EUROPOS AUDITO RŪMAI

12, rue Alcide de Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx

Interneto svetainė: eca.europa.eu

Tviteris: @EUAuditorsECA

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete.

Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4800-8 | ISSN2 1831-0885 | doi:10.2865/843195 | QJ-AB-16-010-LT-C
PDF | ISBN 978-92-872-4756-8 | ISSN2 1977-5725 | doi:10.2865/070003 | QJ-AB-16-010-LT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4754-4 | ISSN2 1977-5725 | doi:10.2865/420986 | QJ-AB-16-010-LT-E

© Europos Sąjunga, 2016

Leidžiama atgaminti nurodžius šaltinį.

KAIP ĮSIGYTI EUROPOS SĄJUNGOS LEIDINIŲ

Nemokamų leidinių galite įsigyti:

•vieną egzempliorių:
svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•daugiau negu vieną egzempliorių / plakatą / žemėlapį:
Europos Sąjungos atstovybėse (http://ec.europa.eu/represent_lt.htm),
ES nepriklausančių šalių delegacijose (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lt.htm),
susisiekę su tarnyba Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_lt.htm)
arba paskambinę numeriu 00 800 6 7 8 9 10 11 (nemokamai visoje ES (*).

(*)Informacija teikiama nemokamai, daugelis skambučių taip pat nemokami (nors kai kurie ryšio paslaugų teikėjai gali imti mokestį, taip pat gali reikėti mokėti, jeigu skambinsite taksofonu arba viešbučio telefonu).

Parduodamų leidinių galite įsigyti:

•svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

LT
2016

Nr. 09

Specialioji ataskaita

ES išorės migracijos
išlaidos pietinėse
Viduržemio jūros regiono
ir Rytų kaimynystės
šalyse iki 2014 m.

(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)

Turinys

Santrumpos

Žodynėlis

Santrauka

Įvadas

ES išorės migracijos politika

Politikos pagrindas

Visuotinis požiūris į išorės migraciją

Pirmenybė kaimynystės šalims

Įvairios institucinės ir finansinės priemonės

Įvairūs ES išorės migracijos išlaidų šaltiniai

Finansavimo ir valdymo priemonės

Audito apimtis ir metodas

Turi būti gerinamas tikslų nuoseklumas, šalies partnerės poreikių nustatymas ir stebėjimo priemonės

Įvairūs politikos tikslai ne visada tarpusavyje susiję

Daugiau dėmesio turi būti skirta šalių partnerių poreikių nustatymui

Turi būti gerinamos stebėjimo ir vertinimo priemonės

Buvo sudėtinga patikrinti geografinius ir teminius prioritetus

Veiksmai išsisklaidę dideliame geografiniame regione

Trūkumai paveikė ES išorės migracijos išlaidų veiksmingumą (TMPP ir EKPP) pietinėse Viduržemio jūros regiono ir Rytų partnerystės šalyse

Dėl veiklos tikslų ir rezultatų rodiklių trūkumų tapo sudėtinga įvertinti projektų veiksmingumą

Veiksmingumui trukdantys veiksniai

Geros praktikos pavyzdys

Veiksmingumo problemos trijose svarbiose srityse

Migracijos ir vystymosi ryšys

Paramos grąžinimui ir readmisijai priemonės: ribotas jų poveikis ir nevienoda ES nepriklausančių šalių parama

Žmogaus teisių apsauga: įtraukta į audituotus projektus, bet ne visada sėkmingai įgyvendinta

Sudėtingas keleto partnerių koordinavimas skirtingais lygmenimis

Valdymas buvo sudėtingas

Judumo partnerystės: būtina paaiškinti koordinavimą

Ateities perspektyvos

Išvados ir rekomendacijos

I priedas. | ES, ES valstybių narių ir ES nepriklausančių šalių pasirašytos judumo partnerystės
II priedas. | 2007–2013 m. pagal migracijos politikos išorės dimensiją skirtos, įsipareigotos skirti pagal sutartis ir išmokėtos sumos (milijonais eurų)
III priedas. | Išlaidos išorės migracijos politikai: įvairios ES lėšų panaudojimo priemonės, kurių kiekvienai nustatyti savi tikslai ir savos strategijos
IV priedas. | Audituotų projektų santrauka
V priedas. | ES finansinės paramos įgyvendinimo priemonės (Migracijos ir prieglobsčio išorės dimensija)

Komisijos atsakymai

Santrumpos ir akronimai

BMVI: Bendra migracijos ir vystymosi iniciatyva

DG ECHO: Humanitarinės pagalbos ir civilinės saugos generalinis direktoratas

EDŽTRP: Europos demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo priemonė

EIVT: Europos išorės veiksmų tarnyba

EKPP: Europos kaimynystės ir partnerystės priemonė

EPF: Europos plėtros fondas

Frontex: Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūra

GD: Generalinis direktoratas

JTVP: Jungtinių Tautų vystymo programa

JTVPK: Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro biuras

PNPP: Pasirengimo narystei pagalbos priemonė

SP: Stabilumo priemonė

TMO: Tarptautinė migracijos organizacija

TMPP: Teminė migracijos ir prieglobsčio programa

VBFP: Vystomojo bendradarbiavimo finansinė priemonė

VPMJ: ES visuotinis požiūris į migraciją ir judumą

VSF: Vidaus saugumo fondas

Žodynėlis¹

Gebėjimų stiprinimas: valdžios institucijų ir pilietinės visuomenės savarankiškų gebėjimų didinimas stiprinant jų žinias, įgūdžius ir pozicijas. Gebėjimai gali būti stiprinami kartu su šalies partnerės vyriausybe įgyvendinant projektą arba vedant dvišalį ar daugiašalį dialogą.

Grąžinimas / grįžimas: šiuo terminu plačiai apibūdinamas, pavyzdžiui, pabėgėlių, prieglobsčio prašytojų ir sąlygas atitinkančių piliečių grįžimo ir (arba) grąžinimo šalies teritorijoje arba, kai išnaudoti visi teisėti pasilikimo ES valstybėje narėje būdai, iš priimančiosios šalies į kilmės arba tranzito šalį veiksmas arba procesas.

Judumas²: platesnė nei migracija sąvoka, nes ji taikoma įvairių kategorijų asmenims, pavyzdžiui, trumpalaikiams lankytojams, turistams, studentams, mokslininkams, verslininkams ar viešintiems šeimos nariams.

Migracija: asmens arba asmenų grupės judėjimas valstybėje arba kertant tarptautinę sieną. Migracijos trukmė, srautų formavimasis ir priežastys gali būti įvairūs; migracijai priskiriamas pabėgėlių, perkeltųjų asmenų, ekonominių migrantų ir kitų asmenų, pavyzdžiui, grįžtančiųjų pas savo šeimos narius, judėjimas.

Nelegali migracija: nėra aiškios arba visuotinai priimtos nelegalios migracijos, kuri susijusi su asmenų judėjimu nepaisant išvykimo, tranzito ir atvykimo šalių reguliavimo sistemų, apibrėžties. Tikslo šalių požiūriu nelegali migracija yra nelegalus atvykimas į šalį arba buvimas ar darbas joje. Išvykimo šalies požiūriu pažeidimas atsiranda tais atvejais, kai, pavyzdžiui, asmuo kerta tarptautinę sieną neturėdamas galiojančio paso arba kelionės dokumento. Nelegalūs migrantai yra asmenys, kurie patenka į suverenią valstybės teritoriją neturėdami galiojančio atvykimo dokumento, taip pat asmenys, kurie, atvykę turėdami galiojantį dokumentą, negali atnaujinti jiems išduoto leidimo ir (viršydami buvimo trukmę) lieka atvykimo šalyje.

Pabėgėlis: pabėgėliai yra asmenys, kurie, pagrįstai baimindamiesi persekiojimo dėl rasės, religijos, pilietybės, priklausymo tam tikrai socialinei grupei arba politinės nuomonės, paliko šalį, kurios piliečiai jie yra, ir negali arba dėl savo nuogąstavimų nenori naudotis tos šalies suteikiama apsauga.

Prieglobsčio prašytojas: migrantams prieglobsčio prašytojo statusas suteikiamas, kai jie kreipiasi arba dėl pabėgėlio statuso, arba dėl papildomos apsaugos ir kai jų prašymas tebėra svarstomas.

Projekto rezultatai: Kad būtų galima įvertinti projekto rezultatus, reikia apibrėžti šiuos aspektus:

a)aiškūs veiklos tikslai (pavyzdžiui, prijungti visus tam tikros gyvenvietės namų ūkius prie elektros tinklo);

b)indėlių ir išdirbių rodikliai, skirti įgyvendinant projektą suteiktų paslaugų, pristatytų prekių arba atliktų darbų kiekiui, kokybei ir trukmei įvertinti (pavyzdžiui, įsigyti ir pastatyti 200 elektros stulpų ir nutiesti 4 000 metrų elektros perdavimo linijos);

c)pradinės ir siektinos reikšmės (pavyzdžiui, jei jau pastatyta 500 elektros stulpų ir nutiesta 10 000 metrų elektros perdavimo linijos, tikslas yra pastatyti 700 elektros stulpų ir nutiesti 14 000 metrų elektros perdavimo linijos);

d)rezultatų rodikliai, kuriais įvertinamas projekto įgyvendinimo poveikis ir apibūdinamas tikslo pasiekimo lygis (pavyzdžiui, dabar visi 200 namų ūkių turės elektrą). Šiuo atveju taip pat gali būti nustatytos pradinės ir siektinos reikšmės (pavyzdžiui, elektrą turinčių namų ūkių skaičius padidėjo nuo 150 iki 200).

Readmisijos susitarimas: susitarimas, kuriuo nustatomos valstybės atliekamo neteisėtai atvykusių užsieniečių arba asmenų be pilietybės grąžinimo į jų kilmės šalį arba trečiąją šalį, pro kurią jie atvyko į juos grąžinti siekiančią šalį, procedūros.

Reintegracija: pakartotinis asmens įtraukimas į tam tikrą grupę, pavyzdžiui, pakartotinio migranto įtraukimo į jo(s) kilmės šalies visuomenę procesas.

Sienų valdymas: teisėtų verslininkų, turistų, migrantų ir pabėgėlių srautų palengvinimo ir neteisėto trečiųjų šalių piliečių atvykimo į tam tikrą šalį nustatymo ir prevencijos procesas. Sienų valdymo priemonės yra, be kita ko, valstybių nustatomi vizų reikalavimai, vežėjų transporto įmonėms, neteisėtai įvežančioms į teritoriją trečiųjų šalių piliečius, taikomos sankcijos ir užkardymas jūroje.

1Visos apibrėžtys paimtos iš TMO Migracijos žodynėlio, nebent konkrečiu atveju nurodyta kitaip.

22011 m. lapkričio 18 d. komunikatas „Visuotinis požiūris į migraciją ir judumą“, COM(2011) 743 final.

Santrauka

I

ES bendros migracijos politikos išorės dimensija siekiama skatinti veiksmingą migracijos srautų valdymą bendradarbiaujant su kilmės ir tranzito šalimis. Šioje ataskaitoje nagrinėjamos dvi pagrindinės finansavimo priemonės 6 iš 11 pietinių Viduržemio jūros regiono ir Rytų partnerystės šalių, Teminė migracijos ir prieglobsčio programa (TMPP) ir Europos kaimynystės ir partnerystės priemonė (EKPP), kurios abi buvo įvestos 2007–2013 m. laikotarpiu. Auditas neapima pokyčių migracijos srityje po 2014 m. ir ES atsako į dabartinę pabėgėlių krizę.

II

ES lėšos migracijos srityje buvo panaudojamos siekiant labai įvairių bendrų tikslų. Audito metu negalėjo būti nustatyta visa iš ES biudžeto skirta suma, taip pat nebuvo aišku, ar išlaidos buvo paskirstytos atsižvelgiant į numatytus geografinius ir teminius prioritetus.

III

Remdamiesi atrinktų projektų patikrinimu, darome išvadą, kad ES išorės migracijos išlaidų (TMPP ir EKPP) veiksmingumas pietinėse Viduržemio jūros regiono ir Rytų partnerystės šalyse gali būti pagerintas. Dažnai buvo sudėtinga išmatuoti ES lėšų panaudojimo rezultatus, kadangi tikslai apėmė labai plačią temų ir geografinę sritį ir nebuvo kiekybiškai įvertintų ir į rezultatus orientuotų rodiklių. Buvo sudėtinga įvertinti migracijos indėlį į vystymąsi, kuris yra vienas visuotinio požiūrio į migraciją ir judumą prioritetų. Galiausiai, remiantis tikrintais projektais, galima teigti, kad į buveinės šalį grįžtančių migrantų indėlis buvo nedidelis.

IV

ES išorės migracijos išlaidas įgyvendino labai įvairios suinteresuotosios šalys. Šiuo tikslu turėjo būti koordinuojami įvairūs Komisijos departamentai, visų pirma jos generaliniai direktoratai, Europos išorės veiksmų tarnyba, ES delegacijos ES nepriklausančiose šalyse ir nemažai ES agentūrų, bendradarbiaujant su valstybėmis narėmis, kaimynystės šalimis ir trečiosiomis šalimis. Šis sudėtingas valdymas pareikalavo geriau organizuoto koordinavimo visais lygmenimis ir didesnio ES delegacijų įsitraukimo sprendžiant migracijos klausimus.

V

Savo ataskaitą užbaigiame rekomenduodami Komisijai parengti aiškius ir išmatuojamus tikslus, kurie turi būti vykdomi taikant nuoseklias veiksmingu stebėjimu ir vertinimu grindžiamas ES finansavimo priemones ir tinkamą informacinę sistemą. Valdymo priemonės turi būti paprastesnės ir geriau koordinuojamos.

Įvadas

01

ES išorės migracijos politika apima labai įvairius klausimus, kaip antai judumą ir legalią migraciją, nelegalią migraciją, migraciją ir tarptautinės apsaugos plėtrą. Šis auditas yra paremtas iki 2014 m. pabaigos atliktu darbu tikrinant ES išorės migracijos išlaidas pietinėse Viduržemio jūros regiono ir Rytų kaimynystės šalyse (taip pat žr. 21–26 dalis). Šis auditas nebuvo skirtas Europos Sąjungoje ar ES valstybėms narėms teikiamai pagalbai. Jis taip pat tiesiogiai neapėmė priemonių, kurios buvo skirtos tik spręsti klausimus, susijusius su prašymais dėl prieglobsčio suteikimo ar duomenimis dėl nelegalios migracijos. Audito metu buvo nagrinėjamos dvi pagrindinės ES finansavimo priemonės ir jų išlaidos šešiose³ rytinės ir pietinės kaimynystės šalyse 2007–2013 m. Audito Rūmų audituotos išorės migracijos išlaidos nebuvo susijusios su Sirijos pabėgėlių krizei skirtomis išlaidomis. Taigi, ataskaita neapima su 2015 m. susijusių įvykių ir ES veiksmų bei duomenų. Šio audito rezultatus mes skelbiame dabar, nes manome, kad šio audito nustatyti faktai ir rekomendacijos yra svarbūs Europos Sąjungai siekiant parengti tinkamas politines ir biudžetines atsakomąsias priemones atsižvelgiant į išorės migracijos politiką.

ES išorės migracijos politika

Politikos pagrindas

02

Sutarties 67 straipsnyje reikalaujama, kad, remiantis valstybių narių tarpusavio solidarumo principu, Europos Sąjungoje būtų sukurta bendra prieglobsčio, imigracijos ir išorės sienų kontrolės politika. Europos Vadovų Taryba nustatė atitinkamas strategines gaires (68 straipsnis); jos buvo išdėstytos 2009–2014 m. Stokholmo programoje⁴, kurioje buvo pateiktas ES teisingumo, laisvės ir saugumo srities veiksmų planas. 2014 m. birželio mėn. Taryba patvirtino naująsias 2014–2019 m. strategines gaires.

03

Pagrindinis bendros imigracijos politikos (Sutarties 79 straipsnis) tikslas yra užtikrinti veiksmingą migracijos srautų valdymą, palankų režimą teisėtai valstybėse narėse gyvenantiems ES nepriklausančių šalių piliečiams ir nelegalios imigracijos ir prekybos žmonėmis prevenciją bei sustiprintas kovos su jomis priemones.

04

ES taip pat didelę reikšmę teikia migracijos srautų valdymui bendradarbiaujant su migrantų kilmės ir tranzito šalimis ir migracijos bei vystymosi ryšio stiprinimui.

05

Taigi, ES bendra migracijos politika turi ir vidaus, ir išorės dimensiją. Šioje ataskaitoje nagrinėjama išorės dimensija, kuri apibūdinama kitame skirsnyje.

Visuotinis požiūris į išorės migraciją

06

2005 m. Taryba patvirtino visuotinį požiūrį į migraciją Afrikoje ir Viduržemio jūros regione. 2011 m. šis požiūris buvo išplėtotas į visuotinį požiūrį į migraciją ir judumą (VPMJ)⁵. Tarybos patvirtintas⁶, tačiau teisiškai neprivalomas VPMJ yra visa apimanti ES politikos strategija, skirta politiniam dialogui ir bendradarbiavimui išorės migracijos politikos klausimais.

07

VPMJ nustatyti keturi bendri teminiai prioritetai, kurie jame apibūdinami kaip „vienodai svarbūs“:

a)legalios migracijos geresnis organizavimas ir gerai valdomo judumo skatinimas;

b)nelegalios migracijos prevencija ir kova su ja bei prekybos žmonėmis panaikinimas;

c)migracijos ir judumo poveikio vystymuisi didinimas;

d)tarptautinės apsaugos skatinimas ir prieglobsčio politikos išorės dimensijos stiprinimas.

08

Pagarba žmogaus teisėms pagal šią politikos strategiją laikoma daugiasričiu prioritetu.

Pirmenybė kaimynystės šalims

09

Nors VPMJ (2011 m. Komisijos komunikatas) buvo taikomas visuotiniu mastu, pirmenybė buvo teikiama Europos kaimynystės šalims (žr. 1 diagramą)⁷: visų pirma pietinėms Viduržemio jūros regiono šalims (Alžyrui, Egiptui, Libijai, Marokui ir Tunisui) ir Rytų partnerystės šalims (Armėnijai, Azerbaidžanui, Baltarusijai, Gruzijai, Moldovai ir Ukrainai). Kaimynystės regione buvo siekiama „tvirtos ir glaudžios partnerystės, grindžiamos abipusiu pasitikėjimu ir bendrais interesais, atveriant kelią didesnei regioninei integracijai“⁸. Europos kaimynystės šalys yra svarbios kilmės ir tranzito į ES šalys, taip pat jos pačios yra tikslo šalys.

Įvairios institucinės ir finansinės priemonės

10

VPMJ buvo įgyvendinamas taikant labai įvairias priemones: žr. išsamesnę informaciją 1 langelyje.

1 langelis

VPMJ įgyvendinti taikomos priemonės

οPolitinės priemonės, pavyzdžiui, regioninės politikos dialogas ir judumo partnerystės.

οTeisinės priemonės, pavyzdžiui, vizų režimo supaprastinimo ir readmisijos susitarimai su ES nepriklausančiomis šalimis (2015 m. sudaryta 17 tokių susitarimų).

οES agentūrų, pavyzdžiui, Frontex teikiama operatyvinė parama.

οĮvairi ES finansinė parama ES nepriklausančių šalių nacionalinėms administracijoms ir kitiems suinteresuotiesiems subjektams (pavyzdžiui, tarptautinėms organizacijoms). Tokia parama apima įvairiais biudžeto ištekliais finansuojamas programas arba projektus ir konkrečią teminę programą, kurioje daugiausia dėmesio skiriama gebėjimų stiprinimui ir bendradarbiavimui migracijos ir prieglobsčio srityje ir kuri įgyvendinama daugumoje ES nepriklausančių šalių, įskaitant Europos kaimynystės priemonėje dalyvaujančias šalis.

1 diagrama

Europos kaimynystės šalys

Paaiškinimas:

mėlyna – Europos Sąjunga,

žalia – šalys, kurioms taikoma Europos kaimynystės politika.

Šaltinis: Eurostatas.

11

ES dalyvavo keliuose regioniniuose⁹ ir dvišaliuose dialoguose VPMJ taikymo klausimais. Septyni pagrindiniai regioniniai dialogai buvo vedami svarbiausiuose į pietus ir rytus nuo ES esančiuose regionuose. Per juos buvo rengiami reguliarūs oficialūs susitikimai ir stiprinamos bendradarbiavimo priemonės. Judumo partnerystės susitarimai yra esminis dvišalis dialogo prieglobsčio ir migracijos politikos klausimais su kaimynystės šalimis pagrindas. Jų tikslas yra aptarti abiem pusėms svarbius migracijos ir judumo klausimus, įskaitant, jei taikytina, trumpalaikį ir ilgalaikį judumą. Valstybių narių dalyvavimas yra savanoriškas ir teisiškai neprivalomas. Partnerystės judumo srityje susitarimuose nustatomi prioritetai ir susitariama dėl konkrečių iniciatyvų, o valstybės narės gali savanoriškai dalyvauti teikdamos finansavimą arba perduodamos patirtį. I priede pateikiama aštuonių nuo 2008 m. pasirašytų susitarimų dėl partnerystės judumo srityje bei dalyvavusių valstybių narių apžvalga.

Įvairūs ES išorės migracijos išlaidų šaltiniai

12

Šiame skirsnyje aprašomos dvi pagrindinės ES išlaidų priemonės, remiančios išorės migracijos politiką, ir kitos programos, kurios prisidėjo prie išorės migracijos politikos.

