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IT
2016

n. 09

Relazione speciale

La spesa per la dimensione
esterna della politica UE
di migrazione nei paesi
del vicinato orientale e del
Mediterraneo meridionale
fino al 2014

(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Indice

Abbreviazioni e acronimi

Glossario

Sintesi

Introduzione

La dimensione esterna della politica dell’UE in tema di migrazione

Il quadro di riferimento strategico

Un approccio globale alla dimensione esterna della politica di migrazione

Priorità ai «paesi del vicinato»

Strumenti istituzionali e finanziari vari

Le diverse fonti della spesa esterna dell’UE nel settore della migrazione

Meccanismi di finanziamento e di gestione

Estensione e approccio dell’audit

La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti necessitano di miglioramenti

Un’ampia gamma di obiettivi della politica, non sempre interconnessi

Va prestata maggior attenzione all’individuazione dei bisogni dei paesi partner

I meccanismi di monitoraggio e valutazione devono essere migliorati

Le priorità geografiche e tematiche erano difficili da verificare

Intervento sparso su una vasta area geografica

L’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo – TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI) nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo meridionale è stata inficiata da alcune debolezze

Carenze negli obiettivi operativi e negli indicatori di risultato hanno reso difficile valutare l’efficacia dei progetti

Fattori che compromettono l’efficacia

Un esempio di buona pratica

Problemi di efficacia in tre ambiti fondamentali

Il collegamento tra migrazione e sviluppo

Misure di sostegno per i ritorni e le riammissioni: impatto limitato e sostegno disomogeneo dai paesi non-UE

Tutela dei diritti umani: era inclusa nei progetti controllati, ma non è stata sempre attuata con successo

Un coordinamento difficile tra molteplici partner a vari livelli

Una governance complessa

I partenariati per la mobilità: la necessità di chiarire il coordinamento

Prospettive future

Conclusioni e raccomandazioni

Allegato I | — | Partenariati per la mobilità firmati tra l’UE, gli Stati membri dell’UE e paesi non-UE
Allegato II | — | Importi impegnati, oggetto di contratti e pagati per la dimensione esterna della politica di migrazione nel periodo 2007-2013 (milioni di euro)
Allegato III | — | La spesa per la dimensione esterna della politica di migrazione: molteplici strumenti di spesa dell’UE, ciascuno con propri obiettivi e strategie
Allegato IV | — | Tabella riepilogativa dei progetti controllati
Allegato V | — | Meccanismi di attuazione per l’assistenza finanziaria dell’UE (dimensione esterna della politica di migrazione e di asilo)

Risposte della Commissione

Abbreviazioni e acronimi

DG: Direzione generale

DG ECHO: Direzione generale per gli Aiuti umanitari e la protezione civile (ECHO)

EIDHR: Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani

ENPI: Strumento europeo di vicinato e partenariato

FES: Fondo europeo di sviluppo

Frontex: Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea

FSI: Fondo Sicurezza interna

GAMM: Approccio globale in materia di migrazione e mobilità

IfS: Strumento per la stabilità

IPA: Strumento di assistenza preadesione

JMDI: Iniziativa congiunta in materia di migrazione e sviluppo

OIM: Organizzazione internazionale per le migrazioni

SCS: Strumento di cooperazione allo sviluppo

SEAE: Servizio europeo per l’azione esterna

TPMA: Programma tematico per la migrazione e l’asilo

UNDP: Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo

UNHCR: Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati

Glossario¹

Accordo di riammissione: Un accordo disciplinante le procedure con le quali uno Stato può procedere al rimpatrio di stranieri o apolidi in situazione irregolare verso il rispettivo paese di origine o verso un paese terzo attraverso il quale erano passati in rotta verso il paese che cerca di rimpatriarli.

Gestione delle frontiere: Agevolazione dei flussi autorizzati di uomini d’affari, turisti, migranti e rifugiati, e rilevamento e prevenzione dell’ingresso irregolare di stranieri in un dato paese. Le misure per la gestione delle frontiere comprendono l’imposizione da parte di uno Stato dell’obbligo di visto, di sanzioni nei confronti di imprese di trasporto («vettori») che trasportano stranieri in situazione irregolare verso il suo territorio, e operazioni di interdizione marittima.

Migrazione: Si ha migrazione quando una persona o un gruppo di persone si sposta, attraversando un confine internazionale o rimanendo all’interno di uno Stato. La lunghezza, la composizione e le cause della migrazione possono essere varie; comprende i movimenti di rifugiati, sfollati, migranti economici e altri, come le persone che si spostano per ricongiungersi alle loro famiglie.

Migrazione irregolare: Non esiste una definizione chiara e universalmente accettata di migrazione irregolare, che riguarda il movimento di persone al di fuori della struttura normativa dei paesi di origine, di transito e di accoglienza. Dal punto di vista dei paesi di destinazione, essa sta ad indicare l’ingresso irregolare, il soggiorno irregolare o il lavoro irregolare nel rispettivo territorio. Dal punto di vista dei paesi di origine, l’irregolarità si ha quando, ad esempio, una persona attraversa un confine internazionale senza un valido passaporto o titolo di viaggio. I migranti irregolari comprendono coloro che entrano nel territorio di uno Stato senza un documento di ingresso valido e coloro che, essendo entrati con un documento valido, non riescono a rinnovare il permesso di soggiorno e rimangono (superamento del soggiorno autorizzato) nel paese ospitante.

Mobilità²: Applicandosi a una vasta gamma di persone, tra cui i visitatori di breve durata, i turisti, gli studenti, i ricercatori, gli uomini d’affari e le persone in visita a familiari, rappresenta un concetto molto più ampio di quello di migrazione.

Rafforzamento delle capacità: Attività che accrescono la capacità di operare in autonomia dei governi e della società civile, rafforzando le loro conoscenze, competenze e attitudini. Il rafforzamento delle capacità può assumere la forma di un progetto realizzato con un governo partner, o di un dialogo bilaterale o multilaterale.

Reintegrazione: Reinserimento o reincorporazione di una persona in un gruppo. Ad esempio, il reinserimento di un migrante nella società del suo paese di origine.

Richiedente asilo: I migranti ottengono lo status di richiedente asilo quando hanno presentato domanda per il riconoscimento dello status di rifugiato o domanda di protezione sussidiaria e l’esame della loro domanda non è stato ancora completato.

Rifugiato: I rifugiati sono persone che, a causa di un fondato timore di essere perseguitati per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le loro opinioni politiche, si trovano fuori dello Stato di cui posseggono la cittadinanza e non possono o non vogliono, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di detto Stato.

Risultati di un progetto: Al fine di misurare i risultati di un progetto, devono essere definiti i seguenti aspetti:

a)obiettivi operativi chiari (ad esempio, l’accesso all’energia elettrica per tutte le famiglie in un dato villaggio);

b)risorse e indicatori di realizzazione per valutare la quantità, la qualità e i tempi di erogazione dei servizi, beni o lavori previsti dal progetto (ad esempio, l’acquisto e l’installazione di 200 pali dell’elettricità e 4 000 metri di cavi per la linea elettrica);

c)valori di partenza e valori-obiettivo (ad esempio, dove ci sono già 500 pali e 10 000 metri di cavi per la linea elettrica, l’obiettivo è di raggiungere 700 pali e 14 000 metri di cavi per la linea elettrica);

d)indicatori di risultato che misurano gli effetti dell’attuazione del progetto e che descrivono il raggiungimento di un obiettivo (ad esempio, tutte le 200 famiglie hanno ora accesso all’energia elettrica). Anche in questo caso, possono essere specificati valori di partenza e valori-obiettivo (ad esempio, un aumento da 150 a 200 famiglie connesse alla rete elettrica).

Ritorno/rimpatrio: Si riferisce in generale all’atto o al processo del ritornare al luogo di origine, sia che si rimanga all’interno dei confini territoriali di un paese o, una volta esperite tutte le vie legali per rimanere in uno Stato membro dell’Unione europea, che ci si sposti dal paese ospitante al paese di origine o di transito, come nel caso dei rifugiati, dei richiedenti asilo e dei cittadini qualificati.

1Tutte le definizioni sono tratte dal Glossario sulla migrazione dell’OIM e adattate, salvo diversamente specificato.

2Cfr. «L’approccio globale in materia di migrazione e mobilità», COM(2011) 743 definitivo del 18 novembre 2011.

Sintesi

I

La dimensione esterna della politica comune dell’UE in materia di migrazione mira a promuovere una gestione efficace dei flussi migratori in partenariato con i paesi di origine e di transito. Nella presente relazione vengono analizzati i due principali strumenti di finanziamento in sei degli 11 paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo meridionale: il programma tematico per la migrazione e l’asilo (TPMA) e lo Strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI), entrambi istituiti per il periodo 2007-2013. L’audit non ha per oggetto gli sviluppi in tema di migrazione successivi al 2014, né la risposta dell’UE all’attuale crisi dei rifugiati.

II

La spesa esterna dell’UE nel settore della migrazione è disciplinata da un’ampia gamma di obiettivi generali. Nel corso dell’audit, non si è riusciti a calcolare l’importo complessivo delle spese a carico del bilancio dell’UE, né ad accertare se la spesa sia stata diretta in modo compatibile con le priorità geografiche e tematiche previste.

III

Sulla base di un esame dei progetti selezionati, la Corte conclude che l’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della migrazione (TPMA e ENPI) nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo meridionale può essere migliorata. Misurare i risultati conseguiti con la spesa dell’UE si è rivelato spesso difficile, a causa di obiettivi che coprono una vastissima area tematica e geografica e dell’assenza di indicatori quantitativi e orientati ai risultati. È stato difficile valutare il contributo della migrazione allo sviluppo, una delle priorità dell’Approccio globale in materia di migrazione e mobilità. Infine, a giudicare dai progetti esaminati, il contributo apportato dai migranti che ritornano al loro paese di origine è stato limitato.

IV

La spesa esterna dell’UE nel settore della migrazione è eseguita da una pluralità di attori. Necessita di coordinamento tra i vari servizi della Commissione, in particolare le direzioni generali, il Servizio europeo di azione esterna, le delegazioni dell’Unione europea (UE) nei paesi non-UE e una serie di agenzie dell’UE, in partenariato con gli Stati membri, i «paesi del vicinato» e i paesi terzi. Tale complessa governance richiede un più energico coordinamento, a tutti i livelli, e un miglior coinvolgimento delle delegazioni dell’UE nelle questioni migratorie.

V

In conclusione, la Corte raccomanda alla Commissione di definire obiettivi chiari e misurabili, da conseguire mediante un insieme coerente di strumenti di finanziamento dell’UE sostenuti da un monitoraggio e da una valutazione efficaci, nonché mediante un adeguato sistema informativo. I meccanismi di governance devono essere più semplici e meglio coordinati.

Introduzione

01

La dimensione esterna della politica migratoria dell’UE copre un’ampia gamma di temi, quali mobilità e migrazione legale, migrazione irregolare, migrazione e sviluppo o protezione internazionale. La presente relazione si basa su attività di audit espletate fino alla fine del 2014, riguardanti l’esame della spesa esterna dell’UE nel settore della migrazione nei paesi del vicinato orientale e del Mediterraneo meridionale (cfr. anche paragrafi 21-26). Non è stata sottoposta ad audit l’assistenza all’interno dell’UE, né l’assistenza agli Stati membri dell’UE. L’audit non ha riguardato in maniera diretta le misure istituite esplicitamente per trattare le domande di asilo, né i dati sulla migrazione irregolare. Ai fini dell’audit, sono stati esaminati i due principali strumenti UE di finanziamento e le spese eseguite a tale titolo in sei paesi³ del vicinato orientale e meridionale nel periodo 2007-2013. La spesa esterna nel settore della migrazione oggetto dell’audit della Corte non era connessa alla spesa per la crisi dei rifugiati siriani. Pertanto, la presente relazione non tratta degli eventi e delle azioni dell’UE del 2015, né dei relativi dati. La Corte pubblica adesso le risultanze del proprio audit perché ritiene che le constatazioni e raccomandazioni da esso scaturite abbiano rilevanza, dato che l’UE cerca di individuare una politica e risposte di bilancio appropriate alla dimensione esterna della politica di migrazione.

La dimensione esterna della politica dell’UE in tema di migrazione

Il quadro di riferimento strategico

02

L’articolo 67 del trattato impone che l’UE sviluppi una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne fondata sulla solidarietà fra Stati membri. Il Consiglio europeo ha definito gli orientamenti strategici corrispondenti (articolo 68); questi sono indicati nel programma di Stoccolma (2009-2014)⁴, che fornisce una tabella di marcia per l’UE nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. I nuovi orientamenti strategici per il periodo 2014-2019 sono stati adottati dal Consiglio nel giugno 2014.

03

La finalità principale della politica comune dell’immigrazione (articolo 79 del trattato) è assicurare la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell’immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani.

04

L’UE attribuisce anche particolare importanza alla gestione dei flussi migratori in cooperazione con i paesi di transito o con i paesi di origine dei migranti, nonché al rafforzamento del collegamento tra migrazione e sviluppo.

05

La politica comune dell’UE in materia di migrazione presenta pertanto sia una dimensione interna che una dimensione esterna. La presente relazione riguarda la dimensione esterna, che è descritta nella sezione successiva.

Un approccio globale alla dimensione esterna della politica di migrazione

06

Nel 2005, il Consiglio ha adottato l’Approccio globale in materia di migrazione in Africa e nel Mediterraneo. Nel 2011, tale approccio è sfociato nell’Approccio globale in materia di migrazione e mobilità (GAMM)⁵. Il GAMM, adottato dal Consiglio⁶ ma non vincolante giuridicamente, costituisce il quadro strategico generale dell’UE per il dialogo politico e la cooperazione in materia di dimensione esterna della politica migratoria.

07

Il GAMM individua quattro priorità tematiche generali considerate di «pari importanza»:

a)organizzare meglio la migrazione legale e favorire una mobilità ben gestita;

b)prevenire e combattere la migrazione irregolare e debellare la tratta di esseri umani;

c)massimizzare l’incidenza della migrazione e della mobilità sullo sviluppo;

d)promuovere la protezione internazionale e rafforzare la dimensione esterna dell’asilo.

08

Il rispetto dei diritti umani costituisce una priorità trasversale all’interno di tale quadro strategico.

Priorità ai «paesi del vicinato»

09

Anche se l’ambito di applicazione del GAMM (comunicazione della Commissione del 2011) era globale, il vicinato europeo (cfr. figura 1) rappresentava la sua prima priorità⁷: in particolare il Mediterraneo meridionale (Algeria, Egitto, Libia, Marocco e Tunisia) e i paesi del partenariato orientale (Armenia, Azerbaigian, Bielorussia, Georgia, Moldova e Ucraina). Nella regione destinataria della politica europea di vicinato, la finalità era di «costruire progressivamente partenariati solidi e stretti, basati sulla fiducia reciproca e su interessi comuni, che aprano la strada a un’ulteriore integrazione regionale»⁸. I paesi del vicinato europeo sono importanti paesi di origine e di transito verso l’UE, oltre ad essere essi stessi paesi di destinazione.

Strumenti istituzionali e finanziari vari

10

Il GAMM è stato attuato mediante una vasta gamma di strumenti: cfr. riquadro 1 per maggiori dettagli.

Riquadro 1

Strumenti utilizzati per l’attuazione del GAMM

οStrumenti politici, come il dialogo politico regionale e i partenariati per la mobilità.

οStrumenti giuridici, come la facilitazione dei visti e gli accordi di riammissione con i paesi non-UE (17 accordi di questo tipo nel 2015).

οSupporto operativo da parte delle agenzie dell’UE, come Frontex.

οUna serie di contributi finanziari dell’UE alle amministrazioni nazionali di paesi non-UE e ad altre parti interessate (quali organizzazioni internazionali). Questi includono programmi o progetti finanziati da diverse fonti di bilancio e uno specifico programma tematico incentrato sul rafforzamento delle capacità e sulla cooperazione nel settore della migrazione e dell’asilo, rivolti alla maggior parte dei paesi non-UE, compresi quelli destinatari della politica europea di vicinato.

Figura 1

I paesi del vicinato europeo

Legenda:

blu = Unione europea;

verde = paesi destinatari della politica europea di vicinato.

Fonte: Eurostat.

11

L’UE si è impegnata in numerosi dialoghi regionali⁹ e bilaterali sull’attuazione del GAMM. Al momento dell’audit, i principali sette dialoghi regionali interessavano regioni chiave al Sud e all’Est dell’UE e consistevano in periodici incontri ufficiali e in un rafforzamento degli strumenti di cooperazione. Il principale quadro bilaterale per il dialogo politico in materia di asilo e migrazione con i «paesi del vicinato» è costituito dai partenariati per la mobilità. Questi ultimi mirano ad affrontare questioni rilevanti di comune interesse in materia di migrazione e mobilità compresa, se del caso, la mobilità a breve e a lungo termine. La partecipazione degli Stati membri è volontaria e giuridicamente non vincolante. I partenariati per la mobilità fissano priorità e concordano iniziative specifiche, e gli Stati membri possono partecipare volontariamente fornendo finanziamenti o competenze. L’allegato I fornisce una panoramica degli otto partenariati per la mobilità firmati dal 2008 e indica la partecipazione degli Stati membri.

Le diverse fonti della spesa esterna dell’UE nel settore della migrazione

12

La presente sezione descrive i due principali strumenti di spesa dell’UE a sostegno della dimensione esterna della politica di migrazione, nonché altri programmi che vi hanno contribuito.

13

Il programma tematico per la migrazione e l’asilo (TPMA) era l’unico programma specificamente concepito per affrontare le sfide nel campo della politica di migrazione e di asilo (dimensione esterna) nel periodo 2007-2013. La sua base giuridica era l’articolo 16 del regolamento sullo strumento di cooperazione allo sviluppo¹⁰. L’obiettivo generale era quello di sostenere i paesi non-UE per garantire «una migliore gestione dei flussi migratori in tutte le loro dimensioni». A tal fine, il TPMA intendeva concentrare gli interventi sulle rotte migratorie orientali e meridionali, nonché migliorare il rafforzamento delle capacità e incentivare le iniziative di cooperazione nei settori della migrazione e dell’asilo. Non è stato istituito per affrontare direttamente le cause prime della migrazione11, 12.

14

Il programma è stato attuato sotto la responsabilità della direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo. Circa due terzi delle misure finanziate sono state selezionate mediante inviti a presentare proposte, e il resto mediante iniziative mirate promosse dalla Commissione.

15

Lo strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI)¹³ è divenuto operativo nel 2007 come strumento per la politica europea di vicinato¹⁴. Il regolamento ENPI non ha fissato obiettivi, previsti invece negli accordi tra la Commissione e i paesi non-UE. L’ENPI ha finanziato azioni concepite, tra l’altro, per sostenere le riforme e rafforzare la capacità nel settore della giustizia e degli affari interni, compresi la migrazione e l’asilo (ad esempio, gestione integrata delle frontiere, riammissione, prevenzione della tratta di esseri umani e lotta contro la stessa), la criminalità organizzata e il terrorismo.

16

Anche altri numerosi programmi possono contribuire alla dimensione esterna della politica di migrazione e dell’asilo, quali lo strumento per la cooperazione allo sviluppo, lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani e lo strumento per la stabilità. Anche lo strumento di assistenza preadesione e il Fondo europeo di sviluppo possono essere usati, ma non per i «paesi del vicinato».

