CURTEA EUROPEANĂ DE CONTURI

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4745-2 | ISSN2 1831-0966 | doi:10.2865/001752 | QJ-AB-16-010-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-4779-7 | ISSN2 1977-5806 | doi:10.2865/9536 | QJ-AB-16-010-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4794-0 | ISSN2 1977-5806 | doi:10.2865/847397 | QJ-AB-16-010-RO-E

© Uniunea Europeană, 2016

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

RO
2016

nr. 09

Raportul special

Cheltuielile efectuate de
UE, până în 2014, în țările
din vecinătatea sa estică
și sudică mediteraneeană,
în cadrul politicii externe
în materie de migrație

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Cuprins

Abrevieri și acronime

Glosar

Sinteză

Introducere

Politica externă a UE în domeniul migrației

Cadrul de politică

O abordare globală privind politica externă în domeniul migrației

Prioritate acordată țărilor vizate de politica de vecinătate

Instrumente instituționale și financiare variate

Surse diferite ale cheltuielilor externe ale UE în materie de migrație

Mecanismele de finanțare și de gestionare

Sfera și abordarea auditului

Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, identificarea nevoilor țărilor partenere și instrumentele de monitorizare

O gamă largă de obiective de politică, care nu sunt întotdeauna intercorelate

Trebuie să se acorde o atenție mai mare identificării nevoilor țărilor partenere

Mecanismele de monitorizare și de evaluare trebuie ameliorate

Verificarea priorităților geografice și a celor tematice s-a dovedit a fi dificil de realizat

Acțiunile de intervenție sunt răspândite pe o arie geografică extinsă

Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP) în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările participante la Parteneriatul estic

Neajunsurile de la nivelul obiectivelor operaționale și al indicatorilor de rezultat au îngreunat evaluarea eficacității proiectelor

Factorii care subminează eficacitatea

Un exemplu de bună practică

Probleme de eficacitate în trei domenii-cheie

Legătura dintre migrație și dezvoltare

Măsurile de sprijin pentru returnări și readmisii: impact limitat și sprijin inegal din partea țărilor terțe

Protecția drepturilor omului: componentă inclusă în proiectele auditate, însă neimplementată întotdeauna cu succes

O coordonare dificil de realizat între mai mulți parteneri la diferite niveluri

Structura de guvernanță era complexă

Parteneriatele pentru mobilitate: necesitatea de a se clarifica coordonarea

Perspective de viitor

Concluzii și recomandări

Anexa I | — | Parteneriatele pentru mobilitate semnate între UE, statele membre ale UE și țări terțe
Anexa II | — | Sumele angajate, contractate și plătite în cadrul dimensiunii externe a politicii privind migrația în perioada 2007-2013 (în milioane de euro)
Anexa III | — | Cheltuielile destinate politicii externe în domeniul migrației: mai multe instrumente de cheltuieli ale UE, fiecare cu propriile sale obiective și strategii
Anexa IV | — | Prezentare sintetizată a proiectelor auditate
Anexa V | — | Mecanismele de implementare a asistenței financiare din partea UE (dimensiunea externă a migrației și azilului)

Răspunsul Comisiei

Abrevieri și acronime

AGMM: Abordarea globală în materie de migrație și mobilitate

DG: Direcție generală

DG ECHO: Direcția Generală Ajutor Umanitar și Protecție Civilă (ECHO)

FED: Fondul european de dezvoltare

Frontex: Agenția Europeană pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale Statelor Membre ale Uniunii Europene

FSI: Fondul pentru securitate internă

ICD: Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare

ICNUR: Înaltul Comisar al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați

IdS: Instrumentul de stabilitate

IEDDO: Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului

IEVP: Instrumentul european de vecinătate (și parteneriat)

IPA: Instrumentul de asistență pentru preaderare

JMDI: Inițiativa comună pentru migrație și dezvoltare

OIM: Organizația Internațională pentru Migrație

PNUD: Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare

PTMA: Programul tematic pentru migrație și azil

SEAE: Serviciul European de Acțiune Externă

Glosar¹

Acord de readmisie: Un acord care abordează procedurile prin care un stat poate returna, în țara de origine sau într-o țară terță prin care au trecut în drum spre țara care urmărește returnarea acestora, străinii sau apatrizii aflați într-o situație neregulamentară.

Consolidarea capacităților: Creșterea capacității autonome a guvernelor și a societății civile prin îmbunătățirea cunoștințelor, a competențelor și a atitudinilor acestora în acest domeniu. Consolidarea capacităților poate lua forma unui proiect implementat împreună cu un guvern partener ori a unui dialog bilateral sau multilateral.

Gestionarea frontierelor: Facilitarea fluxurilor autorizate de oameni de afaceri, turiști, migranți și refugiați, precum și depistarea și prevenirea intrării neregulamentare a străinilor într-o țară dată. Măsurile de gestionare a frontierelor includ impunerea de către state a obligativității vizelor, aplicarea de sancțiuni împotriva societăților de transport care aduc pe teritoriul unui stat străini în situație neregulamentară și interdicții pe mare.

Migrație: Deplasarea unei persoane sau a unui grup de persoane fie peste o frontieră internațională, fie în interiorul unui stat. Amploarea, compoziția și cauzele migrației pot fi variate, aceasta incluzând circulația refugiaților, a persoanelor strămutate, a migranților economici și a altor persoane precum cele care se deplasează pentru a se reuni cu membrii familiilor lor.

Migrație neregulamentară: Nu există o definiție clară sau universal acceptată a migrației neregulamentare. Ea se referă la circulația persoanelor în afara cadrului legal al țărilor de origine, de tranzit și de destinație. Din perspectiva țărilor de destinație, migrația neregulamentară înseamnă intrare, ședere sau muncă neregulamentară într-o țară dată. Din perspectiva țării de origine, situația neregulamentară survine atunci când, de exemplu, o persoană traversează o frontieră internațională fără un pașaport sau un document de călătorie valid. Migranții în situație neregulamentară sunt cei care intră pe teritoriul suveran al unui stat fără un document de intrare valid și cei care, după ce au primit autorizația de a intra cu un document valid, nu își reînnoiesc această autorizație și rămân (depășesc perioada legală de ședere) în țara-gazdă.

Mobilitate²: Este un concept mai larg decât migrația, întrucât se aplică unei game largi de persoane, de exemplu, vizitatorilor pe termen scurt, turiștilor, studenților, cercetătorilor, oamenilor de afaceri și membrilor familiei aflați în vizită.

Refugiat: Refugiații sunt persoane care, din cauza unei temeri bine fondate de a fi persecutate pe motiv de rasă, religie, naționalitate, apartenență la un anumit grup social sau opinie politică, se află în afara țării ai cărei cetățeni sunt și nu sunt în măsură sau, din cauza acestei temeri, nu doresc să beneficieze de protecția respectivei țări.

Reintegrare: Reincluderea sau reintegrarea unei persoane într-un grup, de exemplu procesul prin care un migrant revine în societatea țării sale de origine.

Returnare/reîntoarcere: Se referă în linii mari la actul sau procesul de întoarcere, fie în cadrul granițelor teritoriale ale unei țări, fie, după ce au fost epuizate toate căile legale de a rămâne într-un stat membru al UE, dintr-o țară-gazdă în țara de origine sau de tranzit, cum este cazul refugiaților, al solicitanților de azil și al resortisanților calificați.

Rezultatele proiectului: Pentru a putea măsura rezultatele obținute în urma unui proiect, trebuie să fi fost definite următoarele aspecte:

(a)obiective operaționale clare (de exemplu, accesul la electricitate pentru toate gospodăriile dintr-un anumit sat);

(b)indicatori de resurse și indicatori de realizare pentru evaluarea cantității, a calității și a promptitudinii furnizării serviciilor, a bunurilor sau a lucrărilor prevăzute în proiect (de exemplu, achiziționarea și instalarea a 200 de stâlpi de electricitate și a 4 000 de metri de cablu);

(c)valori de referință și valori-țintă (de exemplu, acolo unde există deja 500 de stâlpi și 10 000 de metri de cablu, obiectivul este de a instala 700 de stâlpi și 14 000 de metri de cablu);

(d)indicatori de rezultat pentru a măsura efectele implementării proiectului și pentru a descrie gradul de îndeplinire a unui obiectiv dat (de exemplu, toate cele 200 de gospodării au acum acces la electricitate). Și în acest caz, se pot specifica valori de referință și valori-țintă (de exemplu, o creștere de la 150 la 200 de gospodării deservite).

Solicitant de azil: Migranții primesc statutul de solicitant de azil după ce depun o cerere fie pentru statutul de refugiat, fie pentru statutul conferit prin protecție subsidiară, iar cererea lor este încă în curs de prelucrare.

1Toate definițiile sunt adaptate din Glosarul privind migrația (Glossary on Migration) al OIM, exceptând situațiile în care se specifică altfel.

2COM(2011) 743 final din 18 noiembrie 2011 – „Abordarea globală în materie de migrație și mobilitate”.

Sinteză

I

Dimensiunea externă a politicii comune a UE în domeniul migrației urmărește să promoveze o gestionare eficace a fluxurilor de migrație, în parteneriat cu țările de origine și cele de tranzit. Prezentul raport se referă la cele două instrumente de finanțare principale utilizate în șase dintre cele 11 țări din regiunea sud-mediteraneeană și cele participante la Parteneriatul estic, și anume Programul tematic pentru migrație și azil (PTMA) și Instrumentul european de vecinătate și parteneriat (IEVP), ambele constituite pentru perioada 2007-2013. Auditul nu acoperă evoluțiile care au avut loc pe planul migrației după 2014 și nici răspunsul UE la criza actuală privind refugiații.

II

Cheltuielile aferente dimensiunii externe a politicii UE în domeniul migrației erau reglementate de o gamă largă de obiective generale. Suma totală a cheltuielilor imputate bugetului UE nu a putut fi determinată în cursul auditului și nici nu era clar dacă cheltuielile fuseseră direcționate în funcție de prioritățile geografice și tematice avute în vedere.

III

În urma examinării unor proiecte selectate, Curtea a concluzionat că eficacitatea cheltuielilor externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP) în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările participante la Parteneriatul estic poate fi îmbunătățită. Măsurarea rezultatelor obținute cu ajutorul cheltuielilor UE s-a dovedit a fi adesea dificil de realizat, din cauza faptului că obiectivele acopereau o arie tematică și o zonă geografică foarte extinse și din cauza lipsei de indicatori cantitativi și axați pe rezultate. Contribuția migrației la dezvoltare, una dintre prioritățile Abordării globale în materie de migrație și mobilitate, a fost dificil de evaluat. În fine, judecând pe baza proiectelor examinate, contribuția adusă de migranții care se întorc în țara lor de origine a fost limitată.

IV

Cheltuielile externe ale UE în domeniul migrației erau executate de o mare diversitate de părți interesate. Ele au necesitat o coordonare între diversele servicii ale Comisiei, în special între direcțiile sale generale, Serviciul European de Acțiune Externă, delegațiile UE din țările terțe și o serie de agenții ale UE, în parteneriat cu statele membre, cu țările vizate de politica de vecinătate și cu țările terțe. Având în vedere această guvernanță complexă, s-a constatat că era nevoie de o coordonare mai intensă, la toate nivelurile, precum și de o implicare mai activă a delegațiilor UE în chestiunile legate de migrație.

V

Curtea își încheie raportul cu recomandarea adresată Comisiei de a elabora obiective clare și măsurabile care să fie implementate printr-un set coerent de instrumente de finanțare ale UE, susținute de o monitorizare și o evaluare eficace și de un sistem informațional corespunzător. Mecanismele de guvernanță trebuie să fie simplificate și mai bine coordonate.

Introducere

01

Politica externă a UE în domeniul migrației acoperă o gamă largă de aspecte precum mobilitatea și migrația legală, migrația neregulamentară, migrația și dezvoltarea și protecția internațională. Auditul are la bază activități de audit desfășurate până la sfârșitul anului 2014, ce au constat în examinarea cheltuielilor externe ale UE efectuate în materie de migrație în țările vecine sud-mediteraneene și în țările vecine participante la Parteneriatul estic (a se vedea, de asemenea, punctele 21-26). Nu a fost un audit al asistenței acordate în cadrul UE și nici al asistenței acordate statelor membre ale UE în acest domeniu. De asemenea, auditul nu a vizat în mod direct măsurile stabilite în mod expres pentru tratarea cererilor de azil și nici datele privind migrația neregulamentară. Auditul a examinat principalele două instrumente de finanțare ale UE și cheltuielile aferente efectuate în șase țări³ din vecinătatea estică și sudică a UE în perioada 2007-2013. Cheltuielile externe ale UE auditate de Curte în domeniul migrației nu erau legate de cheltuielile efectuate în legătură cu criza refugiaților din Siria. Prin urmare, prezentul raport nu acoperă evenimentele și acțiunile UE desfășurate în 2015 și nici datele aferente privind anul 2015. Curtea publică rezultatele acestui audit în acest moment, deoarece, în opinia sa, constatările și recomandările acestuia sunt pertinente în contextul în care UE urmărește să aducă răspunsuri politice și bugetare adecvate la politica externă în domeniul migrației.

Politica externă a UE în domeniul migrației

Cadrul de politică

02

Articolul 67 din tratat impune Uniunii Europene să dezvolte o politică comună în domeniul dreptului de azil, al imigrării și al controlului la frontierele externe, întemeiată pe solidaritatea între statele membre. Consiliul European a definit orientările strategice corespondente (articolul 68), acestea fiind declarate în Programul de la Stockholm (2009-2014)⁴, care prevedea o foaie de parcurs pentru UE referitoare la spațiul de libertate, securitate și justiție. În iunie 2014, Consiliul a adoptat noi orientări strategice pentru perioada 2014-2019.

03

Obiectivul principal al politicii comune de imigrare (articolul 79 din tratat) este de a asigura gestionarea eficientă a fluxurilor de migrație, tratamentul echitabil al resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere legală în statele membre, precum și prevenirea imigrării neregulamentare și a traficului de persoane și combaterea susținută a acestora.

04

De asemenea, UE acordă o importanță deosebită gestionării fluxurilor de migrație în cooperare cu țările de tranzit sau țările de origine ale migranților, precum și consolidării legăturii dintre migrație și dezvoltare.

05

Prin urmare, politica comună a UE în domeniul migrației are atât o dimensiune internă, cât și una externă. Prezentul raport se referă la dimensiunea externă, care este descrisă în secțiunea următoare.

O abordare globală privind politica externă în domeniul migrației

06

În 2005, Consiliul a adoptat Abordarea globală în materie de migrație, axată pe țările din Africa și din regiunea mediteraneeană. În 2011, această abordare a evoluat, devenind Abordarea globală în materie de migrație și mobilitate (AGMM)⁵. AGMM, care a fost adoptată de Consiliu⁶, dar care nu are un caracter juridic obligatoriu, reprezintă cadrul general al politicii externe a UE în domeniul migrației, pe baza căruia se realizează dialogul politic și cooperarea pe această temă.

07

AGMM identifică patru priorități tematice generale, pe care le descrie ca având „o importanță egală”:

(a)o mai bună organizare a migrației legale și favorizarea unei mobilități bine gestionate;

(b)prevenirea și combaterea migrației neregulamentare și eradicarea traficului de persoane;

(c)maximizarea impactului migrației și al mobilității asupra dezvoltării;

(d)promovarea protecției internaționale și consolidarea dimensiunii externe a politicii în domeniul azilului.

08

Respectarea drepturilor omului este o prioritate transversală a acestui cadru de politică.

Prioritate acordată țărilor vizate de politica de vecinătate

09

Deși AGMM (Comunicarea Comisiei din 2011) avea o sferă de aplicare globală, țările vizate de politica europeană de vecinătate (a se vedea figura 1) au reprezentat prima sa prioritate⁷: mai exact, țările din regiunea sud-mediteraneeană (Algeria, Egipt, Libia, Maroc și Tunisia) și țările care participă la Parteneriatul estic (Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Georgia, Moldova și Ucraina). Obiectivul referitor la regiunea din vecinătatea UE era de a „avansa către parteneriate puternice și strânse care să se bazeze pe încredere reciprocă și interese comune, deschizând calea către o mai mare integrare regională”⁸. Țările vizate de politica europeană de vecinătate sunt importante țări de origine și de tranzit către UE, ele fiind totodată în sine țări de destinație.

Instrumente instituționale și financiare variate

10

AGMM a fost implementată printr-o gamă largă de instrumente: a se vedea caseta 1 pentru mai multe detalii.

Caseta 1

Instrumentele utilizate pentru implementarea AGMM

οinstrumente politice, cum ar fi dialogul politic regional și parteneriatele pentru mobilitate;

οinstrumente juridice, cum ar fi facilitarea acordării vizelor și acordurile de readmisie cu țări terțe (existau 17 astfel de acorduri în 2015);

οsprijin operațional din partea unor agenții ale UE, cum ar fi Frontex;

οo serie de contribuții financiare din partea UE pentru administrațiile naționale din țări terțe și pentru alte părți interesate (de exemplu, organizații internaționale). Aceste contribuții includ programe sau proiecte finanțate din diferite surse bugetare și un program tematic specific axat pe consolidarea capacităților și pe cooperarea în domeniul migrației și al azilului, care acoperă majoritatea țărilor terțe, inclusiv pe cele vizate de politica europeană de vecinătate.

Figura 1

Țările vizate de politica europeană de vecinătate

Legendă:

Albastru = Uniunea Europeană

Verde = Țările vizate de politica europeană de vecinătate

Sursa: Eurostat.

11

UE s-a angajat în mai multe dialoguri regionale⁹ și bilaterale privind implementarea AGMM. Cele șapte dialoguri regionale principale aflate în desfășurare la momentul auditului acopereau regiuni-cheie din vecinătatea sudică și estică a UE și constau în reuniuni oficiale periodice și în consolidarea instrumentelor de cooperare. Principalul cadru bilateral pentru dialogul politic privind migrația și azilul cu țările vizate de politica de vecinătate îl reprezintă parteneriatele pentru mobilitate. Scopul lor este de a aborda chestiuni relevante de interes reciproc în materie de migrație și mobilitate, inclusiv, acolo unde este cazul, mobilitatea pe termen scurt și lung. Participarea statelor membre este facultativă și nu este obligatorie din punct de vedere juridic. Parteneriatele pentru mobilitate stabilesc prioritățile și convin asupra unor inițiative specifice, iar statele membre pot participa facultativ prin furnizarea de finanțare sau de expertiză. Anexa I oferă o imagine de ansamblu a celor opt parteneriate pentru mobilitate semnate începând cu anul 2008, incluzând statele membre participante.

Surse diferite ale cheltuielilor externe ale UE în materie de migrație

12

Această secțiune descrie cele două instrumente principale ale UE de finanțare a politicii externe în domeniul migrației, precum și alte programe care au contribuit la politica externă în domeniul migrației.

13

Programul tematic privind migrația și azilul (PTMA) a fost singurul program dedicat în mod specific abordării provocărilor din domeniul politicii externe în domeniul migrației și al azilului în perioada 2007-2013, având ca temei juridic articolul 16 din Regulamentul ICD¹⁰. Obiectivul său general era de a sprijini țările terțe în eforturile lor de a asigura „o mai bună gestionare a fluxurilor de migrație în toate dimensiunile lor”. În acest scop, PTMA a urmărit să își concentreze intervenția pe rutele de migrație estice și sudice, precum și să impulsioneze consolidarea capacităților și să încurajeze diverse inițiative de cooperare în domeniul migrației și al azilului. Programul „nu a fost conceput cu scopul de a aborda în mod direct cauzele care stau la originea migrației”¹¹ ¹².

14

Programul a fost implementat sub răspunderea Direcției Generale Cooperare Internațională și Dezvoltare. Aproximativ două treimi din măsurile finanțate au fost selectate prin cereri de propuneri, iar restul prin inițiative specifice lansate de Comisie.

