IL-QORTI EWROPEA TAL-AWDITURI

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Mistoqsijiet: eca.europa.eu/mt/Pages/ContactForm.aspx

Sit web: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Ħafna informazzjoni addizzjonali dwar l-Unjoni Ewropea hija disponibbli fuq l-Internet.

Jista’ jsir aċċess għaliha permezz tas-server Europa (http://europa.eu).

Il-Lussemburgu: L-Uffiċċju tal-Pubblikazzjonijiet tal-Unjoni Ewropea, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4789-6 | ISSN2 1831-0907 | doi:10.2865/26391 | QJ-AB-16-010-MT-C
PDF | ISBN 978-92-872-4790-2 | ISSN2 1977-5741 | doi:10.2865/569488 | QJ-AB-16-010-MT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4732-2 | ISSN2 1977-5741 | doi:10.2865/510261 | QJ-AB-16-010-MT-E

© L-Unjoni Ewropea, 2016

Ir-riproduzzjoni hija awtorizzata kemm-il darba jissemma s-sors oriġinali.

KIF GĦANDEK TAGĦMEL BIEX TIKSEB
IL-PUBBLIKAZZJONIJIET TAL-UE

Pubblikazzjonijiet bla ħlas:

•kopja waħda:
permezz tal-EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•iżjed minn kopja waħda jew posters/mapep:
mir-rappreżentanzi tal-Unjoni Ewropea (http://ec.europa.eu/represent_mt.htm),
mid-delegazzjonijiet f’pajjiżi li mhumiex fl-UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_mt.htm),
billi tikkuntatja s-servizz Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_mt.htm)
jew ċempel 00 800 6 7 8 9 10 11 (numru tat-telefown bla ħlas minn kullimkien fl-UE) (*).

(*)L-informazzjoni mogħtija hija b’xejn, kif ukoll it-telefonati ġeneralment huma b’xejn (għalkemm xi operaturi, kabini tat-telefown jew lukandi jistgħu jitolbu ħlas).

Pubblikazzjonijiet bi ħlas:

•permezz tal-EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

MT
2016

Nru 09

Rapport Speċjali

L-infiq tal-UE fuq il-politika
esterna dwar il-migrazzjoni
fil-pajjiżi tal-Viċinat
tan-Nofsinhar tal-Mediterran
u l-Viċinat tal-Lvant sal-2014

(skont l-Artikolu 287(4), it-tieni subparagrafu, TFUE)

Werrej

Abbrevjazzjonijiet u akronimi

Glossarju

Sommarju eżekuttiv

Introduzzjoni

Politika esterna tal-UE dwar il-migrazzjoni

Il-qafas ta’ politika

Approċċ globali għall-politika esterna dwar il-migrazzjoni

Tingħata prijorità lill-pajjiżi tal-viċinat

Strumenti istituzzjonali u finanzjarji differenti

Sorsi differenti tal-infiq tal-UE fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni

Arranġamenti ta’ finanzjament u ta’ ġestjoni

Ambitu u approċċ tal-awditjar

Il-koerenza tal-objettivi, l-identifikazzjoni tal-ħtiġijiet tal-pajjiżi sħab u l-istrumenti ta’ monitoraġġ jeħtieġu titjib

Firxa wiesgħa ta’ objettivi tal-politika mhux dejjem kienu interkonnessi

L-identifikazzjoni tal-ħtiġijiet tal-pajjiżi sħab tirrikjedi aktar attenzjoni

L-arranġamenti ta’ monitoraġġ u ta’ valutazzjoni jeħtieġu titjib

Kien diffiċli biex jiġu vveriifkati l-prijoritajiet ġeografiċi u tematiċi

IInterventi mifruxa fuq żona ġeografika wiesgħa

Dgħufijiet affettwaw l-effettività tal-infiq tal-UE, fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni (TPMA u ENPI), fil-pajjiżi tan-Nofsinhar tal-Mediterran u f’dawk tas-Sħubija tal-Lvant

Minħabba nuqqasijiet fl-objettivi operazzjonali u fl-indikaturi tar-riżultati, kien diffiċli li tiġi vvalutata l-effettività tal-proġetti

Fatturi li jfixklu l-effettività

Eżempju ta’ prattika tajba

Kwistjonijiet ta’ effettività fi tliet oqsma ewlenin

Il-konnessjoni bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp

Miżuri ta’ appoġġ għar-ritorni u l-ammissjonijiet mill-ġdid: impatt limitat u appoġġ mhux indaqs mill-pajjiżi mhux tal-UE

Protezzjoni tad-drittijiet tal-bniedem: inkluża fi proġetti awditjati iżda mhux dejjem implimentata b’suċċess

Koordinazzjoni diffiċli bejn bosta sħab f’livelli differenti

Il-governanza kienet kumplessa

Sħubijiet għall-mobilità: il-ħtieġa li tiġi ċċarata l-koordinazzjoni

Perspettiva għall-futur

Konklużjonijiet u rakkomandazzjonijiet

Anness I | — | Sħubijiet għall-mobilità ffirmati bejn l-UE, l-Istati Membri tal-UE u l-pajjiżi mhux tal-UE
Anness II | — | Ammonti impenjati, ikkuntrattati u mħallsa fid-dimensjoni esterna tal-politika dwar il-migrazzjoni matul il-perjodu 2007-2013 (miljun EUR)
Anness III | — | Infiq fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni: ħafna strumenti ta’ nfiq tal-UE, kull wieħed minnhom bl-objettivi u l-istrateġiji proprji tiegħu
Anness IV | — | Sommarju tal-proġetti awditjati
Anness V | — | Mekkaniżmi ta’ implimentazzjoni għal assistenza finanzjarja mill-UE (dimensjoni esterna tal-politika dwar il-Migrazzjoni u l-Ażil)

Risposta tal-Kummissjoni

Abbrevjazzjonijiet u akronimi

DCI: Strument tal-Kooperazzjoni għall-Iżvilupp

DĠ: Direttorat Ġenerali

DĠ ECHO: Direttorat Ġenerali għall-Għajnuna Umanitarja u l-Protezzjoni Ċivili

EIDHR: Strument Ewropew għad-Demokrazija u għad-Drittijiet tal-Bniedem

ENPI: Strument Ewropew ta’ Viċinat (u Sħubija)

FEŻ: Fond Ewropew għall-Iżvilupp

Frontex: Aġenzija Ewropea għall-Ġestjoni ta’ Kooperazzjoni Operazzjonali fil-Fruntieri Esterni tal-Istati Membri tal-Unjoni Ewropea

FSI: Strument għall-Istabbiltà

FSI: Fond għas-Sigurtà Interna

GAMM: Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobilità

IOM: Organizzazzjoni Internazzjonali għall-Migrazzjoni

IPA: Strument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni

JMDI: Inizjattiva Konġunta għall-Migrazzjoni u l-Iżvilupp

SEAE: Servizz Ewropew għall-Azzjoni Esterna

TPMA: Programm Tematiku dwar il-Migrazzjoni u l-Ażil

UNDP: Programm ta’ Żvilupp tan-Nazzjonijiet Uniti

UNHCR: Uffiċċju tal-Kummissarju Għoli tan-Nazzjonijiet Uniti għar-Rifuġjati

Glossarju¹

Bini tal-kapaċitajiet: Iż-żieda tal-kapaċità awtonoma tal-gvernijiet u tas-soċjetà ċivili billi jsaħħu l-għarfien, il-ħiliet u l-attitudnijiet tagħhom. Il-bini tal-kapaċitajiet jista’ jieħu l-forma ta’ proġett implimentat ma’ gvern sieħeb, jew ta’ djalogu bilaterali jew multilaterali.

Ftehim ta’ ammissjoni mill-ġdid: Ftehim li jindirizza proċeduri biex Stat jibgħat lura barranin jew persuni mingħajr Stat f’sitwazzjoni irregolari lejn il-pajjiż ta’ oriġini tagħhom jew lejn pajjiż terz li jkunu għaddew minnu meta jkunu vvjaġġaw lejn il-pajjiż li qed jipprova jirritornahom.

Ġestjoni tal-fruntieri: Il-faċilitazzjoni ta’ flussi awtorizzati ta’ persuni tan-negozju, turisti, migranti u rifuġjati, u d-detezzjoni u l-prevenzjoni ta’ dħul irregolari ta’ stranġieri, għal ġo pajjiż partikolari. Il-miżuri għall-ġestjoni tal-fruntieri jinkludu l-impożizzjoni ta’ rekwiżiti tal-viża mill-Istati, is-sanzjonijiet fuq it-trasport kontra kumpaniji tat-trasport li jintroduċu stranġieri irregolari fit-territorju, u l-interdizzjoni fuq il-baħar.

Migrazzjoni: Il-moviment ta’ persuna jew grupp ta’ persuni, min-naħa għall-oħra ta’ fruntiera internazzjonali, jew fi ħdan Stat. It-tul, il-kompożizzjoni u l-kawżi tal-migrazzjoni jistgħu jkunu differenti; hija tinkludi l-moviment ta’ rifuġjati, persuni spostati, migranti ekonomiċi u oħrajn, bħal persuni li jiċċaqilqu minn post għal ieħor biex jingħaqdu mill-ġdid mal-familji tagħhom.

Migrazzjoni irregolari: Ma teżisti l-ebda definizzjoni ċara jew universalment aċċettata ta’ migrazzjoni irregolari, li tikkonċerna l-moviment ta’ persuni barra mill-istruttura regolatorja tal-pajjiżi mittenti, ta’ tranżitu u riċeventi. Mill-perspettiva tal-pajjiżi tad-destinazzjoni hija tfisser dħul, soġġorn jew xogħol irregolari f’pajjiż. Mill-perspettiva tal-pajjiż mittenti, l-irregolarità tirriżulta f’każijiet fejn, pereżempju, persuna taqsam fruntiera internazzjonali mingħajr passaport jew dokument validu tal-ivvjaġġar. Il-migranti irregolari jinkludu dawk li jidħlu fit-territorju sovran ta’ Stat mingħajr dokument validu tad-dħul u dawk li, wara li jkunu daħlu b’dokument validu, jonqsu milli jġeddu l-awtorizzazzjoni tagħhom u jibqgħu (għal żmien aktar milli kien imisshom) fil-pajjiż riċeventi.

Mobilità²: Kunċett usa’ mill-migrazzjoni, billi japplika għal firxa wiesgħa ta’ persuni, eż. viżitaturi għal perjodu qasir, turisti, studenti, riċerkaturi, persuni tan-negozju u membri tal-familja li jkunu fuq żjara.

Persuna li tfittex ażil: Il-migranti jingħataw status ta’ persuni li jfittxu ażil meta jkunu applikaw għal status ta’ rifuġjati jew status ta’ protezzjoni sussidjarja u l-applikazzjoni tagħhom tkun għadha qed tiġi pproċessata.

Rifuġjat: Rifuġjati huma individwi li minħabba biża’, imsejsa fuq il-fatti, ta’ persekuzzjoni għal raġunijiet ta’ razza, reliġjon, nazzjonalità, sħubija fi grupp soċjali partikolari jew opinjoni politika, ikunu barra mill-pajjiż tan-nazzjonalità tagħhom u ma jkunux jistgħu jew, minħabba dak il-biża’, ma jkunux iridu jużaw il-protezzjoni ta’ dak il-pajjiż.

Riintegrazzjoni: Inklużjoni mill-ġdid jew riinkorporazzjoni ta’ persuna fi grupp, eż. il-proċess ta’ migrant li jingħaqad mill-ġdid mas-soċjetà fil-pajjiż ta’ oriġini tiegħu.

Ritorn: Dan it-terminu jirreferi b’mod wiesa’ għall-att jew il-proċess ta’ meta persuna tmur lura, fi ħdan il-konfini territorjali ta’ pajjiż jew, ladarba jkunu ġew eżawriti l-mezzi legali kollha għal soġġorn fi Stat Membru tal-UE, minn pajjiż ospitanti lejn il-pajjiż ta’ oriġini jew ta’ tranżitu, bħal fil-każ ta’ rifuġjati, persuni li jfittxu ażil u ċittadini kkwalifikati.

Riżultati tal-proġett: Sabiex jitkejlu r-riżultati ta’ proġett, jeħtieġ li jiġu ddefiniti l-aspetti li ġejjin:

(a)objettivi operazzjonali ċari (eż. aċċess għall-elettriku għall-unitajiet domestiċi kollha f’villaġġ partikolari);

(b)indikaturi tal-input u tal-output biex jiġu evalwati l-kwantità, l-kwalità u l-ħin tal-forniment tas-servizzi, tal-prodotti jew tax-xogħol ipprovdut mill-proġett (eż. ix-xiri u l-installazzjoni ta’ 200 arblu tal-elettriku u 4 000 metru ta’ linji);

(c)valuri tal-linja bażi u valuri fil-mira (eż. meta diġà jkun hemm 500 arblu u 10 000 metru ta’ linji, l-għan huwa li jinkiseb ir-riżultat ta’ 700 arblu u 14 000 metru ta’ linji);

(d)indikaturi tar-riżultati li jkejlu l-effetti tal-implimentazzjoni tal-proġett u jiddeskrivu l-ilħuq ta’ objettiv (eż. issa l-200 unità domestika lkoll għandhom aċċess għall-elettriku). Hawnhekk ukoll, jistgħu jiġu speċifikati valuri tal-linja bażi u valuri fil-mira (eż. żieda minn 150 għal 200 unità domestika moqdija).

1Id-definizzjonijiet kollha huma adattati mill-Glossary on Migration (Glossarju dwar il-Migrazzjoni) tal-IOM, għajr jekk ikun iddikjarat speċifikament mod ieħor.

2KUMM(2011) 743 finali tat-18 ta’ Novembru 2011 “L-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobilità”.

Sommarju eżekuttiv

I

Id-dimensjoni esterna tal-politika komuni tal-UE dwar il-migrazzjoni għandha l-għan li tippromwovi ġestjoni effettiva tal-flussi tal-migrazzjoni, fi sħubija ma’ pajjiżi ta’ oriġini u ta’ tranżitu. Dan ir-rapport jittratta ż-żewġ strumenti prinċipali ta’ finanzjament f’6 mill-11-il pajjiż tan-Nofsinhar tal-Mediterran u f’dawk tas-Sħubija tal-Lvant, il-Programm Tematiku dwar il-Migrazzjoni u l-Ażil (TPMA), u l-Istrument Ewropew ta’ Viċinat u Sħubija (ENPI), it-tnejn li huma stabbiliti għall-perjodu 2007-2013. L-awditu ma jkoprix l-iżviluppi fil-migrazzjoni wara l-2014 u lanqas ir-reazzjoni tal-UE għall-kriżi attwali tar-rifuġjati.

II

L-infiq tal-UE fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni kien irregolat minn firxa wiesgħa ta’ objettivi ġenerali. L-ammont totali tal-infiq iddebitat għall-baġit tal-UE ma setax jiġi stabbilit matul l-awditu, u lanqas ma kien ċar jekk l-infiq kienx ġie mmirat skont il-prijoritajiet ġeografiċi u tematiċi intenzjonati.

III

Abbażi ta’ eżaminar ta’ proġetti magħżula, aħna nikkonkludu li tista’ tittejjeb l-effettività tal-infiq tal-UE fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni (TPMA u ENPI) fil-pajjiżi tan-Nofsinhar tal-Mediterran u f’dawk tas-Sħubija tal-Lvant. Ta’ spiss kien diffiċli li jitkejlu r-riżultati miksuba mill-infiq tal-UE, minħabba objettivi li koprew qasam tematiku u ġeografiku wiesa’ ħafna u minħabba n-nuqqas ta’ indikaturi kwantitattivi u ta’ indikaturi orjentati lejn ir-riżultati. Kien diffiċli li jiġi vvalutat il-kontribut tal-migrazzjoni għall-iżvilupp, kontribut li huwa prijorità waħda fost il-prijoritajiet tal-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobilità. Fl-aħħar nett, meta jitqiesu l-proġetti eżaminati, jirriżulta li l-kontribut mill-migranti li jirritornaw lejn il-pajjiż ta’ oriġini tagħhom, kien limitat.

IV

L-infiq tal-UE fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni ġie implimentat minn firxa wiesgħa ta’ partijiet interessati. Huwa kien jirrikjedi koordinazzjoni bejn id-diversi dipartimenti tal-Kummissjoni, b’mod partikolari d-Direttorati Ġenerali tagħha, is-Servizz Ewropew għall-Azzjoni Esterna, id-delegazzjonijiet tal-UE fil-pajjiżi mhux tal-UE u għadd ta’ aġenziji tal-UE, fi sħubija mal-Istati Membri, il-pajjiżi tal-viċinat u l-pajjiżi terzi. Din il-governanza kumplessa kienet tirrikjedi koordinazzjoni aktar b’saħħitha, fil-livelli kollha, u involviment aħjar tad-delegazzjonijiet tal-UE fi kwistjonijiet ta’ migrazzjoni.

V

Aħna nikkonkludu r-rapport tagħna billi nirrakkomandaw li l-Kummissjoni għandha tiżviluppa objettivi ċari u li jistgħu jitkejlu, li għandhom jiġu implimentati minn sett koerenti ta’ strumenti ta’ finanzjament tal-UE appoġġati minn monitoraġġ u evalwazzjoni effettivi, u minn sistema xierqa ta’ informazzjoni. L-arranġamenti ta’ governanza jridu jkunu eħfef u kkoordinati aħjar.

Introduzzjoni

01

Il-politika esterna tal-UE dwar il-migrazzjoni tkopri firxa wiesgħa ta’ kwistjonijiet bħall-mobilità u l-migrazzjoni legali, il-migrazzjoni irregolari, il-migrazzjoni u l-iżvilupp jew il-protezzjoni internazzjonali. Dan l-awditu huwa bbażat fuq xogħol li sar sa tmiem l-2014, b’eżaminar tal-infiq tal-UE fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni fil-pajjiżi tal-Viċinat tan-Nofsinhar tal-Mediterran u f’dawk tas-Sħubija tal-Lvant (ara wkoll il-paragrafi 21 sa 26). Huwa ma kienx awditu tal-assistenza fi ħdan l-UE, u lanqas tal-assistenza lill-Istati Membri tal-UE. Huwa lanqas ma kopra, b’mod dirett, miżuri mwaqqfa espliċitament għat-trattament ta’ klejms għall-ażil jew ta’ data dwar il-migrazzjoni irregolari. L-awditu eżamina ż-żewġ strumenti prinċipali ta’ finanzjament tal-UE u n-nefqiet tagħhom f’sitt pajjiżi³ fil-Viċinat tal-Lvant u tan-Nofsinhar, matul il-perjodu 2007-2013. L-infiq tal-UE fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni, li ġie awditjat mill-Qorti, ma kienx relatat mal-infiq fuq il-kriżi tar-rifuġjati Sirjani. Għalhekk, ir-rapport ma jkoprix ġrajjiet u azzjonijiet tal-UE, u lanqas data, tal-2015. Aħna qed nippubblikaw ir-riżultati ta’ dan l-awditu issa, peress li nqisu li s-sejbiet u r-rakkomandazzjonijiet ta’ dan l-awditu għandhom rilevanza waqt li l-UE tfittex li tfassal reazzjonijiet xierqa ta’ politika, u reazzjonijiet baġitarji, għall-politika esterna dwar il-migrazzjoni.

Politika esterna tal-UE dwar il-migrazzjoni

Il-qafas ta’ politika

02

L-Artikolu 67 tat-Trattat jirrikjedi li l-UE tiżviluppa politika komuni dwar l-ażil, l-immigrazzjoni u l-kontroll tal-fruntieri esterni bbażata fuq is-solidarjetà fost l-Istati Membri. Il-Kunsill Ewropew iddefinixxa l-linji gwida strateġiċi (l-Artikolu 68) korrispondenti; dawn ġew stipulati fil-programm ta’ Stokkolma (2009-2014)⁴, li pprovda pjan direzzjonali għall-UE fil-qasam tal-ġustizzja, il-libertà u s-sigurtà. Linji gwida strateġiċi ġodda għall-perjodu 2014-2019 ġew adottati mill-Kunsill f’Ġunju 2014.

03

L-għan prinċipali tal-politika komuni ta’ immigrazzjoni (l-Artikolu 79 tat-Trattat) (politika komuni dwar il-migrazzjoni) huwa li jiġu żgurati l-amministrazzjoni effikaċi (effiċjenti) tal-flussi tal-migrazzjoni, it-trattament ġust ta’ ċittadini mhux tal-UE residenti legalment fl-Istati Membri, kif ukoll il-prevenzjoni u l-ġlieda bis-saħħa kontra l-immigrazzjoni illegali (irregolari) u t-traffikar tal-bnedmin.

04

L-UE tagħti wkoll importanza partikolari lill-ġestjoni tal-flussi tal-migrazzjoni f’kooperazzjoni mal-pajjiżi ta’ tranżitu jew ta’ oriġini tal-migranti, u lit-tisħiħ tal-konnessjoni bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp.

05

Għalhekk il-politika komuni tal-UE dwar il-immigrazzjoni għandha dimensjoni kemm interna kif ukoll esterna. Dan ir-rapport jittratta d-dimensjoni esterna, li hija deskritta fit-taqsima li jmiss.

Approċċ globali għall-politika esterna dwar il-migrazzjoni

06

Fl-2005, il-Kunsill adotta l-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni fl-Afrika u fil-Mediterran. Fl-2011, dan evolva biex sar l-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobilità (GAMM)⁵. Il-GAMM, li ġie adottat mill-Kunsill⁶ iżda mhuwiex legalment vinkolanti, jirrappreżenta l-qafas globali ta’ politika tal-UE għal djalogu politiku u kooperazzjoni fir-rigward tal-politika esterna dwar il-migrazzjoni.

07

Il-GAMM jidentifika erba’ prijoritajiet tematiċi ġenerali li huwa jiddeskrivi bħala “tal-istess importanza”:

(a)l-organizzazzjoni aħjar tal-migrazzjoni legali u t-trawwim ta’ mobilità mmaniġġjata tajjeb;

(b)il-prevenzjoni u l-ġlieda kontra l-migrazzjoni irregolari u l-qerda tat-traffikar tal-bnedmin;

(c)il-massimizzazzjoni tal-impatt tal-iżvilupp fuq il-migrazzjoni u l-mobilità;

(d)il-promozzjoni tal-protezzjoni internazzjonali u t-titjib tad-dimensjoni esterna tal-ażil.

08

Ir-rispett tad-drittijiet tal-bniedem huwa prijorità trażversali fi ħdan dan il-qafas ta’ politika.

Tingħata prijorità lill-pajjiżi tal-viċinat

09

Għalkemm il-GAMM (il-Komunikazzjoni tal-2011 mill-Kummissjoni) kellu ambitu globali, il-Viċinat Ewropew (ara l-Figura 1) kien l-ewwel prijorità⁷ tiegħu: notevolment il-pajjiżi tan-Nofsinhar tal-Mediterran (l-Alġerija, l-Eġittu, il-Libja, il-Marokk u t-Tuneżija) u dawk tas-Sħubija tal-Lvant (l-Armenja, l-Ażerbajġan, il-Belarussja, il-Georgia, il-Moldova u l-Ukrajna). L-għan fir-reġjun tal-Viċinat kien li “jsir progress lejn sħubijiet b’saħħithom u mill-qrib mibnija fuq il-fiduċja reċiproka u interessi kondiviżi, sabiex iwittu t-triq għal iżjed integrazzjoni reġjonali”⁸. Il-pajjiżi tal-Viċinat Ewropew huma pajjiżi importanti ta’ oriġini u ta’ tranżitu għall-UE, kif ukoll pajjiżi ta’ destinazzjoni fihom infushom.

Strumenti istituzzjonali u finanzjarji differenti

10

Il-GAMM ġie implimentat permezz ta’ firxa wiesgħa ta’ strumenti: ara l-Kaxxa 1 għal aktar dettall.

Kaxxa 1

Strumenti użati għall-implimentazzjoni tal-GAMM

οStrumenti politiċi, bħal djalogu ta’ politika reġjonali u Sħubijiet għall-Mobilità.

οStrumenti legali, bħal ftehimiet ta’ faċilitazzjoni tal-viża u ta’ ammissjoni mill-ġdid mal-pajjiżi mhux tal-UE (17-il ftehim bħal dawn fl-2015).

οAppoġġ operazzjonali minn aġenziji tal-UE, bħall-Frontex.

οFirxa ta’ kontribuzzjonijiet finanzjarji mill-UE lil amministrazzjonijiet nazzjonali mhux tal-UE u partijiet interessati oħra (bħal organizzazzjonijiet internazzjonali). Dawn jinkludu programmi jew proġetti ffinanzjati minn sorsi differenti ta’ baġit u programm tematiku speċifiku ffokat fuq il-bini tal-kapaċitajiet u l-kooperazzjoni fil-qasam tal-migrazzjoni u l-ażil, li jkopru l-biċċa l-kbira mill-pajjiżi mhux tal-UE, inklużi dawk fil-Viċinat Ewropew.

Figura 1

Il-Viċinat Ewropew

Kjavi:

Blu = l-Unjoni Ewropea;

Aħdar = il-pajjiżi koperti mill-Politika Ewropea tal-Viċinat.

Sors: L-Eurostat.

11

L-UE kienet involuta f’bosta djalogi reġjonali⁹ u bilaterali dwar l-implimentazzjoni tal-GAMM. Fi żmien l-awditu, is-seba’ djalogi reġjonali prinċipali kienu jkopru reġjuni ewlenin lejn in-Nofsinhar u l-Lvant tal-UE u kienu jikkonsistu f’laqgħat uffiċjali regolari u fit-tisħiħ tal-istrumenti ta’ kooperazzjoni. Il-qafas bilaterali prinċipali għad-djalogu ta’ politika dwar l-ażil u l-migrazzjoni ma’ pajjiżi tal-viċinat huwa kkostitwit minn Sħubijiet għall-Mobilità (MPs). Dawn għandhom l-għan li jindirizzaw kwistjonijiet rilevanti ta’ migrazzjoni u ta’ mobilita li jkunu ta’ tħassib reċiproku, inkluża, fejn ikun xieraq, il-mobilità fuq terminu qasir u fuq terminu twil. Il-parteċipazzjoni tal-Istati Membri hija volontarja u mhijiex vinkolanti legalment. L-MPs jissettjaw prijoritajiet u jaqblu dwar inizjattivi speċifiċi, u l-Istati Membri jistgħu jipparteċipaw b’mod volontarju billi jipprovdu finanzjament jew kompetenzi. L-Anness I jipprovdi stampa ġenerali tat-tmien MPs iffirmati mill-2008 ‘l hawn, inkluża l-parteċipazzjoni tal-Istati Membri.