Meccanismi di finanziamento e di gestione

17

La Corte ha stimato che, nel periodo 2007-2013, la spesa esterna dell’UE oggetto di contratti relativa alla migrazione sia ammontata in totale a circa 1,4 miliardi di euro (cfr. allegato II). Tuttavia, i dati finanziari erano disponibili solo per il TPMA, i cui pagamenti sono ammontati a 304,3 milioni di euro nello stesso periodo (cfr. paragrafi 52-56).

18

Oltre ai finanziamenti della Commissione, nel periodo 2007-2013 le misure sono state cofinanziate dagli Stati membri.

19

La responsabilità della programmazione delle spese dell’UE nel quadro della dimensione esterna della politica di migrazione è condivisa tra il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e alcune direzioni generali della Commissione. La gestione dei fondi dell’UE impiegati a titolo della politica di migrazione (dimensione esterna) spetta invece alla Commissione.

20

Data l’ampia gamma di strumenti di spesa dell’UE, numerose direzioni generali della Commissione possono intervenire in questo settore: la DG Cooperazione internazionale e sviluppo è responsabile dello Strumento di cooperazione allo sviluppo (SCS), del Fondo europeo di sviluppo (FES), dello Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR) e dell’ENPI, ma questa responsabilità è stata rilevata nel 2015 dalla DG Politica di vicinato e negoziati di allargamento, che è anche responsabile dello Strumento di assistenza preadesione. La DG Aiuti umanitari e protezione civile (ECHO) gestisce gli aiuti umanitari, compresi quelli per i rifugiati. Solo nel caso dei programmi tematici finanziati a titolo dello strumento di cooperazione allo sviluppo (come il TPMA), la DG Cooperazione internazionale e sviluppo è l’unica responsabile della programmazione e dell’attuazione. I progetti attuati in gestione diretta sono gestiti direttamente dalla Commissione a Bruxelles o dalle delegazioni dell’UE. Gli Stati membri possono partecipare e fornire un cofinanziamento nell’ambito di alcuni strumenti (cfr. dettagli nell’allegato III).

3Algeria, Georgia, Libia, Moldova, Marocco e Ucraina.

4GU C 115 del 4.5.2010, pag. 1.

5Cfr. COM(2011) 743 definitivo e «Conclusioni del Consiglio sull’approccio globale in materia di migrazione e mobilità», documento n. 9417/12 del Consiglio del 3.5.2012.

6Adottato tramite le conclusioni del Consiglio nel maggio 2012 (documento n. 9417/12 del Consiglio) e ribadito nell’aprile 2014 (documento n. 8443/14 del Consiglio).

7L’Approccio globale in materia di migrazione del 2005 ha dato priorità all’Africa (inclusa l’Africa settentrionale) come principale centro di interesse geografico. Nel 2007, detto approccio è stato esteso per includere i paesi orientali e sud-orientali (cfr. «Applicazione dell’approccio globale in materia di migrazione alle aree orientali e sudorientali vicine all’Unione europea», COM(2007) 247 definitivo del 16 maggio 2007). La priorità della politica europea di vicinato è stata ribadita nel GAMM (COM(2011) 743 definitivo) e nella sua prima relazione di attuazione («Relazione sull’attuazione dell’approccio globale in materia di migrazione e mobilità 2012-2013», COM(2014) 96 final del 21 febbraio 2014). Queste priorità sono state reiterate in numerose conclusioni del Consiglio.

8COM(2011) 743 definitivo, pag. 8.

9I principali processi di dialogo regionali sono stati il processo di Budapest, il processo di Praga, il gruppo di esperti su migrazione e asilo del partenariato orientale, il partenariato UE-Africa su migrazione, mobilità e occupazione, il processo di Rabat, il dialogo ACP-UE su migrazione e sviluppo ed infine il dialogo strutturato e globale tra l’UE e la Comunità degli Stati latinoamericani e caraibici (CELAC) sulla migrazione.

10Regolamento (CE) n. 1905/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, che istituisce uno strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo (GU L 378 del 27.12.2006, pag. 41).

11Programma tematico Cooperation with Third Countries in the areas of Migration and Asylum, documento di strategia pluriennale 2011-2013, http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011-2013-multi-annual_en

12Per il periodo 2014-2020, il TPMA è stato sostituito dalla componente migrazione del Programma su beni pubblici e sfide globali.

13Regolamento (CE) n. 1638/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2006, recante disposizioni generali che istituiscono uno strumento europeo di vicinato e partenariato (GU L 310 del 9.11.2006, pag. 1).

14Per il periodo 2014-2020, l’ENPI è stato sostituito dallo strumento europeo di vicinato, che non rientra nel presente audit.

Estensione e approccio dell’audit

21

Gli auditor della Corte hanno accertato se la spesa dell’UE effettuata a titolo del TPMA e dell’ENPI (entrambi istituiti per il periodo 2007-2013) nel settore della migrazione avesse obiettivi chiari e se sia stata efficace e ben coordinata in sei degli 11 paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo meridionale. L’audit non ha per oggetto gli sviluppi in tema di migrazione successivi al 2014, né la risposta dell’UE all’attuale crisi dei rifugiati. In particolare, ai fini dell’audit, si è verificato se la spesa nel settore della migrazione:

a)perseguisse un insieme di obiettivi chiaro e coerente – accompagnato da un efficace sistema di monitoraggio – rispondente a bisogni e priorità ben identificati dei paesi destinatari della politica di vicinato dell’UE;

b)stesse conseguendo i propri obiettivi nei «paesi del vicinato»;

c)fosse stata ben coordinata fra gli organismi dell’UE e con gli Stati membri.

22

L’audit riguardante la chiarezza degli obiettivi di spesa e dei sistemi di monitoraggio è stato incentrato sui vari strumenti di spesa utilizzati per sostenere la dimensione esterna della politica dell’UE in tema di migrazione (cfr. allegato III)¹⁵. L’audit relativo all’efficacia e al coordinamento è stato incentrato sui progetti finanziati dal programma tematico per la migrazione e l’asilo (TPMA) e dallo strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI).

23

L’audit ha riguardato alcuni paesi del vicinato orientale e meridionale: Algeria, Georgia, Libia, Moldova, Marocco e Ucraina.

24

L’audit è stato basato su:

a)colloqui e raccolta di informazioni presso la Commissione e tre paesi (Algeria, Marocco e Georgia) in merito a 12 progetti, con visite alle delegazioni dell’UE, alle competenti autorità nazionali e locali e, ove possibile, ai beneficiari finali. Sono stati condotti colloqui anche con altre parti interessate, come i rappresentanti di Stati membri (sia a Bruxelles sia in loco), di organizzazioni internazionali, della società civile e di gruppi di riflessione;

b)esame documentale di 11 progetti realizzati in Libia, Moldova e Ucraina;

c)analisi di documenti strategici, programmatici e progettuali, un questionario inviato a 11 amministrazioni di Stati membri e esame della letteratura sull’argomento e di pertinenti valutazioni.

25

I 23 progetti, uno dei quali era un’estensione di un altro progetto incluso nel campione, rappresentano in totale 89 milioni di euro (cfr. allegato IV) dei 742 milioni di euro complessivamente oggetto di contratto. Detti progetti sono stati selezionati in base ai seguenti criteri: i) importo delle spese; ii) copertura equilibrata delle diverse priorità tematiche del GAMM; iii) ubicazione; iv) stato del progetto (chiuso o in corso); v) fatto se l’assistenza favorisse o meno i partenariati per la mobilità (cfr. allegato I).

26

L’audit della Corte è stato condotto nel contesto dei nuovi regolamenti disciplinanti la spesa adottati per il periodo 2014-2020. Nel quadro di una parziale riorganizzazione interna iniziata con l’insediamento della nuova Commissione, la competenza per la politica europea di vicinato (che comprende questioni di migrazione) è stata trasferita dalla direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo alla direzione generale della Politica di vicinato e dei negoziati di allargamento. Ove pertinente, ai fini dell’audit si è tenuto conto di tali cambiamenti.

15Né il FES né lo strumento di assistenza preadesione sono utilizzati nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo meridionale.

La coerenza degli obiettivi, l’individuazione dei bisogni dei paesi partner e il monitoraggio degli strumenti necessitano di miglioramenti

Un’ampia gamma di obiettivi della politica, non sempre interconnessi

27

Gli auditor della Corte hanno verificato se i due strumenti di spesa (TPMA e ENPI) a supporto dell’attuazione della dimensione esterna della politica di migrazione dell’UE siano stati attuati in base a obiettivi chiaramente definiti e coerenti. Si è altresì verificato se gli obiettivi operativi riflettessero bisogni ben definiti di paesi non-UE e se fossero accompagnati da un insieme di indicatori onde misurare i risultati. Infine, gli auditor della Corte hanno accertato se le risorse finanziarie disponibili siano state destinate a priorità ben definite, in modo da ottenere il massimo impatto dall’intervento.

28

L’obiettivo generale del programma tematico per la migrazione e l’asilo (TPMA) era aiutare i paesi non-UE a garantire «una migliore gestione dei flussi migratori in tutte le loro dimensioni». È stato suddiviso in cinque priorità di intervento¹⁶, presentate nei documenti della Commissione come obiettivi programmatici. Gli obiettivi specifici sono stati definiti in documenti di strategia tematici.

29

Lo strumento europeo di vicinato e partenariato (2007-2013), che in parte comprendeva la migrazione, non ha di per sé definito obiettivi strategici. Il regolamento applicabile rimandava alla definizione di obiettivi prioritari nei documenti strategici – la cui approvazione era di competenza della Commissione – per un paese o una regione. Qualora l’UE non avesse concordato obiettivi specifici con il paese in questione, dovevano essere perseguiti gli obiettivi strategici dell’UE (ma non è stato specificato quali).

30

Il quadro della spesa dell’UE per la dimensione esterna della politica di migrazione faceva inoltre ricorso a cinque altri strumenti, aventi ciascuno propri obiettivi e quadri di intervento, e quindi non incentrati su o comprendenti disposizioni in materia di migrazione. Dalla normativa, non era chiaro in che modo i diversi obiettivi fossero interconnessi o cosa si dovesse conseguire a livello dell’UE per quanto riguarda la dimensione esterna della politica di migrazione (cfr. allegato III).

31

Sebbene questi strumenti di spesa dell’UE potessero affrontare situazioni che includono il tema della migrazione, e contribuire alla spesa per la politica UE in tema di migrazione, da un punto di vista giuridico e finanziario non fornivano una chiara strategia né meccanismi di monitoraggio con cui determinare l’entità di tale contributo.

Va prestata maggior attenzione all’individuazione dei bisogni dei paesi partner

32

Dall’audit è emerso che per 10 progetti l’analisi dei bisogni è stata adeguatamente documentata, mentre per altri nove le valutazioni dei bisogni sono state solo parzialmente documentate, per varie ragioni: ad esempio, per un terzo di detti progetti, ciò era dovuto al difficile contesto locale o all’instabilità politica. Per gli altri quattro progetti, gli auditor della Corte non hanno potuto reperire documentazione probatoria.

33

I partenariati per la mobilità¹⁷, firmati dalla Commissione, dagli Stati membri e dai paesi partner, forniscono un quadro strategico per il dialogo sulla politica in materia di migrazione, che contribuisce inoltre all’individuazione dei bisogni (cfr. anche paragrafo 36). Tali partenariati, che sono stati conclusi con otto paesi¹⁸ (cfr. allegato I), possono coinvolgere anche Stati membri: 24 Stati membri hanno aderito a uno o più di questi otto partenariati. Anche se i partenariati per la mobilità non sono giuridicamente vincolanti, un processo di dialogo rende più facile individuare i bisogni e tenerne conto in modo più completo. Ad esempio, la Moldova ha cercato di riorientare il partenariato che la riguarda – uno di quelli più datati – per garantire un migliore equilibrio tra tutte le quattro priorità tematiche del GAMM. La Commissione ricorda periodicamente agli Stati membri di attuare i partenariati per la mobilità in un modo equilibrato, ad esempio ponendo maggior enfasi sulle azioni relative alla migrazione legale, ai diritti umani e alla tutela dei rifugiati.

34

Il ruolo delle delegazioni dell’UE nei paesi partner è fondamentale per individuare e definire i bisogni. La Corte ha constatato che presso le delegazioni dell’UE non vi erano funzionari specializzati in questioni di migrazione. Tali questioni erano gestite da personale addetto alla gestione della spesa dell’UE, con una conoscenza e competenza variabile in tema di migrazione. La direzione generale della Migrazione e degli affari interni ha distaccato alcuni esperti presso le delegazioni per occuparsi di una serie di politiche riguardanti gli affari interni, ma, al momento dell’audit, nessuno di essi prestava servizio in uno dei «paesi del vicinato» o in uno dei paesi che avevano siglato un partenariato per la mobilità con l’UE.

35

Una maggiore comprensione delle questioni di migrazione può tradursi in una migliore risposta ai bisogni dei paesi non-UE. La DG Cooperazione internazionale e sviluppo ha messo a punto una serie di strumenti di formazione e seminari su una gamma di argomenti a tale riguardo.

36

L’individuazione dei bisogni in un paese partner dipende anche dalla priorità da questo attribuita alla gestione della migrazione e dall’impegno profuso. Per molti «paesi del vicinato», tuttavia, in particolare al Sud, non è stata una priorità. La riluttanza a impegnarsi in modo costruttivo con l’UE in questo ambito ostacola l’individuazione dei bisogni, soprattutto in considerazione della percezione dei paesi partner, secondo cui alcune azioni sono principalmente intese a beneficio dell’UE. Un esempio di ciò è stato la mancata adesione dei paesi dell’Africa settentrionale alla rete «Seahorse» di sorveglianza della frontiera mediterranea.

37

Analogamente, il progetto «I-Map» per una mappa interattiva delle rotte della migrazione irregolare e dei flussi migratori in Africa, Medio Oriente e nell’area mediterranea (0,7 milioni di euro), che mirava a sostenere i processi di dialogo in materia di migrazione e a facilitare lo scambio di informazioni, è stato criticato da alcuni paesi partner, i quali lo hanno ritenuto più vantaggioso per l’UE e gli Stati membri dell’UE che per i paesi non-UE. Secondo i dati disponibili nel luglio 2014, solo il 6 % di un totale di 668 utenti del sistema sono «paesi del vicinato», mentre i principali utenti sono gli Stati membri dell’UE (50 %), seguiti dalla Commissione e dalle agenzie dell’UE (30 %).

I meccanismi di monitoraggio e valutazione devono essere migliorati

38

Indicatori pertinenti, coerenti e tempestivi sono uno strumento essenziale per orientare e valutare una politica e i relativi strumenti. La Corte ha rilevato pochi riscontri probatori di indicatori precisi e sistematici adatti a ciascun livello di intervento, nonché una mancanza di coerenza tra gli indicatori ai vari livelli della politica: il quadro strategico, la dotazione finanziaria e le relazioni di attività della Commissione, vale a dire il quadro operativo per ciascun intervento finanziario (cfr. figura 2).

Figura 2

Collegamento tra obiettivi e indicatori di documenti strategici e di attuazione per il TPMA

39

A livello strategico, i meccanismi di monitoraggio dell’approccio globale in materia di migrazione e mobilità sono definiti in termini molto generali. Il piano era di orientare l’attuazione del programma mediante un metodo di valutazione comparativa che individuasse i cambiamenti nel tempo. Questa definizione molto vaga non è stata né spiegata né accompagnata da indicatori, valori di partenza o valori-obiettivo per valutare il raggiungimento degli obiettivi, a loro volta molto generali. La consultazione pubblica condotta nel 2011, in occasione della quale l’86 % delle persone che hanno risposto si è dichiarata favorevole all’introduzione di indicatori di gestione, ha condotto la Commissione a concludere, d’accordo con la maggior parte degli Stati membri, che i valori-obiettivo e gli indicatori di tale politica dovessero essere «flessibili e più qualitativi che quantitativi».

40

L’obiettivo generale del TPMA si articolava in cinque priorità di intervento (cfr. paragrafo 28). Gli obiettivi specifici, i risultati attesi e gli indicatori di performance dovevano essere stabiliti in un documento di strategia tematico.

41

Sono seguiti due documenti strategici per due periodi, uno di quattro anni (2007-2010) e uno di tre anni (2011-2013). Per il periodo 2011-2013, sono stati definiti 26 risultati attesi e 37 indicatori. Tuttavia, non sono stati fissati valori di partenza né valori-obiettivo quantificati.

42

Le debolezze del processo di monitoraggio e rendicontazione possono essere illustrate con la prima area di attività del programma (presentata come obiettivo nel documento di strategia), il cui obiettivo generale era quello di rafforzare il collegamento tra migrazione e sviluppo. Questo obiettivo doveva essere monitorato, per il periodo 2011-2013, per mezzo di nove indicatori (cfr. riquadro 2).

Riquadro 2

Indicatori relativi all’obiettivo di rafforzamento del collegamento tra migrazione e sviluppo

οNumero di progetti che coinvolgono le comunità della diaspora nell’UE finalizzati allo sviluppo dei paesi di origine.

οNumero di attività produttive o di sviluppo in cui sono coinvolti migranti o migranti di ritorno o comunità di migranti.

οTrasparenza, affidabilità e costi dei servizi di trasferimento delle rimesse.

οGrado di alfabetizzazione finanziaria delle famiglie dei migranti.

οNumero di esperti di paesi terzi in materia di gestione dei flussi migratori.

οNumero di documenti normativi su questioni di migrazione redatti o adottati nei paesi terzi.

οQuadri di dialogo e cooperazione sul tema della migrazione tra i paesi terzi e tra i paesi terzi e l’Unione europea.

οNumero di attività o campagne di sensibilizzazione.

οNumero di esperti di paesi terzi in materia di raccolta e analisi di dati sulla migrazione.

43

Tuttavia, tali indicatori non hanno consentito di monitorare e valutare le modalità di attuazione di questo obiettivo programmatico. La maggior parte erano complessi, comprendenti talvolta diversi parametri (ad esempio, la trasparenza, l’affidabilità e il costo dei servizi competenti per i trasferimenti finanziari), e al massimo riguardavano le realizzazioni piuttosto che i risultati. Fonti di dati, metodi di definizione e di compilazione non erano specificati. Alcuni concetti, come quello di «esperti» (in analisi dei dati o gestione dei flussi migratori) quello di «alfabetizzazione finanziaria delle famiglie di migranti», potevano essere difficili da interpretare.

44

La stessa confusione ha inficiato gli indicatori di programma elencati nei documenti di bilancio, nonché nei piani di gestione e nelle relazioni annuali di attività della DG Cooperazione internazionale e sviluppo. Ai fini del monitoraggio dell’attuazione del programma, questi documenti avrebbero dovuto comprendere anche indicatori idonei a valutare la performance dell’intervento dell’UE in termini di utilizzo delle risorse e di risultati ottenuti. I documenti erano incentrati su quattro obiettivi¹⁹, con indicatori, valori-obiettivo e risultati varianti ogni anno.

