EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1

Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx

Tīmekļa vietne: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2016. gads

Print | ISBN 978-92-872-4797-1 | ISSN 1831-0877 | doi:10.2865/500453 | QJ-AB-16-010-LV-C
PDF | ISBN 978-92-872-4776-6 | ISSN 1977-5717 | doi:10.2865/166706 | QJ-AB-16-010-LV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4783-4 | ISSN 1977-5717 | doi:10.2865/2275 | QJ-AB-16-010-LV-E

© Eiropas Savienība, 2016. gads

Reproducēšana ir atļauta, ja tiek norādīts avots.

KĀ PASŪTĪT ES IZDEVUMUS

Bezmaksas izdevumi

•Viens eksemplārs:
ar EU Bookshop starpniecību (http://bookshop.europa.eu).

•Vairāk nekā viens eksemplārs vai plakāti/kartes:
Eiropas Savienības pārstāvniecībās (http://ec.europa.eu/represent_lv.htm),
Eiropas Savienības delegācijās valstīs, kas nav ES dalībvalstis (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lv.htm),
ar Europe Direct dienesta starpniecību (http://europa.eu/contact/index_lv.htm)
vai piezvanot uz tālruņa numuru 00 800 6 7 8 9 10 11 (zvanīšana bez maksas no jebkuras vietas Eiropas Savienībā) (*).

(*)Informāciju sniedz bez maksas, tāpat arī lielākā daļa zvanu ir bezmaksas (izņemot dažus operatorus, viesnīcas vai taksofonus).

Maksas izdevumi

•Ar EU Bookshop starpniecību (http://bookshop.europa.eu).

LV
2016

Nr. 09

Īpašais ziņojums

ES ārējās migrācijas
izdevumi Vidusjūras
dienvidu reģiona un ES
austrumu kaimiņvalstīs
līdz 2014. gadam

(saskaņā ar LESD 287. panta 4. punkta otro daļu)

Saturs

Saīsinājumi un akronīmi

Glosārijs

Kopsavilkums

Ievads

ES ārējās migrācijas politika

Politikas pamatnostādnes

Vispārēja pieeja ārējai migrācijai

Prioritāte tiek piešķirta kaimiņvalstīm

Dažādi institucionālie un finanšu instrumenti

ES ārējās migrācijas izdevumu dažādie avoti

Finansēšanas un pārvaldības kārtība

Revīzijas tvērums un pieeja

Ir jāuzlabo mērķu saskaņotība, partnervalstu vajadzību noteikšana un uzraudzības instrumenti

Plašais politikas mērķu klāsts ne vienmēr ir savstarpēji saistīts

Vairāk uzmanības jāpievērš partnervalstu vajadzību apzināšanai

Ir jāuzlabo uzraudzības un novērtēšanas instrumenti

Ģeogrāfiskās un tematiskās prioritātes bija grūti pārbaudīt

Intervences pasākumi notiek plašā ģeogrāfiskā areālā

ES ārējās migrācijas izdevumu (TPMA un EKPI) efektivitātē bija vērojami trū kumi Vidusjūras dienvidu reģiona un Austrumu partnerības valstīs

Darbības mērķu un rezultātu rādītāju nepilnību dēļ bija grūti novērtēt projektu efektivitāti

Faktori, kas nelabvēlīgi ietekmē efektivitāti

Labas prakses piemērs

Ar efektivitāti saistītās problēmas trīs galvenajās jomās

Saikne starp migrāciju un attīstību

Atgriešanās un atpakaļuzņemšanas atbalsta pasākumi: ierobežota ietekme un nevienmērīgs atbalsts, ko sniedz valstis ārpus ES

Revidētajos projektos bija iekļauta cilvēktiesību aizsardzība, taču to ne vienmēr sekmīgi īstenoja

Koordinēšanas grūtības starp dažādiem partneriem dažādos līmeņos

Pārvaldība bija sarežģīta

Mobilitātes partnerība: ir jāprecizē koordinācija

Ieskats nākotnē

Secinājumi un ieteikumi

I pielikums. | Mobilitātes partnerības nolīgumi, ko parakstījusi ES, ES dalībvalstis un trešās valstis
II pielikums. | Summas, par kurām bija uzņemtas saistības, noslēgti līgumi un kuras tika izmaksātas saistībā ar migrācijas politikas ārējo dimensiju 2007.–2013. gada plānošanas periodā (miljoni EUR)
III pielikums. | Izdevumi ārējās migrācijas politikai: dažādi ES izdevumu instrumenti, un katram no tiem ir savi mērķi un stratēģijas
IV pielikums. | Kopsavilkums par revidētajiem projektiem
V pielikums. | ES finansiālā atbalsta īstenošanas mehānismi (migrācijas un patvēruma politikas ārējā dimensija)

Komisijas atbilde

Saīsinājumi un akronīmi

ASI: Attīstības sadarbības instruments.

EAF: Eiropas Attīstības fonds

EĀDD: Eiropas Ārējās darbības dienests

EDCI: Eiropas demokrātijas un cilvēktiesību instruments

EKPI: Eiropas kaimiņattiecību (un partnerības) instruments

Frontex: Eiropas Aģentūra operatīvās sadarbības vadībai pie Eiropas Savienības dalībvalstu ārējām robežām

ĢD: Ģenerāldirektorāts

ĢD ECHO: Humānās palīdzības un civilās aizsardzības ģenerāldirektorāts

IfS: Stabilitātes instruments

IOM: Starptautiskā Migrācijas organizācija

IPA: Pirmspievienošanās palīdzības instruments

ISF: Iekšējās drošības fonds

JMDI: Kopīgā migrācijas un attīstības ierosme

TPMA: Tematiskā programma migrācijas un patvēruma jomā

UNDP: Apvienoto Nāciju Organizācijas Attīstības programma

UNHCR: Apvienoto Nāciju Organizācijas Augstais komisārs bēgļu jautājumos

VPMM: Vispārēja pieeja migrācijai un mobilitātei

Glosārijs¹

Atgriešanās: vispārīgā nozīmē šis jēdziens attiecas uz atgriešanos vai atgriešanās procesu vai nu konkrētas valsts teritoriālajās robežās vai, ja ir izsmeltas visas likumīgās iespējas palikt ES dalībvalstī, tad došanos no uzņēmējas valsts uz izcelsmes vai tranzīta valsti, kā tas ir bēgļu, patvēruma meklētāju un kvalificētu valstspiederīgo gadījumā.

Atpakaļuzņemšanas nolīgums: tas ir nolīgums, kurā izklāstītas procedūras, kas jāveic valstij, lai ārvalstnieki vai bezvalstnieki, kas tajā uzturas neregulāri, atgrieztos piederības valstī vai trešā valstī, caur kuru tie ieradušies valstī, kura vēlas panākt viņu atgriešanu.

Bēglis: bēgļi ir personas, kas, pamatoti baidoties no vajāšanas rases, reliģijas, tautības, piederības kādai noteiktai sociālai grupai vai politisko uzskatu dēļ, atrodas ārpus valsts, kuras valstspiederīgie viņi ir, un kas nespēj vai minēto baiļu dēļ nevēlas izmantot šīs valsts aizsardzību.

Migrācija: personu vai personu grupu pārvietošanās, vai nu šķērsojot starptautisko robežu, vai valsts iekšienē. Migrācijas ilgums, sastāvs un iemesli var būt dažādi; migrācija ietver bēgļu, pārvietotu personu un ekonomisko migrantu pārvietošanos, kā arī citu personu plūsmas, piemēram, tos, kuru mērķis ir ģimeņu apvienošana.

Mobilitāte²: mobilitātes jēdziens ir ietilpīgāks nekā migrācijas jēdziens, tas attiecas uz plašu cilvēku loku, piemēram, īstermiņa apmeklētājiem, tūristiem, studentiem, pētniekiem, uzņēmējiem vai ciemos atbraukušiem ģimenes locekļiem.

Neregulārā migrācija: nav skaidras vai vispāratzītas definīcijas jēdzienam “neregulāra migrācija”, ar kuru apzīmē personu pārvietošanos ārpus nosūtošo, tranzīta un uzņemošo valstu reglamentējošām struktūrām. No galamērķa valstu viedokļa tā nozīmē neregulāru iebraukšanu, uzturēšanos vai darbu. No nosūtītājvalstu viedokļa rīcība ir neregulāra, ja, piemēram, persona šķērso starptautisko robežu bez derīgas pases vai ceļošanas dokumenta. Neregulāri migranti ir gan tie, kas ieceļojuši kādas valsts suverēnā teritorijā bez derīga ieceļošanas dokumenta, gan tie, kas pēc ieceļošanas ar derīgu dokumentu to neatjauno un paliek uzņemošajā valstī (pārsniedz atļauto uzturēšanās laiku).

Patvēruma meklētājs: migrantiem piešķir patvēruma meklētāja statusu, kad tie ir pieteikušies vai nu bēgļa statusa, vai alternatīvās aizsardzības saņemšanai un ja to pieteikumu vēl izskata.

Projekta rezultāti: lai izmērītu projekta rezultātus, ir jānosaka šādi aspekti:

a)skaidri darbības mērķi (piemēram, visu kāda ciemata mājsaimniecību pieslēgums elektriskajam tīklam);

b)ieguldījuma un tiešo rezultātu rādītāji, lai novērtētu projekta sniegto pakalpojumu, preču vai darba kvantitāti, kvalitāti un nodošanas termiņu (piemēram, 200 elektrības stabu iegāde un uzstādīšana un elektrolīnija 4000 metru garumā);

c)sākotnējā stāvokļa rādītāji un mērķlielumi (piemēram, ja ir 500 stabi un līnija 10 000 metru garumā, mērķis ir palielināt stabu skaitu līdz 700 un līniju pagarināt līdz 14 000 metriem);

d)rezultātu rādītāji, ar ko mēra projekta ieviešanas efektivitāti un apraksta mērķa sasniegšanu (piemēram, tagad visām 200 mājsaimniecībām ir piekļuve elektrībai). Arī šajā gadījumā iespējams precizēt sākotnējā stāvokļa rādītājus un mērķlielumus (piemēram, apkalpoto mājsaimniecību skaits ir palielinājies no 150 līdz 200).

Reintegrācija: personas vai personu grupas atkārtota iekļaušana, piemēram, process, kura laikā migrants atkal iekļaujas sabiedrībā savā izcelsmes valstī.

Robežu pārvaldība: uzņēmēju, tūristu, migrantu un bēgļu atļautu plūsmu sekmēšana un ārvalstnieku neregulāras ieceļošanas atklāšana un novēršana konkrētā valstī. Robežu pārvaldības pasākumi ietver valstu noteikto vīzu prasību ievērošanu, transporta uzņēmumiem piemērotas sankcijas par neregulāru ārvalstnieku ievešanu valsts teritorijā, kā arī pārtveršanu atklātā jūrā.

Spēju veidošana: valdību un pilsoniskās sabiedrības autonomo spēju palielināšana, papildinot viņu zināšanas, uzlabojot prasmes un attieksmi. Spēju veidošana var izpausties kā projekts, kas īstenots kopā ar partnervalsts valdību, vai kā divpusējs vai daudzpusējs dialogs.

1Visas definīcijas ir adaptētas no Starptautiskās Migrācijas organizācijas “Migrācijas glosārija” (Glossary on Migration), ja vien nav norādīts citādi.

2“Vispārējā pieeja migrācijai un mobilitātei”, COM(2011) 743 galīgā redakcija, 18.11.2011.

Kopsavilkums

I

ES kopējās migrācijas politikas ārējās dimensijas mērķis ir sekmēt migrācijas plūsmu efektīvu pārvaldību partnerībā ar izcelsmes un tranzīta valstīm. Šajā ziņojumā ir izskatīti divi galvenie finansēšanas instrumenti sešās valstīs no 11 Vidusjūras dienvidu reģiona un Austrumu partnerības valstīm, proti, Tematiskā programma migrācijas un patvēruma jomā (TPMA) un Eiropas kaimiņattiecību un partnerības instruments (EKPI), un tos abus izveidoja laikposmam no 2007. līdz 2013. gadam. Revīzija neietver ne migrācijas dinamiku pēc 2014. gada, ne ES reakciju uz pašreizējo bēgļu krīzi.

II

Uz ES ārējās migrācijas izdevumiem attiecas plašs vispārēju mērķu klāsts. Revīzijas laikā nebija iespējams ne noteikt kopējo izdevumu summu, kas izmaksāta no ES budžeta, ne noskaidrot, vai izdevumi tika novirzīti atbilstoši paredzētajām ģeogrāfiskajām un tematiskajām prioritātēm.

III

Pamatojoties uz projektu izlases pārbaudi, revidenti secina, ka ir iespējams uzlabot ES ārējās migrācijas izdevumu (TPMA un EKPI) efektivitāti Vidusjūras dienvidu reģiona un Austrumu partnerības valstīs. Bieži vien bija grūti izmērīt rezultātus, kas panākti ar ES līdzekļu palīdzību, jo mērķi attiecās uz ļoti plašu tematisko spektru un ģeogrāfisko areālu un nebija kvantitatīvu un uz rezultātiem orientētu rādītāju. Bija sarežģīti novērtēt, kāds ir migrācijas ieguldījums attīstībā, kura ir viena no prioritātēm vispārējā pieejā migrācijai un mobilitātei. Visbeidzot, spriežot pēc pārbaudītajiem projektiem, repatriantu ieguldījums pēc atgriešanās dzimtenē bija ierobežots.

IV

ES ārējās migrācijas izdevumus īstenoja daudzas un dažādas ieinteresētās personas. Šajā nolūkā bija savstarpēji jākoordinē dažādas Komisijas struktūrvienības, it īpaši tās ģenerāldirektorāti, Eiropas Ārējās darbības dienests, ES delegācijas trešās valstīs un vairākas ES aģentūras sadarbībā ar dalībvalstīm, kaimiņvalstīm un trešām valstīm. Tik komplicētai pārvaldībai bija nepieciešama stingrāka koordinācija visos līmeņos un lielāka ES delegāciju iesaiste migrācijas jautājumos.

V

Ziņojuma noslēgumā Palāta ir ieteikusi Komisijai izstrādāt skaidrus un izmērāmus mērķus, kuri jāīsteno ar saskaņota ES finansēšanas instrumentu klāsta palīdzību un kuru izpildi atbalsta efektīva uzraudzība un novērtēšana, kā arī atbilstoša informācijas sistēma. Pārvaldības kārtība ir jāvienkāršo un labāk jākoordinē.

Ievads

01

ES ārējā migrācijas politika aptver plašu jautājumu loku, piemēram, mobilitāti un legālo migrāciju, neregulāro migrāciju, migrāciju un attīstību vai starptautisko aizsardzību. Revīzija balstās uz darbu, kas paveikts līdz 2014. gada beigām, un revīzijas laikā tika pārbaudīti ES ārējās migrācijas izdevumi Vidusjūras dienvidu reģiona un Austrumu kaimiņattiecību un partnerības valstīs (sk. arī 21.–26. punktu). Revīzija neattiecās ne uz palīdzību, kas sniegta ES iekšienē, ne arī ES dalībvalstīm piešķirto palīdzību. Tā tieši neattiecās arī uz īpaši izstrādātajiem pasākumiem, kas paredzēti patvēruma pieprasījumu izskatīšanai, vai datiem par neregulāro migrāciju. Revīzijas laikā tika pārbaudīti divi galvenie ES finansēšanas instrumenti un ar tiem saistītie izdevumi sešās³ austrumu un dienvidu kaimiņvalstīs laikposmā no 2007. līdz 2013. gadam. Palātas revidētie ārējās migrācijas izdevumi neattiecās uz izdevumiem saistībā ar Sīrijas bēgļu krīzi. Tādējādi ziņojumā nav ietverti ne notikumi, ne ES rīcība, ne arī dati saistībā ar 2015. gadu. Palāta publicē šīs revīzijas rezultātus tagad, jo uzskata, ka formulētie konstatējumi un ieteikumi ir būtiski, tāpēc ka ES cenšas izstrādāt piemērotu politiku un rast budžeta resursus saistībā ar ārējās migrācijas politiku.

ES ārējās migrācijas politika

Politikas pamatnostādnes

02

Līguma 67. pantā ir formulēta prasība izstrādāt uz dalībvalstu solidaritāti balstītu kopēju patvēruma, imigrācijas un ārējo robežu kontroles politiku. Eiropadome definēja attiecīgās stratēģiskās pamatnostādnes (68. pants), un tās ir izklāstītas Stokholmas programmā (2009.–2014. g.)⁴, kura ES kalpo kā ceļvedis tiesiskuma, brīvības un drošības telpā. Jaunas stratēģiskās pamatnostādnes 2014.–2019. gadam Padome pieņēma 2014. gada jūnijā.

03

Kopējās imigrācijas politikas galvenais mērķis (Līguma 79. pants) ir nodrošināt efektīvu migrācijas plūsmu vadību, taisnīgu attieksmi pret trešo valstu pilsoņiem, kuri likumīgi uzturas dalībvalstīs, un novērst neregulāru ieceļošanu un cilvēku tirdzniecību, kā arī paredzēt pastiprinātus pasākumus to apkarošanai.

04

ES piešķir īpašu nozīmi arī migrācijas plūsmu pārvaldībai sadarbībā ar migrantu izcelsmes vai tranzīta valstīm, kā arī migrācijas un attīstības saikņu stiprināšanai.

05

Tādējādi ES kopējai migrācijas politikai ir gan iekšēja, gan ārēja dimensija. Šajā ziņojumā ir iztirzāta ārējā dimensija, kas ir aprakstīta nākamajā iedaļā.

Vispārēja pieeja ārējai migrācijai

06

Padome 2005. gadā pieņēma vispārējo pieeju migrācijai Āfrikā un Vidusjūras reģiona valstīs. 2011. gadā tā tika izvērsta vispārējā pieejā migrācijai un mobilitātei (VPMM)⁵. Minētā pieeja, kuru pieņēma Padome⁶, taču kura nav juridiski saistoša, atspoguļo ES vispārējo politikas satvaru politiskam dialogam un sadarbībai ārējās migrācijas politikas jomā.

07

VPMM ir noteiktas četras vispārējas tematiskas prioritātes, kuras atzītas par “vienlīdz svarīgām”:

a)labāk organizēt legālo migrāciju un sekmēt labi pārvaldītu mobilitāti;

b)novērst un apkarot neregulāro migrāciju un izskaust cilvēku tirdzniecību;

c)maksimāli palielināt migrācijas un mobilitātes ietekmi uz attīstību;

d)veicināt starptautisko aizsardzību un pilnveidot patvēruma politikas ārējo dimensiju.

08

Cilvēktiesību ievērošana ir prioritāte, kas attiecas uz visiem šī politikas satvara aspektiem.

Prioritāte tiek piešķirta kaimiņvalstīm

09

Lai gan VPMM (Komisijas 2011. gada paziņojums) attiecas uz visu pasauli, tās pirmā prioritāte⁷ bija Eiropas kaimiņattiecību politikas aptvertās valstis (sk. 1. attēlu), proti, valstis Vidusjūras reģiona dienvidos (Alžīrija, Ēģipte, Lībija, Maroka un Tunisija) un Austrumu partnerības valstis (Armēnija, Azerbaidžāna, Baltkrievija, Gruzija, Moldova un Ukraina). Mērķis kaimiņvalstu reģionā bija “pakāpeniska spēcīgu un ciešu partnerattiecību veidošana, kuras balstīsies uz savstarpēju uzticēšanos un kopīgām interesēm, lai veicinātu turpmāku reģionālo integrāciju”⁸. Eiropas kaimiņvalstis ir nozīmīgas gan kā izcelsmes valstis un tranzīta valstis ceļā uz ES, gan kā galamērķa valstis pašas par sevi.

Dažādi institucionālie un finanšu instrumenti

10

VPMM īstenošanai izmanto plašu instrumentu klāstu, tie sīkāk aprakstīti 1. izcēlumā.

1. izcēlums

VPMM īstenošanai izmantotie instrumenti

οPolitikas instrumenti, tādi kā reģionālās politikas dialogs un mobilitātes partnerība.

οJuridiskie instrumenti, tādi kā vīzu režīma atvieglošanas un atpakaļuzņemšanas nolīgumi ar trešām valstīm (2015. gadā ir noslēgti 17 šādi nolīgumi).

οES aģentūru, piemēram, Frontex, operatīvais atbalsts.

οDažāds ES finansējums trešo valstu pārvaldes iestādēm un citām ieinteresētām personām (tādām kā starptautiskas organizācijas). Līdzekļi tiek piešķirti programmām vai projektiem, ko finansē no dažādiem budžeta avotiem, kā arī īpašai tematiskai programmai, kura virzīta uz spēju veidošanu un sadarbību migrācijas un patvēruma jomā un kura ietver lielāko daļu trešo valstu, tostarp ES kaimiņvalstis.

1. attēls

Eiropas kaimiņvalstis

Paskaidrojumi.

Zilā krāsā iezīmēta Eiropas Savienība,

zaļā – valstis, uz kurām attiecas kaimiņattiecību politika.

Avots: Eiropas Statistikas birojs.

11

ES ir iesaistījusies vairākos reģionālos⁹ un divpusējos dialogos par VPMM īstenošanu. Revīzijas laikā septiņos galvenajos reģionālajos dialogos bija iesaistīti svarīgākie reģioni uz dienvidiem un austrumiem no ES, un tie izpaudās kā regulāras oficiālas sanāksmes un sadarbības instrumentu stiprināšana. Galvenais divpusējais mehānisms patvēruma un migrācijas politikas dialogā ar kaimiņvalstīm ir mobilitātes partnerība. Tās mērķis ir risināt attiecīgos ar migrāciju un mobilitāti saistītos jautājumus, kas nozīmīgi visām iesaistītajām pusēm, tostarp, atbilstīgos gadījumos, īstermiņa un ilgtermiņa mobilitāti. Dalībvalstu līdzdalība ir brīvprātīga un nav juridiski saistoša. Mobilitātes partnerībā ir izraudzītas prioritātes un panākta vienošanās par konkrētām iniciatīvām, un dalībvalstis var brīvprātīgi tajā piedalīties ar finansējumu vai zināšanām. Pārskats par astoņām mobilitātes partnerībām, kas parakstītas kopš 2008. gada, tostarp norādot arī dalībvalstu iesaisti, ir sniegts I pielikumā.

