EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4780-3 | ISSN2 1831-0915 | doi:10.2865/332415 | QJ-AB-16-010-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-4743-8 | ISSN2 1977-575X | doi:10.2865/371869 | QJ-AB-16-010-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4752-0 | ISSN2 1977-575X | doi:10.2865/954025 | QJ-AB-16-010-NL-E

© Europese Unie, 2016

Overneming met bronvermelding toegestaan.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

NL
2016

nr. 09

Speciaal verslag

EU-uitgaven voor externe
migratie in de buurlanden
in het oosten en in het
zuidelijke Middellandse
Zeegebied tot 2014

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Inhoud

Afkortingen en acroniemen

Woordenlijst

Samenvatting

Inleiding

Het externe migratiebeleid van de EU

Beleidskader

Een totaalaanpak van externe migratie

Prioriteit gaat uit naar buurlanden

Verschillende institutionele en financieringsinstrumenten

Verschillende bronnen van de EU-uitgaven voor externe migratie

Financierings- en beheersregelingen

Reikwijdte en aanpak van de controle

Samenhang van de doelstellingen, identificatie van de behoeften van de partnerlanden en monitoringinstrumenten moeten worden verbeterd

Een breed scala aan beleidsdoelen waartussen niet altijd een verband bestaat

Identificatie van de behoeften van partnerlanden vereist meer aandacht

Monitoring- en evaluatie-instrumenten moeten worden verbeterd

Geografische en thematische prioriteiten waren moeilijk te verifiëren

Interventie verspreid over een groot geografisch gebied

Gebreken gingen ten koste van de doeltreffendheid van de EU-uitgaven voor externe migratie (TPMA en ENPI) in de landen in het zuidelijke Middellandse Zeegebied en de landen van het Oostelijk Partnerschap

Tekortkomingen in operationele doelstellingen en resultaatindicatoren maakten het moeilijk om de doeltreffendheid van de projecten te beoordelen

Factoren die de doeltreffendheid belemmeren

Een voorbeeld van goede praktijken

Problemen met de doeltreffendheid op drie belangrijke gebieden

Het verband tussen migratie en ontwikkeling

Steunmaatregelen voor terugkeer en overname: beperkte impact en wisselende steun van niet-EU-landen

Bescherming van de mensenrechten: onderdeel van gecontroleerde projecten, maar niet altijd met succes uitgevoerd

Een moeilijke coördinatie tussen verschillende partners op verschillende niveaus

Bestuur was complex

Mobiliteitspartnerschappen: de noodzaak om coördinatie te verduidelijken

Toekomstverwachtingen

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | Ondertekende mobiliteitspartnerschappen tussen de EU, de EU-lidstaten en niet-EU-landen
Bijlage II | — | Vastgelegde, gecontracteerde en betaalde bedragen in de externe dimensie van het migratiebeleid gedurende de periode 2007-2013 (miljoen euro)
Bijlage III | — | Uitgaven voor het externe migratiebeleid: allerlei EU-uitgaveninstrumenten, elk met eigen doelstellingen en strategieën
Bijlage IV | — | Samenvatting van gecontroleerde projecten
Bijlage V | — | Uitvoeringsmechanismen voor financiële steun van de EU (externe dimensie M&A)

Antwoorden van de Commissie

Afkortingen en acroniemen

DCI: Instrument voor ontwikkelingssamenwerking (Development Cooperation Instrument)

DG: Directoraat-generaal

DG ECHO: Directoraat-generaal Humanitaire hulp en Civiele Bescherming

EDEO: Europese Dienst voor extern optreden

EIDHR: Europees instrument voor democratie en mensenrechten (European Instrument for Democracy and Human Rights)

ENPI: Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (European Neighbourhood and Partnership Instrument)

EOF: Europees Ontwikkelingsfonds

Frontex: Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie

IfS: Stabiliteitsinstrument

IOM: Internationale Organisatie voor Migratie

IPA: Instrument voor pretoetredingssteun (Instrument for Pre-accession Assistance)

ISF: Fonds voor interne veiligheid (Internal Security Fund)

JMDI: Gezamenlijk migratie- en ontwikkelingsinitiatief (Joint Migration and Development Initiative)

TAMM: Totaalaanpak van migratie en mobiliteit

TPMA: Thematisch programma voor migratie en asiel

UNDP: Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (United Nations Development Programme)

UNHCR: Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen (United Nations High Commissioner for Refugees)

Woordenlijst¹

Asielzoeker: Migranten krijgen de status van asielzoeker toegekend wanneer zij een verzoek om ofwel de vluchtelingenstatus of de subsidiaire beschermingsstatus hebben ingediend en dit verzoek nog in behandeling is.

Capaciteitsopbouw: Verhoging van de autonome capaciteit van regeringen en het maatschappelijk middenveld door versterking van hun kennis, vaardigheden en attitudes. Capaciteitsopbouw kan plaatsvinden in de vorm van een project dat samen met een partnerregering werd uitgevoerd, of een bilaterale of multilaterale dialoog.

Grensbeheer: Facilitering van toegelaten stromen van zakenlieden, toeristen, migranten en vluchtelingen en het opsporen en voorkomen van irreguliere binnenkomst van vreemdelingen in een land. Maatregelen voor het beheer van grenzen omvatten een door de lidstaten opgelegde visumplicht, sancties tegen vervoersbedrijven die irreguliere vreemdelingen naar het grondgebied brengen, en verboden op zee.

Irreguliere migratie: Er is geen duidelijke en algemeen aanvaarde definitie van irreguliere migratie, die betrekking heeft op het verkeer van personen buiten de regelgevingsstructuur van de zendende, de transit- en de ontvangende landen. Vanuit het perspectief van de landen van bestemming betekent dit irreguliere binnenkomst of irregulier verblijf of werk in een land. Vanuit het oogpunt van het zendende land ontstaat de irreguliere situatie in gevallen waarin een persoon bijvoorbeeld een internationale grens overschrijdt zonder geldig paspoort of reisdocument. Irreguliere migranten zijn personen die het soevereine grondgebied van een staat binnenkomen zonder geldig toegangsdocument, alsmede diegenen die, na binnenkomst met een geldig document, hun vergunning niet verlengen (overschrijding van de toegestane verblijfsduur) maar wel in het land van ontvangst blijven.

Migratie: De verplaatsing van een persoon of een groep van personen, hetzij over een internationale grens of binnen een staat. De duur, de samenstelling en de oorzaken van migratie kunnen variëren; migratie omvat de verplaatsing van vluchtelingen, ontheemden, economische migranten en anderen, zoals personen die zich verplaatsen om zich weer bij hun familie te voegen.

Mobiliteit²: Een breder concept dan migratie, aangezien het van toepassing is op allerlei personen, zoals bezoekers die komen voor een kort verblijf, toeristen, studenten, onderzoekers, zakenlieden en mensen die een familiebezoek afleggen.

Overnameovereenkomst: Een overeenkomst die betrekking heeft op procedures voor een staat om vreemdelingen of staatlozen in een irreguliere situatie terug te sturen naar hun land van herkomst of een derde land dat zij hebben aangedaan op hun reis naar het terugsturende land.

Projectresultaten: Om de resultaten van een project te meten, moeten de volgende aspecten worden gedefinieerd:

a)duidelijke operationele doelstellingen (bijvoorbeeld toegang tot elektriciteit voor alle huishoudens in een dorp);

b)input- en outputindicatoren voor het evalueren van de hoeveelheid, de kwaliteit en de duur van het aanbod van diensten, goederen of werkzaamheden van het project (zoals de aankoop en installatie van 200 elektriciteitspalen en 4 000 meter aan kabels);

c)uitgangs- en streefwaarden (bijvoorbeeld wanneer er reeds 500 palen zijn en 10 000 meter kabel, is de doelstelling om een hoeveelheid te behalen van 700 palen en 14 000 meter kabel);

d)resultaatindicatoren voor het meten van de gevolgen van de projectuitvoering en een beschrijving van de verwezenlijking van een doelstelling (bijvoorbeeld wanneer alle 200 huishoudens toegang hebben tot elektriciteit). Ook in dit geval kunnen uitgangs- en streefwaarden worden gespecificeerd (bijvoorbeeld een toename van de aansluiting van 150 tot 200 huishoudens).

Re-integratie: Heropname of herintegratie van een persoon in een groep, bijvoorbeeld het proces van een migrant die teruggaat naar de samenleving in zijn/ haar land van herkomst.

Terugkeer: Verwijst over het algemeen naar de handeling of het proces van terugkeer, ofwel binnen de territoriale grenzen van een land of, zodra alle juridische mogelijkheden voor een verblijf in een EU-lidstaat zijn uitgeput, van een gastland naar het land van herkomst of doorreis, zoals in het geval van vluchtelingen, asielzoekers en gekwalificeerde onderdanen.

Vluchteling: Vluchtelingen zijn personen die zich, uit gegronde vrees voor vervolging wegens hun ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of hun politieke overtuiging, bevinden buiten het land waarvan zij de nationaliteit bezitten, en die de bescherming van dat land niet kunnen of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet willen inroepen.

1Alle definities zijn gebaseerd op de woordenlijst inzake migratie (Glossary on Migration) van de IOM, tenzij anders aangegeven.

2COM(2011) 743 definitief van 18 november 2011 „De totaalaanpak van migratie en mobiliteit”.

Samenvatting

I

De externe dimensie van het gemeenschappelijk migratiebeleid van de EU is gericht op het bevorderen van doeltreffend beheer van de migratiestromen in samenwerking met de landen van herkomst en doorreis. Dit verslag heeft betrekking op de twee belangrijkste financieringsinstrumenten in zes van de elf landen in het zuidelijke Middellandse Zeegebied en van het Oostelijk Partnerschap, het thematisch programma voor migratie en asiel (TPMA), en het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI), beide ingesteld voor de periode 2007-2013. De controle heeft geen betrekking op de ontwikkelingen op het gebied van migratie na 2014 of de reactie van de EU op de huidige vluchtelingencrisis.

II

De EU-uitgaven voor externe migratie werden ingegeven door een breed scala aan algemene doelstellingen. Het totale bedrag van de uitgaven ten laste van de EU-begroting kon tijdens de controle niet worden vastgesteld en het was ook niet duidelijk of de uitgaven waren gedaan in overeenstemming met de beoogde geografische en thematische prioriteiten.

III

Op basis van een onderzoek van geselecteerde projecten concluderen wij dat de doeltreffendheid van de EU-uitgaven voor externe migratie (TPMA en ENPI) in de landen in het zuidelijke Middellandse Zeegebied en de landen van het Oostelijk Partnerschap kan worden verbeterd. Het was vaak moeilijk om de door EU-uitgaven behaalde resultaten te meten doordat de doelstellingen een zeer breed thematisch en geografisch gebied bestreken en vanwege het gebrek aan kwantitatieve en resultaatgerichte indicatoren. De bijdrage van migratie tot ontwikkeling, een van de prioriteiten van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit, was moeilijk te beoordelen. Tot slot kan uit de onderzochte projecten worden opgemaakt dat de bijdrage die wordt geleverd door migranten die terugkeren naar hun eigen land beperkt was.

IV

De EU-uitgaven voor externe migratie werden uitgevoerd door allerlei belanghebbenden. Hiervoor was coördinatie nodig tussen de verschillende diensten van de Commissie, met name de directoraten-generaal, de Europese Dienst voor extern optreden, de EU-delegaties in niet-EU-landen en een aantal EU-agentschappen, in partnerschap met lidstaten, buurlanden en derde landen. Deze complexe bestuursstructuur vereiste een betere coördinatie, op alle niveaus, en een grotere betrokkenheid van de EU-delegaties op het gebied van migratievraagstukken.

V

Wij sluiten ons verslag af met de aanbeveling aan de Commissie om duidelijke en meetbare doelstellingen te ontwikkelen die worden uitgevoerd via een samenhangende reeks EU-financieringsinstrumenten, ondersteund door doeltreffende monitoring en evaluatie, en door een passend informatiesysteem. Bestuursregelingen moeten eenvoudiger en beter gecoördineerd worden.

Inleiding

01

Het externe migratiebeleid van de EU bestrijkt een breed scala aan kwesties, zoals mobiliteit en legale migratie, irreguliere migratie, migratie en ontwikkeling, en internationale bescherming. Deze controle is gebaseerd op de werkzaamheden die zijn verricht tot eind 2014, waarbij de EU-uitgaven voor externe migratie zijn onderzocht in de landen in het zuidelijke Middellandse Zeegebied en de landen van het Oostelijk Partnerschap (zie ook de paragrafen 21-26). Het betrof geen controle van de bijstand binnen de EU, noch van bijstand aan de EU-lidstaten. Zij had evenmin rechtstreeks betrekking op maatregelen die expliciet waren opgezet voor het behandelen van asielaanvragen of gegevens over irreguliere migratie. Bij de controle werd gekeken naar de twee belangrijkste EU-financieringsinstrumenten en de uitgaven ervan tijdens de periode 2007-2013 in zes landen³ van het oostelijk en zuidelijk nabuurschap. De door de Rekenkamer gecontroleerde uitgaven voor externe migratie hielden geen verband met de uitgaven voor de Syrische vluchtelingencrisis. Dit verslag heeft dus geen betrekking op gebeurtenissen en EU-acties of gegevens uit 2015. Wij publiceren de resultaten van deze controle nu, aangezien wij van mening zijn dat de bevindingen en aanbevelingen van deze controle relevant zijn nu de EU tot passende beleidsmaatregelen en een gepaste budgettaire reactie op het externe migratiebeleid probeert te komen.

Het externe migratiebeleid van de EU

Beleidskader

02

Artikel 67 van het Verdrag schrijft voor dat de EU een gemeenschappelijk beleid bepaalt op het gebied van asiel, immigratie en controle aan de buitengrenzen op basis van solidariteit tussen de lidstaten. De Europese Raad heeft de overeenkomstige strategische richtsnoeren vastgesteld (artikel 68) die waren opgenomen in het programma van Stockholm (2009-2014)⁴, dat voorzag in een routekaart voor de EU op het gebied van justitie, vrijheid en veiligheid. In juni 2014 werden door de Raad nieuwe strategische richtsnoeren voor de periode 2014-2019 goedgekeurd.

03

Het voornaamste doel van het gemeenschappelijk immigratiebeleid (artikel 79 van het Verdrag) is te zorgen voor een doeltreffend beheer van de migratiestromen, een billijke behandeling van niet-EU-onderdanen die legaal in de lidstaten verblijven, en de preventie en intensievere bestrijding van irreguliere immigratie en mensenhandel.

04

De EU hecht ook bijzonder belang aan beheersing van de migratiestromen in samenwerking met de landen van herkomst of doorreis van migranten, en aan het versterken van de koppeling tussen migratie en ontwikkeling.

05

Het gemeenschappelijk migratiebeleid van de EU heeft derhalve zowel een interne als een externe dimensie. Dit verslag gaat over de externe dimensie, die in het volgende punt wordt beschreven.

Een totaalaanpak van externe migratie

06

In 2005 stelde de Raad de totaalaanpak van migratie in Afrika en het Middellandse Zeegebied vast. In 2011 was dit uitgegroeid tot de totaalaanpak van migratie en mobiliteit (TAMM)⁵. De TAMM, die werd vastgesteld door de Raad⁶ maar juridisch niet-bindend is, vormt het overkoepelende beleidskader van de EU voor politieke dialoog en samenwerking op het gebied van extern migratiebeleid.

07

De TAMM bepaalt vier algemene thematische prioriteiten die „gelijkwaardig” worden genoemd:

a)een betere organisatie van legale migratie en bevordering van een goed beheerde mobiliteit;

b)voorkomen en bestrijden van irreguliere migratie en uitroeien van mensenhandel;

c)het zo groot mogelijk maken van het ontwikkelingseffect van migratie en mobiliteit;

d)bevorderen van internationale bescherming en versterken van de externe dimensie van asiel.

08

De eerbiediging van de mensenrechten is binnen dit beleidskader een horizontale prioriteit.

Prioriteit gaat uit naar nabuurschapslanden

09

Hoewel de TAMM (mededeling van de Commissie uit 2011) een wereldwijde werkingssfeer had, kregen de Europese buurlanden (zie figuur 1) de eerste prioriteit⁷: met name de landen in het zuidelijke Middellandse Zeegebied (Algerije, Egypte, Libië, Marokko en Tunesië) en de landen van het Oostelijk Partnerschap (Armenië, Azerbeidzjan, Belarus, Georgië, Moldavië en Oekraïne). Het doel in deze nabuurschapsregio was te streven „naar het aangaan van sterke en nauwe partnerschappen die gebaseerd zijn op wederzijds vertrouwen en gedeelde belangen, om de weg te banen naar verdere regionale integratie”⁸. De landen van het Europees nabuurschapsbeleid zijn belangrijke landen van herkomst en doorreis naar de EU en zijn zelf ook land van bestemming.

Verschillende institutionele en financieringsinstrumenten

10

De TAMM werd ten uitvoer gelegd door middel van een breed scala aan instrumenten; zie voor meer details tekstvak 1.

Tekstvak 1

Voor de tenuitvoerlegging van de TAMM gebruikte instrumenten

οPolitieke instrumenten, zoals regionale beleidsdialoog en mobiliteitspartnerschappen;

οjuridische instrumenten, zoals visumversoepelings- en overnameovereenkomsten met niet-EU-landen (17 van deze overeenkomsten in 2015);

οoperationele ondersteuning door EU-agentschappen zoals Frontex;

οeen scala van financiële bijdragen van de EU aan nationale overheden en andere belanghebbenden buiten de EU (zoals internationale organisaties). Deze omvat onder andere programma’s of projecten die worden gefinancierd uit de verschillende begrotingsbronnen en een specifiek thematisch programma dat is gericht op capaciteitsopbouw en samenwerking op het gebied van migratie en asiel, waar de meeste niet-EU-landen onder vallen, waaronder de Europese nabuurschapslanden.

Figuur 1

De Europese buurlanden

Legenda:

Blauw = Europese Unie;

Groen = landen die onder het Europees nabuurschapsbeleid vallen.

Bron: Eurostat.

11

De EU heeft bijgedragen tot diverse regionale⁹ en bilaterale dialogen over de uitvoering van de TAMM. Ten tijde van de controle hadden de zeven belangrijkste regionale dialogen betrekking op essentiële regio’s ten zuiden en ten oosten van de EU, en deze bestonden uit regelmatige officiële vergaderingen en versterking van samenwerkingsinstrumenten. De mobiliteitspartnerschappen (MP’s) vormen het voornaamste bilaterale kader voor beleidsdialoog met betrekking tot asiel en migratie met nabuurschapslanden. Deze zijn gericht op de aanpak van relevante migratie- en mobiliteitsvraagstukken van wederzijds belang, waaronder in voorkomend geval mobiliteit op de korte en lange termijn. De deelname van de lidstaten is vrijwillig en juridisch niet-bindend. In de mobiliteitspartnerschappen worden prioriteiten bepaald en wordt overeenstemming bereikt over specifieke initiatieven; lidstaten mogen vrijwillig deelnemen door financiering of deskundigheid te verstrekken. Bijlage I geeft een overzicht van de acht mobiliteitspartnerschappen die sinds 2008 zijn ondertekend en toont de deelname van de lidstaten.

Verschillende bronnen van de EU-uitgaven voor externe migratie

12

In dit deel wordt ingegaan op de twee belangrijkste EU-uitgaveninstrumenten voor de ondersteuning van het externe migratiebeleid, en op andere programma’s die een bijdrage hebben geleverd tot het externe migratiebeleid.

13

Het thematisch programma voor migratie en asiel (TPMA) was het enige programma dat specifiek was gericht op de aanpak van de uitdagingen op het gebied van externe migratie en asiel in de periode 2007-2013. Het vond zijn rechtsgrondslag in artikel 16 van de DCI-verordening¹⁰. De algemene doelstelling ervan was de ondersteuning van niet-EU-landen om voor een „beter beheer van de migratiestromen in al hun dimensies” te zorgen. Te dien einde werd gepoogd om met het TPMA het accent te leggen op interventie in de oostelijke en zuidelijke migratieroutes, en om capaciteitsopbouw te versterken en samenwerkingsinitiatieven op het gebied van migratie en asiel te stimuleren. Het is „niet opgezet om de diepere oorzaken van migratie rechtstreeks aan te pakken”¹¹,¹².

