisión de 2011) tenía un alcance global, la vecindad europea (véase la ilustración 1) constituía su primera prioridad⁷: en particular, el Mediterráneo meridional (Argelia, Egipto, Libia, Marruecos y Túnez) y los países de la asociación oriental (Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania). El objetivo en la zona de vecindad debe ser «avanzar sistemáticamente hacia unas asociaciones fuertes y estrechas basadas en la confianza mutua y en los intereses comunes, preparando el camino a una mayor integración regional»⁸. Los países de la vecindad europea son países importantes de origen y tránsito a la UE, así como países de destino por derecho propio.

Diversos instrumentos institucionales y financieros

10

El EGMM se aplicó a través de una amplia serie de instrumentos: véase el recuadro 1 para mayor información.

Recuadro 1

Instrumentos utilizados para aplicar el EGMM

οInstrumentos políticos, como el diálogo de política regional y las asociaciones de movilidad.

οInstrumentos jurídicos, como la facilitación de visado y acuerdos de readmisión con terceros países (diecisiete acuerdos en 2015).

οApoyo operativo de las agencias de la UE, como Frontex.

οUna serie de contribuciones financieras de la UE a administraciones nacionales de terceros países y a otras partes interesadas (como organizaciones internacionales), entre ellas, programas o proyectos financiados con distintas fuentes presupuestarias y un programa temático específico centrado en el desarrollo de capacidades y la cooperación en el ámbito de la migración y el asilo, que abarca a la mayoría de terceros países, incluidos los de la vecindad europea.

Ilustración 1

La vecindad europea

Leyenda:

Azul = Unión Europea.

Verde = países abarcados por la política de vecindad europea.

Fuente: Eurostat.

11

La UE participa en varios diálogos regionales y bilaterales⁹ sobre la aplicación del EGMM. Los siete diálogos regionales de mayor relevancia en el momento de la fiscalización abarcaban regiones clave al sur y al este de la UE y consistían en reuniones oficiales periódicas y en el refuerzo de los instrumentos de cooperación. El principal marco bilateral del diálogo de la política de migración y asilo con los países de la vecindad son las asociaciones de movilidad, cuyo fin es resolver los problemas de migración y movilidad de interés mutuo, tomando en consideración cuando proceda la movilidad a corto y medio plazo. La participación de los Estados miembros es voluntaria y jurídicamente no vinculante. Las asociaciones de movilidad fijan prioridades y acuerdan iniciativas específicas, y los Estados miembros pueden participar voluntariamente facilitando financiación o expertos. El anexo I presenta un resumen de las ocho asociaciones de movilidad firmadas desde 2008, con la participación de los Estados miembros.

Distintas fuentes del gasto en migración exterior de la UE

12

En esta sección se describen los dos principales instrumentos de gasto de la UE que respaldan la política de migración exterior, junto con otros programas que han contribuido a la política de migración exterior.

13

El Programa Temático de Migración y Asilo (PTMA) fue el único dedicado específicamente a responder a desafíos en este ámbito durante el período 2007-2013. Su fundamento jurídico es el artículo 16 del Reglamento sobre el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (IDC)¹⁰ y su objetivo general consistía en ayudar a países no pertenecientes a la UE a garantizar una «mejor gestión de los flujos migratorios en todas sus dimensiones». Para ello, el PTMA trataba de centrar las intervenciones en las rutas migratorias orientales y meridionales, de reforzar el desarrollo de capacidades y de fomentar las iniciativas de cooperación en los ámbitos de la migración y el asilo. Sin embargo, no se creó para abordar directamente las causas profundas de la migración11, ¹².

14

El programa fue aplicado bajo la responsabilidad de la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo. Alrededor de dos tercios de las medidas financiadas fueron seleccionadas a través de convocatorias de propuestas, y el resto, a través de iniciativas específicas de la Comisión.

15

El Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA)¹³ entró en funcionamiento en 2007 como un vehículo de la política europea de vecindad¹⁴. El Reglamento IEVA no fijaba objetivos, sino que estos se establecieron en acuerdos entre la Comisión y países no miembros de la UE. El IEVA financiaba acciones concebidas para, entre otros fines, apoyar la reforma y reforzar las capacidades en el ámbito de justicia y asuntos de interior, incluida la migración y el asilo (por ejemplo, gestión integrada de fronteras, readmisión, lucha contra la trata de personas y su prevención), la delincuencia organizada y el terrorismo.

16

Otros programas también pueden contribuir a la política de migración exterior, como el Instrumento de Cooperación al Desarrollo, el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos o el Instrumento de Estabilidad. Igualmente puede recurrirse al Instrumento de Ayuda de Preadhesión y al Fondo Europeo de Desarrollo, pero no en el caso de los países vecinos.

Dispositivos de financiación y gestión

17

En el período 2007-2013, el TCE estima que el importe total contratado para migración exterior ascendía aproximadamente a 1 400 millones de euros (véase el anexo II). Sin embargo, solo se disponen de datos financieros sobre el PTMA, cuyos pagos ascendieron a 304,3 millones de euros durante el mismo período (véanse los apartados 52 a 56).

18

Además de recibir la financiación de la Comisión, los Estados miembros han cofinanciado medidas durante el período 2007-2013.

19

El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y varias direcciones generales de la Comisión comparten la responsabilidad de programar el gasto de la UE en el marco de la política de migración exterior, e incumbe a la Comisión la gestión de los fondos de la UE en el marco de esta política.

20

Reflejando la amplia variedad de instrumentos de gasto de la UE mencionados, varias direcciones generales de la Comisión pueden intervenir en este ámbito: la DG Cooperación Internacional y Desarrollo se encarga del Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD), del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), del Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH) y del IEVA, pero estas funciones fueron asumidas en 2015 por la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación, que también es responsable del IAP. La DG Ayuda Humanitaria y Protección Civil (ECHO) gestiona la ayuda humanitaria, incluida la destinada a los refugiados. Solo en el caso de los programas temáticos financiados en el marco del Instrumento de Cooperación al Desarrollo (como el PTMA), la DG Cooperación Internacional y Desarrollo es la única responsable de la programación y la ejecución. Los proyectos ejecutados en gestión directa fueron gestionados directamente por la Comisión en Bruselas o por las delegaciones de la UE. Los Estados miembros pueden participar y proporcionar cofinanciación con arreglo a determinados instrumentos (véase el anexo III para mayor información).

3Argelia, Georgia, Libia, Moldavia, Marruecos y Ucrania.

4DO C 115 de 4.5.2010, p. 1.

5COM(2011) 743 final; Documento n.º 9417/12 del Consejo, de 3 de mayo de 2012, «Conclusiones del Consejo sobre el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad».

6Aprobado por las Conclusiones del Consejo en mayo de 2012 (Documento nº 9417/12 del Consejo) y reiterado en abril de 2014 (Documento n.º 8443/14 del Consejo).

7La Visión Global de la Migración de 2005 concedió prioridad a África (incluido el norte de África) como principal centro geográfico de atención. En 2007, la Visión Global de la Migración se amplió para incluir a los países orientales y sudorientales [COM(2007) 247 final, de 6 de mayo de 2007, «Aplicación del Planteamiento global sobre la migración a las regiones orientales y sudorientales vecinas de la Unión Europea»]. La prioridad de la vecindad europea se subrayó en el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad [COM(2011) 743 final] y en su primer informe de aplicación [COM(2014) 96 final, de 21 de febrero de 2014, «Informe sobre la aplicación del Enfoque Global de la Migración y la Movilidad 2012-2013»] y se ha vuelto a reiterar en numerosas conclusiones del Consejo.

8COM(2011) 743 final, p. 8.

9Los principales procesos del diálogo regional son el Proceso de Budapest, el Proceso de Praga, el Grupo de expertos en migración y asilo de la Asociación Oriental, la Asociación África-UE para la migración, la movilidad y el empleo, el Proceso de Rabat, el Diálogo ACP-UE sobre migración y desarrollo, y el Diálogo estructurado y completo sobre migración UE-CELAC.

10Reglamento (CE) n.º 1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (DO L 378 de 27.12.2006, p. 41).

11Programa temático «Cooperation with Third Countries in the areas of Migration and Asylum» («Cooperación con terceros países en las áreas de migración y asilo«), Documento estratégico plurianual 2011-2013: http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011-2013-multi-annual_en

12Para el período 2014-2020, el PTMA ha sido sustituido por el componente de migración del programa «Retos y bienes públicos mundiales».

13Reglamento (CE) n.º 1638/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas a la creación de un Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (DO L 310 de 9.11.2006, p. 1).

14Para el período 2014-2020, el IEVA ha sido sustituido por el Instrumento de Vecindad Europeo, que no es objeto de la presente fiscalización.

Alcance y enfoque de la fiscalización

21

El Tribunal examinó si el gasto de la UE en el ámbito de la migración procedente del PTMA y del IEVA, que se crearon para el período 2007-2013, tenía unos objetivos claros y si había sido eficaz y había estado bien coordinado en seis de los once países del Mediterráneo meridional y la asociación oriental. La fiscalización no aborda los cambios acontecidos en migración después de 2014 ni la reacción de la UE ante la actual crisis de los refugiados. En particular, se controló si el gasto en migración:

a)perseguía una serie clara y coherente de objetivos, acompañados de un sistema de supervisión eficaz, que respondieran a necesidades y prioridades bien definidas en los países vecinos;

b)estaba logrando sus objetivos en los países vecinos;

c)había estado bien coordinado entre los organismos de la UE y con los Estados miembros.

22

El control de la claridad de los objetivos del gasto y los sistemas de supervisión se centró en los distintos instrumentos de gasto empleados para apoyar la política de migración exterior de la UE (véase el anexo III)¹⁵, mientras que el control de la eficacia y la coordinación tuvo como objeto los proyectos financiados por el Programa Temático de Migración y Asilo (PTMA) y por el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA). 

23

La fiscalización abarcó los países de la vecindad oriental y meridional, en particular, Argelia, Georgia, Libia, Moldavia, Marruecos y Ucrania.

24

La fiscalización se basó en:

a)entrevistas y recopilación de información en la Comisión y en tres países (Argelia, Georgia y Marruecos) que abarcaban doce proyectos, con visitas a las delegaciones de la UE, a las autoridades competentes nacionales y locales, y, cuando fue posible, a los beneficiarios finales. También se mantuvieron entrevistas con otras partes interesadas, como los representantes de los Estados miembros (tanto en Bruselas como en sus respectivas sedes), organizaciones internacionales, la sociedad civil y grupos de reflexión;

b)un examen documental de once proyectos ejecutados en Libia, Moldavia y Ucrania;

c)verificaciones de documentos estratégicos, de programación y de proyectos; además, se envió un cuestionario a las administraciones de once Estados miembros y tuvo lugar un examen de las publicaciones especializadas en este campo y de las evaluaciones pertinentes.

25

Los veintitrés proyectos, uno de los cuales resultaba ser una ampliación de otro proyecto de la muestra, representaban un valor total contractual de 89 millones de euros (véase el anexo IV) de un importe total contratado de 742 millones de euros. Estos proyectos fueron seleccionados con arreglo a: i) el importe del gasto; ii) una cobertura equilibrada de las distintas prioridades temáticas del Enfoque Global de la Migración y la Movilidad; iii) su ubicación; iv) el estado de ejecución del proyecto (cerrado o en curso); y v) si la asistencia apoyaba asociaciones de movilidad (véase el anexo I).

26

El Tribunal llevó a cabo su fiscalización en el contexto de los nuevos reglamentos sobre el gasto aprobados para el período 2014-2020. En una reorganización parcial interna efectuada desde que entró en funciones la nueva Comisión, la política de vecindad europea (que incluye asuntos de migración) se trasladó de la Dirección General de Desarrollo y Cooperación a la Dirección General de Vecindad. Cuando resultó oportuno, el Tribunal tomó estos cambios en consideración para la fiscalización.

15No se recurre al FED ni al IAP en los países del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental.

Debe mejorarse la coherencia de los objetivos, la determinación de las necesidades de los países socios y los instrumentos de supervisión

Amplio abanico de objetivos políticos no siempre interrelacionados

27

El Tribunal examinó si los dos instrumentos de gasto (el PTMA y el IEVA) en apoyo de la aplicación de la política de migración exterior de la UE se ejecutaban con unos objetivos claramente definidos y coherentes, y si los objetivos operativos reflejaban las necesidades bien identificadas de terceros países e iban acompañados de una serie de indicadores para medir los resultados. Por último, el Tribunal verificó si los recursos financieros disponibles se asignaban a unas prioridades bien definidas para maximizar el impacto de la intervención.

28

El objetivo general del PTMA, que consistía en ayudar a países no pertenecientes a la UE a garantizar una «mejor gestión de los flujos migratorios en todas sus dimensiones», se dividió en cinco prioridades de intervención¹⁶ que se presentaron en documentos de la Comisión como objetivos de programas. Los objetivos específicos se expusieron en documentos estratégicos temáticos.

29

El Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (2007-2013), que incluía parcialmente la migración, no definió unos objetivos políticos propios. El reglamento aplicable hacía referencia a la definición de objetivos prioritarios en documentos estratégicos específicos para un país o región, que habría de adoptar la Comisión. Cuando la UE no había acordado unos objetivos específicos con el país en cuestión, tenían que perseguirse los objetivos de la política de la UE (pero sin especificar cuáles).

30

El marco del gasto en migración exterior de la UE también recurría a otros cinco instrumentos que a su vez tenían sus propios objetivos y marcos de intervención, y, por lo tanto, no se centraban en la migración o no contenían disposiciones al respecto. La legislación no permite distinguir claramente cuáles son las relaciones entre los distintos objetivos ni cuál es su finalidad a nivel de la UE desde el punto de vista de la migración exterior (véase el anexo III).

31

Aunque estos instrumentos de gasto de la UE pueden utilizarse para responder a situaciones en las que la migración es un problema y contribuir al gasto en este ámbito, desde el punto de vista jurídico y financiero no ofrecen una estrategia ni dispositivos de supervisión claros que permitan determinar la escala de su contribución.

Debe prestarse mayor atención a la determinación de las necesidades de los países socios

32

El Tribunal constató que el análisis de necesidades estaba adecuadamente documentado en diez proyectos, mientras que en otros nueve las evaluaciones de necesidades solo se habían documentado parcialmente por varios motivos (por ejemplo, en una tercera parte de estos proyectos debido principalmente al difícil contexto local y a la inestabilidad política). En cuatro proyectos el Tribunal no logró hallar documentos justificativos.

33

Las asociaciones de movilidad¹⁷, firmadas por la Comisión, los Estados miembros y los países asociados, proporcionan un marco político para un diálogo político sobre migración que también contribuye a determinar las necesidades (véase asimismo el apartado 36). En las asociaciones de movilidad, que han sido firmadas con ocho países¹⁸ (véase el anexo I), pueden participar también los Estados miembros: veinticuatro han firmado una o más de las ocho asociaciones. Aunque las asociaciones de movilidad no son jurídicamente vinculantes, un proceso de diálogo facilita la definición de necesidades y las tiene en cuenta de manera más global. Moldavia, que forma parte de una de las asociaciones de movilidad más antiguas, ha tratado, por ejemplo, de reorientar su implementación para garantizar un mayor equilibrio entre las cuatro prioridades temáticas del EGMM. La Comisión ha recordado periódicamente a los Estados miembros que deben implementar las asociaciones de movilidad de forma equilibrada y hacer, por ejemplo, mayor hincapié en las acciones referentes a la migración legal, los derechos humanos y la protección de los refugiados.

34

El papel de las delegaciones de la UE en los países asociados es crucial para identificar y definir las necesidades. El Tribunal observó que en ellas no había funcionarios específicamente dedicados a asuntos de migración. La migración es gestionada por personal que se ocupa del gasto de la UE, con un grado variable de conocimientos y experiencia en este ámbito. La DG Migración y Asuntos de Interior ha destinado a una serie de especialistas en las delegaciones para abarcar las distintas políticas de asuntos de interior, pero en el momento de la fiscalización ninguno se encontraba en los países de la vecindad ni en ningún país socio que formase parte de las asociaciones de movilidad.

