EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1

Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx

Verkkosivut: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4750-6 | ISSN2 1831-0958 | doi:10.2865/27871 | QJ-AB-16-010-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-4765-0 | ISSN2 1977-5792 | doi:10.2865/30911 | QJ-AB-16-010-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4738-4 | ISSN2 1977-5792 | doi:10.2865/577420 | QJ-AB-16-010-FI-E

© Euroopan unioni, 2016

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

FI
2016

nro 09

Erityiskertomus

EU:n ulkoiseen
muuttoliikepolitiikkaan
liittyvä varainkäyttö
eteläisen Välimeren
alueen maissa ja itäisissä
naapuruusmaissa
vuoteen 2014 asti

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Sisällys

Lyhenteet

Sanasto

Tiivistelmä

Johdanto

EU:n ulkoinen muuttoliikepolitiikka

Toimintapoliittinen kehys

Kokonaisvaltainen lähestymistapa ulkoiseen muuttoliikkeeseen

Etusija naapuruusmaille

Erilaisia institutionaalisia välineitä ja rahoitusvälineitä

EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön eri rahoituslähteet

Rahoitus- ja hallinnointijärjestelyt

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava

Toimintapolitiikan tavoitteita on monenlaisia ja ne eivät aina liity toisiinsa

Kumppanimaiden tarpeiden yksilöimiseen on kiinnitettävä enemmän huomiota

Seuranta- ja arviointivälineitä on tarpeen parantaa

Maantieteellisten ja temaattisten painopisteiden noudattamista oli vaikea tarkistaa

Toimet kohdistuvat laajalle maantieteelliselle alueelle

Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön (TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa

Hankkeiden vaikuttavuutta oli vaikea arvioida toiminnallisten tavoitteiden ja tulosindikaattoreiden puutteellisuuden vuoksi

Vaikuttavuutta heikentävät osatekijät

Esimerkki hyvästä käytännöstä

Vaikuttavuusongelmia kolmella keskeisellä osa-alueella

Muuttoliikkeen ja kehityksen yhteys

Paluuta ja takaisinottoa koskevat tukitoimenpiteet: vähäisiä vaikutuksia ja vaihtelevasti tukea kolmansilta mailta

Ihmisoikeuksien suojelu oli sisällytetty tarkastettuihin hankkeisiin, mutta sitä ei aina onnistuttu panemaan täytäntöön

Koordinointi useiden kumppaneiden kesken eri tasoilla oli vaikeaa

Hallinnointi oli monimutkaista

Liikkuvuuskumppanuudet: koordinointia on selkeytettävä

Tulevaisuudennäkymät

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | – | EU:n, EU:n jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä solmitut liikkuvuuskumppanuudet
Liite II | – | Muuttoliikepolitiikan ulkoisen ulottuvuuden alalla kaudella 2007–2013 sidotut, sovitut ja maksetut määrät (miljoonaa euroa)
Liite III | – | Ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvä varainkäyttö: useita EU:n rahoitusvälineitä, joilla kullakin on omat tavoitteensa ja strategiansa
Liite IV | – | Yhteenveto tarkastetuista hankkeista
Liite V | – | EU:n rahoitusavun (muuttoliike- ja turvapaikka-asioiden ulkoinen ulottuvuus) täytäntöönpanomekanismit

Komission vastaukset

Lyhenteet

DCI: kehitysyhteistyön rahoitusväline

ECHO: humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto

EIDHR: demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline

EKR: Euroopan kehitysrahasto

ENPI: eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline

EUH: Euroopan ulkosuhdehallinto

Frontex: Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto

GAMM: maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa

IFS: vakautusväline

IOM: Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö

IPA: liittymistä valmisteleva tukiväline

ISF: sisäisen turvallisuuden rahasto

JMDI: EU:n ja YK:n yhteinen maahanmuutto- ja kehitysaloite

TPMA: muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma

UNDP: Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelma

UNHCR: Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun virasto

Sanasto¹

Hankkeen tulokset: Hankkeen tulosten mittaamiseksi on määriteltävä seuraavat näkökohdat:

a)selkeät toiminnalliset tavoitteet (esim. sähkön saannin takaaminen kylän kaikille kotitalouksille)

b)panos- ja tuotosindikaattori, joilla arvioidaan hankkeen avulla tarjottujen palvelujen tai tavaroiden taikka tehdyn työn määrää, laatua ja toimitusaikaa (esim. 200 sähköpylvään ja 4 000 sähkölinjametrin hankkiminen ja asentaminen)

c)lähtö- ja tavoitearvot (esim. jos tällä hetkellä on 500 sähköpylvästä ja 10 000 metriä sähkölinjaa, tavoitteena on 700 pylvästä ja 14 000 metriä sähkölinjaa)

d)tulosindikaattorit, joilla mitataan hankkeen täytäntöönpanon vaikutuksia ja kuvataan tavoitteen saavuttamista (esim. kaikilla 200 kotitaloudella on nyt sähkö käytettävissään). Tässäkin tapauksessa voidaan määritellä lähtö- ja tavoitearvot (esim. sähkön saannin piirissä olevien kotitalouksien määrän kasvu 150:stä 200:aan).

Laiton muuttoliike: Laittomalle muuttoliikkeelle ei ole selkeää tai yleisesti hyväksyttyä määritelmää. Kyse on lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaan sääntelyrakenteen ulkopuolella tapahtuvasta henkilöiden liikkumisesta. Kohdemaan näkökulmasta kyse on laittomasta maahantulosta, laittomasta oleskelusta tai laittomasta työnteosta. Lähtömaan näkökulmasta kyse on laittomuudesta esimerkiksi silloin, kun henkilö ylittää kansainvälisen rajan ilman voimassa olevaa passia tai matkustusasiakirjaa. Laittomasti maassa oleskelevat henkilöt käsittävät henkilöt, jotka tulevat valtion alueelle ilman voimassa olevaa maahantuloasiakirjaa, ja henkilöt, joilla on maahan tullessa ollut voimassa oleva asiakirja mutta jotka eivät uusi lupaansa oleskella alueella ja jäävät silti kohdemaahan (eli viipyvät liian kauan kohdemaassa).

Liikkuvuus²: Liikkuvuus on huomattavasti laajempi käsite kuin muuttoliike, sillä liikkuvuus koskee monenlaisia ihmisiä, esimerkiksi lyhytaikaisia vierailijoita, matkailijoita, opiskelijoita, tutkijoita, liikemiehiä ja vierailevia perheenjäseniä.

Muuttoliike: Henkilön tai henkilöryhmän liikkuminen joko kansainvälisen rajan yli tai valtion sisällä. Muuttomatkan pituus sekä muuttoliikkeen koostumus ja syyt voivat vaihdella. Käsite kattaa pakolaisten, maan sisäisesti siirtymään joutuneiden henkilöiden, taloudellisten syiden vuoksi muuttavien henkilöiden ja muiden henkilöiden, kuten perheensä luo muuttavien henkilöiden, liikkumisen.

Pakolainen: Pakolaiset ovat henkilöitä, joilla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, poliittisten mielipiteiden tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi ja jotka oleskelevat kansalaisuusmaansa ulkopuolella ja ovat kykenemättömiä tai sellaisen pelon johdosta haluttomia turvautumaan kyseisen maan suojaan.

Paluu: Paluulla tarkoitetaan laajasti palaamista joko maan alueellisten rajojen sisäpuolella tai, kun kaikki lailliset keinot jäädä EU:n jäsenvaltioon on käytetty, palaamista kohdemaasta lähtö- tai kauttakulkumaahan. Palaajina voivat olla esimerkiksi pakolaiset, turvapaikanhakijat ja korkeasti koulutetut kansalaiset.

Rajaturvallisuuden ylläpitäminen: Liikemiesten, matkailijoiden, maahanmuuttajien ja pakolaisten laillisten virtojen helpottaminen sekä ulkomaalaisten laittoman maahantulon havaitseminen ja estäminen tietyssä maassa. Rajaturvallisuuden ylläpitäminen käsittää esimerkiksi valtioiden asettamat viisumivaatimukset, laittomia maahanmuuttajia alueelle kuljettaville liikenteenharjoittajille määrättävät seuraamukset ja merivalvonnan.

Takaisinottosopimus: Sopimus, joka koskee menettelyjä, joita valtio soveltaa laittomasti maassa oleskelevien ulkomaalaisten tai valtiottomien henkilöiden palauttamiseksi kotimaahansa tai kolmanteen maahan, jonka kautta he kulkivat tullessaan heidät palauttamaan pyrkivään valtioon.

Turvapaikanhakija: Maahanmuuttajille myönnetään turvapaikanhakijan asema, kun he ovat hakeneet joko pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa ja heidän hakemuksensa käsittely on kesken.

Uudelleen kotouttaminen: Henkilön sisällyttäminen tai liittäminen uudelleen ryhmään, esimerkiksi prosessi, jolla siirtolaista autetaan asettumaan uudelleen yhteiskuntaan lähtömaassaan.

Valmiuksien kehittäminen: Hallitusten ja kansalaisyhteiskunnan itsenäisten valmiuksien kehittäminen kehittämällä niiden tietoja, taitoja ja asenteita. Valmiuksia voidaan kehittää yhdessä kumppanuusmaan hallituksen kanssa toteutettavalla hankkeella taikka kahden- tai monenvälisellä vuoropuhelulla.

1Kaikki määritelmät on mukautettu IOM:n julkaisusta Glossary on Migration, ellei nimenomaan muuta mainita.

2KOM(2011) 743 lopullinen, 18.11.2011, ”Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa”.

Tiivistelmä

I

EU:n yhteisen maahanmuuttopolitiikan ulkoisella ulottuvuudella pyritään edistämään muuttovirtojen tehokasta hallintaa yhteistyössä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Tässä kertomuksessa käsitellään kahta tärkeintä rahoitusvälinettä kuudessa yhdestätoista eteläisen Välimeren alueen ja itäisen kumppanuuden maasta. Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma (TPMA) ja eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (ENPI) perustettiin molemmat kautta 2007–2013 varten. Tarkastus ei kata muuttoliikkeen kehitystä vuoden 2014 jälkeen eikä EU:n toimia nykyisessä pakolaiskriisissä.

II

EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvää varainkäyttöä ohjasivat monet erilaiset yleisluontoiset tavoitteet. EU:n talousarviosta korvattujen menojen kokonaismäärää ei voitu tarkastuksen aikana määrittää. Ei myöskään ollut selvää, oliko menot kohdennettu ennalta määriteltyjen maantieteellisten ja temaattisten painopisteiden mukaisesti.

III

Tarkastukseen poimittujen hankkeiden perusteella tilintarkastustuomioistuin toteaa, että EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön (TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa on mahdollista parantaa. EU:n varainkäytöllä saavutettuja tuloksia oli monesti vaikea mitata, koska tavoitteet kattoivat hyvin laajan temaattisen ja maantieteellisen alueen ja koska määrällisiä ja tulospainotteisia indikaattoreita ei ollut. Muuttoliikkeen kehitysvaikutusta, joka on yksi maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan painopisteistä, oli vaikea arvioida. Tarkastettujen hankkeiden perusteella arvioituna kotimaahansa palaavien muuttajien vaikutus oli vähäinen.

IV

EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvään varainkäyttöön osallistuivat monet erilaiset sidosryhmät. Varainkäyttö edellytti koordinointia komission eri osastojen välillä ja etenkin sen pääosastojen, Euroopan ulkosuhdehallinnon, kolmansissa maissa toimivien EU:n edustustojen ja useiden EU:n virastojen välillä. Toiminta tapahtui yhteistyössä jäsenvaltioiden, naapuruusmaiden ja kolmansien maiden kanssa. Tämä monimutkainen hallinnointi olisi edellyttänyt vahvempaa koordinointia kaikilla tasoilla ja EU:n edustustojen parempaa osallistumista muuttoliikeasioihin.

V

Tilintarkastustuomioistuin päättää kertomuksensa suosittelemalla, että komissio määrittää selkeät ja mitattavissa olevat tavoitteet, joita toteutetaan vaikuttavalla tavalla seuratuilla ja arvioiduilla johdonmukaisilla EU:n rahoitusvälineillä ja asianmukaisen tietojärjestelmän avulla. Hallinnointijärjestelyjen täytyy olla yksinkertaisemmat ja niitä täytyy koordinoida paremmin.

Johdanto

01

EU:n ulkoinen muuttoliikepolitiikka kattaa monia erilaisia aihepiirejä, joita ovat muun muassa liikkuvuus ja laillinen muuttoliike, laiton muuttoliike, muuttoliike ja kehitys sekä kansainvälinen suojelu. Tarkastus perustuu vuoden 2014 loppuun mennessä tehtyyn työhön, jonka aikana tutkittiin EU:n muuttoliikepolitiikan ulkoiseen ulottuvuuteen liittyvää varainkäyttöä eteläisen Välimeren alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa (ks. myös kohdat 21–26). Tarkastus ei kohdistunut apuun EU:n sisällä eikä EU:n jäsenvaltioille annettuun apuun. Se ei myöskään suoraan kattanut toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on nimenomaan käsitellä turvapaikkahakemuksia tai laitonta muuttoliikettä koskevia tietoja. Tarkastuksessa käsiteltiin kahta tärkeintä EU:n rahoitusvälinettä ja niiden varojen käyttöä kuudessa maassa³ itäisessä ja eteläisessä naapurustossa kaudella 2007–2013. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastama EU:n muuttoliikepolitiikan ulkoiseen ulottuvuuteen liittyvä varainkäyttö ei ollut yhteydessä Syyrian pakolaiskriisiin liittyvään varainkäyttöön. Kertomus ei siis koske tapahtumia, EU:n toimia ja tietoja vuodelta 2015. Tilintarkastustuomioistuin julkaisee tämän tarkastuksen tulokset nyt siitä syystä, että se pitää näitä havaintoja ja suosituksia relevantteina tilanteessa, jossa EU hakee tarkoituksenmukaista toimintalinjaa ja talousarviovarojen käyttötapaa ulkoista muuttoliikepolitiikkaa varten.

EU:n ulkoinen muuttoliikepolitiikka

Toimintapoliittinen kehys

02

Perussopimuksen 67 artiklan mukaan EU:n on kehitettävä turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita sekä ulkorajavalvontaa koskeva yhteinen politiikka, joka perustuu jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen. Eurooppa-neuvosto määritteli asiaa koskevat strategiset suuntaviivat (68 artikla). Ne vahvistettiin Tukholman ohjelmassa (2009–2014)⁴, jossa esitettiin EU:lle etenemissuunnitelma vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella. Neuvosto hyväksyi uudet strategiset suuntaviivat kaudeksi 2014–2019 kesäkuussa 2014.

03

Yhteisen maahanmuuttopolitiikan (perussopimuksen 79 artikla) päätavoitteena on varmistaa muuttovirtojen tehokas hallinta, jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu sekä laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan ehkäiseminen ja tehostettu torjunta.

04

EU kiinnittää myös erityistä huomiota siihen, että muuttovirtoja hallitaan yhteistyössä maahanmuuttajien kauttakulku- ja lähtömaiden kanssa ja että muuttoliikkeen ja kehityksen välistä yhteyttä vahvistetaan.

05

EU:n yhteisellä maahanmuuttopolitiikalla on siksi sekä sisäinen että ulkoinen ulottuvuus. Tässä kertomuksessa tarkastellaan politiikan ulkoista ulottuvuutta, jota kuvaillaan seuraavassa osassa.

Kokonaisvaltainen lähestymistapa ulkoiseen muuttoliikkeeseen

06

Vuonna 2005 neuvosto hyväksyi maahanmuuttoa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan Afrikan ja Välimeren alueen osalta. Vuonna 2011 tästä lähestymistavasta kehittyi maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa⁵. Lähestymistapa on neuvoston hyväksymä⁶ mutta ei oikeudellisesti sitova. Se muodostaa EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan yleisen toimintapoliittisen kehyksen alaa koskevaa poliittista vuoropuhelua ja yhteistyötä varten.

07

Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa määritellään neljä yleistä temaattista painopistettä, joiden mainitaan olevan keskenään ”yhtä tärkeitä”:

a)laillista muuttoliikettä koskevien järjestelyjen parantaminen ja hyvin hallitun liikkuvuuden edistäminen

b)laittoman maahanmuuton ehkäiseminen ja torjuminen ja ihmiskaupan poistaminen

c)maahanmuuton ja liikkuvuuden kehitysvaikutuksen maksimointi

d)kansainvälisen suojelun parantaminen ja turvapaikkapolitiikan ulkoisen ulottuvuuden edistäminen.

08

Ihmisoikeuksien kunnioittaminen on monialainen ensisijainen tavoite tässä toimintapoliittisessa kehyksessä.

Etusija naapuruusmaille

09

Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa (komission tiedonanto vuodelta 2011) sovellettiin maailmanlaajuisesti. Sen ensimmäisenä painopisteenä olivat kuitenkin EU:n naapurialueet (ks. kaavio 1)⁷ ja etenkin eteläisen Välimeren alue (Algeria, Egypti, Libya, Marokko ja Tunisia) sekä itäisen kumppanuuden maat (Armenia, Azerbaidžan, Valko-Venäjä, Georgia, Moldova ja Ukraina). Tavoitteena naapuruusalueella oli ”siirtyä järjestelmällisesti kohti vahvoja, läheisiä kumppanuuksia, jotka rakentuvat molemminpuoliseen luottamukseen ja yhteisiin etuihin. Tämä loisi tietä alueellisen yhdentymisen syventymiselle”⁸. Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvat maat ovat EU:hun kohdistuvan muuttoliikkeen tärkeitä lähtö- ja kauttakulkumaita sekä kohdemaita itsessään.

Erilaisia institutionaalisia välineitä ja rahoitusvälineitä

10

Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa pantiin täytäntöön useilla erilaisilla välineillä (ks. laatikko 1).

Laatikko 1

Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanoon käytettävät välineet

οPoliittisen välineet, kuten alueelliset poliittiset vuoropuhelut ja liikkuvuuskumppanuudet.

οOikeudelliset välineet, kuten kolmansien maiden kanssa tehtävät viisumien myöntämisen helpottamista sekä takaisinottoa koskevat sopimukset (17 sopimusta vuonna 2015).

οEU:n virastojen, esim. Frontexin, antama operatiivinen tuki.

οMonenlainen EU:n taloudellinen tuki, jota annetaan kolmansien maiden hallinnoille ja muille sidosryhmille (kuten kansainvälisille järjestöille). Tukikohteita ovat esimerkiksi ohjelmat tai hankkeet, joita rahoitetaan eri talousarviolähteistä, ja erityinen valmiuksien kehittämiseen ja yhteistyöhön muuttoliike- ja turvapaikka-alalla keskittyvä aihekohtainen ohjelma, joka käsittää useimmat kolmannet maat, Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvat maat mukaan luettuna.

Kaavio 1

EU:n naapurialueet

Selitykset:

Sininen = Euroopan unioni.

Vihreä = Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvat maat.

Lähde: Eurostat.

11

EU on käynnistänyt useita alueellisia⁹ ja kahdenvälisiä vuoropuheluita maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanoa varten. Tarkastuksen ajankohtana seitsemän tärkeintä alueellista vuoropuhelua kattoi EU:n etelä- ja itäpuolella olevat keskeiset alueet ja koostui säännöllisistä virallisista kokouksista ja yhteistyövälineiden vahvistamisesta. Liikkuvuuskumppanuudet muodostavat tärkeimmän kahdenvälisen kehyksen naapuruusmaiden kanssa käytävää turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa koskevaa vuoropuhelua varten. Niiden tarkoituksena on ratkaista molempia osapuolia huolestuttavia, muuttoliikkeeseen ja liikkuvuuteen liittyviä kysymyksiä, jotka voivat koskea muun muassa lyhytaikaista ja pitkäaikaista liikkuvuutta. Jäsenvaltioiden osallistuminen on vapaaehtoista, ja se ei ole oikeudellisesti sitovaa. Liikkuvuuskumppanuuksissa määritellään painopisteitä ja sovitaan erityisistä aloitteista. Jäsenvaltiot voivat osallistua liikkuvuuskumppanuuksiin vapaaehtoisesti tarjoamalla rahoitusta tai asiantuntemusta. Liitteessä I esitetään yleiskatsaus vuodesta 2008 alkaen solmituista kahdeksasta liikkuvuuskumppanuudesta ja jäsenvaltioiden osallistumisesta niihin.

EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön eri rahoituslähteet

12

Tässä osassa kuvaillaan kahta tärkeintä EU:n rahoitusvälinettä, joilla tuetaan ulkoista muuttoliikepolitiikkaa, ja muita ohjelmia, joilla on ollut vaikutusta ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan.

13

Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma (TPMA) oli ainoa erityisesti ulkoisen muuttoliikkeen ja turvapaikka-asioiden alalla esiintyvien haasteiden käsittelyyn tarkoitettu ohjelma kaudella 2007–2013. Ohjelman oikeusperustana oli kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta annetun asetuksen 16 artikla¹⁰. Ohjelman yleistavoitteena oli tukea kolmansia maita niiden pyrkiessä ”hallinnoimaan paremmin erilaisia muuttovirtoja”. Tätä varten ohjelmassa pyrittiin keskittämään toimet itäisiin ja eteläisiin muuttoreitteihin ja parantamaan valmiuksia ja edistämään yhteistyöaloitteita muuttoliike- ja turvapaikka-aloilla. Ohjelmaa ei kuitenkaan perustettu puuttumaan suoraan muuttoliikkeen taustalla vaikuttaviin syihin¹¹ ¹².

14

Ohjelman täytäntöönpano kuului kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastolle. Noin kaksi kolmannesta rahoitetuista toimista valittiin ehdotuspyyntöjen perusteella ja loput komission kohdennetuilla aloitteilla.

15

Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (ENPI)¹³ otettiin käyttöön vuonna 2007 Euroopan naapuruuspolitiikan välineenä¹⁴. Välinettä koskevassa asetuksessa ei asetettu tavoitteita, vaan ne määriteltiin komission ja kolmansien maiden välisissä sopimuksissa. Välineestä rahoitettiin muun muassa toimia, joilla pyrittiin tukemaan uudistuksia ja vahvistamaan valmiuksia oikeus- ja sisäasioiden alalla, muuttoliike- ja turvapaikka-ala mukaan luettuna (esim. yhdennetty rajaturvallisuus, takaisinotto sekä ihmiskaupan, järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin torjunta ja ennaltaehkäisy).

16

Ulkoista muuttoliikepolitiikkaa voidaan rahoittaa myös useista muista ohjelmista, kuten kehitysyhteistyövälineestä, demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevasta eurooppalaisesta rahoitusvälineestä (EIDHR) ja vakautusvälineestä. Lisäksi voidaan hyödyntää liittymistä valmistelevaa tukivälinettä ja Euroopan kehitysrahastoa, joskaan ei naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvissa maissa.