Sorsi differenti tal-infiq tal-UE fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni

12

Din it-taqsima tiddeskrivi ż-żewġ strumenti prinċipali ta’ nfiq tal-UE li jappoġġaw il-politika esterna dwar il-migrazzjoni, u programmi oħra li kkontribwew għall-politika esterna dwar il-migrazzjoni.

13

Il-Programm Tematiku dwar il-Migrazzjoni u l-Ażil (TPMA) kien l-uniku programm iddedikat speċifikament għall-indirizzar ta’ sfidi fil-qasam tal-politika esterna dwar il-migrazzjoni u l-ażil fil-perjodu 2007-2013. Huwa kellu l-bażi legali tiegħu fl-Artikolu 16 tar-Regolament dwar id-DCI¹⁰. L-objettiv ġenerali tiegħu kien li jappoġġa lill-pajjiżi mhux tal-UE biex jiżguraw ġestjoni aħjar tal-flussi migratorji fid-dimensjonijiet kollha tagħhom. Għal din il-fini, it-TPMA fittex li jiffoka l-intervent fuq ir-rotot migratorji tal-Lvant u tan-Nofsinhar, u li jtejjeb il-bini tal-kapaċitàjiet u jħeġġeġ inizjattivi ta’ kooperazzjoni fl-oqsma tal-migrazzjoni u l-ażil. Huwa ma ġiex stabbilit biex jindirizza b’mod dirett il-kawżi fundamentali tal-migrazzjoni¹¹ ¹².

14

Il-programm ġie implimentat taħt ir-responsabbiltà tad-Direttorat Ġenerali għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp. Madwar żewġ terzi tal-miżuri ffinanzjati ntgħażlu permezz ta’ sejħiet għal proposti, u l-bqija permezz ta’ inizjattivi mmirati mill-Kummissjoni.

15

L-Istrument Ewropew ta’ Viċinat u Sħubija (ENPI)¹³ beda jopera fl-2007 bħala veikolu għall-Politika Ewropea tal-Viċinat¹⁴. Ir-Regolament dwar l-ENPI ma ssettjax objettivi, li minflok ġew stabbiliti fi ftehimiet bejn il-Kummissjoni u l-pajjiżi mhux tal-UE. L-ENPI ffinanzja azzjonijiet imfassla, fost affarijiet oħra, biex jappoġġaw ir-riformi u jsaħħu l-kapaċità fil-qasam tal-ġustizzja u l-affarijiet interni, inklużi l-migrazzjoni u l-ażil (eż. il-ġestjoni integrata tal-fruntieri, l-ammissjoni mill-ġdid, u l-ġlieda kontra, u l-prevenzjoni tat-traffikar tal-bnedmin), il-kriminalità organizzata u t-terroriżmu.

16

Bosta programmi oħra jistgħu wkoll jikkontribwixxu għall-politika esterna dwar il-migrazzjoni, bħall-Istrument tal-Kooperazzjoni għall-Iżvilupp, l-Istrument Ewropew għad-Demokrazija u għad-Drittijiet tal-Bniedem, jew l-Istrument għall-Istabbilità. L-Istrument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni u l-Fond Ewropew għall-Iżvilupp jistgħu wkoll jintużaw iżda mhux għall-pajjiżi tal-Viċinat.

Arranġamenti ta’ finanzjament u ta’ ġestjoni

17

Matul il-perjodu 2007-2013, aħna stmajna li l-ammont totali kkuntrattat tal-UE għall-politika esterna dwar il-migrazzjoni kienet ta’ bejn wieħed u ieħor EUR 1.4 biljun (ara l-Anness II). Madankollu, data finanzjarja kienet disponibbli biss għat-TPMA, li l-pagamenti għalih kienu jammontaw għal total ta’ EUR 304.3 miljun matul l-istess perjodu (ara l-paragrafi 52 sa 56).

18

Minbarra l-finanzjament mill-Kummissjoni, ġew ikkofinanzjati miżuri mill-Istati Membri matul il-perjodu 2007-2013.

19

Ir-responsabbiltà għall-programmazzjoni tal-infiq tal-UE taħt il-politika esterna dwar il-migrazzjoni hija kondiviża fost is-Servizz Ewropew għall-Azzjoni Esterna (SEAE) u għadd ta’ Direttorati Ġenerali tal-Kummissjoni. Il-Kummissjoni hija responsabbli għall-ġestjoni ta’ fondi tal-UE taħt il-politika esterna dwar il-migrazzjoni.

20

Fid-dawl tal-firxa wiesgħa tal-istrumenti ta’ nfiq tal-UE, imsemmija hawn fuq, bosta Direttorati Ġenerali tal-Kummissjoni jistgħu jintervienu f’dan il-qasam: id-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp huwa responsabbli għall-Istrument tal-Kooperazzjoni għall-Iżvilupp (DCI), il-Fond Ewropew għall-Iżvilupp (FEŻ), l-Istrument Ewropew għad-Demokrazija u għad-Drittijiet tal-Bniedem (EIDHR) u l-ENPI, iżda fl-2015 din ir-responsabbiltà waqgħet f’idejn id-DĠ għall-Viċinat u n-Negozjati għat-Tkabbir, li huwa wkoll responsabbli għall-IPA. Id-DĠ ECHO (Għajnuna Umanitarja u Protezzjoni Ċivili) jimmaniġġja l-għajnuna umanitarja, inkluża dik għar-rifuġjati. Huwa biss fil-każ tal-programmi tematiċi ffinanzjati taħt id-DCI (bħat-TPMA) li d-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp huwa unikament responsabbli għall-programmazzjoni u l-implimentazzjoni. Proġetti implimentati taħt ġestjoni diretta ġew immaniġġjati b’mod dirett mill-Kummissjoni fi Brussell jew minn delegazzjonijiet tal-UE. L-Istati Membri jistgħu jipparteċipaw u jipprovdu kofinanzjament taħt ċerti strumenti (ara d-dettalji fl-Anness III).

3L-Alġerija, il-Georgia, il-Libja, il-Moldova, il-Marokk u l-Ukrajna.

4ĠU C 115, 4.5.2010, p. 1.

5KUMM(2011) 743 finali; id-Dokument tal-Kunsill Nru 9417/12 tat-3.5.2012, “Konklużjonijiet tal-Kunsill dwar l-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobilità”.

6Adottat mill-Konklużjonijiet tal-Kunsill f’Mejju 2012 (Id-Dokument tal-Kunsill Nru 9417/12) u mtenni f’April 2014 (Id-Dokument tal-Kunsill Nru 8443/14).

7L-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni (GAM) tal-2005 ta prijorità lill-Afrika (inkluża l-Afrika ta’ Fuq) bħala l-fokus ġeografiku prinċipali. Il-GAM ġie estiż biex jinkludi l-pajjiżi tal-Lvant u tax-Xlokk fl-2007 (KUMM(2007) 247 finali tas-16 ta’ Mejju 2007 “L-applikazzjoni ta’ Strateġija Globali għall-Migrazzjoni għar-Reġjuni tal-Lvant u x-Xlokk tal-Ewropa li huma Ġirien tal-Unjoni Ewropea”). Il-prijorità tal-Viċinat Ewropew ġiet imtennija mill-ġdid fil-GAMM (KUMM(2011)743 finali) u fl-ewwel rapport ta’ implimentazzjoni tiegħu (COM(2014) 96 final tal-21 ta’ Frar 2014 “Rapport dwar l-implimentazzjoni tal-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobilità 2012-2013”). Dawn il-prijoritajiet ġew imtennija mill-ġdid f’bosta Konklużjonijiet tal-Kunsill.

8KUMM(2011) 743 finali, p. 8.

9Il-proċessi ta’ djalogu reġjonali prinċipali kienu l-Proċess ta’ Budapest, il-Proċess ta’ Praga, il-Panel tas-Sħubija tal-Lvant dwar il-Migrazzjoni u l-Ażil, is-Sħubija bejn l-Afrika u l-UE dwar il-Migrazzjoni, il-Mobilità u l-Impjieg (MME), il-Proċess ta’ Rabat, id-Djalogu bejn l-AKP u l-UE dwar il-Migrazzjoni u l-Iżvilupp u d-Djalogu Strutturat u Komprensiv bejn l-UE u s-CELAC dwar il-Migrazzjoni.

10Ir-Regolament (KE) Nru 1905/2006 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat-18 ta’ Diċembru 2006 li jistabbilixxi strument ta’ finanzjament tal-kooperazzjoni għall-iżvilupp (ĠU L 378, 27.12.2006, p. 41).

11Id-Dokument ta’ Strateġija Pluriennali 2011-2013 dwar il-Programm Tematiku “Cooperation with Third Countries in the areas of Migration and Asylum” (Kooperazzjoni ma’ Pajjiżi Terzi fl-oqsma tal-Migrazzjoni u l-Ażil): http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011-2013-multi-annual_en

12Għall-perjodu 2014-2020, it-TPMA ġie sostitwit mill-komponent, tal-migrazzjoni, tal-Programm dwar Beni u l-Isfidi Pubbliċi Globali.

13Ir-Regolament (KE) Nru 1638/2006 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-24 ta’ Ottubru 2006 li jistabbilixxi dispożizzjonijiet ġenerali għat-twaqqif ta’ Strument Ewropew ta’ Viċinat u Sħubija (ĠU L 310, 9.11.2006, p. 1).

14Għall-perjodu 2014-2020, l-ENPI ġie sostitwit mill-Istrument Ewropew ta’ Viċinat (ENI), li ma kienx parti mill-ambitu ta’ dan l-awditu.

Ambitu u approċċ tal-awditjar

21

Aħna eżaminajna jekk l-infiq tal-UE mit-TPMA u mill-ENPI, it-tnejn li huma stabbiliti għall-perjodu 2007-2013, fil-qasam tal-migrazzjoni kellux objettivi ċari u jekk kienx effettiv u kkoordinat tajjeb f’6 mill-11-il pajjiż tan-Nofsinhar tal-Mediterran u f’dawk tas-sħubija tal-Lvant. L-awditu ma jkoprix l-iżviluppi fil-migrazzjoni wara l-2014 u lanqas ir-reazzjoni tal-UE għall-kriżi attwali tar-rifuġjati. B’mod partikolari, l-awditu tagħna ċċekkja jekk l-infiq fuq il-migrazzjoni:

(a)segwiex sett ċar u koerenti ta’ objettivi – akkumpanjati minn sistema effettiva ta’ monitoraġġ – li kienu jwieġbu għal ħtiġijiet u prijoritajiet identifikati tajjeb fil-pajjiżi tal-Viċinat;

(b)kienx qed jilħaq l-objettivi tiegħu fil-pajjiżi tal-Viċinat;

(c)kienx ġie kkoordinat tajjeb fost il-korpi tal-UE u mal-Istati Membri.

22

L-awditu taċ-ċarezza tal-objettivi tal-infiq u s-sistemi ta’ monitoraġġ iffoka fuq id-diversi strumenti ta’ nfiq użati biex jappoġġaw il-politika esterna tal-UE dwar il-migrazzjoni (ara l-Anness III)¹⁵. L-awditu tal-effettività u tal-koordinazzjoni ffoka fuq proġetti ffinanzjati mill-Programm Tematiku dwar il-Migrazzjoni u l-Ażil (TPMA) kif ukoll l-Istrument Ewropew ta’ Viċinat u Sħubija (ENPI).

23

L-awditu kopra pajjiżi fil-Viċinat tal-Lvant u tan-Nofsinhar, b’mod speċifiku l-Alġerija, il-Georgia, il-Libja, il-Moldova, il-Marokk u l-Ukrajna.

24

L-awditu kien ibbażat fuq:

(a)intervisti u l-ġbir ta’ informazzjoni mill-Kummissjoni u minn tliet pajjiżi (l-Alġerija, il-Georgia u l-Marokk), b’kopertura ta’ 12-il proġett, bi żjarat lid-delegazzjonijiet tal-UE, lill-awtoritajiet nazzjonali u lokali responsabbli u, fejn kien possibbli, lill-benefiċjarji finali. Twettqu wkoll intervisti ma’ partijiet interessati oħra, bħal rappreżentanti tal-Istati Membri (kemm fi Brussell kif ukoll fuq il-post), organizzazzjonijiet internazzjonali, is-soċjetà ċivili u gruppi ta’ riflessjoni;

(b)analiżi fl-uffiċċju ta’ 11-il proġett implimentat fil-Libja, fil-Moldova u fl-Ukrajna;

(c)analiżijiet dokumentarji tal-politiki, tl- programmazzjoni u tal-proġetti, kwestjonarju mibgħut lil 11-il amministrazzjoni tal-Istati Membri u analiżi tad-dokumentazzjoni relatata u tal-evalwazzjonijiet rilevanti.

25

It-23 proġett, li wieħed minnhom inzerta kien estensjoni ta’ proġett ieħor ikkampjunat, jirrappreżentaw valur kuntrattwali totali ta’ EUR 89 miljun (ara l-Anness IV) fuq ammont ikkuntrattat totali ta’ EUR 742 miljun. Dawn il-proġetti ntgħażlu abbażi ta’ (i) l-ammont tal-infiq; (ii) il-kopertura bilanċjata tad-diversi prijoritajiet tematiċi tal-GAMM; (iii) il-lok; (iii) l-istatus tal-proġetti (magħluqa jew għadhom għaddejjin); (v) jekk l-assistenza kinitx tappoġġa sħubijiet għall-mobilità (ara l-Anness I).

26

Aħna wettaqna l-awditu tagħna fuq l-isfond tar-regolamenti ġodda dwar l-infiq adottati għall-perjodu 2014–2020. Permezz ta’ riorganizzazzjoni interna parzjali minn mindu nħatret il-Kummissjoni l-ġdida, il-Politika Ewropea tal-Viċinat (li tinkludi kwistjonijiet ta’ migrazzjoni) ġiet ittrasferita mid-Direttorat Ġenerali għall-Iżvilupp u l-Kooperazzjoni, għad-Direttorat Ġenerali għall-Viċinat. Fejn rilevanti, l-awditu ħa dawn il-bidliet inkunsiderazzjoni.

15La l-FEŻ u lanqas l-IPA ma jintużaw fil-pajjiżi tan-Nofsinhar tal-Mediterran u f’dawk tas-Sħubija tal-Lvant.

Il-koerenza tal-objettivi, l-identifikazzjoni tal-ħtiġijiet tal-pajjiżi sħab u l-istrumenti ta’ monitoraġġ jeħtieġu titijib

Firxa wiesgħa ta’ objettivi tal-politika mhux dejjem kienu interkonnessi

27

Aħna eżaminajna jekk iż-żewġ strumenti ta’ nfiq (TPMA u ENPI) li jappoġġaw l-implimentazzjoni tal-politika esterna tal-UE dwar il-migrazzjoni ġewx implimentati permezz ta’ objettivi ddefiniti b’mod ċar u li kienu koerenti. Aħna eżaminajna wkoll jekk l-objettivi operazzjonali kinux jirriflettu l-ħtiġijiet iddefiniti tajjeb tal-pajjiżi mhux tal-UE u kinux akkumpanjati minn sett ta’ indikaturi biex jitkejlu r-riżultati. Fl-aħħar nett, aħna vverifikajna jekk ir-riżorsi finanzjarji disponibbli ġewx allokati għal prijoritajiet iddefiniti tajjeb sabiex jiġi mmassimizzat l-impatt tal-intervent.

28

L-objettiv ġenerali tal-Programm Tematiku dwar il-Migrazzjoni u l-Ażil (TPMA) kien li jgħin lill-pajjiżi mhux tal-UE biex jiżguraw ġestjoni aħjar tal-flussi migratorji fid-dimensjonijiet kollha tagħhom. Huwa kien maqsum f’ħames prijoritajiet ta’ intervent¹⁶ li ġew ippreżentati f’dokumenti tal-Kummissjoni bħala objettivi tal-programm. Ġew stipulati objettivi speċifiċi f’dokumenti ta’ strateġija tematika.

29

L-Istrument Ewropew ta’ Viċinat u Sħubija (2007-2013), li kien jinkludi parzjalment il-migrazzjoni, fih innifsu ma ddefiniex l-objettivi tal-politika. Ir-Regolament applikabbli kien jirreferi għall-issettjar ta’ objettivi prijoritarji f’dokumenti ta’ strateġija – li kellhom jiġu adottati mill-Kummissjoni – għal pajjiż jew reġjun. Fejn ma kienx sar qbil dwar objettivi speċifiċi, bejn l-UE u l-pajjiż ikkonċernat, kellhom jiġu segwiti objettivi tal-politika (iżda mhuwiex speċifikat liema).

30

Il-qafas tal-infiq tal-UE fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni uża wkoll ħames strumenti oħra li kull wieħed minnhom għandu l-objettivi u l-oqfsa ta’ intervent proprji tiegħu, u għaldaqstant ma jiffokawx u ma jinkludux dispożizzjonijiet dwar il-migrazzjoni. Mil-leġiżlazzjoni ma kiex ċar kif l-objettivi differenti kienu interkonnessi u lanqas x’kien intenzjonat li jintlaħaq fil-livell tal-UE fir-rigward tal-politika esterna dwar il-migrazzjoni (ara l-Anness III).

31

Minkejja l-fatt li dawn l-istrumenti ta’ nfiq tal-UE jistgħu jindirizzaw sitwazzjonijiet fejn il-migrazzjoni tikkostitwixxi problema, u jikkontribwixxu għall-infiq fuq il-politika dwar il-migrazzjoni, mil-lat legali u finanzjarju huma ma pprovdew l-ebda strateġija jew arranġament ċari ta’ monitoraġġ li bihom tkun tista’ tiġi identifikata l-iskala ta’ dak il-kontribut.

L-identifikazzjoni tal-ħtiġijiet tal-pajjiżi sħab tirrikjedi aktar attenzjoni

32

Aħna sibna li l-analiżi tal-ħtiġijiet ġiet iddokumentata b’mod xieraq f’10 proġetti, filwaqt li f’9 oħra l-valutazzjonijiet tal-ħtiġijiet ġew iddokumentati parzjalment biss, għal diversi raġunijiet (pereżempju f’terz ta’ dawk il-proġetti dan kien prinċipalment minħabba kuntest lokali diffiċli u instabbiltà politika). F’erba’ proġetti, aħna ma stajniex insibu evidenza dokumentata.

33

Is-sħubijiet għall-mobilità (MPs)¹⁷ iffirmati mill-Kummissjoni, mill-Istati Membri u mill-pajjiżi sħab jipprovdu qafas politiku għal djalogu ta’ politika dwar il-migrazzjoni li wkoll jikkontribwixxi għall-identifikazzjoni tal-ħtiġijiet (ara wkoll il-paragrafu 36). L-MPs, li ġew iffirmati ma’ 8 pajjiżi¹⁸ (ara l-Anness I), jistgħu jinvolvu wkoll l-Istati Membri: 24 aderew għal sħubija waħda, jew aktar, mit-8 sħubijiet. Minkejja l-fatt li l-MPs mhumiex legalment vinkolanti, proċess ta’ djalogu jiffaċilita l-identifikazzjoni tal-ħtiġijiet u jeħodhom inkunsiderazzjoni b’mod aktar komprensiv. Il-Moldova - li għandha waħda mill-eqdem MPs – fittxet, pereżempju, li tiffoka mill-ġdid l-implimentazzjoni tal-MP tagħha biex tiżgura bilanċ aħjar bejn kull waħda mill-erba’ prijoritajiet tematiċi tal-GAMM. Il-Kummissjoni regolarment tfakkar lill-Istati Membri biex jimplimentaw l-MPs b’mod bilanċjat, inkluż billi jagħmlu aktar enfasi fuq azzjonijiet fir-rigward tal-migrazzjoni legali, id-drittijiet tal-bniedem u l-protezzjoni tar-rifuġjati.

34

Ir-rwol tad-delegazzjonijiet tal-UE f’pajjiżi sħab huwa kruċjali fl-identifikazzjoni u d-definizzjoni tal-ħtiġijiet. Aħna sibna li ma kien hemm l-ebda uffiċjal speċjalizzat fil-migrazzjoni, fid-delegazzjonijiet tal-UE. Il-migrazzjoni ġiet immaniġġjata mill-persunal li jimmaniġġja l-infiq tal-UE, li l-għarfien u l-kompetenzi tiegħu dwar il-migrazzjoni kienu jvarjaw. Id-Direttorat Ġenerali għall-Migrazzjoni u l-Affarijiet Interni ssekonda għadd ta’ speċjalisti lid-delegazzjonijiet biex ikopru l-firxa ta’ politiki dwar l-affarijiet interni iżda, fi żmien l-awditu, l-ebda wieħed ma kien fil-kariga f’xi wieħed mill-pajjiżi tal-Viċinat u lanqas fil-pajjiżi sħab tas-Sħubija għall-Mobilità.

35

Fehim aħjar tal-kwistjonijiet ta’ migrazzjoni jista’ jissarraf f’reazzjoni aħjar għall-ħtiġijiet tal-pajjiżi mhux tal-UE. Id-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp żviluppa għadd ta’ għodod ta’ taħriġ u sessjonijiet ta’ ħidma dwar firxa ta’ suġġetti rilevanti.

36

L-identifikazzjoni tal-ħtiġijiet f’pajjiż sieħeb tiddependi wkoll mill-prijoritizzazzjoni u l-impenn ta’ pajjiż għall-ġestjoni tal-migrazzjoni. Madankollu, għal ħafna pajjiżi tal-Viċinat, b’mod partikolari fin-Nofsinhar, din ma kinitx prijorità. In-nuqqas ta’ rieda ta’ involviment b’mod kostruttiv mal-UE f’dan il-qasam ifixkel l-identifikazzjoni tal-ħtiġijiet, speċjalment minħabba li l-pajjiżi sħab kellhom il-perċezzjoni li xi azzjonijiet kienu primarjament intenzjonati għall-benefiċċju tal-UE. Eżempju ta’ dan kien in-nuqqas ta’ suċċess biex il-pajjiżi tal-Afrika ta’ Fuq jaderixxu għan-netwerk Seahorse Mediterranean għas-sorveljanza tal-fruntieri.

37

B’mod simili, il-proġett ta’ Mappa Interattiva dwar ir-Rotot u l-Flussi ta’ Migrazzjoni Irregolari fl-Afrika, fil-Lvant Nofsani u fir-Reġjun tal-Mediterran (I-Map) (EUR 0.7 miljun), li kellu l-għan li jappoġġa l-proċessi ta’ djalogu dwar il-migrazzjoni u jiffaċilita l-iskambju ta’ informazzjoni, ġie kkritikat minn xi pajjiżi sħab minħabba li kien ta’ aktar benefiċċju għall-UE u l-Istati Membri tagħha milli għall-pajjiżi mhux tal-UE. Skont id-data disponibbli f’Lulju 2014, 6 % biss minn total ta’ 668 utent tas-sistema kienu pajjiżi tal-Viċinat, filwaqt li l-utenti prinċipali kienu Stati Membri tal-UE (50 %), segwiti mill-Kummissjoni u l-aġenziji tal-UE (30 %).

L-istrumenti ta’ monitoraġġ u ta’ valutazzjoni jeħtieġu titjib

38

Indikaturi rilevanti, koerenti u f’waqthom huma għodda essenzjali għall-iggwidar u l-valutazzjoni ta’ politika u tal-istrumenti relatati. Il-Qorti sabet ftit li xejn evidenza ta’ indikaturi preċiżi u sistematiċi mmirati lejn kull livell ta’ intervent, u nuqqas ta’ konsistenza bejn l-indikaturi fid-diversi livelli tal-politika: il-qafas strateġiku, il-baġit u r-rapporti tal-attività tal-Kummissjoni, jiġifieri l-qafas operazzjonali għal kull intervent finanzjarju (ara l-Figura 2).

Figura 2

Konnessjonijiet bejn objettivi u indikaturi ta’ dokumenti ta’ politika u ta’ implimentazzjoni għat-TPMA

39

Fil-livell strateġiku, l-arranġamenti għall-monitoraġġ tal-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobilità ġew iddefiniti b’mod wiesa’ ħafna. Il-pjan kien li l-implimentazzjoni tal-programm tiġi ggwidata permezz ta’ metodu komparattiv ta’ evalwazzjoni li jkun jidentifika l-bidliet matul iż-żmien. Din id-definizzjoni vaga ħafna la ġiet spjegata u lanqas ma ġew assenjati għaliha indikaturi, valuri referenzjarji jew miri għall-evalwazzjoni tal-ilħuq tal-objettivi, li fihom infushom kienu ġenerali ħafna. Il-konsultazzjoni pubblika mwettqa fl-2011, li fiha 86 % tal-wiġġieba kienu favur l-introduzzjoni ta’ indikaturi tal-ġestjoni, wasslet sabiex il-Kummissjoni kkonkludiet, bi qbil mal-biċċa l-kbira mill-Istati Membri, li l-miri u l-indikaturi tal-politika għandhom ikunu flessibbli u aktar kwalitattivi milli kwantitattivi.

40

L-objettiv ġenerali tat-TPMA kien maqsum f’ħames prijoritajiet ta’ intervent (ara l-paragrafu 28). Objettivi speċifiċi, riżultati mistennija u indikaturi tal-prestazzjoni kellhom jiġu stipulati f’dokument ta’ strateġija tematika.

41

Wara, ħarġu żewġ dokumenti ta’ strateġija għal żewġ perjodi, ta’ erba’ snin (2007-2010) u ta’ tliet snin (2011-2013) rispettivament. Għall-perjodu 2011-2013, ġew iddefiniti 26 riżultat mistenni u 37 indikatur. Madankollu, ma ġie ssettjat l-ebda valur referenzarju jew mira kkwantifikata.

42

Id-dgħufijiet tal-proċess ta’ monitoraġġ u ta’ għoti ta’ rendikont jistgħu jintwerew mill-ewwel qasam ta’ attività tal-programm (ippreżentat bħala objettiv fid-dokument ta’ strateġija), li l-għan ġenerali tiegħu kien it-tisħiħ tal-konnessjonijiet bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp. Dan l-objettiv suppost kellu jiġi mmonitorjat, għall-perjodu 2011-2013, permezz ta’ disa’ indikaturi (ara l-Kaxxa 2).

Kaxxa 2

Indikaturi relatati mal-objettiv għat-tisħiħ tal-konnessjonijiet bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp

οGħadd ta’ proġetti, li kienu jinvolvu l-komunitajiet tad-dijaspori fl-UE, immirati lejn l-iżvilupp tal-pajjiżi ta’ oriġini.

οGħadd ta’ attivitajiet produttivi jew ta’ żvilupp li fihom kienu involuti migranti, migranti li jirritornaw jew komunitajiet tal-emigranti.

οTrasparenza, affidabbiltà u spiża tas-servizzi ta’ trasferiment tar-rimessi.

οSkala ta’ litteriżmu finanzjarju tal-unitajiet domestiċi tal-migranti.