35

Una mayor comprensión de los problemas de migración puede traducirse en una mejor respuesta a las necesidades de los terceros países. La DG Cooperación Internacional y Desarrollo ha creado una serie de instrumentos de formación y talleres sobre diversos temas pertinentes.

36

La definición de necesidades en un país asociado también depende de la priorización y del compromiso de este país con respecto a la gestión de la migración. Sin embargo, en muchos países de la vecindad, particularmente en el Sur, esto no ha sido una prioridad. La reticencia a comprometerse de manera constructiva con la UE en este ámbito obstaculiza la definición de necesidades, especialmente dada la percepción de los países asociados de que algunas acciones están previstas fundamentalmente en beneficio de la UE. Un ejemplo de ello fue que no se lograra que los países de África del Norte se adhirieran a la red Seahorse de supervisión fronteriza del Mediterráneo.

37

Del mismo modo, el proyecto de un mapa interactivo de rutas y flujos migratorios irregulares en África, Oriente Medio y la región mediterránea (Mapa I) (0,7 millones de euros), que pretendía apoyar los procesos de diálogo sobre migración y facilitar el intercambio de información, ha sido criticado por algunos países asociados por ser más beneficioso para la UE y sus Estados miembros que para los terceros países. Según los datos disponibles en julio de 2014, solo el 6 % de un total de 668 usuarios del sistema eran países de la vecindad, mientras que los principales usuarios eran Estados miembros (50 %), seguidos por la Comisión y las agencias de la UE (30 %).

Deben mejorarse los instrumentos de supervisión y evaluación

38

Unos indicadores pertinentes, coherentes y oportunos constituyen una herramienta esencial para orientar y evaluar una política y sus instrumentos correspondientes. El Tribunal halló escasas pruebas de unos indicadores precisos y sistemáticos dirigidos a cada nivel de intervención y una falta de coherencia entre los indicadores de los distintos niveles de la política: el marco estratégico, el presupuesto y los informes de actividad de la Comisión, es decir, el marco operativo de cada intervención financiera (véase la ilustración 2).

Ilustración 2

Relaciones entre objetivos e indicadores de la política y los documentos de aplicación del PTMA

39

A nivel estratégico, las disposiciones de supervisión del Enfoque Global de la Migración y la Movilidad estaban definidas en términos muy generales. El plan era dirigir la aplicación del programa a través de un método de evaluación comparativa que identificara los cambios en el tiempo. Esta definición, que resultaba muy imprecisa, no se explicó ni incluyó indicadores, valores de referencia o metas para evaluar la consecución de los objetivos, que a su vez también eran muy generales. La consulta pública realizada en 2011, en la que el 86 % de los encuestados se manifestó a favor de introducir indicadores de gestión, llevó a la Comisión a concluir, de acuerdo con la mayoría de los Estados miembros, que los objetivos e indicadores de la política deberían ser flexibles y más cualitativos que cuantitativos.

40

El objetivo general del PTMA se divide en cinco prioridades de intervención (véase el apartado 28). Los objetivos específicos, los resultados previstos y los indicadores de resultados deben exponerse en un documento temático estratégico.

41

Dos documentos estratégicos fueron elaborados para los dos períodos siguientes, de cuatro (2007-2010) y tres años (2011-2013), respectivamente. Para el período 2011-2013 se definieron veintiséis resultados previstos y treinta y siete indicadores. Sin embargo, no se fijaron valores de referencia ni objetivos cuantificados.

42

Las insuficiencias del proceso de supervisión y rendición de cuentas se reflejan en el primer ámbito de actividad del programa (presentado como objetivo en el documento estratégico), cuyo objetivo general consistía en reforzar los vínculos entre migración y desarrollo. El seguimiento del objetivo tenía que apoyarse durante el período 2011-2013 en nueve indicadores (véase el recuadro 2).

Recuadro 2

Indicadores relativos al objetivo de reforzar los vínculos entre migración y desarrollo

οNúmero de proyectos en los que participan las comunidades de la diáspora en la UE destinados al desarrollo de los países de origen.

οNúmero de actividades productivas o de desarrollo en las que participan migrantes, migrantes que regresan o comunidades emigrantes.

οTransparencia, fiabilidad y coste de los servicios de envío de remesas.

οGrado de conocimientos financieros de los hogares de migrantes.

οNúmero de expertos procedentes de terceros países en la gestión de los flujos migratorios.

οNúmero de documentos legislativos elaborados o adoptados sobre cuestiones de migración en terceros países.

οMarcos de diálogo y cooperación sobre el tema de la migración entre terceros países y entre terceros países y la Unión Europea.

οNúmero de actividades o de campañas de sensibilización.

οNumero de expertos procedentes de terceros países que se ocupan de la recopilación y el análisis de datos sobre migración.

43

Sin embargo, estos indicadores no permiten supervisar ni evaluar la forma de aplicar este objetivo del programa. La mayoría son complejos, a veces engloban varios parámetros (como la transparencia, la fiabilidad y el coste de los servicios de envío de remesas) y en su mayor parte captan realizaciones y no resultados. Las fuentes informativas, la definición y los métodos de recopilación de los datos no se especifican, y algunos conceptos, como el de experto (en análisis de datos o en gestión de los flujos migratorios) y el de los conocimientos financieros de los hogares de los migrantes, pueden resultar difíciles de interpretar.

44

La misma confusión afecta a los indicadores de los programas enumerados en los presupuestos, en los planes de gestión de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo y en los informes anuales de actividad. Para permitir supervisar la ejecución del programa, estos documentos también deberían incluir indicadores para evaluar el rendimiento de la intervención de la UE desde el punto de vista de los recursos utilizados y de los resultados obtenidos. Los documentos se basan en cuatro objetivos¹⁹, con indicadores, metas y resultados que varían cada año.

45

También se observa escasa coherencia entre estos indicadores y los del marco estratégico del PTMA. Así pues, los nueve indicadores establecidos para el primer objetivo del marco estratégico (refuerzo del vínculo entre migración y desarrollo) se reducen a dos en el presupuesto de 2011, a uno solo en el de 2012 y a dos en el de 2013, y ninguno de ellos está presente los tres años. Los indicadores seleccionados para los informes anuales de actividad de la Comisión (tres en 2011, cuatro en 2012 y tres en 2013) no siempre se utilizaban en el presupuesto y solo corresponden a este parcialmente.

46

Los ejemplos del recuadro 3 ilustran la incoherencia y la mutabilidad en el tiempo de los indicadores del primer objetivo del programa.

Recuadro 3

Refuerzo de los vínculos entre migración y desarrollo: falta de coherencia y de estabilidad de los indicadores

οEn el informe anual de actividad de 2011 de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, el indicador del número de empresas locales beneficiarias de ayuda de programas financiados por la UE con arreglo al objetivo específico 1 (refuerzo del vínculo entre migración y desarrollo) no correspondía a los indicadores del marco estratégico del Programa Temático de Migración y Asilo. En los informes anuales de actividad de 2012 y 2013 no se utilizó.

οEn el presupuesto de 2012, el único indicador correspondiente a este objetivo era el número de empresas locales que recibieron ayuda. En el informe anual de actividad para el mismo ejercicio, cuatro indicadores correspondían a este objetivo: el coste para los trabajadores migrantes del envío de remesas a sus países de origen, el grado de participación de las organizaciones de diáspora en el desarrollo de proyectos relativos a la migración, el número de terceros países a los que se prestó ayuda para la concepción y ejecución de una estrategia de migración o que incluyeran aspectos de migración en estrategias de desarrollo, y la cobertura geográfica de los perfiles de migración.

47

Los indicadores seleccionados para los demás objetivos del programa apenas son más coherentes. El objetivo de fomentar la migración legal por motivos laborales se refleja a través de un indicador coherente en los presupuestos y en los informes anuales de actividad de 2010 y 2013: el número de acuerdos sobre transferencia de competencias y sistemas de migración circular. Sin embargo, en el marco estratégico del PTMA, el indicador se definió como el porcentaje de retornos de migrantes que participan en sistemas de migración circulares.

48

Por último, como ya se ha señalado, los documentos estratégicos del PTMA no contenían valores objetivo. Estos se establecieron en los presupuestos (capítulo 19 02 en 2013), pero eran a menudo muy específicos para determinados países o una determinada región y no estaban actualizados. Por consiguiente, la información cuantitativa de estos valores objetivo era escasa o inexistente, y los indicadores resultaron improcedentes cuando su función debía ser la de cuantificar un fenómeno y supervisar su evolución en el tiempo. Por ejemplo, en 2009 y 2010 se facilitaron los mismos resultados para el indicador del número de inmigrantes irregulares identificados y readmitidos por terceros países, y se le adjudicó el mismo valor de referencia en los presupuestos de 2012 y 2013. La Comisión ha definido una nueva serie de indicadores para el período 2014-2020. Aunque se observan algunas mejoras, existen insuficiencias persistentes, como la ausencia de valores de referencia y valores objetivo.

49

Con respecto a los propios proyectos, el Tribunal observó las mismas deficiencias e incoherencias en los indicadores definidos en los documentos estratégicos y presupuestarios. La DG Cooperación Internacional y Desarrollo se esfuerza por supervisar los resultados obtenidos con la ayuda de indicadores desarrollados para un cuadro Excel (véase el apartado 54). Sin embargo, existen incoherencias entre los indicadores definidos en los proyectos y los del cuadro Excel, el informe anual de actividad o el marco estratégico del PTMA. Además, a menudo los resultados presentados estaban incompletos. De los dieciocho proyectos auditados (de los veintitrés de la muestra) que se incluyeron en el cuadro Excel, los resultados se reflejaron plenamente en tres casos, parcialmente en ocho y no figuraban en absoluto en los siete restantes. Estos factores comprometen la fiabilidad del cuadro Excel y su eficacia para medir los resultados obtenidos y los progresos realizados.

50

El Tribunal observó que los datos que figuran en el informe anual de actividad sobre los resultados del PTMA son recopilados por el personal de la Comisión encargado del proyecto cuando se solicitan específicamente y que no forman parte de un proceso continuo y sistemático de recopilación de información. El hecho es que los dispositivos existentes no proporcionaban sistemáticamente información sobre las acciones emprendidas basándose en una serie de indicadores coherentes y estables (en el caso del PTMA), ni existe una plantilla para correlacionar objetivos e indicadores en todos los niveles entre los proyectos y el informe anual de actividad. Por último, la mayor parte de los fondos gastados en la política de migración exterior procedían de instrumentos de gasto de la UE distintos del PTMA. Sin embargo, en el caso de la migración, el informe anual de actividad (de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo) solo abarcaba la ejecución del capítulo presupuestario dedicado al PTMA y no proporcionaba información sobre los capítulos que cubren los demás instrumentos de gasto. En ningún otro documento pueden encontrarse resultados consolidados para todos los instrumentos de gasto.

51

La aplicación de la política de migración exterior de la UE se aborda también, en diverso grado, en muchos otros informes²⁰, que facilitaban información sobre los avances logrados en distintos ámbitos políticos y no se centran específicamente en una visión de conjunto de los resultados que se estaban obteniendo gracias al gasto de la UE en este ámbito.

Prioridades geográficas y temáticas difíciles de verificar

52

El Enfoque Global de la Migración y la Movilidad menciona a los países de la vecindad europea como prioridad geográfica. El instrumento de cooperación al desarrollo asignó 465 millones de euros (de un total de aproximadamente 5 600 millones de euros para el período 2007-2013) a programas temáticos (entre ellos el PTMA) en la vecindad europea²¹.

53

Durante la fiscalización resultó difícil evaluar si el gasto había sido acorde a estas prioridades puesto que no era posible determinar el importe total de gasto de la UE imputado al presupuesto europeo para financiar medidas de migración exterior en los países vecinos. En el anexo II se sintetizan los importes contratados como gastos de migración en el período 2007-2013, por un total de 1 400 millones de euros aproximadamente. Estos datos, facilitados por la DG Cooperación Internacional y Desarrollo y la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación, no proporcionan detalles de los pagos efectivos.

54

El Tribunal analizó esta información basándose en un cuadro Excel²² elaborado por la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, que consolida todos los gastos en este ámbito y abarca los gastos efectuados desde 2001. En el período 2007-2013, los importes registrados proceden de siete instrumentos de financiación de la UE²³. Sin embargo, las cifras estaban incompletas: los datos sobre ámbitos de gasto distintos del PTMA no se habían actualizado periódicamente desde 2012. De los veintitrés contratos de la muestra auditada, cinco (por un valor total de 22,8 millones de euros) no estaban incluidos en el cuadro Excel.

55

Los datos contenidos en el cuadro Excel están extraídos del sistema de información financiera CRIS (Sistema Común de Información RELEX), introducido por la Comisión en 2002 para facilitar la gestión de la acción exterior, que constituye el principal sistema de información de referencia para la gestión y la documentación de la acción exterior. En su informe especial de 2012 sobre CRIS²⁴, el Tribunal observó ciertas insuficiencias en el sistema, debidas en particular a que los códigos de los datos de CRIS no estaban adecuadamente definidos. Por consiguiente, la consolidación de los datos en CRIS había resultado particularmente compleja y proclive a contener errores, de modo que es imposible obtener con facilidad de CRIS datos agregados sobre la ayuda exterior por país beneficiario, instrumento de gasto de la UE o política.

56

La Comisión utiliza códigos definidos por la OCDE²⁵ para categorizar los contratos por sector de actividad. Sin embargo, no existen códigos específicos para la migración en el ámbito de la ayuda pública al desarrollo y, en consecuencia, la asignación de los distintos códigos de contratos queda a la discreción de los gestores de los programas, que los eligen de entre los códigos existentes. De ese modo, los códigos utilizados pueden no corresponder a los sectores en cuestión, como en el caso de varios contratos auditados por el Tribunal (véase el recuadro 4). Este método de procesamiento impide cualquier análisis pertinente del desglose de los gastos geográficos o temáticos y no permite obtener una visión general completa del nivel de gasto.

Recuadro 4

Ejemplos de codificación inadecuada del gasto en migración exterior

La provisión de 54 vehículos todoterreno para el servicio de control fronterizo de Ucrania se registró con el código 15110 (política del sector público y gestión administrativa), pero también podría haberse aplicado el código 15130 (ayuda a instituciones para apoyar la reforma de los sistemas de seguridad). El proyecto «Apoyo a la creación de actividad y empleo en el Magreb — migración en apoyo del desarrollo local» se registró con el código 15150 (participación democrática y sociedad) y no con el código 13010 (política de empleo y gestión administrativa). Sin embargo, ninguno de estos dos códigos resultaba adecuado para los proyectos de migración ni los identificaba como tales.

No existe un código para los proyectos de migración que no cumplan los criterios de la OCDE para ser calificados como proyectos de ayuda pública al desarrollo, cuestión que fue planteada por el Parlamento Europeo en 2011²⁶. No obstante, la Comisión a veces les asigna erróneamente un código, como en el caso de los proyectos mediterráneos Saharamed y Seahorse²⁷, que incluían algunas actividades significativas que no cumplían los criterios de la OCDE.

57

El Tribunal analizó en qué medida el gasto en EGMM se había asignado a la vecindad europea, la primera prioridad del PTMA (véase el apartado 9). La distribución geográfica del gasto se presenta en la ilustración 3. Sin embargo, se trata solo de una estimación, ya que algunos contratos abarcan más de un país o región (por ejemplo, las medidas globales pueden afectar también a los países de la vecindad). El análisis muestra que, aunque una proporción sustancial de los contratos se destina a los países de la vecindad, aproximadamente la mitad se asigna a otras regiones. Entre 2007 y 2013, el 42 % del total de importes se contrataron en la vecindad oriental y meridional (y el 59 % si se combinaban con acciones globales), lo que no puede calificarse acertadamente de prioridad geográfica elevada e incluso podría considerarse que representan una concentración insuficiente de los fondos disponibles para abordar la creciente inestabilidad registrada en el ámbito de la migración.