Rahoitus- ja hallinnointijärjestelyt

17

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että EU:n ulkoinen varainkäyttö oli muuttoliikeasioita koskevien sopimusten yhteydessä kaudella 2007–2013 yhteensä noin 1,4 miljardia euroa (ks. liite II). Rahoitusta koskevia tietoja oli saatavissa kuitenkin vain muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevasta aihekohtaisesta ohjelmasta, jonka maksut olivat kyseisellä ajanjaksolla yhteensä 304,3 miljoonaa euroa (ks. kohdat 52–56).

18

Komission lisäksi jäsenvaltiot ovat yhteisrahoittaneet toimenpiteitä kaudella 2007–2013.

19

Vastuun EU:n varainkäytön suunnittelusta ulkoisen muuttoliikepolitiikan alalla jakavat Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) ja muutamat komission pääosastot. Vastuu EU:n varojen hallinnoinnista ulkoisen muuttoliikepolitiikan yhteydessä on komissiolla.

20

Edellä mainittujen EU:n rahoitusvälineiden kirjon mukaisesti useat komission pääosastot voivat toimia tällä alalla: kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto vastaa kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä, Euroopan kehitysrahastosta, demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevasta eurooppalaisesta rahoitusvälineestä ja eurooppalaisesta naapuruuden ja kumppanuuden välineestä, mutta vastuu viimeksi mainitusta siirtyi vuonna 2015 naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosastolle, joka vastaa myös liittymistä valmistelevasta tukivälineestä. Humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto (ECHO) hallinnoi muun muassa pakolaisille annettavaa humanitaarista apua. Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto on yksin vastuussa ohjelmasuunnittelusta ja täytäntöönpanosta vain kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä rahoitettavien aihekohtaisten ohjelmien (kuten muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman) osalta. Suoran hallinnoinnin yhteydessä toteutettuja hankkeita hallinnoivat suoraan joko komissio Brysselistä käsin tai EU:n edustustot. Jäsenvaltiot voivat osallistua toimintaan ja tarjota yhteisrahoitusta tiettyjen välineiden kautta (ks. liite III).

3Algeria, Georgia, Libya, Moldova, Marokko ja Ukraina.

4EUVL C 115, 4.5.2010, s. 1.

5KOM(2011) 743 lopullinen; neuvoston asiakirja 9417/12, 3.5.2012, ”Neuvoston päätelmät maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevasta kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta”.

6Hyväksytty neuvoston päätelmillä toukokuussa 2012 (neuvoston asiakirja 9417/12) ja toistettu huhtikuussa 2014 (neuvoston asiakirja 8443/14).

7Vuonna 2005 hyväksytyssä maahanmuuttoa koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa tärkeimpänä maantieteellisenä painopisteenä pidettiin Afrikkaa (Pohjois-Afrikka mukaan lukien). Maahanmuuttoa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan soveltaminen laajennettiin vuonna 2007 koskemaan myös EU:n itäisiä ja kaakkoisia naapurialueita (KOM(2007) 247 lopullinen, 16.5.2007, ”Maahanmuuttoa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan soveltaminen Euroopan unionin itäisiin ja kaakkoisiin naapurialueisiin”). EU:n naapurialueiden ensisijaisuus toistettiin maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa (KOM(2011) 743 lopullinen) ja sen ensimmäisessä täytäntöönpanokertomuksessa (COM(2014) 96 final, 21.2.2014, ”Kertomus maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanosta vuosina 2012 ja 2013”). Painopisteet on toistettu useissa neuvoston päätelmissä.

8KOM(2011) 743 lopullinen, s. 8.

9Tärkeimmät alueelliset vuoropuheluprosessit olivat Budapestin prosessi, Prahan prosessi, muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita käsittelevä itäisen kumppanuuden paneeli, muuttoliikettä, liikkuvuutta ja työllisyyttä koskeva Afrikan ja EU:n kumppanuus, Rabatin prosessi, AKT-maiden ja EU:n vuoropuhelu muuttoliikkeestä ja kehityksestä sekä EU:n ja Latinalaisen Amerikan ja Karibian valtioiden yhteisön jäsennelty ja kattava vuoropuhelu muuttoliikkeestä.

10Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1905/2006, annettu 18 päivänä joulukuuta 2006, kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta (EUVL L 378, 27.12.2006, s. 41).

11Kolmansien maiden kanssa muuttoliike- ja turvapaikka-aloilla tehtävää yhteistyötä koskeva aihekohtainen ohjelma, monivuotinen strategia-asiakirja (2011–2013): http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011-2013-multi-annual_en

12Kaudella 2014–2020 ohjelma on korvattu globaaleja julkishyödykkeitä ja haasteita koskevan ohjelman muuttoliikeosiolla.

13Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1638/2006, annettu 24 päivänä lokakuuta 2006, eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä koskevista yleisistä määräyksistä (EUVL L 310, 9.11.2006, s. 1).

14Kaudella 2014–2020 ENPI-väline on korvattu Euroopan naapuruusvälineellä (ENI), jota tämä tarkastus ei kattanut.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

21

Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko kautta 2007–2013 koskevalla muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevaan aihekohtaiseen ohjelmaan sekä eurooppalaiseen naapuruuden ja kumppanuuden välineeseen liittyvällä EU:n varainkäytöllä selkeät tavoitteet ja oliko varainkäyttö vaikuttavaa ja hyvin koordinoitua kuudessa yhdestätoista eteläisen Välimeren alueen ja itäisen kumppanuuden maasta. Tarkastus ei kata muuttoliikkeen kehitystä vuoden 2014 jälkeen eikä EU:n toimia nykyisessä pakolaiskriisissä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa selvitettiin erityisesti,

a)pyrittiinkö muuttoliike- ja turvapaikka-asioihin liittyvällä varainkäytöllä selkeisiin ja johdonmukaisiin tavoitteisiin, joilla vastattiin naapuruusmaiden tarkoin määriteltyihin tarpeisiin ja painopisteisiin ja joita seurattiin vaikuttavalla järjestelmällä

b)saavutettiinko muuttoliike- ja turvapaikka-asioihin liittyvällä varainkäytöllä sille asetetut tavoitteet naapuruusmaissa

c)oliko muuttoliike- ja turvapaikka-asioihin liittyvä varainkäyttö koordinoitu hyvin EU:n elinten ja jäsenvaltioiden kesken.

22

Varainkäytön tavoitteiden selkeyden ja seurantajärjestelmien tarkastuksessa keskityttiin eri rahoitusvälineisiin, joilla tuetaan EU:n ulkoista muuttoliikepolitiikkaa (ks. liite III)¹⁵. Vaikuttavuuden ja koordinoinnin tarkastuksessa keskityttiin hankkeisiin, joita rahoitettiin muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevasta aihekohtaisesta ohjelmasta ja eurooppalaisesta naapuruuden ja kumppanuuden välineestä (ENPI).

23

Tarkastus käsitti itäisen ja eteläisen naapuruston maita, tarkemmin sanottuna Algerian, Georgian, Libyan, Moldovan, Marokon ja Ukrainan.

24

Tarkastuksen yhteydessä toteutettiin seuraavat tarkastustoimet:

a)komissiossa ja kolmessa maassa (Algeria, Georgia ja Marokko) tehdyt haastattelut ja tiedonkeruu, jotka käsittivät 12 hanketta sekä käynnit EU:n edustustoissa, kansallisten ja paikallisten vastuuviranomaisten luona sekä mahdollisuuksien mukaan lopullisten edunsaajien luona. Haastettelujen kohteena oli myös muita sidosryhmiä, kuten jäsenvaltioiden (sekä Brysselissä että paikalla), kansainvälisten järjestöjen, kansalaisyhteiskunnan ja ajatushautomoiden edustajia.

b)asiakirjatarkastus, joka koski yhtätoista Libyassa, Moldovassa ja Ukrainassa toteutettua hanketta

c)toimintapoliittisten asiakirjojen sekä ohjelma- ja hankeasiakirjojen tarkastelut, 11 jäsenvaltion viranomaisille lähetetty kysely sekä asiaan liittyvän kirjallisuuden ja relevanttien arvioiden tarkastelu.

25

Asianomaisiin 23 hankkeeseen (joista yksi oli sattumoisin jatkoa toiselle tarkastukseen poimitulle hankkeelle) liittyvien sopimusten yhteisarvo on 89 miljoonaa euroa (ks. liite IV) kaikkiaan 742 miljoonan euron sopimuksista. Hankkeet valittiin seuraavin perustein: i) menojen määrä; ii) maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan sisältyvien erilaisten temaattisten painopisteiden tasapainoinen kattaminen; iii) sijainti; iv) hankkeen tilanne (päättynyt vai käynnissä oleva); v) liikkuvuuskumppanuuksien mahdollinen tukeminen (ks. liite I).

26

Tarkastus toteutettiin tilanteessa, jossa varainkäyttöä kaudella 2014–2020 koskevat uudet asetukset olivat hyväksyttävinä. Uuden komission astuttua virkaan komission osittaisessa sisäisessä uudelleenorganisoinnissa Euroopan naapuruuspolitiikka (joka käsittää myös muuttoliikeasiat) siirrettiin kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastolta naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosastolle. Nämä muutokset otettiin tarvittaessa tarkastuksessa huomioon.

15EKR ja IPA-väline eivät ole käytössä eteläisen Välimeren alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa.

Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava

Toimintapolitiikan tavoitteita on monenlaisia ja ne eivät aina liity toisiinsa

27

Tilintarkastustuomioistuin tutki, pantiinko EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan täytäntöönpanoa tukevaa kahta rahoitusvälineitä (TPMA ja ENPI) täytäntöön selkeästi määriteltyjen ja johdonmukaisten tavoitteiden avulla. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, otetaanko kolmansien maiden tarkoin määritellyt tarpeet huomioon toiminnallisissa tavoitteissa ja onko tulosten mittaamista varten määritelty indikaattorit. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkisti, osoitettiinko käytettävissä olevat varat tarkoin määriteltyihin painopisteisiin toimien vaikutuksen maksimoimiseksi.

28

Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman yleistavoitteena oli auttaa kolmansia maita niiden pyrkiessä hallinnoimaan paremmin erilaisia muuttovirtoja. Ohjelma sisälsi viisi toiminta-alaa¹⁶, jotka esiteltiin komission asiakirjoissa ohjelman tavoitteina. Erityiset tavoitteet esitettiin aihekohtaisissa strategia-asiakirjoissa.

29

Eurooppalaisessa naapuruuden ja kumppanuuden välineessä (2007–2013), joka käsitti osittain myös muuttoliikkeen, ei määritelty toimintapolitiikan tavoitteita. Sovellettavassa asetuksessa viitattiin komission hyväksyttäväksi tulevissa strategia-asiakirjoissa asetettaviin ensisijaisiin maa- tai aluekohtaisiin tavoitteisiin. Jos EU ei ollut sopinut erityisistä tavoitteista asianomaisen maan kanssa, oli sovellettava EU:n poliittisia tavoitteita (joita ei kuitenkaan yksilöidä).

30

EU:n muuttoliikepolitiikkaan liittyvässä varainkäytössä hyödynnettiin myös viittä muuta välinettä, joista kunkin toiminnalla on omat tavoitteensa ja kehyksensä ja jotka eivät siten sisällä muuttoliikeasioita koskevia säännöksiä tai keskity niihin. Lainsäädännöstä ei käynyt selvästi ilmi, miten eri tavoitteet liittyivät toisiinsa tai mitä niillä pyrittiin saavuttamaan EU:n tasolla ulkoisen muuttoliikkeen osalta (ks. liite III).

31

Vaikka näitä EU:n rahoitusvälineitä voidaan käyttää tilanteissa, joihin liittyy muuttoliikettä koskevia kysymyksiä, ja välineistä voidaan rahoittaa muuttoliikkeeseen liittyvää varainkäyttöä, niissä ei oikeudellisesta ja taloudellisesta näkökulmasta katsottuna määritelty selkeää strategiaa tai seurantajärjestelmiä, joiden avulla rahoituksen määrä voitaisiin vahvistaa.

Kumppanimaiden tarpeiden yksilöimiseen on kiinnitettävä enemmän huomiota

32

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarvearviointi oli dokumentoitu asianmukaisesti kymmenessä hankkeessa. Sen sijaan yhdeksässä muussa hankkeessa tarvearviointi oli eri syistä dokumentoitu vain osittain (esimerkiksi kolmasosassa näistä hankkeista keskeisenä syynä oli vaikea paikallinen tilanne ja poliittinen epävakaisuus). Neljän hankkeen kohdalla tilintarkastustuomioistuin ei saanut asiakirja-aineistoa.

33

Komission, jäsenvaltioiden ja kumppanuusmaiden väliset liikkuvuuskumppanuudet¹⁷ muodostavat poliittisen kehyksen muuttoliikettä koskevalle poliittiselle vuoropuhelulle, mikä myös edistää tarpeiden tunnistamista (ks. myös kohta 36). Liikkuvuuskumppanuuksiin, joita on solmittu kahdeksan maan¹⁸ kanssa (ks. liite I), voivat osallistua myös jäsenvaltiot: 24 jäsenvaltiota on liittynyt yhteen tai useampaan näistä kahdeksasta kumppanuudesta. Vaikka liikkuvuuskumppanuudet eivät ole oikeudellisesti sitovia, vuoropuhelu helpottaa tarpeiden tunnistamista ja niiden ottamista huomioon entistä kokonaisvaltaisemmin. Moldova – jonka liikkuvuuskumppanuus on vanhimpia – on esimerkiksi pyrkinyt uudelleen kohdistamaan kumppanuutensa toteuttamista varmistaakseen entistä paremman tasapainon maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan kaikkien neljän temaattisen painopisteen välillä. Komissio muistuttaa säännöllisesti jäsenvaltioita siitä, että niiden olisi toteutettava liikkuvuuskumppanuuksiaan tasapainoisella tavalla muun muassa painottamalla entistä enemmän lailliseen muuttoliikkeeseen, ihmisoikeuksiin ja pakolaisten suojeluun liittyviä toimia.

34

Kumppanuusmaissa toimivilla EU:n edustustoilla on ratkaiseva merkitys tarpeiden tunnistamisessa ja määrittelemisessä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei EU:n edustustoissa ollut erityisesti muuttoliikeasioista vastaavia virkamiehiä. Muuttoliikeasioita hoiti henkilöstö, joka hallinnoi EU:n varainkäyttöä ja jonka muuttoliikettä koskeva tietämys ja asiantuntemus vaihteli. Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto on lähettänyt edustustoihin asiantuntijoita, jotka vastaavat sisäasioiden alan toimista, mutta yksikään heistä ei tarkastuksen ajankohtana toiminut missään naapuruusmaassa tai liikkuvuuskumppanuuden kumppanimaassa.

35

Muuttoliikeasioiden parempi ymmärtäminen voisi johtaa siihen, että kolmansien maiden tarpeisiin vastattaisiin entistä paremmin. Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto on kehittänyt useita koulutusvälineitä ja työpajoja monista asiaan liittyvistä aiheista.

36

Kumppanimaan tarpeiden tunnistaminen riippuu myös siitä, kuinka tärkeänä maa pitää muuttoliikkeen hallintaa ja kuinka sitoutunut maa on siihen. Monissa – etenkään eteläisissä – kumppanuusmaissa asiaa ei ole pidetty ensisijaisen tärkeänä. Haluttomuus käydä rakentavaa vuoropuhelua EU:n kanssa tällä alalla vaikeuttaa tarpeiden tunnistamista, varsinkin kun kumppanimaiden mielestä joidenkin toimien ensisijaisena tarkoituksena oli hyödyttää EU:ta. Esimerkki tästä oli se, ettei Pohjois-Afrikan maita onnistuttu saamaan mukaan Välimeren Seahorse-rajavalvontaverkostoon.

37

Osa kumppanimaista on kritisoinut myös hanketta, joka koski interaktiivista karttaa Afrikan, Lähi-idän ja Välimeren alueen laittomista muuttoreiteistä ja -virroista (I-Map) (0,7 miljoonaa euroa) ja jonka tarkoituksena on tukea muuttoliikettä koskevia vuoropuheluprosesseja ja helpottaa tietojenvaihtoa. Nämä kumppanimaat katsovat, että hankkeesta on enemmän hyötyä EU:lle ja sen jäsenvaltioille kuin EU:n ulkopuolisille maille. Heinäkuussa 2014 käytettävissä olleiden tietojen mukaan vain kuusi prosenttia järjestelmän kaikista 668 käyttäjästä oli naapuruusmaita, kun taas ahkerimpia käyttäjiä olivat EU:n jäsenvaltiot (50 prosenttia) ja seuraavaksi ahkerimpia komissio ja EU:n virastot (30 prosenttia).

Seuranta- ja arviointivälineitä on tarpeen parantaa

38

Asiaan kuuluvat, johdonmukaiset ja oikea-aikaiset indikaattorit ovat keskeinen väline toimintapolitiikan ja siihen liittyvien välineiden ohjaamisessa ja arvioimisessa. Tilintarkastustuomioistuin löysi vain vähän näyttöä täsmällisistä ja järjestelmällisistä indikaattoreista, jotka olisi sovitettu kunkin toiminnan tason mukaisesti. Lisäksi havaittiin, että indikaattorit eivät olleet keskenään johdonmukaisia toimintapolitiikan eri tasoilla: strategiakehyksessä, talousarviossa ja komission toimintakertomuksissa eli kunkin rahoitustoimen toimintakehyksessä (ks. kaavio 2).

Kaavio 2

Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma: toimintapoliittisten ja täytäntöönpanoon liittyvien asiakirjojen tavoitteiden ja indikaattoreiden väliset yhteydet

39

Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan seurantajärjestelyt määriteltiin strategisella tasolla hyvin laajasti. Tarkoituksena oli ohjata ohjelman täytäntöönpanoa vertailevaan arviointiin perustuvalla menetelmällä, jolla saataisiin selville ajan mittaan tapahtuneet muutokset. Vertailun hyvin epämääräistä käsitettä ei selitetty, eikä vertailua varten määritelty indikaattoreita eikä viite- tai tavoitearvoja, joilla olisi voitu arvioida tavoitteiden saavuttamista. Tavoitteet olivat hyvin yleisluontoisia. Vuonna 2011 toteutettiin julkinen kuuleminen, jossa 86 prosenttia vastaajista puolsi hallinnointiin liittyvien indikaattoreiden käyttöönottoa. Tämä johti siihen, että komissio totesi yhteisymmärryksessä useimpien jäsenvaltioiden kanssa, että toimintapolitiikan tavoitteiden ja indikaattoreiden olisi oltava joustavia ja pikemminkin laadullisia kuin määrällisiä.

40

Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman yleistavoite oli jaettu viiteen painopistealaan (ks. kohta 28). Erityiset tavoitteet, ennalta määritetyt tulokset ja tulosindikaattorit oli esitettävä aihekohtaisessa strategia-asiakirjassa.

41

Strategia-asiakirjoja laadittiin kahdelle kaudelle, ensin neljäksi vuodeksi (2007–2010) ja sitten kolmeksi vuodeksi (2011–2013). Kaudelle 2011–2013 määriteltiin ennalta 26 tulosta ja 37 indikaattoria. Viitearvoja tai määrällisiä tavoitteita ei kuitenkaan esitetty.

42

Seuranta- ja vastuuvelvollisuusprosessin heikkouksia voidaan havainnollistaa ohjelman ensimmäisen toiminta-alan (joka esitetään tavoitteena strategia-asiakirjassa) avulla. Sen yleisenä tavoitteena on vahvistaa muuttoliikkeen ja kehityksen välistä vuorovaikutusta. Kaudella 2011–2013 tavoitetta oli tarkoitus seurata yhdeksän indikaattorin avulla (ks. laatikko 2).

Laatikko 2

Muuttoliikkeen ja kehityksen välisen vuorovaikutuksen vahvistamista koskevaan tavoitteeseen liittyvät indikaattorit

οSellaisten hankkeiden määrä, joihin EU:n maahanmuuttajayhteisöt osallistuvat ja joiden tavoitteena on lähtömaiden kehittäminen

οSellaisten tuotanto- tai kehitystoimintojen määrä, joihin maahanmuuttajat, paluumuuttajat tai maastamuuttajayhteisöt osallistuivat

οRahalähetyspalvelujen avoimuus, luotettavuus ja kustannukset

οMaahanmuuttajakotitalouksien talousosaamisen taso

οMuuttovirtojen hallintaan erikoistuneiden kolmansista maista lähtöisin olevien asiantuntijoiden määrä

οKolmansissa maissa laadittujen tai hyväksyttyjen muuttoliikeasioita koskevien lainsäädännöllisten asiakirjojen määrä

οKolmansien maiden väliset sekä kolmansien maiden ja Euroopan unionin väliset muuttoliikettä koskevat vuoropuhelu- ja yhteistyökehykset

οTiedotustoimien tai -kampanjoiden määrä

οMuuttoliikettä koskevien tietojen keruuseen ja analysointiin erikoistuneiden kolmansista maista lähtöisin olevien asiantuntijoiden määrä

43

Edellä esitettyjen indikaattoreiden avulla ei kuitenkaan ollut mahdollista seurata ja arvioida, miten ohjelman tavoitetta pantiin täytäntöön. Useimmat indikaattoreista olivat monimutkaisia ja sisälsivät toisinaan useita parametreja (esimerkiksi rahalähetyspalvelujen avoimuus, luotettavuus ja kustannukset). Useimmat indikaattorit koskivat pikemminkin tuotoksia kuin tuloksia. Tietolähteitä, määritelmiä ja kokoamismenetelmiä ei täsmennetty. Joitakin käsitteitä, kuten (tietojen analysoinnin tai muuttovirtojen hallinnan) asiantuntija ja maahanmuuttajakotitalouksien finanssiosaaminen, saattoi olla vaikea tulkita.

44

Sama epäselvyys vaivasi myös talousarvioissa sekä kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston hallintosuunnitelmissa ja vuotuisissa toimintakertomuksissa lueteltuja ohjelman indikaattoreita. Ohjelman täytäntöönpanon seurantaa varten näissä asiakirjoissa olisi pitänyt olla myös indikaattoreita, joilla arvioidaan EU:n toimien tuloksellisuutta resurssien käytön ja saavutettujen tulosten osalta. Asiakirjat perustuivat neljään tavoitteeseen¹⁹, joihin liittyy vuosittain vaihtelevia indikaattoreita, tavoitteita ja tuloksia.

45

Lisäksi edellä mainitut indikaattorit ja muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman strategiakehyksessä esitettävät indikaattorit olivat keskenään melko epäjohdonmukaisia. Esimerkiksi strategiakehyksen ensimmäisen tavoitteen (muuttoliikkeen ja kehityksen välisen vuorovaikutuksen vahvistaminen) yhdeksän indikaattoria vähennettiin kahdeksi vuoden 2011 talousarviossa, vain yhdeksi vuoden 2012 talousarviossa ja kahdeksi vuoden 2013 talousarviossa. Mitään näistä indikaattoreista ei esitetty kaikkina kolmena vuonna. Komission toimintakertomuksiin valittuja indikaattoreita (kolme vuonna 2011, neljä vuonna 2012 ja kolme vuonna 2013) ei aina käytetty talousarviossa, ja ne vastasivat talousarviota vain osittain.