οGħadd ta’ persuni minn pajjiżi terzi li huma esperti fil-ġestjoni tal-flussi migratorji.

οGħadd ta’ dokumenti leġiżlattivi, imfassla jew adottati, dwar kwistjonijiet ta’ migrazzjoni fil-pajjiżi terzi.

οOqfsa ta’ djalogu u ta’ kooperazzjoni dwar is-suġġett tal-migrazzjoni bejn il-pajjiżi terzi, u bejn il-pajjiżi terzi u l-Unjoni Ewropea.

οGħadd ta’ attivitajiet jew ta’ kampanji ta’ sensibilizzazzjoni.

οGħadd ta’ persuni minn pajjiżi terzi li huma esperti fil-ġbir u l-analiżi tad-data dwar il-migrazzjoni.

43

Madankollu, minħabba dawn l-indikaturi, ma kienx possibbli li jiġi mmonitorjat u evalwat il-mod kif dan l-objettiv tal-programm ġie implimentat. Il-biċċa l-kbira minnhom kienu kumplessi, xi drabi kienu jinvolvu bosta parametri (pereżempju t-trasparenza, l-affidabbiltà u l-ispiża tas-servizzi responsabbli għal trasferimenti finanzjarji), u l-aktar l-aktar kienu jkopru outputs aktar milli riżultati. Is-sorsi, id-definizzjoni u l-metodi ta’ kompilazzjoni tad-data ma ġewx speċifikati. Kultant kien diffiċli li jiġu interpretati ċerti kunċetti, bħal esperti (fl-analiżi tad-data jew fil-ġestjoni tal-flussi tal-migrazzjoni) u l-litteriżmu finanzjarju tal-unitajiet domestiċi tal-migranti.

44

L-istess konfużjoni affettwat l-indikaturi tal-programm elenkati fil-baġits, fil-pjanijiet ta’ ġestjoni tad-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp u fir-rapporti annwali tal-attività. Għall-finijiet ta’ monitoraġġ tal-implimentazzjoni tal-programm, dawn id-dokumenti kien imisshom inkludew ukoll indikaturi għall-valutazzjoni tal-prestazzjoni tal-intervent tal-UE f’termini tal-użu ta’ riżorsi u r-riżultati miksuba. Id-dokumenti kienu bbażati fuq erba’ objettivi¹⁹, b’indikaturi, miri u riżultati li kienu jvarjaw kull sena.

45

Kien hemm ukoll ftit li xejn konsistenza bejn dawn l-indikaturi u dawk fil-qafas strateġiku tat-TPMA. Għaldaqstant, id-disa’ indikaturi għall-ewwel objettiv tal-qafas strateġiku (it-tisħiħ tal-konnessjoni bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp) tnaqqsu għal tnejn fil-baġit tal-2011, għal wieħed biss fil-baġit tal-2012, u għal tnejn fil-baġit tal-2013. L-ebda wieħed minn dawn l-indikaturi ma kien preżenti fit-tliet snin kollha. L-indikaturi magħżula għar-rapporti tal-attivitajiet tal-Kummissjoni (tlieta fl-2011, erbgħa fl-2012 u tlieta fl-2013) mhux dejjem intużaw mill-baġit u kienu jikkorrispondu biss parzjalment għalih.

46

Eżempji fil-Kaxxa 3 juru l-inkonsistenza u t-tendenza li l-indikaturi għall-ewwel objettiv tal-programm jindiclu maż-żmien.

Kaxxa 3

Tisħiħ tal-konnessjonijiet bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp: indikaturi inkonsistenti u instabbli

οFir-Rapport Annwali tal-Attività għall-2011, tad-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp, l-indikatur tal-għadd ta’ negozji lokali appoġġati mill-programmi ffinanzjati mill-UE taħt l-objettiv speċifiku nru 1 (it-tisħiħ tal-konnessjoni bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp) ma kienx jikkorrispondi għall-indikaturi fil-qafas strateġiku tal-Programm Tematiku dwar il-Migrazzjoni u l-Ażil. Huwa ma ntużax fir-Rapporti Annwali tal-Attività għall-2012 u l-2013.

οFil-baġit tal-2012, l-indikatur uniku għal dan l-objettiv kien l-għadd ta’ negozji lokali li rċevew għajnuna. Fir-Rapport Annwali tal-Attività għall-istess sena, kien hemm erba’ indikaturi għal dan l-objettiv: l-ispiża għall-ħaddiema migranti biex jittrasferixxu l-fondi lejn il-pajjiżi ta’ oriġini tagħhom, il-firxa ta’ parteċipazzjoni minn organizzazzjonijiet tad-dijaspori fl-iżvilupp ta’ proġetti tal-migrazzjoni, l-għadd ta’ pajjiżi mhux tal-UE li ġew ipprovduti appoġġ għat-tfassil u l-implimentazzjoni ta’ strateġija tal-migrazzjoni u/jew l-inklużjoni ta’ kwistjonijiet ta’ migrazzjoni fi strateġiji għall-iżvilupp, u l-kopertura ġeografika ta’ profili migratorji.

47

L-indikaturi magħżula għall-objettivi l-oħra tal-programm bilkemm kienu aktar konsistenti. L-għan tal-promozzjoni ta’ migrazzjoni legali u relatata max-xogħol kien kopert minn indikatur konsistenti fil-baġits u r-Rapporti Annwali tal-Attività għall-2010 sal-2013, jiġifieri “l-għadd ta’ ftehimiet dwar it-trasferiment tal-ħiliet u l-iskemi ċirkolari ta’ migrazzjoni”. Madankollu, fil-qafas strateġiku tat-TPMA, l-indikatur ġie ddefinit bħala “r-rata ta’ ritorn tal-migranti involuti fi skemi ċirkolari”.

48

Fl-aħħar nett, kif ġie ddikjarat hawn fuq, ma kien hemm l-ebda mira fid-dokumenti ta’ strateġija tat-TPMA. Dawn ġew issettjati fil-baġits (il-Kapitolu 19 02 fl-2013), iżda hawn huma ta’ spiss kienu speċifiċi ħafna għal ċerti pajjiżi jew għal reġjun partikolari jew ma kinux aġġornati. Għalhekk, l-informazzjoni kwantitattiva għal dawn il-miri ma kinitx tajba biżżejjed jew inkella kienet nieqsa, u l-indikaturi saru irrilevanti meta l-funzjoni tagħhom għandha tkun li jikkwantifikaw fenomenu u jimmonitorjaw il-progress tiegħu matul iż-żmien. Pereżempju, l-istess riżultati ġew ipprovduti fl-2009 u l-2010 għall-indikatur dwar l-għadd ta’ immigranti irregolari identifikati u ammessi mill-ġdid mill-pajjiżi mhux tal-UE, li għalihom intgħażel valur identiku fil-mira fil-baġits għall-2012 u fl-2013. Il-Kummissjoni ddefiniet sett ġdid ta’ indikaturi għall-perjodu 2014-2020. Filwaqt li hemm xi titjib, dgħufijiet persistenti jinkludu, pereżempju, in-nuqqas ta’ valuri tal-linja bażi u valuri fil-mira.

49

Għal dak li jirrigwarda l-proġetti nfushom, aħna sibna l-istess nuqqasijiet u inkonsistenzi fl-indikaturi ddefiniti fid-dokumenti ta’ strateġija u tal-baġit. Id-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp jistinka biex jimmonitorja r-riżultati miksuba bl-għajnuna ta’ indikaturi żviluppati għat-tabella Excel (ara l-paragrafu 54). Madankollu, kien hemm inkonsistenzi bejn l-indikaturi ddefiniti fil-livell tal-proġetti u dawk fit-tabella Excel, fir-rapport annwali tal-attività jew fil-qafas strateġiku tat-TPMA. Barra minn hekk, ta’ spiss ir-riżultati ppreżentati kienu inkompleti. Għat-18-il proġett awditjat (mit-23 fil-kampjun) li kienu inklużi fit-tabella Excel, ir-riżultati kienu inklużi kompletament fi 3 każijiet, inklużi parzjalment fi 8 każijiet, u ma kienu jidhru xejn fis-7 każijiet li kien jifdal. Dawn il-fatturi kkompromettew l-affidabbiltà tat-tabella Excel u l-effettività tagħha għall-kejl tar-riżultati u tal-progress miskubin.

50

Aħna nnotajna li d-data mogħtija fir-rapport annwali tal-attività dwar ir-riżultati tat-TPMA ġiet ikkompilata mill-persunal tal-Kummissjoni responsabbli għall-proġett abbażi ta’ rekwiżiti ad hoc, u mhux bħala parti minn proċess kontinwu u sistematiku ta’ ġbir ta’ informazzjoni. Il-fatt hu li l-arranġamenti eżistenti ma pprovdewx rendikont sistematiku tal-azzjoni meħuda abbażi ta’ sensiela ta’ indikaturi stabbli u konsistenti (fil-każ tat-TPMA). Lanqas ma kien hemm matriċi għall-korrelazzjoni tal-objettivi u l-indikaturi fil-livelli kollha bejn il-proġetti u r-rapport annwali tal-attività. Fl-aħħar nett, il-biċċa l-kbira mill-fondi minfuqin fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni ġew minn strumenti ta’ nfiq tal-UE li ma kinux jinkludu t-TPMA. Madankollu, fil-każ tal-migrazzjoni, ir-rapport annwali tal-attività (mid-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp) kien ikopri biss l-implimentazzjoni tal-kapitolu tal-baġit iddedikat għat-TPMA u ma kien jipprovdi l-ebda informazzjoni dwar il-kapitoli li kienu jkopru l-istrumenti l-oħra ta’ nfiq. L-ebda dokument ieħor ma kien jagħti riżultati kkonsolidati għall-istrumenti kollha tal-infiq.

51

L-implimentazzjoni tal-politika esterna tal-UE dwar il-migrazzjoni ġiet koperta wkoll, fuq livelli differenti, minn ħafna rapporti oħra²⁰. Dawn ir-rapporti pprovdew informazzjoni dwar il-progress miksub f’diversi oqsma ta’ politika u ma ffokawx b’mod speċifiku fuq l-istampa ġenerali tar-riżultati li kienu nkisbu mill-infiq tal-UE f’dan il-qasam.

Kien diffiċli biex jiġu vveriifkati l-prijoritajiet ġeografiċi u tematiċi

52

L-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobilità jinnomina l-pajjiżi tal-Viċinat Ewropew bħala prijorità ġeografika. L-Istrument tal-Kooperazzjoni għall-Iżvilupp assenja EUR 465 miljun (minn total ta’ bejn wieħed u ieħor EUR 5.6 biljun għall-perjodu 2007-2013) għal programmi tematiċi (inkluż it-TPMA) fil-Viċinat Ewropew²¹.

53

Matul l-awditu, kien diffiċli li jiġi vvalutat jekk l-infiq sarx f’konformità ma’ dawn il-prijoritajiet peress li ma kienx possibbli li jiġi determinat l-ammont totali ta’ nfiq tal-UE ddebitat lill-baġit tal-UE għall-finanzjament ta’ miżuri tal-politika esterna dwar il-migrazzjoni fil-pajjiżi tal-Viċinat. L-Anness II jiġbor fil-qosor l-ammonti kkuntrattati għall-infiq fuq il-politika dwar il-migrazzjoni matul il-perjodu 2007-2013, jiġifieri total ta’ bejn wieħed u ieħor EUR 1.4 biljun. Din id-data, li hija pprovduta mid-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp u mid-DĠ għall-Viċinat u n-Negozjati għat-Tkabbir, ma kinitx tipprovdi dettalji tal-pagamenti reali.

54

Aħna analizzajna din l-informazzjoni abbażi ta’ tabella Excel²², miżmuma mid-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp, li kienet tikkonsolida l-infiq kollu f’dan il-qasam. It-tabella Excel kienet tkopri l-infiq kollu mġarrab mill-2001 ‘il hawn. Għall-perjodu 2007-2013, l-ammonti rreġistrati kienu joriġinaw minn seba’ strumenti ta’ nfiq tal-UE²³. Madankollu, iċ-ċifri kienu inkompleti: id-data dwar oqsma ta’ nfiq li ma kinux jinkludu t-TPMA kienet ilha ma tiġi aġġornata b’mod regolari mill-2012. Mit-23 kuntratt fil-kampjun awditjat, 5 (valur totali ta’ EUR 22.8 miljun) ma kinux ġew inklużi fit-tabella Excel.

55

Id-data fit-tabella Excel insiltet mis-sistema ta’ informazzjoni finanzjarja tal-Kummissjoni, il-CRIS (Sistema Komuni ta’ Informazzjoni Relex), li l-Kummissjoni introduċiet fl-2002 biex tiffaċilita l-ġestjoni tal-azzjoni esterna. Il-CRIS hija s-sistema prinċipali ta’ informazzjoni ta’ referenza għall-ġestjoni u d-dokumentazzjoni tal-azzjoni esterna. Fir-Rapport Speċjali tagħna tal-2012 dwar il-CRIS²⁴, aħna nnotajna ċerti dgħufijiet fis-sistema, dovuti b’mod partikolari għall-fatt li l-kodiċijiet tad-data tal-CRIS ma ġewx iddefiniti b’mod adegwat. Konsegwentement, il-konsolidazzjoni tad-data fil-CRIS kienet saret partikolarment kumplessa u suxxettibbli għal żbalji, bir-riżultat li sar impossibbli li b’mod faċli tinkiseb data aggregata mill-CRIS dwar għajnuna esterna minn pajjiż benefiċjarju, strument ta’ nfiq jew politika tal-UE.

56

Il-Kummissjoni tuża kodiċijiet iddefiniti mill-OECD²⁵ biex tikkategorizza l-kuntratti skont is-settur tal-attività. Madankollu, ma hemm l-ebda kodiċi speċifiku għall-migrazzjoni fil-qasam tal-għajnuna pubblika għall-iżvilupp. Konsegwentement, l-allokazzjoni ta’ kodiċijiet individwali ta’ kuntratti titħalla għad-diskrezzjoni tal-maniġers tal-programmi, li jagħżlu minn fost kodiċijiet eżistenti. Għaldaqstant jista’ jkun li l-kodiċijiet użati ma jikkorrispondux għas-setturi kkonċernati. Dan kien minnu għal ċertu għadd ta’ kuntratti awditjati mill-Qorti (ara l-Kaxxa 4). Dan il-metodu ta’ pproċessar ipprekluda kwalunkwe analiżi rilevanti tar-ripartizzjoni tan-nefqa ġeografika jew tematika, u ma ppermettiex li tingħata stampa ġenerali kompleta tal-livell ta’ nfiq.

Kaxxa 4

Eżempji ta’ kkowdjar mhux xieraq tal-infiq fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni

Il-forniment ta’ 54 vettura bi trazzjoni fuq erba’ roti, għas-servizz ta’ kontroll tal-fruntieri tal-Ukrajna, tniżżel taħt il-Kodiċi 15110 (politika dwar is-settur pubbliku u l-ġestjoni amministrattiva) iżda seta’ tniżżel ukoll taħt il-Kodiċi 15130 (appoġġ għall-istituzzjonijiet li għandhom l-għan li jappoġġaw ir-riforma tas-sistemi ta’ sigurtà). Il-proġett intitolat “Supporting the creation of activity and employment in the Maghreb — migration in support of local development” (Appoġġ għall-ħolqien ta’ attività u impjieg fil-Magreb — migrazzjoni bħala appoġġ għall-iżvilupp lokali) tniżżel taħt il-Kodiċi 15150 (parteċipazzjoni demokratika u soċjetà) minflok taħt il-Kodiċi 13010 (politika dwar l-impjieg u l-ġestjoni amministrattiva). Madankollu, l-ebda wieħed minn dawn iż-żewġ kodiċijiet ma kien adatt għall-proġetti tal-migrazzjoni jew ma kienx jidentifikahom bħala tali.

Ma teżisti l-ebda kodiċi għall-proġetti tal-migrazzjoni li ma jissodisfawx il-kriterji tal-OECD biex ikunu jistgħu jiġu kkwalifikati bħala proġetti tal-għajnuna pubblika għall-iżvilupp – tħassib li l-Parlament Ewropew qajjem fl-2011²⁶. Minkejja dan, il-Kummissjoni xi drabi allokat kodiċi għalihom bi żball, bħal fil-każ tal-proġetti Saharamed u Seahorse Mediterranean²⁷, li kienu jinkludu xi attivitajiet sinifikanti li ma kinux jissodisfaw il-kriterji tal-OECD.

57

Aħna eżaminajna sa liema punt l-infiq għat-TPMA ġie allokat għall-Viċinat Ewropew, l-ewwel prijorità tal-GAMM (ara l-paragrafu 9). It-tqassim ġeografiku tal-infiq jintwera fil-Figura 3 ta’ hawn taħt. Madankollu, din hija biss stima, billi xi kuntratti kienu jkopru aktar minn pajjiż jew reġjun wieħed (eż. miżuri globali jistgħu jikkonċernaw ukoll il-pajjiżi tal-Viċinat). L-analiżi turi li, anke jekk proporzjon sostanzjali ta’ kuntratti kienu ddedikati għall-pajjiżi tal-Viċinat, madwar nofshom ġew allokati għal reġjuni oħra. Bejn l-2007 u l-2013, 42 % tal-ammonti totali ġew ikkuntrattati fil-Viċinat tal-Lvant u tan-Nofsinhar (u 59 % meta kkombinati ma’ azzjonijiet globali) li bid-dritt ma jistgħux jingħataw l-isem ta’ priorità ġeografika għolja, u saħansitra jistgħu jitqiesu bħala konċentrazzjoni insuffiċjenti ta’ fondi disponibbli biex tiġi indirizzata l-instabbiltà dejjem tikber fil-qasam tal-migrazzjoni.

Figura 3

Tqassim ġeografiku kumulattiv tal-kuntratti tat-TPMA għall-2007-2013

Sors: Il-Qorti Ewropea tal-Awdituri, ibbażat fuq data pprovduta mill-Kummissjoni.

58

Kien diffiċli wkoll li jiġi kkwantifikat il-mod kif tqassmu l-fondi fost id-diversi oqsma tematiċi, billi ċerti miżuri kienu jaqgħu taħt bosta temi. L-infiq totali għat-TPMA għall-perjodu 2007-2013 jintwera fil-Figura 4 ta’ hawn taħt.

Figura 4

Tqassim tematiku kumulattiv tal-kuntratti tat-TPMA għall-2007-2013

Sors: Il-Qorti Ewropea tal-Awdituri, ibbażat fuq data pprovduta mill-Kummissjoni.

59

Analiżi simili tal-kuntratti ffirmati taħt l-Istrument Ewropew ta’ Viċinat għall-perjodu 2008-2013 tagħti r-riżultati fil-Figura 5.

Figura 5

Tqassim tematiku kumulattiv tal-kuntratti tal-ENPI għall-2008-2013

Sors: Il-Qorti Ewropea tal-Awdituri, ibbażat fuq data pprovduta mill-Kummissjoni.

60

Il-kombinament ta’ dawn iż-żewġ tabelli juri li ż-żewġ strumenti prinċipali ta’ nfiq tal-Ewropa fil-qasam tal-politika esterna dwar il-migrazzjoni, jiġifieri t-TPMA u l-ENPI, ikkonċentra l-biċċa l-kbira mill-attività tagħhom fuq il-prevenzjoni jew id-detezzjoni ta’ immigrazzjoni irregolari (inkluż il-kontroll tal-fruntieri). Il-fatt li s-sigurtà u l-protezzjoni tal-fruntieri kienu l-element predominanti, fl-infiq Ewropew fuq il-politika dwar il-migrazzjoni, jieħu post objettivi oħra enfasizzati mill-Approċċ Globali, bħall-iżvilupp tal-konnessjoni bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp u enfasi, fi sħubija mal-pajjiżi mhux tal-UE, fuq l-organizzazzjoni ta’ ġestjoni effettiva tal-migrazzjoni biex jiġu riflessi l-ħtiġijiet ekonomiċi tal-pajjiżi ospitanti, il-ħtiġijiet għall-iżvilupp tal-pajjiżi ta’ oriġini, u d-drittijiet tal-migranti.

Interventi mifruxa fuq żona ġeografika wiesgħa

61

L-infiq tal-UE fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni kien ikopri firxa wiesgħa ta’ objettivi, strumenti u żoni ġeografiċi. Dan jista’ jillimita l-effettività tiegħu.

62

Ir-riżorsi allokati għall-assistenza tal-pajjiżi mhux tal-UE naqsu, b’mod konsiderevoli, milli jissodisfaw il-ħtieġa għal tkabbir rapidu li kienet tirriżulta miż-żieda sinifikanti fl-immigrazzjoni irregolari fir-reġjun tal-Mediterran, b’mod partikolari mill-2013 ‘il hawn. Il-fatt li l-proġetti kienu parti minn sensiela ta’ prijoritajiet tematiċi f’ħafna pajjiżi kien jiżgura li l-ebda massa kritika ta’ riżorsi finanzjarji ma kienet ikkonċentrata f’pajjiż sieħeb partikolari. Għaldaqstant it-TPMA kien ikopri żona ġeografika kbira u firxa wiesgħa ta’ interventi li n-natura u l-ambitu tagħhom huma differenti minn xulxin b’mod konsiderevoli. L-ambitu tal-azzjoni tat-TPMA u l-ambizzjoni tal-objettivi tiegħu ma kienu relatati xejn mal-volum limitat ta’ riżorsi disonibbli, jiġifieri il-proġetti kienu mifruxa wisq biex ikollhom massa kritika suffiċjenti biex jipproduċu riżultati sinifikanti fil-pajjiżi kkonċernati. Din is-sitwazzjoni llimitat il-ħila tal-UE li tiżgura li l-intervent tagħha jipproduċi effett ġenwin ta’ inċentiv fil-pajjiżi mhux tal-UE, jew li tiġi żviluppata kooperazzjoni effettiva magħhom dwar it-tħassib dwar il-migrazzjoni. Fi żmien meta r-riżorsi huma skarsi, huma jridu jiġu allokati għal prijoritajiet fejn hemm l-akbar potenzjal għaż-żieda tal-valur.

63

L-istess osservazzjoni saret fid-dokument ta’ strateġija tat-TPMA għall-2011-2013, li ddikjara li l-ambitu ġeografiku u l-firxa wiesgħa ta’ objettivi tiegħu, flimkien mar-riżorsi limitati disponibbli, jirriżultaw f’nuqqas ta’ “massa kritika” li jnaqqas b’mod konsiderevoli l-impatt tiegħu fil-pajjiżi kkonċernati, u li jipprevieni lill-UE milli tuża tali finanzjament bħala inċentiv reali fil-kooperazzjoni tagħha mal-pajjiżi mhux tal-UE u għaldaqstant tkun involuta b’mod effettiv ma’ dawk il-gvernijiet tal-pajjiżi f’kooperazzjoni f’dan il-qasam.

64

Dan intwera wkoll fi proġett awditjat mill-Qorti – l-Inizjattiva Konġunta bejn l-UE u n-NU għall-Migrazzjoni u l-Iżvilupp, li kellha l-għan li tgħin biex jissaħħaħ l-impatt pożittiv tal-migrazzjoni u l-iżvilupp bl-appoġġ u l-involviment ta’ atturi fuq skala żgħira u d-disseminazzjoni tal-aħjar prattiki globali. Filwaqt li aħna konxji li dan il-programm kien wieħed pilota, wasalna għal konklużjonijiet simili għal dawk ippreżentati fl-evalwazzjoni mill-Kummissjoni ta’ din l-inizjattiva, li kkritikat li ma kellhiex fokus tematiku u ġeografiku: minħabba r-rekwiżit biex ikun hemm programm globali, u billi 50 % tal-finanzjament ġie allokat għal pajjiżi li jaqgħu taħt l-istrument ENPI (Pajjiżi tal-Viċinat Ewropew) u 50 % għall-pajjiżi tad-DCI, ma kien hemm l-ebda massa kritika ta’ proġetti f’xi wieħed mill-pajjiżi jew ir-reġjuni.

65

Minħabba r-riżorsi limitati disponibbli biex jiġu indirizzati l-isfidi tal-migrazzjoni li dejjem qed jiżdiedu, l-azzjoni tal-UE qiegħda f’riskju ta’ dissipazzjoni minħabba nuqqas ta’ prijoritajiet ikkwantifikati u ddikjarati b’mod ċar.

16Ir-Regolament (KE) Nru 1905/2006, l-Artikolu 16(2): (i) it-trawwim tar-rabtiet bejn migrazzjoni u żvilupp; (ii) il-promozzjoni ta’ migrazzjoni tax-xogħol (tal-ħaddiema) ġestita tajjeb; (iii) il-ġlieda kontra l-immigrazzjoni illegali (irregolari) u l-iffaċilitar tal-ammissjoni mill-ġdid tal-immigranti illegali (irregolari); (iv) il-promozzjoni ta’ ażil u protezzjoni internazzjonali, anke permezz ta’ programmi ta’ protezzjoni reġjonali, b’mod partikolari fit-tisħiħ ta’ kapaċitajiet internazzjonali u l-protezzjoni ta’ persuni mingħajr Stat; u (v) il-protezzjoni ta’ migranti kontra l-isfruttament u l-esklużjoni, u l-ġlieda kontra t-traffikar tal-bnedmin.

17Dawn jistabbilixxu sett ta’ objettivi politiċi u jipprevedu sensiela ta’ inizjattivi li huma mfassla biex jiżguraw li l-movimenti tal-persuni jiġu mmaniġġjati bl-aktar mod effettiv possibbli.

18L-Armenja, l-Ażerbajġan, Cape Verde, il-Georgia, il-Ġordan, il-Moldova, il-Marokk u t-Tuneżija.

19L-objettivi speċifiċi kienu jkopru l-migrazzjoni u l-iżvilupp, il-migrazzjoni legali u tal-ħaddiema, it-trażżin tal-migrazzjoni irregolari, u l-promozzjoni tal-ażil u tal-protezzjoni internazzjonali. Il-protezzjoni tad-drittijiet tal-migranti u l-miżuri biex jiġi indirizzat it-traffikar ma kinux koperti minn objettiv speċifiku. L-AMP u r-RAA kienu jinkludu l-ħames objettiv speċifiku fl-2011 (iżda mhux minn dik is-sena ‘l quddiem), li kien relatat mal-integrazzjoni tal-migrazzjoni fid-djalogu politiku mal-pajjiżi mhux tal-UE.

