EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx

Veebisait: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016

Trükis | ISBN 978-92-872-4763-6 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/438919 | QJ-AB-16-010-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-4793-3 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/090938 | QJ-AB-16-010-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4747-6 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/280769 | QJ-AB-16-010-ET-E

© Euroopa Liit, 2016

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

ET
2016

nr 09

Eriaruanne

ELi kulutused
välisrändepoliitikale
Vahemere lõunaosa ja
idanaabruse riikides
kuni aastani 2014

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Sisukord

Lühendid

Sõnastik

Kokkuvõte

Sissejuhatus

ELi välisrändepoliitika

Poliitikaraamistik

Välisrände suhtes võetud üldine lähenemisviis

Naaberriikide tähtsustamine

Erinevad institutsioonilised ja rahastamisvahendid

ELi poolt välisrändele eraldatud rahastamise allikad

Rahastamine ja juhtimiskord

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Eesmärkide sidusus, partnerriikide vajaduste kindlakstegemine ja järelevalvevahendid vajavad täiustamist

Suur arv poliitikavahendeid ei ole alati omavahel seotud

Partnerriikide vajaduste kindlakstegemisele tuleb rohkem tähelepanu pöörata

Järelevalve- ja hindamisvahendid vajavad parandamist

Geograafilisi ja temaatilisi prioriteete oli raske kontrollida

Sekkumine hõlmab suurt geograafilist ala

ELi välisrändealaste kulutuste (rände ja varjupaiga temaatiline programm ning Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument) mõjusust Vahemere lõunaosa ning idapartnerluse riikides mõjutavad puudused

Tegevuseesmärkides ja tulemusnäitajates leitud puudused raskendasid projektide mõjususe hindamist

Mõjusust takistavad faktorid

Näide heast tavast

Mõjususe küsimused kesksetes valdkondades

Rände ja arengu vaheline seos

Tagasipöördumise ja tagasivõtmise toetusmeetmed: kolmandate riikide piiratud mõju ning ebavõrdne toetus

Auditeeritud projektid sisaldasid küll inimõiguste kaitset, ent seda ei rakendatud alati edukalt

Partneritevaheline koordineerimine eri tasanditel on keeruline

Juhtimine oli keeruline

Liikuvuspartnerlused: vajadus koordineerimist täpsustada

Tulevikuväljavaated

Järeldused ja soovitused

I lisa. |  | ELi, ELi liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel sõlmitud liikuvuspartnerlused
II lisa. |  | Rändepoliitika välismõõtme raames eraldatud, kokkulepitud ja tasutud summad ajavahemikul 2007–2013 (miljonites eurodes)
III lisa. |  | Välisrändepoliitika rahastamine: arvukad ELi rahastamisvahendid, millel kõigil on oma eesmärgid ja strateegia
IV lisa. |  | Auditeeritud projektide kokkuvõte
V lisa. |  | ELi rahalise abi rakendamise mehhanismid (rände ja varjupaiga välismõõde)

Komisjoni vastus

Lühendid

DCI: arengukoostöö rahastamisvahend

EAF: Euroopa Arengufond

EEAS: Euroopa välisteenistus

EIDHR: demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahend

ENPI: Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument

Frontex: Euroopa Liidu Liikmesriikide Välispiiril Tehtava Operatiivkoostöö Juhtimise Euroopa Agentuur

GAMM: rände ja liikuvuse suhtes võetud üldine lähenemisviis

HLWG: kõrgetasemeline varjupaiga ja rände töörühm

IFS: stabiliseerimisvahend

IOM: Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon

IPA: ühinemiseelse abi rahastamisvahend

ISF: Sisejulgeolekufond

JMDI: rände ja arengu ühisalgatus

SCIFA: strateegiline sisserände-, piiride ja varjupaigakomitee

TPMA: rände ja varjupaiga temaatiline programm

UNDP: ÜRO Arenguprogramm

UNHCR: ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet

Sõnastik¹

Ebaseaduslik ränne: Ebaseadusliku rände suhtes puudub üldiselt kokkulepitud määratlus, see hõlmab isikute liikumist väljaspool saatva, transiidi- ja vastuvõtva riigi seaduslikku struktuuri. Sihtriigi seisukohast tähendab see ebaseaduslikku sisenemist riiki või seal peatumist või töötamist. Saatva riigi seisukohast on ebaseaduslikud juhud, mil näiteks isik ületab rahvusvahelise piiri kehtiva passi või reisidokumendita. Ebaseaduslikud rändajad on need, kes sisenevad riigi suveräänsele territooriumile ilma kehtiva sisenemisdokumendita, ja need, kes on sisenenud kehtiva dokumendi alusel, kuid ei uuenda asjaomast luba ning jäävad vastuvõtvasse riiki lubatust kauemaks.

Liikuvus²: Tegemist on laiema mõistega kui ränne, sest seda kohaldatakse paljude erinevate inimeste, nt lühiajaliste külastajate, turistide, tudengite, teadurite, äriinimeste ja külastavate pereliikmete suhtes.

Pagulane: Pagulane on isik, kes põhjendatud kartuse tõttu rassilise, usulise, rahvusel, teatavasse sotsiaalsesse rühma kuulumisel või poliitilistel vaadetel põhineva tagakiusamise ees viibib väljaspool kodakondsuse riiki ega saa või taha kõnealuse kartuse tõttu anda ennast nimetatud riigi kaitse alla.

Piirihaldus: Äriinimeste, turistide, rändajate ja pagulaste seadusliku piiriülese liikumise hõlbustamine ning välismaalaste asjaomasesse riiki ebaseadusliku sisenemise avastamine ja ärahoidmine. Piirihaldusmeetmete hulka kuuluvad viisanõuete kehtestamine riikide poolt, sanktsioonid, mis kehtestatakse veoettevõtjatele välismaalaste ebaseadusliku toomise eest riiki, ja meritsi toimuva sisserände tõkestamine.

Projektitulemused: Projektitulemuste mõõtmiseks on vaja määratleda järgmised aspektid:

a)selged tegevuseesmärgid (nt elektriühenduse tagamine asjaomase küla kõigile majapidamistele);

b)sisend- ja väljundnäitajad projekti raames pakutavate teenuste, kaupade või töö kvantiteedi, kvaliteedi ja pakkumise aja hindamiseks (nt 200 elektriposti ning 4000 meetri pikkuse liini ostmine ja paigaldamine);

c)lähte- ja sihtväärtused (nt kui on juba olemas 500 elektriposti ning 10 000 meetrit liini, siis eesmärgiks on saavutada 700 elektriposti ja 14 000 meetrit liini);

d)tulemusnäitajad, et mõõta projekti rakendamise mõju ja kirjeldada eesmärgi täitmist (nt 200 majapidamisel on nüüd elektriühendus). Sealjuures võib täpsustada ka lähte- ja sihtväärtused (nt teenindatud majapidamiste arvu suurenemine 150-lt 200-le).

Ränne: Isiku või isikuterühma liikumine kas üle rahvusvahelise piiri või riigi sees. Rände pikkus, olemus ja põhjused võivad olla mitmesugused; see hõlmab pagulaste, ümberasustatud isikute, majanduslikel põhjustel rändajate ja teiste, näiteks selliste inimeste liikumist, kes taasühinevad oma perega.

Suutlikkuse arendamine: Valitsuse ja kodanikuühiskonna iseseisva suutlikkuse arendamine nende teadmiste, oskuste ja hoiakute parandamise kaudu. Suutlikkuse arendamine võib toimuda koostöös partnerriigi valitsusega rakendatava projekti või kahe- või mitmepoolse dialoogi kaudu.

Taasintegreerimine: Isiku taasühinemine rühmaga või tagasitoomine rühma, st protsess, mille käigus rändaja naaseb oma päritoluriigi ühiskonda.

Tagasipöördumine: Osutab üldiselt tagasiminemistoimingule või sellega seotud protsessile kas riigi piires või – kui kõik seaduslikud võimalused viibida ELi liikmesriigis on ammendunud – vastuvõtvast riigist päritolu- või transiidiriiki, nagu see on pagulaste, varjupaigataotlejate ja asjaomase kodakondsusega isikute puhul.

Tagasivõtuleping: Leping, mis käsitleb riigi menetlustoiminguid ebaseaduslikus olukorras olevate välismaalaste või kodakondsuseta isikute saatmiseks tagasi kodumaale või kolmandasse riiki, mille nad läbisid teel riiki, kes soovib neid tagasi saata.

Varjupaigataotleja: Sisserändajale antakse varjupaigataotleja staatus, kui ta on esitanud taotluse pagulasseisundi või täiendava kaitse saamiseks ja tema taotluse menetlus on pooleli.

1Kõik mõisted on kohandatud Rahvusvahelise Migratsiooniorganisatsiooni rändesõnastiku põhjal, kui ei ole märgitud teisiti.

2KOM(2011) 743 (lõplik), 18. november 2011, „Rände ja liikuvuse suhtes võetud üldine lähenemisviis”.

Kokkuvõte

I

Ühise rändepoliitika välismõõtme eesmärk on edendada rändevoogude tõhusat haldamist koostöös päritolu- ja transiidiriikidega. Käesolevas aruandes käsitletakse kahe peamise rahastamisvahendi kasutamist kuues Vahemere lõunaosa ning idapartnerluse riigis üheteistkümnest; nendeks vahenditeks on ajavahemikuks 2007–2013 loodud rände ja varjupaiga temaatiline programm ning Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument. Audit ei hõlma rändevaldkonnas pärast aastat 2014 toimunud sündmusi ega ELi reaktsiooni praegusele pagulaskriisile.

II

ELi kulutused välisrändele põhinesid paljudel üldistel eesmärkidel. Auditi käigus ei õnnestunud kindlaks teha ELi eelarvest eraldatud vahendite kogusummat ega olnud selge, kas vahendeid kasutati vastavalt geograafilistele ja valdkondlikele prioriteetidele.

III

Valitud projektide analüüsi põhjal järeldas kontrollikoda, et ELi välisrändealaste kulutuste (rände ja varjupaiga temaatiline programm ning Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument) mõjusust Vahemere lõunaosa ning idapartnerluse riikides on võimalik parandada. ELi-poolse rahastamisega saavutatud tulemusi oli tihti raske mõõta, sest poliitikal on väga laiaulatuslikud temaatilised ja geograafilised eesmärgid ning sellel puuduvad kvantitatiivsed ja tulemustele suunatud näitajad. Keeruline oli hinnata rände panust arengusse, mis on rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi üks prioriteete. Vaadeldud projektide põhjal oli kodumaale tagasipöörduvate rändajate panus oma riigi arengusse väike.

IV

ELi kulutusi välisrändele rakendas palju sidusrühmi. Sellest tulenes vajadus komisjoni eri teenistuste vahelise koordineerimise järele, eelkõige puudutas see peadirektoraatide ning Euroopa välisteenistuse, kolmandates riikides asuvate ELi delegatsioonide ja paljude ELi asutuste vahelist kooskõlastamist, mis toimus koostöös liikmesriikide, naaberriikide ja kolmandate riikidega. Kirjeldatud keeruline juhtimisstruktuur vajas kõigil tasandeil head kooskõlastamist ja ELi delegatsioonide paremat kaasamist rändeküsimuste lahendamisse.

V

Kontrollikoda soovitab oma aruande kokkuvõtteks komisjonil välja töötada selged ja mõõdetavad eesmärgid, mis saavutatakse sidusate ELi rahastamisvahendite abil, mida toetaks tõhus järelevalve ja hindamine ning asjakohane infosüsteem. Juhtimiskord peab olema lihtsam ja paremini koordineeritud.

Sissejuhatus

01

ELi välisrändepoliitika hõlmab suurt hulka teemasid, nagu liikuvust, seaduslikku rännet, ebaseaduslikku rännet, rännet ja arengut, ning rahvusvahelist kaitset. Käesolev audit põhineb kuni 2014. aasta lõpuni tehtud tööl, mille raames uuriti ELi kulutusi välisrändele Vahemere lõunaosa ja idanaabruse riikides (vt ka punktid 21–26). Auditiga ei uuritud ELi sees ega ELi riikidele antud abi. Samuti ei hõlmanud see otseselt meetmeid, mis olid loodud konkreetselt varjupaigataotluste või ebaseadusliku rändega seotud andmetega tegelemiseks. Auditiga käsitleti kahe peamise rahastamisvahendi kasutamist kuues idas ja lõunas asuvas naaberriigis³ ajavahemikus 2007–2013. Kontrollikoja auditeeritud välisrändele tehtud kulutused ei olnud seotud Süüria pagulaskriisi lahendamiseks tehtud kulutustega. Seega ei hõlma aruanne 2015. aasta sündmusi, ELi tegevust ja tolle aasta andmeid. Auditi praegune avaldamine põhineb kontrollikoja seisukohal, et käesoleva auditi leiud ja soovitused on sobivad olukorras, kus EL püüab välisrändepoliitika jaoks välja töötada asjakohast poliitikat ja eelarvet.

ELi välisrändepoliitika

Poliitikaraamistik

02

Aluslepingu artiklis 67 nõutakse, et EL kujundaks varjupaiga, sisserände ja välispiiril teostatava kontrolli valdkonnas liikmesriikidevahelisel solidaarsusel põhineva ühise poliitika. Euroopa Ülemkogu määras kindlaks asjaomased strateegilised suunised (artikkel 68); need on sätestatud Stockholmi programmis (2009–2014)⁴, mis annab suuna ELi õigusel, vabadusel ja turvalisusel rajaneva alaga seotud tegevusele. Uued strateegilised suunised ajavahemikuks 2014–2019 võttis nõukogu vastu 2014. aasta juunis.

03

Ühise sisserändepoliitika (aluslepingu artikkel 79) põhieesmärk on tagada kõigil etappidel sisserände voogude tõhus juhtimine, liikmesriikides seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike õiglane kohtlemine ning tõhusamad meetmed ebaseadusliku sisserände ja inimkaubanduse tõkestamiseks ja nende vastu võitlemiseks.

04

EL pöörab erilist tähelepanu ka rändevoogude juhtimisele koostöös sisserändajate päritolu- ja transiidiriikidega, ning rände ja arengu vahelise seose tugevdamisele.

05

ELi ühisel rändepoliitikal on seega nii sise- kui ka välismõõde. Käesolevas aruandes käsitletakse välismõõdet, mida kirjeldatakse järgmises osas.

Välisrände suhtes võetud üldine lähenemisviis

06

2005. aastal võttis nõukogu vastu üldise rände lähenemisviisi Aafrika ja Vahemere piirkonna suhtes. 2011. aastal arenes sellest rände ja liikuvuse suhtes võetud üldine lähenemisviis (GAMM)⁵. Rände ja liikuvuse suhtes võetud üldine lähenemisviis, mille nõukogu võttis vastu⁶, kuid mis ei ole õiguslikult siduv, kujutab endast ELi üldist poliitilist raamistikku välisrändepoliitikaalasele dialoogile ja koostööle.

07

Rände ja liikuvuse suhtes võetud üldises lähenemisviisis on kindlaks määratud neli üldist temaatilist prioriteeti, mida nimetatakse võrdselt tähtsaks:

a)seadusliku rände parem korraldamine ja hästi juhitud liikuvuse edendamine;

b)ebaseadusliku rände tõkestamine ja selle vastu võitlemine ning inimkaubanduse likvideerimine;

c)rände ja liikuvuse arengut soodustava mõju maksimeerimine;

d)rahvusvahelise kaitse edendamine ning varjupaigapoliitika välismõõtme tugevdamine.

08

Inimõiguste austamine on selle poliitikaraamistiku läbiv prioriteet.

Naaberriikide tähtsustamine

09

Ehkki rände ja liikuvuse suhtes võetud üldine lähenemisviis (komisjoni 2011. aasta teatis) oli üldise olemusega, oli esmatähtis Euroopa naabrus (vt joonis 1)⁷: Vahemere lõunaosa riigid (Alžeeria, Egiptus, Liibüa, Maroko ja Tuneesia) ning idapartnerluse riigid (Armeenia, Aserbaidžaan, Gruusia, Moldova, Ukraina ja Valgevene). Naaberpiirkonnas oli eesmärgiks „liikumine tugevate, tihedate partnerlussuhete poole, mis on rajatud vastastikusele usaldusele ja ühistele huvidele, sillutades teed edasisele piirkondlikule integratsioonile”⁸. Euroopa naabruses asuvad riigid on ELi jaoks olulised päritolu- ja transiidiriigid; lisaks on nad ka ise rände sihtriigid.

Erinevad institutsioonilised ja rahastamisvahendid

10

Rände ja liikuvuse suhtes võetud üldist lähenemisviisi rakendati paljude erinevate vahendite kaudu: vt lisateavet 1. selgituses.

1. selgitus

Rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi rakendamiseks kasutatud vahendid

οPoliitilised vahendid, nagu regionaalpoliitika dialoog ja liikuvuspartnerlused.

οÕigusvahendid, nagu viisalihtsustus- ja tagasivõtulepingud kolmandate riikidega (2015. aastal oli selliseid lepinguid 17).

οELi asutuste, nt Frontexi antud tegevustoetus.

οMitmesugused ELi rahalised toetused kolmandate riikide haldusasutustele ja teistele sidusrühmadele (nagu rahvusvahelised organisatsioonid). Need hõlmavad erinevate eelarveallikate ja konkreetsete temaatiliste programmide raames rahastatud programme ja projekte, milles keskendutakse suutlikkuse arendamisele ja koostööle rände ja varjupaiga valdkonnas ning mis hõlmavad enamikku kolmandaid riike, sealhulgas neid, mis asuvad ELi naaberpiirkonnas.

Joonis 1

Euroopa naaberpiirkond

Seletus:

sinine = Euroopa Liit;

roheline = Euroopa naabruspoliitika riigid.

Allikas: Eurostat.

11

EL osaleb mitmes piirkondlikus⁹ ja kahepoolses dialoogis, mis puudutavad rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi rakendamist. Auditi tegemise ajal hõlmasid seitse peamist piirkondlikku dialoogi EList lõunas ja idas asuvaid peamisi piirkondi ning sisaldasid korrapäraseid ametlikke kohtumisi ja koostöövahendite edendamist. Kõige tähtsama kahepoolse raamistiku varjupaiga- ja rändepoliitika dialoogi pidamiseks naaberriikidega moodustavad liikuvuspartnerlused. Nende eesmärk on tegelda mõlemale poolele oluliste rände ja liikuvusega seotud probleemidega, sealhulgas vajaduse korral ka lühi- ja pikaajalise liikuvuse küsimustega. Liikmesriikide osalemine pole ei kohustuslik ega õiguslikult siduv. Liikuvuspartnerlustes määratakse kindlaks prioriteedid ja lepitakse kokku konkreetsed algatused ning liikmesriigid võivad neis osaleda vabatahtlikult, andes rahalist toetust või eksperditeavet. I lisas on antud ülevaade alates 2008. aastast sõlmitud kaheksast liikuvuspartnerlusest ja liikmesriikide osalemisest neis.

ELi poolt välisrändele eraldatud rahastamise allikad

12

Käesolevas osas kirjeldatakse kahte peamist ELi rahastamisvahendit, millega toetatakse välisrändepoliitikat, ja muid programme, mis on välisrändepoliitikale kaasa aidanud.

13

Rände ja varjupaiga temaatiline programm (TPMA) oli aastail 2007–2013 ainus programm, mis oli suunatud välisrände ja varjupaiga valdkonna kitsaskohtade käsitlemisele. Selle õiguslik alus on sätestatud arengukoostöö rahastamisvahendi määruse artiklis 16¹⁰. Programmi üldeesmärk on toetada kolmandaid riike „rändevoogude parema juhtimise tagamisel kõikides aspektides”. Seda arvestades on TPMA eesmärk sekkuda idast ja lõunast pärit rändeteedesse, parandada suutlikkuse arendamist ning edendada koostööalgatusi rände ja varjupaiga valdkonnas. Selles ei käsitleta aga otseselt rände põhjusi¹¹,¹².

14

Programmi rakendamise eest vastutas rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat. Ligikaudu kaks kolmandikku rahastatud meetmetest valiti taotlusvoorude alusel ja ülejäänud komisjoni sihtalgatuste raames.