46

Laatikossa 3 esitettävät esimerkit havainnollistavat indikaattoreiden epäjohdonmukaisuutta ja taipumusta muuttua ajan mittaan ohjelman ensimmäisen tavoitteen osalta.

Laatikko 3

Muuttoliikkeen ja kehityksen välisen vuorovaikutuksen vahvistaminen: epäjohdonmukaiset ja muuttuvat indikaattorit

οVuotta 2011 koskevassa kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston toimintakertomuksessa esitettiin indikaattori, joka kuvasi EU:n erityistavoitteen 1 (muuttoliikkeen ja kehityksen välisen vuorovaikutuksen vahvistaminen) mukaisesti rahoittamien ohjelmien avulla tuettavien paikallisten yritysten määrää. Indikaattori ei vastannut muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman strategiakehyksessä esitettäviä indikaattoreita. Indikaattoria ei käytetty vuoden 2012 eikä vuoden 2013 vuotuisissa toimintakertomuksissa.

οVuoden 2012 talousarviossa ainoa tätä tavoitetta koskeva indikaattori oli apua saavien paikallisten yritysten määrä. Samaa vuotta koskevassa vuotuisessa toimintakertomuksessa tätä tavoitetta varten oli neljä indikaattoria: kustannukset, jotka aiheutuvat siirtotyöläisille varojen siirrosta heidän lähtömaahansa, maahanmuuttajayhteisöjen järjestöjen osallistumisaste muuttoliikettä koskevien hankkeiden kehittämiseen, sellaisten kolmansien maiden määrä, joille annetaan tukea muuttoliikettä koskevan strategian laatimista ja täytäntöönpanoa varten ja/tai muuttoliikeasioiden sisällyttämiseksi kehitysstrategioihin, sekä muuttoprofiilien maantieteellinen kattavuus.

47

Ohjelman muita tavoitteita kuvaamaan valitut indikaattorit olivat hädin tuskin johdonmukaisempia. Laillisen, työperusteisen maahanmuuton edistämistä koskevaa tavoitetta vastasi yhdenmukainen indikaattori vuosien 2010–2013 talousarvioissa ja vuotuisissa toimintakertomuksissa: osaamisen siirtoa ja kiertomuuttojärjestelyjä koskevien sopimusten määrä. Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman strategiakehyksessä indikaattoriksi määriteltiin kuitenkin kiertomuuttojärjestelyihin osallistuvien maahanmuuttajien paluuaste.

48

Lisäksi, kuten edellä todettiin, muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman strategia-asiakirjoissa ei esitetty tavoitearvoja. Tavoitearvot esitettiin talousarviossa (luku 19 02 vuonna 2013), mutta ne olivat hyvin usein maa- tai aluekohtaisia eikä niitä päivitetty. Näihin tavoitearvoihin liittyvät määrälliset tiedot olivat siksi vähäisiä tai puutteellisia, ja indikaattorit jäivät merkityksettömiksi, kun niiden olisi pitänyt kuvata ilmiötä määrällisesti ja seurata sen kehitystä ajan mittaan. Esimerkiksi vuosilta 2009 ja 2010 esitettiin samat tulokset indikaattorille, joka kuvasi tunnistettujen ja kolmansien maiden takaisin ottamien laittomien maahanmuuttajien määrää ja jolle valittiin sama tavoitearvo vuosien 2012 ja 2013 talousarvioissa. Komissio on määritellyt uudet indikaattorit kautta 2014–2020 varten. Vaikka joitakin parannuksia on tehty, jatkuvia puutteita on edelleen. Esimerkkinä voidaan mainita lähtö- ja tavoitearvojen puuttuminen.

49

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi hankkeiden yhteydessä indikaattoreissa samat puutteet ja epäjohdonmukaisuudet kuin strategia- ja talousarvioasiakirjoissa. Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto pyrkii seuraamaan saavutettuja tuloksia Excel-taulukkoa varten kehitettyjen indikaattorien avulla (ks. kohta 54). Hankkeissa määriteltyjen indikaattoreiden sekä Excel-taulukossa, vuotuisissa toimintakertomuksissa ja ohjelman strategiakehyksessä määriteltyjen indikaattoreiden välillä oli kuitenkin epäjohdonmukaisuuksia. Lisäksi esitetyt tulokset olivat usein epätäydellisiä. Tarkastetuista 23 hankkeesta 18 sisältyi Excel-taulukkoon, ja niistä kolmen tulokset olivat tietokannassa kokonaan, kahdeksan osittain ja loppujen seitsemän eivät ollenkaan. Nämä tekijät heikensivät Excel-taulukon luotettavuutta ja vaikuttavuutta tulosten ja saavutetun edistyksen mittaamisessa.

50

Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että hankkeesta vastaava komission henkilöstö kokosi vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetyt, muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman tuloksia koskevat tiedot satunnaisten tarpeiden mukaisesti, ei osana jatkuvaa ja järjestelmällistä tiedonkeruuprosessia. Järjestelyillä ei saatu (muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevassa aihekohtaisessa ohjelmassa) toteutetuista toimista järjestelmällistä selvitystä, joka perustuisi vakaisiin ja yhdenmukaisiin indikaattoreihin. Käytettävissä ei myöskään ollut matriisia, jossa esitettäisiin tavoitteiden ja indikaattoreiden vastaavuudet kaikilla tasoilla hankkeiden ja vuotuisten toimintakertomusten välillä. Lisäksi on syytä todeta, että suurin osa ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan käytettävistä varoista oli peräisin muista EU:n rahoitusvälineistä kuin muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevasta aihekohtaisesta ohjelmasta. Muuttoliikeasioiden osalta (kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston) vuotuinen toimintakertomus kattoi kuitenkin vain muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevaa aihekohtaista ohjelmaa koskevan talousarvion luvun täytäntöönpanon, eikä toimintakertomuksessa esitetty tietoja muita rahoitusvälineitä koskevista luvuista. Muissakaan asiakirjoissa ei esitetty kaikista rahoitusvälineistä koottuja tuloksia.

51

EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan täytäntöönpanoa käsiteltiin vaihtelevasti myös monissa muissa kertomuksissa ja raporteissa²⁰. Näissä raporteissa annettiin tietoja edistymisestä eri toimintapolitiikan aloilla. Niissä ei erityisesti keskitytty saamaan yleiskuvaa tuloksista, joita EU:n varainkäytöllä saavutettiin tällä alalla.

Maantieteellisten ja temaattisten painopisteiden noudattamista oli vaikea tarkistaa

52

Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa nimetään Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvat maat maantieteelliseksi painopisteeksi. Kehitysyhteistyön rahoitusvälineessä osoitettiin 465 miljoonaa euroa sellaisille aihekohtaisille ohjelmille (muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma mukaan lukien), joista Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvat maat hyötyvät (temaattisiin ohjelmiin suunnattiin kaudella 2007–2013 kaikkiaan noin 5,6 miljardia euroa)²¹.

53

Tarkastuksen aikana vaikea arvioida, onko varainkäyttö vastannut näitä painopisteitä, koska oli mahdotonta määrittää niiden varojen kokonaismäärää, jotka on myönnetty EU:n talousarviosta ulkoiseen muuttoliikkeeseen naapuruusmaissa kohdistuvien toimien rahoitukseen. Liitteessä II esitetään yhteenveto muuttoliikeasioihin liittyvän varainkäytön sovituista määristä kaudella 2007–2013. Kyse on yhteensä noin 1,4 miljardista eurosta. Nämä tiedot ovat peräisin kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastolta sekä naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosastolta. Tiedot eivät sisällä yksityiskohtaisia erittelyjä suoritetuista maksuista.

54

Tilintarkastustuomioistuin arvioi näitä tietoja kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston ylläpitämän Excel-taulukon²² avulla, johon koottiin kaikki tämän alan menot. Excel-taulukko käsitti kaikki menot vuodesta 2001. Kaudella 2007–2013 kirjatut määrät olivat peräisin seitsemästä EU:n rahoitusvälineestä²³. Tiedot olivat kuitenkin epätäydellisiä: muiden menoalojen kuin muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman tietoja ei ollut päivitetty säännöllisesti sitten vuoden 2012. Tarkastetun otoksen 23 sopimuksesta viisi (kokonaisarvo 22,8 miljoonaa euroa) ei ollut mukana Excel-taulukossa.

55

Excel-taulukon tiedot olivat peräisin taloudellisia tietoja sisältävästä komission yhtenäisestä hallintotietojärjestelmästä (Common Relex Information System, CRIS), jonka komissio otti käyttöön vuonna 2002 helpottaakseen ulkoisten toimien hallinnointia. CRIS on ulkoisia toimia koskevaan hallinnointiin ja dokumentointiin käytettävä pääasiallinen viitetietokanta. Tilintarkastustuomioistuin huomautti hallintotietojärjestelmästä vuonna 2012 antamassaan erityiskertomuksessa²⁴ järjestelmän tietyistä puutteista, jotka johtuivat erityisesti siitä, ettei järjestelmän tunnuskoodeja ollut määritelty riittävän hyvin. Tietojen konsolidoinnista oli tullut järjestelmässä erittäin hankalaa ja virheriski oli kasvanut, minkä vuoksi järjestelmästä oli mahdotonta saada helposti ulkoista apua koskevia koottuja tietoja edunsaajamaittain, rahoitusvälineittäin tai toimintalohkoittain.

56

Komissio luokittelee sopimuksia toiminnanaloittain käyttämällä OECD:n²⁵ määrittelemiä koodeja. Julkisen kehitysavun alalla ei kuitenkaan ole omia koodeja muuttoliikeasioita varten. Näin ollen ohjelmavastaavat valitsevat yksittäisten sopimusten koodit olemassa olevien koodien valikoimasta oman harkintansa mukaan. Käytetyt koodit eivät tämän vuoksi ehkä aina vastaa kyseisiä aloja. Asia oli näin muutamien tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien sopimusten osalta (ks. laatikko 4). Tämän käsittelymenetelmän vuoksi menojen jakautumista maantieteellisten tai temaattisten painopisteiden mukaan oli mahdotonta analysoida asianmukaisesti eikä menojen määrästä voitu saada kattavaa yleiskuvaa.

Laatikko 4

Esimerkkejä muuttoliikeasioihin liittyvän ulkoisen varainkäytön epäasianmukaisesta koodaamisesta

Hankinta, joka käsitti 54 maastoautoa Ukrainan rajavalvonnalle, kirjattiin koodilla 15110 (julkista sektoria ja hallintoa koskeva toimintapolitiikka), mutta hankinta olisi voitu kirjata myös koodilla 15130 (instituutioille myönnettävä tuki, jolla pyritään tukemaan turvallisuusjärjestelmien uudistusta). Hanke, jolla tuettiin liiketoiminnan ja työpaikkojen luomista Maghreb-maissa käyttämällä muuttoliikettä paikallisen kehityksen tukena kirjattiin koodilla 15150 (demokraattinen osallistuminen ja yhteiskunta) eikä koodilla 13010 (työllisyyspolitiikka ja hallinto). Kumpikaan näistä kahdesta koodista ei kuitenkaan soveltunut muuttoliikeasioihin liittyville hankkeille eikä määritellyt niitä asianmukaisesti.

Sellaisille muuttoliikeasioihin liittyville hankkeille, jotka eivät täytä OECD:n määrittelemiä julkisen kehitysavun hankkeiden kriteerejä, ei ole koodeja. Euroopan parlamentti toi tämän asian esiin vuonna 2011²⁶. Tästä huolimatta komissio antoi toisinaan virheellisesti koodin tällaisille hankkeille, kuten SaharaMed- ja Välimeren Seahorse-hankkeille²⁷. Nämä hankkeet sisälsivät eräitä merkittäviä toimia, jotka eivät täyttäneet OECD:n kriteereitä.

57

Tilintarkastustuomioistuin tutki, missä määrin muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman varoja osoitetaan Euroopan naapurialueille, jotka ovat maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan ensimmäinen painopiste (ks. kohta 9). Menojen maantieteellinen jakautuminen esitetään jäljempänä olevassa kaaviossa 3. Kyse on kuitenkin vain arviosta, sillä jotkin sopimukset kattoivat useamman kuin yhden maan tai alueen (esimerkiksi maailmanlaajuiset toimet saattavat koskea myös naapuruusmaita). Analyysi osoittaa, että vaikka huomattava osa sopimuksista kohdistui naapuruusmaihin, noin puolet sopimuksista kohdentui muille alueille. Itäiseen ja eteläiseen naapurustoon kohdistuneiden toimien, joiden arvo on 42 prosenttia vuosina 2007–2013 tehtyjen sopimusten kokonaisarvosta (ja 59 prosenttia, kun otetaan huomioon myös maailmanlaajuiset toimet), ei voida kuitenkaan katsoa tarkoittavan näiden alueiden etusijalle asettamista. Sen sijaan voitaisiin jopa katsoa, että tällainen osuus merkitsee, että käytettävissä olevia varoja ei keskitetä riittävästi muuttoliikealalla kasvavaan epävakauteen puuttumista silmällä pitäen.

Kaavio 3

Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman sopimusten kumulatiivinen maantieteellinen jakautuminen vuosina 2007–2013

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komissiolta saatujen tietojen perusteella.

58

Oli myös vaikea arvioida määrällisesti, miten varat jakautuivat aihealueittain, sillä tietyt toimet kattoivat useita aiheita. Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman kokonaismenot vuosina 2007–2013 esitetään jäljempänä olevassa kaaviossa 4.

Kaavio 4

Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman sopimusten kumulatiivinen jakautuminen aiheittain vuosina 2007–2013

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komissiolta saatujen tietojen perusteella.

59

Vastaavan analyysin tulokset eurooppalaisesta naapuruuden ja kumppanuuden välineestä rahoitettujen, vuosina 2008–2013 tehtyjen sopimusten osalta esitetään kaaviossa 5.

Kaavio 5

Eurooppalaisesta naapuruuden ja kumppanuuden välineestä rahoitettujen sopimusten kumulatiivinen jakautuminen aiheittain vuosina 2008–2013

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komissiolta saatujen tietojen perusteella.

60

Edellä esitetyt kaaviot osoittavat yhdessä, että EU:n kahdessa tärkeimmässä ulkoisen muuttoliikkeen alan rahoitusvälineessä eli muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevassa aihekohtaisessa ohjelmassa ja eurooppalaisessa naapuruuden ja kumppanuuden välineessä suurin osa toiminnasta keskittyi laittoman maahanmuuton estämiseen tai havaitsemiseen (rajavalvonta mukaan luettuna). Se, että turvallisuus ja rajojen suojelu olivat muuttoliikkeeseen liittyvän EU:n varainkäytön vallitseva osa, syrjäyttää kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa korostetut muut tavoitteet, kuten muuttoliikkeen ja kehityksen välisen vuorovaikutuksen kehittämisen ja sen painottamisen, että huolehditaan yhdessä kolmansien maiden kanssa vaikuttavasta muuttoliikkeen hallinnasta, jotta voidaan ottaa huomioon kohdemaiden taloudelliset tarpeet, lähtömaiden kehitystarpeet ja maahanmuuttajien oikeudet.

Toimet kohdistuvat laajalle maantieteelliselle alueelle

61

EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvä varainkäyttö kattoi useita erilaisia tavoitteita, välineitä ja maantieteellisiä alueita, mikä saattaa rajoittaa varainkäytön vaikuttavuutta.

62

Kolmansien maiden tukemiseen osoitetut varat jäivät selvästi jälkeen nopeasti kasvavasta lisärahoituksen tarpeesta, joka johtuu laittoman maahanmuuton merkittävästä lisääntymisestä Välimeren alueella erityisesti vuodesta 2013 lähtien. Hankkeet olivat useissa eri maissa osa temaattisia painopisteitä. Yksittäisiin kumppanimaihin ei näin ollen kohdistunut tarvittavaa varojen vähimmäismäärää. Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma kattoi siten laajan maantieteellisen alueen ja useita erilaisia toimia, joiden luonne ja laajuus vaihtelevat huomattavasti. Ohjelman toimien laajuus ja tavoitteiden kunnianhimoisuus olivat kohtuuttomia suhteessa käytettävissä olevien varojen rajalliseen määrään. Hankkeet oli siis hajautettu liian laajalti siihen nähden, että varoja olisi riittävästi merkittävien tulosten saamiseksi kyseisissä maissa. Tämä tilanne rajoitti EU:n kykyä varmistaa, että sen toimilla saatiin aikaan aito kannustinvaikutus kolmansissa maissa. EU:n oli tässä tilanteessa myös vaikea lisätä kolmansien maiden kanssa muuttoliikkeeseen liittyvissä kysymyksissä tekemänsä yhteistyön vaikuttavuutta. Aikana, jolloin varoista on pulaa, ne on kohdennettava painopisteisiin, joilla on parhaimmat mahdollisuudet tuottaa lisäarvoa.

63

Sama havainto tehtiin muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman vuosien 2011–2013 strategia-asiakirjassa, jossa todettiin, että ohjelman maantieteellinen laajuus ja useat erilaiset tavoitteet sekä käytettävissä olevien resurssien rajallisuus johtavat kriittisen massan puuttumiseen. Tämä vähentää huomattavasti ohjelman vaikutuksia kohdemaissa ja estää EU:ta käyttämästä ohjelman rahoitusta todellisena kannustimena kolmansien maiden kanssa tehtävässä yhteistyössä ja siten tekemästä tehokasta yhteistyötä maiden hallitusten kanssa tällä alalla.

64

Edellä mainittu asia ilmeni myös eräässä tilintarkastustuomioistuimen tarkastamassa hankkeessa – EU:n ja YK:n yhteisessä maahanmuutto- ja kehitysaloitteessa. Sillä pyrittiin vahvistamaan muuttoliikkeen ja kehityksen myönteisiä vaikutuksia tukemalla pienimuotoisia toimijoita ja tekemällä yhteistyötä heidän kanssaan ja levittämällä maailmanlaajuisesti parhaita käytäntöjä. Tilintarkastustuomioistuin on tietoinen siitä, että kyse oli pilottiohjelmasta. Se päätyi kuitenkin samankaltaisiin johtopäätöksiin kuin komissio aloitteen arvioinnissaan, jossa arvosteltiin temaattisen ja maantieteellisen keskittymisen puutetta. Arvioinnissa todettiin, että koska aloitteessa edellytettiin maailmanlaajuista ohjelmaa ja puolet rahoituksesta kohdennettiin eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen soveltamisalaan kuuluville maille (Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvat maat) ja puolet kehitysyhteistyön rahoitusvälineen soveltamisalaan kuuluville maille, missään maassa tai millään alueella ei toteutettu riittävästi hankkeita.

65

Kun otetaan huomioon muuttoliikkeeseen liittyviin kasvaviin haasteisiin vastaamiseen käytettävissä olevien varojen rajallisuus, EU:n toimet ovat vaarassa mennä hukkaan selkeästi esitettyjen ja määrällisesti ilmaistujen painopisteiden puuttumisen vuoksi.

16Asetus (EY) N:o 1905/2006, 16 artiklan 2 kohta: i) vahvistetaan muuttoliikkeen ja kehityksen välistä vuorovaikutusta; ii) edistetään hallittua työvoiman maahanmuuttoa; iii) torjutaan laitonta maahanmuuttoa ja helpotetaan laittomien maahanmuuttajien takaisinottoa; iv) edistetään turvapaikka-asioita ja kansainvälistä suojelua, myös alueellisin suojeluohjelmin erityisesti vahvistamalla institutionaalisia valmiuksia ja suojelemalla valtiottomia henkilöitä; ja v) suojellaan siirtolaisia hyväksikäytöltä ja syrjäytymiseltä ja torjutaan ihmiskauppaa.

17Kumppanuuksissa vahvistetaan poliittiset tavoitteet ja sovitaan aloitteista, joilla pyritään varmistamaan, että ihmisten liikkuvuutta hallitaan mahdollisimman tehokkaasti.

18Armenia, Azerbaidžan, Kap Verde, Georgia, Jordania, Moldova, Marokko ja Tunisia.

19Erityiset tavoitteet kattoivat muuttoliikkeen ja kehityksen, laillisen maahanmuuton ja työvoiman maahanmuuton, laittoman maahanmuuton hillinnän sekä turvapaikka-asioiden ja kansainvälisen suojelun edistämisen. Siirtolaisten oikeuksien suojelua ja ihmiskaupan torjuntaan liittyviä toimia koskevia erityisiä tavoitteita ei ollut. Vuotuiset hallintosuunnitelmat ja vuotuiset toimintakertomukset sisälsivät vuonna 2011 (mutta eivät sen jälkeen) viidennen erityistavoitteen, joka koski muuttoliikkeen sisällyttämistä kolmansien maiden kanssa käytävään poliittiseen vuoropuheluun.

20Esimerkiksi maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanoa koskeva kertomus, naapuruusmaita koskevat vuotuiset edistymiskertomukset, kehityspolitiikan johdonmukaisuutta koskevat EU:n kertomukset, Välimeren erityistyöryhmän päivitykset, viisumivapautta koskevan toimintasuunnitelman edistymiskertomukset, muuttoliike- ja turvapaikka-kysymyksiä koskevat vuosittaiset tiedonannot (ja niihin liittyvät valmisteluasiakirjat), EU:n takaisinottosopimusten arvioinnit, Euroopan muuttoliikeverkoston raportti ”A Descriptive Analysis of the Impacts of the Stockholm Programme 2010-2013”, EUBAM Libyan strateginen tarkastelu ja neuvoston maahanmuutto-, raja- ja turvapaikka-asioiden strategiselle komitealle (SCIFA) annettavat asiakirjan ”EU:n toiminta muuttopaineisiin vastaamiseksi” puolivuotispäivitykset.

21Asetus (EY) N:o 1905/2006, 38 artiklan 4 kohta.

22Excel-taulukko ei ollut suunniteltu käytettäväksi hankemenojen reaaliaikaiseen raportointiin.

23Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma, kehitysyhteistyön rahoitusvälineen muu osa kuin muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma, EKR, ENPI, demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline, vakautusväline ja IPA.

24Erityiskertomus nro 5/2012 ”Yhtenäinen hallintotietojärjestelmä (Common RELEX Information System, CRIS)” (http://eca.europa.eu).

25Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n kehitysapukomitea (OECD Development Assistance Committee).

26Euroopan parlamentin päätöslauselma 8. kesäkuuta 2011 kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta annetusta asetuksesta (EY) N:o 1905/2006: saadut kokemukset ja tulevaisuuden näkymät.