20Pereżempju, ir-rapport dwar l-implimentazzjoni tal-GAMM, ir-rapporti annwali ta’ progress tal-pajjiżi tal-PEV, rapporti tal-UE dwar il-koerenza tal-politika għall-iżvilupp, aġġornamenti tat-Task Force għall-Mediterran, rapporti ta’ progress tal-Pjan ta’ Azzjoni għal-Liberalizzazzjoni tal-Viża; rapporti annwali dwar l-immigrazzjoni u l-ażil (inklużi dokumenti ta’ ħidma tal-persunal), evalwazzjonijiet tal-ftehimiet ta’ ammissjoni mill-ġdid, tal-UE; ir-Rapport tal-EMN “A Descriptive Analysis of the Impacts of the Stockholm Programme 2010-2013” (Analiżi Deskrittiva tal-Impatti tal-Programm ta’ Stokkolma 2010-2013), l-analiżi strateġika tal-EUBAM Libya, u aġġornamenti ta’ darbtejn fis-sena lis-SCIFA, il-Kumitat Strateġiku tal-Kunsill dwar l-Immigrazzjoni, il-Fruntieri u l-Ażil, dwar l-Azzjoni tal-UE fuq il-Pressjonijiet Migratorji.

21L-Artikolu 38(4) tar-Regolament (KE) Nru 1905/2006.

22Din it-tabella Excel ma tfasslitx biex taqdi l-iskop ta’ rappurtar f’ħin reali dwar l-infiq tal-proġetti.

23It-TPMA, il-parti mhux tat-TPMA tad-DCI, il-FEŻ, l-ENPI, l-EIDHR, l-Istrument għall-Istabbiltà u l-IPA.

24Ir-Rapport Speċjali Nru 5/2012 “Is-Sistema Komuni ta’ Informazzjoni dwar ir-Relazzjonijiet Esterni (CRIS)” (http://eca.europa.eu).

25Organizzazzjoni għall-Kooperazzjoni u l-Iżvilupp Ekonomiċi — Kumitat ta’ Għajnuna għall-Iżvilupp.

26Ir-Riżoluzzjoni tal-Parlament Ewropew tat-8 ta’ Ġunju 2011 dwar ir-Regolament (KE) 1905/2006 li jistabbilixxi strument ta’ finanzjament tal-kooperazzjoni għall-iżvilupp: lezzjonijiet miksuba u perspettivi għall-ġejjieni.

27Dan ġie nnotat fl-analiżi ta’ nofs il-perjodu tal-Programm TPMA fl-2010, li eżamina l-proġett Seahorse Atlantic u proġetti oħra u nnota li għadd ta’ proġetti tal-Programm TPMA ma kellhom l-ebda kodiċi.

Dgħufijiet affettwaw l-effettività tal-infiq tal-UE, fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni (TPMA u ENPI), fil-pajjiżi tan-Nofsinhar tal-Mediterran u f’dawk tas-Sħubija tal-Lvant

66

Aħna eżaminajna l-effettività tal-infiq tal-UE, b’mod speċifiku jekk il-proġetti tfasslux tajjeb, jekk ir-riżultati tkejlux, jekk l-implimentazzjoni twettqitx fi ħdan id-dati ta’ skadenza stipulati u jekk ir-riżultati ppjanati nkisbux. L-eżaminar kien jinvolvi l-analiżi tal-proġetti li aħna konna għażilna u kwalunkwe dokument disponibbli ta’ monitoraġġ u evalwazzjoni. Għalkemm aħna sibna għadd ta’ dgħufijiet, identifikajna wkoll għadd limitat ta’ prattiki tajba.

Minħabba nuqqasijiet fl-objettivi operazzjonali u fl-indikaturi tar-riżultati, kien diffiċli li tiġi vvalutata l-effettività tal-proġetti

67

Sabiex jitkejlu r-riżultati ta’ proġett, sabiex jiġi kkwantifikat il-progress li sar u sabiex jiġi stabbilit il-punt sa fejn ir-riżultati jikkonformaw mal-objettivi oriġinali, jeħtieġ li jiġu speċifikati objettivi operazzjonali u jiġu ddefiniti l-outputs u l-eżiti bbażati fuq valuri tal-linja bażi u valuri fil-mira (ara l-Glossarju).

68

Aħna sibna li l-objettivi tal-proġetti ta’ spiss ġew issettjati f’termini ġenerali, u għaldaqstant kien partikolarment diffiċli biex jiġu vvalutati r-riżultati fir-rigward tal-objettivi ddikjarati (ara l-Kaxxa 5). Ta’ spiss, l-indikaturi tar-riżultati naqsu milli jirriflettu l-ilħuq tal-objettivi u fil-fatt ħadu l-forma ta’ indikaturi tal-output. Ftit kienu l-proġetti awditjati li kellhom indikaturi bil-valuri essenzjali tal-linja bażi jew dawk fil-mira biex jitkejjel il-progress li kien jirriżulta mill-implimentazzjoni tal-proġetti.

Kaxxa 5

Eżempju ta’ riżultati li huma diffiċli li jitkejlu

Il-proġett “Providing better protection for immigrants and boosting the capacity to manage mixed migration flows²⁸ in Algeria” (Nipprovdu protezzjoni aħjar għall-immigranti u nagħtu spinta lill-kapaċità li jiġu mmaniġġjati l-flussi mħallta tal-migrazzjoni fl-Alġerija) kellu tliet objettivi speċifiċi:

1.biex jiġu kkonsolidati l-kapaċità u l-proċeduri legali fil-qasam tal-migrazzjoni u l-ażil għall-ġestjoni tal-flussi mħallta tal-migrazzjoni u t-tfittxija għal soluzzjonijiet sostenibbli;

2.biex tingħata għajnuna fl-iżvilupp tal-protezzjoni u tal-assistenza umanitarja għal migranti u persuni li jfittxu ażil, b’mod partikolari dawk minn gruppi vulnerabbli;

3.biex tiżdied is-sensibilizzazzjoni u tingħata informazzjoni lis-soċjetà ċivili dwar kwistjonijiet ta’ flussi mħallta tal-migrazzjoni.

(i)L-ewwel nett, dawn l-objettivi ma kinux speċifiċi (skont id-definizzjoni tal-objettivi “SMART”), billi jikkonċernaw azzjonijiet li kienu vagi wisq jew ġenerali wisq biex jiġu kkwantifikati. Barra dan, il-kuntratt ma stipula l-ebda metodu reali għall-kejl tal-ilħuq tal-objettivi. Pereżempju, l-ewwel u t-tielet objettivi kellhom jitkejlu bl-użu ta’ studji ppubblikati minn organizzazzjonijiet u ta’ artikli fil-gazzetti dwar kwalunkwe progress innotat fil-qasam kopert mill-proġett.

(ii)It-tieni nett, ftit li xejn kien hemm indikaturi għall-kejl tal-prestazzjoni u, anke fejn tali indikaturi kienu kwantifikabbli, dawn ma ġewx ikkwantifikati u ma kinux jinkludu valuri tal-linja bażi jew valuri fil-mira. Pereżempju, waħda mill-attivitajiet ippjanati kienet ir-ritorn volontarju tar-rifuġjati (eż. lejn in-Niġerja) bl-għajnuna ta’ trejdjunjin Taljana. Ma kien hemm l-ebda stima tal-għadd ta’ ritorni mistennija u l-ebda analiżi dwar jekk il-pajjiż tal-oriġini kienx lest jirċievi l-migranti li jirritornaw. Fl-aħħar nett, ma ġie pprovdut l-ebda dettall dwar l-informazzjoni rilevanti u affidabbli li jkun jeħtieġ li tinġabar sabiex jitkejlu r-riżultati. Taħt dawn iċ-ċirkostanzi, kien impossibbli li jiġi vvalutat il-punt sa fejn proġett ikun għen biex tittejjeb is-sitwazzjoni eżistenti.

(iii)It-tielet objettiv kien juri l-istess dgħufijiet. L-implimentazzjoni kienet ibbażata fuq l-organizzazzjoni ta’ attivitajiet ta’ sensibilizzazzjoni għas-soċjetà ċivili u d-djalogu interistituzzjonali. L-indikatur assoċjat ġie ddefinit kif ġej: livell ta’ għarfien pubbliku dwar il-ħtiġijiet speċifiċi tal-persuni li jeħtieġu protezzjoni internazzjonali. Dawn il-kunċetti kienu vagi wisq biex jiġu evalwati.

69

It-TPMA ġie stabbilit biex jagħti spinta lill-kapaċità fil-pajjiżi ta’ oriġini u ta’ tranżitu (ara l-Kaxxa 6). Huwa appoġġa inizjattivi ta’ kooperazzjoni u ħeġġeġ lill-pajjiżi mhux tal-UE jaqsmu l-esperjenzi u l-metodi ta’ ħidma tagħhom. Il-proġetti tat-TPMA kienu tipikament jiffinanzjaw riċerka, konsulenti, żjarat ta’ studju fl-Istati Membri tal-UE, kampanji ta’ sensibilizzazzjoni, eċċ. Għalhekk, il-proġetti tat-TPMA ta’ spiss kellhom objettivi jew attivitajiet li l-impatti tagħhom fuq il-migrazzjoni kienu diffiċli li jiġu vvalutati, jew setgħu biss jiġu vvalutati fuq terminu twil.

Kaxxa 6

Eżempju ta’ bini tal-kapaċitajiet li jwassal għal riżultati fuq terminu itwal

Proġetti għat-tisħiħ tal-migrazzjoni tal-ħaddiema għenu lill-Moldova tinnegozja ftehimiet bilaterali dwar ix-xogħol u s-sigurtà soċjali ma’ għadd ta’ Stati Membri tal-UE u pajjiżi mhux tal-UE, u biex tibda negozjati dwar ftehimiet intergovernattivi relatati mal-migrazzjoni ta’ professjonisti tal-kura tas-saħħa.

Fatturi li jfixklu l-effettività

70

Aħna sibna li tmien proġetti laħqu r-riżultati ppjanati tagħhom. Fi 13-il każ ieħor, ir-riżultati ppjanati nkisbu parzjalment. Dawn ta’ spiss kienu relatati mal-fatt li l-objettivi tal-proġetti kienu wisgħin u diffiċli wisq li jitkejlu. Proġett wieħed ma kienx kiseb ir-riżultati tiegħu iżda kien għadu għaddej u, għal proġett ieħor, kien għadu kmieni wisq biex tiġi vvalutata l-kisba tar-riżultati. F’għadd żgħir ta’ każijiet, l-instabbiltà politika kienet ta’ detriment għall-effettività tal-proġetti. Fl-aħħar nett, xi proġetti dehru li kienu aktar orjentati lejn l-interessi tal-Istati Membri, u dan illimita l-impatt tagħhom fil-pajjiżi sħab (ara l-Kaxxa 7).

Kaxxa 7

Eżempju ta’ proġett parzjalment effettiv

Seahorse Mediterranean

L-iskop ta’ dan il-proġett kien li tissaħħaħ il-kapaċità tal-gvernijiet tal-Afrika ta’ Fuq billi tittejjeb is-sorveljanza tal-fruntieri sabiex l-immigrazzjoni irregolari u t-traffikar illeċitu jiġu indirizzati aħjar. L-għan kien li jiġi stabbilit netwerk tal-Mediterran (Seahorse) biex ikun jista’ jsir l-iskambju rapidu u affidabbli ta’ informazzjoni dwar l-immigrazzjoni irregolari bil-baħar bl-użu ta’ punti ta’ kuntatt fl-Istati Afrikani kkonċernati. Seahorse Mediterranean kien ta’ importanza strateġika għall-UE minħabba r-rilevanza tiegħu għall-iżvilupp tas-sistema Ewropea ta’ sorveljanza tal-fruntieri u ta’ skambju ta’ informazzjoni, EUROSUR²⁹. Sena wara l-bidu tal-proġett, ftit li xejn kienu nkisbu riżultati. Għalkemm kienu twaqqfu xi attivitajiet (taħriġ, laqgħat tal-gruppi ta’ ħidma tekniċi u l-ewwel punt ta’ kuntatt nazzjonali), il-Libja kienet l-uniku pajjiż li ngħaqad man-netwerk, u f’dan il-pajjiż l-implimentazzjoni tal-proġett ġiet kompromessa b’mod serju mill-klima prevalenti ta’ insigurtà u instabbiltà. L-aċċettazzjoni tal-Libja marret kontra l-opinjonijiet tal-Kummissjoni, li kienet tkun tippreferi li tevita Stati politikament instabbli. L-awtoritajiet Alġerini kkonfermaw li sabuha bi tqila jieħdu sehem għaliex l-inċentivi huma dgħajfa u d-domandi ta’ sigurtà huma onerużi wisq.

71

B’kunsiderazzjoni tal-kuntest u l-kumplessità tal-kwistjonijiet ta’ migrazzjoni, aħna sibna xi tidwim fl-implimentazzjoni tal-proġetti. Aħna eżaminajna sa liema punt il-proġetti magħżula kienu ġew implimentati fi żmien debitu u kienu taw riżultati fi ħdan il-perjodu ta’ żmien previst. Disa’ proġetti ġew implimentati fi ħdan id-dati ta’ skadenza ppjanati, 5 proġetti ġew implimentati b’tidwim ta’ inqas minn 12-il xahar, u 5 proġetti ġarrbu tidwim ta’ aktar minn 12-il xahar. Erba’ proġetti kienu għadhom għaddejjin fi żmien l-awditu.

72

F’xi każijiet kien hemm suċċess limitat minħabba instabbiltà politika. Il-proġett “SaharaMed” tnieda fl-2010 fuq sfond ta’ flussi sinifikanti tal-migrazzjoni lejn il-Libja u fil-Mediterran lejn l-Italja. L-implimentazzjoni bdiet qabel ir-rivoluzzjoni tal-2011 fil-Libja, u sussegwentement ġiet emendata biex tieħu kont tas-sitwazzjoni postrivoluzzjonarja ġdida. B’mod wiesa’, l-għanijiet tal-proġett kienu li jtejjeb jew jikkonsolida riżorsi għall-ġlieda kontra l-immigrazzjoni irregolari, li jipprevieni jew li jinterċetta l-immigrazzjoni irregolari lil hinn mill-kosta tal-Mediterran, li jinvestiga u jsegwi traffikar illiċitu, b’mod partikolari ta’ persuni, u jimmaniġġja b’mod effiċjenti mhux biss it-trattament ta’ migranti interpellati skont ir-regoli internazzjonali, iżda wkoll operazzjonijiet ta’ tfittxija u salvataġġ. L-instabbiltà politika fil-pajjiż u d-dgħufijiet fil-ġestjoni tal-proġett irriżultaw f’sospensjoni ta’ 12-il xahar fl-2011, segwita minn estensjoni ta’ 12-il xahar, u mbagħad sospensjoni oħra ta’ 7 xhur fl-2014, kif ukoll fit-telf ta’ xi investiment. Minn total ta’ EUR 10 miljun, EUR 3 miljun biss intnefqu taħt il-proġett, skont ir-rapport finanzjarju disponibbli fi żmien l-awditu, filwaqt li l-Kummissjoni kienet wettqet avvanz ta’ EUR 5.8 miljun meta l-implimentazzjoni bdiet. Minkejja d-diffikultà tas-sitwazzjoni, xi servizzi b’appoġġ għal operazzjonijiet ta’ salvataġġ u l-ġlieda kontra t-traffikar tal-bnedmin fuq il-baħar, bħat-twassil ta’ ambulanzi jew it-tiswija ta’ dgħajjes li tkun saritilhom il-ħsara matul il-gwerra, ma kinux ġew ipprovduti fi żmien l-awditu.

73

Il-paragrafi preċedenti jiddeskrivu għadd ta’ dgħufijiet li għandhom impatt fuq l-effettività tal-proġett. Aħna sibna wkoll għadd żgħir ta’ każijiet fejn dawn id-dgħufijiet ġew indirizzati korrettement, u dan influwenza b’mod piżittiv l-effettività tal-proġetti inkwistjoni.

Kaxxa 8

Eżempju ta’ prattika tajba

Eżempju wieħed bħal dan huwa l-proġett “Promoting respect for sub-Saharan migrants’ rights in Morocco” (Promozzjoni tar-rispett tad-drittijiet tal-migranti sub-Saħarjani fil-Marokk). Dan il-proġett li għadu għaddej, u li beda f’Jannar 2013 (EUR 2 miljun), kellu l-għan li jgħin fil-promozzjoni tar-rispett tad-drittijiet tal-migranti sub-Saħarjani fil-provinċji madwar Rabat, Tangiers u Casablanca. Il-proġett tfassal tajjeb, wieġeb għall-ħtiġijiet lokali u ssettja għadd limitat ta’ objettivi operazzjonali (eż. “Titjib tal-mod kif jintlaqgħu l-migranti, u tnaqqis tar-riskju tal-esklużjoni fuq skala kbira”), kif ukoll riżultati mistennija konkreti (eż. madwar 4 500 migrant vulnerabbli ħafna ngħataw akkomodazzjoni fi tliet ċentri ta’ akkoljenza mudell, u d-drittijiet tal-migranti ġew rikonoxxuti u rispettati mis-sħab istituzzjonali), u ġew issettjati indikaturi kwantifikabbli flimkien ma’ sorsi u mezzi biex jivverifikawhom.

Ġie pprovdut rappurtar dettaljat ibbażat fuq fatti verifikabbli li juru b’mod ċar li kienu ntlaħqu objettivi progressivament (madankollu, fi żmien l-awditu, kien kmieni wisq għal analiżi tal-impatt jew l-eżiti kumplessivi tal-proġett). Il-proġett jaħdem mill-qrib ma’ inizjattivi ta’ donaturi oħra, u b’mod attiv jipprova jinvolvi lill-Gvern kif ukoll l-awtoritajiet lokali. Id-delegazzjoni tal-UE tinżamm infurmata tajjeb u tipprovdi monitoraġġ kontinwu.

Kwistjonijiet ta’ effettività fi tliet oqsma ewlenin

74

It-taqsimiet li ġejjin iqisu l-effettività fi tliet oqsma ewlenin:

οil-konnessjoni bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp (l-impatt pożittiv tal-migrazzjoni fuq l-iżvilupp), li hija waħda mill-prijoritajiet tal-UE;

οil-miżuri ta’ appoġġ għar-ritorn u l-ammissjoni mill-ġdid;

οil-protezzjoni tad-drittijiet tal-bniedem, li huwa objettiv trażversali li għandu jiġi implimentat fil-proġetti kollha.

Il-konnessjoni bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp

75

Il-konnessjoni bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp hija waħda mill-erba’ prijoritajiet tal-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobilità (GAMM) (ara l-paragrafu 7). Din tidher ukoll, f’termini ġenerali ħafna, fir-Regolament dwar id-DCI: “jiġi massimizzat l-impatt tal-iżvilupp taż-żieda fil-mobilità reġjonali u globali tal-persuni, u b’mod partikolari tal-migrazzjoni tax-xogħol (tal-ħaddiema) ġestita tajjeb, […] jiġi mtejjeb fehim komuni tar-rabta bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp”. Hija waħda mill-azzjonijiet ewlenin tar-raba’ pilastru, “politika ġdida dwar il-migrazzjoni legali”, tal-aġenda Ewropea dwar il-migrazzjoni maħruġa mill-Kummissjoni f’Mejju 2015.

76

Il-proġett emblematiku tal-Programm Tematiku f’dan il-qasam kien l-Inizjattiva Konġunta għall-Migrazzjoni u l-Iżvilupp (JMDI), li kellha baġit ta’ EUR 15-il miljun u li ġiet implimentata bil-Programm ta’ Żvilupp tan-Nazzjonijiet Uniti. L-għan ġenerali tal-Inizjattiva kien il-kontribut għat-tisħiħ tal-impatt pożittiv tal-migrazzjoni permezz tal-involviment ta’ atturi fuq skala żgħira u d-disseminazzjoni tal-aħjar prattiki globali. Ġew issettjati tliet objettivi speċifiċi:

(a)li jissaħħu l-kapaċitajiet ta’ atturi fuq skala żgħira biex ikunu aktar effettivi fit-tfassil u l-implimentazzjoni tal-inizjattivi tagħhom għall-migrazzjoni u l-iżvilupp;

(b)li jiġi ffaċilitat in-netwerking u l-kondiviżjoni tal-għarfien fost il-prattikanti tal-migrazzjoni u l-iżvilupp;

(c)li jiġu prodotti rakkomandazzjonijiet, lil prattikanti u lil dawk li jfasslu l-politika, għad-disseminazzjoni fil-livell nazzjonali u dak internazzjonali.

77

Il-fatt li dawn l-objettivi kienu vagi wisq biex jiġu vvalutati b’mod xieraq diġà ġie nnotat minn evalwazzjoni esterna fl-2011³⁰, li enfasizzat li kwalunkwe riżultat osservat seta’ jitqies li kien f’konformità mal-objettivi. Il-konklużjonijiet tal-evalwazzjoni ma ġewx diskussi mill-Kumitat ta’ Tmexxija tal-JMDI.

78

Il-prestazzjoni u r-riżultati kumplessivi tal-programm JMDI kellhom jitkejlu minn indikaturi, bħall-għadd ta’ korsijiet ta’ taħriġ mogħtija fil-qasam tal-bini tal-kapaċitajiet, il-frekwenza tal-komunikazzjoni jew il-livell ta’ parteċipazzjoni f’diskussjonijiet online, l-għadd ta’ downloads, il-kontenut maħluq u ċċirkolat, l-għadd ta’ viżitaturi f’fiera virtwali, u manwal dwar l-aħjar prattiki dwar il-migrazzjoni u l-iżvilupp. Dawn l-indikaturi ma wrewx b’mod ċar il-mod kif l-impatt pożittiv tal-migrazzjoni fuq l-iżvilupp jkun jista’ jiżdied jew liema riżultati speċifiċi jistgħu jinkisbu f’termini ta’ kwalità u kwantità.

79

Il-kisbiet prinċipali tal-JMDI kienu t-tfassil u t-tnedija ta’ sejħa għal proposti għal 55 proġett żgħir, li kellhom jiġu implimentati f’16-il pajjiż, bl-involviment ta’ organizzazzjonijiet tad-dijaspori preżenti fis-27 Stat Membru tal-UE, u manwal tal-aħjar prattiki kkodifikati u stabbiliti abbażi tar-riżultati tal-proġetti. Dan ippermetta wkoll in-netwerking u l-kondiviżjoni tal-għarfien fost il-prattikanti tal-migrazzjoni u l-iżvilupp. Barra minn hekk, il-proġett kiseb ukoll livell għoli ta’ viżibbiltà f’fora internazzjonali bħall-Forum Dinji dwar il-Migrazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp.

80

Aħna eżaminajna kampjun ta’ proġetti mnedija taħt l-Inizjattiva pilota JMDI wara s-sejħa għal proposti. Ir-riżultati kienu mħallta: ta’ spiss l-objettivi kienu ambizzjużi wisq, jew il-konnessjoni bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp ma kinitx ċara, u mhux il-proġetti kollha kienu sostenibbli. Fi proġett wieħed fil-Marokk, in-nisa minn reġjun li kellu rata għolja ta’ emigrazzjoni kienu waqqfu kooperattivi u setgħu joħolqu attivitajiet sostenibbli li jiġġeneraw l-introjtu (eż. il-bejgħ ta’ ħwawar, l-immaniġġjar ta’ ħanut tal-kejkijiet) u jiżviluppaw ħiliet bażiċi tal-qari u tal-kitba. Il-kooperattivi kellhom jitwaqqfu bl-involviment mill-qrib u attiv tad-dijaspora Marokkina fl-Italja. Għalkemm il-kooperattivi ġew stabbiliti, id-dijaspora Marokkina fl-Italja ma kinitx involuta b’mod sinifikanti.

81

Il-proġetti li eżaminajna kienu limitati fl-impatt u l-vijabbiltà tagħhom, u kienu jikkonċernaw l-iżvilupp aktar milli l-migrazzjoni. Il-proġetti li nżaru fil-Marokk, fil-Georgia u fl-Alġerija kienu jinvolvu parteċipanti fuq skala lokali ħafna u kienu jikkonċernaw għadd żgħir ħafna ta’ persuni. Minħabba l-għan ġenerali tal-JMDI li jiġu identifikati l-aħjar prattiki, l-impatt tad-disseminazzjoni fuq skala kbira kien neċessarjament limitat.

Miżuri ta’ appoġġ għar-ritorni u l-ammissjonijiet mill-ġdid: impatt limitat u appoġġ mhux indaqs mill-pajjiżi mhux tal-UE

82

Il-politika tal-UE dwar l-ammissjoni mill-ġdid tal-immigranti irregolari ġiet introdotta permezz tat-Trattat ta’ Amsterdam fl-1999, li ta s-setgħa lill-UE biex tinnegozja u tikkonkludi ftehimiet ta’ ammissjoni mill-ġdid ma’ Stati li mhumiex Membri. Dawn jieħdu l-forma ta’ ftehimiet ta’ kooperazzjoni li permezz tagħhom issir aktar faċli għall-pajjiż ta’ oriġini jew il-pajjiż ta’ tranżitu biex joħorġu laissez-passer għal ċittadini tal-pajjiżi mhux tal-UE li ma jkollhomx passaport u jkunu jinsabu fil-proċess ta’ tneħħija. Il-politika ġiet ifformalizzata fid-Direttiva³¹ tal-2008 dwar ir-Ritorni.

83

L-UE kkonkludiet 17-il ftehim ta’ ammissjoni mill-ġdid, inklużi 5 ma’ pajjiżi tal-Viċinat. Barra minn hekk, diversi Stati Membri ffirmaw ftehimiet bilaterali mal-pajjiżi mhux tal-UE. Pereżempju, il-Georgia għandha kemm ftehim ta’ ammissjoni mill-ġdid mal-UE kif ukoll għadd ta’ ftehimiet bilaterali ta’ ammissjoni mill-ġdid mal-Istati Membri.

84

Il-programmi ta’ nfiq tal-UE għal ritorni u ammissjonijiet mill-ġdid ipprovdew servizzi għall-migranti li kienu qed jiffaċċjaw ritorn volontarju jew ritorn furzat. Ingħatat għajnuna fl-integrazzjoni professjonali u fit-taħriġ vokazzjonali, għajnuna għall-bidu ta’ negozju u għajnuna fil-kura medika. Il-programmi assistew ukoll lill-amministrazzjonijiet pubbliċi fit-trattament ta’ persuni ripatrijati u migranti ammessi mill-ġdid, permezz ta’ studji, skambji u għajnuna fl-organizzazzjoni ta’ kampanji ta’ sensibilizzazzjoni dwar ir-riskji tal-immigrazzjoni irregolari u t-traffikar tal-bnedmin.

85

Mit-23 proġett eżaminat mill-Qorti, 5 kienu relatati mal-ammissjoni mill-ġdid u kienu jiswew total ta’ EUR 20.50 miljun. Dan l-ammont inqasam bejn l-Istrument Ewropew ta’ Viċinat u Sħubija (EUR 16.31 miljun) u l-Programm Tematiku dwar il-Migrazzjoni u l-Ażil (EUR 4.19 miljun). Ta’ spiss il-proġetti kienu pjuttost żgħar, u kienu limitati fir-riżultati u l-effettività tagħhom (ara l-Kaxxa 9).