13

Teminė migracijos ir prieglobsčio programa (TMPP) buvo vienintelė programa, 2007–2013 m. specialiai skirta išorės migracijos ir prieglobsčio srities uždaviniams spręsti. Jos teisinis pagrindas buvo Vystomojo bendradarbiavimo finansinės priemonės (VBFP) reglamento¹⁰ 16 straipsnis. Bendras šios programos tikslas buvo padėti ES nepriklausančioms šalims užtikrinti „geresnį migracijos srautų valdymą visose jų dimensijose“. Todėl įgyvendinant TMPP buvo siekiama sutelkti veiksmus į rytinius ir pietinius migracijos maršrutus ir labiau stiprinti gebėjimus bei skatinti bendradarbiavimo iniciatyvas migracijos ir prieglobsčio srityse. Ji „nebuvo įsteigta tiesiogiai nagrinėti pagrindines migracijos priežastis“11, 12.

14

Už šios programos įgyvendinimą buvo atsakingas Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi generalinis direktoratas. Maždaug du trečdaliai finansuojamų priemonių buvo atrinkta skelbiant kvietimus teikti pasiūlymus, o likęs trečdalis – Komisijai įgyvendinant tikslines iniciatyvas.

15

Europos kaimynystės ir partnerystės priemonė (EKPP)¹³ pradėjo veikti 2007 m. kaip Europos kaimynystės politikos priemonė¹⁴. Tikslai buvo nustatyti ne EKPP reglamente, o Komisijos ir ES nepriklausančių šalių sudarytuose susitarimuose. EKPP lėšomis finansuojamais veiksmais buvo siekiama, be kitų dalykų, remti reformas ir stiprinti gebėjimus teisingumo ir vidaus reikalų srityje, įskaitant migraciją ir prieglobstį (pavyzdžiui, integruotas sienų valdymas, readmisija), ir kovoti su prekyba žmonėmis, organizuotu nusikalstamumu ir terorizmu bei užtikrinti jų prevenciją.

16

Keletas kitų programų, pavyzdžiui, vystomojo bendradarbiavimo finansinė priemonė, Europos demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo priemonė ar stabilumo priemonė, taip pat gali padėti įgyvendinti išorės migracijos politiką. Taip pat gali būti naudojama Pasirengimo narystei pagalbos priemonė ir Europos plėtros fondas, bet ne kaimynystės šalyse.

Finansavimo ir valdymo priemonės

17

Mes įvertinome, kad 2007–2013 m. visa ES išorės migracijai skirtų sutarčių suma sudarė apytiksliai 1,4 milijardo eurų (žr. II priedą). Vis dėlto finansinių duomenų turėta tik apie TMPP, pagal kurią šiuo laikotarpiu atlikta mokėjimų už 304,3 milijono eurų (žr. 52–56 dalis).

18

Be Komisijos skiriamo finansavimo, 2007–2013 m. priemones bendrai finansavo valstybės narės.

19

Atsakomybę už ES išlaidų pagal išorės migracijos politiką programavimą prisiima Europos išorės veiksmų tarnyba (EIVT) ir keletas Komisijos generalinių direktoratų. Atsakomybė už ES lėšų pagal išorės migracijos politiką valdymą tenka Komisijai.

20

Atsižvelgiant į didelę pirmiau minėtų ES lėšų panaudojimo priemonių įvairovę, šioje srityje gali imtis veiksmų keletas Komisijos generalinių direktoratų: Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD yra atsakingas už vystomojo bendradarbiavimo finansinę priemonę (VBFP), Europos plėtros fondą (EPF), Europos demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo priemonę (EDŽTRP) ir EKPP, tačiau 2015 m. atsakomybė už šią sritį perduota Kaimynystės politikos ir plėtros derybų GD, kuris taip pat atsakingas už PNPP. DG ECHO (Humanitarinės pagalbos ir civilinės saugos GD) valdo humanitarinę pagalbą, įskaitant humanitarinę pagalbą pabėgėliams. Tik įgyvendinant temines programas, kurios finansuojamos VBFP lėšomis (pavyzdžiui, TMPP), Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD yra visapusiškai atsakingas už programų rengimą ir įgyvendinimą. Pagal tiesioginį valdymą įgyvendinamus projektus tiesiogiai valdė Komisija Briuselyje arba ES delegacijos. Taikant tam tikras priemones gali dalyvauti ir teikti bendrą finansavimą valstybės narės (išsamią informaciją žr. III priede).

3Alžyras, Gruzija, Libija, Moldova, Marokas ir Ukraina.

4OL C 115, 2010 5 4, p. 1.

5COM(2011) 743 final; 2012 m. gegužės 3 d. Tarybos dokumentas Nr. 9417/12 „Tarybos išvados dėl visuotinio požiūrio į migraciją ir judumą“.

6Patvirtinta 2012 m. gegužės mėn. Tarybos išvadose (Tarybos dokumentas Nr. 9417/12) ir pakartota 2014 m. balandžio mėn. (Tarybos dokumentas Nr. 8443/14).

7Pagal 2005 m. visuotinį požiūrį į migraciją (VPM) geografiniu požiūriu daugiausia dėmesio skirta Afrikai (įskaitant Šiaurės Afriką). 2007 m. VPM buvo išplėtotas įtraukiant rytų ir pietryčių regionų šalis (2007 m. gegužės 16 d. komunikatas „Visuotinio požiūrio į migraciją taikymas Europos Sąjungos kaimyniniams rytų ir pietryčių regionams“, COM(2007) 247 final). Tai, kad pirmenybė teikiama Europos kaimynystės šalims, pakartota komunikate „Visuotinis požiūris į migraciją ir judumą“ (COM (2011) 743 final) ir pirmojoje šio požiūrio taikymo ataskaitoje (2014 m. vasario 21 d. Visuotinio požiūrio į migraciją ir judumą taikymo 2012–2013 m. ataskaita, COM(2014) 96 final). Šie prioritetai pakartoti ne vienose Tarybos išvadose.

8COM(2011) 743 final, p. 8.

9Pagrindiniai regioninio dialogo procesai buvo Budapešto procesas, Prahos procesas, Rytų partnerystės migracijos ir prieglobsčio darbo grupė, Afrikos ir ES partnerystė migracijos, judumo ir užimtumo (MJU) srityse, Rabato procesas, AKR ir ES dialogas migracijos ir vystymosi klausimais ir ES ir Lotynų Amerikos ir Karibų valstybių bendrijos struktūrinis ir visapusiškas dialogas migracijos klausimais.

102006 m. gruodžio 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1905/2006, nustatantis vystomojo bendradarbiavimo finansinę priemonę (OL L 378, 2006 12 27, p. 41).

11Teminė programa „Bendradarbiavimas su trečiosiomis šalimis migracijos ir prieglobsčio srityse“ 2011–2013 m. daugiametis strateginis dokumentas: http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011-2013-multi-annual_en

122014–2020 m. TMPP pakeista Visuotinių viešųjų gėrybių ir uždavinių programos migracijos komponentu.

132006 m. spalio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1638/2006, išdėstantis bendrąsias nuostatas, kurios nustato Europos kaimynystės ir partnerystės priemonę (OL L 310, 2006 11 9, p. 1).

142014–2020 m. EKPP pakeista Europos kaimynystės priemone (EKP), kuri nepateko į šio audito apimtį.

Audito apimtis ir metodas

21

Mes išnagrinėjome, ar ES išlaidos migracijos srityje, patirtos pagal TMPP ir EKPP, kurios buvo įsteigtos 2007–2013 m. laikotarpiui, buvo pagrįstos aiškiais tikslais ir ar jos buvo veiksmingos ir gerai koordinuojamos 6 iš 11 pietinių Viduržemio jūros regiono ir Rytų partnerystės šalių. Auditas neapima pokyčių migracijos srityje po 2014 m. ir ES atsako į dabartinę pabėgėlių krizę. Konkrečiai, atlikdami savo auditą, tikrinome, ar:

a)išlaidomis migracijai buvo siekiama aiškių ir nuoseklių tikslų – taikant veiksmingą stebėjimo sistemą – atitinkančių tinkamai nustatytus kaimynystės šalių poreikius ir prioritetus;

b)kaimynystės šalyse buvo pasiekiami užsibrėžti šių išlaidų tikslai;

c)ES įstaigos ir valstybės narės gerai koordinavo šias išlaidas.

22

Tikrinant išlaidų tikslų ir stebėjimo sistemų aiškumą daugiausia dėmesio skirta įvairioms lėšų panaudojimo priemonėms, kurios buvo taikomos ES išorės migracijos politikai remti (žr. III priedą)¹⁵. Tikrinant veiksmingumą ir koordinavimą daugiausia dėmesio skirta teminės migracijos ir prieglobsčio programos (TMPP), taip pat Europos kaimynystės ir partnerystės priemonės (EKPP) lėšomis finansuojamiems projektams.

23

Auditas buvo atliekamas rytinėse ir pietinėse kaimynystės šalyse, konkrečiai – Alžyre, Gruzijoje, Libijoje, Moldovoje, Maroke ir Ukrainoje.

24

Auditas buvo grindžiamas:

a)interviu su Komisijos tarnybomis ir trijų šalių (Alžyro, Gruzijos ir Maroko) institucijomis apie dvylika jų įgyvendintų projektų ir informacijos apie juos rinkimu, susitikimais su ES delegacijomis, atsakingomis nacionalinės ir vietos valdžios institucijomis ir, jei įmanoma, galutiniais naudos gavėjais. Taip pat apklausti kiti suinteresuotieji subjektai, pavyzdžiui, valstybių narių atstovai (tiek Briuselyje, tiek vietoje), tarptautinės organizacijos, pilietinė visuomenė ir ekspertų grupės;

b)vienuolikos Libijoje, Moldovoje ir Ukrainoje įgyvendintų projektų dokumentų peržiūra;

c)politikos, programavimo ir projektų dokumentų peržiūromis, vienuolikos valstybių narių administracijoms išsiųstu klausimynu ir susijusios literatūros apžvalga bei svarbiais vertinimais.

25

23 projektų, kurių vienas buvo kito į imtį įtraukto projekto tęsinys, sutarčių vertė iš viso sudaro 89 milijonus eurų (žr. IV priedą) iš visos 742 milijonų eurų sutartyse nustatytos vertės. Šie projektai buvo atrinkti remiantis: i) išlaidų suma; ii) nuoseklia įvairių VPMJ teminių prioritetų aprėptimi; iii) vieta; iv) projektų įgyvendinimo statusu (baigtas ar tebevykdomas); v) lygiu, kuriuo pagalba padėjo sustiprinti judumo partnerystę (žr. I priedą).

26

Audito Rūmai atliko auditą atsižvelgdami į naujas 2014–2020 m. patvirtintas išlaidų taisykles. Naujajai Komisijai pradėjus eiti pareigas ir atlikus dalinę vidaus pertvarką, atsakomybė už Europos kaimynystės politiką, kuriai priskiriami migracijos klausimai, perimta iš Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi generalinio direktorato ir perduota Kaimynystės politikos ir plėtros derybų generaliniam direktoratui. Atitinkamais atvejais atliekant auditą atsižvelgta į šiuos pokyčius.

15Pietinėse Viduržemio jūros regiono ir Rytų partnerystės šalyse nei EPF, nei PNPP nėra naudojamos.

Turi būti gerinamas tikslų nuoseklumas, šalies partnerės poreikių nustatymas ir stebėjimo priemonės

Įvairūs politikos tikslai ne visada tarpusavyje susiję

27

Mes tikrinome, ar dvi lėšų panaudojimo priemonės (TMPP ir EKPP), kuriomis padedama įgyvendinti ES išorės migracijos politiką, buvo taikomos nustačius aiškiai apibrėžtus ir nuoseklius tikslus. Audito Rūmai taip pat tikrino, ar veiklos tikslai atspindėjo tinkamai nustatytus ES nepriklausančių šalių poreikius ir ar kartu su jais buvo taikomi rodikliai, skirti rezultatams įvertinti. Galiausiai Audito Rūmai tikrino, ar turimi finansiniai ištekliai buvo paskirstomi tinkamai apibrėžtiems prioritetams, kad būtų kuo labiau padidinamas intervencinių veiksmų poveikis.

28

Bendrasis teminės migracijos ir prieglobsčio programos (TMPP) tikslas buvo padėti ES nepriklausančioms šalims užtikrinti „geresnį migracijos srautų valdymą visais jų aspektais“. Šis bendrasis tikslas padalytas į penkis intervencijos prioritetus¹⁶, kurie Komisijos dokumentuose pristatyti kaip programos tikslai. Konkretūs tikslai nustatyti teminiuose strateginiuose dokumentuose.

29

Europos kaimynystės ir partnerystės priemonėje (2007–2013 m.), į kurią iš dalies įtraukta migracija, savaime nenustatyti politikos tikslai. Taikomame reglamente nurodyta, kad prioritetiniai tikslai turi būti nustatyti šalies arba regiono strategijos dokumentuose, kuriuos turi patvirtinti Komisija. Jei ES ir atitinkama šalis nesusitarė siekti konkrečių tikslų, turi būti siekiama ES politikos tikslų, tačiau nenurodyta kokių.

30

ES išlaidų išorės migracijai programoje taip pat buvo raginama taikyti kitas penkias priemones, kurių kiekvienai nustatyti savi tikslai ir intervencijos veiksmų planai, todėl jos nėra orientuotos į migracijos nuostatas ir jų neapima. Iš teisės aktų nebuvo aišku, kokie buvo skirtingų tikslų tarpusavio ryšiai ar kokių rezultatų ES lygmeniu šiomis priemonėmis buvo ketinama pasiekti išorės migracijos srityje (žr. III priedą).

31

Nors taikant šias ES lėšų panaudojimo priemones galima spręsti su migracija susijusius klausimus ir papildyti migracijos sričiai skiriamas lėšas, teisiniu ir finansiniu požiūriais jos neturėjo aiškios strategijos arba stebėjimo priemonių, kuriomis remiantis būtų galima nustatyti jų indėlio mastą.

Daugiau dėmesio turi būti skirta šalių partnerių poreikių nustatymui

32

Mes nustatėme, kad poreikių analizė buvo tinkamai dokumentuota dešimtyje projektų, o devyniuose kituose dėl įvairių priežasčių poreikių įvertinimas nebuvo dokumentuotas (pavyzdžiui, trečdalyje šių projektų tai lėmė sudėtingas vietos kontekstas ir politinis nestabilumas). Keturiuose projektuose mes negalėjome gauti dokumentinių įrodymų.

33

Komisijos, valstybių narių ir šalių partnerių pasirašyti susitarimai dėl judumo partnerystės¹⁷ yra migracijai skirto politinio dialogo, kuris taip pat prisideda prie poreikių nustatymo, pagrindas (taip pat žr. 36 dalį). Prie su aštuoniomis šalimis¹⁸ (žr. I priedą) pasirašytų susitarimų dėl partnerystės judumo srityje gali prisidėti ir valstybės narės – dvidešimt keturios valstybės narės yra pasirašiusios vieną ar kelis iš aštuonių partnerystės susitarimų. Nors susitarimai dėl partnerystės judumo srityje nėra teisiškai privalomi, dialogo procesas padeda lengviau nustatyti poreikius ir visapusiškiau į juos atsižvelgti. Pavyzdžiui, Moldova, kuri yra sudariusi vieną iš seniausių susitarimų dėl partnerystės judumo srityje, siekė perorientuoti savo partnerystės judumo srityje įgyvendinimą, kad užtikrintų geresnę visų keturių VPMJ teminių prioritetų pusiausvyrą. Komisija reguliariai primena valstybėms narėms susitarimus dėl partnerystės judumo srityje įgyvendinti išlaikant balansą, įskaitant tai, kad daugiau dėmesio turėtų būti skirta legaliai migracijai, žmogaus teisėms ir pabėgėlių apsaugai.

34

Nustatant poreikius ES delegacijų vaidmuo šalyse partnerėse yra labai svarbus. Mes nustatėme, kad ES delegacijose nebuvo specializuotų migracijos pareigūnų. Migracijos klausimus sprendė už ES išlaidas atsakingi darbuotojai, kurių žinios ir patirtis migracijos srityje buvo labai įvairi. Migracijos ir vidaus reikalų generalinis direktoratas komandiravo į delegacijas keletą specialistų tam tikroms vidaus reikalų politikos sritims kuruoti, tačiau audito metu nebuvo nė vieno specialisto, kuris dirbtų bet kurioje iš kaimynystės šalių arba šalyje partnerėje, su kuria sudarytas susitarimas dėl judumo partnerystės.

35

Geriau suprantant migracijos klausimus būtų galima tinkamiau reaguoti į ES nepriklausančių šalių poreikius. Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD keliais atitinkamais klausimais yra parengęs keletą mokymo priemonių ir praktinių seminarų.

36

Šalies partnerės poreikių nustatymas taip pat priklauso nuo to, kiek daug dėmesio šalis skiria migracijos ir prieglobsčio valdymui ir kiek ji yra įsipareigojusi valdyti migraciją. Vis dėlto daugelyje kaimynystės šalių, ypač pietinių, migracijos ir prieglobsčio valdymui pirmenybė neteikiama. Nenoras dalykiškai bendradarbiauti su ES šioje srityje trukdo nustatyti poreikius, ypač turint omenyje tai, kad šalys partnerės mano, jog tam tikri veiksmai pirmiausia buvo naudingi Europos Sąjungai. Tai rodantis pavyzdys yra nesėkmingas Šiaurės Afrikos šalių pritraukimas į Viduržemio jūros regiono šalių sienų stebėjimo tinklą „Seahorse“ (angl. Seahorse Mediterranean border surveillance network).

37

Panašiai, kai kurios šalys partnerės kritikavo nelegalios migracijos kelių ir srautų Afrikoje, Viduriniuosiuose Rytuose ir Viduržemio jūros regione sąveikiojo žemėlapio projektą (I žemėlapis) (0,7 milijono eurų), skirtą remti dialogo migracijos srityje procesus ir lengvinti informacijos mainus, už tai, kad jis davė daugiau naudos ES ir jos valstybėms narėms nei ES nepriklausančioms valstybėms. 2014 m. liepos mėn. duomenimis, iš visų 668 šios sistemos naudotojų kaimynystės šalys sudarė tik 6 %, o pagrindiniai naudotojai buvo ES valstybės narės (50 %) ir Komisija bei ES agentūros (30 %).

Turi būti gerinamos stebėjimo ir vertinimo priemonės

38

Realūs, nuoseklūs ir laiku taikomi rodikliai yra labai svarbūs politikai ir su ja susijusioms priemonėms nustatyti ir vertinti. Audito Rūmai nerado daug įrodymų, kad būtų sistemingai taikomi tikslūs, kiekvienam intervencijos lygmeniui pritaikyti rodikliai, ir nustatė, kad trūksta įvairiais politikos lygmenimis (strateginės programos, biudžeto ir Komisijos veiklos ataskaitų, t. y. kiekvienos finansinės intervencijos veiklos programos lygmeniu) taikomų rodiklių nuoseklumo (žr. 2 diagramą).

2 diagrama

TMPP politikos tikslų ir rodiklių ir įgyvendinimo dokumentų sąsajos

39

Strateginiu lygmeniu buvo labai plačiai apibrėžtos ES visuotinio požiūrio į migraciją ir judumą stebėjimo priemonės. Programos įgyvendinimą buvo numatyta valdyti taikant lyginamojo vertinimo metodą, kuriuo nustatomi per tam tikrą laiką įvykę pokyčiai. Ši labai neaiški apibrėžtis nebuvo paaiškinta, taip pat nenustatyti jos rodikliai, pamatinės vertės arba uždaviniai, kuriais remiantis būtų galima įvertinti, kokiu mastu pasiekti užsibrėžti tikslai, kurie savaime yra labai bendro pobūdžio. Po 2011 m. surengtų viešų konsultacijų, per kurias 86 % respondentų pirmenybę teikė galimybei nustatyti valdymo rodiklius, Komisija, susitarusi su dauguma valstybių narių, padarė išvadą, kad politikos uždaviniai ir rodikliai turėtų būti „lankstūs ir labiau kokybiniai nei kiekybiniai“.

40

Bendrasis TMPP tikslas buvo padalytas į penkis intervencijos prioritetus (žr. 28 dalį). Konkretūs tikslai, tikėtini rezultatai ir veiklos rezultatų rodikliai turėjo būti nustatyti teminiame strateginiame dokumente.

41

Dviem ketverių ir trejų metų (atitinkamai 2007–2010 m. ir 2011–2013 m.) laikotarpiams buvo priimti du strategijos dokumentai. 2011–2013 m. laikotarpiui nustatyti 26 tikėtini rezultatai ir 37 rodikliai; vis dėlto nenustatytos pamatinės vertės ar kiekybiniai tikslai.

42

Kaip stebėjimo ir atskaitomybės proceso trūkumų pavyzdį galima nurodyti pirmąją programos veiklos sritį, kuri strategijos dokumente pateikta kaip tikslas ir kurios bendrasis tikslas buvo stiprinti migracijos ir vystymosi ryšius. 2011–2013 m. siekiant šio tikslo daroma pažanga turėjo būti stebima taikant devynis rodiklius (žr. 2 langelį).

2 langelis

Tikslo stiprinti migracijos ir vystymosi ryšius rodikliai

οProjektų, kuriuose dalyvauja ES įsikūrusios išeivių bendruomenės ir kuriais siekiama skatinti kilmės šalių vystymąsi, skaičius.

οVeiklos gamybos arba vystymosi srityje, kurią vykdant dalyvavo migrantai, grįžtantys migrantai arba emigrantų bendruomenės, rūšių skaičius.

οPaslaugų, susijusių su emigrantų perlaidomis, skaidrumas, patikimumas ir kaina.

οMigrantų namų ūkių finansinio raštingumo mastas.

οTrečiųjų šalių ekspertų, dirbančių migracijos srautų valdymo srityje, skaičius.

οTrečiosiose šalyse teisėkūros procedūra numatytų priimti arba priimtų dokumentų migracijos klausimais skaičius.

οTrečiųjų šalių tarpusavio ir trečiųjų šalių ir Europos Sąjungos dialogo ir bendradarbiavimo migracijos klausimais programos.