Ilustración 3

Distribución geográfica acumulada de contratos del PTMA en el período 2007-2013

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo basado en datos facilitados por la Comisión.

58

También es difícil cuantificar cómo se distribuyen los fondos entre los distintos ámbitos temáticos, ya que determinadas medidas encajan en diversos temas. El gasto total del PTMA para el período 2007-2013 se presenta en la ilustración 4.

Ilustración 4

Distribución temática acumulada de contratos del PTMA en el período 2007-2013

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en datos facilitados por la Comisión.

59

La ilustración 5 presenta un análisis similar de los contratos firmados en virtud del Instrumento Europeo de Vecindad en el período 2008-2013.

Ilustración 5

Distribución temática acumulada de contratos del IEVA en el período 2008-2013

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en datos facilitados por la Comisión.

60

La combinación de ambos cuadros muestra que los dos principales instrumentos de gasto europeos en el ámbito de la migración exterior (el PTMA y el IEVA) concentran la mayor parte de su actividad en la prevención y detección de inmigración irregular (incluido el control de fronteras). El hecho de que la seguridad y la protección de fronteras sea el elemento predominante en la política de migración europea desbanca otros objetivos señalados por el Enfoque Global, como el refuerzo del vínculo entre migración y desarrollo, y el hincapié, en asociación con terceros países, en la organización de una gestión eficaz de la migración para reflejar las necesidades económicas de los países de acogida, las necesidades de desarrollo de los países de origen y los derechos de los migrantes.

Intervención dispersa por una amplia zona geográfica

61

El gasto en migración exterior de la UE abarca una amplia variedad de objetivos, instrumentos y zonas geográficas, lo cual puede limitar su eficacia.

62

Los recursos dedicados a ayudar a terceros países distan mucho de responder a la necesidad de crecimiento rápido derivada del incremento significativo de la inmigración en la región mediterránea, en particular desde 2013. El hecho de que los proyectos correspondan a una serie de prioridades temáticas en muchos países garantiza que no se concentre una masa crítica de recursos financieros en un país asociado. El PTMA, por lo tanto, abarca una gran zona geográfica y una gran diversidad de intervenciones de muy distinta naturaleza y alcance. El alcance de la acción del PTMA y la ambición de sus objetivos no guardan relación con el volumen limitado de recursos disponibles, lo que significa que los proyectos están demasiado dispersos para tener una masa crítica suficiente que permita obtener resultados significativos en los países en cuestión. Esta situación limita la capacidad de la UE para garantizar que su intervención produzca un auténtico efecto incentivo en terceros países o para desarrollar una cooperación eficaz sobre cuestiones de migración. En un momento de escasez de recursos, estos deben asignarse a las prioridades que tengan mayor potencial de aportar valor añadido.

63

La misma observación se formuló en el documento estratégico del PTMA referente a 2011-2013, que señalaba que su vasto alcance geográfico y la amplitud de sus objetivos, combinados con los limitados recursos disponibles, daban lugar a una falta de «masa crítica» que reducía considerablemente su impacto en los países afectados e impedía a la UE utilizar esta financiación como incentivo real en su cooperación con terceros países y emprender una relación eficaz con sus Gobiernos en este ámbito.

64

Un ejemplo de esta situación es un proyecto auditado por el Tribunal: la iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo entre la UE y las Naciones Unidas, que tiene por objeto contribuir a reforzar el impacto positivo de la migración y el desarrollo apoyando y movilizando a participantes a pequeña escala y difundiendo buenas prácticas globales. Teniendo presente que se trataba de un programa piloto, el Tribunal llegó a conclusiones similares a las que presentó la evaluación de esta iniciativa por la Comisión, que criticaba su falta de enfoque temático y geográfico: debido al requisito de tener un programa global, y puesto que el 50 % de la financiación estaba asignado a los países comprendidos por el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (países de vecindad europea) y el otro 50 % a países del Instrumento de financiación de la cooperación al desarrollo, en ninguno de los países o regiones se alcanzaba una masa crítica de proyectos.

65

Dados los limitados recursos existentes para afrontar los crecientes desafíos en materia de migración, la acción de la UE corre el riesgo de disiparse debido a una falta de prioridades claramente definidas y cuantificadas.

16Reglamento (CE) n.º 1905/2006, artículo 16, apartado 2: i) fomentar los vínculos entre migración y desarrollo; ii) fomentar una migración laboral bien administrada; iii) combatir la migración irregular y facilitar la readmisión de los inmigrantes ilegales; iv) fomentar el asilo y la protección internacional, incluso mediante programas regionales de protección, en particular en el refuerzo de las capacidades institucionales y la protección de las personas apátridas; v) proteger a los migrantes contra la explotación y la exclusión, y combatir la trata de seres humanos.

17Estas asociaciones establecen un conjunto de objetivos políticos y prevén una serie de iniciativas concebidas para garantizar que la circulación de personas se gestione con la mayor eficacia posible.

18Armenia, Azerbaiyán, Cabo Verde, Georgia, Jordania, Moldavia, Marruecos y Túnez.

19Los objetivos específicos abarcaban la migración y el desarrollo, la migración legal y laboral, la contención de la migración irregular, el fomento del asilo y la protección internacional. La protección de los derechos de los migrantes y las medidas para combatir la trata de personas no estaban contempladas por un objetivo específico. El plan de gestión anual y el informe anual de actividad incluían un quinto objetivo específico en 2011 (pero no después) relativo a la integración de la migración en el diálogo político con terceros países.

20Por ejemplo, el informe sobre la aplicación del Enfoque Global de la Migración y la Movilidad, los informes de progreso por país de la política europea de vecindad, los informes sobre la coherencia de las políticas de desarrollo, las actualizaciones del Grupo operativo Mediterráneo, los informes de progreso del Plan de Acción para la Liberalización de Visados, los informes anuales sobre la inmigración y el asilo (incluidos documentos de trabajo), las evaluaciones de los acuerdos de readmisión a la UE, el informe de la Red Europea de Migración titulado Análisis descriptivo del impacto del Programa de Estocolmo 2010-2013, la revisión estratégica de la Misión de asistencia fronteriza de la Unión Europea en Libia y las actualizaciones bianuales del Comité Estratégico de Inmigración, Fronteras y Asilo (CEIFA) del Consejo sobre la acción de la UE frente a las presiones migratorias.

21Artículo 38, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 1905/2006.

22Este cuadro Excel no fue diseñado para proporcionar actualizaciones en tiempo real del gasto de los proyectos.

23El PTMA, la parte del Instrumento de Cooperación al Desarrollo que no corresponde al PTMA, el FED, el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación, el IEDDH, el Instrumento de Estabilidad y el IPA.

24Informe Especial n.º 5/2012, «El Sistema Común de Información RELEX (CRIS)» (http://eca.europa.eu).

25Comité de ayuda al desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos 30 Evaluación de la Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo de la Comisión Europea y las Naciones Unidas, IBF International Consulting, 2011.

26Resolución del Parlamento Europeo, de 8 de junio de 2011, sobre el Reglamento (CE) n.º 1905/2006 por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo: enseñanzas extraídas y perspectivas de futuro.

27Este fenómeno se observó en la revisión intermedia del PTMA en 2010, en la que se examinaron el proyecto Seahorse Atlantic y otros, y se constató que varios proyectos del programa no tenían código.

Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental

66

El Tribunal examinó la eficacia del gasto de la UE, concretamente si los proyectos estaban bien concebidos, si se habían medido los resultados, si se ejecutaron en los plazos fijados y si se obtuvieron los resultados previstos. Para este examen, se analizaron los proyectos seleccionados, así como todos los documentos disponibles de supervisión y evaluación. Aunque el Tribunal observó algunas insuficiencias, también identificó un número limitado de buenas prácticas.

Las deficiencias en los objetivos operativos y los indicadores de resultados dificultaron la evaluación de la eficacia de los proyectos

67

A fin de medir los resultados de un proyecto, cuantificar los progresos realizados y determinar en qué medida los resultados se ajustan a los objetivos iniciales, es necesario especificar objetivos operativos y definir realizaciones y resultados basados en valores de referencia y valores objetivo (véase el glosario).

68

El Tribunal observó que los objetivos de los proyectos a menudo estaban definidos en términos muy generales, lo que dificultaba particularmente la evaluación de los resultados respecto de los objetivos previstos (véase el recuadro 5). A menudo los indicadores de resultados no reflejaban la consecución de los objetivos y de hecho solo indicaban las realizaciones. Pocos de los proyectos auditados disponían de indicadores con valores de referencia o valores objetivo esenciales para medir los progresos derivados de la ejecución de los proyectos.

Recuadro 5

Ejemplo de resultados difíciles de medir

El proyecto «Reforzar la protección de los inmigrantes y potenciar la capacidad de gestionar flujos migratorios mixtos²⁸ en Argelia» tiene tres objetivos específicos:

1.consolidar la capacidad legal y los procedimientos jurídicos en el ámbito de la migración y el asilo para la gestión de flujos migratorios mixtos, y la búsqueda de soluciones sostenibles;

2.contribuir a desarrollar la protección y la ayuda humanitaria para los migrantes y solicitantes de asilo, en particular los pertenecientes a grupos vulnerables;

3.sensibilizar e informar a la sociedad civil sobre temas relativos a los flujos migratorios mixtos.

(i)En primer lugar, estos objetivos no son específicos (según la definición de objetivos «SMART»), puesto que corresponden a acciones demasiado imprecisas o generales para poder ser cuantificadas. Además, el contrato no especifica ningún método real para medir la consecución de los objetivos. Por ejemplo, el primer y el tercer objetivo deben medirse utilizando estudios publicados por organizaciones y artículos periodísticos sobre cualquier progreso observado en la zona abarcada por el proyecto.

(ii)En segundo lugar, se dispone de pocos indicadores para medir los resultados, y aunque dichos indicadores sean cuantificables, no están cuantificados ni incluyen valores de referencia o valores objetivo. Por ejemplo, una de las actividades planificadas es el retorno voluntario de los refugiados (por ejemplo, a Nigeria) con la ayuda de un sindicato italiano. No existen estimaciones del número de retornos esperado ni un análisis de si el país de origen está preparado para recibir a los migrantes que regresan. Por último, no se detalla la información pertinente y fiable que sería necesario obtener a fin de medir los resultados. En estas circunstancias, es imposible evaluar en qué medida ha contribuido un proyecto a mejorar la situación existente.

(iii)El tercer objetivo presenta las mismas insuficiencias. La ejecución se basa en la organización de actividades de sensibilización para la sociedad civil y en el diálogo interinstitucional. El indicador asociado se define como el grado de sensibilización pública sobre las necesidades específicas de las personas que requieren protección internacional. Estos conceptos son demasiado vagos para ser evaluados.

69

El PTMA se creó para impulsar la capacidad en los países de origen y tránsito (véase el recuadro 6); además, apoya las iniciativas de cooperación e invita a los terceros países a compartir sus experiencias y métodos de trabajo. Los proyectos del PTMA suelen financiar investigación, consultores, visitas de estudio a Estados miembros de la UE, campañas de sensibilización, etc., por lo que a menudo comprendían objetivos o actividades cuyo impacto en la migración era difícil de evaluar o solo podía evaluarse a largo plazo.

Recuadro 6

Ejemplo de desarrollo de capacidades con resultados a largo plazo

Los proyectos para reforzar la migración laboral han ayudado a Moldavia a negociar acuerdos bilaterales laborales y en materia de seguridad social con una serie de Estados miembros de la UE y terceros países, y a iniciar negociaciones sobre acuerdos intergubernamentales referentes a la migración de profesionales sanitarios.

Factores que obstaculizan la eficacia

70

El Tribunal observó que ocho proyectos habían alcanzado sus resultados previstos. En otros trece casos, los resultados previstos se obtuvieron parcialmente; a menudo estos se referían a objetivos de los proyectos que eran demasiado generales y difíciles de medir. Un proyecto no había logrado sus resultados pero seguía en curso, mientras que otro presentaba una situación en que hubiese sido prematuro evaluar el logro de los resultados. En algunos casos, la inestabilidad política perjudicó la eficacia de los proyectos. Por último, algunos proyectos parecen haberse orientado en mayor medida a los intereses de los Estados miembros, lo que limitó su impacto en los países asociados (véase el recuadro 7).

Recuadro 7

Ejemplo de proyecto parcialmente eficaz

Seahorse Mediterráneo

Este proyecto consiste en reforzar la capacidad de los Gobiernos norteafricanos aumentando la vigilancia fronteriza para así atajar mejor la inmigración irregular y la trata ilícita de personas, con el fin de crear una red mediterránea (Seahorse) que permita el intercambio rápido y fiable de información sobre inmigración marítima irregular utilizando puntos de contacto en los países africanos participantes. Seahorse Mediterráneo tiene una importancia estratégica para la UE dada su importancia para el desarrollo de la supervisión de la frontera europea y el sistema de intercambio de información Eurosur²⁹. Un año después de iniciarse el proyecto, los logros eran escasos. Aunque se habían emprendido algunas actividades (formación, reuniones de grupos de trabajo técnicos y el primer punto de contacto nacional), Libia era el único país que se había adherido a la red y la ejecución del proyecto se encontraba muy comprometida por el clima general de inseguridad e inestabilidad reinante. La admisión de Libia iba en contra del parecer de la Comisión, que habría preferido evitar Estados políticamente inestables. Las autoridades argelinas han confirmado su reticencia a participar porque los incentivos son escasos y los requisitos de seguridad demasiado onerosos.

71

Considerando el contexto y la complejidad de los problemas de migración, el Tribunal constató que se habían producido algunos retrasos en la ejecución de los proyectos. Tras examinar hasta qué punto los proyectos seleccionados se habían ejecutado con puntualidad y habían producido resultados en el plazo previsto, el Tribunal llegó a la conclusión de que nueve proyectos se ejecutaron en los plazos previstos y otros cinco se ejecutaron con un retraso inferior a doce meses, mientras que cinco proyectos sufrieron un retraso superior a doce meses y otros cuatro todavía se estaban ejecutando cuando se llevó a cabo el citado examen.

72

En algunos casos el limitado éxito conseguido obedecía a la inestabilidad política. El proyecto SaharaMed se inició en 2010 en un marco de flujos migratorios significativos a Libia e Italia a través del Mediterráneo. Su ejecución comenzó antes de la revolución de 2011 en Libia, y este proyecto fue modificado subsiguientemente para tener en cuenta la nueva situación posterior a la revolución. A grandes rasgos, los objetivos del proyecto eran mejorar o consolidar los recursos para combatir la inmigración ilegal, prevenir o interceptar la inmigración irregular de la costa mediterránea, investigar y perseguir la trata ilegal, en particular de personas, y gestionar con eficiencia no solo el trato de los migrantes interceptados de conformidad con las normas internacionales, sino también las operaciones de búsqueda y salvamento. La inestabilidad política del país y las insuficiencias en la gestión del proyecto dieron lugar a una suspensión de doce meses en 2011, seguida de una prolongación de doce meses, una nueva suspensión de siete meses en 2014 y la pérdida de algunas inversiones. De un total de 10 millones de euros, solo se gastaron 3 millones de euros en el marco del proyecto, ateniéndose al informe financiero que podía consultarse cuando se llevó a cabo la fiscalización, aunque la Comisión había anticipado 5,8 millones de euros al inicio de la ejecución. Dada la dificultad de la situación, algunos servicios de apoyo a operaciones de salvamento y lucha contra la trata de personas en el mar, como el envío de ambulancias o la reparación de embarcaciones dañadas durante la guerra, no se habían prestado en el momento de la fiscalización.

73

Los apartados anteriores describen una serie de insuficiencias que repercuten en la eficacia de los proyectos. El Tribunal observó asimismo que en un pequeño número de casos estas insuficiencias se resolvieron correctamente, lo que incidió de manera positiva en la eficacia de los proyectos en cuestión.