14

Het programma werd uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van het directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling. Ongeveer twee derde van de gefinancierde maatregelen werd geselecteerd via oproepen tot het indienen van voorstellen en de rest via gerichte initiatieven van de Commissie.

15

Het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI)¹³ werd in 2007 operationeel als instrument voor het Europese nabuurschapsbeleid¹⁴. In de ENPI-verordening werden geen doelstellingen bepaald; deze werden in plaats daarvan vastgelegd in overeenkomsten tussen de Commissie en niet-EU-landen. Het ENPI financierde acties die, onder andere, waren ontworpen ter ondersteuning van hervormingen en ter versterking van de capaciteit op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, met inbegrip van asiel en migratie (bijvoorbeeld een geïntegreerd grensbeheer, overname en de bestrijding en het voorkomen van mensenhandel), georganiseerde criminaliteit en terrorisme.

16

Diverse andere programma’s kunnen ook bijdragen tot het externe migratiebeleid, zoals het Instrument voor ontwikkelingssamenwerking, het Europees Instrument voor democratie en mensenrechten, en het Stabiliteitsinstrument. Het Instrument voor pretoetredingssteun en het Europees Ontwikkelingsfonds kunnen ook worden gebruikt, maar niet voor buurlanden.

Financierings- en beheersregelingen

17

Wij raamden het totale EU-contractbedrag voor externe migratie gedurende de periode 2007-2013 op ongeveer 1,4 miljard euro (zie bijlage II). Financiële gegevens waren echter alleen beschikbaar voor het TPMA, waarvoor in dezelfde periode betalingen zijn gedaan van in totaal 304,3 miljoen euro (zie de paragrafen 52-56).

18

Naast de financiering door de Commissie zijn er in de periode 2007-2013 maatregelen gecofinancierd door de lidstaten.

19

De verantwoordelijkheid voor het programmeren van de EU-uitgaven in het kader van het externe migratiebeleid wordt gedeeld tussen de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en een aantal directoraten-generaal van de Commissie. De verantwoordelijkheid voor het beheer van EU-middelen voor het externe migratiebeleid ligt bij de Commissie.

20

Vanwege de grote verscheidenheid aan EU-uitgaven die hierboven worden genoemd, kunnen verschillende directoraten-generaal van de Commissie optreden op dit gebied: DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling is verantwoordelijk voor het Instrument voor ontwikkelingssamenwerking (DCI), het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF), het Europees instrument voor democratie en mensenrechten (EIDHR) en het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI), maar deze verantwoordelijkheid werd in 2015 overgenomen door DG Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen, dat ook verantwoordelijk is voor het IPA. DG ECHO (Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming) beheert humanitaire hulp, ook voor vluchtelingen. Alleen met betrekking tot de thematische programma’s die worden gefinancierd in het kader van het DCI (zoals het TPMA) is uitsluitend DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling verantwoordelijk voor de programmering en uitvoering. De projecten die onder direct beheer werden uitgevoerd, werden ofwel rechtstreeks beheerd door de Commissie in Brussel, of door de EU-delegaties. Lidstaten kunnen in het kader van bepaalde instrumenten deelnemen en cofinanciering verstrekken (zie voor details bijlage III).

3Algerije, Georgië, Libië, Moldavië, Marokko en Oekraïne.

4PB C 115 van 4.5.2010, blz. 1.

5COM(2011) 743 definitief; document nr. 9417/12 van 3.5.2012 van de Raad „Conclusies van de Raad over de totaalaanpak van migratie en mobiliteit”.

6Vastgesteld door middel van conclusies van de Raad in mei 2012 (document nr. 9417/12 van de Raad) en nogmaals in april 2014 (document nr. 8443/14 van de Raad).

7De totaalaanpak van migratie (TAM) van 2005 gaf prioriteit aan Afrika (inclusief Noord-Afrika), waarop de voornaamste geografische focus lag. De TAM werd in 2007 uitgebreid met oostelijke en zuidoostelijke landen (COM(2007) 247 definitief van 16 mei 2007, „Toepassing van de algehele aanpak van migratie op de grensregio’s ten oosten en zuidoosten van de Europese Unie”). De prioriteit van het Europese nabuurschapsbeleid werd herhaald in de TAMM (COM(2011) 743 definitief) en het eerste uitvoeringsverslag daarbij (COM(2014) 96 final van 21 februari 2014 „Verslag over de uitvoering van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit 2012-2013”). Deze prioriteiten zijn herhaald in talrijke conclusies van de Raad.

8COM(2011) 743 definitief, blz. 8.

9De belangrijkste regionale dialoogprocessen waren het proces van Boedapest, het proces van Praag en het panel van het Oostelijk Partnerschap betreffende migratie en asiel, het partnerschap EU-Afrika inzake migratie, mobiliteit en werkgelegenheid, het proces van Rabat, de dialoog ACS-EU over migratie en ontwikkeling en de gestructureerde en alomvattende migratiedialoog tussen de EU en de Celac.

10Verordening (EG) nr. 1905/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 tot invoering van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking (PB L 378 van 27.12.2006, blz. 41).

11Thematisch programma „Samenwerking met derde landen op het gebied van migratie en asiel”, meerjarig strategiedocument 2011-2013: http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011-2013-multi-annual_en

12Voor de periode 2014-2020 is het TPMA vervangen door de component migratie van het programma voor mondiale collectieve goederen en uitdagingen.

13Verordening (EG) nr. 1638/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 2006 houdende algemene bepalingen tot invoering van een Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (PB L 310 van 9.11.2006, blz. 1).

14Voor de periode 2014-2020 is het ENPI vervangen door het Europees nabuurschapsinstrument (ENI), dat niet binnen de reikwijdte van deze controle viel.

Reikwijdte en aanpak van de controle

21

Wij hebben onderzocht of de EU-uitgaven voor migratie uit het TPMA en het ENPI, beide opgezet voor de periode 2007-2013, duidelijke doelstellingen hadden en of zij doeltreffend en goed gecoördineerd waren in zes van de elf landen in het zuidelijke Middellandse Zeegebied en van het Oostelijk Partnerschap. De controle heeft geen betrekking op de ontwikkelingen op het gebied van migratie na 2014 of de reactie van de EU op de huidige vluchtelingencrisis. Tijdens onze controle is met name gecontroleerd of uitgaven voor migratie:

a)een duidelijke en coherente verzameling doelstellingen nastreefden — vergezeld van een doeltreffend toezichtsysteem — die beantwoordden aan duidelijk omschreven behoeften en prioriteiten in de buurlanden;

b)de doelstellingen in de buurlanden verwezenlijkten;

c)goed waren gecoördineerd tussen de EU-organen en met de lidstaten.

22

De controle van de duidelijkheid van de bestedingsdoelstellingen en toezichtsystemen was gericht op de verschillende uitgaveninstrumenten die worden gebruikt ter ondersteuning van het externe migratiebeleid van de EU (zie bijlage III)¹⁵. De controle van de doeltreffendheid en de coördinatie was gericht op projecten die worden gefinancierd door het thematisch programma voor migratie en asiel (TPMA) en het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI).

23

De controle had betrekking op landen van het oostelijk en zuidelijk nabuurschap en met name Algerije, Georgië, Libië, Moldavië, Marokko en Oekraïne.

24

De controle was gebaseerd op:

a)interviews en het verzamelen van informatie van de Commissie en drie landen (Algerije, Georgië en Marokko) met betrekking tot twaalf projecten, waarbij bezoeken werden afgelegd aan de EU-delegaties, de verantwoordelijke nationale en plaatselijke autoriteiten en, waar mogelijk, de eindbegunstigden. Verder vonden er ook gesprekken plaats met andere belanghebbenden, zoals vertegenwoordigers van de lidstaten (zowel in Brussel als ter plaatse), internationale organisaties, het maatschappelijk middenveld en denktanks;

b)een administratieve controle van elf projecten in Libië, Moldavië en Oekraïne;

c)documentaire controles van stukken met betrekking tot beleid, programmering en projecten, een vragenlijst die werd verstuurd naar elf overheden van lidstaten, alsmede een onderzoek van de betreffende literatuur en relevante evaluaties.

25

De 23 projecten, waarvan er één een uitbreiding van een ander project in de steekproef bleek te zijn, vertegenwoordigen een totale contractwaarde van 89 miljoen euro (zie bijlage IV) van in totaal 742 miljoen euro aan contracten. Deze projecten waren geselecteerd op basis van i) het bedrag van de uitgaven; ii) een evenwichtige spreiding over de verschillende thematische prioriteiten van de TAMM; iii) de locatie; iv) de voortgang van het project (gesloten of lopend); en v) de vraag of de bijstand mobiliteitspartnerschappen ondersteunde (zie bijlage I).

26

Wij hebben onze controle verricht in het licht van de nieuwe verordeningen inzake uitgaven die zijn vastgesteld voor de periode 2020-2014. Bij de gedeeltelijke interne reorganisatie sinds het aantreden van de nieuwe Commissie werd het Europees nabuurschapsbeleid (met inbegrip van migratiekwesties) verplaatst van directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling naar directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen. Bij de controle werd, voor zover relevant, rekening gehouden met deze wijzigingen.

15In de landen in het zuidelijke Middellandse Zeegebied en de landen van het Oostelijk Partnerschap worden noch het EOF, noch het IPA gebruikt.

Samenhang van de doelstellingen, identificatie van de behoeften van de partnerlanden en monitoringinstrumenten moeten worden verbeterd

Een breed scala aan beleidsdoelen waartussen niet altijd een verband bestaat

27

Wij hebben onderzocht of de twee uitgaveninstrumenten (TPMA en ENPI) ter ondersteuning van de tenuitvoerlegging van het externe migratiebeleid van de EU werden uitgevoerd aan de hand van duidelijke en samenhangende doelstellingen. Ook hebben wij onderzocht of operationele doelstellingen de duidelijk omschreven behoeften van niet-EU-landen weerspiegelden en vergezeld gingen van een reeks indicatoren om de resultaten te meten. Tot slot gingen we na of de beschikbare financiële middelen waren toegewezen aan duidelijk omschreven prioriteiten om de impact van de interventie te maximaliseren.

28

De algemene doelstelling van het thematische programma voor migratie en asiel (TPMA) was het verlenen van assistentie aan niet-EU-landen om te zorgen voor een „beter beheer van de migratiestromen in al hun dimensies”. Deze was opgesplitst in vijf prioritaire acties¹⁶ die in de documenten van de Commissie werden gepresenteerd als programmadoelstellingen. Specifieke doelstellingen werden vastgesteld in de thematische strategiedocumenten.

29

In het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (2007-2013) zelf, waarin migratie gedeeltelijk is opgenomen, zijn geen beleidsdoelstellingen vastgesteld. De toepasselijke verordening verwees naar de vaststelling van prioritaire doelstellingen in de strategiedocumenten — die moeten worden goedgekeurd door de Commissie — voor een land of regio. Ingeval er door de EU geen specifieke doelstellingen waren overeengekomen met het betrokken land, moesten de EU-beleidsdoelstellingen worden nagestreefd (maar er is niet nader omschreven welke).

30

In het kader van de EU-uitgaven voor externe migratie werd ook een beroep gedaan op vijf andere instrumenten die elk eigen doelstellingen en kaderregelingen hebben en dus niet zijn gericht op, of bepalingen bevatten over migratie. De wetgeving maakte niet duidelijk wat het verband was tussen de verschillende doelstellingen, of wat zij met betrekking tot externe migratie moesten bewerkstelligen op EU-niveau (zie bijlage III).

31

Hoewel door middel van deze EU-uitgaveninstrumenten situaties kunnen worden aangepakt waarin migratie een vraagstuk is en kan worden bijgedragen tot de uitgaven voor migratie, boden zij juridisch en financieel geen duidelijke strategie of toezichtregelingen waarmee de omvang van die bijdrage kan worden vastgesteld.

Identificatie van de behoeften van partnerlanden vereist meer aandacht

32

Wij hebben vastgesteld dat de behoefteanalyses in tien projecten goed waren gedocumenteerd, terwijl deze in negen andere projecten om verschillende redenen slechts ten dele waren gedocumenteerd (in een derde van deze projecten had dit bijvoorbeeld voornamelijk te maken met de moeilijke plaatselijke context en de politieke instabiliteit). Bij vier projecten konden we geen bewijsstukken vinden.

33

Mobiliteitspartnerschappen (MP’s)¹⁷ die zijn ondertekend door de Commissie, de lidstaten en partnerlanden bieden een „politiek” kader voor een politieke dialoog over migratie die ook bijdraagt tot de vaststelling van behoeften (zie ook paragraaf 36). Ook lidstaten kunnen worden betrokken bij de MP’s, die zijn ondertekend door acht landen¹⁸ (zie bijlage I): 24 hebben één of meer van de acht partnerschappen ondertekend. Hoewel mobiliteitspartnerschappen juridisch niet-bindend zijn, maakt een dialoogproces het gemakkelijker om behoeften vast te stellen en om daar vollediger rekening mee te houden. Moldavië, waarmee een van de eerste mobiliteitspartnerschappen werd afgesloten, heeft bijvoorbeeld geprobeerd het accent bij de tenuitvoerlegging van het mobiliteitspartnerschap te verleggen om te zorgen voor een beter evenwicht tussen alle vier de thematische prioriteiten van de TAMM. De Commissie herinnert de lidstaten er regelmatig aan dat de mobiliteitspartnerschappen op evenwichtige wijze moeten worden uitgevoerd, onder andere door meer nadruk te leggen op acties met betrekking tot legale migratie, mensenrechten en de bescherming van vluchtelingen.

34

De rol van de EU-delegaties in de partnerlanden is van cruciaal belang bij het vaststellen en omschrijven van behoeften. Wij hebben geconstateerd dat er geen gespecialiseerde migratieambtenaren in de EU-delegaties werkten. Migratie werd beheerd door het personeel dat EU-uitgaven verwerkt en waarvan de kennis en deskundigheid op het gebied van migratie varieerde. Directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken heeft een aantal deskundigen gedetacheerd bij delegaties voor de beleidslijnen met betrekking tot binnenlands beleid, maar geen van hen was ten tijde van de controle gevestigd in een van de buurlanden of in een partnerland met een mobiliteitspartnerschap.

35

Een beter begrip van migratievraagstukken kan ertoe leiden dat er beter wordt ingespeeld op de behoeften van niet-EU-landen. DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling heeft een aantal opleidingsinstrumenten en workshops ontwikkeld met betrekking tot een reeks relevante onderwerpen.

36

De vaststelling van behoeften in een partnerland is ook afhankelijk van de door het land getoonde prioritering van en inzet voor migratiebeheer. Voor veel nabuurschapslanden, met name in het zuiden, is dit echter geen prioriteit geweest. Onwil om op dit gebied constructieve betrekkingen te onderhouden met de EU belemmert de vaststelling van behoeften, vooral gezien het denkbeeld van sommige partnerlanden dat bepaalde acties in de eerste plaats waren bedoeld ten behoeve van de EU. Een voorbeeld hiervan was dat het niet is gelukt om meer Noord-Afrikaanse landen zich te laten aansluiten bij het mediterrane grensbewakingsnetwerk „Seahorse”.

37

In een vergelijkbaar geval hebben enkele partnerlanden kritiek geuit op het project betreffende een interactieve kaart van irreguliere migratieroutes en migratiestromen in Afrika, het Midden-Oosten en het Middellandse Zeegebied (i-map — 0,7 miljoen euro), dat is gericht op de ondersteuning van migratiedialogen en het vergemakkelijken van de uitwisseling van informatie, omdat zij van mening waren dat dit project meer voordelen had voor de EU en haar lidstaten dan voor niet-EU-landen. Volgens de gegevens die beschikbaar waren in juli 2014 ging het bij slechts 6 % van de in totaal 668 gebruikers van het systeem om buurlanden, terwijl EU-lidstaten de belangrijkste gebruikers waren (50 %), gevolgd door de Commissie en de EU-agentschappen (30 %).

Monitoring- en evaluatie-instrumenten moeten worden verbeterd

38

Relevante, samenhangende en tijdige indicatoren zijn een essentieel instrument voor het begeleiden en beoordelen van een beleid en de bijbehorende instrumenten. De Rekenkamer heeft weinig bewijs gevonden voor precieze en systematische indicatoren die zijn afgestemd op elk interventieniveau, en constateerde een gebrek aan samenhang tussen de indicatoren op de verschillende beleidsniveaus: het strategisch kader, de begroting en de activiteitenverslagen van de Commissie, dat wil zeggen het operationele kader voor elke financiële interventie (zie figuur 2).

Figuur 2

Koppelingen tussen doelstellingen en indicatoren van beleid en uitvoeringsdocumenten voor het TPMA

39

Op strategisch niveau waren de regelingen voor het toezicht op de totaalaanpak van migratie en mobiliteit zeer ruim omschreven. Het was de bedoeling dat richting gegeven zou worden aan de tenuitvoerlegging van het programma door middel van een vergelijkende evaluatiemethode waarmee in de loop van de tijd optredende veranderingen konden worden vastgesteld. Deze zeer vage omschrijving werd niet nader toegelicht en er werden ook geen indicatoren aan verbonden, noch referentiewaarden of streefdoelen voor de evaluatie van de verwezenlijking van de doelstellingen, die op zichzelf reeds zeer algemeen waren. De openbare raadpleging van 2011, waarbij 86 % van de respondenten aangaf voorstander te zijn van de invoering van beheersindicatoren, leidde bij de Commissie tot de conclusie, met instemming van de meeste lidstaten, dat de streefdoelen en indicatoren van het beleid „flexibel en meer kwalitatief dan kwantitatief” moesten zijn.

40

De algemene doelstelling van het TPMA was onderverdeeld in vijf prioritaire acties (zie paragraaf 28). Specifieke doelstellingen, verwachte resultaten en prestatie-indicatoren moesten in een thematisch strategiedocument worden bepaald.

41

Er volgden twee strategiedocumenten voor twee perioden van respectievelijk vier jaar (2007-2010) en drie jaar (2011-2013). Voor de periode 2011-2013 waren 26 verwachte resultaten en 37 indicatoren vastgesteld. Er waren echter geen referentiewaarden of gekwantificeerde streefdoelen vastgesteld.

42

De tekortkomingen van het proces van toezicht en verantwoording kunnen worden geïllustreerd aan de hand van het eerste activiteitenterrein van het programma (dat als doelstelling werd gepresenteerd in het strategiedocument), dat als algemene doelstelling de versterking van de relatie tussen migratie en ontwikkeling had. Het was de bedoeling dat er gedurende de periode 2011-2013 door middel van negen indicatoren toezicht zou worden gehouden op deze doelstelling (zie tekstvak 2).

Tekstvak 2

Indicatoren met betrekking tot de doelstelling om de koppelingen tussen migratie en ontwikkeling te versterken

οAantal projecten waarbij de diasporagemeenschappen in de EU zijn betrokken die zijn gericht op de ontwikkeling van de landen van herkomst;

οaantal productieve of ontwikkelingsactiviteiten waarbij migranten of remigranten waren betrokken of emigrantengemeenschappen;

οtransparantie, betrouwbaarheid en kosten van diensten voor het overmaken van geld;

οmate van financiële basiskennis van de huishoudens van migranten;

οaantal deskundigen uit derde landen met kennis op het gebied van het beheer van de migratiestromen;

οaantal wetgevingsdocumenten met betrekking tot migratie dat is ontworpen of vastgesteld in derde landen;

οkaders voor dialoog en samenwerking op het terrein van migratie tussen derde landen en tussen derde landen en de Europese Unie;

οaantal bewustmakingsactiviteiten of campagnes;

οaantal deskundigen uit derde landen met kennis op het gebied van de verzameling en analyse van gegevens over migratie.

43

Met deze indicatoren was het echter niet mogelijk toezicht te houden en te evalueren hoe deze programmadoelstelling werd uitgevoerd. De meeste waren complex, waarmee soms verschillende parameters gemoeid zijn (bijvoorbeeld de transparantie, betrouwbaarheid en kosten van diensten die verantwoordelijk zijn voor financiële overdrachten), en hadden hoogstens betrekking op outputs in plaats van op resultaten. De gegevensbronnen, definities en verzamelmethoden waren niet gespecificeerd. Bepaalde begrippen, zoals deskundigen (in de analyse van gegevens of het beheer van migratiestromen) en de financiële basiskennis van migrantenhuishoudens, waren soms moeilijk te interpreteren.