ES ārējās migrācijas izdevumu dažādie avoti

12

Šajā iedaļā ir aprakstīti divi galvenie ES izdevumu instrumenti, ko izmanto ārējās migrācijas politikas atbalstam, kā arī citas programmas, kas devušas ieguldījumu ārējās migrācijas politikā.

13

Tematiskā programma migrācijas un patvēruma jomā (TPMA) bija vienīgā programma 2007.–2013. gadā, kas īpaši izveidota problēmjautājumu risināšanai ārējās migrācijas un patvēruma jomā. Tās juridiskais pamats ir 16. pants Attīstības sadarbības instrumenta (ASI) regulā¹⁰. Programmas vispārējais mērķis ir sniegt atbalstu trešām valstīm, lai tām palīdzētu “nodrošināt migrācijas plūsmu labāku pārvaldi visos aspektos”. Šai nolūkā programmas uzmanības centrā bija pasākumi saistībā ar migrācijas ceļiem austrumos un dienvidos, kā arī spēju veidošana un sadarbības iniciatīvu veicināšana migrācijas un patvēruma jomā. Tā “nebija tieši vērsta uz migrācijas pamatcēloņu risināšanu”11, 12.

14

Programmu īstenoja Starptautiskās sadarbības un attīstības ģenerāldirektorāta pārraudzībā. Aptuveni divas trešdaļas finansēto pasākumu izraudzījās, izmantojot uzaicinājumus iesniegt priekšlikumus, bet atlikušos – ar Komisijas mērķiniciatīvu palīdzību.

15

Eiropas kaimiņattiecību un partnerības instruments (EKPI)¹³ sāka darboties 2007. gadā, un ar tā palīdzību tika īstenota Eiropas kaimiņattiecību politika¹⁴. EKPI regulā nebija formulēti mērķi, taču tos noteica nolīgumos, ko Komisija noslēdza ar trešām valstīm. Ar EKPI tika piešķirts finansējums konkrētām darbībām, tostarp atbalstīt reformu un palielināt darbības kapacitāti tieslietās un iekšlietās, ietverot tādas jomas kā migrācija un patvērums (piemēram, integrēta robežu pārvaldība, atpakaļuzņemšana un cilvēku tirdzniecības apkarošana un novēršana), kā arī organizētās noziedzības un terorisma apkarošana.

16

Arī vairākas citas programmas var dot ieguldījumu ārējās migrācijas politikā, piemēram, Attīstības sadarbības instruments, Eiropas demokrātijas un cilvēktiesību instruments vai Stabilitātes instruments. Var izmantot arī Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu un Eiropas Attīstības fondu, taču ne kaimiņvalstīm.

Finansēšanas un pārvaldības kārtība

17

Palāta uzskata, ka 2007.–2013. gada plānošanas periodā ES kopējie ārējās migrācijas izdevumi, par kuriem bija noslēgti līgumi, veidoja aptuveni 1,4 miljardus EUR (sk. II pielikumu). Tomēr finanšu dati ir pieejami vienīgi par TPMA, no kuras tajā pašā periodā tika veikti maksājumi 304,3 miljonu EUR apmērā (sk. 52.–56. punktu).

18

Papildus Komisijas finansējumam 2007.–2013. gadā pasākumus līdzfinansēja arī dalībvalstis.

19

Atbildību par ES izdevumu plānošanu ārējās migrācijas politikas jomā dalīti uzņemas Eiropas Ārējās darbības dienests (EĀDD) un vairāki Komisijas ģenerāldirektorāti. Komisija ir atbildīga par ES līdzekļu pārvaldību ārējās migrācijas politikas jomā.

20

Līdzīgi minētajiem daudzveidīgajiem ES izdevumu instrumentiem, šajā jomā var iesaistīties vairāki Komisijas ģenerāldirektorāti, piemēram, Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD pārziņā ir attīstības sadarbības instruments (ASI), Eiropas Attīstības fonds (EAF), Eiropas Demokrātijas un cilvēktiesību instruments (EDCI) un EKPI, taču 2015. gadā atbildību par tiem pārņēma Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ĢD, kurš ir atbildīgs arī par Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (IPA). Humānās palīdzības un civilās aizsardzības ĢD (ĢD ECHO) pārvalda humānās palīdzības, tostarp bēgļu jautājumus. Tikai tad, ja tematiskās programmas finansē no attīstības sadarbības instrumenta (piemēram, TPMA), par to plānošanu un īstenošanu ir atbildīgs vienīgi Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD. Projektus, ko īstenoja saskaņā ar tiešu pārvaldību, pārvaldīja tieši vai nu Komisija Briselē, vai ES delegācijas. Dalībvalstis var piedalīties un piešķirt līdzfinansējumu noteiktu instrumentu ietvaros (plašāku informāciju sk. III pielikumā).

3Alžīrija, Gruzija, Lībija, Moldova, Maroka un Ukraina.

4OV C 115, 4.5.2010., 1. lpp.

5COM(2011) 743 galīgā redakcija; “Padomes secinājumi par vispārēju pieeju migrācijai un mobilitātei”, Eiropas Savienības Padomes dokuments Nr. 9417/12, 3.5.2012.

6Pieņemti ar Padomes secinājumiem 2012. gada maijā (Padomes dokuments Nr. 9417/12), kā arī atkārtoti 2014. gada aprīlī (Padomes dokuments Nr. 8443/14).

72005. gadā vispārējā pieejā migrācijai ģeogrāfiskā prioritāte tika piešķirta Āfrikai (tostarp Ziemeļāfrikai). Šo pieeju paplašināja, lai 2007. gadā tajā iekļautu valstis Eiropas austrumos un dienvidaustrumos (“Vispārēja pieeja migrācijai un tās piemērošana Austrumu un Dienvidaustrumu reģioniem ES kaimiņos”, COM(2007) 247 galīgā redakcija, 16.5.2007.). Prioritāte, kas piešķirta Eiropas kaimiņvalstīm, tika atkārtoti uzsvērta VPMM (COM(2011) 743 galīgā redakcija) un ziņojumā par tās īstenošanu (“Ziņojums par Vispārējās pieejas migrācijai un mobilitātei īstenošanu 2012.–2013. gadā”, COM(2014) 96 final, 12.2.2014.) Šīs prioritātes tiek atkārtoti minētas daudzos Padomes secinājumos.

8COM(2011) 743 galīgā redakcija, 8. lpp.

9Nozīmīgākie reģionālie dialogi ir Budapeštas process, Prāgas process, Austrumu partnerības darba grupa migrācijas un patvēruma jautājumos, Āfrikas un ES partnerība migrācijas, mobilitātes un nodarbinātības jautājumos, Rabātas process, ĀKK un ES migrācijas un attīstības dialogs, kā arī ES un Latīņamerikas un Karību jūras reģiona valstu kopienas (CELAC) strukturētais un visaptverošais dialogs par migrāciju.

10Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 18. decembra Regula (EK) Nr. 1905/2006, ar ko izveido finanšu instrumentu sadarbībai attīstības jomā (OV L 378, 27.12.2006., 41. lpp.).

11Tematiskā programma “Sadarbība ar trešām valstīm migrācijas un patvēruma jomā”, daudzgadu stratēģijas dokuments 2011.–2013. gadam http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011.–2013.-multi-annual_en.

122014.–2014. gadā tematisko programmu migrācijas un patvēruma jomā aizstāja ar migrācijas komponenti programmā “Vispārēji sabiedriskie labumi un problēmas”.

13Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 24. oktobra Regula (EK) Nr. 1638/2006, ar ko paredz vispārējos noteikumus Eiropas kaimiņattiecību un partnerības instrumenta izveidošanai (OV L 310, 9.11.2006., 1. lpp.).

142014.–2020. gadam EKPI aizstāja ar Eiropas kaimiņattiecību instrumentu (EKI), kurš šīs revīzijas tvērumā neietilpa.

Revīzijas tvērums un pieeja

21

Palāta pārbaudīja, vai ES izdevumiem no TPMA un EKPI (abus izveidoja laikposmam no 2007. līdz 2013. gadam) migrācijas jomā bija skaidri mērķi un vai izdevumi bija efektīvi un labi koordinēti sešās no 11 valstīm, kas ietilpst Vidusjūras dienvidu reģionā un Austrumu partnerībā. Revīzija neietver ne migrācijas dinamiku pēc 2014. gada, ne ES reakciju uz pašreizējo bēgļu krīzi. Konkrēti, Palāta pārbaudīja, vai izdevumi migrācijas jomā

a)atbilda skaidri noteiktiem un saskanīgiem mērķiem, kuri savukārt izriet no pareizi noteiktām kaimiņvalstu vajadzībām un prioritātēm un vai tos papildināja efektīva uzraudzības sistēma;

b)sasniedza mērķus kaimiņvalstīs;

c)bija labi koordinēti ES struktūru starpā un ar dalībvalstīm.

22

Revidējot uzraudzības sistēmas un to, cik skaidri bija formulēti izdevumu mērķi, Palāta galveno uzmanību pievērsa dažādajiem izdevumu instrumentiem, kas tika izmantoti ES ārējās migrācijas politikas atbalstam (sk. III pielikumu)¹⁵. Attiecībā uz efektivitāti un koordināciju tā revidēja projektus, kas finansēti no tematiskās programmas migrācijas un patvēruma jomā (TPMA), kā arī no Eiropas Kaimiņattiecību un partnerības instrumenta (EKPI).

23

Revīzija aptvēra valstis austrumu un dienvidu kaimiņreģionā, konkrēti, Alžīriju, Gruziju, Lībiju, Moldovu, Maroku un Ukrainu.

24

Revidenti veica šādu revīzijas darbu:

a)iztaujāja darbiniekus un ievāca informāciju Komisijā un trijās valstīs (Alžīrijā, Gruzijā un Marokā) saistībā ar 12 projektiem, apmeklēja ES delegācijas, atbildīgos valsts un reģionālos darbiniekus un, kad iespējams, galasaņēmējus. Tika iztaujātas arī citas ieinteresētās personas, piemēram, dalībvalstu pārstāvji (gan Briselē, gan uz vietas), starptautisko organizāciju, pilsoniskās sabiedrības un domnīcu pārstāvji;

b)veica dokumentu pārbaudi 11 projektiem, kas īstenoti Lībijā, Moldovā un Ukrainā;

c)pārbaudīja dokumentus, kas attiecas uz politikas virzienu, plānošanu un projektiem, izsūtīja aptauju 11 dalībvalstu pārvaldes iestādēm un izskatīja ar jautājumu saistīto literatūru un attiecīgus novērtējumus.

25

Šo 23 projektu (no kuriem viens bija cita izlasē iekļauta projekta pagarinājums) kopējā līgumvērtība bija 89 miljoni EUR (sk. IV pielikumu) no kopējās līgumos paredzētās summas 742 miljonu EUR apmērā. Šos projektus atlasīja saskaņā ar šādiem kritērijiem: i) izdevumu apjoms; ii) līdzsvarots dažādu VPMM tematisko prioritāšu pārklājums; iii) īstenošanas vieta; iv) projekta statuss (slēgts vai turpinās); v) vai sniegtā palīdzība atbalstīja mobilitātes partnerību (sk. I pielikumu).

26

Revīzija notika, ņemot vērā kontekstu saistībā ar jaunajiem noteikumiem, kas pieņemti 2014.–2020. gada izdevumu periodam. Kad Komisija sāka darbu jaunā sastāvā un notika daļēja tās reorganizācija, Eiropas kaimiņattiecību politika (kura ietver migrācijas jautājumus) no Attīstības un sadarbības ģenerāldirektorāta nonāca Kaimiņattiecību ģenerāldirektorāta pārziņā. Atbilstīgos gadījumos revīzijā ņēma vērā šīs izmaiņas.

15Vidusjūras dienvidu reģiona un Austrumu partnerības valstīs neizmanto ne EAF, ne IPA.

Ir jāuzlabo mērķu saskaņotība, partnervalstu vajadzību noteikšana un uzraudzības instrumenti

Plašais politikas mērķu klāsts ne vienmēr ir savstarpēji saistīts

27

Palāta pārbaudīja, vai abi izdevumu instrumenti (TPMA un EKPI) ES ārējās migrācijas politikas atbalstam bija īstenoti saskaņā ar skaidri noteiktiem un saskanīgiem mērķiem. Palāta pārbaudīja arī to, vai darbības mērķi atspoguļoja trešo valstu pareizi noteiktās vajadzības un vai tiem bija izstrādāti rādītāji rezultātu mērīšanai. Visbeidzot, Palāta pārbaudīja, vai pareizi noteiktajām prioritātēm tika piešķirti pieejamie finanšu resursi, lai intervences pasākumiem būtu maksimāla ietekme.

28

Tematiskās programmas migrācijas un patvēruma jomā (TPMA) vispārējais mērķis bija palīdzēt trešām valstīm nodrošināt “migrācijas plūsmu labāku pārvaldi visos aspektos”. To iedalīja piecās rīcības prioritātēs¹⁶, kuras tika definētas Komisijas dokumentos kā programmas mērķi. Tematiskajos stratēģijas dokumentos noteica konkrētus mērķus.

29

Eiropas kaimiņattiecību un partnerības instrumentam (2007.–2013. g.), kura darbības jomā daļēji ietilpst migrācija, nav noteikti īpaši politikas mērķi. Piemērojamā regula norāda uz prioritāru mērķu noteikšanu konkrētai valstij vai reģionam paredzētajos stratēģijas dokumentos, kas jāpieņem Komisijai. Ja ES nav vienojusies par konkrētiem mērķiem ar kādu valsti, ir spēkā ES politikas mērķi (taču nav norādīts, kuri).

30

Saskaņā ar kārtību, kas nosaka ES ārējās migrācijas izdevumus, tika izmantoti vēl citi pieci instrumenti, kuriem katram ir savi mērķi un darbības areāls, un tādējādi noteikumi par migrāciju nav to uzmanības centrā vai arī nav tajos nav iekļauti. Tiesību akti nesniedza skaidru priekšstatu par to, kā dažādie mērķi bija savstarpēji saistīti vai ko bija paredzēts sasniegt ES līmenī ārējās migrācijas aspektā (sk. III pielikumu).

31

Lai gan šie ES izdevumu instrumenti var tikt izmantoti situācijās, kas saistītas ar migrācijas problēmām, un tie piešķir līdzekļus izdevumiem migrācijas jomā, tomēr tie nesniedza ne juridiskā, ne finansiālā aspektā skaidru stratēģiju vai uzraudzības kārtību, kas ļautu novērtēt šo instrumentu ieguldījuma apmēru.

Vairāk uzmanības jāpievērš partnervalstu vajadzību apzināšanai

32

Revidenti konstatēja, ka vajadzību analīze bija pienācīgi dokumentēta desmit projektiem, turpretī deviņiem citiem tā bija dokumentēta tikai daļēji dažādu iemeslu dēļ (piemēram, trešdaļai minēto projektu iemesls bija sarežģīts vietējais konteksts un politiskā nestabilitāte). Četriem projektiem neizdevās atrast dokumentārus pierādījumus.

33

Mobilitātes partnerība¹⁷, ko parakstījusi Komisija, dalībvalstis un partnervalstis, ir noteikusi politisku satvaru, kas jāizmanto politiskā dialogā par migrāciju, kurš sekmē arī vajadzību noteikšanu (sk. arī 36. punktu). Mobilitātes partnerība ir noslēgta ar astoņām valstīm¹⁸ (sk. I pielikumu), un tai var pievienoties dalībvalstis: 24 dalībvalstis ir noslēgušas vienu vai vairākus no astoņiem partnerības nolīgumiem. Lai gan mobilitātes partnerība nav juridiski saistoša, dialoga process palīdz apzināt vajadzības un tās pilnvērtīgāk ņemt vērā. Moldova, kas ir viena no vecākajām mobilitātes partnerības dalībniecēm, piemēram, vēlējās pārstrukturēt savas mobilitātes partnerības īstenošanu tādējādi, lai nodrošinātu labāku līdzsvaru starp visām četrām VPMM tematiskajām prioritātēm. Komisija regulāri atgādina dalībvalstīm, ka mobilitātes partnerība ir jāīsteno līdzsvaroti un ka šajā procesā lielāks uzsvars jāliek uz darbībām saistībā ar legālo migrāciju, cilvēktiesībām un bēgļu aizsardzību.

34

Milzīga nozīme vajadzību apzināšanā un noteikšanā ir ES delegācijām partnervalstīs. Palāta konstatēja, ka ES delegācijās nebija amatpersonu, kas specializējušās migrācijas jautājumos. Migrācijas jomu pārvaldīja darbinieki, kuru pārziņā ir ES izdevumi, taču viņu zināšanas un pieredze migrācijas jautājumos atšķīrās. Migrācijas un iekšlietu ģenerāldirektorāts ir nosūtījis darbā uz delegācijām daudzus speciālistus, kuru pārziņā ir vairāki iekšlietu politikas virzieni, taču revīzijas laikā neviena šāda speciālista nebija nevienā kaimiņvalstī vai valstī, ar kuru ir nodibināta mobilitātes partnerība.

35

Labāka izpratne par migrācijas jautājumiem izpaudīsies kā labāka atbildes reakcija uz trešo valstu vajadzībām. Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD ir izstrādājis vairākus mācību rīkus un sagatavojis darbseminārus par plašu attiecīgo jautājumu klāstu.

36

Partnervalsts vajadzību apzināšana ir atkarīga arī no valstī izvirzītajām prioritātēm un apņēmības iesaistīties migrācijas jautājumu pārvaldībā. Daudzām kaimiņvalstīm, īpaši dienvidos, tā tomēr nav bijusi prioritāte. Nevēlēšanās iesaistīties konstruktīvās attiecībās ar ES šajā jomā apgrūtina vajadzību apzināšanu, īpaši tāpēc, ka partnervalstis uzskatīja dažas darbības par tādām, kas galvenokārt dod labumu Eiropas Savienībai. Kā piemēru var minēt neveiksmi ar Ziemeļāfrikas iesaistīšanu Vidusjūras robežu uzraudzības tīklā Seahorse.

37

Arī neregulārās migrācijas ceļu un plūsmu Āfrikas, Tuvo Austrumu un Vidusjūras reģiona interaktīvās kartes (I-Map) projekts (0,7 miljoni EUR), kura mērķis ir atbalstīt migrācijas dialoga procesu un veicināt informācijas apmaiņu, saņēma dažu partnervalstu kritiku, jo karte esot noderīgāka ES un tās dalībvalstīm, nevis trešām valstīm. Saskaņā ar 2014. gada jūlijā pieejamiem datiem tikai 6 % no kopumā 668 sistēmas lietotājiem bija kaimiņvalstis, turpretī galvenie kartes izmantotāji bija dalībvalstis (50 %), pēc tam Komisija un ES aģentūras (30 %).

Ir jāuzlabo uzraudzības un novērtēšanas instrumenti

38

Atbilstīgi, saskanīgi un laikā salīdzināmi rādītāji ir ļoti būtiski politikas un ar to saistīto instrumentu virzībai un novērtēšanai. Palāta konstatēja, ka ir maz precīzu un sistemātiski izstrādātu rādītāju, kas pielāgoti katram rīcības līmenim, un ka rādītāji nav saskaņoti dažādos politikas īstenošanas līmeņos – stratēģiskajā satvarā, budžetā un Komisijas darbības pārskatos, proti, katras finanšu intervences darbības regulējumā (sk. 2. attēlu).

2. attēls

Saikne starp mērķiem un rādītājiem TPMA politikas un īstenošanas dokumentos

39

Stratēģiskā līmenī vispārējās pieejas migrācijai un mobilitātei uzraudzības kārtība bija definēta visai plaši. Bija plānots, ka programmas īstenošanu vadīs, izmantojot salīdzinoša novērtējuma metodi, kas ļauj konstatēt izmaiņas laika gaitā. Šo plašo definīciju neizskaidroja sīkāk un tai neizstrādāja rādītājus, atsauces vērtības vai mērķlielumus, ar kuru palīdzību varētu novērtēt, vai ir sasniegti mērķi, kas arī bija ļoti vispārīgi. 2011. gadā notika publiska apspriešana, un 86 % respondentu labvēlīgi izteicās par pārvaldības rādītāju ieviešanu, tāpēc Komisija līdz ar vairākumu dalībvalstu secināja, ka politikas mērķlielumiem un rādītājiem jābūt “elastīgiem un vairāk kvalitatīviem, nevis kvantitatīviem”.

40

Tematiskās programmas migrācijas un patvēruma jomā (TPMA) vispārējais mērķis ir sadalīts piecās rīcības prioritātēs (sk. 28. punktu). Tematiskajā stratēģijas dokumentā bija jāizklāsta konkrētie mērķi, gaidāmie rezultāti un rezultatīvie rādītāji.

41

Tika izstrādāti divi stratēģijas dokumenti diviem laikposmiem: attiecīgi četriem gadiem (2007.–2010. g.) un trim gadiem (2011.–2013. g.). Laikposmam no 2011. līdz 2013. gadam noteica 26 gaidāmos rezultātus un 37 rādītājus. Tomēr netika formulētas ne atsauces vērtības, ne skaitļos izteikti mērķlielumi.

42

Uzraudzības un pārskatatbildības procesa trūkumi ir vērojami programmas pirmajā darbības jomā (kas stratēģijas dokumentā formulēta kā mērķis), kuras vispārējais mērķis ir pastiprināt saikni starp migrāciju un attīstību. Bija paredzēts, ka 2011.–2013. gadā šā mērķa sasniegšanu uzraudzīs ar deviņu rādītāju palīdzību (sk. 2. izcēlumu).