27Tämä todettiin vuonna 2010 tehdyssä muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman väliarvioinnissa, jossa tarkasteltiin Atlantin alueen Seahorse-hanketta ja muita hankkeita ja havaittiin, että muutamilla ohjelman hankkeilla ei ollut koodia.

Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön (TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa

66

Tilintarkastustuomioistuin tutki EU:n varainkäytön vaikuttavuutta. Erityisesti tarkasteltiin, olivatko hankkeet hyvin suunniteltuja, mitattiinko tuloksia, toteutettiinko hankkeet asetetuissa määräajoissa ja saavutettiinko suunnitellut tulokset. Tarkastus käsitti valittujen hankkeiden sekä mahdollisesti saatavilla olleiden seuranta- ja arviointiasiakirjojen analysoinnin. Vaikka tilintarkastustuomioistuin havaitsi muutamia puutteita, se yksilöi myös joitakin hyviä käytäntöjä.

Hankkeiden vaikuttavuutta oli vaikea arvioida toiminnallisten tavoitteiden ja tulosindikaattoreiden puutteellisuuden vuoksi

67

Jotta hankkeen tuloksia voidaan mitata, saavutettua edistystä kuvata määrällisesti ja selvittää, kuinka hyvin tulokset vastaavat alkuperäisiä tavoitteita, on välttämätöntä määritellä toiminnallisia tavoitteita sekä tuotoksia ja tuloksia, jotka perustuvat lähtö- ja tavoitearvoihin (ks. sanasto).

68

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hankkeiden tavoitteet muotoiltiin usein varsin yleisellä tasolla, minkä vuoksi tuloksia oli hyvin vaikea verrata ilmoitettuihin tavoitteisiin (ks. laatikko 5). Tulosindikaattorit eivät usein kuvanneet tavoitteiden saavuttamista, vaan olivat itse asiassa tuotosindikaattoreita. Tarkastetuista hankkeista harvoissa oli indikaattoreita, joihin olisi liitetty tarvittavat lähtö- tai tavoitearvot hankkeen täytäntöönpanon ansiosta saavutettavan edistyksen mittaamista varten.

Laatikko 5

Esimerkki tuloksista, joita oli vaikea mitata

Hankkeella, jolla pyritään parantamaan maahanmuuttajien suojelua ja vahvistamaan valmiuksia hallita erilaisista ryhmistä koostuvia muuttovirtoja²⁸ Algeriassa, oli kolme erityistä tavoitetta:

1.vahvistetaan oikeudellisia valmiuksia ja menettelyjä muuttoliike- ja turvapaikka-alalla erilaisista ryhmistä koostuvien muuttovirtojen hallitsemiseksi ja kestävien ratkaisujen löytämiseksi

2.autetaan kehittämään maahanmuuttajille ja turvapaikanhakijoille, erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien edustajille, annettavaa suojelua ja humanitaarista tukea

3.lisätään tietoisuutta ja tiedotetaan kansalaisyhteiskunnalle erilaisista ryhmistä koostuvia muuttovirtoja koskevista kysymyksistä.

i)Ensinnäkin nämä tavoitteet eivät olleet täsmällisiä (SMART-tavoitteiden määritelmän mukaan), sillä ne koskevat toimia, jotka olivat liian epämääräisiä tai liian yleisiä määrällisesti ilmaistaviksi. Sopimuksessa ei myöskään määritelty mitään todellista menetelmää tavoitteiden saavuttamisen mittaamista varten. Esimerkiksi ensimmäisen ja kolmannen tavoitteen saavuttamista oli määrä mitata käyttämällä järjestöjen julkaisemia tutkimuksia ja sanomalehtiartikkeleita, joissa käsitellään hankealueella mahdollisesti havaittua edistystä.

ii)Toiseksi tuloksellisuuden mittaamista varten oli määritelty vain vähän indikaattoreita. Silloinkin, kun indikaattorit olivat määrällisesti ilmaistavissa, niitä ei ilmaistu määrällisesti eikä niihin liitetty lähtö- tai tavoitearvoja. Yksi esimerkki suunnitelluista toimista oli pakolaisten vapaaehtoinen paluu (esimerkiksi Nigeriaan) italialaisen ammattiliiton avulla. Hankkeessa ei esitetty arviota odotettujen paluiden määrästä eikä analyysia siitä, onko lähtömaa valmis ottamaan palaajat vastaan. Sopimuksessa ei myöskään esitetty yksityiskohtaisia tietoja relevanteista ja luotettavista tiedoista, joita olisi kerättävä tulosten mittaamista varten. Näissä olosuhteissa oli mahdotonta arvioida, kuinka paljon hanke on auttanut parantamaan vallitsevaa tilannetta.

iii)Kolmannella tavoitteella oli samat puutteet. Täytäntöönpano perustui kansalaisyhteiskunnalle suunnattujen tiedotustoimien järjestämiseen ja instituutioiden väliseen vuoropuheluun. Tavoitteeseen liittyväksi indikaattoriksi määriteltiin kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden erityistarpeita koskeva yleisen tietoisuuden taso. Käytetyt käsitteet olivat liian epämääräisiä arvioitaviksi.

69

Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma perustettiin vahvistamaan valmiuksia lähtö- ja kauttakulkumaissa (ks. laatikko 6). Ohjelmalla tuettiin yhteistyöaloitteita ja kannustettiin kolmansia maita jakamaan kokemuksiaan ja työskentelytapojaan. Ohjelman hankkeilla rahoitettiin tavallisesti esimerkiksi tutkimusta, konsulttien käyttöä, EU:n jäsenvaltioihin kohdistuvia opintokäyntejä sekä tiedotuskampanjoita. Ohjelman hankkeissa oli näin ollen usein tavoitteita tai toimia, joiden vaikutuksia muuttoliikkeeseen oli vaikea arvioida tai arviointi oli mahdollista ainoastaan pitkällä aikavälillä.

Laatikko 6

Esimerkki pitkän aikavälin tuloksiin johtaneesta valmiuksien kehittämisestä

Työvoiman muuttoliikkeen vahvistamiseen pyrkivien hankkeiden avulla Moldova on pystynyt neuvottelemaan työvoimaa ja sosiaaliturvaa koskevat kahdenväliset sopimukset useiden EU:n jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kanssa sekä aloittamaan neuvottelut terveydenhuoltohenkilöstön muuttoliikkeeseen liittyvistä hallitusten välisistä sopimuksista.

Vaikuttavuutta heikentävät osatekijät

70

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että suunnitellut tulokset saavutettiin kahdeksassa hankkeessa. Kolmessatoista muussa tapauksessa suunnitellut tulokset saavutettiin osittain. Tällöin hanketavoitteet olivat usein liian laajat ja vaikeasti mitattavissa. Yhdessä hankkeessa tavoitteita ei ollut saavutettu, mutta hanke oli vielä kesken. Toisessa hankkeessa oli liian varhaista arvioida tulosten saavuttamista. Pienessä määrässä tapauksia poliittinen epävakaus vähensi hankkeiden vaikuttavuutta. Lisäksi joissakin hankkeissa näytettiin painotettavan enemmän jäsenvaltioiden etua, mikä rajoitti hankkeiden vaikutusta kumppanimaissa (ks. laatikko 7).

Laatikko 7

Esimerkki osittain vaikuttavasta hankkeesta

Välimeren Seahorse-hanke

Hankkeen tarkoituksena oli vahvistaa Pohjois-Afrikan maiden viranomaisten valmiuksia tehostamalla rajavalvontaa, jotta voitaisiin torjua entistä paremmin laitonta maahanmuuttoa ja laitonta kauppaa. Tavoitteena oli luoda Välimeren verkosto (Seahorse), jonka avulla voitaisiin vaihtaa nopeasti ja luotettavasti tietoja meritse tapahtuvasta laittomasta maahanmuutosta käyttämällä kyseisissä Afrikan valtioissa toimivia yhteyspisteitä. Välimeren Seahorse-hanke oli EU:lle strategisesti tärkeä, koska hankkeella on merkitystä Euroopan rajavalvonta- ja tietojenvaihtojärjestelmän (Eurosur) kehittämisen kannalta²⁹. Vuosi hankkeen käynnistymisen jälkeen hankkeessa oli edistytty tuskin lainkaan. Vaikka joitakin toimia oli toteutettu (koulutus, teknisen työryhmän kokoukset ja ensimmäinen kansallinen yhteyspiste), Libya oli ainoa verkostoon liittynyt maa ja siellä hankkeen täytäntöönpanoa haittasi vakavasti maassa vallitseva turvattomuuden ja epävakauden ilmapiiri. Libya hyväksyttiin mukaan verkostoon komission näkemysten vastaisesti. Komissio olisi mieluummin välttänyt poliittisesti epävakaita valtioita. Algerian viranomaiset ovat vahvistaneet, että he olivat haluttomia osallistumaan verkostoon, koska kannustimet ovat heikkoja ja turvallisuutta koskevat vaatimukset liian ankaria.

71

Muuttoliikeasiat ovat monimutkaisia samoin kuin niihin liittyvä toimintaympäristö, ja tilintarkastustuomioistuin havaitsi hankkeiden toteutuksen toisinaan viivästyneen. Tilintarkastustuomioistuin tutki, missä määrin tarkastukseen valitut hankkeet oli toteutettu ajoissa ja missä määrin ne olivat tuottaneet tuloksia suunnitellussa aikataulussa. Yhdeksän hanketta oli toteutettu suunnitellun aikataulun mukaisesti, viidessä hankkeessa toteutus viivästyi alle 12 kuukautta ja viidessä hankkeessa viivästys oli pidempi kuin 12 kuukautta. Neljä hanketta oli yhä käynnissä tarkastuksen ajankohtana.

72

Vaillinaisen menestyksen syynä oli joissakin tapauksissa poliittinen epävakaisuus. SaharaMed-hanke käynnistettiin vuonna 2010, jolloin Libyaan ja edelleen Välimeren yli Italiaan kohdistui merkittäviä muuttovirtoja. Täytäntöönpano alkoi ennen Libyassa vuonna 2011 tapahtunutta vallankumousta, ja suunniteltua täytäntöönpanoa muutettiin myöhemmin vallankumouksen jälkeisen uuden tilanteen ottamiseksi huomioon. Laajasti määriteltynä hankkeen tavoitteena oli parantaa tai vahvistaa laittoman maahanmuuton torjunnan resursseja, estää ja pysäyttää laiton maahanmuutto Välimeren rannikolla, tutkia laittomaan kauppaan, erityisesti ihmiskauppaan, liittyviä tapauksia ja panna salakuljettajat syytteeseen sekä hallita tehokkaasti paitsi ulkorajan luvattomasta ylittämisestä kansainvälisten sääntöjen mukaisesti pidätettyjen henkilöjen käsittelyä myös etsintä- ja pelastustoimia. Maan poliittisesti epävakaa tilanne ja hankkeen hallinnoinnin puutteet johtivat 12 kuukauden keskeytykseen vuonna 2011, sen jälkeen 12 kuukauden jatkoaikaan, sitten seitsemän kuukauden keskeytykseen vuonna 2014 sekä joidenkin investointien menetykseen. Tarkastuksen aikaan käytettävissä olleen rahoituskertomuksen mukaan hankkeen kymmenen miljoonan euron kokonaisrahoituksesta vain kolme miljoonaa euroa käytettiin hankkeeseen. Komissio maksoi 5,8 miljoonaa euroa ennakkoon täytäntöönpanon alkaessa. Vaikean tilanteen vuoksi joitakin palveluja, joilla tuetaan merellä tapahtuvia pelastustoimia ja ihmiskaupan torjuntaa, kuten ambulanssien toimittamista tai sodan aikana vahingoittuneiden veneiden korjausta, ei ollut suoritettu tarkastusajankohtaan mennessä.

73

Edellä olevissa kohdissa kuvaillaan joitakin puutteita, joilla on merkitystä hankkeiden vaikuttavuuden kannalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös pienen määrän tapauksia, joissa näitä puutteita käsiteltiin oikein, mikä paransi kyseisten hankkeiden vaikuttavuutta.

Laatikko 8

Esimerkki hyvästä käytännöstä

Yhtenä esimerkkinä voidaan esittää hanke, jolla edistetään Saharan eteläpuolisesta Afrikasta tulevien maahanmuuttajien oikeuksien kunnioittamista Marokossa. Tässä meneillään olevassa hankkeessa, joka alkoi tammikuussa 2013 (kaksi miljoonaa euroa), pyrittiin edistämään Saharan eteläpuolisesta Afrikasta tulevien maahanmuuttajien oikeuksien kunnioittamista Rabatia, Tangeria ja Casablancaa ympäröivissä maakunnissa. Hanke oli suunniteltu hyvin ja vastasi paikallisia tarpeita. Siinä määriteltiin rajallinen määrä toiminnallisia tavoitteita (esimerkiksi parannetaan tapaa, jolla maahanmuuttajat otetaan vastaan, ja vähennetään riskiä jättää kaikki tiettyjen ihmisryhmien edustajat avun ulkopuolelle). Hankkeen yhteydessä määriteltiin ennalta myös konkreettisia tuloksia (esimerkiksi noin 4 500 erittäin haavoittuvassa asemassa olevaa maahanmuuttajaa on majoitettu kolmeen mallivastaanottokeskukseen ja institutionaaliset kumppanit tunnustavat maahanmuuttajien oikeudet ja kunnioittavat niitä). Lisäksi määriteltiin määrällisesti ilmaistavissa olevia indikaattoreita sekä niiden todentamiseen tarvittavia lähteitä ja kanavia.

Hankkeesta raportoitiin yksityiskohtaisesti todennettavissa olevien tietojen perusteella, jotka osoittivat selvästi, että tavoitteet oli saavutettu vähitellen (tarkastusajankohtana oli kuitenkin liian varhaista analysoida hankkeen kokonaisvaikutuksia ja -tuloksia). Hankkeessa tehdään tiivistä yhteistyötä muiden avunantajien aloitteiden kanssa ja pyritään aktiivisesti saamaan hallitukset ja paikallisviranomaiset mukaan toimintaan. EU:n edustustolle annetaan riittävästi tietoja, ja se seuraa hanketta jatkuvasti.

Vaikuttavuusongelmia kolmella keskeisellä osa-alueella

74

Seuraavissa osissa tarkastellaan vaikuttavuutta kolmella keskeisellä alalla, jotka ovat

οmuuttoliikkeen ja kehityksen välinen vuorovaikutus (muuttoliikkeen myönteinen vaikutus kehitykseen), joka on yksi EU:n painopisteistä

οpaluuta ja takaisinottoa koskevat tukitoimenpiteet

οihmisoikeuksien suojelu, joka on kaikissa hankkeissa toteutettava monialainen tavoite.

Muuttoliikkeen ja kehityksen yhteys

75

Muuttoliikkeen ja kehityksen välinen vuorovaikutus on yksi maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan neljästä painopisteestä (ks. kohta 7). Vuorovaikutus on erittäin yleisellä tasolla muotoiltuna mukana myös kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta annetussa asetuksessa: ”hyödynnetään mahdollisimman paljon ihmisten alueellisen ja maailmanlaajuisen liikkuvuuden lisääntymisen kehitysvaikutusta ja erityisesti hyvin hallittua työvoiman muuttoliikettä […]; lisätään yleistä tietoa muuttoliikkeen ja kehityksen välisestä yhteydestä”. Muuttoliikkeen ja kehityksen välinen yhteys on yksi komission toukokuussa 2015 julkaiseman Euroopan muuttoliikeagendan neljännen toimintalohkon (laillista muuttoliikettä koskeva uusi politiikka) tärkeimmistä toimista.

76

Tämän alan aihekohtaisen ohjelman lippulaivahanke oli yhteinen maahanmuutto- ja kehitysaloite (JMDI), jonka määrärahat olivat 15 miljoonaa euroa ja joka toteutettiin yhdessä Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelman (UNDP) kanssa. Aloitteella pyrittiin yleisesti ottaen vahvistamaan muuttoliikkeen myönteisiä vaikutuksia ottamalla mukaan pienimuotoisia toimijoita ja levittämällä parhaita käytäntöjä maailmanlaajuisesti. Aloitteessa asetettiin kolme erityistä tavoitetta:

a)vahvistetaan pienimuotoisten toimijoiden valmiuksia, jotta ne voivat suunnitella ja toteuttaa muuttoliikettä ja kehitystä koskevat aloitteensa vaikuttavammin

b)helpotetaan verkostoitumista ja tietämyksen jakamista muuttoliike- ja kehitysyhteistyöalojen toimijoiden keskuudessa

c)laaditaan suosituksia toimijoille ja poliittisille päätöksentekijöille kansallista ja kansainvälistä tiedottamista silmällä pitäen.

77

Se, että nämä tavoitteet olivat liian väljiä asianmukaista arviointia varten, on jo todettu vuonna 2011 tehdyssä ulkoisessa arvioinnissa³⁰, jossa korostettiin, että mitä tahansa havaittuja tuloksia voitaisiin pitää tavoitteiden mukaisina. Arvioinnin päätelmiä ei käsitelty aloitteen ohjauskomiteassa (JMDI Steering Committee).

78

Yhteisen maahanmuutto- ja kehitysaloitteen ohjelmatason yleistä tuloksellisuutta ja tuloksia oli määrä mitata indikaattoreilla, kuten valmiuksien kehittämisen alalla järjestettyjen koulutuskurssien määrällä, viestinnän tiheydellä tai verkkokeskusteluihin osallistumisen aktiivisuudella, latausten määrällä, luoduilla ja levitetyillä sisällöillä, virtuaalimessujen kävijämäärällä sekä muuttoliike- ja kehitysyhteistyöalojen parhaiden käytäntöjen käsikirjalla. Näistä indikaattoreista ei käynyt selkeästi ilmi, miten muuttoliikkeen myönteistä vaikutusta kehitykseen voitaisiin lisätä tai mitä erityisiä tuloksia voitaisiin saavuttaa laadullisesti ja määrällisesti.

79

Yhteisen maahanmuutto- ja kehitysaloitteen tärkeimpiä saavutuksia oli 16 maassa toteutettuja 55:tä pientä hanketta koskeva ehdotuspyyntö, joka suunniteltiin ja toteutettiin EU:n 27 jäsenvaltiossa toimivien maahanmuuttajajärjestöjen kanssa. Ehdotuspyynnön lisäksi laadittiin hankkeiden tulosten perusteella koottuja ja vahvistettuja parhaita käytäntöjä koskeva käsikirja. Se on myös mahdollistanut verkostoitumisen ja tietämyksen jakamisen muuttoliike- ja kehitysyhteistyöalojen toimijoiden kesken. Lisäksi hanke sai huomattavaa näkyvyyttä kansainvälisillä foorumeilla, kuten vuosittaisen muuttoliikettä ja kehitystä käsittelevän globaalin foorumin yhteydessä.

80

Tilintarkastustuomioistuin tutki hankeotosta, joka poimittiin JMDI-pilottialoitteen yhteydessä ehdotuspyynnön perusteella käynnistetyistä hankkeista. Tulokset olivat vaihtelevia: tavoitteet olivat usein liian kunnianhimoisia tai muuttoliikkeen ja kehityksen välinen yhteys oli epäselvä, ja kaikki hankkeet eivät olleet kestäviä. Eräässä Marokossa toteutetussa hankkeessa naiset, jotka asuivat alueella, jossa maastamuutto oli voimakasta, olivat perustaneet osuuskuntia ja pystyivät luomaan kestävää tuloja tuottavaa toimintaa (esimerkiksi myymällä mausteita tai hoitamalla kakkukauppaa) ja kehittämään luku- ja kirjoitustaitoa. Osuuskunnat oli tarkoitus perustaa tiiviissä ja aktiivisessa yhteistyössä Italiassa asuvien marokkolaisten maahanmuuttajien yhteisön kanssa. Vaikka osuuskunnat perustettiin, kyseinen maahanmuuttajayhteisö ei osallistunut merkittävästi toimintaan.

81

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien hankkeiden vaikutukset ja elinkelpoisuus olivat vähäisiä, ja hankkeet koskivat pikemminkin kehitysyhteistyötä kuin muuttoliikettä. Marokossa, Georgiassa ja Algeriassa tarkastuskäynnin kohteena olleissa hankkeissa oli mukana osallistujia hyvin paikalliselta tasolta, ja hankkeet koskivat erittäin pientä ihmismäärää. Koska yhteisen maahanmuutto- ja kehitysaloitteen yleisenä tavoitteena oli parhaiden käytäntöjen tunnistaminen, laajamittaisen levittämisen vaikutukset ovat ilman muuta vähäiset.

Paluuta ja takaisinottoa koskevat tukitoimenpiteet: vähäisiä vaikutuksia ja vaihtelevasti tukea kolmansilta mailta

82

Laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden takaisinottoa koskeva EU:n toimintapolitiikka otettiin käyttöön vuonna 1999 Amsterdamin sopimuksella, jossa EU sai toimivallan neuvotella ja tehdä takaisinottosopimuksia kolmansien valtioiden kanssa. Sopimukset tehdään yhteistyösopimuksina, joiden avulla lähtömaan tai kauttakulkumaan on helpompi myöntää maahanpaluulupa sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joilla ei ole passia ja jotka ovat maasta poistamisen kohteena. Politiikka virallistettiin palauttamista koskevassa direktiivissä vuonna 2008³¹.

83

EU on tehnyt 17 takaisinottosopimusta, joista viisi on tehty naapuruusmaiden kanssa. Lisäksi useat jäsenvaltiot ovat tehneet kahdenvälisiä sopimuksia kolmansien maiden kanssa. Esimerkiksi Georgia on solminut sekä takaisinottosopimuksen EU:n kanssa että useita kahdenvälisiä takaisinottosopimuksia jäsenvaltioiden kanssa.

84

Paluita ja takaisinottoa koskevilla EU:n rahoitusohjelmilla tarjottiin palveluja maahanmuuttajille vapaaehtoisen paluun taikka pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen yhteydessä. Apua annettiin ammatillista integroitumista ja koulutusta varten sekä yrityksen perustamista ja sairaanhoitoa varten. Ohjelmissa tuettiin myös palaajia ja takaisinotettuja maahanmuuttajia käsitteleviä viranomaisia tutkimusten ja vaihtojen avulla sekä auttamalla järjestämään tiedotuskampanjoita laittomaan maahanmuuttoon ja ihmiskauppaan liittyvistä riskeistä.

85

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 23 hankkeesta viisi liittyi takaisinottoon. Hankkeiden arvo oli yhteensä 20,50 miljoonaa euroa. Määrä jakautui eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen (16,31 miljoonaa euroa) sekä muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman (4,19 miljoonaa euroa) kesken. Hankkeet olivat usein melko pieniä, ja niiden tulokset ja vaikuttavuus olivat vähäisiä (ks. laatikko 9).