15

Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument¹³ võeti kasutusele 2007. aastal Euroopa naabruspoliitika vahendina¹⁴. Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi eesmärke ei püstitatud mitte määruses, vaid komisjoni ja kolmandate riikide vahel sõlmitud lepingutes. Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi raames rahastati muu hulgas meetmeid, mis olid ette nähtud reformide toetamiseks ja suutlikkuse arendamiseks justiits- ja siseasjades, sealhulgas rände ja varjupaiga valdkonnas (nt integreeritud piirihaldus, tagasivõtt ning inimkaubanduse vastu võitlemine ja selle tõkestamine), organiseeritud kuritegevuse ning terrorismi valdkonnas.

16

Välisrändepoliitikat aitavad edendada ka mitu muud programmi, näiteks arengukoostöö rahastamisvahend, demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahend ning stabiliseerimise rahastamisvahend. Kasutada võib ka Euroopa Arengufondi ja ühinemiseelse abi rahastamisvahendit, kuid mitte naaberriikide abistamiseks.

Rahastamine ja juhtimiskord

17

Kontrollikoja hinnangul moodustas ajavahemikus 2007–2013 ELi vahenditest rahastatud lepingute maht välisrände valdkonnas kokku ligikaudu 1,4 miljardit eurot (vt II lisa). Finantsandmed olid aga kättesaadavad vaid TPMA kohta, mille maksed kõnealusel ajavahemikul moodustasid kokku 304,3 miljonit eurot (vt punktid 52–56).

18

Ajavahemikus 2007–2013 kaasrahastasid toetusmeetmeid peale komisjoni ka liikmesriigid.

19

Välisrändepoliitikale eraldatud ELi vahendite programmitöö eest vastutab Euroopa välisteenistus koostöös komisjoni mitme peadirektoraadiga. Välisrändepoliitikale eraldatud ELi vahendite kasutamise eest vastutab komisjon.

20

Arvestades eespool nimetatud ELi rahastamisvahendite mitmekesisust, võib kõnealusesse valdkonda sekkuda mitu komisjoni peadirektoraati: rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat vastutab arengukoostöö rahastamisvahendi, Euroopa Arengufondi (EAF), demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahendi ning Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi eest, kuid 2015. aastal hakkas nende eest vastutama naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat, kelle vastutusalasse kuulub ka ühinemiseelse abi rahastamisvahend. Humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraat (ECHO) juhib humanitaarabi andmist (sh ka pagulastele). Üksnes arengukoostöö rahastamisvahendi raames rahastatud temaatiliste programmide puhul (nagu TPMA) vastutab programmitöö ja rakendamise eest ainult rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat. Otsese eelarve täitmise vormis rakendatud projekte juhiti kas komisjoni peakorterist Brüsselis või ELi delegatsioonidest. Teatud rahastamisvahendites võivad osaleda ja neid kaasrahastada ka liikmesriigid (vt täpsemalt III lisa).

3Alžeeria, Gruusia, Liibüa, Moldova, Maroko ja Ukraina.

4ELT C 115, 4.5.2010, lk 1.

5KOM(2011) 743 (lõplik); nõukogu dokument nr 9417/12, 3.5.2012, „Järeldused rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi kohta”.

6Vastu võetud nõukogu 2012. aasta mai järeldustes (nõukogu dokument nr 9417/12) ja kinnitatud 2014. aasta aprillis (nõukogu dokument nr 8443/14).

72005. aasta üldises lähenemisviisis oli esmatähtis Aafrika (sealhulgas Põhja-Aafrika). Kõnealust lähenemisviisi laiendati ning 2007. aastal lisati sellesse EList idas ja kagus asuvad riigid (KOM(2007) 247 (lõplik), 16. mai 2007, „Üldise lähenemisviisi kohaldamine rändele Euroopa Liidust idas ja kagus asuvate naaberpiirkondade puhul”). Euroopa naaberpiirkondade seadmist esmatähtsaks korrati rände ja liikuvuse suhtes võetud üldises lähenemisviisis (KOM(2011) 743 (lõplik) ja selle esimeses rakendamisaruandes (COM(2014) 96 final, 21. veebruar 2014, „Aruanne rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi rakendamise kohta aastatel 2012–2013”). Neid prioriteete on korratud mitmes nõukogu järelduses.

8KOM(2011) 743 (lõplik), lk 8.

9Peamised piirkondlikud dialoogiprotsessid olid Budapesti protsess, Praha protsess, idapartnerluse rände- ja varjupaigaküsimuste töörühm, ELi ja Aafrika rände-, liikuvus- ja tööhõivepartnerlus, Rabati protsess, ELi ning Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna dialoog rände ja arengu teemal ning ELi ning Ladina-Ameerika ja Kariibi Riikide Ühenduse vaheline struktureeritud ja kõikehõlmav rändeteemaline dialoog.

10Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1905/2006, millega luuakse arengukoostöö rahastamisvahend (ELT L 378, 27.12.2006, lk 41).

11Kolmandate riikidega rände- ja varjupaigaküsimuste vallas teostatavat koostööd käsitleva temaatilise programmi mitmeaastane strateegiadokument (2011–2013):http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011–2013-multi-annual_en

122014.–2020. aastal on TPMA asendatud üleilmsete avalike hüvede ja probleemide programmi rände osaga.

13Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1638/2006, millega kehtestatakse üldsätted Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi loomise kohta (ELT L 310, 9.11.2006, lk 1).

142014.–2020. aastal on Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument asendatud Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendiga, mida käesolevas auditis ei käsitletud.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

21

Kontrollikoda uuris Vahemere lõunaosa ja idapartnerluse 11-st riigist kuues, kas ajavahemikuks 2007–2013 rände valdkonnas loodud rände ja varjupaiga temaatilisele programmile ning Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendile eraldatud rahastamisel olid selged eesmärgid ning kas need olid olnud mõjusad ja hästi koordineeritud. Audit ei hõlma rändevaldkonnas pärast aastat 2014 toimunud sündmusi ega ELi reaktsiooni praegusele pagulaskriisile. Konkreetsemalt kontrolliti auditiga, kas rändepoliitika rahastamine:

a)järgis selgeid ja sidusaid eesmärke – koos tõhusa järelevalvesüsteemiga –, millega täideti selgelt kindlaksmääratud vajadusi ja prioriteete naaberpiirkonna riikides;

b)saavutas programmidele naaberpiirkonna riikides seatud eesmärgid;

c)oli ELi institutsioonide vahel ja liikmesriikidega hästi koordineeritud.

22

Rahastamise eesmärkide selguse ja järelevalvesüsteemide kontrollimisel keskenduti mitmesugustele rahastamisvahenditele, mida kasutati ELi välisrändepoliitika toetamiseks (vt III lisa)¹⁵. Mõjususe ja koordineerimise kontrollimisel keskenduti projektidele, mida rahastati rände ja varjupaiga temaatilise programmi ning Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi raames.

23

Audit hõlmas ida- ja lõunapoolseid naaberriike, täpsemalt Alžeeriat, Gruusiat, Liibüat, Marokot, Moldovat ja Ukrainat.

24

Auditi aluseks olid:

a)vestlused ja teabe kogumine komisjonilt ning kolmelt riigilt (Alžeeria, Gruusia ja Maroko) 12 projekti kohta, samuti külaskäigud ELi delegatsioonide, vastutavate riiklike ja kohalike ametiasutuste ning võimaluse korral ka lõplike abisaajate juurde. Vestlused toimusid ka teiste sidusrühmadega, näiteks liikmesriikide esindajatega (nii Brüsselis kui ka kohapeal), samuti rahvusvaheliste organisatsioonide, kodanikuühiskonna esindajate ja eksperdirühmadega;

b)üheteistkümne Liibüas, Moldovas ja Ukrainas ellu viidud projekti dokumentide läbivaatamine;

c)poliitikavaldkonna, programmi- ja projektidokumentide kontrollimine, küsimustik, mis saadeti 11 liikmesriigi haldusasutustele, ning asjaomase kirjanduse hindamiste läbivaatamine.

25

23 projekti (üks neist juhtus olema ühe teise valimisse sattunud projekti täiendus) lepingute kogumaksumus oli 89 miljonit eurot (kõigi lepingute kogumaksumus moodustas 742 miljonit eurot, vt IV lisa). Kõnealuste projektide valiku aluseks olid järgmised kriteeriumid: i) kulude summa; ii) rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi mitmesuguste temaatiliste prioriteetide tasakaalustatud arvestamine; iii) asukoht; iv) projekti elluviimise etapp (lõpuleviidud või pooleliolev); v) asjaolu, kas abiga toetatakse liikuvuspartnerlusi (vt I lisa).

26

Auditi korraldamisel võeti arvesse uusi rahastamismäärusi, mis olid vastu võetud ajavahemikuks 2014–2020. Komisjoni uue koosseisu ametisse asumise järel toimunud osaliste sisemiste ümberkorralduste tõttu hakkas Euroopa naabruspoliitika (mis hõlmab ka rändealaseid küsimusi) kuuluma rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi asemel naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadi vastutusalasse. Vajaduse korral võeti auditis neid muudatusi arvesse.

15Vahemere lõunaosa ja idapartnerluse riikides ei kasutata ei Euroopa Arengufondi ega ühinemiseelse abi rahastamisvahendi eraldatavat abi.

Eesmärkide sidusus, partnerriikide vajaduste kindlakstegemine ja järelevalvevahendid vajavad täiustamist

Suur arv poliitikavahendeid ei ole alati omavahel seotud

27

Kontrollikoda uuris, kas kaks rahastamisvahendit (rände ja varjupaiga temaatiline programm ning Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument), millega toetatakse ELi välisrändepoliitika rakendamist, omasid selgelt kindlaksmääratud ja sidusaid eesmärke. Samuti uuriti, kas tegevuseesmärgid kajastasid kolmandate riikide täpselt väljaselgitatud vajadusi ja kas neile olid lisatud näitajad, millega tulemusi mõõta. Viimaks kontrolliti, kas olemasolevad rahalised vahendid olid eraldatud selgelt määratletud eesmärkide täitmiseks, et sekkumise mõju oleks võimalikult suur.

28

Rände ja varjupaiga temaatilise programmi (TPMA) üldeesmärk oli aidata kolmandatel riikidel tagada rändevoogude parem juhtimine kõikides aspektides. See oli jagatud viieks sekkumisprioriteediks¹⁶, mida tutvustati komisjoni dokumentides programmi eesmärkidena. Erieesmärgid määrati kindlaks temaatilistes strateegiadokumentides.

29

Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendis (2007–2013), mis hõlmab osaliselt ka rännet, ei määrata iseenesest kindlaks poliitikaeesmärke. Kohaldatavas määruses osutati prioriteetsete eesmärkide seadmisele strateegiadokumentides, mille komisjon võtab riigi või piirkonna jaoks vastu. Kui EL ei ole asjaomase riigiga kokku leppinud konkreetseid eesmärke, täidetakse ELi poliitikaeesmärke (ent ei täpsustata konkreetselt, milliseid).

30

ELi välisrände rahastamise raamistik hõlmas veel viit rahastamisvahendit, millel kõigil on oma eesmärgid ja sekkumisraamistikud ning mis seega ei keskendu rändeküsimustele ega hõlma neid. Õigusaktidest ei selgunud, kuidas olid erinevad eesmärgid üksteisega seotud või mida sooviti nendega ELi tasandil välisrände valdkonnas saavutada (vt III lisa).

31

Ehkki nende ELi rahastamisvahenditega võidakse käsitleda olukordi, mille puhul ränne on probleem, ja aidata panustada rände rahastamisse, ei esitatud neis selget õiguslikku ja finantsalast strateegiat ega järelevalvekorda, mille põhjal oleks võimalik kindlaks teha selle panuse ulatust.

Partnerriikide vajaduste kindlakstegemisele tuleb rohkem tähelepanu pöörata

32

Kontrollikoda leidis, et 10 projekti puhul oli vajaduste analüüs piisavalt dokumenteeritud, 9 projekti puhul olid vajaduste hindamised aga erinevatel põhjustel vaid osaliselt dokumenteeritud (ühe kolmandiku projektide puhul tulenes see näiteks keerulistest kohalikest oludest ja poliitilisest ebastabiilsusest). Nelja projekti puhul dokumenteeritud tõendusmaterjali ei leitud.

33

Komisjoni, liikmesriikide ja partnerriikide sõlmitavad liikuvuspartnerlused¹⁷ moodustavad poliitilise raamistiku rändealase poliitilise dialoogi jaoks, mis aitab samuti kaasa vajaduste kindlakstegemisele (vt ka punkt 36). Liikuvuspartnerlused, mis on sõlmitud kaheksa riigiga¹⁸ (vt I lisa), võivad hõlmata ka liikmesriike: 24 neist on allkirjastanud kaheksast partnerlusest vähemalt ühe. Ehkki liikuvuspartnerlused ei ole õiguslikult siduvad, muudab dialoog lihtsamaks vajaduste kindlakstegemise ja nende põhjalikuma arvestamise. Näiteks Moldova, kellega sõlmitud liikuvuspartnerlus on üks vanemaid, on püüdnud oma liikuvuspartnerluse suunda muuta, et tagada rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi kõigi nelja temaatilise prioriteedi vaheline parem tasakaalustatus. Komisjon tuletab liikmesriikidele regulaarselt meelde, et liikuvuspartnerlusi tuleb rakendada tasakaalustatult, ning sealhulgas rõhutada seadusliku rände, inimõiguste ja pagulaste kaitsega seotud tegevusi.

34

Partnerriikides asuvate ELi delegatsioonide roll vajaduste kindlakstegemisel ja määratlemisel on otsustava tähtsusega. Auditiga leiti, et ELi delegatsioonides ei ole ühtegi rändele spetsialiseerunud ametnikku. Rände temaatikat juhtisid ELi antavate toetustega tegelevad töötajad, kelle teadmised ja kogemused rändeküsimustes olid erinevad. Rände ja siseasjade peadirektoraat on lähetanud delegatsioonidesse mitu spetsialisti, et käsitleda mitmesuguseid siseasjade poliitikavaldkondi, kuid auditi tegemise ajal ei olnud ükski neist ametis üheski naaberriigis ega liikuvuspartnerluse partnerriigis.

35

Rändeküsimuste parem mõistmine võib aidata paremini vastata kolmandate riikide vajadustele. Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat on töötanud välja mitu koolitusvahendit ja korraldanud seminare mitmesugustel asjaomastel teemadel.

36

Partnerriigi vajaduste kindlakstegemine sõltub ka sellest, kuivõrd riik tähtsustab rändetemaatika haldamist ja pühendub sellele. Paljude naaberpiirkonna riikide, kuid eriti lõunapoolsete riikide jaoks ei ole see olnud prioriteet. Vastumeelsus teha ELiga selles valdkonnas konstruktiivset koostööd takistab vajaduste kindlakstegemist, eriti kui arvestada partnerriikide ettekujutust, et mõningad meetmed olid kasulikud peamiselt ELile. Näiteks võib tuua edusammude puudumise Põhja-Aafrika riikide ühinemisel Vahemere piirkonna piiride valvamise võrgustikuga „Seahorse”.

37

Samuti on mõned partnerriigid arvustanud Aafrika, Lähis-Ida ja Vahemere piirkonna ebaseadusliku rände teede ja voogude interaktiivse kaardi projekti (I-Map) (0,7 miljonit eurot), mille eesmärk on toetada rändealast dialoogi ning hõlbustada teabevahetust; kriitika põhjuseks on asjaolu, et projekt olevat ELile ja tema liikmesriikidele kasulikum kui kolmandatele riikidele. 2014. aasta juulis kättesaadaval olnud andmete kohaselt oli kokku 668st süsteemi kasutajast vaid 6% naaberpiirkonna riigid, samas kui peamised kasutajad olid ELi liikmesriigid (50%) ning neile järgnesid komisjon ja ELi asutused (30%).

Järelevalve- ja hindamisvahendid vajavad parandamist

38

Asjakohased, sidusad ja õigeaegsed näitajad on hädavajalikud vahendid poliitikavaldkonna ning sellega seotud vahendite suunamiseks ja hindamiseks. Kontrollikoda leidis vähe tõendeid iga sekkumistasandi kohta kehtestatud täpsete ja süsteemsete näitajate kohta, ning järjepidevus puudus ka eri poliitikatasandite – strateegilise raamistiku, eelarve ja komisjoni tegevusaruannete – näitajate vahel, st iga finantssekkumise tegevusraamistikus (vt joonis 2).

Joonis 2

Rände ja varjupaiga temaatilise programmi poliitika- ja rakendusdokumentide eesmärkide ja näitajate vahelised seosed

39

Strateegilisel tasandil oli rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi järelevalve kord sõnastatud väga üldiselt. Programmi rakendamist kavatseti suunata võrdleva hindamismeetodi abil, tehes kindlaks aja jooksul toimuvad muutused. Selle väga hägusa määratluse selgituseks ega täpsustamiseks ei esitatud näitajaid, kontrollväärtusi ega sihtväärtusi saavutatud eesmärkide mõõtmiseks ning sealjuures olid ka eesmärgid ise väga üldised. 2011. aastal korraldati avalik konsultatsioon, milles 86% vastanutest pooldas juhtimisnäitajate kehtestamist; selle põhjal tegi komisjon koos enamiku liikmesriikidega järelduse, et poliitikavaldkonna sihtväärtused ja näitajad peavad olema paindlikud ning pigem kvalitatiivsed kui kvantitatiivsed.

40

Rände ja varjupaiga temaatilise programmi üldeesmärk jaguneb viieks sekkumisprioriteediks (vt punkt 28). Erieesmärgid, oodatavad tulemused ja tulemusnäitajad otsustati kindlaks määrata temaatilises strateegiadokumendis.

41

Esitati kaks strateegiadokumenti kaheks ajavahemikuks: üks neljaks aastaks (2007–2010) ja teine kolmeks aastaks (2011–2013). Ajavahemikuks 2011–2013 määrati kindlaks 26 oodatavat tulemust ja 37 näitajat. Kuid kontrollväärtusi ega mõõdetavaid sihtväärtusi ei seatud.

42

Järelevalve ja aruandluse nõrku külgi näitab kujukalt programmi esimene tegevusala (mis esitati strateegiadokumendis ühe eesmärgina), millega taheti üldiselt tugevdada rände ja arengu vahelisi seoseid. Selle eesmärgi kontrollimiseks aastail 2011–2013 määrati kindlaks üheksa näitajat (vt 2. selgitus).

2. selgitus

Rände ja arengu vaheliste seoste tugevdamise eesmärgiga seotud näitajad

οProjektide arv, mis hõlmavad diasporaa kogukondi ELis ja on suunatud päritoluriikide arendamisele.

οTootlike või arengualaste meetmete arv, kuhu olid kaasatud rändajad või tagasipöörduvad rändajad või väljarännanute kogukonnad.

οRahaülekandeteenuste läbipaistvus, usaldusväärsus ja kulud.

οRändajate leibkondade finantsoskused.

οKolmandatest riikidest pärit ekspertide arv rändevoogude juhtimise valdkonnas.

οKolmandates riikides rändeküsimuste kohta koostatud või vastu võetud seadusandlike dokumentide arv.

οDialoog ja koostööraamistikud, mis käsitlevad kolmandate riikide vahelise ning kolmandate riikide ja ELi vahelise rände teemasid.

οTeadlikkuse suurendamise alase tegevuse või kampaaniate arv.

οKolmandate riikide ekspertide arv, kes tegelevad rändeandmete kogumise ja analüüsiga.

43

Ükski neist näitajatest ei võimaldanud aga kontrollida ja hinnata seda, kuidas programmi eesmärki ellu viidi. Enamik neist olid keerulised ja hõlmasid mitut parameetrit (näiteks rahaülekandeteenuste läbipaistvus, usaldusväärsus ja kulud) ning parimal juhul ei hõlmanud mitte tulemusi, vaid väljundeid. Andmete allikaid, määratlust ega koostamise meetodeid ei olnud täpsustatud. Teatavaid mõisteid, nagu eksperdid (andmete analüüsimise või rändevoogude juhtimise valdkonnas) ja sisserändajate leibkondade finantsoskused, võib olla keeruline tõlgendada.