45

Vi era inoltre scarsa coerenza tra questi indicatori e quelli del quadro strategico del TPMA. Pertanto, i nove indicatori per il primo obiettivo del quadro strategico (rafforzamento del collegamento tra migrazione e sviluppo) sono stati ridotti a due nel bilancio 2011, solo uno nel bilancio 2012 e di nuovo due nel bilancio 2013. Nessuno di questi indicatori è stato presente in tutti e tre gli anni. Gli indicatori selezionati per le relazioni di attività della Commissione (tre nel 2011, quattro nel 2012 e tre nel 2013) non sempre sono stati utilizzati per il documento di bilancio e solo in parte vi corrispondevano.

46

Gli esempi nel riquadro 3 illustrano l’incoerenza e la variabilità nel tempo degli indicatori per il primo obiettivo programmatico.

Riquadro 3

Rafforzamento del collegamento tra migrazione e sviluppo: indicatori incoerenti e variabili

οNella relazione annuale di attività 2011 della DG Cooperazione internazionale e sviluppo, l’indicatore «numero di imprese locali sostenute da programmi finanziati dall’UE» a titolo dell’obiettivo specifico 1 (rafforzamento del collegamento tra migrazione e sviluppo) non corrispondeva agli indicatori presenti nel quadro strategico del programma tematico per la migrazione e l’asilo. Non è stato utilizzato nelle relazioni annuali di attività 2012 e 2013.

οNel documento di bilancio 2012, l’unico indicatore per questo obiettivo era il numero di imprese locali beneficiarie dell’aiuto. Nella relazione annuale di attività per lo stesso anno, vi erano quattro indicatori per questo obiettivo: il costo per i lavoratori migranti del trasferimento di fondi verso i rispettivi paesi di origine, il grado di partecipazione delle organizzazioni della diaspora allo sviluppo dei progetti sulla migrazione, il numero di paesi non-UE assistiti nella progettazione e nell’attuazione di una strategia di migrazione e/o comprendente questioni relative alla migrazione nelle strategie di sviluppo, nonché la copertura geografica dei profili migratori.

47

Gli indicatori selezionati per gli altri obiettivi programmatici non erano affatto più coerenti. L’obiettivo di promuovere la migrazione legale e per ragioni di lavoro disponeva di un indicatore coerente nei bilanci e nelle relazioni annuali di attività per il periodo 2010-2013, ossia «numero di accordi in materia di trasferimento di competenze e regimi di migrazione circolare». Tuttavia, nel quadro strategico del TPMA, l’indicatore è stato definito come «tasso di ritorno dei migranti coinvolti nei regimi circolari».

48

Infine, come già indicato, non sono stati fissati valori-obiettivo nei documenti strategici del TPMA. Sono stati fissati nei bilanci (per il 2013, capitolo 19 02), ma lì erano sovente molto specifici per determinati paesi o per una data regione oppure non erano aggiornati. Le informazioni quantitative per questi valori-obiettivo erano quindi scarse o nulle, e gli indicatori sono stati resi irrilevanti, mentre la loro funzione avrebbe dovuto essere quella di quantificare un fenomeno e monitorarne l’evoluzione nel tempo. Ad esempio, gli stessi risultati sono stati forniti nel 2009 e 2010 per l’indicatore relativo al numero di migranti irregolari individuati e riammessi da paesi non-UE, per i quali un identico valore-obiettivo era stato selezionato nei bilanci per il 2012 e il 2013. La Commissione ha definito un nuovo insieme di indicatori per il periodo 2014-2020. Vi sono stati alcuni miglioramenti, ma persistono punti deboli, tra cui, ad esempio, l’assenza di valori di partenza e di valori-obiettivo.

49

Per quanto riguarda i progetti stessi, gli auditor della Corte hanno constatato le stesse carenze e incongruenze negli indicatori definiti nei documenti di strategia e di bilancio. La DG Cooperazione internazionale e sviluppo si adopera per monitorare i risultati ottenuti utilizzando indicatori sviluppati per la tabella Excel di cui al paragrafo 54. Tuttavia, vi erano incongruenze tra gli indicatori definiti a livello di progetto e quelli della tabella Excel, della relazione annuale di attività o del quadro strategico del TPMA. Inoltre, i risultati presentati erano spesso incompleti. Per i 18 progetti controllati (dei 23 del campione) inclusi nella tabella Excel, i risultati erano stati integralmente inclusi in tre casi, parzialmente inclusi in otto casi, e non indicati affatto nei restanti sette. Questi fattori hanno compromesso l’affidabilità della tabella Excel e la sua efficacia ai fini della misurazione dei risultati e dei progressi conseguiti.

50

Gli auditor della Corte hanno rilevato che i dati contenuti nella relazione annuale di attività sui risultati del TPMA erano stati compilati dal personale della Commissione responsabile del progetto sulla base di una richiesta puntuale, anziché nell’ambito di un processo di raccolta delle informazioni continuo e sistematico. Il fatto è che i meccanismi esistenti non fornivano un resoconto sistematico dell’azione intrapresa sulla base di una serie di indicatori invariati e coerenti (nel caso del TPMA). Né vi era una matrice di correlazione tra obiettivi e indicatori, a tutti i livelli, tra i progetti e la relazione annuale di attività. Infine, la maggior parte dei fondi spesi per la dimensione esterna della politica di migrazione provenivano da strumenti di spesa dell’UE diversi dal TPMA. Tuttavia, nel caso della migrazione, la relazione annuale di attività (della DG Cooperazione internazionale e sviluppo) riguardava solo l’esecuzione del capitolo di bilancio dedicato al TPMA e non forniva alcuna informazione circa i capitoli riguardanti gli altri strumenti di spesa. Nessun altro documento forniva risultati consolidati per tutti gli strumenti di spesa.

51

Anche l’attuazione della dimensione esterna della politica dell’UE nel settore della migrazione veniva trattata, in vario grado, da molte altre relazioni²⁰. Dette relazioni fornivano informazioni sui progressi compiuti in varie aree d’intervento e non erano incentrate specificamente sulla panoramica dei risultati che la spesa dell’UE in questo settore stava ottenendo.

Le priorità geografiche e tematiche erano difficili da verificare

52

L’approccio globale in materia di migrazione e mobilità considera i paesi destinatari della politica europea di vicinato come una priorità geografica. Nell’ambito dello strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo, 465 milioni di euro (su un totale di circa 5,6 miliardi di euro per il periodo 2007-2013) sono stati destinati ai programmi tematici (compreso il TPMA) nei paesi del vicinato europeo²¹.

53

Nel corso dell’audit, è risultato difficile valutare se la spesa fosse stata in linea con tali priorità, in quanto non è stato possibile quantificare l’importo complessivo della spesa dell’UE a carico del bilancio dell’UE destinata al finanziamento delle misure esterne relative alla migrazione nei «paesi del vicinato». L’allegato II riepiloga gli importi oggetto di contratto per la spesa relativa alla migrazione nel periodo 2007-2013, ossia un totale di circa 1,4 miliardi di euro. Questi dati, forniti dalla DG Cooperazione internazionale e sviluppo e dalla DG Politica di vicinato e negoziati di allargamento, non fornivano i dettagli degli effettivi pagamenti.

54

Gli auditor della Corte hanno analizzato queste informazioni sulla base di una tabella Excel²² curata dalla DG Cooperazione internazionale e sviluppo che consolidava tutte le spese in questo settore. La tabella Excel comprendeva tutte le spese sostenute a partire dal 2001. Per il periodo 2007-2013, gli importi registrati erano relativi a sette strumenti di spesa dell’UE²³. Tuttavia, i dati erano incompleti: i dati sui settori di spesa diversi dal TPMA non erano stati aggiornati con regolarità dal 2012. Dei 23 contratti inclusi nel campione controllato, cinque (per un valore complessivo di 22,8 milioni di euro) non erano stati inclusi nella tabella Excel.

55

I dati contenuti nella tabella Excel erano tratti dal sistema di informazione finanziaria della Commissione, denominato CRIS (Common Relex Information System), che la Commissione ha introdotto nel 2002 per agevolare la gestione dell’azione esterna. Il CRIS è il principale sistema di informazione di riferimento per la gestione e la documentazione dell’azione esterna. Nella relazione speciale della Corte del 2012 sul CRIS²⁴, la Corte aveva rilevato alcune debolezze del sistema, dovute in particolare al fatto che i codici dei dati nel CRIS non erano adeguatamente definiti. Di conseguenza, il consolidamento dei dati nel CRIS era diventato particolarmente complesso e soggetto a errori, rendendo impossibile ottenere con facilità dati aggregati dal CRIS sugli aiuti esterni per paese beneficiario, strumento di spesa dell’UE o politica.

56

La Commissione utilizza codici definiti dall’OCSE²⁵ per classificare i contratti per settore di attività. Tuttavia, non esistono codici specifici per la migrazione nel settore degli aiuti pubblici allo sviluppo. Di conseguenza, l’assegnazione dei codici ai singoli contratti è lasciata alla discrezione dei responsabili dei programmi, che scelgono fra i codici esistenti. Così, i codici utilizzati possono non corrispondere ai settori interessati. Questo è avvenuto per un certo numero di contratti controllati dalla Corte (cfr. riquadro 4). Questo metodo di procedere precludeva qualsiasi analisi pertinente della ripartizione della spesa sotto il profilo geografico o tematico e non consentiva di avere un quadro completo del livello di spesa.

Riquadro 4

Esempi di codifica inadeguata della spesa esterna nel settore della migrazione

La fornitura di 54 veicoli a quattro ruote motrici per un servizio di controllo delle frontiere dell’Ucraina è stata registrata con il codice 15110 (settore pubblico e politica di gestione amministrativa), ma avrebbe potuto anche essere registrata con il codice 15130 (sostegno alle istituzioni per la riforma dei sistemi di sicurezza). Il progetto intitolato Supporting the creation of activity and employment in the Maghreb – migration in support of local development (Supporto alla creazione di attività e di occupazione nel Maghreb – la migrazione a sostegno dello sviluppo locale) è stato registrato con il codice 15150 (partecipazione democratica e società), piuttosto che con il codice 13010 (occupazione e politica di gestione amministrativa). Tuttavia, nessuno di questi due codici è idoneo ai progetti in materia di migrazione, né li identifica come tali.

Non esiste un codice per i progetti in materia di migrazione, i quali non soddisfano i criteri dell’OCSE che qualificano un progetto di aiuto pubblico allo sviluppo – un problema che il Parlamento europeo ha sollevato nel 2011²⁶. Ciononostante, la Commissione ha talvolta erroneamente attribuito loro un codice, come nel caso dei progetti «Saharamed» e «Seahorse-Mediterranean»²⁷, comprendenti alcune significative attività che non rispettavano i criteri dell’OCSE.

57

Gli auditor della Corte hanno verificato in che misura la spesa per il TPMA sia stata imputata al vicinato europeo, la prima priorità del GAMM (cfr. paragrafo 9). La distribuzione geografica della spesa è illustrata di seguito nella figura 3. Tuttavia, si tratta solo di una stima, dal momento che alcuni contratti riguardavano più di un paese o di una regione (ad esempio, le misure globali possono riguardare anche i «paesi del vicinato»). Dall’analisi è emerso che, anche se una parte sostanziale dei contratti era dedicata ai «paesi del vicinato», circa la metà di essi era assegnata ad altre regioni. Tra il 2007 e il 2013, il 42 % del totale degli importi sono stati oggetto di contratto nel vicinato orientale e meridionale (il 59 % se si tiene conto delle azioni globali): non si può a ragione definirla una priorità geografica, e si potrebbe persino considerarla una concentrazione di fondi disponibili insufficiente per affrontare la crescente instabilità nel settore della migrazione.

Figura 3

Distribuzione geografica cumulativa dei contratti TPMA, 2007-2013

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di dati forniti dalla Commissione.

58

È stato anche difficile quantificare in che modo i fondi venivano distribuiti fra le varie aree tematiche, poiché talune misure rientravano in più di un’area tematica. La spesa complessiva per il TPMA nel periodo 2007-2013 è illustrata nella figura 4.

Figura 4

Distribuzione tematica cumulativa dei contratti TPMA, 2007-2013

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di dati forniti dalla Commissione.

59

Un’analisi simile dei contratti firmati nel quadro dello strumento europeo di vicinato per il periodo 2008-2013 ha prodotto i risultati illustrati nella figura 5.

Figura 5

Distribuzione tematica cumulativa dei contratti ENPI, 2008-2013

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di dati forniti dalla Commissione.

60

La combinazione di queste due tabelle mostra che i due principali strumenti di spesa dell’Europa nel settore della migrazione esterna, vale a dire il TPMA e l’ENPI, hanno concentrato la maggior parte delle rispettive attività sulla prevenzione o sull’intercettazione dell’immigrazione irregolare (compreso il controllo delle frontiere). Il fatto che la sicurezza e la protezione delle frontiere fossero l’elemento predominante della politica europea in materia di migrazione prevale su altri obiettivi evidenziati dall’Approccio globale, come il rafforzamento del collegamento tra migrazione e sviluppo e l’enfasi, in partenariato con paesi non-UE, sull’organizzazione di una gestione efficace della migrazione in modo da riflettere i bisogni economici dei paesi ospitanti, i bisogni in termini di sviluppo dei paesi di origine e i diritti dei migranti.

Intervento sparso su una vasta area geografica

61

La spesa dell’UE relativa alla dimensione esterna della politica in tema di migrazione riguardava una vasta gamma di obiettivi, strumenti e aree geografiche. Ciò potrebbe limitarne l’efficacia.

62

A causa del significativo aumento dell’immigrazione irregolare nella regione mediterranea, in particolare dal 2013, sarebbe stato necessario incrementare rapidamente le risorse stanziate per l’assistenza ai paesi non-UE: invece, sono rimaste nettamente al di sotto di tale livello. Il fatto che i progetti rientrassero in una serie di priorità tematiche in molti paesi ha fatto sì che nessuna massa critica di risorse finanziarie sia stata concentrata in un paese partner. Il TPMA ha quindi coperto una vasta area geografica e un’ampia gamma di interventi, la cui natura e ambito di applicazione differiscono notevolmente. L’ambito di applicazione del TPMA e l’ambizione dei relativi obiettivi non avevano alcuna relazione con il volume limitato di risorse disponibili: in altre parole, i progetti erano geograficamente troppo diffusi per raggiungere una massa critica sufficiente a produrre risultati significativi nei paesi interessati. Tale stato di cose ha limitato la capacità dell’UE di ottenere con il suo intervento un genuino effetto incentivante nei paesi non-UE e di sviluppare con questi ultimi una cooperazione efficace sulle problematiche riguardanti la migrazione. Quando le risorse sono scarse, devono essere assegnate alle priorità che hanno maggiori potenzialità in termini di valore aggiunto da apportare.

63

La stessa osservazione è stata presentata nel documento strategico 2011-2013 del TPMA, nel quale si affermava che la vasta estensione geografica e l’ampia gamma di obiettivi di quest’ultimo, in combinazione con le limitate risorse disponibili, non consentono di raggiungere una «massa critica», il che ne riduce notevolmente l’impatto nei paesi interessati e impedisce all’UE di utilizzare i finanziamenti come un reale incentivo nella propria cooperazione con i paesi non-UE e quindi di impegnarsi efficacemente con i governi di questi paesi a cooperare in tale campo.

64

Tale aspetto è stato anche illustrato in un progetto controllato dalla Corte – l’iniziativa congiunta UE-ONU in materia di migrazione e sviluppo, che mirava a contribuire a rafforzare l’impatto positivo della migrazione e dello sviluppo, sostenendo e coinvolgendo attori minori e diffondendo le migliori pratiche a livello mondiale. Sebbene consci che si trattava di un programma-pilota, gli auditor della Corte sono giunti a conclusioni simili a quelle presentate nella valutazione della Commissione su questa iniziativa, che criticava la mancanza di concentrazione tematica e geografica per il fatto che, a causa della necessità di avere un programma globale e dato che il 50 % dei fondi era destinato a paesi rientranti nello strumento ENPI (paesi del vicinato europeo) e il restante 50 % ai paesi interessati dallo strumento di finanziamento della cooperazione allo sviluppo, non era stata raggiunta una massa critica di progetti in nessuno di tali paesi o regioni.

65

Date le limitate risorse disponibili per affrontare le crescenti sfide in materia di migrazione, l’azione dell’UE rischia di disperdersi a causa dell’assenza di priorità chiaramente enunciate e quantificate.

16Articolo 16, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1905/2006: «[…] a) favorire i legami tra migrazione e sviluppo […]; b) promuovere una gestione efficace dell’emigrazione di manodopera […]; c) combattere l’immigrazione clandestina e favorire la riammissione degli immigrati clandestini […]; d) proteggere i migranti […] dallo sfruttamento e dall’esclusione […]» e lottare contro la tratta di esseri umani; «e) promuovere […] asilo e […] protezione internazionale […], anche attraverso programmi di protezione regionale, in particolare rafforzando le capacità istituzionali […]» e proteggendo gli apolidi.

17Stabiliscono un insieme di obiettivi politici e prevedono una serie di iniziative concepite allo scopo di garantire che gli spostamenti delle persone siano gestiti quanto più efficacemente possibile.

18Armenia, Azerbaigian, Capo Verde, Georgia, Giordania, Moldova, Marocco e Tunisia.

19Gli obiettivi specifici riguardavano la migrazione e lo sviluppo, la migrazione legale e della manodopera, il contrasto alla migrazione irregolare e la promozione dell’asilo e della protezione internazionale. La tutela dei diritti dei migranti e le misure volte ad affrontare la tratta di esseri umani non formavano l’oggetto di un obiettivo specifico. Il piano annuale di gestione e la RAA hanno incluso un quinto obiettivo specifico nel 2011 (ma non in seguito), che riguardava l’integrazione della migrazione nel dialogo politico con i paesi non-UE.

20Ad esempio, la relazione di attuazione del GAMM, le relazioni annuali sullo stato di avanzamento per paese della politica europea di vicinato, le relazioni dell’UE sulla coerenza delle politiche per lo sviluppo, gli aggiornamenti della task force per il Mediterraneo, le relazioni sullo stato di avanzamento del piano d’azione per la liberalizzazione dei visti, le relazioni annuali su immigrazione e asilo (compresi i documenti di lavoro dei servizi della Commissione), le valutazioni degli accordi di riammissione conclusi dall’UE; la relazione della rete europea per le migrazioni (EMN) intitolata A Descriptive Analysis of the Impacts of the Stockholm Programme 2010-2013 (Analisi descrittiva degli impatti del programma di Stoccolma 2010-2013), il riesame strategico dell’EUBAM Libia, nonché gli aggiornamenti semestrali presentati al Comitato strategico sull’immigrazione, le frontiere e l’asilo (CSIFA) del Consiglio sull’Azione dell’UE sulle pressioni migratorie.

21Articolo 38, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1905/2006.

22Detta tabella Excel non era stata concepita per fungere da sistema rendicontazione in tempo reale della spesa per progetti.

23Il TPMA, la parte non-TPMA dello strumento di cooperazione allo sviluppo, il FES, l’ENPI, l’EIDHR, l’IfS e lo strumento di assistenza preadesione.

24Relazione speciale n. 5/2012 «Il sistema integrato di gestione dell’informazione (CRIS) usato per le relazioni esterne» (http://eca.europa.eu).

25Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico – Comitato per l’aiuto allo sviluppo.

26Risoluzione del Parlamento europeo dell’8 giugno 2011 sul regolamento (CE) n. 1905/2006 che istituisce uno strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo: esperienza acquisita e prospettive future.