15

Instrumentul european de vecinătate și parteneriat (IEVP)¹³ a devenit funcțional în 2007, reprezentând modalitatea de punere în aplicare a politicii europene de vecinătate¹⁴. Regulamentul privind IEVP nu stabilea niciun fel de obiective, acestea fiind, în schimb, specificate în acordurile dintre Comisie și diversele țări terțe. IEVP a finanțat acțiuni concepute, printre altele, pentru a sprijini reforma și a consolida capacitățile în domeniul justiției și afacerilor interne, inclusiv migrația și azilul (de exemplu, gestionarea integrată a frontierelor, readmisia, precum și prevenirea și combaterea traficului de persoane), crima organizată și terorismul.

16

Un număr de alte programe pot contribui, de asemenea, la politica externă în domeniul migrației, cum ar fi Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare, Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului sau Instrumentul de stabilitate. Instrumentul de asistență pentru preaderare și Fondul european de dezvoltare pot fi, de asemenea, utilizate, dar nu pentru țările vizate de politica de vecinătate.

Mecanismele de finanțare și de gestionare

17

Pentru perioada 2007-2013, Curtea a estimat că valoarea totală a sumelor contractate pentru cheltuieli externe ale UE în materie de migrație s-a ridicat la aproximativ 1,4 miliarde de euro (a se vedea anexa II). Cu toate acestea, nu erau disponibile date financiare decât pentru PTMA, plățile din cadrul acestui program totalizând 304,3 milioane de euro în cursul aceleiași perioade (a se vedea punctele 52-56).

18

În plus față de finanțarea acordată de Comisie, măsurile au fost cofinanțate și de statele membre în cursul perioadei 2007-2013.

19

Răspunderea pentru programarea cheltuielilor aferente politicii externe a UE în domeniul migrației este partajată între Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) și o serie de direcții generale ale Comisiei. Răspunderea pentru gestionarea fondurilor UE aferente politicii externe a UE în domeniul migrației îi revine însă Comisiei.

20

Având în vedere gama largă de instrumente de cheltuieli ale UE menționate mai sus, în acest domeniu, pot interveni mai multe direcții generale ale Comisiei: DG Cooperare Internațională și Dezvoltare era responsabilă de Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare (ICD), de Fondul european de dezvoltare, de Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului (IEDDO) și de IEVP, însă această responsabilitate a fost preluată în 2015 de DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea, care răspunde și de Instrumentul de asistență pentru preaderare (IPA). DG Ajutor Umanitar și Protecție Civilă (ECHO) gestionează ajutorul umanitar, inclusiv pe cel pentru refugiați. DG Cooperare Internațională și Dezvoltare este singura direcție generală responsabilă pentru programare și implementare doar în cazul programelor tematice finanțate în cadrul ICD (cum ar fi PTMA). Proiectele implementate în cadrul gestiunii directe fie erau gestionate în mod direct de către serviciile Comisiei de la Bruxelles, fie de către delegații ale UE. Statele membre pot participa și pot oferi cofinanțare în cadrul anumitor instrumente (a se vedea detalii în anexa III).

3Algeria, Georgia, Libia, Moldova, Maroc și Ucraina.

4JO C 115, 4.5.2010, p. 1.

5COM(2011) 743 final; documentul Consiliului nr. 9417/12 din 3 mai 2012, intitulat „Concluziile Consiliului privind abordarea globală în materie de migrație și mobilitate”.

6Adoptată prin Concluziile Consiliului din mai 2012 (documentul Consiliului nr. 9417/12) și reconfirmată în aprilie 2014 (documentul Consiliului nr. 8443/14).

7Abordarea globală în materie de migrație (AGM) elaborată în 2005 acorda prioritate Africii (inclusiv țărilor din nordul Africii), ca principală regiune geografică vizată. AGM a fost extinsă în 2007 pentru a include țările care se învecinează cu Uniunea Europeană la est și sud-est [COM(2007) 247 final din 16 mai 2007: „Aplicarea abordării globale privind migrația pentru regiunile care se învecinează cu Uniunea Europeană la est și sud-est”]. Prioritatea acordată țărilor vizate de politica europeană de vecinătate a fost reconfirmată în AGMM [COM(2011) 743 final] și în primul raport privind punerea în aplicare a acestei abordări [COM(2014) 96 final din 21 februarie 2014 „Raport privind punerea în aplicare a Abordării globale în materie de migrație și mobilitate 2012-2013”]. Aceste priorități au fost reconfirmate în numeroase concluzii ale Consiliului.

8COM(2011) 743 final, p. 8.

9Principalele procese de dialog regional au fost Procesul de la Budapesta, Procesul de la Praga, Grupul Parteneriatului estic privind migrația și azilul, Parteneriatul Africa-UE privind migrația, mobilitatea și ocuparea forței de muncă (MME), Procesul de la Rabat, Dialogul ACP-UE privind migrația și dezvoltarea și Dialogul structurat și cuprinzător UE-CELAC referitor la migrație.

10Regulamentul (CE) nr. 1905/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2006 de stabilire a unui instrument de finanțare a cooperării pentru dezvoltare (JO L 378, 27.12.2006, p. 41).

11Thematic Programme „Cooperation with Third Countries in the areas of Migration and Asylum” 2011-2013 Multi-Annual Strategy Paper (Programul tematic „Cooperarea cu țări terțe în domeniul migrației și al azilului” – Documentul de strategie multianuală pentru perioada 2011-2013): http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011-2013-multi-annual_en

12Pentru perioada 2014-2020, PTMA a fost înlocuit de componenta de migrație a Programului privind bunurile publice mondiale și provocările aferente.

13Regulamentul (CE) nr. 1638/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 octombrie 2006 de stabilire a dispozițiilor generale privind instituirea unui instrument european de vecinătate și de parteneriat (JO L 310, 9.11.2006, p. 1).

14Pentru perioada 2014-2020, IEVP a fost înlocuit de Instrumentul european de vecinătate (IEV), care însă nu a făcut parte din sfera acestui audit.

Sfera și abordarea auditului

21

Curtea a examinat dacă cheltuielile UE efectuate în cadrul PTMA și al IEVP în domeniul migrației, ambele instrumente fiind instituite pentru perioada 2007-2013, aveau obiective clare și dacă au fost eficace și bine coordonate în șase dintre cele 11 țări din regiunea sud-mediteraneeană sau vizate de Parteneriatul estic. Auditul nu acoperă evoluțiile care au avut loc pe planul migrației după 2014 și nici răspunsul UE la criza actuală privind refugiații. Mai exact, în cadrul auditului, s-a verificat dacă cheltuielile efectuate în domeniul migrației:

(a)au urmărit un set clar și coerent de obiective – însoțite de un sistem de monitorizare eficace – care au răspuns unor nevoi și priorități bine identificate în țările vizate de politica de vecinătate;

(b)și-au atins obiectivele în țările vizate de politica de vecinătate;

(c)au fost bine coordonate între organismele UE și între acestea din urmă și statele membre.

22

Auditul referitor la claritatea obiectivelor cheltuielilor și la sistemele de monitorizare s-a axat pe diferitele instrumente de cheltuieli utilizate pentru a sprijini politica externă a UE în domeniul migrației (a se vedea anexa III)¹⁵. Auditul privind eficacitatea și coordonarea s-a axat pe proiectele finanțate prin Programul tematic pentru migrație și azil (PTMA) și prin Instrumentul european de vecinătate și parteneriat (IEVP).

23

Auditul a vizat țări din vecinătatea estică și sudică a UE, mai exact Algeria, Georgia, Libia, Moldova, Maroc și Ucraina.

24

Auditul a avut la bază:

(a)interviuri și colectarea de informații la nivelul Comisiei și în trei țări (Algeria, Georgia și Maroc) cu privire la 12 proiecte, precum și vizite efectuate la delegații ale UE, la autoritățile naționale și locale competente și, acolo unde a fost posibil, la beneficiarii finali. De asemenea, s-au desfășurat interviuri cu alte părți interesate, cum ar fi reprezentanți ai statelor membre (atât la Bruxelles, cât și la fața locului), ai unor organizații internaționale, ai societății civile și ai unor grupuri de reflecție;

(b)o verificare documentară a 11 proiecte implementate în Libia, Moldova și Ucraina;

(c)examinarea documentară a unor documente de politică și de programare și a documentației aferente proiectelor, un chestionar trimis către 11 structuri administrative din statele membre, precum și o analiză a literaturii de specialitate și a unor evaluări relevante.

25

Cele 23 de proiecte, dintre care unul s-a dovedit a fi, în mod întâmplător, o prelungire a unui alt proiect cuprins în eșantion, s-au ridicat la o valoare totală contractuală de 89 de milioane de euro (a se vedea anexa IV) din suma totală contractată, în valoare de 742 de milioane de euro. Aceste proiecte au fost selectate pe baza (i) cuantumului cheltuielilor implicate; (ii) acoperirii echilibrate a diferitelor priorități tematice ale AGMM; (iii) locației; (iv) stadiului proiectului (închis sau aflat în derulare); (v) gradului în care asistența a sprijinit parteneriate pentru mobilitate (a se vedea anexa I).

26

Curtea a efectuat auditul în contextul noilor reglementări în materie de cheltuieli adoptate pentru perioada 2014-2020. În urma unei reorganizări interne parțiale ce a avut loc odată cu preluarea mandatului de către noua Comisie, politica europeană de vecinătate (care include aspecte legate de migrație) a fost transferată de sub răspunderea Direcției Generale Cooperare Internațională și Dezvoltare către Direcția Generală Vecinătate și Negocieri privind Extinderea. Acolo unde a fost cazul, auditul a luat în considerare aceste schimbări.

15Fondul european de dezvoltare și Instrumentul de asistență pentru preaderare nu sunt utilizate în niciuna dintre țările din regiunea sud-mediteraneeană și dintre țările vizate de Parteneriatul estic.

Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, identificarea nevoilor țărilor partenere și instrumentele de monitorizare

O gamă largă de obiective de politică, care nu sunt întotdeauna intercorelate

27

Curtea a examinat dacă cele două instrumente de cheltuieli (PTMA și IEVP) care sprijină implementarea politicii externe a UE în domeniul migrației au fost puse în aplicare având la bază obiective clar definite și coerente. De asemenea, Curtea a analizat dacă obiectivele operaționale reflectau nevoi bine identificate ale țărilor terțe și dacă erau însoțite de indicatori care să măsoare rezultatele obținute. În cele din urmă, Curtea a verificat dacă resursele financiare disponibile au fost alocate unor priorități bine definite, astfel încât să se maximizeze impactul intervenției.

28

Obiectivul general al Programului tematic pentru migrație și azil (PTMA) era de a sprijini țările terțe în eforturile lor de a asigura „o mai bună gestionare a fluxurilor de migrație în toate dimensiunile lor”. Acesta a fost împărțit în cinci priorități de intervenție¹⁶, care au fost prezentate în documentele Comisiei ca obiective ale programului. Obiectivele specifice au fost enunțate în documentele de strategie tematice.

29

Instrumentul european de vecinătate și parteneriat (2007-2013), care a inclus parțial migrația, nu a definit, în sine, obiective la nivel de politică. Regulamentul aplicabil a făcut referire la stabilirea unor obiective prioritare în documentele de strategie – care urmau să fie adoptate de Comisie – pentru o țară sau o regiune dată. În cazul în care UE nu convenise asupra niciunui obiectiv specific cu țara în cauză, trebuiau urmărite obiectivele de politică ale UE (dar nu se specifica exact care anume dintre acestea).

30

Cadrul aferent cheltuielilor externe ale UE destinate migrației implică, de asemenea, alte cinci instrumente care au, fiecare, obiective și cadre de intervenție proprii și care, prin urmare, nu includ sau nu sunt axate pe dispoziții specifice migrației. Nu reieșea clar din legislație modul în care diferitele obiective erau legate între ele sau ce anume își propuneau acestea să realizeze la nivelul UE în ceea ce privește politica externă în domeniul migrației (a se vedea anexa III).

31

Chiar dacă aceste instrumente de cheltuieli ale UE pot interveni în situații în care migrația este o problemă și pot contribui la cheltuielile în materie de migrație, ele nu oferă, din punct de vedere legal și financiar, nicio strategie clară și nici mecanisme de monitorizare prin care să se identifice amploarea contribuției respective.

Trebuie să se acorde o atenție mai mare identificării nevoilor țărilor partenere

32

Curtea a constatat că analiza nevoilor era documentată în mod corespunzător în cazul a zece proiecte, în timp ce, în cazul a nouă proiecte, evaluarea nevoilor nu era decât parțial documentată, din diverse motive (de exemplu, pentru o treime din proiectele respective, cauza principală era reprezentată de contextul local dificil și de instabilitatea politică). În cazul a patru proiecte, Curtea nu a fost în măsură să obțină probe documentare.

33

Parteneriatele pentru mobilitate¹⁷ semnate de către Comisie, statele membre și țările partenere oferă cadrul politic necesar pentru dialogul politic pe tema migrației, care contribuie, la rândul său, la identificarea nevoilor (a se vedea, de asemenea, punctul 36). Parteneriatele pentru mobilitate, care au fost semnate cu opt țări¹⁸ (a se vedea anexa I), pot implica, de asemenea, statele membre: 24 dintre acestea au semnat unul sau mai multe dintre cele opt parteneriate. Chiar dacă aceste parteneriate nu au un caracter juridic obligatoriu, procesul de dialog instituit de acestea facilitează identificarea nevoilor, precum și luarea lor în considerare într-un mod mai cuprinzător. Moldova – care este semnatara unuia dintre cele mai vechi parteneriate pentru mobilitate – a încercat, de exemplu, să reorienteze implementarea acestuia astfel încât să asigure un echilibru mai bun între toate cele patru priorități tematice ale AGMM. Comisia reamintește în mod regulat statelor membre să pună în aplicare parteneriatele pentru mobilitate într-un mod echilibrat, inclusiv prin punerea unui accent mai mare pe acțiunile legate de migrația legală, drepturile omului și protecția refugiaților.

34

Rolul delegațiilor UE în țările partenere este esențial pentru identificarea și definirea nevoilor. Curtea a constatat că, în cadrul delegațiilor UE, nu existau funcționari specializați pe probleme de migrație. Chestiunile legate de migrație erau gestionate de același personal care gestiona și cheltuielile UE, nivelul lor de cunoștințe și de expertiză în domeniul migrației variind de la un caz la altul. Direcția Generală Migrație și Afaceri Interne a detașat un număr de specialiști la delegații pentru a acoperi gama de politici în domeniul afacerilor interne, însă, la momentul auditului, niciunul nu era detașat în delegațiile din țările vizate de politica de vecinătate și din țările partenere în cadrul parteneriatelor pentru mobilitate.

35

O mai bună înțelegere a aspectelor legate de migrație poate duce la un răspuns mai adecvat la nevoile țărilor terțe. DG Cooperare Internațională și Dezvoltare a dezvoltat o serie de instrumente de formare și ateliere de lucru pe diverse teme relevante.

36

Identificarea nevoilor dintr-o țară parteneră depinde, de asemenea, de prioritatea pe care țara respectivă o acordă gestionării migrației, precum și de angajamentul acesteia în acest proces. Pentru multe dintre țările vizate de politica de vecinătate, mai ales pentru cele din vecinătatea sudică a UE, migrația nu a constituit însă o prioritate. Reticența în a se angaja în mod constructiv împreună cu UE în acest domeniu îngreunează identificarea nevoilor, în special având în vedere percepția țărilor partenere, potrivit căreia unele acțiuni sunt destinate în primul rând să aducă beneficii pentru UE. Un exemplu în acest sens a fost refuzul țărilor nord-africane de a adera la rețeaua Seahorse Mediterranean privind supravegherea frontierelor în regiunea mediteraneeană.

37

În mod similar, proiectul privind crearea unei hărți interactive a rutelor și fluxurilor de migrație neregulamentară în Africa, Orientul Mijlociu și regiunea mediteraneeană (I-Map) (0,7 milioane de euro), al cărui obiectiv era de a sprijini procesele de dialog în domeniul migrației și de a facilita schimbul de informații, a fost criticat de unele țări partenere ca fiind mai mult în beneficiul UE și al statelor sale membre decât în beneficiul țărilor terțe. Potrivit datelor disponibile în iulie 2014, doar 6 % din totalul de 668 de utilizatori ai sistemului erau țări vizate de politica de vecinătate, în timp ce principalii utilizatori erau statele membre ale UE (50 %), urmate de Comisie și de agențiile UE (30 %).

Mecanismele de monitorizare și de evaluare trebuie ameliorate

38

Un instrument esențial pentru orientarea și evaluarea unei politici și a instrumentelor aferente constă în utilizarea unor indicatori relevanți, coerenți și actuali. Curtea a identificat puține dovezi care atestau utilizarea unor indicatori preciși și sistematici adaptați pentru fiecare nivel de intervenție, precum și o lipsă de coerență între indicatorii aferenți diferitelor niveluri de politică: cadrul strategic, bugetul și rapoartele de activitate ale Comisiei, cu alte cuvinte, cadrul operațional pentru fiecare intervenție financiară (a se vedea figura 2).

Figura 2

Legăturile dintre obiectivele și indicatorii specifici politicii și documentele de punere în aplicare privind PTMA

39

La nivel strategic, mecanismele de monitorizare a Abordării globale în materie de migrație și mobilitate erau definite foarte vag. Planul era de a orienta implementarea programului prin intermediul unei metode de evaluare comparativă care identifica schimbările intervenite în timp. Această definiție foarte vagă nu era nici explicată și nici nu i-au fost alocați indicatori, valori de referință sau valori-țintă pentru evaluarea îndeplinirii obiectivelor, acestea din urmă fiind ele însele foarte generale. Consultarea publică desfășurată în 2011, în cadrul căreia 86 % din respondenți s-au exprimat în favoarea introducerii unor indicatori de gestiune, a determinat Comisia să concluzioneze, de comun acord cu majoritatea statelor membre, că țintele și indicatorii aferenți politicii ar trebui să fie „flexibili și să se refere mai degrabă la aspecte legate de calitate decât la cele legate de cantitate”.

40

Obiectivul general al PTMA a fost împărțit în cinci priorități de intervenție (a se vedea punctul 28). Obiectivele specifice, rezultatele preconizate și indicatorii de performanță urmau să fie stabiliți într-un document de strategie tematic.

41

Au urmat două documente de strategie, unul pentru patru ani (2007-2010) și unul pentru trei ani (2011-2013). Pentru perioada 2011-2013, au fost stabilite 26 de rezultate preconizate și 37 de indicatori. Nu s-a stabilit însă nicio valoare de referință și nicio țintă cuantificată.

42

Deficiențele procesului de monitorizare și de răspundere pentru actul de gestiune pot fi ilustrate de primul domeniu de activitate al programului (prezentat ca obiectiv în documentul de strategie), al cărui scop general era de a consolida legăturile dintre migrație și dezvoltare. Acest obiectiv urma să fie monitorizat, pentru perioada 2011-2013, prin intermediul a nouă indicatori (a se vedea caseta 2).

Caseta 2

Indicatorii privind obiectivul de consolidare a legăturilor dintre migrație și dezvoltare

οNumărul de proiecte care implică comunitățile diasporei din UE și care vizează dezvoltarea țărilor de origine.

οNumărul de activități de producție sau de dezvoltare în care erau implicați migranți, migranți care se întorc în țara de origine sau comunități de emigranți.

οTransparența, fiabilitatea și costul serviciilor de remitere de bani.

οNivelul de cultură financiară a membrilor gospodăriilor migranților.

οNumărul de experți din țări terțe în domeniul gestionării fluxurilor de migrație.

οNumărul de acte legislative concepute sau adoptate în domeniul migrației în țările terțe.