44

Sama ebaselge oli olukord ka programminäitajatega, mis olid loetletud eelarvetes, rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi juhtimiskavades ja iga-aastastes tegevusaruannetes. Programmi rakendamise järelevalve seisukohast oleksid need dokumendid pidanud sisaldama ka näitajaid, mille alusel hinnata ELi sekkumise tulemusi ressursside kasutamise ja saavutatud tulemuste seisukohast. Need dokumendid põhinesid neljal eesmärgil¹⁹, mille näitajad, sihtväärtused ja tulemused olid igal aastal erinevad.

45

Ka nende näitajate ning rände ja varjupaiga temaatilise programmi strateegilises raamistikus sisalduvate näitajate vaheline kooskõla oli vähene. Seetõttu oli strateegilise raamistiku esimese eesmärgi jaoks (rände ja arengu vahelise seose tugevdamine) kindlaks määratud üheksast näitajast 2011. aasta eelarves vaid kaks, 2012. aasta eelarves vaid üks ja 2013. aasta eelarves kaks. Ükski nendest näitajatest ei olnud esindatud kõigil kolmel aastal. Komisjoni tegevusaruannete jaoks valitud näitajaid (2011. aastal kolm, 2012. aastal neli ja 2013. aastal kolm) ei kasutatud eelarves mitte alati ning need vastasid sellele vaid osaliselt.

46

3. selgituses esitatud näited toovad hästi esile programmi esimese eesmärgi näitajate ebajärjepidevuse ja kalduvuse aja jooksul muutuda.

3. selgitus

Rände ja arengu vaheliste seoste tugevdamine: ebajärjepidevad ja ebastabiilsed näitajad

οRahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi 2011. aasta tegevusaruandes ei olnud erieesmärgi nr 1 (rände ja arengu vahelise seose tugevdamine) näitaja, mis käsitleb ELi rahastatud programmide alusel toetatud kohalike ettevõtete arvu, kooskõlas rände ja varjupaiga temaatilise programmi strateegilise raamistiku näitajatega. Seda ei kasutatud 2012. ega 2013. aasta tegevusaruandes.

ο2012. aasta eelarves oli selle eesmärgi ainus näitaja toetust saavate kohalike ettevõtete arv. Sama aasta tegevusaruandes oli sellel eesmärgil neli näitajat: sisserändajatest töötajate kulu raha ülekandmisel nende päritoluriiki, diasporaa organisatsioonide rändeprojektide arendamises osalemise määr, selliste kolmandate riikide arv, keda on toetatud rändestrateegia kavandamisel ja rakendamisel ja/või rändeküsimuste kaasamisel arengustrateegiatesse, ning rändeprofiilide geograafiline ulatus.

47

Programmi teiste eesmärkide jaoks valitud näitajad ei olnud sugugi järjepidevamad. Seadusliku, tööga seotud rände edendamist käsitleti 2010.–2013. aasta eelarvetes ja tegevusaruannetes ühe järjepideva näitajaga – oskuste edasiandmist ja korduvrände skeeme käsitlevate lepingute arv. Rände ja varjupaiga temaatilise programmi (TPMA) strateegilises raamistikus on see näitaja aga määratletud kui korduvrände skeemides osalevate rändajate tagasipöördumise määr.

48

Viimaseks, nagu eespool märgitud, ei olnud rände ja varjupaiga temaatilise programmi strateegiadokumentides esitatud ühtegi sihtväärtust. Need olid toodud eelarvetes (2013. aastal peatükk 19 02), kuid seal lähtusid need sageli konkreetsetest riikidest või piirkonnast või ei olnud neid ajakohastatud. Nende sihtväärtuste kvantitatiivne teave oli seetõttu lünklik või puudus ja näitajad ei olnud asjakohased juhtudel, mil need oleksid pidanud võimaldama mõnda nähtust kvantifitseerida või kontrollida selle edenemist aja jooksul. Näiteks 2009. ja 2010. aastal esitati ühesugused tulemused näitaja kohta, mis käsitleb tuvastatud ja kolmandate riikide poolt tagasi võetud ebaseaduslike sisserändajate arvu, ning selle suhtes kehtestati 2012. ja 2013. aasta eelarves samasugune sihtväärtus. Komisjon on ajavahemiku 2014–2020 jaoks kindlaks määranud uued näitajad. Ehkki olukord on veidi paranenud, püsivad endiselt sellised puudused, nagu lähtetaseme ja sihtväärtuste puudumine.

49

Projektides tuvastati samasugused puudused ja näitajate ebajärjepidevused nagu strateegia- ja eelarvedokumentides. Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat püüab saavutatud tulemusi kontrollida Exceli formaadis tabeli jaoks välja töötatud näitajate abil (vt punkt 54). Projektides määratletud näitajad ei olnud aga kooskõlas Exceli tabelis, iga-aastases tegevusaruandes ja TPMA strateegilises raamistikus sisalduvate näitajatega. Lisaks olid esitatud tulemused sageli puudulikud. Auditeeritud 18 projektist (23 projektist koosnevas valimis), mis sisaldusid Exceli tabelis, olid tulemused esitatud täielikult kolme projekti puhul, osaliselt esitatud kaheksa puhul ja ülejäänud seitsme puhul jäetud esitamata. Need asjaolud kahjustasid Exceli tabeli usaldusväärsust ja selle mõjusust tulemuste ning saavutatud edusammude mõõtmisel.

50

Siinkohal tuleb märkida, et aasta tegevusaruandes TPMA tulemuste kohta esitatud andmed koostasid projekti eest vastutavad komisjoni töötajad konkreetsete nõuete alusel, mitte järjepideva ja süsteemse teabekogumise protsessi raames. Selge on, et kehtiv kord ei taganud süsteemset aruandlust stabiilsete ja järjepidevate näitajate alusel võetud meetmete kohta (TPMA puhul). Samuti puudus mudel projektide ja aasta tegevusaruande kõigi tasandite eesmärkide ja näitajate vastavusse viimiseks. Peale selle oli enamik välisrändepoliitika rahastamiseks kasutatud vahendeid pärit muudest ELi rahastamisvahenditest kui TPMA. Rändevaldkonna puhul hõlmas aasta tegevusaruanne (mille koostab rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat) aga üksnes rände ja varjupaiga temaatilist programmi käsitleva eelarvepeatüki rakendamist ega andnud teavet teisi rahastamisvahendeid käsitlevate peatükkide kohta. Ka üheski muus dokumendis ei esitatud kõigi rahastamisvahendite koondtulemusi.

51

ELi välisrändepoliitika rakendamist käsitleti suuremal või vähemal määral ka paljudes muudes aruannetes²⁰. Need andsid teavet eri poliitikavaldkondades tehtud edusammude kohta ega keskendunud ELi rahastamise abil kõnealuses valdkonnas saavutatud tulemustele.

Geograafilisi ja temaatilisi prioriteete oli raske kontrollida

52

Rände ja liikuvuse suhtes võetud üldises lähenemisviisis nimetatakse Euroopa naabruses asuvaid riike geograafiliseks prioriteediks. Arengukoostöö rahastamisvahendi raames eraldati temaatiliste programmide (sh rände ja varjupaiga temaatiline programm) rakendamiseks Euroopa naabruses 465 miljonit eurot (kogu ajavahemikuks 2007–2013 ette nähtud ligikaudu 5,6 miljonist eurost)²¹.

53

Auditi käigus oli raske hinnata, kas kulutused vastasid prioriteetidele, kuna ei olnud võimalik kindlaks teha, kui suures summas ELi eelarve vahendeid kasutati välisrände valdkonna meetmete rahastamiseks naaberriikides. II lisas esitatakse ülevaade summadest (kokku ligikaudu 1,4 miljardit eurot), mis lepiti kokku rände valdkonna rahastamiseks aastatel 2007–2013. Need andmed, mille on esitanud rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat ning naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat, ei andnud teavet tegelike maksete kohta.

54

Kontrollikoda analüüsis seda teavet rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi Exceli tabeli²² põhjal, mis sisaldas ülevaadet kõigi selle valdkonna kulutuste kohta. Exceli tabel sisaldas kõiki alates 2001. aastast tehtud kulutusi. Ajavahemiku 2007–2013 kohta märgitud andmed käsitlesid seitset ELi rahastamisvahendit²³. Need näitajad ei olnud aga täielikud: andmeid muude valdkondade kulude kohta kui TPMA ei olnud alates 2012. aastast korrapäraselt uuendatud. Auditi valimi 23 lepingust viit (kogusummas 22,8 miljonit eurot) Exceli tabelis ei olnud.

55

Exceli tabeli andmed pärinesid komisjoni finantsteabesüsteemist CRIS (arenguabiprogrammide teabesüsteem), mille komisjon võttis kasutusele 2002. aastal, et lihtsustada välistegevuse juhtimist. CRIS on peamine infosüsteem välistegevuse haldamiseks ja dokumenteerimiseks. Oma 2012. aasta eriaruandes CRISi kohta²⁴ tõi kontrollikoda esile süsteemi teatavad puudused, mille põhjuseks oli eeskätt asjaolu, et CRISi andmekoodid olid puudulikult määratletud. Sellest tulenevalt oli andmete konsolideerimine CRISis muutunud iseäranis keeruliseks ja sellega kaasnes vigade tekkimise oht, mistõttu ei olnud võimalik saada CRISist kerge vaevaga usaldusväärseid koondandmeid välisabi kohta abisaajariikide, ELi rahastamisvahendite või poliitikavaldkondade kaupa.

56

Komisjon kasutab koode, mille on määratlenud Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD)²⁵, et liigitada lepinguid tegevusalade kaupa. Avaliku sektori arenguabi valdkonnas rände jaoks aga konkreetset koodi ei ole. Sellest tulenevalt on lepingukoodide määramine jäetud programmijuhtide otsustada ning nad valivad need olemasolevate koodide seast. Seega ei pruugi kasutatud koodid vastata asjaomastele sektoritele. See puudutas mitut kontrollikoja auditeeritud lepingut (vt 4. selgitus). Niisugune töötlemismeetod välistab mis tahes asjakohase analüüsi geograafiliste või temaatiliste kulude jagunemise kohta ega võimalda saada täielikku ülevaadet rahastamise mahust.

4. selgitus

Välisrändepoliitika rahastamise ebaõige kodeerimise näiteid

Ukraina piirikontrolliteenistusele 54 neljarattaveolise sõiduki muretsemine sisestati koodiga 15 110 (avaliku sektori ja haldusjuhtimise poliitika), kuid selle oleks saanud sisestada ka koodiga 15 130 (toetus institutsioonidele julgeolekusüsteemide reformimise toetamiseks). Projekt „Tegevuse ja töökohtade loomise toetamine Magribis – ränne kohaliku arengu toetuseks” sisestati koodiga 15 150 (demokraatlik osalemine ja ühiskond), mitte koodiga 13 010 (tööhõive- ja haldusjuhtimise poliitika). Kumbki neist koodidest ei sobinud aga rändeprojektidele ega identifitseerinud neid sellena.

Rändeprojektide tarvis, mis ei vasta OECD kriteeriumidele avaliku sektori arenguabi projektide kohta, kood puudub ning selle üle väljendas 2011. aastal muret ka Euroopa Parlament²⁶. Sellele vaatamata andis komisjon neile mõnikord ekslikult koodi, nagu „SaharaMedi” ja Vahemere piirkonna võrgustiku „Seahorse” projektide puhul²⁷, mis sisaldasid märkimisväärses mahus OECD kriteeriumidele mittevastavat tegevust.

57

Kontrollikoda uuris, mil määral eraldatakse TPMA raames vahendeid Euroopa naabruspoliitikale, mis on rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi esimene prioriteetne suund (vt punkt 9). Kulutuste geograafiline jagunemine on esitatud allpool joonisel 3. Tegemist on aga vaid hinnanguga, sest mõned lepingud hõlmasid rohkem kui ühte riiki või piirkonda (nt üldmeetmed võivad käsitleda ka naaberriike). Analüüs näitab, et isegi kui märkimisväärne osa lepingutest oli seotud naaberriikidega, oli ligikaudu pool vahenditest siiski eraldatud muudele piirkondadele. 42% ajavahemikuks 2007–2013 sõlmitud lepingute summadest oli suunatud EList idas ja lõunas asuvatele naaberriikidele (59%, kui arvestada ka üldmeetmeid), mida ei ole õige nimetada tähtsaks geograafiliseks prioriteediks ning mida võib isegi pidada rändevaldkonna järjest kasvava ebastabiilsuse käsitlemiseks kasutatavate rahaliste vahendite asjakohatuks kasutamiseks.

Joonis 3

TPMA lepingute kumulatiivne geograafiline jaotus ajavahemikul 2007–2013

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni esitatud andmete põhjal.

58

Samuti oli keeruline mahuliselt hinnata, kuidas jagunesid rahalised vahendid erinevate valdkondade vahel, sest osa meetmeist kuulus mitmesse valdkonda. Rände ja varjupaiga temaatilise programmi kogukulutused ajavahemikul 2007–2013 on esitatud allpool joonisel 4.

Joonis 4

TPMA lepingute kumulatiivne temaatiline jaotus ajavahemikul 2007–2013

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni esitatud andmete põhjal.

59

Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi raames aastail 2008–2013 sõlmitud lepingute sarnase analüüsi tulemused on esitatud joonisel 5.

Joonis 5

Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi lepingute kumulatiivne temaatiline jaotus ajavahemikul 2008–2013

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni esitatud andmete põhjal.

60

Mõlema tabeli andmete ühendamisel selgub, et ELi välisrände kahe peamise rahastamisvahendi – rände ja varjupaiga temaatilise programmi ning Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi – tegevus keskendus peamiselt ebaseadusliku rände tõkestamisele või avastamisele (sh piirikontrollile). Asjaolu, et julgeolek ja piiride kaitse oli Euroopa rändekulutuste põhielement, tõrjub kõrvale muud üldises lähenemisviisis esiletoodud eesmärgid, nagu rände ja arengu vahelise seose tugevdamine ning koostöös kolmandate riikidega rände tõhusa juhtimise korraldamise tähtsustamine, et võtta arvesse vastuvõtvate riikide majanduslikke vajadusi, päritoluriikide arenguvajadusi ja sisserändajate õigusi.

Sekkumine hõlmab suurt geograafilist ala

61

ELi kulutused välisrändele kätkesid paljusid eri eesmärke, vahendeid ja geograafilisi piirkondi. See võib piirata poliitika mõjusust.

62

Kolmandate riikide abistamiseks eraldatud vahendid ei suurenenud kaugeltki nii kiiresti kui seda oleks eeldanud ebaseadusliku rände märkimisväärne suurenemine Vahemere piirkonnas, eriti alates 2013. aastast. Asjaolu, et projektid olid osaks paljude riikide mitmest temaatilisest prioriteedist, tõi kaasa selle, et toetussummad ei saavutanud kriitilist massi mitte üheski partnerriigis. TPMA hõlmas seega suurt geograafilist ala ning paljusid erinevaid sekkumisi, mille olemus ja ulatus erinesid samuti märkimisväärselt. TPMA tegevuse ulatusel ja sellele seatud suurtel eesmärkidel puudus seos instrumendile eraldatud piiratud vahenditega, mis tähendab seda, et projekte oli liiga vähe selleks, et need saavutaksid kriitilise massi, millest piisaks asjaomastes riikides märkimisväärsete tulemuste saavutamiseks. Niisugune olukord piiras ELi võimet tagada, et tema sekkumine oleks olnud kolmandatele riikidele tõepoolest kasulik, või arendanud nendega tõhusat koostööd rändeküsimustes. Ajal, mil vahendeid napib, tuleb neid eraldada prioriteetidele, millel on suurim lisaväärtuse potentsiaal.

63

Samasugune tähelepanek esitati ka TPMA 2011.–2013. aasta strateegiadokumendis, kus märgiti, et suure geograafilise ulatuse, eesmärkide paljususe ja piiratud vahendite tõttu puudub kriitiline mass, mis vähendab märkimisväärselt programmi mõju asjaomastes riikides ning takistab ELil kasutamast sellist rahastamist tõelise stiimulina oma koostöös kolmandate riikidega ja alustamast tõhusat koostööd nende riikide valitsustega asjaomases valdkonnas.

64

Seda näitas ka üks kontrollikoja kontrollitud projekt (ELi ja ÜRO ühisalgatus Migration for Development), mille eesmärk oli aidata edendada rände ja arengu positiivset mõju, toetades ja kaasates väiksema mõjuga osalejaid ning levitades üleilmseid parimaid tavasid. Kontrollikoda on küll teadlik sellest, et tegu on katseprojektiga, ent jõudis siiski samasugusele järeldusele nagu esitati komisjoni hindamises kõnealuse algatuse kohta, milles kritiseeriti seda temaatilise ja geograafilise sihi puudumise tõttu: „kuna nõuti üldist programmi ja kuna 50% vahenditest eraldati ENPI vahendiga hõlmatud riikidele (Euroopa naaberriikidele) ja 50% arengukoostöö rahastamisvahendi riikidele, ei saavutanud projektid üheski riigis ega piirkonnas kriitilist massi”.

65

Arvestades seda, et vahendid järjest kasvavate rändeprobleemide lahendamiseks on piiratud, valitseb oht, et ELi tegevus muutub selgelt sõnastatud ja mõõdetavate prioriteetide puudumise tõttu hajusaks.

16Määruse (EÜ) nr 1905/2006 artikli 16 lõige 2: i) rände- ja arenguvaldkonna vaheliste seoste edendamine; ii) hästi korraldatud tööjõurände edendamine; iii) ebaseadusliku rände vastu võitlemine ja ebaseaduslike sisserändajate tagasivõtmise hõlbustamine; iv) varjupaiga- ja rahvusvahelise kaitse edendamine, sealhulgas piirkondlike kaitseprogrammide kaudu, eelkõige tugevdades institutsionaalset suutlikkust ja kodakondsuseta isikute kaitset, ja v) sisserännanute kaitsmine ärakasutamise ja tõrjumise vastu ning inimkaubanduse vastu võitlemine.

17Neis on kindlaks määratud mitmesugused poliitilised eesmärgid ja nende raames on tehtud mitu algatust, tagamaks, et inimeste liikumist juhitakse võimalikult tõhusalt.

18Armeenia, Aserbaidžaan, Gruusia, Jordaania, Maroko, Moldova, Roheneemesaared ja Tuneesia.

19Erieesmärgid käsitlesid rännet ja arengut, seaduslikku ja töörännet, ebaseadusliku rände vähendamist ning varjupaiga ja rahvusvahelise kaitse edendamist. Sisserändajate õiguste kaitset ja inimkaubandust käsitlevaid meetmeid ei sisaldanud ükski erieesmärk. Aasta juhtimiskava ja tegevusaruanne hõlmasid 2011. aastal ka viiendat erieesmärki (kuid pärast seda mitte), mis oli seotud rände teema kaasamisega kolmandate riikidega peetavasse poliitilisse dialoogi.

20Näiteks rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi rakendusaruanne, Euroopa naabruspoliitikasse kuuluvate riikide iga-aastased eduaruanded, ELi aruanded poliitika sidususe kohta arengu valdkonnas, Vahemere rakkerühma aruanded, viisavabaduse tegevuskava eduaruanded, sisserände ja varjupaiga valdkonna iga-aastased aruanded (sh komisjoni talituste töödokumendid), hinnangud ELi tagasivõtulepingutele; Euroopa rändevõrgustiku aruanne „2010.–2013. aasta Stockholmi programmi mõju kirjeldav analüüs”, Euroopa Liidu integreeritud piirihalduse Liibüa abimissiooni strateegiline läbivaatamine ning strateegilisele sisserände-, piiride ja varjupaigakomiteele esitatavad poolaastaaruanded ELi meetmete kohta rändesurve suhtes.

21Määruse (EÜ) nr 1905/2006 artikli 38 lõige 4.

22Nimetatud Exceli tabel ei olnud loodud projektikulude reaalajas toimuvaks aruandluseks.

23TPMA, arengukoostöö rahastamisvahendi muud osad kui TPMA, Euroopa Arengufond, Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument, demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahend, stabiliseerimise rahastamisvahend ja ühinemiseelse abi rahastamisvahend.