27Ciò era stato notato all’atto della valutazione intermedia del TPMA nel 2010, quando sono stati esaminati il progetto «Seahorse-Atlantic» e altri progetti ed è stato rilevato che alcuni progetti del TPMA non erano contrassegnati da un codice.

L’efficacia della spesa esterna dell’UE nel settore della migrazione (Programma tematico per la migrazione e l’asilo – TPMA e strumento europeo di vicinato e partenariato – ENPI) nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo meridionale è stata inficiata da alcune debolezze

66

Gli auditor della Corte hanno esaminato l’efficacia della spesa dell’UE, verificando in particolare se i progetti siano stati ben concepiti, se i risultati siano stati misurati, se l’attuazione sia avvenuta entro i termini stabiliti e se siano stati ottenuti i risultati previsti. L’esame ha compreso un’analisi dei progetti selezionati dalla Corte e di tutti i documenti di monitoraggio e valutazione disponibili. Pur riscontrando diverse debolezze, gli auditor della Corte hanno anche rilevato un numero limitato di buone pratiche.

Carenze negli obiettivi operativi e negli indicatori di risultato hanno reso difficile valutare l’efficacia dei progetti

67

Al fine di misurare i risultati di un progetto, quantificare i progressi compiuti e stabilire in che misura i risultati rispondano agli obiettivi iniziali, è necessario specificare obiettivi operativi e definire realizzazioni ed effetti sulla base di valori di partenza e valori-obiettivo (cfr. Glossario).

68

Gli auditor della Corte hanno rilevato che gli obiettivi dei progetti erano stati spesso fissati in termini generali, rendendo in tal modo particolarmente difficile valutare i risultati in relazione agli obiettivi dichiarati (cfr. riquadro 5). Gli indicatori di risultato spesso non hanno misurato il raggiungimento degli obiettivi e hanno di fatto assunto la forma di indicatori di realizzazione. Pochi dei progetti controllati disponevano di indicatori corredati da valori di partenza o valori-obiettivo essenziali per misurare i progressi derivanti dall’attuazione del progetto.

Riquadro 5

Esempio di risultati difficili da misurare

Il progetto Providing better protection for immigrants and boosting the capacity to manage mixed migration in Algeria²⁸ (Fornire una migliore protezione per gli immigrati e incrementare la capacità di gestire i flussi migratori misti in Algeria) presentava tre obiettivi specifici:

1)consolidare la capacità giuridica e le procedure in materia di migrazione e asilo per la gestione dei flussi migratori misti, nonché la ricerca di soluzioni sostenibili;

2)contribuire a sviluppare la protezione e l’assistenza umanitaria per i migranti e i richiedenti asilo, in particolare quelli provenienti da gruppi vulnerabili;

3)sensibilizzare e informare la società civile riguardo alle problematiche relative ai flussi migratori misti.

i)In primo luogo, questi obiettivi non erano specifici (secondo la definizione di obiettivi «SMART»), in quanto riguardavano azioni che erano troppo vaghe o troppo generali per essere quantificate. Inoltre, il contratto non prevedeva un vero e proprio metodo per misurare il raggiungimento degli obiettivi. Ad esempio, il primo e il terzo obiettivo devono essere misurati mediante studi pubblicati da organizzazioni e articoli di stampa su progressi osservati nell’ambito cui si riferiva il progetto.

ii)In secondo luogo, vi erano pochi indicatori per misurare la performance e, anche quando tali indicatori erano quantificabili, non sono stati quantificati e non includevano valori di partenza né valori-obiettivo. Ad esempio, una delle attività previste era il rimpatrio volontario dei rifugiati (ad esempio verso la Nigeria) con l’aiuto di un sindacato italiano. Non è stato stimato il numero di ritorni attesi e non è stata condotta un’analisi per valutare se il paese di origine fosse o meno pronto ad accogliere i migranti di ritorno. Infine, non è stato fornito alcun dettaglio circa le informazioni pertinenti e attendibili che si sarebbe dovuto raccogliere per misurare i risultati. In tali circostanze, era impossibile valutare in che misura un progetto avesse contribuito a migliorare la situazione esistente.

iii)Il terzo obiettivo presentava le medesime debolezze. L’attuazione era basata sull’organizzazione di attività di sensibilizzazione per la società civile e il dialogo interistituzionale. Il relativo indicatore era definito come segue: «grado di consapevolezza del pubblico circa i bisogni specifici delle persone che necessitano di protezione internazionale» [traduzione della Corte]. Tali nozioni erano troppo vaghe per essere valutate.

69

Il TPMA è stato creato per accrescere le capacità nei paesi di origine e di transito (cfr. riquadro 6). Sosteneva iniziative di cooperazione e incoraggiava i paesi non-UE a condividere le rispettive esperienze e i rispettivi metodi di lavoro. I progetti del TPMA in genere hanno finanziato ricerca, consulenze, visite di studio presso Stati membri dell’UE, campagne di sensibilizzazione ecc. Detti progetti spesso avevano obiettivi o attività il cui impatto sulla migrazione era difficile da valutare o poteva essere valutato solo nel lungo periodo.

Riquadro 6

Esempio di rafforzamento delle capacità che conduce a risultati a più lungo termine

I progetti per rafforzare la migrazione della manodopera hanno aiutato la Moldova a negoziare accordi bilaterali in materia di lavoro e previdenza sociale e assistenza sociale con alcuni Stati membri dell’UE e paesi non-UE, e ad avviare negoziati su accordi intergovernativi relativi alla migrazione degli operatori sanitari.

Fattori che compromettono l’efficacia

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Dall’audit è emerso che otto progetti hanno conseguito i risultati programmati. In altri 13 casi, i risultati desiderati sono stati solo parzialmente ottenuti. Detti risultati spesso si riferivano a obiettivi dei progetti troppo vasti e difficili da misurare. Un progetto non aveva conseguito i propri risultati, ma era ancora in corso; per un altro progetto, era prematuro valutare il conseguimento dei risultati. In un piccolo numero di casi, l’instabilità politica si è rivelata pregiudizievole per l’efficacia dei progetti. Infine, alcuni progetti sono risultati essere maggiormente orientati verso gli interessi degli Stati membri, il che ha limitato l’impatto nei paesi partner (cfr. riquadro 7).

Riquadro 7

Esempio di un progetto parzialmente efficace

«Seahorse-Mediterranean»

La finalità di questo progetto era di potenziare la capacità dei governi nordafricani, rafforzando la sorveglianza delle frontiere per meglio combattere l’immigrazione irregolare e i traffici illeciti. Ci si prefiggeva di creare una rete mediterranea («Seahorse») per consentire uno scambio rapido e affidabile di informazioni sull’immigrazione irregolare via mare utilizzando i punti di contatto negli Stati africani interessati. «Seahorse-Mediterranean» era di importanza strategica per l’UE, data la sua rilevanza per lo sviluppo della sorveglianza delle frontiere europee e del sistema di scambio di informazioni Eurosur²⁹. Un anno dopo l’avvio del progetto, era stato ottenuto poco. Anche se alcune attività erano state avviate (formazione, riunioni di gruppi di lavoro tecnici e il primo punto di contatto nazionale), la Libia è stato l’unico paese ad aver aderito alla rete, e l’attuazione del progetto in questo paese è stata gravemente compromessa dal clima di insicurezza e instabilità. L’accettazione della Libia era avvenuta contro il parere della Commissione, che avrebbe preferito evitare Stati politicamente instabili. Le autorità algerine hanno ribadito la propria riluttanza a prendervi parte, perché gli incentivi sono scarsi e le esigenze di sicurezza troppo onerose.

71

Tenendo conto del contesto e della complessità delle questioni migratorie, gli auditor della Corte hanno constatato alcuni ritardi nell’attuazione del progetto. Hanno esaminato in che misura i progetti selezionati fossero stati realizzati per tempo e avessero prodotto risultati nei tempi prestabiliti. Nove progetti erano stati attuati entro i termini previsti, cinque erano stati attuati con un ritardo inferiore a 12 mesi, e altri cinque con un ritardo superiore a 12 mesi. Al momento dell’audit, quattro progetti erano ancora in corso.

72

La limitata riuscita è stata in alcuni casi dovuta all’instabilità politica. Il progetto «SaharaMed» è stato avviato nel 2010, in un contesto di significativi flussi migratori diretti verso la Libia e, attraverso il Mediterraneo, verso l’Italia. L’attuazione è iniziata prima della rivoluzione del 2011 in Libia ed è stata successivamente modificata per tener conto della nuova situazione creatasi dopo la rivoluzione. Le finalità generali del progetto erano: migliorare o consolidare le risorse per la lotta contro l’immigrazione irregolare, prevenire e intercettare l’immigrazione irregolare al largo delle coste del Mediterraneo, indagare su e perseguire i traffici illeciti, in particolare la tratta di esseri umani, gestire in modo efficiente non solo il trattamento dei migranti fermati conformemente alle norme internazionali, ma anche le operazioni di ricerca e di salvataggio. L’instabilità politica nel paese e le debolezze nella gestione del progetto hanno comportato una sospensione di 12 mesi nel 2011, seguita da una proroga di 12 mesi, quindi un’ulteriore sospensione di sette mesi nel 2014, nonché la perdita di alcuni investimenti. Secondo la relazione finanziaria disponibile al momento dell’audit, su un totale di 10 milioni di euro erano stati spesi solo tre milioni di euro nell’ambito del progetto, e la Commissione aveva anticipato un importo di 5,8 milioni di euro all’avvio dell’attuazione. Al momento dell’audit, si è constatato che, data la difficoltà della situazione, alcuni servizi a sostegno delle operazioni di salvataggio e lotta contro la tratta di esseri umani in mare, come ad esempio la consegna di ambulanze o la riparazione di barche danneggiate durante la guerra, non erano stati forniti.

73

I paragrafi precedenti descrivono una serie di debolezze che hanno un impatto sull’efficacia del progetto. Gli auditor della Corte hanno anche riscontrato un esiguo numero di casi in cui tali debolezze sono state affrontate in modo corretto, il che ha inciso in modo positivo sull’efficacia dei progetti in questione.

Riquadro 8

Un esempio di buona pratica

Un esempio di questo tipo è il progetto Promoting respect for sub-Saharan migrants rights in Morocco (Promuovere il rispetto dei diritti dei migranti sub-sahariani in Marocco). Questo progetto in corso, iniziato nel gennaio 2013 (due milioni di euro), mirava a contribuire alla promozione del rispetto dei diritti dei migranti subsahariani nelle province vicino a Rabat, Tangeri e Casablanca. Il progetto era ben concepito, rispondeva alle esigenze locali e fissava un numero limitato di obiettivi operativi (ad esempio, «Migliorare il modo in cui i migranti sono accolti e ridurre il rischio di esclusione di massa»), così come i risultati concreti attesi (ad esempio, circa 4 500 migranti estremamente vulnerabili sono stati alloggiati presso tre centri di accoglienza modello, e i diritti dei migranti sono stati riconosciuti e rispettati dai partner istituzionali); erano stati fissati anche indicatori quantificabili, assieme fonti e canali per verificarli.

È stata fornita una rendicontazione dettagliata, basata su fatti verificabili mostranti chiaramente che gli obiettivi erano stati progressivamente raggiunti (al momento dell’audit, tuttavia, era prematuro analizzare l’impatto complessivo o gli effetti del progetto). Il progetto opera a stretto contatto con altre iniziative dei donatori e cerca attivamente di coinvolgere il governo e le autorità locali. La delegazione dell’UE è tenuta informata e fornisce un monitoraggio continuo.

Problemi di efficacia in tre ambiti fondamentali

74

I paragrafi seguenti analizzano l’efficacia in tre ambiti fondamentali:

οil collegamento tra migrazione e sviluppo (l’impatto positivo della migrazione sullo sviluppo), una delle priorità dell’UE;

οle misure di sostegno ai ritorni/rimpatri e alle riammissioni;

οla tutela dei diritti umani, che è un obiettivo trasversale da attuare in tutti i progetti.

Il collegamento tra migrazione e sviluppo

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Il collegamento tra migrazione e sviluppo è una delle quattro priorità dell’approccio globale in materia di migrazione e mobilità (GAMM) (cfr. paragrafo 7). Figura anche, in termini molto generali, nel regolamento sullo strumento di cooperazione allo sviluppo: «[…] fare in modo che l’accresciuta mobilità demografica regionale e mondiale abbia il massimo impatto in termini di sviluppo, e in particolare di una gestione efficace dell’emigrazione di manodopera, migliorando […]» la «comprensione comune del nesso tra migrazione e sviluppo […]». Si tratta di una delle azioni chiave del quarto pilastro, «una nuova politica di migrazione legale», dell’Agenda europea sulla migrazione pubblicata dalla Commissione nel maggio 2015.

76

Il progetto faro del programma tematico in questo settore è stata l’iniziativa congiunta in materia di migrazione e sviluppo (JMDI), che disponeva di una dotazione finanziaria di 15 milioni di euro e che è stata attuata con il Programma Nazioni Unite per lo sviluppo. La finalità generale dell’iniziativa era contribuire al rafforzamento dell’impatto positivo della migrazione tramite il coinvolgimento di attori minori e la diffusione delle migliori pratiche a livello globale. Sono stati stabiliti tre obiettivi specifici:

a)rafforzare le capacità degli attori minori, affinché siano più efficaci nel concepire ed attuare le rispettive iniziative di migrazione e sviluppo;

b)favorire la creazione di reti e la condivisione delle conoscenze tra gli operatori del settore della migrazione e dello sviluppo;

c)formulare raccomandazioni per gli operatori e i responsabili delle politiche, e divulgarle a livello nazionale e internazionale.

77

Che questi obiettivi fossero troppo vaghi per essere adeguatamente valutati è già stato osservato in una valutazione esterna del 2011³⁰, nella quale si sottolineava che qualunque risultato osservato poteva essere considerato in linea con gli obiettivi. Le conclusioni della valutazione non sono state discusse dal comitato direttivo della JMDI.

78

La performance complessiva del programma e i risultati della JMDI dovevano essere misurati mediante indicatori, quali il numero di corsi di formazione erogati nel settore del rafforzamento delle capacità, la frequenza delle comunicazioni o il livello di partecipazione a discussioni online, il numero di documenti scaricati, di contenuti creati e diffusi, il numero di visitatori presenti a una fiera virtuale e un manuale sulle migliori pratiche in tema di migrazione e sviluppo. Tali indicatori non mostravano chiaramente in che modo l’impatto positivo della migrazione sullo sviluppo potesse essere incrementato, né quali risultati specifici potessero essere raggiunti in termini di qualità e quantità.

79

Le principali realizzazioni della JMDI sono state l’ideazione e il bando di un invito a presentare proposte per 55 piccoli progetti, da attuare in 16 paesi, coinvolgendo le organizzazioni della diaspora presenti nei 27 Stati membri dell’UE, e un manuale di migliori pratiche codificato e realizzato sulla base dei risultati dei progetti. La JMDI ha anche consentito la creazione di reti e la condivisione delle conoscenze tra gli operatori del settore della migrazione e dello sviluppo. In aggiunta, il progetto ha anche conseguito elevata visibilità presso forum internazionali, ad esempio il Forum annuale globale su migrazione e sviluppo.

80

Gli auditor della Corte hanno esaminato un campione di progetti avviati nel quadro dell’iniziativa pilota JMDI previo invito a presentare proposte. I risultati sono stati disomogenei: gli obiettivi erano spesso troppo ambiziosi o il collegamento tra migrazione e sviluppo non era chiaro, e non tutti i progetti erano sostenibili. In un progetto in Marocco, le donne provenienti da una regione ad alta emigrazione avevano formato cooperative ed erano riuscite a creare attività generatrici di reddito sostenibili (ad esempio, la vendita di spezie, la gestione di una pasticceria) e a sviluppare capacità di lettura e scrittura di base. Le cooperative dovevano essere istituite con il coinvolgimento stretto e attivo della diaspora marocchina in Italia. Anche se le cooperative sono state create, la diaspora marocchina in Italia non è stata significativamente coinvolta.

81

I progetti esaminati dagli auditor della Corte avevano un impatto e una sostenibilità limitati, e riguardavano lo sviluppo piuttosto che la migrazione. I progetti visitati in Marocco, Georgia e Algeria hanno coinvolto i partecipanti su scala molto locale e hanno interessato un numero molto ristretto di persone. Visto l’obiettivo generale della JMDI di individuare le migliori pratiche, l’impatto della diffusione su larga scala è stato necessariamente limitato.

Misure di sostegno per i ritorni e le riammissioni: impatto limitato e sostegno disomogeneo dai paesi non-UE

82

La politica dell’UE in tema di riammissione dei migranti irregolari è stata introdotta nel 1999 mediante il trattato di Amsterdam, che ha conferito all’Unione la facoltà di negoziare e concludere accordi di riammissione con paesi non membri dell’UE. Tali accordi si configurano come accordi di cooperazione, che rendono più facile per il paese di origine o il paese di transito rilasciare un lasciapassare per i cittadini di paesi non-UE che non hanno passaporto e sono oggetto di procedura di allontanamento. Detta politica è stata formalizzata nella direttiva rimpatri del 2008³¹.

83

L’UE ha concluso 17 accordi di riammissione, di cui cinque con i «paesi del vicinato». Inoltre, vari Stati membri hanno firmato accordi bilaterali con paesi non-UE. Ad esempio, la Georgia ha concluso sia un accordo di riammissione con l’Unione che una serie di accordi di riammissione bilaterali con Stati membri dell’UE.

84

I programmi di spesa dell’UE per i ritorni e le riammissioni hanno fornito servizi per i migranti in fase di ritorno volontario o di rimpatrio forzato. È stato fornito aiuto con l’integrazione professionale e la formazione professionale, l’avvio di un’impresa e l’assistenza sanitaria. I programmi hanno inoltre assistito le amministrazioni pubbliche a gestire i rimpatriati e i migranti riammessi attraverso studi, scambi e aiuto nell’organizzazione di campagne di sensibilizzazione sui rischi dell’immigrazione irregolare e della tratta di esseri umani.

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Dei 23 progetti esaminati dalla Corte, cinque riguardavano la riammissione, per un valore complessivo di 20,50 milioni di euro. Tale importo è stato suddiviso tra lo strumento europeo di vicinato e partenariato (16,31 milioni di euro) e il programma tematico Migrazione e asilo (4,19 milioni di euro). I progetti erano spesso alquanto piccoli e modesti in termini di risultati ed efficacia (cfr. riquadro 9).

Riquadro 9

Progetto sulle riammissioni in Georgia

Sostegno ai migranti georgiani di ritorno/rimpatriati e attuazione degli accordi di riammissione conclusi tra UE e Georgia

La finalità di questo progetto (del valore di tre milioni di euro) era di rafforzare la capacità del governo nella gestione dei migranti di ritorno/rimpatriati, contribuire al reinserimento economico e sociale dei cittadini georgiani e sviluppare una campagna di informazione.

Il progetto ha contribuito allo sviluppo di una strategia nazionale e di normativa in materia di migrazione. Sono stati creati due centri di orientamento professionale e di reclutamento per favorire il reinserimento dei rimpatriati. Tuttavia, al momento dell’audit non era certo se questi centri avrebbero continuato a funzionare una volta concluso il progetto, perché gli ulteriori finanziamenti sarebbero dovuti venire dall’UE, attraverso l’Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM), piuttosto che da fonti locali.