οInformuotumo didinimo veiklos rūšių arba kampanijų skaičius.

οTrečiųjų šalių ekspertų, dirbančių duomenų apie migraciją rinkimo ir jų analizavimo srityje, skaičius.

43

Vis dėlto taikant šiuos rodiklius nebuvo įmanoma stebėti ir įvertinti šio programos tikslo įgyvendinimo lygio. Dauguma šių rodiklių buvo sudėtingi, sudaryti iš keleto parametrų (pavyzdžiui, tarnybų, atsakingų už finansinius pervedimus, skaidrumas, patikimumas ir taikomi mokesčiai) ir jais buvo daugiausia vertinami ne rezultatai, o išdirbiai. Nebuvo nurodyti duomenų šaltiniai, duomenų nustatymo ir rinkimo metodai. Taip pat galėjo būti sudėtinga aiškinti tam tikras sąvokas, pavyzdžiui, ekspertų, analizuojančių duomenis arba valdančių migracijos srautus, ir migrantų namų ūkių finansinio raštingumo sąvokas.

44

Tokia pat painiava buvo nustatyta ir kalbant apie biudžetuose, Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD valdymo planuose ir metinėse veiklos ataskaitose išdėstytus programos rodiklius. Kad būtų galima stebėti programos įgyvendinimą, į šiuos dokumentus taip pat reikėjo įtraukti ES intervencijos efektyvumo vertinimo išteklių panaudojimo ir pasiektų rezultatų požiūriais rodiklius. Šiais dokumentais buvo siekiama keturių tikslų¹⁹, kurių rodikliai, uždaviniai ir rezultatai kiekvienais metais labai skyrėsi.

45

Taip pat tarpusavyje buvo mažai suderinti šie ir TMPP strateginės programos rodikliai. Todėl devyni pirmojo strateginės programos tikslo (stiprinti migracijos ir vystymosi ryšį) rodikliai 2011 m. biudžete buvo susiaurinti iki dviejų, 2012 m. biudžete – tik iki vieno ir 2013 m. biudžete – iki dviejų. Nė vienas iš šių rodiklių nebuvo taikomas visus trejus metus. Sudarant biudžetą ne visada buvo taikomi Komisijos veiklos ataskaitoms parinkti rodikliai (2011 m. – trys, 2012 m. – keturi, 2013 m. – trys), kurie tik iš dalies atitiko biudžetą.

46

3 langelyje pateikti nenuoseklaus rodiklių taikymo ir polinkio ilgainiui keisti pirmojo programos tikslo rodiklius pavyzdžiai.

3 langelis

Migracijos ir vystymosi ryšių stiprinimas: nenuoseklūs ir nepastovūs rodikliai

ο2011 m. Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD metinėje veiklos ataskaitoje taikytas rodiklis – vietos įmonių, remiamų ES finansuojamų programų lėšomis pagal pirmąjį konkretų tikslą (migracijos ir vystymosi ryšio stiprinimas), skaičius – neatitiko teminės migracijos ir prieglobsčio programos strateginės programos rodiklių. Jis nebuvo taikomas 2012 ir 2013 m. metinėse veiklos ataskaitose.

ο2012 m. biudžete vienintelis šio tikslo rodiklis buvo paramą gaunančių vietos įmonių skaičius. Tų pačių metų metinėje veiklos ataskaitoje taikyti keturi šio tikslo rodikliai: kaina, kurią darbuotojai migrantai turi mokėti už lėšų pervedimą į savo kilmės šalis; išeivių organizacijų dalyvavimo kuriant migracijos projektus lygis; ES nepriklausančių šalių, kurioms buvo suteikta parama migracijos strategijai kurti ir įgyvendinti ir (arba) migracijos klausimams į vystymosi strategijas įtraukti, skaičius; migracijos profilių geografinė aprėptis.

47

Kitiems programos tikslams buvo parinkti neką nuoseklesni rodikliai. Tikslui skatinti teisėtą darbo jėgos migraciją 2010–2013 m. biudžetuose ir metinėse veiklos ataskaitose buvo nuosekliai taikomas vienas rodiklis – „susitarimų dėl įgūdžių perdavimo ir apykaitinės migracijos schemų skaičius“. Vis dėlto TMPP strateginėje programoje šis rodiklis buvo apibrėžtas kaip „migrantų, dalyvaujančių apykaitinės migracijos schemose, grįžimo lygis“.

48

Galiausiai, kaip minėta pirmiau, TMPP strategijos dokumentuose nenustatyti uždaviniai. Uždaviniai nustatyti biudžetuose (2013 m. – 19 02 skyriuje), tačiau neretai jie labai konkrečiai apibrėžti tam tikroms šalims ar tam tikram regionui arba neatnaujinti. Todėl kiekybinė informacija apie šiuos uždavinius buvo prastos kokybės arba jos trūko, o rodikliai tais atvejais, kai jų paskirtis buvo padėti kiekybiškai įvertinti reiškinį ir stebėti per tam tikrą laiką jo atžvilgiu padarytą pažangą, neteko prasmės. Pavyzdžiui, 2009 ir 2010 m. pateikti tokie pat rodiklio „ES nepriklausančių šalių nustatytų ir grąžintų nelegalių imigrantų skaičius“ rezultatai, todėl 2012 ir 2013 m. biudžetuose šiam rodikliui nustatytos tokios pat siektinos reikšmės. Komisija 2014–2020 m. nustatė naujus rodiklius. Nors padaryta keletas patobulinimų, esama nuolatinių trūkumų, pavyzdžiui, nenustatytos pradinės ir siektinos reikšmės.

49

Kiek tai sietina su pačiais projektais, Audito Rūmai nustatė tokius pat rodiklių trūkumus ir neatitiktis, kokie nustatyti strategijos ir biudžeto dokumentuose. Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD stengiasi stebėti gaunamus rezultatus taikydamas Excel lentelei sukurtus rodiklius (žr. 54 dalį). Vis dėlto projekto lygmeniu nustatyti rodikliai neatitiko Excel lentelės, metinės veiklos ataskaitos arba TMPP strateginės programos rodiklių. Be to, neretai buvo pateikiami neišsamūs rezultatai. Iš aštuoniolikos tikrintų projektų (imtyje jų buvo dvidešimt trys), kurie buvo įtraukti į Excel lentelę, trimis atvejais buvo pateikti visi rezultatai, aštuoniais – dalis rezultatų, o likusiais septyniais atvejais rezultatai iš viso nerodomi. Dėl šių veiksnių mažėja Excel lentelės patikimumas ir jos veiksmingumas vertinant pasiektus rezultatus ir padarytą pažangą.

50

Mes pažymėjome, kad metinėje veiklos ataskaitoje pateiktus duomenis apie TMPP rezultatus, remdamiesi ad hoc reikalavimais, apibendrino už projekto įgyvendinimą atsakingi Komisijos darbuotojai ir kad šis procesas nėra nuolatinio ir sistemingo informacijos rinkimo proceso dalis. Akivaizdu, kad pagal taikomą tvarką nebuvo numatyta nuolat atsižvelgti į veiksmus, kurių buvo imtasi, remiantis pastoviais ir nuosekliais rodikliais (TMPP atveju). Taip pat nebuvo visais lygmenimis nuo projektų iki metinės veiklos ataskaitos nustatytų tikslų ir rodiklių koreliavimo matricos. Galiausiai didžioji dalis lėšų, išleistų išorės migracijos politikai, buvo gauta naudojantis ne TMPP, o kitomis ES lėšų panaudojimo priemonėmis. Vis dėlto migracijos atveju į Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD metinę veiklos ataskaitą buvo įtraukta tik informacija apie TMPP skirto biudžeto skyriaus įvykdymą ir nebuvo pateikiama jokių duomenų apie su kitomis lėšų panaudojimo priemonėmis susijusius skyrius. Jokiuose kituose dokumentuose nebuvo pateikiami konsoliduoti visų lėšų panaudojimo priemonių rezultatai.

51

Duomenys apie ES išorės migracijos politikos įgyvendinimą tam tikru mastu buvo pateikiami ir daugelyje kitų ataskaitų²⁰. Šiose ataskaitose buvo pateikta informacija apie įvairiose politikos srityse padarytą pažangą ir jos nebuvo konkrečiai skirtos šioje srityje panaudojant ES lėšas pasiektų rezultatų apžvalgai.

Buvo sudėtinga patikrinti geografinius ir teminius prioritetus

52

ES visuotiniame požiūryje į migraciją ir judumą Europos kaimynystės šalys įvardijamos kaip geografinis prioritetas. Pagal vystomojo bendradarbiavimo finansinę priemonę EKPP šalyse įgyvendinamoms teminėms programoms, įskaitant TMPP, iš visos 2007–2013 m. laikotarpiui skirtos apytiksliai 5,6 milijardo eurų sumos skirta 465 milijonai eurų²¹.

53

Audito metu buvo sudėtinga įvertinti, ar panaudojant lėšas buvo paisoma šių prioritetų, nes nebuvo įmanoma nustatyti visos ES išlaidų, kurios buvo apmokėtos ES biudžeto lėšomis išorės migracijos ir prieglobsčio srities priemonėms kaimynystės šalyse finansuoti, sumos. II priede apibendrinamos 2007–2013 m. migracijai pagal sutartis įsipareigotos skirti sumos, kurių bendra suma siekia apytiksliai 1,4 milijardo eurų. Į šiuos Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD ir Kaimynystės politikos ir plėtros derybų GD pateiktus duomenis nebuvo įtraukta išsami informacija apie faktinius mokėjimus.

54

Audito Rūmai analizavo šią informaciją remdamiesi Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD pildoma programos Excel lentele²², kurioje buvo subendrintos visos šios srities išlaidos. Ši Excel lentelė apėmė visas nuo 2001 m. patirtas išlaidas. 2007–2013 m. laikotarpiu įrašytos sumos buvo skirtos pagal septynias ES lėšų panaudojimo priemones²³. Vis dėlto šie skaičiai nebuvo išsamūs, nes nuo 2012 m. duomenys buvo nuolat atnaujinami tik apie TMPP ir nebuvo atnaujinami apie kitas išlaidų sritis. Iš dvidešimt trijų į audito imtį įtrauktų sutarčių į Excel lentelę nebuvo įtrauktos penkios sutartys, kurių bendra vertė siekia 22,8 milijono eurų.

55

Excel lentelės duomenys buvo paimti iš Komisijos finansinės informacinės sistemos (bendrosios RELEX informacinės sistemos, angl. CRIS), kurią Komisija įdiegė 2002 m. išorės veiksmų valdymui palengvinti. Bendroji RELEX informacinė sistema yra pagrindinė informacinė sistema, skirta išorės veiksmams valdyti ir dokumentuoti. 2012 m. Audito Rūmai savo specialiojoje ataskaitoje dėl bendrosios išorės santykių informacinės sistemos²⁴ atkreipė dėmesį į tam tikrus šios sistemos trūkumus, atsiradusius visų pirma dėl nepakankamai apibrėžtų bendrosios RELEX informacinės sistemos duomenų kodų. Todėl tapo itin sudėtinga konsoliduoti duomenis bendrojoje RELEX informacinėje sistemoje ir atsirado klaidų, taigi iš šios sistemos neįmanoma paprastai gauti bendrų duomenų apie išorės pagalbą, kurie būtų suskirstyti pagal šalis gavėjas, ES lėšų panaudojimo priemones arba politikos kryptis.

56

Komisija naudojasi EBPO²⁵ nustatytais kodais sutartims pagal veiklos sektorių kategorijas skirstyti. Vis dėlto viešosios paramos vystymuisi srityje nenustatyti konkretūs migracijos kodai. Todėl kodus pavienėms sutartims savo nuožiūra priskiria programos vadovai, rinkdamiesi iš esamų kodų. Taigi naudojami kodai gali neatitikti atitinkamų sektorių. Taip ir buvo keliais tam tikrų Audito Rūmų tikrintų sutarčių atvejais (žr. 4 langelį). Taikant šį duomenų tvarkymo metodą nebuvo galima atlikti jokios atitinkamos išlaidų paskirstymo pagal geografinius regionus arba temines sritis analizės ir susidaryti išsamaus vaizdo apie išlaidų lygį.

4 langelis

Netinkamo išlaidų išorės migracijai kodavimo pavyzdžiai

Ukrainos sienų kontrolės tarnybos aprūpinimas 54-iomis keturių ratų pavaros sistemos transporto priemonėmis į duomenų bazę įtrauktas prie kodo 15100 (viešojo sektoriaus ir administracinio valdymo politika), bet jis taip pat galėjo būti įtrauktas prie kodo 15130 (parama institucijoms siekiant paskatinti saugumo sistemų reformą). Projektas „Parama veiklos pradžiai ir darbo vietų kūrimui Magribe. Migracija vietos vystymuisi remti“ į duomenų bazę įtrauktas ne prie kodo 13010 (užimtumo ir administracinio valdymo politika), o prie kodo 15150 (demokratinis dalyvavimas ir visuomenė). Vis dėlto nė vienas iš šių dviejų kodų netiko migracijos projektams ir pagal juos nebuvo galima nustatyti tokių projektų.

Nėra nė vieno kodo, prie kurio būtų galima priskirti migracijos projektus, kurie neatitinka EBPO priskyrimo viešosios paramos vystymuisi projektų kategorijai kriterijų. Susirūpinimą šiuo klausimu 2011 m. išreiškė ir Europos Parlamentas²⁶. Vis dėlto Komisija kartais tokiems projektams klaidingai priskyrė kodą, kaip atsitiko „SaharaMed“ ir Viduržemio jūros regiono tinklo „Seahorse“ projektų atveju²⁷, kurie apėmė kai kurias reikšmingas veiklas, neatitinkančias EBPO kriterijų.

57

Mes tikrinome, kokiu mastu TMPP skirtos lėšos buvo paskirstomos Europos kaimynystės politikos sričiai, pirmam VPMJ prioritetui (žr. 9 dalį). Išlaidų paskirstymas pagal geografinius regionus parodytas toliau pateiktoje 3 diagramoje. Vis dėlto tai yra tik apytiksliai skaičiavimai, nes kai kurios sutartys aprėpė daugiau kaip vieną šalį ar regioną (pavyzdžiui, visuotinės priemonės taip pat gali būti taikomos kaimynystės šalyse). Iš analizės matyti, kad, nors nemaža dalis sutarčių buvo skirta kaimynystės šalims, maždaug pusė jų buvo paskirstyta kitiems regionams. Nuo 2007 iki 2013 m. 42 % visų sutarčių sumų buvo skirtos rytinės ir pietinės kaimynystės šalims (ir 59 %, jeigu skaičiuojama kartu su visuotiniais veiksmais), bet tai negali būti pagrįstai vadinama svarbiu geografiniu prioritetu ir galbūt netgi galėtų būti laikoma nepakankamu turimų lėšų, skirtų didėjančio nestabilumo migracijos srityje problemai spręsti, sutelkimu.

3 diagrama

Suminis 2007–2013 m. pagal TMPP sudarytų sutarčių geografinis paskirstymas

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis Komisijos pateiktais duomenimis.

58

Taip pat buvo sudėtinga kiekybiškai įvertinti, kaip lėšos buvo paskirstomos įvairioms teminėms sritims, nes tam tikros priemonės buvo priskiriamos kelioms temoms. Visos 2007–2013 m. išlaidos pagal TMPP parodytos toliau pateiktoje 4 diagramoje.

4 diagrama

Suminis 2007–2013 m. pagal TMPP sudarytų sutarčių paskirstymas pagal temas

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis Komisijos pateiktais duomenimis.

59

Atlikus panašią 2008–2013 m. pagal Europos kaimynystės priemonę pasirašytų sutarčių analizę gauti 5 diagramoje pavaizduoti rezultatai.

5 diagrama

Suminis 2008–2013 m. pagal EKPP sudarytų sutarčių paskirstymas pagal temas

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis Komisijos pateiktais duomenimis.

60

Sujungus šių dviejų lentelių duomenis matyti, kad taikant dvi pagrindines Europos Sąjungos lėšų panaudojimo išorės migracijos srityje priemones, t. y. TMPP ir EKPP, didžioji dalis veiksmų buvo sutelkta į nelegalios imigracijos prevenciją arba jos nustatymą (įskaitant sienų kontrolę). Dėl to, kad saugumas ir sienų apsauga buvo laikomi svarbiausiais Europos migracijos išlaidų aspektais, buvo užgožiami kiti visuotiniame požiūryje pabrėžti tikslai, pavyzdžiui, migracijos ir vystymosi ryšio stiprinimas ir būtinybė bendradarbiaujant su ES nepriklausančiomis šalimis organizuoti veiksmingą migracijos srautų valdymą, kad būtų atspindėti ekonominiai priimančiųjų šalių poreikiai, kilmės šalių vystymosi poreikiai ir migrantų teisės.

Veiksmai išsisklaidę dideliame geografiniame regione

61

ES išlaidos išorės migracijai apima įvairius tikslus, priemones ir geografinius regionus. Dėl to gali sumažėti jų veiksmingumas.

62

Pagalbai ES nepriklausančioms šalims skiriamų išteklių niekaip nepakako spartaus augimo būtinybei, atsirandančiai dėl labai padidėjusios nelegalios imigracijos Viduržemio jūros regione, visų pirma nuo 2013 m., atsverti. Tai, kad daugelyje šalių projektai buvo įgyvendinami kaip teminių prioritetų dalis, padėjo užtikrinti, kad jokia finansinių išteklių kritinė masė nebūtų sutelkta vienoje šalyje partnerėje. Todėl TMPP aprėpė didelį geografinį regioną ir pagal ją buvo imamasi daug įvairių intervencinių veiksmų, kurių pobūdis ir apimtis labai skiriasi. TMPP veiksmų apimtis ir jos tikslų užmojo lygis niekaip nebuvo susiję su ribotu turimų išteklių kiekiu, o tai reiškia, kad projektai buvo paskirstyti pernelyg netolygiai, kad būtų sukurta kritinė masė, kurios pakaktų apčiuopiamiems rezultatams atitinkamose šalyse pasiekti. Esant tokiai padėčiai mažėjo ES gebėjimai užtikrinti, kad jos įsikišimas darytų tikrą skatinamąjį poveikį ES nepriklausančiose šalyse, taip pat plėtoti veiksmingą bendradarbiavimą su šiomis šalimis migracijos klausimais. Kai ištekliai yra riboti, jie turi būti paskirstomi prioritetams tose srityse, kuriose esama daugiausia galimybių sukurti pridėtinę vertę.

63

Ta pati pastaba padaryta 2011–2013 m. TMPP strategijos dokumente, kuriame teigiama, kad „dėl didelės geografinės [programos] aprėpties ir daugybės įvairių tikslų turint ribotus išteklius ima trūkti „kritinės masės“, o dėl to gerokai sumažėja jos poveikis atitinkamose šalyse ir ES, bendradarbiaudama su ES nepriklausančiomis šalimis, negali naudoti tokio finansavimo kaip tikros paskatos, taigi ir aktyviai bendradarbiauti su šių šalių vyriausybėmis šioje srityje“.

64

Šis aspektas taip pat atskleistas Audito Rūmų tikrintame projekte – jungtinėje ES ir JT iniciatyvoje „Migracija vystymosi labui“, kuria buvo siekiama stiprinti teigiamą migracijos poveikį vystymuisi remiant ir įtraukiant smulkius subjektus ir skleidžiant geriausios pasaulinės patirties pavyzdžius. Suprasdami, kad šis projektas buvo bandomasis, mes padarėme panašias į Komisijos šios iniciatyvos vertinime pateiktas išvadas, kuriose kritiškai vertinama tai, kad nepakankamai dėmesio skiriama teminiams ir geografiniams prioritetams: „dėl reikalavimo įgyvendinti visuotinę programą ir kadangi 50 % finansavimo skirta šalims, kurioms taikoma EKPP (Europos kaimynystės priemonėje dalyvaujančioms šalims) ir 50 % – šalims, kurioms taikoma VBFP, nė vienoje šalyje ar regione nesukurta projektų kritinė masė“.

65

Atsižvelgiant į ribotus išteklius, kuriais galima naudotis didėjančioms migracijos srities problemoms spręsti, kyla pavojus, kad nenustačius aiškiai apibrėžtų ir kiekybiškai įvertintų prioritetų ES veiksmai bus išskaidyti.

16Reglamento (EB) Nr. 1950/2006 16 straipsnio 2 dalis: i) migracijos ir vystymosi saitų stiprinimas; ii) gerai valdomos darbo jėgos migracijos skatinimas; iii) kova su neteisėta imigracija ir palankesnių sąlygų neteisėtų imigrantų sugrąžinimui sudarymas; iv) prieglobsčio ir tarptautinės apsaugos skatinimas, taip pat pasitelkiant regionines apsaugos programas, visų pirma stiprinant institucinius gebėjimus ir apsaugant asmenis be pilietybės; v) migrantų apsauga nuo išnaudojimo ir atskirties ir kova su prekyba žmonėmis.

17Juose nustatomi politiniai tikslai ir numatomos iniciatyvos, kurių paskirtis – užtikrinti, kad asmenų judėjimas būtų valdomas kuo veiksmingiau.

18Armėnija, Azerbaidžanu, Žaliuoju Kyšuliu, Gruzija, Jordanija, Moldova, Maroku ir Tunisu.

19Konkretūs tikslai buvo migracija ir vystymasis, teisėta ir darbo jėgos migracija, nelegalios migracijos pažabojimas ir prieglobsčio ir tarptautinės apsaugos skatinimas. Migrantų teisių apsauga ir kovos su prekyba žmonėmis priemonės į konkretų tikslą neįtrauktos. 2011 m. (bet ne vėliau) į metinį valdymo planą (MVP) ir į metinę veiklos ataskaitą (MVA) įtrauktas penktas konkretus tikslas – į su ES nepriklausančiomis šalimis vedamą politinį dialogą integruoti migracijos aspektą.