Laatikko 9

Georgiassa toteutettu takaisinottohanke

Tukea palaaville/palautetuille georgialaisille sekä EU:n ja Georgian välisten takaisinottosopimusten täytäntöönpanolle

Hankkeen (arvo kolme miljoonaa euroa) tarkoituksena oli vahvistaa viranomaisten valmiuksia huolehtia palaavista/palautetuista georgialaisista, tukea Georgian kansalaisten taloudellista ja sosiaalista uudelleen kotouttamista ja kehittää tiedotuskampanja.

Hanke edisti muuttoliikettä koskevan kansallisen strategian ja lainsäädännön kehittämistä. Hankkeessa perustettiin kaksi ammatinvalinnanohjaus- ja työnvälitystoimistoa auttamaan palaajien uudelleen kotouttamisessa. Tarkastuksen ajankohtana oli kuitenkin epävarmaa, jatkaisivatko nämä keskukset toimintaansa hankkeen päätyttyä, koska lisärahoitusta oli määrä saada EU:lta Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön välityksellä eikä paikallisista lähteistä.

Suunnitelman mukaan 700 ihmistä hyötyisi työnvälityspalvelusta. Loppujen lopuksi palvelu auttoi 423:a ihmistä, joista 119 löysi työpaikan ja 83:n arvioitiin olevan edelleen työssä hankkeen päättyessä.

Viimeisenä toimenpiteenä oli huolehtia 180 ihmisen väliaikaisesta majoituksesta. Vain 13 henkilöä hyötyi tästä tuesta.

Apua vaikuttavan järjestelmän perustamiseksi takaisinoton hallinnointia varten kolmessa Etelä-Kaukasian valtiossa

Hankkeen (arvo 1,5 miljoonaa euroa) tarkoituksena oli auttaa perustamaan vaikuttava järjestelmä takaisinoton hallinnointia varten Armeniassa, Azerbaidžanissa ja Georgiassa. EU:n jäsenvaltiot maksoivat 20 prosenttia hankkeen kustannuksista. Hanke käsitti valmiuksien vahvistamista koskevan ohjelman ja opintokäyntejä useisiin EU:n jäsenvaltioihin (yhdeksän virkamiestä osallistui opintokäynteihin). Lisäksi 110 Georgiassa asuvaa ulkomaan kansalaista hyötyi tuetusta vapaaehtoisesta paluusta. Hankkeessa perustettiin internetiin sähköinen takaisinottotapausten hallinnointijärjestelmä, jossa jäsenvaltiot voivat rekisteröidä ja käsitellä takaisinottopyyntöjä. Useat jäsenvaltiot liittyivät järjestelmään vuonna 2014, mutta oli vielä liian varhaista arvioida mahdollisesti saatuja tehokkuushyötyjä määrällisesti.

86

Tarkastetuissa hankkeissa saavutukset jäivät vähäisiksi seuraavista syistä:

a)Takaisinottoa koskeva toimintapolitiikka käsitetään joissakin kumppanimaissa virheellisesti osaksi EU:n turvallisuuspolitiikkaa. Itäisissä naapuruusmaissa sitä pidetään usein viisumipakon lieventämisen ja eteläisissä naapuruusmaissa kaupallisten sopimusten solmimisen vastineena.

b)Jäsenvaltiot eivät vaikuttavalla tavalla valmistele EU:ssa asuvia muuttajia kotiinpaluuseen³².

c)Monet paluumuuttajat eivät tiedä, että heidän takaisinottoaan varten on saatavissa tukea, ja heidän uudelleen kotoutumisessa kokemansa mahdolliset vaikeudet johtavat siihen, että monet heistä muuttavat uudelleen pois maasta³³.

Ihmisoikeuksien suojelu oli sisällytetty tarkastettuihin hankkeisiin, mutta sitä ei aina onnistuttu panemaan täytäntöön

87

Monissa asiakirjoissa on esitetty ihmisoikeuksien kunnioittamista koskeva sitoumus, muun muassa arabikevään jälkeen annetussa komission tiedonannossa³⁴. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa koskevassa ensimmäisessä kertomuksessaan komissio huomautti, että liikkuvuuskumppanuuksien luomisessa tarvittiin entistä parempaa tasapainoa temaattisten painopisteiden välillä ja että erityisesti laillista maahanmuuttoa, ihmisoikeuksia ja pakolaisten suojelua oli painotettava entistä enemmän³⁵. Neuvosto toisti nämä päätelmät hyväksyessään kertomuksen.

88

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastetuista hankkeista useimpien tavoitteissa käsiteltiin ihmisoikeuksia joko suoraan tai välillisesti. Esimerkkeinä mainittakoon maahanmuuttajien oikeuksien edistäminen Marokossa ja Algeriassa sekä kansainvälisten normien mukaisten vastaanottokeskusten rakentaminen Ukrainan takaisinotto-ohjelmassa. Käytännössä esimerkiksi Ukrainan vastaanottokeskusten tapauksessa hanke ei kuitenkaan käsittänyt koulutusta, jolla olisi autettu keskuksien toiminnasta vastaavia viranomaisia noudattamaan kansainvälisiä ihmisoikeusnormeja. Kansainväliset järjestöt ja kansalaisyhteiskunta ovat arvostelleet toistuvasti maahanmuuttajien, turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten kohtelua Ukrainassa.

89

SaharaMed-hanke sai kymmenen miljoonaa euroa rahoitusta laittoman maahanmuuton torjuntaan sekä laittomien maahanmuuttajien estämiseen ja pysäyttämiseen liittyvien valmiuksien kehittämistä varten Välimeren alueella. Hanke ei käsittänyt varotoimenpiteitä, joilla taattaisiin maahanmuuttajien oikeuksien kunnioittaminen joko toimien tai laitehankintojen avulla. Riskinarvioinnissa ei pohdittu järjestelmää, jolla käsiteltäisiin ihmisoikeusloukkauksia. Euroopan parlamentti kehotti vuoden 2012 lopussa luomaan vaikuttavia seurantamekanismeja ihmisoikeuksien suojelemiseksi³⁶. Hankevastaava vastasi pyyntöön kehottamalla italialaista kansalaisjärjestöä kehittämään Libyan viranomaisten valmiuksia tarjota suojelua. Monissa raporteissa on kerrottu useista vastaanottokeskuksissa tapahtuneista ihmisoikeusloukkauksista, mutta Libyan viranomaiset ovat kieltäytyneet kansalaisjärjestön avusta virallisesta sopimuksesta huolimatta³⁷. Kansalaisjärjestö ehdotti, että SaharaMed-hanke lopetettaisiin vuonna 2013, ja se keskeytettiin. Vuonna 2014 hanketta täydennettiin kahdella muulla hankkeella, joissa keskitytään maahanmuuttajien suojeluun ja ihmisoikeuksien kunnioittamiseen Libyassa³⁸.

28Termillä ”erilaisista ryhmistä koostuva muuttovirta” tarkoitetaan monitahoista väestön muuttoliikettä, joka käsittää samoja reittejä seuraavia ja samoja liikennemuotoja käyttäviä ihmisiä, joiden profiilit ovat erilaisia ja jotka muuttavat eri syistä (IOM).

29Ulkoasiainneuvosto korosti asiaa 18. marraskuuta 2013 – Neuvoston asiakirja 16364/13, 18. ja 19.11.2013.

30Evaluation of the EC/UN Joint Migration and Development Initiative, IBF International Consulting 2011.

31Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (EUVL L 348, 24.12.2008, s. 98).

32Picard, E. ja Greco Tonegutti, R., ”Technical Assistance for study on concrete results obtained through projects on Migration and Development financed under AENEAS and the Thematic Programme for Migration and Asylum”, Aeneas- ja TPMA-ohjelmista rahoitettujen muuttoliike- ja kehityshankkeiden konkreettisia tuloksia koskeva tutkimus, lokakuu 2014, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf.

33CARIM-Eastin julkaiseman tutkimuksen mukaan 40 prosenttia paluumuuttajista on päättänyt muuttaa uudelleen pois maasta paluun yhteydessä kokemiensa vaikeuksien vuoksi. Mirian Tukhashvili, ”The demographic and economic framework of circular migration in Georgia”, CARIM-East Explanatory Note 12/89.

34KOM(2011) 303 lopullinen, 25. toukokuuta 2011, ”Uusi strategia muutostilassa olevia naapurimaita varten”.

35COM(2014) 96 final.

36Euroopan parlamentin päätöslauselma 22. marraskuuta 2012 maahanmuuttajien tilanteesta Libyassa (2012/2879(RSP)).

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013-06-20; http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees.

38Libyassa olevien haavoittuvien väestöryhmien suojelua koskeva hanke (viisi miljoonaa euroa) sekä ihmisoikeuksiin perustuvan muuttoliikkeen hallinta- ja turvapaikkajärjestelmän perustamista Libyaan tukeva hanke (kymmenen miljoonaa euroa).

Koordinointi useiden kumppaneiden kesken eri tasoilla oli vaikeaa

90

Muuttoliikepolitiikan hallinnointiin osallistuu hyvin monia EU:n, jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden toimijoita. Useat komission pääosastot ja osastot (kuten kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto, muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto, laajentumisasioiden pääosasto eli nykyinen naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto sekä Euroopan ulkosuhdehallinto) toimivat yhteistyössä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kanssa, joiden odotukset voivat olla erilaisia.

Hallinnointi oli monimutkaista

91

Maahanmuuttopolitiikan täytäntöönpanoa EU:n toimielimissä kuvaava hallintokaavio (ks. liite V) oli monimutkainen. Keskeisten kumppaneiden välisissä yhteyksissä oli puutteita – sekä komission pääosastojen ja osastojen välillä että Brysselissä toimivan komission ja sen edustustojen välillä.

92

Neuvosto, komissio ja useat työryhmät ovat usein toistaneet, että on tarpeen parantaa sisäistä koordinointia komission keskeisten osastojen välillä – erityisesti kahden tärkeimmän pääosastokumppanin eli kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston sekä muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston välillä.

93

Komissio on pyrkinyt hallinnoimaan muuttoliikeasioita eri politiikanalojensa ja osastojensa (kehitysyhteistyö, naapuruuspolitiikka, laajentumisasiat sekä ulko- ja sisäasiat) kautta. Tästä huolimatta eri politiikanalojen välisen koordinoinnin varmistamista varten ei ollut olemassa toimivaa strategiaa tai järjestelmää.

94

Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan onnistunut toteuttaminen edellyttää rahoitusta. Jäsenvaltiot voivat osallistua sen rahoitukseen suoraan, joten vaikuttava koordinointijärjestelmä on välttämätön. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan tasolla ei kuitenkaan ollut sellaista kokonaisnäkemystä rahoituksesta, jossa olisi määritelty etenkin se, kuka rahoittaa mitä ja miten varat kohdennetaan.

95

Tilintarkastustuomioistuin panee merkille komissiossa hiljattain toteutetun sisäisen uudelleenjärjestelyn (esimerkiksi komission jäsenten kollegioiden perustaminen koordinoinnin parantamiseksi).

96

Sisäistä koordinointia kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston sekä muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston välillä on vahvistettu lähinnä siten, että viimeksi mainitussa on henkilöstöä, jolla on kokemusta kehitysasioista, ja ensin mainitussa henkilöstöä, jolla on kokemusta sisäasioista. Muuttoliike- ja kehitysyhteistyöaloilla toteuttavien EU:n toimien yhteisestä edusta on nyt parempi yhteisymmärrys.

97

Ulkosuhdehallinto aloitti toimintansa vasta 2010/2011, joten sen ei ollut mahdollista hoitaa tehtäviään täysipainoisesti tarkastuksen kohteena olleella ajanjaksolla siitä huolimatta, että neuvosto on painottanut tarvetta yhdistää EU:n muuttoliikepolitiikan sisäinen ulottuvuus entistä tiiviimmin sen ulkoiseen ulottuvuuteen. Painotus tuodaan esille maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa. Tämä selittyi osin sillä, että ulkosuhdehallinnolta puuttuu eräiden alojen, myös muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan, riittävä alakohtainen asiantuntemus. Tilintarkastustuomioistuin toi tämän puutteen esille vuonna 2014 julkaistussa erityskertomuksessa³⁹.

98

Toimien heikko koordinointi Brysselissä toimivan komission ja kumppanimaissa toimivien EU:n edustustojen välillä johti tehottomuuteen. Oli haitallista, että edustustot eivät osallistuneet riittävissä määrin suunnitteluun, kun otetaan huomioon, että monista tarkastetuista hankkeista havaittiin, ettei hankkeissa todella ymmärretty kumppanimaan odotuksia ja erityistilannetta.

99

Brysselissä toimiva komissio oli jossain määrin vastuussa näistä puutteista, koska se ei toimittanut edustustoille tarvittavia tietoja, erityisesti hankkeissa, joihin osallistui useita maita. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että edustustoille ei aina tiedotettu hankkeista, joihin osallistui useita maita. Komissio oli myös jättänyt seuraamatta ulkoisen arvioijan suosituksia, jotka koskevat hankkeiden paikallisessa täytäntöönpanossa havaittujen hyvien käytäntöjen yleistä jakamista.

100

Riittämätön koordinointi johti siten tarvittavien tietojen puuttumiseen ja päällekkäisiin toimiin. Esimerkiksi hankkeiden vaikuttavuus heikkeni, kun jo saatavilla olevia tutkimuksia toistettiin tarpeettomasti.

Liikkuvuuskumppanuudet: koordinointia on selkeytettävä

101

Liikkuvuuskumppanuuksissa noudatetaan vakiomallia, joka vaihtelee kumppanimaan ja EU:n tarpeiden, intressien ja valmiuksien mukaan. Liikkuvuuskumppanuuksia koskevia neuvotteluja ja kumppanuuksien toteuttamista seuraa (strategisella/toimintapolitiikan tasolla) turvapaikka- ja maahanmuuttoasioiden korkean tason työryhmä. Lisäksi toteuttamisen teknisempiä ja operatiivisempia näkökohtia seuraa asiantuntijaryhmä, joka koostuu jäsenvaltioiden, tiettyjen komission pääosastojen (muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto, kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto sekä naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto), ulkosuhdehallinnon ja asianomaisten EU:n virastojen edustajista.

102

Koordinointi on edelleen tarpeen, jotta voidaan varmistaa esimerkiksi, että jäsenvaltiot päivittävät ja jakavat kumppanuuksien ”tulostauluja” asianmukaisesti ja säännöllisesti, ja jotta Frontex saa tietoja kahdenvälisistä hankkeista ja voi välttää päällekkäiset toimet.

Tulevaisuudennäkymät

103

Uusi monivuotinen rahoituskehys (2014–2020) ja vuoden 2014 lopussa alkanut uuden komission toimikausi ovat tarjonneet mahdollisuuden parantaa EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan koordinointia. Muuttoliike on hyväksytty uuden komission painopistealaksi, ja yhdelle komission jäsenelle on annettu erityisvastuu tästä alasta. Euroopan muuttoliikeagendassa, jonka komissio julkaisi toukokuussa 2015, määritellään ”neljä toimintalohkoa muuttoliikkeen hallinnan parantamiseksi” ja edellytetään ”suurempaa johdonmukaisuutta eri politiikanaloilta, kuten kehitysyhteistyö-, kauppa-, työllisyys-, ulko- ja sisäasiainpolitiikoilta”. Parempi yhteistyö lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa sekä EU:n edustustojen aktiivisempi osallistuminen toimintaan auttavat parantamaan takaisinottojen seurantaa. Komissio vaatii myös muuttoliike- ja kehitysyhteistyöpolitiikan yhdistämistoimien tehostamista, jotta lähtömaille koituvat kehityshyödyt kyetään maksimoimaan.

39Erityiskertomus nro 11/2014 ”Euroopan ulkosuhdehallinnon perustaminen” (http://eca.europa.eu).

Johtopäätökset ja suositukset

Johtopäätös 1 – EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvää varainkäyttöä ohjasivat monet erilaiset toimintapoliittiset tavoitteet, joita ei ollut riittävällä tavalla jaoteltu tulosindikaattoreiden tukemiksi toiminnallisiksi tavoitteiksi. Seurantaa ja arviointia on edelleen parannettava.

a)Ulkoista muuttoliikepolitiikkaa pantiin täytäntöön useilla eri rahoitusvälineillä, joilla kullakin oli omat tavoitteensa. Tavoitteet eivät liittyneet toisiinsa, eikä välineillä ollut selkeää strategiaa, jonka avulla voitaisiin arvioida niiden vaikutuksen suuruutta. On siis epäselvää, mitä niillä haluttiin saavuttaa EU:n tasolla (ks. kohdat 27–31).

b)Aihekohtaisen ohjelman hyvin yleisluonteisia tavoitteita ei jaoteltu toiminnallisiksi tavoitteiksi, jotka olisi räätälöity vastaamaan kumppanimaiden tarpeita. Seurantaan käytetyt indikaattorit kattoivat vain muutamia tavoitteista eivätkä olleet keskenään johdonmukaisia. Indikaattorit tahtoivat myös muuttua ajan mittaan, eikä niitä seurattu huolellisesti. Numeerisia tietoja oli vähän, ja ne olivat yleensä epäluotettavia. Toimintapolitiikan eri tasoilla (strateginen kehys, talousarvio ja vuotuinen toimintakertomus) käytettyjen indikaattorien välillä oli epäjohdonmukaisuutta, samoin näiden indikaattoreiden ja hankkeen tasolla määriteltyjen indikaattoreiden välillä (ks. kohdat 32–47).

c)Käytettävissä ei myöskään ollut matriisia, jossa esitettäisiin kaikkien rahoitusvälineiden tavoitteiden ja indikaattoreiden vastaavuudet kaikilla tasoilla (yksittäisistä hankkeista vuotuiseen toimintakertomukseen). Näin ollen toimintapolitiikan tuloksia ei voitu seurata eikä niistä voitu raportoida asianmukaisesti, kokonaisvaltaisesti ja yhtenäisesti (ks. kohdat 49–51).

d)Komission tietojärjestelmien puutteiden vuoksi ei voitu määrittää, missä määrin EU:n varoja osoitettiin (muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman välityksellä) naapuruusmaiden tärkeimpiin painopisteisiin. Koska ensisijaisia tarpeita ei arvioitu määrällisesti, oli mahdotonta arvioida, oliko tuen silloinen taso naapuruusmaissa asianmukainen (ks. kohdat 52–56).

e)Ulkoiseen muuttoliikkeeseen liittyvälle varainkäytölle naapuruusmaissa oli tyypillistä suuri aihekohtainen ja maantieteellinen vaihtelu. Tämä rajoitti varainkäytön vaikuttavuutta estämällä sellaisen rahoituksen kriittisen massan saavuttamisen, jonka avulla voitaisiin käsitellä ensisijaisten alueiden todellisia tarpeita (ks. kohdat 58–65).

Suositus 1 – Tavoitteita on selkeytettävä, tuloksellisuuden mittausjärjestelmää on kehitettävä, laajennettava ja parannettava ja käytettävissä olevat varat on keskitettävä selkeästi määriteltyihin ja määrällisesti ilmaistuihin painopisteisiin

Komission olisi asetettava selkeät ja tarkat toimintapoliittiset tavoitteet, jotka pantaisiin täytäntöön johdonmukaisilla EU:n rahoitusvälineillä. Vaikutusten maksimoimiseksi sen olisi osoitettava varoja toimille ja maantieteellisille alueille selkeästi määriteltyjen ja määrällisesti ilmaistujen painopisteiden mukaisesti. Talousarvion ja hankehallinnoinnin olisi oltava riittävän joustavaa, jotta voidaan mukautua nopeasti muuttuviin tilanteisiin. Komission olisi varmistettava, että hankkeissa määritellään tulosindikaattoreita sekä mitattavissa olevia tavoite- ja lähtöarvoja toteutettavien toimien perusteella. Indikaattoreiden olisi pysyttävä vakaina ajan mittaan ja oltava vertailukelpoisia. Kvantitatiivisia tietoja olisi kerättävä järjestelmällisesti. Olisi kehitettävä matriisi, jossa esitettäisiin EU:n kaikkien rahoitusvälineiden tavoitteiden ja indikaattoreiden vastaavuudet kaikilla tasoilla, jotta toiminnan tuloksia voidaan havainnollistaa ja raportoida asianmukaisesti, kokonaisvaltaisesti ja yhtenäisesti.

Suositus 2 – Komission tietojärjestelmiä varten on kehitettävä tarkoituksenmukainen koodijärjestelmä

Komission olisi pyrittävä ottamaan käyttöön asianmukainen ulkoiseen muuttoliikkeeseen liittyvien toimien koodijärjestelmä tai kehitettävä tarkoituksenmukaiset menetelmät niin, että muuttoliikkeeseen liittyvästä varainkäytöstä voitaisiin saada kattavampi yleiskuva. Näin olisi mahdollista eritellä ja seurata EU:n varainkäyttöä tällä alalla (rahoitustyypin ja -kohteen mukaan) ja täydentää OECD:n kehitysapukomitean koodijärjestelmää.

Johtopäätös 2 – Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön (TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa

a)Hanketuloksia ei useinkaan voitu mitata, koska tavoitteet oli asetettu liian kunnianhimoisesti tai yleisluontoisesti. Tulosindikaattorit oli muotoiltu usein tuotosindikaattoreiksi, eikä tulosindikaattoreista siksi käynyt ilmi, oliko tavoitteet saavutettu (ks. kohdat 67–72).

b)Muuttoliikkeen ja kehityksen suhteen vahvistamista koskeva tavoite toteutettiin osittain. Tarkastettujen hankkeiden perusteella arvioituna kotimaahansa palaavien muuttajien vaikutus oli vähäinen (ks. kohdat 75–81).

c)Hankkeilla, joiden tarkoituksena oli helpottaa paluuta ja takaisinottoa, saatiin aikaan vain vähän tuloksia. Tähän oli syynä etenkin se, että takaisinottopolitiikka käsitettiin joissakin kumppanimaissa virheellisesti osaksi EU:n turvallisuuspolitiikkaa, minkä vuoksi niiden oli vaikea hyväksyä sitä. Jäsenvaltiot eivät myöskään vaikuttavalla tavalla valmistele EU:ssa asuvia muuttajia kotiinpaluuseen (ks. kohdat 82–86).

d)Useimmissa tarkastetuissa hankkeissa tavoitteet sisälsivät teoriassa sitoumuksen kunnioittaa ihmisoikeuksia, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita tapauksia, joissa sitoumusta ei tuettu käytännössä (ks. kohdat 87–89).

Suositus 3 – Hankkeiden valmistelua ja valintaa on parannettava

Komission olisi parannettava hankkeiden alkuvaiheen suunnittelua edellyttämällä asiaan kuuluvien, toteutettavissa ja mitattavissa olevien tavoitteiden asettamista (ja varmistamalla, että tätä koskevat vaatimukset esitetään selkeästi sopimusmalleissa ja -ohjeissa ja että vaatimuksia sovelletaan). Hankkeissa määriteltävien indikaattoreiden olisi käsitettävä myös tulosindikaattoreita.