Era previsto che 700 persone avrebbero beneficiato del servizio di collocamento; alla fine, sono state aiutate 423 persone, 119 delle quali hanno trovato lavoro e 83 delle quali, stando alle valutazioni, continuano a lavorare alla fine del progetto.

Infine, il progetto si prefiggeva di fornire alloggio temporaneo a 180 persone. Solo 13 persone hanno beneficiato di questo tipo di sostegno.

Assistenza nella creazione di un sistema efficace per la gestione delle riammissioni nei tre paesi del Caucaso

La finalità di questo progetto (del valore di 1,5 milioni di euro) era di contribuire alla creazione di un sistema efficace per la gestione delle riammissioni in Armenia, Azerbaigian e Georgia. Il 20 % dei costi del progetto è stato sostenuto dagli Stati membri dell’UE. Tra le attività del progetto, vi era un programma di rafforzamento delle capacità e visite di studio presso numerosi Stati membri dell’UE (nove funzionari hanno preso parte a dette visite), mentre 110 cittadini di altri paesi che risiedevano in Georgia hanno beneficiato di rimpatrio volontario assistito. Il progetto ha istituito un sistema elettronico di gestione dei fascicoli di riammissione (RCMS) su Internet, con cui gli Stati membri possono registrare e trattare le domande di riammissione. Numerosi Stati membri hanno aderito al sistema nel 2014, sebbene fosse ancora prematuro quantificare eventuali incrementi di efficienza ad esso ascrivibili.

86

Quanto conseguito dai progetti sottoposti ad audit è stato modesto, per le seguenti ragioni.

a)La politica in materia di riammissioni è erroneamente percepita da alcuni paesi partner come parte della politica di sicurezza dell’UE. Viene spesso vista come merce di scambio per la liberalizzazione del regime dei visti negli Stati orientali o la facilitazione di accordi commerciali con i governi degli Stati meridionali.

b)Gli Stati membri non preparano efficacemente i migranti che vivono nell’UE per il loro ritorno a casa³².

c)Infine, molti migranti che sono ritornati non sanno che è disponibile assistenza per la loro riammissione, e le difficoltà di reinserimento che potenzialmente incontrano provocano alti livelli di ri-emigrazione³³.

Tutela dei diritti umani: era inclusa nei progetti controllati, ma non è stata sempre attuata con successo

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In molti documenti, fra cui la comunicazione pubblicata dalla Commissione a seguito della primavera araba³⁴, veniva sancito l’impegno a rispettare i diritti umani. Nella sua prima relazione sull’approccio globale in materia di migrazione e mobilità, la Commissione ha osservato che lo sviluppo di partenariati per la mobilità dipendeva da un migliore equilibrio tra le priorità tematiche; in particolare, era necessario porre maggior enfasi «sulla migrazione legale, sui diritti umani e sulla protezione dei rifugiati»³⁵. Nell’adottare la relazione, il Consiglio ha ribadito tali conclusioni.

88

Dall’audit è emerso che la maggior parte dei progetti controllati aveva, direttamente o indirettamente, incluso il tema dei diritti umani nell’ambito dei rispettivi obiettivi. Ne sono esempi la promozione dei diritti dei migranti in Marocco e in Algeria e la costruzione di centri di accoglienza per migranti conformemente alle norme internazionali nel quadro del programma ucraino sulle riammissioni. In pratica, però, prendendo il caso dei centri di accoglienza in Ucraina, nessuna formazione è stata prevista per aiutare le autorità che gestiscono i centri a conformarsi alle norme internazionali in materia di diritti umani. Il trattamento dei migranti, dei richiedenti asilo e dei rifugiati in Ucraina è stato più volte criticato dalle organizzazioni internazionali e dalla società civile.

89

Il progetto «SaharaMed», che ha beneficiato di 10 milioni di euro di finanziamenti per migliorare la capacità di affrontare l’immigrazione irregolare e di prevenire e intercettare gli immigrati irregolari nel Mediterraneo, non prevedeva misure precauzionali per garantire il rispetto dei diritti dei migranti, né mediante attività né tramite l’acquisto di attrezzature. La valutazione dei rischi non aveva fornito alcuna indicazione su come rispondere alle violazioni dei diritti umani. Quando, alla fine del 2012, il Parlamento europeo ha chiesto l’istituzione di «efficaci meccanismi di monitoraggio per la protezione dei diritti umani»³⁶, il responsabile del progetto ha risposto invitando una ONG italiana a sviluppare la capacità delle autorità libiche di fornire protezione. Molte relazioni hanno parlato delle numerose violazioni dei diritti umani nei centri di detenzione, e le autorità libiche hanno rifiutato l’aiuto dell’ONG, nonostante l’esistenza di un accordo formale³⁷. L’ONG stessa ha proposto che il progetto SaharaMed fosse interrotto nel 2013, ed è stato debitamente sospeso. Nel 2014, il progetto è stato affiancato da altri due progetti incentrati sulla tutela e sul rispetto dei diritti umani dei migranti in Libia³⁸.

28Il termine «migrazione mista» si riferisce a complessi spostamenti di popolazioni nei quali le persone percorrono le stesse rotte e si avvalgono degli stessi mezzi di trasporto, ma hanno profili diversi e viaggiano per motivi diversi (OIM).

29Come sottolineato dal Consiglio «Affari esteri» del 18 novembre 2013, cfr. documento n. 16364/13 del Consiglio del 18 e 19.11.2013.

30Valutazione dell’iniziativa congiunta CE/ONU in materia di migrazione e sviluppo, IBF International Consulting, 2011.

31Direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU L 348 del 24.12.2008, pag. 98).

32E. Picard e R. Greco Tonegutti, Study on the results of concrete migration and development projects financed from the Aeneas and TPMA programmes, ottobre 2014, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf

33Secondo uno studio pubblicato su CARIM-East, il 40 % dei rimpatriati è determinato a ri-emigrare a causa di difficoltà incontrate al rimpatrio. Mirian Tukhashvili, «The demographic and economic framework of circular migration in Georgia», CARIM-East, Explanatory Note, 12/89.

34Cfr. «Una risposta nuova ad un vicinato in mutamento», COM(2011) 303 definitivo del 25.5.2011.

35COM(2014) 96 final.

36Risoluzione del Parlamento europeo del 22 novembre 2012 sulla situazione dei migranti in Libia (2012/2879(RSP)).

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013-06-20; http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees

38Protecting vulnerable populations in Libya (Proteggere le popolazioni vulnerabili in Libia, 5 milioni di euro) e Rights-based support for the asylum system and migration management in Libya (Sostegno basato sui diritti per il sistema di asilo e la gestione delle migrazioni in Libia, 10 milioni di euro).

Un coordinamento difficile tra molteplici partner a vari livelli

90

Numerosi partner nell’UE, negli Stati membri e nei paesi non-UE svolgono un ruolo nella governance della politica migratoria. Sono coinvolti diverse direzioni e diversi servizi della Commissione (fra cui la DG Cooperazione internazionale e sviluppo, la DG Migrazione e affari interni, la ex DG Allargamento e, più recentemente, la DG Politica di vicinato e negoziati di allargamento, così come il SEAE), in partenariato con gli Stati membri e i paesi non-UE, le cui aspettative possono essere diverse.

Una governance complessa

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L’organigramma per l’attuazione della politica nel settore della migrazione presso le istituzioni dell’UE (cfr. allegato V) era complesso. Vi erano debolezze nei collegamenti fra i principali partner – sia fra le direzioni e i servizi della Commissione sia tra la Commissione a Bruxelles e le delegazioni.

92

La necessità di migliorare il coordinamento interno fra i servizi chiave della Commissione – in particolare tra la DG Cooperazione internazionale e sviluppo e la DG Migrazione e affari interni, le due direzioni generali partner principali – è stata spesso ribadita dal Consiglio, dalla Commissione e da diversi gruppi di lavoro.

93

Nonostante la Commissione si sia adoperata per gestire la migrazione nell’ambito delle varie aree d’intervento e dei vari servizi (cooperazione allo sviluppo, vicinato, allargamento, relazioni esterne, affari interni), non vi è stata alcuna strategia applicabile né alcun meccanismo che garantissero il coordinamento tra aree d’intervento, fondi e direzioni generali.

94

Per il GAMM, il finanziamento è un ingrediente importante per la riuscita dell’attuazione. Gli Stati membri possono contribuire direttamente al suo finanziamento ed è quindi importante che esista un efficace meccanismo di coordinamento. Tuttavia, non vi era alcun quadro d’insieme dei finanziamenti a livello del GAMM che definisse, nello specifico, chi finanziava che cosa o le modalità di assegnazione dei fondi.

95

La Corte prende atto della recente riorganizzazione interna attuata in seno alla Commissione (ad esempio, la creazione di collegi di commissari per migliorare il coordinamento).

96

Internamente, il coordinamento tra la DG Cooperazione internazionale e sviluppo e la DG Migrazione e affari interni è stato rafforzato, soprattutto grazie alla presenza presso quest’ultima di personale con esperienza in materia di sviluppo e, nell’ambito della DG Cooperazione internazionale e sviluppo, di personale con esperienza nel settore degli affari interni. Vi è adesso una migliore comprensione del reciproco interesse dell’azione dell’UE nei settori della migrazione e dello sviluppo.

97

Nel periodo oggetto di audit, il SEAE, che è divenuto operativo dal 2010/2011, non era in grado di svolgere appieno il proprio ruolo, nonostante l’enfasi posta dal Consiglio sulla necessità, così come indicato nel GAMM, di allineare maggiormente le dimensioni esterna e interna della politica dell’UE in tema di migrazione. Ciò è in parte spiegabile con la carenza, presso il SEAE, di sufficienti competenze tematiche in settori comprendenti la politica di migrazione e di asilo – carenza che la Corte ha individuato in una relazione speciale pubblicata nel 2014³⁹.

98

Lo scarso coordinamento tra la i servizi centrali della Commissione a Bruxelles e le delegazioni dell’UE nei paesi partner ha provocato inefficacia. È stato pregiudizievole che le delegazioni non fossero sufficientemente coinvolte nella pianificazione, dato che per molti dei progetti controllati è emersa la mancanza di una reale comprensione delle aspettative e della specifica situazione dei paesi partner.

99

In certa misura, tali debolezze sono addebitabili ai servizi centrali della Commissione a Bruxelles, che non hanno fornito alle delegazioni le informazioni necessarie, specie nel caso di progetti coinvolgenti più di un paese. Gli auditor della Corte hanno rilevato che le delegazioni interessate non sempre erano informate al riguardo. La Commissione aveva anche omesso di seguire le raccomandazioni dei valutatori esterni riguardanti la condivisione generale delle buone pratiche individuate nell’attuazione locale dei progetti.

100

Un coordinamento insufficiente ha quindi condotto alla perdita di conoscenze e alla duplicazione degli sforzi. Ad esempio, l’efficacia del progetto è stata compromessa quando studi già disponibili sono stati ripetuti inutilmente.

I partenariati per la mobilità: la necessità di chiarire il coordinamento

101

I partenariati per la mobilità sono concepiti a partire da un modello standard che varia secondo i rispettivi bisogni, interessi e capacità del paese partner e dell’UE. La negoziazione e attuazione dei partenariati per la mobilità sono monitorate (a livello strategico/di politica) dal gruppo di lavoro di alto livello su asilo e migrazione. In aggiunta, gli aspetti maggiormente tecnici e operativi dell’attuazione sono monitorati da un gruppo di esperti composto di rappresentanti degli Stati membri, delle direzioni generali della Commissione interessate (DG Migrazione e affari interni, DG Cooperazione internazionale e sviluppo, DG Politica di vicinato e negoziati di allargamento), del SEAE e delle pertinenti agenzie dell’UE.

102

Il coordinamento resta necessario al fine di garantire, ad esempio, che gli Stati membri aggiornino debitamente e condividano periodicamente i «quadri di valutazione» del partenariato, informando Frontex dei progetti bilaterali onde evitare duplicazioni.

Prospettive future

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Il nuovo quadro finanziario pluriennale (2014-2020) e l’inizio del mandato della nuova Commissione (fine del 2014) hanno fornito l’opportunità di potenziare il coordinamento della dimensione esterna della politica dell’Unione europea in materia di migrazione. La nuova Commissione ha riconosciuto la migrazione come una priorità e un commissario ha ricevuto un incarico specifico per tale settore. Nell’agenda europea sulle migrazioni, pubblicata dalla Commissione nel maggio 2015, vengono individuati «quattro pilastri per gestire meglio la migrazione» e si richiede «una maggiore coerenza tra diversi settori politici, quali la cooperazione allo sviluppo, gli scambi commerciali, l’occupazione, gli affari esteri e gli affari interni». Una migliore cooperazione con i paesi di origine e di transito, sostenuta dalle delegazioni dell’UE con un ruolo più attivo, contribuirà a migliorare il monitoraggio delle riammissioni. La Commissione chiede inoltre un’azione più incisiva per collegare la politica migratoria e la politica di sviluppo, massimizzando i benefici in termini di sviluppo per i paesi di origine.

39Relazione speciale n. 11/2014 «L’istituzione del Servizio europeo per l’azione esterna» (http://eca.europa.eu).

Conclusioni e raccomandazioni

Conclusione 1 – La spesa dell’UE relativa alla dimensione esterna della politica di migrazione è stata disciplinata da un’ampia gamma di obiettivi strategici che non sono stati sufficientemente tradotti in obiettivi operativi sostenuti da indicatori di risultato. Il monitoraggio e la valutazione necessitano di ulteriori miglioramenti.

a)La dimensione esterna della politica di migrazione è stata attuata mediante molteplici strumenti di spesa, ciascuno con propri obiettivi. Gli obiettivi non erano collegati tra loro e gli strumenti non fornivano una chiara strategia per rilevare l’entità del loro contributo. Pertanto, non è chiaro cosa si intendesse conseguire tramite essi a livello dell’UE (cfr. paragrafi 27-31).

b)Gli obiettivi molto generali del programma tematico non sono stati tradotti in obiettivi operativi commisurati ai bisogni dei paesi partner. Gli indicatori utilizzati per il monitoraggio riguardavano solo pochi obiettivi ed erano incompatibili tra di loro; gli indicatori erano anche soggetti a cambiamenti nel tempo e non sono stati attentamente monitorati; i dati numerici sono stati scarsi e generalmente inattendibili. Vi era incoerenza tra gli indicatori utilizzati ai vari livelli della politica (quadro strategico, dotazione finanziaria e relazione annuale di attività) e tra questi indicatori e quelli definiti a livello di progetto (cfr. paragrafi 32-47).

c)Non vi era alcuna matrice di correlazione degli obiettivi e degli indicatori, a tutti i livelli (dai singoli progetti alla relazione annuale di attività), per tutti gli strumenti di spesa. Di conseguenza, i risultati della politica non hanno potuto essere monitorati né comunicati correttamente in modo completo e coordinato (cfr. paragrafi 49-51).

d)A causa delle debolezze nei sistemi informativi della Commissione, non è stato possibile stabilire in che misura i fondi dell’UE siano stati assegnati (mediante il TPMA) alle principali priorità dei «paesi del vicinato». In mancanza di una valutazione quantitativa dei bisogni prioritari, era impossibile valutare se gli attuali livelli di sostegno nei «paesi del vicinato» fossero adeguati o meno (cfr. paragrafi 52-56).

e)La spesa per la dimensione esterna della politica di migrazione dell’UE nei «paesi del vicinato» è stata caratterizzata da grande diversità tematica e geografica. Ciò ne ha limitato l’efficacia, rendendo impossibile raggiungere una massa critica di fondi con cui affrontare i bisogni reali nelle regioni prioritarie (cfr. paragrafi 58-65).

Raccomandazione 1 – Chiarire gli obiettivi, sviluppare, espandere e migliorare il quadro di misurazione della performance e concentrare le risorse finanziarie disponibili su priorità-obiettivo chiaramente definite e quantificate

La Commissione dovrebbe fissare obiettivi strategici chiari e specifici, da attuare mediante un insieme coerente di strumenti di spesa dell’UE. Per massimizzare l’impatto, dovrebbe stanziare risorse per azioni e aree geografiche, secondo priorità chiaramente definite e quantificate. La gestione delle dotazioni finanziarie e dei progetti dovrebbero essere sufficientemente flessibili per adattarsi a situazioni di rapido cambiamento. La Commissione dovrebbe far sì che siano definiti indicatori di risultato, valori-obiettivo misurabili e valori di partenza a livello di progetto, sulla base delle attività svolte. Gli indicatori dovrebbero rimanere invariati nel tempo ed essere comparabili, e i dati quantitativi dovrebbero essere raccolti in modo sistematico. Dovrebbe essere sviluppata una matrice di correlazione degli obiettivi e degli indicatori a tutti i livelli e per tutti gli strumenti di spesa dell’UE, in modo che i risultati degli interventi possano essere rappresentati correttamente e comunicati in modo completo e coordinato.

Raccomandazione 2 – Sviluppare una appropriata codifica nei sistemi informativi della Commissione

La Commissione dovrebbe perseguire l’introduzione di un appropriato sistema di codifica per le azioni esterne relative alla migrazione, oppure sviluppare una metodologia appropriata, in modo da poter disporre di un quadro d’insieme più completo della spesa nel settore della migrazione, al fine di identificare e monitorare la spesa dell’UE (in base al tipo e al luogo) in questo settore e di integrare il sistema di codifica del Comitato di aiuto allo sviluppo dell’OCSE.

Conclusione 2 – L’efficacia della spesa dell’UE nel settore della migrazione (TPMA e ENPI) nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo meridionale è stata inficiata da alcune debolezze

a)A causa di obiettivi ambiziosi o troppo generici, spesso non è stato possibile misurare i risultati dei progetti. Gli indicatori di risultato hanno spesso assunto la forma di indicatori di realizzazione e, pertanto, non indicavano se gli obiettivi fossero stati raggiunti (cfr. paragrafi 67-72).

b)L’obiettivo di rafforzare il collegamento tra migrazione e sviluppo è stato in parte raggiunto. A giudicare dai progetti esaminati, il contributo apportato dai migranti rientranti nel rispettivo paese di origine è stato limitato (cfr. paragrafi 75-81).

c)I progetti che miravano a facilitare i ritorni/rimpatri e le riammissioni hanno avuto risultati limitati perché, in particolare, la politica sulla quale erano basati veniva erroneamente percepita da alcuni paesi partner come parte della politica di sicurezza dell’UE, il che la rendeva difficile da accettare. Inoltre, gli Stati membri non preparano in modo efficace i migranti per il loro ritorno a casa (cfr. paragrafi 82-86).

d)Gli obiettivi della maggior parte dei progetti controllati prevedevano un impegno, teorico, a rispettare i diritti umani, ma la Corte ha riscontrato numerosi casi in cui ciò non è stato sostenuto nella pratica (cfr. paragrafi 87-89).

Raccomandazione 3 – Migliorare la preparazione e la selezione dei progetti

La Commissione dovrebbe migliorare la pianificazione iniziale dei progetti imponendo obiettivi pertinenti, realizzabili e misurabili (e garantendo che tali requisiti siano chiaramente integrati nei modelli contrattuali e negli orientamenti e, di conseguenza, applicati). Gli indicatori a livello di progetto dovrebbero comprendere indicatori di risultato.