44

Dezelfde verwarring speelde een rol bij de programma-indicatoren die worden genoemd in begrotingen en in de beheersplannen en jaarlijkse activiteitenverslagen van DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling. Voor het toezicht op de programma-uitvoering hadden deze documenten ook indicatoren moeten omvatten waarmee de resultaten van de EU-interventie zouden kunnen worden beoordeeld met betrekking tot het gebruik van de middelen en de behaalde resultaten. De documenten waren gebaseerd op vier doelstellingen¹⁹ met indicatoren, streefdoelen en jaarlijks variërende resultaten.

45

Ook was er weinig samenhang tussen deze indicatoren en die in het strategisch kader van het TPMA. Zo waren de negen indicatoren voor de eerste doelstelling van het strategisch kader (de versterking van de koppeling tussen migratie en ontwikkeling) in de begroting 2011 teruggebracht tot twee, tot slechts één in de begroting 2012 en twee in de begroting 2013. Geen van deze indicatoren was alle drie de jaren aanwezig. De indicatoren die zijn geselecteerd voor de activiteitenverslagen van de Commissie (drie in 2011, vier in 2012 en drie in 2013) werden niet altijd gebruikt voor de begroting en sluiten daar slechts gedeeltelijk op aan.

46

Voorbeelden in tekstvak 3 illustreren de het gebrek aan samenhangen en de noodzaak om de indicatoren voor de eerste programmadoelstellingen in de loop der tijd te veranderen.

Tekstvak 3

Versterking van de koppeling tussen migratie en ontwikkeling: onsamenhangende en instabiele indicatoren

οDe in het jaarlijks activiteitenverslag 2011 van DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling vastgelegde indicator van het aantal lokale ondernemingen die, in het kader van specifieke doelstelling 1 (het versterken van de koppeling tussen migratie en ontwikkeling), worden gesteund door middel van door de EU gefinancierde programma’s stemde niet overeen met de indicatoren in het strategische kader van het thematische programma voor migratie en asiel. In de jaarlijkse activiteitenverslagen over 2012 en 2013 werd deze niet gebruikt.

οIn de begroting 2012 was het aantal steun ontvangende lokale ondernemingen de enige indicator voor deze doelstelling. In het jaarlijkse activiteitenverslag voor datzelfde jaar waren er vier indicatoren voor deze doelstelling: de kosten die migrerende werknemers moesten maken voor geldovermakingen naar hun landen van herkomst, de mate waarin migrantenorganisaties deelnemen aan de ontwikkeling van migratieprojecten, het aantal niet-EU-landen dat is ondersteund bij de opzet en uitvoering van een migratiestrategie en/ of de opname van migratievraagstukken in ontwikkelingsstrategieën, en de geografische dekking van migratieprofielen.

47

De indicatoren die zijn geselecteerd voor de andere programmadoelstellingen waren nauwelijks samenhangender. Het doel van het bevorderen van juridische, werkgerelateerde migratie werd afgedekt door een samenhangende indicator in de begrotingen en de jaarlijkse activiteitenverslagen over de jaren 2010-2013, namelijk „het aantal overeenkomsten over de overdracht van vaardigheden en regelingen voor circulaire migratie”. In het strategische kader van het TPMA wordt de indicator echter gedefinieerd als „het percentage teruggekeerde migranten die zijn opgenomen in een circulaire regeling”.

48

Ten slotte, zoals hierboven vermeld, bevatten de strategiedocumenten van het TPMA geen streefdoelen. Zij werden vastgesteld in begrotingen (in 2013 hoofdstuk 19 02), maar waren vaak zeer specifiek voor bepaalde landen of een bepaalde regio of waren niet geactualiseerd. De kwantitatieve informatie voor deze streefdoelen was daarom slecht of gebrekkig, en de indicatoren hadden hun relevantie verloren waar zij waren bedoeld om een fenomeen te kwantificeren en om toezicht te houden op de voortgang daarvan gedurende de loop der tijd. Zo werden in 2009 en 2010 dezelfde resultaten opgegeven voor de indicator inzake het aantal irreguliere immigranten dat door niet-EU-landen was geïdentificeerd en overgenomen, waarvoor in de begrotingen voor 2012 en 2013 een identieke streefwaarde was geselecteerd. De Commissie heeft een nieuwe reeks indicatoren vastgesteld voor de periode 2014-2020. Hoewel er sprake is van enkele verbeteringen, blijven bepaalde tekortkomingen bestaan, zoals het ontbreken van uitgangs- en streefwaarden.

49

Met betrekking tot de projecten zelf hebben wij in de indicatoren die zijn vastgesteld in de strategiedocumenten en in de begrotingsdocumenten dezelfde tekortkomingen en inconsistenties aangetroffen. DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling spant zich in om toezicht te houden op de resultaten die zijn verkregen met behulp van indicatoren die zijn ontwikkeld voor de Excel-tabel (zie paragraaf 54). Er bestonden echter inconsistenties tussen de indicatoren die zijn vastgesteld op projectniveau en indicatoren in de Excel-tabel, het jaarlijks activiteitenverslag of het strategisch kader van het TPMA. Bovendien waren de gepresenteerde resultaten vaak onvolledig. De resultaten van de 18 gecontroleerde projecten (uit de steekproef van 23) die waren opgenomen in de Excel-tabel, waren in drie gevallen volledig opgenomen, in acht gevallen ten dele, en in de overige zeven gevallen helemaal niet. Deze factoren brachten de betrouwbaarheid van de Excel-tabel en de doeltreffendheid ervan voor het meten van de resultaten en de geboekte vooruitgang in gevaar.

50

Wij merkten op dat de gegevens uit het jaarlijks activiteitenverslag over de resultaten van het TPMA door functionarissen van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor het project waren verzameld op basis van ad-hocvereisten en niet als onderdeel van een doorlopend en systematisch proces van informatieverzameling. Feit is dat er met de bestaande regelingen niet op systematische wijze werd geregistreerd welke maatregelen er waren genomen op basis van een reeks stabiele en samenhangende indicatoren (in het geval van het TPMA). Evenmin bestond er een matrix voor gecorreleerde doelstellingen en indicatoren op alle niveaus tussen de projecten en het jaarlijks activiteitenverslag. Ten slotte was het grootste deel van de middelen die zijn besteed aan het externe migratiebeleid afkomstig uit andere EU-uitgaveninstrumenten dan het TPMA. In het geval van migratie had het jaarlijkse activiteitenverslag (van DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling) slechts betrekking op de uitvoering van het hoofdstuk van de begroting dat is gewijd aan het TPMA en gaf het geen informatie over de hoofdstukken die betrekking hebben op de andere uitgaveninstrumenten. Andere documenten gaven geen geconsolideerde resultaten voor alle uitgaveninstrumenten.

51

De tenuitvoerlegging van het externe migratiebeleid van de EU werd eveneens in verschillende mate behandeld door vele andere verslagen²⁰. Deze verslagen boden informatie over de gemaakte vorderingen op verschillende beleidsterreinen en waren niet specifiek gericht op het overzicht van de resultaten die werden bereikt door de EU-uitgaven op dit gebied.

Geografische en thematische prioriteiten waren moeilijk te verifiëren

52

In de totaalaanpak van migratie en mobiliteit worden de Europese nabuurschapslanden een geografische prioriteit genoemd. Voor het instrument voor ontwikkelingssamenwerking is 465 miljoen euro gereserveerd (van een totaal van ongeveer 5,6 miljard euro voor de periode 2007-2013) voor thematische programma’s (met inbegrip van het TPMA) in de Europese buurlanden²¹.

53

Gedurende de controle was het moeilijk om te beoordelen of de uitgaven strookten met deze prioriteiten, aangezien het niet mogelijk was om te bepalen wat het totale bedrag is van de EU-uitgaven die ten laste komen van de EU-begroting voor de financiering van externe migratiemaatregelen in nabuurschapslanden. Bijlage II geeft een overzicht van de contractueel vastgelegde bedragen voor migratie-uitgaven gedurende de periode 2007-2013, goed voor in totaal ongeveer 1,4 miljard euro. Deze gegevens, die worden verstrekt door DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling en DG Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen, bevatten geen details van de daadwerkelijk betaalde bedragen.

54

Wij hebben deze informatie geanalyseerd op basis van een Excel-tabel²² die werd bijgehouden door DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling waarin alle uitgaven op dit gebied waren samengevoegd. De Excel-tabel omvatte alle uitgaven sinds 2001. Voor de periode 2007-2013 kwamen de geregistreerde bedragen uit zeven EU-uitgaveninstrumenten²³. De cijfers waren echter niet compleet: gegevens over andere uitgaventerreinen dan het TPMA waren sinds 2012 niet regelmatig bijgewerkt. Van de 23 contracten in de gecontroleerde steekproef waren er vijf (totale waarde: 22,8 miljoen euro) niet opgenomen in de Excel-tabel.

55

De gegevens in de Excel-tabel waren afkomstig uit het gemeenschappelijk Relex-informatiesysteem (het financiële informatiesysteem van de Commissie — CRIS) dat in 2002 door de Commissie werd geïntroduceerd ter vergemakkelijking van het beheer van extern optreden. CRIS is het belangrijkste systeem met referentie-informatie voor het beheer en de documentatie van extern optreden. In ons speciaal verslag uit 2012 over het CRIS²⁴ hebben wij op bepaalde tekortkomingen van het systeem gewezen, die voornamelijk het gevolg zijn van het feit dat de CRIS-datacodes niet adequaat waren omschreven. Daardoor was de consolidatie van gegevens in het CRIS bijzonder complex geworden en vatbaar voor fouten, waardoor het onmogelijk was om gemakkelijk uit het CRIS geaggregeerde gegevens te verzamelen over externe steun per begunstigd land, EU-bestedingsinstrument of beleidsterrein.

56

De Commissie gebruikt de door de OESO²⁵ gedefinieerde codes om contracten per activiteitenterrein te categoriseren. Op het gebied van officiële ontwikkelingshulp bestaan er echter geen specifieke codes voor migratie. De toewijzing van codes voor afzonderlijke overeenkomsten wordt daardoor overgelaten aan de programmabeheerders, die een keuze maken uit bestaande codes. De gebruikte codes komen dus wellicht niet overeen met de betreffende sectoren. Dit was het geval voor een aantal door de Rekenkamer gecontroleerde overeenkomsten (zie tekstvak 4). Deze verwerkingsmethode sloot elke relevante analyse van de verdeling van geografische of thematische uitgaven uit en belemmerde een volledig overzicht van het uitgavenniveau.

Tekstvak 4

Voorbeelden van onjuiste codering van uitgaven voor externe migratie

De levering van 54 terreinwagens voor de met de grenscontrole belaste dienst van Oekraïne werd geregistreerd onder code 15110 (overheidssector en administratief beheer) maar had ook kunnen worden geregistreerd onder code 15130 (steun voor instellingen ter ondersteuning van de hervorming van de veiligheidssystemen). Het project „Ondersteuning van het creëren van activiteiten en banen in de Maghreb — migratie ter ondersteuning van lokale ontwikkeling” werd opgevoerd onder code 15150 (democratische participatie en de maatschappij) in plaats van code 13010 (werkgelegenheid en administratief beheer). Geen van deze twee codes was echter geschikt voor migratieprojecten of identificeerde deze als zodanig.

Er bestaat geen code voor migratieprojecten die niet voldoen aan de OESO-criteria voor overheidsprojecten voor ontwikkelingshulp, een punt van zorg dat in 2011 werd geuit door het Europees Parlement²⁶. Desondanks werd daar door de Commissie soms per abuis een code voor aangewezen, zoals in het geval van de mediterrane projecten SaharaMed en Seahorse²⁷, die enkele belangrijke activiteiten omvatten die niet voldeden aan de OESO-criteria.

57

Wij zijn nagegaan in welke mate TPMA-uitgaven werden toegewezen aan het Europees nabuurschapsbeleid, de eerste prioriteit van de TAMM (zie paragraaf 9). In figuur 3 wordt de geografische verdeling van de bestedingen weergegeven. Dit is echter slechts een schatting, aangezien sommige contracten betrekking hadden op meer dan één land of regio (zo kunnen wereldwijde maatregelen ook betrekking hebben op buurlanden). Uit de analyse blijkt dat, hoewel een aanzienlijk deel daarvan bestemd was voor de Europese buurlanden, ongeveer de helft van de contracten was toegewezen aan andere regio’s. Tussen 2007 en 2013 werden voor 42 % van de totale bedragen contracten afgesloten in de oostelijke en zuidelijke buurlanden (en 59 % in combinatie met wereldwijde maatregelen) die niet kunnen worden aangemerkt als hoge geografische prioriteit, wat zelfs kan worden beschouwd als een ontoereikende concentratie van beschikbare middelen voor de bestrijding van de groeiende instabiliteit op het gebied van migratie.

Figuur 3

Cumulatieve geografische verdeling van TPMA-contracten in de periode 2007-2013

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van door de Commissie verstrekte gegevens.

58

Het was ook lastig te kwantificeren op welke wijze middelen over de verschillende thematische gebieden werden verdeeld, aangezien bepaalde maatregelen onder meerdere thema’s vielen. In figuur 4 hieronder worden de totale uitgaven voor het TPMA voor de periode 2007-2013 weergegeven.

Figuur 4

Cumulatieve thematische verdeling van TPMA-contracten in de periode 2007-2013

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van door de Commissie verstrekte gegevens.

59

Een soortgelijke analyse van contracten die werden ondertekend in het kader van het Europese nabuurschapsinstrument voor de periode 2008-2013 levert de resultaten op die zijn weergegeven in figuur 5.

Figuur 5

Cumulatieve thematische verdeling van ENPI-contracten in de periode 2008-2013

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van door de Commissie verstrekte gegevens.

60

De combinatie van deze twee tabellen toont aan dat het grootste deel van de activiteiten van de twee belangrijkste Europese uitgaveninstrumenten op het gebied van externe migratie, namelijk het TPMA en het ENPI, waren geconcentreerd op de preventie of opsporing van irreguliere immigratie (met inbegrip van grenscontroles). Gezien het feit dat veiligheid en grensbewaking het belangrijkste element van de Europese uitgaven voor migratie vormden, zijn andere doelstellingen die worden benadrukt in de totaalaanpak hieraan ondergeschikt, zoals het uitbouwen van de koppeling tussen migratie en ontwikkeling en het benadrukken, in samenwerking met niet-EU-landen, van de organisatie van een doeltreffend migratiebeheer om aan te sluiten bij de economische behoeften van de gastlanden, de ontwikkelingsbehoeften van de landen van herkomst, en de rechten van migranten.

Interventie verspreid over een groot geografisch gebied

61

De EU-uitgaven voor het externe migratiebeleid bestreken een breed spectrum aan doelstellingen, instrumenten en geografische gebieden. Hierdoor kan de doeltreffendheid daarvan worden beperkt.

62

De middelen die werden toegewezen aan de bijstand aan niet-EU-landen bleven aanzienlijk achter bij de behoefte aan een snelle toename ten gevolge van de aanzienlijke stijging van irreguliere immigratie in het Middellandse Zeegebied, in het bijzonder sinds 2013. Doordat de projecten deel uitmaakten van een reeks thematische prioriteiten in vele landen, werd gegarandeerd dat er geen sprake was van een kritische massa aan financiële middelen die was geconcentreerd in één partnerland. Het TPMA bestreek dus een groot geografisch gebied en een breed scala aan interventies die qua aard en reikwijdte aanzienlijk verschillen. Het toepassingsgebied van het optreden van het TPMA en de ambitie van de doelstellingen ervan hielden geen verband met de beperkte hoeveelheid aan beschikbare middelen, hetgeen betekent dat de projecten te veel versnipperd waren om voldoende kritische massa te hebben om significante resultaten te behalen in de betrokken landen. Deze situatie beperkte het vermogen van de EU om ervoor te zorgen dat de interventie in niet-EU-landen een echte stimulerende uitwerking had, of om met die landen een doeltreffende samenwerking te ontwikkelen op het gebied van migratiekwesties. In een tijd dat middelen schaars zijn, moeten zij worden toegewezen aan prioriteiten die in potentie de meeste toegevoegde waarde hebben.

63

Dezelfde opmerking is gemaakt in het TPMA-strategiedocument voor de periode 2011-2013, waarin wordt gesteld dat de grote geografische reikwijdte en het brede scala aan doelstellingen, in combinatie met de beperkte beschikbare middelen, leiden tot een gebrek aan „kritische massa”, waardoor de impact ervan in de betrokken landen aanzienlijk wordt beperkt, waardoor de EU er niet in slaagt om dergelijke financiering te benutten als een echte stimulans bij de samenwerking met niet-EU-landen en dus de daadwerkelijke inzet van regeringen van deze landen bij de samenwerking op dit gebied.

64

Dit werd ook geïllustreerd door middel van een door de Rekenkamer gecontroleerd project, namelijk het gezamenlijke migratie- en ontwikkelingsinitiatief van EU en VN, dat erop was gericht de positieve impact van migratie en ontwikkeling te helpen versterken door het ondersteunen en betrekken van kleinschalige actoren, alsmede de verspreiding van de beste praktijken. Hoewel wij ons ervan bewust zijn dat dit een pilotprogramma was, kwamen wij tot soortgelijke conclusies als de Commissie in haar evaluatie van dit initiatief, waarin zij kritiek uit op het gebrek aan een thematische en geografische focus ervan: „gezien het vereiste van een wereldwijd programma en gezien het feit dat 50 % van de financiering is toegewezen aan landen die onder het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) vallen en 50 % aan DCI-landen, was er in geen van de landen of regio’s sprake van een kritische massa aan projecten”.

65

Gezien de beperkte middelen die beschikbaar zijn voor de aanpak van de toenemende migratiedruk dreigt het EU-optreden wegens een gebrek aan duidelijk omschreven en gekwantificeerde prioriteiten te versnipperen.

16Verordening (EG) nr. 1905/2006, artikel 16, lid 2: a) versterking van de relatie tussen migratie en ontwikkeling; b) bevordering van een goed beheerde arbeidsmigratie; c) bestrijding van illegale migratie en het vergemakkelijken van de overname van niet-legale immigranten; d) bescherming van migranten (…) tegen uitbuiting en uitsluiting (…) en bestrijden van mensenhandel; en e) bevordering van asiel en internationale bescherming, onder meer met regionale beschermingsprogramma’s, met name door versterking van de institutionele capaciteiten (…) en de bescherming van [staatlozen].

17Hierin is een reeks politieke doelstellingen vastgesteld en wordt een aantal initiatieven geboden die zijn ontworpen om ervoor te zorgen dat verplaatsingen van personen zo doeltreffend mogelijk worden beheerd.

18Armenië, Azerbeidzjan, Kaapverdië, Georgië, Jordanië, Moldavië, Marokko en Tunesië.

19De specifieke doelstellingen hielden verband met migratie en ontwikkeling, legale en arbeidsmigratie, het terugdringen van irreguliere migratie en de bevordering van asiel en internationale bescherming. De bescherming van de rechten van migranten en maatregelen ter bestrijding van mensenhandel werden niet door een specifieke doelstelling bestreken. In het jaarlijkse beheersplan en het jaarlijks activiteitenverslag van 2011 was een vijfde specifieke doelstelling opgenomen (maar niet daarna), die de „mainstreaming” van migratie in de politieke dialoog met niet-EU-landen betrof.

20Bijvoorbeeld het verslag over de uitvoering van de TAMM, jaarlijkse voortgangsverslagen van ENB-landen, EU-verslagen over de coherentie van het ontwikkelingsbeleid, actualiseringen van de Taskforce Middellandse Zeegebied, voortgangsverslagen inzake het actieplan voor visumliberalisering, jaarverslagen over immigratie en asiel (met inbegrip van werkdocumenten), evaluatie van de EU-overnameovereenkomsten, het EMN verslag „A Descriptive Analysis of the Impacts of the Stockholm Programme 2010-2013” (een beschrijvende analyse van de impact van het programma van Stockholm 2010-2013), de strategische evaluatie van EUBAM-Libië, alsmede tweejaarlijkse actualiseringen over het EU-optreden inzake de migratiedruk ten behoeve van het SCIFA, het Strategisch Comité immigratie, grenzen en asiel van de Raad.