οCadrele de dialog și de cooperare pe tema migrației între țări terțe și între țări terțe și Uniunea Europeană.

οNumărul de activități sau de campanii de sensibilizare.

οNumărul de experți din țări terțe în materie de colectare și analiză a datelor privind migrația.

43

Totuși, acești indicatori nu permit monitorizarea și evaluarea modului în care acest obiectiv al programului a fost atins. Cei mai mulți indicatori erau complecși, implicând uneori mai mulți parametri (de exemplu, transparența, fiabilitatea și costul serviciilor de remitere de bani) și, în cel mai bun caz, se refereau mai degrabă la realizări decât la rezultate. Sursele datelor, definițiile indicatorilor și metodele de compilare nu erau specificate. Anumite concepte, cum ar fi experții (în analiza datelor sau gestionarea fluxurilor de migrație) și cultura financiară a membrilor gospodăriilor migranților, pot fi dificil de interpretat.

44

Aceeași confuzie afecta și indicatorii programului enumerați în bugete, în planurile de gestiune ale DG Cooperare Internațională și Dezvoltare și în rapoartele anuale de activitate. În scopul monitorizării implementării programului, aceste documente ar fi trebuit să includă și indicatori de evaluare a performanței intervenției UE în ceea ce privește utilizarea resurselor și rezultatele obținute. Documentele erau bazate pe patru obiective¹⁹, alături de indicatori, ținte și rezultate care variau de la an la an.

45

De asemenea, s-a constatat un nivel insuficient de coerență între acești indicatori și cei din cadrul strategic al PTMA. Astfel, cei nouă indicatori pentru primul obiectiv al cadrului strategic (consolidarea legăturii dintre migrație și dezvoltare) au fost reduși la doi în bugetul pe 2011, la doar unul în bugetul pe 2012 și la doi în bugetul pe 2013. Niciunul dintre acești indicatori nu era reluat în toți cei trei ani. Indicatorii selectați pentru rapoartele de activitate ale Comisiei (trei în 2011, patru în 2012 și trei în 2013) nu au fost întotdeauna utilizați în buget și nu corespund decât parțial cu acesta.

46

Exemplele din caseta 3 ilustrează incoerența și susceptibilitatea de a se modifica în timp a indicatorilor pentru primul obiectiv al programului.

Caseta 3

Consolidarea legăturilor dintre migrație și dezvoltare: indicatori incoerenți și instabili

οÎn Raportul anual de activitate pe 2011 al DG Cooperare Internațională și Dezvoltare, indicatorul privind numărul de întreprinderi locale sprijinite de programe finanțate de UE în cadrul obiectivului specific 1 (consolidarea legăturii dintre migrație și dezvoltare) nu era în concordanță cu indicatorii din cadrul strategic al Programului tematic pentru migrație și azil. Acest indicator nu a fost utilizat în rapoartele anuale de activitate pe 2012 și 2013.

οÎn bugetul pe 2012, singurul indicator pentru acest obiectiv a fost numărul de întreprinderi locale care au beneficiat de sprijin. În raportul anual de activitate pentru același an, existau patru indicatori pentru acest obiectiv: costul suportat de lucrătorii migranți pentru a transfera fonduri în țările lor de origine, gradul de participare a organizațiilor diasporei la dezvoltarea unor proiecte în domeniul migrației, numărul țărilor terțe care au beneficiat de sprijin pentru conceperea și implementarea unei strategii în materie de migrație și/sau pentru includerea unor aspecte legate de migrație în strategiile de dezvoltare, precum și acoperirea geografică a profilurilor migrației.

47

Indicatorii selectați pentru celelalte obiective ale programului nu erau cu mult mai coerenți. Obiectivul promovării migrației legale sau în scop profesional era acoperit de un indicator coerent în bugetele și în rapoartele anuale de activitate pentru perioada 2010-2013, și anume „numărul de acorduri privind transferul de competențe și schemele de migrație circulară”. Cu toate acestea, în cadrul strategic al Programului tematic pentru migrație și azil, indicatorul a fost definit ca fiind „procentul migranților din schemele de migrație circulară care se întorc în țara de origine”.

48

În cele din urmă, după cum se menționează mai sus, în documentele de strategie ale Programului tematic pentru migrație și azil nu figura nicio valoare-țintă. Valori-țintă au fost stabilite în bugete (capitolul 19 02 în 2013), însă aici ele erau de multe ori și într-o măsură foarte mare specifice anumitor țări ori unei anumite regiuni sau nu erau actualizate. Informațiile cantitative pentru aceste ținte erau, prin urmare, precare sau lipseau efectiv, astfel încât indicatorii deveneau irelevanți, în condițiile în care funcția lor era tocmai de a cuantifica un fenomen și de a monitoriza evoluția acestuia în timp. De exemplu, în 2009 și 2010, au fost furnizate aceleași rezultate pentru indicatorul privind numărul de imigranți aflați în situație neregulamentară care au fost identificați și readmiși în țări terțe, valoarea-țintă aleasă în bugetele pe 2012 și 2013 fiind aceeași pentru acest indicator. Comisia a definit un nou set de indicatori pentru perioada 2014-2020. Deși există unele îmbunătățiri, printre deficiențele persistente se numără, de exemplu, lipsa unor valori de referință și a unor valori-țintă.

49

În ceea ce privește proiectele în sine, Curtea a constatat aceleași deficiențe și incoerențe la nivelul indicatorilor definiți în documentele de strategie și în documentele bugetare. DG Cooperare Internațională și Dezvoltare urmărește să monitorizeze rezultatele obținute cu ajutorul indicatorilor elaborați pentru tabelul Excel (a se vedea punctul 54). Cu toate acestea, existau neconcordanțe între indicatorii definiți la nivel de proiect și cei din tabelul Excel, din raportul anual de activitate sau din cadrul strategic al PTMA. Mai mult decât atât, rezultatele prezentate erau adesea incomplete. Pentru cele 18 proiecte auditate (dintre cele 23 cuprinse în eșantion) care erau incluse în tabelul Excel, rezultatele erau prezentate în totalitate în trei cazuri, în mod parțial în opt cazuri și nu figurau deloc în cele șapte rămase. Acești factori subminau fiabilitatea tabelului Excel, precum și eficacitatea acestuia în ceea ce privește măsurarea rezultatelor și a progreselor înregistrate.

50

Curtea a observat că datele prezentate în raportul anual de activitate cu privire la rezultatele PTMA erau compilate de către personalul Comisiei responsabil de proiectele în cauză pe baza unor cerințe ad-hoc, și nu în cadrul unui proces continuu și sistematic de culegere a informațiilor. În fapt, modalitățile existente nu permiteau o raportare sistematică a acțiunilor întreprinse, pe baza unei serii de indicatori stabili și coerenți (cazul PTMA). Mai mult decât atât, nu exista nicio matrice care să coreleze obiectivele și indicatorii de la toate nivelurile între proiecte și raportul anual de activitate. În fine, cele mai multe dintre fondurile cheltuite pentru politica externă în domeniul migrației proveneau de la alte instrumente de cheltuieli ale UE decât PTMA. Cu toate acestea, în cazul migrației, raportul anual de activitate (al DG Cooperare Internațională și Dezvoltare) acoperea doar execuția capitolului bugetar consacrat PTMA și nu oferea informații cu privire la capitolele care se refereau la celelalte instrumente de cheltuieli. Nu exista niciun alt document care să fi prezentat rezultate consolidate pentru toate instrumentele de cheltuieli.

51

Punerea în aplicare a politicii externe a UE în domeniul migrației era, de asemenea, acoperită, în diferite grade, de numeroase alte rapoarte²⁰. Aceste rapoarte furnizau informații cu privire la progresele înregistrate în diverse domenii de politici, nefiind axate, în mod special, pe prezentarea generală a rezultatelor obținute cu ajutorul cheltuielilor UE în domeniul migrației.

Verificarea priorităților geografice și a celor tematice s-a dovedit a fi dificil de realizat

52

Abordarea globală privind migrația și mobilitatea consideră țările vizate de politica europeană de vecinătate ca fiind o prioritate geografică. Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare a alocat 465 de milioane de euro (dintr-un total de aproximativ 5,6 miliarde de euro pentru perioada 2007-2013) programelor tematice (inclusiv PTMA) care fac obiectul politicii europene de vecinătate²¹.

53

În cursul auditului, a fost dificil să se evalueze dacă cheltuielile s-au efectuat în concordanță cu aceste priorități, deoarece nu s-a putut determina valoarea totală a cheltuielilor UE suportate de la bugetul UE pentru finanțarea măsurilor aferente politicii externe în domeniul migrației în țările vizate de politica de vecinătate. Anexa II sintetizează sumele contractate pentru cheltuielile destinate migrației pentru perioada 2007-2013, și anume un total de aproximativ 1,4 miliarde de euro. Aceste date, care sunt furnizate de DG Cooperare Internațională și Dezvoltare și de DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea, nu conțineau detalii cu privire la plățile efective.

54

Curtea a analizat aceste informații pe baza unui tabel Excel²² întocmit de DG Cooperare Internațională și Dezvoltare și destinat să consolideze toate cheltuielile în acest domeniu. Tabelul Excel conținea toate cheltuielile suportate începând cu 2001. Pentru perioada 2007-2013, sumele înregistrate proveneau de la șapte instrumente de cheltuieli ale UE²³. Cu toate acestea, cifrele erau incomplete: datele privind alte domenii de cheltuieli decât PTMA nu fuseseră actualizate în mod regulat din 2012. Dintre cele 23 de contracte cuprinse în eșantionul auditat, cinci (cu o valoare totală de 22,8 milioane de euro) nu fuseseră incluse în tabelul Excel respectiv.

55

Datele din tabelul Excel erau extrase din sistemul de informații financiare CRIS al Comisiei (Sistemul informațional comun RELEX), pe care Comisia l-a introdus în 2002 cu scopul de a facilita gestionarea acțiunilor externe. CRIS este principalul sistem de informații de referință pentru gestionarea și documentarea acțiunilor externe. În raportul său special din 2012 privind CRIS²⁴, Curtea a constatat anumite deficiențe în sistem, cauzate în special de faptul că unele coduri pentru datele utilizate în sistemul CRIS nu erau definite în mod corespunzător. Drept urmare, consolidarea datelor în sistemul CRIS devenise deosebit de complicată și prezenta o mare vulnerabilitate la erori. Astfel, CRIS nu permitea furnizarea cu ușurință a datelor agregate cu privire la acțiunile externe pe țări beneficiare, pe instrumente de cheltuieli ale UE și pe diversele politici.

56

Comisia utilizează coduri definite de OCDE²⁵ pentru a clasifica contractele pe sectoare de activitate. Cu toate acestea, nu există coduri specifice pentru migrație în domeniul ajutorului public pentru dezvoltare. Prin urmare, alocarea de coduri contractelor individuale este lăsată la latitudinea managerilor de program, care aleg dintre codurile existente. Astfel, în unele cazuri, codurile utilizate pot să nu corespundă cu sectoarele vizate. Acest lucru s-a întâmplat în cazul unui anumit număr de contracte auditate de Curte (a se vedea caseta 4). Această metodă de prelucrare nu a permis efectuarea unei analize relevante a defalcării cheltuielilor geografice sau tematice și nici nu a permis obținerea unei imagini de ansamblu complete asupra nivelului cheltuielilor.

Caseta 4

Exemple de codificări inadecvate ale cheltuielilor externe în materie de migrație

Furnizarea a 54 de vehicule cu tracțiune integrală pentru serviciile de control la frontieră ale Ucrainei a fost înregistrată cu codul 15110 (sectorul public și politica privind gestiunea administrativă), dar ea putea figura și sub codul 15130 (sprijin pentru instituții în scopul sprijinirii reformei sistemelor de securitate). Proiectul intitulat Supporting the creation of activity and employment in the Maghreb — migration in support of local development (Sprijinirea creării de activități și de locuri de muncă în Maghreb – Migrația, în sprijinul dezvoltării locale) a fost înregistrat cu codul 15150 (participare democratică și societate), și nu cu codul 13010 (ocuparea forței de muncă și politica privind gestiunea administrativă), cum ar fi fost mai adecvat. Cu toate acestea, niciunul dintre aceste două coduri nu era potrivit pentru proiecte privind migrația, neidentificându-le, de altfel, ca atare.

Nu există niciun cod pentru înregistrarea proiectelor din domeniul migrației care nu îndeplinesc criteriile definite de OCDE pentru proiectele legate de ajutorul public pentru dezvoltare – o preocupare pe care Parlamentul European a exprimat-o în 2011²⁶. Comisia alocă totuși acestora un cod, uneori în mod eronat, ca în cazul proiectelor SaharaMed și Seahorse Mediterranean Network²⁷, care includeau unele activități importante ce nu îndeplineau criteriile formulate de OCDE.

57

Curtea a analizat în ce măsură cheltuielile aferente PTMA erau alocate primei priorități din cadrul AGMM, și anume politica europeană de vecinătate (a se vedea punctul 9). Distribuția geografică a cheltuielilor este prezentată în continuare în figura 3. Totuși, aceasta este doar o estimare, dat fiind că unele contracte acopereau mai multe țări sau regiuni (de exemplu, măsurile globale pot viza și țările vizate de politica de vecinătate). În urma analizei Curții, s-a observat că, chiar dacă o parte considerabilă a contractelor erau dedicate țărilor vizate de politica de vecinătate, aproximativ jumătate dintre contracte erau alocate altor regiuni. În perioada 2007-2014, faptul că vecinătatea estică și sudică a beneficiat de 42 % din totalul sumelor contractate (și 59 % dacă sunt combinate cu acțiunile globale) arată că aceste regiuni nu erau percepute cu adevărat ca o prioritate geografică importantă, putându-se considera chiar că acest procent reprezintă o concentrare insuficientă a fondurilor disponibile pentru a putea face față instabilității crescânde în domeniul migrației.

Figura 3

Distribuția geografică cumulată a contractelor din cadrul PTMA pentru perioada 2007-2013

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisie.

58

De asemenea, a fost dificil de cuantificat modul în care fondurile erau distribuite între diferitele domenii tematice, întrucât anumite măsuri se încadrau la mai multe teme. Cheltuielile totale aferente Programului tematic pentru migrație și azil pentru perioada 2007-2013 sunt prezentate în continuare în figura 4.

Figura 4

Distribuția tematică cumulată a contractelor din cadrul PTMA pentru perioada 2007-2013

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisie.

59

În urma unei analize similare a contractelor semnate în cadrul Instrumentului european de vecinătate pentru perioada 2008-2013, s-au obținut rezultatele prezentate în figura 5.

Figura 5

Distribuția tematică cumulată a contractelor din cadrul IEVP pentru perioada 2008-2013

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisie.

60

Combinarea acestor două tabele arată că cele două principale instrumente de cheltuieli externe ale Europei în domeniul migrației, și anume Programul tematic pentru migrație și azil și Instrumentul european de vecinătate și parteneriat, aveau concentrată cea mai mare parte din activitatea lor pe prevenirea sau detectarea imigrației neregulamentare (inclusiv controlul la frontieră). Faptul că securitatea și protecția frontierelor constituiau elementul predominant al cheltuielilor europene privind migrația pune în umbră alte obiective evidențiate de Abordarea globală, cum ar fi consolidarea legăturii dintre migrație și dezvoltare și punerea accentului, în parteneriat cu țările terțe, pe organizare unei gestionări eficace a migrației, care să reflecte nevoile economice ale țărilor gazdă, nevoile de dezvoltare ale țărilor de origine, precum și drepturile migranților.

Acțiunile de intervenție sunt răspândite pe o arie geografică extinsă

61

Cheltuielile externe ale UE în domeniul migrației acopereau o gamă largă de obiective, instrumente și zone geografice, acest lucru putând să le limiteze eficacitatea.

62

Resursele alocate sprijinirii țărilor terțe erau cu mult sub nivelul necesar pentru a răspunde nevoii de creștere rapidă rezultate din intensificarea semnificativă a imigrației neregulamentare în regiunea mediteraneeană, în special începând cu 2013. Faptul că proiectele făceau parte dintr-o serie de priorități tematice în numeroase țări a condus la situația neobținerii unei mase critice de resurse financiare în nicio țară parteneră. Programul tematic pentru migrație și azil (PTMA) acoperea astfel o arie geografică extinsă și o gamă largă de intervenții, ale căror natură și sferă de aplicare diferă în mod considerabil. Sfera de aplicare a intervenției pe care o aduce acest program și caracterul ambițios al obiectivelor acestuia nu erau corelate cu un volum adecvat de resurse disponibile, acestea fiind de fapt limitate, ceea ce înseamnă că proiectele erau prea dispersate pentru a dispune de o masă critică suficientă pentru a produce rezultate semnificative în țările vizate. Această situație a subminat capacitatea Uniunii Europene de a garanta că intervenția acesteia producea un efect stimulativ veritabil în țările terțe sau capacitatea acesteia de a dezvolta o cooperare eficace cu țările respective pe probleme legate de migrație. Dat fiind că resursele sunt limitate, acestea trebuie alocate acelor priorități al căror potențial de a produce o valoare adăugată este cel mai mare.

63

Aceeași observație a fost formulată în documentul de strategie al PTMA pentru perioada 2011-2013, care preciza că aria geografică extinsă și gama largă de obiective ale programului, combinate cu resursele disponibile limitate, fac să nu existe o „masă critică”, ceea ce reduce considerabil impactul programului în țările vizate, împiedicând UE să utilizeze o astfel de finanțare ca stimulent real în cooperarea sa cu țările terțe și, prin urmare, să se angajeze în mod eficace în dialogul cu guvernele acestor țări pentru o cooperare în acest domeniu.

64

Acest lucru a fost ilustrat și într-un proiect auditat de Curte – Inițiativa comună UE-ONU privind migrația pentru dezvoltare, care își propunea să contribuie la consolidarea impactului pozitiv al migrației asupra dezvoltării prin sprijinirea și implicarea micilor actori și prin diseminarea celor mai bune practici la nivel mondial. Fiind conștientă de faptul că acest proiect era unul pilot, Curtea a ajuns la o serie de concluzii similare cu cele prezentate în evaluarea Comisiei cu privire la această inițiativă, care a criticat lipsa unui accent tematic și geografic, arătând că, din cauza cerinței de a avea un program global și a faptului că 50 % din fonduri erau alocate țărilor care intră sub incidența instrumentului IEVP (țări vizate de politica europeană de vecinătate) și 50 % pentru țările vizate de ICD, nu a existat o masă critică de proiecte în niciuna dintre țări sau regiuni.

65

Având în vedere resursele limitate disponibile pentru a face față provocărilor tot mai mari în materie de migrație, acțiunea UE riscă să se disipeze din cauza lipsei unor priorități clar stabilite și cuantificate.

16Articolul 16 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1905/2006: (i) promovarea legăturilor între migrație și dezvoltare […]; (ii) promovarea unei gestionări eficiente a migrației forței de muncă […]; (iii) combaterea imigrației ilegale și facilitarea readmisiei imigranților clandestini […]; (iv) promovarea azilului și a protecției internaționale, inclusiv prin programele regionale de protecție, în special prin consolidarea capacităților instituționale și prin protecția apatrizilor; și (v) protejarea migranților […] împotriva exploatării și a excluziunii și combaterea […] traficului de persoane.

17Acestea stabilesc un set de obiective politice și prevăd o serie de inițiative astfel concepute încât să se asigure o gestionare cât mai eficace posibil a circulației persoanelor.

18Armenia, Azerbaidjan, Capul Verde, Georgia, Iordania, Moldova, Maroc și Tunisia.

19Obiectivele specifice au vizat migrația și dezvoltarea, migrația legală și migrația forței de muncă, reducerea migrației neregulamentare, precum și promovarea azilului și a protecției internaționale. Protecția drepturilor migranților și măsurile de abordare a traficului de persoane nu erau acoperite de un obiectiv specific. Planul anual de gestiune și raportul anual de activitate au inclus un al cincilea obiectiv specific în 2011 (dar nu și ulterior), care privea integrarea componentei migrației în dialogul politic cu țările terțe.