Recuadro 8

Ejemplo de buenas prácticas

Un ejemplo de este tipo es el proyecto «Fomentar el respeto a los migrantes subsaharianos en Marruecos». Este proyecto, iniciado en enero de 2013 y aún en curso (2 millones de euros), tiene la finalidad de promover el respeto de los derechos de los migrantes subsaharianos en las provincias aledañas a Rabat, Tánger y Casablanca. El proyecto estaba bien planteado, respondía a las necesidades locales y establecía un número limitado de objetivos operativos (como mejorar la acogida a los migrantes y reducir el riesgo de una exclusión completa), así como resultados concretos (por ejemplo, alrededor de 4 500 migrantes extremadamente vulnerables han sido alojados en tres centros de acogida modelo y los derechos de los migrantes son reconocidos y respetados por los socios institucionales); además, se definieron indicadores cuantificables, así como fuentes y canales para verificarlos.

Se proporcionó información detallada basada en hechos verificables que mostraban con claridad que los objetivos se habían logrado progresivamente (no obstante, en el momento de la fiscalización resultaba prematuro analizar el impacto o los resultados globales). El proyecto funciona en estrecha relación con las iniciativas de otros donantes de fondos y promueve activamente la participación del Gobierno y las autoridades locales. La delegación de la UE se mantiene bien informada de su evolución y presta supervisión continua.

Problemas de eficacia en tres ámbitos clave

74

Las secciones siguientes analizan la eficacia en tres ámbitos clave:

οel vínculo entre migración y desarrollo (el impacto positivo de la migración en el desarrollo), que constituye una de las prioridades de la UE;

οlas medidas de apoyo al retorno y la readmisión;

οla protección de los derechos humanos, objetivo transversal aplicable a todos los proyectos.

Vínculo entre migración y desarrollo

75

El vínculo entre migración y desarrollo es una de las cuatro prioridades del Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (EGMM) (véase el apartado 7) y también figura, en términos muy generales, en el Reglamento del ICD: «maximizar el efecto en el desarrollo de una mayor movilidad de las personas a nivel regional y mundial, y en particular de una buena gestión de la migración laboral, mejorando […] la comprensión común del vínculo entre migración y desarrollo». Se trata de una de las acciones clave del cuarto pilar, «una nueva política en materia de inmigración legal», de la agenda europea sobre migración publicada por la Comisión en mayo de 2015.

76

El proyecto emblemático del Programa Temático en este ámbito fue la Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo, que contaba con un presupuesto de 15 millones de euros y fue ejecutada con el programa de desarrollo de las Naciones Unidas. La finalidad general de esta iniciativa era contribuir a reforzar el impacto positivo de la migración a través de la movilización de participantes a pequeña escala y la difusión de las mejores prácticas globales. Se fijaron tres objetivos específicos:

a)reforzar las capacidades de los participantes a pequeña escala para ser más eficaces en la concepción y ejecución de sus iniciativas de migración y desarrollo;

b)facilitar la creación de redes y el intercambio de conocimientos entre los profesionales de la migración y el desarrollo;

c)formular recomendaciones destinadas a los profesionales y responsables de la elaboración de las políticas, para su difusión a escala nacional e internacional.

77

Una evaluación externa de 2011 ³⁰ ya advirtió que estos objetivos eran demasiado imprecisos para ser evaluados adecuadamente y subrayaba que cualquier resultado observado podía considerarse acorde a los objetivos. Las conclusiones de la evaluación no fueron debatidas por el comité de dirección de la mencionada iniciativa.

78

El rendimiento y los resultados globales de la Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo debían medirse a través de indicadores, como el número de cursos de formación impartidos en el ámbito del desarrollo de capacidades, la frecuencia de la comunicación o el nivel de participación en debates en línea, el número de descargas, el contenido creado y difundido, el número de visitas a una feria virtual y un manual de buenas prácticas en materia de migración y desarrollo. Estos indicadores no reflejan claramente cómo puede incrementarse el impacto positivo de la migración en el desarrollo o qué resultados específicos podrían lograrse tanto desde el punto de vista cualitativo como cuantitativo.

79

Los principales logros de la Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo fueron la preparación y lanzamiento de una convocatoria de propuestas para 55 pequeños proyectos que estaba previsto aplicar en dieciséis países con la participación de organizaciones de la diáspora presentes en veintisiete Estados miembros, y un manual de mejores prácticas creado y codificado a partir de los resultados de los proyectos. La Iniciativa también ha permitido la creación de redes y el intercambio de conocimientos entre los profesionales de la migración y el desarrollo, además de una mayor visibilidad en foros internacionales como el Foro Mundial de Migración y Desarrollo anual.

80

El Tribunal examinó una muestra de proyectos que fueron puestos en marcha en el marco de esta iniciativa piloto tras una convocatoria de propuestas. Los resultados eran contrastados: los objetivos eran a menudo demasiado ambiciosos o el vínculo entre migración y desarrollo no estaba claro, y tampoco todos los proyectos eran sostenibles. En un proyecto llevado a cabo en Marruecos, las mujeres de una región donde se registraba una elevada emigración habían creado cooperativas y podían ejercer actividades sostenibles generadoras de ingresos (por ejemplo, venta de especias, gestión de una pastelería) y desarrollar competencias básicas de lectura y escritura. Las cooperativas tenían que haber sido creadas con la participación estrecha y activa de la diáspora marroquí en Italia, pero aunque llegaron a crearse, la participación de dicha diáspora en Italia no fue significativa.

81

Los proyectos auditados por el Tribunal tenían un impacto y una viabilidad limitados y trataban más de desarrollo que de migración. Los participantes de los proyectos visitados en Marruecos, Georgia y Argelia eran esencialmente locales y poco numerosos. Teniendo en cuenta el objetivo general de la Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo de identificar las mejores prácticas, el impacto de la difusión a gran escala es necesariamente limitado.

Medidas de apoyo a retornos y readmisiones: impacto limitado y apoyo desigual de terceros países

82

La política de la UE en materia de readmisión de migrantes irregulares fue introducida por el Tratado de Ámsterdam en 1999, que facultaba a la Unión a negociar y concluir acuerdos de readmisión con Estados no miembros de la UE. Estos acuerdos podían adoptar la forma de acuerdos de cooperación, que facilitan al país de origen o al país de tránsito la emisión de salvoconductos para los nacionales de terceros países que no tienen pasaporte y se encuentran en proceso de expulsión. La política fue formalizada en la Directiva sobre retorno de 2008 ³¹.

83

La UE ha celebrado diecisiete acuerdos de readmisión, cinco de ellos con países de la vecindad. Además, varios Estados miembros han firmado acuerdos bilaterales con terceros países. Por ejemplo, Georgia tiene un acuerdo de readmisión con la UE y varios acuerdos de readmisión bilaterales con diversos Estados miembros.

84

Los programas de gasto de la UE para retornos y readmisiones ofrecen servicios a los migrantes que afrontan un retorno voluntario o forzoso; así, se brindó apoyo a la integración y formación profesional, a la creación de una empresa y a la atención médica. Los programas también ayudan a las administraciones públicas a gestionar migrantes que regresan o son readmitidos a través de estudios, intercambios y asistencia con la organización de campañas de sensibilización sobre los riesgos de la inmigración irregular y la trata de personas.

85

De los veintitrés proyectos examinados por el Tribunal, cinco estaban relacionados con la readmisión y tenían un valor de 20,50 millones de euros. Este importe se dividía entre el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (16,31 millones de euros) y el Programa Temático sobre Migración y Asilo (4,19 millones de euros). Los proyectos a menudo eran de dimensión reducidas y sus resultados y eficacia fueron limitados (véase el recuadro 9).

Recuadro 9

Proyecto de readmisiones en Georgia

Apoyo a migrantes que regresan o son repatriados y aplicación de los acuerdos de readmisión entre la UE y Georgia

La finalidad de este proyecto (por valor de 3 millones de euros) era reforzar la capacidad del Gobierno en la gestión de migrantes de regreso o repatriados, ayudar a la reintegración económica y social de los nacionales de Georgia y desarrollar una campaña de información.

El proyecto contribuía al desarrollo de una estrategia nacional y de legislación en materia de migración. Se crearon dos centros de orientación profesional y de inserción para contribuir a la reintegración de los repatriados. No obstante, en el momento de la fiscalización no estaba claro si estos centros continuarán funcionando una vez terminado el proyecto porque la continuación de la financiación tenía que llegar de la UE, a través de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), y no de fuentes locales.

Estaba previsto que 700 personas se beneficiaran del servicio de inserción profesional, pero al final fueron atendidas 423 personas, de las que 119 encontraron empleo y se estima que 83 continuaban activas al término del proyecto.

Una última medida era facilitar alojamiento temporal a 180 personas, pero solo 13 se beneficiaron de esta ayuda.

Ayuda a la creación de un sistema eficaz para gestionar las readmisiones en los tres Estados caucásicos

Este proyecto (por valor de 1,5 millones de euros) tenía por finalidad ayudar a crear un sistema eficaz para gestionar las readmisiones en Armenia, Azerbaiyán y Georgia. El 20 % de los costes del proyecto estaba sufragado por Estados miembros de la UE. Entre las actividades desarrolladas cabe mencionar un programa de refuerzo de capacidades y la organización de visitas de estudio a varios Estados miembros de la UE (con la participación de nueve funcionarios), mientras que 110 nacionales de otros países residentes en Georgia se beneficiaron de ayuda a su repatriación voluntaria. Asimismo en el marco del proyecto se creó a través de internet un sistema electrónico de gestión de readmisiones en línea (RCMS) que permitía a los Estados miembros registrar y tramitar solicitudes de readmisión. Varios Estados miembros se adhirieron al sistema en 2014, aunque aún era demasiado pronto para cuantificar el incremento de la eficiencia obtenido.

86

Los logros en los proyectos auditados eran limitados debido a que:

a)La política de readmisiones es erróneamente percibida por algunos países socios como un componente de la política de seguridad de la UE, y suele considerarse como una compensación por la liberalización de los dispositivos de visado en los Estados orientales o por los acuerdos comerciales con los Gobiernos meridionales.

b)Los Estados miembros no preparan eficazmente a los migrantes que viven en la UE para el retorno a sus países de origen³².

c)Por último, muchos migrantes retornados no tienen conocimiento de que haya ayudas a su readmisión, y las dificultades de reintegración que pueden surgirles dan lugar a elevados niveles de reemigración³³.

Protección de los derechos humanos: aunque se tenía en cuenta en los proyectos auditados, no siempre se aplicó con éxito

87

Muchos documentos contienen un compromiso de respetar los derechos humanos; entre ellos, la comunicación publicada por la Comisión tras la Primavera Árabe³⁴. En su primer informe sobre el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad, la Comisión observaba que la creación de asociaciones de movilidad dependía de que se lograra un mayor equilibrio entre las prioridades temáticas; en particular, era necesario insistir más en la inmigración legal, en la protección de los refugiados y en los derechos humanos³⁵. Al aprobar el informe, el Consejo reiteró estas conclusiones.

88

El Tribunal observó que la mayor parte de los proyectos auditados abordaba en sus objetivos, directa o indirectamente, el tema de los derechos humanos: por ejemplo, la promoción de los derechos de los migrantes en Marruecos y en Argelia, y la construcción de centros de acogida conformes a las normas internacionales en el programa de readmisiones de Ucrania. Sin embargo, en la práctica, siguiendo con el ejemplo de los centros de acogida de Ucrania, no se había previsto ningún tipo de formación para ayudar a las autoridades que gestionaban los centros a cumplir las normas internacionales sobre derechos humanos. El tratamiento de los migrantes, solicitantes de asilo y refugiados en Ucrania ha sido criticado en repetidas ocasiones por organizaciones internacionales y la sociedad civil.

89

El proyecto SaharaMed, que recibió 10 millones de euros de financiación para mejorar la capacidad de combatir la inmigración irregular y prevenir e interceptar la presencia de inmigrantes irregulares en la zona mediterránea, no contenía medidas de salvaguarda para garantizar el respeto de los derechos de los migrantes en el marco de las actividades o de la compra de material. En la evaluación de riesgos no se preveía ningún mecanismo de respuesta a las violaciones de los derechos humanos. Cuando al final de 2012 el Parlamento Europeo solicitó que se elaborasen unos mecanismos de supervisión eficaces para la protección de los derechos humanos³⁶, el gestor del proyecto respondió invitando a una ONG italiana a desarrollar la capacidad de protección de las autoridades libias. Muchos informes denuncian numerosas violaciones de los derechos humanos en los centros de detención y las autoridades libias rechazaron la ayuda de la ONG pese a la existencia de un acuerdo formal³⁷. La propia ONG propuso que finalizara el proyecto SaharaMed en 2013, y este se suspendió en consecuencia. En 2014 el proyecto fue complementado por otros dos proyectos centrados en la protección y el respeto de los derechos humanos de los migrantes en Libia³⁸.

28El término «flujos migratorios mixtos» se refiere a movimientos complejos de población en los que coinciden personas que utilizan las mismas rutas y los mismos medios de transporte, pero cuyos perfiles son diferentes y viajan por diversos motivos (OIM).

29Como subrayó el Consejo de Asuntos Exteriores del 18 de noviembre de 2013 — Documento del Consejo n.º 16364/13, de 18 y 19 de noviembre de 2013.

30Evaluación de la Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo de la Comisión Europea y las Naciones Unidas, IBF International Consulting 2011.

31Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO L 348 de 24.12.2008, p. 98).

32Picard, E., y Greco Tonegutti, R., Study on the results of concrete migration and development projects financed from the Aeneas and TPMA programmes, octubre de 2014, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf.

33Según un estudio publicado por el observatorio CARIM-East, el 40 % de los repatriados tienen la intención de volver a emigrar debido a las dificultades encontradas en su repatriación. Mirian Tukhashvili, «The demographic and economic framework of circular migration in Georgia», nota explicativa 12/89 de CARIM-East.

34COM(2011) 303 final, de 25 de mayo de 2011, «Una nueva respuesta a una vecindad cambiante».

35COM(2014) 96 final.

36Resolución del Parlamento Europeo, de 22 de noviembre de 2012, sobre la situación de los inmigrantes en Libia (2012/2879(RSP)).

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013-06-20; http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees

38Protección de las poblaciones vulnerables en Libia (5 millones de euros) y Apoyo basado en los derechos para el sistema de asilo y la gestión de la migración en Libia (10 millones de euros).

Difícil coordinación entre varios socios a distintos niveles

90

En la gobernanza de la política de migración participan muchos interlocutores tanto de la UE y de los Estados Miembros, como de terceros países. Así, intervienen varias direcciones generales y servicios de la Comisión (DG Cooperación Internacional y Desarrollo, DG Migración y Asuntos de Interior, DG Ampliación y, más recientemente, DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación, y el Servicio Europeo de Acción Exterior) en asociación con los Estados miembros y terceros países, que pueden tener diferentes expectativas.

Una gobernanza compleja

91

El organigrama de la ejecución de la política de migración en las instituciones de la UE (véase el anexo V) es especialmente intrincado. Existen insuficiencias en las relaciones entre los principales socios, tanto entre las distintas direcciones y servicios de la Comisión, como entre los servicios de la Comisión radicados en Bruselas y sus delegaciones.

92

La necesidad de aumentar la coordinación interna entre los servicios clave de la Comisión, en especial entre la DG Cooperación Internacional y Desarrollo y la DG Migración y Asuntos de Interior, las dos principales direcciones generales intervinientes, ha sido subrayada en numerosas ocasiones por el Consejo, la Comisión y una serie de grupos de trabajo.

93

Pese a los esfuerzos de la Comisión por llevar a cabo una gestión transversal de la migración entre sus distintos ámbitos políticos y servicios (cooperación al desarrollo, vecindad, ampliación y asuntos de interior), no existe una estrategia válida ni un mecanismo que garantice la coordinación entre ámbitos políticos, fondos o direcciones generales.