21Artikel 38, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1905/2006.

22Deze Excel-tabel was niet ontworpen om een realtime-rapportage van de projectuitgaven mogelijk te maken.

23Het TPMA, het niet-TPMA het deel van het DCI, het EOF, het ENPI, het EIDHR, het Stabiliteitsinstrument en het instrument voor pretoetredingssteun (IPA).

24Speciaal verslag nr. 5/2012 „Het gemeenschappelijk Relex-informatiesysteem (CRIS)” (http://eca.europa.eu).

25Organisatie voor economische samenwerking en ontwikkeling/Commissie voor ontwikkelingshulp.

26Resolutie van het Europees Parlement van 8 juni 2011 over Verordening (EG) nr. 1905/2006 tot invoering van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking: geleerde lessen en toekomstperspectieven.

27Dit werd opgemerkt in de tussentijdse evaluatie van het TPMA-programma in 2010 waarin onderzoek werd gedaan naar het Seahorse Atlantic-project en andere projecten en waarin werd vastgesteld dat een aantal projecten van het TPMA-programma geen code had.

Gebreken gingen ten koste van de doeltreffendheid van de EU-uitgaven voor externe migratie (TPMA en ENPI) in de landen in het zuidelijke Middellandse Zeegebied en de landen van het Oostelijk Partnerschap

66

We hebben de doeltreffendheid van de EU-bestedingen onderzocht, waarbij wij met name hebben gekeken of het ontwerp van de projecten goed was, of de resultaten zijn gemeten, of de uitvoering plaatsvond binnen de vastgestelde termijnen en of de geplande resultaten werden verkregen. De controle omvatte een analyse van de door ons geselecteerde projecten en alle beschikbare toezicht- en evaluatiedocumenten. Hoewel wij een aantal zwakke punten hebben ontdekt, troffen wij ook een beperkt aantal goede praktijken aan.

Tekortkomingen in operationele doelstellingen en resultaatindicatoren maakten het moeilijk om de doeltreffendheid van de projecten te beoordelen

67

De specificatie van operationele doelstellingen en de vaststelling van op uitgangs- en streefwaarden gebaseerde outputs en resultaten (zie de woordenlijst) is noodzakelijk voor het meten van projectresultaten, het kwantificeren van de gemaakte vorderingen en om vast te stellen in hoeverre de resultaten voldoen aan de oorspronkelijke doelstellingen.

68

Wij hebben vastgesteld dat de projectdoelstellingen veelal in algemene zin waren geformuleerd, waardoor het bijzonder moeilijk is om de resultaten in het licht van de genoemde doelstellingen te beoordelen (zie tekstvak 5). De realisatie van de doelstellingen kon vaak niet worden weergegeven door de resultaatindicatoren die in feite de vorm hadden van outputindicatoren. Weinig gecontroleerde projecten hadden indicatoren met de belangrijke uitgangs- of streefwaarden voor het meten van de dankzij de uitvoering van het project geboekte vooruitgang.

Tekstvak 5

Voorbeeld van resultaten die lastig konden worden gemeten

Het project „Verbetering van de aan immigranten geboden bescherming en vergroting van de capaciteit voor het beheer van gemengde migratiestromen²⁸ in Algerije” had drie specifieke doelstellingen:

1.consolidatie van juridische capaciteit en procedures op het gebied van migratie en asiel voor het beheer van gemengde migratiestromen en het zoeken naar duurzame oplossingen;

2.hulp bij het ontwikkelen van bescherming en humanitaire bijstand aan migranten en asielzoekers, met name die uit kwetsbare groepen;

3.bewustmaking en het informeren van het maatschappelijk middenveld over kwesties op het gebied van gemengde migratiestromen.

i)In de eerste plaats waren deze doelstellingen niet specifiek (volgens de definitie van „SMART” geformuleerde doelstellingen), aangezien zij betrekking hebben op acties die te vaag en te algemeen waren om te kunnen worden gekwantificeerd. Daarnaast schreef de overeenkomst ook geen echte methode voor het meten van de verwezenlijking van de doelstellingen voor. Zo moesten de eerste en de derde doelstelling worden gemeten aan de hand van door organisaties gepubliceerde onderzoeken en krantenartikelen over vorderingen die zijn opgemerkt op het gebied van het project.

ii)In de tweede plaats waren er weinig indicatoren voor het meten van de prestaties en zelfs indien dit mogelijk was, werden deze niet gekwantificeerd en omvatten deze geen uitgangs- of streefwaarden. Een van de geplande activiteiten was bijvoorbeeld de vrijwillige terugkeer van vluchtelingen (bijvoorbeeld naar Nigeria) met de hulp van een Italiaanse vakbond. Er was geen raming van het verwachte aantal terugkerende vluchtelingen, en evenmin is er geanalyseerd of het land van oorsprong er klaar voor was om de terugkerende migranten te ontvangen. Ten slotte werden er geen details verstrekt over de relevante en betrouwbare informatie die moet worden verzameld om de resultaten te meten. Onder deze omstandigheden was het onmogelijk te beoordelen of een project had bijgedragen tot de verbetering van de bestaande situatie.

iii)De derde doelstelling vertoonde dezelfde gebreken. De uitvoering was gebaseerd op de organisatie van bewustmakingsactiviteiten voor het maatschappelijk middenveld en een interinstitutionele dialoog. De bijbehorende indicator werd als volgt gedefinieerd: de mate van bewustzijn bij het publiek van de specifieke behoeften van personen die internationale bescherming behoeven. Deze begrippen waren te vaag om te worden beoordeeld.

69

Het TPMA was ingesteld om een impuls te geven aan de capaciteit in de landen van oorsprong en doorreis (zie tekstvak 6). Het ondersteunde samenwerkingsinitiatieven en moedigde niet-EU-landen aan om hun ervaringen en werkmethoden uit te wisselen. TPMA-projecten financierden meestal onderzoek, consultants, studiebezoeken aan EU-lidstaten, bewustmakingscampagnes, enz. Daarom hadden TPMA-projecten vaak doelstellingen of activiteiten waarvan de gevolgen voor migratie moeilijk, of alleen op de lange termijn konden worden beoordeeld.

Tekstvak 6

Voorbeeld van capaciteitsopbouw die resultaten op de langere termijn oplevert

Projecten ter versterking van de arbeidsmigratie hebben Moldavië geholpen bij de onderhandelingen met een aantal EU-lidstaten en niet-EU-landen over bilaterale overeenkomsten inzake arbeid en sociale zekerheid, alsmede bij het starten van onderhandelingen over intergouvernementele overeenkomsten met betrekking tot de migratie van professionals in de gezondheidszorg.

Factoren die de doeltreffendheid belemmeren

70

Wij hebben vastgesteld dat met acht projecten de verwachte resultaten waren bereikt. In dertien andere gevallen waren de geplande resultaten deels gerealiseerd. Deze hadden vaak betrekking op projectdoelstellingen die te breed waren en moeilijk konden worden gemeten. Eén project had de verwachte resultaten niet gerealiseerd, maar was nog gaande, en voor een ander project was het nog te vroeg om te beoordelen of er resultaten waren bereikt. In een klein aantal gevallen had politieke instabiliteit nadelige gevolgen voor de doeltreffendheid van de projecten. Ten slotte leek een aantal projecten meer te zijn gericht op de belangen van de lidstaten, waardoor de invloed ervan in de partnerlanden werd beperkt (zie tekstvak 7).

Tekstvak 7

Voorbeeld van een gedeeltelijk doeltreffend project

Seahorse Mediterranean

Het doel van dit project was de capaciteit van de Noord-Afrikaanse regeringen te versterken door het verbeteren van de grensbewaking, waardoor irreguliere immigratie en illegale handel beter kunnen worden bestreden. Het doel was het opzetten van een mediterraan netwerk (Seahorse) voor de snelle en betrouwbare uitwisseling van informatie over irreguliere immigratie over zee met behulp van contactpunten in de betrokken Afrikaanse landen. Het project „Seahorse Mediterranean” was van strategisch belang voor de EU vanwege de relevantie ervan voor de ontwikkeling van Eurosur, het Europees systeem voor grensbewaking en informatie-uitwisseling²⁹. Eén jaar na het begin van het project was er weinig bereikt. Hoewel er een aantal maatregelen was opgezet (opleiding, vergaderingen van technische werkgroepen en het eerste nationale contactpunt), was Libië het enige land dat lid was geworden van het netwerk en kwam de projectuitvoering aldaar ernstig in het gedrang door het heersende klimaat van onveiligheid en instabiliteit. De aanvaarding van Libië druiste in tegen de opvattingen van de Commissie, die er de voorkeur aan had gegeven politiek onstabiele staten te vermijden. De Algerijnse autoriteiten hebben bevestigd dat zij terughoudend waren om deel te nemen, omdat er weinig prikkels waren en de beveiligingseisen te belastend.

71

Rekening houdend met de context en de complexiteit van migratievraagstukken hebben we enkele vertragingen geconstateerd in de projectuitvoering. Wij hebben onderzocht in hoeverre de geselecteerde projecten tijdig waren uitgevoerd en binnen de vastgestelde termijn resultaten hadden opgeleverd. Negen projecten werden uitgevoerd binnen de gestelde termijnen, vijf projecten werden uitgevoerd met een vertraging van minder dan twaalf maanden en vijf projecten liepen een vertraging op van meer dan twaalf maanden. Vier projecten liepen nog op het moment van de controle.

72

In sommige gevallen was het beperkte succes te wijten aan politieke instabiliteit. Het SaharaMed-project ging in 2010 van start tegen de achtergrond van aanzienlijke migratiestromen naar Libië en over de Middellandse Zee naar Italië. De tenuitvoerlegging ving aan voor de revolutie in Libië van 2011 en werd vervolgens gewijzigd om rekening te houden met de nieuwe situatie na de revolutie. In grote lijnen waren de doelen van het project gericht op het verbeteren of samenvoegen van de middelen voor de bestrijding van irreguliere immigratie, het voorkomen en onderscheppen van irreguliere immigratie langs de kust van de Middellandse Zee, het onderzoeken en vervolgen van illegale handel, met name in mensen, en het doelmatige beheer van niet alleen de verwerking van aangehouden migranten in overeenstemming met de internationale regels, maar ook van opsporings- en reddingsacties. De politieke instabiliteit in het land en gebreken in het projectbeheer hebben geleid tot een schorsing van 12 maanden in 2011, gevolgd door een verlenging van 12 maanden, nog een schorsing van zeven maanden in 2014, alsmede het verlies van enkele investeringen. Volgens het financiële verslag dat beschikbaar was ten tijde van de controle werd van een totaalbedrag van 10 miljoen euro slechts 3 miljoen euro uitgegeven in het kader van het project, waarbij de Commissie een voorschot van 5,8 miljoen euro betaalde bij de aanvang van de tenuitvoerlegging. Op het moment van de controle waren sommige diensten ter ondersteuning van reddingsoperaties en ter bestrijding van mensenhandel op zee nog niet geleverd vanwege de moeilijke situatie, zoals de levering van ambulances of de reparatie van vaartuigen die waren beschadigd tijdens de oorlog.

73

In de voorgaande paragrafen wordt een aantal tekortkomingen beschreven die van invloed zijn op de doeltreffendheid van de projecten. Wij hebben ook een beperkt aantal gevallen aangetroffen waarin deze tekortkomingen op passende wijze waren aangepakt, hetgeen een positieve uitwerking had op de doeltreffendheid van de projecten in kwestie.

Tekstvak 8

Een voorbeeld van goede praktijken

Een voorbeeld daarvan is het project „Bevordering van de eerbiediging van de rechten van migranten van bezuiden de Sahara in Marokko”. Dit lopende project, dat in januari 2013 van start ging (2 miljoen euro), was erop gericht een bijdrage te leveren tot de bevordering van de eerbiediging van de rechten van migranten van bezuiden de Sahara in de provincies rond Rabat, Tanger en Casablanca. Het project was goed ontworpen, beantwoordde aan de lokale behoeften en bevatte een beperkt aantal operationele doelstellingen (zoals „verbetering van de wijze waarop migranten worden ontvangen en vermindering van het risico van complete uitsluiting”), alsmede concrete te verwachten resultaten (zo zijn er ongeveer 4 500 uiterst kwetsbare migranten gehuisvest in drie modelopvangcentra en werden de rechten van migranten erkend en geëerbiedigd door de institutionele partners) en er zijn kwantificeerbare indicatoren vastgesteld samen met de bronnen en kanalen voor de controle ervan.

Een gedetailleerde rapportage werd verstrekt op basis van controleerbare feiten waaruit duidelijk blijkt dat de doelstellingen op geleidelijke wijze waren bereikt (op het moment van de controle was het echter nog te vroeg voor een analyse van de algemene impact of de resultaten van het project). In het kader van het project wordt nauw samengewerkt met andere donorinitiatieven en er wordt op actieve wijze geprobeerd om zowel de regering als de lokale autoriteiten erbij te betrekken. De EU-delegatie wordt goed op de hoogte gehouden en biedt permanent toezicht.

Problemen met de doeltreffendheid op drie belangrijke gebieden

74

In de volgende secties wordt gekeken naar de doeltreffendheid op drie belangrijke terreinen:

οde relatie tussen migratie en ontwikkeling (de positieve uitwerking van migratie op ontwikkeling), een van de prioriteiten van de EU;

οde steunmaatregelen voor terugkeer en overname;

οde bescherming van de rechten van de mens, een horizontale doelstelling die moet worden uitgevoerd in alle projecten.

Het verband tussen migratie en ontwikkeling

75

De koppeling tussen migratie en ontwikkeling is een van de vier prioriteiten van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit (TAMM) (zie paragraaf 7). Deze wordt ook, in zeer algemene termen, in de DCI-verordening genoemd: „maximaliseren van de effecten voor de ontwikkeling van de toegenomen regionale en wereldwijde mobiliteit van mensen, en met name van goed beheerde arbeidsmigratie, […] verbeteren van een gemeenschappelijk standpunt over de verwevenheid van migratie en ontwikkeling […]”. Het is een van de belangrijkste maatregelen van de vierde pijler, „een nieuw beleid voor legale migratie”, van de Europese agenda voor migratie, die in mei 2015 werd uitgebracht door de Commissie.

76

Het gezamenlijk migratie- en ontwikkelingsinitiatief (JMDI) was het vlaggenschipproject van het thematische programma op dit gebied; het had een begroting van 15 miljoen euro en werd uitgevoerd door middel van het ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties. Het algemene doel van het initiatief was bij te dragen tot de versterking van de positieve gevolgen van migratie door middel van de betrokkenheid van kleinschalige actoren en de verspreiding van wereldwijde beste praktijken. Er werden drie specifieke doelstellingen vastgesteld:

a)versterken van de capaciteit van kleinschalige actoren om hen doeltreffender te maken bij het opzetten en uitvoeren van hun initiatieven op het gebied van migratie en ontwikkeling;

b)faciliteren van netwerkvorming en kennisdeling tussen mensen uit de migratie-en ontwikkelingspraktijk;

c)formuleren van aanbevelingen aan mensen uit de praktijk en politieke besluitvormers voor verspreiding op nationaal en internationaal niveau.

77

Dat deze doelstellingen te vaag waren om naar behoren te kunnen worden beoordeeld, werd reeds opgemerkt in een externe evaluatie in 2011³⁰, waarin werd benadrukt dat alle waargenomen resultaten conform de doelstellingen kunnen worden geacht. De conclusies van de evaluatie zijn niet besproken door de JMDI-stuurgroep.

78

De totale JMDI-programmaprestaties en -resultaten dienden te worden gemeten aan de hand van indicatoren, zoals het aantal verzorgde opleidingscursussen op het gebied van capaciteitsopbouw, de frequentie van communicatie in of de mate van deelname aan onlinedebatten, het aantal downloads, gecreëerde en verspreide inhoud, het aantal bezoekers van een virtueel evenement, alsmede een handboek over beste praktijken op het gebied van migratie en ontwikkeling. Deze indicatoren toonden niet duidelijk aan op welke wijze de positieve uitwerking van migratie op ontwikkeling kon worden vergroot, of welke specifieke resultaten kunnen worden bereikt in kwalitatief en kwantitatief opzicht.

79

De belangrijkste resultaten van het JMDI waren het ontwerpen en doen van een oproep tot het indienen van voorstellen voor 55 kleine projecten, uit te voeren in 16 landen, waarbij migrantenorganisaties in de 27 EU-lidstaten worden betrokken, en een handboek van beste praktijken gecodificeerd en vastgesteld op basis van de resultaten van het project. Het heeft ook netwerkvorming mogelijk gemaakt en kennisdeling tussen mensen uit de migratie-en ontwikkelingspraktijk. Bovendien was het project ook zeer zichtbaar op internationale fora, zoals het jaarlijkse wereldforum voor migratie en ontwikkeling.

80

Wij onderzochten een steekproef van projecten die waren gestart in het kader van het JMDI-pilotinitiatief naar aanleiding van een oproep tot het indienen van voorstellen. De resultaten waren gemengd: de doelstellingen waren vaak te ambitieus, of de relatie tussen migratie en ontwikkeling was onduidelijk en niet alle projecten waren duurzaam. Bij één project in Marokko hadden vrouwen uit een regio met veel emigratie coöperaties opgericht waarbij zij erin slaagden om duurzame, inkomstengenererende activiteiten te creëren (bijvoorbeeld de verkoop van specerijen en het beheer van een banketbakkerij) en om basale leesen schrijfvaardigheden te ontwikkelen. De coöperaties hadden moeten worden opgericht met de nauwe en actieve betrokkenheid van de Marokkaanse diaspora in Italië. Hoewel de coöperaties werden opgericht, was er weinig sprake van betrokkenheid van de Marokkaanse diaspora in Italië.

81

De door ons gecontroleerde projecten hadden een beperkte impact en levensvatbaarheid en zagen meer op ontwikkeling dan op migratie. De bezochte projecten in Marokko, Georgië en Algerije waren gericht op deelnemers op een zeer lokaal niveau en hadden betrekking op een zeer beperkt aantal personen. Vanwege de algemene JMDI-doelstelling om beste praktijken vast te stellen, was de impact van grootschalige verspreiding beperkt.

Steunmaatregelen voor terugkeer en overname: beperkte impact en wisselende steun van niet-EU-landen

82

Het EU-beleid inzake de overname van irreguliere migranten werd in 1999 ingevoerd met het Verdrag van Amsterdam, dat bepaalt dat de Unie bevoegd is tot het onderhandelen over en het afsluiten van overnameovereenkomsten met derde landen. Deze hebben de vorm van samenwerkingsovereenkomsten die het voor het land van herkomst of het land van doorreis eenvoudiger maken om laissez-passer af te geven aan onderdanen van niet-EU-landen die niet over een paspoort beschikken en zich in de verwijderingsprocedure bevinden. Het beleid werd formeel bekrachtigd in de richtlijn inzake terugkeer van 2008³¹.

83

De EU heeft 17 overnameovereenkomsten afgesloten, waaronder vijf met nabuurschapslanden. Daarnaast hebben verscheidene lidstaten bilaterale overeenkomsten ondertekend met niet-EU-landen. Zo heeft Georgië een overnameovereenkomst met de EU en een aantal bilaterale overnameovereenkomsten met lidstaten.

84

De EU-uitgavenprogramma’s voor terugkeer en overname boden diensten aan migranten die in een situatie van vrijwillige of gedwongen terugkeer verkeren. Er werd ondersteuning geboden bij de beroepsmatige integratie en beroepsopleiding, het starten van een bedrijf en medische zorg. Via de programma’s werden ook overheidsdiensten bijgestaan bij de verwerking van teruggekeerde vluchtelingen en overgenomen migranten, en wel door middel van studies, uitwisselingen en hulp bij de organisatie van bewustmakingscampagnes over de risico’s van irreguliere migratie en mensenhandel.