20De exemplu, raportul de punere în aplicare a AGMM, rapoartele de țară anuale privind progresele înregistrate în ceea ce privește politica europeană de vecinătate, rapoartele UE privind coerența politicilor în favoarea dezvoltării, informațiile actualizate ale Grupului operativ pentru Marea Mediterană, rapoartele privind progresele înregistrate aferente Planului de acțiune privind liberalizarea vizelor, rapoartele anuale privind imigrația și azilul (inclusiv documentele de lucru ale serviciilor), evaluările acordurilor de readmisie ale UE, raportul REM (Rețeaua europeană de migrație) intitulat A Descriptive Analysis of the Impacts of the Stockholm Programme 2010-2013 (O analiză descriptivă a impactului Programului de la Stockholm 2010-2013), revizuirea strategică a EUBAM Libya (Misiunea de asistență a Uniunii Europene pentru gestionarea integrată a frontierelor în Libia), precum și actualizările semestriale la CSIFA (Comitetul strategic al Consiliului pentru imigrație, frontiere și azil) referitoare la „Acțiunea UE privind presiunile exercitate de migrație – Un răspuns strategic”.

21Articolul 38 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1905/2006.

22Acesta nu era conceput să servească scopului de raportare în timp real a cheltuielilor efectuate cu privire la proiecte.

23PTMA, partea exceptând PTMA din cadrul ICD, FED, IEVP, IEDDO, Instrumentul de stabilitate și IPA.

24Raportul special nr. 5/2012: „Sistemul informațional comun pentru relațiile externe (CRIS)” (http://eca.europa.eu).

25Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică – Comitetul de asistență pentru dezvoltare. 30 Evaluation of the EC/UN Joint Migration and Development Initiative (Evaluarea Inițiativei comune CE/ONU pentru migrație și dezvoltare), realizată de IBF International Consulting în 2011.

26Rezoluția Parlamentului European din 8 iunie 2011 referitoare la Regulamentul (CE) nr. 1905/2006 de stabilire a unui instrument de finanțare a cooperării pentru dezvoltare: lecții învățate și perspective de viitor.

27Acest lucru a fost semnalat în evaluarea intermediară din 2010 a programului PTMA, care a examinat proiectul Seahorse Atlantic și alte proiecte și care a constatat că o serie de proiecte ale acestui program nu aveau niciun cod alocat.

Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP) în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările participante la Parteneriatul estic

66

Curtea a examinat eficacitatea cheltuielilor UE, în special dacă proiectele au fost bine concepute, dacă rezultatele au fost măsurate, dacă implementarea a avut loc în termenele prevăzute și dacă rezultatele planificate au fost obținute. Examinarea a implicat analizarea proiectelor pe care Curtea le-a selectat și orice alte documente de monitorizare și de evaluare disponibile. Deși s-au identificat o serie de deficiențe, Curtea a identificat, de asemenea, un număr limitat de bune practici.

Neajunsurile de la nivelul obiectivelor operaționale și al indicatorilor de rezultat au îngreunat evaluarea eficacității proiectelor

67

Pentru a măsura rezultatele unui proiect, pentru a cuantifica progresele realizate și pentru a stabili în ce măsură rezultatele corespund cu obiectivele inițiale, este necesar să se specifice obiective operaționale și să se definească realizările și rezultatele urmărite pe baza unor valori de referință și a unor valori-țintă (a se vedea glosarul).

68

Curtea a constatat că obiectivele proiectelor erau adesea definite în termeni generali, făcând astfel deosebit de dificilă evaluarea rezultatelor în raport cu obiectivele stabilite (a se vedea caseta 5). În multe cazuri, indicatorii de rezultat nu reflectau gradul de îndeplinire a obiectivelor și luau, de fapt, forma unor indicatori de realizare. Un număr restrâns dintre proiectele auditate dispuneau de indicatori însoțiți de valori de referință sau valori-țintă esențiale pentru măsurarea progreselor rezultate în urma implementării proiectelor.

Caseta 5

Exemplu de rezultate care s-au dovedit dificil de măsurat

Proiectul Providing better protection for immigrants and boosting the capacity to manage mixed migration flows in Algeria (Asigurarea unei mai bune protecții pentru imigranți și creșterea capacității de gestionare a fluxurilor de migrație mixtă²⁸ în Algeria) avea trei obiective specifice:

1.Consolidarea capacității și a procedurilor juridice în domeniul migrației și al azilului în vederea gestionării fluxurilor de migrație mixtă și în vederea identificării unor soluții sustenabile.

2.Facilitarea dezvoltării protecției și a asistenței umanitare pentru migranți și pentru solicitanții de azil, în special pentru cei aparținând grupurilor vulnerabile.

3.Sensibilizarea și informarea societății civile cu privire la problemele asociate fluxurilor de migrație mixtă.

(i)În primul rând, aceste obiective nu aveau un caracter specific (conform definiției obiectivelor „SMART”), întrucât privesc acțiuni care sunt fie prea vagi, fie prea generale pentru a putea fi cuantificate. De asemenea, contractul nu prevedea nicio metodă reală de măsurare a gradului de realizare a obiectivelor. De exemplu, primul și al treilea obiectiv urmau să fie măsurate pe baza unor studii publicate de diverse organizații și pe baza unor articole de ziar având ca subiect oricare dintre progresele constatate în domeniul vizat de proiect.

(ii)În al doilea rând, existau prea puțini indicatori pentru măsurarea performanței și, chiar și în cazurile în care astfel de indicatori erau cuantificabili, ei nu erau cuantificați și nu includeau valori de referință sau valori-țintă. De exemplu, una dintre activitățile planificate era întoarcerea voluntară a refugiaților (de exemplu, în Nigeria), cu ajutorul unui sindicat italian. Nu exista nicio estimare a numărului de întoarceri în țara de origine preconizate și nicio analiză care să stabilească dacă țara de origine era pregătită să primească migranții care se reîntorceau. În fine, nu erau furnizate nici detalii cu privire la informațiile relevante și fiabile care ar fi trebuit să fie colectate pentru măsurarea rezultatelor. În aceste condiții, a fost imposibil să se evalueze în ce măsură proiectul contribuise la îmbunătățirea situației existente.

(iii)Cel de al treilea obiectiv prezenta aceleași neajunsuri. Implementarea era bazată pe organizarea de activități de sensibilizare în atenția societății civile și pe dialogul interinstituțional. Indicatorul aferent era definit astfel: „gradul de sensibilizare a opiniei publice cu privire la nevoile specifice ale persoanelor care necesită protecție internațională”. Aceste noțiuni erau prea vagi pentru a putea fi evaluate.

69

PTMA a fost constituit pentru a crește capacitatea țărilor de origine și de tranzit în domeniul migrației (a se vedea caseta 6). Acesta susținea inițiativele de cooperare și încuraja țările terțe să împărtășească din experiențele și metodele lor de lucru. De regulă, proiectele derulate în cadrul PTMA finanțau activități de cercetare, consultanți, vizite de studiu în state membre ale UE, campanii de sensibilizare etc. Prin urmare, proiectele includeau adesea obiective și acțiuni al căror impact asupra migrației a fost dificil de evaluat sau care nu putea fi evaluat decât pe termen lung.

Caseta 6

Exemplu de consolidare a capacităților ducând la rezultate pe termen mai lung

Diversele proiecte de consolidare a migrației forței de muncă au ajutat Republica Moldova să negocieze acorduri bilaterale în domeniul muncii și al protecției sociale cu un număr de state membre ale UE și cu o serie de țări terțe, precum și să inițieze negocieri în vederea semnării unor acorduri interguvernamentale referitoare la migrația persoanelor calificate în domeniul medical.

Factorii care subminează eficacitatea

70

Curtea a constatat că opt proiecte au obținut rezultatele planificate. În alte 13 cazuri, rezultatele preconizate nu au fost obținute decât parțial. Această situație era adesea legată de faptul că obiectivele proiectelor erau prea vagi și dificil de măsurat. Un proiect nu a produs rezultatele scontate, însă se află încă în desfășurare, iar în cazul unui alt proiect, era prea devreme să se evalueze gradul de obținere a rezultatelor prevăzute. Într-un număr mic de cazuri, instabilitatea politică a dăunat eficacității proiectelor în cauză. În fine, unele proiecte păreau să fi fost orientate mai mult spre interesele statelor membre, ceea ce le-a limitat impactul în țările partenere (a se vedea caseta 7).

Caseta 7

Exemplu de proiect parțial eficace

Proiectul Seahorse Mediterranean Network

Obiectivul acestui proiect era de a consolida capacitatea guvernelor țărilor din nordul Africii prin îmbunătățirea supravegherii frontierelor, astfel încât să se asigure o mai bună combatere a imigrației neregulamentare și a traficului ilicit. Scopul era de a se institui o rețea mediteraneeană (Seahorse) care să permită realizarea unui schimb rapid și fiabil de informații cu privire la imigrația neregulamentară pe mare, utilizând puncte de contact în statele africane în cauză. Proiectul Seahorse Mediterranean Network a avut o importanță strategică pentru UE, dată fiind relevanța sa pentru dezvoltarea sistemului european de supraveghere a frontierelor EUROSUR²⁹, destinat schimbului de informații. La un an de la începerea proiectului, s-a obținut foarte puțin din rezultatele planificate. Deși unele activități au fost inițiate (formări, reuniuni ale grupurilor tehnice de lucru și primul punct de contact național), Libia a fost singura țară care a aderat la rețea, iar implementarea proiectului a fost grav compromisă în această țară de climatul de insecuritate și instabilitate predominant. Acceptarea Libiei s-a realizat împotriva poziției Comisiei, care ar fi preferat să evite statele marcate de instabilitate politică. Autoritățile algeriene au confirmat că erau reticente în ceea ce privește implicarea lor în acest demers, pe motivul că beneficiile potențiale ar fi reduse, iar cerințele în materie de securitate prea oneroase.

71

Curtea a constatat o serie de întârzieri în execuția unor proiecte, întârzieri care trebuie privite în context și ținând seama de complexitatea chestiunilor legate de migrație. Curtea a examinat în ce măsură proiectele selectate fuseseră implementate în timp util și în ce măsură rezultatele lor scontate fuseseră obținute în intervalul de timp preconizat. Nouă proiecte au fost implementate în termenele planificate, cinci au fost implementate cu o întârziere mai mică de 12 luni și cinci au înregistrat o întârziere de peste 12 luni. Patru proiecte se aflau încă în derulare la momentul auditului.

72

Cauza succesului limitat obținut în unele cazuri era climatul de instabilitate politică. Proiectul „SaharaMed” a fost lansat în 2010, pe fondul unor fluxuri de migrație semnificative către Libia și, pe Marea Mediterană, către Italia. Proiectul a început să fie implementat înainte de revoluția din Libia din 2011 și a fost modificat ulterior pentru a ține seama de noua situație de după revoluție. În linii mari, obiectivele proiectului erau îmbunătățirea sau consolidarea resurselor pentru combaterea imigrației neregulamentare, prevenirea și interceptarea imigrației neregulamentare din largul coastei mediteraneene, investigația și urmărirea penală a traficului ilicit, în special a traficului de persoane, și gestionarea în mod eficient nu numai a modului de tratare a migranților reținuți în conformitate cu normele internaționale, ci și a operațiunilor de căutare și salvare. Instabilitatea politică din țară și deficiențele de la nivelul gestionării proiectului au dus la o suspendare a acestuia pentru o perioadă de 12 luni în 2011, urmată de o prelungire de 12 luni, apoi de o nouă suspendare pentru șapte luni în 2014, precum și la pierderea unor investiții. Dintr-un total de 10 milioane de euro, doar 3 milioane de euro au fost cheltuite în cadrul proiectului, conform raportului financiar disponibil la momentul auditului, Comisia avansând 5,8 milioane de euro la momentul demarării acestuia. Având în vedere dificultatea situației, unele servicii destinate să sprijine operațiunile de salvare și combaterea traficului de persoane pe mare, cum ar fi furnizarea de ambulanțe sau repararea navelor avariate în timpul războiului, nu au putut fi furnizate până la momentul auditului.

73

Punctele precedente descriu o serie de deficiențe care au un impact asupra eficacității proiectelor. Curtea a constatat, însă, și un număr mic de cazuri în care aceste deficiențe au fost remediate în mod adecvat, ceea ce a influențat în mod pozitiv eficacitatea proiectelor respective.

Caseta 8

Exemplu de bună coordonare

Un astfel de exemplu este proiectul Promoting respect for sub-Saharan migrants’ rights in Morocco (Promovarea respectării drepturilor migranților din Africa Subsahariană în Maroc). Acest proiect, aflat în desfășurare, a început în ianuarie 2013 (2 milioane de euro) și urmărea să contribuie la promovarea respectării drepturilor migranților din Africa Subsahariană stabiliți în provinciile din jurul orașelor Rabat, Tanger și Casablanca. Proiectul era bine conceput, răspundea nevoilor locale și avea stabilite un număr limitat de obiective operaționale (de exemplu, îmbunătățirea modului în care migranții sunt primiți și reducerea riscului de excludere în masă), rezultate concrete scontate (de exemplu, găzduirea a aproximativ 4 500 de migranți extrem de vulnerabili în trei centre de primire model, recunoașterea și respectarea drepturilor migranților de către partenerii instituționali), precum și indicatori cuantificabili, însoțiți de surse și de mijloace de verificare a acestora.

Au fost întocmite rapoarte detaliate bazate pe fapte verificabile, care arătau în mod clar că obiectivele fuseseră atinse în mod progresiv (la momentul auditului, însă, era prea devreme să se analizeze impactul global sau rezultatele globale ale proiectului). Proiectul este implementat în strânsă colaborare cu inițiative ale altor donatori și urmărește în mod activ să atragă angajamentul guvernului și al autorităților locale. Delegația UE este bine informată cu privire la proiect și asigură o monitorizare continuă a acestuia.

Probleme de eficacitate în trei domenii-cheie

74

Următoarele secțiuni analizează eficacitatea obținută în trei domenii-cheie, și anume:

οlegătura dintre migrație și dezvoltare (impactul pozitiv al migrației asupra dezvoltării), care este una dintre prioritățile UE;

οmăsurile de sprijin pentru returnare și readmisie;

οprotecția drepturilor omului, care este un obiectiv transversal ce trebuie îndeplinit în cadrul tuturor proiectelor.

Legătura dintre migrație și dezvoltare

75

Legătura dintre migrație și dezvoltare este una dintre cele patru priorități ale Abordării globale în materie de migrație și mobilitate (AGMM) (a se vedea punctul 7). Ea este, de asemenea, reflectată, în termeni foarte generali, în Regulamentul ICD, astfel: „maximizarea impactului asupra dezvoltării al mobilității regionale și globale crescute a oamenilor și, în special, al migrației bine gestionate a lucrătorilor, îmbunătățirea […] înțelegerii comune a legăturii dintre migrație și dezvoltare”. Este una dintre acțiunile-cheie ale celui de al patrulea pilon – „o nouă politică în domeniul migrației legale” – al Agendei europene privind migrația, lansată de Comisie în mai 2015.

76

Proiectul emblematic al programului tematic în acest domeniu a fost Inițiativa comună pentru migrație și dezvoltare (Joint Migration and Development Initiative – JMDI), care a dispus de un buget de 15 milioane de euro și care a fost implementată prin Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare. Obiectivul general al inițiativei era de a contribui la consolidarea impactului pozitiv al migrației prin implicarea micilor actori și prin diseminarea celor mai bune practici la nivel mondial. Au fost stabilite trei obiective specifice:

(a)consolidarea capacităților micilor actori pentru ca aceștia să devină mai eficace în conceperea și implementarea inițiativelor lor în domeniul migrației și al dezvoltării;

(b)facilitarea creării de rețele și a schimbului de cunoștințe între cei care activează în domeniul migrației și al dezvoltării;

(c)formularea de recomandări în atenția celor care activează în aceste domenii și în atenția factorilor de decizie politică, urmărindu-se o diseminare a acestora la nivel național și internațional.

77

Faptul că aceste obiective erau prea vagi pentru a fi evaluate în mod corespunzător a fost menționat deja într-o evaluare externă din 2011³⁰, care sublinia că orice rezultat observat ar putea fi considerat ca fiind în concordanță cu obiectivele urmărite. Concluziile evaluării nu au fost discutate de către Comitetul director al JMDI.

78

Performanța și rezultatele globale ale inițiativei JMDI urmau să fie măsurate cu ajutorul unor indicatori precum numărul de cursuri de formare oferite în domeniul consolidării capacităților, frecvența comunicării sau nivelul de participare la discuții online, numărul de descărcări, conținutul creat și circulat, numărul de vizitatori la un târg virtual și un manual de bune practici în materie de migrație și dezvoltare. Acești indicatori nu prezentau în mod clar modul în care se poate spori impactul pozitiv al migrației asupra dezvoltării și nici nu indicau în mod clar rezultatele specifice care ar putea fi obținute atât din punct de vedere calitativ, cât și dintr-unul cantitativ.

79

Principalele realizări ale JMDI au fost conceperea și lansarea unei cereri de propuneri pentru 55 de proiecte de mică amploare, care urmau să fie implementate în 16 țări, cu implicarea organizațiilor diasporei prezente în cele 27 de state membre ale UE, precum și un manual de bune practici codificate și stabilite pe baza rezultatelor proiectelor. JMDI a permis, de asemenea, facilitarea creării de rețele și a schimbului de cunoștințe între cei care activează în domeniul migrației și al dezvoltării. În plus, proiectul a obținut o vizibilitate crescută în cadrul forurilor internaționale, precum Forumul mondial privind migrația și dezvoltarea.

80

Curtea a examinat un eșantion de proiecte lansate în cadrul acestei inițiative-pilot în urma unei cereri de propuneri. Rezultatele erau mixte: obiectivele erau adesea prea ambițioase sau legătura dintre migrație și dezvoltare era neclară și nu toate proiectele erau sustenabile. În cadrul unui proiect derulat în Maroc, femeile dintr-o regiune cu o incidență ridicată a emigrației înființaseră cooperative și au reușit să creeze activități lucrative sustenabile (de exemplu, vânzarea de condimente, administrarea unei cofetării) și să dezvolte competențe de bază în ceea ce privește scrisul și cititul. Cooperativele ar fi trebuit să fie înființate cu implicarea puternică și activă a diasporei marocane din Italia. Cooperativele au fost înființate, însă fără o implicare semnificativă a diasporei marocane din Italia.

81

Proiectele examinate de Curte prezentau un impact și o viabilitate limitate și erau axate mai curând pe dezvoltare decât pe migrație. Proiectele vizitate în Maroc, Georgia și Algeria au implicat participanți la o scară profund locală și s-au adresat unui număr foarte mic de persoane. Având în vedere obiectivul general al JMDI privind identificarea celor mai bune practici, impactul diseminării la scară largă nu a fost astfel decât unul limitat.

Măsurile de sprijin pentru returnări și readmisii: impact limitat și sprijin inegal din partea țărilor terțe

82

Politica UE privind readmisia migranților aflați în situație neregulamentară a fost introdusă prin Tratatul de la Amsterdam din 1999, care abilitează Uniunea să negocieze și să încheie acorduri de readmisie cu statele care nu sunt membre ale UE. Aceste acorduri iau forma unor acorduri de cooperare prin care țara de origine sau țara de tranzit poate elibera mai ușor permise de liberă trecere pentru resortisanții țărilor terțe care nu au pașaport și care fac obiectul unor proceduri de returnare. Politica a fost formalizată în Directiva din 2008 privind returnarea³¹.