Suositus 4 – Kehityksen ja muuttoliikkeen välistä yhteyttä on edelleen vahvistettava

Komission olisi vielä selkeytettävä lähestymistapaansa, jolla varmistetaan, että muuttoliike vaikuttaa myönteisesti kehitykseen. Komission olisi varmistettava, että ohjelmissa ja hankkeissa painotetaan entistä enemmän muuttoliikettä, ja pyrittävä määrittelemään, mitä toimia tarvitaan myönteisten vaikutusten aikaansaamiseksi.

Johtopäätös 3 – EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön (TPMA ja ENPI) koordinointi toimijoiden kesken eri tasoilla oli vaikeaa.

Monimutkaiset hallintojärjestelyt heikentävät koordinointia kaikilla tasoilla EU:n elinten välillä, etenkin pääosastojen kesken sekä Brysselissä sijaitsevan komission ja kumppanimaissa olevien EU:n edustustojen välillä. Hiljattaisista tähän liittyvistä aloitteista huolimatta järjestelyjä on edelleen järkeistettävä. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan tasolla ei ollut sellaista kokonaisnäkemystä rahoituksesta, jonka yhteydessä olisi tarkennettu, mitä komissio rahoittaa ja mitä jäsenvaltiot rahoittavat (ks. kohdat 91–100).

Suositus 5 – Koordinoinnin parantamiseksi tarvitaan sisäistä ja ulkoista vuoropuhelua

Komission ja ulkosuhdehallinnon olisi vahvistettava EU:n edustustojen valmiuksia muuttoliikeasioissa. Komission olisi pyrittävä laatimaan rahoitusta koskeva yleisnäkemys siitä, kuka rahoittaa mitä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan yhteydessä.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 25. helmikuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

Liitteet

Liite I

EU:n, EU:n jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä solmitut liikkuvuuskumppanuudet

| Kap Verde | Moldova | Georgia | Armenia | Marokko | Azerbaidžan | Tunisia | Jordania |
Aika | 2008 | 2008 | 2009 | 2011 | 2013 | 2013 | 2013 | 2014 |
EU | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Ranska | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Saksa |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Italia |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Puola |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
Ruotsi |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Belgia |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Bulgaria |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Tšekki |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Alankomaat |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Portugali | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
Romania |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
Espanja | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Tanska |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Kreikka |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Liettua |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Yhdistynyt kuningaskunta |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Kypros |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Unkari |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Slovakia |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Slovenia |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Viro |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Latvia |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Luxemburg | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
Itävalta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Kroatia |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Suomi |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Irlanti |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Malta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Jäsenvaltiot yhteensä | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

Liite II

Muuttoliikepolitiikan ulkoisen ulottuvuuden alalla kaudella 2007–2013 sidotut, sovitut ja maksetut määrät (miljoonaa euroa)

| Talousarviositoumukset | Sopimusten arvo | Sopimusten määrä | Maksut
TPMA | 379,78 | 375 | 256 | 304,30
ENPI |  | 376 | 64 |
DCI (TPMA:ta lukuun ottamatta) | 190 | 64
EKR | 156 | 27
EIDHR | 7 | 43
vakautusväline | 5 | 4
IPA | 309 | 76
Yhteensä | 1 418 | 534 | 304,30
Tietoa ei ole saatavilla. |  |  |  |

Liite III

Ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvä varainkäyttö: useita EU:n rahoitusvälineitä, joilla kullakin on omat tavoitteensa ja strategiansa

Kehitysyhteistyön rahoitusväline (1. DCI – TPMA, 2. DCI – muut): Sovellettavassa asetuksessa asetetaan ensisijaisia ja yleisiä tavoitteita ja viitataan maantieteellisten ja temaattisten ohjelmien tavoitteisiin ja edistetään muissa toimintapoliittisissa asiakirjoissa tai ulkoisissa asiakirjoissa esitettyjä tavoitteita (vuosituhannen kehitystavoitteet sekä Yhdistyneiden kansakuntien ja muiden kansainvälisten järjestöjen hyväksymät tavoitteet). Välinettä pannaan täytäntöön kaikissa kolmansissa maissa lukuun ottamatta maita, jotka voivat hakea liittymistä valmistelevasta tukivälineestä myönnettävää rahoitusta. Maantieteellisten ohjelmien osalta väline ei kata maita, jotka voivat hakea Euroopan kehitysrahastosta, Euroopan naapuruusvälineestä tai liittymistä valmistelevasta tukivälineestä myönnettävää rahoitusta, eikä maita, jotka ovat allekirjoittaneet AKT:n ja EU:n välisen kumppanuussopimuksen (Etelä-Afrikkaa lukuun ottamatta).

3.Eurooppalaisessa naapuruuden ja kumppanuuden välineessä, joka käsitti osittain myös muuttoliikkeen, ei määritelty toimintapolitiikan tavoitteita. Sovellettavassa asetuksessa viitataan komission hyväksyttäväksi tulevissa strategia-asiakirjoissa asetettaviin ensisijaisiin maa- tai aluekohtaisiin tavoitteisiin. Jos EU ei ollut sopinut erityisistä tavoitteista asianomaisen maan kanssa, oli sovellettava EU:n poliittisia tavoitteita (joita ei kuitenkaan yksilöidä).

4.Euroopan kehitysrahasto: Euroopan kehitysrahastoa koskevat säännökset ovat samankaltaisia kuin kehitysyhteistyövälinettä koskevat säännökset, mutta niitä pannaan täytäntöön muissa maissa eli 78:ssa Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiossa. Euroopan kehitysrahasto ei niin ollen ole käytössä naapuruusmaissa, mutta sitä voidaan käyttää esimerkiksi tukemaan muuttajia, jotka palaavat naapuruusmaista.

5.Vakautusvälineellä pyritään käsittelemään poliittiseen turvallisuuteen ja kehitykseen kohdistuvia merkittäviä riskejä ja uhkia. Asetuksessa määritellään kaksi yleistä tavoitetta. Erityistavoitteet asetetaan useaa maata koskevissa strategia-asiakirjoissa, aihekohtaisissa strategia-asiakirjoissa ja monivuotisissa maa- tai alueohjelmissa.

6.Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevalla eurooppalaisella rahoitusvälineellä pyritään lujittamaan demokratiaa kolmansissa maissa ja edistämään ihmisoikeuksien kunnioittamista. Asetuksessa asetetaan kolme yleistä tavoitetta. Erityistavoitteet määritellään strategia-asiakirjoissa, joita komissio käyttää myös vuotuisten toimintaohjelmien tavoitteiden määrittelemiseen.

7.Liittymistä valmistelevan tukivälineen avulla annetaan kahdeksalle ehdokasmaalle ja mahdolliselle ehdokasmaalle taloudellista ja teknistä apua koko liittymisprosessin ajan. Asetuksessa asetetaan yleisiä tavoitteita ja eri osa-alueita, kuten rajat ylittävää yhteistyötä, koskevia tavoitteita. Erityistavoitteet määritellään monivuotisissa ja vuotuisissaohjelmissa. IPA-väline ei näin ole käytössä eteläisen Välimeren alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa.

Liite IV

Yhteenveto tarkastetuista hankkeista

Rahoitusväline
Sopimusvuosi
Kesto (kk)
Nimi
EU:n rahoitus
(euroa)

Maailmanlaajuinen

TPMA
2007
55
Joint Migration and Development Initiative (JMDI, yhteinen maahanmuutto- ja kehitysaloite)
15 000 000

Itäinen naapurusto

ENPI
2008
45
Southern Caucasus Integrated Border Management (SCIBM, Etelä-Kaukasian yhdennetty rajaturvallisuus)
6 000 000

ENPI
2009
71
Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures (takaisinottoon liittyvä tuki ja EUBAM-liitännäistoimenpiteet)¹
4 864 050

ENPI
2009
42
Supporting the implementation of the migration and development component of the EU-Moldova Mobility Partnership (EU:n ja Moldovan liikkuvuuskumppanuuden muuttoliike ja kehitys -osan täytäntöönpanon tukeminen)
1 999 734

TPMA
2010
36
Effective government of labour migration and its skills dimensions (työvoiman muuttoliikkeen ja osaamisnäkökohtien vaikuttava hallinnointi)
1 507 501

TPMA
2010
35
Support reintegration of Georgian returning migrants and the implementation of EU-Georgia Readmission Agreement (palaavien georgialaisten uudelleen kotouttamisen sekä EU:n ja Georgian välisen takaisinottosopimuksen täytäntöönpanon tukeminen)
3 000 000

ENPI
2011
22
Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures (takaisinottoon liittyvä tuki ja EUBAM-liitännäistoimenpiteet)
1 798 941

ENPI
2011
48
Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures (takaisinottoon liittyvä tuki ja EUBAM-liitännäistoimenpiteet)
9 532 400

TPMA
2011
35
Better managing the mobility of health professionals in the Republic of Moldova (terveydenhuoltohenkilöstön liikkuvuuden hallinnoinnin parantaminen Moldovassa)
2 000 000

TPMA
2011
23
Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes – Phase II (UNCHR:n toimien tukeminen Itä-Euroopassa EU:n alueellisten suojeluohjelmien avulla – vaihe II)
1 500 000

TPMA
2012
24
Supporting the establishment of effective readmission management in Armenia, Azerbaijan and Georgia (takaisinoton vaikuttavan hallinnointijärjestelmän perustamisen tukeminen Armeniassa, Azerbaidžanissa ja Georgiassa)
1 193 965

TPMA
2013
36
Strengthening the development potential of the EU Mobility Partnership in Georgia through targeted circular migration and diaspora mobilisation (EU:n liikkuvuuskumppanuuden kehityspotentiaalin vahvistaminen Georgiassa kohdennetun kiertomuuton ja maahanmuuttajayhteisöjen aktivoinnin avulla)
878 000

Eteläinen naapurusto

TPMA
2008
47
Faciliter la création d’entreprises au Maroc grâce à la mobilisation de la diaspora marocaine installée en Europe (FACE-Maroc, yritysten perustamisen helpottaminen Marokossa Eurooppaan asettautuneiden marokkolais-maahanmuuttajayhteisöjen aktivoinnin avulla)
1 497 305

TPMA
2008
26
Interactive Map on Irregular Migration Routes and Flows in Africa, the Middle East and the Mediterranean Region (I-Map, interaktiivinen kartta Afrikan, Lähi-idän ja Välimeren alueen laittomista muuttoreiteistä ja -virroista)
784 789

TPMA
2009
59
SaharaMed: Prevention and management of irregular migration flows from Sahara desert to Mediterranean Sea (SaharaMed: Saharan autiomaasta Välimerelle suuntautuvien laittomien muuttovirtojen ehkäiseminen ja hallinta)
10 000 000

ENPI
2010
44
MEDSTAT III
7 000 000

TPMA
2010
36
Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de gestion des flux migratoires mixtes (Algeria: maahanmuuttajien suojelun sekä eri ryhmistä koostuvien muuttovirtojen hallintaa koskevien valmiuksien vahvistaminen)
1 915 916

TPMA
2011
23
Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regional Protection Programme (UNHCR:n toimien tukeminen Pohjois-Afrikassa EU:n alueellisen suojeluohjelman avulla)
3 631 627

ENPI
2011
40
EUROMED MIGRATION III
4 998 800

TPMA
2012
35
Promotion du respect des droits des migrants subsahariens au Maroc (Saharan eteläpuolisesta Afrikasta tulevien maahanmuuttajien oikeuksien kunnioittamisen edistäminen Marokossa)
1 594 264

TPMA
2012
36
Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb - La migration au service du développement local (liiketoiminnan luomisen ja työllisyyden tukeminen Maghreb-maissa – paikallisen kehityksen edistäminen muuttoliikkeen avulla)
1 875 000

TPMA
2013
36
Seahorse-Mediterranean network (Välimeren Seahorse-verkosto)
4 500 000

TPMA
2013
13
Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regional Protection Programme (UNHCR:n toimien tukeminen Pohjois-Afrikassa EU:n alueellisen suojeluohjelman avulla)
1 953 000

Yhteensä

89 025 292

1Määrä sisältää hankkeeseen tehdyn 864 810 euron arvoisen muutoksen, joka tilintarkastustuomioistuimen täytyi tarkastaa saadakseen käsityksen koko hankkeesta.

Liite V

EU:n rahoitusavun (muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan ulkoinen ulottuvuus) täytäntöönpanomekanismit

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

1Entinen sisäasioiden pääosasto. Se vastasi yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan yleisohjelman rahastojen täytäntöönpanosta vuosina 2007–2013. Rahastot olivat ulkorajarahasto (EBF), Euroopan paluurahasto (RF), Euroopan pakolaisrahasto (ERF) ja Euroopan kotouttamisrahasto (EIF). Millään näistä rahastoista ei kuitenkaan ollut ulkoista osaa kolmansiin maihin liittyviä menoja varten, toisin kuin niitä kaudella 2014–2020 seuranneilla rahastoilla eli turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastolla (AMIF) ja sisäisen turvallisuuden rahastolla (ISF).

2Naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto (aiemmin laajentumisasioiden pääosasto)

3Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevat yhteiset toimintasuunnitelmat

4Humanitaarinen apu ja pelastuspalvelu

5Ei koske naapuruusmaita.

6Kumppanuusvälineet

7Vakautta ja rauhaa edistävä väline (entinen vakautusväline)

8Globaaleja julkishyödykkeitä ja haasteita koskevan ohjelman muuttoliike- ja turvapaikkaosio (2014–2020)

Komission vastaukset

Tiivistelmä

I

Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto esittävät seuraavat huomiot tämän kertomuksen kontekstista ja sisällöstä:

Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon on toimittava monimutkaisessa ja alati muuttuvassa ympäristössä. Ennen kokemattoman pakolais- ja muuttoliikekriisin keskellä muuttoliikepolitiikassa on tarkistettava prioriteetteja, vahvistettava politiikan piirteitä EU:n tasolla ja jatkuvasti mukauduttava muuttuviin olosuhteisiin.

Tämä tilintarkastustuomioistuimen kertomus laadittiin ennen näitä merkittäviä tapahtumia.

Muuttoliikkeen ja turvapaikka-asioiden ala on monitahoinen, monimutkainen ja jatkuvasti muuttuva politiikan ala sekä kansainvälisesti että EU:n tasolla, ja komission on toimittava tässä muuttuvassa ja haastavassa ympäristössä. Tämä edellyttää vastaavasti monimutkaisia ja moniulotteisia rakenteita politiikan täytäntöönpanemiseksi.

Tilintarkastustuomioistuin ei ota kertomuksessa riittävästi huomioon tätä poliittista, oikeudellista, operatiivista ja talousarvioon liittyvää taustaa.

II

Komissio on samaa mieltä siitä, ettei ole helppoa määrittää EU:n talousarviosta korvattujen menojen kokonaismäärää tai sitä, onko menot kohdennettu määriteltyjen maantieteellisten ja temaattisten painopisteiden mukaisesti. Komissio parantaa edelleen yleistä seuranta- ja arviointikehystä tällä monimutkaisella politiikan alalla ja varmistaa edelleen, että asianomaisissa välineissä määritetään maantieteelliset ja temaattiset painopisteet keskeisten alojen mukaan.

III

Kaikki EU:n rahoitusvälineistä rahoitetut hankkeet sisältävät hanketasolla indikaattoreita, joita seurataan jokaisen hankkeen koko elinkaaren ajan. Ks. myös komission vastaus kohtaan 68.

IV

Muuttoliike on monimutkainen ja poliittisesti arkaluontoinen politiikan ala, joka koskee useita toiminnanaloja ja monia erilaisia sidosryhmiä (esim. EU:n virastot, IOM ja UNHCR) EU:n toimielinten sisällä ja niiden ulkopuolella. EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan ja -yhteistyön hallinta heijastaa vääjäämättä tätä tilannetta.

Viime vuosina on pyritty parantamaan koordinointia komission pääosastojen ja Euroopan ulkosuhdehallinnon välillä sekä EU:n jäsenvaltioiden kanssa entisestään. Tämän vuoksi on otettu käyttöön useita koordinointimekanismeja. Hiljattain laaditussa Euroopan muuttoliikeagendassa korostetaan tarvetta lisätä näitä ponnisteluja entisestään.

Johdanto

01

Komissio korostaa, että pakolaisiin liittyvät menot kumppanimaissa, myös naapurialueella, sisältyivät EU:n yhteistyöhön kolmansien maiden kanssa muuttoliike- ja turvapaikka-asioissa jo ennen vuotta 2015. Suurimmassa osassa muuttoliikehankkeita noudatetaan kattavaa ja osallistavaa lähestymistapaa, sillä muuttovirrat koostuvat tyypillisesti erilaisista ryhmistä, esimerkiksi taloudellisista muuttajista, haavoittuvassa asemassa olevista muuttajista ja kansainvälisen suojelun tarpeessa olevista henkilöistä.

02

Komissio esitteli 13. toukokuuta 2015 Euroopan muuttoliikeagendan, jonka pohjalta hyväksyttiin neuvoston päätelmät kesäkuussa 2015.

11

Siitä lähtien kun niin kutsuttu Khartumin prosessi käynnistettiin (Itä-Afrikan muuttoreitillä sijaitsevien maiden kanssa) marraskuussa 2014, painopiste on ollut kahdeksassa alueellisessa vuoropuhelussa.

Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevat yhteiset toimintasuunnitelmat katsotaan myös ensisijaiseksi kahdenväliseksi kehykseksi liikkuvuuskumppanuuksien ohella.

13

Laittoman maahanmuuton ja pakkosiirtojen perimmäiset syyt vaihtelevat köyhyydestä ja taloudellisten mahdollisuuksien puutteesta konflikteihin, turvattomuuteen ja ilmastonmuutokseen sekä kaikkeen siltä väliltä. Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma, jonka vuotuiset määrärahat ovat noin 50 miljoonaa euroa, ei tosiaan koskaan ollut tarkoitettu tällaisten perimmäisten syiden korjaamiseen, vaan sen keskeinen tavoite oli tukea maita muuttoliikkeen ja turvapaikka-asioiden hallinnan parantamisessa.

15

Eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä (ENPI) koskevassa asetuksessa asetettiin yleisiä tavoitteita, kun taas EU:n ja kumppanimaiden välisissä sopimuksissa vahvistettiin avun suunnittelun poliittinen kehys (ks. välinettä koskeva asetus, 3 artikla).

Ohjelmakauden 2014–2020 osalta asetettiin kuitenkin erityisiä tavoitteita, kun ENPI korvattiin Euroopan naapuruusvälineellä (ENI). Asetuksen (EU) N:o 232/2014 mukaan yksi ENI:n erityistavoitteista on luoda ”edellytyksiä laillisen muuttoliikkeen paremmalle järjestämiselle ja hyvin hallitun ihmisten liikkuvuuden edistämiselle, maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisesti tehtyjen nykyisten tai tulevien sopimusten täytäntöönpanolle ja ihmisten välisen kanssakäymisen edistämiselle, erityisesti kulttuuri- ja koulutustoiminnan sekä ammatillisen ja urheilutoiminnan yhteydessä”.

Tarkastuksen laajuus ja lähestymistapa

22

Komissio toteaa, että kuten tuomioistuin mainitsee, sen paremmin liittymistä valmistelevasta tukivälineestä kuin Euroopan kehitysrahastostakaan ei myönnetä rahoitusta naapuruuspolitiikan piiriin kuuluville maille, vaikka ne sisältyvät liitteeseen III.

Tavoitteiden yhdenmukaisuutta, kumppanimaiden tarpeiden toteamista ja seurantavälineitä on parannettava

Vastaus kohtaa 27 edeltävään lukuun

Komissio myöntää, että toimintapoliittisia järjestelyjä on monenlaisia, mikä johtuu pääasiassa muuttoliikeilmiön monimutkaisuudesta.

Komission ehdotusten ansiosta ulkoisen yhteistyön välineitä on huomattavasti järkeistetty ja yksinkertaistettu monivuotisissa rahoituskehyksissä. Nykyinen yhdistelmä maantieteellisiä ja temaattisia välineitä kertoo kaiken kaikkiaan kokonaisvaltaisesta ja tasapainoisesta lähestymistavasta, joka antaa EU:lle mahdollisuuden vastata eri haasteisiin johdonmukaisten ja toisiaan täydentävien rahoitusvälineiden valikoiman avulla.

29

Kaudella 2014–2020 eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden väline on korvattu Euroopan naapuruusvälineellä (ENI). Asetuksen (EU) N:o 232/2014 mukaan yksi ENI:n erityistavoitteista on luoda ”edellytyksiä laillisen muuttoliikkeen paremmalle järjestämiselle ja hyvin hallitun ihmisten liikkuvuuden edistämiselle, maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisesti tehtyjen nykyisten tai tulevien sopimusten täytäntöönpanolle ja ihmisten välisen kanssakäymisen edistämiselle, erityisesti kulttuuri- ja koulutustoiminnan sekä ammatillisen ja urheilutoiminnan yhteydessä”.

ENI-asetuksessa säädetään liitteestä, joka sisältää ohjelmoinnin ensisijaiset tavoitteet ja määrärahojen kohdentamisen erityyppisille ohjelmille (kahdenvälinen, useita maita koskeva ja rajatylittävä yhteistyö) ja jota voidaan muuttaa delegoidulla säädöksellä. Yksi tärkeimmistä Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa osana Euroopan naapuruusvälinettä saavutetuista neuvottelutuloksista on uusi liite, joka sisältää väljät ensisijaiset tavoitteet koko Euroopan naapuruusvälineen piiriin kuuluvalle alueelle. Nämä ensisijaiset tavoitteet kehystävät tulevaa ohjelmasuunnittelua.

30

Kolmansien maiden kanssa tehtävän ulkoisen yhteistyön ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineillä on tarkoitus vastata monenlaisiin haasteisiin, joita ovat esimerkiksi köyhyys, turvattomuus, demokratia ja hallinto, taloudellisten mahdollisuuksien puuttuminen ja ihmisoikeudet.

Yksityiskohtaiset toimenpidealat määritellään kunkin säädöksen mukaisesti monivuotisissa ja vuotuisissa ohjelmissa. Niihin voi sisältyä keskeisiä toimialoja kuten koulutus, terveys, ympäristö sekä turvallisuus, sisäasiat ja muuttoliike. Maantieteellisten välineiden kohdalla valittavista toimenpidealoista sovitaan kulloistenkin kumppanimaiden kanssa ohjelmasuunnittelun aikana.

Kuten EU:n kaikkien toimialakohtaisten politiikkojen kohdalla, ulkoisen muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan täytäntöönpanoa voidaan tukea rahoituksella, joka on käytettävissä EU:n ulkoisen yhteistyön välineiden puitteissa kunkin rahoitusvälineen oikeusperustassa määriteltyjen kriteerien ja menettelyjen mukaisesti.

Ks. myös vastaus kohtaan 22.