85

Vijf van de 23 door de Rekenkamer onderzochte projecten hadden betrekking op overname en deze vertegenwoordigden in totaal 20,5 miljoen euro. Dit bedrag was verdeeld tussen het Europese nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (16,31 miljoen euro) en het thematisch programma voor migratie en asiel (4,19 miljoen euro). Projecten waren vaak vrij klein en beperkt in hun resultaten en doeltreffendheid (zie tekstvak 9).

Tekstvak 9

Terugkeerproject in Georgië

Steun voor Georgische terugkerende/gerepatrieerde migranten en uitvoering van de overnameovereenkomsten tussen de EU en Georgië

Het doel van dit project (waarde: 3 miljoen euro) was de versterking van de bestuurscapaciteit bij het beheer van terugkerende/gerepatrieerde migranten, hulp bij de economische en sociale re-integratie van Georgische onderdanen en de ontwikkeling van een voorlichtingscampagne.

Het project heeft bijgedragen tot de ontwikkeling van een nationale strategie en wetgeving inzake migratie. Er zijn twee centra opgezet voor loopbaanbegeleiding en werving om te helpen bij de re-integratie van repatrianten. Ten tijde van de controle was echter onzeker of deze centra operationeel zouden blijven na afloop van het project omdat verdere financiering door de EU moest worden verstrekt via de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM), in plaats van door lokale bronnen.

Het was de bedoeling dat 700 mensen van de dienst voor arbeidsbemiddeling zouden profiteren, maar uiteindelijk werden 423 mensen geholpen, waarvan er 119 werk vonden en 83 volgens de beoordeling nog aan het werk waren aan het einde van het project.

Een laatste maatregel moest voorzien in tijdelijk onderdak voor 180 personen. Slechts dertien mensen hebben deze hulp genoten.

Hulp bij het opzetten van een doeltreffend systeem voor het beheer van de overnames in de drie Kaukasusstaten

Het doel van dit project (waarde: 1,5 miljoen euro) was het helpen opzetten van een doeltreffend systeem voor het beheer van de overnames in Armenië, Azerbeidzjan en Georgië. 20 % van de projectkosten werd gedragen door de EU-lidstaten. De projectactiviteiten omvatten een programma voor capaciteitsopbouw en studiebezoeken aan verschillende EU-lidstaten (aan deze bezoeken hebben negen ambtenaren deelgenomen), en daarnaast hebben 110 in Georgië verblijvende buitenlandse onderdanen begeleide vrijwillige terugkeer genoten. In het kader van het project is op het internet een elektronisch dossierbeheersysteem voor overnames opgezet, waarmee de lidstaten overnameverzoeken kunnen registreren en verwerken. In 2014 hebben verschillende lidstaten zich aangemeld voor het systeem; het was echter nog te vroeg om eventuele daaruit voortvloeiende efficiëntiewinst te kwantificeren.

86

Resultaten van de gecontroleerde projecten waren beperkt, omdat:

a)Het beleid inzake overnames is door sommige partnerlanden ten onrechte opgevat als een onderdeel van het EU-veiligheidsbeleid. Het wordt vaak gezien als compromis in ruil voor de vergemakkelijking van de visumvoorschriften in de oostelijke staten of voor handelsovereenkomsten met de zuidelijke regeringen.

b)De lidstaten bereiden in de EU wonende migranten niet op doeltreffende wijze voor op hun terugkeer³².

c)Veel teruggekeerde migranten weten, ten slotte, niet dat zij hulp kunnen krijgen bij hun overname, en de reïntegratieproblemen waarmee zij mogelijk te maken krijgen, leiden tot een hoog remigratieniveau³³.

Bescherming van de mensenrechten: onderdeel van gecontroleerde projecten, maar niet altijd met succes uitgevoerd

87

In veel documenten is eerbiediging van de mensenrechten toegezegd, zoals in de mededeling van de Commissie naar aanleiding van de Arabische lente³⁴. In haar eerste verslag over de totaalaanpak van migratie en mobiliteit heeft de Commissie opgemerkt dat de opbouw van mobiliteitspartnerschappen afhankelijk was van een beter evenwicht tussen thematische prioriteiten; zo was er met name meer aandacht nodig voor legale migratie, mensenrechten en de bescherming van vluchtelingen³⁵. Bij de goedkeuring van het verslag heeft de Raad deze conclusies herhaald.

88

Wij hebben vastgesteld dat er in de doelstellingen van het merendeel van de gecontroleerde projecten, direct of indirect, aandacht werd besteed aan de mensenrechten. Voorbeelden waren de bevordering van de rechten van migranten in Marokko en Algerije, alsmede de bouw van opvangcentra voor migranten die voldeden aan internationale normen, in het kader van het Oekraïense overnameprogramma. In de praktijk was er, in het geval van de Oekraïense opvangcentra, echter niet voorzien in opleiding om de autoriteiten die de centra exploiteerden te helpen om dit overeenkomstig de internationale mensenrechtennormen te doen. Internationale organisaties en het maatschappelijk middenveld hebben herhaaldelijk kritiek geuit op de behandeling van migranten, asielzoekers en vluchtelingen in Oekraïne.

89

Het SaharaMed-project, dat 10 miljoen euro aan financiering ontving voor de verbetering van de capaciteit voor het bestrijden van irreguliere immigratie en het voorkomen en onderscheppen van irreguliere migranten in het Middellandse Zeegebied, omvatte geen voorzorgsmaatregelen ter waarborging van de eerbiediging van de rechten van migranten, noch in de vorm van activiteiten, noch in de vorm van de aankoop van uitrusting. In de risicobeoordeling werd geen aandacht besteed aan een mechanisme voor het reageren op schendingen van de mensenrechten. Toen het Europees Parlement eind 2012 aandrong op de invoering van doeltreffende mechanismen voor toezicht op de bescherming van de mensenrechten³⁶, reageerde de projectbeheerder door een Italiaanse ngo te vragen om de capaciteit van de Libische autoriteiten om bescherming te bieden, te ontwikkelen. In vele rapporten is gewag gemaakt van de talrijke schendingen van de mensenrechten in detentiecentra en de Libische autoriteiten hebben de hulp van de ngo’s geweigerd, ondanks het bestaan van een formele overeenkomst³⁷. De ngo zelf heeft voorgesteld om SaharaMed in 2013 te beëindigen en het project is dienovereenkomstig opgeschort. Het project werd in 2014 aangevuld met twee andere projecten die gericht zijn op de bescherming en eerbiediging van de mensenrechten van migranten in Libië³⁸.

28De term „gemengde migratie” heeft betrekking op complexe verplaatsingen van de bevolking waarbij mensen dezelfde routes volgen en dezelfde vervoerswijzen gebruiken, maar die mensen uiteenlopende profielen hebben en verschillende redenen voor migratie (IOM).

29Zoals benadrukt door de Raad Buitenlandse Zaken op 18 november 2013 — Document nr. 16364/13 van de Raad van 18 en 19.11.2013.

30Evaluatie van het gezamenlijke migratie- en ontwikkelingsinitiatief van EU en VN, IBF International Consulting 2011.

31Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB L 348 van 24.12.2008, blz. 98).

32Picard, E en Greco Tonegutti, R, studie over de resultaten van de door de programma’s Aeneas en TPMA gefinancierde, concrete migratie- en ontwikkelingsprojecten, oktober 2014, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf.

33Volgens een studie die gepubliceerd is op de website van CARIM-east is vanwege de moeilijkheden bij de repatriëring 40 % van de repatrianten vastbesloten te remigreren. Mirian Tukhashvili, „The demographic and economic framework of circular migration in Georgia” (Het demografische en economische kader van circulaire migratie in Georgië), toelichtende nota 12/89 van CARIM-east.

34COM(2011) 303 definitief van 25 mei 2011 „Inspelen op de veranderingen in onze buurlanden”.

35COM(2014) 96 final.

36Resolutie van het Europees Parlement van 22 november 2012 over de situatie van migranten in Libië (2012/2879 (RSP)).

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013-06-20; http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees.

38„Bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen in Libië” (5 miljoen euro) en „Op rechten gebaseerde steun voor het asielstelsel en migratiebeheer in Libië” (10 miljoen euro).

Een moeilijke coördinatie tussen verschillende partners op verschillende niveaus

90

Een groot aantal partners in de EU, de lidstaten en niet-EU-landen speelt een rol in het beheer van het migratiebeleid. Diverse directoraten en diensten van de Commissie zijn hierbij betrokken (met inbegrip van DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling, DG Migratie en Binnenlandse Zaken, DG Uitbreiding en, meer recentelijk, DG Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen, alsmede de EDEO), in samenwerking met de lidstaten en niet-EU-landen, die andere verwachtingen kunnen hebben.

Bestuur was complex

91

Het organisatieschema voor de uitvoering van het migratiebeleid bij de Europese instellingen (zie bijlage V) was complex. Er bestonden gebreken in de koppelingen tussen de belangrijkste partners, zowel tussen de directoraten en diensten van de Commissie als tussen de Commissie in Brussel en haar delegaties.

92

De Raad, de Commissie en een aantal werkgroepen hebben bij herhaling gewezen op de noodzaak om de interne coördinatie tussen de belangrijkste diensten van de Commissie te verbeteren, met name tussen DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling en DG Migratie en Binnenlandse Zaken, de twee belangrijkste partner-directoraten-generaal.

93

Ondanks de inspanningen van de Commissie ten behoeve van het beheer van migratie op verschillende beleidsterreinen en diensten (ontwikkelingssamenwerking, het beleid inzake nabuurschap, uitbreiding en buitenlandse en binnenlandse zaken) bestond er geen werkbare strategie of een mechanisme om voor coördinatie tussen beleidsterreinen, fondsen of DG’s te zorgen.

94

Financiering voor de TAMM is een belangrijk ingrediënt voor de succesvolle uitvoering ervan. De lidstaten kunnen rechtstreeks bijdragen tot de financiering ervan en derhalve is een doeltreffend coördinatiemechanisme belangrijk. Op het niveau van de TAMM bestond er echter geen financieringsoverzicht waarin, met name, was vastgelegd wie wat financiert, of op welke wijze middelen worden toegewezen.

95

De Rekenkamer neemt nota van de recente interne reorganisatie bij de Commissie (bijvoorbeeld de instelling van colleges van Commissarissen ter verbetering van de coördinatie).

96

De coördinatie tussen DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling en DG Migratie en Binnenlandse Zaken is intern versterkt, met name dankzij het feit dat DG Migratie en Binnenlandse Zaken over personeel met ervaring op het gebied van ontwikkeling beschikt en DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling over personeel met ervaring op het gebied van binnenlandse zaken. Er is nu een beter begrip van het gezamenlijke belang van het optreden van de EU op het gebied van migratie en ontwikkeling.

97

Gedurende de gecontroleerde periode was de EDEO, die pas sinds 2010/2011 operationeel is, niet in staat zijn rol ten volle te vervullen, ondanks de nadruk van de Raad op de noodzaak, zoals uitgedrukt in de TAMM, om de interne en de externe dimensies van het migratiebeleid van de EU dichter bij elkaar te brengen. Dit werd gedeeltelijk verklaard door het gebrek bij de EDEO aan toereikende thematische deskundigheid op gebieden die het migratie- en asielbeleid omvatten- een gebrek dat door de Rekenkamer is vastgesteld in een speciaal verslag dat werd gepubliceerd in 2014³⁹.

98

Een gebrekkige coördinatie tussen de Commissie in Brussel en de EU-delegaties in partnerlanden leidde tot ondoeltreffendheid. Het was schadelijk dat de delegaties onvoldoende werden betrokken bij de planning, aangezien er is vastgesteld dat er voor veel van de gecontroleerde projecten geen duidelijk beeld was van de verwachtingen en de specifieke situatie van het partnerland.

99

Tot op zekere hoogte was de Commissie in Brussel verantwoordelijk voor deze gebreken, omdat zij de delegaties niet van de vereiste informatie heeft voorzien; dit geldt met name voor projecten waarbij meer dan één land betrokken is. Wij hebben vastgesteld dat de betrokken delegaties hierover niet altijd waren ingelicht. De Commissie had ook nagelaten gevolg te geven aan de aanbevelingen van een externe beoordelaar met betrekking tot de algemene uitwisseling van goede praktijken die zijn vastgesteld bij de lokale uitvoering van projecten.

100

Onvoldoende coördinatie leidde dus tot het verlies van informatie en dubbel werk. Zo kwam de doeltreffendheid van de projecten in het gedrang toen reeds beschikbare studies onnodig werden herhaald.

Mobiliteitspartnerschappen: de noodzaak om coördinatie te verduidelijken

101

De mobiliteitspartnerschappen zijn opgebouwd rond een standaardmodel dat varieert naargelang de respectieve behoeften, belangen en capaciteit van het partnerland en de EU. De onderhandelingen en de tenuitvoerlegging van mobiliteitspartnerschappen worden gemonitord (op strategisch/beleidsniveau) door de Groep op hoog niveau asiel- en migratievraagstukken. De meer technische en operationele aspecten van de uitvoering worden daarnaast gecontroleerd door een deskundigengroep, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, de betrokken directoraten van de Commissie (DG Migratie en Binnenlandse Zaken, DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling en DG Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen), de EDEO en de relevante EU-agentschappen.

102

Coördinatie blijft noodzakelijk om er bijvoorbeeld voor te zorgen dat de lidstaten op regelmatige basis „scoreborden” van partnerschappen naar behoren actualiseren en delen, en om Frontex te informeren over bilaterale projecten, teneinde dubbel werk te voorkomen.

Toekomstverwachtingen

103

Met het nieuwe meerjarig financieel kader (2014-2020) en het begin van de ambtstermijn van de nieuwe Commissie eind 2014 werden nieuwe mogelijkheden geboden ter verbetering van de coördinatie van het externe migratiebeleid van de Unie. Migratie wordt erkend als een prioriteit voor de nieuwe Commissie en er is een lid van de Commissie die speciaal verantwoordelijk is voor dit gebied. In de Europese agenda voor migratie, die de Commissie in mei 2015 heeft uitgebracht, zijn de „vier pijlers voor beter migratiebeheer” vastgelegd en wordt erop aangedrongen dat er „meer coherentie nodig is tussen verschillende beleidssectoren zoals ontwikkelingssamenwerking, handel, werkgelegenheid en binnenlands en buitenlands beleid”. Betere samenwerking met de landen van herkomst en doorreis, ondersteund door de EU-delegaties met een actievere rol, zal bijdragen tot de verbetering van het toezicht op de overnames. De Commissie pleit ook voor een steviger optreden om migratie en ontwikkelingsbeleid te koppelen door maximalisering van de ontwikkelingsvoordelen voor de landen van herkomst.

39Speciaal verslag nr. 11/2014 „De totstandbrenging van de Europese Dienst voor extern optreden” (http://eca.europa.eu).

Conclusies en aanbevelingen

Conclusie 1 — De externe EU-uitgaven voor migratie werden ingegeven door een breed scala aan beleidsdoelstellingen die niet voldoende waren uitgesplitst in door resultaatindicatoren ondersteunde operationele doelen. Monitoring en evaluatie moeten verder worden verbeterd.

a)Externe migratie werd ten uitvoer gelegd door middel van allerlei financieringsinstrumenten, elk met eigen doelstellingen. De doelstellingen waren niet aan elkaar gekoppeld en de instrumenten boden geen duidelijke strategie waarmee de omvang van hun bijdrage kon worden vastgesteld. Het is derhalve onduidelijk wat daarmee diende te worden bereikt op EU-niveau (zie de paragrafen 27-31).

b)De zeer algemene doelstellingen van het thematische programma waren niet uitgewerkt tot operationele doelen die zijn toegesneden op de behoeften van de partnerlanden. De indicatoren die zijn gebruikt voor de monitoring, bestreken slechts enkele van de doelstellingen en waren onderling tegenstrijdig; de indicatoren konden in de loop der tijd ook aan verandering onderhevig zijn en werden niet zorgvuldig gemonitord; numerieke gegevens waren schaars en over het algemeen onbetrouwbaar. Er was sprake van inconsistentie tussen de indicatoren die worden gebruikt op verschillende beleidsniveaus (strategisch kader, begroting en jaarlijks activiteitenverslag) en tussen deze indicatoren en die welke zijn vastgelegd op het niveau van de projecten (zie de paragrafen 32-47).

c)Evenmin bestond er een correlerende matrix voor doelstellingen en indicatoren op alle niveaus (van afzonderlijke projecten tot het jaarlijks activiteitenverslag) voor alle uitgaveninstrumenten. Derhalve was het niet mogelijk om toezicht te houden op, of op alomvattende en gecoördineerde wijze verslag te leggen over beleidsresultaten (zie de paragrafen 49-51).

d)Door tekortkomingen in de informatiesystemen van de Commissie kon niet worden vastgesteld in welke mate EU-middelen waren toegewezen (via het TPMA) aan de belangrijkste prioriteiten van de buurlanden. Bij gebrek aan een kwantitatieve beoordeling van de prioritaire behoeften was het niet mogelijk te beoordelen of de huidige steunniveaus in buurlanden adequaat waren (zie de paragrafen 52-56).

e)De uitgaven in de nabuurschapslanden voor externe migratie worden gekenmerkt door een grote thematische en geografische diversiteit. Dit beperkte de doeltreffendheid ervan, doordat het hierdoor onmogelijk is om tot een kritische massa aan financiering te komen die kan worden gericht op de feitelijke behoeften in prioritaire gebieden (zie de paragrafen 58-65).

Aanbeveling 1 — Verduidelijk doelstellingen, ontwikkel het kader voor prestatiemeting, breid dit uit en verbeter het en richt beschikbare financiële middelen op duidelijk omschreven en gekwantificeerde nagestreefde prioriteiten

De Commissie dient duidelijke en specifieke beleidsdoelstellingen vast te stellen die worden uitgevoerd door middel van een samenhangende reeks EU-uitgaveninstrumenten. Om de impact te maximaliseren, moet zij, in overeenstemming met duidelijk omschreven en gekwantificeerde prioriteiten, middelen toewijzen aan maatregelen en geografische gebieden. Begrotings- en projectbeheer moeten voldoende flexibel zijn om te kunnen inspelen op snelle veranderingen. De Commissie dient ervoor te zorgen dat er op projectniveau resultaatindicatoren, meetbare streefdoelen en uitgangswaarden zijn vastgelegd op basis van de uitgevoerde activiteiten. Indicatoren moeten in de loop der tijd stabiel en vergelijkbaar blijven en kwantitatieve gegevens moeten op systematische wijze worden verzameld. Er moet een correlatiematrix voor doelstellingen en indicatoren op alle niveaus en voor alle EU-bestedingsinstrumenten worden ontwikkeld, zodat de beleidsresultaten correct kunnen worden weergegeven en op een alomvattende en gecoördineerde manier kunnen worden gerapporteerd.

Aanbeveling 2 —Ontwikkel een passende codering in de informatiesystemen van de Commissie

De Commissie dient de invoering van een adequaat coderingssysteem voor externe maatregelen met betrekking tot migratie na te streven of zij moet een passende methodologie ontwikkelen, waarmee het mogelijk is om een completer overzicht van migratie-uitgaven te krijgen, teneinde EU-uitgaven (per type en plaats) op dit gebied te kunnen vaststellen en monitoren en het OESO-DAC-coderingssysteem aan te vullen.

Conclusie 2 — Gebreken gingen ten koste van de doeltreffendheid van de EU-uitgaven voor migratie (TPMA en ENPI) in de landen in het zuidelijke Middellandse Zeegebied en de landen van het Oostelijk Partnerschap

a)Vanwege ambitieuze of te algemeen geformuleerde doelstellingen konden resultaten van de projecten vaak niet worden gemeten. Resultaatindicatoren hadden vaak de vorm van outputindicatoren en daarom werd daarin niet vermeld of de doelstellingen waren bereikt (zie de paragrafen 67-72).

b)De doelstelling om het verband tussen migratie en ontwikkeling te versterken, werd deels uitgevoerd. Uit de onderzochte projecten kan worden opgemaakt dat de bijdrage die wordt geleverd door migranten die terugkeren naar hun eigen land beperkt was (zie de paragrafen 75-81).

c)De projecten ter vergemakkelijking van terugkeer en overname hadden beperkte resultaten, met name doordat het onderliggende beleid door sommige partnerlanden ten onrechte werd opgevat als een onderdeel van het EU-veiligheidsbeleid, waardoor zij dit moeilijk konden accepteren. Bovendien bereiden de lidstaten migranten niet op doeltreffende wijze voor op hun terugkeer naar huis (zie de paragrafen 82-86).

d)De doelstellingen van de meeste onderzochte projecten bevatten een — theoretische — verbintenis tot eerbiediging van de mensenrechten, maar wij hebben in diverse gevallen geconstateerd dat hier in de praktijk geen sprake van was (zie de paragrafen 87-89).