Kaxxa 9

Proġett ta’ ammissjonijiet mill-ġdid fil-Georgia

Appoġġ għall-migranti Georgjani li jirritornaw jew li jiġu ripatrijati u l-implimentazzjoni tal-ftehimiet ta’ ammissjoni mill-ġdid bejn l-UE u l-Georgia

L-iskop ta’ dan il-proġett (valur ta’ EUR 3 miljun) kien li tissaħħaħ il-kapaċità tal-Gvern fil-ġestjoni tal-migranti li jmorru lura/ripatrijati, li jassisti fir-riintegrazzjoni ekonomika u soċjali taċ-ċittadini Georgjani u jiżviluppa kampanja ta’ informazzjoni.

Il-proġett ikkontribwixxa għall-iżvilupp ta’ strateġija nazzjonali u leġiżlazzjoni dwar il-migrazzjoni. Twaqqfu żewġ ċentri ta’ gwida għall-karrieri u ta’ reklutaġġ biex jgħinu fir-riintegrazzjoni ta’ persuni ripatrijati. Madankollu, fi żmien l-awditu, kien hemm dubji dwar jekk dawn iċ-ċentri jkomplux joperaw ladarba l-proġett ikun intemm għaliex finanzjament ulterjuri kellu jasal mill-UE, permezz tal-Organizzazzjoni Internazzjonali għall-Migrazzjoni (IOM), aktar milli minn sorsi lokali.

Kien ippjanat li 700 persuna li jkunu jibbenefikaw mis-servizz ta’ kollokament f’impjieg; fl-aħħar mill-aħħar dan għen lil 423 persuna, li 119 minnhom sabu xogħol, u ġie vvalutat li 83 minnhom kienu għadhom impjegati fi tmiem il-proġett.

Miżura finali kellha tipprovdi akkomodazzjoni temporanja għal 180 persuna. Kienu biss 13-il persuna li bbenefikaw minn dan l-appoġġ.

Għajnuna fl-istabbiliment ta’ sistema effettiva għall-ġestjoni tal-ammissjonijiet mill-ġdid fit-tliet Stati tal-Kawkasu

L-iskop ta’ dan il-proġett (valur ta’ EUR 1.5 miljun) kien li jgħin fl-istabbiliment ta’ sistema effettiva għall-ġestjoni tal-ammissjonijiet mill-ġdid fl-Armenja, fl-Ażerbajġan u fil-Georgia. L-Istati Membri tal-UE ġarrbu 20 % tal-ispejjeż tal-proġett. L-attivitajiet tal-proġett kienu jinkludu programm ta’ tisħiħ tal-kapaċitajiet u żjarat ta’ studju f’bosta Stati Membri tal-UE (9 uffiċjali pparteċipaw fiż-żjarat ta’ studju), filwaqt li 110 ċittadini barranin residenti fil-Georgia bbenefikaw minn ripatrijazzjoni volontarja assistita. Il-proġett waqqaf sistema elettronika ta’ ġestjoni tal-każijiet ta’ ammissjoni mill-ġdid (RCMS) fuq l-Internet biex l-Istati Membri jirreġistraw u jipproċessaw applikazzjonijiet tal-ammissjoni mill-ġdid. Bosta Stati Membri aderew għas-sistema fl-2014, għalkemm kien għadu kmieni wisq biex tiġi kkwantifikata xi kisba riżultanti fl-effiċjenza.

86

Il-kisbiet fil-proġetti awditjati kienu limitati għaliex:

(a)Il-politika dwar l-ammissjonijiet mill-ġdid hija, b’mod żbaljat, ipperċepita minn xi pajjiżi sħab, bħala komponent tal-politika tal-UE dwar is-sigurtà. Hija ta’ spiss titqies bħala kompromess għall-faċilitazzjoni ta’ arranġamenti tal-viża fl-Istati tal-Lvant jew l-arranġamenti kummerċjali mal-gvernijiet tan-Nofsinhar.

(b)L-Istati Membri ma jħejjux b’mod effettiv lill-migranti li qed jgħixu fl-UE biex jirritornaw lejn pajjiżhom³².

(c)Fl-aħħar nett, ħafna migranti li rritornaw mhumiex konxji tal-fatt li hemm l-assistenza disponibbli għall-ammissjoni tagħhom mill-ġdid, u li d-diffikultajiet ta’ riintegrazzjoni li huma jistgħu jiffaċċjaw jirriżultaw f’livelli għoljin ta’ riemigrazzjoni³³.

Protezzjoni tad-drittijiet tal-bniedem: inkluża fi proġetti awditjati iżda mhux dejjem implimentata b’suċċess

87

Bosta dokumenti ddikjaraw impenn għar-rispett tad-drittijiet tal-bniedem, fosthom il-komunikazzjoni maħruġa mill-Kummissjoni wara r-Rebbiegħa Għarbija³⁴. Fl-ewwel rapport tagħha dwar l-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobilità, il-Kummissjoni nnotat li l-bini ta’ sħubijiet għall-mobilità kien jiddependi minn bilanċ aħjar bejn il-prijoritajiet tematiċi; b’mod partikolari, kienet meħtieġa enfasi akbar fuq “il-migrazzjoni legali, id-drittijiet tal-bniedem u l-protezzjoni tar-rifuġjati”³⁵. Fl-adozzjoni tar-rapport, il-Kunsill tenna dawn il-konklużjonijiet.

88

Aħna sibna li l-biċċa l-kbira mill-proġetti awditjati tassew indirizzaw id-drittijiet tal-bniedem, b’mod dirett jew indirett, fl-objettivi tagħhom. Xi eżempji kienu l-promozzjoni tad-drittijiet tal-migranti fil-Marokk u fl-Alġerija, u l-bini ta’ ċentri ta’ akkoljenza tal-migranti skont l-istandards internazzjonali fil-programm ta’ ammissjonijiet mill-ġdid fl-Ukrajna. Fil-prattika, madankollu, jekk nieħdu l-każ taċ-ċentri ta’ akkoljenza fl-Ukrajna, ma ġie previst l-ebda taħriġ biex l-awtoritajiet li joperaw iċ-ċentri jiġu megħjuna jikkonformaw mal-istandards internazzjonali tad-drittijiet tal-bniedem. It-trattament tal-migranti, tal-persuni li jfittxu ażil u tar-rifuġjati fl-Ukrajna ġie kkritikat ripetutament minn organizzazzjonijiet internazzjonali u mis-soċjetà ċivili.

89

Il-proġett SaharaMed, li rċieva EUR 10 miljun f’finanzjament biex tittejjeb il-kapaċità ta’ indirizzar tal-immigrazzjoni irregolari u ta’ prevenzjoni u interċettazzjoni tal-immigranti irregolari fiż-żona tal-Mediterran, ma kien jinkludi l-ebda miżura ta’ prekawzjoni għall-garanzija tar-rispett tad-drittijiet tal-migranti, la permezz ta’ attivitajiet u lanqas permezz tax-xiri ta’ tagħmir. Il-valutazzjoni tar-riskji ma ħasbet għall-ebda makkinarju biex ikun hemm rispons għall-ksur tad-drittijiet tal-bniedem. Meta fi tmiem l-2012, il-Parlament Ewropew appella għall-istabbiliment ta’ mekkaniżmi ta’ monitoraġġ effikaċi (effettivi) għall-protezzjoni tad-drittijiet tal-bniedem³⁶, ir-rispons tal-maniġer tal-proġett kien li jistieden NGO Taljana tiżviluppa l-kapaċità tal-awtoritajiet Libjani biex jipprovdu protezzjoni. Ħafna rapporti tkellmu dwar il-ksur tad-drittijiet tal-bniedem f’ċentri ta’ detenzjoni, u l-awtoritajiet Libjani rrifjutaw l-għajnuna tal-NGO minkejja l-fatt li kien hemm ftehim formali³⁷. L-NGO stess ipproponiet li s-SaharaMed jintemm fl-2013, u ġie sospiż debitament. Fl-2014 il-proġett ġie kkumplementat minn żewġ proġetti oħra li kienu jiffokaw fuq il-protezzjoni ta’ u r-rispett tad-drittijiet tal-bniedem tal-migranti fil-Libja³⁸.

28It-terminu “migrazzjoni mħallta” jirreferi għal movimenti kumplessi, ta’ popolazzjonijiet, li jinvolvu persuni li jsegwu l-istess rotot u li jużaw l-istess mezzi ta’ trasport iżda li l-profili tagħhom huma diversi, u li jivvjaġġaw għal raġunijiet differenti (IOM).

29Kif ġie enfasizzat mill-Kunsill Affarijiet Barranin fit-18 ta’ Novembru 2013 – id-dokument tal-Kunsill Nru 16364/13 tat-18 u d-19.11.2013.

30Evalwazzjoni tal-Inizjattiva Konġunta għall-Migrazzjoni u l-Iżvilupp tal-KE/tan-NU, IBF International Consulting 2011.

31Id-Direttiva 2008/115/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-16 ta’ Diċembru 2008 dwar standards u proċeduri komuni fl-Istati Membri għar-ritorn ta’ ċittadini ta’ pajjiżi terzi li jkunu qegħdin fil-pajjiż illegalment (ĠU L 348, 24.12.2008, p. 98).

32Picard, E u Greco Tonegutti, R, Study on the results of concrete migration and development projects financed from the Aeneas and TPMA programmes (Studju dwar ir-riżultati ta’ proġetti konkreti dwar il-migrazzjoni u l-iżvilupp iffinanzjati mill-programmi Aeneas u TPMA), Ottubru 2014, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf.

33Skont studju ppubblikat fuq CARIM-East, 40 % tal-persuni ripatrijati huma determinati li jemigraw mill-ġdid minħabba d-diffikultajiet li huma jiffaċċjaw fir-ripatrijazzjoni. Mirian Tukhashvili, “The demographic and economic framework of circular migration in Georgia” (“Il-qafas demografiku u ekonomiku tal-migrazzjoni ċirkolari fil-Georgia”), in-Nota Spjegattiva 12/89 ta’ CARIM-East.

34KUMM(2011) 303 finali tal-25 ta’ Mejju 2011 “Risposti ġodda għal Viċinat fi trasformazzjoni”.

35COM(2014) 96 final.

36Ir-Riżoluzzjoni tal-Parlament Ewropew tat-22 ta’ Novembru 2012 dwar is-sitwazzjoni tal-migranti fil-Libja (2012/2879(RSP)).

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013-06-20; http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees.

38“Protecting vulnerable populations in Libya” (Nipproteġu l-popolazzjonijiet vulnerabbli fil-Libja) (EUR 5 miljun) u “Rights-based support for the asylum system and migration management in Libya” (Appoġġ ibbażat fuq id-drittijiet, għas-sistema tal-ażil u l-ġestjoni tal-migrazzjoni fil-Libja) (EUR 10 miljun).

Koordinazzjoni diffiċli bejn bosta sħab f’livelli differenti

90

Numru kbir ta’ sħab fl-UE, fl-Istati Membri u fil-pajjiżi mhux tal-UE għandhom rwol fil-governanza tal-politika dwar il-migrazzjoni. Huma involuti bosta direttorati u dipartimenti tal-Kummissjoni (li jinkludu d-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp, id-DĠ għall-Migrazzjoni u l-Affarijiet Interni, id-DĠ Tkabbir u, aktar reċentement, id-DĠ għall-Viċinat u n-Negozjati għat-Tkabbir, kif ukoll is-SEAE) fi sħubija mal-Istati Membri u mal-pajjiżi mhux tal-UE, li l-aspettattivi tagħhom jistgħu jkunu differenti minn xulxin.

Il-governanza kienet kumplessa

91

L-organigramma għall-implimentazzjoni tal-politika dwar il-migrazzjoni fl-istituzzjonijiet tal-UE (ara l-Anness V) kienet kumplessa. Kien hemm dgħufijiet fil-konnessjonijiet fost is-sħab prinċipali – kemm fost id-direttorati u d-dipartimenti tal-Kummissjoni kif ukoll bejn il-Kummissjoni fi Brussell u d-delegazzjonijiet tagħha.

92

Il-ħtieġa li tittejjeb il-koordinazzjoni interna fost id-dipartimenti ewlenin tal-Kummissjoni – speċjalment bejn id-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp u d-DĠ għall-Migrazzjoni u l-Affarijiet Interni, li huma ż-żewġ Direttorati Ġenerali sħab prinċipali – ta’ spiss ġiet imtennija mill-Kunsill, mill-Kummissjoni u minn għadd ta’ gruppi ta’ ħidma.

93

Minkejja sforzi mill-Kummissjoni biex timmaniġġja l-migrazzjoni fid-diversi oqsma ta’ politika u dipartimenti tagħha (kooperazzjoni għall-iżvilupp, il-Viċinat, it-tkabbir u l-affarijiet barranin u interni), ma kien hemm l-ebda strateġija jew mekkaniżmu fattibbli biex tiġi żgurata l-koordinazzjoni bejn l-oqsma ta’ politika, il-fondi jew id-Direttorati Ġenerali.

94

Il-finanzjament għall-GAMM huwa komponent importanti għall-implimentazzjoni tiegħu b’suċċess. Stat Membru jista’ jikkontribwixxi b’mod dirett għall-finanzjament tiegħu, u għalhekk mekkaniżmu effettiv ta’ koordinazzjoni huwa importanti. Madankollu, ma kienx hemm stampa ġenerali tal-finanzjament fil-livell tal-GAMM li kienet tiddefinixxi, b’mod partikolari, min jiffinanzja xiex jew kif il-fondi jiġu assenjati.

95

Il-Qorti tinnota r-riorganizzazzjoni interna reċenti fil-Kummissjoni (eż. il-ħolqien ta’ kulleġġi tal-Kummissarji, għat-titjib tal-koordinazzjoni).

96

Internament, il-koordinazzjoni bejn id-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp u d-DĠ għall-Migrazzjoni u l-Affarijiet Interni ssaħħet, prinċipalment bis-saħħa tal-preżenza, f’dan tal-aħħar, ta’ persunal li għandu esperjenza fl-iżvilupp u, fid-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp, ta’ persunal li għandu esperjenza fl-affarijiet interni. Issa hemm fehim aħjar tal-interess reċiproku tal-azzjoni tal-UE fl-oqsma tal-migrazzjoni u l-iżvilupp.

97

Matul il-perjodu awditjat, is-SEAE, li beda jopera biss fl-2010/2011, ma kienx f’pożizzjoni li jaqdi bis-sħiħ ir-rwol tiegħu, minkejja l-enfasi tal-Kunsill fuq il-ħtieġa, kif huwa espress fil-GAMM, biex id-dimensjonijiet interni u esterni tal-politika tal-UE dwar il-migrazzjoni jinġiebu flimkien aktar mill-qrib. Dan ġie parzjalment spjegat min-nuqqas ta’ speċjalizzazzjoni tematika suffiċjenti tas-SEAE f’oqsma li jinkludu l-politika dwar il-migrazzjoni u l-ażil – nuqqas li l-Qorti identifikat f’rapport speċjali ppubblikat fl-2014³⁹.

98

Il-koordinazzjoni fqira bejn il-Kummissjoni fi Brussell u d-delegazzjonijiet tal-UE fil-pajjiżi sħab irriżultat f’ineffettività. Kien ta’ ħsara li d-delegazzjonijiet ma kinux involuti biżżejjed fl-ippjanar, meta jitqies il-fatt li nstab li ħafna mill-proġetti awditjati kellhom nuqqas ta’ fehim reali tal-aspettattivi u s-sitwazzjoni speċifika tal-pajjiż sieħeb.

99

Xi ftit jew wisq, dawn id-dgħufijiet kienu r-responsabbiltà tal-Kummissjoni fi Brussell li ma pprovdietx lid-delegazzjonijiet bl-informazzjoni meħtieġa, speċjalment fil-każ ta’ proġetti li jinvolvu aktar minn pajjiż wieħed. Aħna sibna li d-delegazzjonijiet ikkonċernati mhux dejjem ġew infurmati dwar dan. Il-Kummissjoni kienet ittraskurat is-segwitu għar-rakkomandazzjonijiet, ta’ evalwatur estern, li kienu jikkonċernaw ir-raggruppament ġenerali ta’ prattiki tajba identifikati fl-implimentazzjoni lokali tal-proġetti.

100

Għalhekk, koordinazzjoni insuffiċjenti wasslet għat-telf ta’ intelligence u għad-duplikazzjoni tal-isforzi. Pereżempju, l-effettività tal-proġetti ġiet kompromessa meta studji li diġà kienu disponibbli ġew ripetuti meta ma kienx hemm għalfejn.

Sħubijiet għall-mobilità: il-ħtieġa li tiġi ċċarata l-koordinazzjoni

101

Is-sħubijiet għall-mobilità huma mibnija fuq mudell standard li jvarja skont il-ħtiġijiet, l-interessi u l-kapaċità rispettivi tal-pajjiż sieħeb u tal-UE. In-negozjar u l-implimentazzjoni tas-Sħubijiet għall-Mobilità jiġu mmonitorjati (fil-livell strateġiku/ta’ politika) mill-grupp ta’ ħidma ta’ livell għoli dwar l-ażil u l-migrazzjoni. Barra minn hekk, l-aspetti aktar tekniċi u operazzjonali tal-implimentazzjoni jiġu mmonitorjati minn grupp ta’ esperti magħmul minn rappreżentanti mill-Istati Membri, mid-direttorati kkonċernati tal-Kummissjoni (id-DĠ għall-Migrazzjoni u l-Affarijiet Interni, id-DĠ għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp u d-DĠ Viċinat u Negozjati għat-Tkabbir), is-SEAE u l-Aġenziji rilevanti tal-UE.

102

Għadha meħtieġa koordinazzjoni sabiex tiżgura, pereżempju, li l-Istati Membri debitament jaġġornaw u jikkondividu “tabelli ta’ valutazzjoni” fuq bażi regolari, u li jinfurmaw lill-Frontex dwar proġetti bilaterali sabiex tiġi evitata d-duplikazzjoni.

Perspettiva għall-futur

103

Il-qafas finanzjarju pluriennali (2014-2020) il-ġdid u l-bidu tal-mandat tal-Kummissjoni l-ġdida fi tmiem l-2014 offrew opportunità tranżitorja għat-titjib tal-koordinazzjoni tal-politika esterna tal-Unjoni dwar il-migrazzjoni. Il-migrazzjoni hija rikonoxxuta bħala prijorità għall-Kummissjoni l-ġdida, u Kummissarju partikolari ngħata responsabbiltà speċifika għal dan il-qasam. L-aġenda Ewropea dwar il-migrazzjoni, maħruġa mill-Kummissjoni f’Mejju 2015, tidentifika “erba’ pilastri biex il-migrazzjoni tiġi ġestita aħjar” u tappella għal “aktar koerenza bejn setturi ta’ politika differenti, bħall-kooperazzjoni għall-iżvilupp, il-kummerċ, l-impjieg, u l-affarijiet barranin u interni”. Kooperazzjoni aħjar mal-pajjiżi ta’ oriġini u ta’ tranżitu, appoġġata minn delegazzjonijiet tal-UE bi rwol aktar attiv, tgħin fit-titjib tal-monitoraġġ tal-ammissjonijiet mill-ġdid. Il-Kummissjoni qed tappella wkoll għal azzjoni aktar b’saħħitha biex il-politika dwar il-migrazzjoni tiġi marbuta mal-politika għall-iżvilupp billi jiġu mmassimizzati l-benefiċċji għall-iżvilupp għall-pajjiżi ta’ oriġini.

39Ir-Rapport Speċjali Nru 11/2014 “L-istabbiliment tas-Servizz Ewropew għall-Azzjoni Esterna” (http://eca.europa.eu).

Konklużjonijiet u rakkomandazzjonijiet

Konklużjoni 1 — L-infiq tal-UE fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni kien irregolat minn firxa wiesgħa ta’ objettivi tal-politika li ma ġewx ripartiti biżżejjed f’għanijiet operazzjonali appoġġati minn indikaturi tar-riżultati. Il-monitoraġġ u l-evalwazzjoni jeħtieġu aktar titjib

(a)Il-politika esterna dwar il-migrazzjoni ġiet implimentata permezz ta’ ħafna strumenti ta’ nfiq, kull wieħed minnhom bl-objettivi proprji tiegħu. L-objettivi ma kinux interkonnessi u l-istrumenti ma pprovdew l-ebda strateġija ċara li permezz tagħha tista’ tiġi identifikata l-iskala tal-kontribut tagħhom. Għaldaqstant mhuwiex ċar x’kien intenzjonat li jintlaħaq fil-livell tal-UE (ara l-paragrafi 27 sa 31).

(b)L-objettivi ġenerali ħafna tal-programm tematiku ma ġewx ripartiti f’għanijiet operazzjonali mfassla apposta għall-ħtiġijiet tal-pajjiżi sħab. L-indikaturi użati għall-monitoraġġ koprew ftit biss mill-objettivi u kienu reċiprokament inkonsistenti; l-indikaturi kellhom ukoll it-tendenza għall-bidla matul iż-żmien u ma ġewx immonitorjati b’attenzjoni; kien hemm ftit li xejn data numerika u din ġeneralment ma kinitx affidabbli. Kien hemm inkonsistenza bejn l-indikaturi użati f’diversi livelli tal-politika (il-qafas strateġiku, il-baġit u r-rapport annwali tal-attività) u bejn dawn l-indikaturi u dawk iddefiniti fil-livell tal-proġetti (ara l-paragrafi 32 sa 47).

(c)Ma kien hemm l-ebda matriċi ta’ korrelazzjoni tal-objettivi u l-indikaturi fil-livelli kollha (minn proġetti individwali sar-rapport annwali tal-attività) għall-istrumenti kollha ta’ nfiq. Għaldaqstant ir-riżultati tal-politika ma setgħux jiġu mmonitorjati jew irrappurtati korrettement b’mod komprensiv u kkoordinat (ara l-paragrafi 49 sa 51).

(d)Minħabba dgħufijiet fis-sistemi ta’ informazzjoni tal-Kummissjoni, ma setax jiġi stabbilit sa liema livell il-fondi tal-UE ġew assenjati (permezz tat-TPMA) għall-prijoritajiet prinċipali tal-pajjiżi tal-Viċinat. Fin-nuqqas ta’ valutazzjoni kwantitattiva tal-ħtiġijiet prijoritarji, ma kienx possibbli li jiġi vvalutat jekk il-livelli attwali ta’ appoġġ fil-pajjiżi tal-Viċinat kinux xierqa jew le (ara l-paragrafi 52 sa 56).

(e)L-infiq fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni fil-pajjiżi tal-Viċinat kien ikkaratterizzat minn diversità tematika u ġeografika kbira. Din illimitat l-effettività tiegħu billi għamlitha impossibbli li tinġabar massa kritika ta’ finanzjament biex jiġu mmirati l-ħtiġijiet reali fir-reġjuni prijoritarji (ara l-paragrafi 58 sa 65).

Rakkomandazzjoni 1 — Karifikazzjoni tal-objettivi, żvilupp, estensjoni u titjib tal-qafas ta’ kejl tal-prestazzjoni, u ffukar tar-riżorsi finanzjarji disponibbli fuq prijoritajiet fil-mira li jkunu ddefiniti u kkwantifikati b’mod ċar

Il-Kummissjoni għandha tissettja objettivi tal-politika ċari u speċifiċi u timplimentahom permezz ta’ sett koerenti ta’ strumenti ta’ nfiq tal-UE. Biex timmassimizza l-impatt, hija għandha talloka riżorsi għal azzjonijiet u għal żoni ġeografiċi f’konformità ma’ prijoritajiet li jkunu ddefiniti u kkwantifikati b’mod ċar. Il-ġestjoni tal-baġit u tal-proġetti għandha tkun flessibbli biżżejjed biex tadatta għal sitwazzjonijiet ta’ bidla rapida. Il-Kummissjoni għandha tiżgura li jiġu ddefiniti indikaturi tar-riżultati, miri li jistgħu jitkejlu u linji bażi fil-livell tal-proġetti abbażi tal-attivitajiet imwettqa. L-indikaturi għandhom jibqgħu stabbli matul iż-żmien u għandhom ikunu kumparabbli, u għandha tinġabar data kwantitattiva b’mod sistematiku. Għandha tiġi żviluppata matriċi ta’ korrelazzjoni tal-objettivi u l-indikaturi fil-livelli kollha u għall-istrumenti kollha ta’ nfiq tal-UE biex b’hekk ir-riżultati tal-politika jkunu jistgħu jiġu ppreżentati u rrappurtati korrettement b’mod komprensiv u kkoordinat.

Rakkomandazzjoni 2 — Żvilupp ta’ kkowdjar xieraq fis-sistemi ta’ informazzjoni tal-Kummissjoni

Il-Kummissjoni għandha ssegwi l-introduzzjoni ta’ sistema xierqa ta’ kkowdjar għall-azzjonijiet tal-politika esterna dwar il-migrazzjoni jew tiżviluppa metodoloġija xierqa biex b’hekk tkun tista’ jkollha stampa ġenerali komprensiva tal-infiq fuq il-politika dwar il-migrazzjoni sabiex tidentifika u timmonitorja l-infiq tal-UE (skont it-tip u l-post) f’dan il-qasam u biex tikkomplementa s-sistema ta’ kkowdjar tal-OECD DAC.

Konklużjoni 2 — Dgħufijiet affettwaw l-effettività tal-infiq tal-UE, fuq il-politika dwar il-migrazzjoni (TPMA u ENPI), fil-pajjiżi tan-Nofsinhar tal-Mediterran u f’dawk tas-Sħubija tal-Lvant

(a)Minħabba objettivi ambizzjużi jew ġenerali wisq, ta’ spiss ir-riżultati tal-proġetti ma setgħux jitkejlu. Ta’ spiss, l-indikaturi tar-riżultati kienu jieħdu l-forma ta’ indikaturi tal-output u, għalhekk, ma kinux iddikjaraw jekk l-objettivi kinux intlaħqu jew le (ara l-paragrafi 67 sa 72).

(b)L-objettiv li tissaħħaħ ir-relazzjoni bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp ġie parzjalment implimentat. Meta jitqiesu l-proġetti eżaminati, jirriżulta li l-kontribut mill-migranti li jirritornaw lejn il-pajjiż ta’ oriġini tagħhom, kien limitat (ara l-paragrafi 75 sa 81).

(c)Il-proġetti mmirati lejn l-iffaċilitar tar-ritorni u l-ammissjonijiet mill-ġdid kellhom riżultati limitati, notevolment għaliex il-politika ta’ bażi ġiet, b’mod żbaljat, ipperċepita minn xi pajjiżi sħab, bħala komponent tal-politika tal-UE dwar is-sigurtà, u dan għamilha diffiċli għalihom li jaċċettawha. Barra minn hekk, l-Istati Membri ma jħejjux b’mod effettiv lill-migranti biex jirritornaw lejn pajjiżhom (ara l-paragrafi 82 sa 86).