20Pavyzdžiui, VPMJ taikymo ataskaitoje, metinėse EKP šalių pažangos ataskaitose, ES politikos suderinamumo vystymosi labui ataskaitose, Viduržemio jūros regiono darbo grupės pateikiamoje atnaujintoje informacijoje, Vizų režimo liberalizavimo veiksmų plano pažangos ataskaitose, metinėse imigracijos ir prieglobsčio ataskaitose (įskaitant tarnybų darbinius dokumentus), ES readmisijos susitarimų vertinimuose, EMT ataskaitoje „Stokholmo programos poveikio 2010–2013 m. aprašomoji analizė“, Europos Sąjungos integruoto sienų valdymo pagalbos misijos Libijoje (angl. EUBAM Libya) strateginėje apžvalgoje ir du kartus per metus Tarybos Imigracijos, sienų ir prieglobsčio strateginio komiteto (angl. SCIFA) teikiamoje atnaujintoje informacijoje apie ES veiksmus, susijusius su migracijos spaudimu.

21Reglamento (EB) Nr. 1905/2006 38 straipsnio 4 dalis.

22Ši Excel lentelė nebuvo sukurta skelbti projekto išlaidų informaciją tikruoju laiku.

23TMPP, su TMPP nesusijusi VBFP dalis, EPF, EKPP, EDŽTRP, stabilumo priemonė ir PNPP.

24Specialioji ataskaita Nr. 5/2012 „Bendroji išorės santykių informacinė sistema (CRIS)“ (http://eca.europa.eu).

25Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos Paramos vystymuisi komitetas.

262011 m. birželio 8 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl Reglamento (EB) Nr. 1905/2006, nustatančio vystomojo bendradarbiavimo finansinę priemonę: įgyta patirtis ir ateities perspektyvos.

27Tai pažymėta 2010 m. atlikus TMPP laikotarpio vidurio peržiūrą, per kurią išnagrinėti „Seahorse“ Atlanto vandenyno regiono tinklo ir kiti projektai ir pažymėta, kad keletui TMPP projektų nesuteikti kodai.

Trūkumai paveikė ES išorės migracijos išlaidų veiksmingumą (TMPP ir EKPP) pietinėse Viduržemio jūros regiono ir Rytų partnerystės šalyse

66

Audito Rūmai tikrino ES išlaidų veiksmingumą, ypač ar projektai buvo tinkamai parengti, o rezultatai – įvertinti, taip pat ar projektai buvo įgyvendinami laikantis nustatytų terminų ir ar pasiekti numatyti rezultatai. Atliekant tyrimą buvo nagrinėjami atrinkti projektai ir visi turimi stebėjimo ir vertinimo dokumentai. Nors Audito Rūmai rado tam tikrų trūkumų, jie taip pat nustatė keletą gerosios patirties pavyzdžių.

Dėl veiklos tikslų ir rezultatų rodiklių trūkumų tapo sudėtinga įvertinti projektų veiksmingumą

67

Kad būtų galima įvertinti projekto rezultatus, kiekybiškai įvertinti padarytą pažangą ir nustatyti, kiek rezultatai atitinka pradinius tikslus, būtina tiksliai apibrėžti veiklos tikslus, išdirbį ir rezultatus remiantis pradinėmis ir siektinomis reikšmėmis (žr. žodynėlį).

68

Mes nustatėme, kad projektų tikslai neretai buvo bendro pobūdžio, todėl itin sudėtinga įvertinti rezultatus nustatytų tikslų atžvilgiu (žr. 5 langelį). Dažnai rezultatų rodikliai neatspindėjo tikslų įgyvendinimo lygio ir iš tikrųjų buvo nustatyti kaip išdirbio rodikliai. Įgyvendinant keletą projektų, kurių auditas buvo atliktas, buvo nustatyti rodikliai ir esminės pradinės arba siektinos reikšmės projekto įgyvendinimo pažangai įvertinti.

5 langelis

Rezultatų, kuriuos buvo sudėtinga įvertinti, pavyzdys

Įgyvendinant projektą „Geresnės imigrantų apsaugos užtikrinimas ir gebėjimų valdyti mišrius migracijos srautus²⁸ stiprinimas Alžyre“ buvo nustatyti trys konkretūs tikslai:

1.įtvirtinti migracijos ir prieglobsčio srities teisinį veiksnumą ir procedūras, skirtus mišriems migracijos srautams valdyti ir tvariems sprendimo būdams surasti;

2.padėti plėtoti migrantams ir prieglobsčio prašytojams, visų pirma kilusiems iš pažeidžiamų grupių, suteikiamą apsaugą ir teikiamą humanitarinę pagalbą;

3.didinti informuotumą mišrių migracijos srautų klausimais ir apie tai informuoti pilietinę visuomenę.

i)Pirma, pagal konkrečių, išmatuojamų, pasiekiamų, realių, per nustatytą laiką įvykdytinų tikslų apibrėžtį šie tikslai nebuvo konkretūs, nes jie buvo susiję su veiksmais, kurie yra pernelyg neaiškūs arba pernelyg bendro pobūdžio, kad juos būtų galima kiekybiškai įvertinti. Be to, sutartyje nebuvo nustatytas joks tikroviškas tikslų įgyvendinimo lygio įvertinimo metodas. Pavyzdžiui, pirmasis ir trečiasis tikslai turėjo būti vertinami remiantis organizacijų paskelbtais tyrimais ir laikraščių straipsniais apie bet kokią šio projekto taikymo srityje nustatytą pažangą.

ii)Antra, buvo nustatyta nedaug veiklos rezultatų vertinimo rodiklių, bet, net kai tokius rodiklius buvo galima įvertinti kiekybiškai, jie nebuvo kiekybiškai įvertinti ir neapėmė pradinių ar siektinų reikšmių. Pavyzdžiui, viena iš planuojamos veiklos rūšių buvo savanoriškas pabėgėlių grįžimas (pavyzdžiui, į Nigeriją) padedant Italijos profesinei sąjungai. Šiuo atveju nebuvo nustatytas pabėgėlių, iš kurių tikimasi, kad jie grįš, skaičius ir nebuvo išnagrinėta, ar kilmės šalis yra pasirengusi priimti grįžtančius migrantus. Galiausiai nebuvo pateikti duomenys apie aktualią ir patikimą informaciją, kurią reikėtų surinkti, kad būtų galima įvertinti rezultatus. Tokiomis aplinkybėmis nebuvo įmanoma įvertinti, kiek šis projektas padėjo pagerinti esamą padėtį.

iii)Trečiajam tikslui buvo būdingi tokie pat trūkumai. Jo buvo siekiama organizuojant pilietinės visuomenės informuotumo didinimo veiklą ir tarpinstitucinį dialogą. Šio tikslo rodiklis buvo apibrėžtas kaip „visuomenės informuotumo apie konkrečius asmenų, kuriems reikia tarptautinės apsaugos, poreikius lygis“. Šios sąvokos buvo pernelyg neapibrėžtos, kad jas būtų galima įvertinti.

69

TMPP buvo įsteigta siekiant reikšmingai padidinti kilmės ir tranzito šalių pajėgumą (žr. 6 langelį). Pagal ją buvo remiamos bendradarbiavimo iniciatyvos, o ES nepriklausančios šalys buvo skatinamos dalytis savo patirtimi ir darbo metodais. Vykdant TMPP projektus paprastai buvo finansuojami tyrimai, konsultantų paslaugos, mokomieji vizitai į ES valstybes nares, informuotumo didinimo kampanijos ir kt. Todėl TMPP projektuose dažnai buvo nustatyti tikslai arba veikla, kurių poveikį migracijai buvo sudėtinga įvertinti arba kurie galėjo būti įvertinti tik per ilgą laiką.

6 langelis

Ilgalaikių rezultatų duodančio gebėjimų stiprinimo pavyzdys

Projektai, kuriais siekiama stiprinti darbo jėgos migraciją, padėjo Moldovai vesti derybas su keliomis ES valstybėmis narėmis ir ES nepriklausančiomis šalimis dėl dvišalių darbo ir socialinės apsaugos susitarimų ir pradėti derybas dėl tarpvyriausybinių susitarimų, susijusių su sveikatos priežiūros specialistų migracija.

Veiksmingumui trukdantys veiksniai

70

Mes nustatėme, kad aštuonių projektų planuojami rezultatai buvo pasiekti. Kitais trylika atvejų planuojami rezultatai buvo pasiekti iš dalies. Jie dažnai buvo susiję su projektų tikslais, kurie buvo per platūs ir kuriuos buvo sudėtinga išmatuoti. Vieno projekto rezultatai nebuvo pasiekti, bet jis dar buvo vykdomas, o kito projekto atveju vertinti rezultatų pasiekimą dar buvo per anksti. Keliais atvejais neigiamos įtakos projekto veiksmingumui turėjo politinis nestabilumas. Galiausiai įgyvendinant kai kuriuos projektus, atrodo, buvo labiau siekiama patenkinti valstybių narių interesus, todėl sumažėjo jų poveikis šalyse partnerėse (žr. 7 langelį).

7 langelis

Iš dalies veiksmingo projekto pavyzdys

„Seahorse“ Viduržemio jūros regiono tinklas

Šiuo projektu buvo siekiama stiprinti Šiaurės Afrikos šalių vyriausybių gebėjimus stiprinant sienų stebėjimą, kad būtų galima geriau kovoti su nelegalia imigracija ir neteisėta prekyba. Šio projekto tikslas buvo sukurti Viduržemio jūros regiono tinklą („Seahorse“), kuris suteiktų galimybę greitai keistis patikima informacija apie nelegalią imigraciją jūra pasitelkiant atitinkamose Afrikos valstybėse įsteigtus kontaktinius centrus. „Seahorse“ Viduržemio jūros regiono tinklo projektas buvo strategiškai svarbus Europos Sąjungai, nes jis buvo tiesiogiai susijęs su Europos sienų priežiūros ir keitimosi informacija sistemos (EUROSUR) kūrimu²⁹. Praėjus metams nuo projekto įgyvendinimo pradžios padaryta nedidelė pažanga. Nors imtasi tam tikros veiklos (surengti mokymai ir techninių darbo grupių susitikimai ir įsteigtas pirmasis nacionalinis kontaktinis centras), prie šio tinklo prisijungė tik viena šalis – Libija, o projekto įgyvendinimui labai didelės neigiamos įtakos turėjo tame regione vyraujantis nesaugumas ir nestabilumas. Libija į šį tinklą buvo priimta nepaisant Komisijos nusistatymo (ji būtų pageidavusi vengti politiškai nestabilių valstybių). Alžyro valdžios institucijos patvirtino nenorinčios prisijungti prie šio tinklo, nes paskatos yra neįtikinamos, o saugumo reikalavimai pernelyg sudėtingi.

71

Atsižvelgdami į kontekstą ir su migracija susijusių klausimų sudėtingumą, mes nustatėme, kad įgyvendinant projektus buvo vėlavimų. Mes tikrinome, kokiu mastu atrinkti projektai buvo įgyvendinami laiku ir per numatytą laikotarpį davė rezultatų. Devyni projektai buvo įgyvendinti per suplanuotą terminą, penki projektai buvo įgyvendinti vėluojant mažiau nei dvylika mėnesių ir penkiuose projektuose buvo vėluojama daugiau nei dvylika mėnesių. Kiti keturi projektai audito metu dar buvo vykdomi.

72

Ribotą veiksmingumą kai kuriais atvejais lėmė politinis nestabilumas. Projektą „SaharaMed“ pradėta įgyvendinti 2010 m., atsižvelgiant į didelius migracijos srautus į Libiją ir per Viduržemio jūrą į Italiją. Projektą pradėta įgyvendinti dar prieš 2011 m. Libijoje įvykusią revoliuciją, o vėliau projektas buvo pakeistas, siekiant atsižvelgti į naująją po revoliucijos susiklosčiusią padėtį. Apskritai šio projekto tikslai buvo didinti arba stiprinti kovos su nelegalia imigracija išteklius, užkirsti kelią nelegaliai imigracijai jūroje prie Viduržemio jūros krantų ir sulaikyti jos srautus, tirti neteisėtos prekybos, visų pirma žmonėmis, atvejus ir persekioti jos organizatorius ir veiksmingai valdyti ne tik sulaikytų migrantų srautų reguliavimą pagal tarptautines taisykles, bet ir paieškos ir gelbėjimo operacijas. Dėl politinio nestabilumo šalyje ir projekto valdymo trūkumų 2011 m. šis projektas buvo dvylikai mėnesių sustabdytas, paskui dvylikai mėnesių pratęstas ir vėliau, 2014 m., sustabdytas dar septyniems mėnesiams. Taip pat prarastos tam tikros investicijos. Iš visos projektui skirtos 10 milijonų eurų sumos įgyvendinant projektą buvo išleista tik 3 milijonai eurų, remiantis audito metu prieinama finansine ataskaita, tuo tarpu kai prasidėjus įgyvendinimo etapui Komisija buvo išmokėjusi 5,8 milijono eurų avansą. Dėl sudėtingos padėties atliekant auditą nebuvo teikiamos tam tikros paslaugos, kuriomis remiamos gelbėjimo operacijos ir kova su prekyba žmonėmis jūroje, kaip antai aprūpinimas greitosios pagalbos automobiliais arba per karą apgadintų valčių remontas.

73

Ankstesnėse dalyse apibūdinta keletas trūkumų, turinčių įtakos projektų veiksmingumui. Audito Rūmai taip pat nustatė keletą atvejų, kai šie trūkumai buvo tinkamai pašalinti, ir tai padarė teigiamą poveikį nagrinėtų projektų veiksmingumui.

8 langelis

Geros praktikos pavyzdys

Vienas iš tokių pavyzdžių yra projektas „Pagarbos Užsachario Afrikos migrantų teisėms skatinimas Maroke“. Šio tebevykdomo projekto, kuris buvo pradėtas 2013 m. sausio mėn. ir kuriam skirta 2 milijonai eurų, tikslas – padėti skatinti pagarbą Užsachario Afrikos migrantų teisėms aplink Rabatą, Tanžerą ir Kasablanką esančiose provincijose. Šis projektas buvo gerai parengtas ir padėjo patenkinti vietos poreikius. Taip pat buvo nustatyta nedaug veiklos tikslų (pavyzdžiui, gerinti nuomonę apie migrantus ir mažinti masinės atskirties riziką), konkretūs tikėtini rezultatai (pavyzdžiui, apie 4 500 itin pažeidžiamų migrantų apgyvendinta trijuose pavyzdiniuose priėmimo centruose, o instituciniai partneriai ėmė pripažinti migrantų teises ir jų paisyti) ir kiekybiškai įvertinami rodikliai bei jų tikrinimo šaltiniai ir kanalai.

Buvo pateiktos išsamios patikrinamais faktais pagrįstos ataskaitos, iš kurių aiškiai matyti, kad tikslų buvo siekiama laipsniškai, nors atliekant auditą dar buvo per anksti nagrinėti bendrą projekto poveikį ar jo rezultatus. Įgyvendinant šį projektą glaudžiai bendradarbiaujama su kitų paramos teikėjų iniciatyvų įgyvendintojais ir stengiamasi aktyviai bendradarbiauti su vyriausybe ir vietos valdžios institucijomis. ES delegacija tinkamai informuojama ir nuolat stebi padėtį.

Veiksmingumo problemos trijose svarbiose srityse

74

Kituose trijuose skirsniuose nagrinėjamas veiksmingumas trijose svarbiausiose srityse, kurios yra:

οmigracijos ir vystymosi ryšys (teigiamas migracijos poveikis vystymuisi), kuris yra vienas iš ES prioritetų;

οparamos grąžinimui ir readmisijai priemonės;

οžmogaus teisių apsauga, kuri yra daugiasritis tikslas, kurį reikia įgyvendinti visuose projektuose.

Migracijos ir vystymosi ryšys

75

Migracijos ir vystymosi ryšys yra vienas iš keturių ES visuotinio požiūrio į migraciją ir judumą (VPMJ) prioritetų (žr. 7 dalį). Apie jį labai apibendrintai kalbama ir VBFP reglamente: „kuo labiau sustiprinti didesnio žmonių judumo regioniniu ir pasauliniu mastu, ypač gerai valdomos darbo jėgos migracijos, vystomąjį poveikį […]; gerinti bendrą migracijos ir vystymosi ryšio supratimą“. Migracijos ir vystymosi ryšys yra vienas iš pagrindinių 2015 m. gegužės mėn. Komisijos patvirtintos Europos migracijos darbotvarkės ketvirtojo ramsčio „Nauja legalios migracijos politika“ veiksmų.

76

Pavyzdinis šios teminės programos projektas šioje srityje buvo bendra migracijos ir vystymosi iniciatyva (BMVI), kuriai buvo skirtas 15 milijonų eurų biudžetas ir kuri buvo įgyvendinama kartu su Jungtinių Tautų vystymo programa. Bendras šios iniciatyvos tikslas buvo stiprinti teigiamą migracijos poveikį pajungiant nedidelius vietos veikėjus ir skleidžiant pasaulinius gerosios patirties pavyzdžius. Nustatyti ir trys konkretūs tikslai:

a)stiprinti nedidelių vietos veikėjų gebėjimą veiksmingiau rengti ir įgyvendinti savo migracijos ir vystymosi iniciatyvas;

b)sudaryti migracijos ir vystymosi sričių specialistams palankesnes sąlygas kurti tinklus ir tarpusavyje dalytis žiniomis;

c)specialistams ir politikos formuotojams parengti rekomendacijas, skirtas platinti nacionaliniu ir tarptautiniu lygmenimis.

77

Tai, kad šie tikslai buvo pernelyg neapibrėžti, kad juos būtų galima tinkamai įvertinti, jau buvo pažymėta 2011 m. atliktame išorės vertinime³⁰, kuriame pabrėžta, kad bet kokius nustatytus rezultatus būtų galima laikyti atitinkančius tikslus. BMVI iniciatyvinis komitetas nesvarstė šio vertinimo išvadų.

78

BMVI bendras programos veiksmingumas ir rezultatai turėjo būti vertinami remiantis rodikliais, pavyzdžiui, gebėjimų stiprinimo srityje surengtų mokymo kursų skaičiumi, bendravimo internetinėse diskusijose dažnumu arba dalyvavimo jose lygiu, atsisiuntimų skaičiumi, sukurtu ir išplatintu turiniu, virtualios parodos lankytojų skaičiumi ir geriausios patirties migracijos ir vystymosi srityje vadovu. Iš šių rodiklių nebuvo aiškiai matoma, kaip būtų galima didinti teigiamą migracijos poveikį vystymuisi arba kokių konkrečių rezultatų galima pasiekti kokybės ir kiekybės požiūriu.

79

Pagrindiniai BMVI laimėjimai turėjo būti parengti ir paskelbti kvietimą teikti pasiūlymus dėl 55-ių nedidelių projektų, kurie turėjo būti įgyvendinami 16-oje šalių ir kuriuose turėjo dalyvauti 27-iose ES valstybėse narėse įsikūrusios išeivių bendruomenės, taip pat parengti remiantis projekto rezultatais nustatytos ir susistemintos geriausios patirties vadovą. Ji taip pat leido sudaryti migracijos ir vystymosi sričių specialistams palankesnes sąlygas kurti tinklus ir tarpusavyje dalytis žiniomis. Be to, projektas pasiekė didelį matomumą tarptautiniuose forumuose, pavyzdžiui, metiniame Migracijos ir vystymosi pasauliniame forume.

80

Mes tikrinome pagal BMVI bandomąją iniciatyvą po kvietimo teikti pasiūlymus paskelbimo pradėtų įgyvendinti projektų imtį. Gauta įvairių rezultatų: neretai buvo nustatyti pernelyg plataus užmojo tikslai, migracijos ir vystymosi ryšys nebuvo aiškus ir ne visi projektai buvo tvarūs. Įgyvendinant vieną projektą Maroke, regiono, kuriam būdingas aukštas emigracijos lygis, moterys įsteigė kooperatyvus ir galėjo vykdyti tvarią pajamų duodančią veiklą (pavyzdžiui, pardavinėti prieskonius ar vadovauti saldumynų parduotuvei) bei ugdyti pagrindinius skaitymo ir rašymo įgūdžius. Šie kooperatyvai turėjo būti steigiami glaudžiai bendradarbiaujant su Italijos Maroko išeivių bendruomene ir jai aktyviai dalyvaujant. Nors kooperatyvai buvo įsteigti, Italijos Maroko išeivių bendruomenė šiame procese aktyviai nedalyvavo.

81

Audito Rūmai nustatė, kad jų tikrintų projektų poveikis ir perspektyvumas buvo riboti ir kad projektai buvo labiau susiję su vystymusi negu su migracija. Maroke, Gruzijoje ir Alžyre patikrintų vietoje projektų dalyviai buvo beveik tik vietiniai, ir įgyvendinant šiuos projektus dalyvavo labai nedaug asmenų. Turint omenyje bendrąjį BMVI tikslą nustatyti geriausios patirties pavyzdžius, didelio masto sklaidos poveikis neišvengiamai buvo ribotas.

Paramos grąžinimui ir readmisijai priemonės: ribotas jų poveikis ir nevienoda ES nepriklausančių šalių parama

82

ES politika nelegalių migrantų readmisijos klausimu nustatyta 1999 m. Amsterdamo sutartimi, kuria Sąjungai suteikti įgaliojimai derėtis su ES nepriklausančiomis šalimis dėl readmisijos susitarimų ir juos sudaryti. Readmisijos susitarimai sudaromi kaip bendradarbiavimo susitarimai, pagal kuriuos kilmės arba tranzito šalis gali paprasčiau išduoti laissez-passer ES nepriklausančių šalių piliečiams, kurie neturi paso ir dėl kurių pradėtas išsiuntimo procesas. Ši politika oficialiai nustatyta 2008 m. Grąžinimo direktyva³¹.