83

UE a încheiat 17 acorduri de readmisie, inclusiv cinci cu țări vizate de politica europeană de vecinătate. În plus, mai multe state membre au semnat acorduri bilaterale cu o serie de țări terțe. De exemplu, Georgia a semnat atât un acord de readmisie cu Uniunea Europeană, cât și acorduri bilaterale de readmisie cu diverse state membre.

84

Programele de cheltuieli ale UE pentru returnări și readmisii au furnizat servicii pentru migranții care făceau obiectul reîntoarcerilor voluntare sau returnărilor forțate. S-a oferit sprijin în ceea ce privește inserția și formarea profesională, înființarea unei întreprinderi și asistența medicală. De asemenea, sprijinul oferit de programe administrațiilor publice care tratează cazurile de persoane returnate și de migranți readmiși a avut loc sub forma studiilor, al schimburilor de informații și de experiență și al asistenței în organizarea campaniilor de sensibilizare cu privire la riscurile imigrației neregulamentare și ale traficului de persoane.

85

Dintre cele 23 de proiecte examinate de Curte, cinci erau legate de readmisie și erau în valoare totală de 20,50 milioane de euro. Această sumă a fost defalcată între Instrumentul european de vecinătate și parteneriat (16,31 milioane de euro) și Programul tematic pentru migrație și azil (4,19 milioane de euro). Adeseori, proiectele erau destul de mici ca amploare, iar rezultatele și eficacitatea lor au fost limitate (a se vedea caseta 9).

Caseta 9

Proiect privind readmisiile în Georgia

Sprijin pentru migranții reîntorși/repatriați georgieni și punerea în aplicare a acordurilor de readmisie dintre UE și Georgia

Obiectivul acestui proiect (în valoare de 3 milioane de euro) era de a consolida capacitatea guvernului în ceea ce privește gestionarea migranților reîntorși/repatriați, de a ajuta la reintegrarea economică și socială a cetățenilor georgieni și de a dezvolta o campanie de informare pe această temă.

Proiectul a contribuit la elaborarea legislației și a unei strategii naționale în domeniul migrației. Au fost înființate două centre de recrutare și de orientare în carieră pentru a ajuta la reintegrarea persoanelor reîntoarse. Cu toate acestea, era incert, la momentul auditului, dacă aceste centre urmau să continue să funcționeze după finalizarea proiectului, deoarece finanțarea sa ulterioară urma să provină de la UE, prin intermediul Organizației Internaționale pentru Migrație (OIM), și nu din surse locale.

Conform planificării, 700 de persoane urmau să beneficieze de serviciul de plasare a forței de muncă; în cele din urmă, acest serviciu a ajutat 423 de persoane, dintre care 119 și-au găsit un loc de muncă, iar 83 dintre aceștia din urmă se aflau încă în câmpul muncii la finalul proiectului.

O măsură finală urma să asigure cazare temporară pentru 180 de persoane. Doar treisprezece persoane au beneficiat de acest sprijin.

Ajutor pentru instituirea unui sistem eficace de gestionare a readmisiilor în cele trei state din Caucaz

Obiectivul acestui proiect (în valoare de 1,5 milioane de euro) era de a contribui la crearea unui sistem eficace de gestionare a readmisiilor în Armenia, Azerbaidjan și Georgia. 20 % din costurile proiectului erau suportate de state membre ale UE. Activitățile proiectului includeau un program de consolidare a capacităților și vizite de studiu în mai multe state membre ale UE (la care au participat nouă funcționari), în timp ce 110 cetățeni străini rezidenți în Georgia au beneficiat de repatrieri voluntare asistate. Proiectul a permis crearea unui sistem electronic de gestionare a cazurilor de readmisie (RCMS), funcțional pe internet, destinat statelor membre pentru înregistrarea și prelucrarea cererilor de readmisie. Mai multe state membre au aderat la acest sistem în 2014, cu toate că era încă prea devreme pentru a se cuantifica eventualele câștiguri de eficiență rezultate.

86

Realizările obținute în cadrul proiectelor auditate au fost limitate, din următoarele motive:

(a)Politica în materie de readmisii este percepută, în mod eronat, de unele țări partenere ca fiind o componentă a politicii UE în materie de securitate. Ea este adesea văzută sub forma unui compromis pentru liberalizarea regimului vizelor în statele estice sau a unor acorduri comerciale cu guvernele țărilor din vecinătatea de sud.

(b)Statele membre nu dau dovadă de eficacitate în pregătirea migranților care locuiesc în UE pentru întoarcerea lor acasă³².

(c)În fine, numeroși migranți care se întorc în țara de origine nu sunt la curent cu faptul că este disponibilă asistență pentru readmisia lor, iar dificultățile de reintegrare cu care este posibil să se confrunte generează niveluri ridicate de re-emigrare³³.

Protecția drepturilor omului: componentă inclusă în proiectele auditate, însă neimplementată întotdeauna cu succes

87

În numeroase documente a fost declarat angajamentul de a se respecta drepturile omului, printre ele numărându-se și comunicarea emisă de Comisie în urma evenimentelor cunoscute sub numele de „Primăvara arabă”³⁴. În primul său raport privind punerea în aplicare a Abordării globale în materie de migrație și mobilitate, Comisia a precizat că realizarea de parteneriate pentru mobilitate depindea de un echilibru mai bun între prioritățile tematice; în special, trebuia pus un accent mai puternic pe acțiunile „în materie de migrație legală, drepturi ale omului și protecție a refugiaților”³⁵. Atunci când a adoptat raportul respectiv, Consiliul a reiterat aceste concluzii.

88

Curtea a constatat că majoritatea proiectelor auditate au abordat chestiunea privind drepturile omului, în mod direct sau indirect, în obiectivele lor. Printre exemplele în acest sens se numără promovarea drepturilor migranților în Maroc și Algeria și construirea de centre de primire a migranților la standarde internaționale în cadrul programului ucrainean privind readmisiile. În practică, însă, de exemplu, în cazul centrelor de primire din Ucraina, nu a fost avută în vedere nicio instruire care să ajute autoritățile responsabile de funcționarea centrelor să asigure conformitatea cu standardele internaționale în domeniul drepturilor omului. Tratamentul migranților, al solicitanților de azil și al refugiaților în Ucraina a fost criticat în dese rânduri de organizații internaționale și de societatea civilă.

89

Proiectul SaharaMed, care a primit o finanțare de 10 milioane de euro pentru a îmbunătăți capacitatea necesară abordării imigrației neregulamentare și prevenirii și interceptării imigranților în situație neregulamentară în zona mediteraneeană, nu a inclus nicio măsură preventivă pentru garantarea respectării drepturilor migranților, fie prin activități, fie prin achiziționarea de echipamente. Evaluarea riscurilor nu a reflectat asupra creării unui eventual mecanism care să fie declanșat în cazul încălcărilor drepturilor omului. Atunci când, la sfârșitul anului 2012, Parlamentul European a făcut apel la stabilirea unor mecanisme eficace de monitorizare pentru protecția drepturilor omului³⁶, managerul de proiect a răspuns prin invitarea unei organizații neguvernamentale din Italia care să ajute la dezvoltarea capacităților autorităților libiene de a oferi protecție. Multe rapoarte au invocat numeroasele încălcări ale drepturilor omului comise în centrele de detenție, iar autoritățile libiene au refuzat ajutorul ONG-ului respectiv, în pofida existenței unui acord formal cu acesta³⁷. ONG-ul însuși a propus încetarea proiectului SaharaMed în 2013, acesta fiind suspendat în mod corespunzător. În 2014, proiectul a fost completat de alte două proiecte axate pe protecția și respectarea drepturilor omului pentru migranți în Libia³⁸.

28Termenul „migrație mixtă” se referă la mișcări complexe ale populației, constituite din persoane care urmează aceleași rute și folosesc aceleași modalități de transport, însă au profiluri diverse și călătoresc din motive diferite (Organizația Internațională pentru Migrație – OIM).

29După cum a subliniat Consiliul Afaceri Externe la 18 noiembrie 2013 – documentul Consiliului nr. 16364/13 din 18 și 19 noiembrie 2013.

30Evaluation of the EC/UN Joint Migration and Development Initiative (Evaluarea Inițiativei comune CE/ONU pentru migrație și dezvoltare), realizată de IBF International Consulting în 2011.

31Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (JO L 348, 24.12.2008, p. 98).

32Technical Assistance for study on concrete results obtained through projects on Migration and Development financed under AENEAS and the Thematic Programme for Migration and Asylum (Asistență tehnică pentru un studiu privind rezultatele concrete obținute prin proiecte în domeniul migrației și al dezvoltării finanțate prin programele AENEAS și PTMA), E. Picard și R. Greco Tonegutti, octombrie 2014, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf.

33Potrivit unui studiu publicat de CARIM-East, 40 % din persoanele reîntoarse sunt hotărâte să emigreze din nou din cauza dificultăților cu care se confruntă după repatriere. The demographic and economic framework of circular migration in Georgia (Cadrul demografic și economic al migrației circulare în Georgia), Mirian Tukhashvili, nota explicativă 12/89 publicată de CARIM-Est.

34COM(2011) 303 final din 25 mai 2011: „Un răspuns nou în contextul schimbărilor din țările vecine”.

35COM(2014) 96 final.

36Rezoluția Parlamentului European din 22 noiembrie 2012 referitoare la situația migranților din Libia [2012/2879 (RSP)].

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013-06-20; http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees.

38Protecting vulnerable populations in Libya (Protejarea populațiilor vulnerabile din Libia) (5 milioane de euro) și Rights-based support for the asylum system and migration management in Libya (Sprijinul bazat pe drepturile omului pentru sistemul de azil și pentru gestionarea migrației în Libia) (10 milioane de euro).

O coordonare dificil de realizat între mai mulți parteneri la diferite niveluri

90

Un mare număr de parteneri din UE, statele membre și țările terțe joacă un rol în guvernanța politicii privind migrația. Sunt implicate mai multe direcții și servicii ale Comisiei (inclusiv DG Cooperare Internațională și Dezvoltare, DG Migrație și Afaceri Interne, DG Extindere și, mai recent, DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea, precum și SEAE), în parteneriat cu statele membre și cu țări terțe, ale căror așteptări pot să difere.

Structura de guvernanță era complexă

91

Organigrama din instituțiile UE vizând implementarea politicii în materie de migrație (a se vedea anexa V) era complexă. Existau deficiențe în ceea ce privește legăturile dintre principalii parteneri – atât între direcțiile și serviciile Comisiei, cât și între serviciile Comisiei de la Bruxelles și delegațiile sale.

92

Necesitatea de a se îmbunătăți coordonarea internă între serviciile-cheie ale Comisiei – în special între DG Cooperare Internațională și Dezvoltare și DG Migrație și Afaceri Interne, cele două direcții generale partenere principale – a fost în dese rânduri repetată de către Consiliu, Comisie și mai multe grupuri de lucru.

93

În pofida eforturilor Comisiei de a gestiona migrația transversal între diferitele sale servicii și domenii de politică (cooperare pentru dezvoltare, vecinătate, extindere și afaceri interne și externe), nu exista nicio strategie și niciun mecanism funcțional care să asigure coordonarea între diferitele domenii de politici, fonduri sau direcții generale.

94

Finanțarea pusă la dispoziție pentru AGMM este un factor important în vederea unei implementări reușite a acesteia. Statele membre pot contribui direct la finanțarea acestei abordări și, în consecință, este important să existe un mecanism de coordonare eficace. Cu toate acestea, nu exista nicio imagine de ansamblu a finanțării la nivelul AGMM care să indice, în special, cine finanțează, ce anume se finanțează sau cum sunt fondurile alocate.

95

Curtea ia act de recenta reorganizare internă din cadrul Comisiei (de exemplu, crearea de colegii de comisari pentru îmbunătățirea coordonării).

96

Pe plan intern, coordonarea dintre DG Cooperare Internațională și Dezvoltare și DG Migrație și Afaceri Interne a fost consolidată, în mare măsură datorită prezenței în aceasta din urmă a unui personal cu experiență în materie de dezvoltare și, în cea dintâi, a unui personal cu experiență în domeniul afacerilor interne. Există acum o mai bună înțelegere a interesului reciproc al acțiunii UE în domeniul migrației și în cel al dezvoltării.

97

Pe parcursul perioadei auditate, SEAE, care a devenit funcțional abia începând cu 2010/2011, nu a fost în măsură să se achite pe deplin de rolul său, în pofida accentului pus de Consiliu pe necesitatea, astfel cum a fost exprimată în AGMM, de a apropia mai mult una de alta dimensiunea internă și cea externă a politicii UE privind migrația. Explicația constă parțial în nivelul insuficient de competență tematică a SEAE în domenii care includ politica privind migrația și azilul – o carență pe care Curtea a identificat-o într-un raport special publicat în 2014³⁹.

98

Slaba coordonare dintre serviciile Comisiei de la Bruxelles și delegațiile UE din țările partenere s-a soldat cu ineficacitate. Faptul că delegațiile nu erau suficient de implicate în planificare a dăunat situației, având în vedere că, pentru multe dintre proiectele auditate, Curtea a constatat absența unei înțelegeri reale a așteptărilor țărilor partenere și a contextului specific.

99

Într-o anumită măsură, de aceste deficiențe sunt răspunzătoare serviciile Comisiei de la Bruxelles, care nu au furnizat delegațiilor informațiile necesare, mai ales în cazul proiectelor care implicau mai multe țări. Curtea a constatat că delegațiile respective nu erau întotdeauna informate asupra acestui fapt. De asemenea, Comisia neglijase să examineze situația acțiunilor întreprinse în urma recomandărilor formulate de evaluatorii externi în ceea ce privește diseminarea generală a bunelor practici identificate în implementarea la nivel local a proiectelor.

100

Prin urmare, coordonarea insuficientă a dus la pierderi de informații și la suprapunerea acțiunilor întreprinse. De exemplu, eficacitatea proiectelor a fost compromisă atunci când, deși existau studii deja disponibile, se proceda la repetarea lor în mod inutil.

Parteneriatele pentru mobilitate: necesitatea de a se clarifica coordonarea

101

Parteneriatele pentru mobilitate sunt construite de obicei în jurul unui model standard care variază în funcție de nevoile, interesele și capacitatea țării partenere și ale UE. Negocierea și punerea în aplicare a parteneriatelor pentru mobilitate sunt monitorizate (la nivel de strategie/de politici) de către grupul de lucru constituit la nivel înalt pe tema azilului și a migrației. În plus, aspectele cu un caracter mai tehnic și aspectele operaționale legate de implementare sunt monitorizate de un grup de experți format din reprezentanți ai statelor membre care au semnat parteneriatele, ai direcțiilor în cauză ale Comisiei (DG Migrație și Afaceri Interne, DG Cooperare Internațională și Dezvoltare și DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea), ai SEAE și ai agențiilor UE relevante.

102

Coordonarea rămâne necesară pentru a garanta, de exemplu, faptul că statele membre actualizează în mod corespunzător și își transmit în mod regulat „tablouri de bord” privind parteneriatele și pentru a informa Frontex cu privire la proiectele bilaterale cu scopul de a se evita suprapunerea eforturilor.

Perspective de viitor

103

Noul cadru financiar multianual (2014-2020) și începutul mandatului noii Comisii la finele anului 2014 au deschis o nouă oportunitate de a se consolida coordonarea politicii externe a Uniunii în domeniul migrației. Migrația este recunoscută ca fiind o prioritate pentru noua Comisie, iar un comisar a primit o responsabilitate specifică în acest domeniu. Agenda europeană privind migrația, lansată de Comisie în mai 2015, identifică „patru piloni pentru o mai bună gestionare a migrației” și face apel la o „mai multă coerență între diversele sectoare de politică, cum ar fi cooperarea pentru dezvoltare, comerțul, ocuparea forței de muncă, afacerile externe și afacerile interne”. O mai bună cooperare cu țările de origine și țările de tranzit, susținută de delegațiile UE printr-un rol mai activ, va contribui la îmbunătățirea monitorizării readmisiilor. De asemenea, Comisia face apel la acțiuni mai intense care să coreleze politica în materie de migrație cu cea din domeniul dezvoltării, prin maximizarea beneficiilor în materie de dezvoltare pentru țările de origine.

39Raportul special nr. 11/2014 „Înființarea Serviciului European de Acțiune Externă” (http://eca.europa.eu).

Concluzii și recomandări

Concluzia 1 – Cheltuielile externe ale UE în domeniul migrației erau reglementate de o gamă largă de obiective de politică care nu erau defalcate în mod suficient în obiective operaționale susținute prin indicatori de rezultat. Monitorizarea și evaluarea trebuie îmbunătățite în continuare.

(a)Politica externă în domeniul migrației a fost implementată prin intermediul mai multor instrumente de cheltuieli, fiecare având propriile sale obiective. Obiectivele nu erau intercorelate, iar instrumentele nu ofereau o strategie clară cu ajutorul căreia să se identifice amploarea contribuției lor. Astfel, nu este clar ce își propuneau aceste instrumente să realizeze la nivelul UE (a se vedea punctele 27-31).

(b)Obiectivele foarte generale ale programului tematic nu erau defalcate în obiective operaționale adaptate în funcție de nevoile țărilor partenere. Indicatorii utilizați pentru monitorizare acopereau doar câteva dintre obiective și nu exista o coerență între aceștia; de asemenea, indicatorii erau predispuși la modificări în timp și nu erau atent monitorizați; datele numerice erau rare și, în general, nefiabile. Nu exista o coerență între indicatorii utilizați la diferitele niveluri ale politicii (cadrul strategic, bugetul și raportul anual de activitate), și nici între acești indicatori și cei definiți la nivel de proiect (a se vedea punctele 32-47).

(c)Nu exista o matrice de corelare a obiectivelor și a indicatorilor de la toate nivelurile (pornind de la proiectele individuale până la raportul anual de activitate) pentru toate instrumentele de cheltuieli. Astfel, rezultatele politicii nu puteau fi monitorizate sau raportate în mod corect, într-un mod cuprinzător și coordonat (a se vedea punctele 49-51).

(d)Din cauza deficiențelor din sistemele de informații ale Comisiei, nu se putea stabili măsura în care fondurile UE erau alocate (prin PTMA) principalelor priorități ale țărilor vizate de politica de vecinătate. În lipsa unei evaluări cantitative a nevoilor prioritare, nu se putea evalua dacă nivelurile actuale de sprijin în țările respective erau adecvate sau nu (a se vedea punctele 52-56).

(e)Cheltuielile externe în materie de migrație în țările vizate de politica de vecinătate erau caracterizate printr-o mare diversitate tematică și geografică. Acest lucru le limita eficacitatea, făcând imposibilă mobilizarea unei mase critice de fonduri cu care să se răspundă nevoilor reale în regiunile prioritare (a se vedea punctele 58-65).

Recomandarea 1 – Clarificarea obiectivelor, dezvoltarea, extinderea și îmbunătățirea cadrului de măsurare a performanței și concentrarea resurselor financiare disponibile pe priorități-țintă clar definite și cuantificate

Comisia ar trebui să stabilească obiective de politică clare și specifice, care să fie implementate printr-un set coerent de instrumente de cheltuieli ale UE. Pentru a maximiza impactul scontat, Comisia ar trebui să aloce resursele pentru acțiuni și zone geografice în funcție de priorități clar definite și cuantificate. Gestionarea bugetului și managementul proiectelor ar trebui să fie suficient de flexibile pentru a permite adaptarea la situații caracterizate prin schimbări rapide ale împrejurărilor. Comisia ar trebui să se asigure că indicatorii de rezultat, nivelurile-țintă măsurabile și valorile de referință sunt definite la nivel de proiect, pe baza activităților întreprinse. Indicatorii ar trebui să rămână constanți în timp și să fie comparabili, iar datele cantitative să fie colectate în mod sistematic. Ar trebui dezvoltată o matrice care să asigure corelarea obiectivelor și a indicatorilor la toate nivelurile și pentru toate instrumentele de cheltuieli ale UE, astfel încât rezultatele politicii să poată fi corect reprezentate și raportate într-un mod cuprinzător și coordonat.