(d)L-objettivi tal-biċċa l-kbira mill-proġetti awditjati kienu jinkludu impenn, teoretikament, lejn ir-rispett tad-drittijiet tal-bniedem, iżda aħna sibna bosta każijiet fejn dan ma kienx appoġġat fil-prattika (ara l-paragrafi 87 sa 89).

Rakkomandazzjoni 3 — Titjib tat-tħejjija u tal-għażla tal-proġetti

Il-Kummissjoni għandha ttejjeb l-ippjanar inizjali tal-proġetti billi tirrikjedi objettivi rilevanti, li jistgħu jintlaħqu u li jistgħu jitkejlu (u tiżgura li rekwiżiti bħal dawn jiġu inkorporati b’mod ċar f’mudelli kuntrattwali u f’linji gwida u, sussegwentement, jiġu applikati). L-indikaturi tal-proġetti għandhom jinkludu indikaturi tar-riżultati.

Rakkomandazzjoni 4 — Aktar konsolidazzjoni tal-konnessjoni bejn l-iżvilupp u l-migrazzjoni

Il-Kummissjoni għandha tikkjarifika aktar l-approċċ tagħha għall-iżgurar li l-migrazzjoni tinfluwenza l-iżvilupp b’mod pożittiv. Hija għandha tiżgura li l-programmi u l-proġetti jagħmlu aktar enfasi fuq il-migrazzjoni, u għandha tipprova tfittex li tiddefinixxi x’politiki huma meħtieġa biex jiġu prodotti impatti pożittivi.

Konklużjoni 3 — Il-koordinazzjoni tal-infiq tal-UE fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni (TPMA u ENPI), bejn atturi f’livelli differenti, kienet diffiċli.

L-arranġamenti kumplessi ta’ governanza jdgħajfu l-koordinazzjoni fil-livelli kollha fost il-korpi tal-UE, b’mod partikolari bejn id-Direttorati Ġenerali u bejn il-Kummissjoni fi Brussell u d-delgazzjonijiet tal-UE f’pajjiżi sħab. Minkejja inizjattivi reċenti f’dan il-qasam, tinħtieġ aktar razzjonalizzazzjoni. Ma kien hemm l-ebda stampa ġenerali tal-finanzjament fil-livell tal-GAMM li kienet tispeċifika min jiffinanzja xiex bejn il-Kummissjoni u l-Istati Membri (ara l-paragrafi 91 sa 100).

Rakkomandazzjoni 5 — Djalogu intern u estern biex tittejjeb il-koordinazzjoni

Il-Kummissjoni u s-SEAE għandhom isaħħu l-kapaċitajiet tad-delegazzjonijiet tal-UE dwar kwistjonijiet ta’ migrazzjoni. Il-Kummissjoni għandha tfittex li tiżviluppa stampa ġenerali tal-finanzjament, ta’ min jiffinanzja xiex taħt il-GAMM.

Dan ir-Rapport ġie adottat mill-Qorti tal-Awdituri fil-Lussemburgu fil-laqgħa tagħha tal-25 ta’ Frar 2016.

Għall-Qorti tal-Awdituri

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Annessi

Anness I

Sħubijiet għall-mobilità ffirmati bejn l-UE, l-Istati Membri tal-UE u l-pajjiżi mhux tal-UE

| Cape Verde | Il-Moldova | Il-Georgia | L-Armenja | Il-Marokk | L-Ażerbajġan | It-Tuneżija | Il-Ġordan |
Data | 2008 | 2008 | 2009 | 2011 | 2013 | 2013 | 2013 | 2014 |
UE | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Franza | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Il-Ġermanja |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
L-Italja |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Il-Polonja |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
L-Iżvezja |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Il-Belġju |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Il-Bulgarija |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Ir-Repubblika Ċeka |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
In-Netherlands |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Il-Portugall | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
Ir-Rumanija |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
Spanja | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Id-Danimarka |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Il-Ġreċja |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Il-Litwanja |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Ir-Renju Unit |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Ċipru |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
L-Ungerija |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Is-Slovakkja |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Is-Slovenja |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
L-Estonja |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Il-Latvja |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Il-Lussemburgu | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
L-Awstrija |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Il-Kroazja |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Il-Finlandja |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
L-Irlanda |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Malta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Total tal-Istati Membri | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

Anness II

Ammonti impenjati, ikkuntrattati u mħallsa fid-dimensjoni esterna tal-politika dwar il-migrazzjoni matul il-perjodu 2007-2013 (miljun EUR)

| Impenji tal-baġit | Kuntratti skont il-valur | Għadd ta’ kuntratti | Pagamenti
TPMA | 379.78 | 375 | 256 | 304.30
ENPI |  | 376 | 64 |
DCI (għajr it-TPMA) | 190 | 64
FEŻ | 156 | 27
EIDHR | 7 | 43
FSI | 5 | 4
IPA | 309 | 76
TOTAL | 1 418 | 534 | 304.30
Data mhux disponibbli |  |  |  |

Anness III

Infiq fuq il-politika esterna dwar il-migrazzjoni: ħafna strumenti ta’ nfiq tal-UE, kull wieħed minnhom bl-objettivi u l-istrateġiji proprji tiegħu

Strument tal-Kooperazzjoni għall-Iżvilupp (1. DCI – TPMA, 2. DCI – oħrajn): ir-regolament applikabbli jissettja objettivi primarji u globali, jirreferi għall-objettivi għal programmi ġeografiċi u tematiċi u jsegwi objettivi stipulati f’dokumenti oħra ta’ politika jew f’dokumenti esterni oħra (l-Għanijiet ta’ Żvilupp tal-Millenju u objettivi approvati min-Nazzjonijiet Uniti u minn organizzazzjonijiet internazzjonali oħra). Huwa jiġi implimentat fil-pajjiżi kollha mhux tal-UE għajr dawk eliġibbli għal assistenza ta’ qabel l-adeżjoni. Fil-każ ta’ programmi ġeografiċi, il-pajjiżi eliġibbli għall-Fond Ewropew għall-Iżvilupp, l-Istrument Ewropew ta’ Viċinat, jew l-Istrument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni mhumiex koperti, u lanqas ma huma koperti l-firmatarji tas-sħubija bejn l-AKP u l-UE (għajr l-Afrika t’Isfel).

3.L-Istrument Ewropew ta’ Viċinat u Sħubija, li kien jinkludi parzjalment il-migrazzjoni, fih innifsu ma ddefiniex objettivi tal-politika. Ir-Regolament applikabbli kien jirreferi għall-issettjar ta’ objettivi prijoritarji f’dokumenti ta’ strateġija – li għandhom jiġu adottati mill-Kummissjoni – għal pajjiż jew reġjun. Fejn ma kienx hemm qbil dwar objettivi speċifiċi, bejn l-UE u l-pajjiż ikkonċernat, kellhom jiġu segwiti objettivi tal-politika tal-UE (iżda mhuwiex speċifikat liema).

4.Fond Ewropew għall-Iżvilupp: id-dispożizzjonijiet tal-FEŻ huma simili għal dawk tal-istrument tal-kooperazzjoni għall-iżvilupp, iżda dan jiġi implimentat f’pajjiżi oħra, jiġifieri 78 pajjiż Afrikan, tal-Karibew u tal-Paċifiku (AKP). Għalhekk, il-FEŻ, ma jintużax proprjament fil-pajjiżi tal-viċinat iżda jista’ jintuża, pereżempju, għall-appoġġ ta’ migranti li jirritornaw mill-pajjiżi tal-viċinat.

5.L-Istrument għall-Istabbiltà għandu l-għan li jindirizza r-riskji u t-theddidiet prinċipali għas-sigurtà politika u l-iżvilupp. Ir-regolament jiddefinixxi żewġ objettivi ġenerali. Objettivi speċifiċi jiġu ssettjati f’dokumenti ta’ strateġija għal ħafna pajjiżi, f’dokumenti ta’ strateġija tematika u fi programmi indikattivi pluriennali.

6.L-Istrument Ewropew għad-Demokrazija u għad-Drittijiet tal-Bniedem għandu l-għan li jikkonsolida d-demokrazija fil-pajjiżi mhux tal-UE u jtejjeb l-osservanza tad-drittijiet tal-bniedem. Ir-regolament jissettja tliet objettivi ġenerali, b’objettivi speċifiċi li għandhom jiġu ddefiniti f’dokumenti ta’ strateġija li l-Kummissjoni tuża wkoll biex tiddefinixxi l-objettivi ta’ programmi annwali ta’ azzjoni.

7.L-Istrument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni jipprovdi għajnuna finanzjarja u teknika lil tmien “pajjiżi tat-tkabbir” tul il-proċess kollu ta’ adeżjoni. Ir-regolament jissettja objettivi ġenerali, b’objettivi speċifiċi li għandhom jiġu ddefiniti fi programmi pluriennali u annwali kif ukoll objettivi oħra relatati ma’ komponenti speċifiċi bħall-kooperazzjoni transkonfinali. Għalhekk, l-IPA ma jintużax proprjament fil-pajjiżi tan-Nofsinhar tal-Mediterran u f’dawk tas-Sħubija tal-Lvant.

Anness IV

Sommarju tal-proġetti awditjati

Strument ta’ finanzjament
Sena tal-kuntratt
Durata (xhur)
Titolu
Finanzjament tal-UE
(EUR)

Globali

TPMA
2007
55
Inizjattiva Konġunta għall-Migrazzjoni u l-Iżvilupp
15 000 000

Il-Viċinat tal-Lvant

ENPI
2008
45
Ġestjoni Integrata tal-Fruntieri fil-Kawkasu tan-Nofsinhar (SCIBM)
6 000 000

ENPI
2009
71
Assistenza marbuta mal-ammissjoni mill-ġdid, u miżuri ta’ sostenn tal-EUBAM¹
4 864 050

ENPI
2009
42
Appoġġ għall-implimentazzjoni tal-komponent ta’ migrazzjoni u żvilupp tas-Sħubija għall-Mobilità bejn l-UE u l-Moldova
1 999 734

TPMA
2010
36
Governanza effettiva tal-migrazzjoni tal-ħaddiema u d-dimensjonijiet marbuta mal-ħiliet tagħha
1 507 501

TPMA
2010
35
Appoġġ għar-riintegrazzjoni tal-migranti Georgjani li jirritornaw u għall-implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Ammissjoni mill-Ġdid bejn l-UE u l-Georgia
3 000 000

ENPI
2011
22
Assistenza marbuta mal-ammissjoni mill-ġdid u miżuri ta’ sostenn tal-EUBAM
1 798 941

ENPI
2011
48
Assistenza marbuta mal-ammissjoni mill-ġdid u miżuri ta’ sostenn tal-EUBAM
9 532 400

TPMA
2011
35
Ġestjoni aħjar tal-mobilità tal-professjonisti tas-saħħa fir-Repubblika tal-Moldova
2 000 000

TPMA
2011
23
Appoġġ għall-attivitajiet tal-UNHCR fl-Ewropa tal-Lvant fil-kuntest ta’ Programmi ta’ Protezzjoni Reġjonali tal-UE – il-Fażi II
1 500 000

TPMA
2012
24
Appoġġ għall-istabbiliment ta’ ġestjoni effettiva tal-ammissjoni mill-ġdid fl-Armenja, fl-Ażerbajġan u fil-Georgia
1 193 965

TPMA
2013
36
Tisħiħ tal-potenzjal ta’ żvilupp tas-Sħubija għall-Mobilità tal-UE fil-Georgia permezz ta’ migrazzjoni ċirkolari mmirata u mobilizzazzjoni tad-dijaspori
878 000

Il-Viċinat tan-Nofsinhar

TPMA
2008
47
Faciliter la création d’entreprises au Maroc grâce à la mobilisation de la diaspora marocaine installée en Europe (FACE-Maroc)
1 497 305

TPMA
2008
26
Mappa Interattiva dwar ir-Rotot u l-Flussi ta’ Migrazzjoni Irregolari fl-Afrika, fil-Lvant Nofsani u fir-Reġjun tal-Mediterran (I-Map)
784 789

TPMA
2009
59
SaharaMed: Prevenzjoni u ġestjoni tal-flussi tal-migrazzjoni irregolari mid-deżert tas-Saħara lejn il-Baħar Mediterran
10 000 000

ENPI
2010
44
MEDSTAT III
7 000 000

TPMA
2010
36
Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de gestion des flux migratoires mixtes
1 915 916

TPMA
2011
23
Appoġġ għall-attivitajiet tal-UNHCR fl-Afrika ta’ Fuq fil-kuntest tal-Programmi ta’ Protezzjoni Reġjonali
3 631 627

ENPI
2011
40
EUROMED MIGRAZZJONI III
4 998 800

TPMA
2012
35
Promotion du respect des droits des migrants subsahariens au Maroc
1 594 264

TPMA
2012
36
Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb - La migration au service du développement local
1 875 000

TPMA
2013
36
Netwerk Seahorse-Mediterranean mal-Istati Membri (SP)
4 500 000

TPMA
2013
13
Appoġġ għall-attivitajiet tal-UNHCR fl-Afrika ta’ Fuq fil-kuntest tal-Programmi ta’ Protezzjoni Reġjonali
1 953 000

Total

89 025 292

1Dan l-ammont jinkludi emenda għall-proġett, f’ammont ta’ EUR 864 810, li l-Qorti kellha teżamina biex tikseb fehim tal-proġett sħiħ

Anness V

Mekkaniżmi ta’ implimentazzjoni għal assistenza finanzjarja mill-UE (dimensjoni esterna tal-politika dwar il-Migrazzjoni u l-Ażil)

Sors: Il-Qorti Ewropea tal-Awdituri.

1Dak li qabel kien id-DĠ HOME. Id-DĠ HOME kien responsabbli għall-implimentazzjoni tal-fondi tal-programm “Solidarjetà u Ġestjoni tal-Flussi ta’ Migrazzjoni” (SOLID) bejn l-2007 u l-2013. Dawn kienu l-Fond għall-Fruntieri Esterni (FFE), il-Fond Ewropew għar-Ritorn (FR), il-Fond Ewropew għar-Rifuġjati (FER) u l-Fond Ewropew għall-Integrazzjoni ta’ ċittadini ta’ pajjiżi terzi (FEI). Madankollu, l-ebda wieħed minn dawn il-fondi ma kellu komponent estern għall-infiq f’pajjiżi terzi, għall-kuntrarju tal-fondi suċċessuri tagħhom għall-perjodu 2014-2020, il-Fond għall-Ażil, il-Migrazzjoni u l-Integrazzjoni (AMIF) u l-Fond għas-Sigurtà Interna (FSI).

2DĠ Viċinat u Negozjati għat-Tkabbir (dak li qabel kien id-DĠ ELARG)

3Aġenda Komuni dwar il-Migrazzjoni u l-Mobilità

4Għajnuna Umanitarja u Protezzjoni Ċivili

5Ma japplikax għall-Pajjiżi tal-viċinat

6Strumenti ta’ Sħubija

7Strument li jikkontribwixxi għall-Istabbiltà u l-Paċi (dak li qabel kien l-Istrument għall-Istabbiltà (FSI))

8Komponent tal-Migrazzjoni u l-Ażil tal-programm dwar il-Beni Pubbliċi u l-Isfidi Globali (2014-2020)

Risposta tal-Kummissjoni

Sommarju eżekuttiv

I

Il-Kummissjoni u s-SEAE għandhom dawn il-kummenti fir-rigward tal-kuntest u l-kontenut ta’ dan ir-rapport:

Il-Kummissjoni u s-SEAE għandhom l-obbligu li jaġixxu f’ambjent kumpless u li dejjem jinbidel. Fil-kuntest ta’ kriżi tar-refuġjati u tal-migrazzjoni bla preċedent, il-politika dwar il-migrazzjoni qed terġa’ taġġusta l-prijoritajiet tagħha u ssaħħaħ il-karatteristiċi tagħha fil-livell tal-UE u tadatta ruħha b’mod kontinwu għal ċirkustanzi li qed jinbidlu.

Dan ir-rapport mill-Qorti tal-Awdituri tħejja qabel ma seħħew dawn l-iżviluppi sinifikanti.

Il-migrazzjoni u l-ażil huwa qasam ta’ politika multidimensjonali, kumpless u li jevolvi b’mod kostanti kemm fil-livell internazzjonali kif ukoll fil-livell tal-UE, u l-Kummissjoni hija obbligata li topera f’dan l-ambjent ta’ sfida u li qed jinbidel. Bħala riżultat, huwa qasam li jeħtieġ strutturi kumplessi u multidimensjonali bl-istess mod għall-implimentazzjoni tiegħu.

Dan il-kuntest politiku, legali, operazzjonali u baġitarju mhuwiex qed jitqies biżżejjed mill-Qorti fir-rapport.

II

Il-Kummissjoni taqbel li huwa diffiċli li tistabbilixxi bla problemi l-ammont totali tal-infiq iddebitat lill-baġit u jekk dan ikunx sar b’konformità mal-prijoritajiet ġeografiċi u tematiċi ppjanati. Il-Kummissjoni se tkompli ttejjeb il-qafas ġenerali ta’ monitoraġġ u evalwazzjoni f’dan il-qasam ta’ politika, u tkompli tiżgura li l-prijoritajiet ġeografiċi u tematiċi maħsuba, skont l-oqsma ewlenin, jiġu identifikati permezz ta’ strumenti rilevanti.

III

Fil-livell individwali, il-proġetti kollha ffinanzjati mill-istrumenti finanzjarji tal-UE jinkludu indikaturi li jsir monitoraġġ tagħhom matul il-ħajja ta’ kull proġett. Ara wkoll it-tweġiba tal-Kummissjoni għall-paragrafu 68.

IV

Il-migrazzjoni hija qasam ta’ politika kumpless u politikament sensittiv li jolqot għadd ta’ setturi u li jinvolvi firxa wiesgħa ta’ partijiet ikkonċernati differenti (pereż. l-Aġenziji Ewropej, l-IOM, il-UNHCR), fi ħdan l-istituzzjonijiet tal-UE u lil hinn minnhom. Il-ġestjoni tal-politika tal-migrazzjoni esterna u l-kooperazzjoni tal-UE bilfors tirrifletti din is-sitwazzjoni.

F’dawn l-aħħar snin saru sforzi biex tkompli tittejjeb il-koordinazzjoni bejn id-Direttorati Ġenerali tal-Kummissjoni u mas-Servizz Ewropew għall-Azzjoni Esterna, kif ukoll mal-Istati Membri tal-UE, u tpoġġew fis-seħħ għadd ta’ mekkaniżmi ta’ koordinazzjoni għal dan il-għan. L-Aġenda Ewropea dwar il-Migrazzjoni reċenti tenfasizza l-ħtieġa li jkomplu jissaħħu dawn l-isforzi.

Introduzzjoni

01

Il-Kummissjoni tenfasizza li l-infiq fuq ir-refuġjati fil-pajjiżi sħab, anke fir-reġjun tal-viċinat, kien inkluż fil-kooperazzjoni tal-UE mal-pajjiżi terzi dwar kwistjonijiet relatati mal-migrazzjoni u mal-ażil anke qabel l-2015. Fil-fatt, ħafna mill-proġetti ta’ migrazzjoni jsegwu approċċ komprensiv u inklużiv, billi l-flussi migratorji huma kkaratterizzati min-natura mħallta tagħhom, fosthom migranti ekonomiċi, migranti vulnerabbli u persuni li jeħtieġu protezzjoni internazzjonali.

02

Fit-13 ta’ Mejju 2015 il-Kummissjoni ppreżentat l-Aġenda Ewropea dwar il-Migrazzjoni, u fuq il-bażi tagħha ġew adottati l-Konklużjonijiet tal-Kunsill f’Ġunju 2015.

11

Sa mit-tnedija tal-hekk imsejjaħ Proċess ta’ Kartum f’Novembru 2014 (ma’ pajjiżi tul ir-rotta migratorja tal-Afrika tal-Lvant), qed tingħata prijorità lil tmien djalogi reġjonali.

L-Aġenda Komuni dwar il-Migrazzjoni u l-Mobilità titqies ukoll bħala qafas bilaterali prinċipali flimkien mas-Sħubiji għall-Mobilità.

13

Il-kawżi bażi tal-migrazzjoni irregolari u furzata jvarjaw minn faqar, nuqqas ta’ opportunitajiet ekonomiċi sa kunflitti, nuqqas ta’ sigurtà u t-tibdil fil-klima, u diversi fatturi oħrajn matul din il-firxa. Il-Programm Tematiku għall-Migrazzjoni u l-Ażil, b’allokazzjoni annwali ta’ madwar EUR 50 miljun, fil-fatt qatt ma kien maħsub li jindirizza dawn il-kawżi bażi, iżda l-enfasi tiegħu kienet li jappoġġja lil pajjiżi biex itejbu l-ġestjoni tagħhom tal-migrazzjoni u tal-ażil.

15

Ir-Regolament ENPI waqqaf objettivi ġenerali, filwaqt li l-ftehimiet bejn l-UE u l-pajjiżi sħab ipprovdew il-qafas ta’ politika għall-ipprogrammar tal-għajnuna. (Ara l-Artikolu 3 tar-Regolament ENPI).

Madankollu, għall-perjodu bejn l-2014 u l-2020, l-objettivi speċifiċi twaqqfu meta l-ENPI ġie sostitwit bl-Istrument Ewropew ta’ Viċinat (ENI). Skont ir-Regolament Nru 232/2014, wieħed mis-sitt objettivi speċifiċi tal-ENI hu li joħloq “kondizzjonijiet għal titjib fl-organizzazzjoni tal-migrazzjoni legali u l-promozzjoni ta’ mobbiltà ta’ persuni ġestita tajjeb, għall-implimentazzjoni ta’ ftehimiet eżistenti jew futuri konklużi f’konformità mal-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobbilità, u għall-promozzjoni ta’ kuntatti fost il-persuni, b’mod partikolari b’rabta ma’ attivitajiet kulturali, edukattivi, professjonali u sportivi”.

Ambitu u approċċ tal-awditjar

22

Kif stipulat il-Qorti, il-Kummissjoni tinnota li, għalkemm ġew inklużi fl-Anness III, la l-IPA u lanqas il-FEŻ ma pprovdew fondi għal-pajjiżi tal-viċinat.

Jeħtieġ titjib fil-koerenza tal-objettivi, fl-idenifikazzjoni tal-ħtiġijiet tal-pajjiżi sħab u fil-monitoraġġ tal-istrumenti

Tweġiba għall-intestatura qabel il-paragrafu 27

Il-Kummissjoni tagħraf il-firxa wiesgħa tal-arranġamenti tal-politika li huma prinċipalment minħabba l-kumplessità tal-fenomenu tal-migrazzjoni.

Bis-saħħa tal-proposti tal-Kummissjoni, is-sett ta’ strumenti ta’ kooperazzjoni esterna ġie konsiderevolment razzjonalizzat u integrat tul l-Oqfsa Finanzjarji Pluriennali suċċessivi. It-taħlita attwali ta’ strumenti ġeografiċi u tematiċi globalment tirrifletti approċċ komprensiv u bbilanċjat sew li jippermetti li l-UE tindirizza d-diversi sfidi permezz ta’ sett globalment koerenti u kumplimentari ta’ strumenti finanzjarji.

29

Madankollu, għall-perjodu bejn l-2014 u l-2020, l-ENPI ġie sostitwit bl-Istrument Ewropew ta’ Viċinat (ENI). Skont ir-Regolament Nru 232/2014, wieħed mis-sitt objettivi speċifiċi tal-ENI hu li joħloq “kondizzjonijiet għal titjib fl-organizzazzjoni tal-migrazzjoni legali u l-promozzjoni ta’ mobbiltà ta’ persuni ġestita tajjeb, għall-implimentazzjoni ta’ ftehimiet eżistenti jew futuri konklużi f’konformità mal-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobbilità, u għall-promozzjoni ta’ kuntatti fost il-persuni, b’mod partikolari b’rabta ma’ attivitajiet kulturali, edukattivi, professjonali u sportivi”.

Ir-Regolament ENI jipprevedi l-inklużjoni ta’ anness bi prijoritajiet għal programmar u allokazzjonijiet finanzjarji wesgħin espressi għal kull tip ta’ programm (kooperazzjoni bilaterali, bejn diversi pajjiżi u transfruntiera), li jista’ jiġi mmodifikat permezz ta’ att delegat. Bħala wieħed mill-elementi ewlenin li joħroġ min-negozjati, ġie nnegozjat anness ġdid bi prijoritajiet wesgħin għar-reġjun tal-Politika Ewropea tal-Viċinat kollu mal-Parlament Ewropew u mal-Kunsill bħala parti mill-ENI; dawn il-prijoritajiet se jinkwadraw il-proċess ta’ programmazzjoni sussegwenti.

30

Ġew stabbiliti l-istrumenti finanzjarji għal kooperazzjoni esterna u għall-iżvilupp ma’ pajjiżi terzi biex jindirizzaw sfidi bħall-faqar, in-nuqqas ta’ sigurtà, id-demokrazija u l-governanza, in-nuqqas ta’ opportunitajiet ekonomiċi, id-drittijiet tal-bniedem, eċċ.

F’konformità ma’ kull att legali, is-setturi ta’ intervent dettaljati huma definiti fi programmi pluriennali u annwali u jistgħu jinkludu setturi fokali bħall-edukazzjoni, is-saħħa, l-ambjent, kif ukoll is-sigurtà, l-affarijiet interni u l-migrazzjoni. F’termini ta’ strumenti ġeografiċi, l-għażla ta’ setturi għal intervent hija miftiehma mal-pajjiżi sħab inkwistjoni matul il-fażi ta’ programmazzjoni.

Bħalma huwa l-każ fil-politiki settorjali kollha tal-UE, l-implimentazzjoni tal-politika esterna tal-migrazzjoni u tal-ażil jistgħu jiġu appoġġjati permezz ta’ finanzjament disponibbli taħt strumenti ta’ kooperazzjoni esterna rilevanti tal-UE, f’konformità mal-kriterji u l-proċeduri ddefiniti fil-qafas tal-bażijiet ġuridiċi ta’ kull strument finanzjarju rispettiv.

Ara wkoll it-tweġiba tal-Kummissjoni għall-paragrafu 22.

31

Filwaqt li jiġu rispettati l-objettivi ta’ kull strument finanzjarju, l-interventi taħt l-azzjoni esterna jistgħu jikkontribwixxu għall-implimentazzjoni tal-politika tal-UE f’oqsma tematiċi differenti, bħal pereżempju t-tibdil fil-klima, is-sigurtà, l-edukazzjoni, l-agrikoltura jew il-migrazzjoni.