Aanbeveling 3 — Verbeter de voorbereiding en selectie van projecten

De Commissie dient de aanvankelijke planning van projecten te verbeteren door relevante, haalbare en meetbare doelstellingen te vereisen (en door te waarborgen dat deze eisen duidelijk zijn ingebed in contractuele modellen en richtsnoeren en ervoor te zorgen dat deze vervolgens ook worden toegepast). Projectindicatoren moeten resultaatindicatoren omvatten.

Aanbeveling 4 — Consolideer de koppeling tussen ontwikkeling en migratie verder

De Commissie moet verder verduidelijken welke aanpak zij hanteert om ervoor te zorgen dat migratie een positieve invloed heeft op ontwikkeling. Zij moet ervoor zorgen dat er in de programma’s en projecten meer nadruk wordt gelegd op migratie en proberen te bepalen welke beleidsmaatregelen nodig zijn om positieve effecten te sorteren.

Conclusie 3 — De coördinatie van de EU-uitgaven voor externe migratie (TPMA en ENPI) tussen actoren op verschillende niveaus was moeilijk.

De complexe bestuursregelingen verzwakken de coördinatie tussen EU-organen op alle niveaus, met name tussen DG’s en tussen de diensten van de Commissie in Brussel en de EU-delegaties in partnerlanden. Ondanks recente initiatieven op dit gebied is verdere rationalisering vereist. Op het niveau van de TAMM bestond er geen financieringsoverzicht waarin was vastgelegd wie — de Commissie en de lidstaten — wat financiert (zie de paragrafen 91-100).

Aanbeveling 5 — Interne en externe dialoog ter verbetering van de coördinatie

De Commissie en de EDEO moeten de capaciteiten van EU-delegaties op het gebied van migratievraagstukken versterken. De Commissie moet de ontwikkeling van een financieringsoverzicht nastreven, waarin is vastgelegd wat in het kader van de TAMM door wie wordt gefinancierd.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 25 februari 2016.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Bijlagen

Bijlage I

Ondertekende mobiliteitspartnerschappen tussen de EU, de EU-lidstaten en niet-EU-landen

| Kaapverdië | Moldavië | Georgië | Armenië | Marokko | Azerbeidzjan | Tunesië | Jordanië |
Datum | 2008 | 2008 | 2009 | 2011 | 2013 | 2013 | 2013 | 2014 |
EU | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Frankrijk | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Duitsland |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Italië |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Polen |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
Zweden |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
België |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Bulgarije |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Tsjechische Republiek |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Nederland |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Portugal | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
Roemenië |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
Spanje | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Denemarken |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Griekenland |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Litouwen |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Verenigd Koninkrijk |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Cyprus |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Hongarije |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Slowakije |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Slovenië |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Estland |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Letland |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Luxemburg | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
Oostenrijk |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Kroatië |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Finland |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Ierland |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Malta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Totaal lidstaten | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

Bijlage II

Vastgelegde, gecontracteerde en betaalde bedragen in de externe dimensie van het migratiebeleid gedurende de periode 2007-2013 (miljoen euro)

| Begrotingsvastleggingen | Contracten naar waarde | Aantal contracten | Betalingen
TPMA | 379,78 | 375 | 256 | 304,30
ENPI |  | 376 | 64 |
DCI (exclusief TPMA) | 190 | 64
EOF | 156 | 27
EIDHR | 7 | 43
IfS | 5 | 4
IPA | 309 | 76
Totaal | 1 418 | 534 | 304,30
Geen gegevens beschikbaar |  |  |  |

Bijlage III

Uitgaven voor het externe migratiebeleid: allerlei EU-uitgaveninstrumenten, elk met eigen doelstellingen en strategieën

Instrument voor ontwikkelingssamenwerking (Development Cooperation Instrument) (1. DCI — TPMA, 2. DCI — overige): De toepasselijke verordening bepaalt primaire en overkoepelende doelstellingen, verwijst naar doelstellingen voor geografische en thematische programma’s en streeft doelstellingen na uit andere beleids- of externe documenten (de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling en de doelstellingen die zijn goedgekeurd door de Verenigde Naties en andere internationale organisaties). Het wordt uitgevoerd in alle niet-EU-landen, met uitzondering van landen die in aanmerking komen voor pretoetredingssteun. In het geval van geografische programma’s worden noch landen die in aanmerking komen voor het Europees Ontwikkelingsfonds, het Europees nabuurschapsinstrument, of het Instrument voor pretoetredingssteun bestreken, noch de landen die de ACS-EU-partnerschapsovereenkomst hebben ondertekend (met uitzondering van Zuid-Afrika).

3.Het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument, waarin migratie gedeeltelijk was opgenomen, had zelf geen beleidsdoelstellingen vastgesteld. De toepasselijke verordening verwees naar de vaststelling van prioritaire doelstellingen in de strategiedocumenten - die moeten worden goedgekeurd door de Commissie - voor een land of een regio. Ingeval er door de EU geen specifieke doelstellingen waren overeengekomen met het betrokken land, moesten de EU-beleidsdoelstellingen worden nagestreefd (maar er is niet nader omschreven welke).

4.Europees Ontwikkelingsfonds: De bepalingen van het EOF zijn vergelijkbaar met die van het Instrument voor ontwikkelingssamenwerking, maar het fonds wordt uitgevoerd in andere landen, en wel 78 landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-landen). Het EOF is daarom niet als zodanig gebruikt in de buurlanden, maar kan bijvoorbeeld worden gebruikt ter ondersteuning van migranten die terugkeren uit buurlanden.

5.Het Stabiliteitsinstrument is bedoeld voor de aanpak van grote risico’s en bedreigingen voor politieke veiligheid en ontwikkeling. In de verordening worden twee algemene doelstellingen omschreven. Specifieke doelstellingen zijn vastgelegd in op meer landen gerichte strategiedocumenten, thematische strategiedocumenten en indicatieve meerjarenprogramma’s.

6.Het Europees Instrument voor de democratie en mensenrechten is gericht op de consolidatie van de democratie in niet-EU-landen en het verbeteren van de naleving van de mensenrechten. In de verordening worden drie algemene doelstellingen bepaald; specifieke doelstellingen moeten worden omschreven in de strategiedocumenten die de Commissie ook gebruikt bij het bepalen van de doelstellingen van de jaarlijkse actieprogramma’s.

7.Het Instrument voor pretoetredingssteun verleent financiële en technische hulp aan acht „uitbreidingslanden” gedurende het gehele toetredingsproces. In de verordening worden algemene doelstellingen vastgelegd (specifieke doelstellingen moeten worden omschreven in de meerjaren- en jaarlijkse programma’s) alsmede andere doelstellingen met betrekking tot specifieke onderdelen, zoals grensoverschrijdende samenwerking. Het IPA wordt daarom niet als zodanig gebruikt in de landen in het zuidelijke Middellandse Zeegebied en die van het Oostelijk Partnerschap.

Bijlage IV

Samenvatting van gecontroleerde projecten

Financieringsinstrument | Jaar overeenkomst | Looptijd (maanden) | Naam | EU-financiering (euro)
Wereldwijd
TPMA | 2007 | 55 | Gezamenlijke migratie- en ontwikkelingsinitiatief (Joint Migration and Development Initiative) | 15 000 000
Oostelijke nabuurschapslanden
ENPI | 2008 | 45 | Geïntegreerd grensbeheer in de zuidelijke Kaukasus (SCIBM — Southern Caucasus Integrated Border Management) | 6 000 000
ENPI | 2009 | 71 | Bijstand in verband met overname en begeleidende EUBAM-maatregelen¹ | 4 864 050
ENPI | 2009 | 42 | Ondersteuning van de tenuitvoerlegging van de component migratie en ontwikkeling van het mobiliteitspartnerschap tussen de EU en Moldavië | 1 999 734
TPMA | 2010 | 36 | Doeltreffend bestuur van arbeidsmigratie en de daarmee verbonden vaardighedendimensie | 1 507 501
TPMA | 2010 | 35 | Ondersteuning van de re-integratie van teruggekeerde Georgische migranten en de tenuitvoerlegging van de overnameovereenkomst tussen de EU en Georgië. | 3 000 000
ENPI | 2011 | 22 | Bijstand in verband met overname en begeleidende EUBAM-maatregelen | 1 798 941
ENPI | 2011 | 48 | Bijstand in verband met overname en begeleidende EUBAM-maatregelen | 9 532 400
TPMA | 2011 | 35 | Beter beheer van de mobiliteit van professionals in de gezondheidszorg in de Republiek Moldavië | 2 000 000
TPMA | 2011 | 23 | Ondersteuning van UNHCR-activiteiten in Oost-Europa in het kader van de regionale beschermingsprogramma’s van de EU — fase II | 1 500 000
TPMA | 2012 | 24 | Ondersteuning bij het opzetten van een doeltreffend overnamebeheer in Armenië, Azerbeidzjan en Georgië | 1 193 965
TPMA | 2013 | 36 | Versterking van het ontwikkelingspotentieel van het EU-mobiliteitspartnerschap in Georgië door middel van gerichte circulaire migratie en mobilisatie van de diaspora | 878 000
Zuidelijke nabuurschapslanden
TPMA | 2008 | 47 | Vergemakkelijken van het opzetten van bedrijven in Marokko dankzij de mobilisering van de Marokkaanse diaspora in Europa (FACE-Maroc) | 1 497 305
TPMA | 2008 | 26 | Interactieve kaart van irreguliere migratieroutes en -stromen in Afrika, het Midden-Oosten en het Middellandse Zeegebied (I-kaart) | 784 789
TPMA | 2009 | 59 | SaharaMed: Preventie en beheer van irreguliere migratiestromen van de Saharawoestijn naar het Middellandse Zeegebied | 10 000 000
ENPI | 2010 | 44 | MEDSTAT III | 7 000 000
TPMA | 2010 | 36 | Algerije: verbetering van de aan migranten geboden bescherming en vergroting van de capaciteit voor het beheer van gemengde migratiestromen | 1 915 916
TPMA | 2011 | 23 | Ondersteuning van UNHCR-activiteiten in Noord-Afrika in het kader van het regionale beschermingsprogramma | 3 631 627
ENPI | 2011 | 40 | EUROMED MIGRATION III | 4 998 800
TPMA | 2012 | 35 | Bevordering van de eerbiediging van de rechten van migranten van bezuiden de Sahara in Marokko | 1 594 264
TPMA | 2012 | 36 | Ondersteuning van het creëren van activiteiten en banen in de Maghreb - migratie ter ondersteuning van lokale ontwikkeling | 1 875 000
TPMA | 2013 | 36 | Seahorse-Mediterraan netwerk met lidstaat (SP) | 4 500 000
TPMA | 2013 | 13 | Ondersteuning van UNHCR-activiteiten in Noord-Afrika in het kader van het regionale beschermingsprogramma | 1 953 000
TOTAAL |  |  |  | 89 025 292

1Dit bedrag omvat een projectwijziging ter hoogte van 864 810 euro die door de Rekenkamer moest worden onderzocht om inzicht te krijgen in het volledige project.

Bijlage V

Uitvoeringsmechanismen voor financiële steun van de EU (externe dimensie M&A)

Bron: Europese Rekenkamer.

1Voorheen DG HOME. DG HOME was in de periode 2007-2013 verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van de fondsen van het SOLID-programma (Solidariteit en beheer van de migratiestromen). Deze bestonden uit het Buitengrenzenfonds (BGF), het Europees Terugkeerfonds (TF), het Europees Vluchtelingenfonds (EVF) en het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen (EIF). Geen van deze fondsen beschikte echter over een externe component voor uitgaven in derde landen, in tegenstelling tot de daaropvolgende fondsen voor de periode 2014-2020 (Fonds voor asiel, migratie en integratie - AMIF; Fonds voor interne veiligheid - ISF).

2DG Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen (voorheen DG ELARG)

3Gemeenschappelijke agenda inzake migratie en mobiliteit

4Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming

5Niet van toepassing op de nabuurschapslanden

6Partnerschapsinstrumenten

7Instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede (voorheen het Stabiliteitsinstrument - IfS)

8De component Migratie en asiel van het programma voor mondiale collectieve goederen en uitdagingen (2014-2020)

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

I

De Commissie en de EDEO hebben de volgende opmerkingen met betrekking tot de context en de inhoud van dit verslag:

De Commissie en de EDEO zien zich genoodzaakt te handelen in een complexe en steeds veranderende omgeving. In het licht van de ongeziene migratie- en vluchtelingencrisis behelst het migratiebeleid in belangrijke mate het bijstellen van de prioriteiten en het aanbrengen van versterkingen op Europees niveau en het zich continu aanpassen aan de veranderende omstandigheden.

Dit verslag van de Rekenkamer werd opgesteld vóór deze belangrijke ontwikkelingen plaatsvonden.

Migratie- en asielbeleid is zowel op internationaal als EU-niveau een ingewikkeld en veelzijdig beleidsterrein dat voortdurend in beweging is en de Commissie is genoodzaakt te werken in die veranderende en veeleisende omgeving. Het is bijgevolg een terrein dat al even complexe en multidimensionale uitvoeringsstructuren vereist.

In het verslag van de Rekenkamer wordt onvoldoende rekening gehouden met deze politieke, wettelijke, operationele en budgettaire context.

II

De Commissie is het ermee eens dat het moeilijk is om op een eenvoudige manier vast te stellen wat het totale bedrag is van de uitgaven die ten laste komen van de begroting en of de uitgaven zijn gedaan in overeenstemming met de beoogde geografische en thematische prioriteiten. De Commissie zal het algemeen kader voor toezicht en evaluatie op dit complexe beleidsterrein verder verbeteren en er tegelijkertijd op blijven toezien dat de instrumenten waarin is voorzien voldoende licht werpen op de beoogde geografische en thematische prioriteiten per aandachtsgebied.

III

In elk met EU-instrumenten gefinancierd project zijn indicatoren opgenomen die tijdens de gehele levenscyclus van het project worden gemonitord. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 68.

IV

Migratie is een complex, politiek gevoelig, sectoroverschrijdend beleidsterrein waar een groot aantal partijen (bv. Europese agentschappen, de IOM, het UNHCR) bij betrokken is, zowel binnen de EU-instellingen als daarbuiten. Dit wordt uiteraard weerspiegeld in het beheer van het externe migratiebeleid en de samenwerking van de EU.

De voorbije jaren zijn er inspanningen geleverd om de coördinatie tussen de directoraten-generaal van de Commissie, alsook met de Europese Dienst voor extern optreden en de EU-lidstaten te verbeteren en zijn hiertoe een aantal coördinatiemechanismen opgezet. In de recente Europese migratieagenda wordt benadrukt dat deze inspanningen verder moeten worden opgevoerd.

Inleiding

01

De Commissie benadrukt dat bestedingen ten behoeve van vluchtelingen in partnerlanden, onder meer in de nabuurschapsregio, al vóór 2015 waren opgenomen in de samenwerking van de EU met derde landen inzake migratie- en asielbeleid. Bij de meeste migratieprojecten wordt immers een alomvattende en inclusieve aanpak gevolgd, aangezien migratiestromen een heterogeen karakter hebben en bestaan uit een mix van economische migranten, kwetsbare migranten en personen die internationale bescherming behoeven.

02

Op 13 mei 2015 stelde de Commissie de Europese migratieagenda voor, op basis waarvan Raadsconclusies werden goedgekeurd in juni 2015.

11

Sinds de lancering in november 2014 van het zogenoemde Khartoum-proces (met landen langs de Oost-Afrikaanse migratieroute) ligt de prioriteit bij acht regionale dialogen.

De gezamenlijke agenda’s inzake migratie en mobiliteit worden ook beschouwd als een essentieel bilateraal kader naast de mobiliteitspartnerschappen.

13

De onderliggende oorzaken van irreguliere en gedwongen migratie variëren van armoede en een gebrek aan economische kansen tot conflicten, onveiligheid en klimaatverandering en alles wat daartussenin ligt. Het thematische programma voor migratie en asiel, dat een jaarlijkse toewijzing van ongeveer 50 miljoen EUR heeft, was inderdaad nooit bedoeld om dit soort onderliggende oorzaken aan te pakken, maar was erop gericht landen te steunen om hun migratie- en asielbeheer te verbeteren.

15

De ENPI-verordening stelt algemene doelstellingen vast, terwijl overeenkomsten tussen de EU en de partnerlanden het beleidskader vormden voor de programmering van de bijstand. (Zie ENPI-verordening, artikel 3).

Toen het ENPI vervangen werd door het Europees Nabuurschapsinstrument (ENI), werden voor de periode 2014-2020 evenwel specifieke doelstellingen vastgesteld. Overeenkomstig Verordening (EU) nr. 232/2014 is een van de zes specifieke doelstellingen van het ENI „het scheppen van een klimaat voor het beter organiseren van reguliere migratie en het stimuleren van goed beheerde mobiliteit van mensen, voor het uitvoeren van bestaande of toekomstige overeenkomsten die zijn gesloten volgens de totaalaanpak van migratie en mobiliteit, en voor het bevorderen van contacten tussen mensen, met name met betrekking tot activiteiten op het gebied van cultuur, onderwijs, werkgelegenheid en sport”.

Reikwijdte en aanpak van de controle

22

De Commissie merkt op, zoals de Rekenkamer ook aangeeft, dat hoewel het IPA en het EOF in bijlage III zijn opgenomen, geen van beide financiering aan de nabuurschapslanden verstrekken.

De samenhang van de doelstellingen, de bepaling van de behoeften van de partnerlanden en de monitoringinstrumenten moeten worden verbeterd

Antwoord op de titel boven paragraaf 27

De Commissie erkent de grote verscheidenheid aan beleidsregelingen, die vooral te wijten is aan de complexiteit van het migratiefenomeen.

Dankzij de voorstellen van de Commissie zijn de verschillende instrumenten voor externe samenwerking van de EU aanzienlijk gerationaliseerd en gestroomlijnd in de opeenvolgende meerjarige financiële kaders. De huidige mix van geografische en thematische instrumenten weerspiegelt globaal genomen een alomvattende en evenwichtige aanpak waardoor de EU de verschillende uitdagingen kan aangaan met coherente en complementaire financieringsinstrumenten.

29

Voor de periode 2014-2020 werd het ENPI vervangen door het Europees Nabuurschapsinstrument (ENI). Overeenkomstig Verordening (EU) nr. 232/2014 is een van de zes specifieke doelstellingen van het ENI „het scheppen van een klimaat voor het beter organiseren van reguliere migratie en het stimuleren van goed beheerde mobiliteit van mensen, voor het uitvoeren van bestaande of toekomstige overeenkomsten die zijn gesloten volgens de totaalaanpak van migratie en mobiliteit, en voor het bevorderen van contacten tussen mensen, met name met betrekking tot activiteiten op het gebied van cultuur, onderwijs, werkgelegenheid en sport’.

De ENI-verordening voorziet in de opname van een bijlage met programmeringsprioriteiten en globale financiële toewijzingen per programmatype (bilaterale, multilaterale en grensoverschrijdende samenwerking) die via een gedelegeerde handeling kan worden gewijzigd. Een nieuwe bijlage met de algemene prioriteiten voor de ENB-regio als geheel kwam als een van de voornaamste elementen uit de onderhandelingen met het EP en de Raad in het kader van het ENI voort; deze prioriteiten scheppen een kader voor het latere programmeringsproces.

30

De financieringsinstrumenten voor externe samenwerking en ontwikkelingssamenwerking met derde landen zijn in het leven geroepen om problemen zoals armoede, onveiligheid, democratie en bestuur, gebrek aan economische kansen, mensenrechten enz. aan te pakken.