2. izcēlums

Rādītāji, kas saistīti ar mērķi pastiprināt saikni starp migrāciju un attīstību

οTo projektu skaits, kuros iesaistītas ES dzīvojošās diasporas kopienas un kuri paredzēti izcelsmes valstu attīstībai.

οRažošanas vai attīstības darbību skaits, kurās bija iesaistīti migranti, tie migranti, kas gatavojas atgriezties, vai emigrantu kopienas.

οPar naudas pārvedumiem atbildīgo dienestu pārredzamība, uzticamība un izmaksas.

οMigrantu mājsaimniecību finanšu lietpratība.

οTrešo valstu ekspertu skaits, kas iesaistīti migrācijas plūsmu pārvaldībā.

οTo tiesību aktu skaits, kas trešās valstīs izstrādāti vai pieņemti migrācijas jomā.

οDialoga un sadarbības sistēma migrācijas jautājumos starp trešām valstīm un starp trešām valstīm un Eiropas Savienību.

οInformēšanas pasākumu vai kampaņu skaits.

οTrešo valstu ekspertu skaits, kuri piedalās ar migrāciju saistīto datu vākšanā un analīzē.

43

Tomēr ar šiem rādītājiem nebija iespējams uzraudzīt un novērtēt, kā tika īstenots šīs programmas mērķis. Lielākā daļa rādītāju bija komplicēti, reizēm tajos bija apvienoti vairāki parametri (piemēram, pārredzamība, uzticamība un par naudas pārvedumiem atbildīgo dienestu izmaksas), un labākajā gadījumā tie attiecās uz tiešajiem rezultātiem, nevis koprezultātiem. Nebija precizēti datu avoti, to definīcijas un apkopošanas metodes. Grūtības varēja sagādāt dažu jēdzienu interpretācija, piemēram, tas attiecas uz ekspertiem (saistībā ar datu analīzi vai migrācijas plūsmu pārvaldību) un mājsaimniecību finanšu lietpratību.

44

Tādas pašas neskaidrības bija vērojamas programmu rādītājos, kas uzskaitīti ES budžetā, Starptautiskās sadarbības un attīstības ģenerāldirektorāta vadības plānos un gada darbības pārskatos. Lai varētu uzraudzīt programmu īstenošanu, šajos dokumentos bija jāiekļauj arī rādītāji, ar kuru palīdzību var novērtēt ES intervences darbības rezultātus resursu izlietojuma un iegūto rezultātu aspektā. Dokumentu pamatā bija četri mērķi¹⁹ līdz ar rādītājiem, mērķlielumiem un rezultātiem, kas katru gadu atšķīrās.

45

Turklāt šie rādītāji un TPMA stratēģiskajā satvarā uzskaitītie rādītāji bija slikti saskaņoti. Līdz ar to stratēģiskā satvara pirmā mērķa (pastiprināt saikni starp migrāciju un attīstību) deviņi rādītāji 2011. gada budžetā bija samazināti līdz diviem, 2012. gada budžetā – tikai līdz vienam, un 2013. gada budžetā – līdz diviem. Neviens no šiem rādītājiem nefigurēja visos trijos budžetos. Rādītāji, kas bija atlasīti Komisijas darbības pārskatiem (trīs 2011. gadā, četri 2012. gadā un trīs 2013. gadā) ne vienmēr bija tie paši, kas budžetā, un tam atbilda tikai daļēji.

46

Piemēri, kas minēti 3. izcēlumā, liecina par to, ka laika gaitā programmas pirmā mērķa rādītāji nav saskaņoti un mainās.

3. izcēlums

Saiknes pastiprināšana starp migrāciju un attīstību: nesaskaņoti un nestabili rādītāji

οStarptautiskās sadarbības un attīstības ģenerāldirektorāta 2011. gada darbības pārskatā rādītājs, kas attiecas uz to vietējo uzņēmumu skaitu, kuri ir saņēmuši atbalstu no ES finansētām programmām 1. mērķa ietvaros (pastiprināt saikni starp migrāciju un attīstību), neatbilda rādītājiem TPMA stratēģiskajā satvarā. Šis rādītājs netika izmantots ne 2012., ne 2013. gada darbības pārskatos.

ο2012. gada budžetā vienīgais rādītājs šim mērķim bija to vietējo uzņēmumu skaits, kuri ir saņēmuši atbalstu. Minētā gada darbības pārskatā šim mērķim bija četri rādītāji: strādājošo migrantu izmaksas par summām, ko tie pārskaita uz savu izcelsmes valsti, diasporas organizāciju iesaistes pakāpe migrācijas projektu izstrādē, trešo valstu skaits, kurām ir sniegts atbalsts migrācijas stratēģijas izstrādē un īstenošanā un/vai migrācijas jautājumu iekļaušanā attīstības stratēģijās, kā arī migrācijas profilu ģeogrāfiskais pārklājums.

47

Citiem programmas mērķiem atlasītie rādītāji nebija daudz saskaņotāki. Mērķim legālas un ar darbu saistītas migrācijas veicināšanai bija izstrādāts saskanīgs rādītājs 2010.–2013. gada budžetos un darbības pārskatos, proti, “nolīgumu skaits par zināšanu pārnesi un cirkulārām migrācijas sistēmām”. Tomēr TPMA stratēģiskajā satvarā šis rādītājs bija formulēts kā “cirkulārajās sistēmās iesaistīto migrantu atgriešanās rādītājs”.

48

Visbeidzot, kā iepriekš minēts, TPMA stratēģiskajos dokumentos nebija izvirzīti mērķlielumi. Tie bija minēti budžetos (2013. gadam –19 02. nodaļā), taču bieži vien tie bija adresēti kādām konkrētām valstīm vai kādam reģionam vai nebija atjaunināti. Tādējādi skaitļos izteiktā informācija šiem mērķlielumiem bija trūcīga vai tās nebija nemaz, un rādītāji zaudēja nozīmi, kaut gan tie ir domāti, lai parādību izteiktu skaitļos un uzraudzītu tās attīstību laika gaitā. Piemēram, 2009. un 2010. gadā ziņoja par tādiem pašiem rezultātiem saistībā ar rādītāju, kas attiecas uz atklāto un trešās valstīs atpakaļ uzņemto neregulāro imigrantu skaitu, un tāds pats mērķlielums tika noteikts 2012. un 2013. gada budžetam. 2014.–2020. gada plānošanas periodam Komisija ir noteikusi jaunu rādītāju kopumu. Ir daži uzlabojumi, tomēr ir vērojami pastāvīgi trūkumi, piemēram, nav sākotnējā stāvokļa rādītāju un mērķlielumu.

49

Attiecībā uz projektiem Palāta konstatēja, ka stratēģiskajos dokumentos un budžeta dokumentos definētos rādītājus skar tādas pašas nepilnības un tiem trūkst saskaņotības. Starptautiskās sadarbības un attīstības ģenerāldirektorāts cenšas uzraudzīt ar atbalstu sasniegtos rezultātus, izmantojot rādītājus, kas izstrādāti tabulai Excel izklājlapā (sk. 54. punktu). Tomēr nebija saskaņas starp rādītājiem, kas noteikti projekta līmenī, un rādītājiem Excel tabulā, gada darbības pārskatā vai TPMA stratēģiskajā satvarā. Turklāt paziņotie rezultāti bieži vien bija nepilnīgi. No Excel tabulā iekļautajiem un 18 revidētajiem projektiem (izlasi veidoja 23 projekti), trijos gadījumos rezultāti bija iekļauti pilnībā, astoņos gadījumos – daļēji, bet atlikušajos septiņos gadījumos tie vispār nebija paziņoti. Šie faktori mazināja gan Excel tabulas uzticamību, gan tās vērtību sasniegto rezultātu un progresa mērīšanai.

50

Palāta norāda, ka gada darbības pārskatā sniegtos datus par TPMA rezultātiem apkopoja par projektu atbildīgie Komisijas darbinieki, kas iegūst ziņas no ad hoc izsūtītiem pieprasījumiem, nevis izmanto pastāvīgā un sistemātiskā informācijas vākšanas procesā balstītas ziņas. Faktiski spēkā esošā kārtība nenodrošināja sistemātisku atskaiti par veiktajām darbībām, pamatojoties uz stabiliem un saskaņotiem rādītājiem (TPMA gadījumā). Nebija arī reģistra, kurā būtu atspoguļota mērķu un rādītāju korelācija visos līmeņos starp projektiem un gada darbības pārskatiem. Visbeidzot, lielāko daļu finansējuma, kas izlietots ārējās migrācijas politikai, sniedz citi ES izdevumu instrumenti, nevis TPMA. Tomēr attiecībā uz migrāciju un patvērumu gada darbības pārskatā (Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD) ir ietvertas ziņas par tās budžeta nodaļas īstenošanu, kas attiecas uz TPMA, bet nav informācijas par nodaļām, kuras attiecas uz citiem izdevumu instrumentiem. Nebija neviena dokumenta, kurā būtu apkopoti visu izdevumu instrumentu konsolidētie rezultāti.

51

ES ārējās migrācijas politikas īstenošana dažādā mērā bija atspoguļota daudzos citos ziņojumos un pārskatos²⁰. Šie ziņojumi sniedza informāciju par sasniegto progresu dažādās politikas jomās, bet īpašu uzmanību neveltīja pārskatam par rezultātiem, kas sasniegti ar ES izdevumiem šajā jomā.

Ģeogrāfiskās un tematiskās prioritātes bija grūti pārbaudīt

52

Vispārējā pieejā migrācijai un mobilitātei Eiropas kaimiņvalstis ir minētas kā ģeogrāfiskā prioritāte. Attīstības sadarbības instruments tematiskajām programmām (tostarp TPMA) Eiropas kaimiņvalstīs²¹ piešķīra 465 miljonus EUR (no 2007.–2013. gadam paredzētā kopējā finansējuma apmēram 5,6 miljardu EUR apmērā).

53

Revīzijas laikā bija grūti novērtēt, vai izdevumi atbilda šīm prioritātēm, jo nebija iespējams noteikt ES kopējos izdevumus no ES budžeta, kuri atvēlēti ārējās migrācijas pasākumiem kaimiņvalstīs. I pielikumā ir apkopotas summas, par kurām bija noslēgti līgumi saistībā ar izdevumiem migrācijas jomā no 2007. līdz 2013. gadam, respektīvi, apmēram 1,4 miljardi EUR. Šajos datos, ko sniedza Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD un Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ĢD, nebija detalizētas informācijas par faktiskajiem maksājumiem.

54

Palāta analizēja šo informāciju, balstoties uz Excel programmā izveidotu tabulu²², kuru uzturēja Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD un kurā bija apkopotas ziņas par visiem šīs jomas izdevumiem. Minētajā tabulā bija iekļauti visi izdevumi kopš 2001. gada. Attiecībā uz 2007.–2013. gada periodu reģistrētās summas tika izmaksātas no septiņiem ES izdevumu instrumentiem²³. Tomēr skaitliskā informācija nebija pilnīga: dati par izdevumu jomām, kas neattiecās uz TPMA, kopš 2012. gada netika regulāri atjaunināti. No revidētajā izlasē iekļautajiem 23 līgumiem pieci (kopējā vērtība – 22,8 miljoni EUR) Excel tabulā nebija reģistrēti.

55

Excel tabulā iekļautie dati bija ņemti no Komisijas finanšu informācijas sistēmas CRIS, kuru Komisija ieviesa 2002. gadā, lai atvieglotu ārējo darbību pārvaldību. CRIS ir galvenā atsauces informācijas sistēma ārējo darbību pārvaldībai un dokumentēšanai. Īpašajā ziņojumā par CRIS²⁴ (2012. g.) Palāta norādīja uz vairākiem šīs sistēmas trūkumiem, kas rodas tāpēc, ka CRIS datu kodi nav pienācīgi definēti. Līdz ar to datu konsolidācija CRIS sistēmā bija kļuvusi īpaši sarežģīta un veidoja augsni kļūdām, tāpēc nebija iespējams ātri iegūt apkopotus datus par katrai konkrētai valstij sniegto ārējo atbalstu, ES izdevumu instrumentu vai politiku.

56

Komisija izmanto ESAO²⁵ definētos kodus, lai klasificētu līgumus atkarībā no darbības jomas. Tomēr oficiālās attīstības palīdzības jomā nav paredzēti īpaši kodi migrācijai. Tādējādi specifisku kodu piešķiršana līgumiem ir atstāta programmu vadītāju ziņā, un tos viņi izvēlas no jau esošajiem. Tāpēc izmantotie kodi var neatbilst attiecīgajai nozarei. Tas attiecas uz vairākiem Palātas revidētiem līgumiem (sk. 4. izcēlumu). Šāda reģistrēšanas metode neļāva pienācīgi analizēt izdevumus atkarībā no ģeogrāfiskā vai tematiskā iedalījuma un nesniedza pilnīgu pārskatu par izdevumu līmeni.

4. izcēlums

Neatbilstošu kodu piemēri ārējās migrācijas izdevumiem

Ukrainas robežkontroles dienestam paredzētā 54 pilnpiedziņas transportlīdzekļu piegāde tika reģistrēta ar kodu 15 110 (publiskā sektora un administratīvās pārvaldes politika), taču to varēja reģistrēt arī ar kodu 15 130 (palīdzība iestādēm nolūkā atbalstīt drošības sistēmu reformu). Projekts “Aktivitātes un nodarbinātības atbalsts Magriba valstīs: migrācija vietējās attīstības atbalstam” tika reģistrēts ar kodu 15 150 (demokrātiska līdzdalība un sabiedrība), nevis ar kodu 13 010 (nodarbinātības un administratīvās pārvaldes politika). Tomēr neviens no minētajiem diviem kodiem nebija piemērots migrācijas projektiem, ne arī ļāva tos atpazīt kā piederīgus šai jomai.

Nav koda migrācijas projektiem, kas neatbilst ESAO kritērijiem, lai tos varētu klasificēt kā publiskos attīstības palīdzības projektus – Eiropas Parlaments par to pauda bažas 2011. gadā²⁶. Tomēr Komisija reizēm kļūdaini tiem piešķīra kodu, kā gadījumā ar Saharamed un Seahorse Vidusjūras robežu uzraudzības tīkla projektiem²⁷, kuri ietvēra dažas nozīmīgas darbības, kas neatbilda ESAO kritērijiem.

57

Palāta pārbaudīja, cik lielā mērā TPMA izdevumi tika piešķirti Eiropas kaimiņvalstīm –VPMM pirmajai prioritātei (sk. 9. punktu). Izdevumu ģeogrāfiskais sadalījums ir atspoguļots turpmāk 3. attēlā. Tomēr tā ir tikai aplēse, jo daži līgumi attiecās vairāk nekā uz vienu valsti vai reģionu (piemēram, vispārēji pasākumi var attiekties arī uz kaimiņvalstīm). Datu analīze liecina, ka, lai gan būtiska līgumu daļa bija saistīta ar kaimiņvalstīm, aptuveni puse bija veltīta citiem reģioniem. No 2007. līdz 2013. gadam austrumu un dienvidu kaimiņvalstīs tika noslēgti līgumi par 42 % no kopsummas (un 59 %, ja pieskaita vispārējos pasākumus), bet to nav pareizi kvalificēt kā augstas ģeogrāfiskās prioritātes pasākumu, varētu pat uzskatīt, ka pieejamie līdzekļi nebija pietiekami sakopoti, lai risinātu arvien pieaugošo nestabilitāti migrācijas jomā.

3. attēls

TPMA līgumu ģeogrāfiskā sadalījuma apkopojums 2017.–2013. gadā

Avots: Eiropas Revīzija palāta, pamatojoties uz Komisijas sniegtajiem datiem.

58

Bija grūti izskaitļot, kā līdzekļi tika sadalīti dažādām tematiskām jomām, jo daži pasākumi attiecās uz vairākām tēmām. Kopējie TPMA izdevumi 2007.–2013. gada periodā ir sniegti 4. attēlā.

4. attēls

TPMA līgumu tematiskā sadalījuma apkopojums 2017.–2013. gadā

Avots: Eiropas Revīzija palāta, pamatojoties uz Komisijas sniegtajiem datiem.

59

Līdzīga analīze tika veikta līgumiem, ko parakstīja saskaņā ar Eiropas kaimiņattiecību instrumentu 2008.–2013. gadam, un rezultāti ir apkopoti 5. attēlā.

5. attēls

EKPI līgumu tematiskā sadalījuma apkopojums 2008.–2013. gadā

Avots: Eiropas Revīzija palāta, pamatojoties uz Komisijas sniegtajiem datiem.

60

Abu tabulu apvienojums liecina, ka ārējās migrācijas jomā Eiropas divi galvenie izdevumu instrumenti, proti, Tematiskā programma migrācijas un patvēruma jomā un Eiropas kaimiņattiecību un partnerības instruments, lielāko daļu savas darbības koncentrēja uz neregulārās imigrācijas novēršanu un atklāšanu (tostarp robežkontroli). Tas, ka drošība un robežu aizsardzība bija dominējošais elements Eiropas migrācijas izdevumos, aizēno citus mērķus, kas izcelti vispārējā pieejā, tādus kā saiknes izveidošana starp migrāciju un attīstību, un uzsvars uz nepieciešamību kopā ar trešām valstīm īstenot efektīvu migrācijas pārvaldību, lai atspoguļotu uzņēmējvalstu ekonomiskās vajadzības, izcelsmes valstu attīstības vajadzības un migrantu tiesības.

Intervences pasākumi notiek plašā ģeogrāfiskā areālā

61

ES ārējās migrācijas izdevumi aptvēra daudzus un dažādus mērķus, instrumentus un ģeogrāfiskos reģionus. Tas var ierobežot to efektivitāti.

62

Resursi, kas bija atvēlēti trešo valstu atbalstam, tālu atpalika no vajadzības pēc ātras izaugsmes, un šo vajadzību bija izraisījis nozīmīgais neregulārās imigrācijas pieaugums Vidusjūras reģionā, īpaši kopš 2013. gada. Projekti bija daļa no tematisko prioritāšu virknes daudzās valstīs, tāpēc nevienā no partnervalstīm nebija koncentrējusies finanšu līdzekļu kritiskā masa. Tematiskā programma migrācijas un patvēruma jomā (TPMA) tādējādi aptvēra plašu ģeogrāfisku reģionu un daudzus un dažādus intervences pasākumus, kuru veids un darbības spektrs ievērojami atšķiras. TPMA darbību tvērums un tās vērienīgie mērķi neatbilda ierobežotajiem pieejamajiem resursiem, tāpēc projekti bija tik sadrumstaloti, ka tie nespēja sasniegt pietiekamu kritisko masu, lai iegūtu nozīmīgus rezultātus valstīs, kurās tos īsteno. Šāds stāvoklis ierobežoja ES spēju nodrošināt, lai tās pasākumi radītu patiesu stimulu trešās valstīs, vai attīstīt efektīvu sadarbību ar tām migrācijas problēmu risināšanā. Ja resursi ir trūcīgi, tos jāpiešķir tādām prioritātēm, kurām ir lielākais potenciāls radīt pievienoto vērtību.

63

Tāds pats atzinums ir pausts TPMA stratēģijas dokumentā 2011.–2013. gadam, tajā teikts: “Programmas plašais ģeogrāfiskais tvērums un lielais mērķu klāsts līdz ar ierobežotajiem pieejamajiem resursiem neļauj uzkrāt “kritisko masu”, un tas ievērojami samazina programmas ietekmi attiecīgajās valstīs, liedzot Eiropas Savienībai izmantot šo finansējumu kā reālu stimulu sadarbībā ar trešām valstīm, lai tādējādi iesaistītos efektīvā sadarbībā ar šo valstu valdībām minētajā jomā.”

64

Par to liecināja arī Palātas revidētais projekts – ES un ANO kopīgā migrācijas un attīstības ierosme, kuras mērķis bija sekmēt migrācijas un attīstības pozitīvās ietekmes nostiprināšanu, izmantojot atbalstu maza mēroga dalībniekiem un viņu iesaistīšanu, kā arī pasaules paraugprakses izplatīšanu. Apzinoties, ka tā bija izmēģinājuma programma, Palāta nonāca pie tādiem pašiem secinājumiem kā Komisija, kad tā novērtēja šo iniciatīvu – Komisija kritizēja tematiskās un ģeogrāfiskās mērķtiecības trūkumu: “Tā kā bija formulēta prasība izstrādāt globālu programmu un tā kā 50 % finansējuma piešķīra valstīm, kas attiecas uz Eiropas kaimiņattiecību un partnerības instrumentu, un 50 % – valstīm, kas attiecas uz finanšu instrumentu sadarbībai attīstības jomā, nevienā valstī vai reģionā neizveidojās projektu kritiskā masa.”

65

Tā kā līdzekļi arvien pieaugošās migrācijas problēmas risināšanai ir ierobežoti, pastāv risks, ka ES darbība var kļūt pārāk izkliedēta, jo nav skaidri formulētu un skaitļos izteiktu prioritāšu.

16Regula (EK) Nr. 1905/2006, 16. panta 2. punkts: i) sekmēt saikni starp migrāciju un attīstību; ii) veicināt labi pārvaldītu darbaspēka migrāciju; iii) apkarot nelegālo imigrāciju un vienkāršot nelegālo imigrantu atpakaļuzņemšanu; iv) veicināt patvēruma sniegšanu un starptautisko aizsardzību, tostarp ar reģionālu aizsardzības programmu palīdzību, jo īpaši, lai stiprinātu iestāžu spējas un sniegtu aizsardzību bezvalstniekiem; un v) aizsargāt migrantus pret ekspluatāciju un sociālo atstumtību un apkarot cilvēku tirdzniecību.

17Tā nosaka politisku mērķu kopumu un izstrādā vairākas iniciatīvas, kuru nolūks ir cik vien iespējams efektīvi pārvaldīt cilvēku plūsmas.

18Armēnija, Azerbaidžāna, Kaboverde, Gruzija, Jordāna, Moldova, Maroka un Tunisija.