32

Il-Kummissjoni tqis li, b’mod ġenerali, il-proġetti ġew iddokumentati sew. Madankollu, fil-futur, il-Kummissjoni tisħaq biex tiddokumenta l-analiżijiet tal-ħtiġijiet tagħha b’mod aktar sistematiku.

33

Il-Kummissjoni taqbel li, filwaqt li s-Sħubijiet għall-Mobilità (Mobility Partnerships, MPs) taw prova ta’ qafas bilaterali sofistikat li jindirizza kwistjonijiet ta’ migrazzjoni u ta’ ażil b’mod li jagħmel il-kooperazzjoni ta’ benefiċċju reċiproku, jeħtieġ li jsir aktar biex jiġi assigurat li s-sħubijiet għall-mobilità qed jiġu implimentati b’mod ibbilanċjat, jiġifieri li jkunu jirriflettu aħjar l-erba’ prijoritajiet tematiċi tal-GAMM, inklużi aktar azzjonijiet fir-rigward tal-migrazzjoni legali, id-drittijiet tal-bniedem u l-protezzjoni tar-refuġjati.

Il-Kummissjoni regolarment tfakkar lill-Istati Membri dwar l-importanza li jiġi żgurat ukoll bilanċ bejn l-erba’ prijoritajiet tematiċi tal-GAMM fil-livell tal-implimentazzjoni tas-sħubija għall-mobilità.

34

Ħafna mid-Delegazzjonijiet, jekk mhux kollha kemm huma, diġà ilhom diversi snin li ħatru punti fokali għal kwistjonijiet ta’ migrazzjoni. Barra minn hekk, il-persunal tad-DĠ HOME jista’ jiġi mmobilizzat biss f’għadd limitat ħafna ta’ Delegazzjonijiet ta’ prijorità (l-Istati Uniti, ir-Russja, Ġinevra, Vjenna, it-Turkija, iċ-Ċina, l-Indja). Fil-biċċa l-kbira tal-każijiet, dawn il-karigi huma kondiviżi ma’ Direttorati Ġenerali oħrajn u jkopru wkoll kwistjonijiet oħrajn li jaqgħu taħt il-kompetenza tad-DĠ HOME (u b’hekk mhux neċessarjament jiffukaw fuq il-migrazzjoni).

Kif rikonoxxut mill-Aġenda Ewropea dwar il-Migrazzjoni reċenti, hemm bżonn li tissaħħaħ il-kompetenza dwar il-migrazzjoni fid-delegazzjonijiet tal-UE. Bħala konsegwenza, il-Kunsill iddeċieda li jsaħħaħ il-kapaċità tad-delegazzjonijiet tal-UE biex tiġi indirizzata l-migrazzjoni, u speċifikament biex jintbagħtu Uffiċjali ta’ Kollegament dwar il-Migrazzjoni Ewropej f’delegazzjonijiet ta’ prijorità, b’enfasi partikulari fuq ir-reġjun tal-Viċinat.

35

Il-ħolqien ta’ unitajiet tematiċi tad-DĠ Kooperazzjoni Internazzjonali u Żvilupp bosta snin ilu, inkluża waħda dwar il-migrazzjoni, jirrifletti l-importanza marbuta mat-titjib tal-kompetenza tematika fl-organizzazzjoni kollha, inkluż fid-Delegazzjonijiet.

Parti importanti tal-mandat ta’ dawn l-unitajiet tematiċi tinvolvi appoġġ għall-kwalità tematika lill-persunal tal-Kwartieri Ġenerali u tad-Delegazzjoni. L-unità tad-DĠ DEVCO inkarigata mill-migrazzjoni u mill-ażil żviluppat għadd ta’ għodod biex tiżgura li jingħata dan l-appoġġ b’mod koerenti u effiċjenti. Għal dan l-għan ġew elaborati noti u linji gwida ta’ orjentazzjoni, kif ukoll moduli tematiċi ta’ taħriġ.

B’aktar attenzjoni għall-migrazzjoni fl-azzjoni esterna tal-UE, il-Kummissjoni qed tqis l-elaborazzjoni ta’ modulu ta’ tagħlim elettroniku li jikkumplimenta l-għodod ta’ tagħlim wiċċ imb wiċċ.

36

Il-Kummissjoni taqbel li, sa dan l-aħħar, il-migrazzjoni ma kinitx fost il-prijoritajiet ewlenin għal ħafna mill-pajjiżi tal-Viċinat, iżda s-sitwazzjoni nbidlet b’mod konsiderevoli f’dawn l-aħħar snin, billi dawn il-pajjiżi qegħdin jagħrfu dejjem aktar l-importanza tal-migrazzjoni u l-ħtieġa li jimpenjaw ruħhom mal-UE.

Fil-każ tal-proġett Seahorse Mediterranean, il-Kummissjoni tagħraf l-isfidi biex tattira lill-pajjiżi tal-Afrika ta’ Fuq biex jissieħbu. Filwaqt li qed jitkomplew l-isforzi, ta’ min jinnota li s-sitwazzjoni instabbli fir-reġjun sa minn meta jiġi konċepit il-proġett ixxekkel id-djalogu f’dan il-qasam sensittiv ħafna ma’ dawn il-pajjiżi.

37

Filwaqt li tagħraf li hemm aktar utenti tal-prodott finali tal-I-Map fl-Istati Membri tal-UE milli fil-pajjiżi sħab, il-Kummissjoni tqis li jeħtieġ li jittieħed kont ta’ għadd ta’ aspetti.

Abbażi ta’ ħtieġa espressa fid-djalogu dwar il-Migrazzjoni Tranżitorja fil-Mediterran, l-objettiv tal-proġett kien li jipprovdi informazzjoni aġġornata dwar il-flussi migratorji għal tfassil ta’ politika aħjar.

L-I-Map kien proġett uniku u mmirat ħafna, li flimkien ma’ proġetti oħrajn appoġġja l-funzjonament effettiv tad-djalogu dwar il-migrazzjoni bejn il-pajjiżi tal-Lvant Nofsani u tal-Afrika ta’ Fuq (Middle East and North Africa, MENA) u l-Istati Membri tal-UE. Il-Kummissjoni tqis li l-informazzjoni dwar il-migrazzjoni, li ma kinitx preċedentement ikkonsolidata f’sistema waħda unika u li saret disponibbli b’mod prattiku ħafna, tejbet id-djalogu.

38

Il-Kummissjoni taqbel fuq l-importanza kritika ta’ definizzjoni aħjar tal-qafas ta’ kooperazzjoni tagħna dwar il-migrazzjoni u l-protezzjoni internazzjonali permezz tat-twaqqif ta’ objettivi operazzjonali u eżiti u prestazzjonijiet ċari u li jistgħu jitkejlu b’rabtiet diretti bejn l-attivitajiet u r-riżultati.

39

Filwaqt li tagħraf in-nuqqas ta’ miri preċiżi, valuri referenzjarji u indikaturi għall-monitoraġġ tal-implimentazzjoni tal-GAMM fil-livell strateġiku sa issa, il-Kummissjoni tqis li jeħtieġ li l-objettivi jiġu definiti b’mod wiesa’ sabiex jakkomodaw b’mod flessibbli kuntesti differenti, aspetti differenti ħafna u sfidi u ħtiġijiet li jevolvu malajr fil-qasam tal-migrazzjoni.

Fl-2015, il-Kummissjoni reġgħet nediet diskussjoni mal-Istati Membri tal-UE fil-livell tal-Grupp ta’ Ħidma ta’ Livell Għoli dwar id-definizzjoni ta’ indikaturi xierqa għall-monitoraġġ tal-GAMM.

Tweġiba komuni għall-paragrafi 43 sa 50

Il-Kummissjoni tagħraf li l-kriterji rilevanti u l-indikaturi intelliġenti għall-migrazzjoni għadhom sfida, anke fil-livell ta’ donaturi internazzjonali u fil-livell tan-NU, kif turi l-isfida biex ikunu identifikati u biex isir qbil dwar l-indikaturi tal-migrazzjoni fil-qafas tal-iżvilupp ta’ wara l-2015.

Dan huwa marbut mad-dimensjonijiet kumplessi u multidimensjonali tal-politika dwar il-migrazzjoni u l-ażil b’mod ġenerali. Il-Kummissjoni tagħraf li hemm bżonn kollettiv biex isir sforz serju dwar din il-kwistjoni.

Mid-DĠ DEVCO, ir-reviżjoni tal-qafas tar-riżultati li hija ppjanata li ssir wara l-adozzjoni fir-rebbiegħa tal-2016 tal-indikaturi tal-Għanijiet ta’ Żvilupp Sostenibbli (Sustainable Development Goals, SDG) tippreżenta opportunità biex isir progress anke biex jitkejlu aħjar ir-riżultati fil-qasam tal-migrazzjoni.

Tweġiba għall-intestatura qabel il-paragrafu 52

Il-Kummissjoni tqis li l-prijoritajiet ġeografiċi u tematiċi taħt il-GAMM kienu stabbiliti b’mod ċar, iżda taċċetta li kien diffiċli li tiġi vvalutata l-kwantifikazzjoni eżatta tal-infiq tal-UE relatat ma’ dawn il-prijoritajiet matul l-awditu.

53

Is-Sistema Komuni ta’ Informazzjoni Relex (Common Relex Information System, CRIS) hija għodda ta’ ġestjoni finanzjarja li tikkontribwixxi għas-sistema kontabilistika tal-Kummissjoni ABAC u tipprovdi informazzjoni dwar tranżazzjonijiet finanzjarji f’ħin reali għall-infiq estern kollu tal-UE. Is-CRIS ma tfasslitx b’mod speċifiku għall-finijiet ta’ rappurtar. Is-sistema CRIS tinsab fil-proċess li titneħħa gradwalment u tinbidel fil-biċċa l-kbira minn ABAC u tiġi kkumplimentata minn sistema ġdida OPSYS.

Is-sistema tuża kodiċi OECD biex tikkaratterizza kuntratti skont is-settur tal-attivitajiet. Ma hemm l-ebda kodiċi attwali għall-migrazzjoni; Madankollu, il-Kummissjoni hija konxja mil-limitazzjonijiet li jirriżultaw min-nuqqas ta’ kodiċi DAC apposta għall-interventi ta’ żvilupp iffinanzjati mill-fondi allokati għall-migrazzjoni u l-ażil. Dan huwa marbut man-natura multidimensjonali u trażversali tal-migrazzjoni, li tmiss ma’ għadd ta’ politiki u setturi differenti. Il-Kummissjoni se tibda diskussjoni mal-OECD (u partijiet ikkonċernati oħrajn) malajr biex tidentifika l-aħjar modi possibbli sabiex tirrifletti l-ispejjeż ta’ migrazzjoni minn diversi aġenziji tal-iżvilupp.

54

Il-Kummissjoni tagħraf li t-tabella Excel ġestita mid-DEVCO hija għodda sempliċi li sservi bħala kompliment tal-bażi ta’ dejta tas-Sistema Komuni ta’ Informazzjoni Relex (CRIS) tal-Kummissjoni. Minħabba l-ineżistenza ta’ kodiċi ta’ migrazzjoni DAC, tqieset bħala għodda utli għall-finijiet ta’ rappurtar.

55

Is-sistema finanzjarja tal-IT tinsab fi proċess li titneħħa gradwalment u tinbidel fil-biċċa l-kbira bis-sistema kontabilistika tal-Kummissjoni. F’terminu ta’ żmien qasir ħafna huwa improbabbli ħafna li dan it-tip ta’ dejta aggregata jista’ jiġi pprovdut.

56

Is-sistema finanzjarja tal-IT tinsab fi proċess li titneħħa gradwalment u tinbidel fil-biċċa l-kbira bl-ABAC. Se ssir migrazzjoni tal-informazzjoni finanzjarja kollha lejn l-ABAC. Fid-dawl ta’ żviluppi reċenti, il-Kummissjoni se tniedi diskussjonijiet mal-OECD.

Madankollu, il-Kummissjoni hija konxja mil-limitazzjonijiet li jirriżultaw min-nuqqas ta’ kodiċi DAC apposta għall-interventi ta’ żvilupp iffinanzjati mill-fondi allokati għall-migrazzjoni u l-ażil. Dan huwa marbut man-natura multidimensjonali u trażversali tal-migrazzjoni, li tmiss ma’ għadd ta’ politiki u setturi differenti.

Kaxxa 4 — Eżempji ta’ kodifikazzjoni mhux xierqa tal-infiq fuq il-migrazzjoni esterna

Il-Kummissjoni tammetti li ż-żewġ proġetti msemmija, il-proġetti Seahorse u Sahara Med, kienu ġew attribwiti b’mod żbaljat b’kodiċi DAC, minkejja l-fatt li mhux 100 % tal-attivitajiet tqiesu li jissodisfaw il-kriterji DAC tal-OECD. Minn dak iż-żmien ‘l hawn, dan ġie korrett.

Il-Kummissjoni tinnota li r-Regolament dwar l-Istrument ta’ Finanzjament tal-Kooperazzjoni għall-Iżvilupp (Development Cooperation Instrument, DCI) jistipula dan li ġej rigward il-kriterji DAC tal-OECD:

“mill-inqas 90 % tan-nefqa prevista skont il-ftehim Pan-Afrikan u l-programmi tematiċi għandha tissodisfa l-kriterji tal-ODA stabbiliti mill-OECD/DAC….,”

57

Il-programm tematiku tad-DCI kien stabbilit bi skop globali, bil-ħsieb li jikkumplimenta u ma jiħux post l-istrumenti u l-programmi ġeografiċi. Matul il-perjodu mill-2007 sal-2013, żewġ Dokumenti ta’ Strateġija ġew adottati għat-TPMA, l-ewwel wieħed ikopri mill-2007 sal-2010 u t-tieni wieħed ikopri mill-2011 sal-2013. Filwaqt li t-TPMA jkopri r-reġjuni ġeografiċi kollha, dawn l-istrateġiji ddefinixxew prijorità ċara għall-infiq taħt it-TPMA għar-reġjuni tan-Nofsinhar tal-Mediterran, tal-Afrika u tal-Ewropa tal-Lvant, f’konformità mal-GAMM u mal-Programm ta’ Stokkolma. Din il-prijoritizzazzjoni ssegwi l-idea tal-kunċett tar-rotot migratorji, inklużi r-rotot migratorji li joriġinaw barra mir-reġjun tal-Viċinat (l-Afrika sub-Saħarjana) u jgħaddu mir-reġjun.

60

Il-Kummissjoni taqbel parzjalment biss ma’ din id-dikjarazzjoni billi għandha tqis ukoll li din ta’ spiss tikkorrispondi wkoll għat-talba tal-pajjiżi sħab, b’mod partikulari l-pajjiżi tal-Viċinat tal-Lvant, u li l-infiq fuq il-ġestjoni tal-fruntieri jista’ b’mod ġenerali jkun ħafna aktar għali milli f’oqsma oħrajn bħall-proġetti soċjoekonomiċi li jindirizzaw l-integrazzjoni tal-migranti.

Il-Kummissjoni tqis li l-enfasi fuq l-infiq għall-migrazzjoni irregolari msemmi mill-Qorti jirrifletti wkoll il-prijoritajiet espressi minn xi pajjiżi sħab.

Huwa fatt li n-nefqiet relatati ma’ dawn l-oqsma, b’mod partikulari l-ġestjoni tal-fruntieri, huma għoljin, u dan huwa relatat mal-ħtieġa għal investiment fil-punti ta’ qsim tal-fruntieri u t-tagħmir ta’ komunikazzjoni u tal-IT.

Ta’ min jgħid ukoll li l-UE hija biss waħda mid-donaturi li jaħdmu fi sħubija mal-pajjiżi, mal-Istati Membri u mal-Organizzazzjonijiet Internazzjonali.

62

Il-Kummissjoni tinnota li l-att legali li jistabbilixxi t-TPMA jistipula li l-programm jikkumplimenta l-programmi ġeografiċi. L-allokazzjoni tar-riżorsi għal oqsma ta’ prijorità taħt il-programmi ġeografiċi tiddependi primarjament fuq il-pajjiżi sħab u mhux biss fuq il-Kummissjoni.

64

L-Inizjattiva Konġunta bejn l-UE u n-NU għall-Migrazzjoni u l-Iżvilupp (Joint Migration and Development Initiative, JMDI) tnediet bħala l-ewwel programm komprensiv ta’ migrazzjoni li ffoka fuq l-impatt li għandha l-migrazzjoni fuq l-iżvilupp tal-pajjiżi sħab.

Tqieset bħala kontribuzzjoni importanti tal-UE għall-aġenda dwar il-migrazzjoni u l-iżvilupp, wara l-inklużjoni ta’ din id-dimensjoni fl-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobilità.

Fil-fatt tfasslet biex tkun programm pilota, biex teżamina r-relazzjoni bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp, li hija r-raġuni għaliex din kopriet bosta pajjiżi differenti f’reġjuni differenti.

Is-sejbiet u t-tagħlimiet meħuda minn dan il-programm tqiesu fil-programm ta’ segwitu tiegħu, li min-naħa l-oħra huwa aktar immirat lejn pajjiżi ta’ prijorità speċifiċi.

68

Il-Kummissjoni tenfasizza li disa’ proġetti kellhom objettivi definiti b’mod ċar. Fi 12-il każ, l-objettivi ssodisfaw biss parzjalment id-definizzjoni ta’ objettivi ddefiniti sew – ħafna drabi stabbiliti f’termini ġenerali – u f’każ wieħed, l-objettivi ma kinux iddefiniti sew (ara l-Kaxxa 5).

Kaxxa 5 — Eżempju ta’ riżultati li kienu diffiċli li jitkejlu

Il-Kummissjoni parzjalment taqbel mal-osservazzjoni li r-riżultati mhumiex immedjatament tanġibbli u ma jistgħux jitkejlu immedjatament. Madankollu, il-Kummissjoni tqis li l-proġett kien ta’ suċċess b’mod ġenerali, b’mod partikulari fil-kapaċità tiegħu li joħloq spazju għal djalogu ma’ kontropartijiet imdorrija għal snin ta’ riformi demokratiċi weqfin.

69

Il-Kummissjoni tqis li t-TPMA, bħal ħafna mill-istrumenti tematiċi u ġeografiċi oħrajn ta’ nfiq estern, jiffukaw fuq il-bini ta’ kapaċità tal-awtoritajiet u tas-soċjetà ċivili fil-pajjiżi sħab. Il-proġetti tipikament jipprovdu bini ta’ kapaċità fil-livelli ġuridiċi, istituzzjonali u operazzjonali, permezz ta’ assistenza teknika u taħriġ. Madankollu, il-Kummissjoni taqbel li t-titjib fil-kapaċitajiet u r-riforma ta’ oqfsa legali u istituzzjonali huma – u għandhom ikunu – objettiv fuq żmien medju sa twil, u r-riżultati ma jidhrux mill-ewwel.

70

Il-Kummissjoni parzjalment tagħraf li ma ntlaħqux l-objettivi kollha fil-proġetti fil-kampjun.

Fl-istess ħin, tixtieq ittenni li f’qasam ta’ politika kumpless u li jinbidel il-ħin kollu bħall-migrazzjoni, l-impatt ta’ fatturi esterni huwa konsiderevoli, u ma jistax jiġi indirizzat biss permezz ta’ tħejjija u ppjanar eżemplari tal-proġetti.

Ikun kemm ikun ippjanat u ankrat sew mal-pajjiżi sħab, l-imprevedibilità fil-flussi migratorji u tar-refuġjati u l-isfidi politiċi se jaffettwaw l-eżitu tal-intervent fl-istadji kollha ta’ implimentazzjoni. Din is-sitwazzjoni tidher b’mod ċar fis-sitwazzjoni esperjenzata fil-Libja.

Kaxxa 7 — Eżempju ta’ proġett parzjalment effettiv

Il-proġett Seahorse Mediterranean Network għandu l-għan li jikkontribwixxi għall-iżvilupp ta’ wieħed min-netwerks reġjonali maħsub biex jappoġġja s-sistema EUROSUR.

Fil-mument tal-iffirmar tal-kuntratt, is-sitwazzjoni fi Tripli kienet relattivament stabbli u l-firxa ta’ deterjorament ulterjuri tas-sitwazzjoni tas-sigurtà fil-Libja ma setgħetx tkun prevista.

Ir-rappreżentanti tal-Alġerija, tat-Tuneżija u tal-Eġittu ġew mistiedna b’mod regolari u ta’ spiss ipparteċipaw b’mod attiv f’laqgħat tal-kumitati ta’ tmexxija tal-proġett. Sa issa ma ttieħed l-ebda impenn formali mal-ebda wieħed minn dawn it-tliet pajjiżi.

Guardia Civil, appoġġjat minn ħames Stati Membri li huma parti mill-konsorzju, huwa f’kuntatt regolari mal-pajjiżi terzi sħab potenzjali sabiex jikkonvinċihom biex jieħdu sehem fl-inizjattiva.

Il-Qorti tiddikjara li “l-aċċettazzjoni tal-Libja marret kontra l-fehmiet tal-Kummissjoni”. Madankollu, minħabba l-pożizzjoni strateġika tagħha, ġie rikonoxxut fi stadju aktar tard li l-Libja kienet l-aktar sieħba importanti għal din l-inizjattiva u għaldaqstant ġie deċiż li dawn jiġu inklużi.

72

Minkejja ċ-ċirkustanzi attwali eċċezzjonali fil-Libja, il-proġett għadu għaddej, u bil-mod il-mod qed jikseb xi riżultati. Id-diffikultajiet li kien hemm matul l-implimentazzjoni tal-proġett huma minħabba s-sitwazzjoni instabbli u mhux sikura fil-Libja, u l-proġett kompla f’Awwissu 2015 u ġie adattat għas-sitwazzjoni l-ġdida wara l-kriżi tal-2014.

Issa l-proġett jintemm f’April 2016 u għandu l-għan li jwieġeb għall-aktar ħtiġijiet urġenti ta’ migranti detenuti u mitluqin bla għajnuna fil-Libja fiċ-ċentri ta’ detenzjoni/akkoljenza u joffrulhom għajnuna u ritorn volontarju b’rispett sħiħ tad-drittijiet tal-bniedem.

77

Il-Kummissjoni tinnota l-osservazzjoni tal-Qorti u tosserva li r-rapport ta’ evalwazzjoni inkluda aspetti pożittivi separati.

Il-konklużjonijiet tal-evalwazzjoni ġew diskussi b’mod estensiv mal-UNDP f’diversi okkażjonijiet matul l-interazzjonijiet regolari tal-proġetti, u b’mod aktar speċifiku f’laqgħa organizzata fl-10 ta’ Ottubru 2011. Ir-rapport ġie kkoordinat ukoll mal-aġenziji sħab kollha għall-kummenti tagħhom.

80

L-Inizjattiva Konġunta bejn l-UE u n-NU għall-Migrazzjoni u l-Iżvilupp (JMDI) tnediet bħala l-ewwel programm komprensiv ta’ migrazzjoni li ffoka fuq it-titjib tal-impatt tal-iżvilupp tal-migrazzjoni fil-pajjiżi sħab.

Bħala l-ewwel proġett pilota f’dan il-qasam, tqieset bħala kontribuzzjoni importanti tal-UE għall-aġenda dwar il-migrazzjoni u l-iżvilupp, wara l-inklużjoni ta’ din id-dimensjoni fl-Approċċ Globali għall-Migrazzjoni u l-Mobilità.

Is-sejbiet u t-tagħlimiet meħuda minn dan il-programm tqiesu fil-programm ta’ segwitu tiegħu, li min-naħa l-oħra huwa aktar immirat lejn pajjiżi ta’ prijorità speċifiċi.

81

L-appoġġ tal-UE fil-qasam migratorju fil-Georgia għandu firxa wiesgħa ta’ benefiċjarji u tipi ta’ appoġġ f’livelli differenti ta’ governanza. Il-valur miżjud tal-iskema JMDI kien li tinvolvi atturi fuq livell lokali – dan it-tip ta’ appoġġ jista’ jilħaq biss għadd relattivament żgħir ta’ benefiċjarji finali. Madankollu, it-tagħlimiet meħuda minn dawn l-interventi xorta jistgħu jiġu replikati band’oħra.

Fil-każ tal-Alġerija, għalkemm l-impatt kien limitat ħafna, il-programm ippermetta li jitpoġġew kwistjonijiet dwar il-migrazzjoni fuq l-aġenda u li titwaqqaf struttura interministerjali permanenti mmexxija mill-Ministeru għall-Affarijiet Barranin.

Fil-każ tal-Marokk, kien utli li fil-portafoll ta’ migrazzjoni jkun hemm intervent li kien orjentat ferm għal-livell lokali. Madankollu, it-tixrid kellu jinkiseb fuq il-bażi ta’ riżultati u impatti varji. Il-lezzjonijiet debitament ittieħdu għat-tieni fażi tal-JMDI fejn it-tixrid attwalment huwa indirizzat b’mod aktar strutturat.

Kaxxa 9 — Proġett ta’ riammissjoni fil-Georgia

Fir-rigward tal-inċertezza dwar l-operat kontinwu taċ-ċentri ta’ gwida għall-karriera u ta’ reklutaġġ waqt l-awditu, il-Kummissjoni tenfasizza li l-awtoritajiet Georgjani żguraw is-sostenibbiltà taċ-ċentri permezz ta’ allokazzjonijiet mill-baġit tal-Istat (GEL 400 000 fil-Baġit tal-2015, GEL 600 000 ippjanati fl-abbozz tal-Baġit tal-2016).

L-għadd ippjanat ta’ nies li jibbenefikaw mis-servizz ta’ kollokament f’impjieg irriżulta li kien inqas milli mistenni minħabba s-sottovalutazzjoni tal-awtosostenibbiltà tal-migranti li jirritornaw.

Fir-rigward tal-provvediment ta’ akkomodazzjoni temporanja, il-Kummissjoni kienet lesta biex tindirizza l-ħtiġijiet ta’ 180 persuna, iżda d-domanda kienet aktar baxxa minħabba l-kuntest lokali ta’ rabtiet soċjali u familjari b’saħħithom. L-allokazzjonijiet finanzjarji tnaqqsu skont dan.

Fir-rigward tar-ripatrijazzjoni volontarja, din iċ-ċifra żdiedet għal 167 ċittadin barrani residenti fil-Georgia, meta mqabbel ma’ 110 persuni fiż-żmien tal-awditu.

86 (a)

Il-Kummissjoni taqbel mal-osservazzjoni tal-Qorti u żżid li r-riammissjoni taċ-ċittadini proprji tagħha hija obbligu skont id-dritt internazzjonali konswetudinarju filwaqt li r-riammissjoni taċ-ċittadini ta’ pajjiżi terzi mhijiex obbligu. Hija parti mill-politika tal-migrazzjoni, mhux mill-politika tas-sigurtà, kif dehrilhom ċerti pajjiżi sħab.