83

ES yra sudariusi septyniolika readmisijos susitarimų, iš kurių penkis – su kaimynystės šalimis. Be to, įvairios valstybės narės yra pasirašiusios dvišalius susitarimus su ES nepriklausančiomis šalimis. Pavyzdžiui, Gruzija yra pasirašiusi readmisijos susitarimą su ES ir keletą dvišalių readmisijos susitarimų su valstybėmis narėmis.

84

Pagal grąžinimo ir readmisijos srities ES išlaidų programas paslaugos buvo teikiamos savanoriškai grįžtantiems arba priverstinai grąžinamiems migrantams. Pagalba buvo teikiama profesionalios integracijos ir profesinio mokymo, verslo pradžios ir medicininės priežiūros srityse. Įgyvendinant šias programas taip pat buvo padedama viešojo administravimo institucijoms suvaldyti grįžtančių ir (arba) grąžinamų asmenų ir sugrąžintų migrantų srautus atliekant tyrimus, keičiantis informacija ir padedant organizuoti informuotumo apie nelegalios imigracijos ir prekybos žmonėmis keliamą pavojų didinimo kampanijas.

85

Iš 23 Audito Rūmų tikrintų projektų su readmisija buvo susiję penki projektai. Bendra jų vertė siekė 20,5 milijono eurų. Ši suma buvo padalyta Europos kaimynystės ir partnerystės priemonei (16,31 milijono eurų) ir teminei migracijos ir prieglobsčio programai (4,19 milijono eurų). Neretai buvo įgyvendinami gana nedidelės apimties projektai, kurių rezultatai ir veiksmingumas buvo riboti (žr. 9 langelį).

9 langelis

Readmisijos projektas Gruzijoje

Parama grįžtantiems ir (arba) grąžinamiems Gruzijos migrantams ir ES ir Gruzijos readmisijos susitarimų įgyvendinimas

Šio projekto, kurio vertė siekė 3 milijonus eurų, tikslas buvo stiprinti valdžios institucijų pajėgumus suvaldyti grįžtančių ir (arba) grąžinamų migrantų srautus, padėti tokiems Gruzijos piliečiams reintegruotis į ekonominį ir socialinį gyvenimą ir sukurti informacinę kampaniją.

Šis projektas padėjo išplėtoti nacionalinę migracijos strategiją ir šios srities teisės aktus. Siekiant padėti reintegruoti grįžtančius ir (arba) grąžinamus asmenis, įsteigti du profesinio orientavimo ir įdarbinimo centrai. Vis dėlto audito metu buvo neaišku, ar, pasibaigus šiam projektui, šie centrai veiks ir toliau, nes tolesnį finansavimą turėjo skirti ne vietos institucijos, o Europos Sąjunga, pasitelkdama Tarptautinę migracijos organizaciją (TMO).

Buvo tikimasi, kad įdarbinimo tarnybos paslaugomis pasinaudos 700 asmenų; galiausiai ši tarnyba padėjo 423 asmenims: 119 iš jų susirado darbą, o baigiantis projektui buvo nustatyta, kad 83 asmenys tebedirbo.

Paskutinės priemonės tikslas buvo 180 asmenų suteikti laikiną būstą. Šia paramos priemone pasinaudojo tik trylika asmenų.

Pagalba kuriant veiksmingą readmisijos valdymo sistemą trijose Kaukazo valstybėse

Šio projekto, kurio vertė siekė 1,5 milijono eurų, tikslas buvo padėti sukurti veiksmingą readmisijos valdymo sistemą Armėnijoje, Azerbaidžane ir Gruzijoje. 20 % šio projekto išlaidų padengė ES valstybės narės. Įgyvendinant šį projektą, be kita ko, buvo vykdoma gebėjimų stiprinimo programa ir mokomieji vizitai į keletą ES valstybių narių (mokomuosiuose vizituose dalyvavo devyni pareigūnai), taip pat 110 Gruzijoje gyvenančių užsienio piliečių pasinaudojo pagalba savanoriškai repatriacijai. Įgyvendinant šį projektą valstybėms narėms internete sukurta elektroninė readmisijos bylų valdymo sistema (angl. RCMS) readmisijos prašymams registruoti ir tvarkyti. 2014 m. keletas valstybių narių užsiregistravo šioje sistemoje, nors dar buvo pernelyg anksti kiekybiškai vertinti bet kokį dėl to padidėjusį veiksmingumą.

86

Audituotų projektų pasiekimai buvo riboti, nes:

a)kai kurios šalys partnerės neteisingai supranta, kad readmisijos politika yra ES saugumo politikos dalis; ši politika neretai vertinama kaip vizų režimo palengvinimo rytinėse valstybėse arba komercinių susitarimų su pietinių šalių vyriausybėmis kompromisas;

b)valstybės narės veiksmingai neparengia ES gyvenančių migrantų grąžinimui namo³²;

c)galiausiai daugelis migrantų, kurie sugrįžo, nežino, kad gali gauti su readmisija susijusią pagalbą, o dėl jų patiriamų su readmisija susijusių sunkumų gali nusistovėti aukštas pakartotinės emigracijos lygis³³.

Žmogaus teisių apsauga: įtraukta į audituotus projektus, bet ne visada sėkmingai įgyvendinta

87

Daugelyje dokumentų, įskaitant Komisijos po Arabų pavasario paskelbtą komunikatą³⁴, pareikštas įsipareigojimas gerbti žmogaus teises. Savo pirmojoje ES visuotinio požiūrio į migraciją ir judumą taikymo ataskaitoje Komisija pažymėjo, kad judumo partnerystės ryšių kūrimas priklauso nuo geresnės teminių prioritetų pusiausvyros; visų pirma daugiau dėmesio turėjo būti skirta „legaliai migracijai, žmogaus teisėms ir pabėgėlių apsaugai“³⁵. Tvirtindama šią ataskaitą, Komisija pakartojo šias išvadas.

88

Audito Rūmai nustatė, kad daugumos tikrintų projektų tikslai iš tikrųjų tiesiogiai arba netiesiogiai atspindėjo žmogaus teisių klausimus. Kaip pavyzdžius galima nurodyti migrantų teisių skatinimą Maroke ir Alžyre ir tarptautinius standartus atitinkančių migrantų priėmimo centrų statybą įgyvendinant Ukrainos readmisijos programą. Vis dėlto praktiškai priėmimo centrų statybos Ukrainoje atveju nenumatyta organizuoti mokymų, kurie padėtų centrus valdančioms valdžios institucijoms laikytis tarptautinių žmogaus teisių standartų. Tarptautinės organizacijos ir pilietinė visuomenė ne kartą kritiškai įvertino elgesį su migrantais, prieglobsčio prašytojais ir pabėgėliais Ukrainoje.

89

Įgyvendinant projektą „SaharaMed“, pagal kurį kovos su nelegalia imigracija ir nelegalių imigrantų prevencijos bei sulaikymo Viduržemio jūros regione gebėjimams stiprinti buvo skirta 10 milijonų eurų, nei vykdant veiklą, nei įsigyjant įrangą nesiimta jokių apsaugos priemonių migrantų teisių pagarbai užtikrinti. Atliekant rizikos vertinimą visiškai nepagalvota apie reagavimo į žmogaus teisių pažeidimus priemones. Kai 2012 m. pabaigoje Europos Parlamentas paragino nustatyti veiksmingas žmogaus teisių apsaugos stebėjimo priemones³⁶, projekto vadovas ėmėsi veiksmų ir paragino Italijos nevyriausybinę organizaciją stiprinti Libijos valdžios institucijų gebėjimus užtikrinti apsaugą. Daugelyje ataskaitų buvo kalbama apie daugybę sulaikymo centruose padaromų žmogaus teisių pažeidimų, o Libijos valdžios institucijos, nepaisydamos sudaryto oficialaus susitarimo, atsisakė nevyriausybinės organizacijos siūlomos pagalbos³⁷. Pati nevyriausybinė organizacija pasiūlė 2013 m. nutraukti projektą „SaharaMed“, ir jis buvo tinkamu metu sustabdytas. 2014 m. šis projektas papildytas kitais dviem projektais, pagal kuriuos daugiausia dėmesio skiriama migrantų žmogaus teisių apsaugai ir pagarbai Libijoje³⁸.

28Terminu „mišrus migracijos srautas“ apibūdinamas įvairių kategorijų gyventojų judėjimas, kai asmenys juda tais pačiais maršrutais ir naudojasi tos pačios rūšies transportu, tačiau jų migracijos profiliai yra skirtingi ir jie keliauja dėl skirtingų priežasčių (TMO).

29Kaip 2013 m. lapkričio 18 d. pabrėžė Užsienio reikalų taryba (2013 m. lapkričio 18–19 d. Tarybos dokumentas Nr. 16364/13).

302011 m. konsultacinės įmonės „IBF International Consulting“ atliktas EK ir JT bendros migracijos ir vystymosi iniciatyvos vertinimas.

312008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse (OL L 348, 2008 12 24, p. 98).

32E. Picard ir R. Greco Tonegutti „Konkrečių programos AENEAS ir TMPP lėšomis finansuojamų migracijos ir vystymosi projektų rezultatų tyrimas“ (angl. Study on the results of concrete migration and development projects financed from the Aeneas and TPMA programmes), 2014 m. spalio mėn., http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf.

33Remiantis projekto „CARIM-East“ duomenų bazėje paskelbtu tyrimu, 40 % grąžinamų asmenų dėl per savo repatriacijos procesą patirtų sunkumų yra pasiryžę vėl emigruoti. Šaltinis: Mirian Tukhashvili „Demografinis ir ekonominis apykaitinės migracijos Gruzijoje pagrindas“ (angl. The demographic and economic framework of circular migration in Georgia), projekto „CARIM-East“ aiškinamoji pastaba Nr. 12/89.

342011 m. gegužės 25 d. komunikatas „Naujas požiūris į kintančią kaimynystę“, COM(2011) 303 final.

35COM(2014) 96 final.

362012 m. lapkričio 22 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl migrantų padėties Libijoje (2012/2879(RSP)).

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013-06-20, http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees.

38„Pažeidžiamų gyventojų apsauga Libijoje“ (5 milijonai eurų) ir „Teisėmis grindžiama parama prieglobsčio sistemai ir migracijos srautų valdymui Libijoje“ (10 milijonų eurų).

Sudėtingas keleto partnerių koordinavimas skirtingais lygmenimis

90

Valdant migracijos politiką labai daug partnerių Europos Sąjungoje, valstybėse narėse ir ES nepriklausančiose šalyse atlieka svarbų vaidmenį. Šiame procese dalyvauja keletas Komisijos direktoratų ir padalinių, įskaitant Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD, Migracijos ir vidaus reikalų GD, Plėtros GD ir visai neseniai įsitraukusį Kaimynystės politikos ir plėtros derybų GD, taip pat EIVT, kurie bendradarbiauja su valstybėmis narėmis ir ES nepriklausančiomis šalimis, o jų visų lūkesčiai gali būti skirtingi.

Valdymas buvo sudėtingas

91

Migracijos politikos įgyvendinimo ES institucijose organizacinė schema (žr. V priedą) buvo sudėtinga. Pagrindinius partnerius sieja silpni ryšiai: tiek Komisijos direktoratus ir padalinius, tiek Komisiją Briuselyje ir jos delegacijas.

92

Taryba, Komisija ir keletas darbo grupių ne kartą priminė būtinybę tobulinti pagrindinių Komisijos padalinių, ypač Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD ir Migracijos ir vidaus reikalų GD, kurie yra du pagrindiniai bendradarbiaujantys generaliniai direktoratai, veiksmų koordinavimą vidaus lygmeniu.

93

Nepaisant Komisijos pastangų suvaldyti migracijos klausimus įvairiose savo politikos srityse ir padaliniuose (vystomojo bendradarbiavimo, kaimynystės, plėtros ir užsienio bei vidaus reikalų), nebuvo jokios darbinės strategijos arba mechanizmo, skirto užtikrinti koordinavimą tarp politikos sričių, fondų arba GD.

94

VPMJ finansavimas yra labai svarbus jo tolesniam įgyvendinimui. Valstybės narės gali tiesiogiai prisidėti prie jo finansavimo ir todėl didelę svarbą turi veiksmingas koordinavimo mechanizmas. Tačiau VPMJ lygmeniu nebuvo parengta finansavimo apžvalga, kurioje visų pirma būtų nustatyta, kas ką finansuoja arba kaip yra priskiriamos lėšos.

95

Audito Rūmai atkreipia dėmesį į neseniai atliktą Komisijos vidaus pertvarką (pavyzdžiui, įsteigtos Komisijos narių kolegijos veiksmų koordinavimui gerinti).

96

Vidaus lygmeniu Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD ir Migracijos ir vidaus reikalų GD veiksmų koordinavimas sustiprintas daugiausia dėl Migracijos ir vidaus reikalų GD dirbančių patirties vystymosi klausimais turinčių darbuotojų ir dėl Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD dirbančių patirties vidaus reikalų srityje turinčių darbuotojų. Dabar geriau suprantami abipusiai ES veiksmų migracijos ir vystymosi srityse interesai.

97

Audituojamuoju laikotarpiu EIVT, kuri pradėjo veiklą tik 2010/2011 m., negalėjo visiškai įgyvendinti savo funkcijos, nepaisant to, kad, kaip pažymėta VPMJ, Taryba pabrėžė būtinybę glaudžiau susieti ES migracijos politikos vidaus ir išorės dimensijas. Tai galima iš dalies paaiškinti EIVT teminės patirties stygium su migracijos ir prieglobsčio politika susijusiose srityse; šį patirties trūkumą Audito Rūmai nustatė 2014 m. paskelbtoje specialiojoje ataskaitoje³⁹.

98

Vienas iš prasto Komisijos veiksmų Briuselyje ir ES delegacijų veiksmų šalyse partnerėse koordinavimo padarinių buvo neveiksmingumas. Neigiamą poveikį darė tai, kad delegacijos nepakankamai įsitraukė į projektų planavimo veiklą, atsižvelgiant į tai, kad buvo nustatyta, jog įgyvendinant daugumą audituotų projektų trūko tikro nusimanymo apie šalies partnerės lūkesčius ir konkrečią padėtį.

99

Tam tikru mastu atsakomybę už šiuos trūkumus turėjo prisiimti Komisija Briuselyje, nes ji neteikia delegacijoms būtinos informacijos, ypač kai kalbama apie projektus, kuriuos įgyvendinant dalyvauja daugiau kaip viena šalis. Audito Rūmai nustatė, kad atitinkamos delegacijos ne visada buvo apie tai informuojamos. Komisija taip pat nepasirūpino, kad būtų imamasi tolesnių veiksmų dėl išorės vertintojų pateiktų rekomendacijų apskritai kaupti įgyvendinant projektus vietos lygmeniu nustatytus gerosios patirties pavyzdžius.

100

Todėl nepakankamai koordinuojant veiksmus buvo prarandama informacija ir dubliuojamos pastangos. Pavyzdžiui, projekto veiksmingumui kilo pavojus, kai buvo be reikalo pakartotinai atliekami jau atlikti tyrimai.

Judumo partnerystės: būtina paaiškinti koordinavimą

101

Judumo partnerystė paprastai grindžiama standartiniu modeliu, kuris skiriasi atitinkamais ES ir šalies partnerės poreikiais, interesais ir gebėjimais. Derybas dėl judumo partnerysčių ir jų įgyvendinimą stebi (strateginiu / politiniu lygmeniu) aukšto lygio prieglobsčio ir migracijos darbo grupė. Be to, labiau techninius ir darbinius įgyvendinimo aspektus stebi ekspertų grupė, sudaryta iš valstybių narių, susijusių Komisijos direktoratų (Migracijos ir vidaus reikalų GD, Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD ir Kaimynystės politikos ir plėtros derybų GD), EIVT ir susijusių ES agentūrų atstovų.

102

Siekiant užtikrinti, kad, pavyzdžiui, valstybės narės nuolat tinkamai atnaujintų partnerystės rezultatų suvestines ir jomis dalytųsi, taip pat informuoti Frontex apie dvišalius projektus, kad būtų išvengta dubliavimo, ir toliau būtina koordinuoti veiksmus.

Ateities perspektyvos

103

Naujoji 2014–2020 m. daugiametė finansinė programa ir 2014 m. pabaigoje prasidėjusi naujosios Komisijos kadencija suteikė galimybių stiprinti Sąjungos išorės migracijos politikos koordinavimą. Naujoji Komisija pripažino, kad migracijai reikia teikti pirmenybę, o vienam Komisijos nariui priskirta konkreti atsakomybė už šią sritį. 2015 m. gegužės mėn. Komisijos patvirtintoje Europos migracijos darbotvarkėje nustatyti „keturi geresnio migracijos valdymo ramsčiai“ ir raginama „labiau suderinti įvairius politikos sektorius, kaip antai vystomojo bendradarbiavimo, prekybos, užimtumo, užsienio ir vidaus reikalų politikos“. Geresnis bendradarbiavimas su kilmės ir tranzito šalimis, sustiprintas aktyvesnį vaidmenį atliekančių ES delegacijų, padės geriau stebėti readmisijos procesus. Komisija taip pat ragina imtis ryžtingesnių veiksmų ir susieti migracijos ir vystymosi politiką užtikrinant, kad kilmės šalys gautų kuo didesnę naudą vystymosi srityje.

39Specialioji ataskaita Nr. 11/2014 „Europos išorės veiksmų tarnybos įsteigimas“ (http://eca.europa.eu).

Išvados ir rekomendacijos

1 išvada. ES lėšos migracijos srityje buvo panaudojamos siekiant labai įvairių tikslų, kurie buvo nepakankamai suskaidyti į darbinius, rezultatų rodikliais paremtus tikslus. Būtina toliau gerinti stebėjimą ir vertinimą.

a)Išorės migracijos politika buvo įgyvendinama taikant įvairias lėšų panaudojimo priemones, kurių kiekvienai nustatyti savi tikslai. Tikslai tarpusavyje nebuvo susieti, o taikant priemones nebuvo vadovaujamasi aiškia strategija, pagal kurią būtų galima nustatyti jų teigiamo poveikio mastą. Taigi neaišku, ko šiais tikslais buvo numatoma pasiekti ES lygmeniu (žr. 27–31 dalis).

b)Patys plačiausi teminių programų tikslai nebuvo suskaidyti į darbinius tikslus, pritaikytus šalių partnerių poreikiams. Stebėjimui taikomi rodikliai apėmė tik kelis iš šių tikslų ir nebuvo suderinti tarpusavyje, rodikliai taip pat ilgainiui galėjo būti keičiami ir nebuvo atidžiai stebimi, o kiekybinių duomenų nebuvo daug ir jie apskritai buvo nepatikimi. Įvairiais politikos lygmenimis (strateginės programos, biudžeto ir metinės veiklos ataskaitos) taikomi rodikliai buvo nenuoseklūs, taip pat nebuvo nuoseklumo tarp šių ir projekto lygmeniu nustatytų rodiklių (žr. 32–47 dalis).

c)Nebuvo visais lygmenimis (nuo pavienių projektų iki metinės veiklos ataskaitos) nustatytų tikslų ir rodiklių pagal visas lėšų panaudojimo priemones koreliavimo matricos. Todėl nebuvo galima visapusiškai ir koordinuotai stebėti politikos rezultatų arba teikti teisingų jų ataskaitų (žr. 49–51 dalis).

d)Dėl Komisijos informacinių sistemų trūkumų nebuvo galima nustatyti, kokiu mastu įgyvendinant TMPP ES lėšos buvo paskirstomos pagrindiniams kaimynystės šalių prioritetams. Neatlikus kiekybinio prioritetinių poreikių įvertinimo nebuvo įmanoma nustatyti, ar esamas paramos lygis kaimynystės šalims buvo tinkamas (žr. 52–56 dalis).

e)Išlaidoms išorės migracijai kaimynystės šalyse buvo būdinga didelė teminė ir geografinė įvairovė. Todėl mažėjo jų veiksmingumas ir pasidarė neįmanoma surinkti kritinę finansavimo masę, kurią būtų galima pasitelkti tikriesiems prioritetinių regionų poreikiams patenkinti (žr. 58–65 dalis).

1 rekomendacija. Patikslinti tikslus, parengti, išplėsti ir pagerinti veiklos rezultatų matavimo sistemą ir turimus finansinius išteklius sutelkti į aiškiai apibrėžtus ir kiekybiškai išreikštus tikslinius prioritetus

Komisija turėtų nustatyti aiškius ir konkrečius politikos tikslus, kurių būtų siekiama nuosekliai taikant ES lėšų panaudojimo priemones. Siekdama daryti kuo didesnį poveikį, ji turėtų paskirstyti lėšas veiksmams ir geografiniams regionams remdamasi aiškiai apibrėžtais ir kiekybiškai išreikštais prioritetais. Biudžetą ir projektus reikėtų valdyti pakankamai lanksčiai, kad būtų galima prisitaikyti prie sparčiai besikeičiančių aplinkybių. Komisija turėtų užtikrinti, kad rezultatų rodikliai, išmatuojami tikslai ir atskaitos rodikliai būtų apibrėžti projekto lygmeniu, remiantis vykdoma veikla. Rodikliai laikui bėgant turėtų būti pastovūs ir palyginami, taip pat reikėtų sistemingai rinkti kiekybinius duomenis. Reikėtų sukurti visais lygmenimis nustatytų tikslų ir rodiklių ir visų ES lėšų panaudojimo priemonių koreliavimo matricą, kad būtų galima teisingai pateikti politikos rezultatus ir visapusiškai ir koordinuotai teikti jų ataskaitas.

2 rekomendacija. Parengti tinkamą koduotę Komisijos informacinėse sistemose

Komisija turėtų siekti įdiegti tinkamą veiksmų išorės migracijos srityje kodavimo sistemą arba parengti tinkamą metodiką tam, kad būtų galima susidaryti visapusiškesnę nuomonę apie migracijos išlaidas siekiant nustatyti ir stebėti šios srities ES išlaidas (pagal rūšį ir vietą) ir papildyti EBPO DAC kodavimo sistemą.