24Eriaruanne nr 5/2012: „Arenguabiprogrammide teabesüsteem (CRIS)” (http://eca.europa.eu).

25Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni arenguabi komitee.

26Euroopa Parlamendi 8. juuni 2011. aasta resolutsioon määruse (EÜ) nr 1905/2006 kohta, millega luuakse arengukoostöö rahastamisvahend: õppetunnid ja tulevikuväljavaated.

27Seda märgiti TPMA vahekokkuvõttes 2010. aastal, milles uuriti Atlandi piirkonna võrgustiku „Seahorse” ja muid projekte ning toodi esile, et mitmel TPMA programmi projektil ei ole koodi.

ELi välisrändealaste kulutuste (rände ja varjupaiga temaatiline programm ning Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument) mõjusust Vahemere lõunaosa ning idapartnerluse riikides mõjutavad puudused

66

Kontrollikoda uuris ELi-poolse rahastamise mõjusust, täpsemalt seda, kas projektid olid hästi kavandatud, kas tulemusi mõõdeti, kas rakendamisel peeti kinni kehtestatud tähtaegadest ja kas oodatud tulemused saavutati. Töö käigus analüüsiti valitud projekte ning kättesaadavaid järelevalve- ja hindamisdokumente. Leiti küll palju puudusi, ent tuvastati ka mõningad head tavad.

Tegevuseesmärkides ja tulemusnäitajates leitud puudused raskendasid projektide mõjususe hindamist

67

Projektitulemuste mõõtmiseks, saavutatud edusammude kvantifitseerimiseks ja selleks, et määrata kindlaks, mil määral on tulemused kooskõlas esialgsete eesmärkidega, on vaja täpsustada tegevuseesmärgid ning määrata kindlaks väljundid ja tulemused lähtetaseme ja sihtväärtuste põhjal (vt Sõnastik).

68

Leiti, et projektide eesmärgid olid sageli üldsõnalised, mistõttu oli iseäranis keeruline hinnata, kas tulemused vastasid seatud eesmärkidele (vt 5. selgitus). Tulemusnäitajad ei kajastanud sageli eesmärkide saavutamist ja olid tegelikult pigem väljundinäitajad. Vaid mõnes auditeeritud projektis olid näitajatel projekti rakendamisel saavutatud edu mõõtmiseks asjakohased lähte- ja sihtväärtused.

5. selgitus

Näide tulemuste kohta, mida oli raske mõõta

Projektil „Parema kaitse tagamine sisserändajatele ja suutlikkuse edendamine segarände²⁸ voogude juhtimiseks Alžeerias” oli kolm erieesmärki:

1.edendada õigusvõimet ja -menetlusi rände ja varjupaiga valdkonnas segarändevoogude juhtimise ning püsivate lahenduste otsimise eesmärgil;

2.aidata arendada sisserändajate ja varjupaigataotlejate – eriti nende, kes kuuluvad haavatavatesse rühmadesse – kaitset ning neile humanitaarabi andmist;

3.parandada teadlikkust ja teavitada kodanikuühiskonda segarändevoogudega seotud probleemidest.

i)Esiteks ei ole need eesmärgid erieesmärgid (arvestades SMART-eesmärkide määratlust), kuna kätkevad endas meetmeid, mis on mõõtmiseks liiga ebamäärased või üldised. Lepingus ei täpsustatud ka ühtegi tegelikku meetodit eesmärkide saavutamise mõõtmiseks. Näiteks esimest ja kolmandat eesmärki tuli mõõta organisatsioonide avaldatud uuringute ja ajaleheartiklite abil, milles käsitletakse tähelepanuväärseid edusamme projektiga hõlmatud alal.

ii)Teiseks kasutati tulemuslikkuse mõõtmiseks vaid väikest arvu näitajaid ja isegi kui need näitajad olid kvantifitseeritavad, ei olnud seda tehtud ning neil puudusid lähtetaseme või sihtväärtused. Näiteks üks kavandatud meetmetest oli pagulaste vabatahtlik tagasipöördumine (nt Nigeeriasse) ühe Itaalia ametiühingu abiga. Puudusid andmed tagasipöördujate hinnangulise oodatava arvu kohta ja analüüs selle kohta, kas päritoluriik oli valmis tagasipöörduvad rändajad vastu võtma. Puudusid ka andmed asjakohase ja usaldusväärse teabe kohta, mida oleks olnud vaja koguda tulemuste mõõtmiseks. Niisugustel tingimustel ei olnud võimalik hinnata, kui palju aitas projekt olukorda parandada.

iii)Kolmandal eesmärgil olid samasugused puudused. Rakendamine põhines teadlikkuse parandamise ürituste korraldamisel kodanikuühiskonnale ja institutsioonidevahelisel dialoogil. Sellega seotud näitaja oli määratletud järgmiselt: „üldsuse teadlikkus rahvusvahelist kaitset vajavate isikute konkreetsete vajaduste kohta”. Selline määratlus oli hindamiseks liiga ebamäärane.

69

TPMA loodi päritolu- ja transiidiriikide suutlikkuse parandamiseks (vt 6. selgitus). See toetas koostööalgatusi ning julgustas kolmandaid riike jagama oma kogemusi ja töömeetodeid. TPMA projektide raames rahastati tavaliselt teadusuuringuid, konsultante, õppereise ELi liikmesriikidesse, teadlikkuse suurendamise kampaaniaid jms. Seetõttu oli TPMA projektide eesmärkide või tegevuste mõju rändele sageli raske mõõta või sai seda hinnata üksnes pikas perspektiivis.

6. selgitus

Näide suutlikkuse arendamise kohta, mis aitab saavutada püsivamaid tulemusi

Töörännet edendavad projektid on aidanud Moldoval pidada mitme ELi liikmesriigi ja kolmanda riigiga läbirääkimisi kahepoolsete töö- ja sotsiaalkaitselepingute üle ning alustada läbirääkimisi valitsustevaheliste lepingute sõlmimiseks seoses tervishoiutöötajate rändega.

Mõjusust takistavad faktorid

70

Auditiga leiti, et kaheksa projekti saavutasid oma kavandatud tulemused. Kolmeteistkümnel juhul saavutati tulemused vaid osaliselt. Tihti puudutas see projektide eesmärke, mis olid liiga laiaulatuslikud ja mille mõõtmine oli keeruline. Üks alles lõpetamata projekt ei olnud talle seatud eesmärke veel saavutanud ning ühe projekti puhul oli eesmärkide saavutamist veel liiga vara hinnata. Väikese arvu projektide puhul vähendas projekti mõjusust poliitiline ebastabiilsus. Mõned projektid näisid ka olevat suunatud liikmesriigi huvide täitmisele, mis vähendas nende mõju partnerriikides (vt 7. selgitus).

7. selgitus

Näide osaliselt mõjusast projektist

Vahemere piirkonna projekt „Seahorse”

Projekti eesmärk oli parandada Põhja-Aafrika riikide valitsuste suutlikkust piirivalve tõhustamise kaudu, et paremini lahendada ebaseadusliku sisserände ja salakaubanduse probleeme. Projekti raames sooviti luua Vahemere piirkonna võrgustik („Seahorse”), mis võimaldaks vahetada kiiresti ja usaldusväärselt teavet ebaseadusliku meritsi toimuva sisserände kohta, kasutades asjaomastes Aafrika riikides asuvaid kontaktpunkte. Vahemere piirkonna projekt „Seahorse” oli ELi jaoks strateegilise tähtsusega, arvestades projekti olulisust ELi piiride valvamise ja teabevahetussüsteemi Eurosur arendamisel²⁹. Aasta pärast projekti algust ei olnud kuigi palju saavutatud. Ehkki mõningaid meetmeid oli juba võetud (koolitus, tehniliste töörühmade kohtumised ja esimene riiklik kontaktpunkt), oli Liibüa ainus riik, kes ühines võrgustikuga, ning projekti rakendamist kahjustas seal märkimisväärselt valitsev ebakindlus ja ebastabiilsus. Liibüa vastuvõtmine ei olnud kooskõlas komisjoni seisukohaga – ta oleks eelistanud vältida poliitiliselt ebastabiilseid riike. Alžeeria ametiasutused on kinnitanud, et nad ei soovi osaleda, sest stiimulid olid nõrgad ja julgeolekunõuded liiga ranged.

71

Auditiga leiti mõningaid viivitusi projektide rakendamisel – seejuures arvestati ka rändeküsimuste konteksti ja keerulisust. Uuriti, mil määral on valitud projektid viidud ellu õigel ajal ja mil määral on need andnud tulemusi kavandatud aja jooksul. Üheksa projekti viidi ellu kavandatud tähtaegade raames, viie elluviimine hilines vähem kui kaksteist kuud ning viis projekti olid enam kui kaksteist kuud tähtaegadest maas. Neli projekti olid auditi tegemise ajal endiselt lõpetamata.

72

Väheste edusammude põhjuseks oli kohati poliitiline ebastabiilsus. Projekt „SaharaMed” algatati 2010. aastal, arvestades Liibüa-suunaliste ja üle Vahemere Itaalia-suunaliste rändevoogude märkimisväärset kasvu. Rakendamine algas enne Liibüas 2011. aastal toimunud revolutsiooni ja hiljem seda muudeti, et arvestada uue, revolutsioonijärgse olukorraga. Üldiselt taheti projektiga suurendada või parandada vahendeid ebaseadusliku rände vastu võitlemiseks, ära hoida ja takistada ebaseaduslike rändajate jõudmist Vahemere rannikule, uurida ebaseaduslikku kaubandust, eriti inimkaubandust, ja sellele jälile jõuda, ning hallata tõhusalt lisaks rahvusvaheliste eeskirjade kohaselt vastu võetud sisserändajate käsitlemisele ka otsingu- ja päästeoperatsioone. Riigi poliitilise ebastabiilsuse ja projekti juhtimise puuduste tõttu peatati projekt 2011. aastal 12 kuuks, mistõttu seda pikendati 12 kuud, seejärel peatati see 2014. aastal seitsmeks kuuks ja lisaks jäädi ilma mõningatest investeeringutest. Kokku kümnest miljonist eurost oli projekti elluviimiseks kasutatud vaid kolm miljonit (vastavalt auditi ajal kasutada olnud finantsaruandele), samas oli komisjon projekti rakendamise alguses teinud ettemakse summas 5,8 miljonit eurot. Arvestades olukorra keerulisust, ei olnud mõningaid päästeoperatsioone ja meritsi toimuva inimkaubanduse vastu võitlemist toetavaid teenuseid, nagu kiirabisõidukitega varustamine või sõjas kannatada saanud laevade parandamine, auditi toimumise ajaks veel osutatud.

73

Eelmistes punktides on kirjeldatud mitmesuguseid puudusi, mis mõjutavad projektide mõjusust. Leiti ka mõned juhtumid, mille puhul olid puudused õigesti parandatud ning see mõjutas kõnealuste projektide mõjusust positiivselt.

8. selgitus

Näide heast tavast

Üks selliseid näiteid on „Sahara-taguse Aafrika riikidest pärit sisserändajate õiguste austamise edendamine Marokos”. See praegu pooleliolev projekt algas 2013. aasta jaanuaris (2 miljonit eurot) ning sellega taheti aidata edendada Sahara-taguse Aafrika riikidest pärit sisserändajate õigusi Rabati, Tangeri ja Casablanca ümbruse provintsides. Projekt oli hästi koostatud, käsitles kohalikke vajadusi ning sisaldas väikest arvu tegevuseesmärke (nt parandada sisserändajate vastuvõtmise viise ja vähendada laialdast tõrjumist), konkreetseid oodatavaid tulemusi (nt 4500 väga haavatavat sisserändajat on majutatud kolme näidisvastuvõtukeskusesse ning institutsioonilised partnerid tunnustavad ja austavad sisserändajate õigusi) ja mõõdetavaid näitajaid koos allikate ja kanalitega, mille abil neid kontrollida.

Koostatud olid üksikasjalikud tõendatavatel faktidel põhinevad aruanded, mis näitasid selgelt, et eesmärgid saavutati järk-järgult (auditi tegemise ajal oli siiski veel vara analüüsida projekti üldmõju või -tulemusi). Projekti raames tehakse tihedat koostööd rahastajate muude algatustega ning püütakse sellesse aktiivselt kaasata valitsust ja kohalikke asutusi. ELi delegatsiooni hoitakse asjadega kursis ning ta jätkab projekti järelevalvet.

Mõjususe küsimused kesksetes valdkondades

74

Järgnevates osades käsitletakse mõjusust kolmes järgmises keskses valdkonnas:

οrände ja arengu vaheline seos (rände positiivne mõju arengule), mis on üks ELi prioriteete;

οtoetusmeetmed tagasipöördumiseks ja tagasivõtmiseks;

οinimõiguste kaitse, mis on läbiv eesmärk ja mida tuleks rakendada kõigis projektides.

Rände ja arengu vaheline seos

75

Rände ja arengu vaheline seos on rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi üks neljast prioriteedist (vt punkt 7). See on esitatud üldsõnaliselt ka arengukoostöö rahastamisvahendi määruses: „inimeste suurema regionaalse ja üleilmse liikuvuse, esmajoones hästi juhitud tööjõu liikuvuse arengumõju suurendamine, parandades [---] rände ja arengu seosest [---] ühis[t] arusaamis[t]”. See on komisjoni 2015. aasta mais avaldatud Euroopa rände tegevuskava neljanda samba üks peamisi meetmeid – uus seadusliku rände poliitika.

76

Kõnealuse valdkonna temaatilise programmi juhtalgatus oli rände ja arengu ühisalgatus, mille eelarve oli 15 miljonit eurot ja mida viidi ellu ÜRO Arenguprogrammi raames. Algatuse üldeesmärk oli aidata edendada rände positiivset mõju, toetades ja kaasates väiksema mõjuga osalejaid ja levitades üleilmseid parimaid tavasid. Selle kolm erieesmärki on järgmised:

a)suurendada väiksema mõjuga osalejate võimekust rände- ja arengualgatuste mõjusaks koostamiseks ja elluviimiseks;

b)hõlbustada rände ja arengu valdkonnas osalejatel võrgustike loomist ja teadmiste jagamist;

c)esitada soovitusi valdkonnas osalejatele ja poliitikakujundajatele, ning levitada neid riikide ja rahvusvahelisel tasandil.

77

Asjaolu, et need eesmärgid olid liiga ebamäärased nende asjakohaseks hindamiseks, märgiti juba 2011. aastal koostatud välishindamises³⁰, milles rõhutati, et kõiki saavutatud tulemusi võis pidada eesmärkidega kooskõlas olevaks. Rände ja arengu ühisalgatuse juhtkomitee ei arutanud hindamise järeldusi.

78

Rände ja arengu ühisalgatuse programmi üldist tulemuslikkust ja tulemusi oli plaanis mõõta selliste näitajatega, nagu suutlikkuse arendamise valdkonnas korraldatud koolituste arv, veebipõhistes aruteludes suhtlemise sagedus või nendes osalemise määr, allalaadimiste ning loodud ja levitatud sisu üksuste arv, virtuaalse messi külastajate arv ning parimate rände- ja arengutavade käsiraamat. Need näitajad ei näidanud selgelt, kuidas on võimalik suurendada rände positiivset mõju arengule või milliseid konkreetseid tulemusi on võimalik saavutada kvaliteedi ja kvantiteedi seisukohast.

79

Rände ja arengu ühisalgatuse peamised saavutused olid taotlusvooru kavandamine ja käivitamine 55 väiksema projekti suhtes, mida rakendatakse 16 riigis ja mis hõlmab 27 ELi liikmesriigis esindatud diasporaaorganisatsioone, ning projekti tulemuste põhjal kindlaksmääratud ja koostatud parimate tavade käsiraamat. See on võimaldanud ka rände ja arengu valdkonnas osalejatel võrgustike loomist ja teadmiste jagamist. Lisaks oli projekt väga hästi nähtav ka rahvusvahelisel areenil (nt ülemaailmse rännet ja arengut käsitleva foorumi aastakongressil).

80

Auditi käigus uuriti rände ja arengu ühisalgatuse katsealgatuse raames korraldatud projektikonkursi läbinud projektidest koostatud valimit. Tulemused olid vastuolulised: eesmärgid olid sageli liiga kõrgelennulised või oli rände ja arengu vaheline seos ebaselge ning mitte kõik projektid ei olnud jätkusuutlikud. Marokos asutasid ühe projekti raames suure väljarändega piirkonna naised ühistud, suutsid alustada jätkusuutlikku tulutoovat tegevust (nt vürtside müük ja koogipoe juhtimine) ning omandada algelise lugemis- ja kirjutamisoskuse. Ühistute asutamine pidi toimuma tihedas koostöös Maroko Itaalias asuva diasporaaga ja selle aktiivsel osalemisel. Ehkki ühistud asutati, ei olnud Maroko Itaalias asuva diasporaa osalemine kuigi märkimisväärne.

81

Uuritud projektid olid piiratud mõju ja elujõulisusega ning olid seotud pigem arengu kui rändega. Projektid, mida käidi Marokos, Gruusias ja Alžeerias vaatlemas, hõlmasid kohaliku tasandi osalejaid ning väga väikest arvu inimesi. Arvestades rände ja arengu ühisalgatuse üldeesmärki (tuvastada parimaid tavasid), oli ulatusliku levitamise mõju paraku piiratud.

Tagasipöördumise ja tagasivõtmise toetusmeetmed: kolmandate riikide piiratud mõju ning ebavõrdne toetus

82

ELi poliitika ebaseaduslike sisserändajate tagasivõtmise kohta kehtestati 1999. aastal Amsterdami lepinguga, milles volitati liitu pidama läbirääkimisi ja sõlmima tagasivõtulepinguid kolmandate riikidega. Need on koostöölepingud, mis võimaldavad päritolu- või transiidiriigil väljastada lihtsamalt reisiluba kolmandate riikide kodanikele, kellel ei ole passi ja kes on määratud väljasaatmisele. Poliitika vormistati 2008. aasta tagasisaatmisdirektiivis³¹.

83

EL on sõlminud 17 tagasivõtulepingut, sealhulgas viis lepingut naaberriikidega. Peale selle on mitmesugused liikmesriigid sõlminud kahepoolsed lepingud kolmandate riikidega. Näiteks Gruusial on sõlmitud nii tagasivõtuleping ELiga kui ka mitu kahepoolset tagasivõtulepingut liikmesriikidega.

84

Tagasipöördumist ja tagasivõtmist käsitlevate ELi rahastamisprogrammide raames osutati teenuseid sisserändajatele, kes pidid tagasi pöörduma vabatahtlikult või sunniviisiliselt. Abi anti kutsealase integreerimise ja kutseõppe kaudu, ettevõtte asutamisel ja raviteenustega. Programmidega aidati ka haldusasutustel käsitleda tagasipöördujaid ja tagasivõetud sisserändajaid õpingute, vahetuste ja selliste kampaaniate korraldamisega, millega suurendatakse teadlikkust ebaseadusliku rände ja inimkaubandusega seotud riskidest.

85

Kontrollikoja uuritud 23 projektist viis olid seotud tagasivõtmisega ja nende kogumaksumus oli 20,5 miljonit eurot. Summa jagunes Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi (16,31 miljonit eurot) ning rände ja varjupaiga temaatilise programmi vahel (4,19 miljonit eurot). Projektid olid sageli üsna väikesed ning nende tulemused ja mõju olid piiratud (vt 9. selgitus).

9. selgitus

Tagasivõtuprojekt Gruusias

Toetus Gruusia tagasipöörduvatele/repatrieeritud rändajatele ning ELi ja Gruusia vahelise tagasivõtulepingu rakendamine

Projektiga (maksumusega 3 miljonit eurot) taheti parandada valitsuse võimet hallata tagasipöörduvaid/repatrieeritud rändajaid, abistada Gruusia kodanikke majanduslikul ja ühiskondlikul taasintegreerimisel ning töötada välja teavituskampaania.

Projekt aitas kaasa riikliku strateegia ja rännet käsitlevate õigusaktide väljatöötamisele. Loodi kaks karjäärinõustamis- ja värbamiskeskust, et aidata tagasipöördujatel taasintegreeruda. Samas ei olnud auditi tegemise ajal kindel, kas need keskused jätkaksid oma tööd ka pärast projekti lõppemist, sest edasised vahendid pidid tulema ELilt Rahvusvahelise Migratsiooniorganisatsiooni kaudu, mitte kohalikest allikatest.