19Konkrētie mērķi ietvēra migrāciju un attīstību, likumīgo migrāciju un darbaspēka migrāciju, neregulārās migrācijas ierobežošanu un patvēruma un starptautiskās aizsardzības veicināšanu. Konkrētajā mērķī nebija iekļauta migrantu tiesību aizsardzība un pasākumi ar nelikumīgu tirdzniecību saistīto jautājumu risināšanai. Vadības plānos un gada darbības pārskatos bija minēts piektais konkrētais mērķis 2011. gadam (bet ne nākamajiem gadiem), kurš attiecās uz migrācijas jomas integrēšanu politiskajā dialogā ar trešām valstīm.

20Piemēram, VPMM īstenošanas ziņojums, ikgadējais EKP valstu progresa ziņojums, ES ziņojumi par attīstības politikas saskaņotību, Vidusjūras reģiona jautājumu darba grupas jaunākā informācija, vīzu režīma liberalizācijas rīcības plāna progresa ziņojumi, gada ziņojumi par imigrāciju un patvērumu (tostarp dienestu darba dokumenti), ES atpakaļuzņemšanas nolīgumu novērtējums, Eiropas Migrācijas tīkla ziņojums “Stokholmas programmas ietekmes aprakstoša analīze, 2010.–2003. g.”, stratēģisks pārskats par Eiropas Savienības Integrētas robežu pārvaldības palīdzības misiju Lībijā (EUBAM Libya), kā arī jaunākā informācija, ko divas reizes gadā sniedz Padomes Imigrācijas, robežu un patvēruma jautājumu stratēģiskajai komitejai (SCIFA) par ES rīcību migrācijas spiediena jautājumā.

21Regula (EK) Nr. 1905/2006, 38. panta 4. punkts.

22Šī Excel tabula nebija paredzēta tam, lai ar tās palīdzību varētu reāllaikā ziņot par projektu izmaksām.

23Tematiskā programma migrācijas un patvēruma jomā (TPMA), tā ASI daļa, kas neattiecas uz TPMA, Eiropas Attīstības fonds, EKPI, EDCI, stabilitātes instruments un IPA.

24Īpašais ziņojums Nr. 5/2012 “Kopējā ārējo attiecību informācijas sistēma (CRIS)” (http://eca.europa.eu).

25Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija, Attīstības palīdzības komiteja.

26Eiropas Parlamenta 2011. gada 8. jūnija rezolūcija par Regulu (EK) Nr. 1905/2006, ar ko izveido finanšu instrumentu sadarbībai attīstības jomā: gūtā pieredze un nākotnes perspektīvas.

27Tas tika atzīmēts TPMA programmas starpposma pārskatā 2010. gadā, kurā tika aplūkoti Seahorse Atlantijas un citi projekti un tika konstatēts, ka vairākiem TPMA programmas projektiem nav koda.

ES ārējās migrācijas izdevumu (TPMA un EKPI) efektivitātē bija vērojami trūkumi Vidusjūras dienvidu reģiona un Austrumu partnerības valstīs

66

Palāta pārbaudīja, cik efektīvi ir izlietots ES finansējums, īpaši to, vai projekti bija labi izstrādāti, vai rezultāti tika mērīti, vai projektus īstenoja paredzētajos termiņos un vai ieguva plānotos rezultātus. Pārbaudes laikā revidenti analizēja izlasē iekļautos projektus un visus pieejamos ar uzraudzību un novērtēšanu saistītos dokumentus. Revidenti atklāja daudz trūkumu, taču konstatēja arī dažus labas prakses piemērus.

Darbības mērķu un rezultātu rādītāju nepilnību dēļ bija grūti novērtēt projektu efektivitāti

67

Lai izmērītu projekta rezultātus, izsacītu skaitļos panākto virzību un noteiktu, cik lielā mērā rezultāti atbilst sākotnējiem mērķiem, ir jāizstrādā darbības mērķi un jāformulē tiešie rezultāti un iznākumi, balstoties uz sākotnējā stāvokļa rādītājiem un mērķlielumiem (sk. Glosāriju).

68

Palāta konstatēja, ka projektu mērķi bieži vien bija izklāstīti vispārīgi, tāpēc bija sevišķi grūti novērtēt rezultātus attiecībā pret formulētajiem mērķiem (sk. 5. izcēlumu). Rezultātu rādītāji bieži vien neatspoguļoja mērķu sasniegšanu un faktiski tie bija tiešo rezultātu rādītāji. Tikai dažiem no revidētajiem projektiem rādītāju pamatā bija sākotnējā stāvokļa rādītāji vai mērķlielumi, ar kuru palīdzību iespējams izmērīt projekta īstenošanas virzību.

5. izcēlums

Grūti izmērāmu rezultātu piemēri

Projektam “Labāka aizsardzība migrantiem un spēju pilnveidošana jauktās migrācijas²⁸ plūsmu pārvaldībai Alžīrijā” bija trīs konkrēti mērķi:

1.nostiprināt juridiskās spējas un procedūras migrācijas un patvēruma jomā, lai varētu pārvaldīt jauktās migrācijas plūsmas un rastu ilgtspējīgus risinājumus;

2.palīdzēt izveidot aizsardzību un humāno palīdzību migrantiem un patvēruma meklētājiem, īpaši tiem, kuri pieder pie neaizsargātām grupām;

3.vairot izpratni un informētību pilsoniskajā sabiedrībā par jautājumiem saistībā ar jauktās migrācijas plūsmām.

i)Pirmkārt, šie mērķi nebija konkrēti (neatbilda SMART kritērijiem, proti, tie nebija konkrēti, izmērāmi, sasniedzami, reālistiski un ar noteiktu termiņu), jo tie attiecās uz darbībām, kas bija vai nu pārāk izplūdušas, vai pārāk vispārīgas, lai tās varētu izteikt skaitļos. Turklāt līgumā nebija noteikta neviena objektīva metode, ar kuras palīdzību var izmērīt mērķu sasniegšanu. Piemēram, lai izmērītu pirmā un trešā mērķa sasniegšanu, bija jāizmanto organizāciju publicētie pētījumi un avīžraksti par jebkuru progresu, kas konstatēts projekta aptvertajā jomā.

ii)Otrkārt, bija maz rādītāju, ko varēja izmantot darbības rezultātu mērīšanai, un pat tad, ja šie rādītāji bija izsakāmi skaitļos, tie skaitļos nebija izteikti un tajos nebija iekļauti sākotnējā stāvokļa rādītāji vai mērķlielumi. Viena no plānotajām darbībām bija bēgļu brīvprātīga atgriešanās (piemēram, Nigērijā) ar kādas itāļu arodbiedrības palīdzību. Nebija aplēses par gaidāmo atgriešanos skaitu, ne arī analīzes saistībā ar to, vai izcelsmes valsts bija gatava migrantu atpakaļuzņemšanai. Visbeidzot, nebija detalizēta būtiskas un ticamas informācijas apkopojuma, lai varētu izmērīt rezultātus. Šādos apstākļos nebija iespējams novērtēt, cik lielā mērā projekts ir palīdzējis uzlabot pašreizējo stāvokli.

iii)Trešajam mērķim bija raksturīgi tādi paši trūkumi. Īstenošana bija balstīta uz pilsoniskās sabiedrības izpratnes veidošanas pasākumu organizēšanu un starpiestāžu dialogu. Attiecīgais rādītājs tika definēts šādi: “sabiedrības izpratnes pakāpe par to cilvēku konkrētajām vajadzībām, kam nepieciešama starptautiska aizsardzība”. Šie formulējumi bija pārāk izplūduši, tāpēc tos nav iespējams novērtēt.

69

TPMA izveidoja, lai pastiprinātu spējas izcelsmes un tranzīta valstīs (sk. 6. izcēlumu). Tā atbalstīja sadarbības iniciatīvas un mudināja trešās valstis dalīties pieredzē un darba metodēs. TPMA projekti parasti finansēja pētniecību, konsultācijas, mācību apmeklējumus dalībvalstīs, informēšanas kampaņas u. tml. Tāpēc bieži vien TPMA projektu mērķu vai darbību ietekmi uz migrāciju bija grūti novērtēt vai arī to varētu novērtēt tikai ilgtermiņā.

6. izcēlums

Piemērs spēju veidošanai ar ilgtermiņa rezultātiem

Projekti, kas bija veltīti darbaspēka migrācijas pastiprināšanai, Moldovai palīdzēja noslēgt divpusējus darba un sociālās drošības nolīgumus ar vairākām ES dalībvalstīm un trešām valstīm un sākt sarunas par starpvaldību nolīgumiem, kuri attiecas uz veselības aprūpes speciālistu migrāciju.

Faktori, kas nelabvēlīgi ietekmē efektivitāti

70

Palāta konstatēja, ka astoņi projekti sasniedza plānotos rezultātus. Trīspadsmit citos gadījumos plānotie rezultāti bija sasniegti daļēji. Bieži vien tas attiecās uz tādiem projektu mērķiem, kas bija pārāk plaši formulēti un kurus bija grūti izmērīt. Viena projekta mērķi nebija sasniegti, taču projekts vēl turpinājās, un citā projektā bija pāragri vērtēt rezultātu sasniegšanu. Nedaudzos gadījumos projektu efektivitāti nelabvēlīgi ietekmēja politiskā nestabilitāte. Visbeidzot, daži projekti bija vairāk orientēti uz dalībvalstu interešu apmierināšanu, tāpēc to ietekme partnervalstīs bija ierobežota (sk. 7. izcēlumu).

7. izcēlums

Daļēji efektīva projekta piemērs

Seahorse projekts Vidusjūras reģionā

Šā projekta mērķis bija uzlabot Ziemeļāfrikas valstu valdību spējas, pastiprinot robežuzraudzību, lai labāk risinātu jautājumus, kas saistīti ar neregulāro imigrāciju un nelegālo tirdzniecību. Tā mērķis bija izveidot Vidusjūras robežu uzraudzības tīklu (Seahorse), kas ļautu ātri un uzticami apmainīties ar informāciju par neregulāro imigrāciju pa jūru, izmantojot kontaktpunktus tīklā iesaistītajās Āfrikas valstīs. Šis tīkls bija stratēģiski svarīgs Eiropas Savienībai, jo tas ir būtisks elements Eiropas robežaizsardzības un informācijas apmaiņas sistēmas EUROSUR²⁹ radīšanai. Gada laikā kopš projekta sākšanas bija sasniegts ļoti maz. Lai gan bija īstenotas dažas darbības (mācības, tehnisko darba grupu tikšanās un pirmā valsts kontaktpunkta izveide), Lībija bija vienīgā, kas pievienojās tīklam, un projekta īstenošanu šajā valstī pamatīgi apdraudēja tur valdošā nedrošības un nestabilitātes gaisotne. Lībijas pievienošanās neatbilda Komisijas iecerēm, kura labprātāk būtu izvairījusies no politiski nestabilām valstīm. Alžīrijas iestādes apstiprināja, ka tās nevēlas iesaistīties, jo stimuli ir vāji, bet drošības prasības izmaksā pārāk dārgi.

71

Ņemot vērā kontekstu un ar migrāciju saistīto jautājumu sarežģītību, Palāta konstatēja kavēšanos dažu projektu īstenošanā. Palāta pārbaudīja, cik lielā mērā izlasē iekļautos projektus īstenoja termiņā un kādus rezultātus tie bija devuši paredzētajā laikposmā. Deviņus projektus īstenoja plānotajā termiņā, piecus – ar mazāk nekā divpadsmit mēnešu kavēšanos, bet vēl pieci kavējās vairāk nekā divpadsmit mēnešus. Revīzijas laikā vēl turpinājās četri projekti.

72

Dažos gadījumos projektu ierobežotās sekmes bija skaidrojamas ar politisko nestabilitāti. SaharaMed projektu sāka 2010. gadā, kad ievērojamas migrantu plūsmas devās uz Lībiju un pāri Vidusjūrai uz Itāliju. Projekta īstenošanu sāka pirms 2011. gada revolūcijas Lībijā, un pēc tam projektu pielāgoja jaunajai pēcrevolūcijas situācijai. Projekta mērķi bija definēti ļoti plaši – uzlabot vai nostiprināt resursus neregulārās imigrācijas apkarošanai, novērst neregulāro imigrāciju un pārtvert neregulāros imigrantus Vidusjūras piekrastē, izmeklēt nelikumīgas tirdzniecības gadījumus un iesniegt prasības tiesā, īpaši saistībā ar cilvēku tirdzniecību, kā arī efektīvi pārvaldīt ne vien saskaņā ar starptautiskajiem tiesību aktiem aizturēto migrantu jautājumu risināšanu, bet arī meklēšanas un glābšanas operācijas. Valstī valdošās politiskās nestabilitātes un vājas projekta vadības dēļ 2011. gadā īstenošanu apturēja uz 12 mēnešiem, pēc tam termiņu pagarināja par 12 mēnešiem, 2014. gadā vēlreiz apturēja uz septiņiem mēnešiem, un tika zaudēta arī daļa no ieguldītajiem līdzekļiem. No kopumā atvēlētajiem 10 miljoniem EUR saskaņā ar revīzijas laikā pieejamo finanšu pārskatu tikai 3 miljonus EUR iztērēja projektam, un Komisija bija izsniegusi 5,8 miljonu EUR avansu, kad sākās projekta īstenošana. Revīzijas laikā sarežģītās situācijas dēļ nebija sniegti daži pakalpojumi, lai atbalstītu glābšanas operācijas un apkarotu cilvēku tirdzniecību pa jūras ceļiem, piemēram, neatliekamās palīdzības mašīnu piegāde vai kara laikā bojāto peldlīdzekļu remonts.

73

Iepriekšējos punktos ir aprakstīti vairāki trūkumi, kas ietekmēja projektu efektivitāti. Palāta atklāja arī nedaudzus gadījumus, kad šos trūkumus prasmīgi novērsa, un tas pozitīvi ietekmēja projektu efektivitāti.

8. izcēlums

Labas prakses piemērs

Viens piemērs attiecas uz projektu “Subsahāras migrantu tiesību ievērošanas veicināšana Marokā”. Šo projektu sāka 2013. gada janvārī (2 miljoni EUR), tas vēl turpinās un tā mērķis bija sekmēt no Subsahāras ieradušos migrantu tiesību ievērošanu provincēs ap Rabātu, Tanžeru un Kasablanku. Projekts bija labi izstrādāts, tas atbilda vietējām vajadzībām un tam bija izvirzīti nedaudzi darbības mērķi (piemēram, “uzlabot veidu, kā tiek uzņemti migranti, un samazināt vispārējas atstumtības risku”), kā arī konkrēti gaidāmie rezultāti (piemēram, trijos uzņemšanas paraugcentros izvietoja apmēram 4 500 visneaizsargātāko migrantu, un institucionālie partneri viņu tiesības atzina un ievēroja), turklāt bija izstrādāti kvantitatīvi rādītāji līdz ar avotiem un veidiem, kā tos pārbaudīt.

Tika sagatavoti detalizēti pārbaudāmos faktos balstīti ziņojumi, kuri skaidri norādīja, ka mērķus sasniedza pakāpeniski (revīzijas laikā tomēr bija pāragri analizēt projekta kopējo ietekmi vai iznākumus). Projekta īstenošana notiek ciešā sadarbībā ar citu līdzekļu devēju iniciatīvām, un ir centieni aktīvi iesaistīt valdību un vietējās pašvaldības. ES delegācija ir labi informēta un pastāvīgi uzrauga projekta norisi.

Ar efektivitāti saistītās problēmas trīs galvenajās jomās

74

Sekojošās iedaļās tiek izvērtēta efektivitāte trijās galvenajās jomās:

οsaikne starp migrāciju un attīstību (migrācijas pozitīvā ietekme uz attīstību), kas ir viena no ES prioritātēm;

οpasākumi atgriešanās un atpakaļuzņemšanas atbalstam;

οcilvēktiesību aizsardzība – visaptverošs mērķis, kas jāīsteno visos projektos.

Saikne starp migrāciju un attīstību

75

Saikne starp migrāciju un attīstību ir viena no četrām prioritātēm vispārējā pieejā migrācijai un mobilitātei (VPMM) (sk. 7. punktu). Vispārīgā veidā tā ir minēta arī ASI regulā: “maksimāli palielināt ietekmi uz attīstību, kuru rada lielāka cilvēku reģionālā un globālā mobilitāte, un jo īpaši labi pārvaldītas darbaspēka migrācijas ietekmi, uzlabot (..) kopējo izpratni par attīstības un migrācijas sasaisti.” Tā ir viena no svarīgākajām ceturtā pīlāra darbībām, “jauna legālas migrācijas politika”, kas izklāstīta Komisijas 2015. gada maijā publicētajā Eiropas programmā migrācijas jomā.

76

Šīs jomas tematiskās programmas pamatprojekts bija kopīgā migrācijas un attīstības ierosme (Joint Migration and Development Initiative, JMDI), kuras rīcībā bija 15 miljonu EUR budžets un kuru īstenoja līdz ar ANO Attīstības programmu. Šīs iniciatīvas vispārējais mērķis bija pastiprināt migrācijas pozitīvo ietekmi, iesaistot maza mēroga dalībniekus un izplatot pasaules paraugpraksi. Tika izvirzīti trīs konkrēti mērķi:

a)stiprināt maza mēroga dalībnieku spējas, lai tie varētu efektīvāk izstrādāt un īstenot paši savas migrācijas un attīstības iniciatīvas;

b)atvieglot sadarbības tīklus un zināšanu apmaiņu starp cilvēkiem, kas praktiski nodarbojas ar migrācijas un attīstības jautājumiem;

c)sniegt ieteikumus gan praktiskā darbā iesaistītajiem, gan politikas veidotājiem un izplatīt šos ieteikumus valstu un starptautiskā līmenī.

77

To, ka šie mērķi ir pārāk izplūduši, lai tos varētu pienācīgi novērtēt, atzina jau 2011. gadā veiktā ārējā novērtējumā³⁰, kurā ir uzsvērts, ka tādējādi jebkurus konstatētos rezultātus iespējams uzskatīt par mērķiem atbilstīgiem. Kopīgās migrācijas un attīstības ierosmes (JMDI) koordinācijas komiteja šā novērtējuma secinājumus neapsprieda.

78

JMDI programmas kopējo izpildi un rezultātus bija jāmēra ar rādītāju palīdzību, piemēram, cik mācību kursu sniedza spēju veidošanas jomā, cik bieži notika saziņa vai cik augsts bija līdzdalības līmenis tiešsaistes diskusijās, kāds bija lejupielāžu skaits, izstrādātais un izplatītais saturs, virtuālā gadatirgus apmeklētāju skaits vai rokasgrāmata par paraugpraksi migrācijas un attīstības jomā. Šie rādītāji skaidri neatspoguļoja, kā var palielināt migrācijas un attīstības pozitīvo ietekmi vai kādus konkrētus rezultātus būtu iespējams sasniegt kvalitātes un kvantitātes aspektā.

79

Kopīgās migrācijas un attīstības ierosmes galvenie sasniegumi bija izstrādāts un paziņots uzaicinājums iesniegt priekšlikumus saistībā ar 55 maziem projektiem, kas īstenojami 16 valstīs, iesaistot diasporas organizācijas 27 ES dalībvalstīs, kā arī paraugprakses sistematizēts apkopojums rokasgrāmatā, pamatojoties uz projektu rezultātiem. Tā ļāva arī izmantot sadarbības tīklus un zināšanu apmaiņu starp cilvēkiem, kas praktiski nodarbojas ar migrācijas un attīstības jautājumiem. Turklāt projekts ieguva plašu publicitāti starptautiskos forumos, tādos kā ikgadējais Pasaules Migrācijas un attīstības forums.

80

Palāta pārbaudīja JMDI izmēģinājuma iniciatīvas ietvaros un pēc priekšlikumu konkursa sākto projektu izlasi. Rezultāti nebija viendabīgi: mērķi bieži vien bija pārāk ambiciozi vai arī saikne starp migrāciju un attīstību nebija skaidra, un ne visi projekti bija ilgtspējīgi. Kādā Marokā īstenotā projektā sievietes no reģiona ar augstu emigrācijas līmenī bija nodibinājušas kooperatīvus un spēja izveidot ilgtspējīgas ienākumus nesošas darbības (piemēram, garšvielu pārdošanu, konditorejas veikala uzturēšanu), kā arī apguva lasīšanas un rakstīšanas pamatprasmes. Bija paredzēts, ka šos kooperatīvus organizēs ar ciešu un aktīvu Itālijas marokāņu diasporas iesaisti. Lai gan kooperatīvus izveidoja, Itālijas marokāņu diaspora netika īpaši iesaistīta.

81

Palātas pārbaudīto projektu ietekme un dzīvotspēja bija ierobežotas, un tie vairāk attiecās uz attīstību, nevis migrāciju. Apmeklētajos projektos Marokā, Gruzijā un Alžīrijā bija iesaistīti vietēja mēroga dalībnieki, un tie attiecās uz pavisam nelielu cilvēku skaitu. Tā kā kopīgās migrācijas un attīstības ierosmes vispārējais mērķis ir noteikt paraugpraksi, izplatīšana plašā mērogā rada nelielu ietekmi.

Atgriešanās un atpakaļuzņemšanas atbalsta pasākumi: ierobežota ietekme un nevienmērīgs atbalsts, ko sniedz valstis ārpus ES

82

ES politiku neregulāru migrantu atpakaļuzņemšanā noteica 1999. gadā ar Amsterdamas līgumu, kurš pilnvaroja Savienību vest sarunas un slēgt atpakaļuzņemšanas nolīgumus ar trešām valstīm. Tos noslēdz kā sadarbības nolīgumus, kas izcelsmes valstij vai tranzītvalstij atvieglo ceļošanas atļauju izsniegšanu trešo valstu valstspiederīgajiem, kuriem nav pases un kuri atrodas izraidīšanas procedūrā. Šo politiku formāli izstrādāja Atgriešanās direktīvā³¹ 2008. gadā.