Overeenkomstig de respectieve rechtshandeling worden in meerjaren- en jaarprogramma’s de steunsectoren nauwkeurig omschreven, waaronder basissectoren als onderwijs, gezondheid, milieu, naast veiligheid, binnenlandse zaken en migratie. Wat betreft de geografische instrumenten, wordt de keuze van de steunsectoren tijdens de programmeringsfase overeengekomen met de betrokken partnerlanden.

Zoals steeds het geval is bij sectoraal EU-beleid, kan de uitvoering van het externe migratie- en asielbeleid ondersteund worden met financiering uit de toepasselijke EU-instrumenten voor externe samenwerking, overeenkomstig de criteria en procedures die in de rechtsgrondslagen van het respectieve financieringsinstrument zijn vastgesteld.

Zie ook het antwoord op paragraaf 22.

31

Interventies in het kader van het extern beleid kunnen, met inachtneming van de doelstellingen van elk financieringsinstrument, bijdragen aan de tenuitvoerlegging van het EU-beleid op verschillende thematische gebieden, zoals klimaatverandering, veiligheid, onderwijs, landbouw of migratie.

32

De Commissie is van mening dat de projecten globaal genomen goed waren gedocumenteerd. In de toekomst zal de Commissie er evenwel naar streven de behoefteanalyses van haar projecten systematischer te documenteren.

33

Alhoewel de mobiliteitspartnerschappen (MP) een uitstekend bilateraal kader zijn gebleken om migratie- en asielvraagstukken zo aan te pakken dat de samenwerking voor beide partijen voordelig is, is de Commissie het ermee eens dat meer moet worden gedaan om een evenwichtige uitvoering ervan te bewerkstelligen, d.w.z. op een manier die alle vier de pijlers van de TAMM beter weerspiegelt, onder andere door middel van meer acties op het gebied van legale migratie, mensenrechten en bescherming van vluchtelingen.

De Commissie wijst de lidstaten regelmatig erop dat het belangrijk is ook het evenwicht tussen de vier thematische prioriteiten van de TAMM niet uit het oog te verliezen bij de uitvoering van het MP.

34

De meeste, zo niet alle delegaties hebben reeds een aantal jaren geleden contactpunten voor migratievraagstukken aangesteld. Bovendien konden personeelsleden van DG HOME enkel worden ingezet in een zeer beperkt aantal prioritaire delegaties (VS, Rusland, Genève, Wenen, Turkije, China, India). In de meeste gevallen worden deze functies gedeeld met andere directoraten-generaal en omvatten ze ook andere aangelegenheden die onder de bevoegdheid van DG HOME vallen (en die dus niet noodzakelijk specifiek gericht zijn op migratie).

Zoals wordt erkend in de recente Europese migratieagenda, is er bij de EU-delegaties behoefte aan een versterking van de deskundigheid op het gebied van migratie. De Raad heeft daarom besloten de capaciteit van de EU-delegaties te versterken om het migratievraagstuk aan te pakken en met name Europese migratieverbindingsofficieren in te zetten in prioritaire delegaties, met bijzondere aandacht voor de nabuurschapsregio.

35

Het opzetten van thematische eenheden in DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling enkele jaren geleden, waaronder een eenheid voor migratie, weerspiegelt het belang dat wordt gehecht aan de versterking van thematische deskundigheid in de hele organisatie, inclusief in de delegaties.

Een belangrijk deel van de opdracht van deze thematische eenheden bestaat erin thematische kwaliteitsondersteuning te verlenen aan het personeel in het hoofdkantoor en in de delegaties. De voor migratie en asiel verantwoordelijke eenheid van DG DEVCO heeft een aantal instrumenten ontwikkeld die moeten waarborgen dat deze steun op een samenhangende en efficiënte manier wordt verstrekt. Hiertoe zijn oriëntatienota’s, richtsnoeren en thematische opleidingsmodules ontwikkeld.

Vanwege de toegenomen aandacht voor migratie in het externe optreden van de EU, overweegt de Commissie een e-learningmodule uit te werken als aanvulling op de persoonlijke opleidingsinstrumenten.

36

De Commissie is het ermee eens dat migratie tot voor kort voor veel nabuurschapslanden niet tot de topprioriteiten behoorde, maar de situatie is de laatste tijd aanzienlijk veranderd, aangezien deze landen steeds meer het belang van migratie en de noodzaak om samen te werken met de EU inzien.

In het geval van het mediterrane project „Seahorse” erkent de Commissie dat het aantrekken van Noord-Afrikaanse landen als partner stroef loopt. De inspanningen worden voortgezet, met dien verstande dat de dialoog met deze landen op dit zeer gevoelige gebied door de instabiele situatie in de regio sinds het ontwerpen van het project wordt gehinderd.

37

Hoewel de Commissie erkent dat meer EU-lidstaten dan partnerlanden gebruikmaken van het eindproduct van de I-map, vindt ze dat rekening moet worden gehouden met een aantal aspecten.

De doelstelling van het project, gebaseerd op een behoefte waaraan uitdrukking werd gegeven in de mediterrane dialoog over doorgangsmigratie, was actuele informatie over migratiestromen te verstrekken om de beleidsvorming te verbeteren.

De I-map was een op zichzelf staand, zeer gericht project dat samen met andere projecten heeft bijgedragen aan de doeltreffendheid van de migratiedialoog tussen de landen van het Midden-Oosten en Afrika (MENA) en de EU-lidstaten. De Commissie is van mening dat de informatie over migratie, die voorheen niet geconsolideerd was in één enkel systeem en nu op een heel praktische manier beschikbaar is gesteld, de dialoog heeft verbeterd.

38

De Commissie is het ermee eens dat het van cruciaal belang is ons samenwerkingskader op het vlak van migratie en internationale bescherming beter af te bakenen door operationele doelstellingen en duidelijke, meetbare resultaten en outputs te bepalen waarbij er een rechtstreeks verband is tussen de activiteiten en de behaalde resultaten.

39

Hoewel de Commissie erkent dat precieze doelstellingen, referentiewaarden en indicatoren voor het toezicht op de uitvoering van de TAMM op strategisch niveau tot dusver ontbreken, is zij van mening dat de doelstellingen voldoende ruim moeten worden gedefinieerd om flexibel te kunnen worden toegepast in verschillende contexten, op zeer uiteenlopende aspecten en op snel evoluerende uitdagingen en behoeften op het gebied van migratie.

De Commissie heeft in 2015 in de werkgroep op hoog niveau opnieuw een discussie met de lidstaten op gang gebracht over de bepaling van geschikte indicatoren voor het monitoren van de TAMM.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 43 tot en met 50

De Commissie erkent dat relevante criteria en slimme indicatoren voor migratie vaststellen een uitdaging blijft, ook op het niveau van de internationale donoren en de VN, zoals werd aangetoond door de moeilijkheid om migratie-indicatoren vast te stellen en overeen te komen in het ontwikkelingskader voor de periode na 2015.

Dit heeft te maken met de complexe en veelzijdige dimensies van migratie- en asielbeleid in het algemeen. De Commissie erkent dat er collectief behoefte is aan een ernstige inspanning op dit gebied.

De herziening van het resultatenkader, die gepland is na de goedkeuring van de indicatoren van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s) in het voorjaar van 2016, is voor DEVCO een kans om ook wat het meten van resultaten op het vlak van migratie betreft, vooruitgang te boeken.

Antwoord op de titel boven paragraaf 52

De Commissie is van oordeel dat de geografische en thematische prioriteiten in het kader van de TAMM duidelijk werden vastgesteld, maar erkent dat de exacte kwantificering van de EU-uitgaven met betrekking tot deze prioriteiten tijdens deze audit moeilijk vast te stellen was.

53

Het gemeenschappelijk Relex-informatiesysteem (CRIS) is een instrument voor financieel beheer dat input geeft aan ABAC, het boekhoudsysteem van de Commissie, en real-time informatie verschaft over financiële transacties voor alle externe uitgaven van de EU. Het CRIS werd niet specifiek ontworpen voor rapportagedoeleinden. Het CRIS wordt momenteel in fasen afgebouwd en grotendeels vervangen door ABAC en aangevuld met het nieuwe systeem OPSYS.

Het systeem maakt gebruik van OESO-codes om overeenkomsten in te delen volgens activiteitensector. Er is momenteel geen code voor migratie; de Commissie is zich terdege bewust van de beperkingen die kleven aan het ontbreken van een specifieke DAC-code voor in het kader van migratie en asiel gefinancierde ontwikkelingsinterventies. Dit hangt samen met het veelzijdige en transversale karakter van de migratieproblematiek, die raakvlakken heeft met verschillende beleidsmaatregelen en sectoren. De Commissie zal snel een bespreking met de OESO (en andere relevante belanghebbenden) hebben om na te gaan hoe de migratie-uitgaven van diverse ontwikkelingsagentschappen het best kunnen worden geregistreerd.

54

De Commissie erkent dat de door DG DEVCO beheerde Excel-tabel een eenvoudig instrument is dat een aanvulling vormt op het gemeenschappelijk Relex-informatiesysteem (CRIS) van de Commissie. Wegens het ontbreken van een DAC-code voor migratie werd het beschouwd als een nuttig instrument voor rapportagedoeleinden.

55

Het financiële IT-systeem wordt momenteel in fasen afgebouwd en grotendeels vervangen door het boekhoudsysteem van de Commissie. Het is op korte termijn heel onwaarschijnlijk dat dergelijke geaggregeerde gegevens kunnen worden verstrekt.

56

Het financiële IT-systeem wordt momenteel in fasen afgebouwd en grotendeels vervangen door ABAC. Alle financiële gegevens zullen worden overgezet naar ABAC. In het licht van de recente ontwikkelingen zal de Commissie gesprekken aanknopen met de OESO.

De Commissie is zich terdege bewust van de beperkingen die voortvloeien uit het ontbreken van een specifieke DAC-code voor in het kader van migratie en asiel gefinancierde ontwikkelingsinterventies. Dit hangt samen met het veelzijdige en transversale karakter van de migratieproblematiek, die raakvlakken heeft met verschillende beleidsmaatregelen en sectoren.

Tekstvak 4 — Voorbeelden van ongepaste codering van uitgaven voor externe migratie

De Commissie erkent dat aan de twee genoemde projecten, Seahorse en Sahara Med, ten onrechte een DAC-code was toegekend, hoewel niet van 100 % van de activiteiten werd beschouwd dat ze aan de DAC-criteria van de OESO voldeden. Dit is inmiddels rechtgezet.

De Commissie merkt op dat de Verordening tot invoering van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking (DCI) het volgende bepaalt met betrekking tot de DAC-criteria van de OESO:

„…ten minste 90 % van de uit hoofde van thematische programma’s geplande uitgaven [heeft] een zodanige opzet dat de door de OECD/DAC vastgestelde criteria voor ODA vervuld zijn.”

57

Het thematische DCI-programma werd vastgesteld met een algemene werkingssfeer en was bedoeld ter aanvulling en niet ter vervanging van de geografische instrumenten en programma’s. In de periode 2007-2013 zijn twee strategiedocumenten goedgekeurd voor het TPMA, het eerste voor de periode 2007-2010 en het tweede voor de periode 2011-2013. Daar waar het TPMA alle geografische regio’s bestrijkt, is in deze strategieën, met inachtneming van de TAMM en het programma van Stockholm, een duidelijke prioriteit uitgesproken voor uitgaven in het kader van het TPMA ten gunste van het zuidelijke Middellandse Zeegebied, Afrika en Oost-Europese regio’s. Deze prioritering correspondeert met de migratieroutes, waaronder routes die hun oorsprong hebben buiten de nabuurschapslanden (Afrika ten zuiden van de Sahara) maar door die regio lopen.

60

De Commissie is het slechts gedeeltelijk met deze opmerking eens, aangezien ook rekening dient te worden gehouden met het feit dat dit vaak ook is wat de partnerlanden vragen, met name in oostelijke nabuurschapslanden, en dat de uitgaven op het gebied van grensbeheer over het algemeen veel hoger kunnen oplopen dan die op andere gebieden, bv. voor sociaal-economische projecten voor de integratie van migranten.

De Commissie is van mening dat het overwicht van bestedingen met betrekking tot irreguliere migratie, waarnaar de Rekenkamer verwijst, een weergave van de prioriteiten van sommige partnerlanden is.

Het klopt dat de uitgaven op deze gebieden, in het bijzonder voor grensbeheer, hoog zijn vanwege de noodzakelijke investeringen in grensdoorlaatposten en communicatie- en IT-uitrusting.

Daarbij komt nog dat de EU slechts één van de donoren is en in partnerschapsverband werkt met de betrokken landen, de lidstaten en internationale organisaties.

62

De Commissie merkt op dat de rechtshandeling tot oprichting van het TPMA bepaalt dat het programma een aanvulling vormt op de geografische programma’s. De toewijzing van middelen aan prioritaire gebieden in het kader van de geografische programma’s hangt in de eerste plaats af van de partnerlanden en niet alleen van de Commissie.

64

Het gezamenlijke migratie- en ontwikkelingsinitiatief van de EU en de VN (JMDI) werd gelanceerd als eerste alomvattend migratieprogramma dat zich toespitste op de impact van migratie op de ontwikkeling van de partnerlanden.

Het werd gezien als een belangrijke bijdrage van de EU aan de migratie- en ontwikkelingsagenda, nadat deze dimensie in de totaalaanpak van migratie en mobiliteit was opgenomen.

Dit initiatief was immers bedoeld als proefprogramma om de wisselwerking tussen migratie en ontwikkeling te onderzoeken, wat ook de reden is waarom het zich over zoveel verschillende landen in verschillende regio’s uitstrekte.

De bevindingen en de lessen die uit dit programma werden getrokken, zijn meegenomen in het follow-upprogramma, dat echter meer gericht is op specifieke prioritaire landen.

68

De Commissie benadrukt dat negen projecten duidelijk omschreven doelstellingen hadden. In 12 gevallen voldeden de doelstellingen slechts ten dele aan de definitie van duidelijk omschreven doelstellingen — ze waren vaak opgesteld in algemene termen — en in één geval waren de doelstellingen niet duidelijk omschreven (zie tekstvak 5).

Tekstvak 5 — Voorbeeld van lastig meetbare resultaten

De Commissie is het deels eens met de opmerking dat de resultaten niet onmiddellijk tastbaar en meetbaar zijn. De Commissie is echter van mening dat het project in het algemeen een succes was, met name doordat het ruimte creëerde voor een dialoog met gesprekspartners die jaren van vastgelopen democratische hervormingen hadden gekend.

69

De Commissie merkt op dat het TPMA, net als de meeste andere thematische en geografische externe financieringsinstrumenten, gericht is op de capaciteitsopbouw van de overheden en het maatschappelijk middenveld in de partnerlanden. Projecten voorzien gewoonlijk in capaciteitsopbouw op het gebied van wetgeving, instellingen en operationele werking door middel van technische bijstand en opleidingen. De Commissie is het er echter mee eens dat het verbeteren van de capaciteiten en het hervormen van de juridische en institutionele kaders middellangetot langetermijndoelstellingen zijn (en horen te zijn) en dat de resultaten niet meteen merkbaar zijn.

70

De Commissie erkent ten dele dat niet alle doelstellingen van de projecten uit de steekproef zijn bereikt.

Tegelijkertijd wenst ze te herhalen dat externe factoren een aanzienlijke impact hebben in een complex en voortdurend veranderend beleidsterrein als migratie en dat dit niet alleen kan worden opgevangen met een exemplarische voorbereiding en planning van de projecten.

Hoe goed de uitvoering ook gepland is en verankerd in de partnerlanden, de uitkomst van de interventie zal tijdens elke fase van de uitvoering beïnvloed worden door de onvoorspelbaarheid van de migratie- en vluchtelingenstromen en de politieke uitdagingen. De ervaring in Libië heeft dit duidelijk aangetoond.

Tekstvak 7 — Voorbeeld van een gedeeltelijk doeltreffend project

Het doel van het project „Seahorse Mediterranean” is bij te dragen aan de ontwikkeling van een van de regionale netwerken die het Eurosur-systeem moeten flankeren.

Ten tijde van de ondertekening van het contract was de situatie in Tripoli relatief stabiel en de omvang van de daaropvolgende achteruitgang van de veiligheidssituatie in Libië kon niet worden voorzien.

Vertegenwoordigers van Algerije, Tunesië en Egypte werden regelmatig uitgenodigd en zij namen vaak actief deel aan de bijeenkomsten van de stuurgroep van het project. Geen van deze drie landen is tot dusver een formele verplichting aangegaan.

De Guardia Civil, gesteund door vijf lidstaten die deel uitmaken van het consortium, staat regelmatig in contact met potentiële partners uit derde landen om hen ervan te overtuigen deel te nemen aan het initiatief.

De Rekenkamer merkt op dat [de] opname van Libië [indruiste] tegen de opvattingen van de Commissie. Vanwege de strategische ligging van het land werd in een later stadium echter erkend dat Libië de belangrijkste partner was voor dit initiatief en daarom werd besloten het land hierbij op te nemen.

72

Ondanks de huidige uitzonderlijke omstandigheden in Libië loopt het project nog steeds en worden er langzaamaan resultaten geboekt. De in de loop van de projectuitvoering ondervonden problemen zijn het gevolg van de onzekere en instabiele situatie in Libië en het project werd in augustus 2015 hervat en aangepast aan de nieuwe situatie na de crisis van 2014.

Het project loopt nu af in april 2016 en speelt in op de dringendste behoeften van in Libië gestrande migranten die vastzitten in de detentie-/opvangcentra, waar hen bijstand verleend wordt en ze geholpen worden met vrijwillige terugkeer met volledige eerbiediging van de mensenrechten.

77

De Commissie neemt nota van de opmerking van de Rekenkamer en merkt op dat het evaluatieverslag verschillende positieve elementen bevatte.

Bij diverse gelegenheden tijdens de regelmatige onderlinge projectbesprekingen werden de conclusies van de evaluatie uitgebreid besproken met het UNDP, en meer in het bijzonder in een vergadering op 10 oktober 2011. Voor het verslag is ook rekening gehouden met de opmerkingen van alle partneragentschappen.

80

Het gezamenlijke migratie- en ontwikkelingsinitiatief van de EU en de VN (JMDI) werd gelanceerd als eerste alomvattend migratieprogramma dat zich toespitste op het verbeteren van het effect van migratie op de ontwikkeling in de partnerlanden.

Als pilootproject op dit gebied werd het gezien als een belangrijke bijdrage van de EU aan de migratie- en ontwikkelingsagenda, nadat deze dimensie in de totaalaanpak van migratie en mobiliteit was opgenomen.

De bevindingen en de lessen die uit dit programma werden getrokken, zijn meegenomen in het follow-upprogramma, dat echter meer gericht is op specifieke prioritaire landen.

81

De steun van de EU aan Georgië op het vlak van migratie heeft een brede waaier aan begunstigden en types steun op verschillende bestuursniveaus. De toegevoegde waarde van het JMDI-systeem was dat actoren op lokaal niveau betrokken werden; met dit type steun kan enkel een relatief klein aantal eindbegunstigden worden bereikt. De lessen die werden getrokken uit dit soort interventies kunnen evenwel elders nog gebruikt worden.

Ondanks de erg beperkte impact had het programma in het geval van Algerije de verdienste dat migratievraagstukken op de agenda werden geplaatst en dat een permanente interministeriële structuur onder leiding van het ministerie van Buitenlandse Zaken werd opgezet.

In het geval van Marokko was het nuttig om binnen de portefeuille van migratieprojecten een interventie te hebben die zeer sterk op de basis was gericht. De verspreiding vond evenwel plaats op basis van wisselende resultaten en impact. Hieruit zijn lessen getrokken voor fase II van het JMDI en de verspreiding wordt momenteel gestructureerder aangepakt.

Tekstvak 9 — Overnameproject in Georgië

Wat betreft de onzekerheid die op het moment van de controle heerste over het al dan niet openblijven van de centra voor loopbaanbegeleiding en werving, beklemtoont de Commissie dat de Georgische autoriteiten de duurzaamheid van de centra hebben verzekerd door middel van toewijzingen uit de overheidsbegroting (400 000 GEL in de begroting 2015, 600 000 GEL gepland in de ontwerpbegroting 2016).