2 išvada. Trūkumai paveikė ES migracijos išlaidų (TMPP ir EKPP) veiksmingumą pietinėse Viduržemio jūros regiono ir Rytų partnerystės šalyse.

a)Dėl ambicingų arba pernelyg bendrų tikslų projektų rezultatai dažnai negalėjo būti išmatuoti. Rezultatų rodikliai neretai buvo išreiškiami kaip išdirbių rodikliai, todėl iš jų nebuvo matyti, ar tikslai buvo pasiekti (žr. 67–72 dalis).

b)Tikslas sustiprinti migracijos ir vystymosi ryšį buvo iš dalies įgyvendintas. Remiantis tikrintais projektais galima teigti, kad į buveinės šalį grįžtančių migrantų indėlis buvo nedidelis (žr. 75–81 dalis).

c)Projektų, skirtų palengvinti grąžinimą ir readmisiją, rezultatai buvo riboti visų pirma dėl to, kad kai kurios šalys partnerės juos grindžiančią politiką klaidingai traktavo kaip ES saugumo politikos komponentą ir dėl to joms buvo sudėtinga ją vertinti palankiai. Be to, valstybės narės veiksmingai neparengia migrantų grąžinimui namo (žr. 82–86 dalis).

d)Į daugumos tikrintų projektų tikslus įtrauktas teorinis įsipareigojimas gerbti žmogaus teises, bet Audito Rūmai nustatė keletą atvejų, kai praktiškai žmogaus teisės nebuvo remiamos (žr. 87–89 dalis).

3 rekomendacija. Tobulinti projektų rengimą ir atranką

Komisija turėtų tobulinti pradinį projektų planavimą reikalaudama nustatyti realius, pasiekiamus ir išmatuojamus tikslus (ir užtikrindama, kad tokie reikalavimai būtų aiškiai įtvirtinti sutarčių šablonuose bei gairėse ir vėliau taikomi). Į projekto rodiklius reikėtų įtraukti rezultatų rodiklius.

4 rekomendacija. Toliau stiprinti vystymosi ir migracijos ryšį

Komisija turėtų toliau tikslinti savo metodą, skirtą užtikrinti, kad migracija teigiamai paveiktų vystymąsi. Komisija turėtų užtikrinti, kad įgyvendinant programas ir projektus migracijai būtų skiriama daugiau dėmesio, ir siekti nustatyti, kokią politiką reikia įgyvendinti, kad būtų daromas teigiamas poveikis.

3 išvada. ES išorės migracijos išlaidų (TMPP ir EKPP) koordinavimas tarp daugelio veikėjų skirtingais lygmenimis buvo sudėtingas

Sudėtinga valdymo tvarka silpnina ES įstaigų koordinavimą visais lygmenimis, visų pirma tarp generalinių direktoratų ir tarp Komisijos būstinės Briuselyje ir ES delegacijų šalyse partnerėse. Nepaisant iniciatyvų, kurių pastaruoju metu imtasi šioje srityje, reikalingas tolesnis racionalizavimas. VPMJ lygmeniu nebuvo parengta finansavimo apžvalga, kurioje būtų nustatyta, ką finansuoja Komisija ir ką valstybės narės (žr. 91–100 dalis).

5 rekomendacija. Vesti išorės ir vidaus dialogą koordinavimui gerinti

Komisija ir EIVT turėtų sustiprinti ES delegacijų gebėjimus migracijos srityje. Komisija turėtų siekti, kad būtų parengta finansavimo apžvalga, kas ką finansuoja pagal VPMJ.

Šią ataskaitą priėmė Audito Rūmai 2016 m. vasario 25 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Priedai

I priedas

ES, ES valstybių narių ir ES nepriklausančių šalių pasirašyti judumo partnerystės susitarimai

| Žaliasis kyšulys | Moldova | Gruzija | Armėnija | Marokas | Azerbaidžanas | Tunisas | Jordanija |
Data | 2008 m. | 2008 m. | 2009 m. | 2011 m. | 2013 m. | 2013 m. | 2013 m. | 2014 m. |
ES | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Prancūzija | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Vokietija |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Italija |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Lenkija |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
Švedija |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Belgija |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Bulgarija |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Čekija |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Nyderlandai |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Portugalija | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
Rumunija |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
Ispanija | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Danija |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Graikija |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Lietuva |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Jungtinė Karalystė |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Kipras |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Vengrija |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Slovakija |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Slovėnija |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Estija |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Latvija |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Liuksemburgas | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
Austrija |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Kroatija |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Suomija |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Airija |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Malta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Iš viso VN | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

II priedas

2007–2013 m. pagal migracijos politikos išorės dimensiją skirtos, įsipareigotos skirti pagal sutartis ir išmokėtos sumos (milijonais eurų)

| Biudžetiniai įsipareigojimai | Sutartys pagal vertę | Sutarčių skaičius | Mokėjimai
TMPP | 379,78 | 375 | 256 | 304,30
EKPP |  | 376 | 64 |
VBFP (išskyrus TMPP) | 190 | 64
EPF | 156 | 27
EDŽTRP | 7 | 43
SP | 5 | 4
PNPP | 309 | 76
IŠ VISO | 1 418 | 534 | 304,30
Duomenų nėra |  |  |  |

III priedas

Išlaidos išorės migracijos politikai: įvairios ES lėšų panaudojimo priemonės, kurių kiekvienai nustatyti savi tikslai ir savos strategijos

Vystomojo bendradarbiavimo priemonė (1. VBP – TMPP, 2. VBP – kitos): taikomame reglamente nustatomi pirminiai ir pagrindiniai tikslai, nurodomi geografinių ir teminių programų tikslai ir siekiama kituose politikos ar išorės dokumentuose nustatytų tikslų (pavyzdžiui, Tūkstantmečio vystymosi tikslų ir Jungtinių Tautų ir kitų tarptautinių organizacijų patvirtintų tikslų). Ji taikoma visose ES nepriklausančiose šalyse, išskyrus šalis, galinčias gauti pasirengimo narystei pagalbą. Kiek tai sietina su geografinėmis programomis, ši priemonė netaikoma šalims, kurios gali gauti Europos plėtros fondo, Europos kaimynystės priemonės ar Pasirengimo narystei pagalbos priemonės finansavimą, taip pat AKR ir EB partnerystės susitarimą pasirašiusioms šalims, išskyrus Pietų Afriką.

3.Europos kaimynystės ir partnerystės priemonėje, kuri iš dalies apėmė migraciją, savaime nenustatyti politikos tikslai. Taikomame reglamente nurodyta, kad prioritetiniai tikslai turi būti nustatyti šalies arba regiono strategijos dokumentuose, kuriuos turi patvirtinti Komisija. Jei ES ir atitinkama šalis nesusitarė siekti konkrečių tikslų, turi būti siekiama ES politikos tikslų, tačiau nenurodyta kokių.

4.Europos plėtros fondas: EPF paramos teikimo nuostatos panašios į vystomojo bendradarbiavimo finansinės priemonės nuostatas, tačiau jo lėšos skiriamos kitoms šalims, būtent septyniasdešimt aštuonioms Afrikos, Karibų ir Ramiojo vandenyno (AKR) valstybėms. Todėl EPF kaip toks nėra naudojamas kaimynystės šalyse, bet gali būti naudojamas, pavyzdžiui, siekiant remti migrantus, grįžtančius iš kaimynystės šalių.

5.Stabilumo priemonės tikslas – panaikinti didžiausią politiniam saugumui ir vystymuisi kylančią riziką ir grėsmes. Reglamente nustatyti du bendrieji tikslai. Konkretūs tikslai nustatyti kelių šalių strategijos dokumentuose, teminiuose strateginiuose dokumentuose ir daugiametėse orientacinėse programose.

6.Europos demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo priemone siekiama įtvirtinti demokratiją ES nepriklausančiose šalyse ir skatinti paisyti žmogaus teisių. Reglamente nustatyti trys bendrieji tikslai, o konkretūs tikslai turi būti apibrėžti strategijos dokumentuose, kuriais Komisija taip pat naudojasi metinių veiksmų programų tikslams nustatyti.

7.Pagal Pasirengimo narystei pagalbos priemonę aštuonioms plėtros šalims per stojimo procesą teikiama finansinė ir techninė pagalba. Reglamente nustatyti bendrieji tikslai, o konkretūs ir kiti tikslai, susiję su konkrečiais aspektais, pavyzdžiui, su tarpvalstybiniu bendradarbiavimu, turi būti apibrėžti daugiametėse ir metinėse programose. Todėl PNPP kaip tokia nėra naudojama Pietinėse Viduržemio jūros regiono ir Rytų partnerystės šalyse.

IV priedas

Audituotų projektų santrauka

Finansavimo priemonė
Sutarties sudarymo metai
Trukmė (mėn.)
Pavadinimas
ES skirtas finansavimas
(EUR)

Pasaulinio masto projektai

TMPP
2007 m.
55
Bendra migracijos ir vystymosi iniciatyva
15 000 000

Projektai Rytų kaimynystės šalyse

EKPP
2008 m.
45
Pietų Kaukazo integruotas sienų valdymas (angl. SCIBM)
6 000 000

EKPP
2009 m.
71
Su readmisija susijusi pagalba ir Europos Sąjungos pasienio pagalbos misijos paramos priemonės¹
4 864 050

EKPP
2009 m.
42
Parama ES ir Moldovos judumo partnerystės migracijos ir vystymosi komponentui įgyvendinti
1 999 734

TMPP
2010 m.
36
Veiksmingas darbo jėgos migracijos ir jos įgūdžių dimensijų valdymas
1 507 501

TMPP
2010 m.
35
Parama Gruzijos grįžtančių migrantų reintegracijai ir ES ir Gruzijos readmisijos susitarimo įgyvendinimui
3 000 000

EKPP
2011 m.
22
Su readmisija susijusi pagalba ir Europos Sąjungos pasienio pagalbos misijos paramos priemonės
1 798 941

EKPP
2011 m.
48
Su readmisija susijusi pagalba ir Europos Sąjungos pasienio pagalbos misijos paramos priemonės
9 532 400

TMPP
2011 m.
35
Geresnis sveikatos priežiūros specialistų judumo valdymas Moldovos Respublikoje
2 000 000

TMPP
2011 m.
23
Parama Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro biuro veiklai Rytų Europoje įgyvendinant ES regionines apsaugos programas. II etapas
1 500 000

TMPP
2012 m.
24
Parama veiksmingo readmisijos valdymo įstaigoms Armėnijoje, Azerbaidžane ir Gruzijoje
1 193 965

TMPP
2013 m.
36
ES judumo partnerystės teikiamų vystymosi galimybių stiprinimas Gruzijoje pasitelkiant tikslinę apykaitinę migraciją ir sutelkiant išeivių bendruomenę
878 000

Projektai pietinėse kaimynystės šalyse

TMPP
2008 m.
47
Faciliter la création d‘entreprises au Maroc grâce à la mobilisation de la diaspora marocaine installée en Europe (pranc. FACE-Maroc)
1 497 305

TMPP
2008 m.
26
Interaktyvus nelegalios migracijos maršrutų ir srautų Afrikoje, Artimuosiuose Rytuose ir Viduržemio jūros regione žemėlapis (I. žemėlapis)
784 789

TMPP
2009 m.
59
„SaharaMed“. Nelegalios migracijos srautų iš Sacharos dykumos į Viduržemio jūrą prevencija ir valdymas
10 000 000

EKPP
2010 m.
44
Programa „MEDSTAT III“
7 000 000

TMPP
2010 m.
36
Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de gestion des flux migratoires mixtes
1 915 916

TMPP
2011 m.
23
Parama Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro biuro veiklai Šiaurės Afrikoje įgyvendinant regioninę apsaugos programą
3 631 627

EKPP
2011 m.
40
Europos ir Viduržemio jūros regiono valstybių partnerystės projektas „Migracija III“
4 998 800

TMPP
2012 m.
35
Promotion du respect des droits des migrants subsahariens au Maroc
1 594 264

TMPP
2012 m.
36
Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb - La migration au service du développement local
1 875 000

TMPP
2013 m.
36
Valstybių narių ir Viduržemio jūros regiono tinklas „Seahorse“ (angl. SP)
4 500 000

TMPP
2013 m.
13
Parama Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro biuro veiklai Šiaurės Afrikoje įgyvendinant regioninę apsaugos programą
1 953 000

IŠ VISO

89 025 292

1Ši suma apima 864 810 eurų sudarantį projekto pakeitimą, kurį Audito Rūmai turėjo išnagrinėti norėdami suprasti visą projektą.

V priedas

ES finansinės paramos įgyvendinimo priemonės (Migracijos ir prieglobsčio išorės dimensija)

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

1.Pirmiau DG HOME. DG HOME buvo atsakingas už Solidarumo ir migracijos srautu valdymo bendrajai programai (angl. SOLID) skirtu fondu priemoniu igyvendinima 2007–2013 m. Šie fondai buvo Išores sienu fondas (ISF), Europos gražinimo fondas (EGF), Europos pabegeliu fondas (EPF) ir Europos fondas treciuju šaliu pilieciu integracijai (EFI). Vis delto ne vienas iš šiu fondu, kitaip nei Prieglobscio, migracijos ir integracijos fondas (PMIF) ir Vidaus saugumo fondas (VSF), kuriais jie pakeisti 2014–2020 m., neturejo išlaidu treciosiose šalyse išores aspekto.

2.Kaimynystes politikos ir pletros derybu GD (pirmiau DG ELARG)

3.Bendroji migracijos ir judumo darbotvarke.

4.Humanitarine pagalba ir civiline sauga.

5.Lešomis negalima naudotis kaimyninese šalyse.

6.Partnerystes priemones.

7.Priemone, kuria prisidedama prie stabilumo ir taikos (buvusi stabilumo priemone (SF).

8.Visuotiniu viešuju gerybiu ir uždaviniu programos (2014–2020 m.) migracijos ir prieglobscio komponentas.

Komisijos atsakymai

Santrauka

I

Komisija ir Europos išorės veiksmų tarnyba (EIVT) turi tokių pastabų dėl šios ataskaitos konteksto ir turinio:

Komisijai ir EIVT tenka dirbti sudėtingomis ir nuolat kintančiomis aplinkybėmis. Atsižvelgiant į neregėto masto pabėgėlių ir migracijos krizę, ES lygmeniu iš esmės koreguojami migracijos prioritetai ir tobulinami jos elementai, ji nuolat pritaikoma prie kintančių aplinkybių.

Ši Audito Rūmų ataskaita parengta dar prieš šiuos didžiulius pasikeitimus.

Migracija ir prieglobstis yra daugialypė, sudėtinga ir nuolat kintanti tarptautinio ir ES lygmens politikos sritis; Komisijai tenka vykdyti veiklą šioje kintančioje ir probleminėje aplinkoje. Dėl to šioje srityje būtina naudoti panašaus sudėtingumo daugialypes šios politikos įgyvendinimo struktūras.

Audito Rūmų ataskaitoje nepakankamai atsižvelgiama į šį politinį, teisinį, veiklos ir biudžeto kontekstą.

II

Komisija sutinka, kad nėra paprasta nustatyti visos iš biudžeto pareikalautų išlaidų sumos, ir ar ji buvo paskirstyta laikantis numatytų geografinių ir teminių prioritetų. Komisija toliau tobulins šioje sudėtingoje politikos srityje taikomą bendrą stebėjimo ir vertinimo sistemą, kartu užtikrindama, kad taikant tinkamas priemones pagrindinėse srityse būtų nustatyti užsibrėžti geografiniai ir teminiai prioritetai.

III

Visiems ES finansavimo priemonėmis finansuojamiems projektams nustatyti atskiri rodikliai, kurie stebimi visą kiekvieno projekto įgyvendinimo laikotarpį. Taip pat žr. Komisijos atsakymą į 68 dalies pastabas.

IV

Migracija – sudėtinga ir politiniu požiūriu jautri politikos sritis, apimanti įvairius sektorius ir susijusi su labai įvairiais suinteresuotaisiais subjektais (pvz., europinėmis agentūromis, Tarptautine migracijos organizacija, UNHCR) ES institucijose ir už jų ribų. Tokia padėtis neišvengiamai turi įtakos ES išorės migracijos politikos ir bendradarbiavimo valdymui.

Pastaraisiais metais dėta pastangų siekiant patobulinti Komisijos generalinių direktoratų veiksmų koordinavimą tarpusavyje ir su Europos išorės veiksmų tarnyba, taip pat su ES valstybėmis narėmis; šiuo tikslu įdiegta keletas koordinavimo mechanizmų. Naujausioje Europos migracijos darbotvarkėje pabrėžta, kad šių pastangų reikia dar daugiau.

Įvadas

01

Komisija pabrėžia, kad su pabėgėliais susijęs finansavimas šalyse partnerėse, įskaitant kaimyninius regionus, buvo įtrauktas į ES bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis su migracija ir prieglobsčiu susijusiais klausimais dar prieš 2015 m. Faktiškai daugumoje migracijos projektų laikomasi visapusiško integracinio požiūrio, nes migracijos srautams būdingas įvairialypiškumas: juose yra ekonominių migrantų, pažeidžiamų migrantų ir asmenų, kuriems reikia tarptautinės apsaugos.

02

2015 m. gegužės 13 d. Komisija pristatė Europos migracijos darbotvarkę, pagal kurią 2015 m. birželio mėn. priimtos Tarybos išvados.

11

2014 m. lapkričio mėn. pradėjus vadinamąjį Chartumo procesą (su šalimis, esančiomis Rytų Afrikos migracijos maršrute), prioritetas teikiamas aštuoniems regioniniams dialogams.

Kaip ir partnerystės judumo srityje, bendrosios migracijos ir judumo darbotvarkės taip pat laikomos pagrindiniais dvišalių ryšių modeliais.

13

Pagrindinės nelegalios ir priverstinės migracijos priežastys įvairuoja nuo skurdo ir ekonominių galimybių trūkumo iki konfliktų, nesaugumo ir klimato kaitos, įskaitant ir visas mišrias priežastis. Temine migracijos ir prieglobsčio programa (TMPP), kuriai per metus skiriama apie 50 mln. EUR, iš tiesų niekada nebuvo ketinama pašalinti šių pagrindinių priežasčių – pagal šią programą iš esmės siekta padėti šalims geriau savarankiškai valdyti migraciją ir prieglobstį.

15

Europos kaimynystės ir partnerystės priemonės (EKPP) reglamente nustatyti bendrieji tikslai, o ES ir šalių partnerių tarpusavio susitarimais nustatyta pagalbos programavimo politikos sistema (Žr. EKPP reglamento 3 straipsnį.)

Tačiau, Europos kaimynystės ir partnerystės priemonę keičiant Europos kaimynystės priemone (EKP), buvo nustatyti 2014–2020 m. laikotarpiu siektini konkretūs tikslai. Pagal Reglamentą (ES) Nr. 232/2014, vienas iš šešių konkrečių EKP tikslų – sudaryti „sąlygas teisėtai migracijai geriau organizuoti ir tinkamai valdomam žmonių judumui skatinti, esamiems arba būsimiems susitarimams, sudarytiems laikantis visuotinio požiūrio į migraciją ir judumą, įgyvendinti, taip pat žmonių tarpusavio ryšiams, visų pirma susijusiems su kultūrine, švietimo, profesine ir sporto veikla, skatinti“.

Audito apimtis ir metodas

22

Kaip nurodė Rūmai, Komisija pastebi, kad, nors numatyta III priede, nei PNPP, nei EPF finansavimas nėra skiriamas kaimyninėms šalims.

Reikia didinti tikslų derėjimą, geriau nustatyti šalių partnerių poreikius ir tobulinti stebėjimo priemones

Atsakymas į antraštę virš 27 pastraipos

Komisija pripažįsta, kad politikos priemonės yra labai įvairios ir kad iš esmės jos tokios dėl migracijos reiškinio sudėtingumo.

Remiantis Komisijos pasiūlymais, įgyvendinant naujesnes daugiametes finansines programas gerokai patobulintas ir supaprastintas išorės bendradarbiavimo priemonių rinkinys. Dabartinis geografinių ir teminių priemonių rinkinys apskritai atspindi visapusį ir gerai suderintą modelį, Europos Sąjungai suteikiantį galimybę spręsti įvairius uždavinius taikant bendrą suderintą papildomojo pobūdžio finansinių priemonių rinkinį.

29

2014–2020 m. EKPP pakeista Europos kaimynystės priemone (EKP). Pagal Reglamentą (ES) Nr. 232/2014, vienas iš šešių konkrečių EKP tikslų – sudaryti „sąlygas teisėtai migracijai geriau organizuoti ir tinkamai valdomam žmonių judumui skatinti, esamiems arba būsimiems susitarimams, sudarytiems laikantis visuotinio požiūrio į migraciją ir judumą, įgyvendinti, taip pat žmonių tarpusavio ryšiams, visų pirma susijusiems su kultūrine, švietimo, profesine ir sporto veikla, skatinti“.

EKP reglamente numatytas priedas, kuriame nustatyti programavimo prioritetai ir bendri finansiniai asignavimai pagal programų rūšis (dvišalio, daugiašalio ir tarpvalstybinio bendradarbiavimo) ir kurį būtų galima keisti deleguotuoju aktu. Viena iš pagrindinių naujovių, atsiradusių derybose su Europos Parlamentu ir Taryba dėl Europos kaimynystės priemonės, yra naujas priedas, kuriame išdėstyti bendro pobūdžio prioritetai visam Europos kaimynystės politikos regionui. Tais prioritetais bus remiamasi per kitą programavimo procesą.

30

Išorės ir vystomojo bendradarbiavimo su trečiosiomis šalimis finansinės priemonės buvo parengtos siekiant spręsti tokias problemas, kaip antai skurdas, nesaugumas, demokratijos ir valdymo problemos, menkos ekonominės galimybės, žmogaus teisių problemos ir t. t.