Raccomandazione 4 – Consolidare ulteriormente il collegamento tra sviluppo e migrazione

La Commissione dovrebbe ulteriormente chiarire il proprio approccio volto a garantire che la migrazione influenzi positivamente lo sviluppo. Dovrebbe far sì che i programmi e i progetti pongano maggiormente l’accento sulla migrazione e dovrebbe cercare di definire quali politiche siano necessarie per produrre impatti positivi.

Conclusione 3 – Coordinare la spesa relativa alla dimensione esterna della politica UE in materia di migrazione (TPMA e ENPI) tra attori a livelli diversi è risultato difficile

I complessi meccanismi di governance indeboliscono il coordinamento, a tutti i livelli, tra organismi dell’UE, in particolare tra le direzioni generali e tra i servizi centrali della Commissione a Bruxelles e le delegazioni dell’UE nei paesi partner. Nonostante le recenti iniziative in questo settore, è necessaria un’ulteriore razionalizzazione. A livello del GAMM, non vi era alcun quadro d’insieme dei finanziamenti dal quale risultasse «chi finanziava cosa» tra la Commissione e gli Stati membri (cfr. paragrafi 91-100).

Raccomandazione 5 – Dialogo interno ed esterno per migliorare il coordinamento

La Commissione e il SEAE dovrebbero potenziare le capacità delle delegazioni dell’UE in materia di questioni migratorie. La Commissione dovrebbe procedere allo sviluppo di un quadro d’insieme da cui risulti chi finanzia cosa a titolo del GAMM.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 25 febbraio 2016.

Per la Corte dei conti europea

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Allegati

Allegato I

Partenariati per la mobilità firmati tra l’UE, gli Stati membri dell’UE e paesi non-UE

| Capo Verde | Moldova | Georgia | Armenia | Marocco | Azerbaigian | Tunisia | Giordania |
Data | 2008 | 2008 | 2009 | 2011 | 2013 | 2013 | 2013 | 2014 |
UE | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Francia | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Germania |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Italia |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Polonia |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
Svezia |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Belgio |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Bulgaria |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Repubblica ceca |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Paesi Bassi |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Portogallo | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
Romania |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
Spagna | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Danimarca |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Grecia |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Lituania |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Regno Unito |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Cipro |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Ungheria |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Slovacchia |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Slovenia |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Estonia |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Lettonia |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Lussemburgo | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
Austria |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Croazia |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Finlandia |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Irlanda |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Malta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Totale Stati membri | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

Allegato II

Importi impegnati, oggetto di contratti e pagati per la dimensione esterna della politica di migrazione nel periodo 2007-2013 (milioni di euro)

| Impegni di bilancio | Contratti, per valore | Numero di contratti | Pagamenti
TPMA | 379,78 | 375 | 256 | 304,30
ENPI |  | 376 | 64 |
SCS (escluso TPMA) | 190 | 64
FES | 156 | 27
EIDHR | 7 | 43
IfS | 5 | 4
IPA | 309 | 76
TOTALE | 1 418 | 534 | 304,30
Dati non disponibili |  |  |  |

Allegato III

La spesa per la dimensione esterna della politica di migrazione: molteplici strumenti di spesa dell’UE, ciascuno con propri obiettivi e strategie

Strumento di cooperazione allo sviluppo (SCS) (1. SCS – TPMA; 2. SCS – altri): il regolamento applicabile stabilisce obiettivi primari e generali, si riferisce agli obiettivi dei programmi geografici e tematici e persegue obiettivi previsti in altri documenti strategici o documenti esterni (gli obiettivi di sviluppo del millennio e gli obiettivi approvati dalle Nazioni Unite e da altre organizzazioni internazionali). È utilizzato in tutti i paesi non-UE, fatta eccezione di quelli ammissibili all’assistenza preadesione. Nel caso dei programmi geografici, i paesi ammissibili al Fondo europeo di sviluppo, allo Strumento europeo di vicinato o allo Strumento di assistenza preadesione non possono utilizzarlo, né lo possono i firmatari del partenariato ACP-UE (escluso il Sudafrica).

3.Lo strumento europeo di vicinato e partenariato, che in parte comprendeva la migrazione, non ha di per sé definito obiettivi della politica. Il regolamento applicabile rimandava alla definizione di obiettivi prioritari nei documenti strategici – la cui approvazione era di competenza della Commissione – per un dato paese o una data regione. Qualora l’UE non avesse concordato obiettivi specifici con il paese in questione, dovevano essere perseguiti gli obiettivi strategici dell’UE (ma non è stato specificato quali).

4.Fondo europeo di sviluppo: le disposizioni del FES sono simili a quelle dello strumento di cooperazione allo sviluppo, ma esso è utilizzato in altri paesi, vale a dire 78 paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP). Pertanto, il FES in quanto tale non è utilizzato nei «paesi del vicinato», ma può essere utilizzato, ad esempio, per sostenere i migranti che ritornano dai «paesi del vicinato».

5.Lo strumento per la stabilità mira ad affrontare i principali rischi e le principali minacce per la sicurezza politica e lo sviluppo. Il regolamento definisce due obiettivi generali. Gli obiettivi specifici sono fissati in documenti di strategia multi-paese, documenti di strategia tematici e programmi indicativi pluriennali.

6.Lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani mira a consolidare la democrazia nei paesi non-UE e a rafforzare il rispetto dei diritti umani. Il regolamento fissa tre obiettivi generali, con obiettivi specifici da definire in documenti strategici che la Commissione utilizza anche per definire gli obiettivi dei programmi d’azione annuali.

7.Lo strumento di assistenza preadesione fornisce a otto «paesi dell’allargamento», un’assistenza finanziaria e tecnica durante l’intero processo di adesione. Il regolamento stabilisce obiettivi generali, con obiettivi specifici da definire in programmi pluriennali e annuali e altri obiettivi in relazione a componenti specifiche, come la cooperazione transfrontaliera. Pertanto, lo strumento di assistenza preadesione non è utilizzato in quanto tale nei paesi del partenariato orientale e del Mediterraneo meridionale.

Allegato IV

Tabella riepilogativa dei progetti controllati

Strumento di finanziamento
Anno del contratto
Durata (mesi)
Titolo
Finanziamento UE
(euro)

Globale

TPMA
2007
55
Iniziativa congiunta in materia di migrazione e sviluppo
15 000 000

Vicinato orientale

ENPI
2008
45
Gestione integrata delle frontiere nel Caucaso meridionale (SCIBM)
6 000 000

ENPI
2009
71
Assistenza connessa alle riammissioni e misure di accompagnamento EUBAM¹
4 864 050

ENPI
2009
42
Sostegno all’attuazione della componente migrazione e sviluppo del partenariato per la mobilità UE-Moldova
1 999 734

TPMA
2010
36
Gestione efficace della migrazione di manodopera e relative dimensioni in termini di competenze
1 507 501

TPMA
2010
35
Sostegno al reinserimento dei migranti di ritorno georgiani e attuazione dell’accordo UE-Georgia sulle riammissioni
3 000 000

ENPI
2011
22
Assistenza connessa alle riammissioni e misure di accompagnamento EUBAM
1 798 941

ENPI
2011
48
Assistenza connessa alle riammissioni e misure di accompagnamento EUBAM
9 532 400

TPMA
2011
35
Gestire meglio la mobilità degli operatori sanitari nella Repubblica di Moldova
2 000 000

TPMA
2011
23
Sostegno alle attività dell’UNHCR nell’Europa orientale nel contesto dei programmi UE di protezione regionale – fase II
1 500 000

TPMA
2012
24
Sostegno all’istituzione di una efficace gestione delle riammissioni in Armenia, Azerbaigian e Georgia
1 193 965

TPMA
2013
36
Rafforzamento del potenziale di sviluppo del partenariato per la mobilità dell’UE in Georgia mediante la migrazione circolare mirata e la mobilitazione della diaspora
878 000

Vicinato meridionale

TPMA
2008
47
Favorire la creazione di imprese in Marocco, grazie alla mobilitazione della diaspora marocchina in Europa («FACE-Maroc»)
1 497 305

TPMA
2008
26
Mappa interattiva delle rotte migratorie irregolari e dei flussi in Africa, Medio Oriente e Mediterraneo («I-Map»)
784 789

TPMA
2009
59
«SaharaMed»: prevenzione e gestione dei flussi migratori irregolari dal deserto del Sahara al Mar Mediterraneo
10 000 000

ENPI
2010
44
Medstat III
7 000 000

TPMA
2010
36
Algeria: Rafforzare la tutela dei migranti e le capacità di gestione dei flussi migratori misti
1 915 916

TPMA
2011
23
Sostegno alle attività dell’UNHCR nel Nord Africa nel contesto del programma regionale di protezione
3 631 627

ENPI
2011
40
Euromed Migration III
4 998 800

TPMA
2012
35
Promozione del rispetto dei diritti dei migranti sub-sahariani in Marocco
1 594 264

TPMA
2012
36
Sostegno alla creazione di attività e di occupazione nel Maghreb – La migrazione al servizio dello sviluppo locale
1 875 000

TPMA
2013
36
Rete «Seahorse-Mediterranean», con gli Stati membri (SP)
4 500 000

TPMA
2013
13
Sostegno alle attività dell’UNHCR nel Nord Africa nel contesto del programma regionale di protezione
1 953 000

TOTALE

89 025 292

1Questo importo comprende una modifica al progetto, del valore di 864 810 euro, che gli auditor della Corte hanno dovuto esaminare per comprendere l’integralità del progetto.

Allegato V

Meccanismi di attuazione per l’assistenza finanziaria dell’UE (dimensione esterna della politica di migrazione e di asilo)

Fonte: Corte dei conti europea.

1Ex DG Migrazione e affari interni. La DG Migrazione e affari interni era responsabile dell’attuazione dei fondi del programma «Solidarietà e gestione dei flussi migratori» nel periodo 2007-2013. Questi erano il Fondo europeo per le frontiere esterne, il Fondo europeo per i rimpatri, il Fondo europeo per i rifugiati (FER), il Fondo europeo per l’integrazione di cittadini dei paesi terzi. Tuttavia, nessuno di questi Fondi disponeva di una componente esterna per le spese nei paesi terzi, a differenza dei loro Fondi successori per il periodo 2014-2020: il Fondo Asilo, migrazione e integrazione e il Fondo Sicurezza interna.

2DG Vicinato e negoziati di allargamento (ex DG Allargamento).

3Agenda comune su migrazione e mobilità.

4Aiuti umanitari e protezione civile.

5Non si applica ai «paesi del vicinato».

6Strumenti di partenariato.

7Strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace (ex strumento per la stabilità (IfS)).

8Componente Migrazione e asilo del programma Beni pubblici e sfide globali (2014-2020).

Risposte della Commissione

Sintesi

I

La Commissione e il SEAE formulano le seguenti osservazioni riguardo al contesto e al contenuto della relazione.

La Commissione e il SEAE sono costretti ad operare in un contesto complesso e in continua evoluzione. Nel quadro di una crisi migratoria e dei rifugiati che non ha precedenti, la politica migratoria sta fortemente riadattando le proprie priorità e rafforzando le proprie linee di condotta a livello dell’UE, adeguandosi alle mutevoli circostanze:

La relazione della Corte dei Conti è stata elaborata prima che si verificassero questi importanti sviluppi.

La migrazione e l’asilo costituiscono un settore politico complesso, dai molteplici aspetti e in costante evoluzione sia a livello internazionale sia a livello dell’Unione, e la Commissione è costretta a operare in questo contesto mutevole e difficile. Di conseguenza l’attuazione della politica in questo ambito esige strutture altrettanto complesse e articolate.

Nella sua relazione la Corte non tiene sufficientemente conto di questo contesto politico, giuridico, operativo e di bilancio.

II

La Commissione concorda che è difficile determinare agevolmente l’importo complessivo della spesa a carico del bilancio e verificare se quest’ultima sia stata orientata conformemente alle priorità geografiche e tematiche previste. La Commissione migliorerà ulteriormente il quadro generale di monitoraggio e valutazione in questo settore complesso, garantendo però che le priorità geografiche e tematiche previste per i vari settori prioritari siano individuate dagli strumenti pertinenti.

III

A livello individuale, tutti i progetti finanziati attraverso gli strumenti di finanziamento dell’UE comprendono indicatori che sono monitorati lungo l’intero arco di vita di ciascun progetto. Si veda anche la risposta della Commissione al paragrafo 68.

IV

La migrazione è un ambito di intervento complesso e delicato sul piano politico, che interessa vari settori e coinvolge una vasta gamma di parti interessate diverse tra loro (come le agenzie europee, l’OIM, l’UNHCR), sia all’interno sia all’esterno delle istituzioni dell’Unione. La gestione della cooperazione e della politica esterna dell’UE in materia di migrazione rispecchia necessariamente tale situazione.

Negli ultimi anni sono stati compiuti sforzi per migliorare ulteriormente il coordinamento tra le direzioni generali della Commissione e con il SEAE, nonché con gli Stati membri dell’Unione, e sono stati predisposti a tale fine vari meccanismi di coordinamento. La recente agenda europea sulla migrazione sottolinea la necessità di intensificare ulteriormente tali sforzi.

Introduzione

01

La Commissione sottolinea che la spesa per i rifugiati nei paesi partner, compresa la regione del vicinato, rientrava nella cooperazione dell’UE con i paesi terzi sulle questioni correlate alla migrazione e all’asilo già prima del 2015. La maggior parte dei progetti sulla migrazione segue infatti un approccio globale e inclusivo, data la natura variabile dei flussi migratori, che interessano migranti economici, migranti vulnerabili e persone bisognose di protezione internazionale.

02

Il 13 maggio 2015 la Commissione ha presentato l’agenda europea sulla migrazione, in base alla quale il Consiglio ha adottato le sue conclusioni a giugno 2015.

11

A partire dall’avvio, nel novembre del 2014, del cosiddetto processo di Khartoum (con paesi lungo la rotta migratoria dell’Africa orientale) viene data priorità a otto dialoghi regionali.

Anche le agende comuni su migrazione e mobilità sono considerate come un quadro bilaterale principale, insieme ai partenariati per la mobilità.

13

Le cause di fondo della migrazione irregolare e forzata sono svariate e comprendono, tra l’altro, la povertà, la mancanza di opportunità economiche, i conflitti, l’insicurezza e i cambiamenti climatici. In realtà il programma tematico Migrazione e asilo, che dispone di uno stanziamento annuo di circa 50 milioni di euro, non è mai stato inteso ad affrontare queste cause profonde, ma il suo obiettivo era sostenere i paesi affinché potessero migliorare la propria gestione della migrazione e dell’asilo.

15

Il regolamento ENPI ha fissato obiettivi generali, mentre gli accordi tra l’Unione e i paesi partner hanno formato il quadro delle politiche ai fini della programmazione dell’assistenza (cfr. l’articolo 3 del regolamento ENPI).

Tuttavia, gli obiettivi specifici per il periodo 2014-2020 sono stati fissati quando lo strumento ENPI è stato sostituito dallo strumento europeo di vicinato (ENI). A norma del regolamento (UE) n. 232/2014, uno dei sei obiettivi specifici dell’ENI è «creare i presupposti per la migliore organizzazione dell’immigrazione legale e la promozione di una gestione efficace della mobilità delle persone, per l’attuazione di accordi presenti o futuri conclusi conformemente all’approccio globale in materia di migrazione, e per la promozione dei contatti interpersonali, con particolare riferimento ad attività culturali, educative, professionali e sportive».

Estensione e approccio dell’audit

22

Come ricordato dalla Corte, la Commissione rileva che, sebbene siano inclusi nell’allegato III, né l’IPA né il FES forniscono finanziamenti ai paesi del vicinato.

La coerenza degli obiettivi, l’individuazione delle esigenze dei paesi partner e gli strumenti di monitoraggio devono essere migliorati

Risposta al titolo che precede il paragrafo 27

La Commissione riconosce che esiste un’ampia gamma di presupposti strategici, dovuta principalmente alla complessità del fenomeno migratorio.

Grazie alle proposte della Commissione, la gamma di strumenti di cooperazione esterna è stata notevolmente razionalizzata e semplificata nel corso dei successivi quadri finanziari pluriennali. La combinazione attuale di strumenti geografici e tematici riflette complessivamente un approccio globale ed equilibrato che consente all’UE di affrontare le varie sfide attraverso una serie di strumenti finanziari nel complesso coerenti e complementari.

29

Per il periodo 2014-2020 l’ENPI è stato sostituito dallo strumento europeo di vicinato (ENI). A norma del regolamento (UE) n. 232/2014, uno dei sei obiettivi specifici dell’ENI è «creare i presupposti per la migliore organizzazione dell’immigrazione legale e la promozione di una gestione efficace della mobilità delle persone, per l’attuazione di accordi presenti o futuri conclusi conformemente all’approccio globale in materia di migrazione, e per la promozione dei contatti interpersonali, con particolare riferimento ad attività culturali, educative, professionali e sportive».

Il regolamento ENI prevede un allegato, modificabile con un atto delegato, che precisa le priorità della programmazione e stabilisce ampie assegnazioni finanziarie, espresse per tipo di programma (bilaterale, multinazionale e di cooperazione transfrontaliera). Tra i principali elementi emersi dai negoziati figura un nuovo allegato che è stato negoziato con il Parlamento europeo e il Consiglio nell’ambito dell’ENI e che contiene le priorità generali per la regione interessata dalla politica europea di vicinato nel suo complesso; tali priorità faranno da sfondo al successivo processo di programmazione.

30

Gli strumenti finanziari per la cooperazione esterna e la cooperazione allo sviluppo con i paesi terzi sono stati istituiti per affrontare sfide quali la povertà, l’insicurezza, la democrazia e la governance, la mancanza di opportunità economiche, i diritti umani ecc.

In conformità con ciascun atto giuridico, i settori di intervento specifici sono definiti nei programmi annuali e pluriennali e possono comprendere settori prioritari quali l’istruzione, la salute, l’ambiente, la sicurezza, gli affari interni e la migrazione. In termini di strumenti geografici, la scelta dei settori di intervento è concordata con i paesi partner in questione durante la fase di programmazione.

Come nel caso di tutte le politiche settoriali dell’Unione, l’attuazione della politica esterna in materia di migrazione e asilo può essere sostenuta attraverso finanziamenti a titolo dei pertinenti strumenti di cooperazione esterna dell’UE, in linea con i criteri e le procedure definiti conformemente alla base giuridica di ogni rispettivo strumento finanziario.

Cfr. inoltre la risposta al paragrafo 22.

31

Pur rispettando tuttora gli obiettivi di ciascuno strumento finanziario, gli interventi nel quadro dell’azione esterna possono contribuire all’attuazione delle politica dell’UE in vari ambiti tematici, quali il cambiamento climatico, la sicurezza, l’istruzione, l’agricoltura o la migrazione.

32

La Commissione ritiene che, in generale, i progetti siano stati documentati in maniera adeguata. In futuro, tuttavia, la Commissione si adopererà per documentare in maniera più sistematica le proprie analisi delle esigenze dei suoi progetti.

33

La Commissione conviene che, sebbene i partenariati per la mobilità abbiano dimostrato di essere un quadro bilaterale efficace per affrontare le questioni della migrazione e dell’asilo in modo da rendere la cooperazione reciprocamente vantaggiosa, sono necessari maggiori sforzi per garantire che i partenariati per la mobilità siano attuati in maniera equilibrata, ovvero rispecchiando più adeguatamente tutte e quattro le priorità tematiche del GAMM, compresi ulteriori interventi per quanto riguarda la migrazione, i diritti umani e la protezione dei rifugiati.