Minflok ma jitqiesu bħala problema għas-sigurtà, il-politiki ta’ ritorn u ta’ riammissjoni effettivi huma element fundamentali u prerekwiżit għal migrazzjoni ġestita sew. Ir-ritorn effettiv tal-migranti irregolari, li ma għandhomx jew ma għandhomx iktar id-dritt li jkunu fl-UE, huwa wkoll essenzjali bħala miżura ta’ prevenzjoni kontra aktar migrazzjoni irregolari, kif huwa enfasizzat fil-Pjan ta’ Azzjoni tal-UE dwar ir-ritorn (id-9 ta’ Settembru 2015). Kemm ir-ritorn kif ukoll ir-riammissjoni huma parti integrali mill-GAMM u mil-linji ta’ politika kollha sussegwenti (pereżempju l-Aġenda tal-UE dwar il-Migrazzjoni). Huwa korrett li l-ftehimiet ta’ faċilitazzjoni fil-qasam tal-viża huma possibbli u jitqiesu b’mod parallel mal-ftehimiet ta’ riammissjoni tal-UE fil-kuntest tal-prinċipju aktar għal aktar.

Tweġiba għall-intestatura qabel il-paragrafu 87

Il-Kummissjoni tenfasizza li l-implimentazzjoni b’suċċess tal-protezzjoni tad-drittijiet tal-bniedem hija ta’ spiss kondizzjonali għal għadd ta’ fatturi esterni lil hinn mill-kontroll tagħha.

87

Apparti li huma kwistjoni transsettorjali formali u indirizzati b’mod serju fl-interventi ta’ azzjonijiet esterni kollha tal-UE, id-drittijiet tal-bniedem tal-migranti jingħataw prijorità anke fl-azzjoni esterna dwar il-migrazzjoni.

Apparti li jiżguraw li l-interventi kollha jinkludu miżuri ta’ drittijiet tal-bniedem, ħafna azzjonijiet kellhom id-drittijiet tal-migranti bħala l-objettiv ġenerali tagħhom. Eżempji jinkludu proġetti li jgħinu u jipproteġu lill-vittmi tat-traffikar tal-bnedmin, id-drittijiet ta’ ħaddiema domestiċi migranti, l-għajnuna u l-protezzjoni tar-refuġjati, eċċ.

88

Fir-rigward tal-Ukrajna, il-possibbiltà li jingħata taħriġ dwar l-istandards tad-drittijiet tal-bniedem kienet inizjalment prevista fir-READMIT u ġiet diskussa mal-Gvern. Madankollu, f’dak l-istadju ntlaħaq ftehim li titneħħa mill-programm billi kienet tirkeb fuq diversi proġetti oħrajn implimentati mill-Organizzazzjonijiet Internazzjonali u mill-OSĊ bħal (i) IOM (Cris Ref.:2011/282-850) Strengthening Migration Management and Cooperation on Readmission in Eastern Europe (MIGRECO), (ii) UNHCR (Cris Ref.: 2010/272-415, Titlu tal-Proġett: Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes (RPP II) – Phase II) jew (iii) l-NGO The Right to Protection (Cris Ref.: 2012/334-088, Titlu tal-Proġett: Advocacy and Government Capacity Building in Migration). B’mod ġenerali, minn total ta’ 34 proġett li jittrattaw il-migrazzjoni u l-ażil appoġġjati mill-finanzjament tal-UE mill-2003, 18 minnhom kienu qed jittrattaw livelli differenti ta’ kwistjonijiet dwar drittijiet tal-bniedem.

89

Il-Kummissjoni kienet attiva ħafna sabiex tikkonvinċi lill-awtoritajiet Libjani jiffirmaw Memorandum ta’ Qbil mal-UNHCR.

L-awtoritajiet Libjani, b’mod partikulari dawk li kienu qed jirrappreżentaw ir-reġim ta’ Gaddafi, kienu qed isibuha ferm bi tqila għal raġunijiet politiċi li jaċċettaw lill-UNHCR bħala s-sieħeb ewlieni tal-azzjoni.

Madankollu, il-Kummissjoni dejjem enfasizzat li r-rispett tad-drittijiet tal-bniedem huwa element essenzjali tal-proġett.

91

Il-ħtieġa għal koordinazzjoni aktar b’saħħitha bejn l-istituzzjonijiet tal-UE, inkluż bejn id-dipartimenti tal-Kummissjoni, fil-fatt irċeviet attenzjoni mġedda taħt il-Kummissjoni ta’ Juncker. Twaqqfu għadd ta’ mekkaniżmi ta’ koordinazzjoni mtejba li ġew ittestjati matul il-kriżi reċenti ta’ migrazzjoni u ta’ refuġjati li qed tħabbat wiċċha magħha l-Ewropa, u jidher li qed jaħdmu tajjeb.

92

Il-Kummissjoni tqis li l-koordinazzjoni interna diġà tjiebet b’mod konsiderevoli.

93

Filwaqt li l-Kummissjoni tagħraf li għad hemm lok għal titjib, tixtieq tenfasizza li mekkaniżmi ta’ koordinazzjoni effettivi huma kompletament fis-seħħ fir-rigward tal-politiki u tal-programmazzjoni relatati mal-migrazzjoni.

Bħala eżempju, il-koordinazzjoni hija żgurata mid-DĠ HOME fit-tħejjija u l-adozzjoni tal-programmi nazzjonali tal-Istati Membri taħt l-AMIF jew l-ISF, kif ukoll għall-programmi ta’ ħidma annwali taħt ġestjoni ċentralizzata. Id-Direttorati Ġenerali DEVCO u NEAR japplikaw l-istess proċedura. Barra minn hekk, il-konsultazzjoni formali tas-SEAE u ta’ Direttorati Ġenerali tal-Kummissjoni sseħħ matul il-konsultazzjonijiet bejn is-servizzi għall-adozzjoni tal-programmi ta’ finanzjament kollha.

Is-SEAE jmexxi jew imexxi b’mod konġunt mal-Kummissjoni l-ipprogrammar pluriennali tal-biċċa l-kbira tal-istrumenti finanzjarji esterni u b’hekk jiżgura livell għoli ta’ koordinazzjoni bejn id-diversi oqsma ta’ politika u bejn iż-żoni ġeografiċi. Id-diverġenzi fost it-talbiet tal-pajjiżi terzi benefiċjarji jistgħu anke jkunu raġuni għad-diskrepanzi (ma hemmx soluzzjoni waħda tajba għal kulħadd).

94

Fil-fatt, il-Kummissjoni tirrikonoxxi l-utilità ta’ kumpilazzjoni tal-immappjar/ħarsiet ġenerali ta’ finanzjamenti relatati mal-migrazzjoni għal pajjiż jew reġjun speċifiku, sabiex tiffaċilita l-koordinazzjoni u tiżgura komplimentarjetà aħjar bejn il-fondi tal-UE u l-fondi ta’ donaturi oħrajn. Jeżistu prospetti ta’ finanzjamenti għal infiq mill-UE u mill-Istati Membri relatat mal-migrazzjoni, speċjalment għas-Sħubiji għall-Mobilità (Mobility Partnerships, MP) u għall-Aġendi Komuni dwar il-Migrazzjoni u l-Mobilità (imsejħa tabelli ta’ valutazzjoni) kif ukoll għal għadd ta’ proċessi reġjonali. Dawn il-prospetti huma stabbiliti mis-servizzi tal-Kummissjoni f’konsultazzjoni ma’ strutturi ta’ koordinazzjoni rilevanti (pjattaformi ta’ koordinazzjoni tas-sħubiji għall-mobilità, laqgħat tal-esperti tal-GAMM, eċċ.). Naturalment, dawn jistgħu jkunu indikattivi biss u ma jistabbilixxu l-ebda obbligu għad-diversi donaturi jew sorsi ta’ finanzjament, billi dan ma jkunx fattibbli taħt il-qafas legali attwali u ma jkunx kompatibbli fir-rigward tal-proċeduri stabbiliti taħt l-istrumenti finanzjarji rispettivi tal-UE.

97

Is-SEAE jqis li s-SEAE għamel il-parti tiegħu biex jintegra l-migrazzjoni fid-djalogi politiċi mal-pajjiżi terzi, b’mod partikulari mal-pajjiżi tal-viċinat, permezz tas-sottokumitati speċifiċi għall-ĠLS/Migrazzjoni u Affarijiet Soċjali mal-pajjiżi rilevanti. Barra minn hekk, fid-dawl taż-żieda fl-importanza prominenti tal-migrazzjoni fir-relazzjonijiet tal-UE mal-pajjiżi terzi, is-SEAE kien qiegħed jibni gradwalment il-kompetenza tematika f’dan il-qasam u jqiegħed riżorsi umani addizzjonali fi kwistjonijiet settorjali rilevanti għall-qasam tar-relazzjonijiet esterni, fosthom il-migrazzjoni. Bil-Kummissjoni l-ġdida issa hemm impetu aktar ċar biex id-dimensjoni interna tal-migrazzjoni tkompli tintrabat ma’ dik esterna u l-koerenza politika tittejjeb fl-ħidma tas-SEAE u d-Direttorati Ġenerali rilevanti tal-Kummissjoni.

98

Filwaqt li tagħraf li l-koordinazzjoni mad-delegazzjonijiet tal-UE tista’ u għandha titjieb u li jitwettqu l-miżuri għal dan il-għan, hemm għadd ta’ raġunijiet għaliex din hija sfida biex tintlaħaq. Apparti n-nuqqas ta’ riżorsi umani fid-delegazzjonijiet (u fil-Kwartieri Ġenerali), għarfien espert limitat dwar il-migrazzjoni fid-delegazzjonijiet tal-UE jirriżulta f’kapaċitajiet limitati simili ta’ valutazzjoni tal-ħtiġijiet u tal-prijoritajiet relatati mal-migrazzjoni f’pajjiżi sħab.

99

Il-Kummissjoni taqbel li l-koordinazzjoni mad-delegazzjonijiet tal-UE hija kruċjali u qed tagħmel sforzi biex tiżgura li dan jaħdem fil-prattika fil-ġestjoni ta’ kuljum tal-proġetti.

Il-konsolidazzjoni u l-validazzjoni ta’ prattiki tajba minn proġetti implimentati b’suċċess huma disponibbli f’rapporti ta’ monitoraġġ u ta’ evalwazzjoni individwali tal-proġetti u qed jitwettqu sforzi biex titwaqqaf sistema li tikkonsolida u xxerred din l-informazzjoni. B’mod partikulari, l-informazzjoni dwar prattiki tajbin għandha tiġi inkluża fl-għodod ta’ gwida mħejjija mid-DEVCO.B3, u meta tkun iffinalizzata għandha tkun aċċessibbli permezz ta’ sit web tematiku ddedikat għall-migrazzjoni.

Barra minn hekk, taħriġ tematiku mwettaq mid-DEVCO.B3 jinkludi sessjonijiet dwar lezzjonijiet meħuda u l-aħjar prattiki.

Konklużjonijiet u rakkomandazzjonijiet

Konklużjoni 1

Il-Kummissjoni tenfasizza li l-Politika Ewropea tal-Viċinat rieżaminata għandha l-għan li tistipula proposti fi sħubija mill-qrib mal-ġirien tagħna għal qafas ta’ kooperazzjoni aktar koerenti u orjentat lejn l-impatt dwar kwistjonijiet ta’ tħassib komuni, inkluża l-migrazzjoni.

Bl-istess mod, il-programm suċċessiv tat-TPMA jinkludi objettivi, riżultati u indikaturi dettaljati.

(a)Il-Kummissjoni temmen li hemm lok għal definizzjoni aħjar tal-orjentazzjonijiet strateġiċi dwar kwistjonijiet relatati mal-migrazzjoni fil-Viċinat permezz tal-identifikazzjoni ta’ objettivi ċari u li jistgħu jitkejlu u riżultati koerenti u konkreti, li se jkunu fil-qalba ta’ oqfsa ta’ kooperazzjoni ġodda mal-pajjiżi tal-Viċinat u dawk tat-tkabbir.

(b)Il-Kummissjoni parzjalment taqbel ma’ din il-konklużjoni fir-rigward tal-koerenza bejn il-livelli differenti tal-mekkaniżmi ta’ monitoraġġ u ta’ evalwazzjoni. F’dak li għandu x’jaqsam ma’ kemm l-ENPI kif ukoll it-TPMA, il-biċċa l-kbira tal-proġetti ta’ migrazzjoni jinkludu arranġamenti ta’ monitoraġġ u ta’ evalwazzjoni dettaljati, kif ukoll oqfsa loġiċi kompluti. Madankollu, il-Kummissjoni taqbel li hemm lok għal definizzjoni aħjar tal-qafas ta’ kooperazzjoni tagħna dwar il-migrazzjoni fil-Viċinat permezz tat-twaqqif ta’ objettivi operazzjonali u eżiti u prestazzjonijiet ċari u li jistgħu jitkejlu b’rabtiet diretti bejn l-attivitajiet u r-riżultati.

(e)Il-Kummissjoni parzjalment taqbel ma’ din id-dikjarazzjoni, b’mod partikulari fir-rigward tad-diversità ġeografika.

Il-kooperazzjoni mal-ġirien tagħna, b’mod partikulari fir-rigward tal-kwistjonijiet ta’ migrazzjoni u ta’ protezzjoni internazzjonali, jeħtieġ li tiġi aġġustata għal-livell differenti ta’ involviment u ta’ żvilupp tal-politiki tas-sħab u tqis id-diversi sensittivitajiet, l-aspettattivi u l-limitazzjonijiet ta’ sħab f’dawn il-kwistjonijiet. Anke fid-dawl tal-kriżi mtawla li sseħħ fil-Viċinat, jeħtieġ li jiġu żgurati mekkaniżmi ta’ differenzjazzjoni u ta’ flessibilità.

Madankollu, f’dak li jirrigwarda l-ENI, sabiex isir l-aħjar użu tar-riżorsi tal-ENI, il-Kummissjoni kellha l-ħsieb li tagħmel distinzjoni bejn il-pajjiżi sħab skont il-kriterji ta’ programmar fl-ENI u timplimenta b’mod strett l-approċċ ibbażat fuq l-inċentivi.

Kif imsemmi, il-ħtiġijiet tas-sħab ivarjaw minn pajjiż għal ieħor u minn reġjun għal ieħor. Skont ir-rakkomandazzjonijiet tal-Aġenda għall-Bidla u l-approċċ differenzjat li ġie ddikjarat fl-ENI l-ġdid, il-kooperazzjoni tal-UE mal-Viċinat tiffoka fuq tliet setturi ta’ prijorità f’kull każ. Dawn ġew identifikati permezz ta’ proċess ta’ konsultazzjoni komprensiv mal-gvernijiet, mal-awtoritajiet lokali, mal-organizzazzjonijiet tas-soċjetà ċivili, mal-Istati Membri tal-UE, mal-istituzzjonijiet finanzjarji internazzjonali, u mal-organizzazzjonijiet internazzjonali.

Rakkomandazzjoni 1

Il-Kummissjoni parzjalment taċċetta r-rakkomandazzjoni b’mod partikulari għal dak li għandu x’jaqsam mal-ħtieġa li jittejbu l-oqfsa tal-kejl tal-prestazzjoni. Il-Kummissjoni taqbel fuq l-importanza kritika ta’ definizzjoni aħjar tal-qafas ta’ kooperazzjoni strateġika tagħha dwar il-migrazzjoni u l-protezzjoni internazzjonali permezz tat-twaqqif ta’ objettivi operazzjonali u eżiti u prestazzjonijiet ċari u li jistgħu jitkejlu b’rabtiet diretti bejn l-attivitajiet u r-riżultati.

Madankollu, billi l-ħtiġijiet u, għaldaqstant, l-assistenza għal kull pajjiż huma differenti, il-Kummissjoni tenfasizza d-diffikultà li tiddefinixxi sett komuni ta’ indikaturi paragunabbli li jibqgħu kostanti matul iż-żmien u l-ħtieġa għal aktar flessibbiltà filwaqt li tiddefinixxi l-prijoritajiet fil-mira. Qed jiġu żviluppati għodod ta’ monitoraġġ u ta’ evalwazzjoni mfassla apposta biex jippermettu l-kejl tal-kisbiet u tal-progress, li jirrappreżentaw element prinċipali lejn it-twassil ta’ oqfsa ta’ kooperazzjoni aktar konkreti u effiċjenti dwar il-migrazzjoni.

Il-Politika Ewropea tal-Viċinat (PEV) rieżaminata għandha l-għan speċifiku li tistipula proposti fi sħubija mill-qrib mal-ġirien għal oqfsa ta’ kooperazzjoni aktar koerenti u orjentati lejn l-impatt dwar kwistjonijiet ta’ tħassib komuni, inkluża l-migrazzjoni.

Is-sitwazzjoni attwali hija instabbli u jeħtieġ li ssir distinzjoni bejn azzjonijiet urġenti u programmi aktar sistemiċi. Mhux dejjem se jkun possibbli li ssir ħidma abbażi ta’ prijoritajiet tal-mira kkwantifikati.

Fil-PEV rieżaminata, il-Kummissjoni se tfittex li tibni sħubiji msaħħa b’enfasi aktar ċara u kooperazzjoni mfassla aħjar. L-esperjenza turi li l-PEV se tkun l-aktar effettiva meta l-aġenda tal-UE u s-sħab tagħha jkunu tassew kondiviżi. Għaldaqstant, ir-rieżami se jiċċara liema huma l-interessi tal-UE u kull sieħeb u dawk l-oqsma tal-aktar interess komuni qawwi (inkluża l-migrazzjoni u l-mobilità). Ir-rieżami huwa opportunità biex jitwaqqaf ftehim b’saħħtu bejn l-UE u s-sħab tagħha dwar dawk l-oqsma ta’ interess komuni qawwi, li se jikkostitwixxi l-bażi għal sħubija aktar b’saħħitha u appoġġ finanzjarju mmirat. Madankollu, il-flessibbiltà se tibqa’ prinċipju ewlieni fl-implimentazzjoni tal-finanzjament mill-ENI sabiex tiżgura li l-UE tkun kapaċi aktar biex tirreaġixxi b’mod aktar flessibbli permezz tal-kooperazzjoni finanzjarja tagħha għall-iżviluppi u l-ħtiġijiet li jinbidlu malajr fir-reġjun.

Rakkomandazzjoni 2

Il-Kummissjoni taċċetta din ir-rakkomandazzjoni.

Kif indikat b’mod korrett, il-kodiċijiet DAC huma definiti mill-OECD. Fid-dawl ta’ żviluppi reċenti, il-Kummissjoni se tniedi diskussjonijiet mal-OECD.

Barra minn hekk, il-Kummissjoni se tanalizza l-fattibbiltà li tikkumplimenta s-sistema ta’ kodifikazzjoni DAC tal-OECD.

Konklużjoni 2

(a)Ara t-tweġibiet tal-Kummissjoni għall-paragrafu 68 u għall-Kaxxa 5.

(b)Il-Migrazzjoni u l-Iżvilupp għandha l-għan li timmassimizza r-relazzjoni pożittiva li teżisti bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp, bil-għan li jiġi sfruttat il-potenzjal tal-iżvilupp tal-migrazzjoni, għall-benefiċċju ta’ kemm is-soċjetajiet kif ukoll il-migranti u li tikkontribwixxi lejn l-iżvilupp sostenibbli u t-tnaqqis tal-faqar. Filwaqt li jista’ jkun li n-natura eżatta tar-rabta bejn il-migrazzjoni u l-iżvilupp f’kuntesti differenti teħtieġ li tkun ibbażata aktar fuq l-evidenza, il-migrazzjoni hija dejjem aktar rikonoxxuta bħala għodda qawwija li tixpruna l-iżvilupp kemm fil-pajjiżi tal-oriġini kif ukoll fil-pajjiżi tad-destinazzjoni. Il-fatt li l-migrazzjoni issa hija inkluża bħala fattur għall-iżvilupp fl-Aġenda ta’ Żvilupp Sostenibbli tal-2030 juri l-progress li sar f’dan il-qasam f’dawn l-aħħar snin.

(c)Il-Kummissjoni taqbel li l-appoġġ għar-ritorni u r-riammissjoni sa issa mhux dejjem kellu r-riżultati mistennija. Madankollu, politiki effettivi ta’ ritorn u ta’ riammissjoni huma prerekwiżit għal migrazzjoni ġestita tajjeb, u huma parti integrali mill-GAMM.

Il-Kummissjoni taqbel mal-osservazzjoni tal-Qorti u żżid li r-riammissjoni taċ-ċittadini proprji tagħha hija obbligu skont id-dritt internazzjonali. Hija parti mill-politika tal-migrazzjoni, mhux mill-politika tas-sigurtà, kif dehrilhom ċerti pajjiżi sħab.

(d)Il-Kummissjoni parzjalment taqbel ma’ din il-konklużjoni.

Fir-rigward tad-drittijiet tal-bniedem, il-Kummissjoni tagħraf li hemm lok għal titjib tal-prestazzjoni tagħha fl-identifikazzjoni ta’ miżuri ta’ mitigazzjoni aktar konkreti, pereżempju billi ssaħħaħ id-diplomazija umanitarja u s-sistemi nazzjonali ta’ riferiment.

Madankollu, fl-2014 il-Kummissjoni impenjat ruħha f’azzjoni biex tfassal u tiżviluppa sett ta’ għodod biex taċċerta ruħha li ħafna mill-proġetti l-ġodda jintegraw Approċċ Ibbażat fuq id-Drittijiet (Right Based Approch, RBA) matul il-fażijiet kollha tal-intervent.

L-implimentazzjoni ta’ RBA tinbena fuq l-universalità u l-indiviżibbiltà tad-drittijiet tal-bniedem u fuq il-prinċipji ta’ inklużjoni u parteċipazzjoni fil-proċess tat-teħid ta’ deċiżjonijiet, in-nondiskriminazzjoni, l-ugwaljanza u l-ekwità, it-trasparenza u r-responsabbiltà. Dawn il-prinċipji huma fil-qalba tal-kooperazzjoni għall-iżvilupp tal-UE, u jiżguraw l-awtonomizzazzjoni ta’ dawk l-aktar foqra u vulnerabbli, b’mod partikulari n-nisa u l-minorenni.

Rakkomandazzjoni 3

Il-Kummissjoni taċċetta din ir-rakkomandazzjoni u l-implimentazzjoni tagħha diġà qiegħda titwettaq hekk:

Il-Kummissjoni diġà tagħmel użu minn firxa sħiħa ta’ strumenti previsti fiċ-ċiklu tal-ġestjoni tal-proġetti. Filwaqt li tirrikonoxxi li hemm lok għal aktar titjib tal-prestazzjoni tagħna fid-definizzjoni tal-loġika ta’ intervent ta’ kull azzjoni, il-biċċa l-kbira tal-proġetti diġà jinkludu oqfsa loġiċi kompluti li jinkludu indikaturi tar-riżultati.

Rakkomandazzjoni 4

Il-Kummissjoni taċċetta din ir-rakkomandazzjoni.

Hemm ammont dejjem jikber ta’ evidenza li tenfasizza l-impatt pożittiv tal-migrazzjoni fuq l-iżvilupp (kemm ta’ pajjiżi tal-oriġini u tad-destinazzjoni, kif ukoll għall-migranti nfushom). Madankollu, minħabba x-xejriet tal-migrazzjoni li qegħdin jinbidlu u jiżdiedu, jeħtieġ li tkompli tiġi riċevuta dejta affidabbli dwar il-migrazzjoni sabiex tinforma l-programmi. Il-Kummissjoni qed tinvesti fil-konsolidazzjoni ulterjuri ta’ din l-evidenza, bħala bażi għat-tfassil ta’ strateġiji u proġetti ta’ rispons għall-futur.

Konklużjoni 3

Il-Kummissjoni tqis li, wara sforzi konsiderevoli, diġà tpoġġew fis-seħħ mekkaniżmi ta’ koordinazzjoni effettivi fil-qasam tal-migrazzjoni. Minħabba l-kumplessità tal-kwistjoni, id-diviżjoni tal-kompetenzi u l-għadd ta’ partijiet ikkonċernati involuti, l-ambitu għal aktar razzjonalizzazzjoni tal-arranġamenti ta’ governanza fil-qasam tal-migrazzjoni huwa limitat ħafna.

Rakkomandazzjoni 5

Il-Kummissjoni parzjalment taċċetta r-rakkomandazzjoni. Il-Kummissjoni tqis li, filwaqt li tieħu kont ukoll tal-limiti baġitarji, diġà saru sforzi sinifikanti biex jittejbu l-kapaċitajiet tad-Delegazzjonijiet tal-UE (ara wkoll it-tweġibiet tal-Kummissjoni għall-paragrafi 34, 98 u 99).

Il-Kummissjoni diġà żviluppat prospetti ta’ finanzjament dwar in-nefqa tad-donaturi fil-qasam tal-migrazzjoni biex tappoġġja diversi oqfsa bilaterali u reġjonali (bħat-tabelli ta’ valutazzjoni għas-Sħubija għall-Mobilità).

Il-Kummissjoni tqis li ma jkunx prattiku li jintlaħaq l-iżvilupp ta’ prospett uniku u komprensiv ta’ finanzjament dwar l-infiq kollu relatat mal-migrazzjoni.

QJ-AB-16-010-MT-E    ISSN 1977-5741

Ir-rapport jittratta ż-żewġ strumenti prinċipali ta’ finanzjament (TPMA u ENPI) tad-dimensjoni esterna tal-politika komuni tal-UE dwar il-migrazzjoni, li għandha l-għan li tipprovdi ġestjoni effettiva tal-flussi tal-migrazzjoni, fi sħubija ma’ pajjiżi ta’ oriġini u ta’ tranżitu. Dan ir-rapport jeżamina jekk l-infiq taż-żewġ strumenti kellux objettivi ċari u jekk kienx effettiv u jekk kienx ikkoordinat tajjeb. Aħna sibna li, b’mod ġenerali, l-istrumenti ma pprovdew l-ebda strateġija ċara li permezz tagħha jista’ jiġi identifikat il-kontribut tagħhom għall-objettivi, u għaldaqstant mhuwiex ċar x’inhu intenzjonat li jilħqu fil-livell tal-UE. Ta’ spiss kien diffiċli li jitkejlu r-riżultati miksuba mill-infiq tal-UE, u kien diffiċli li jiġi vvalutat il-kontribut tal-migrazzjoni għall-iżvilupp. Il-politika hija kkaratterizzata minn governanza kumplessa, koordinazzjoni insuffiċjenti u min-nuqqas ta’ stampa ġenerali tal-finanzjament li kienet tispeċifika min jiffinanzja xiex bejn il-Kummissjoni u l-Istati Membri.