Kava kohaselt pidi töö leidmise teenusest saama kasu 700 inimest; lõppkokkuvõttes aidati 423 inimest, kellest 119 sai tööd ning neist 83 töötas ka projekti lõppemisel.

Viimase meetme raames taheti anda ajutine eluase 180 inimesele. Sellest toetusest sai kasu ainult kolmteist inimest.

Abistamine tõhusa süsteemi kehtestamisel tagasivõtmiste haldamiseks kolmes Kaukaasia riigis

Projektiga (maksumusega 1,5 miljonit eurot) taheti aidata kehtestada tõhus süsteem tagasivõtmiste haldamiseks Armeenias, Aserbaidžaanis ja Gruusias. Projekti kuludest 20% kandsid ELi liikmesriigid. Projekti meetmete hulka kuulusid suutlikkuse arendamise programm ja õppekülastused mitmesse ELi liikmesriiki (osales üheksa ametnikku) ning vabatahtlikuks tagasipöördumiseks sai abi 110 Gruusias elavat välismaalast. Projekti käigus loodi internetis elektrooniline tagasivõtujuhtumite haldamise süsteem (RCMS), et liikmesriigid saaksid registreerida ja töödelda tagasivõtmistaotlusi. Süsteemiga liitus 2014. aastal mitu liikmesriiki, ehkki saadud kasu oli veel liiga vara kvantifitseerida.

86

Auditeeritud projektid saavutasid vaid piiratud tulemusi, sest:

a)tagasivõtupoliitikat tajutakse ekslikult ELi julgeolekupoliitika osana, mistõttu on partnerriikidel raske seda omaks võtta. Seda nähakse sageli vahetuskaubana viisakorra lihtsustamise eest idapoolsetes riikides või kaubanduslepingute eest lõunanaabruse riikide valitsustega;

b)liikmesriigid ei valmista ELis elavaid sisserändajaid mõjusalt ette nende kojupöördumiseks³²;

c)paljud koju tagasi pöördunud sisserändajad ei ole teadlikud sellest, et neil on tagasipöördumisel võimalik kasutada abi, ja taasintegreerumisel kogetavad raskused põhjustavad ulatuslikku taasväljarännet³³.

Auditeeritud projektid sisaldasid küll inimõiguste kaitset, ent seda ei rakendatud alati edukalt

87

Paljudes dokumentides on märgitud kohustus kaitsta inimõigusi, teiste hulgas ka teatises, mille komisjon avaldas pärast araabia kevadet³⁴. Oma esimeses aruandes rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi kohta märkis komisjon, et liikuvuspartnerluste rajamine sõltub temaatiliste prioriteetide paremast tasakaalustatusest; eeskätt oli vaja rohkem rõhutada seadusliku rände, inimõiguste ja pagulaste kaitse küsimusi³⁵. Aruande vastuvõtmisel kordas nõukogu neid järeldusi.

88

Audiitorid leidsid, et enamiku auditeeritud projektide eesmärkides käsitleti inimõigusi kas otseselt või kaudselt. Näiteks võib tuua sisserändajate õiguste edendamise Marokos ja Alžeerias ning rahvusvaheliste standarditega kooskõlas olevate sisserändajate vastuvõtukeskuste ehitamise Ukraina tagasivõtuprogrammi raames. Tegelikkuses aga ei olnud näiteks Ukraina vastuvõtukeskuste puhul ette nähtud mitte mingisugust koolitust keskusi juhtivatele ametiasutustele rahvusvaheliste inimõiguste normide täitmise kohta. Rahvusvahelised organisatsioonid ja kodanikuühiskond on korduvalt kritiseerinud sisserändajate, varjupaigataotlejate ja pagulaste kohtlemist Ukrainas.

89

Projekt „SaharaMed”, millele eraldati 10 miljonit eurot, et parandada võimet käsitleda ebaseaduslikku rännet ning ära hoida ja takistada ebaseaduslike sisserändajate jõudmist Vahemere piirkonda, ei sisaldanud mitte mingisuguseid kaitsemeetmeid sisserändajate õiguste kaitsmise tagamiseks ei tegevuse ega varustuse ostmise kaudu. Riskihindamises ei arutatud mingeid mehhanisme, millega vastata inimõiguste rikkumistele. Kui Euroopa Parlament nõudis 2012. aasta lõpus tõhusate järelevalvemehhanismide kehtestamist inimõiguste kaitseks³⁶, kutsus projektijuht vastuseks kohale ühe Itaalia vabaühenduse, et see arendaks Liibüa ametiasutuste suutlikkust kaitset tagada. Paljudes aruannetes on räägitud arvukatest inimõiguste rikkumistest kinnipidamiskeskustes, kuid Liibüa ametiasutused keeldusid vabaühenduse abist vaatamata sõlmitud ametlikule lepingule³⁷. Vabaühendus tegi 2013. aastal ettepaneku projekti „SaharaMed” lõpetamiseks ja see peatati nõuetekohaselt. 2014. aastal täiendati seda projekti kahe muu projektiga, milles keskenduti sisserändajate kaitsele ja nende inimõiguste austamisele Liibüas³⁸.

28Mõiste „segaränne” osutab keerulisele rahvaste liikumisele, mis hõlmab inimesi, kes liiguvad mööda sama marsruuti ja kasutavad sama transpordiliiki, kuid kelle isikuprofiilid ja liikumise põhjused on erinevad (Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon).

29Nagu rõhutas välisasjade nõukogu 18. novembril 2013 – nõukogu dokument nr 16 364/13, 18.–19.11.2013.

30Euroopa Komisjoni ja ÜRO rände ja arengu ühisalgatuse hindamine, IBF International Consulting 2011.

31Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiv 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT L 348, 24.12.2008, lk 98).

32Picard, E. ja Greco Tonegutti, R. „Study on the results of concrete migration and development projects financed from the Aeneas and TPMA programmes”, oktoober 2014, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf.

33Projekti CARIM-East kohta avaldatud uuringu kohaselt rändab 40% tagasipöördujatest tõenäoliselt uuesti välja repatrieerimisel kogetavate raskuste tõttu. Mirian Tukhashvili, „The demographic and economic framework of circular migration in Georgia”, selgitav märkus CARIM-Easti kohta 12/89.

34KOM(2011) 303 (lõplik), 25. mai 2011, „Uus lähenemisviis muutuvale naabrusele”.

35COM(2014) 96 final.

36Euroopa Parlamendi 22. novembri 2012. aasta resolutsioon migrantide olukorra kohta Liibüas (2012/2879(RSP)).

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013–06–20; http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees.

38„Haavatava elanikkonna kaitsmine Liibüas” (5 miljonit eurot) ja „Õigustel põhinev toetus varjupaigasüsteemile ja rände haldamine Liibüas” (10 miljonit eurot).

Partneritevaheline koordineerimine eri tasanditel on keeruline

90

Rändepoliitika juhtimises mängivad rolli paljud partnerid ELis, liikmesriikides ja kolmandates riikides. Selles osaleb mitu komisjoni peadirektoraati ja talitust (sealhulgas rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat, rände ja siseasjade peadirektoraat, laienemise peadirektoraat ning veidi hilisemast ajast naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat ja Euroopa välisteenistus) koostöös liikmesriikide ning kolmandate riikidega, kelle ootused võivad olla erinevad.

Juhtimine oli keeruline

91

Rändepoliitika rakendamise organisatsiooniline ülesehitus ELi institutsioonides (vt V lisa) oli keeruline. Puudusi esines peamiste partnerite vahelises koostöös – nii komisjoni direktoraatide ja osakondade kui ka Brüsselis asuva komisjoni ja tema delegatsioonide vahel.

92

Vajadust parandada komisjoni peamiste talituste vahelist koordineerimist – eriti rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi ning rände ja siseasjade peadirektoraadi vahel, mis on kaks peamist partnerpeadirektoraati – on sageli rõhutanud nii nõukogu, komisjon kui ka mitu töörühma.

93

Vaatamata komisjoni jõupingutustele rändeküsimuste haldamiseks oma mitmesugustes poliitikavaldkondades ja talitustes (arengukoostöö, naabruspoliitika, laienemine ning välis- ja siseasjad) puudus töötav strateegia või mehhanism, mis oleks taganud poliitikavaldkondade, fondide ja peadirektoraatide vahelise koordineerimise.

94

Rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi eduka rakendamise üks tähtis koostisosa on ka selle rahastamine. Liikmesriigid võivad panustada selle rahastamisse otse, mistõttu on tähtis omada mõjusat koordinatsioonimehhanismi. Samas puudus aga rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi tasandil ülevaade, milles oleks kindlaks määratud eeskätt see, kes mida rahastab või kuidas vahendid jaotatakse.

95

Kontrollikoda märgib ära hiljuti komisjonis toimunud sisemise ümberkorralduse (nt volinike kolleegiumide loomise koordineerimise parandamiseks).

96

Sisemiselt on koordineerimine rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi ning rände ja siseasjade peadirektoraadi vahel paranenud suuresti tänu arengu valdkonnas kogemusi omavate töötajate olemasolule rände ja siseasjade peadirektoraadis ja tänu siseasjades kogenud töötajate olemasolule rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadis. Nüüd mõistetakse paremini ELi meetmete vastu valitsevat vastastikust huvi rände ja arengu valdkonnas.

97

Aastatel 2010-2011 tööd alustanud Euroopa välisteenistus ei saanud auditeeritud ajavahemikul oma rolli täies mahus täita vaatamata sellele, et nõukogu oli rõhutanud rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisis sõnastatud vajadust seostada tihedamini ELi rändepoliitika väline ja sisemine mõõde. Seda selgitas osaliselt asjaolu, et Euroopa välisteenistusel puudusid piisavad asjakohased kogemused rände- ja varjupaigapoliitikat käsitlevates valdkondades; nimetatud asjaolu tõi kontrollikoda esile 2014. aastal avaldatud eriaruandes³⁹.

98

Vähene koordineeritus Brüsselis asuva komisjoni ja partnerriikides asuvate ELi delegatsioonide vahel põhjustas ka ebatõhusust. Kahjulik oli asjaolu, et delegatsioonid ei osale piisavalt kavandamises, arvestades, et paljude auditeeritud projektide puhul tuvastati, et puudus tegelik arusaam partnerriigi ootustest ja konkreetsest olukorrast.

99

Mõningal määral vastutas nende puuduste eest Brüsselis asuv komisjon, kuna ta ei edastanud delegatsioonidele vajalikku teavet, eriti kui projektid hõlmasid rohkem kui ühte riiki. Leiti, et asjaomaseid delegatsioone ei teavitatud sellest mitte alati. Komisjon ei olnud järginud ka välishindajate soovitusi koguda kokku projektide kohalikul tasandil rakendamisel tuvastatud head tavad.

100

Ebapiisav koordineerimine põhjustas seega teabe kadu ja tegevuse dubleerimist. Näiteks projekti mõjusus kannatas, kui juba olemasolevaid uuringuid korrati tarbetult.

Liikuvuspartnerlused: vajadus koordineerimist täpsustada

101

Liikuvuspartnerlused koostatakse standardmudeli alusel, milles võetakse arvesse partnerriigi ja ELi vajadusi, huvisid ja võimekust. Kõrgetasemeline varjupaiga ja rändetöörühm teeb järelevalvet liikuvuspartnerluste üle peetavate läbirääkimiste ja partnerluste elluviimise üle (strateegilisel/poliitilisel tasandil). Lisaks teeb tehniliste ja tegevusalaste aspektide üle järelevalvet eksperdirühm, mis koosneb liikmesriikide ja komisjoni asjaomaste peadirektoraatide (rände ja siseasjade peadirektoraat, rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat ning naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat), Euroopa välisteenistuse ja asjaomaste ELi asutuste esindajatest.

102

Koordineerimine on jätkuvalt vajalik, et tagada näiteks, et liikmesriigid ajakohastaksid ja jagaksid nõuetekohaselt korrapäraselt partnerluse tulemustabeleid, ning teavitada dubleerimise vältimiseks Frontexit kahepoolsetest projektidest.

Tulevikuväljavaated

103

Uus mitmeaastane finantsraamistik (2014–2020) ja komisjoni uue koosseisu ametiaja algus 2014. aasta lõpus on loonud võimaluse parandada ELi välisrändepoliitika koordineerimist. Komisjoni uus koosseis on tunnustanud rännet prioriteetse valdkonnana ning ühele volinikule on antud konkreetne vastutus selles valdkonnas. Komisjoni 2015. aasta mais avaldatud Euroopa rände tegevuskavas on kindlaks määratud neli sammast rände paremaks haldamiseks ja nõutakse suuremat sidusust eri poliitikavaldkondade, nagu arengukoostöö-, kaubandus-, tööhõive-, välis- ja sisepoliitika, vahel. Parem koostöö päritolu- ja transiidiriikidega, mida toetavad ELi delegatsioonid oma aktiivsema rolliga, aitab parandada tagasivõtmise järelevalvet. Komisjon nõuab ka jõulisemat tegutsemist rände- ja arengupoliitika seostamisel, suurendades arengualast kasu päritoluriikidele.

39Eriaruanne nr 11/2014: „Euroopa välisteenistuse loomine” (http://eca.europa.eu).

Järeldused ja soovitused

1. järeldus. ELi kulutused välisrändele põhinesid paljudel üldistel eesmärkidel, mida ei olnud küllaldasel määral tegevuseesmärkideks jaotatud ning mida ei toetanud tulemusnäitajad. Järelevalvet ja hindamist peab veelgi parandama.

a)Välisrändepoliitikat rakendati paljude rahastamisvahendite kaudu, millel kõigil on oma eesmärgid. Need eesmärgid ei olnud alati omavahel seotud ja rahastamisvahenditega ei nähtud ette selget strateegiat, mille alusel teha kindlaks nende panuse suurus. Seetõttu on ebaselge, mida nendega sooviti ELi tasandil saavutada (vt punktid 27–31).

b)Temaatiliste programmide väga üldsõnalisi eesmärke ei liigitatud vastavalt partnerriikide vajadustele tegevuseesmärkideks. Järelevalveks kasutatud näitajad hõlmasid vaid mõnda eesmärki ega olnud üksteisega kooskõlas; näitajad kaldusid ka aja jooksul muutuma ning neid ei kontrollitud hoolikalt; arvandmeid oli vähe ja need olid üldiselt ebausaldusväärsed. Eri poliitikatasanditel (strateegiline raamistik, eelarve ja aasta tegevusaruanne) kasutatud näitajad ei olnud kooskõlas ei üksteise ega ka projektis määratud näitajatega (vt punktid 38–47).

c)Puudus mudel kõigi rahastamisvahendite ja kõigi tasandite (alustades projektidest ja lõpetades aasta tegevusaruandega) eesmärkide ja näitajate omavahel vastavusse viimiseks. Seetõttu ei olnud võimalik poliitika tulemusi kontrollida või neist aru anda kõikehõlmaval ja koordineeritud viisil (vt punktid 49–51).

d)Puuduste tõttu komisjoni infosüsteemides ei olnud võimalik kindlaks teha, mil määral eraldati ELi vahendeid (TPMA kaudu) naaberriikide peamistele prioriteetidele. Olulisimate vajaduste kvantitatiivse hindamiseta ei olnud võimalik välja selgitada, kas naaberriikidele antava toetuse suurus oli asjakohane (vt punktid 52–56).

e)Välisrändepoliitika rahastamist naaberriikides iseloomustas suur temaatiline ja geograafiline mitmekesisus. See piiras rahastamise tõhusust, kuna ei olnud võimalik saavutada rahastamise kriitilist massi, et käsitleda esmatähtsate piirkondade tegelikke vajadusi (vt punktid 58–65).

1. soovitus. Selgitada eesmärke, arendada, laiendada ja parandada tulemuslikkuse mõõtmise raamistikku ning suunata olemasolevad rahalised vahendid selgelt kindlaksmääratud ja kvantifitseeritud prioriteetidele

Komisjon peaks kehtestama selged ja konkreetsed poliitikaeesmärgid, mis viiakse ellu omavahel kooskõlas olevate ELi rahastamisvahendite abil. Mõju maksimeerimiseks peaks komisjon eraldama vahendeid meetmetele ja geograafilistele piirkondadele kooskõlas selgelt kindlaksmääratud ja kvantifitseeritud prioriteetidega. Eelarve ja projektijuhtimine peaksid olema piisavalt paindlikud, et kohaneda kiiresti muutuvatele olukordadele. Komisjon peaks tagama, et tulemusnäitajad, mõõdetavad sihtnäitajad ja lähtetasemed oleksid kindlaks määratud projektitasandil, arvestades selle raames võetavaid meetmeid. Näitajad peaksid püsima aja jooksul stabiilsena ja olema võrreldavad ning samuti tuleks süsteemselt koguda kvantitatiivseid andmeid. Tuleks välja töötada mudel kõigi tasandite ning kõigi ELi rahastamisvahendite eesmärkide ja näitajate omavahel vastavusse viimiseks, et poliitika tulemusi saaks nõuetekohaselt esitada ning neist aru anda kõikehõlmaval ja kooskõlastatud viisil.

2. soovitus. Töötada komisjoni infosüsteemide jaoks välja asjakohased koodid

Komisjon peaks püüdma kehtestada välisrände meetmete jaoks asjakohase koodide süsteemi või arendama välja asjakohase metoodika, mis võimaldaks saada parema ülevaate rände valdkonnas tehtavatest ELi kulutustest, nende üle järelevalvet teha (tüübi ja asukoha järgi) ning täiendada OECD/DACi koodide süsteemi.

2. järeldus. Rändele tehtud ELi kulutuste (rände ja varjupaiga temaatiline programm ning Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument) mõjusust Vahemere lõunaosa ning idapartnerluse riikides vähendavad puudused

a)Liiga kõrgelennulised või üldised eesmärgid muutsid projektitulemuste mõõtmise tihti võimatuks. Tulemusnäitajad olid sageli hoopis väljundinäitajad ega võimaldanud seetõttu tuvastada eesmärkide saavutamist (vt punktid 67–72).

b)Eesmärk tugevdada rände ja arengu vahelist seost saavutati vaid osaliselt. Uuritud projektide põhjal on kodumaale tagasipöörduvate rändajate panus oma riigi arengusse väike (vt punktid 75–81).

c)Tagasipöördumist ja tagasivõtmist toetavad projektid andsid vähe tulemusi, sest mõned partnerriigid tajusid selle aluseks olevat poliitikat ekslikult ELi julgeolekupoliitika osana, mistõttu oli neil seda raske omaks võtta. Lisaks ei valmista liikmesriigid sisserändajaid koju tagasipöördumiseks mõjusalt ette (vt punktid 82–86).

d)Enamiku auditeeritud projektide eesmärgid hõlmasid teoreetilist kohustust kaitsta inimõigusi, kuid kontrollikoda leidis mitu juhtumit, mille puhul seda tegelikkuses ei toetatud (vt punktid 87–89).

3. soovitus. Parandada projektide ettevalmistamist ja valimist

Komisjon peaks parandama projektide algset kavandamist, nõudes asjakohaseid, saavutatavaid ja mõõdetavaid eesmärke (ning tagades, et need nõuded lisatakse selgelt lepingute näidistesse ja suunistesse ning et neid lõppkokkuvõttes ka täidetakse). Projektide näitajad peaksid hõlmama ka tulemusnäitajaid.

4. soovitus. Tugevdada arengu ja rände vahelist seost

Komisjon peaks veelgi täpsustama oma strateegiat, et tagada rände positiivne mõju arengule. Komisjon peaks tagama, et programmides ja projektides pööratakse suuremat tähelepanu rändele, ning püüdma kindlaks teha, millised meetmed on positiivse mõju tekitamiseks vajalikud.

3. järeldus. Välisrändealaste ELi kulutustega (rände ja varjupaiga temaatiline programm ning Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument) tegelevate eri tasandi partnerite vaheline koordineerimine oli keeruline.