31

Ulkoisiin toimiin kuuluvat toimenpiteet voivat edistää EU:n politiikan täytäntöönpanoa eri kohdealoilla, joita ovat esimerkiksi ilmastonmuutos, turvallisuus, koulutus, maatalous ja muuttoliike, vaikka samalla noudatetaan kunkin rahoitusvälineen tavoitteita.

32

Komissio katsoo, että yleisesti hankkeet oli dokumentoitu hyvin. Tulevaisuudessa komissio pyrkii kuitenkin dokumentoimaan hankkeisiin liittyvät tarvearviointinsa järjestelmällisemmin.

33

Komissio on samaa mieltä siitä, että vaikka liikkuvuuskumppanuudet ovat osoittautuneet hyväksi kahdenväliseksi kehykseksi muuttoliike- ja turvapaikkakysymysten käsittelemiseksi tavalla, joka tekee yhteistyöstä molempia osapuolia hyödyttävää, liikkuvuuskumppanuuksien tasapainoisen täytäntöönpanon varmistaminen edellyttää lisätyötä. Liikkuvuuskumppanuuksissa on otettava paremmin huomioon maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan kaikki neljä temaattista painopistettä ja muun muassa toteutettava enemmän lailliseen maahanmuuttoon, ihmisoikeuksiin ja pakolaisten suojeluun liittyviä toimia.

Komissio muistuttaa jäsenvaltioita säännöllisesti siitä, miten tärkeää on myös varmistaa tasapaino kokonaisvaltaisen lähestymistavan neljän temaattisen painopisteen välillä liikkuvuuskumppanuuksien täytäntöönpanon tasolla.

34

Useimmat, elleivät kaikki, edustustot ovat nimenneet muuttoliikeasioiden yhteyspisteet jo vuosia sitten. Lisäksi muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston henkilöstöä on voitu lähettää vain harvoihin ensisijaisiin edustustoihin (Yhdysvaltoihin, Venäjälle, Geneveen, Wieniin, Turkkiin, Kiinaan ja Intiaan). Useimmissa tapauksissa nämä virat jaetaan muiden pääosastojen kanssa, ja niiden haltijat käsittelevät myös muita kysymyksiä, jotka kuuluvat muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston toimivaltaan (eivätkä siten välttämättä keskity muuttoliikkeeseen).

Kuten hiljattain julkaistussa Euroopan muuttoliikeagendassa todettiin, muuttoliikettä koskevaa asiantuntemusta on vahvistettava EU:n edustustoissa. Tämän vuoksi neuvosto on päättänyt vahvistaa EU:n edustustojen valmiuksia muuttoliikekysymysten käsittelyssä ja erityisesti lähettää eurooppalaisia maahanmuuttoasioiden yhteyshenkilöitä ensisijaisiin edustustoihin, etenkin naapuruusalueelle.

35

Alakohtaisten yksiköiden, muun muassa muuttoliikeyksikön, perustaminen kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastoon (DEVCO) jo useita vuosia sitten osoittaa, että temaattisen asiantuntemuksen vahvistamista koko organisaatiossa, myös edustustoissa, pidetään tärkeänä.

Tärkeä osa näiden yksikköjen tehtävää on korkealaatuinen temaattinen tuki päätoimipaikan ja edustustojen henkilöstölle. Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston yksikkö, joka vastaa muuttoliike- ja turvapaikka-asioista, on kehittänyt useita työkaluja varmistaakseen, että tukea annetaan yhdenmukaisesti ja tehokkaasti. Tähän tarkoitukseen on laadittu ohjeita ja suuntaviivoja sekä temaattista koulutusta.

Muuttoliikkeeseen kiinnitetään nyt enemmän huomiota EU:n ulkoisissa toimissa, joten komissio harkitsee verkkokoulutusmoduulin kehittämistä lähiopetuksen työkalujen täydentämiseksi.

36

Komissio on samaa mieltä siitä, että aivan viime aikoihin asti muuttoliike ei ole kuulunut monien naapuruusmaiden tärkeimpiin painopisteisiin. Tilanne on kuitenkin muuttunut huomattavasti viime aikoina, ja nämä maat ymmärtävät entistä paremmin muuttoliikkeen merkityksen sekä tarpeen tehdä yhteistyötä EU:n kanssa.

Välimeren Seahorse-hankkeen kohdalla komissio on tietoinen haasteista, jotka liittyvät Pohjois-Afrikan maiden houkuttelemiseen kumppaneiksi. Vaikka työtä jatketaan, alueella hankkeen suunnittelun jälkeen epävakaaksi muuttunut tilanne on vaikeuttanut näiden maiden kanssa tällä erittäin arkaluontoisella alalla käytävää vuoropuhelua.

37

Vaikka komissio myöntää, että I-Mapin lopullisen tuotteen käyttäjistä useammat ovat EU:n jäsenvaltioita kuin kumppanimaita, se katsoo, että on otettava huomioon useita näkökohtia.

Hankkeen tavoite oli Välimeren alueen kauttakulkusiirtolaisuutta koskevassa vuoropuhelussa esitetyn tarpeen perusteella tarjota ajankohtaista tietoa muuttovirroista politiikkojen laatimisen parantamiseksi.

I-Map oli yksittäinen ja tarkkaan kohdennettu hanke, joka yhdessä muiden hankkeiden kanssa tuki Lähi-idän ja Pohjois-Afrikan maiden sekä EU:n jäsenvaltioiden välisen muuttoliikettä koskevan vuoropuhelun tehokkuutta. Komissio katsoo, että koska muuttoliikettä koskevaa tietoa ei aiemmin ollut koottu yhteen järjestelmään, sen käyttöön saaminen hyvin käytännöllisellä tavalla paransi vuoropuhelua.

38

Komissio on samaa mieltä siitä, että on erittäin tärkeää määritellä paremmin muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevan yhteistyömme kehys asettamalla toiminnallisia tavoitteita sekä selkeitä ja mitattavissa olevia tuloksia ja tuotoksia. Toimien ja tulosten välillä on oltava suora yhteys.

39

Komissio myöntää, että tähän mennessä ei ole ollut täsmällisiä tavoitteita, viitearvoja ja indikaattoreita, joilla seurattaisiin maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan strategisen tason täytäntöönpanoa. Komissio katsoo kuitenkin, että tavoitteet on määriteltävä väljästi, jotta muuttoliikkeen alalla voidaan joustavasti mukautua erilaisiin konteksteihin, erittäin moninaisiin näkökohtiin ja nopeasti muuttuviin haasteisiin ja tarpeisiin.

Komissio käynnisti uudelleen vuonna 2015 EU:n jäsenvaltioiden kanssa korkean tason työryhmien tasolla keskustelun asianmukaisten indikaattorien määrittelemisestä kokonaisvaltaisen lähestymistavan seurantaa varten.

Yhteinen vastaus kohtiin 43–50

Komissio myöntää, että muuttoliikkeen olennaiset perusteet ja älykkäät indikaattorit ovat edelleen haaste, myös kansainvälisten avunantajien ja YK:n tasolla. Tästä kertoo se, miten haasteellista on määrittää muuttoliikkeen indikaattoreita ja sopia niistä vuoden 2015 jälkeisten kehitysyhteistyöpuitteiden kohdalla.

Tämä liittyy muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan monimutkaisiin ja monitahoisiin ulottuvuuksiin yleensä. Komissio myöntää, että on olemassa yleinen tarve ryhtyä tehokkaisiin toimiin tässä asiassa.

DEVCOn tuloskehyksen tarkistus, joka on tarkoitus toteuttaa keväällä 2016 kestävän kehityksen tavoitteiden indikaattorien hyväksymisen jälkeen, tarjoaa tilaisuuden parantaa myös tulosten mittaamista muuttoliikkeen alalla.

Vastaus kohtaa 52 edeltävään lukuun

Komissio katsoo, että maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan maantieteelliset ja temaattiset painopisteet oli määritelty selkeästi, mutta myöntää, että niihin liittyviä EU:n menoja oli vaikea arvioida määrällisesti tarkastuksen aikana.

53

Yhtenäinen hallintotietojärjestelmä (CRIS) on varainhoitotyökalu, joka hyödyttää komission kirjanpitojärjestelmää (suoriteperusteista kirjanpitoa) ja tarjoaa reaaliaikaista tietoa kaikista EU:n ulkoisiin menoihin liittyvistä rahoitustoimista. Sitä ei suunniteltu erityisesti raportointitarkoituksiin. CRIS-järjestelmää ollaan poistamassa käytöstä ja korvaamassa suurelta osin ABAC-järjestelmällä. Lisäksi sitä täydennetään uudella OPSYS-järjestelmällä.

Järjestelmässä käytetään OECD:n koodeja sopimusten kuvaamiseen toimialoittain. Muuttoliikettä varten ei tällä hetkellä ole koodia. Komissio on kuitenkin tietoinen rajoituksista, jotka aiheutuvat siitä, ettei muuttoliike- ja turvapaikkavaroista rahoitettuja kehitystoimia varten ole omaa DAC-koodia. Tämä liittyy muuttoliikkeen monitahoiseen ja monialaiseen luonteeseen. Se koskee monia eri politiikkoja ja toimialoja. Komissio aikoo käynnistää nopeasti keskustelun OECD:n (ja muiden olennaisten sidosryhmien) kanssa parhaiden mahdollisten tapojen määrittämiseksi, jotta eri kehittämisvirastot voivat kirjata muuttoliikkeeseen liittyviä menoja.

54

Komissio toteaa, että DEVCOn hallinnoima Excel-taulukko on yksinkertainen työkalu, joka täydentää komission yhtenäisen hallintotietojärjestelmän (CRIS) tietokantaa. Koska muuttoliikkeelle ei ole DAC-koodia, se on hyödyllinen työkalu raportointia varten.

55

Varainhoidon tietotekniikkajärjestelmää ollaan poistamassa käytöstä ja korvaamassa suurelta osin komission kirjanpitojärjestelmällä. Erittäin lyhyellä aikavälillä on hyvin epätodennäköistä, että tämäntyyppisiä koottuja tietoja voitaisiin antaa.

56

Varainhoidon tietotekniikkajärjestelmää ollaan poistamassa käytöstä ja korvaamassa suurelta osin ABAC-järjestelmällä. Siihen siirretään kaikki varainhoitotiedot. Viimeaikaisten tapahtumien vuoksi komissio aikoo käynnistää keskustelut OECD:n kanssa.

Komissio on kuitenkin tietoinen rajoituksista, jotka aiheutuvat siitä, ettei muuttoliike- ja turvapaikkavaroista rahoitettuja kehitystoimia varten ole omaa DAC-koodia. Tämä liittyy muuttoliikkeen monitahoiseen ja monialaiseen luonteeseen: siihen sisältyy monia eri politiikkoja ja toimialoja.

Laatikko 4 – Esimerkkejä muuttoliikeasioihin liittyvän ulkoisen varainkäytön epäasianmukaisesta koodaamisesta

Komissio myöntää, että kahdelle mainitulle hankkeelle, Seahorse- ja SaharaMed-hankkeille, on virheellisesti annettu DAC-koodit, vaikka toimien ei katsottu 100-prosenttisesti täyttävän OECD:n DAC-arviointiperusteita. Virhe on nyt korjattu.

Komissio toteaa, että kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta annetussa asetuksessa säädetään OECD:n/DAC:n arviointiperusteista seuraavaa:

”Vähintään 90 prosenttia aihekohtaisten ohjelmien nojalla käytettäviksi tarkoitetuista menoista on suunniteltava siten, että OECD:n/DAC:n vahvistamat arviointiperusteet täyttyvät […].”

57

Kehitysyhteistyön rahoitusvälineeseen kuuluva aihekohtainen ohjelma käynnistettiin maailmanlaajuisena, ja sen oli tarkoitus täydentää maantieteellisiä välineitä ja ohjelmia, ei korvata niitä. Kaudella 2007–2013 hyväksyttiin kaksi strategia-asiakirjaa muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevaa aihekohtaista ohjelmaa varten. Ensimmäinen kattoi vuodet 2007–2010 ja toinen vuodet 2011–2013. Vaikka muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma kattaa kaikki maantieteelliset alueet, näissä strategioissa määriteltiin ohjelmaan kuuluvan varainkäytön selkeäksi painopisteeksi maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan ja Tukholman ohjelman mukaisesti eteläisen Välimeren, Afrikan ja Itä-Euroopan alueet. Tämä painopiste on asetettu muuttoreittikonseptin mukaisesti. Konseptiin kuuluvat myös muuttoreitit, jotka lähtevät naapuruusalueen ulkopuolelta (Saharan eteläpuolisesta Afrikasta) ja kulkevat alueen kautta.

60

Komissio on tästä vain osittain samaa mieltä, sillä huomioon pitäisi ottaa myös se, että tämä vastaa usein myös kumppanimaiden, erityisesti itäisten naapuruusmaiden, pyyntöä. Varojen käyttäminen rajaturvallisuuteen voi yleisesti olla selvästi kalliimpaa kuin muut alat, kuten sosiaalis-taloudelliset hankkeet, joissa pyritään kotouttamaan maahanmuuttajia.

Komissio katsoo, että tuomioistuimen tarkoittama painopiste laittomaan maahanmuuttoon liittyviin menoihin on myös osoitus joidenkin kumppanimaiden ilmaisemista painopisteistä.

Näihin aloihin, erityisesti rajaturvallisuuteen, liittyvät menot todella ovat suuret ja johtuvat tarpeesta investoida rajanylityspaikkoihin ja viestintä- ja tietotekniikkalaitteisiin.

Lisäksi on todettava, että EU on vain yksi kohdemaiden, jäsenvaltioiden ja kansainvälisten järjestöjen kumppaneina työskentelevistä avunantajista.

62

Komissio huomauttaa, että muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevasta aihekohtaisesta ohjelmasta annetussa säädöksessä todetaan ohjelman täydentävän maantieteellisiä ohjelmia. Varojen osoittaminen maantieteellisten ohjelmien painopistealueille riippuu lähinnä kumppanimaista, ei pelkästään komissiosta.

64

EU:n ja YK:n yhteinen maahanmuutto- ja kehitysaloite oli ensimmäinen kokonaisvaltainen muuttoliikeohjelma, jossa tarkasteltiin muuttoliikkeen vaikutusta kumppanimaiden kehitykseen.

Se katsottiin tärkeäksi EU:n panokseksi muuttoliike- ja kehitysagendaan, sen jälkeen kun tämä ulottuvuus oli sisällytetty maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan.

Kyseessä todella oli pilottiohjelma, jossa haluttiin testata muuttoliikkeen ja kehityksen välistä yhteyttä, minkä vuoksi se kattoi monta eri maata eri alueilla.

Ohjelman tulokset ja siitä saadut kokemukset on otettu huomioon sen jatko-ohjelmassa, joka taas on kohdennettu tarkemmin tiettyihin painopistemaihin.

68

Komissio korostaa, että yhdeksällä hankkeella oli hyvin määritellyt tavoitteet. Sen sijaan 12 tapauksessa tavoitteet täyttivät vain osittain hyvin määriteltyjen tavoitteiden – jotka usein oli asetettu yleisellä tasolla – määritelmän. Yhdessä tapauksessa tavoitteet eivät olleet hyvin määriteltyjä (ks. laatikko 5).

Laatikko 5 – Esimerkki tuloksista, joita on vaikea mitata

Komissio on osittain samaa mieltä huomautuksesta, jonka mukaan tulokset eivät ole välittömästi näkyvissä ja mitattavissa. Komissio katsoo kuitenkin hankkeen yleisesti onnistuneeksi erityisesti siksi, että sen avulla saatiin luotua tilaa vuoropuhelulle sellaisten kumppanien kanssa, jotka olivat tottuneet vuosia keskeytyksissä olleisiin demokraattisiin uudistuksiin.

69

Komissio huomauttaa, että muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevalla aihekohtaisella ohjelmalla, kuten useimmilla muillakin aihekohtaisilla ja maantieteellisillä EU:n ulkoisen toiminnan rahoitusvälineillä, keskitytään viranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan valmiuksien kehittämiseen kumppanimaissa. Valmiuksia kehitetään hankkeissa yleensä oikeudellisella, institutionaalisella ja toiminnallisella tasolla teknisen avun ja koulutuksen kautta. Komissio on kuitenkin samaa mieltä siitä, että valmiuksien parantaminen sekä oikeudellisten ja institutionaalisten puitteiden uudistaminen on – kuten sen pitäisikin olla – keskipitkän tai pitkän aikavälin tavoite, eivätkä tulokset ole välittömästi havaittavissa.

70 Komissio myöntää osittain, että otokseen kuuluvissa hankkeissa ei ole saavutettu kaikkia tavoitteita.

Samalla se haluaa painottaa edelleen, että muuttoliikkeen kaltaisella monimutkaisella ja jatkuvasti muuttuvalla alalla ulkoisten tekijöiden vaikutus on huomattava, eikä siihen voida vaikuttaa ainoastaan esimerkillisellä hankkeiden valmistelulla ja suunnittelulla.

Vaikka toimi olisi kuinka hyvin suunniteltu ja kytketty kumppanimaahan, muuttoliike- ja pakolaisvirtojen ennakoimattomuus sekä poliittiset haasteet vaikuttavat tuloksiin täytäntöönpanon kaikissa vaiheissa. Libyan tapahtumat ovat selkeä osoitus tästä.

Laatikko 7 – Esimerkki osittain vaikuttavasta hankkeesta

Välimeren Seahorse-verkostohankkeen tarkoitus on edistää yhden Eurosur-järjestelmän tukemiseen tarkoitetun alueellisen verkoston kehittämistä.

Sopimusta allekirjoitettaessa tilanne Tripolissa oli suhteellisen vakaa, eikä Libyan turvallisuustilanteen heikkenemisen mittakaavaa sen jälkeen olisi voinut ennakoida.

Algerian, Tunisian ja Egyptin edustajia kutsuttiin säännöllisesti hankkeen ohjauskomitean tapaamisiin, joihin ne osallistuivat usein aktiivisesti. Mikään näistä kolmesta maasta ei tähän mennessä ole tehnyt virallista sitoumusta.

Guardia Civil, jota tukevat konsortion viisi jäsenvaltiota, on säännöllisesti yhteydessä mahdollisiin kolmansien maiden kumppaneihin saadakseen ne mukaan aloitteeseen.

Tilintarkastustuomioistuimen mukaan Libya hyväksyttiin mukaan verkostoon komission näkemysten vastaisesti. Libya kuitenkin todettiin myöhemmässä vaiheessa strategisen sijaintinsa takia aloitteen tärkeimmäksi kumppaniksi, minkä vuoksi se päätettiin ottaa mukaan.

72

Libyan tämänhetkisistä poikkeuksellisista olosuhteista huolimatta hanke on edelleen käynnissä ja tuottaa hitaasti joitakin tuloksia. Hankkeen täytäntöönpanon aikana kohdatut vaikeudet johtuvat Libyan turvattomasta ja epävakaasta tilanteesta. Hanke käynnistettiin uudelleen elokuussa 2015, ja sitä mukautettiin vuoden 2014 kriisiä seuranneeseen uuteen tilanteeseen.

Hanke päättyy huhtikuussa 2016, ja sen on tarkoitus vastata maahan jäämään joutuneiden ja säilöönotettujen muuttajien pakottavimpiin tarpeisiin Libyan säilöönotto- ja vastaanottokeskuksissa tarjoamalla heille apua ja mahdollisuus vapaaehtoiseen paluuseen siten, että ihmisoikeuksia noudatetaan täysimääräisesti.

77

Komissio ottaa tuomioistuimen huomautuksen huomioon ja toteaa, että arviointikertomukseen sisältyi erillisiä myönteisiä seikkoja.

Arvioinnin päätelmistä keskusteltiin perusteellisesti UNDP:n kanssa useaan kertaan säännöllisten hanketapaamisten aikana ja tarkemmin 10. lokakuuta 2011 järjestetyssä tapaamisessa. Kertomukseen otettiin mukaan myös kaikkien kumppanivirastojen kommentit.

80

EU:n ja YK:n yhteinen maahanmuutto- ja kehitysaloite oli ensimmäinen kokonaisvaltainen muuttoliikeohjelma, jolla parannettiin muuttoliikkeen vaikutusta kumppanimaiden kehitykseen.

Se oli ensimmäinen pilottihanke alalla, ja sitä pidetään tärkeänä EU:n panoksena muuttoliike- ja kehitysagendaan, sen jälkeen kun tämä ulottuvuus oli sisällytetty maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan.

Ohjelman tulokset ja siitä saadut kokemukset on otettu huomioon sen jatko-ohjelmassa, joka taas on kohdennettu tarkemmin tiettyihin painopistemaihin.

81

EU:n tuki Georgian muuttoliikealueella koskee monenlaisia edunsaajia ja monentyyppistä tukea hallinnon eri tasoilla. EU:n ja YK:n yhteisellä maahanmuutto- ja kehitysaloitteella oli lisäarvoa paikallistason toimijoiden osallistamisessa – tämäntyyppinen tuki voi saavuttaa vain suhteellisen pienen määrän lopullisia edunsaajia. Tällaisista toimista saatuja kokemuksia voidaan kuitenkin hyödyntää muualla.

Vaikka Algeriassa vaikutus oli hyvin vähäinen, muuttoliikeasiat saatiin ohjelman avulla esiin, ja maahan perustettiin pysyvä ministeriöiden välinen järjestely, jota johtaa ulkoasiainministeri.

Marokon tapauksessa oli hyödyllistä, että muuttoliiketoimien joukossa oli erittäin selvästi ruohojuuritasolle kohdistuva toimi. Tiedottaminen oli kuitenkin toteutettava vaihtelevien tulosten ja vaikutusten perusteella. Kokemuksista on otettu oppia maahanmuutto- ja kehitysaloitteen vaihetta II varten; tietojen levittämistä käsitellään siinä jäsennellymmin.

Laatikko 9 – Georgiassa toteutettu takaisinottohanke

Komissio toteaa ammatinvalinnanohjaus- ja työnvälitystoimistojen toiminnan jatkumisen epävarmuudesta tarkastusajankohtana, että Georgian viranomaiset ovat varmistaneet keskusten kestävyyden osoittamalla niille varoja valtion talousarviosta (400 000 laria vuoden 2015 talousarviosta ja 600 000 laria vuoden 2016 alustavasta talousarviosta).

Työnvälityspalvelusta hyötyneiden ihmisten lukumäärä osoittautui odotettua pienemmäksi, koska maahan palaavien georgialaisten omavaraisuus oli aliarvioitu.

Komissio oli valmistautunut huolehtimaan 180 henkilön väliaikaisista majoitustarpeista, mutta kysyntä oli vähäisempää vahvojen sosiaalisten yhteyksien ja perhesiteiden vuoksi. Määrärahoja vähennettiin vastaavasti.

Georgiassa asuvien vapaaehtoisesti palanneiden ulkomaan kansalaisten määrä on nyt 167, kun tarkastusajankohtana se oli 110.