83

ES ir noslēgusi 17 atpakaļuzņemšanas nolīgumus, no tiem piecus – ar kaimiņvalstīm. Turklāt vairākas dalībvalstis ir noslēgušas divpusējus nolīgumus ar trešām valstīm. Gruzija, piemēram, ir noslēgusi gan atpakaļuzņemšanas nolīgumu ar ES, gan vairākus divpusējus atpakaļuzņemšanas nolīgumus ar dalībvalstīm.

84

ES izdevumu programmas, kas veltītas atgriešanās un atpakaļuzņemšanas procesiem, sniedza pakalpojumus migrantiem, kurus gaida brīvprātīga vai piespiedu atgriešanās. Palīdzība izpaudās kā profesionālā integrācija un arodmācības, atbalsts uzņēmējdarbības sākšanai un medicīniskā aprūpe. Programmas atbalstīja arī valsts pārvaldes, kuru pārziņā ir atgriešanās un atpakaļuzņemšana, un šo programmu ietvaros tika organizētas mācības, apmaiņa un palīdzība ar neregulāro imigrāciju un cilvēktirdzniecību saistīto risku informēšanas kampaņu rīkošanai.

85

No Palātas pārbaudītajiem 23 projektiem pieci attiecās uz atpakaļuzņemšanu, un to kopējā vērtība bija 20,50 miljoni EUR. Šo summu sadalīja starp Eiropas kaimiņattiecību un partnerības instrumentu (16,31 miljons EUR) un tematisko programmu “Migrācija un patvērums” (4,19 miljoni EUR). Projekti bieži vien bija diezgan mazi, un to rezultāti un efektivitāte bija neliela (sk. 9. izcēlumu).

9. izcēlums

Atpakaļuzņemšanas projekts Gruzijā

Atbalsts Gruzijas migrantiem, kas atgriežas / tiek repatriēti, un ar Gruziju noslēgto ES atpakaļuzņemšanas nolīgumu īstenošana

Šā 3 miljonus EUR vērtā projekta nolūks bija stiprināt valdības spēju to migrantu pārvaldībā, kuri atgriežas / tiek repatriēti, palīdzēt Gruzijas valstspiederīgo ekonomiskajā un sociālajā integrācijā un izvērst informēšanas kampaņu.

Projekts deva ieguldījumu valsts stratēģijas un ar migrāciju saistīto tiesību aktu izstrādē. Tika izveidoti divi profesionālās orientācijas un darbā pieņemšanas centri, lai sekmētu repatriantu reintegrāciju. Tomēr revīzijas laikā nebija droši zināms, vai šie centri turpinās darbu pēc projekta beigām, jo turpmāko finansējumu sniegs ES ar Starptautiskās Migrācijas organizācijas starpniecību, nevis vietējie avoti.

Bija plānots, ka darbā iekārtošanas pakalpojumus varēs izmantot 700 cilvēku; faktiski tas bija sniedzis palīdzību 423 cilvēkiem, no tiem 119 atrada darbu, un projekta beigās tika lēsts, ka 83 cilvēki joprojām strādāja.

Visbeidzot, bija paredzēts pasākums, lai nodrošinātu pagaidu izmitināšanu 180 cilvēkiem. Šo atbalstu izmantoja tikai 13 cilvēki.

Palīdzība efektīvas atpakaļuzņemšanas pārvaldības sistēmas izveidei trijās Kaukāza valstīs

Šā 1,5 miljonus EUR vērtā projekta nolūks bija sniegt palīdzību efektīvas atpakaļuzņemšanas pārvaldības sistēmas izveidei Armēnijā, Azerbaidžānā un Gruzijā. 20 % no projekta izmaksām finansēja ES dalībvalstis. Projekta darbības ietvēra spēju stiprināšanas programmu un mācību apmeklējumus uz vairākām dalībvalstīm (šajos apmeklējumos piedalījās deviņas amatpersonas), un 110 Gruzijā dzīvojoši ārvalstnieki izmantoja palīdzību brīvprātīgai repatriācijai. Projekta ietvaros izveidoja interneta vidē izvietotu elektronisku atpakaļuzņemšanas pieteikumu pārvaldības sistēmu, kas paredzēta, lai dalībvalstis varētu reģistrēt un apstrādāt šos pieteikumus. 2014. gadā tai pievienojās dažas dalībvalstis, tomēr bija par agru aprēķināt, vai sistēma uzlabo darbību efektivitāti.

86

Revidēto projektu sasniegumi bija ierobežoti šādu iemeslu dēļ:

a)dažās partnervalstīs valda plaši izplatīts maldīgs uzskats, ka atpakaļuzņemšanas politika ir ES drošības politikas sastāvdaļa. Bieži vien to uztver kā maksu par vīzu režīma atvieglošanu Austrumu valstīs vai par tirdzniecības nolīgumiem ar dienvidu kaimiņvalstu valdībām;

b)dalībvalstis efektīvi nesagatavo ES dzīvojošos migrantus repatriācijai³²;

c)visbeidzot, daudzi repatrianti, kas ir atgriezušies, nezina, ka viņiem ir tiesības uz atbalstu saistībā ar atpakaļuzņemšanu, un grūtības, ar ko viņiem nākas saskarties reintegrācijas procesā, rada augstu atkārtotas emigrācijas līmeni³³.

Revidētajos projektos bija iekļauta cilvēktiesību aizsardzība, taču to ne vienmēr sekmīgi īstenoja

87

Daudzos dokumentos ir pausta apņēmība ievērot cilvēktiesības, arī Komisijas paziņojumā, ko tā publicēja pēc Arābu pavasara notikumiem³⁴. Pirmajā ziņojumā par vispārējo pieeju migrācijai un mobilitātei Komisija atzīmēja, ka mobilitātes partnerību veidošana ir atkarīga no tā, vai ir uzlabots tematisko prioritāšu līdzsvars, konkrēti, ir nepieciešams vairāk pievērsties “legālajai migrācijai, cilvēktiesībām un bēgļu aizsardzībai”³⁵. Padome, pieņemot šo ziņojumu, apstiprināja šos secinājumus.

88

Palāta konstatēja, ka lielākā daļa revidēto projektu savos mērķos tieši vai netieši pievērsās cilvēktiesībām. Kā piemēri minami migrantu tiesību veicināšana Marokā un Alžīrijā un starptautiskiem standartiem atbilstošu migrantu uzņemšanas centru būve Ukrainas atpakaļuzņemšanas programmas ietvaros. Tomēr praksē, piemēram, attiecībā uz Ukrainas uzņemšanas centriem, nebija paredzētas mācības, lai iestādēm, kuru pārziņā ir šie centri, palīdzētu ievērot starptautiskos cilvēktiesību standartus. Starptautiskās organizācijas un pilsoniskā sabiedrība ir atkārtoti izteikusi kritiku par to, kā Ukrainā izturas pret migrantiem, patvēruma meklētājiem un bēgļiem.

89

SaharaMed projekts saņēma finansējumu 10 miljonu EUR apmērā, lai uzlabotu spējas risināt neregulārās migrācijas jautājumu un novērstu neregulāro imigrantu ierašanos un viņu pārtveršanu Vidusjūras reģionā, taču tajā nebija iekļauti nekādi aizsardzības pasākumi migrantu tiesību garantēšanai – ne veicot attiecīgās darbības, ne iepērkot aprīkojumu. Riska novērtējumā nebija padomāts par mehānismu gadījumiem, ja tiek pārkāptas cilvēktiesības. Kad 2012. gada beigās Eiropas Parlaments aicināja izveidot efektīvu uzraudzības mehānismu cilvēktiesību aizsardzībai³⁶, projekta vadītājs atsaucās šim aicinājumam un lūdza kādu Itālijas NVO, lai tā attīstītu Lībijas iestāžu spējas sniegt aizsardzību. Daudzos ziņojumos bija minēti neskaitāmi cilvēktiesību pārkāpumi aizturēšanas centros, taču Lībijas varasiestādes atteicās no NVO palīdzības, lai gan pastāvēja oficiāla vienošanās³⁷. Minētā NVO ierosināja izbeigt SaharaMed projektu 2013. gadā, un tas tika pienācīgi apturēts. 2014. gadā to papildināja divi citi, kas bija vērsti uz migrantu cilvēktiesību aizsardzību un ievērošanu Lībijā³⁸.

28Jēdziens “jauktā migrācija” apzīmē iedzīvotāju komplicētu pārvietošanos, un tajā ir iesaistīti cilvēki, kas dodas pa vienu un to pašu maršrutu un izmanto vienus un tos pašus transporta veidus, taču viņu profili ir atšķirīgi un iemesli, kāpēc viņi ir devušies ceļā, arī atšķiras (Starptautiskā Migrācijas organizācija, IOM).

29Ārlietu padome to uzsvēra 2013. gada 18. novembrī, Padomes dokuments Nr. 16 364/13, 2013. gada 18. un 19. novembris.

30EK/ANO kopīgās migrācijas un attīstības iniciatīvas novērtējums, IBF International Consulting, 2011.

31Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 16. decembra Direktīva 2008/115/EK par kopīgiem standartiem un procedūrām dalībvalstīs attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi (OV L 348, 24.12.2008., 98. lpp.).

32Picard, E. and Greco Tonegutti, R., Study on the results of concrete migration and development projects financed from the Aeneas and TPMA programmes [Pētījums par rezultātiem, kas sasniegti ar konkrētiem migrācijas un attīstības projektiem, kurus finansēja no trešām valstīm paredzētas programmas saistībā ar finansiālu un tehnisku palīdzību migrācijas un patvēruma jomā (Aeneas) un tematiskās programmas migrācijas un patvēruma jomā (TPMA)], 2014. gada oktobris, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf.

33Saskaņā ar pētījumu, ko publicējis CARIM-East (Consortium for Applied Research on International Migration, Starptautiskās migrācijas lietišķo pētījumu konsorcijs), 40 % repatriantu ir apņēmušies atkārtoti emigrēt, jo repatriācijas laikā saskaras ar grūtībām. Mirian Tukhashvili, “The demographic and economic framework of circular migration in Georgia” [“Cirkulārās migrācijas demogrāfiskā un ekonomiskā struktūra”], CARIM-East skaidrojums 12/89.

34“Jauna reakcija uz pārmaiņām kaimiņvalstīs”, COM(2011) 303 galīgā redakcija, 25.5.2011.

35COM(2014) 96 final.

36Eiropas Parlamenta 2012. gada 22. novembra rezolūcija par migrantu stāvokli Lībijā (2012/2879(RSP)).

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013–06-20; http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees.

38“Neaizsargāto iedzīvotāju grupu aizsardzība Lībijā” (5 miljoni EUR) un “Uz tiesību ievērošanu vērsta atbalsta sniegšana patvēruma sistēmai un migrācijas pārvaldībai Lībijā” (10 miljoni EUR).

Koordinēšanas grūtības starp dažādiem partneriem dažādos līmeņos

90

Migrācijas politikas pārvaldībā līdzdarbojas ļoti daudz partneru ES, dalībvalstīs un trešās valstīs. Partnerībā ar dalībvalstīm un trešām valstīm ir iesaistīti vairāki Komisijas direktorāti un dienesti (tostarp Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD, Migrācijas un iekšlietu ĢD, Paplašināšanās ĢD un tagad – Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ĢD, kā arī EĀDD), un to ieceres var atšķirties.

Pārvaldība bija sarežģīta

91

Migrācijas politikas īstenošanas struktūrshēma ES iestādēs bija komplicēta (sk. V pielikumu). Bija vērojami trūkumi saiknē starp galvenajiem partneriem – gan starp Komisijas direktorātiem un dienestiem, gan starp Komisijas dienestiem Briselē un delegācijām.

92

Vajadzību uzlabot Komisijas būtiskāko dienestu iekšējo koordināciju – īpaši starp Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD un Migrācijas un iekšlietu ĢD, diviem galvenajiem ģenerāldirektorātiem, – bieži vien ir uzsvērusi gan Padome, gan Komisija, gan daudzas darba grupas.

93

Lai gan Komisija veltī pūles, lai pārvaldītu migrācijas jautājumus, kas caurvij tās daudzos politikas virzienus un dienestus (sadarbība attīstības jomā, kaimiņattiecības, paplašināšanās, kā arī ārlietas un iekšlietas), nebija darboties spējīgas stratēģijas vai mehānisma, lai nodrošinātu politikas jomu, finansējuma un ģenerāldirektorātu savstarpēju koordināciju.

94

Lai VPMM varētu sekmīgi īstenot, svarīgs elements ir finansējums. Dalībvalstis var sniegt tiešu ieguldījumu tās finansēšanā, tāpēc efektīvs koordinēšanas mehānisms ir svarīgs. Tomēr VPMM līmenī nebija pārskata par finansējumu, kurā cita starpā būtu noteikts, kurš ko finansē vai arī kā tiek piešķirti līdzekļi.

95

Palāta pieņem zināšanai, ka nesen Komisijā notikusi iekšēja reorganizācija (piemēram, koordinācijas uzlabošanai ir izveidotas Komisijas locekļu kolēģijas).

96

Iekšējā koordinācija starp Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD un Migrācijas un iekšlietu ĢD ir pastiprinājusies, lielā mērā pateicoties tam, ka daudziem Migrācijas un iekšlietu ĢD darbiniekiem ir pieredze attīstības jomā, bet Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD darbiniekiem – iekšlietu jomā. Tagad valda lielāka sapratne par ES darbību savstarpējo saikni migrācijas un attīstības jomā.

97

Revidētajā periodā EĀDD, kurš sāka darboties tikai 2010./2011. gadā, nespēja pilnībā uzņemties tam paredzēto lomu, lai gan Padome uzsvēra VPMM pausto vajadzību tuvināt ES migrācijas politikas iekšējo un ārējo dimensiju. Tas daļēji skaidrojams ar to, ka EĀDD nebija pietiekamas tematiskās kompetences jomās, kas ietver migrāciju un patvēruma politiku, un uz šo trūkumu Palāta jau ir norādījusi 2014. gadā publicētā īpašā ziņojumā³⁹.

98

Arī vāja koordinācija starp Komisiju Briselē un ES delegācijām partnervalstīs apdraudēja efektivitāti. Žēl, ka delegācijas netika pietiekami iesaistītas plānošanas procesā: daudziem revidētajiem projektiem trūka patiesas izpratnes par partnervalstu iecerēm un konkrēto situāciju.

99

Zināmā mērā pie šiem trūkumiem bija vainojami Komisijas dienesti Briselē, jo tie delegācijām nesniedza vajadzīgo informāciju, īpaši gadījumos, ja projektos bija iesaistīta vairāk nekā viena valsts. Palāta konstatēja, ka attiecīgās delegācijas par to ne vienmēr bija informētas. Komisija bija arī atstājusi novārtā uzraudzību pār to, vai tiek ieviesti ārējo novērtētāju sniegtie ieteikumi apkopot labāko praksi, kas konstatēta uz vietas īstenotos projektos.

100

Tādējādi koordinācijas trūkuma dēļ zuda kompetence un dublējās darbs. Piemēram, projektu efektivitāte samazinājās, ja bez vajadzības atkārtoti veica pētījumus, kas jau bija pieejami.

Mobilitātes partnerība: ir jāprecizē koordinācija

101

Mobilitātes partnerības parasti veido pēc standartmodeļa, kurš atšķiras atkarībā no partnervalsts un ES attiecīgajām vajadzībām, interesēm un spējām. Šo partnerību īstenošanu un ar to saistīto sarunu procesu uzrauga (stratēģiskā/politiskā līmenī) Patvēruma un migrācijas jautājumu augsta līmeņa darba grupa. Turklāt īstenošanas tehniskos un darbības aspektus uzrauga ekspertu grupa, kurā ietilpst dalībvalstu, attiecīgo Komisijas ģenerāldirektorātu (Migrācijas un iekšlietu ĢD, Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD un Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ĢD), EĀDD un attiecīgo ES aģentūru pārstāvji.

102

Koordinācija joprojām ir nepieciešama, lai nodrošinātu, piemēram, to, ka dalībvalstis pienācīgi un regulāri atjaunina partnerības rezultātu pārskatus un ar tiem iepazīstina, un lai informētu Frontex par divpusējiem projektiem nolūkā novērst dublēšanos.

Ieskats nākotnē

103

Jaunā daudzgadu finanšu shēma (2014.–2020. g.) un Komisijas jaunais pilnvaru termiņš, kas sākās 2014. gada beigās, radīja iespēju pastiprināt Savienības ārējo migrācijas politiku. Jaunais Komisijas sastāvs migrāciju uzskata par prioritāru jomu, un konkrēta atbildība par to ir uzticēta vienam komisāram. Komisijas 2015. gada maijā publicētajā Eiropas programmā migrācijas jomā ir norādīti “četri migrācijas labākas pārvaldības stūrakmeņi” un izteikts aicinājums pēc “lielāka[s] dažādo politikas jomu, piemēram, attīstības sadarbības politikas, tirdzniecības politikas, nodarbinātības politikas, ārpolitikas un iekšpolitikas, konsekvence[s]”. Labāka sadarbība ar izcelsmes un tranzīta valstīm, ko atbalstītu ES delegāciju aktīvāka iesaiste, palīdzēs uzlabot atpakaļuzņemšanas uzraudzību. Komisija prasa enerģiskāku rīcību migrācijas un attīstības politikas sasaistē, kas panākama, palielinot ieguvumus, ko izcelsmes valstis var gūt no attīstības.

39Īpašais ziņojums Nr. 11/2014 “Eiropas Ārējās darbības dienesta izveide” (http://eca.europa.eu).

Secinājumi un ieteikumi

1. secinājums. Uz ES ārējās migrācijas izdevumiem attiecās plašs politikas mērķu klāsts, kas nebija pietiekami sīki iedalīti darbības mērķos, kuru pamatā savukārt būtu rezultātu rādītāji. Vēl vairāk jāuzlabo uzraudzība un novērtēšana.

a)Ārējās migrācijas politiku īstenoja ar daudzu un dažādu izdevumu instrumentu palīdzību, un katram no tiem bija savi mērķi. Mērķi nebija savstarpēji saistīti, un nebija skaidras stratēģijas, ar kuras palīdzību varētu noteikt katra instrumenta ieguldījumu. Tāpēc nav nosakāms, ko bija paredzēts ar tiem sasniegt ES līmenī (sk. 27.–31. punktu).

b)Tematiskās programmas ļoti plaši definētie mērķi nebija sīkāk iedalīti partnervalstu vajadzībām pielāgotos darbības mērķos. Uzraudzībai izmantotie rādītāji aptvēra tikai dažus mērķus, turklāt tie nebija savstarpēji saskaņoti; arī rādītāji mainījās laika gaitā un netika rūpīgi uzraudzīti; skaitlisko datu bija maz, un parasti uz tiem nevarēja paļauties. Nebija saskaņoti dažādos politikas īstenošanas līmeņos izmantotie rādītāji (stratēģiskajā satvarā, budžetā un darbības pārskatos), kuri savukārt nebija saskaņoti ar projekta līmenī noteiktajiem rādītājiem (sk. 32.–47. punktu).

c)Nebija arī reģistra, kurā būtu atspoguļota mērķu un rādītāju korelācija visos līmeņos (sākot ar atsevišķiem projektiem un beidzot ar gada darbības pārskatiem) visiem izdevumu instrumentiem. Tāpēc politikas rezultātus nebija iespējams uzraudzīt vai par tiem pienācīgi ziņot visaptverošā un saskaņotā veidā (sk. 49.–51. punktu).

d)Tā kā Komisijas informātikas sistēmai piemīt trūkumi, nebija iespējams noteikt, cik lielā mērā tika piešķirti ES līdzekļi (izmantojot tematisko programmu migrācijas un patvēruma jomā) kaimiņvalstu galvenajām prioritātēm. Tā kā nebija kvantitatīva prioritāro vajadzību novērtējuma, nebija iespējams aplēst, vai esošais atbalsta līmenis kaimiņvalstīm bija pienācīgs (sk. 52.–56. punktu).

e)Ārējās migrācijas izdevumiem kaimiņvalstīs bija raksturīga liela tematiskā un ģeogrāfiskā daudzveidība. Tas ierobežoja šo izdevumu efektivitāti, jo nebija iespējams koncentrēt līdzekļu kritisko masu, lai tos virzītu patiesajām vajadzībām prioritārajos reģionos (sk. 58.–65. punktu).

1. ieteikums. Jānosaka skaidrāki mērķi, jāattīsta, jāizvērš un jāuzlabo darbības rezultātu mērīšanas sistēma un pieejamie finanšu resursi jākoncentrē skaidri definētām un skaitļos izteiktām mērķprioritātēm.

Komisijai jāizstrādā skaidri un konkrēti politikas mērķi, kas īstenojami ar saskanīgu ES izdevumu instrumenti klāstu. Lai palielinātu ietekmi, resursi jāpiešķir tām darbībām un tiem ģeogrāfiskiem reģioniem, kas atbilst skaidri definētām un skaitļos izteiktām prioritātēm. Budžeta pārvaldībai un projektu vadībai jābūt pietiekami elastīgām, lai pielāgotos strauji mainīgajai situācijai. Komisijai jānodrošina, lai rezultātu rādītājus, izmērāmus mērķlielumus un sākotnējā stāvokļa rādītājus nosaka projekta līmenī atkarībā no īstenotajām darbībām. Rādītājiem jāpaliek nemainīgiem laika gaitā un tiem jābūt salīdzināmiem, un ir sistemātiski jāievāc kvantitatīvie dati. Ir jāizstrādā mērķu un rādītāju korelācijas tabula visos līmeņos un visiem ES izdevumu instrumentiem, lai pareizi atspoguļotu politikas īstenošanas rezultātus un par tiem ziņotu visaptverošā un saskaņotā veidā.

2. ieteikums. Jāizstrādā piemēroti kodi Komisijas informātikas sistēmā

Komisijai jāturpina piemērotas kodēšanas sistēmas ieviešana ārējās migrācijas darbībām vai jāizstrādā atbilstoša metodoloģija, lai būtu iespējams iegūt aptverošāku pārskatu par izdevumiem migrācijas jomā nolūkā konstatēt un uzraudzīt ES izdevumus (atkarībā no to veida un vietas, kur tie veikti) un lai papildinātu ESAO DAC kodu sistēmu.