Keeruline juhtimiskord nõrgendab kõigil tasandeil koordineerimist ELi institutsioonide vahel – eelkõige puudutab see Brüsselis asuvate peadirektoraatide ja partnerriikides asuvate ELi delegatsioonide vahelist koostööd. Vaatamata hiljutistele algatustele selles valdkonnas on vaja täiendavat ratsionaliseerimist. Rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi tasandil puudus ülevaade selle kohta, mida rahastab komisjon ja mida liikmesriigid.

5. soovitus. Koordineerimise parandamiseks mõeldud sise- ja välisdialoog

Komisjon ja Euroopa välisteenistus peaksid parandama ELi delegatsioonide võimekust rändeküsimustes. Komisjon peaks koostama rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi tasandil ülevaate selle kohta, kes mida rahastab.

Kontrollikoda võttis käesoleva aruande vastu 25. veebruari 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Lisad

I lisa

ELi, ELi liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel sõlmitud liikuvuspartnerlused

| Roheneemesaared | Moldova | Gruusia | Armeenia | Maroko | Aserbaidžaan | Tuneesia | Jordaania |
Ajavahemik | 2008 | 2008 | 2009 | 2011 | 2013 | 2013 | 2013 | 2014 |
EL | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Prantsusmaa | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Saksamaa |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Itaalia |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Poola |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
Rootsi |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Belgia |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Bulgaaria |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Tšehhi Vabariik |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Madalmaad |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Portugal | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
Rumeenia |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
Hispaania | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Taani |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Kreeka |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Leedu |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Ühendkuningriik |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Küpros |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Ungari |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Slovakkia |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Sloveenia |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Eesti |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Läti |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Luksemburg | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
Austria |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Horvaatia |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Soome |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Iirimaa |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Malta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Liikmesriigid kokku | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

II lisa

Rändepoliitika välismõõtme raames eraldatud, kokkulepitud ja tasutud summad ajavahemikul 2007–2013 (miljonites eurodes)

| Eelarvelised kulukohustused | Lepingud maksumuse järgi | Lepingute arv | Maksed
Rände ja varjupaiga temaatiline programm | 379,78 | 375 | 256 | 304,30
Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument |  | 376 | 64 |
Arengukoostöö rahastamisvahend (v.a rände ja varjupaiga temaatiline programm) | 190 | 64
Euroopa Arengufond | 156 | 27
Demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahend | 7 | 43
Stabiliseerimisvahend | 5 | 4
Ühinemiseelse abi rahastamisvahend | 309 | 76
KOKKU | 1418 | 534 | 304,30
Andmed ei ole kättesaadavad |  |  |  |

III lisa

Välisrändepoliitika rahastamine: arvukad ELi rahastamisvahendid, millel kõigil on oma eesmärgid ja strateegia

Arengukoostöö rahastamisvahend (1. arengukoostöö rahastamisvahend – TPMA, 2. arengukoostöö rahastamisvahend – muud): kohaldatavas määruses sätestatakse peamised ja üldeesmärgid, osutatakse geograafiliste ja temaatiliste programmide eesmärkidele ja taotletakse eesmärke, mis on kindlaks määratud muudes poliitikadokumentides või välisdokumentides (aastatuhande arengueesmärgid ning ÜRO ja muude rahvusvaheliste organisatsioonide heakskiidetud eesmärgid). Seda rakendatakse kõigis kolmandates riikides, välja arvatud riigid, kes on rahastamiskõlblikud riigid ühinemiseelse abi saamiseks. Geograafiliste programmide puhul on välja jäetud riigid, mis on rahastamiskõlblikud Euroopa Arengufondi, Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi või ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames, ning AKV-ELi partnerluslepingu sõlminud riigid (välja arvatud Lõuna-Aafrika Vabariik).

3.Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendis, mis hõlmas osaliselt ka rännet, ei määratletud poliitikaeesmärke. Kohaldatavas määruses osutati prioriteetsete eesmärkide seadmisele strateegiadokumentides, mille komisjon võtab riigi või piirkonna jaoks vastu. Kui EL ei ole asjaomase riigi jaoks leppinud kokku konkreetseid eesmärke, täidetakse ELi poliitikaeesmärke (kuid ei täpsustata konkreetselt, milliseid).

4.Euroopa Arengufond: Euroopa Arengufondi käsitlevad sätted on sarnased arengukoostöö rahastamisvahendi sätetega, kuid asjaomaseid programme rakendatakse muudes riikides, nimelt 78-s Aafrika, Kariibi mere piirkonna ja Vaikse ookeani riigis. Seetõttu ei kasutata Euroopa Arengufondi naaberriikides, kuigi seda saaks kasutada ka näiteks naaberriikidest naasvate rändajate toetamiseks.

5.Stabiliseerimise rahastamisvahend on suunatud poliitilist julgeolekut ja arengut puudutavate oluliste riskide ja ohtude käsitlemisele. Määruses on sätestatud kaks üldeesmärki. Erieesmärgid on kindlaks määratud mitut riiki hõlmavates strateegiadokumentides, valdkondlikes strateegiadokumentides ja mitmeaastastes sihtprogrammides.

6.Demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahendiga tahetakse tugevdada demokraatiat kolmandates riikides ja parandada inimõiguste järgimist. Määruses on sätestatud kolm üldeesmärki ning strateegiadokumentides määratakse kindlaks erieesmärgid, mida komisjon kasutab ka iga-aastaste tegevusprogrammide eesmärkide kindlaksmääramisel.

7.Ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames antakse kaheksale laienemisprotsessis osalevale riigile kogu ühinemisprotsessi käigus rahalist ja tehnilist abi. Määruses on sätestatud üldeesmärgid, erieesmärgid määratakse kindlaks mitmeaastastes ja iga-aastastes programmides ning muude eesmärkide raames, mis on seotud konkreetsete aspektidega, näiteks piiriülese koostööga. Seetõttu Vahemere lõunaosa ja idapartnerluse riikides ühinemiseelse abi rahastamisvahendit ei kasutata.

IV lisa

Auditeeritud projektide kokkuvõte

Rahastamisvahend
Lepingu sõlmimise aasta
Kestus
(kuudes)
Pealkiri
ELi rahastamine
(eurodes)

Ülemaailmne

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2007
55
Rände ja arengu ühisalgatus
15 000 000

Idanaabrus

Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument
2008
45
Lõuna-Kaukaasia integreeritud piirihalduse projekt
6 000 000

Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument
2009
71
Tagasivõtuga seotud abi ja Euroopa Liidu piirihaldamise abimissiooni kõrvalmeetmed¹
4 864 050

Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument
2009
42
ELi ja Moldova vahelise liikuvuspartnerluse rände ja arengu osa rakendamise toetamine
1 999 734

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2010
36
Töörände ja selle oskuste mõõtme tõhus juhtimine
1 507 501

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2010
35
Gruusiasse tagasipöörduvate rändajate taasintegreerumise toetamine ning ELi ja Gruusia vahelise tagasivõtulepingu rakendamine
3 000 000

Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument
2011
22
Tagasivõtuga seotud abi ja Euroopa Liidu piirihaldamise abimissiooni kõrvalmeetmed
1 798 941

Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument
2011
48
Tagasivõtuga seotud abi ja Euroopa Liidu piirihaldamise abimissiooni kõrvalmeetmed
9 532 400

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2011
35
Tervishoiutöötajate liikuvuse parem haldamine Moldova Vabariigis
2 000 000

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2011
23
ÜRO pagulaste ülemvoliniku tegevuse toetamine Ida-Euroopas ELi piirkondlike kaitseprogrammide II etapi raames
1 500 000

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2012
24
Tõhusa tagasivõtmiskorra kehtestamise toetamine Armeenias, Aserbaidžaanis ja Gruusias
1 193 965

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2013
36
Gruusias ELi liikuvuspartnerluse arenguvõimaluste edendamine sihipärase korduvrände ja diasporaa kaasamise kaudu
878 000

Lõunanaabrus

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2008
47
Faciliter la création d’entreprises au Maroc grâce à la mobilisation de la diaspora marocaine installée en Europe (FACE-Maroc) (Marokos ettevõtete loomise lihtsustamine Euroopas tekkinud Maroko diasporaa (FACE-Maroc) liikuvuse abil)
1 497 305

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2008
26
Aafrika, Lähis-Ida ja Vahemere piirkonna ebaseadusliku rände teede ja voogude interaktiivne kaart (I-Map)
784 789

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2009
59
„SaharaMed”: Sahara kõrbest Vahemere äärde liikuvate ebaseadusliku rände voogude tõkestamine ja haldamine
10 000 000

Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument
2010
44
Medstat III
7 000 000

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2010
36
Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de gestion des flux migratoires mixtes (Alžeeria: Rändajate kaitse ja segunenud rändevoolude juhtimise jõudluse tugevdamine)
1 915 916

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2011
23
ÜRO pagulaste ülemvoliniku tegevuse toetamine Põhja-Aafrikas piirkondliku kaitseprogrammi raames
3 631 627

Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument
2011
40
EuroMed Migration III
4 998 800

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2012
35
Promotion du respect des droits des migrants subsahariens au Maroc (Maroko Sahara-taguste rändajate õiguste austamise edendamine)
1 594 264

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2012
36
Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb – La migration au service du développement local (Tegevuste loomise ja tööhõive toetamine Magribis – ränne kohaliku arengu heaks)
1 875 000

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2013
36
Vahemere piirkonna piirihalduse võrgustik „Seahorse” liikmesriigiga
4 500 000

Rände ja varjupaiga temaatiline programm
2013
13
ÜRO pagulaste ülemvoliniku tegevuse toetamine Põhja-Aafrikas piirkondliku kaitseprogrammi raames
1 953 000

KOKKU

89 025 292

1Summa sisaldab projekti muudatust summas 864 810 eurot, mida kontrollikoda uuris selleks, et kogu projekti mõista.

V lisa

ELi rahalise abi rakendamise mehhanismid (rände ja varjupaiga välismõõde)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

1Varem siseasjade peadirektoraat. Siseasjade peadirektoraat vastutas ajavahemikul 2007–2013 programmi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” vahendite rakendamise eest. Need olid Välispiirifond, Euroopa Tagasipöördumisfond, Euroopa Pagulasfond ja Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fond. Ükski loetletud fond ei rahastanud aga kolmandates riikides elluviidavaid meetmeid; seda vastupidiselt ajavahemiku 2014–2020 fondidega, milleks on Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond ning Sisejulgeolekufond.

2Naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat (varem laienemise peadirektoraat)

3Rände ja liikuvuse ühine kava

4Humanitaarabi ja kodanikukaitse

5Ei kehti naabruskonna riikidele

6Partnerluse rahastamisvahendid

7Stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamisvahend (varem stabiliseerimisvahend)

8Üleilmsete avalike hüvede ja probleemide programmi (2014–2020) rände- ja varjupaigakomponent

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

I

Komisjonil ja Euroopa välisteenistusel on kõnealuse aruande tausta ja sisu kohta järgmised märkused.

Komisjon ja Euroopa välisteenistus on sunnitud tegutsema keerulises ja pidevalt muutuvas keskkonnas. Seoses enneolematu pagulas- ja rändekriisiga tuleb rändepoliitika prioriteete ELi tasandil tublisti ümber korraldada ja tugevdada ning muutuvate asjaoludega lakkamatult kohandada.

Käesolev kontrollikoja aruanne koostati enne seda, kui leidsid aset suured muutused.

Rände- ja varjupaigapoliitika on mitmetahuline, keeruline ja pidevalt arenev valdkond nii rahvusvahelisel kui ka ELi tasandil ning komisjon on kohustatud selles muutuvas ja probleemses keskkonnas tegutsema. Tegemist on seega valdkonnaga, mis vajab samasuguseid keerulisi ja mitmemõõtmelisi struktuure.

Kontrollikoda ei ole seda poliitika-, õigus-, tegevus- ja eelarveraamistikku oma aruandes piisavalt arvesse võtnud.

II

Komisjon on nõus, et ei ole lihtne kindlaks teha ELi eelarvest eraldatud vahendite kogusummat ning seda, kas vahendid suunati vastavalt kavandatud geograafilistele ja valdkondlikele prioriteetidele. Komisjon täiustab veelgi selle keerulise poliitikavaldkonna üldist järelevalve- ja hindamisraamistikku, kandes hoolt selle eest, et asjakohaste vahendite abil tehakse kindlaks kesksetes valdkondades kavandatud geograafilised ja temaatilised prioriteedid.

III

Iga ELi rahastamisvahenditest rahastatav projekt sisaldab individuaalseid näitajaid, mida jälgitakse kogu projekti kestel. Vt ka komisjoni vastus punkti 68 kohta.

IV

Ränne on keeruline ja poliitiliselt tundlik valdkond, mis hõlmab mitut sektorit ja kõikvõimalikke sidusrühmi ELi institutsioonides ja neist väljaspool (nt ELi asutused, Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon, ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet). See olukord kajastub paratamatult ELi rändealase välispoliitika ja väliskoostöö haldamises.

Viimastel aastatel on tehtud jõupingutusi, et tõhustada veelgi koordineerimist komisjoni peadirektoraatide vahel ja Euroopa välisteenistusega, samuti ELi liikmesriikidega, ning selleks on sisse seatud hulk koordineerimismehhanisme. Hiljutises Euroopa rände tegevuskavas on rõhutatud vajadust suurendada neid jõupingutusi veelgi.

Sissejuhatus

01

Komisjon rõhutab, et rahalised vahendid pagulastele partnerriikides, sealhulgas ELi naabruses asuvas piirkonnas, olid kolmandate riikidega rände- ja varjupaigaküsimustes tehtava koostöö raames ette nähtud juba enne 2015. aastat. Enamiku rändeprojektide puhul järgitakse terviklikku ja kaasavat käsitlusviisi, sest rändevood on oma olemuselt mitmekesised, sisaldades majanduslikel põhjustel rändajaid, haavatavaid rändajaid ja rahvusvahelist kaitset vajavaid isikuid.

02

13. mail 2015 esitas komisjon Euroopa rände tegevuskava, mille põhjal võeti sama aasta juunis vastu nõukogu järeldused.

11

Alates Hartumi protsessi algatamisest 2014. aasta novembris (koos Ida-Aafrika rändeteele jäävate riikidega) on seatud esikohale kaheksa piirkondlikku dialoogi.

Liikuvuspartnerluste kõrval kaalutakse peamise kahepoolse raamistikuna ka ühiseid rände- ja liikuvusalaseid tegevuskavasid.

13

Ebaseadusliku rände ja sundrände algpõhjused ulatuvad vaesusest ja majanduslike võimaluste puudumisest kuni konfliktide, turvatunde puudumise ja kliimamuutuseni, hõlmates lisaks kõike, mis jääb nende vahele. Rände- ja varjupaigaalase temaatilise programmi kaudu, mille iga-aastane eraldis on ligikaudu 50 miljonit eurot, ei ole olnud mõistagi kunagi kavas tegelda selliste algpõhjustega. Selle eesmärk oli aidata riikidel tõhustada oma rände- ja varjupaigapoliitika juhtimist.

15

Kui Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi määruses on kindlaks määratud üldeesmärgid, siis ELi ja partnerriikide vahelised lepingud moodustavad poliitikaraamistiku abi planeerimiseks (vt Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi määruse artikkel 3).

Ajavahemikuks 2014–2020 määrati Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi asendamisel Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendiga siiski kindlaks erieesmärgid. Vastavalt määrusele (EL) nr 232/2014 on Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi üks kuuest erieesmärgist „tingimuste loomine seadusliku rände paremaks korraldamiseks ja hästihallatava inimeste liikuvuse tõhustamiseks, kooskõlas rännet ja liikuvust käsitleva ELi üldise lähenemisviisiga seni sõlmitud ja tulevaste kokkulepete rakendamiseks ning inimestevaheliste kontaktide edendamiseks, eelkõige seoses kultuurilise, haridusalase, kutse- või sporditegevusega”.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

22

Komisjon märgib, et nagu kontrollikoda täheldas, on ühinemiseelse abi rahastamisvahendit ja Euroopa Arengufondi III lisas küll nimetatud, kuid kummastki neist ei eraldata vahendeid Euroopa naabruses asuvatele riikidele.

Eesmärkide sidusus, partnerriikide vajaduste kindlakstegemine ja järelevalvevahendid vajavad täiustamist

Vastus punktile 27 eelneva pealkirja kohta

Komisjon tunnistab poliitilise korralduse mitmekesisust, mis on tingitud peamiselt rände kui nähtuse keerukusest.

Tänu komisjoni ettepanekutele on väliskoostöö vahendite kogumit järjestikustes mitmeaastastes finantsraamistikes märkimisväärselt tõhustatud ja ühtlustatud. Praegune geograafiliste ja temaatiliste rahastamisvahendite valik kajastab ulatuslikku ja hästi tasakaalustatud lähenemist, mis võimaldab lahendada ELil sidusa ja lisanduva vahendikogumi kaudu mitmesuguseid probleeme.

29

Ajavahemikuks 2014–2020 on Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument asendatud Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendiga. Vastavalt määrusele (EL) nr 232/2014 on Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi üks kuuest erieesmärgist „tingimuste loomine seadusliku rände paremaks korraldamiseks ja hästihallatava inimeste liikuvuse tõhustamiseks, kooskõlas rännet ja liikuvust käsitleva ELi üldise lähenemisviisiga seni sõlmitud ja tulevaste kokkulepete rakendamiseks ning inimestevaheliste kontaktide edendamiseks, eelkõige seoses kultuurilise, haridusalase, kutse- või sporditegevusega”.

Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi määrus sisaldab lisa, kus on määratud programmitüüpide kaupa (kahepoolne, mitut riiki hõlmav ja piiriülene koostöö) kindlaks programmitöö prioriteedid ning üldine rahaliste vahendite jaotus, mida on võimalik muuta delegeeritud õigusaktiga. Kuna läbirääkimiste ühe põhitulemusena on lepitud Euroopa Parlamendi ja nõukoguga kokku uues lisas, mis moodustab Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi osa ja sisaldab ulatuslikke prioriteete terve Euroopa naabruspoliitikaga hõlmatud piirkonna jaoks, lähtutakse järgmises programmitöö protsessis nendest prioriteetidest.

30

Kolmandate riikidega tehtava välis- ja arengukoostöö rahastamisvahendid on loodud selleks, et tulla toime selliste küsimustega nagu vaesus, turvatunde puudumine, demokraatia ja juhtimine, majanduslike võimaluste puudumine, inimõigused jne.

Kooskõlas asjakohaste õigusaktidega on mitme- ja iga-aastastes programmides üksikasjalikult kindlaks määratud sekkumisvaldkonnad, mis võivad hõlmata selliseid sihtvaldkondi nagu haridus, tervis ja keskkond, aga ka julgeolek, siseasjad ja ränne. Geograafiliste rahastamisvahendite puhul lepitakse sekkumisvaldkondade valikus asjaomaste partnerriikidega kokku kavandamisetapis.

Nii nagu igat ELi poliitikavaldkonda, on ka rände- ja varjupaigaalast välispoliitikat võimalik toetada vahenditest, mis on kättesaadavad asjakohaste ELi väliskoostöö rahastamisvahendite kaudu kooskõlas vastava rahastamisvahendi õiguslikus aluses kindlaks määratud kriteeriumide ja menetlustega.

Vt ka vastus punktile 22.

31

Välistegevuse raames sekkumine, arvestades iga rahastamisvahendi eesmärke, võib aidata viia ELi poliitikat ellu eri valdkondades, nagu kliimamuutus, julgeolek, haridus, põllumajandus või ränne.

32

Komisjon leiab, et üldjuhul olid projektid dokumenteeritud nõuetekohaselt. Tulevikus püüab komisjon siiski dokumenteerida oma projektide vajaduste analüüsid süstemaatilisemalt.

33

Komisjon on nõus, et ehkki liikuvuspartnerlused on osutunud keeruliseks kahepoolseks raamistikuks, mille abil tegelda rände- ja varjupaigaküsimustega viisil, mis muudab koostöö vastastikku kasulikuks, tuleb teha rohkem tööd kandmaks hoolt selle eest, et liikuvuspartnerlusi rakendataks tasakaalustatult, st et nad kajastaksid paremini rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi kõiki nelja temaatilist prioriteeti ning hõlmaksid rohkem seadusliku rände, inimõiguste ja pagulaste kaitsega seotud meetmeid.