86 a

Komissio on asiasta samaa mieltä tuomioistuimen kanssa ja lisää, että omien kansalaisten takaisinottaminen on kansainvälisen tapaoikeuden mukainen velvoite, kun taas kolmansien maiden kansalaisten takaisinottaminen ei ole velvoite. Se on osa muuttoliikettä, ei turvallisuuspolitiikkaa, kuten osa kumppanimaista katsoo.

Turvallisuuskysymyksen sijaan tehokkaat paluuta ja takaisinottoa koskevat toimintapolitiikat ovat hyvin hallinnoidun muuttoliikkeen olennainen osa ja edellytys. Sellaisten laittomien muuttajien tehokas palauttaminen, joilla ei ole enää oikeutta olla EU:ssa, on myös olennainen ehkäisevä toimenpide, jolla torjutaan laittoman muuttoliikkeen jatkumista, kuten palauttamista koskevassa EU:n toimintasuunnitelmassa (annettu 9. syyskuuta 2015) painotetaan. Sekä paluu että takaisinotto ovat olennainen osa maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa ja kaikkia siitä seuraavia poliittisia linjauksia (esimerkiksi EU:n muuttoliikeagendaa). Pitää paikkansa, että viisumien myöntämisen helpottamista koskevat sopimukset ovat mahdollisia, ja niitä harkitaan rinnan EU:n takaisinottoa koskevien sopimusten kanssa ja tarkastellaan ”enemmällä enemmän” -periaatteen kannalta.

Vastaus kohtaa 87 edeltävään lukuun

Komissio korostaa, että ihmisoikeuksien suojelun onnistunut täytäntöönpano riippuu useista ulkoisista tekijöistä, jotka eivät ole sen hallinnassa.

87

Sen lisäksi, että muuttajien ihmisoikeudet ovat virallinen monialainen kysymys, johon suhtaudutaan vakavasti kaikissa EU:n ulkoisten toimien toimenpiteissä, se on painopiste myös muuttoliikkeeseen liittyvissä ulkoisissa toimissa.

Sen lisäksi, että kaikkiin toimiin kuuluu ihmisoikeuksiin liittyviä toimenpiteitä, monien toimien yleisenä tavoitteena ovat olleet muuttajien oikeudet. Esimerkkejä ovat hankkeet, joissa avustetaan ja suojellaan ihmiskaupan uhreja, kotitaloustyötä tekevien maahanmuuttajien oikeudet sekä pakolaisten avustaminen ja suojelu.

88

Ukrainan osalta mahdollisuutta antaa ihmisoikeusnormeja koskevaa koulutusta harkittiin alun perin osana READMIT-hanketta, ja siitä keskusteltiin hallituksen kanssa. Tuolloin se kuitenkin päätettiin jättää pois tästä ohjelmasta, koska se olisi ollut osittain päällekkäinen useiden muiden hankkeiden kanssa, joita toteuttavat kansainväliset järjestöt ja kansalaisjärjestöt. Näitä ovat esimerkiksi i) IOM:n (CRIS-viite: 2011/282-850) muuttoliikkeiden hallinnan ja takaisinottoon liittyvän yhteistyön vahvistamista Itä-Euroopassa koskeva hanke (MIGRECO), ii) UNCHR:n hanke (CRIS-viite: 2010/272-415, hankkeen nimi: Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes (RPP II) – Phase II) ja iii) Right to Protection -kansalaisjärjestön hanke (CRIS-viite: 2012/334-088, hankkeen nimi: Advocacy and Government Capacity Building in Migration). EU:n varoista on vuodesta 2003 saanut tukea 34 muuttoliike- ja turvapaikka-asioita koskevaa hanketta, joista 18 on liittynyt ihmisoikeusasioihin jollain tasolla.

89

Komissio oli erittäin aktiivinen taivutellessaan Libyan viranomaisia allekirjoittamaan yhteisymmärryspöytäkirjan YK:n pakolaisjärjestön kanssa.

Libyan viranomaiset, etenkin Gaddafin hallintoa edustaneet, olivat poliittisista syistä äärimmäisen haluttomia hyväksymään YK:n pakolaisjärjestöä toimen pääkumppaniksi.

Komissio on kuitenkin aina korostanut, että ihmisoikeuksien kunnioittaminen on hankkeen olennainen osatekijä.

91

Vahvemman koordinoinnin tarve EU:n toimielinten ja jopa komission osastojen välillä on todella saanut uudenlaista huomiota Junckerin komission virkakaudella. Useita koordinointimekanismeja on parannettu, ja kun niitä on testattu Euroopan viimeaikaisen muuttoliike- ja pakolaiskriisin aikana, ne näyttävät toimivan hyvin.

92

Komissio katsoo, että sisäistä koordinointia on jo parannettu huomattavasti.

93

Vaikka komissio myöntää, että parantamisen varaa on edelleen, se huomauttaa, että tehokkaat koordinointimekanismit ovat täysimääräisesti käytössä muuttoliikkeeseen liittyvien toimintalinjojen ja ohjelmasuunnittelun osalta.

Esimerkkinä voidaan mainita, että sisäasioiden pääosasto hoitaa koordinoinnin valmisteltaessa ja hyväksyttäessä jäsenvaltioiden kansallisia ohjelmia Euroopan turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston (AMIF) tai Euroopan sisäisen turvallisuuden rahaston (ISF) puitteissa, samoin kuin keskitettyyn hallinnointiin kuuluvien vuotuisten työohjelmien koordinoinnin. DEVCO sekä naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto soveltavat samaa menettelyä. Lisäksi Euroopan ulkosuhdehallintoa ja komission asianomaisia pääosastoja kuullaan muodollisesti ennen kaikkien rahoitusohjelmien hyväksymistä toteutettavien sisäisten lausuntokierrosten aikana.

Euroopan ulkosuhdehallinto johtaa yksin tai komission kanssa useimpien ulkoisten rahoitusvälineiden monivuotista ohjelmasuunnittelua ja varmistaa siten vahvan koordinoinnin eri politiikanalojen ja maantieteellisten alueiden välillä. Kolmansien edunsaajamaiden pyyntöjen väliset erot voivat myös selittää ristiriitoja (kaikille sopivaa ratkaisua ei ole).

94

Komissio toteaa, että on hyödyllistä koota kartoituksia/katsauksia muuttoliikkeeseen liittyvästä rahoituksesta tietyn maan tai alueen kohdalla. Näin voidaan helpottaa koordinointia ja taata parempi täydentävyys EU:n ja muiden avunantajien rahoituksen välillä. EU:n ja jäsenvaltioiden muuttoliikkeeseen liittyvistä menoista on olemassa katsauksia erityisesti kaikkien liikkuvuuskumppanuuksien ja maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevien yhteisten toimintasuunnitelmien osalta (nk. tulostaulut). Lisäksi katsauksia on laadittu useissa alueellisissa prosesseissa. Komission yksiköt ovat laatineet niitä yhteistyössä asianomaisten koordinointirakenteiden kanssa (esimerkiksi liikkuvuuskumppanuuksien paikalliset koordinointifoorumit, maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan liittyvät asiantuntijoiden kokoukset). Ne voivat luonnollisesti olla vain suuntaa-antavia, eikä niillä voi asettaa eri avunantajille tai rahoituslähteille velvollisuuksia, sillä näin ei voisi toimia EU:n nykyisen lainsäädäntökehyksen puitteissa eikä tämä sopisi yhteen EU:n rahoitusvälineiden yhteydessä käyttöön otettujen menettelyjen kanssa.

97

Euroopan ulkosuhdehallinto katsoo hoitaneensa roolinsa ja sisällyttäneensä muuttoliikeasiat kolmansien maiden, erityisesti naapuruusmaiden, kanssa käytävään poliittiseen vuoropuheluun erityisten kyseisten maiden kanssa perustettujen oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden / muuttoliikeasioiden ja sosiaaliasioiden alakomiteoiden kautta. Lisäksi kun otetaan huomioon muuttoliikeasioiden yhä suurempi merkitys EU:n suhteissa kolmansien maiden kanssa, Euroopan ulkosuhdehallinto on parantanut aihekohtaista osaamistaan vähitellen ja osoittanut lisähenkilöstöä ulkosuhdealan kannalta tärkeisiin alakohtaisiin kysymyksiin, myös muuttoliikeasioihin. Uuden komission myötä muuttoliikkeen sisäinen ja ulkoinen ulottuvuus on yhdistetty toisiinsa aiempaa selkeämmin. Myös ulkosuhdehallinnon ja asiaa käsittelevien komission pääosastojen politiikkojen johdonmukaisuutta on lisätty.

98

Koordinointia EU:n edustustojen kanssa voidaan ja pitäisi parantaa ja tällaisiin toimenpiteisiin on ryhdyttykin, mutta tämä on haasteellista monista syistä. Sen lisäksi, että edustustojen (ja päätoimipaikan) henkilöstöresurssit ovat riittämättömät, rajallinen asiantuntemus muuttoliikeasioissa EU:n edustustoissa johtaa siihen, että valmius arvioida muuttoliikkeeseen liittyviä tarpeita ja painopisteitä kumppanimaissa on yhtä lailla rajallinen.

99

Komissio on samaa mieltä siitä, että koordinointi EU:n edustustojen kanssa on ratkaisevan tärkeää, ja pyrkii varmistamaan koordinoinnin käytännön toimivuuden päivittäisessä hankkeiden hallinnoinnissa.

Menestyksekkäästi toteutettujen hankkeiden hyvät käytänteet ja niistä tehdyt arviot on koottu yksittäisiin hankeseuranta- ja arviointiraportteihin, ja komissiossa ollaan luomassa järjestelmää tämän tiedon kokoamiseksi ja jakamiseksi. Hyviä käytänteitä koskevat tiedot aiotaan erityisesti sisällyttää DEVCOn yksikön B3 valmistelemiin ohjeisiin, jotka valmistuttuaan ovat saatavilla muuttoliikkeelle omistetulla verkkosivustolla.

Lisäksi DEVCOn yksikön B3 toteuttamat aihekohtaiset koulutukset sisältävät saatuja kokemuksia ja parhaita käytänteitä koskevia osuuksia.

Johtopäätökset ja suositukset

Johtopäätös 1

Komissio korostaa, että tarkistetun Euroopan naapuruuspolitiikan tavoitteena on esittää tiiviissä yhteistyössä naapuriemme kanssa ehdotuksia yhteisiä ongelmia, kuten muuttoliikettä, koskevasta yhdenmukaisemmasta ja vaikutuslähtöisemmästä yhteistyökehyksestä.

Samoin muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevaa aihekohtaista ohjelmaa seuraava ohjelma sisältää yksityiskohtaisia tavoitteita, tuloksia ja indikaattoreita.

a)Komissio katsoo, että strategiat, jotka koskevat muuttoliikkeeseen liittyviä asioita naapurialueilla, voitaisiin määritellä paremmin asettamalla selkeät ja mitattavissa olevat tavoitteet ja yhdenmukaiset, konkreettiset tuotokset, jotka muodostavat naapuruus- ja laajentumismaiden kanssa laadittavien uusien yhteistyökehysten ytimen.

b)Komissio on osittain samaa mieltä tästä johtopäätöksestä seuranta- ja arviointimekanismien eri tasojen johdonmukaisuuden osalta. Useimpiin muuttoliikehankkeisiin kuuluu sekä eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen että muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman osalta yksityiskohtaisia seuranta- ja arviointijärjestelyjä sekä kattavat loogiset viitekehykset. Komissio katsoo kuitenkin, että naapurialueiden muuttoliikettä koskevan yhteistyön kehys voitaisiin määritellä paremmin asettamalla strategisia tavoitteita ja selkeitä ja mitattavissa olevia tuloksia ja tuotoksia. Toimien ja tulosten välillä on oltava suora yhteys.

e)Komissio on osittain samaa mieltä tästä väitteestä, etenkin laajan maantieteellisen jakauman osalta.

Erityisesti muuttoliikettä ja kansainvälisen suojelun kysymyksiä koskevassa yhteistyössä naapurien kanssa on sopeuduttava kumppanien eritasoiseen yhteistyöhalukkuuteen ja toimintapolitiikan kehitykseen. Siinä on myös otettava huomioon monet kumppaneille arkaluontoiset kysymykset, niiden odotukset ja rajoitukset näissä asioissa. Myös naapurialueiden pitkittyneiden kriisien takia eriyttäminen ja joustomekanismit ovat tarpeen.

Saadakseen Euroopan naapuruusvälineen resursseista suurimman mahdollisen hyödyn komissiolla oli kuitenkin tarkoitus tehdä kumppanien välille ero välineessä määriteltyjen ohjelmasuunnittelun kriteerien mukaisesti ja noudattaa tiukasti kannustimiin perustuvaa lähestymistapaa.

Kuten todettua, kumppanien tarpeet vaihtelevat maasta toiseen ja alueelta toiselle. Muutossuunnitelman suositusten ja uudessa Euroopan naapuruusvälineessä vahvistetun eriytetyn lähestymistavan mukaisesti EU:n yhteistyössä naapurialueiden kanssa keskitytään kolmeen painopistealaan jokaisessa tapauksessa. Alat määritetään kattavassa kuulemisprosessissa, jossa on mukana hallituksia, paikallisviranomaisia, kansalaisjärjestöjä, EU:n jäsenvaltioita, kansainvälisiä rahoituslaitoksia ja kansainvälisiä organisaatioita.

Suositus 1

Komissio hyväksyy osittain suosituksen erityisesti sen osalta, että tuloksellisuuden mittausjärjestelmiä on parannettava. Komissio on samaa mieltä siitä, että on erittäin tärkeää määritellä muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevan yhteistyön strateginen kehys paremmin asettamalla toiminnallisia tavoitteita ja selkeitä ja mitattavissa olevia tuloksia ja tuotoksia. Toimien ja tulosten välillä on oltava suora yhteys.

Komissio korostaa, että koska tarpeet ja siten jokaiselle maalle annettava apu ovat kuitenkin erilaisia, on vaikeaa määrittää yhteisiä vertailukelpoisia indikaattoreita, jotka pysyvät ajan mittaan samoina. Myös joustavuus on tarpeen painopisteitä määriteltäessä. Räätälöityjä seuranta- ja arviointityökaluja kehitetään saavutusten ja edistyksen mittaamiseksi. Ne ovat keskeinen osatekijä luotaessa aiempaa konkreettisempia ja tehokkaampia muuttoliikettä koskevia yhteistyökehyksiä.

Tarkistetun Euroopan naapuruuspolitiikan tavoitteena on nimenomaan esittää tiiviissä yhteistyössä naapurien kanssa ehdotuksia yhteisiä huolenaiheita, kuten muuttoliikettä, koskevista yhdenmukaisemmista ja vaikutuslähtöisemmistä yhteistyökehyksistä.

Tämänhetkinen tilanne on epävakaa, ja on välttämätöntä tehdä ero kiireellisten toimien ja järjestelmällisempien ohjelmien välillä. Aina ei ole mahdollista työskennellä määrällisesti ilmaistujen painopisteiden perusteella.

Komissio pyrkii luomaan tarkistetun Euroopan naapuruuspolitiikan puitteissa vahvistettuja kumppanuuksia, joissa on selkeämpi painopiste ja joissa tehdään räätälöidympää yhteistyötä. Kokemuksen mukaan Euroopan naapuruuspolitiikka on tehokkainta silloin, kun EU:n ja sen kumppaneiden tavoitteet todella ovat yhteiset. Siksi tarkistuksessa selvitetään, mitkä ovat EU:n ja jokaisen kumppanin intressit sekä alat, joilla yhteinen etu on merkittävin (muuttoliike ja liikkuvuus mukaan luettuina). Tarkistus tarjoaa tilaisuuden saada EU:n ja sen kumppanien välille luja yhteisymmärrys merkittävän yhteisen edun aloista. Tämä yhteisymmärrys muodostaa perustan vahvalle kumppanuudelle ja kohdennetulle taloudelliselle tuelle. Jousto on kuitenkin edelleen keskeinen periaate Euroopan naapuruusvälineestä myönnettävän rahoituksen täytäntöönpanossa. Sen avulla varmistetaan, että EU pystyy reagoimaan joustavammin taloudellisen yhteistyön avulla alueen nopeasti muuttuviin tapahtumiin ja tarpeisiin.

Suositus 2

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

Kuten edellä todettiin, DAC-koodit määrittää OECD. Viimeaikaisten tapahtumien vuoksi komissio aikoo käynnistää keskustelut OECD:n kanssa.

Lisäksi komissio aikoo analysoida OECD:n DAC-koodausjärjestelmän täydentämisen toteutettavuutta.

Johtopäätös 2

a)Ks. komission vastaus kohtaan 68 ja laatikkoon 5.

b)Muuttoliikkeen ja kehityksen välisessä yhteydessä pyritään maksimoimaan näiden kahden välinen myönteinen suhde. Tavoitteena on valjastaa muuttoliikkeen kehityspotentiaali sekä yhteiskuntien että muuttajien eduksi ja edistää kestävää kehitystä ja köyhyyden vähentämistä. Vaikka muuttoliikkeen ja kehityksen välinen yhteys voisi eri tilanteissa olla enemmän näyttöön perustuva, muuttoliike tunnustetaan yhä laajemmin voimakkaaksi välineeksi kehityksen edistämisessä sekä lähtö- että kohdemaissa. Se, että muuttoliike on nyt sisällytetty kehitystä mahdollistavana tekijänä vuoteen 2030 tähtäävän kestävän kehityksen toimintasuunnitelmaan, on osoitus alalla viime vuosina saavutetusta edistyksestä.

c)Komissio on samaa mieltä siitä, että paluun ja takaisinoton tukeminen ei tähän mennessä aina ole tuonut odotettuja tuloksia. Tehokkaat paluuta ja takaisinottoa koskevat toimintapolitiikat ovat kuitenkin hyvin hallinnoidun muuttoliikkeen edellytys ja olennainen osa maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa.

Komissio on asiasta samaa mieltä tuomioistuimen kanssa ja lisää, että omien kansalaisten takaisinottaminen on kansainvälisen tapaoikeuden mukainen velvoite. Se on osa muuttoliikettä, ei turvallisuuspolitiikkaa, kuten osa kumppanimaista katsoo.

d)Komissio on osittain samaa mieltä tästä päätelmästä.

Ihmisoikeuksien osalta komissio tiedostaa, että se voi parantaa suoritustaan konkreettisempien riskienvähentämistoimenpiteiden määrittämisessä esimerkiksi lujittamalla humanitaarista diplomatiaa ja kansallisia käsittelyjärjestelmiä.

Lisäksi komissio aloitti vuonna 2014 toimet suunnitellakseen ja kehittääkseen työkalupakin, jolla varmistetaan, että useimmissa uusissa hankkeissa noudatetaan oikeuksiin perustuvaa lähestymistapaa kaikissa vaiheissa.

Oikeuksiin perustuvan lähestymistavan täytäntöönpano perustuu ihmisoikeuksien yleismaailmallisuuteen ja jakamattomuuteen sekä osallisuuden ja päätöksentekoprosessiin osallistumisen, syrjimättömyyden, tasaveroisuuden ja oikeudenmukaisuuden, avoimuuden ja tilivelvollisuuden periaatteisiin. Nämä periaatteet ovat keskeisiä EU:n kehitysyhteistyössä, ja niillä varmistetaan köyhimpien ja haavoittuvimpien hankilöiden, erityisesti naisten ja alaikäisten, voimaannuttaminen.

Suositus 3

Komissio hyväksyy tämän suosituksen, ja sen täytäntöönpano on jo käynnissä seuraavasti:

Komissio hyödyntää jo kaikkia hankkeiden hallinnoinnin eri vaiheisiin tarkoitettuja välineitä. Vaikka suoritusta voidaan parantaa edelleen jokaisen toimen toimintalogiikan määrittämisessä, useimmilla hankkeilla on jo kattavat loogiset viitekehykset ja tulosindikaattorit.

Suositus 4

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

Myönteinen vaikutus sekä lähtö- ja kohdemaiden että muuttajien itsensä kehitykseen on osoitettu yhä useammissa tutkimuksissa. Muuttoliikkeen muutosten ja voimistumisen vuoksi on kuitenkin välttämätöntä jatkaa luotettavien muuttoliiketietojen hankkimista ohjelmien tueksi. Komissio panostaa tämän todistusaineiston lisäämiseen, jotta sitä voidaan käyttää perustana tuleville toimintastrategioille ja hankkeille.

Päätelmä 3

Komissio katsoo, että muuttoliikkeen alalla on jo asetettu merkittävän työn tuloksena tehokkaita koordinointimekanismeja. Koska kysymys on monimutkainen, siihen liittyvä toimivalta on jaettu ja mukana on monia sidosryhmiä, siihen liittyvien hallintojärjestelyjen järkeistämismahdollisuudet ovat hyvin rajalliset.

Suositus 5

Komissio hyväksyy suosituksen osittain. Komissio katsoo, että varsinkin kun otetaan huomioon myös talousarvion rajoitukset, merkittävää työtä unionin edustustojen valmiuksien parantamiseksi on jo tehty (ks. myös komission vastaukset kohtiin 34, 98 ja 99).

Komissio on jo kehittänyt erilaisten kahdenvälisten ja alueellisten puitteiden tueksi katsauksia muuttoliikkeeseen liittyvistä menoista (esimerkiksi liikkuvuuskumppanuuksien tulostaulut).

Komissio katsoo, että yhden kattavan katsauksen laatiminen kaikista muuttoliikkeeseen liittyvistä menoista olisi epäkäytännöllistä.

QJ-AB-16-010-FI-E    ISSN 1977-5792

Tässä kertomuksessa käsitellään EU:n yhteisen maahanmuuttopolitiikan ulkoisen ulottuvuuden kahta tärkeintä rahoitusvälinettä (muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma ja eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline). EU:n yhteisen maahanmuuttopolitiikan ulkoisella ulottuvuudella pyritään edistämään muuttovirtojen tehokasta hallintaa yhteistyössä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Kertomusta varten tutkittiin, oliko näihin kahteen välineeseen liittyvälle varainkäytölle asetettu selkeät tavoitteet ja oliko varainkäyttö ollut vaikuttavaa ja koordinoitiinko sitä hyvin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi yleisesti ottaen, että välineillä ei ollut selkeää strategiaa, jonka avulla voitaisiin arvioida niiden vaikutusta tavoitteiden saavuttamiseen. On siis epäselvää, mitä niillä haluttiin saada aikaan EU:n tasolla. EU:n varainkäytöllä saavutettuja tuloksia oli monesti vaikea mitata, ja muuttoliikkeen kehitysvaikutusta oli vaikea arvioida. Muuttoliikepolitiikalle ovat ominaisia monimutkaiset hallintojärjestelyt, riittämätön koordinointi ja sellaisen rahoitusta koskevan yleiskuvan puuttuminen, jossa olisi tarkennettu, mitä komissio rahoittaa ja mitä jäsenvaltiot rahoittavat.