94

La financiación del EGMM contribuye en gran medida al éxito de su ejecución; así, los Estados miembros pueden contribuir directamente a su financiación y, por lo tanto, es importante que exista un mecanismo de coordinación eficaz. Sin embargo, no existía una visión general de la financiación a escala del EGMM que definiera, en particular, quién financia qué o cómo han de asignarse los fondos.

95

El Tribunal ha tomado nota de la reciente reorganización interna de la Comisión (por ejemplo, la creación de colegios de comisarios para mejorar la coordinación).

96

Internamente, la coordinación entre la DG Cooperación Internacional y Desarrollo y la DG Migración y Asuntos de Interior se ha reforzado, en gran medida gracias a la presencia en esta última de personal con experiencia en cuestiones de desarrollo y, en la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, de personal experimentado en asuntos de interior. Actualmente existe una mejor comprensión del interés mutuo de la acción de la UE en migración y desarrollo.

97

Durante el período controlado, el SEAE, que no comenzó a ser operativo hasta 2010-2011, no se encontraba en posición de desempeñar plenamente sus funciones, pese a haber insistido el Consejo en la necesidad, como se formuló en el EGMM, de vincular más estrechamente las dimensiones interna y externa de la política de migración de la UE. Esta exigencia no se ha satisfecho en parte por la falta de suficiente especialización temática del SEAE en ámbitos como la migración y el asilo político, como señaló el Tribunal en un informe especial publicado en 2014 ³⁹.

98

La escasa coordinación entre la Comisión en Bruselas y las delegaciones de la UE en países socios se traduce en una falta de eficacia. Resulta perjudicial que las delegaciones no participen suficientemente en la planificación, puesto que se constató que en muchos de los proyectos auditados se carecía de cualquier conocimiento real de las expectativas y la situación específica del país asociado.

99

En cierta medida, estas insuficiencias son responsabilidad de la Comisión en Bruselas por no facilitar a las delegaciones la información requerida, especialmente en el caso de los proyectos en los que participa más de un país. El Tribunal constató que las delegaciones en cuestión no siempre estaban informadas de este hecho. La Comisión tampoco ha dado seguimiento a las recomendaciones de los evaluadores externos sobre el intercambio general de buenas prácticas identificadas en la ejecución local de los proyectos.

100

La coordinación insuficiente, por lo tanto, causa pérdida de información y representa una duplicación de esfuerzos. Por ejemplo, la eficacia de los proyectos se ve comprometida cuando se repiten innecesariamente estudios ya existentes.

Asociaciones de movilidad: necesidad de aclarar la coordinación

101

Las asociaciones de movilidad suelen articularse en torno a un modelo homogéneo que varía en función de sus respectivas necesidades, intereses y capacidad del país socio y la UE. El grupo de trabajo de alto nivel sobre asilo y migración supervisa la negociación y aplicación de las asociaciones de movilidad (a escala estratégica/política). Además, los aspectos más técnicos y operativos de la ejecución son controlados por un grupo de expertos compuesto por representantes de los Estados miembros, las direcciones generales de la Comisión interesadas (DG Migración y Asuntos de Interior, DG Cooperación Internacional y Desarrollo, y DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación), el SEAE y las agencias de la UE competentes.

102

La coordinación sigue siendo necesaria para garantizar, por ejemplo, que los Estados miembros actualizan periódicamente y comparten cuadros de indicadores, e informar a Frontex de los proyectos bilaterales existentes para evitar la duplicación.

Perspectivas para el futuro

103

El nuevo marco financiero plurianual (2014-2020) y el comienzo del mandato de la nueva Comisión al final de 2014 han brindado una oportunidad para reforzar la coordinación de la política de migración exterior de la Unión. La Comisión reconoce la migración como una prioridad y se han otorgado a un comisario competencias específicas en este ámbito. La agenda europea sobre la migración, publicada por la Comisión en mayo de 2015, identifica cuatro pilares para gestionar mejor la migración y propugna una mayor coherencia entre distintos sectores políticos, como las políticas de cooperación al desarrollo, comercio, empleo y asuntos exteriores y de interior. Una mayor cooperación con los países de origen y de tránsito, respaldada por las delegaciones de la UE con un papel más activo contribuirá a mejorar la supervisión de las readmisiones. La Comisión también reclama un refuerzo de las medidas que vinculen las medidas de migración y de desarrollo, elevando al máximo los beneficios del desarrollo para los países de origen.

39Informe Especial n.º 11/2014, «La creación del Servicio Europeo de Acción Exterior» (http://eca.europa.eu).

Conclusiones y recomendaciones

Conclusión 1 — El gasto de migración exterior de la UE está sujeto a una gran variedad de objetivos políticos que no estaban suficientemente desglosados en metas operativas respaldadas por indicadores de resultados. La supervisión y la evaluación tienen que reforzarse

a)La política de migración exterior se ejecuta a través de múltiples instrumentos de gasto, cada uno con sus propios objetivos, que no están interrelacionados, y los instrumentos no ofrecen una estrategia clara para determinar la magnitud de su contribución, de modo que es difícil determinar qué persiguen lograr a escala de la UE (véanse los apartados 27 a 31).

b)Los objetivos muy generales del programa temático no se subdividen en metas operativas adaptadas a las necesidades de los países socios. Los indicadores utilizados para su supervisión solo reflejan algunos de estos objetivos y no guardan coherencia entre sí; además, los indicadores pueden cambiar con el tiempo y no son suficientemente supervisados, y los datos cuantitativos son escasos y en general poco fiables. Tampoco existe coherencia entre los indicadores aplicados en los distintos niveles de la política (marco estratégico, presupuesto e informe anual de actividad), ni entre estos y los definidos en los proyectos (véanse los apartados 32 a 47).

c)No existe una matriz de correlación de objetivos e indicadores a todos los niveles (desde los distintos proyectos hasta el informe anual de actividad) para todos los instrumentos de gasto, por lo que los resultados de la política no pueden supervisarse ni comunicarse de manera exhaustiva y coordinada (véanse los apartados 49 a 51).

d)Debido a insuficiencias en los sistemas de información de la Comisión, no puede determinarse en qué medida se asignan los fondos de la UE (a través del PTMA) a las principales prioridades de los países de la vecindad. Al faltar una evaluación cuantitativa de las necesidades prioritarias, no es posible determinar si los actuales niveles de ayuda en los países de la vecindad son adecuados (véanse los apartados 52 a 56).

e)El gasto en migración exterior en los países de la vecindad se caracteriza por una amplia diversidad temática y geográfica, lo que limita su eficacia, puesto que impide reunir una masa crítica de financiación con la que abordar necesidades reales en regiones prioritarias (véanse los apartados 58 a 65).

Recomendación 1 — Clarificar los objetivos, desarrollar, ampliar y mejorar el marco de medición de los resultados y concentrar los recursos financieros disponibles en unas prioridades claramente definidas y cuantificadas

La Comisión debería definir unos objetivos políticos claros y específicos que se habrían de aplicar a través de un conjunto coherente de instrumentos de gasto de la UE. A fin de maximizar el impacto, la Comisión debería asignar recursos a las acciones y a las zonas geográficas con arreglo a unas prioridades claramente definidas y cuantificadas. La gestión presupuestaria y de los proyectos tendría que ser suficientemente flexible para adaptarse a situaciones en rápida transformación. La Comisión debería velar por que se definieran para los distintos proyectos unos indicadores de resultados, metas y valores de referencia mensurables y basados en las actividades emprendidas. Los indicadores tendrían que ser comparables y mantenerse estables en el tiempo, y los datos cuantitativos habrían de recopilarse sistemáticamente. Convendría elaborar una matriz de correlación de objetivos e indicadores a todos los niveles y para todos los instrumentos de gasto de la UE para que los resultados de la política puedan representarse correctamente y notificarse de manera exhaustiva y coordinada.

Recomendación 2 — Desarrollar una codificación correcta en los sistemas de información de la Comisión

La Comisión debería seguir implantando un sistema de codificación adecuado para las acciones exteriores relativas a la migración o desarrollar una metodología apropiada a fin de que sea posible obtener una visión más de conjunto del gasto en migración para identificar y supervisar el gasto de la UE (por tipo y ubicación) en este ámbito y complementar el sistema de codificación de la OCDE CAD.

Conclusión 2 — Insuficiencias que afectaron a la eficacia del gasto en migración de la UE (el PTMA y el IEVA) en los países del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental

a)Debido a unos objetivos ambiciosos o demasiado generales, a menudo no fue posible medir los resultados de los proyectos. Los indicadores de resultados frecuentemente adquieren la forma de indicadores de realizaciones y, por lo tanto, no reflejan si se han logrado los objetivos (véanse los apartados 67 a 72).

b)El objetivo de reforzar el vínculo entre migración y desarrollo se logró parcialmente. A juzgar por los proyectos auditados, la contribución de los inmigrantes que regresan a sus países de origen es limitada (véanse los apartados 75 a 81).

c)Los proyectos que tenían como fin facilitar los retornos y readmisiones han tenido pocos resultados, en particular porque la política subyacente fue erróneamente percibida por algunos países socios como un componente de la política de seguridad de la UE, lo que resulta difícil de aceptar para estos países. Además, los Estados miembros no preparan eficazmente a los migrantes para su regreso a sus países de origen (véanse los apartados 82 a 86).

d)Los objetivos de la mayoría de los proyectos auditados implicaban, en teoría, un compromiso de respeto de los derechos humanos, pero se constató que en varios casos tal compromiso no se llevaba a la práctica (véanse los apartados 87 a 89).

Recomendación 3 — Mejorar la preparación y la selección de los proyectos

La Comisión debería mejorar la planificación inicial de los proyectos exigiendo unos objetivos pertinentes, realistas y mensurables (y velando por que estos requisitos se integren claramente en modelos contractuales y directrices, y que se apliquen subsiguientemente). Entre los indicadores de los proyectos habría que incluir indicadores de resultados.

Recomendación 4 — Continuar consolidando el vínculo entre desarrollo y migración

La Comisión debería aclarar más su enfoque para asegurarse de que la migración influya de manera positiva en el desarrollo, garantizar que los programas y proyectos hagan mayor hincapié en la migración y definir qué políticas son necesarias para producir un impacto positivo.

Conclusión 3 — Resultó difícil coordinar el gasto en migración exterior de la UE (el PTMA y el IEVA) entre participantes a distintos niveles

La complejidad de los mecanismos de gobernanza debilita la coordinación entre los órganos de la UE en todos los niveles, en particular entre las direcciones generales, y entre la Comisión en Bruselas y las delegaciones de la UE en los países socios. Pese a las recientes iniciativas en este ámbito, es necesaria una mayor racionalización. Faltaba una visión de conjunto de la financiación a escala del EGMM para determinar quién financia qué entre la Comisión y los Estados miembros (véanse los apartados 91 a 100).

Recomendación 5 — Diálogo interno y externo para mejorar la coordinación

La Comisión y el SEAE deberían reforzar las capacidades de las delegaciones de la UE sobre cuestiones de migración. La Comisión debería intentar elaborar una visión de conjunto de la financiación para determinar quién financia qué en el marco del EGMM.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 25 de febrero de 2016.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Asociaciones de movilidad firmadas entre la UE, los Estados miembros de la UE y terceros países

| Cabo Verde | Moldavia | Georgia | Armenia | Marruecos | Azerbaiyán | Túnez | Jordania |
Fecha | 2008 | 2008 | 2009 | 2011 | 2013 | 2013 | 2013 | 2014 |
UE | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Francia | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Alemania |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Italia |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Polonia |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
Suecia |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Bélgica |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Bulgaria |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
República Checa |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Países Bajos |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Portugal | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
Rumanía |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
España | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Dinamarca |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Grecia |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Lituania |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Reino Unido |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Chipre |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Hungría |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Eslovaquia |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Eslovenia |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Estonia |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Letonia |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Luxemburgo | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
Austria |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Croacia |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Finlandia |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Irlanda |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Malta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Total EM | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

Anexo II

Importes comprometidos, contratados y pagados en la dimensión exterior de la política de migración durante el período 2007-2013 (millones de euros)

| Compromisos presupuestarios | Contratos en valor | Número de contratos | Pagos
PTMA | 379,78 | 375 | 256 | 304,30
IEVA |  | 376 | 64 |
ICD (excluido PTMA) | 190 | 64
FED | 156 | 27
IEDDH | 7 | 43
IE | 5 | 4
IAP | 309 | 76
TOTAL | 1 418 | 534 | 304,30
Datos no disponibles |  |  |  |

Anexo III

Gasto en la política de migración exterior: múltiples instrumentos de gasto de la UE, cada uno con sus propios objetivos y estrategias

Instrumento de Cooperación al Desarrollo (1. ICD — PTMA, 2. ICD — otros): el reglamento aplicable establece unos objetivos básicos y generales, hace referencia a objetivos para programas geográficos y temáticos, y persigue objetivos establecidos en otros documentos de la política o externos (los Objetivos de Desarrollo del Milenio y objetivos aprobados por las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales). Este instrumento se aplica en todos los terceros países excepto los beneficiarios de ayuda de preadhesión. En el caso de los programas geográficos, quedan excluidos los países admisibles al Fondo Europeo de Desarrollo, el Instrumento Europeo de Vecindad o el Instrumento de Ayuda de Preadhesión y los signatarios de la asociación ACP-UE (excepto Sudáfrica).

3.El Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación, que incluía parcialmente la migración, no definió unos objetivos políticos propios. El reglamento aplicable hace referencia a la definición de objetivos prioritarios en documentos estratégicos específicos para un país o región, que habría de adoptar la Comisión. Cuando la UE no haya acordado unos objetivos específicos con el país en cuestión, había que perseguir los objetivos de la política de la UE (pero sin especificar cuáles).

4.Fondo Europeo de Desarrollo: las disposiciones del FED son similares a las del instrumento de cooperación al desarrollo, pero se aplica en otros países, concretamente en 78 países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP). Por lo tanto, no se recurre al FED en los países de la vecindad, pero este puede utilizarse, por ejemplo, para apoyar a los migrantes que regresan de países vecinos.

5.El Instrumento de Estabilidad tiene por objeto responder a riesgos y amenazas importantes para la seguridad política y el desarrollo. El reglamento aplicable define dos objetivos generales y los objetivos específicos se exponen en documentos estratégicos multinacionales, en documentos temáticos estratégicos y en programas indicativos plurianuales.

6.El Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos está dedicado a consolidar la democracia en países no pertenecientes a la UE y a reforzar la observancia de los derechos humanos. El reglamento establece tres objetivos generales, con objetivos específicos que han de definirse en documentos estratégicos y que la Comisión también utiliza para definir los objetivos de los programas de acción anuales.

7.El Instrumento de Ayuda de Preadhesión facilita a ocho «países de la ampliación» ayuda financiera y técnica durante todo el proceso de adhesión. El reglamento establece objetivos generales, con objetivos específicos que se han de definir en programas plurianuales y anuales, además de otros objetivos relativos a componentes específicos, como la cooperación transfronteriza. Por lo tanto, no se recurre al IAP en los países del Mediterráneo meridional y de la asociación oriental.