Komisjon tuletab liikmesriikidele korrapäraselt meelde, kui tähtis on tagada rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi nelja temaatilise prioriteedi vaheline tasakaal ka liikuvuspartnerluse elluviimise tasandil.

34

Suurem osa delegatsioone, kui mitte kõik, on juba aastaid tagasi määranud kindlaks rändeküsimustega tegelevad teabekeskused. Pealegi saab rände- ja siseasjade peadirektoraadi töötajaid kasutada vaid väga vähestes esmatähtsates delegatsioonides (USA, Venemaa, Genf, Viin, Türgi, Hiina, India). Enamikul juhtudel jagatakse neid ametikohti teiste peadirektoraatidega ning need hõlmavad ka muid rände- ja siseasjade peadirektoraadi pädevusse kuuluvaid küsimusi (ega keskendu seega ilmtingimata rändele).

Nagu on tunnistatud hiljutises Euroopa rände tegevuskavas, vajavad ELi delegatsioonide rändealased eksperditeadmised täiustamist. Seetõttu on nõukogu otsustanud suurendada ELi delegatsioonide suutlikkust rändeküsimustega tegelemisel ja eelkõige kasutada esmatähtsates delegatsioonides Euroopa rände kontaktametnikke, pöörates erilist tähelepanu Euroopa naabrusse jäävale piirkonnale.

35

Asjaolu, et rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadis loodi juba aastate eest temaatilised üksused, sealhulgas üks rände valdkonnas, näitab, kui oluliseks peetakse valdkondlike eksperditeadmiste suurendamist kogu organisatsioonis, kaasa arvatud delegatsioonides.

Temaatiliste üksuste üks oluline ülesanne on pakkuda valdkondlikku kvaliteedituge peakorterite ja delegatsioonide töötajatele. Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi üksus, kes vastutab rände- ja varjupaigavaldkonna eest, on töötanud välja hulga vahendeid tagamaks, et seda tuge antakse sidusalt ja tõhusalt. Selleks on koostatud juhendeid ja suuniseid, samuti temaatilisi koolitusmooduleid.

Kuna ELi välistegevuses pööratakse rändele üha suuremat tähelepanu, kaalub komisjon auditoorse õppe vahendite kõrval e-õppe koolitusmooduli väljatöötamist.

36

Komisjon on nõus, et kuni viimase ajani ei kuulunud ränne paljudes Euroopa naabruses asuvates riikides esmatähtsate valdkondade hulka. Viimasel ajal on aga olukord märgatavalt muutunud, sest need riigid tunnistavad üha rohkem rände tähtsust ja vajadust teha ELiga koostööd.

Seoses Vahemere piirkonna projektiga „Seahorse” tunnistab komisjon probleeme Põhja-Aafrika riikide meelitamisega partneriks. Ehkki jõupingutustega jätkatakse, tuleb märkida, et piirkonnas pärast projekti algatamist tekkinud ebastabiilne olukord on takistanud selles väga tundlikus valdkonnas kõnealuste riikidega peetavat mõttevahetust.

37

Tunnistades küll, et I-Mapi lõpptootel on rohkem kasutajaid ELi liikmesriikidest kui partnerriikidest, leiab komisjon, et arvesse tuleks võtta mitut aspekti.

Lähtudes Vahemere piirkonnas toimuva rände dialoogi raames selgelt väljendatud vajadusest, oli projekti eesmärk anda parema poliitikakujundamise huvides ajakohast teavet rändevoogude kohta.

I-Map oli vaid üks väga sihipärane projekt, mis toetas koos teiste projektidega Lähis-Ida ja Põhja-Aafrika riikide ning ELi liikmesriikide vahelise rändealase dialoogi tõhusat toimimist. Komisjon leiab, et väga praktilisel viisil kättesaadavaks tehtud rändealane teave, mis ei olnud varem ühte ühtsesse süsteemi koondatud, tõhustas seda dialoogi.

38

Komisjon on nõus, et on väga tähtis määratleda paremini meie rände ja rahvusvahelise kaitse alane koostööraamistik, tehes kindlaks tegevuseesmärgid ning selged ja mõõdetavad tulemused ja väljundid, nii et tegevuse ja tulemuste vahel oleks otsene seos.

39

Ehkki komisjon tunnistab, et seni puuduvad täpsed sihid, kontrollväärtused ja näitajad, mille abil jälgida rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi rakendamist strateegilisel tasandil, leiab ta, et eesmärgid tulebki määrata kindlaks üldiselt, et need hõlmaksid paindlikult rändevaldkonna eri olukordi, kõikvõimalikke aspekte ning kiiresti kujunevaid probleeme ja vajadusi.

Komisjon alustas 2015. aastal ELi liikmesriikidega kõrgetasemelise töörühma tasandil taas arutelu, mis käsitleb rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi rakendamise jälgimiseks asjakohaste näitajate kindlaksmääramist.

Ühine vastus punktidele 43–50

Komisjon tunnistab, et asjakohased kriteeriumid ja SMART-näitajad on rände puhul endiselt probleem, muu hulgas rahvusvaheliste rahastajate ja ÜRO tasandil, mida tõestavad raskused rändenäitajate kindlaksmääramisel ja kokkuleppimisel 2015. aasta järgses arenguraamistikus.

See on seotud rände- ja varjupaigapoliitika keerukate ja mitmetahuliste mõõtmetega. Komisjon tunnistab, et selles küsimuses tuleb teha ühiselt tõsiseid jõupingutusi.

Tulemusraamistiku läbivaatamine, mis peaks kava kohaselt toimuma pärast säästva arengu eesmärkide näitajate vastuvõtmist 2016. aasta kevadel, annab rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadile võimaluse teha edusamme ka tulemuste paremaks mõõtmiseks rände valdkonnas.

Vastus punktile 52 eelnevale pealkirjale

Komisjon leiab, et rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi geograafilised ja temaatilised prioriteedid olid selgelt kindlaks määratud, kuid tunnistab, et nende prioriteetidega seoses eraldatud ELi rahaliste vahendite täpset kogust oli auditi käigus keeruline hinnata.

53

Arenguabiprogrammide teabesüsteem (CRIS) on eelkõige finantsjuhtimise vahend, mis varustab andmetega komisjoni tekkepõhise arvestuse süsteemi ja annab reaalajas teavet kogu ELi välisrahastamisega seotud finantstehingute kohta. CRISi ei loodud spetsiaalselt aruandluse otstarbel. CRISi kasutamist on hakatud järk-järgult lõpetama. Süsteem asendatakse suures osas tekkepõhise arvestuse süsteemiga, mida hakkab täiendama uus süsteem OPSYS.

See süsteem kasutab OECD koode, et iseloomustada lepinguid tegevusvaldkondade kaupa. Rände jaoks praegu koodi ei ole. Komisjon on siiski teadlik piirangutest, mis tulenevad spetsiaalse OECD arenguabi komitee koodi puudumisest rände- ja varjupaigavaldkonnas rahastatavate arengumeetmete jaoks. See on seotud asjaoluga, et ränne on laadilt mitmetahuline ja valdkonnaülene, olles seotud mitme eri poliitikavaldkonna ja sektoriga. Komisjon alustab kiiresti arutelusid OECD (ja teiste asjakohaste sidusrühmadega), et selgitada välja parimad võimalikud viisid, kuidas saada ülevaade arenguga tegelevate eri asutuste rändekulutustest.

54

Komisjon tunnistab, et rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi hallatav Exceli tabel on lihtne vahend, mida saab kasutada arenguabiprogrammide teabesüsteemi (CRIS) andmebaasi täiendusena. Kuna rände jaoks OECD arenguabi komitee koodi ei ole, peeti seda tabelit aruandluse mõttes kasulikuks vahendiks.

55

Finantsteabele keskenduvast IT-süsteemist on hakatud järk-järgult loobuma. See asendatakse suures osas komisjoni arvestussüsteemiga. Lähiajal on selliste koondandmete esitamine väga ebatõenäoline.

56

Finantsteabele keskenduvast IT-süsteemist on hakatud järk-järgult loobuma. See asendatakse suures osas tekkepõhise arvestuse süsteemiga, kuhu liigub kogu finantsteave. Hiljutise arengu valguses alustab komisjon OECDga arutelusid.

Komisjon on teadlik piirangutest, mis tulenevad spetsiaalse OECD arenguabi komitee koodi puudumisest rände- ja varjupaigavaldkonnas rahastatavate arengumeetmete jaoks. See on seotud asjaoluga, et ränne on laadilt mitmetahuline ja valdkonnaülene, olles seotud mitme eri poliitikavaldkonna ja sektoriga.

4. selgitus. Rändealase välispoliitika rahastamise ebasobiva kodeerimise näiteid

Komisjon tunnistab, et nimetatud kahele projektile – „Seahorse” ja „SaharaMed” – anti ekslikult OECD arenguabi komitee kood, ehkki tegevus ei leitud olevat täielikult vastavuses OECD arenguabi komitee kriteeriumidega. See on nüüdseks ära parandatud.

Komisjon märgib, et arengukoostöö rahastamisvahendi määruses on seoses OECD arenguabi komitee kriteeriumidega sätestatud järgmist:

„vähemalt 90% temaatiliste programmide raames ettenähtud kuludest [peab] vastama OECD/DAC poolt kehtestatud ametliku arenguabi kriteeriumidele”.

57

Arengukoostöö rahastamisvahendi temaatiline programm koostati üleilmse programmina, millega oli kavas geograafilisi rahastamisvahendeid ja programme täiendada, mitte asendada. Aastatel 2007–2013 võeti rände- ja varjupaigaalase temaatilise programmi jaoks vastu kaks strateegiadokumenti, millest esimene oli seotud ajavahemikuga 2007–2010 ja teine ajavahemikuga 2011–2013. Ehkki rände- ja varjupaigaalane temaatiline programm hõlmab kõiki geograafilisi piirkondi, seati nendes strateegiates selgeks prioriteediks rände- ja varjupaigaalase temaatilise programmi rahaliste vahendite eraldamine Vahemere lõunapiirkonna ning Aafrika ja Ida-Euroopa piirkondade jaoks kooskõlas rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisiga ja Stockholmi programmiga. Sellisel prioriteetide kindlaksmääramisel on lähtutud rändeteede põhimõttest, võttes muu hulgas arvesse rändeteid, mis saavad alguse väljaspool Euroopa naabrusse jäävat piirkonda (Sahara-tagusest Aafrikast) ja läbivad Euroopa naabrust.

60

Komisjon nõustub selle väitega üksnes osaliselt. Tuleks arvesse võtta, et sageli lähtutakse ka partnerriikide soovidest, eriti idanaabruses asuvates riikides, ning et piirihalduse rahastamine on üldjuhul märksa kulukam kui teiste valdkondade, näiteks rändajate lõimimisele keskenduvate sotsiaal-majanduslike projektide puhul.

Komisjon leiab, et keskendumine ebaseadusliku rände tõkestamise rahastamisele, millele viitas kontrollikoda, kajastab ka mõne partnerriigi väljendatud prioriteete.

On tõsiasi, et nende valdkondadega (eriti piirihaldus) seotud kulutused on suured, sest piiripunktidesse, sidevahenditesse ja IT-seadmetesse on vaja teha investeeringuid.

Tuleks lisada, et EL on vaid üks rahastajatest, kes töötab partnerluses asjaomaste riikide, liikmesriikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega.

62

Komisjon märgib, et õigusaktis, millega luuakse rände- ja varjupaigaalane temaatiline programm, on sätestatud, et programm täiendab geograafilisi programme. Vahendite jaotamine geograafiliste programmide prioriteetsetele valdkondadele sõltub eeskätt partnerriikidest, mitte üksnes komisjonist.

64

ELi ja ÜRO rände- ja arengualane ühisalgatus lükati käima kui esimene ulatuslik rändeprogramm, milles keskenduti sellele, milline on rände mõju partnerriikide arengule.

Algatuses nähti ELi suurt panust rände ja arengu tegevuskava elluviimisse pärast selle mõõtme lisamist rände ja liikuvuse suhtes võetud üldisse lähenemisviisi.

See oli kavandatud katseprogrammina, et uurida rände ja arengu omavahelist seost, ning seetõttu hõlmas see ka palju eri riike eri piirkondades.

Programmi elluviimisel tehtud järeldusi ja saadud õppetunde on arvesse võetud kõnealuse programmi jätkuprogrammis, mis on vastupidiselt rohkem suunatud konkreetsetele esmatähtsatele riikidele.

68

Komisjon toonitab, et üheksal projektil olid täpselt kindlaks määratud eesmärgid. 12 juhul vastasid eesmärgid vaid osaliselt täpselt kindlaks määratud eesmärgi määratlusele (eesmärgid olid sageli üldsõnalised) ja ühel juhul ei olnud eesmärgid täpselt kindlaks määratud (vt 5. selgitus).

5. selgitus. Näide tulemuste kohta, mida oli raske mõõta

Komisjon on osaliselt nõus tähelepanekuga, et tulemused ei ole kohe käegakatsutavad ja mõõdetavad. Ometi leiab komisjon, et projekt oli üldjoontes edukas, eriti kuna sellega suudeti luua võimalus dialoogiks asutustega, kes olid harjunud aastateks seiskunud demokraatlike reformidega.

69

Komisjon märgib, et rände- ja varjupaigaalase temaatilise programmi, nagu enamiku teiste välispoliitika temaatiliste ja geograafiliste rahastamisvahendite puhul, keskendutakse partnerriikide ametiasutuste ja kodanikuühiskonna suutlikkuse suurendamisele. Projektidega suurendatakse tavaliselt suutlikkust õigus-, institutsioonilisel ja tegevustasandil, pakkudes tehnilist abi ja koolitust. Komisjon on siiski nõus, et suutlikkuse suurendamine ning õigus- ja institutsioonilise raamistiku ümberkujundamine on – ja peakski olema – keskmise pikkusega kuni pikaajaline eesmärk, mille tulemused ei ole kohe märgatavad.

70

Komisjon tunnistab osaliselt, et kõiki valimisse kuulunud projektide eesmärke ei ole saavutatud.

Samal ajal soovib ta üle korrata, et sellises keerulises ja pidevalt muutuvas poliitikavaldkonnas nagu ränne on välistegurite mõju märkimisväärne ning seda ei saa leevendada üksnes projektide eeskujuliku ettevalmistamise ja kavandamisega.

Ükskõik kui hästi kavandatud ja koos partnerriikidega kokku lepitud need sekkumismeetmed on, mõjutavad rände ja põgenikevoo ning poliitiliste ülesannete ettearvamatus nende tulemusi kõikides rakendamise etappides. Seda näitab selgelt olukord Liibüas.

7. selgitus. Näide osaliselt mõjusast projektist

Vahemere piirkonna võrgustiku „Seahorse” loomise projekti eesmärk on aidata välja töötada üks piirkondlik võrgustik, mis on mõeldud täiendama Eurosuri süsteemi.

Lepingu allkirjastamise ajal oli olukord Tripolis võrdlemisi stabiilne ja Liibüa julgeolekuolukorra hilisema halvenemise ulatust ei olnud võimalik ette näha.

Korrapäraselt kutsuti kaasa lööma ka Alžeeria, Tuneesia ja Egiptuse esindajaid, kes osalesid sageli aktiivselt projekti juhtkomitee koosolekutel. Ükski nimetatud kolmest riigist ei ole endale seni veel ametlikke kohustusi võtnud.

Guardia Civil (Hispaania sõjaväeline politseiüksus), keda toetavad viis konsortsiumisse kuuluvat liikmesriiki, on pidevalt ühenduses võimalike kolmandatest riikidest partneritega, et veenda neid algatuses osalema.

Kontrollikoda väidab, et „Liibüa vastuvõtmine ei olnud kooskõlas komisjoni seisukohaga”. Hiljem tunnistati siiski, et oma strateegilise asukoha tõttu on Liibüa selle algatuse puhul kõige olulisem partner, ja seepärast otsustati see riik kaasata.

72

Hoolimata praegustest erandlikest asjaoludest jätkub Liibüas projekti elluviimine ja tasapisi on hakatud saavutama mõningaid tulemusi. Raskused, millega puututi projekti rakendamisel kokku, olid tingitud Liibüa ebaturvalisest ja ebastabiilsest olukorrast. Projekti elluviimist jätkati 2015. aasta augustis, kohandades seda 2014. aasta kriisi järgse uue olukorraga.

Projekt lõpeb nüüd 2016. aasta aprillis. Selle eesmärk on rahuldada kinnipidamis-/vastuvõtukeskustes väljapääsmatus seisus olevate ning kinni peetud Liibüa rändajate kõige pakilisemad vajadused, pakkudes neile nende inimõigusi austades abi ja võimalust vabatahtlikult tagasi pöörduda.

77

Komisjon võtab arvesse kontrollikoja tähelepanekut ja märgib, et hindamisaruandes olid nimetatud eraldi positiivsed aspektid.

Hindamise järeldusi arutati ÜRO Arenguprogrammi valguses projekti raames toimunud korrapärase teabevahetuse käigus ulatuslikult mitmel korral ja konkreetsemalt 10. oktoobril 2011 korraldatud kohtumisel. Aruanne kooskõlastati ka kõikide partnerasutustega, et saada nende märkused.

80

ELi ja ÜRO rände- ja arengualane ühisalgatus lükati käima kui esimene ulatuslik rändeprogramm, milles keskenduti sellele, milline on rände mõju partnerriikide arengule.

Algatuses kui selle valdkonna esimeses katseprojektis nähti ELi suurt panust rände ja arengu tegevuskava elluviimisesse pärast selle mõõtme lisamist rände ja liikuvuse suhtes võetud üldisesse lähenemisviisi.

Programmi elluviimisel tehtud järeldusi ja saadud õppetunde on arvesse võetud kõnealuse programmi jätkuprogrammis, mis on vastupidiselt rohkem suunatud konkreetsetele esmatähtsatele riikidele.

81

ELi rändealane toetus jõuab Gruusias paljude abisaajateni ja sellel on eri valitsemistasanditel palju liike. Rände- ja arengualase ühisalgatuse lisaväärtus oli osalejate kaasamine kohalikul tasandil – seda laadi abi jõuab vaid võrdlemisi väikese hulga lõplike abisaajateni. Ent sellistest sekkumismeetmetest saadud õppetunde saab arvesse võtta mujal.

Mis puudutab Alžeeriat, siis ehkki mõju oli väga väike, võimaldas programm võtta rändeküsimused päevakorda ja luua alaline ministeeriumidevaheline struktuur, mida juhtis välisministeerium.

Maroko puhul oli kasulik, et rändeportfell sisaldaks sekkumismeedet, millega keskendutaks peamiselt rohujuure tasandile. Levitamine tuli siiski saavutada erinevate tulemuste ja mõju kaudu. Sellest on võetud asjakohaselt õppust ühisalgatuse praeguse II etapi jaoks, kus levitamisega tegeldakse struktureeritumalt.

9. selgitus. Tagasivõtuprojekt Gruusias

Seoses ebakindlusega ses suhtes, kas karjäärinõustamis- ja värbamiskeskused jätkasid auditi ajal oma tööd, toonitab komisjon, et Gruusia riigiasutused on taganud nende keskuste jätkusuutlikkuse eraldistega riigieelarvest (2015. aasta eelarves 400 000 lari, 2016. aasta eelarveprojektis 600 000 lari).

Töö leidmise teenusest kasu saanud inimeste arv osutus eeldatust väiksemaks, sest tagasipöörduvate rändajate iseseisvat toimetulekut alahinnati.

Mis puudutab ajutise eluaseme pakkumist, siis komisjon oli valmis rahuldama 180 isiku vajadused, kuid kohalike väga tugevate sotsiaalsete ja peresidemete tõttu oli nõudlus väiksem. Rahaeraldisi vastavalt vähendati.

Vabatahtliku repatrieerimise näitaja on suurenenud 167 välisriigi kodanikust elanikuni Gruusias, võrreldes 110 inimesega auditi ajal.