2. secinājums. ES migrācijas izdevumu (TPMA un EKPI) efektivitātē bija vērojami trūkumi Vidusjūras dienvidu reģiona un Austrumu partnerības valstīs

a)Tā kā mērķi bija pārlieku ambiciozi vai pārāk vispārīgi, projektu rezultāti bieži vien nebija izmērāmi. Rezultātu rādītāji bieži vien bija izteikti kā tiešo rezultātu rādītāji, tāpēc ar to palīdzību nebija iespējams noteikt, vai mērķi tika sasniegti (sk. 67.–72. punktu).

b)Mērķis pastiprināt saikni starp migrāciju un attīstību tika daļēji īstenots. Spriežot pēc pārbaudītajiem projektiem, repatriantu ieguldījums pēc atgriešanās dzimtenē bija ierobežots (sk. 75.–81. punktu).

c)Projektiem, kas bija virzīti uz atgriešanās un atpakaļuzņemšanas veicināšanu, bija ierobežoti rezultāti, jo dažas partnervalstis maldīgi uzskatīja, ka pamatā esošā politika ir ES drošības politikas sastāvdaļa, tāpēc partnervalstīm to bija grūti pieņemt. Turklāt dalībvalstis efektīvi nesagatavo migrantus repatriācijai (sk. 82.–86. punktu).

d)Lielākajā daļā revidēto projektu mērķi ietvēra teorētisku apņemšanos ievērot cilvēktiesības, taču Palāta konstatēja vairākus gadījumus, kad praksē tā netika ievērota (sk. 87.– 89. punktu).

3. ieteikums. Jāuzlabo projektu sagatavošana un atlase

Komisijai jāuzlabo projektu sākotnējā plānošana un jāpieprasa, lai izvirzītie mērķi būtu atbilstīgi, sasniedzami un izmērāmi (un jānodrošina, lai šīs prasības ir nepārprotami iestrādātas nolīgumu paraugos un vadlīnijās un lai tās ievēro). Projektu rādītājos jāiekļauj rezultātu rādītāji.

4. ieteikums. Vēl vairāk jānostiprina saikne starp attīstību un migrāciju

Komisijai vēl skaidrāk jānosaka pieeja, lai nodrošinātu pozitīvu migrācijas ietekmi uz attīstību. Komisijai ir jānodrošina, lai programmas un projekti vairāk pievēršas migrācijai, un jācenšas noteikt, ar kādiem politikas virzieniem panākama pozitīva ietekme.

3. secinājums. Bija grūti koordinēt ES ārējās migrācijas izdevumus (TPMA un EKPI) starp iesaistītajām personām dažādos līmeņos

Sarežģītā pārvaldības kārtība vājina ES struktūru koordināciju visos līmeņos, īpaši starp ģenerāldirektorātiem un starp Komisiju Briselē un ES delegācijām partnervalstīs. Lai gan nesen šajā jomā ir bijuša iniciatīvas, ir vajadzīga lielāka racionalizācija. VPMM līmenī nebija tāda pārskata par finansējumu, kas – attiecībā uz Komisiju un dalībvalstīm – ietvertu precīzas norādes par to, kurš ko finansē (sk. 91.–100. punktu).

5. ieteikums. Jāveido iekšējais un ārējais dialogs, lai uzlabotu koordināciju

Komisijai un EĀDD ir jāpastiprina ES delegāciju spējas ar migrāciju saistītajos jautājumos. Komisijai ir jācenšas izstrādāt pārskats par finansējumu ar norādēm par to, kurš ko finansē saskaņā ar VPMM.

Šo ziņojumu Revīzijas palāta pieņēma 2016. gada 25. februāra sēdē Luksemburgā.

Revīzijas palātas vārdā –

priekšsēdētājs
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Pielikumi

I pielikums

Mobilitātes partnerības nolīgumi, ko parakstījusi ES, ES dalībvalstis un trešās valstis

| Kaboverde | Moldova | Gruzija | Armēnija | Maroka | Azerbaidžāna | Tunisija | Jordānija |
Datums | 2008. g. | 2008. g. | 2009. g. | 2011. g. | 2013. g. | 2013. g. | 2013. g. | 2014. g. |
ES | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Francija | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Vācija |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Itālija |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Polija |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
Zviedrija |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Beļģija |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Bulgārija |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Čehijas Republika |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Nīderlande |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Portugāle | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
Rumānija |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
Spānija | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Dānija |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Grieķija |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Lietuva |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Apvienotā Karaliste |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Kipra |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Ungārija |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Slovākija |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Slovēnija |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Igaunija |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Latvija |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Luksemburga | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
Austrija |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Horvātija |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Somija |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Īrija |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Malta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Dalībvalstis kopā | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

II pielikums

Summas, par kurām bija uzņemtas saistības, noslēgti līgumi un kuras tika izmaksātas saistībā ar migrācijas politikas ārējo dimensiju 2007.–2013. gada plānošanas periodā (miljoni EUR)

| Budžeta saistības | Līgumu vērtība | Līgumu skaits | Maksājumi
TPMA | 379,78 | 375 | 256 | 304,30
EKPI |  | 376 | 64 |
ASI (atskaitot TPMA) | 190 | 64
EAF | 156 | 27
EDCI | 7 | 43
IfS | 5 | 4
IPA | 309 | 76
KOPĀ | 1 418 | 534 | 304,30
Nav datu |  |  |  |

III pielikums

Izdevumi ārējās migrācijas politikai: dažādi ES izdevumu instrumenti, un katram no tiem ir savi mērķi un stratēģijas

Attīstības sadarbības instruments (1. ASI – TPMA, 2. ASI – citi). Piemērojamā regulā ir definēti primārie un visaptverošie mērķi, ir dotas atsauces uz ģeogrāfisko un tematisko programmu mērķiem un iezīmēta virzība uz mērķiem, kas noteikti citos politikas dokumentos vai ārējos dokumentos (Tūkstošgades attīstības mērķi un mērķi, ko apstiprinājusi ANO vai citas starptautiskas organizācijas). Šo instrumentu īsteno visās trešās valstīs, atskaitot tās, kuras ir tiesīgas saņemt pirmspievienošanās atbalstu. Ģeogrāfiskajās programmās nav iekļautas valstis, kas var pretendēt uz Eiropas Attīstības fondu, Eiropas kaimiņattiecību instrumentu vai Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu, tāpat kā nav iekļautas valstis, kas parakstījušas ĀKK un ES Partnerattiecību nolīgumu (izņemot Dienvidāfriku).

3.Eiropas kaimiņattiecību un partnerības instrumentam, kura darbības jomā daļēji ietilpst migrācija, nav noteikti īpaši politikas mērķi. Piemērojamā regula norāda uz prioritāru mērķu noteikšanu konkrētai valstij vai reģionam paredzētajos stratēģijas dokumentos, kas jāpieņem Komisijai. Ja ES nav vienojusies par konkrētiem mērķiem ar kādu valsti, ir spēkā ES politikas mērķi (taču nav norādīts, kuri).

4.Eiropas Attīstības fonds. EAF fonda noteikumi ir līdzīgi Attīstības sadarbības instrumenta noteikumiem, taču to īsteno citās valstīs, proti, 78 Āfrikas, Karību jūras reģiona un Klusā okeāna (ĀKK) valstīs. Tāpēc EAF kā tādu neizmanto kaimiņvalstīs, bet to var izmantot, piemēram, to migrantu atbalstam, kuri atgriežas no kaimiņvalstīm.

5.Stabilitātes instrumenta mērķis ir novērst galvenos riskus un draudus politiskajai drošībai un attīstībai. Regulā tam ir formulēti divi vispārēji mērķi. Konkrēti mērķi ir izklāstīti daudzvalstu stratēģijas dokumentos, tematiskos stratēģijas dokumentos un daudzgadu indikatīvās programmās.

6.Eiropas Demokrātijas un cilvēktiesību instrumenta mērķis ir konsolidēt demokrātiju trešās valstīs un pastiprināt cilvēktiesību ievērošanu. Regulā tam ir noteikti trīs vispārēji mērķi, bet konkrēti mērķi jānosaka stratēģijas dokumentos, kurus Komisija izmanto arī, lai formulētu gada darbības programmu mērķus.

7.Pirmspievienošanās palīdzības instruments sniedz finansiālu un tehnisku palīdzību astoņām paplašināšanās procesā iesaistītām valstīm pievienošanās procesa laikā. Regulā ir noteikti vispārēji mērķi, bet daudzgadu un ikgadējās programmās ir jānosaka konkrēti mērķi, kā arī citi mērķi saistībā ar īpašiem komponentiem, tādiem kā pārrobežu sadarbība. Tāpēc IPA neizmanto Vidusjūras dienvidu reģiona un Austrumu partnerības valstīs.

IV pielikums

Kopsavilkums par revidētajiem projektiem

Finansēšanas instruments
Līguma noslēgšanas gads
Ilgums (mēneši)
Projekta nosaukums
ES finansējums
(EUR)

Pasaulē

TPMA
2007
55
Kopīgā migrācijas un attīstības ierosme
15 000 000

Austrumu kaimiņreģions

EKPI
2008
45
Dienvidkaukāza integrētā robežu pārvaldība (SCIBM)
6 000 000

EKPI
2009
71
Ar atpakaļuzņemšanu saistītā palīdzība un Eiropas Savienības Integrētas robežu pārvaldības palīdzības misijas atbalsta pasākumi¹
4 864 050

EKPI
2009
42
ES un Moldovas mobilitātes partnerības migrācijas un attīstības komponenta ieviešanas atbalsts
1 999 734

TPMA
2010
36
Darbaspēka migrācijas un tās prasmju dimensijas efektīva pārvaldība
1 507 501

TPMA
2010
35
Atbalsts Gruzijas migrantiem, kas atgriežas, un ar Gruziju noslēgto ES atpakaļuzņemšanas nolīgumu īstenošana
3 000 000

EKPI
2011
22
Ar atpakaļuzņemšanu saistītā palīdzība un Eiropas Savienības Integrētas robežu pārvaldības palīdzības misijas atbalsta pasākumi
1 798 941

EKPI
2011
48
Ar atpakaļuzņemšanu saistītā palīdzība un Eiropas Savienības Integrētas robežu pārvaldības palīdzības misijas atbalsta pasākumi
9 532 400

TPMA
2011
35
Veselības aprūpes speciālistu mobilitātes labāka pārvaldība Moldovas Republikā
2 000 000

TPMA
2011
23
UNHCR darbību atbalsts Austrumeiropā ES reģionālās aizsardzības programmu kontekstā, II posms
1 500 000

TPMA
2012
24
Atbalsts efektīvas atpakaļuzņemšanas pārvaldības izveidei Armēnijā, Azerbaidžānā un Gruzijā
1 193 965

TPMA
2013
36
Stiprināt attīstības potenciālu ES mobilitātes partnerībai Gruzijā, mērķtiecīgi virzot cirkulāro migrāciju un mobilizējot diasporu
878 000

Dienvidu kaimiņreģions

TPMA
2008
47
Sekmēt uzņēmumu izveidi Marokā, mobilizējot Eiropā dzīvojošo marokāņu diasporu (FACE-Maroc)
1 497 305

TPMA
2008
26
Interaktīva karte, kurā attēloti neregulārās migrācijas ceļi un plūsmas Āfrikā, Tuvajos Austrumos un Vidusjūras reģionā (I-Map)
784 789

TPMA
2009
59
SharaMed: neregulārās migrācijas plūsmu novēršana un pārvaldība areālā no Sahāras tuksneša līdz Vidusjūrai
10 000 000

EKPI
2010
44
MEDSTAT III
7 000 000

TPMA
2010
36
Alžīrija: stiprināt migrantu aizsardzību un jauktās migrācijas plūsmu pārvaldības spējas
1 915 916

TPMA
2011
23
UNHCR darbību atbalsts Ziemeļāfrikā reģionālās aizsardzības programmas kontekstā
3 631 627

EKPI
2011
40
EUROMED MIGRATION III
4 998 800

TPMA
2012
35
No Subsahāras valstīm ieradušos migrantu cilvēktiesību ievērošanas veicināšana Marokā
1 594 264

TPMA
2012
36
Atbalstīt uzņēmējdarbības un darbavietu radīšanu Magribā: migrācijas devums vietējai attīstībai
1 875 000

TPMA
2013
36
Vidusjūras robežu uzraudzības tīkla Seahorse Mediterranean Network īstenošana
4 500 000

TPMA
2013
13
UNHCR darbību atbalsts Ziemeļāfrikā reģionālās aizsardzības programmas kontekstā
1 953 000

KOPĀ

89 025 292

1Šajā summā ir iekļauts projekta grozījums 864 810 EUR apmērā, un Palātai tas bija jāpārbauda, lai iegūtu priekšstatu par visu projektu.

V pielikums

ES finansiālā atbalsta īstenošanas mehānismi (migrācijas un patvēruma politikas ārējā dimensija)

Avots: Eiropas Revīzijas palāta

1Bijušais Iekšlietu ģenerāldirektorāts (ĢD HOME) Tas bija atbildīgs par programmas “Solidaritāte un migrācijas plūsmu pārvaldība” fondu īstenošanu 2007.–2013. gadā. Tie bija Ārējo robežu fonds (EBF), Eiropas Atgriešanās fonds (RF), Eiropas Bēgļu fonds (ERF) un Eiropas Trešo valstu valstspiederīgo integrācijas fonds (EIF). Tomēr nevienam no šiem fondiem nebija ārējās komponentes, lai veiktu izdevumus trešās valstīs, atšķirībā no šo fondu pēctečiem 2014.–2020. gadā, proti, Patvēruma, migrācijas un integrācijas fonda (AMIF) un Iekšējās drošības fonda (ISF).

2Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ĢD (bijušais Paplašināšanās ĢD (ELARG))

3Kopīga programma migrācijas un mobilitātes jomā.

4Humānā palīdzība un civilā aizsardzība.

5Neattiecas uz kaimiņvalstīm.

6Partnerības instrumenti

7Stabilitātes un miera veicināšanas instruments (bij. Stabilitātes instruments).

8Programmas “Vispārēji sabiedriskie labumi un problēmas” migrācijas un patvēruma komponente (2014.–2020. g.).

Komisijas atbilde

Kopsavilkums

I

Komisija un Eiropas Ārējās darbības dienests (EĀDD) sniedz turpmāk uzskaitītās piezīmes par minētā ziņojuma kontekstu un saturu.

Komisija un EĀDD ir spiests darboties kompleksā un pastāvīgi mainīgā vidē. Reaģējot uz bēgļu un migrācijas krīzi, kurai nav precedenta, tiek nopietni pārskatītas migrācijas politikas prioritātes un tās elementus nostiprina ES līmenī, turklāt migrācijas politiku nemitīgi pielāgo mainīgajiem apstākļiem.

Šis Revīzijas palātas ziņojums tika sagatavots pirms minētajiem būtiskajiem notikumiem.

Migrācija un patvērums ir daudzšķautņaina, kompleksa un nepastāvīga politikas joma gan starptautiskā, gan ES līmenī, un Komisija ir spiesta darboties šajos mainīgajos un sarežģītajos apstākļos. Tādējādi attiecīgās politikas īstenošanai ir vajadzīgas tikpat kompleksas un daudzdimensionālas struktūras.

Palātas ziņojumā šie politiskie, juridiskie, operatīvie un budžeta apstākļi nav pienācīgi ņemti vērā.

II

Komisija piekrīt, ka nav viegli noteikt budžeta izdevumu kopsummu un to, vai izdevumi novirzīti saskaņā ar paredzētajām ģeogrāfiskajām un tematiskajām prioritātēm. Komisija turpinās uzlabot šajā kompleksajā politikas jomā īstenoto vispārējo uzraudzības un novērtēšanas satvaru, arī turpmāk nodrošinot, ka attiecīgajos instrumentos ir norādītas plānotās galveno jomu ģeogrāfiskās un tematiskās prioritātes.

III

Individuālā līmenī visos ar ES finanšu instrumentiem finansētajos projektos ir iekļauti rādītāji, ko uzrauga visā projekta dzīves ciklā. Skatīt arī Komisijas atbildi par 68. punktu.

IV

Migrācija ir kompleksa un politiski jutīga joma, kas ietekmē vairākas sfēras un ietver plašu klāstu dažādu ieinteresēto personu (piem., Eiropas aģentūras, Starptautisko Migrācijas organizāciju (IOM), ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos birojs (UNHCR)) gan ES iestādēs, gan ārpus tām. Situāciju neapšaubāmi atspoguļo ES ārējās migrācijas politikas un sadarbības pārvaldība.

Pēdējos gados ir īstenoti centieni pilnveidot Komisijas ģenerāldirektorātu un Eiropas Ārējās darbības dienesta, kā arī ES dalībvalstu koordināciju, un šajā nolūkā ir izveidoti vairāki koordinācijas mehānismi. Nesen izstrādātajā Eiropas programmā migrācijas jomā ir uzsvērts, ka jāturpina šo centienu nostiprināšana.

Ievads

01

Komisija uzsver, ka izdevumi par bēgļiem partnervalstīs, tai skaitā kaimiņreģionā, bija iekļauti ES sadarbībā ar trešām valstīm migrācijas un patvēruma jomā jau pirms 2015. gada. Vairumā migrācijas projektu tiešām ir ievērota visaptveroša un iekļaujoša pieeja, jo migrācijas plūsmas ir neviendabīgas un iekļauj ekonomiskos migrantus, neaizsargātus migrantus un personas, kam nepieciešama starptautiskā aizsardzība.

02

Komisija 2015. gada 13. maijā iepazīstināja ar Eiropas programmu migrācijas jomā, un, pamatojoties uz to, Padome 2015. gada jūnijā pieņēma secinājumus.

11

Kopš tā dēvētā Hartūmas procesa (ar valstīm, kas atrodas Austrumāfrikas migrācijas maršrutā) uzsākšanas 2014. gada novembrī par prioritāti ir atzīti astoņi reģionālie dialogi.

Papildus mobilitātes partnerībām par būtisku divpusējas sadarbības satvaru uzskata arī kopīgās programmas migrācijas un mobilitātes jomā.

13

Nelikumīgajai un piespiedu migrācijai ir daudz pamatcēloņu – sākot no nabadzības un ekonomisko iespēju trūkuma līdz pat konfliktiem, nedrošībai, klimata pārmaiņām un visiem ar tiem saistītajiem faktoriem. Tematiskās programmas migrācijas un patvēruma jomā (TPMA) gada budžets bija aptuveni EUR 50 miljoni, un tās mērķis tik tiešām bija palīdzēt uzlabot valstīs īstenoto migrācijas un patvēruma pārvaldību, nevis pievērsties migrācijas galvenajiem cēloņiem.

15

Eiropas kaimiņattiecību un partnerības instrumenta (EKPI) regulā ir izvirzīti vispārīgi mērķi, savukārt atbalsta plānošanas politiskais satvars ir ES un partnervalstu nolīgumi. (Skatīt EKPI regulas 3. pantu).

Taču, aizstājot EKPI ar Eiropas kaimiņattiecību instrumentu (EKI), attiecībā uz 2014.–2020. gada periodu tika izvirzīti konkrēti mērķi. Atbilstīgi Regulai Nr. 232/2014 viens no sešiem EKI konkrētajiem mērķiem ir “radīt apstākļus likumīgas migrācijas labākai organizācijai un labi pārvaldītas cilvēku mobilitātes pastiprināšanai, spēkā esošu vai turpmāku, atbilstīgi vispārējai pieejai migrācijai un mobilitātei noslēgtu nolīgumu īstenošanai un tiešu personisku kontaktu veicināšanai, jo īpaši saistībā ar kultūras, izglītības, profesionāliem un sporta pasākumiem”.

Revīzijas tvērums un pieeja

22

Kā jau to minējusi Revīzijas palāta, Komisija norāda, ka, lai gan Pirmspievienošanās palīdzības instruments (IPA) un Eiropas Attīstības fonds (EAF) ir norādīti III pielikumā, tie nepiešķir nekādu finansējumu kaimiņreģiona valstīm.

Ir jāuzlabo mērķu saskaņotība, partnervalstu vajadzību noteikšana un uzraudzības instrumenti

Atbilde par virsrakstu pirms 27. punkta

Komisija atzīst, ka politikas mehānismi ir ļoti dažādi, taču tā tas ir galvenokārt tāpēc, ka migrācija ir ļoti komplekss fenomens.

Īstenojot Komisijas priekšlikumus, ārējās sadarbības instrumentu kopums ir ievērojami racionalizēts un integrēts secīgajās daudzgadu finanšu shēmās. Pašreizējā ģeogrāfisko un tematisko instrumentu kombinācija kopumā atspoguļo vispusīgu un pienācīgi līdzsvarotu pieeju, kas ļauj ES risināt dažādos problēmjautājumus, izmantojot savstarpēji saskaņotu un papildinošu finanšu instrumentu kopumu.

29

Attiecībā uz 2014.–2020. gada periodu EKPI ir aizstāts ar Eiropas kaimiņattiecību instrumentu (EKI). Atbilstīgi Regulai Nr. 232/2014 viens no sešiem EKI konkrētajiem mērķiem ir “radīt apstākļus likumīgas migrācijas labākai organizācijai un labi pārvaldītas cilvēku mobilitātes pastiprināšanai, spēkā esošu vai turpmāku, atbilstīgi vispārējai pieejai migrācijai un mobilitātei noslēgtu nolīgumu īstenošanai un tiešu personisku kontaktu veicināšanai, jo īpaši saistībā ar kultūras, izglītības, profesionāliem un sporta pasākumiem”.

EKI regulā ir paredzēts iekļaut pielikumu, kurā būs uzskaitītas plānošanas prioritātes un plaši finanšu piešķīrumi katram programmas veidam (divpusēja, daudzvalstu un pārrobežu sadarbība) un kuru var grozīt, pieņemot deleģēto aktu. Viens no galvenajiem elementiem, kas izriet no sarunām, ir jauns pielikums, kurš EKI satvarā pārrunāts ar Eiropas Parlamentu un Padomi un kurā noteiktas plašas prioritātes attiecībā uz visu Eiropas kaimiņattiecību politikas reģionu. Šīs prioritātes noteiks turpmākā plānošanas procesa virzienu.