Recomandarea 2 – Utilizarea unei codificări corespunzătoare în sistemele de informații ale Comisiei

Comisia ar trebui să aibă în vedere introducerea unui sistem de codificare corespunzător pentru acțiunile externe în domeniul migrației sau să elaboreze o metodologie adecvată în acest sens, astfel încât să se poată dispune de o imagine de ansamblu mai cuprinzătoare asupra cheltuielilor din domeniul migrației, pentru a se putea realiza identificarea și monitorizarea cheltuielilor UE (în funcție de tip și locație) în acest domeniu și pentru a veni în completarea sistemului de codificare al Comitetului de asistență pentru dezvoltare al OCDE.

Concluzia 2 – Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP) în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările participante la Parteneriatul estic.

(a)Din cauza unor obiective fie ambițioase, fie prea vagi, adeseori, rezultatele proiectelor nu puteau fi măsurate. Indicatorii de rezultat luau adesea forma unor indicatori de realizare și, prin urmare, nu precizau dacă obiectivele fuseseră sau nu atinse (a se vedea punctele 67-72).

(b)Obiectivul de a se consolida relația dintre migrație și dezvoltare a fost parțial realizat. Analizând proiectele auditate, contribuția adusă de migranții care s-au întors în țara lor de origine a fost limitată (a se vedea punctele 75-81).

(c)Proiectele vizând facilitarea reîntoarcerilor și a readmisiilor au avut rezultate limitate deoarece politica subiacentă era în mod eronat percepută de unele țări partenere ca fiind o componentă a politicii de securitate a UE, nefiind deci acceptată cu ușurință de țările partenere. În plus, statele membre nu dau dovadă de eficacitate în pregătirea migranților pentru întoarcerea lor acasă (a se vedea punctele 82-86).

(d)Obiectivele celor mai multe dintre proiectele auditate includeau, teoretic, un angajament de a promova respectarea drepturilor omului, dar Curtea a constatat mai multe cazuri în care, în practică, acest angajament nu a fost pus în practică (a se vedea punctele 87-89).

Recomandarea 3 – Îmbunătățirea modului în care proiectele sunt concepute și selectate

Comisia ar trebui să îmbunătățească planificarea inițială a proiectelor, solicitând să se stabilească obiective relevante, realizabile și măsurabile (și asigurându-se că astfel de cerințe sunt clar încorporate în modelele de contract și în orientările aferente și că acestea sunt, ulterior, aplicate). Indicatorii proiectelor ar trebui să includă indicatori de rezultat.

Recomandarea 4 – Consolidarea în continuare a legăturii dintre dezvoltare și migrație

Comisia ar trebui să clarifice și mai mult abordarea sa menită să asigure că migrația influențează în mod pozitiv dezvoltarea. Comisia ar trebui să se asigure că programele și proiectele pun un accent mai puternic pe migrație și ar trebui să încerce să definească politicile care se dovedesc necesare pentru producerea unor impacturi pozitive.

Concluzia 3 – Coordonarea cheltuielilor externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP) între diferiți actori de la diferite niveluri s-a dovedit a fi dificil de realizat.

Mecanismele complexe de guvernanță slăbesc coordonarea de la diferitele niveluri între organismele UE, în special între direcțiile generale ale Comisiei și între serviciile Comisiei de la Bruxelles și delegațiile UE din țările partenere. În pofida inițiativelor recente în acest domeniu, se impune un grad mai mare de raționalizare. Nu exista nicio imagine de ansamblu asupra finanțării de la nivelul AGMM care să definească cine finanțează și ce anume se finanțează în relația dintre Comisie și statele membre (a se vedea punctele 91-100).

Recomandarea 5 – Dialog la nivel intern și extern, pentru îmbunătățirea coordonării

Comisia și SEAE ar trebui să consolideze capacitățile delegațiilor UE în ceea ce privește chestiunile legate de migrație. Comisia ar trebui să aibă în vedere elaborarea unei imagini de ansamblu asupra finanțării aferente AGMM pentru a se putea stabili cine finanțează și ce anume se finanțează.

Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 25 februarie 2016.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

Anexe

Anexa I

Parteneriatele pentru mobilitate semnate între UE, statele membre ale UE și țări terțe

| Capul Verde | Moldova | Georgia | Armenia | Maroc | Azerbaidjan | Tunisia | Iordania |
Data | 2008 | 2008 | 2009 | 2011 | 2013 | 2013 | 2013 | 2014 |
UE | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Franța | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Germania |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Italia |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Polonia |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
Suedia |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Belgia |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Bulgaria |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Republica Cehă |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Țările de Jos |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Portugalia | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
România |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
Spania | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Danemarca |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Grecia |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Lituania |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Regatul Unit |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Cipru |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Ungaria |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Slovacia |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Slovenia |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Estonia |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Letonia |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Luxemburg | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
Austria |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Croația |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Finlanda |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Irlanda |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Malta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Total state membre | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

Anexa II

Sumele angajate, contractate și plătite în cadrul dimensiunii externe a politicii privind migrația în perioada 2007-2013 (în milioane de euro)

| Angajamente bugetare | Valoarea contractelor | Numărul contractelor | Plăți
PTMA | 379,78 | 375 | 256 | 304,30
IEVP |  | 376 | 64 |
ICD (excluzând PTMA) | 190 | 64
FED | 156 | 27
IEDDO | 7 | 43
IdS | 5 | 4
IPA | 309 | 76
TOTAL | 1 418 | 534 | 304,30
Nu există date disponibile |  |  |  |

Anexa III

Cheltuielile destinate politicii externe în domeniul migrației: mai multe instrumente de cheltuieli ale UE, fiecare cu propriile sale obiective și strategii

Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare (1. ICD – PTMA, 2. ICD – altele): regulamentul aplicabil stabilește obiective primare și generale, se referă la obiective ale programelor geografice și tematice și urmărește obiective stabilite în alte documente de politică sau în documente externe (Obiectivele de dezvoltare ale mileniului și obiectivele aprobate de Organizația Națiunilor Unite și de alte organizații internaționale). Acest instrument este implementat în toate țările terțe, cu excepția celor eligibile pentru asistența pentru preaderare. În cazul programelor geografice, nu sunt acoperite țările eligibile pentru Fondul european de dezvoltare, pentru Instrumentul european de vecinătate sau pentru Instrumentul de asistență pentru preaderare și nici țările semnatare ale Acordului de parteneriat ACP-UE (cu excepția Africii de Sud).

3.Instrumentul european de vecinătate și parteneriat, care includea parțial migrația, nu definea, în sine, obiective la nivel de politică. Regulamentul aplicabil se referea la stabilirea unor obiective prioritare în documentele de strategie – care urmau să fie adoptate de Comisie – pentru o țară sau o regiune dată. În cazul în care UE nu convenise asupra niciunui obiectiv specific cu țara în cauză, trebuiau urmărite obiectivele de politică ale UE (dar nu se specifica exact care anume dintre acestea).

4.Fondul european de dezvoltare: dispozițiile privind FED sunt similare celor privind Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare, însă fondul este executat în alte țări, și anume în 78 de țări din Africa, zona Caraibilor și Pacific (ACP). Prin urmare, FED nu este utilizat ca atare în țările vizate de politica de vecinătate, dar poate fi utilizat, de exemplu, pentru a sprijini migranții care se întorc din aceste țări în țara lor de origine.

5.Instrumentul de stabilitate are drept scop abordarea riscurilor și a amenințărilor majore la adresa securității politice și a dezvoltării. Regulamentul aferent definește două obiective generale. Obiectivele specifice sunt enunțate în documente de strategie multinaționale, în documente de strategie tematice și în programe indicative multianuale.

6.Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului are ca scop consolidarea democrației în țările terțe și a respectării drepturilor omului. Regulamentul aferent stabilește trei obiective generale, obiectivele specifice urmând să fie definite în documente de strategie pe care Comisia le utilizează, de asemenea, pentru a defini obiectivele programelor de acțiune anuale.

7.Instrumentul de asistență pentru preaderare furnizează sprijin financiar și tehnic pe tot parcursul procesului de aderare pentru opt „țări implicate în procesul de aderare”. Regulamentul aferent stabilește obiectivele generale, urmând să fie definite obiective specifice în programele anuale și multianuale, precum și alte obiective legate de componente specifice precum cooperarea transfrontalieră. Instrumentul de asistență pentru preaderare nu este deci utilizat ca atare în niciuna dintre țările din regiunea sud-mediteraneeană și cele vizate de Parteneriatul estic.

Anexa IV

Prezentare sintetizată a proiectelor auditate

Instrumentul de finanțare
Anul contractului
Durata (în luni)
Denumire
Finanțare UE
(în euro)

Global

PTMA
2007
55
Inițiativa comună pentru migrație și dezvoltare
15 000 000

Vecinătatea estică

IEVP
2008
45
Support to Integrated Border Management Systems in the South Caucasus (SCIBM) (Sprijin pentru gestionarea integrată a frontierelor în Caucazul de Sud)
6 000 000

IEVP
2009
71
Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures [Măsuri de însoțire pentru asistența în materie de readmisie și EUBAM (misiune de asistență la frontieră a Uniunii Europene)]¹
4 864 050

IEVP
2009
42
Supporting the implementation of the migration and development component of the EU-Moldova Mobility Partnership (Sprijinirea implementării componentei privind migrația și dezvoltarea din cadrul Parteneriatului pentru mobilitate dintre UE și Republica Moldova)
1 999 734

PTMA
2010
36
Effective Governance of Labour Migration and its Skill Dimensions (Guvernanța eficace a migrației forței de muncă și a dimensiunilor sale privind competențele)
1 507 501

PTMA
2010
35
Support Reintegration of Georgian Returning Migrants and the Implementation of the EU-Georgia Readmission Agreement (Sprijinirea reintegrării migranților georgieni reîntorși și punerea în aplicare a Acordului de readmisie dintre UE și Georgia)
3 000 000

IEVP
2011
22
Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures [Măsuri de însoțire pentru asistența în materie de readmisie și EUBAM (misiune de asistență la frontieră a Uniunii Europene)]
1 798 941

IEVP
2011
48
Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures [Măsuri de însoțire pentru asistența în materie de readmisie și EUBAM (misiune de asistență la frontieră a Uniunii Europene)]
9 532 400

PTMA
2011
35
Better managing the mobility of health professionals in the Republic of Moldova (Îmbunătățirea gestionării mobilității persoanelor calificate în domeniul medical în Republica Moldova)
2 000 000

PTMA
2011
23
Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of the EU Regional Protection Programme Phase II (Sprijinirea activităților Înaltului Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați în Europa de Est în contextul Programelor de protecție regionale ale UE – Faza a II-a)
1 500 000

PTMA
2012
24
Supporting the establishment of effective readmission management in Armenia, Azerbaijan and Georgia (Sprijinirea instituirii unei gestionări eficace a readmisiilor în Armenia, Azerbaidjan și Georgia)
1 193 965

PTMA
2013
36
Strengthening the development potential of the EU Mobility Partnership in Georgia through targeted circular migration and diaspora mobilisation (Consolidarea potențialului de dezvoltare al Parteneriatului pentru mobilitate dintre UE și Georgia printr-o migrație circulară bine direcționată și prin mobilizarea diasporei)
878 000

Vecinătatea sudică

PTMA
2008
47
Faciliter la création d’entreprises au Maroc grâce à la mobilisation de la diaspora marocaine installée en Europe (FACE-Maroc) [Facilitarea creării de întreprinderi în Maroc datorită mobilizării diasporei marocane stabilite în Europa (FACE-Maroc)]
1 497 305

PTMA
2008
26
Interactive Map on Irregular Migration Routes and Flows in Africa, the Middle East and the Mediterranean Region (I-Map) [Harta interactivă a rutelor și a fluxurilor de migrație neregulamentară în Africa, Orientul Mijlociu și regiunea mediteraneeană (I-Map)]
784 789

PTMA
2009
59
SaharaMed: Prevention and management of irregular migration flows from Sahara desert to Mediterranean Sea (SaharaMed: Prevenirea și gestionarea fluxurilor de migrație neregulamentară dinspre deșertul Sahara către Marea Mediterană)
10 000 000

IEVP
2010
44
MEDSTAT III
7 000 000

PTMA
2010
36
Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de gestion des flux migratoires mixtes (Algeria: Întărirea protecției migranților și consolidarea capacităților de gestionare a fluxurilor de migrație mixtă)
1 915 916

PTMA
2011
23
Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regional Protection Programme (Sprijinirea activităților Înaltului Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați în Africa de Nord în contextul Programului de protecție regional)
3 631 627

IEVP
2011
40
EUROMED MIGRATION III
4 998 800

PTMA
2012
35
Promotion du respect des droits des migrants subsahariens au Maroc (Promovarea respectării drepturilor omului în cazul migranților subsaharieni în Maroc)
1 594 264

PTMA
2012
36
Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb - La migration au service du développement local (Sprijinirea creării de activități și de locuri de muncă în Maghreb – Migrația în serviciul dezvoltării locale)
1 875 000

PTMA
2013
36
Seahorse Mediterranean Network
4 500 000

PTMA
2013
13
Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regional Protection Programme (Sprijinirea activităților Înaltului Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați în Africa de Nord în contextul Programului de protecție regional)
1 953 000

TOTAL

89 025 292

1Această sumă include o modificare adusă proiectului, în valoare de 864 810 euro, pe care Curtea a trebuit să o examineze pentru a putea înțelege pe deplin proiectul respectiv.

Anexa V

Mecanismele de implementare a asistenței financiare din partea UE (dimensiunea externă a migrației și azilului)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

1Fosta DG HOME. DG HOME era responsabilă de execuţia fondurilor programului „Solidaritatea și gestionarea fluxurilor migratorii” (SOLID) în perioada 2007-2013. Aceste fonduri erau Fondul pentru frontierele externe (FFE), Fondul european de returnare (ERF), Fondul european pentru refugiaţi (FER) și Fondul european de integrare a resortisanţilor ţărilor terţe (EIF). Cu toate acestea, niciunul dintre aceste fonduri nu avea o componentă externă care să vizeze cheltuielile efectuate în ţările terţe, spre deosebire de fondurile lor succesoare pentru perioada 2014-2020, și anume Fondul pentru azil, migraţie și integrare (FAMI) și Fondul pentru securitate internă (FSI).

2DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea (fosta DG ELARG)

3Agenda comună în materie de migraţie și mobilitate

4Ajutor Umanitar și Protecţie Civilă

5Nu se aplică ţărilor vizate de politica de vecinătate

6Instrumente de parteneriat

7Instrumentul care contribuie la stabilitate și pace [fostul Instrument de stabilitate (IdS)]

8Componenta de migraţie și azil a Programului privind bunurile publice mondiale și provocările aferente (GPGC) (2014-2020)

Răspunsul Comisiei

Sinteză

I

Comisia și SEAE fac următoarele observații cu privire la contextul și conținutul acestui raport:

Comisia și SEAE sunt obligate să acționeze într-un mediu complex și în continuă schimbare. În contextul unei crize a refugiaților și a migranților fără precedent, politica în domeniul migrației își reajustează masiv prioritățile și își consolidează caracteristicile la nivelul UE, adaptându-se în permanență la circumstanțele în continuă schimbare.

Curtea de Conturi a întocmit acest raport înainte ca aceste evoluții substanțiale să fi avut loc.

Migrația și azilul reprezintă un domeniu de politică multidimensional, complex și în continuă evoluție, atât la nivel internațional, cât și la nivelul UE, iar Comisia este nevoită să lucreze în acest mediu în continuă schimbare și plin de provocări. În consecință, acesta este un domeniu care necesită structuri la fel de complexe și multidimensionale pentru punerea sa în aplicare.

Acest context politic, juridic, operațional și bugetar nu este suficient luat în considerare de către Curtea de Conturi în raport.

II

Comisia este de acord cu faptul că este dificil să se stabilească exact care este valoarea totală a cheltuielilor suportate de buget și dacă aceste cheltuieli au fost distribuite în conformitate cu prioritățile geografice și tematice anunțate. Comisia va continua să îmbunătățească cadrul global de monitorizare și evaluare în acest domeniu de politică complex, asigurându-se că prioritățile geografice și tematice anunțate, în conformitate cu domeniile prioritare, sunt identificate în cadrul instrumentelor relevante.

III

La nivel individual, toate proiectele finanțate prin instrumentele de finanțare ale UE includ indicatori care sunt monitorizați pe întreaga durată de viață a fiecărui proiect. A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 68.

IV

Migrația este un domeniu de politică complex și sensibil din punct de vedere politic, care acoperă mai multe sectoare și care asociază o gamă largă de părți interesate, atât în cadrul instituțiilor UE, cât și în afara acestora (de exemplu, agenții europene, OIM, UNHCR). Gestionarea politicii UE în domeniul migrației externe și al cooperării reflectă în mod clar această situație.

În ultimii ani s-au depus eforturi pentru îmbunătățirea coordonării între direcțiile generale ale Comisiei și cu Serviciul European de Acțiune Externă, precum și cu statele membre ale UE, creându-se în acest scop o serie de mecanisme de coordonare. Agenda europeană privind migrația, publicată recent, subliniază necesitatea intensificării acestor eforturi.

Introducere

01

Comisia subliniază faptul că fondurile pentru refugiații din țările partenere, inclusiv din regiunile învecinate, au fost incluse în cooperarea UE cu țările terțe în materie de migrație și azil chiar înainte de 2015. Mai precis, majoritatea proiectelor în materie de migrație au o abordare cuprinzătoare și favorabilă incluziunii, întrucât fluxurile de migrație au un caracter mixt, incluzând migranți economici, migranți vulnerabili și persoane care au nevoie de protecție internațională.

02

În 2015, Comisia a prezentat, la 13 mai, Agenda europeană privind migrația, pe baza căreia s-au adoptat concluziile Consiliului în iunie 2015.

11

De la lansarea, în noiembrie 2014, a „procesului de la Khartoum” (cu țările situate de-a lungul rutei de migrație din Africa de Est), se acordă prioritate unui număr de opt dialoguri regionale.

Agendele comune în materie de migrație și mobilitate sunt considerate, de asemenea, a fi un cadru bilateral principal, alături de parteneriatele pentru mobilitate.

13

Cauzele profunde ale migrației neregulamentare și forțate variază de la sărăcie și lipsa oportunităților economice la conflicte, insecuritate și schimbări climatice și orice alți factori intermediari. Programul tematic în domeniul migrației și azilului, care beneficiază anual de aproximativ 50 de milioane de euro, nu a fost niciodată gândit, din motive evidente, ca o soluție la cauzele profunde, ci s-a concentrat pe oferirea de sprijin țărilor care doresc să își îmbunătățească sistemele de gestionare a migrației și a azilului.

15

Regulamentul privind IEVP a stabilit obiective generale, iar acordurile dintre UE și țările partenere au prevăzut cadrul de politică pentru programarea asistenței (a se vedea articolul 3 din Regulamentul privind IEVP).

Cu toate acestea, pentru perioada 2014-2020, s-au stabilit obiective specifice atunci când IEVP a fost înlocuit cu Instrumentul european de vecinătate (IEV). În conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 232/2014, unul dintre cele șase obiective specifice ale IEV este crearea „condițiilor propice pentru mai buna organizare a migrării legale și favorizarea unei mobilități bine gestionate a persoanelor, pentru punerea în aplicare a acordurilor existente sau viitoare încheiate în conformitate cu abordarea globală în materie de migrație și mobilitate și pentru promovarea contactelor interpersonale, în special în ceea ce privește activitățile culturale, educaționale, profesionale și sportive”.

Sfera și abordarea auditului

22

Așa cum a menționat și Curtea, Comisia constată faptul că, deși sunt incluse în anexa III, nici IPA, nici FED nu oferă finanțare țărilor vecine.

Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, identificarea nevoilor țărilor partenere și instrumentele de monitorizare

Răspuns la titlul dinaintea punctului 27

Comisia recunoaște marea diversitate a mecanismelor de politică, determinată, în principal, de complexitatea fenomenului migrației.

Datorită propunerilor Comisiei, setul de instrumente de cooperare externă a fost raționalizat și simplificat în mod considerabil de la un cadru financiar multianual la altul. Actuala combinație de instrumente geografice și tematice reflectă, în ansamblu, o abordare cuprinzătoare și echilibrată, care permite UE să abordeze diferitele provocări printr-un set de instrumente financiare care sunt, în ansamblu, coerente și complementare.

29

Pentru perioada 2014-2020, IEVP a fost înlocuit cu Instrumentul european de vecinătate (IEV). În conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 232/2014, unul dintre cele șase obiective specifice ale IEV este crearea „condițiilor propice pentru mai buna organizare a migrării legale și favorizarea unei mobilități bine gestionate a persoanelor, pentru punerea în aplicare a acordurilor existente sau viitoare încheiate în conformitate cu abordarea globală în materie de migrație și mobilitate și pentru promovarea contactelor interpersonale, în special în ceea ce privește activitățile culturale, educaționale, profesionale și sportive”.

Regulamentul privind IEV prevede includerea unei anexe care să conțină prioritățile de programare și alocările financiare generale pentru fiecare tip de programe (bilaterale, multinaționale și de cooperare transfrontalieră), care să poată fi modificată printr-un act delegat. Ca unul dintre elementele principale rezultate în urma negocierilor, o nouă anexă cu priorități generale pentru regiunea vizată de politica europeană de vecinătate a fost negociată cu Parlamentul European și Consiliul în cadrul IEV; prioritățile respective vor constitui cadrul procesului de programare ulterior.

30

Instrumentele financiare destinate cooperării externe și cooperării pentru dezvoltare cu țările terțe au fost instituite pentru a răspunde unor provocări precum sărăcia, insecuritatea, democrația și guvernanța, lipsa oportunităților economice, drepturile omului etc.

În conformitate cu fiecare act juridic, sectoarele de intervenție detaliate sunt definite în programe multianuale și anuale și pot include sectoare prioritare cum ar fi educația, sănătatea, mediul, precum și securitatea, afacerile interne și migrația. În ceea ce privește instrumentele geografice, alegerea sectoarelor de intervenție este convenită cu țările partenere în cauză în timpul fazei de programare.

Astfel cum se întâmplă în cazul tuturor politicilor sectoriale ale UE, punerea în aplicare a politicii în domeniul migrației externe și al azilului poate fi sprijinită prin intermediul fondurilor disponibile în cadrul instrumentelor UE de cooperare externă relevante, în conformitate cu procedurile și criteriile stabilite în temeiurile juridice ale fiecărui instrument financiar.

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 22.

31

Respectând obiectivele fiecărui instrument financiar, intervențiile din cadrul acțiunii externe pot contribui la punerea în aplicare a politicii UE în diferite domenii tematice, cum ar fi, de exemplu, schimbările climatice, securitatea, educația, agricultura sau migrația.

32

Comisia consideră că, în general, proiectele au fost documentate corespunzător. În viitor, însă, Comisia se va strădui să își documenteze într-un mod mai sistematic analizele privind nevoile aferente proiectelor.

33

Comisia este de acord cu faptul că, deși parteneriatele pentru mobilitate s-au dovedit a fi un cadru bilateral sofisticat pentru abordarea aspectelor legate de migrație și azil într-un mod care asigură o cooperare reciprocă avantajoasă, mai sunt multe lucruri de făcut pentru a garanta că parteneriatele pentru mobilitate sunt puse în aplicare într-un mod echilibrat, și anume astfel încât să reflecte mai bine toate cele patru priorități tematice ale abordării globale în materie de migrație și mobilitate (AGMM), inclusiv prin adoptarea mai multor măsuri în materie de migrație legală, drepturile omului și protecția refugiaților.

Comisia le reamintește periodic statelor membre importanța asigurării unui echilibru între cele patru priorități tematice ale AGMM la nivelul punerii în aplicare a parteneriatelor pentru mobilitate.

34

Majoritatea delegațiilor, dacă nu toate, au desemnat deja puncte de contact pentru chestiuni legate de migrație în urmă cu mai mulți ani. De asemenea, personalul DG Migrație și Afaceri Interne a putut fi detașat numai într-un număr foarte limitat de delegații prioritare (SUA, Rusia, Geneva, Viena, Turcia, China, India). În majoritatea cazurilor, aceste posturi sunt partajate cu alte direcții generale și vizează și alte chestiuni care intră în sfera de competență a DG Migrație și Afaceri Interne (și, prin urmare, nu se concentrează neapărat asupra migrației).

Astfel cum s-a recunoscut în ultima Agendă europeană privind migrația, este necesar să se consolideze expertiza delegațiilor UE în domeniul migrației. În consecință, Consiliul a decis să consolideze capacitatea delegațiilor UE în ceea ce privește abordarea migrației și, mai precis, să detașeze ofițeri de legătură europeni în materie de migrație în delegații prioritare, cu un accent special pe regiunea din vecinătatea europeană.

35

Crearea de unități tematice în cadrul DG Cooperare Internațională și Dezvoltare cu mai mulți ani în urmă, inclusiv a unei unități privind migrația, reflectă importanța acordată consolidării expertizei tematice în cadrul organizației, inclusiv în cadrul delegațiilor.

O parte importantă din mandatul unităților tematice respective presupune acordarea de sprijin tematic de calitate destinat personalului de la sediu și din delegații. DG Cooperare Internațională și Dezvoltare, care este responsabilă pentru migrație și azil, a elaborat o serie de instrumente pentru a se asigura că sprijinul este furnizat într-un mod coerent și eficient. În acest scop, au fost elaborate note de îndrumare și orientări, precum și module de formare tematice.

Având în vedere faptul că acordă o atenție sporită migrației în cadrul acțiunii externe a UE, Comisia are în vedere elaborarea unui modul de formare online, pentru a completa instrumentele de învățare față în față.

36

Comisia este de acord că, până recent, migrația nu s-a numărat printre principalele priorități pentru multe dintre țările vecine, dar situația s-a schimbat considerabil în ultima perioadă, întrucât țările respective recunosc din ce în ce mai mult importanța migrației și necesitatea de a se alătura UE.

În cazul proiectului mediteraneean Seahorse, Comisia recunoaște dificultățile cu care se confruntă în atragerea țărilor din Africa de Nord pentru a deveni partenere. Deși se depun în continuare eforturi, trebuie notat că situația instabilă apărută în regiune, și care nu exista în faza de concepere a proiectului, a afectat dialogul cu țările respective privind acest aspect extrem de sensibil.

37

Comisia recunoaște că produsul final al hărții interactive privind migrația (I-Map) este folosit mai mult de utilizatori din statele membre ale UE decât de utilizatori din țările partenere, dar consideră că trebuie luate în considerare o serie de aspecte.

Pe baza unei necesități exprimate în cadrul dialogului privind migrația de tranzit în zona mediteraneeană, obiectivul proiectului a fost de a furniza informații actualizate privind fluxurile de migrație în vederea îmbunătățirii elaborării politicilor.

I-Map a fost un proiect unic și cu obiective bine conturate, care, împreună cu alte proiecte, a sprijinit desfășurarea în bune condiții a dialogului privind migrația dintre țările din Orientul Mijlociu și Africa de Nord (MENA) și statele membre ale UE. Comisia consideră că informațiile privind migrația, care nu fuseseră consolidate anterior într-un sistem unic, au fost puse la dispoziție într-un mod foarte practic, care a permis îmbunătățirea dialogului.

38

Comisia este de acord cu importanța crucială a unei mai bune definiri a cadrului nostru de cooperare în domeniul migrației și al protecției internaționale, prin instituirea unor obiective operaționale și a unor rezultate și realizări clare și măsurabile, cu legături directe între activități și rezultate.

39

Deși recunoaște faptul că nu există încă obiective, valori de referință și indicatori preciși pentru monitorizarea punerii în aplicare a AGMM la nivel strategic, Comisia consideră că obiectivele trebuie definite în linii mari pentru a răspunde în mod flexibil unor contexte diferite, unor aspecte foarte diverse și evoluției rapide a provocărilor și necesităților în domeniul migrației.

În 2015, Comisia a lansat din nou o discuție cu statele membre ale UE în cadrul Grupului de lucru la nivel înalt privind definirea unor indicatori adecvați pentru monitorizarea AGMM.

Răspuns comun la punctele 43-50

Comisia recunoaște că indicatorii SMART și criteriile relevante pentru migrație rămân o provocare, inclusiv la nivelul finanțatorilor internaționali și la nivelul Națiunilor Unite, fapt dovedit de dificultatea de a defini indicatorii de migrație și de a se ajunge la un acord în privința acestora în cadrul de dezvoltare de după anul 2015.

Acest lucru este legat de dimensiunile complexe și multilaterale ale politicii în domeniul migrației și al azilului, în general. Comisia recunoaște că sunt necesare eforturi colective serioase în această privință.

DG Cooperare Internațională și Dezvoltare consideră că revizuirea cadrului privind rezultatele, care urmează să aibă loc după adoptarea, în primăvara anului 2016, a indicatorilor obiectivului de dezvoltare durabilă, reprezintă o bună ocazie pentru a înregistra progrese și în ceea ce privește o mai bună măsurare a rezultatelor în domeniul migrației.

Răspuns la titlul dinaintea punctului 52

Comisia consideră că prioritățile geografice și tematice din cadrul AGMM au fost clar stabilite, dar recunoaște faptul că, în cursul auditului, a fost greu de evaluat valoarea exactă a sumelor pe care UE le-a cheltuit pentru aceste priorități.

53

Sistemul informațional comun RELEX (CRIS) este un instrument de gestionare financiară care alimentează sistemul contabil ABAC al Comisiei și furnizează informații în timp real cu privire la tranzacțiile financiare pentru toate cheltuielile externe ale UE. CRIS nu a fost special conceput pentru raportare. Sistemul CRIS este în curs de eliminare treptată, pentru a fi înlocuit, în mare parte, cu ABAC, și completat cu un nou sistem, OPSYS.

Sistemul utilizează coduri OCDE pentru a descrie contractele în funcție de sectoarele de activitate. În prezent, nu există niciun cod pentru migrație; cu toate acestea, Comisia este conștientă de limitările care decurg din lipsa unui cod sectorial atribuit de Comitetul de asistență pentru dezvoltare (CAD) pentru acțiunile de dezvoltare din domeniul migrației și azilului care beneficiază de finanțare. Acest lucru este legat de caracterul multidimensional și transversal al migrației, care influențează mai multe politici și sectoare. Comisia va iniția cât de curând discuții cu OCDE (și cu alte părți interesate relevante), pentru a identifica cele mai bune modalități de înregistrare a cheltuielilor în materie de migrație suportate de diferite agenții de dezvoltare.

54

Comisia recunoaște că tabelul Excel gestionat de DG Cooperare Internațională și Dezvoltare este un instrument simplu care funcționează ca o completare a bazei de date aferente sistemului informațional comun RELEX al Comisiei (CRIS). Având în vedere faptul că nu există un cod sectorial CAD pentru migrație, acesta a fost considerat un instrument de raportare util.

55

Sistemul informatic financiar este în curs de eliminare treptată și de înlocuire în mare parte cu sistemul contabil al Comisiei. Pe termen foarte scurt, este foarte puțin probabil ca acest tip de date agregate să poată fi furnizate.

56

Sistemul informatic financiar este în curs de eliminare treptată și de înlocuire în mare parte cu sistemul ABAC. Toate informațiile financiare vor migra în ABAC. Având în vedere evoluțiile recente, Comisia va iniția discuții cu OCDE.

Cu toate acestea, Comisia este conștientă de limitările care decurg din lipsa unui cod CAD special pentru acțiunile de dezvoltare din domeniul migrației și azilului care beneficiază de finanțare. Acest lucru este legat de caracterul multidimensional și transversal al migrației, care influențează mai multe politici și sectoare.

Caseta 4 – Exemple de codificări inadecvate ale cheltuielilor externe în materie de migrație

Comisia admite că pentru cele două proiecte menționate, Seahorse și SaharaMed, s-a atribuit în mod eronat un cod sectorial CAD, în pofida faptului că activitățile nu îndeplineau în proporție de 100 % criteriile Comitetului de asistență pentru dezvoltare al OCDE. Între timp, această eroare a fost corectată.

Comisia constată că Regulamentul privind Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare (ICD) prevede următoarele în ceea ce privește criteriile Comitetului de asistență pentru dezvoltare al OCDE:

„Cel puțin 90 % din cheltuielile prevăzute în cadrul programelor tematice vor fi concepute astfel încât să îndeplinească criteriile aplicabile AOD, definite de CAD al OCDE […].”

57

Programul tematic ICD a fost instituit cu un domeniu de aplicare global, urmărindu-se ca acesta să completeze și nu să substituie instrumentele și programele geografice. În perioada 2007-2013, au fost adoptate două documente de strategie pentru programul tematic pentru migrație și azil (PTMA), primul acoperind perioada 2007-2010, iar cel de al doilea, perioada 2011-2013. PTMA acoperă toate regiunile geografice, dar aceste strategii au definit o prioritate clară pentru cheltuielile din cadrul PTMA destinate țărilor din regiunile sud-mediteraneene, africane și est-europene, în conformitate cu AGMM și cu Programul de la Stockholm. Stabilirea priorităților se face în funcție de conceptul de rute migratorii, inclusiv rutele migratorii care provin din afara țărilor situate în regiunea din vecinătatea europeană (Africa Subsahariană) și care tranzitează regiunea.

60

Comisia este de acord doar parțial cu afirmația respectivă, întrucât ar trebui să se țină seama și de faptul că această situație corespunde, de asemenea, cererii formulate de țările partenere, în special de țările din vecinătatea estică, și că sumele cheltuite pentru gestionarea frontierelor pot fi, în general, mult mai mari decât pentru alte domenii, de exemplu atunci când este vorba de proiecte socioeconomice care vizează integrarea migranților.

Comisia consideră că accentul pus pe cheltuielile pentru migrația neregulamentară, la care face referire Curtea, reflectă și prioritățile exprimate de unele țări partenere.

Este o realitate faptul că acele cheltuieli legate de domeniile menționate și, în special, de gestionarea frontierelor sunt ridicate, dată fiind necesitatea de a investi în punctele de trecere a frontierei și în echipamente informatice și de comunicații.

Trebuie adăugat faptul că UE este doar unul dintre finanțatorii care lucrează în parteneriat cu țările, statele membre și organizațiile internaționale.

62

Comisia observă că actul juridic de instituire a PTMA prevede că programul completează programele geografice. Alocarea resurselor către domenii prioritare în cadrul programelor geografice depinde în primul rând de țările partenere, nu numai de Comisie.

64

Inițiativa comună UE-ONU privind migrația și dezvoltarea (Joint Migration and Development Initiative – JMDI) a fost lansată ca un prim program global în materie de migrație, care s-a concentrat pe impactul migrației asupra dezvoltării țărilor partenere.

Aceasta a fost considerată o contribuție importantă a UE la agenda privind migrația și dezvoltarea, în urma includerii acestei dimensiuni în abordarea globală în materie de migrație și mobilitate.

Inițiativa a fost, de fapt, concepută pentru a fi un program-pilot destinat testării legăturii dintre migrație și dezvoltare, acesta fiind motivul pentru care viza numeroase țări din regiuni diferite.

Concluziile și lecțiile învățate din acest program au fost integrate în programul de monitorizare, care, în schimb, se concentrează mai mult pe anumite țări prioritare.

68

Comisia subliniază faptul că nouă proiecte au avut obiective bine definite. În 12 cazuri, obiectivele s-au încadrat doar parțial în definiția obiectivelor bine definite – adesea, stabilite în termeni generali – și, într-un caz, obiectivele nu au fost clar definite (a se vedea caseta 5).

Caseta 5 – Exemplu de rezultate care au fost dificil de măsurat

Comisia este parțial de acord cu observația potrivit căreia rezultatele nu sunt imediat tangibile și măsurabile. Cu toate acestea, Comisia consideră că, în general, proiectul s-a bucurat de succes, în special în ceea ce privește capacitatea sa de a crea un spațiu pentru dialog între omologi, care să compenseze anii de stagnare a reformelor democratice.

69

Comisia constată faptul că PTMA, la fel ca majoritatea instrumentelor tematice și geografice de finanțare externă, acordă o importanță sporită consolidării capacităților de care dispun autoritățile și societatea civilă din țările partenere. În general, proiectele vizează consolidarea capacităților la nivel juridic, instituțional și operațional, prin asistență tehnică și cursuri de formare. Comisia admite însă faptul că atât consolidarea capacităților, cât și reformarea cadrului juridic și a celui instituțional este – și ar trebui să fie – un obiectiv pe termen mediu și lung, iar rezultatele nu sunt observabile imediat.

70

Comisia recunoaște parțial că nu toate obiectivele au fost atinse în proiectele care au constituit eșantionul.

În același timp, Comisia ar dori să reitereze faptul că, într-un domeniu de politică complex și în continuă schimbare precum migrația, impactul factorilor externi este considerabil și nu poate fi abordat exclusiv printr-o pregătire și o planificare exemplară a proiectelor.

Indiferent de cât de bine este planificat un proiect și de cât de bine funcționează cooperarea cu țările partenere, caracterul imprevizibil al fluxurilor de migrație și de refugiați și provocările politice vor afecta rezultatul intervenției în toate fazele punerii în aplicare. Acest fapt este clar demonstrat de situația din Libia.

Caseta 7 – Exemplu de proiect parțial eficace

Proiectul rețelei mediteraneene Seahorse urmărește să contribuie la dezvoltarea uneia dintre rețelele regionale menite să însoțească sistemul EUROSUR.

În momentul încheierii contractului, situația în Tripoli era relativ stabilă și amploarea deteriorării ulterioare a situației în materie de securitate din Libia nu ar fi putut fi prevăzută.

Reprezentanții Algeriei, Tunisiei și Egiptului au fost invitați în mod regulat și de multe ori au participat în mod activ la reuniuni ale comitetului director al proiectului. Niciuna dintre aceste trei țări nu și-a asumat niciun angajament oficial până în prezent.

Guardia Civil, susținută de 5 state membre care fac parte din consorțiu, este periodic în contact cu potențialii parteneri din țări terțe pentru a-i convinge să participe la inițiativă.

Curtea susține că „acceptarea Libiei s-a realizat împotriva poziției Comisiei”. Dată fiind însă poziția sa strategică, s-a recunoscut ulterior că Libia era cel mai important partener pentru această inițiativă și, prin urmare, s-a decis includerea acesteia.

72

În pofida circumstanțelor actuale excepționale din Libia, proiectul este în desfășurare și înregistrează treptat rezultate. Dificultățile întâmpinate în timpul punerii în aplicare a proiectului au fost cauzate de situația nesigură și instabilă din Libia, proiectul fiind reluat în august 2015 și adaptat la noua situație în urma crizei din 2014.

Proiectul urmează să se încheie în aprilie 2016 și urmărește să răspundă celor mai urgente nevoi ale migranților blocați și reținuți în Libia în centre de detenție/primire, asigurându-le asistență și repatrierea voluntară cu respectarea deplină a drepturilor omului.

77

Comisia ia notă de observația Curții și remarcă faptul că raportul de evaluare conținea diverse aspecte pozitive.

Concluziile evaluării au fost discutate pe larg cu PNUD în repetate rânduri în timpul întâlnirilor periodice din cadrul proiectului și, mai precis, în cadrul unei reuniuni organizate la 10 octombrie 2011. Raportul a fost prezentat, de asemenea, tuturor agențiilor partenere pentru ca acestea să poată formula observații.