Anexo IV

Resumen de los proyectos auditados

Instrumentos financieros
Año del contrato
Duración
(meses)
Título
Financiación UE
(euros)

Global

PTMA
2007
55
Iniciativa Conjunta de Migración y Desarrollo
15 000 000

Vecindad oriental

IEVA
2008
45
Gestión Fronteriza Integrada del Cáucaso meridional (SCIBM)
6 000 000

IEVA
2009
71
Ayuda relativa a readmisiones y medidas complementarias EUBAM¹
4 864 050

IEVA
2009
42
Ayuda al componente «migración y desarrollo» de la asociación de movilidad entre la UE y Moldavia
1 999 734

PTMA
2010
36
Gestión eficaz de la migración de la mano de obra y de sus dimensiones relativas a las competencias
1 507 501

PTMA
2010
35
Apoyo a la reintegración de los migrantes de regreso a Georgia y a la aplicación del acuerdo de readmisión entre la UE y Georgia
3 000 000

IEVA
2011
22
Ayuda relativa a readmisiones y medidas complementarias EUBAM
1 798 941

IEVA
2011
48
Ayuda relativa a readmisiones y medidas complementarias EUBAM
9 532 400

PTMA
2011
35
Mejora de la gestión de la movilidad de los profesionales sanitarios en la República de Moldavia
2 000 000

PTMA
2011
23
Apoyo a las actividades del ACNUR en Europa Oriental en el contexto de los Programas de Protección Regional — Fase II
1 500 000

PTMA
2012
24
Apoyo a la implantación de una gestión eficaz de las readmisiones en Armenia, Azerbaiyán y Georgia
1 193 965

PTMA
2013
36
Refuerzo del potencial de desarrollo de la asociación de movilidad entre la UE y Georgia a través de una migración circular orientada y una movilización de la diáspora
878 000

Vecindad meridional

PTMA
2008
47
Facilitar la creación de empresas en Marruecos gracias a la movilización de la diáspora marroquí instalada en Europa (FACE-Maroc)
1 497 305

PTMA
2008
26
Mapa interactivo de las rutas migratorias irregulares y flujos migratorios en África, Oriente Medio y la región mediterránea (I-Map)
784 789

PTMA
2009
59
Prevención y gestión de los flujos migratorios irregulares desde el desierto del Sáhara hacia el Mediterráneo
10 000 000

IEVA
2010
44
MEDSTAT III
7 000 000

PTMA
2010
36
Refuerzo de la protección de los migrantes y las capacidades de gestión de los flujos migratorios mixtos
1 915 916

PTMA
2011
23
Apoyo a las actividades del ACNUR en el Norte de África en el contexto del Programa de Protección Regional
3 631 627

IEVA
2011
40
EUROMED MIGRATION III
4 998 800

PTMA
2012
35
Fomento del respeto del derechos de los migrantes subsaharianos en Marruecos
1 594 264

PTMA
2012
36
Apoyo a la creación de actividad y empleo en el Magreb — La migración al servicio del desarrollo local
1 875 000

PTMA
2013
36
Red mediterránea Seahorse con los Estados miembros (SP)
4 500 000

PTMA
2013
13
Apoyo a las actividades del ACNUR en el Norte de África en el contexto del Programa de Protección Regional
1 953 000

TOTAL

89 025 292

1Este importe incluye una modificación al proyecto de 864 810 euros que el Tribunal tuvo que examinar para hacerse una idea global de este.

Anexo V

Mecanismos de ejecución de la asistencia financiera de la UE (dimensión exterior M y A)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

1Anteriormente, DG Migración y Asuntos de Interior. La DG Migración y Asuntos de Interior se encargaba de la ejecución de los fondos del programa «Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios» (SOLID) entre 2007-2013. Estos eran el Fondo para las Fronteras Exteriores (FFE), el Fondo Europeo para el Retorno (FR), el Fondo Europeo para los Refugiados (FER) y el Fondo Europeo para la Integración de los nacionales de terceros países (FEI). Sin embargo, ninguno de estos fondos tenía un componente externo para los gastos en terceros países, en contraste con sus fondos sucesores para el período 2014-2020, el Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) y el Fondo de Seguridad Interior (FSI).

2DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación (anteriormente, DG Ampliación).

3Programa Común sobre Migración y Movilidad.

4Ayuda Humanitaria y Protección Civil.

5No es aplicable a los países de la vecindad.

6Instrumentos de Asociación.

7Instrumento en pro de la estabilidad y la paz (anteriormente, Instrumento de Estabilidad).

8Componente de migración y asilo del programa sobre los retos y los bienes públicos mundiales (2014-2020).

Respuestas de la Comisión

Resumen

I

La Comisión y el SEAE manifiestan las siguientes inquietudes en relación con el contexto y el contenido del informe:

La Comisión y el SEAE están obligados a actuar en un entorno complejo sujeto a cambios constantes. En el contexto de una crisis migratoria y de refugiados sin precedentes, la política de migración está realizando un gran reajuste de sus prioridades, reforzando sus características a escala de la UE y adaptándose constantemente a las nuevas circunstancias.

El informe del Tribunal de Cuentas se elaboró antes de que se produjeran estos importantes acontecimientos.

La migración y el asilo constituyen un ámbito temático polifacético, complejo y en constante evolución tanto a escala internacional como en la UE, y la Comisión está obligada a operar en este nuevo y complicado entorno. Por tanto, se trata de un ámbito que precisa de estructuras igual de complejas y multidimensionales para su aplicación.

El Tribunal no tiene en cuenta de manera suficiente en el informe esta realidad política, jurídica, operativa y presupuestaria.

II

La Comisión está de acuerdo en que es difícil determinar fácilmente el importe total de los gastos imputados al presupuesto y si se tuvieron en cuenta las prioridades temáticas y geográficas preestablecidas. La Comisión seguirá mejorando el marco general de supervisión y evaluación en este complejo ámbito político, pero sin dejar de garantizar que los instrumentos pertinentes identifiquen las prioridades geográficas y temáticas, según los ámbitos de interés específicos.

III

A nivel individual, todos los proyectos financiados con los instrumentos de financiación de la UE incluyen indicadores sujetos a supervisión durante el ciclo de vida de cada proyecto. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 68.

IV

La migración es un ámbito político complejo y delicado desde el punto de vista político que abarca varios sectores y en el que participan diferentes partes interesadas (como las agencias europeas, la OIM, el ACNUR, etc.) tanto dentro como fuera de las instituciones de la UE. La gestión de la política exterior de migración de la UE y de la cooperación refleja necesariamente esta situación.

En los últimos años, se han adoptado medidas para seguir reforzando la coordinación entre las direcciones generales de la Comisión, el Servicio Europeo de Acción Exterior y los Estados miembros de la UE, y, para ello, se ha instaurado una serie de mecanismos de coordinación. En la última Agenda Europea de Migración se destaca la necesidad de reforzar aún más estas medidas.

Introducción

01

La Comisión subraya que el gasto relacionado con los refugiados en los países socios, en particular en los países de la vecindad, se incluyó en la cooperación de la UE con terceros países en materia de migración y asuntos relacionados con el asilo incluso antes de 2015. De hecho, la mayor parte de los proyectos relacionados con la migración aplican un enfoque global e integrador, puesto que los flujos migratorios se caracterizan por su naturaleza mixta, que abarca los migrantes económicos, los migrantes vulnerables y las personas necesitadas de protección internacional.

02

El 13 de mayo de 2015, la Comisión presentó la Agenda Europea de Migración, conforme a la cual se adoptaron las Conclusiones del Consejo de junio de 2015.

11

Desde el lanzamiento en noviembre de 2014 del denominado Proceso de Jartum (con países ubicados en la ruta migratoria de África Oriental), se otorga prioridad a ocho diálogos regionales.

Los programas comunes sobre migración y movilidad también se consideran un marco bilateral principal, junto con las asociaciones de movilidad.

13

Las causas fundamentales de la migración irregular y forzosa van desde la pobreza y la falta de oportunidades económicas hasta los conflictos, la inseguridad y el cambio climático, pasando por las diferentes situaciones intermedias. Por razones obvias, el Programa Temático sobre Migración y Asilo, con una dotación anual de aproximadamente 50 millones de euros, nunca fue concebido para abordar tales causas fundamentales, sino que tiene por objeto ayudar a los países a mejorar su gestión de la migración y el asilo.

15

En el Reglamento por el que se establece el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación («Reglamento IEVA»), se fijan los objetivos generales, mientras que en los acuerdos entre la UE y los países socios se prevé el marco político para la programación de la ayuda (véase el artículo 3 del Reglamento IEVA).

No obstante, para el período 2014-2020 se han fijado objetivos específicos al reemplazar el IEVA por el Instrumento Europeo de Vecindad (IEV). En virtud del Reglamento (UE) n.º 232/2014, uno de los seis objetivos específicos del IEV es crear «condiciones para una mejor organización de la migración legal y el fomento de una movilidad de las personas bien gestionada, para la puesta en práctica de los acuerdos existentes o futuros celebrados en línea con el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad, y para el fomento de los contactos entre las personas, en particular en relación con las actividades culturales, educativas, profesionales y deportivas».

Alcance y enfoque de la fiscalización

22

Como ya ha mencionado el Tribunal, la Comisión observa que, aunque se incluyen en el anexo III, ni el IAP ni el FED aportan fondos para los países de la vecindad.

Coherencia de los objetivos, identificación de las necesidades del país socio y necesidad de mejorar los instrumentos de vigilancia

Respuesta al epígrafe anterior al apartado 27

La Comisión reconoce que son muchas las opciones políticas, debido, principalmente, a la complejidad que plantea el fenómeno de la migración.

Gracias a las propuestas de la Comisión, el conjunto de instrumentos de cooperación exterior se ha racionalizado y perfeccionado considerablemente en los marcos financieros plurianuales sucesivos. La combinación actual de instrumentos temáticos y geográficos refleja en general un enfoque amplio y bien equilibrado que permite a la UE abordar los diferentes desafíos que se plantean mediante un conjunto general, coherente y complementario de instrumentos financieros.

29

Para el período 2014-2020, el IEVA ha sido sustituido por el Instrumento Europeo de Vecindad (IEV). En virtud del Reglamento (UE) n.º 232/2014, uno de los seis objetivos específicos del IEV es crear «condiciones para una mejor organización de la migración legal y el fomento de una movilidad de las personas bien gestionada, para la puesta en práctica de los acuerdos existentes o futuros celebrados en línea con el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad, y para el fomento de los contactos entre las personas, en particular en relación con las actividades culturales, educativas, profesionales y deportivas».

El Reglamento IEV prevé la inclusión de un anexo en el que se especifiquen las prioridades de programación y amplias dotaciones financieras expresadas por tipo de programa (cooperación bilateral, multinacional y transfronteriza), modificables a través de un acto delegado. Como uno de los principales elementos surgidos de las negociaciones, se ha negociado con el Parlamento Europeo y el Consejo, en el marco del IEV, un nuevo anexo que recoge las prioridades generales de la política europea de vecindad para la región en su conjunto; estas prioridades servirán de marco de referencia para el ulterior proceso de programación.

30

Los instrumentos financieros para la cooperación exterior y al desarrollo con terceros países se han instaurado con miras a abordar cuestiones como la pobreza, la inseguridad, la democracia, la gobernanza, la falta de oportunidades económicas, los derechos humanos, etc.

En consonancia con cada acto jurídico, en los programas anuales y plurianuales se han definido sectores de intervención pormenorizados que pueden abarcar sectores prioritarios, tales como la educación, la salud, el medio ambiente, la seguridad, los asuntos de interior y la migración. En cuanto a los instrumentos geográficos, los sectores de intervención se eligen con la aprobación de los países socios de que se trate durante la fase de programación.

Como sucede con todas las políticas sectoriales de la UE, la aplicación de la política exterior de asilo y migración puede respaldarse con los fondos disponibles en los instrumentos de cooperación exterior pertinentes de la UE, con arreglo a los criterios y los procedimientos definidos en el marco de la base jurídica de cada instrumento financiero correspondiente.

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 22.

31

Siempre de conformidad con los objetivos de cada instrumento financiero, las intervenciones en el marco de la acción exterior pueden contribuir a la aplicación de la política de la UE en diferentes ámbitos temáticos, como, por ejemplo, el cambio climático, la seguridad, la educación, la agricultura o la migración.

32

La Comisión considera que, en general, los proyectos estaban debidamente documentados. En el futuro, sin embargo, la Comisión se compromete a documentar su análisis de las necesidades de los proyectos de manera más sistemática.

33

La Comisión está de acuerdo en que, si bien las asociaciones de movilidad (AM) han demostrado ser un marco bilateral sofisticado para abordar las cuestiones relativas a la migración y el asilo de manera que la cooperación entrañe un mutuo beneficio, es necesario avanzar más para garantizar una ejecución equilibrada de las AM, de manera que reflejen mejor las cuatro prioridades temáticas del Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (EGMM), a través, en particular, de más medidas relativas a la migración legal, los derechos humanos y la protección de los refugiados.

La Comisión recuerda constantemente a los Estados miembros la importancia que reviste garantizar también un equilibrio entre las cuatro prioridades temáticas del EGMM en la ejecución de las AM.

34

Todas o casi todas las delegaciones ya han designado centros de referencia para las cuestiones relacionadas con la migración desde hace años. Por otra parte, solo pudo distribuirse personal de la DG Migración y Asuntos de Interior en un número limitado de delegaciones prioritarias (Estados Unidos, Rusia, Ginebra, Viena, Turquía, China o India). En la mayoría de los casos, estos puestos se comparten con otras DG y cubren también otras cuestiones que son competencia de la DG Migración y Asuntos de Interior (y, por lo tanto, no se centran necesariamente en la migración).

Como bien ha reconocido la última Agenda Europea de Migración, es necesario reforzar la experiencia de las delegaciones de la UE en materia de migración. Por lo tanto, el Consejo ha decidido reforzar la capacidad de dichas delegaciones para abordar las cuestiones relativas a la migración y, específicamente, para desplegar a funcionarios europeos de enlace en materia de migración en las delegaciones prioritarias, con una atención particular a la región de los países de la vecindad.

35

La creación de unidades temáticas en la DG Cooperación Internacional y Desarrollo hace varios años, incluida una sobre migración, refleja la importancia conferida a mejorar la experiencia temática en la organización, especialmente en las delegaciones.

Una parte importante del mandato de estas unidades temáticas supone respaldar la calidad temática de los servicios de la sede central y de las delegaciones. La unidad de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo encargada de la migración y el asilo ha desarrollado una serie de herramientas para garantizar que este apoyo se proporcione de manera coherente y eficaz. A tal efecto, se han elaborado módulos formativos temáticos e instrucciones y notas de orientación.

Prestando mayor atención a la migración en la acción exterior de la UE, la Comisión se plantea elaborar un módulo de formación electrónica para complementar las herramientas para el aprendizaje presencial.

36

La Comisión conviene en que, hasta hace muy poco, la migración no se encontraba entre las principales prioridades de muchos de los países de la vecindad, pero la situación ha cambiado considerablemente en los últimos tiempos, ya que estos países conceden cada vez mayor importancia a la migración y a la necesidad de colaborar con la UE.

En el caso del proyecto del Seahorse Mediterráneo, la Comisión reconoce las dificultades que plantea incentivar a los países de África del Norte para que se conviertan en socios. Aunque se sigue trabajando para tal fin, cabe destacar que la situación de inestabilidad que se respira en la región desde la ejecución del proyecto ha obstaculizado el diálogo con estos países sobre este ámbito tan delicado.

37

Al tiempo que reconoce que hay más Estados miembros de la UE que países socios que utilizan el producto final del I-Map, la Comisión considera que hay una serie de aspectos que deben tenerse en cuenta.

Conforme a una necesidad manifiesta en el marco del diálogo sobre migración en tránsito en el Mediterráneo, el objetivo del proyecto era facilitar información actualizada sobre los flujos migratorios con el fin de mejorar la formulación de políticas.

I-Map fue un proyecto muy focalizado y muy concreto que, en combinación con otros proyectos, reforzó el funcionamiento eficaz del diálogo sobre migración entre los países de Oriente Próximo y África del Norte (Región MENA) y los Estados miembros de la UE. Sin una consolidación anterior dentro de un único sistema, la Comisión considera que la información sobre migración facilitada de manera muy práctica mejoró el diálogo.

38

La Comisión admite la gran importancia que reviste mejorar la definición de nuestro marco estratégico de cooperación sobre migración y protección internacional mediante el establecimiento de objetivos operativos y repercusiones, y realizaciones claras y mensurables con vínculos directos entre las actividades y los resultados.