30

Finanšu instrumenti ārējai un attīstības sadarbībai ar trešām valstīm ir izveidoti, lai pievērstos tādiem jautājumiem kā nabadzība, nedrošība, demokrātija un pārvaldība, ekonomisko iespēju trūkums, cilvēktiesības u. c.

Atbilstīgi katram tiesību aktam konkrētas rīcības jomas ir sīki noteiktas daudzgadu un gada programmās un var ietvert arī vairākas pamatjomas, piemēram, izglītību, veselības aprūpi, vidi, kā arī drošību, iekšlietas un migrāciju. Par ģeogrāfiskajiem instrumentiem jānorāda, ka par rīcības jomām plānošanas posmā vienojas ar attiecīgajām partnervalstīm.

Ārējās migrācijas un patvēruma politikas – līdzīgi kā pārējo ES nozaru politikas virzienu – īstenošanu var sekmēt ar finansējumu, kas pieejams no attiecīgajiem ES ārējās sadarbības instrumentiem, un tas jādara, ievērojot katra finanšu instrumenta juridiskajā pamatā noteiktos kritērijus un procedūras.

Skatīt arī Komisijas atbildi par 22. punktu.

31

Taču, turpinot ievērot katra finanšu instrumenta mērķus, ārējās darbības pasākumi var veicināt ES politikas īstenošanu dažādās tematiskajās jomās, piemēram, klimata pārmaiņu, drošības, izglītības, lauksaimniecības un migrācijas jomā.

32

Komisija uzskata, ka projekti kopumā ir pienācīgi dokumentēti. Tomēr turpmāk Komisija centīsies dokumentēt tās izstrādātās projektu vajadzību analīzes sistemātiskākā veidā.

33

Komisija piekrīt, ka, lai gan mobilitātes partnerības (MP) jāatzīst par labi attīstītu divpusēju satvaru, ar ko var risināt migrācijas un patvēruma jautājumus tā, lai sadarbība būtu abpusēji izdevīga, ir jāiegulda lielāks darbs, lai panāktu MP līdzsvarotu īstenošanu, t. i., lai tās labāk atspoguļotu visas četras vispārējās pieejas migrācijai un mobilitātei (VPMM) tematiskās prioritātes, tostarp nodrošinātu vairāk pasākumu likumīgas migrācijas, cilvēktiesību un bēgļu aizsardzības jomā.

Komisija dalībvalstīm regulāri atgādina, ka ir svarīgi nodrošināt VPMM četru tematisko prioritāšu līdzsvaru arī MP īstenošanas līmenī.

34

Vairums delegāciju – iespējams, pat visas – svarīgākos migrācijas jautājumus noteica jau pirms vairākiem gadiem. Turklāt Migrācijas un iekšlietu ĢD (HOME ĢD) darbiniekus varēja izvietot tikai dažās prioritārajās delegācijās (ASV, Krievija, Ženēva, Vīne, Turcija, Ķīna, Indija). Vairumā gadījumu šie amati ir kopīgi ar citiem ģenerāldirektorātiem un attiecas arī uz citiem jautājumiem, kas ir HOME ĢD kompetencē (un tādējādi ne vienmēr saistīti ar migrāciju).

Kā atzīts nesen pieņemtajā Eiropas programmā migrācijas jomā, ir jānostiprina ES delegāciju kompetence migrācijas jautājumos. Tāpēc Padome ir nolēmusi stiprināt ES delegāciju spējas migrācijas jautājumu risināšanā un, konkrētāk, izvietot prioritārajās delegācijās Eiropas migrācijas sadarbības koordinatorus, īpašu uzsvaru liekot uz kaimiņreģiona valstīm.

35

Tas, ka Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD pirms vairākiem gadiem tika izveidotas tematiskās struktūrvienības, tostarp migrācijas struktūrvienība, apliecina visas organizācijas, tajā skaitā delegāciju, tematiskās kompetences palielināšanas nozīmīgumu.

Būtiska šo tematisko struktūrvienību pilnvarojuma daļa bija tematiskās kvalitātes atbalsts galvenās mītnes un delegāciju darbiniekiem. Lai nodrošinātu šā atbalsta saskaņotu un efektīvu sniegšanu, Starptautiskās sadarbības un attīstības ĢD (DEVCO ĢD) struktūrvienība, kuras pārziņā ir migrācijas un patvēruma jautājumi, ir izstrādājusi vairākus rīkus. Šajā nolūkā ir sagatavotas virzības piezīmes un pamatnostādnes, kā arī tematiskie mācību moduļi.

Ņemot vērā to, ka migrācijai ES ārējā darbībā tiek pievērsta arvien lielāka nozīme, Komisija apsver iespēju izstrādāt e-mācību moduli, ar ko papildināt klātienes mācību rīkus.

36

Komisija piekrīt, ka vēl nesen daudzas kaimiņreģiona valstis neuzskatīja migrāciju par vienu no galvenajām prioritātēm, taču pēdējā laikā situācija ir ievērojami mainījusies, jo tās arvien vairāk atzīst migrācijas nozīmīgumu un nepieciešamību sadarboties ar ES.

Par Vidusjūras robežu uzraudzības projektu Seahorse Komisija atzīst, ka ir grūti panākt Ziemeļāfrikas valstu sadarbošanos ar ES. Lai gan centieni tiek turpināti, jānorāda, ka nestabilā situācija, kas reģionā valda kopš projekta sākuma, ir traucējusi īstenot ar šīm valstīm dialogu par šo ļoti jutīgo tematu.

37

Lai gan Komisija atzīst, ka I-map galaprodukta lietotāju vairākums ir no ES dalībvalstīm, nevis partnervalstīm, tā uzskata, ka jāņem vērā vairāki aspekti.

Ņemot vērā Vidusjūras reģiona valstu tranzītmigrācijas dialogā (MTM) pausto vajadzību, projekta mērķis bija sniegt jaunāko informāciju par migrācijas plūsmām un tādējādi uzlabot politikas veidošanu.

I-Map bija atsevišķs un ļoti mērķvirzīts projekts, kas kopā ar citiem projektiem veicināja Tuvo Austrumu un Ziemeļāfrikas valstu (MENA) un ES dalībvalstu rezultatīvu migrācijas dialogu. Komisija uzskata, ka informācija par migrāciju, kas līdz tam nebija apkopota vienotā sistēmā, bet nu ir ļoti ērti pieejama, dialogu uzlaboja.

38

Komisija piekrīt, ka ir ļoti svarīgi precīzāk definēt mūsu sadarbības satvaru migrācijas un starptautiskās aizsardzības jomā, nosakot operatīvos mērķus un paredzot skaidrus, izmērāmus iznākumus un rezultātus, kas ietver tiešu saikni starp pasākumiem un rezultātiem.

39

Lai gan Komisija atzīst, ka līdz šim nebija izvirzīti precīzi VPMM īstenošanas stratēģiskās uzraudzības mērķi, atsauces vērtības un rādītāji, tā uzskata, ka mērķiem jābūt plašiem, lai varētu elastīgi aptvert dažādus kontekstus, ļoti atšķirīgus aspektus un strauji mainīgus problēmjautājumus un vajadzības migrācijas jomā.

Komisija 2015. gadā Patvēruma un migrācijas jautājumu augsta līmeņa darba grupas līmenī atsāka diskusiju ar ES dalībvalstīm par atbilstošu VPMM uzraudzības rādītāju noteikšanu.

Kopēja atbilde par 43.–50. punktu

Komisija atzīst, ka atbilstošu kritēriju un lietpratīgu rādītāju izstrāde migrācijas jomā joprojām ir sarežģīts uzdevums (arī starptautisko līdzekļu devēju un ANO līmenī). To apliecina grūtības saistībā ar migrācijas rādītāju noteikšanu un apstiprināšanu attīstības satvarā, kas īstenojams pēc 2015. gada.

Iemesls varētu būt migrācijas un patvēruma politikas kompleksās un daudzšķautņainās dimensijas. Komisija atzīst, ka pastāv kopīga nepieciešamība nopietni pievērsties šā jautājuma risināšanai.

Saistībā ar DEVCO ĢD jānorāda, ka rezultātu satvara pārskatīšana, kas paredzēta pēc ilgtspējīgas attīstības mērķu (IAM) rādītāju pieņemšanas (2016. gada pavasarī), sniedz iespēju panākt progresu arī migrācijas jomā gūto rezultātu izmērīšanas uzlabošanā.

Atbilde par virsrakstu pirms 52. punkta

Komisija uzskata, ka VPMM ģeogrāfiskās un tematiskās prioritātes bija skaidri noteiktas, tomēr atzīst, ka revīzijas gaitā bija grūti novērtēt ES izdevumu precīzu apjomu saistībā ar šīm prioritātēm.

53

Kopējā RELEX informācijas sistēma (CRIS) ir finanšu pārvaldības rīks, kas papildina Komisijas uzskaites sistēmu ABAC un attiecībā uz visiem ES ārējiem izdevumiem nodrošina reāllaika informāciju par finanšu darījumiem. CRIS nav īpaši paredzēta ziņošanas vajadzībām. Sistēma CRIS tiek pakāpeniski likvidēta un lielā mērā aizstāta ar ABAC, kā arī papildināta ar jauno sistēmu OPSYS.

Lai klasificētu līgumus atbilstīgi darbības jomai, sistēmā izmanto ESAO kodus. Migrācijai patlaban nav piešķirts kods, taču Komisija apzinās ierobežojumus, kas izriet no tā, ka migrācijas un patvēruma politikas finansētiem attīstības pasākumiem nav speciāla Attīstības palīdzības komitejas (APK) koda. Iemesls ir saistīts ar migrācijas daudzšķautņaino un visaptverošo iedabu – tā skar arī vairākas citas nozares un politikas virzienus. Komisija nekavējoties sāks apspriedi ar ESAO (un citām attiecīgajām ieinteresētajām personām), lai apzinātu vislabākos veidus, kā konstatēt dažādu attīstības aģentūru izdevumus migrācijas jomā.

54

Komisija atzīst, ka Excel tabula, ko pārvalda DEVCO ĢD, ir vienkāršs rīks, kas tikai papildina Komisijas Kopējās RELEX informācijas sistēmas (CRIS) datubāzi. Tā kā migrācijai nav sava APK koda, tas tika uzskatīts par noderīgu rīku ziņošanas vajadzībām.

55

Finanšu IT sistēma tiek pakāpeniski likvidēta un lielā mērā aizstāta ar Komisijas uzskaites sistēmu. Maz ticams, ka šādus apkopotos datus ir iespējams sniegt ļoti īsā laikposmā.

56

Finanšu IT sistēma tiek pakāpeniski likvidēta un lielā mērā aizstāta ar sistēmu ABAC. Visa finanšu informācija tiks pārsūtīta uz ABAC. Ņemot vērā nesenos notikumus, Komisija sāks diskusijas ar ESAO.

Taču Komisija apzinās ierobežojumus, kas izriet no tā, ka migrācijas un patvēruma politikas finansētiem attīstības pasākumiem nav speciāla APK koda. Iemesls ir saistīts ar migrācijas daudzšķautņaino un visaptverošo iedabu, proti, tā skar arī vairākas citas nozares un politikas virzienus.

4. izcēlums. Neatbilstošu kodu piemēri ārējās migrācijas jomas izdevumos

Komisija atzīst, ka abiem minētajiem projektiem – Seahorse un SaharaMed – tika nepamatoti piešķirts APK kods, lai gan ne visas darbības bija atzīstamas par ESAO APK kritērijiem atbilstīgām. Šī kļūda ir izlabota.

Komisija norāda, ka Attīstības sadarbības instrumenta (ASI) regulā par ESAO APK kritērijiem noteikts:

“Vismaz 90 % no tematiskajās programmās paredzētajiem izdevumiem ir aprēķināti tā, lai atbilstu kritērijiem OAP saņemšanai, ko noteikusi ESAO/APK (..).”

57

ASI tematiskajai programmai ir globāls tvērums, un tās mērķis ir papildināt, nevis aizstāt ģeogrāfiskos instrumentus un programmas. Laikposmā no 2007. līdz 2013. gadam tika pieņemti divi TPMA stratēģijas dokumenti – pirmais attiecās uz 2007.–2010. gadu, bet otrais uz 2011.–2013. gadu. Lai gan TPMA aptver visus ģeogrāfiskos reģionus, šajās stratēģijās par skaidru prioritāti tika atzīti TPMA izdevumi Vidusjūras dienvidu, Āfrikas un Austrumeiropas reģioniem saskaņā ar VPMM un Stokholmas programmu. Šīs prioritātes izriet no “migrācijas maršrutu” koncepcijas, tostarp migrācijas maršrutiem, kas sākušies ārpus kaimiņreģiona (Subsahāras Āfrika) un ved cauri reģionam.

60

Komisija šim apgalvojumam piekrīt tikai daļēji, jo būtu jāņem vērā arī tas, ka prioritātes nereti ir pielāgotas partnervalstu pieprasījumam, jo īpaši attiecībā uz austrumu kaimiņreģiona valstīm, un ka robežu pārvaldības izdevumi kopumā var būt daudz lielāki nekā citās jomās, piemēram, sociālekonomiskos projektos, kas pievēršas migrantu integrācijai.

Komisija uzskata, ka lielākās uzmanības pievēršana izdevumiem nelikumīgās migrācijas jomā, uz ko norādījusi Revīzijas palāta, arī atspoguļo dažu partnervalstu norādītās prioritātes.

Ar šīm jomām, īpaši robežu pārvaldību, saistītie izdevumi patiešām ir lieli, un tas izriet no nepieciešamības investēt robežšķērsošanas vietās, kā arī saziņas un IT aprīkojumā.

Jāpiebilst, ka ES ir tikai viena no līdzekļu devējiem, kas darbojas partnerībā ar valstīm, dalībvalstīm un starptautiskajām organizācijām.

62

Komisija norāda, ka tiesību aktā, ar ko tiek izveidota TPMA, norādīts, ka šī programma papildina ģeogrāfiskās programmas. Ģeogrāfisko programmu prioritārajām jomām piešķirto resursu apmērs galvenokārt ir atkarīgs no partnervalstīm, ne tikai no Komisijas.

64

ES un ANO kopīgā migrācijas un attīstības ierosme (JMDI) tika uzsākta kā pirmā vispusīgā migrācijas programma, kas pievērsās migrācijas ietekmei uz partnervalstu attīstību.

To uzskatīja par būtisku ES ieguldījumu migrācijas un attīstības darba programmā pēc tam, kad šo dimensiju iekļāva vispārējā pieejā migrācijai un mobilitātei.

Ierosmi tiešām izstrādāja kā izmēģinājuma programmu, lai pārbaudītu migrācijas un attīstības saikni, tāpēc tā aptvēra tik daudz valstu dažādos reģionos.

Programmā uzzinātais un gūtā mācība ir ņemta vērā tās turpinājumā – nākamā programma ir vairāk vērsta uz konkrētām prioritārajām valstīm.

68

Komisija uzsver, ka deviņiem projektiem bija precīzi formulēti mērķi. 12 gadījumos mērķi tikai daļēji atbilda precīzi formulētu mērķu definīcijai – bieži tie bija izklāstīti vispārīgi –, un vienā gadījumā mērķi bija nekonkrēti (skatīt 5. izcēlumu).

5. izcēlums. Grūti izmērāmu rezultātu piemēri

Komisija daļēji piekrīt novērojumam, ka rezultāti nav tūlītēji materiāli un izmērāmi. Tomēr tā uzskata, ka projekts kopumā bija veiksmīgs, īpaši tāpēc, ka izdevās radīt iespēju īstenot dialogu ar kolēģiem, kas raduši pie demokrātisku reformu novilcināšanas vairāku gadu garumā.

69

Komisija norāda, ka TPMA, tāpat kā vairums citu tematisko un ģeogrāfisko ārējās finansēšanas instrumentu, ir galvenokārt vērsta uz partnervalstu varas iestāžu un pilsoniskās sabiedrības spēju veidošanu. Projektu ietvaros, sniedzot tehnisko palīdzību un apmācību, parasti tiek veidotas spējas tiesiskajā, institucionālajā un darbības līmenī. Tomēr Komisija piekrīt, ka spēju uzlabošana un tiesiskās un institucionālās sistēmas reformēšana ir vidēja un ilgtermiņa mērķis un ka tam tā vajadzētu būt, un ka rezultāti nav pamanāmi uzreiz.

70

Komisija daļēji atzīst, ka nav sasniegti pilnīgi visi izlasē iekļauto projektu mērķi.

Tomēr tā vēlreiz uzsver, ka tik kompleksā un pastāvīgi mainīgā politikas jomā, kāda ir migrācija, ļoti liela ietekme ir ārējiem faktoriem un uz tiem nevar reaģēt vienīgi ar projekta tipveida sagatavošanu un plānošanu.

Neatkarīgi no tā, cik labi projekts ir izplānots un saskaņots ar partnervalstīm, visos īstenošanas posmos pasākuma iznākumus ietekmēs migrācijas un bēgļu plūsmu, kā arī politisko problēmjautājumu neparedzamība. To skaidri apliecina, piemēram, Lībijā pieredzētā situācija.

7. izcēlums. Daļēji efektīva projekta piemērs

Vidusjūras robežu uzraudzības tīkla projekta Seahorse mērķis ir palīdzēt izstrādāt vienu no reģionālajiem tīkliem, kam jābalsta sistēma EUROSUR.

Līguma parakstīšanas brīdī situācija Tripolē bija visnotaļ stabila un nevarēja paredzēt ievērojamu Lībijas drošības situācijas pasliktināšanos.

Alžīrijas, Ēģiptes un Tunisijas un pārstāvji pastāvīgi tika ielūgti uz projekta koordinācijas komitejas sanāksmēm un bieži tajās aktīvi piedalījās. Līdz šim neviena no trim valstīm nav uzņēmusies oficiālas saistības.

Civilā gvarde (Guardia Civil) – to atbalsta piecas dalībvalstis, kas darbojas konsorcijā – regulāri sazinās ar potenciālajiem partneriem no trešām valstīm, lai pārliecinātu tos piedalīties ierosmē.

Palāta norāda, ka “Lībijas pievienošanās neatbilda Komisijas iecerēm”. Tomēr, ņemot vērā Lībijas stratēģisko novietojumu, vēlāk tika atzīts, ka tā šajā ierosmē ir vissvarīgākā partnere, tāpēc tika nolemts to iekļaut projektā.

72

Lai gan Lībijā patlaban ir ārkārtas situācija, projekts turpinās un lēnām tiek gūti rezultāti. Projekta īstenošanas gaitā radušās grūtības izraisīja nedrošie un nestabilie apstākļi Lībijā. Projekts tika atsākts 2015. gada augustā un pielāgots jaunajai situācijai pēc 2014. gada krīzes.

Patlaban paredzēts, ka projektu noslēgs 2016. gada aprīlī. Tā mērķis ir reaģēt uz Lībijas aizturēšanas/uzņemšanas centros izmitināto pārtverto un aizturēto migrantu vissteidzamākajām vajadzībām, sniedzot viņiem palīdzību un nodrošinot brīvprātīgu atgriešanos, pilnīgi ievērojot cilvēktiesības.

77

Komisija ņem vērā Palātas komentāru un norāda, ka ārējā novērtējumā bija iekļauti daži pozitīvi aspekti.

Novērtējuma secinājumi vairākas reizes tika plaši apspriesti ar UNDP regulārā saziņā par projektu un jo īpaši sanāksmē, kas notika 2011. gada 10. oktobrī. Ziņojumu arī saskaņoja ar visām partneraģentūrām, dodot tām iespēju sniegt komentārus.

80

ES un ANO kopīgā migrācijas un attīstības ierosme (JMDI) tika uzsākta kā pirmā vispusīgā migrācijas programma, kas pievērsās migrācijas ietekmes uz partnervalstu attīstību uzlabošanai.

To kā pirmo izmēģinājuma projektu šajā jomā uzskata par būtisku ES ieguldījumu migrācijas un attīstības darba programmā pēc tam, kad šo dimensiju iekļāva vispārējā pieejā migrācijai un mobilitātei.

Programmā uzzinātais un gūtā mācība ir ņemta vērā tās turpinājumā – nākamā programma ir vairāk vērsta uz konkrētām prioritārajām valstīm.

81

ES atbalstu migrācijas jomā Gruzijā piešķir plašam atbalsta saņēmēju lokam, un to veido daudzveidīgi pasākumi, ko īsteno dažādos pārvaldības līmeņos. JMDI shēmas pievienotā vērtība bija vietējā līmeņa dalībnieku iesaistīšana, un šāda veida atbalsts var sasniegt tikai diezgan mazu galasaņēmēju skaitu. Tomēr šādos pasākumos gūtās atziņas var ņemt vērā arī citur.

Alžīrijas gadījumā, lai gan tika panākta ļoti ierobežota ietekme, programma sniedza iespēju iekļaut darba programmā migrācijas jautājumus un izveidot pastāvīgu Ārlietu ministrijas vadītu starpministriju struktūru.

Savukārt par Maroku jānorāda, ka bija ļoti noderīgi migrācijas pasākumu portfelī iekļaut projektu, kura uzmanības centrā bija sabiedrības apakšslānis. Tomēr izplatīšana bija jāveic, pamatojoties uz atšķirīgiem rezultātiem un ietekmi. Gūtā pieredze ir pienācīgi ņemta vērā attiecībā uz JMDI II posmu, kurā izplatīšanai pievēršas strukturētākā veidā.

9. izcēlums. Atpakaļuzņemšanas projekts Gruzijā

Par to, ka revīzijas laikā nebija zināms, vai profesionālās orientācijas un darbā pieņemšanas centri turpinās darbību, Komisija uzsver, ka Gruzijas iestādes ir nodrošinājušas centru ilgtspēju, piešķirot līdzekļus no valsts budžeta (2015. gada budžetā – 400 000 GEL un 2016. gada budžeta projektā – 600 000 GEL).