86 a)

Komisjon on nõus kontrollikoja tähelepanekuga ja lisab, et oma kodanike tagasivõtmine on rahvusvahelisest tavaõigusest tulenev kohustus, kuid kolmandate riikide kodanike tagasivõtmine ei ole kohustus. See on ja on alati olnud osa rände-, mitte julgeolekupoliitikast, nagu arvavad mõned partnerriigid.

Tõhus tagasisaatmis- ja tagasivõtupoliitika on hästi juhitud rände oluline element ja eeltingimus, mitte julgeolekuküsimus. Selliste ebaseaduslike rändajate tulemuslik tagasisaatmine, kellel ei ole või enam ei ole õigust ELis viibida, on tähtis ka tulevase ebaseadusliku rände ennetusmeetmena, nagu on rõhutatud ELi tagasisaatmisalases tegevuskavas (9. september 2015). Nii tagasisaatmine kui ka tagasivõtmine on rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi ja kõikide sellest tulenevate poliitikasuundade (nt ELi rände tegevuskava) lahutamatu osa. On õige, et viisalihtsustuslepingud on võimalikud ning neid kaalutakse kõrvuti ELi tagasivõtulepingutega ja vaadeldakse põhimõttel, et toetus oleneb edusammudest.

Vastus punktile 87 eelnevale pealkirjale

Komisjon rõhutab, et inimõiguste edukas kaitse sõltub sageli mitmest välisest tegurist, mille üle tal puudub kontroll.

87

Peale selle, et inimõigused on ametlik valdkonnaülene küsimus, millega tegeldakse tõsiselt kõikide ELi välistegevuse sekkumismeetmete puhul, peetakse rändajate inimõigusi esmatähtsaks ka rändealases välistegevuses.

Hoolt on kantud selle eest, et igasugune sekkumine hõlmaks inimõigustele keskenduvaid meetmeid. Lisaks on paljude meetmete üldine eesmärk olnud rändajate õiguste kaitse. Näitena võib tuua projektid, millega abistatakse ja kaitstakse inimkaubanduse ohvreid, kaitstakse võõrtöötajate õigusi, abistatakse ja kaitstakse pagulasi jne.

88

Ukraina puhul nähti võimalus pakkuda inimõigustealaste normidega seotud koolitust algul ette Readmiti raames ja seda arutati Ukraina valitsusega. Selles etapis lepiti aga kokku, et koolitus tuleks sellest programmist välja jätta, sest oleks tekkinud kattuvus mitme teise rahvusvaheliste organisatsioonide ja kodanikuühiskonna organisatsioonide rakendatavate projektidega, nagu i) Rahvusvahelise Migratsiooniorganisatsiooni projekt „Rände juhtimise ja tagasivõtualase koostöö tugevdamine Ida-Euroopas” (Cris Ref.:2011/282-850), ii) ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti projekt „ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti tegevuse toetamine Ida-Euroopas ELi piirkondlike kaitseprogrammide raames. II etapp” (Cris Ref.:2010/272-415) või iii) vabaühenduse „Right to protection” projekt „Rände toetamine ja valitsuse suutlikkuse suurendamine rände valdkonnas” (Cris Ref.:2012/334-088). Kokkuvõttes käsitles neist 34 projektist, millega oli toetatud alates 2003. aastast ELi vahenditest rände- ja varjupaigameetmeid, 18 eri tasanditel inimõigustega seotud küsimusi.

89

Komisjon veenis aktiivselt Liibüa riigiasutusi allkirjastama ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ametiga vastastikuse mõistmise memorandumit.

Liibüa riigiasutused – eriti need, kes esindasid Gadaffi režiimi – olid poliitilistel põhjustel väga tõrksad nõustuma sellega, et ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet on meetme peamine partner.

Sellegipoolest on komisjon alati rõhutanud, et inimõiguste austamine on projekti oluline osa.

91

ELi institutsioonide, sealhulgas komisjoni osakondade vahelise tõhusama koordineerimise vajadusele on hakatud Junckeri juhitavas komisjonis taas rohkem tähelepanu pöörama. Loodud on hulk täiustatud koordineerimismehhanisme ning nende katsetamisel hiljuti Euroopat tabanud rände- ja pagulaskriisis tundub, et nad toimivad hästi.

92

Komisjon leiab, et sisekoordineerimist on juba märkimisväärselt parandatud.

93

Ehkki komisjon tunnistab, et arenguruumi veel on, soovib ta rõhutada, et rändega seotud poliitika ja programmitöö jaoks on täiel määral sisse seatud tõhusad koordineerimismehhanismid.

Näiteks rände- ja siseasjade peadirektoraat tagab koordineerimise liikmesriikide riiklike programmide ettevalmistamisel ja vastuvõtmisel Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi või Sisejulgeolekufondi raames, samuti tsentraliseeritud juhtimisel iga-aastaste tööprogrammide puhul. Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat ning naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat kohaldavad sama menetlust. Peale selle toimuvad kõikide rahastamisprogrammide vastuvõtmiseks talitustevaheliste konsultatsioonide ajal Euroopa välisteenistuse ja asjakohaste komisjoni peadirektoraatide ametlikud konsultatsioonid.

Euroopa välisteenistus juhib üksi või koos komisjoniga enamiku välistegevuse rahastamisvahenditega seotud mitmeaastast programmitööd ning tagab kõrgetasemelise koordineerimise eri poliitikavaldkondade ja geograafiliste piirkondade üleselt. Üks lahknevuste põhjus võib olla ka abi saavate kolmandate riikide soovide lahknevus (ei ole olemas kõigile sobivat ühesugust lahendust).

94

Komisjon kahtlemata tunnistab rände rahastamise kokkuvõtete või ülevaadete koostamise kasulikkust konkreetse riigi või piirkonna jaoks, sest see hõlbustab koordineerimist ning tagab ELi ja teiste rahastajate vahendite parema vastastikuse täiendavuse. ELi ja liikmesriikide poolse rände rahastamise ülevaated (nn tulemustabelid) on olemas eelkõige kõikide liikuvuspartnerluste ning rände ja liikuvuse ühiste kavade, kuid ka mitme piirkondliku protsessi puhul. Need ülevaated on koostanud komisjoni talitused, olles konsulteerinud asjaomaste koordineerimisstruktuuridega (liikuvuspartnerluse kohalikud koordineerimisplatvormid, rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi ekspertide koosolekud jne). Need ülevaated saavad mõistagi olla vaid suunavad – nendega ei saa kehtestada eri rahastajate või rahastamisallikate jaoks kohustusi, kuna see ei ole ELi praeguses õigusraamistikus teostatav ega oleks kooskõlas vastavate ELi rahastamisvahendite alusel ette nähtud korraga.

97

Euroopa välisteenistus leiab, et ta on täitnud oma rolli, lõimides rändeteema kolmandate, eelkõige ELi naabruses asuvate riikidega peetavasse poliitilisse dialoogi, kasutades selleks asjaomastes riikides asuvaid spetsiaalseid õigus-, vabadus- ja turvalisusküsimuste peadirektoraadi rände ja sotsiaalküsimuste allkomisjone. Silmas pidades rändeteema üha suuremat tähtsust ELi suhetes kolmandate riikidega, on Euroopa välisteenistus lisaks järk-järgult suurendanud selles valdkonnas temaatilist pädevust ja eraldanud täiendavaid inimressursse välissuhete oluliste valdkondade, sealhulgas rände jaoks. Komisjoni uus koosseis on andnud nüüd ka selgema tõuke rände sisemõõtme edasiseks sidumiseks rände välismõõtmega ning Euroopa välisteenistuse ja komisjoni asjakohaste peadirektoraatide töö poliitilise sidususe suurendamiseks.

98

Ehkki koordineerimist ELi delegatsioonidega saab ja tuleks parandada ning selleks võetakse meetmeid, on see mitmel põhjusel keeruline. Lisaks ebapiisavale töötajate arvule delegatsioonides (ja peakorteris) põhjustavad piiratud rändealased eksperditeadmised ELi delegatsioonides samamoodi piiratud suutlikkust hinnata rändega seotud vajadusi ja prioriteete.

99

Komisjon on nõus, et koordineerimine ELi delegatsioonidega on ülioluline, ning astub samme selle tagamiseks, et see projektide igapäevasel haldamisel ka tegelikult toimuks.

Ülevaate edukalt elluviidud projektidest pärit heade tavade koondamisest ja juurutamisest leiab konkreetse projekti järelevalve- ja hindamisaruannetest. Astutakse samme, et luua süsteem selle teabe kogumiseks ja levitamiseks. Eelkõige tuleb teave heade tavade kohta lisada rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi osakonna B3 koostatavatesse suunistesse ning pärast selle lõpuleviimist peaks teave olema kättesaadav spetsiaalse rändealase veebisaidi kaudu.

Peale selle hõlmavad rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi osakonna B3 korraldatavad temaatilised koolitused saadud õppetunde ja parimaid tavasid käsitlevaid kursusi.

Järeldused ja soovitused

1. järeldus

Komisjon rõhutab, et läbivaadatud Euroopa naabruspoliitika eesmärk on esitada tihedas partnerluses meie naabritega ettepanekud sidusama ja mõjukama koostööraamistiku kohta, mis hõlmab ühist huvi pakkuvaid küsimusi, sealhulgas rännet.

Samamoodi sisaldab rände- ja varjupaigaalase temaatilise programmi jätkuprogramm üksikasjalikke eesmärke, tulemusi ja näitajaid.

a)Komisjon leiab, et strateegilised suunad, mis hõlmavad Euroopa naabruses toimuva rändega seotud küsimusi, on võimalik määratleda paremini. Selleks tuleb teha kindlaks selged ja mõõdetavad eesmärgid ning sidusad ja konkreetsed tulemused, mis kuuluvad koos Euroopa naabruses asuvate riikidega ja ELiga ühinevate riikidega välja töötatavate koostööraamistike keskmesse.

b)Komisjon nõustub järeldusega osas, mis puudutab järelevalve- ja hindamismehhanismide eri tasandite vahelist sidusust. Nii Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi kui ka rände- ja varjupaigaalase temaatilise programmi puhul sisaldab enamik rändeprojekte üksikasjalikku järelevalve- ja hindamiskorda ning terviklikke loogilisi raamistikke. Komisjon usub siiski, et meie naabruses toimuvat rännet käsitlevat koostööraamistikku on võimalik paremini määratleda, tehes kindlaks strateegilised eesmärgid ning selged ja mõõdetavad tulemused ja väljundid, nii et tegevuse ja tulemuste vahel oleks otsene seos.

e)Komisjon on selle väitega osaliselt nõus, eriti geograafilise mitmekesisuse küsimuses.

Koostööd meie naabritega, eriti rände ja rahvusvahelise kaitse küsimustes, tuleb kohandada vastavalt partnerite kaasatuse ja poliitika arengu tasemele ning selle puhul tuleb arvesse võtta partnerite kõikvõimalikke tundlikke teemasid, ootusi ja piiranguid neis valdkondades. Euroopa naabruses puhkenud kriisi pikalevenimist arvesse võttes tuleb tagada ka eristus- ja paindlikkusmehhanismid.

Seoses Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendiga kavatses komisjon – kasutamaks võimalikult hästi selle rahastamisvahendi ressursse – teha rahastamisvahendis kindlaksmääratud programmitöö kriteeriumide alusel partnerite vahel vahet ja rakendada rangelt stiimulipõhist lähenemist.

Nagu öeldud, on partnerite vajadused riigiti ja piirkonniti erinevad. Järgides muutuste kava soovitusi ja uues Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendis esitatud diferentseeritud lähenemist, keskendub EL oma koostöös Euroopa naabruses asuvate riikidega iga juhtumi puhul kolmele esmatähtsale valdkonnale. Nende kindlaksmääramiseks peeti ulatuslikke konsultatsioone valitsuste, kohalike omavalitsuste, kodanikuühiskonna organisatsioonide, ELi liikmesriikide, rahvusvaheliste finantsasutuste ja rahvusvaheliste organisatsioonidega.

1. soovitus

Komisjon on selle soovitusega osaliselt nõus, eriti mis puudutab vajadust parandada tulemuste mõõtmise raamistikke. Komisjon nõustub, et on väga tähtis määratleda paremini rände ja rahvusvahelise kaitse alane strateegiline koostööraamistik, tehes kindlaks tegevuseesmärgid ning selged ja mõõdetavad tulemused ja väljundid, nii et tegevuse ja tulemuste vahel oleks otsene seos.

Ent kuna vajadused ja seega igale riigile antav abi on erinevad, juhib komisjon tähelepanu sellele, kui keeruline on kindlaks määrata ühised võrreldavad näitajad, mis püsiksid aja jooksul muutumatutena, ning vajadusele suurema paindlikkuse järele prioriteetide kindlaksmääramisel. Väljatöötamisel on spetsiaalsed järelevalve- ja hindamisvahendid, mis võimaldavad mõõta saavutusi ja edasiminekut, kujutades endast olulist sammu konkreetsemate ja tõhusamate rändealaste koostööraamistike poole.

Läbivaadatud Euroopa naabruspoliitika eesmärk on just nimelt esitada tihedas partnerluses naabritega ettepanekud sidusamate ja mõjukamate koostööraamistike kohta, mis hõlmavad ühist huvi pakkuvaid küsimusi, sealhulgas rännet.

Praegune olukord on ebastabiilne ning tuleb teha vahet kiireloomulistel meetmetel ja süstemaatilisematel programmidel. Alati ei ole võimalik teha tööd kvantifitseeritud prioriteetide alusel.

Läbivaadatud Euroopa naabruspoliitikas püüab komisjon arendada tugevamaid partnerlussuhteid selgema rõhuasetusega ja individuaalselt kohandatud koostööga. Kogemused näitavad, et Euroopa naabruspoliitika on kõige tõhusam siis, kui ELi ja tema partnerite plaanid on tõepoolest ühised. Seepärast selgitatakse läbivaatamise käigus, millised on ELi ning iga partnerriigi huvid ja valdkonnad, mis pakuvad kõige suuremat ühist huvi (sh ränne ja liikuvus). Läbivaatamine annab võimaluse luua ELi ja tema partnerite vahel kindel arusaam neist kõige suuremat ühist huvi pakkuvatest valdkondadest, millest saab alus tugevamale tulevikku suunatud partnerlusele ja sihtotstarbelisele finantsabile. Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendite rakendamisel jääb siiski oluliseks põhimõtteks paindlikkus, millega tagatakse, et EL suudab reageerida oma finantskoostöö kaudu paindlikumalt kiiretele muutustele ja vajadustele piirkonnas.

2. soovitus

Komisjon on selle soovitusega nõus.

Nagu on õigesti märgitud, määrab OECD arenguabi komitee koodid kindlaks OECD. Hiljutise arengu valguses alustab komisjon OECDga arutelusid.

Lisaks analüüsib komisjon võimalust täiendada OECD arenguabi komitee kodeerimissüsteemi.

2. järeldus

a)Vt komisjoni vastused punktile 68 ja 5. selgitusele.

b)Rände- ja arengualase ühisalgatusega muudetakse rände ja arengu vaheline suhe nii positiivseks kui võimalik eesmärgiga rakendada rände arengupotentsiaali nii ühiskonna kui ka rändajate hüvanguks ning aidata kaasa säästvale arengule ja vaesuse vähendamisele. Ehkki selle kohta, milline on eri kontekstides rände ja arengu vahelise seose täpne laad, võib vaja minna veel tõendeid, peetakse rännet üha enam võimsaks vahendiks, millega hoogustada nii päritoluriikide kui ka sihtriikide arengut. Asjaolu, et ränne on lisatud nüüd arengu võimaldajana 2030. aastani rakendatavasse säästva arengu tegevuskavva, tõestab selles valdkonnas viimastel aastatel tehtud edusamme.

c)Komisjon on nõus, et tagasipöördumise ja tagasivõtmise jaoks antud toetus ei ole seni alati toonud oodatud tulemusi. Samal ajal on tõhus tagasipöördumis- ja tagasivõtupoliitika hästi juhitud rände eeltingimus ning rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi lahutamatu osa.

Komisjon on kontrollikoja tähelepanekuga nõus ning lisab, et oma riigi kodanike tagasivõtmine on rahvusvahelisest tavaõigusest tulenev kohustus. See on osa rände-, mitte julgeolekupoliitikast, nagu arvavad mõned partnerriigid.

d)Komisjon on selle järeldusega osaliselt nõus.

Seoses inimõigustega tunnistab komisjon, et leidub veel parandusvõimalusi konkreetsemate riskimaandamismeetmete kindlakstegemisel, näiteks tugevdades humanitaardiplomaatiat ja riikide suunamissüsteeme.

2014. aastal aitas komisjon välja töötada ja arendada meetmete paketti selle tagamiseks, et enamik uusi projekte hõlmaks sekkumise kõikides etappides õigustepõhist lähenemisviisi.

Õigustepõhine lähenemisviis tugineb inimõiguste universaalsusele ja jagamatusele ning otsustusprotsessi kaasamise ja selles osalemise, diskrimineerimiskeelu, võrdsuse ja õigluse, läbipaistvuse ja vastutuse põhimõtetele. Need põhimõtted on ELi arengukoostöös kesksel kohal, võimestades kõige vaesemaid ja haavatavamaid, eelkõige naisi ja alaealisi.

3. soovitus

Komisjon on soovitusega nõus. Seda juba täidetakse järgmisel viisil.

Komisjon juba kasutab kõikvõimalikke projektijuhtimise tsüklis ette nähtud vahendeid. Ehkki iga meetme sekkumisloogikat on võimalik määratleda veelgi paremini, sisaldab enamik projekte juba praegu terviklikke loogilisi raamistikke, sealhulgas tulemusnäitajaid.

4. soovitus

Komisjon on soovitusega nõus.

Üha rohkem leidub tõendeid, millest on näha rände positiivne mõju arengule (nii päritolu- ja sihtriikides kui ka rändajate enda puhul). Ent võttes arvesse rändesuundumuste muutumist ja kasvamist, tuleb jätkata programmide jaoks usaldusväärsete rändeandmete hankimist. Komisjon uurib võimalusi nende tõendite täiendavaks koondamiseks, et neid saaks aluseks võtta tulevaste tegevusstrateegiate ja projektide kavandamisel.

3. järeldus

Komisjon leiab, et märkimisväärsete jõupingutuste tulemusel on rändevaldkonnas juba sisse seatud tõhusad koordineerimismehhanismid. Selle küsimuse keerukuse, pädevusvaldkondade jaotumise ja kaasatud sidusrühmade arvu tõttu on võimalused rändevaldkonna juhtimise korda täiendavalt ratsionaliseerida väga piiratud.

5. soovitus

Komisjon on soovitusega osaliselt nõus. Komisjon leiab, et võttes muu hulgas arvesse eelarvepiiranguid, on ELi delegatsioonide suutlikkuse suurendamiseks juba astutud märkimisväärseid samme (vt ka komisjoni vastused punktidele 34, 98 ja 99).

Komisjon on erinevate kahepoolsete ja piirkondlike raamistike toetamiseks juba koostanud ülevaateid rahastajate vahendite kasutamisest rändevaldkonnas (nt liikuvuspartnerluse tulemustabelid).

Komisjon leiab, et ühe kõikehõlmava ülevaate koostamine rände kogu rahastamise kohta ei ole praktiline.

QJ-AB-16-010-ET-E    ISSN 1977-5652

Käesolevas aruandes käsitletakse ELi ühise rändepoliitika välismõõtme kahte peamist rahastamisvahendit (rände ja varjupaiga temaatiline programm ning Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument), mille eesmärk on edendada rändevoogude tõhusat haldamist koostöös päritolu- ja transiidiriikidega. Aruandes uuriti, kas mõlema rahastamisvahendi kulutustel olid selged eesmärgid ning kas raha kasutati mõjusalt ja hästi koordineeritult. Auditiga leiti, et rahastamisvahenditel puudus selge strateegia, mille alusel saaks kindlaks teha nende panuse eesmärkide täitmisse, ning seetõttu on ebaselge, mida nendega taheti ELi tasandil saavutada. Tihti oli raske mõõta ELi-poolse rahastamise tulemusi ja hinnata rände panust arengusse. Poliitikat iseloomustab keeruline juhtimiskord, ebapiisav koordineerimine ning puuduv ülevaade selle kohta, mida rahastab komisjon ja mida liikmesriigid.