Het aantal mensen dat van de dienst voor arbeidsbemiddeling zou profiteren, viel lager uit dan was verwacht omdat de zelfredzaamheid van teruggekeerde migranten werd onderschat.

Wat betreft het verstrekken van tijdelijke huisvesting, was de Commissie bereid om te voorzien in de behoeften van 180 personen, maar door de lokale traditie van hechte sociale en familiale banden was er minder vraag naar. De financiële bijdragen werden dienovereenkomstig verlaagd.

Wat betreft de vrijwillige repatriëring, is het cijfer inmiddels gestegen tot 167 in Georgië verblijvende buitenlandse onderdanen, in vergelijking met 110 personen ten tijde van de controle.

86 a)

De Commissie is het eens met de opmerking van de Rekenkamer en voegt hieraan toe dat de overname van eigen onderdanen een verplichting naar internationaal gewoonterecht is, terwijl de overname van onderdanen van derde landen geen verplichting is. Het vormt een onderdeel van het migratie- en niet van het veiligheidsbeleid, zoals dat door sommige partnerlanden wordt gezien.

Een effectief beleid inzake terugkeer en overname is geen veiligheidskwestie, maar een fundamenteel element van en een absolute voorwaarde voor een goed migratiebeheer. De effectieve terugkeer van irreguliere migranten die niet of niet langer het recht hebben om in de EU te blijven, is ook essentieel als preventieve maatregel tegen nieuwe irreguliere migratie, zoals benadrukt wordt in het EU-actieplan inzake terugkeer (9 september 2015). Zowel terugkeer als overname vormt een integraal onderdeel van de TAMM en alle beleid dat daarop stoelt (bv. EU-migratieagenda). Het is juist dat visumversoepelingsovereenkomsten mogelijk zijn en dat ze parallel aan EU-overnameovereenkomsten worden overwogen, binnen de context van het „meer voor meer”-beginsel.

Antwoord op de titel boven paragraaf 87

De Commissie onderstreept dat succes inzake bescherming van de mensenrechten vaak wordt bepaald door een aantal externe factoren waarop zij geen vat heeft.

87

De mensenrechten zijn een horizontaal thema waaraan ernstig aandacht wordt besteed bij alle interventies in het kader van het extern beleid van de EU en zijn ook een prioriteit bij extern optreden inzake migratie.

Er wordt niet alleen op toegezien dat maatregelen inzake de mensenrechten deel uitmaken van alle interventies, maar tal van acties hebben de rechten van migranten als overkoepelende doelstelling. Voorbeelden hiervan zijn projecten voor bijstand aan en bescherming van slachtoffers van mensenhandel, rechten van migranten die als huispersoneel werken, bijstand en bescherming van vluchtelingen, enz.

88

Wat Oekraïne betreft, werd oorspronkelijk de mogelijkheid overwogen, en ook besproken met de regering, om een opleiding in mensenrechtennormen op te nemen in READMIT. Er werd in dat stadium echter overeengekomen om dit weg te laten uit het programma aangezien het zou overlappen met verscheidene andere projecten van internationale en maatschappelijke organisaties zoals i) de IOM (Referentie CRIS: 2011/282-850, projectnaam: Versterking van het migratiebeheer en samenwerking op het gebied van overname in Oost-Europa (MIGRECO)), ii) de UNHCR (Referentie CRIS: 2010/272-415, projectnaam: Ondersteuning van UNHCR-activiteiten in Oost-Europa in het kader van de regionale beschermingsprogramma’s van de EU (Regionaal beschermingsprogramma II) – fase II) of iii) de ngo The Right to Protection (Referentie CRIS: 2012/334-088, projectnaam: Advocacy and Government Capacity Building in Migration). Op een totaal van 34 sinds 2003 met EU-financiering ondersteunde projecten op het gebied van migratie en asiel, hadden 18 projecten op verschillende niveaus betrekking op mensenrechtenkwesties.

89

De Commissie heeft veel gedaan om de Libische autoriteiten ervan te overtuigen een memorandum van overeenstemming met het UNHCR te ondertekenen.

De Libische autoriteiten, in het bijzonder zij die het regime van Khadafi vertegenwoordigden, waren om politieke redenen uiterst terughoudend om het UNHCR te aanvaarden als belangrijkste partner van de actie.

De Commissie heeft echter steeds benadrukt dat eerbiediging van de mensenrechten een essentieel onderdeel van het project was.

91

Intensievere coördinatie tussen de EU-instellingen, waaronder ook tussen de diensten van de Commissie onderling, staat onder de Commissie-Juncker inderdaad opnieuw hoger op de lijst van aandachtspunten. Er is een aantal verbeterde coördinatiemechanismen ingesteld en die lijken goed te werken, zoals uit de test van de recente migratie- en vluchtelingencrisis in Europa is gebleken.

92

De Commissie is van mening dat de interne coördinatie al aanzienlijk verbeterd is.

93

De Commissie erkent weliswaar dat er nog ruimte is voor verbetering, maar wenst te benadrukken dat er doeltreffende, volledig operationele coördinatiemechanismen zijn voor migratiegerelateerde beleidsaangelegenheden en programmering.

Zo verzorgt DG HOME de coördinatie bij de voorbereiding en de goedkeuring van nationale programma’s van lidstaten in het kader van het AMIF of het ISF, alsook voor de jaarlijkse werkprogramma’s onder gecentraliseerd beheer. DG DEVCO en DG NEAR passen dezelfde procedure toe. Bovendien worden de EDEO en de relevante directoraten-generaal van de Commissie formeel geraadpleegd tijdens het overleg tussen de diensten van de Commissie voor de goedkeuring van alle financieringsprogramma’s.

De EDEO neemt, al dan niet samen met de Commissie, de leiding over de meerjarenprogrammering van de meeste externe financieringsinstrumenten en verzekert op die manier een hoge mate van coördinatie tussen de verschillende beleidsterreinen en in de verschillende geografische gebieden. Ook verschillen in wat de begunstigde derde landen vragen, kunnen een verklaring vormen voor het gebrek aan onderlinge consistentie („één pasklare formule” bestaat niet).

94

De Commissie erkent dat het inderdaad nuttig zou zijn om de migratiegerelateerde financiering voor een bepaald land of bepaalde regio in kaart te brengen om de coördinatie te vergemakkelijken en de complementariteit van de EU-financiering en de financiering door andere donoren te garanderen. Overzichten van migratiegerelateerde uitgaven door de EU en de lidstaten („scoreborden”) bestaan met name voor alle mobiliteitspartnerschappen en gemeenschappelijke agenda’s inzake migratie en mobiliteit, alsook voor een aantal regionale processen. De diensten van de Commissie stellen deze overzichten op in overleg met de betrokken coördinatiestructuren (lokale coördinatieplatforms van de mobiliteitspartnerschappen, vergaderingen van TAMM-deskundigen, enz.). De overzichten zijn uiteraard slechts indicatief en houden geen verplichtingen in voor de diverse donoren en financieringsbronnen, aangezien dit niet haalbaar zou zijn binnen het huidige juridische kader van de EU en niet verenigbaar zou zijn met de procedures die zijn ingesteld onder de respectieve financieringsinstrumenten van de EU.

97

De EDEO is van oordeel dat hij heeft geholpen om via de specifieke subcomités JLS/Migratie en Sociale zaken het migratiethema op te nemen in de politieke dialogen met derde landen, in het bijzonder nabuurschapslanden. Gezien het duidelijk toegenomen belang van migratie in de betrekkingen van de EU met derde landen, is er bij de EDEO bovendien geleidelijk aan op dit gebied expertise opgedaan en zijn er extra personele middelen ingezet voor sectorale vraagstukken die van belang zijn op het gebied van de externe betrekkingen, zoals migratie. Sinds het aantreden van de nieuwe Commissie is er een duidelijker streven om de interne en externe dimensies van migratie verder met elkaar te verweven en de beleidswerkzaamheden van de EDEO en de betrokken directoraten-generaal van de Commissie onderling coherenter te maken.

98

Hoewel de Commissie erkent dat de coördinatie met EU-delegaties kan en moet worden verbeterd en dat er in die zin maatregelen worden getroffen, vormt dit een uitdaging om een aantal redenen. Er is niet alleen een gebrek aan personele middelen in de EU-delegaties (en in het hoofdkantoor), maar ook een beperkte expertise inzake migratie, waardoor de capaciteiten om behoeften en prioriteiten met betrekking tot migratie in de partnerlanden te beoordelen navenant zijn.

99

De Commissie is het ermee eens dat de coördinatie met de EU-delegaties van cruciaal belang is en doet inspanningen om dit bij het dagelijks beheer van projecten in praktijk te brengen.

Geconsolideerde en gevalideerde goede praktijken uit succesvolle projecten zijn beschikbaar in de desbetreffende controle- en evaluatieverslagen en er wordt gewerkt aan een systeem om deze informatie te consolideren en te verspreiden. In het bijzonder moet informatie over goede praktijken worden opgenomen in de richtsnoeren die DEVCO.B3 opstelt en, in gefinaliseerde vorm, via een specifieke thematische website over migratie toegankelijk worden gemaakt.

Bovendien bevatten de thematische opleidingen van DEVCO.B3 sessies over de ervaringslessen en beste praktijken.

Conclusies en aanbevelingen

Conclusie 1

De Commissie benadrukt dat het herziene Europees nabuurschapsbeleid bedoeld is om in nauwe samenwerking met onze buren voorstellen te doen om het samenwerkingskader voor kwesties van gemeenschappelijk belang, zoals migratie, coherenter en resultaatgerichter te maken.

Evenzo omvat het vervolgprogramma voor het TPMA gedetailleerde doelstellingen, resultaten en indicatoren.

a)De Commissie gelooft dat er ruimte is voor een betere omschrijving van de strategische oriëntaties voor migratiegerelateerde aangelegenheden in de nabuurschapslanden door duidelijke en meetbare doelstellingen en coherente, concrete resultaten te bepalen, die de kern zullen vormen van nieuwe kaders voor de samenwerking met nabuurschaps- en uitbreidingslanden.

b)De Commissie is het deels eens met deze conclusie wat betreft de samenhang tussen verschillende niveaus van de controle- en evaluatiemechanismen. Wat het ENI en het TPMA betreft, bevatten de meeste migratieprojecten uitvoerige controle- en evaluatieregelingen, alsook volwaardige logische kaders. De Commissie gelooft echter dat er ruimte is om ons samenwerkingskader inzake migratie in de nabuurschapslanden beter af te bakenen door operationele doelstellingen en duidelijke en meetbare resultaten en output te bepalen, waarbij de activiteiten rechtstreeks gekoppeld worden aan resultaten.

e)De Commissie is het deels eens met deze opmerking, in het bijzonder wat betreft de geografische diversiteit.

De samenwerking met onze buren, in het bijzonder inzake migratie en internationale bescherming, moet worden afgestemd op het niveau van engagement en ontwikkeling van het beleid in de partnerlanden en rekening houden met de verschillende gevoeligheden, verwachtingen en beperkingen van de partners op dit gebied. In het licht van de aanslepende crisis in de nabuurschapslanden moet tevens worden voorzien in differentiatie- en flexibiliteitsmechanismen.

Om optimaal gebruik te maken van de middelen van het ENI, was de Commissie evenwel voornemens om op basis van de in de programmering van het ENI omschreven criteria een onderscheid te maken tussen de partners en om de op stimulansen gebaseerde aanpak strikt toe te passen.

Zoals reeds vermeld, verschillen de behoeften van de partners van land tot land en van regio tot regio. Overeenkomstig de aanbevelingen van de agenda voor verandering en de gedifferentieerde aanpak van het vernieuwde ENI, spitst de samenwerking van de EU met de nabuurschapslanden zich telkens op drie prioritaire sectoren toe. Die zijn bepaald door middel van uitgebreid overleg met regeringen, lokale autoriteiten, maatschappelijke organisaties, EU-lidstaten, internationale financiële instellingen en internationale organisaties.

Aanbeveling 1

De Commissie aanvaardt de aanbeveling ten dele, met name voor wat betreft de behoefte aan betere kaders voor prestatiemeting. De Commissie is het eens wat betreft het cruciale belang van een betere afbakening van haar strategisch samenwerkingskader voor migratie en internationale bescherming door operationele doelstellingen en duidelijke en meetbare resultaten en output te bepalen, waarbij de activiteiten rechtstreeks gekoppeld worden aan resultaten.

Aangezien de behoeften en dus de steun voor elk land echter verschillend zijn, benadrukt de Commissie dat het moeilijk is om een gemeenschappelijke reeks vergelijkbare, constant blijvende indicatoren te bepalen en dat er behoefte is aan meer flexibiliteit bij de bepaling van streefprioriteiten. Er worden controle- en evaluatie-instrumenten op maat ontwikkeld om de verwezenlijkingen en de vooruitgang meetbaar te maken, hetgeen essentieel is om tot concretere en efficiëntere samenwerkingkaders inzake migratie te komen.

Het herziene Europees nabuurschapsbeleid (ENB) is specifiek bedoeld om in nauwe samenwerking met de buren voorstellen te doen om samenwerkingskaders met betrekking tot kwesties van gemeenschappelijk belang, zoals migratie, coherenter en resultaatgerichter te maken.

De huidige situatie is onstabiel en het is noodzakelijk een onderscheid te maken tussen dringende maatregelen en meer systemische programma’s. Het zal niet altijd mogelijk zijn om aan de hand van gekwantificeerde streefprioriteiten te werken.

In het herziene ENB zal de Commissie streven naar intensievere partnerschappen met een duidelijkere focus en een meer gerichte samenwerking. De ervaring leert dat het ENB de meeste vruchten afwerpt wanneer de EU en haar partners daadwerkelijk een gezamenlijke agenda hebben. Bijgevolg zal de evaluatie duidelijk maken wat de belangen van de EU en van elke partner zijn, en op welke domeinen het gemeenschappelijk belang het grootst is (migratie en mobiliteit inbegrepen). De herziening is een gelegenheid voor de EU en haar partners om een goed inzicht te verwerven in die domeinen waar een groot gezamenlijk belang aanwezig is, hetgeen de basis zal vormen voor een sterker partnerschap en gerichte financiële steun. Flexibiliteit zal bij de inzet van financiële middelen uit het ENI evenwel een basisprincipe blijven, om de EU beter in staat te stellen om door middel van financiële samenwerking flexibeler te reageren op snel veranderende ontwikkelingen en behoeften in de regio.

Aanbeveling 2

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Zoals terecht is opgemerkt, worden de DAC-codes gedefinieerd door de OESO. In het licht van de recente ontwikkelingen zal de Commissie gesprekken aanknopen met de OESO.

Bovendien zal de Commissie onderzoeken of het haalbaar is om het DAC-codesysteem van de OESO aan te vullen.

Conclusie 2

a)Zie antwoorden van de Commissie op paragraaf 68 en tekstvak 5.

b)Het gaat er bij migratie en ontwikkeling om de positieve wisselwerking tussen migratie en ontwikkeling optimaal te benutten, om het ontwikkelingspotentieel van migratie in te zetten ten bate van zowel de samenleving als de migranten en bij te dragen tot duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding. Hoewel de precieze aard van het verband tussen migratie en ontwikkeling in verschillende contexten nog verder wetenschappelijk kan worden onderbouwd, wordt migratie steeds meer erkend als een krachtig instrument om de ontwikkeling van zowel landen van herkomst als landen van bestemming te stimuleren. Het feit dat migratie nu in de agenda voor duurzame ontwikkeling 2030 wordt beschouwd als een stimulerende factor voor ontwikkeling, bewijst dat er de voorbije jaren op dit gebied vooruitgang is geboekt.

c)De Commissie is het ermee eens dat de steun voor terugkeer en overname tot nu toe niet altijd de verwachte resultaten heeft opgeleverd. Effectieve terugkeer- en overnamebeleidsmaatregelen zijn evenwel een voorwaarde voor goed beheerde migratie en maken integraal deel uit van de TAMM.

De Commissie is het eens met de opmerking van de Rekenkamer en voegt hieraan toe dat de overname van eigen onderdanen een verplichting naar internationaal gewoonterecht is. Het vormt een onderdeel van het migratie- en niet van het veiligheidsbeleid, zoals door sommige partnerlanden wordt gesteld.

d)De Commissie is het deels met deze conclusie eens.

Wat de mensenrechten betreft, erkent de Commissie dat er ruimte is voor verbetering bij het bepalen van concretere, risicobeperkende maatregelen, bijvoorbeeld door de humanitaire diplomatie en de nationale doorverwijzingsinstanties te versterken.

In 2014 heeft de Commissie zich vastgelegd op de ontwikkeling van een instrumentarium dat ervoor moet zorgen dat in alle interventiefasen van de meeste nieuwe projecten een op rechten gebaseerde aanpak verankerd wordt.

Een op rechten gebaseerde aanpak is gebaseerd op het universele en ondeelbare karakter van de mensenrechten en op de beginselen van insluiting en deelname aan het besluitvormingsproces, non-discriminatie, gelijkheid en billijkheid, transparantie en verantwoordingsplicht. Deze beginselen staan centraal in de ontwikkelingssamenwerking van de EU, waarbij ook aan de armste en meest kwetsbare mensen, in het bijzonder vrouwen en minderjarigen, rechten worden toegekend.

Aanbeveling 3

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling, die reeds als volgt wordt uitgevoerd:

De Commissie maakt al gebruik van een hele reeks instrumenten die deel uitmaken van de projectbeheerscyclus. Hoewel er ruimte is voor een verdere verbetering van onze prestaties bij het bepalen van de interventielogica van elke actie, bevatten de meeste projecten reeds volwaardige logische kaders, met inbegrip van resultaatindicatoren.

Aanbeveling 4

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Steeds vaker blijkt dat migratie een positief effect heeft op de ontwikkeling (zowel van landen van herkomst en bestemming, als van de migranten zelf). Gezien de veranderende en stijgende migratietrend is het evenwel noodzakelijk om betrouwbare gegevens over migratie ter onderbouwing van de programma’s te blijven verzamelen. De Commissie investeert in de verdere consolidatie van deze gegevens, die als basis zullen dienen voor de uitwerking van toekomstige responsstrategieën en projecten.

Conclusie 3

De Commissie is van mening dat aanzienlijke inspanningen reeds hebben geleid tot doeltreffende coördinatiemechanismen op migratiegebied. Vanwege de complexiteit van de zaak, de verdeling van bevoegdheden en het aantal betrokken belanghebbenden zijn de mogelijkheden tot verdere rationalisering van de bestuursregelingen op migratiegebied zeer beperkt.

Aanbeveling 5

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele. De Commissie is van mening dat er, gezien de budgettaire beperkingen, reeds aanzienlijke inspanningen zijn geleverd om de capaciteit van de EU-delegaties te verbeteren (zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 34, 98 en 99).

De Commissie heeft reeds overzichten van migratiegerelateerde donorsteun opgesteld ter ondersteuning van verschillende bilaterale en regionale kaders (zoals de scoreborden voor mobiliteitspartnerschappen).

De Commissie is van mening dat het praktisch onuitvoerbaar zou zijn om één alomvattend overzicht van alle migratiegerelateerde uitgaven te maken.

QJ-AB-16-010-NL-E    ISSN 1977-575X

Dit verslag betreft de twee belangrijkste financieringsinstrumenten (TPMA en ENPI) van de externe dimensie van het gemeenschappelijk migratiebeleid van de EU dat is gericht op een doeltreffend beheer van de migratiestromen, in samenwerking met de landen van herkomst en doorreis. In dit verslag wordt onderzocht of de uitgaven van de beide instrumenten duidelijke doelstellingen hadden en of deze doeltreffend en goed gecoördineerd waren. Wij hebben geconstateerd dat de instrumenten geen duidelijke strategie boden waarmee hun bijdrage tot de doelstellingen kan worden vastgesteld; het is derhalve onduidelijk wat daarmee dient te worden bereikt op EU-niveau. Het was vaak moeilijk om de met EU-uitgaven behaalde resultaten te meten en de bijdrage van migratie tot ontwikkeling was moeilijk te beoordelen. Het beleid wordt gekenmerkt door een complexe bestuursstructuur, ontoereikende coördinatie en het ontbreken van een financieringsoverzicht waarin wordt gespecificeerd wie — de Commissie of de lidstaten — wat financiert.