La Commissione ricorda costantemente agli Stati membri l’importanza di garantire, fra l’altro, un equilibrio tra le quattro priorità tematiche del GAMM a livello di attuazione dei partenariati per la mobilità.

34

La maggioranza delle delegazioni, se non tutte, ha già designato, da vari anni, punti focali per le questioni inerenti alla migrazione. Inoltre la DG Migrazione e affari interni ha potuto distaccare membri del personale soltanto presso un numero assai esiguo di delegazioni prioritarie (USA, Russia, Ginevra, Vienna, Turchia, Cina, India). Nella maggioranza dei casi, tali esperti sono condivisi con altre direzioni generali e si occupano anche di altre questioni che rientrano nelle competenze della DG Migrazione e affari interni (e dunque non necessariamente si dedicano alla migrazione).

Come riconosciuto dalla recente agenda europea sulla migrazione, è necessario un rafforzamento delle competenze in materia di migrazione all’interno delle delegazioni dell’UE. Pertanto il Consiglio ha deciso di rafforzare le capacità delle delegazioni UE in relazione alla gestione della migrazione, e specificamente di inviare funzionari di collegamento europei per la migrazione (European Migration Liaison Officers) presso le delegazioni prioritarie, con particolare attenzione alla regione del vicinato.

35

La creazione, vari anni fa, di unità tematiche presso la DG Cooperazione internazionale e sviluppo, compresa un’unità tematica sulla migrazione, dimostra l’importanza attribuita al rafforzamento delle competenze tematiche all’interno dell’organizzazione, come anche in seno alle delegazioni.

Una componente importante del mandato di queste unità tematiche è il sostegno tematico per la qualità fornito al personale della sede centrale e delle delegazioni. L’unità della DG Cooperazione internazionale e sviluppo che si occupa di migrazione e asilo ha elaborato una serie di strumenti volti a garantire che tale sostegno sia fornito in maniera coerente ed efficiente. A tale scopo sono state elaborate note orientative e linee guida, nonché moduli di formazione tematica.

Poiché la migrazione è oggetto di maggiore attenzione nell’azione esterna dell’UE, la Commissione sta valutando l’elaborazione di un modulo formativo di apprendimento per via elettronica a complemento degli strumenti di apprendimento in presenza.

36

La Commissione conviene che, fino a poco tempo fa, la migrazione non era una delle principali priorità per molti paesi del vicinato; tuttavia la situazione è notevolmente cambiata negli ultimi tempi, in quanto tali paesi riconoscono sempre più l’importanza della migrazione e la necessità di impegnarsi con l’Unione.

Nel caso del progetto «Seahorse Mediterraneo», la Commissione riconosce la difficoltà di coinvolgere i paesi nordafricani in un partenariato con l’UE. Pur continuando gli sforzi, occorre rilevare che la situazione di instabilità che caratterizza la regione da quando il progetto è stato ideato ha ostacolato il dialogo con questi paesi in questo settore assai delicato.

37

Pur riconoscendo che i principali utenti del prodotto finale della I-Map sono gli Stati membri dell’UE e non i paesi partner, la Commissione ritiene necessario tenere conto di una serie di aspetti.

Sulla base di un’esigenza espressa nell’ambito del dialogo sulla migrazione di transito nel Mediterraneo, l’obiettivo del progetto era fornire informazioni aggiornate sui flussi migratori ai fini di una migliore elaborazione delle politiche.

I-Map era un unico progetto unico e molto mirato che, insieme ad altri progetti, ha sostenuto l’efficace funzionamento del dialogo sulla migrazione tra i paesi del Medio Oriente e del Nord Africa (MENA) e gli Stati membri dell’Unione. La Commissione ritiene che le informazioni in materia di migrazione, che in precedenza non confluivano in un unico sistema e che ora sono rese disponibili in maniera molto pratica, abbiano migliorato il dialogo.

38

La Commissione concorda sull’importanza fondamentale di precisare il quadro della cooperazione dell’Unione in materia di migrazione e di protezione internazionale attraverso la definizione di obiettivi operativi e di realizzazioni ed esiti chiari e misurabili, con collegamenti diretti tra attività e risultati.

39

Pur riconoscendo che finora sono mancati obiettivi, valori di riferimento e indicatori precisi per il controllo dell’attuazione del GAMM a livello strategico, la Commissione ritiene che gli obiettivi debbano essere definiti a grandi linee al fine di adattarsi in maniera flessibile a contesti diversi, ad aspetti assai eterogenei nonché a sfide ed esigenze in rapida evoluzione nel settore della migrazione.

Nel 2015 la Commissione ha avviato nuove discussioni con gli Stati membri dell’UE nell’ambito del gruppo di lavoro ad alto livello riguardo alla definizione di indicatori adeguati per il monitoraggio del GAMM.

Risposta comune ai paragrafi da 43 a 50

La Commissione riconosce che la definizione di criteri pertinenti e indicatori SMART per la migrazione rimane una sfida, anche a livello dei donatori internazionali e dell’ONU, come dimostra la difficoltà di individuare e concordare indicatori riferiti al settore della migrazione nel quadro di sviluppo post-2015.

Ciò deriva dalla natura complessa e articolata della politica in materia di migrazione e di asilo in generale. La Commissione riconosce che vi è l’esigenza collettiva di compiere sforzi concreti riguardo a tale questione.

Dalla DG Cooperazione internazionale e sviluppo, la revisione del quadro dei risultati che sarà effettuata dopo l’adozione degli indicatori degli obiettivi di sviluppo sostenibili (OSS) nella primavera del 2016 offre l’opportunità di compiere progressi anche per quanto riguarda il miglioramento dei risultati delle misure nel settore della migrazione.

Risposta al titolo che precede il paragrafo 52

La Commissione ritiene che le priorità geografiche e tematiche nel quadro del GAMM siano state stabilite con chiarezza, ma conviene che la quantificazione esatta della spesa dell’UE in relazione a tali priorità è stata difficile da valutare nel corso dell’audit.

53

Il Common Relex Information System (CRIS) è uno strumento di gestione finanziaria che alimenta il sistema contabile della Commissione (ABAC) e fornisce informazioni in tempo reale sulle operazioni finanziarie per tutte le spese esterne dell’Unione. Il CRIS non è stato concepito specificamente a fini di rendicontazione. Il sistema CRIS è attualmente in fase di graduale eliminazione e sarà sostituito in gran parte dal sistema ABAC e integrato da un nuovo sistema complementare denominato OPSYS.

Il sistema utilizza codici definiti dall’OCSE per classificare i contratti per settore di attività. Attualmente non esiste un codice per la migrazione; la Commissione, tuttavia, è consapevole delle limitazioni che derivano dalla mancanza di un codice DAC apposito per gli aiuti allo sviluppo nel settore della migrazione e dell’asilo. Ciò è dovuto alla natura trasversale e complessa della migrazione, che interessa politiche e settori diversi. La Commissione avvierà rapidamente discussioni con l’OCSE (e con altre parti interessate pertinenti) per individuare soluzioni ottimali onde ricavare un quadro della spesa sostenuta nel settore della migrazione dalle varie agenzie di sviluppo.

54

La Commissione riconosce che la tabella Excel gestita dalla DG Cooperazione internazionale e sviluppo è un semplice strumento utilizzato a complemento della banca dati del Common Relex Information System (CRIS) della Commissione. Data l’assenza di un codice DAC per il settore della migrazione, è stata ritenuta uno strumento utile a fini di rendicontazione.

55

Il sistema informatico finanziario è in fase di graduale eliminazione e sarà sostituito in gran parte dal sistema contabile della Commissione. Nel brevissimo periodo è assai improbabile che questo tipo di dati aggregati possa essere fornito.

56

Il sistema informatico finanziario è in fase di eliminazione graduale e sarà sostituito in gran parte dal sistema ABAC. Tutte le informazioni finanziarie confluiranno nel sistema ABAC. Alla luce dei recenti sviluppi, la Commissione avvierà discussioni con l’OCSE.

La Commissione è comunque consapevole delle limitazioni derivanti dall’assenza di un codice DAC dedicato per gli aiuti allo sviluppo nel settore della migrazione e dell’asilo. Ciò è dovuto alla natura trasversale e complessa della migrazione, che abbraccia politiche e settori diversi.

Riquadro 4 – Esempi di codifica inadeguata della spesa esterna relativa alla migrazione

La Commissione ammette che ai due progetti menzionati, ovvero il progetto Seahorse e il progetto Sahara-Med, era stato erroneamente assegnato un codice DAC, sebbene si fosse ritenuto che non tutte le attività rispondessero ai criteri OECD/DAC. Questo errore è stato corretto.

La Commissione rileva che il regolamento sullo strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI) stabilisce quanto segue in ordine ai criteri OCSE/DAC:

«Almeno il 90 % della spesa prevista a titolo dei programmi tematici è concepito in modo da rispondere ai criteri di ammissibilità come APS previsti dall’OCSE/DAC…».

57

Il programma tematico DCI è stato istituito in un’ottica globale ed era inteso a integrare e non a sostituire gli strumenti e i programmi geografici. Nel periodo 2007-2013 sono stati adottati due documenti strategici per il TPMA: il primo copriva il periodo 2007-2010, il secondo riguardava il periodo 2011-2013. Sebbene il TPMA riguardi tutte le regioni geografiche, tali strategie hanno attribuito una chiara priorità alla spesa nell’ambito del TPMA destinata al Mediterraneo meridionale, alle regioni africane e alle regioni dell’Europa orientale, in linea con il GAMM e con il programma di Stoccolma. La definizione di questa priorità segue il concetto delle rotte migratorie, comprese quelle che partono da paesi esterni alla regione del vicinato (Africa sub-sahariana) e transitano nella regione.

60

La Commissione concorda solo in parte con tale osservazione, che dovrebbe tenere conto anche del fatto che spesso questi risultati rispecchiano anche la richiesta dei paesi partner, in particolare i paesi del vicinato orientale, e che la spesa per la gestione delle frontiere può generalmente essere di gran lunga superiore a quella destinata ad altri settori, ad esempio progetti socioeconomici che affrontano la questione dell’integrazione dei migranti.

La Commissione ritiene che l’importanza attribuita alla spesa correlata all’immigrazione irregolare, cui accenna la Corte, rifletta anche le priorità espresse da alcuni paesi partner.

È un dato di fatto che la spesa relativa a questi settori, in particolare la gestione delle frontiere, è elevata in rapporto alla necessità di investire nei valichi di frontiera e nelle attrezzature informatiche e di comunicazione.

Occorre considerare anche che l’Unione è soltanto uno dei donatori che operano in collaborazione con i paesi, gli Stati membri e le organizzazioni internazionali.

62

La Commissione rileva che l’atto giuridico che istituisce il TPMA stabilisce che il programma integra i programmi geografici. L’assegnazione di risorse ai settori prioritari nel quadro dei programmi geografici dipende principalmente dai paesi partner e non soltanto dalla Commissione.

64

L’iniziativa congiunta UE-ONU in materia di migrazione e sviluppo (Joint Migration and Development Initiative – JMDI) è stata avviata come primo programma generale sulla migrazione, incentrato sull’impatto prodotto dalla migrazione sullo sviluppo dei paesi partner.

L’iniziativa è stata considerata un importante contributo dell’UE all’agenda in materia di migrazione e sviluppo, in seguito all’inserimento di tale dimensione nell’approccio globale in materia di migrazione e mobilità.

Trattandosi in effetti di un programma pilota, volto a verificare il legame tra migrazione e sviluppo, l’iniziativa ha interessato molti paesi diversi di varie regioni.

Le risultanze e gli insegnamenti tratti da questo programma sono confluiti nel programma di follow-up, che invece è più orientato a specifici paesi prioritari.

68

La Commissione sottolinea che nove progetti avevano obiettivi ben definiti. In 12 casi gli obiettivi rispondevano solo in parte alla definizione di obiettivi ben definiti (spesso erano fissati in termini generici) e in un caso non erano ben definiti (cfr. il riquadro 5).

Riquadro 5 – Esempio di risultati difficili da misurare

La Commissione concorda parzialmente con l’osservazione secondo la quale i risultati non sono immediatamente tangibili e misurabili. La Commissione ritiene tuttavia che, in generale, il progetto abbia avuto successo, in particolare per la sua capacità di creare uno spazio di dialogo con paesi nei quali da anni le riforme democratiche sono in una fase di stallo.

69

La Commissione osserva che il TPMA, come la maggioranza degli altri strumenti tematici e geografici per il finanziamento dell’azione esterna, è incentrato sul rafforzamento delle capacità delle autorità e della società civile nei paesi partner. I progetti generalmente mirano a rafforzare le capacità a livello giuridico, istituzionale e operativo, attraverso l’assistenza tecnica e le attività di formazione. La Commissione, tuttavia, concorda sul fatto che il miglioramento delle capacità e la riforma dei quadri giuridici e istituzionali sono, e dovrebbero essere, un obiettivo di medio o lungo termine e che i risultati non sono immediatamente visibili.

70

La Commissione riconosce in parte che non tutti gli obiettivi dei progetti selezionati sono stati raggiunti.

Al contempo, la Commissione desidera ribadire che in un settore politico complesso e in costante evoluzione quale il settore della migrazione l’incidenza dei fattori esterni è notevole e non può essere affrontata unicamente attraverso una preparazione e una pianificazione ottimali dei progetti.

Per quanto gli interventi siano accuratamente programmati tenendo ben presenti le esigenze dei paesi partner, l’imprevedibilità dei flussi di migranti e di rifugiati e le sfide politiche avranno un’incidenza sull’esito di tali interventi durante tutte le fasi dell’attuazione, come dimostrato chiaramente dalla situazione riscontrata in Libia.

Riquadro 7 – Esempio di progetto parzialmente efficace

Il progetto della rete Seahorse per il Mediterraneo mira a contribuire allo sviluppo di una delle reti regionali destinate ad affiancare il sistema Eurosur.

Al momento della sottoscrizione del contratto, la situazione a Tripoli era piuttosto stabile e non sarebbe stato possibile prevedere che la situazione della sicurezza in Libia si sarebbe deteriorata.

Rappresentanti dell’Algeria, della Tunisia e dell’Egitto sono stati periodicamente invitati e spesso hanno partecipato attivamente agli incontri del comitato direttivo del progetto. Finora nessuno di questi tre paesi ha assunto un impegno formale.

La Guardia Civil, sostenuta da cinque Stati membri che fanno parte del consorzio, è costantemente in contatto con i potenziali paesi partner nel tentativo di convincerli ad aderire all’iniziativa.

La Corte afferma che «l’accettazione della Libia andava contro il parere della Commissione». Tuttavia, data la posizione strategica di questo paese, è stato riconosciuto in un secondo momento che la Libia era il partner più importante per questa iniziativa e si è pertanto deciso di includerla.

72

Nonostante le attuali circostanze eccezionali in Libia, il progetto è tuttora in corso e sta lentamente ottenendo risultati. Le difficoltà incontrate durante l’attuazione del progetto sono dovute alla situazione di insicurezza e instabilità in Libia e il progetto è stato ripreso ad agosto del 2015 e adattato alla nuova situazione dopo la crisi del 2014.

Il progetto, che si concluderà ad aprile 2016, intende rispondere alle necessità più urgenti dei migranti rimasti bloccati e detenuti in Libia in centri di permanenza temporanea/accoglienza, offrendo loro assistenza e la possibilità di un rimpatrio volontario nel pieno rispetto dei diritti umani.

77

La Commissione prende atto dell’osservazione della Corte e osserva che la relazione di valutazione conteneva diversi aspetti positivi.

Le conclusioni della valutazione sono state ampiamente discusse con l’UNDP in varie occasioni durante le interazioni periodiche inerenti ai progetti e più specificamente in occasione di un incontro tenutosi il 10 ottobre 2011. La relazione è stata inoltre coordinata con tutte le agenzie dei partner ai fini della trasmissione delle rispettive osservazioni.

80

L’iniziativa congiunta UE-ONU in materia di migrazione e sviluppo (Joint Migration and Development Initiative – JMDI) è stata avviata come primo programma generale sulla migrazione, incentrato sul miglioramento dell’impatto prodotto dalla migrazione sullo sviluppo dei paesi partner.

L’iniziativa, che ha costituito un primo progetto pilota in questo settore, è considerata un importante contributo dell’UE all’agenda in materia di migrazione e sviluppo, in seguito all’inserimento di tale dimensione nell’approccio globale in materia di migrazione e mobilità.

Le risultanze e gli insegnamenti tratti da questo programma sono confluiti nel programma di follow-up, che invece è più orientato a specifici paesi prioritari.

81

Il sostegno dell’Unione nel settore della migrazione in Georgia è fornito a una vasta gamma di beneficiari sotto svariate forme a diversi livelli di governance. Il valore aggiunto dell’iniziativa JMDI era rappresentato dal coinvolgimento di operatori a livello locale; tale tipo di sostegno può raggiungere soltanto un numero di beneficiari finali piuttosto esiguo. Tuttavia gli insegnamenti tratti da tali interventi possono comunque essere applicati in altri contesti.

Nel caso dell’Algeria, sebbene abbia avuto un’incidenza assai limitata, il programma ha consentito di porre all’ordine del giorno le questioni inerenti alla migrazione e di istituire una struttura interministeriale permanente guidata dal ministero degli Affari esteri.

Nel caso del Marocco, è stato utile avere, tra gli interventi nel settore della migrazione, un’iniziativa che era molto orientata alla società civile. Tuttavia la diffusione ha dovuto essere realizzata sulla base di risultati e impatti assai diversi. Si sono tratti debiti insegnamenti per la fase II dell’iniziativa JMDI, nella quale la diffusione è attualmente condotta in maniera più strutturata.

Riquadro 9 – Progetto sulle riammissioni in Georgia

Per quanto riguarda l’incertezza esistente al momento dell’audit in merito alla prosecuzione dell’attività dei centri di orientamento professionale e di reclutamento, la Commissione sottolinea che le autorità georgiane hanno garantito la sostenibilità dei centri attraverso stanziamenti del bilancio statale (400 000 GEL nel bilancio 2015, 600 000 GEL previsti nel progetto di bilancio 2016).

Il numero previsto dei beneficiari del servizio di collocamento professionale è risultato inferiore alle aspettative a causa di una sottostima dell’autosostenibilità dei migranti di ritorno.

Per quanto concerne la fornitura di alloggi temporanei, la Commissione era preparata a soddisfare le esigenze di 180 persone ma la domanda è stata inferiore per via del contesto locale caratterizzato da forti legami sociali e familiari. Le dotazioni finanziarie sono state ridotte di conseguenza.

Quanto al rimpatrio volontario, il dato è salito a 167 cittadini stranieri residenti in Georgia, contro i 110 all’epoca dell’audit.

86 a)

La Commissione concorda con l’osservazione della Corte e aggiunge che la riammissione dei propri cittadini è un obbligo sancito dal diritto internazionale consuetudinario, mentre la riammissione di cittadini di paesi terzi non costituisce un obbligo. Essa fa parte della politica migratoria e non della politica di sicurezza, contrariamente alla percezione che ne hanno alcuni paesi partner.