Plānotais darbā iekārtošanas pakalpojumu izmantotāju skaits praksē bija mazāks, nekā prognozēts, jo tika nepietiekami novērtēta atgriezušos migrantu pašpietiekamības spēja.

Par pagaidu mītnes nodrošināšanu jānorāda, ka Komisija bija gatava apmierināt 180 personu vajadzības, bet pieprasījums bija mazāks, jo reģionā pastāv spēcīgās sociālās un ģimenes saites. Finanšu piešķīrumi tika attiecīgi samazināti.

Savukārt brīvprātīgas repatriācijas jomā attiecīgais skaitlis ir pieaudzis līdz 167 Gruzijā dzīvojošiem ārzemniekiem, salīdzinājumam – revīzijas laikā bija 110 šādu personu.

86, a)

Komisija piekrīt Revīzijas palātas komentāram un piemetina, ka saskaņā ar starptautiskajām paražu tiesībām valstij ir pienākums uzņemt atpakaļ savus valstspiederīgos, taču attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgajiem šāda pienākuma nav. Tā ir migrācijas, nevis drošības politikas daļa, kā to uztver dažas partnervalstis.

Rezultatīva atgriešanās un atpakaļuzņemšanas politika ir nevis drošības elements, bet gan būtisks labi pārvaldītas migrācijas elements un priekšnosacījums. Kā uzsvērts ES Rīcības plānā par atgriešanu (2015. gada 9. septembris), rezultatīva to nelikumīgo migrantu atgriešana, kuriem nav vai vairs nav tiesību uzturēties ES, ir arī svarīgs preventīvs pasākums turpmākas nelikumīgās migrācijas novēršanai. Gan atgriešana, gan atpakaļuzņemšana ir neatņemama VPMM un no tās izrietošo politikas (piemēram, Eiropas programmas migrācijas jomā) virzienu daļa. Tas, ka nolīgumi par vīzu atvieglotu izsniegšanu ir iespējami un tiek apsvērti paralēli ES atpakaļuzņemšanas nolīgumiem, kā arī tiek skatīti principa “vairāk par vairāk” kontekstā, ir taisnība.

Atbilde par virsrakstu pirms 87. punkta

Komisija uzsver, ka sekmīga cilvēktiesību aizsardzība nereti ir atkarīga no vairākiem ārējiem faktoriem, ko tā nespēj kontrolēt.

87

Migrantu cilvēktiesību aizsardzība ir ne tikai oficiāls visaptverošs mērķis, kam nopietni pievēršas visos ES ārējās darbības projektos – tā ir atzīta par prioritāti arī ārējā darbībā migrācijas jomā

Papildus darbam pie cilvēktiesību pasākumu iekļaušanas visos projektos ir īstenotas daudzas darbības, kuru vispārējais mērķis ir migrantu tiesību aizsardzība. Kā piemērus var minēt projektus, kuru mērķis ir aizsargāt cilvēku tirdzniecības upurus un bēgļus un sniegt viņiem palīdzību, aizsargāt vietējo migrējošo darba ņēmēju tiesības u. c.

88

Par Ukrainu jāpiebilst, ka sākotnēji projektā READMIT bija paredzēta iespēja organizēt mācības par cilvēktiesību standartiem un to apsprieda ar valdību. Tomēr tai posmā tika norunāts neiekļaut to šajā programmā, jo tā dublētu vairākus citus projektus, ko īsteno starptautiskās organizācijas un PSO, piemēram, i) IOM (CRIS atsauce: 2011/282-850) “Strengthening Migration Management and Cooperation on Readmission in Eastern Europe” (MIGRECO), ii) ANO Cilvēktiesību komiteja (UNCHR) (CRIS atsauce: 2010/272-415, projekta nosaukums: “Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes”, II posms (RPP II)) un iii) NVO “The Right to Protection” (CRIS atsauce: 2012/334-088, projekta nosaukums: “Advocacy and Government Capacity Building in Migration”). Kopā kopš 2003. gada 18 no 34 projektiem, kas attiecas uz migrāciju un patvērumu un kam piešķirts ES finansējums, tika risināti cilvēktiesību jautājumi dažādos līmeņos.

89

Komisija ļoti aktīvi centās pārliecināt Lībijas iestādes parakstīt saprašanās memorandu ar UNHCR.

Lībijas iestādes, konkrētāk, tās iestādes, kas pārstāvēja M. Kadafi režīmu, politisku iemeslu dēļ pret UNHCR kā galveno pasākuma partneri bija noskaņotas ļoti nelabvēlīgi.

Tomēr Komisija vienmēr ir uzsvērusi, ka cilvēktiesību ievērošana ir būtisks projekta elements.

91

Ž. K. Junkera vadītā Komisija no jauna pievērš uzmanību nepieciešamībai pastiprināt ES iestāžu, tostarp Komisijas departamentu, koordināciju. Ir izveidoti vairāki uzlaboti koordinācijas mehānismi. Tie tika izmēģināti nesenajā Eiropas migrācijas un bēgļu krīzē un, šķiet, darbojas labi.

92

Komisija uzskata, ka iekšējā koordinācija jau ir ievērojami uzlabota.

93

Lai gan Komisija atzīst, ka joprojām ir vēlami uzlabojumi, tā uzsver, ka ar migrāciju saistītas politikas un plānošanas jomā ir pilnīgi ieviesti rezultatīvi koordinācijas mehānismi.

Piemēram, HOME ĢD nodrošina koordināciju, kad tiek izstrādātas un pieņemtas dalībvalstu programmas Patvēruma, migrācijas un integrācijas fondam (AMIF) un Iekšējās drošības fondam (ISF), kā arī gada darba programmas, kam piemēro centralizētu pārvaldību. Šādu procedūru īsteno arī DEVCO ĢD un Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ĢD (NEAR ĢD). Turklāt starpdienestu apspriedēs par visu finansējuma programmu pieņemšanu EĀDD oficiāli konsultējas ar visiem attiecīgajiem Komisijas ģenerāldirektorātiem.

EĀDD individuāli vai kopā ar Komisiju vada daudzgadu plānošanu attiecībā uz lielāko daļu ārējo finanšu instrumentu un tādējādi nodrošina augsta līmeņa koordināciju dažādās politikas jomās un ģeogrāfiskajās teritorijās. Nekonsekvences iemesls varētu būt arī atšķirīgie atbalsta saņēmēju trešo valstu pieprasījumi (nav iespējams īstenot universālu pieeju).

94

Komisija tiešām atzīst, ka, lai veicinātu koordināciju un palielinātu ES un citu līdzekļu devēju finansējuma papildināmību, būtu noderīgi izveidot kartes/pārskatus par finansējumu, kas konkrētai valstij vai reģionam piešķirts migrācijas jomā. Finansējuma pārskati par ES un dalībvalstu izdevumiem migrācijas jomā ir pieejami par visām mobilitātes partnerībām (MP) un kopīgajām programmām migrācijas un mobilitātes jomā (tā sauktie rezultātu pārskati), kā arī par vairākiem reģionāliem procesiem. Šos pārskatus sagatavo Komisijas dienesti, apspriežoties ar attiecīgām koordinācijas struktūrām (MP vietējās koordinācijas platformas, VPMM ekspertu sanāksmes utt.). Tomēr tie, saprotams, var būt tikai indikatīvi, nevis uzlikt saistības dažādajiem līdzekļu devējiem vai finansējuma avotiem, jo atbilstīgi pašreizējam ES tiesiskajam regulējumam šāda stratēģija nebūtu iespējama, turklāt tā nebūtu saderīga ar procedūrām, kas izveidotas, īstenojot attiecīgos ES finanšu instrumentus.

97

EĀDD uzskata, ka arī tas ar īpašajām tiesiskuma, brīvības un drošības / migrācijas un sociālo lietu komitejām, kurās piedalās attiecīgo valstu pārstāvji, ir palīdzējis iekļaut migrācijas jautājumu politiskajos dialogos ar trešām valstīm, jo īpaši kaimiņreģiona valstīm. Turklāt, tā kā migrācijas jautājums ES attiecībās ar trešām valstīm ieņem aizvien ievērojamāku vietu, EĀDD ir pakāpeniski palielinājis tematisko kompetenci šajā jautājumā un norīkojis papildu cilvēkresursus darbam ar nozaru jautājumiem, kas saistīti ar ārējo attiecību jomu, tostarp migrāciju. Jaunās Komisijas vadībā nu tiek nepārprotamāk turpināta saiknes veidošana starp migrācijas iekšējo un ārējo dimensiju un uzlabota politikas virzienu saskaņotība EĀDD un attiecīgo Komisijas ģenerāldirektorātu darbā.

98

Atzīstot, ka ES delegāciju darbības koordināciju var un vajag uzlabot un ka šajā nolūkā ir īstenoti attiecīgi pasākumi, Komisija norāda, ka vairāku iemeslu dēļ to ir grūti izdarīt. ES delegāciju spēju novērtēt ar migrāciju saistītas vajadzības un prioritātes partnervalstīs mazina ne vien delegāciju (un galvenās mītnes) cilvēkresursu nepietiekamība, bet arī ierobežotā kompetence migrācijas jomā.

99

Komisija piekrīt, ka koordinācijai ar ES delegācijām ir būtiska nozīme, un cenšas nodrošināt tās reālu īstenošanu projektu ikdienas pārvaldībā.

Sekmīgi īstenoto projektu labo praksi apkopo un apstiprina individuālos projektu uzraudzības un novērtējuma ziņojumos, turklāt tiek strādāts pie šīs informācijas konsolidēšanas un izplatīšanas sistēmas izveides. Konkrētāk, informācija par labu praksi tiks iekļauta DEVCO ĢD B3 nodaļas sagatavotajos norāžu rīkos un pēc to pabeigšanas būs pieejama speciālā tematiskajā tīmekļa vietnē par migrāciju.

Turklāt tematiskajās mācībās, ko nodrošina DEVCO ĢD B3 nodaļa, ir iekļautas sesijas par gūtajām atziņām un paraugpraksi.

Secinājumi un ieteikumi

1. secinājums

Komisija uzsver, ka pārskatītās Eiropas kaimiņattiecību politikas mērķis ir ciešā partnerībā ar kaimiņvalstīm izklāstīt priekšlikumus saskaņotākam un uz ietekmi vērstākam sadarbības satvaram abpusēji svarīgās jomās, tostarp migrācijā.

Tāpat arī programmā, kas turpinās TPMA, ir iekļauti sīki izklāstīti mērķi, rezultāti un rādītāji.

a)Komisija uzskata, ka ir iespējams precīzāk formulēt stratēģisko virzību ar migrāciju saistītos jautājumos kaimiņreģionā, nosakot skaidrus un izmērāmus mērķus, saskaņotus un konkrētus iznākumus, kas būs pamatā jaunajiem instrumentiem sadarbībai ar kaimiņreģiona un paplašināšanās valstīm.

b)Komisija daļēji piekrīt šim secinājumam attiecībā uz saskaņotību starp dažādiem uzraudzības un novērtēšanas mehānismu līmeņiem. Par EKPI un TPMA jānorāda, ka vairumā migrācijas projektu ir iekļauti sīki izstrādāti uzraudzības un novērtēšanas mehānismi, kā arī pilnvērtīgs loģiskais satvars. Tomēr Komisija uzskata, ka ir vēlams precīzāk formulēt satvaru mūsu sadarbībai ar kaimiņreģiona valstīm migrācijas jomā, nosakot stratēģiskos mērķus un paredzot skaidrus, izmērāmus iznākumus un rezultātus, kas ietver tiešu saikni starp pasākumiem un rezultātiem.

e)Komisija daļēji piekrīt šim apgalvojumam, īpaši attiecībā uz ģeogrāfisko dažādību.

Sadarbība ar kaimiņvalstīm, īpaši migrācijas un starptautiskās aizsardzības jomā, ir jāpielāgo dažādiem partnervalstu līdzdalības un politikas virzienu attīstības līmeņiem, turklāt tajā jāņem vērā partneru atšķirīgā nostāja, gaidas un ierobežojumi šajā jomā. Piedevām, reaģējot uz ieilgušo krīzi kaimiņreģionā, ir jānodrošina diferencēšanas un elastības mehānismi.

Tomēr attiecībā uz EKI jānorāda, ka, lai optimāli izmantotu tā resursus, Komisija grasījās diferencēt partnerus atbilstīgi EKI paredzētajiem plānošanas kritērijiem un stingri īstenot stimulēšanas pieeju.

Kā norādīts iepriekš, partneru vajadzības atšķiras gan atkarībā no valsts, gan atkarībā no reģiona. Ievērojot Pārmaiņu programmā sniegtos ieteikumus un jaunajā EKI noteikto diferencēšanas pieeju, sadarbībā ar kaimiņreģionu ES uzsvaru vienmēr liek uz trim prioritārajām nozarēm. Tās tika noteiktas visaptverošās konsultācijās ar valdībām, vietējām iestādēm, pilsoniskās sabiedrības organizācijām, ES dalībvalstīm, starptautiskajām finanšu iestādēm, kā arī starptautiskajām organizācijām.

1. ieteikums

Komisija daļēji piekrīt ieteikumam, jo īpaši attiecībā uz vajadzību uzlabot snieguma mērīšanas satvarus. Komisija piekrīt, ka ir ļoti svarīgi precīzāk definēt savu stratēģiskās sadarbības satvaru migrācijas un starptautiskās aizsardzības jomā, nosakot operatīvos mērķus un paredzot skaidrus, izmērāmus iznākumus, kas ietver tiešu saikni starp pasākumiem un rezultātiem.

Tomēr, tā kā katras valsts vajadzības un tātad arī nepieciešamā palīdzība atšķiras, Komisija uzsver, ka ir grūti noteikt kopīgu salīdzināmu rādītāju kopumu, kas laika gaitā nemainītos, un ka mērķa prioritāšu noteikšanā nepieciešama lielāka elastība. Lai varētu skaitliski novērtēt sasniegumus un panākto progresu, tiek izstrādāti pielāgoti uzraudzības un novērtēšanas rīki, kas ir būtisks elements darbā pie konkrētāka un rezultatīvāka sadarbības satvara migrācijas jomā.

Pārskatītās Eiropas kaimiņattiecību politikas (EKP) mērķis ir ciešā partnerībā ar kaimiņvalstīm izklāstīt priekšlikumus saskaņotākiem un uz ietekmi vērstākiem sadarbības satvariem abpusēji svarīgās jomās, tostarp migrācijā.

Pašreizējā situācija ir nestabila, un ir nepieciešams steidzamu pasākumu un sistēmiskāku programmu nošķīrums. Ne vienmēr būs iespējams darboties, pamatojoties uz skaitļos izteiktiem prioritārajiem uzdevumiem.

Komisija ar pārskatīto EKP centīsies veidot spēcīgākas partnerības ar skaidrāku uzmanības centru un pielāgotāku sadarbību. Pieredze liecina, ka EKP nodrošina labākos rezultātus, kad ES un tās partneriem ir patiešām kopīga darba programma. Tāpēc pārskatīšanā noskaidros ES un katra partnera intereses, kā arī jomas, kurās ir visspēcīgāk izteiktas kopīgās intereses (tajā skaitā migrācija un mobilitāte). Pārskatīšana sniedz ES un tās partneriem iespēju izveidot skaidru kopīgu izpratni par minētajām izteiktu kopīgu interešu jomām, un tā veidos pamatu stiprākai partnerībai un mērķorientētam finansiālajam atbalstam. Tomēr arī turpmāk būtisks princips EKI finansējuma izmantošanas procesā būs elastība, lai ES, īstenojot finanšu sadarbību, spētu elastīgāk reaģēt uz strauji mainīgajiem apstākļiem un vajadzībām reģionā.

2. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Kā pareizi norādīts, APK kodus nosaka ESAO. Ņemot vērā nesenos notikumus, Komisija sāks diskusijas ar ESAO.

Komisija arīdzan analizēs ESAO APK kodējuma sistēmas papildināšanas iespējas.

2. secinājums

a)Skatīt Komisijas atbildes par 68. punktu un 5. izcēlumu.

b)Migrācijas un attīstības politikas mērķis ir maksimāli palielināt migrācijas un attīstības pozitīvo saikni, lai gan sabiedrības, gan migrantu labā izmantotu migrācijas potenciālu attīstības jomā un veicinātu ilgtspējīgu attīstību un nabadzības mazināšanu. Lai gan precīza migrācijas un attīstības saistība dažādos kontekstos varētu būt jāpamato ar papildu pierādījumiem, migrāciju arvien vairāk atzīst par spēcīgu līdzekli, ar ko veicināt attīstību ne tikai izcelsmes, bet arī galamērķa valstīs. Tas, ka migrācija Ilgtspējīgas attīstības programmā 2030. gadam ir atzīta par attīstības veicinātāju, apliecina pēdējos gados panākto progresu šajā jomā.

c)Komisija piekrīt, ka atgriešanās un atpakaļuzņemšanas atbalsts līdz šim ne vienmēr ir sniedzis gaidītos rezultātus. Tomēr rezultatīva atgriešanās un atpakaļuzņemšanas politika ir labas migrācijas pārvaldības priekšnosacījums un neatņemama VPMM daļa.

Komisija piekrīt Palātas komentāram un piemetina, ka saskaņā ar starptautiskajām paražu tiesībām valstij ir pienākums uzņemt atpakaļ savus valstspiederīgos. Tā ir migrācijas, nevis drošības politikas daļa, kā to uztver dažas partnervalstis.

d)Komisija šim secinājumam piekrīt daļēji.

Attiecībā uz cilvēktiesībām Komisija atzīst, ka tās sniegumu varētu uzlabot, nosakot konkrētākus riska mazināšanas pasākumus, piemēram, nostiprinot humāno diplomātiju un valstu nosūtīšanas sistēmas.

Tomēr Komisija 2014. gadā iesaistījās darbībā, kuras mērķis bija ieplānot un izstrādāt rīkkopu, ar ko varētu nodrošināt, ka vairumā jauno projektu tiek izmantota uz tiesībām pamatota pieeja (RBA) visos projekta posmos.

RBA īstenošanas pamatā ir cilvēktiesību universālums un nedalāmība, kā arī tādi principi kā iekļaušana un līdzdalība lēmumu pieņemšanas procesā, nediskriminācija, vienlīdzība un taisnīgums, pārredzamība un pārskatatbildība. Šie principi ir būtiski ES sadarbībā attīstības jomā un nodrošina nabadzīgāko un neaizsargātāko personu, īpaši sieviešu un nepilngadīgo, pilntiesību.

3. ieteikums

Komisija pieņem šo ieteikumu, un tas jau tiek īstenots:

Komisija jau izmanto visu projekta pārvaldības ciklā paredzēto instrumentu klāstu. Lai gan Komisija atzīst, ka sniegumu katras darbības intervences loģikas formulēšanā varētu uzlabot, vairumā projektu jau ir iekļauts pilnvērtīgs loģiskais satvars, tostarp rezultātu rādītāji.

4. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Aizvien vairāk pierādījumu uzsver migrācijas pozitīvo ietekmi uz attīstību (gan izcelsmes un galamērķa valstu, gan pašu migrantu attīstību). Tomēr, tā kā migrācijas tendences mainās un pieaug, ir jāturpina uzticamu migrācijas datu vākšana, lai attiecīgo informāciju ņemtu vērā programmās. Komisija veic ieguldījumus šo pierādījumu turpmākā konsolidēšanā, jo tie tiks izmantoti par pamatu turpmāku reaģēšanas stratēģiju un projektu izstrādē.

3. secinājums

Komisija uzskata, ka pēc ievērojamām pūlēm jau ir ieviesti iedarbīgi koordinācijas mehānismi migrācijas jomā. Ņemot vērā jautājuma sarežģītību, kompetences sadalījumu un iesaistīto ieinteresēto personu skaitu, ir ļoti maz iespēju vēl vairāk racionalizēt pārvaldības kārtību migrācijas jomā.

5. ieteikums

Komisija daļēji piekrīt ieteikumam. Komisija uzskata, ka, ņemot vērā arī budžeta ierobežojumus, jau ir pieliktas ievērojamas pūles ES delegāciju spēju uzlabošanā (skatīt arī Komisijas atbildes par 34., 98. un 99. punktu).

Komisija dažādu divpusēju un reģionālu sistēmu (piemēram, mobilitātes partnerību rezultātu pārskatu) vajadzībām jau ir sagatavojusi finansējuma pārskatus par līdzekļu devēju izdevumiem migrācijas jomā.

Komisija uzskata, ka viena visaptveroša finansējuma pārskata izstrāde par visiem ar migrāciju saistītajiem izdevumiem būtu praktiski neiespējama.

QJ-AB-16-010-LV-E    ISSN 1977-5717

Ziņojumā ir aplūkoti divi galvenie ES kopējās migrācijas politikas ārējās dimensijas finansēšanas instrumenti (TPMA – Tematiskā programma migrācijas un patvēruma jomā – un EKPI – Eiropas kaimiņattiecību un partnerības instruments), kuru mērķis ir sekmēt migrācijas plūsmu efektīvu pārvaldību partnerībā ar izcelsmes un tranzīta valstīm. Tajā ir analizēts, vai abu instrumentu izdevumiem bija skaidri mērķi un vai izdevumi bija efektīvi un labi koordinēti. Palāta konstatēja, ka kopumā instrumentiem nebija skaidras stratēģijas, kas ļautu noteikt to ieguldījumu mērķu sasniegšanā, un tādējādi nav saprotams, ko bija iecerēts ar tiem panākt ES līmenī. Bieži vien bija grūti gan izmērīt rezultātus, kas sasniegti ar ES izdevumu palīdzību, gan novērtēt migrācijas ieguldījumu attīstībā. Šai politikas jomai ir raksturīga sarežģīta pārvaldības struktūra un nepietiekama koordinācija, un tai nav izstrādāts pārskats par finansējumu ar norādēm par to, ko finansē Komisija un ko – dalībvalstis.