Laikantis kiekvieno teisės akto, daugiametėse ir metinėse programose išsamiai apibrėžiami intervencinių veiksmų sektoriai: tai gali būti ir tokie pagrindiniai sektoriai, kaip antai švietimo, sveikatos, aplinkos sektoriai, taip pat saugumo, vidaus reikalų ir migracijos sektoriai. Kai taikomos geografinės priemonės, sektoriai, kuriuose bus vykdomi intervenciniai veiksmai, yra parenkami programavimo etapu, susitarus su atitinkamomis šalimis partnerėmis.

Kaip visos ES sektorių politikos kryptys, išorės migracijos ir prieglobsčio politika taip pat gali būti remiama pagal susijusias ES išorės bendradarbiavimo priemones skiriamomis lėšomis, laikantis kiekvienos atitinkamos finansinės priemonės teisiniame pagrinde nustatytų kriterijų ir procedūrų.

Taip pat žr. atsakymą į 22 dalies pastabas.

31

Nepamirštant kiekvienos finansinės priemonės tikslų, išorės veiksmais grįsti intervenciniai veiksmai gali padėti įgyvendinti ES politiką įvairiose teminėse srityse, pvz., klimato kaitos, saugumo, švietimo, žemės ūkio arba migracijos.

32

Komisija mano, kad apskritai projektų dokumentai tvarkyti tinkamai. Tačiau ateityje Komisija ketina projektų poreikių analizę dokumentuose fiksuoti sistemingiau.

33

Komisija sutinka, kad partnerystės judumo srityje tikrai yra pažangios dvišalės sistemos, padedančios spręsti migracijos ir prieglobsčio klausimus, nes remiantis šiomis partnerystėmis bendradarbiavimas tampa abipusiai naudingas; tačiau būtina dėti daugiau pastangų, kad šios partnerystės būtų įgyvendinamos išlaikant pusiausvyrą, t. y. atsižvelgiant į visus keturis teminius VPMJ prioritetus, taip pat imantis daugiau veiksmų teisėtos migracijos, žmogaus teisių ir pabėgėlių apsaugos srityje.

Komisija valstybėms narėms nuolat primena, kad minėtus keturis teminius VPMJ prioritetus svarbu suderinti tarpusavyje, taip pat ir partnerystės judumo srityje įgyvendinimo lygmeniu.

34

Daugelis delegacijų (jei ne visos) jau prieš kelerius metus paskyrė asmenis ryšiams migracijos klausimams spręsti. Be to, Migracijos ir vidaus reikalų generalinio direktorato (GD) darbuotojai galėtų būti skiriami tik į kai kurias prioritetines delegacijas (JAV, Rusijos, Ženevos, Vienos, Turkijos, Kinijos, Indijos). Dažniausiai šiomis pareigomis dalijamasi su kitais generaliniais direktoratais, einant šias pareigas taip pat sprendžiami Migracijos ir vidaus reikalų GD kompetencijai nepriklausantys klausimai (taigi jie nebūtinai susiję su migracija).

Kaip pripažįstama naujausioje Europos migracijos darbotvarkėje, būtina didinti ES delegacijų kompetenciją migracijos klausimais. Todėl Taryba nusprendė stiprinti ES delegacijų gebėjimą spręsti migracijos klausimus, o konkrečiai – į prioritetines delegacijas, ypač kaimyninių šalių regione, skirti Europos ryšių migracijos klausimais palaikymo pareigūnus.

35

Prieš keletą metų, atsižvelgiant į visos organizacijos, įskaitant delegacijas, teminės kompetencijos didinimo svarbą, įsteigti Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD teminiai skyriai, įskaitant migracijos skyrių.

Svarbi šių teminių skyrių įgaliojimų dalis – kokybiška teminė parama centrinės būstinės ir delegacijų darbuotojams. Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD B3 skyrius, atsakingas už migraciją ir prieglobstį, parengė keletą priemonių, padedančių užtikrinti, kad ši parama būtų teikiama nuosekliai ir veiksmingai. Šiuo tikslu parengti orientaciniai pranešimai ir gairės, taip pat teminiai mokymo moduliai.

ES išorės veiksmų srityje labiau susirūpinus migracija, Komisija svarsto galimybę parengti e. mokymosi modulį, kuris papildytų auditorinio mokymo priemones.

36

Komisija sutinka, kad dar visai neseniai migracija nebuvo vienas iš pagrindinių daugelio kaimyninių šalių prioritetų, tačiau pastaruoju metu padėtis labai pasikeitė, nes šios šalys vis labiau pripažįsta migracijos svarbą ir poreikį bendradarbiauti su ES.

Projekto „Seahorse Mediterranean“ atveju Komisija supranta: pasiekti, kad Šiaurės Afrikos šalys taptų partnerėmis, bus sunku. Pastangos dedamos ir toliau, tačiau reikėtų atkreipti dėmesį, kad nuo to laiko, kai projektas buvo sumanytas, šiame regione susidariusi nestabili padėtis trukdo šiame labai jautriame regione megzti dialogą su šiomis šalimis.

37

Komisija pripažįsta, kad ES valstybių narių yra daugiau nei I. žemėlapio galutinį produktą naudojančių šalių partnerių, tačiau mano, kad reikia atsižvelgti į kai kuriuos aspektus.

Atsižvelgiant į dialoge apie tranzitinę migraciją per Viduržemio jūros regioną nurodytus poreikius, šio projekto tikslas buvo pateikti naujausią informaciją apie migracijos srautus, kad būtų galima geriau formuoti politiką.

I. žemėlapis buvo atskiras siaurai orientuotas projektas, kuriuo kartu su kitais projektais buvo remiamas efektyvus Artimųjų Rytų ir Šiaurės Afrikos šalių ir ES valstybių narių dialogas migracijos klausimais. Komisija mano, kad labai patogiai pateikiant informaciją apie migraciją, kuri anksčiau nebuvo sujungta į bendrą sistemą, dialogas pagerėjo.

38

Komisija sutinka, kad labai svarbu geriau apibrėžti mūsų bendradarbiavimo migracijos ir tarptautinės apsaugos srityse sistemą, šiuo tikslu nustatant veiklos tikslus, aiškius ir pamatuojamus rezultatus ir pasekmes, kartu užtikrinant tiesiogines veiksmų ir rezultatų sąsajas.

39

Komisija pripažįsta, kad trūksta aiškių tikslų, bazinių verčių ir rodiklių, kuriuos, stebint VPMJ įgyvendinimą, būtų galima naudoti strateginiu lygmeniu, tačiau ji mano, jog turi būti nustatyti platūs tikslai, kad juos būtų galima lanksčiai pritaikyti prie skirtingų aplinkybių, labai įvairių aspektų ir sparčiai kintančių uždavinių bei poreikių migracijos srityje.

2015 m. Komisija Prieglobsčio ir migracijos aukšto lygio darbo grupėje vėl pradėjo diskusiją su ES valstybėmis narėmis dėl tinkamų VPMJ stebėjimo rodiklių nustatymo.

Bendras atsakymas į 43–50 dalių pastabas

Komisija pripažįsta, kad dar neišspręstas (be kita ko, paramos teikėjų ir JT lygmeniu) atitinkamų kriterijų ir pažangių rodiklių nustatymo klausimas: tai rodo sunkumai nustatyti migracijos rodiklius, kurie būtų taikomi pagal vystymosi po 2015 m. programą.

Tai susiję su sudėtingais ir daugialypiais bendraisiais migracijos ir prieglobsčio politikos aspektais. Komisija pripažįsta, kad sprendžiant šį klausimą būtina kolektyviai dėti dideles pastangas.

Kiek tai susiję su Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD, rezultatų sistemos peržiūra, kurią numatyta atlikti 2016 m. pavasarį patvirtinus darnaus vystymosi tikslų rodiklius, taip pat suteiks galimybę daryti pažangą siekiant geriau vertinti rezultatus migracijos srityje.

Atsakymas į antraštę virš 52 pastraipos

Komisija mano, kad keturi teminiai VPMJ prioritetai buvo aiškiai suformuluoti, tačiau pripažįsta, kad vykdant auditą buvo sunku tiksliai kiekybiškai įvertinti, koks ES finansavimas susijęs su tais prioritetais.

53

Bendroji RELEX informacinė sistema (CRIS) yra finansų valdymo priemonė, integruota į Komisijos apskaitos sistemą ABAC ir teikianti tikralaikę informaciją apie visų ES išorės išlaidų finansinius sandorius. CRIS nebuvo kuriama konkrečiai duomenų teikimo tikslais. CRIS sistemos pamažu atsisakoma, ji iš esmės keičiama ABAC ir papildoma nauja sistema OPSYS.

Šioje sistemoje sutartys veiklos sektoriams priskiriamos naudojant EBPO kodus. Migracijai kol kas nėra suteikta atskiro kodo; tačiau Komisija supranta, kokių problemų kils, jei migracijos ir prieglobsčio srityje finansuojamiems vystymosi intervenciniams veiksmams nebus suteiktas specialus Paramos vystymuisi komiteto (angl. DAC) kodas. Tai susiję su migracijos daugialypiškumu ir horizontalumu – migracijos aspektas svarbus įvairiose politikos srityse ir sektoriuose. Komisija pradės diskusijas su EBPO (ir kitais susijusiais suinteresuotaisiais subjektais), siekdama skubiai nustatyti geriausius būdus, kuriais būtų galima rinkti duomenis apie įvairių vystymosi agentūrų išlaidas migracijai.

54

Komisija pripažįsta, kad „Excel“ formato lentelė, kurią tvarko Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD, yra paprasta priemonė, kuria papildoma Komisijos Bendrosios RELEX informacinės sistemos (CRIS) duomenų bazė. Kadangi migracijai nėra suteiktas DAC kodas, ši lentelė laikyta naudinga duomenų teikimo priemone.

55

Šios finansinės IT sistemos pamažu atsisakoma, ji iš esmės keičiama Komisijos apskaitos sistema. Labai mažai tikėtina, kad artimiausiu metu bus galima teikti tokio pobūdžio suvestinius duomenis.

56

Šios finansinės IT sistemos pamažu atsisakoma, ji iš esmės keičiama ABAC sistema. Visa finansinė informacija bus perkelta į ABAC. Atsižvelgdama į pastarojo meto pokyčius, Komisija pradės diskusijas su EBPO.

Tačiau Komisija supranta, kokių problemų kils, jei migracijos ir prieglobsčio srityje finansuojamiems vystymosi intervenciniams veiksmams nebus suteiktas specialus DAC kodas. Tai susiję su migracijos daugialypiškumu ir horizontalumu – migracijos aspektas svarbus įvairiose politikos srityse ir sektoriuose.

4 langelis. Netinkamo išlaidų išorės migracijai kodavimo pavyzdžiai

Komisija sutinka, kad dviem nurodytiems projektams – „Seahorse“ ir „Sahara Med“ – DAC kodas buvo priskirtas klaidingai, nepaisant to, kad visa veikla buvo laikoma atitinkančia EBPO DAC kriterijus. Tai jau yra ištaisyta.

Komisija atkreipia dėmesį, kad Reglamente dėl vystomojo bendradarbiavimo finansinės priemonės dėl EBPO DAC kriterijų nustatyta:

„bent 90 proc. išlaidų, numatytų pagal temines programas, turi atitikti EBPO/DAC nustatytus OPV kriterijus […]“.

57

Su vystomojo bendradarbiavimo finansine priemone susijusios teminės programos taikymo sritis yra globali, ir ja ketinama papildyti geografines priemones ir programas, o ne jas pakeisti. 2007–2013 m. laikotarpiu buvo patvirtinti du TMPP skirti strategijos dokumentai; pirmasis buvo skirtas 2007–2010 m. laikotarpiui, antrasis – 2011–2013 m. laikotarpiui. Nors TMPP skirta visiems geografiniams regionams, pagal šias strategijas pirmenybė aiškiai teikiama TMPP lėšų naudojimui pietinėje Viduržemio jūros regiono dalyje, Afrikoje ir Rytų Europos regionuose, kaip numatyta VPMJ ir Stokholmo programoje. Tokie prioritetai nustatyti atsižvelgiant į migracijos maršrutų sąvoką, apimančią ir migracijos maršrutus, prasidedančius ne kaimyninių šalių regione (bet Užsachario Afrikoje) ir einančius per šį regioną.

60

Komisija su šiuo teiginiu sutinka tik iš dalies, nes reikėtų atsižvelgti ir į tai, kad taip dažnai daroma atsižvelgiant į šalių partnerių – pirmiausia rytinių kaimyninių šalių – prašymus ir kad išlaidos sienų valdymui apskritai gali būti gerokai didesnės nei kitose srityse, pvz., socialinių ekonominių projektų, kuriais sprendžiamas migrantų integravimo klausimas.

Komisija mano, kad dėmesys su neteisėta migracija susijusiam finansavimui, į kurį atkreipė dėmesį Rūmai, atitinka kai kurių šalių partnerių nurodytus prioritetus.

Su šiomis sritimis, ypač sienų valdymu, susijusios išlaidos iš tiesų didelės dėl poreikio investuoti į sienos perėjimo punktus, ryšių ir IT įrangą.

Derėtų pridurti, kad ES yra tik viena iš paramos teikėjų, dirbanti partnerystės su šalimis, valstybėmis narėmis ir tarptautinėmis organizacijomis pagrindu.

62

Komisija atkreipia dėmesį į tai, kad teisės akte, kuriuo sukuriama TMPP, nurodyta, kad programa turi papildyti geografines programas. Išteklių paskirstymas geografinėse programose nustatytoms prioritetinėms sritims pirmiausia priklauso nuo šalių partnerių, o ne tik nuo Komisijos.

64

ES ir JT Bendros migracijos ir vystymosi iniciatyva (BMVI) pradėta įgyvendinti kaip pirmoji plati migracijos programa; ją vykdant daugiausia dėmesio buvo skirta poveikiui, kurį migracija daro šalių partnerių vystymusi.

Šį aspektą įtraukus į visuotinį požiūrį į migraciją ir judumą, ši iniciatyva buvo laikoma svarbiu ES įnašu į migracijos ir vystymosi darbotvarkę.

Ji iš tikrųjų parengta kaip bandomoji programa, skirta migracijos ir vystymosi ryšiui patikrinti, todėl ji aprėpė daug įvairių skirtingiems regionams priklausančių šalių.

Įgyvendinus šią programą padarytos išvados ir įgyta patirtis panaudotos rengiant tolesnę programą, kuri – kitaip nei pirmoji – daugiau skirta konkrečioms prioritetinėms šalims.

68

Komisija pabrėžia, kad devynių projektų tikslai apibrėžti tinkamai. Dvylikos projektų tikslai tik iš dalies atitiko tinkamai nustatytų tikslų apibrėžtį ir neretai būdavo nustatomi bendrais bruožais, o vieno projekto tikslai buvo nustatyti netinkamai (žr. 5 langelį).

5 langelis. Rezultatų, kuriuos buvo sudėtinga įvertinti, pavyzdys

Komisija iš dalies sutinka su pastaba, kad rezultatai nėra tiesiogiai apčiuopiami ir pamatuojami. Tačiau Komisija mano, kad projektas iš esmės buvo sėkmingas, pirmiausia dėl to, kad sugebėta sukurti erdvę dialogui su partneriais, metų metus delsiančiais įgyvendinti demokratines reformas.

69

Komisija atkreipia dėmesį, kad TMPP, kaip ir daugumos kitų teminių ir geografinių išorės finansavimo priemonių, visų pirma skirta valdžios institucijų ir pilietinės visuomenės gebėjimams stiprinti šalyse partnerėse. Pagal projektus paprastai teikiama techninė pagalba ir vyksta mokymai taip stiprinant teisinio, institucinio ir veiklos lygmens gebėjimus. Tačiau Komisija sutinka, kad gebėjimų stiprinimas ir teisinių bei institucinių sistemų reforma yra (ir turėtų būti) vidutinio ar net ilgo laikotarpio tikslas, o rezultatai bematant neatsiranda.

70

Komisija iš dalies pripažįsta, kad pasiekti ne visi tikrinti atrinktų projektų tikslai.

Tačiau ji norėtų dar kartą pareikšti, kad tokioje sudėtingoje ir nuolat kintančioje politikos srityje kaip migracija didelę įtaką daro išorės veiksniai ir kad šio klausimo negalima išspręsti vien tik parengus ir įgyvendinus pavyzdinį projektą.

Kad ir kaip gerai suplanavus ir suderinus su šalimis partnerėmis, dėl migracijos ir pabėgėlių srautų nenuspėjamumo ir politinių problemų intervencinių veiksmų rezultatai nukenčia visais įgyvendinimo etapais. Ryškus tokios padėties pavyzdys – Libija.

7 langelis. Iš dalies veiksmingo projekto pavyzdys

Projektu „Seahorse – Viduržemio jūros regiono tinklas“ siekiama padėti vystyti vieną iš regioninių tinklų, kuriais būtų sutvirtinta EUROSUR sistema.

Kai buvo pasirašoma sutartis, padėtis Tripolyje buvo palyginti stabili ir nebuvo įmanoma numatyti, kiek saugumo padėtis Libijoje pablogės vėliau.

Alžyro, Tuniso ir Egipto atstovai buvo reguliariai kviečiami, jie dažnai aktyviai dalyvaudavo projekto tvarkomojo komiteto posėdžiuose. Nė viena iš šių šalių iki šiol neprisiėmė jokių oficialių įsipareigojimų.

„Guardia Civil“, remiama penkių valstybių narių, kurios yra konsorciumo narės, reguliariai susisiekia su potencialiomis šalimis partnerėmis ir mėgina jas įtikinti dalyvauti įgyvendinant šią iniciatyvą.

Audito Rūmai teigia, kad „Libija į šį tinklą buvo priimta nepaisant Komisijos nusistatymo“. Tačiau dėl Libijos strateginės padėties ši šalis vėliau pripažinta svarbiausia šios iniciatyvos partnere, todėl ir buvo nuspręsta ją įtraukti.

72

Nepaisant dabartinės sudėtingos padėties Libijoje, projektas toliau įgyvendinamas, pamažu pasiekiama tam tikrų rezultatų. Sunkumai, su kuriais buvo susidurta įgyvendinant šį projektą, kilo dėl nesaugios ir nestabilios padėties Libijoje; projektą pritaikius prie naujos padėties, susidariusios po 2014 m. krizės, 2015 m. rugpjūčio mėn. jo įgyvendinimas buvo atnaujintas.

Šiuo metu numatoma projektą baigti 2016 m. balandžio mėn. Juo siekiama patenkinti skubiausius Libijos sulaikymo ir (arba) priėmimo centruose įstrigusių ir sulaikytų migrantų poreikius, suteikiant šiems migrantams pagalbą ir galimybę savanoriškai grįžti užtikrinant visišką pagarbą žmogaus teisėms.

77

Komisija atkreipia dėmesį į Rūmų pastabas ir mato, kad vertinimo ataskaitoje nurodyta atskirų teigiamų aspektų.

Vertinimo išvados kelis kartus išsamiai aptartos su JT vystymo programos atstovais per reguliarius projekto aptarimus, o konkrečiau – per 2011 m. spalio 10 d. surengtą susitikimą. Rengiant ataskaitą taip pat atsižvelgta į agentūrų partnerių pastabas.

80

ES ir JT Bendros migracijos ir vystymosi iniciatyva (BMVI) pradėta įgyvendinti kaip pirmoji plati migracijos programa, kuria siekta gerinti vystymosi poveikį migracijai šalyse partnerėse.

Šį aspektą įtraukus į visuotinį požiūrį į migraciją ir judumą, ši iniciatyva, kaip pirmasis bandomasis šios srities projektas, buvo laikoma svarbiu ES įnašu į migracijos ir vystymosi darbotvarkę.

Įgyvendinus šią programą padarytos išvados ir įgyta patirtis panaudotos rengiant tolesnę programą, kuri – kitaip nei pirmoji – daugiau skirta konkrečioms prioritetinėms šalims.

81

Gruzijoje teikiant ES paramą migracijos srityje, skirtingais valdymo lygmenimis teikiama labai įvairi parama labai įvairiems paramos gavėjams. BMVI schemos pridėtinė vertė – dalyvių įtraukimas vietos lygmeniu; šios rūšies parama gali pasiekti gana nedaug galutinių paramos gavėjų. Tačiau tokių intervencinių veiksmų įgyvendinimo patirtis gali būti pritaikyta ir kitur.

Dėl Alžyro reikia pasakyti, kad nors poveikis buvo labai nedidelis, programa suteikė galimybę migracijos klausimus įtraukti į darbotvarkę ir sukurti nuolatinę tarpžinybinę struktūrą, vadovaujamą Užsienio reikalų ministerijos.

Maroke į migracijai skirtų priemonių rinkinį buvo naudinga įtraukti vietos lygmeniui gerai pritaikytą intervencinį veiksmą. Tačiau sklaidą reikėjo vykdyti pagal skirtingus rezultatus ir poveikį. Į šią patirtį tinkamai atsižvelgta per antrąjį BMVI schemos įgyvendinimo etapą – dabar sklaida užtikrinama sistemingiau.

9 langelis. Readmisijos projektas Gruzijoje

Dėl audito metu tvyrojusio neaiškumo, ar profesinio orientavimo ir įdarbinimo centrai veiks ir toliau, Komisija pabrėžia, kad Gruzijos valdžios institucijos užtikrino ilgalaikį centrų veikimą skirdamos lėšų iš valstybės biudžeto (2015 m. biudžete skirta 400 000 GEL, 2016 m. biudžeto projekte numatyta skirti 600 000 GEL).

Įdarbinimo tarnybos paslaugomis pasinaudojo mažiau žmonių, nei buvo numatyta, nes buvo nepakankamai įvertintas grįžtančių migrantų gebėjimas pasirūpinti savimi.