39

Aunque reconoce que, hasta el momento, no se han fijado objetivos, valores de referencia ni indicadores precisos para supervisar la ejecución del EGMM a nivel estratégico, la Comisión considera que es necesario definir los objetivos de manera amplia a fin de favorecer una adaptación flexible a diferentes contextos, aspectos muy diversos y desafíos y necesidades de rápida evolución en el ámbito de la migración.

En 2015, la Comisión puso en marcha un debate con los Estados miembros de la UE en el marco del grupo de trabajo de alto nivel sobre la definición de indicadores adecuados para el seguimiento del EGMM.

Respuesta conjunta a los apartados 43 a 50

La Comisión reconoce que el establecimiento de indicadores específicos, medibles, alcanzables, realistas y acotados en el tiempo (SMART) y criterios pertinentes en el ámbito de la migración continúa siendo un desafío, incluso para las Naciones Unidas y los donantes internacionales, como ha puesto de manifiesto el reto de identificar los indicadores de migración y llegar a un acuerdo al respecto en el marco de desarrollo posterior a 2015.

Esto guarda relación con las dimensiones complejas y polifacéticas de la política de migración y asilo en general. La Comisión considera que existe una necesidad colectiva de trabajar con seriedad en esta cuestión.

Según la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, la revisión del marco de los resultados, que debe suceder a la adopción en la primavera de 2016 de los indicadores de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS), brinda una oportunidad para avanzar también en el objetivo de mejorar la medición de los resultados en el ámbito de la migración.

Respuesta al epígrafe anterior al apartado 52

La Comisión considera que las prioridades geográficas y temáticas en el marco del EGMM se establecieron claramente, pero admite que en el curso de la auditoría resultó difícil evaluar la cuantificación exacta del gasto de la UE relacionado con estas prioridades.

53

El Sistema Común de Información RELEX (CRIS) es una herramienta de gestión financiera que contribuye al sistema contable de la Comisión por el principio de devengo (ABAC) y ofrece información en tiempo real sobre las transacciones financieras con relación a todo el gasto exterior de la UE. El CRIS no se concibió específicamente para fines informativos. El sistema CRIS se encuentra en proceso de eliminación y será sustituido en gran medida por el sistema ABAC y complementado por un nuevo sistema OPSYS.

El sistema usa los códigos de la OCDE para tipificar contratos por sector de actividades. Actualmente no existe ningún código para la inmigración; no obstante, la Comisión es consciente de las limitaciones que se derivan de la ausencia de un código CAD para las intervenciones de desarrollo financiadas en el marco de la migración y el asilo. Esto está vinculado con la naturaleza polifacética y transversal de la migración, que atañe a políticas y sectores diversos. La Comisión iniciará conversaciones con la OCDE (y otras partes interesadas) rápidamente e identificará las mejores formas posibles de dar cuenta del gasto en materia de migración por los distintos organismos de desarrollo.

54

La Comisión admite que la base de datos gestionada por la DG Cooperación Internacional y Desarrollo es una herramienta sencilla que sirve de complemento a la base de datos del Sistema Común de Información RELEX (CRIS) de la Comisión. Dada la inexistencia de un código CAD para la migración, se consideró un instrumento útil a efectos de información.

55

El sistema informático financiero se encuentra en proceso de eliminación y será sustituido en gran medida por el sistema contable de la Comisión. A corto plazo, resulta muy poco probable que se pueda proporcionar este tipo de datos agregados.

56

El sistema informático financiero se encuentra en proceso de eliminación y será sustituido en gran medida por ABAC. Toda la información financiera se transferirá a ABAC. En vista de los últimos avances, la Comisión empezará a dialogar con la OCDE.

La Comisión es consciente de las limitaciones que plantea la ausencia de un código CAD dedicado a las intervenciones de desarrollo financiadas en el ámbito de la migración y el asilo. Esto está vinculado con la naturaleza polifacética y transversal de la migración, que atañe a políticas y sectores diversos.

Recuadro 4 — Ejemplos de codificación inadecuada del gasto exterior en migración

La Comisión admite que a los dos proyectos a que se hace referencia, los proyectos Seahorse y Sahara Med, se les atribuyó un código CAD por error, a pesar del hecho de que no se consideró que todas las actividades se atuvieran a los criterios del CAD de la OCDE. Este error ya ha sido subsanado.

La Comisión toma nota de que el Reglamento por el que se establece el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) establece lo siguiente con relación a los criterios del CAD de la OCDE:

«Al menos el 90 % del gasto previsto para programas temáticos se diseñará de manera que cumpla los criterios de la asistencia oficial al desarrollo definidos por el CAD de la OCDE…»

57

El Programa Temático del ICD se estableció con un ámbito global, con la intención de complementar y no reemplazar los programas e instrumentos geográficos. Durante el período 2007-2013, se aprobaron dos documentos de estrategia para el PTMA: el primero cubría de 2007 a 2010 y el segundo, de 2011 a 2013. Si bien el PTMA abarca todas las regiones geográficas, estas estrategias definen una clara prioridad para orientar los gastos en el marco del PTMA hacia los países del Mediterráneo Meridional, África y las regiones de Europa Oriental, en consonancia con el EGMM y con el Programa de Estocolmo. Esta determinación de prioridades se atiene a la noción de ruta migratoria, incluidas las que se originan fuera de la región de la vecindad (África Subsahariana) y el tránsito por la región.

60

La Comisión está de acuerdo con este argumento solo en parte, ya que debe tenerse en cuenta también que esto a menudo corresponde a la petición de los países socios, en particular en los países de la vecindad oriental, y que el gasto en gestión de fronteras, en general, puede ser bastante más elevado con respecto a otros ámbitos, como los proyectos socioeconómicos que abordan la integración de los migrantes.

La Comisión considera que el hecho, evocado por el Tribunal de Justicia, de que los gastos se concentren en el ámbito de la migración irregular también refleja las prioridades expresadas por algunos países socios.

Es un hecho que los gastos relacionados con estos ámbitos, en particular con la gestión fronteriza, son elevados, en relación con la necesidad de invertir en pasos fronterizos y en equipos informáticos y de comunicación.

Hay que añadir que la UE es el único donante que trabaja en colaboración con los países, los Estados miembros y las organizaciones internacionales.

62

La Comisión observa que el acto jurídico por el que se crea el PTMA establece que el programa debe complementar los programas geográficos. La asignación de recursos a los ámbitos prioritarios en los programas geográficos depende principalmente de los países socios y no de la Comisión.

64

La Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo (ICMD) de la Unión Europea y las Naciones Unidas se lanzó como un primer programa integral de migración centrado en el impacto que la migración tiene en el desarrollo de terceros países.

Se consideró una contribución importante de la UE a la Agenda de Migración y Desarrollo, tras la inclusión de esta dimensión en el EGMM.

Se diseñó para que fuera un programa piloto, para probar el vínculo entre migración y desarrollo, que es por lo que abarcó muchos países diferentes en regiones diversas.

Las constataciones y las lecciones obtenidas de este programa se han tenido en cuenta en su programa de seguimiento, que, en cambio, se centra más en países prioritarios específicos.

68

La Comisión destaca que nueve proyectos presentaban objetivos bien definidos. En doce casos, los objetivos solo se ajustaban parcialmente a la definición de objetivos bien definidos —a menudo establecidos en términos generales— y, en un caso, los objetivos no estaban bien definidos (véase el recuadro 5).

Recuadro 5 — Ejemplo de resultados que resultan difíciles de medir

Por otra parte, la Comisión respalda parcialmente la observación de que los resultados no son inmediatamente tangibles y mensurables. No obstante, la Comisión considera que el proyecto resultó satisfactorio en términos generales, en particular por su capacidad de crear un espacio para el diálogo con homólogos utilizado para años de reformas democráticas estancadas.

69

La Comisión observa que el PTMA, al igual que la mayoría de los demás instrumentos temáticos y geográficos de financiación exterior, se centra en la capacitación de las autoridades y la sociedad civil en los países socios. Los proyectos suelen proporcionar una capacitación a nivel legal, institucional y operativo mediante asistencia técnica y actividades de formación. No obstante, la Comisión está de acuerdo en que la mejora de las capacidades y la reforma de los marcos jurídicos e institucionales son y deben ser un objetivo a medio o largo plazo, con resultados no inmediatamente perceptibles.

70

La Comisión en parte está de acuerdo con que no se han alcanzado todos los objetivos en los proyectos de muestra.

Al mismo tiempo, desea reiterar que en un ámbito político complejo y sujeto a cambios constantes, como la migración, los factores externos tienen un impacto considerable, por lo que este ámbito no se puede abordar exclusivamente mediante la planificación y preparación de un proyecto ejemplar.

A pesar de contar con una buena planificación y un buen afianzamiento en los países socios, la imprevisibilidad de los flujos de refugiados y migratorios y los desafíos políticos afectarán a la realización de la intervención durante todas las fases de la ejecución. El panorama de Libia es una clara imagen de esta situación.

Recuadro 7 — Ejemplo de proyecto parcialmente eficaz

El proyecto de la red del Seahorse Mediterráneo pretende contribuir al desarrollo de una de las redes regionales destinada a flanquear el Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (Eurosur).

En el momento en que se firmó el contrato, la situación en Trípoli era relativamente estable y no se podía prever el alcance del deterioro ulterior de la situación de la seguridad en Libia.

Se invitó regularmente a los representantes de Argelia, Egipto y Túnez a las reuniones del comité de dirección del proyecto, quienes a menudo participaron en ellas de manera activa. Ninguno de estos tres países ha asumido ningún compromiso formal hasta el momento.

La Guardia Civil, con la ayuda de cinco Estados miembros que forman parte del consorcio, mantiene un contacto regular con terceros países socios potenciales para convencerlos de que formen parte de la iniciativa.

El Tribunal declara que la aceptación de Libia contravino la opinión de la Comisión. No obstante, por su posición estratégica, se reconoció en una fase posterior que Libia era el socio más importante para esta iniciativa y, por tanto, se decidió incluirla.

72

A pesar de las circunstancias excepcionales que se dan actualmente en Libia, el proyecto aún está en curso y está consiguiendo algunos resultados, aunque con lentitud. Las dificultades experimentadas durante la ejecución del proyecto se deben a la situación de inseguridad e inestabilidad de Libia, y el proyecto se reanudó en agosto de 2015 y se adaptó a la nueva situación tras la crisis de 2014.

El proyecto termina en abril de 2016 y pretende, en particular, satisfacer las necesidades más urgentes de los migrantes abandonados y detenidos en Libia en los centros de detención/acogida que les ofrecen asistencia y facilitan el retorno voluntario de plena conformidad con los derechos humanos.

77

La Comisión toma nota de la observación del Tribunal y constata que el informe de evaluación incluía distintos aspectos positivos.

Las conclusiones de la evaluación fueron ampliamente debatidas con el PNUD en varias ocasiones en el marco de los intercambios regulares sobre los proyectos, y más específicamente en una reunión organizada el 10 de octubre de 2011. El informe también se coordinó con todas las agencias asociadas para que formulasen sus observaciones.

80

La Iniciativa Conjunta sobre Migración y Desarrollo (ICMD) de la Unión Europea y las Naciones Unidas se lanzó como un primer programa integral de migración centrado en el impacto que la migración tiene en el desarrollo de terceros países.

Como primer proyecto piloto en este ámbito, se considera una importante contribución de la UE al programa sobre migración y desarrollo, a raíz de la incorporación de esta dimensión en el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad.

Las constataciones y las lecciones obtenidas de este programa se han tenido en cuenta en su programa de seguimiento, que, en cambio, se centra más en países prioritarios específicos.

81

La ayuda de la UE en el ámbito de la migración en Georgia cuenta con un amplio espectro de beneficiarios y tipos de ayuda a diferentes niveles de gobernanza. El valor añadido del programa de la Iniciativa Conjunta sobre migración y desarrollo (ICMD) consistía en incluir a los agentes a escala local (este tipo de ayuda solo puede conseguir un número relativamente bajo de beneficiarios finales). No obstante, las lecciones aprendidas de tales intervenciones aún pueden repetirse en cualquier otro contexto.

En el caso de Argelia, aunque el impacto fue muy limitado, el programa permitió incluir en la agenda las cuestiones relativas a la migración e instaurar una estructura interministerial permanente dirigida por el Ministerio de Asuntos Exteriores.

En el caso de Marruecos, resultó útil tener, en la cartera de migración, una intervención muy orientada específicamente a contextos locales. No obstante, la difusión tuvo que conseguirse basándose en los diferentes resultados e impactos. Se extrajeron las debidas enseñanzas de cara a la fase II de la ICMD, en la que la difusión se aborda actualmente de manera más estructurada.

Recuadro 9 — Proyecto de readmisiones en Georgia

Por cuanto atañe a la supuesta inseguridad sobre el funcionamiento continuado de los centros de orientación profesional y de reclutamiento en el momento de realizar la fiscalización, la Comisión destaca que las autoridades de Georgia han garantizado la sostenibilidad de los centros mediante dotaciones con cargo al presupuesto del Estado (400 000 GEL en el presupuesto de 2015, 600 000 GEL previstos en el proyecto de presupuesto de 2016).

El número previsto de personas beneficiarias de la actividad de integración laboral fue inferior al previsto debido a una subestimación de la autosuficiencia de los migrantes retornados.

Por lo que se refiere a la provisión de alojamiento temporal, la Comisión estaba dispuesta a responder a las necesidades de 180 personas, pero la demanda fue inferior debido al contexto local de fuertes vínculos sociales y familiares. Las asignaciones financieras se redujeron en consecuencia.

En relación con la repatriación voluntaria, la cifra ha aumentado a 167 residentes nacionales extranjeros en Georgia, frente a las 110 personas registradas en el momento en que se realizó la fiscalización.

86 a)

La Comisión está de acuerdo con la observación del Tribunal y añade que la readmisión de los propios nacionales es una obligación con arreglo al Derecho internacional consuetudinario, mientras que la readmisión de los nacionales de terceros países no es una obligación. En opinión de algunos países socios, forma parte de la política sobre migración, no de la política de seguridad.

En lugar de una cuestión de seguridad, unas políticas eficaces de retorno y readmisión son un elemento fundamental y un requisito previo para una migración bien gestionada. El retorno efectivo de los migrantes en situación irregular que no tienen o han dejado de tener derecho a permanecer en la UE también es esencial como medida de prevención contra la migración irregular, como ya se puso de relieve en el plan de acción de la UE en materia de retorno (9 de septiembre de 2015). Tanto el retorno como la readmisión forman parte integrante del EGMM y de todas las iniciativas políticas subsiguientes (por ejemplo, la Agenda Europea de Migración). Es conveniente que exista la posibilidad de concluir acuerdos de facilitación de visados y considerarlos en paralelo con los acuerdos de readmisión de la UE, además de contemplarlos dentro del contexto del principio más por más.

Respuesta al epígrafe anterior al apartado 87

La Comisión destaca que la ejecución satisfactoria de la protección de los derechos humanos suele estar condicionada a una serie de factores externos que escapan de su control.

87

Además de ser una cuestión transversal formal y de abordarse detenidamente en todas las intervenciones de la acción exterior de la UE, también se concede prioridad a los derechos humanos de los migrantes en la acción exterior relacionada con la migración.

Aparte de garantizar que todas las intervenciones incluyen medidas sobre derechos humanos, los derechos de las migraciones han sido el objetivo general de muchas medidas. A título de ejemplo, pueden destacarse proyectos destinados a ayudar y proteger a las víctimas de trata, y relacionados con los derechos de los trabajadores migrantes nacionales, la asistencia y protección de los refugiados, etc.