Anziché costituire un problema per la sicurezza, le politiche efficaci in materia di rimpatri e riammissioni sono un elemento essenziale e uno dei presupposti di una corretta gestione del fenomeno migratorio. Il rimpatrio efficace dei migranti irregolari, che non hanno diritto o non sono più autorizzati a permanere nell’UE, è inoltre una misura di prevenzione essenziale atta a scoraggiare ulteriormente la migrazione irregolare, come sottolineato dal piano d’azione dell’UE sul rimpatrio (9 settembre 2015). Il rimpatrio e la riammissione costituiscono parte integrante del GAMM e di tutte le linee politiche successive (ad esempio l’agenda UE sulla migrazione). È vero che gli accordi di facilitazione del visto sono possibili e sono presi in considerazione in parallelo con gli accordi di riammissione dell’UE e inquadrati nel contesto del principio «more for more» (maggiori aiuti a fronte di un maggiore impegno).

Risposta al titolo che precede il paragrafo 87

La Commissione sottolinea che l’efficace attuazione della tutela dei diritti umani spesso dipende dal numero di fattori esterni che sfuggono al suo controllo.

87

Oltre a costituire una questione rilevante di natura trasversale che è affrontata seriamente in tutti gli interventi attuati dall’Unione nell’ambito dell’azione esterna, i diritti umani dei migranti sono considerati una priorità anche nell’azione esterna in tema di migrazione.

Oltre a garantire che tutti gli interventi comprendano misure in materia di diritti umani, si è provveduto affinché molte azioni avessero quale obiettivo generale i diritti dei migranti. Ne sono un esempio i progetti riguardanti l’assistenza e la protezione delle vittime della tratta di esseri umani, i diritti dei migranti impiegati come lavoratori domestici, l’assistenza e la protezione dei rifugiati ecc.

88

Per quanto riguarda l’Ucraina, la possibilità di impartire una formazione in materia di norme sui diritti umani era stata inizialmente prevista nel programma Readmit e discussa con il governo. Tuttavia in quella fase si era deciso di escluderla dal programma per evitare sovrapposizioni con vari altri progetti attuati da organizzazioni internazionali e OSC quali i) l’OIM (progetto «Strengthening Migration Management and Cooperation on Readmission in Eastern Europe» – Migreco, rif. Cris 2011/282-850), ii) l’UNCHR (progetto «Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes (RPP II) – Phase II», rif. Cris 2010/272-415) e iii) la ONG Right to Protection (progetto «Advocacy and Government Capacity Building in Migration», rif. Cris 2012/334-088). In generale, 18 dei 34 progetti nel settore della migrazione e dell’asilo finanziati dall’Unione a partire dal 2003 riguardavano a vari livelli questioni attinenti ai diritti umani.

89

La Commissione si è adoperata strenuamente per convincere le autorità libiche a firmare un protocollo d’intesa con l’UNHCR.

Le autorità libiche, in particolare quelle che rappresentavano il regime di Gheddafi, erano estremamente restie, per motivi politici, ad accettare l’UNHCR come principale partner dell’azione.

Ciononostante la Commissione ha sempre evidenziato che il rispetto dei diritti umani è un elemento essenziale del progetto.

91

La Commissione Juncker rivolge effettivamente una rinnovata attenzione alla necessità di un più forte coordinamento tra le istituzioni dell’UE, compreso il coordinamento tra i servizi della Commissione. Sono stati istituiti vari meccanismi di coordinamento rafforzato che, messi alla prova nell’attuale crisi migratoria e dei rifugiati cui l’Europa è confrontata, sembrano funzionare efficientemente.

92

La Commissione ritiene che il coordinamento interno sia già notevolmente migliorato.

93

Pur riconoscendo che vi sono ancora margini di miglioramento, la Commissione desidera sottolineare che sono già in atto meccanismi di coordinamento efficaci per quanto riguarda la programmazione e le politiche in materia di migrazione.

Ad esempio la DG Migrazione e affari interni garantisce il coordinamento nelle fasi di preparazione e adozione dei programmi nazionali degli Stati membri nel quadro dell’AMIF o del FSI, nonché per i programmi di lavoro annuali in gestione centralizzata. Le DG Cooperazione internazionale e sviluppo e Politica di vicinato e negoziati di allargamento applicano la stessa procedura. Inoltre il SEAE e le direzioni generali pertinenti della Commissione sono formalmente consultati durante le consultazioni interservizi per l’adozione di tutti i programmi di finanziamento.

Il SEAE guida, da solo o insieme alla Commissione, la programmazione pluriennale della maggioranza degli strumenti di finanziamento esterno e pertanto garantisce un forte coordinamento tra i vari settori politici e le varie zone geografiche. La diversità delle richieste avanzate dai paesi terzi beneficiari potrebbe spiegare le discrepanze (non esiste una soluzione adatta per tutte le situazioni).

94

La Commissione riconosce indubbiamente l’utilità di realizzare una mappatura/panoramica dei finanziamenti correlati alla migrazione per un determinato paese o una determinata regione, al fine di facilitare il coordinamento e garantire una migliore complementarietà tra i finanziamenti dell’Unione e quelli di altri donatori. In particolare una panoramica delle spese dell’UE e degli Stati membri nel settore della migrazione viene realizzata dai servizi della Commissione in consultazione con le strutture di coordinamento pertinenti (piattaforme di coordinamento locali nel quadro dei partenariati per la mobilità, incontri tra esperti del GAMM ecc.) per tutti i partenariati per la mobilità e le agende comuni su migrazione e mobilità (si tratta della cosiddetta «scoreboard» o quadro di controllo) e per una serie di processi regionali. Ovviamente essa è puramente indicativa e non stabilisce obblighi per i vari donatori o le fonti di finanziamento, in quanto ciò non sarebbe fattibile nell’attuale quadro giuridico e non sarebbe compatibile con le procedure istituite nell’ambito dei rispettivi strumenti finanziari dell’UE.

97

Il SEAE ritiene di avere svolto il suo ruolo nell’inserire la migrazione nei dialoghi politici con i paesi terzi, in particolare con i paesi del vicinato, attraverso i sottocomitati specifici JLS/Migrazione e affari sociali con i paesi pertinenti. Inoltre data la maggiore importanza assunta dalla migrazione nelle relazioni dell’UE con i paesi terzi, il SEAE ha gradualmente rafforzato le proprie competenze tematiche in questo campo e destinato risorse umane supplementari alla gestione di questioni settoriali che rivestono importanza nel campo delle relazioni esterne, tra cui la migrazione. Con la nuova Commissione viene dato maggiore risalto alla necessità di rafforzare il collegamento tra la dimensione esterna della migrazione e la sua dimensione interna e di migliorare la coerenza delle politiche nell’attività del SEAE e delle direzioni generali pertinenti della Commissione.

98

Sebbene la Commissione riconosca che il coordinamento con le delegazioni dell’UE può e dovrebbe essere migliorato e che sono intraprese misure a tal fine, tale coordinamento costituisce una sfida per svariate ragioni. Oltre alla carenza di risorse umane in seno alle delegazioni (e nella sede centrale), le scarse competenze in materia di migrazione riscontrate nelle delegazioni dell’UE determinano analogamente una limitata capacità di valutazione delle esigenze e delle priorità legate alla migrazione nei paesi partner.

99

La Commissione conviene che il coordinamento con le delegazioni dell’UE è essenziale e si sta adoperando per garantire che esso avvenga nella gestione quotidiana dei progetti.

Le buone pratiche ricavate da progetti attuati con successo sono raccolte e convalidate nell’ambito di relazioni di monitoraggio e valutazione dei singoli progetti; si sta inoltre cercando di istituire un sistema di raccolta e diffusione di tali informazioni. In particolare le informazioni relative alle buone pratiche devono essere inserite negli strumenti di orientamento preparati dall’unità B3 della DG Cooperazione internazionale e sviluppo e, una volta completate, devono essere accessibili attraverso un sito Internet tematico dedicato alla migrazione.

Le iniziative di formazione tematica svolte dall’unità B3 della DG Cooperazione internazionale e sviluppo comprendono sessioni dedicate agli insegnamenti appresi e alle migliori pratiche.

Conclusioni e raccomandazioni

Conclusione 1

La Commissione sottolinea che la politica europea di vicinato riesaminata mira ad elaborare proposte, in stretta collaborazione con i paesi vicini dell’UE, per un quadro di cooperazione più coerente e orientato agli impatti in relazione a questioni di interesse comune, tra cui la migrazione.

Analogamente il programma che farà seguito al TPMA comprende obiettivi, risultati e indicatori dettagliati.

a)La Commissione ritiene vi siano margini per meglio definire gli orientamenti strategici riguardo alle questioni correlate alla migrazione nei paesi del vicinato attraverso l’individuazione di obiettivi chiari e misurabili e di risultati da conseguire coerenti e concreti, che saranno al centro di nuovi quadri di cooperazione con i paesi del vicinato e dell’allargamento.

b)La Commissione concorda parzialmente con questa conclusione per quanto riguarda la coerenza tra i vari livelli dei meccanismi di monitoraggio e valutazione. Per quanto concerne sia l’ENPI sia il TPMA, la maggioranza dei progetti sulla migrazione comprende dispositivi di monitoraggio e valutazione dettagliati, nonché quadri logici completi. La Commissione ritiene tuttavia che vi siano margini per una migliore strutturazione del quadro di cooperazione sulla migrazione nei paesi del vicinato attraverso la definizione di obiettivi strategici nonché di realizzazioni e prodotti chiari e misurabili con collegamenti diretti tra attività e risultati.

e)La Commissione concorda parzialmente con questa affermazione, in particolare per quanto riguarda la diversità geografica.

La cooperazione con i paesi vicini dell’UE, in particolare per quanto riguarda le questioni della migrazione e della protezione internazionale, deve adattarsi ai diversi livelli di impegno e di sviluppo delle politiche dei paesi partner e tenere conto delle diverse sensibilità e aspettative e dei diversi vincoli dei partner riguardo a tali tematiche. Anche alla luce della crisi che si protrae nei paesi del vicinato, è necessario garantire meccanismi di differenziazione e di flessibilità.

Tuttavia per quanto riguarda l’ENI la Commissione, al fine di sfruttare al massimo le risorse dell’ENI, intendeva differenziare i paesi partner secondo i criteri di programmazione definiti nel regolamento ENI e applicare con rigore l’approccio basato su incentivi.

Come ricordato, le esigenze dei partner variano da un paese all’altro e da una regione all’altra. Secondo le raccomandazioni proposte nel Programma di cambiamento e l’approccio differenziato di cui nel regolamento sul nuovo ENI, la cooperazione dell’Unione con i paesi del vicinato è incentrata su tre settori prioritari in ciascun caso. Tali settori sono stati individuati attraverso un ampio processo di consultazione con i governi, le autorità locali, le organizzazioni della società civile, gli Stati membri dell’UE, le istituzioni finanziarie internazionali e le organizzazioni internazionali.

Raccomandazione 1

La Commissione accetta parzialmente la raccomandazione, in particolare per quanto riguarda la necessità di migliorare i quadri di misurazione delle prestazioni. La Commissione concorda sull’importanza fondamentale di definire meglio il proprio quadro di cooperazione strategica in materia di migrazione e protezione internazionale attraverso l’individuazione di obiettivi operativi e di realizzazioni ed esiti chiari e misurabili, con collegamenti diretti tra le attività e i risultati.

Tuttavia, poiché le esigenze di ciascun paese e, quindi, l’assistenza sono diverse, la Commissione sottolinea la difficoltà di definire un insieme comune di indicatori comparabili che rimangano costanti nel tempo e la necessità di una maggiore flessibilità nella definizione delle priorità obiettivo. Sono attualmente in fase di elaborazione strumenti di monitoraggio e valutazione su misura atti a consentire la misurazione dei progressi e dei risultati raggiunti; tali strumenti sono un elemento essenziale per la realizzazione di quadri di cooperazione più concreti ed efficienti in tema di migrazione.

La politica europea di vicinato (PEV) riesaminata mira specificamente ad elaborare proposte, in stretta collaborazione con i paesi vicini dell’UE, per un quadro di cooperazione più coerente e orientato agli impatti in relazione a questioni di interesse comune, tra cui la migrazione.

La situazione attuale è instabile ed è necessario operare una distinzione tra azioni urgenti e programmi più sistematici. Non sarà sempre possibile operare sulla base di priorità obiettivo quantificate.

Nell’ambito della PEV riesaminata la Commissione cercherà di sviluppare partenariati rafforzati caratterizzati da un orientamento più chiaro e da una cooperazione su misura. L’esperienza sembra indicare che la PEV avrà la massima efficacia quando il programma dell’UE e dei suoi partner sarà realmente condiviso. Pertanto il riesame consentirà di chiarire quali sono gli interessi dell’UE e di ciascun partner e i settori di interesse comune (comprese migrazione e mobilità). Il riesame della PEV offre la possibilità di stabilire una salda intesa tra l’UE e i suoi partner su questi settori di interesse comune, che costituirà la base per un più forte partenariato e un sostegno finanziario mirato. Ad ogni modo la flessibilità rimarrà un principio essenziale dei finanziamenti a titolo dell’ENI, per garantire che l’Unione sia maggiormente in grado di fornire risposte più flessibili, tramite la sua cooperazione finanziaria, al rapido mutare delle circostanze e delle esigenze della regione.

Raccomandazione 2

La Commissione accetta la raccomandazione.

Come correttamente rilevato, i codici DAC sono definiti dall’OCSE. Alla luce dei recenti sviluppi, la Commissione avvierà discussioni con l’OCSE.

Inoltre la Commissione provvederà ad esaminare la possibilità di integrare il sistema di codifica OCSE/DAC.

Conclusione 2

a)Cfr. le risposte della Commissione al paragrafo 68 e al riquadro 5.

b)L’iniziativa Migrazione e sviluppo è volta a sviluppare il rapporto positivo esistente tra migrazione e sviluppo, con l’obiettivo di rafforzare il potenziale della migrazione per lo sviluppo a beneficio delle società e dei migranti e contribuire allo sviluppo sostenibile e alla riduzione della povertà. Anche se la natura esatta del nesso tra migrazione e sviluppo in contesti diversi dovrebbe basarsi maggiormente su elementi concreti, la migrazione è sempre più spesso riconosciuta come un potente fattore di sviluppo dei paesi di origine e di quelli di destinazione. L’inserimento della migrazione come fattore di sviluppo nell’agenda per lo sviluppo sostenibile 2030 dimostra i progressi compiuti negli ultimi anni in questo campo.

c)La Commissione conviene che finora il sostegno per i rimpatri e le riammissioni non sempre ha prodotto i risultati attesi. Tuttavia politiche efficaci in materia di riammissioni e rimpatri costituiscono una condizione essenziale per un’efficace gestione della migrazione e sono parte integrante del GAMM.

La Commissione concorda con l’osservazione della Corte e aggiunge che la riammissione dei propri cittadini è un obbligo sancito dal diritto internazionale consuetudinario. Essa fa parte della politica migratoria e non della politica di sicurezza, contrariamente alla percezione che ne hanno alcuni paesi partner.

d)La Commissione concorda parzialmente con questa conclusione.

Per quanto riguarda i diritti umani, la Commissione riconosce che vi sono margini di miglioramento relativamente all’individuazione di misure di attenuazione più concrete, ad esempio attraverso il rafforzamento dei sistemi di riferimento nazionali e della diplomazia umanitaria.

Tuttavia, nel 2014 la Commissione si è adoperata per elaborare e sviluppare un insieme di strumenti volto a garantire che la maggioranza dei nuovi progetti adotti un approccio basato sui diritti durante tutte le fasi dell’intervento.

L’attuazione dell’approccio basato sui diritti si fonda sull’universalità e sull’indivisibilità dei diritti umani e sui principi di inclusione e partecipazione al processo decisionale, non discriminazione, uguaglianza ed equità, trasparenza e responsabilità. Tali principi sono alla base della cooperazione allo sviluppo dell’Unione e garantiscono il pieno esercizio dei diritti da parte delle categorie più povere e vulnerabili, in particolare le donne e i minori.

Raccomandazione 3

La Commissione accetta questa raccomandazione e ha già iniziato a darvi attuazione secondo le modalità descritte in appresso.

La Commissione utilizza già l’intera gamma di strumenti previsti nel ciclo di gestione dei progetti. Anche se la Commissione riconosce che vi sono margini per migliorare ulteriormente la definizione della logica di intervento di ciascuna azione, rileva che la maggioranza dei progetti include già quadri logici completi che comprendono indicatori di risultato.

Raccomandazione 4

La Commissione accetta la raccomandazione.

Sono sempre più numerosi gli elementi che sottolineano l’incidenza positiva della migrazione sullo sviluppo (sia dei paesi di origine sia dei paesi di destinazione, nonché degli stessi migranti). Ciononostante, di fronte all’aumento e all’evoluzione delle tendenze migratorie, occorre continuare ad acquisire dati attendibili sulla migrazione sui quali basare i programmi. La Commissione sta investendo in ulteriori attività di raccolta di queste informazioni, che serviranno da base per l’elaborazione dei progetti e delle strategie di risposta futuri.

Conclusione 3

La Commissione ritiene che grazie ai notevoli sforzi profusi, siano già stati predisposti meccanismi di coordinamento efficaci nel settore della migrazione. Data la complessità della materia, della ripartizione delle competenze e del numero di parti interessate coinvolte, vi sono scarsi margini per un’ulteriore razionalizzazione dei dispositivi di governance nel settore della migrazione.

Raccomandazione 5

La Commissione accetta parzialmente la raccomandazione. La Commissione ritiene che, tenendo anche conto dei vincoli di bilancio, siano già stati compiuti notevoli sforzi per migliorare le capacità delle delegazioni dell’UE (cfr. anche le risposte della Commissione ai paragrafi 34, 98 e 99).

La Commissione ha già elaborato panoramiche dei finanziamenti dei donatori nel settore della migrazione a sostegno di vari quadri bilaterali e regionali (quali i quadri di controllo dei partenariati per la mobilità).

La Commissione ritiene che la definizione di un unico quadro d’insieme dei finanziamenti correlati alla migrazione non sia fattibile.

QJ-AB-16-010-IT-E    ISSN 1977-5709

Nella presente relazione vengono esaminati i due principali strumenti di spesa (TPMA e ENPI) per la dimensione esterna della politica comune dell’UE in tema di migrazione, la quale mira a ottenere un’efficace gestione dei flussi migratori in partenariato con i paesi di origine e di transito. Si è verificato se la spesa a titolo di entrambi detti strumenti abbia perseguito obiettivi chiari e se sia stata efficace e ben coordinata. La Corte ha riscontrato che, nel complesso, questi strumenti non disponevano di una strategia chiara per individuare il loro contributo al conseguimento degli obiettivi; pertanto, non è chiaro cosa si intendesse conseguire a livello dell’UE tramite essi. Misurare i risultati ottenuti dalla spesa dell’UE è stato spesso difficile, così come si è rivelato difficile valutare il contributo apportato dalla migrazione allo sviluppo. La dimensione esterna della politica dell’UE in tema di migrazione è caratterizzata da una governance complessa, da un insufficiente coordinamento e dall’assenza di un quadro d’insieme dei finanziamenti che specifichi chi, tra la Commissione e gli Stati membri, finanzi cosa.