Dėl laikino būsto reikia pasakyti, kad Komisija buvo pasirengusi patenkinti 180 asmenų poreikius, bet dėl vietos visuomenei būdingų stiprių socialinių ir šeimos ryšių paklausa buvo mažesnė. Atitinkamai sumažinti finansiniai asignavimai.

Savanoriška repatriacija pasinaudojusių Gruzijoje gyvenusių užsienio šalių piliečių padaugėjo iki 167, palyginti su audito metu nustatytais 110 asmenų.

86 a)

Komisija sutinka su Rūmų pastaba ir priduria, kad priimti atgal savo piliečius privaloma pagal paprotinę tarptautinę teisę, o trečiųjų šalių piliečių readmisija nėra privaloma. Ji yra migracijos, o ne saugumo politikos, kaip ją supranta kai kurios šalys partnerės, dalis.

Ne susirūpinimas saugumu, o veiksminga grąžinimo ir readmisijos politika yra esminis tinkamo migracijos valdymo aspektas ir prielaida. Kaip pabrėžta ES veiksmų grąžinimo srityje plane (2015 m. rugsėjo 9 d.), veiksmingas nelegalių migrantų, neturinčių arba nebeturinčių teisės būti ES, grąžinimas taip pat yra labai svarbi prevencijos priemonė kovojant su nelegalia migracija. Grąžinimas ir readmisija yra sudedamoji VPMJ ir visų juo pagrįstų politikos nuostatų (pvz., ES migracijos darbotvarkės) dalis. Tiesa, kad galima sudaryti vizų režimo supaprastinimo susitarimus; jų sudarymo galimybė svarstoma kartu su ES readmisijos susitarimų sudarymo galimybėmis ir vertinama pagal principą „didesnė pažanga – daugiau paramos“.

Atsakymas į antraštę virš 87 pastraipos

Komisija pabrėžia, kad žmogaus teisių apsaugos užtikrinimo sėkmė dažnai priklauso nuo keleto išorės veiksnių, kurių Komisija nekontroliuoja.

87

Žmogaus teisių užtikrinimas migrantams yra ne tik oficialus horizontalus klausimas, rimtai sprendžiamas visais ES išorės intervenciniais veiksmais – šiam klausimui pirmenybė teikiama ir įgyvendinant su migracija susijusius išorės veiksmus.

Žmogaus teisių apsaugos priemonės ne tik įtraukiamos į visus intervencinius veiksmus – migrantų teisių apsauga yra daugelio veiksmų bendrasis tikslas. Pavyzdžiui, pagal kai kuriuos projektus siekiama padėti prekybos žmonėmis aukoms ir jas apsaugoti, užtikrinti šalyje dirbančių migrantų teises, padėti pabėgėliams ir juos apsaugoti ir t. t.

88

Dėl Ukrainos reikia pasakyti, kad iš pradžių buvo numatyta galimybė mokymus žmogaus teisių standartų klausimais rengti pagal projektą READMIT ir ši galimybė buvo aptarta su vyriausybe. Tačiau sutarta šiuo etapu projekto į programą neįtraukti, nes jis dubliuotųsi su keliais kitais tarptautinių organizacijų ir pilietinės visuomenės organizacijų vykdomais projektais: i) Tarptautinės migracijos organizacijos projektu „Strengthening Migration Management and Cooperation on Readmission in Eastern Europe (MIGRECO)“ (CRIS sistemos nuoroda 2011/282-850), ii) UNCHR projekto „Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes (RPP II)“ II etapu (CRIS sistemos nuoroda 2010/272-415) ar iii) nevyriausybinės organizacijos „The Right to Protection“ projektu „Advocacy and Government Capacity Building in Migration“ (CRIS sistemos nuoroda 2012/334-088). Apskritai iš visų 34 migracijos ir prieglobsčio srities projektų, kuriems nuo 2003 m. suteikta ES finansinė parama, 18 projektų skirtingais lygmenimis siejosi su žmogaus teisių problematika.

89

Komisija labai aktyviai mėgino įtikinti Libijos valdžios institucijas pasirašyti susitarimo memorandumą su UNHCR.

Libijos valdžios institucijos, ypač tos, kurios atstovavo Muamaro al Kadafio režimui, dėl politinių priežasčių labai priešinosi, kad UNHCR taptų pagrindiniu veiksmų partneriu.

Nepaisant to, Komisija visada pabrėždavo, kad pagarba žmogaus teisėms yra pagrindinis projekto aspektas.

91

Poreikis griežčiau koordinuoti ES institucijų, įskaitant Komisijos padalinius, veiksmus išties vėl susilaukė J. C. Junckerio pirmininkaujamos Komisijos dėmesio. Įdiegta keletas patobulintų koordinavimo mechanizmų; išbandžius juos per pastarojo meto migracijos ir pabėgėlių krizę atrodo, kad jie veikia tinkamai.

92

Komisijos nuomone, vidaus koordinavimas jau gerokai patobulintas.

93

Komisija pripažįsta, kad padėtį galima dar labiau pagerinti, tačiau norėtų pabrėžti, kad su migracija susijusios politikos ir programavimo srityje jau visiškai įdiegti veiksmingi koordinavimo mechanizmai.

Pavyzdžiui, Migracijos ir vidaus reikalų GD užtikrina koordinavimą rengiant ir tvirtinant valstybių narių nacionalines programas, kurias finansuoja Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondas (PMIF) arba Vidaus saugumo fondas (VSF), taip pat centralizuotai administruojamas metines darbo programas. Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD ir Kaimynystės politikos ir plėtros derybų GD taiko tokią pat procedūrą. Be to, per tarpžinybines konsultacijas dėl visų finansavimo programų patvirtinimo vykdomos oficialios EIVT ir susijusių Komisijos generalinių direktoratų konsultacijos.

EIVT – viena arba kartu su Komisija – vadovauja daugelio išorės finansinių priemonių daugiamečiam programavimui, taip užtikrindama labai gerą įvairių politikos sričių tarpusavio koordinavimą ir geografinių sričių tarpusavio koordinavimą. Neatitikimus taip pat galima paaiškinti paramą gaunančių trečiųjų šalių prašymų skirtumais (nėra vieno bendro modelio).

94

Komisija iš tikrųjų pripažįsta, kad būtų naudinga parengti konkrečioms šalims arba regionams skirtus su migracija susijusio finansavimo planus ir (arba) apžvalgas ir taip palengvinti koordinavimą bei užtikrinti didesnį ES ir kitų paramos teikėjų teikiamo finansavimo papildomumą. Konkrečiai, visų partnerysčių judumo srityje, bendrųjų migracijos ir judumo darbotvarkių ir kai kurių regioninių procesų atveju yra parengtos finansavimo apžvalgos (suvestinės), aprėpiančios su migracija susijusį ES ir valstybių narių finansavimą. Tas apžvalgas parengė Komisijos tarnybos, konsultuodamosi su atitinkamomis koordinavimo struktūromis (partnerystės judumo srityje vietos koordinavimo platformomis, VPMJ ekspertų susitikimų dalyviais ir pan.). Tačiau jos gali būti tik orientacinio pobūdžio ir jomis negalima sukurti jokios prievolės įvairiems donorams ir finansavimo šaltiniams, nes to nebūtų įmanoma įgyvendinti pagal dabartinę ES teisinę sistemą ir tai nesuderinama su procedūromis, nustatytomis pagal atitinkamas ES finansines priemones.

97

EIVT laikosi nuomonės, kad EIVT prisidėjo prie to, kad migracijos tema būtų įtraukta į politinius dialogus su trečiosiomis šalimis, ypač kaimyninėmis šalimis, atitinkamų šalių atžvilgiu pasinaudojant specialiais Teisingumo, laisvės ir saugumo ir (arba) Migracijos ir socialinių reikalų pakomitečiais. Be to, kai ES santykiuose su trečiosiomis šalimis migracijos problemai įgyjant vis didesnę reikšmę, EIVT palaipsniui kaupė teminę šios srities kompetenciją ir skyrė papildomų žmogiškųjų išteklių spręsti sektoriniams klausimams, kurie svarbūs išorės santykių srityje, įskaitant migraciją. Prasidėjus naujai Komisijos kadencijai, atsirado daugiau ryžto labiau susieti migracijos vidinę ir išorinę dimensijas ir gerinti politikos derėjimą EIVT ir atitinkamų Komisijos generalinių direktoratų darbe.

98

Veiksmų koordinavimas su ES delegacijomis tikrai gali ir turėtų būti patobulintas ir šiuo tikslu imamasi priemonių, tačiau dėl kelių priežasčių tai padaryti bus sunku. Ne tik nepakankama žmogiškųjų išteklių delegacijose (ir centrinėje būstinėje): dėl nedidelės ES delegacijų kompetencijos migracijos klausimais atitinkamai trūksta gebėjimų vertinti su migracija susijusius poreikius ir prioritetus šalyse partnerėse.

99

Komisija sutinka, kad labai svarbu derinti veiksmus su ES delegacijomis, todėl deda pastangas, kad šis koordinavimas būtų praktiškai įgyvendintas vykdant kasdienį projektų valdymą.

Sėkmingai įgyvendintais projektais pagrįsta geroji patirtis jau sukaupta ir patvirtinta atskirų projektų stebėjimo ir vertinimo ataskaitose, dedamos pastangos siekiant įdiegti šios informacijos sujungimo ir platinimo sistemą. Pirmiausia informacija apie gerąją patirtį bus įtraukta į Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD B3 skyriaus rengiamas rekomendacines priemones; kai tai bus padaryta, ji bus paskelbta specialioje teminėje migracijai skirtoje interneto svetainėje.

Be to, į Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD B3 skyriaus rengiamus teminius mokymus yra įtrauktos paskaitos apie padarytas praktines išvadas ir įgytą geriausią patirtį.

Išvados ir rekomendacijos

1 išvada

Komisija pabrėžia, kad persvarstytos Europos kaimynystės politikos siekinys – glaudžiai bendradarbiaujant su mūsų kaimynais pateikti pasiūlymų dėl aiškesnės ir labiau į poveikį orientuotos bendradarbiavimo programos, kurią vykdant būtų sprendžiami bendros svarbos klausimai, įskaitant migraciją.

Panašiai ir TMPP pakeitusioje programoje yra konkrečiai apibrėžtų tikslų, rezultatų ir rodiklių.

a)Komisija mano, kad kaimynystės politikoje galima geriau apibrėžti su migracijos klausimais susijusius strateginius orientyrus: šiuo tikslu reikia suformuluoti aiškius ir pamatuojamus tikslus ir nuoseklius ir konkrečius gautinus rezultatus, kurie būtų naujų bendradarbiavimo su kaimyninėmis šalimis ir naryste suinteresuotų šalių programų pagrindas.

b)Komisija iš dalies sutinka su šia išvada, kiek tai susiję su skirtingo lygmens stebėjimo ir vertinimo mechanizmų derėjimu. Dėl EKPP ir TMPP reikia pasakyti, kad daugeliui su migracija susijusių projektų yra nustatyti stebėjimo ir vertinimo mechanizmai ir visavertės loginės sistemos. Tačiau Komisija mano, kad galima padėti geresnius pagrindus mūsų bendradarbiavimui su kaimyninėmis šalimis migracijos srityje, šiuo tikslu nustatant strateginius tikslus bei aiškius ir pamatuojamus rezultatus, kartu užtikrinant tiesiogines veiksmų ir rezultatų sąsajas.

e)Komisija iš dalies sutinka su šiuo teiginiu, pirmiausia, kiek tai susiję su geografine įvairove.

Bendradarbiaujant su mūsų kaimynais, ypač migracijos ir tarptautinės apsaugos klausimais, būtina prisitaikyti prie partnerių dalyvavimo ir jų politikos formavimo lygio ir atsižvelgti į įvairius partneriams jautrius aspektus, jų lūkesčius ir ribas sprendžiant šiuos klausimus. Be to, atsižvelgiant į kaimyninėse šalyse užsitęsusią krizę, būtina taikyti diferencijavimo ir lankstumo užtikrinimo mechanizmus.

Tačiau EKP atveju Komisija, norėdama kuo geriau išnaudoti EKP išteklius, ketino diferencijuoti partnerius pagal EKP nustatytus programavimo kriterijus ir griežtai laikytis skatinimo principo.

Kaip minėta, partnerių poreikiai įvairiose šalyse ir regionuose yra skirtingi. Atsižvelgiant į Pokyčių darbotvarkėje pateiktas rekomendacijas ir į pagal naująją EKP nustatytą diferencijuotą požiūrį, bendradarbiaudama su kaimyninėmis šalimis, ES visada daugiausia dėmesio skiria trims prioritetiniams sektoriams. Šie sektoriai nustatyti surengus išsamias konsultacijas su vyriausybėmis, vietos valdžios institucijomis, pilietinės visuomenės organizacijomis, ES valstybėmis narėmis, tarptautinėmis finansų institucijomis ir tarptautinėmis organizacijomis.

1 rekomendacija

Komisija iš dalies pritaria rekomendacijai, ypač jos punktui dėl poreikio gerinti veiklos rezultatų vertinimo sistemas. Komisija sutinka, kad labai svarbu geriau apibrėžti jos bendradarbiavimo migracijos ir tarptautinės apsaugos srityse sistemą, šiuo tikslu nustatant veiklos tikslus bei aiškius ir pamatuojamus rezultatus, kartu užtikrinant tiesiogines veiksmų ir rezultatų sąsajas.

Tačiau, kadangi kiekvienos šalies poreikiai ir atitinkama pagalba skirtingi, Komisija pabrėžia, kad labai sunku sukurti bendrą palyginamų rodiklių rinkinį, kuris laikui bėgant išliktų toks pat, ir kad nustatant tikslinius prioritetus reikia daugiau lankstumo. Kuriamos specialios stebėjimo ir vertinimo priemonės, leisiančios įvertinti pasiekimus ir pažangą; tai bus svarbus žingsnis siekiant sukurti konkretesnes ir veiksmingesnes bendradarbiavimo migracijos srityje programas.

Peržiūrėta Europos kaimynystės politika, glaudžiai bendradarbiaujant su kaimynais, konkrečiai siekiama pateikti pasiūlymų dėl aiškesnių ir labiau į poveikį orientuotų bendradarbiavimo programų, pagal kurias būtų sprendžiami bendros svarbos klausimai, įskaitant migraciją.

Dabartinė padėtis yra nestabili; būtinai reikalinga perskyra tarp skubių veiksmų ir sistemingesnių programų. Ne visuomet bus galima dirbti orientuojantis į kiekybiškai išreikštus tikslinius prioritetus.

Įgyvendindama persvarstytą Europos kaimynystės politiką Komisija sieks kurti stipresnę partnerystę, kurios veikla būtų tikslingesnė, o bendradarbiavimas labiau pritaikytas konkretiems poreikiams. Iš patirties matyti, kad Europos kaimynystės politika veiksmingiausia tada, kai ES ir šalies partnerės užmojai tikrai sutampa. Todėl atliekant peržiūrą bus išsiaiškinti ES ir kiekvieno partnerio poreikiai, taip pat didžiausio bendro intereso sritys (įskaitant migraciją ir judumą). Ši peržiūra suteikia galimybę užtikrinti gerą ES ir jos partnerių tarpusavio supratimą apie tas bendro intereso sritis, o tai padės stiprinti partnerystę ir teikti tikslingą finansinę paramą. Tačiau, siekiant užtikrinti, kad finansinio bendradarbiavimo srityje ES labiau pajėgtų lanksčiau reaguoti į sparčiai kintančias regiono aplinkybes ir poreikius, lankstumas ir toliau bus vienas pagrindinių finansavimo pagal Europos kaimynystės politiką principų.

2 rekomendacija

Komisija priima šią rekomendaciją.

Kaip teisingai nurodyta, DAC kodus nustato EBPO. Atsižvelgdama į pastarojo meto pokyčius, Komisija pradės diskusijas su EBPO.

Be to, Komisija išnagrinės galimybę papildyti EBPO DAC kodavimo sistemą.

2 išvada

a)Žr. Komisijos atsakymus į 68 pastraipą ir 5 langelį.

b)Kalbant apie migraciją ir vystymąsi, turimas omenyje teigiamos migracijos ir vystymosi sąsajos stiprinimas siekiant visuomenės ir migrantų labui išnaudoti migracijos teikiamas vystymosi galimybes ir padėti užtikrinti tvarų vystymąsi ir mažinti skurdą. Nors tikslų migracijos ir vystymosi tarpusavio ryšį skirtingomis aplinkybėmis gali reikėti pagrįsti papildomais įrodymais, migracija vis plačiau pripažįstama kaip veiksminga ir kilmės šalių, ir kelionės tikslo šalių vystymosi skatinimo priemonė. Tai, kad migracija, kaip vystymosi skatinimo veiksnys, dabar įtraukta į 2030 m. darnaus vystymosi darbotvarkę, rodo, kad pastaraisiais metais šioje srityje buvo padaryta tam tikra pažanga.

c)Komisija sutinka, kad parama grąžinimui ir readmisijai iki šiol ne visada duodavo numatytų rezultatų. Tačiau veiksminga grąžinimo ir readmisijos politika yra būtina tinkamo migracijos valdymo sąlyga, taigi ir sudedamoji VPMJ dalis.

Komisija sutinka su Rūmų pastaba ir priduria, kad priimti atgal savo piliečius privaloma pagal paprotinę tarptautinę teisę. Ji yra migracijos, o ne saugumo politikos, kaip ją supranta kai kurios šalys partnerės, dalis.

d)Komisija iš dalies pritaria šiai išvadai.

Dėl žmogaus teisių Komisija pripažįsta, kad veiksmingumą būtų galima padidinti nustatant konkretesnes rizikos mažinimo priemones, pvz., stiprinant humanitarinės diplomatijos ir nacionalines konsultacines sistemas.

Tačiau 2014 m. Komisija ėmėsi kurti ir tobulinti priemonių rinkinį, kuriuo būtų užtikrinta, kad vykdant daugumą naujų projektų visuose intervencinių veiksmų etapuose būtų laikomasi teisėmis grindžiamo požiūrio į vystomąjį bendradarbiavimą.

Teisėmis grindžiamas požiūris į vystomąjį bendradarbiavimą įgyvendinamas atsižvelgiant į universalumą ir žmogaus teisių nedalumą, taip pat remiantis įtraukimo į sprendimų priėmimo procesą ir dalyvavimo jame, nediskriminavimo, lygybės ir vienodų sąlygų, skaidrumo ir atsakomybės principais. Šie principai yra pagrindiniai ES vystomojo bendradarbiavimo principai, jais užtikrinamas galių suteikimas neturtingiausiems ir pažeidžiamiausiems žmonėms, pirmiausia – moterims ir nepilnamečiams.

3 rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai, ji jau įgyvendinama tokiu būdu:

Komisija jau naudojasi visomis projekto valdymo ciklui numatytomis priemonėmis. Komisija pripažįsta, kad, nors ir galima veiksmingiau nustatyti kiekvieno intervencinio veiksmo logiką, daugeliui su migracija susijusių projektų jau yra nustatytos visavertės loginės sistemos, apimančios rezultatų rodiklius.

4 rekomendacija

Komisija priima šią rekomendaciją.

Vis daugėja mokslinių tyrimų ir studijų, rodančių teigiamą migracijos poveikį vystymusi (ir kilmės, ir kelionės tikslo šalims, taip pat patiems migrantams). Tačiau, atsižvelgiant į kintančias ir stiprėjančias migracijos tendencijas, būtina ir toliau rinkti patikimus migracijos duomenis, kuriuos būtų galima panaudoti rengiant programas. Komisija nagrinėja, kaip toliau konsoliduoti šiuos argumentus, kurie padėtų kurti būsimas reagavimo strategijas ir projektus.

3 išvada

Komisija mano, kad po didelių pastangų migracijos srityje jau atsirado efektyvūs koordinavimo mechanizmai. Kadangi tema labai sudėtinga, kompetencijos nevienodos, o suinteresuotųjų subjektų daug, todėl galimybių dar labiau racionalizuoti valdymą migracijos srityje yra labai mažai.

5 rekomendacija

Komisija iš dalies priima šią rekomendaciją. Komisija mano, kad jau imtasi didelių pastangų pagerinti ES delegacijų gebėjimus, be kita ko, atsižvelgiant į biudžeto apribojimus (taip pat žr. Komisijos atsakymus į 34, 98 ir 99 pastraipas).

Komisija jau yra parengusi finansavimo apžvalgų apie tai, kokį finansavimą donorai skiria įvairioms dvišalėms ir regioninėms sistemoms remti (kaip antai partnerysčių judumo srityje suvestinės).

Komisija mano, kad kurti vieną išsamią finansavimo apžvalgą apie visą su migracija susijusį finansavimą netikslinga.

QJ-AB-16-010-LT-E    ISSN 1977-5725

Šioje ataskaitoje aptariamos dvi pagrindinės finansavimo priemonės (TMPP ir EKPP), kuriomis finansuojama ES bendros migracijos politikos išorės dimensija, kuria siekiama vykdyti veiksmingą migracijos srautų valdymą bendradarbiaujant su kilmės ir tranzito šalimis. Šioje ataskaitoje nagrinėjama, ar pagal abi priemones panaudojant lėšas buvo siekiama aiškių tikslų ir ar šios išlaidos buvo veiksmingos ir gerai koordinuojamos. Mes nustatėme, kad taikant priemones nebuvo aiškios strategijos, kuria remiantis būtų galima nustatyti jų indėlį siekiant tikslų, ir todėl nėra aišku, ką buvo norima jomis pasiekti ES lygmeniu. Dažnai buvo sudėtinga išmatuoti rezultatus, pasiektus panaudojant ES lėšas, ir buvo sudėtinga įvertinti, kaip migracija prisidėjo prie vystymosi. Politika pasižymėjo sudėtingu valdymu, nepakankamu koordinavimu ir tuo, kad nebuvo parengta finansavimo apžvalga, kurioje būtų nustatyta, ką finansuoja Komisija ir ką valstybės narės.