88

En el caso de Ucrania, la posibilidad de impartir formación relativa a las normas sobre derechos humanos se contempló inicialmente en el programa Readmit y se debatió con el Gobierno. No obstante, se convino en esa fase eliminarla de este programa, ya que se habría solapado con otros proyectos ejecutados por organizaciones internacionales y organizaciones de la sociedad civil tales como: i) la OIM (ref. CRIS 2011/282-850), el proyecto Migreco (Refuerzo de la gestión de la migración y cooperación en materia de readmisión en Europa Oriental); ii) el ACNUR [ref. CRIS 2010/272-415, título del proyecto: Apoyo a las actividades del ACNUR en la Europa del Este en el contexto de los programas de protección regional de la UE (RPP II) — Fase II]; o iii) la ONG Derecho a protección (ref. CRIS: 2012/334-088, título del proyecto: Actividades de promoción y capacitación del Gobierno en materia de inmigración). En general, de un total de 34 proyectos relacionados con la migración y el asilo que han contado con financiación de la UE desde 2003, 18 están relacionados con las cuestiones relativas a los derechos humanos a distintos niveles

89

La Comisión mostró mucho ímpetu en convencer a las autoridades libias para que firmaran un memorando de entendimiento con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).

Las autoridades libias, en particular las que representaban el régimen de Gadafi, fueron muy reacias por razones políticas a aceptar al ACNUR como el socio principal en su intervención.

No obstante, la Comisión siempre ha destacado que el respeto de los derechos humanos es un elemento fundamental del proyecto.

91

La necesidad de reforzar la coordinación entre las instituciones de la UE, inclusive entre los departamentos de la Comisión, ha despertado indudablemente un interés renovado en el seno de la Comisión Juncker. Se ha instaurado una serie de mecanismos de coordinación mejorados y, como se ha demostrado durante la reciente crisis migratoria y de los refugiados a la que se enfrenta Europa, parece funcionar bien.

92

La Comisión considera que la coordinación interna también se ha mejorado considerablemente.

93

Aunque la Comisión reconoce que todavía hay margen de mejora, destaca que existen mecanismos de coordinación eficaces para la programación.

Como ejemplo, la DG Migración y Asuntos de Interior garantiza la coordinación al preparar y adoptar programas nacionales de los Estados miembros en el marco del Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) o del Fondo de Seguridad Interior (FSI), así como para los programas de trabajo anuales sujetos a una gestión centralizada. La DG Cooperación Internacional y Desarrollo, y la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación aplican el mismo procedimiento. Asimismo, se realizan consultas formales del SEAE y de las direcciones generales de la Comisión durante las consultas interservicios para la adopción de todos los programas de financiación.

El SEAE dirige o codirige con la Comisión la programación plurianual de la mayoría de los instrumentos financieros exteriores, garantizando así un alto grado de coordinación en los diferentes ámbitos políticos y entre las zonas geográficas. Las diferencias entre las solicitudes de los terceros países beneficiarios también podrían ser el motivo que explica las discrepancias detectadas (no existe una opción global aplicable a todos los casos).

94

No obstante, la Comisión reconoce la utilidad de compilar mapas o análisis globales sobre la financiación relacionada con la migración para un país o región concretos, con el fin de facilitar la coordinación y garantizar una mayor complementariedad entre la financiación de la UE y la de otros donantes. Se elaboran análisis globales (denominados «cuadros de indicadores») de la financiación en materia de migración concedida por la UE y los Estados miembros en el marco, en particular, de las asociaciones de movilidad y los Programas Comunes sobre Migración y Movilidad (PCMM), así como en una serie de procesos regionales. Son los servicios de la Comisión, en consulta con las estructuras de coordinación pertinentes (plataformas de coordinación local de las asociaciones de movilidad, reuniones de expertos del EGMM, etc.), quienes elaboran estos análisis globales. Estos, evidentemente, revisten un carácter meramente indicativo y no pueden imponer obligaciones a los distintos donantes o fuentes de financiación, ya que ello no sería factible en el marco jurídico actual y no sería compatible con los procedimientos establecidos en el marco de los respectivos instrumentos financieros de la UE.

97

El SEAE cree haber desempeñado su papel a la hora de integrar la migración en el diálogo político con terceros países, en particular con los países de la vecindad, a través de los subcomités específicos sobre migración y asuntos sociales con los países afectados. Por otra parte, teniendo en cuenta la creciente importancia de la cuestión de migración en las relaciones de la Unión Europea con los terceros países, el SEAE ha ido adquiriendo una competencia temática en este ámbito y asignando más recursos humanos a las cuestiones sectoriales pertinentes en el ámbito de las relaciones exteriores, incluida la migración. Con la nueva Comisión, existe una más clara voluntad de establecer un vínculo suplementario entre la dimensión interna y la dimensión externa de la migración y de lograr una mayor coherencia entre el SEAE y las direcciones generales competentes de la Comisión.

98

Aunque reconocemos que la coordinación con las delegaciones de la UE puede y debe mejorarse y que se han adoptado algunas medidas al efecto, existe una serie de razones para conseguir este objetivo. Aparte de la insuficiencia de recursos humanos en las delegaciones (y en la sede central), la experiencia limitada en migración en las delegaciones de la UE también se traduce en capacidades limitadas para evaluar las necesidades y prioridades relacionadas con la migración en los países socios.

99

La Comisión conviene en que la coordinación con las delegaciones de la UE resulta fundamental y, por ello, se esfuerza en garantizar que se lleve a cabo efectivamente en la gestión diaria que realiza de los proyectos.

La consolidación y validación de buenas prácticas a partir de proyectos ejecutados satisfactoriamente están disponibles en los informes de evaluación y supervisión de cada proyecto, y actualmente estamos trabajando para instaurar un sistema destinado a consolidar y difundir esta información. En particular, la información sobre las buenas prácticas se debe incluir en las herramientas de orientación elaboradas por la unidad B3 de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, y, cuando finalice esta labor, será posible acceder a dicha información a través de un sitio web dedicado a la migración temática.

Asimismo, los cursos temáticos impartidos por la unidad B3 de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo incluyen sesiones sobre las lecciones aprendidas y las mejores prácticas.

Conclusiones y recomendaciones

Conclusión 1

La revisión en curso de la política europea de vecindad (PEV) pretende presentar propuestas en estrecha asociación con nuestros vecinos para conseguir un marco de cooperación más coherente y orientado a conseguir un mayor impacto que abarque cuestiones de interés común, incluida la migración.

Del mismo modo, el programa que suceda al PTMA incluirá unos objetivos, resultados e indicadores detallados.

a)La Comisión cree que hay margen para definir mejor las orientaciones estratégicas sobre las cuestiones relacionadas con la migración en los países de la vecindad mediante la identificación de objetivos claros y cuantificables, y resultados coherentes y concretos, que constituirán el núcleo de los nuevos marcos de cooperación con los países candidatos y de la vecindad.

b)La Comisión está en parte de acuerdo con esta conclusión con respecto a la coherencia entre los distintos niveles de los mecanismos de seguimiento y evaluación. En relación con el IEV y el PTMA, la mayoría de los proyectos de migración comprenden medidas pormenorizadas de supervisión y evaluación, así como marcos lógicos completos. No obstante, la Comisión considera que hay margen para mejorar la definición de nuestro marco de cooperación sobre migración en la vecindad mediante el establecimiento de objetivos estratégicos y repercusiones, y realizaciones claras y mensurables con vínculos directos entre las actividades y los resultados.

e)La Comisión apoya este argumento en parte, en particular en lo que atañe a las inquietudes que plantea la diversidad geográfica.

La cooperación con nuestros vecinos, en particular por lo que respecta a las cuestiones relacionadas con la migración y la protección internacional, debe adaptarse a los distintos niveles de participación y desarrollo de políticas de los socios y tener en cuenta las diferentes sensibilidades, expectativas y limitaciones de los socios en relación con estas cuestiones. Además, a la luz de la prolongada crisis que sufre la vecindad, es necesario garantizar mecanismos de diferenciación y flexibilidad.

No obstante, en relación con el IEV, es necesario tener en cuenta que, para sacar el máximo provecho a los recursos del IEV, la Comisión pretendía identificar diferencias entre los socios según los criterios de programación definidos en el IEV y aplicar estrictamente el enfoque basado en incentivos.

Como ya se ha mencionado, las necesidades de nuestros socios difieren de un país a otro y de una región a otra. Siguiendo las recomendaciones del Programa para el Cambio y el enfoque diferenciado mencionado en el nuevo IEV, la cooperación de la UE con la vecindad se centra en tres sectores prioritarios en cada caso. Se identificaron mediante un amplio proceso de consulta con los gobiernos, las autoridades locales, las organizaciones de la sociedad civil, los Estados miembros de la UE, las instituciones financieras internacionales y las organizaciones internacionales.

Recomendación 1

La Comisión acepta parcialmente la recomendación, en particular por lo que se refiere a la necesidad de mejorar los marcos de medición de los resultados. La Comisión admite la gran importancia que reviste mejorar la definición de nuestro marco estratégico de cooperación sobre migración y protección internacional mediante el establecimiento de objetivos operativos y repercusiones, y realizaciones claras y mensurables con vínculos directos entre las actividades y los resultados.

No obstante, dado que las necesidades y, por lo tanto, la ayuda que debe prestarse a cada país son diferentes, la Comisión subraya la dificultad de definir un conjunto común de indicadores comparables que se mantengan estables en el tiempo, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, la necesidad de una mayor flexibilidad en la definición de los objetivos prioritarios. Se están desarrollando herramientas de supervisión y evaluación adaptadas a fin de poder medir los logros y progresos, lo que representa un elemento clave para habilitar marcos de cooperación más concretos y eficaces sobre migración.

La revisión en curso de la PEV pretende, en particular, presentar propuestas en estrecha asociación con nuestros vecinos para conseguir marcos de cooperación más coherentes y orientados a conseguir un mayor impacto que abarquen cuestiones de interés común, incluida la migración.

La situación actual es inestable y es necesario distinguir entre medidas urgentes y programas más sistémicos. No siempre será posible trabajar conforme a prioridades concretas cuantificadas.

Con la PEV revisada, la Comisión intentará crear asociaciones reforzadas con una atención más precisa y una cooperación más adaptada. La experiencia sugiere que el IEV resultará más eficaz cuando la agenda de la UE y de sus socios sea realmente compartida. Por tanto, la revisión aclarará cuáles son los intereses de la UE y de cada socio, y los ámbitos en los que existe el máximo interés común (incluidas la migración y la movilidad). La revisión brinda una oportunidad para fomentar un entendimiento firme entre la UE y sus socios acerca de los ámbitos en los que tienen un gran interés común, que constituirán la base de una asociación más sólida y de un apoyo financiero concreto. No obstante, la flexibilidad continuará siendo un principio fundamental en la ejecución de la financiación del IEV para garantizar que la UE está más capacitada para responder de manera más flexible, a través de su cooperación financiera, los acontecimientos y las necesidades de la región sujetos a rápidos cambios.

Recomendación 2

La Comisión acepta esta recomendación.

Como bien se ha dicho anteriormente, los códigos CAD los define la CDE. En vista de los últimos acontecimientos, la Comisión empezará a dialogar con la OCDE.

Asimismo, la Comisión analizará la viabilidad de complementar el sistema de codificación del CAD de la OCDE.

Conclusión 2

a)Véanse las respuestas de la Comisión al apartado 68 y al recuadro 5.

b)El programa sobre migración y desarrollo trata de maximizar la relación favorable que existe entre estos dos ámbitos con el objetivo de aprovechar el potencial de desarrollo de la migración en beneficio de las sociedades y los migrantes, y para contribuir al desarrollo sostenible y a la reducción de la pobreza. Si bien la naturaleza exacta del vínculo entre la migración y el desarrollo en diferentes contextos puede precisar de más datos contrastados, el reconocimiento de la migración como un motor potente para fomentar el desarrollo en los países de origen y destino es cada vez mayor. El hecho de que la migración se incluya ahora como un motor de desarrollo en el programa de desarrollo sostenible para 2030 demuestra el progreso conseguido en este ámbito durante los últimos años.

c)La Comisión conviene en que el apoyo al retorno y la readmisión, hasta el momento, no siempre ha ofrecido los resultados previstos. No obstante, unas políticas eficaces de retorno y readmisión son un requisito indispensable para la buena gestión de la migración y constituyen una parte integral del EGMM.

La Comisión está de acuerdo con la observación del Tribunal y añade que la readmisión de los propios nacionales es una obligación con arreglo al Derecho internacional consuetudinario. En opinión de algunos países socios, forma parte de la política sobre migración, no de la política de seguridad.

d)La Comisión está de acuerdo con esta recomendación solo en parte.

Por lo que respecta a los derechos humanos, la Comisión reconoce que hay margen para mejorar nuestro rendimiento en la identificación de medidas de mitigación más concretas; por ejemplo, reforzando los sistemas nacionales de derivación y la diplomacia humanitaria.

Sin embargo, en 2014 la Comisión adoptó una serie de medidas destinadas a diseñar y desarrollar una herramienta que permita garantizar que en la mayor parte de los nuevos proyectos se incorpore un planteamiento basado en los derechos durante todas las fases de la intervención.

La aplicación de este enfoque basado en riesgos se fundamenta en la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y en los principios de inclusión y participación en el proceso de toma de decisiones, la no discriminación, la igualdad y la equidad, la transparencia y la rendición de cuentas. Estos principios son fundamentales en la cooperación para el desarrollo de la UE, garantizando la capacitación de los más pobres y los más vulnerables, en particular de las mujeres y los niños.

Recomendación 3

La Comisión acepta esta recomendación y su aplicación ya se está llevando a cabo como se indica a continuación.

La Comisión ya utiliza el amplio abanico de instrumentos previsto en el ciclo de gestión del proyecto. Aunque reconocemos que existe margen para seguir mejorando nuestro rendimiento en la definición de la lógica de intervención de cada acción, la mayoría de los proyectos ya incluyen marcos lógicos completos con indicadores de resultados.

Recomendación 4

La Comisión acepta esta recomendación.

Cada vez hay más elementos de prueba que evidencian el impacto positivo de la migración en el desarrollo (tanto de los países de origen como de destino y en el de los propios inmigrantes). No obstante, habida cuenta de las tendencias cambiantes y en alza de la migración, es necesario continuar recabando datos fiables para documentar los programas. La Comisión está tratando de consolidar estos elementos de prueba, como base para el diseño de estrategias y proyectos de respuesta en el futuro.

Conclusión 3

La Comisión considera que, tras considerables esfuerzos, ya se ha conseguido crear mecanismos de coordinación eficaces en el ámbito de la migración. Dada la complejidad del asunto, el reparto de competencias y el gran número de partes interesadas, el margen para una mayor racionalización de los acuerdos de gobernanza en el ámbito migratorio es muy limitado.

Recomendación 5

La Comisión acepta en parte esta recomendación. La Comisión considera que, teniendo también en cuenta los límites presupuestarios, ya se han realizado importantes esfuerzos para mejorar las capacidades de las delegaciones de la UE (véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 34, 98 y 99).

La Comisión ya ha elaborado una serie de análisis globales sobre el gasto de los donantes relacionado con la migración en apoyo de varios marcos bilaterales y regionales (como los cuadros de indicadores de las asociaciones de movilidad).

La Comisión considera que obtener una visión única y global de la financiación de todos los gastos relacionados con la migración es una tarea imposible.

QJ-AB-16-010-ES-E    ISSN 1977-5687

El presente informe aborda los dos principales instrumentos de financiación (el PTMA y el IEVA) de la dimensión exterior de la política de migración común de la UE, que tiene como fin fomentar una gestión eficaz de los flujos migratorios en asociación con los países de origen y tránsito. Asimismo, examina si el gasto de ambos instrumentos tenía unos objetivos claros y si había sido eficaz y había estado bien coordinado. El Tribunal constató que globalmente los instrumentos no ofrecían una estrategia definida que permitiera determinar su contribución a los objetivos, de modo que no está claro qué persiguen lograr a escala de la UE. A menudo resultó difícil medir los resultados logrados con el gasto de la UE y la contribución de la migración al desarrollo fue difícil de evaluar. La política se caracterizó por una compleja gobernanza, una coordinación insuficiente y la inexistencia de una visión general de la financiación que precisara quién financia qué entre la Comisión y los Estados miembros.