80

Inițiativa comună UE-ONU privind migrația și dezvoltarea (Joint Migration and Development Initiative – JMDI) a fost lansată ca un prim program global în materie de migrație, care s-a concentrat pe îmbunătățirea impactului migrației asupra dezvoltării țărilor partenere.

În calitate de prim proiect-pilot în acest domeniu, inițiativa a fost considerată o contribuție importantă a UE la agenda privind migrația și dezvoltarea, în urma includerii acestei dimensiuni în abordarea globală în materie de migrație și mobilitate (AGMM).

Concluziile și lecțiile învățate din acest program au fost integrate în programul de monitorizare, care, în schimb, se concentrează mai mult pe anumite țări prioritare.

81

Sprijinul UE în domeniul migrației în Georgia prezintă o gamă largă de beneficiari și tipuri de sprijin la diferite niveluri de guvernanță. Valoarea adăugată a schemei JMDI a constat în implicarea actorilor la nivel local – acest tip de sprijin nu poate ajunge decât la un număr relativ mic de beneficiari finali. Cu toate acestea, lecțiile învățate din astfel de intervenții pot fi aplicate în continuare în altă parte.

În cazul Algeriei, deși impactul a fost foarte limitat, programul a permis introducerea chestiunilor legate de migrație pe ordinea de zi și înființarea unei structuri interministeriale permanente sub conducerea Ministerului Afacerilor Externe.

În cazul Marocului, a fost utilă, în portofoliul acțiunilor în domeniul migrației, o intervenție care a fost orientată în mare măsură către nivelul local. Cu toate acestea, difuzarea a trebuit să fie realizată pe baza unor rezultate și impacturi variate. S-au învățat lecții pentru etapa a doua a inițiativei comune privind migrația și dezvoltarea, în care difuzarea este abordată în prezent într-un mod mai structurat.

Caseta 9 – Proiect privind readmisiile în Georgia

În ceea ce privește nesiguranța cu privire la continuarea funcționării centrelor de orientare profesională și de recrutare la momentul auditului, Comisia subliniază că autoritățile georgiene asigură sustenabilitatea centrelor prin alocări de la bugetul de stat (400 000 GEL din bugetul pentru anul 2015, 600 000 GEL prevăzuți în proiectul de buget pentru anul 2016).

Numărul planificat de persoane care urmau să beneficieze de serviciul de plasare a forței de muncă s-a dovedit a fi mai mic decât se aștepta ca urmare a unei subestimări a autonomiei financiare a migranților repatriați.

În ceea ce privește asigurarea unor locuri de cazare temporară, Comisia era pregătită să primească 180 de persoane, însă cererea a fost mai scăzută, dat fiind contextul local marcat de legături sociale și familiale puternice. Alocările financiare au fost reduse în consecință.

În ceea ce privește repatrierea voluntară, numărul a crescut la 167 de resortisanți străini rezidenți în Georgia, în comparație cu 110 persoane la momentul auditului.

86 (a)

Comisia este de acord cu observația Curții și adaugă faptul că readmisia propriilor resortisanți reprezintă o obligație în temeiul dreptului internațional cutumiar, în timp ce readmisia resortisanților unor țări terțe nu reprezintă o obligație. Aceasta face parte din politica în domeniul migrației și nu din cea în domeniul securității, așa cum consideră unele țări partenere.

Politicile de readmisie și returnare eficiente constituie nu o problemă de securitate, ci mai degrabă un element fundamental și o condiție prealabilă pentru o bună gestionare a migrației. De asemenea, returnarea eficace a migranților aflați în situație neregulamentară, care nu au sau nu mai au dreptul de a rămâne în UE, este esențială ca o măsură de prevenire a migrației neregulamentare ulterioare, astfel cum se subliniază în Planul de acțiune al UE privind returnarea (9 septembrie 2015). Atât returnarea, cât și readmisia fac parte integrantă din AGMM și din toate direcțiile de politică următoare (de exemplu, Agenda europeană privind migrația). Este adevărat că acordurile de facilitare a eliberării vizelor sunt posibile, fiind abordate în paralel cu acordurile UE de readmisie și văzute în contextul principiului „mai mult pentru mai mult”.

Răspuns la titlul dinaintea punctului 87

Comisia subliniază că punerea în aplicare cu succes a protecției drepturilor omului este adesea condiționată de o serie de factori externi care nu depind de ea.

87

Pe lângă faptul că aceasta reprezintă o chestiune transversală formală și abordată în mod serios în toate intervențiile din cadrul acțiunilor externe ale UE, drepturile omului în cazul migranților se numără, de asemenea, printre prioritățile acțiunilor externe în domeniul migrației.

În afară de a garanta că toate intervențiile includ măsuri privind drepturile omului, multe acțiuni au avut ca obiectiv general drepturile migranților. Printre exemple se numără proiectele de sprijinire și de protecție a victimelor traficului de persoane, drepturile lucrătorilor casnici migranți, asistența și protecția refugiaților etc.

88

În ceea ce privește Ucraina, posibilitatea de a oferi cursuri de formare privind standardele din domeniul drepturilor omului a fost avută în vedere inițial în cadrul proiectului READMIT și a făcut obiectul unor discuții cu guvernul. Ulterior s-a stabilit, la momentul respectiv, retragerea acestei posibilități din program, întrucât s-ar fi suprapus peste alte câteva proiecte puse în aplicare de organizațiile internaționale și de organizațiile societății civile, cum ar fi: (i) OIM (Ref. Cris: 2011/282-850), proiectul intitulat „Strengthening Migration Management and Cooperation on Readmission in Eastern Europe (MIGRECO)”; (ii) UNCHR [Ref. Cris: 2010/272-415, proiectul intitulat „Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes (RPP II) – Phase II]”; sau (iii) ONG-ul The Right to Protection (Ref. Cris: 2012/334088, proiectul intitulat „Advocacy and Government Capacity Building in Migration”). În general, din 34 de proiecte privind migrația și azilul care au beneficiat de finanțare UE din 2003, 18 au vizat, la diferite niveluri, drepturile omului.

89

Comisia a fost foarte activă în a convinge autoritățile libiene să semneze un memorandum de înțelegere cu UNHCR.

Autoritățile libiene, în special cele care reprezentau regimul lui Gaddafi, au fost extrem de reticente, din motive politice, în a accepta UNHCR în calitate de partener principal al acțiunii.

Cu toate acestea, Comisia a subliniat întotdeauna că respectarea drepturilor omului reprezintă un element esențial al proiectului.

91

Într-adevăr, necesitatea unei coordonări mai bune între instituțiile UE, inclusiv între serviciile Comisiei, a reintrat în atenția președinției domnului Juncker. S-au fost instituit o serie de mecanisme de coordonare îmbunătățite, care, în urma testării cu ocazia recentei crize a migranților și a refugiaților cu care se confruntă Europa, par să funcționeze bine.

92

În opinia Comisiei, coordonarea internă s-a îmbunătățit deja în mod considerabil.

93

Deși recunoaște că se mai pot aduce îmbunătățiri, Comisia ar dori să sublinieze faptul că, în ceea ce privește politicile și programarea în materie de migrație, mecanismele eficiente de coordonare funcționează în bune condiții.

Cu titlu de exemplu, coordonarea este asigurată de DG Migrație și Afaceri Interne pentru pregătirea și adoptarea programelor naționale ale statelor membre în cadrul Fondului pentru azil, migrație și integrare (FAMI) sau al Fondului pentru securitate internă (FSI), precum și pentru programele anuale de lucru în cadrul gestiunii centralizate. DG Cooperare Internațională și Dezvoltare și DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea aplică aceeași procedură. De asemenea, consultarea formală a SEAE și a direcțiilor generale competente ale Comisiei are loc în timpul consultărilor interservicii pentru adoptarea tuturor programelor de finanțare.

SEAE conduce sau coordonează alături de Comisie programarea multianuală a majorității instrumentelor financiare externe și, astfel, asigură un grad înalt de coordonare între diversele domenii de politică și între diferitele zone geografice. Diferențele dintre cererile formulate de țările terțe beneficiare ar putea explica, de asemenea, discrepanțele (nu există o abordare universală).

94

Într-adevăr, Comisia recunoaște utilitatea elaborării unor cartografieri/perspective de ansamblu privind finanțarea legată de migrație pentru o anumită țară sau regiune, astfel încât să se faciliteze coordonarea și să se asigure o mai bună complementaritate între finanțarea din partea UE și finanțarea din partea altor finanțatori. Viziuni de ansamblu (denumite și „tablouri de bord”) ale finanțărilor în materie de migrație acordate de UE și de statele membre există în special în toate parteneriatele pentru mobilitate și în toate agendele comune în materie de migrație și mobilitate (ACMM), precum și într-o serie de procese regionale. Aceste viziuni de ansamblu sunt elaborate de serviciile Comisiei, în urma consultărilor cu structurile de coordonare relevante (platformele de coordonare locală a parteneriatelor pentru mobilitate, reuniunile experților ACMM etc.). Acestea au, bineînțeles, un caracter pur indicativ și nu stabilesc obligații pentru diverșii donatori sau diversele surse de finanțare, întrucât acest lucru nu ar fi posibil în temeiul cadrului juridic actual al UE și nu ar fi compatibil în ceea ce privește procedurile instituite în temeiul respectivelor instrumente financiare ale UE.

97

SEAE consideră că și-a jucat rolul de integrare a migrației în dialogurile politice cu țările terțe, în special cu țările învecinate, prin intermediul subcomitetelor specifice privind JLS/migrația și afacerile sociale cu țările relevante. În plus, având în vedere importanța tot mai mare a migrației în relațiile UE cu țările terțe, SEAE și-a creat treptat o competență tematică în domeniu, alocând mai multe resurse umane pentru aspectele sectoriale care au importanță în relațiile externe, inclusiv pentru migrație. Odată cu noua Comisie, există o voință mai clară de a crea o legătură mai solidă între dimensiunea internă și cea externă a migrației și de a spori coerența politicilor în cadrul activităților SEAE și ale direcțiilor generale relevante din Comisie.

98

Deși Comisia recunoaște că este posibilă și necesară o îmbunătățire a coordonării cu delegațiile UE și că se iau măsuri în acest sens, există o serie de motive care explică dificultatea realizării acestui lucru. În afară de resursele umane insuficiente din cadrul delegațiilor (și de la sediu), cunoștințele limitate ale delegațiilor UE în materie de migrație generează, de asemenea, capacități limitate pentru evaluarea nevoilor și a priorităților legate de migrație în țările partenere.

99

Comisia este de acord cu faptul că este esențială coordonarea cu delegațiile UE și depune eforturi pentru a se asigura că aceasta funcționează în practică în gestionarea curentă a proiectelor.

Consolidarea și validarea bunelor practici desprinse din proiectele puse în aplicare cu succes sunt disponibile în rapoartele de monitorizare și evaluare a proiectelor individuale și se depun eforturi pentru a consolida și a difuza informațiile respective. Mai precis, informațiile privind bunele practici trebuie să fie incluse în instrumentele de orientare pregătite de Unitatea B3 din cadrul DG DEVCO, iar atunci când sunt finalizate, acestea trebuie să fie accesibile prin intermediul unui site specific pe teme de migrație.

De asemenea, cursurile de formare tematice organizate de Unitatea B3 din cadrul DG Cooperare Internațională și Dezvoltare includ sesiuni privind lecțiile învățate și bunele practici.

Concluzii și recomandări

Concluzia 1

Comisia subliniază faptul că politica europeană de vecinătate revizuită vizează definirea unor propuneri în strânsă colaborare cu vecinii noștri, pentru un cadru de cooperare mai coerent și orientat spre impact în chestiuni de interes comun, printre care se numără și migrația.

În același mod, programul care succede PTMA cuprinde obiective, rezultate și indicatori detaliați.

(a)Comisia consideră că există posibilitatea să se definească mai bine orientările strategice privind chestiuni legate de migrație în țările care fac obiectul politicii de vecinătate, prin identificarea unor obiective clare și măsurabile și a unor rezultate coerente și concrete, care vor sta la baza unor noi cadre de cooperare cu țările vizate de politica de vecinătate și cu țările implicate în procesul de aderare.

(b)Comisia este parțial de acord cu respectiva concluzie în ceea ce privește coerența dintre diferitele niveluri ale mecanismelor de monitorizare și evaluare. În ceea ce privește IEVP și PTMA, majoritatea proiectelor din domeniul migrației includ mecanisme de monitorizare și de evaluare detaliate, precum și cadre logice de sine stătătoare. Cu toate acestea, Comisia consideră că există posibilitatea să ne definim mai bine cadrul de cooperare privind migrația în zona care face obiectul politicii de vecinătate, prin stabilirea unor obiective strategice și a unor rezultate și realizări clare și măsurabile, cu legături directe între activități și rezultate.

(e)Comisia este parțial de acord cu afirmația respectivă, în special în ceea ce privește diversitatea geografică.

Cooperarea cu vecinii noștri, în special în ceea ce privește migrația și chestiunile legate de protecția internațională, trebuie să se adapteze în funcție de diferitele niveluri de angajare și de dezvoltare a politicilor partenerilor și să ia în considerare diferitele sensibilități, așteptări și constrângeri ale partenerilor legate de aceste chestiuni. De asemenea, în contextul crizei prelungite care afectează țările din vecinătate, trebuie să se asigure mecanisme de diferențiere și de flexibilitate.

Cu toate acestea, în ceea ce privește IEV, pentru a valorifica la maximum resursele IEV, Comisia și-a propus să facă distincția între parteneri în funcție de criteriile de programare definite în cadrul IEV și să pună în aplicare într-un mod riguros abordarea bazată pe stimulente.

Astfel cum s-a menționat deja, nevoile partenerilor diferă de la o țară la alta și de la o regiune la alta. În urma recomandărilor Agendei pentru schimbare și a abordării diferențiate prevăzute în cadrul noului IEV, cooperarea UE cu țările din vecinătate se concentrează pe trei sectoare prioritare în fiecare caz. Sectoarele au fost identificate prin intermediul unui amplu proces de consultare cu guverne, autorități locale, organizații ale societății civile, state membre ale UE, instituții financiare internaționale și organizații internaționale.

Recomandarea 1

Comisia acceptă parțial recomandarea, în special în ceea ce privește necesitatea îmbunătățirii cadrelor de măsurare a performanțelor. Comisia este de acord cu importanța crucială a unei mai bune definiri a cadrului său de cooperare strategică în domeniul migrației și al protecției internaționale, prin instituirea unor obiective operaționale și a unor rezultate și realizări clare și măsurabile, cu legături directe între activități și rezultate.

Întrucât nevoile și, prin urmare, asistența pentru fiecare țară sunt diferite, Comisia subliniază totuși dificultatea definirii unui set comun de indicatori comparabili care să rămână constanți în timp și necesitatea unei mai mari flexibilități în definirea priorităților specifice. Sunt în curs de elaborare instrumente de monitorizare și de evaluare specifice, care să permită măsurarea realizărilor și a progreselor, ceea ce reprezintă un element esențial pentru furnizarea unor cadre de cooperare mai concrete și mai eficiente în domeniul migrației.

Politica europeană de vecinătate (PEV) revizuită vizează în special elaborarea unor propuneri în strânsă colaborare cu vecinii noștri, pentru cadre de cooperare mai coerente și orientate spre impact în chestiuni de interes comun, printre care se numără și migrația.

Situația actuală este instabilă și este necesar să se facă distincția între acțiuni urgente și programe mai sistemice. Nu va fi întotdeauna posibil să se lucreze pe baza unor priorități specifice cuantificate.

În cadrul politicii europene de vecinătate (PEV) revizuite, Comisia va urmări crearea unor parteneriate consolidate, bazate pe o concentrare mai clară și pe o cooperare mai bine adaptată. Experiența arată că PEV va atinge nivelul maxim de eficacitate atunci când agenda UE și a partenerilor săi va fi cu adevărat comună. Prin urmare, revizuirea va indica în mod clar interesele UE și ale fiecărui partener și principalele domenii de interes comun (inclusiv migrația și mobilitatea). Revizuirea reprezintă o oportunitate de a stabili o înțelegere fermă între UE și partenerii săi în principalele domenii de interes comun, care va constitui baza pentru un parteneriat mai puternic și un sprijin financiar specific. Cu toate acestea, flexibilitatea va rămâne un principiu fundamental al punerii în aplicare a finanțării în cadrul IEV, pentru a se asigura că UE este mai în măsură să reacționeze într-un mod mai flexibil prin intermediul cooperării financiare la evoluțiile și nevoile în schimbare rapidă din regiune.

Recomandarea 2

Comisia acceptă această recomandare.

Astfel cum a fost subliniat în mod corect, codurile sectoriale CAD sunt definite de OCDE. Având în vedere evoluțiile recente, Comisia va iniția discuții cu OCDE.

De asemenea, Comisia va analiza fezabilitatea completării sistemului de codificare al Comitetului de asistență pentru dezvoltare al OCDE.

Concluzia 2

(a)A se vedea răspunsurile Comisiei la punctul 68 și la caseta 5.

(b)Programul în materie de migrație și dezvoltare vizează creșterea la maximum a relației pozitive care există între migrație și dezvoltare, cu scopul de a exploata potențialul de dezvoltare al migrației atât în beneficiul societăților, cât și al migranților și de a contribui la dezvoltarea durabilă și la reducerea sărăciei. Deși natura exactă a legăturii dintre migrație și dezvoltare în diferite contexte ar putea necesita dovezi suplimentare, migrația este recunoscută într-o măsură tot mai mare ca un vector puternic de stimulare a dezvoltării, atât în țările de origine, cât și în cele de destinație. Faptul că, în prezent, migrația este inclusă ca factor de dezvoltare în agenda privind dezvoltarea durabilă pentru anul 2030 demonstrează progresele înregistrate în domeniu în ultimii ani.

(c)Comisia este de acord cu faptul că, până în prezent, sprijinul pentru returnare și readmisie nu a avut întotdeauna rezultatele scontate. Cu toate acestea, politicile eficace în materie de returnare și de readmisie sunt o condiție prealabilă pentru o migrație bine gestionată și sunt parte integrantă a AGMM.

Comisia este de acord cu observația Curții și adaugă faptul că readmisia propriilor resortisanți reprezintă o obligație în temeiul dreptului internațional cutumiar. Aceasta face parte din politica în domeniul migrației și nu din cea în domeniul securității, așa cum consideră unele țări partenere.

(d)Comisia este parțial de acord cu această concluzie.

În ceea ce privește drepturile omului, Comisia recunoaște că există posibilitatea să ne îmbunătățim performanțele în ceea ce privește identificarea unor măsuri de atenuare mai concrete, de exemplu, prin consolidarea diplomației umanitare și a mecanismelor de referire naționale.

Cu toate acestea, în 2014, Comisia a luat măsuri pentru conceperea și elaborarea unui set de instrumente care să garanteze că majoritatea proiectelor noi conțin o abordare bazată pe drepturi în toate etapele de intervenție.

Punerea în aplicare a unei abordări bazate pe drepturi este fondată pe caracterul universal și indivizibil al drepturilor omului și pe principiile incluziunii și participării la procesele decizionale, pe nediscriminare, egalitate și echitate, pe transparență și responsabilizare. Principiile menționate sunt esențiale în cadrul cooperării pentru dezvoltare a UE, asigurând responsabilizarea persoanelor cele mai sărace și mai vulnerabile, în special a femeilor și a minorilor.

Recomandarea 3

Comisia acceptă recomandarea, iar punerea sa în aplicare este deja în curs, după cum urmează:

Comisia utilizează deja întreaga gamă de instrumente prevăzute în ciclul de gestionare a proiectelor. Cu toate că se recunoaște că pot fi realizate în continuare îmbunătățiri ale performanței în definirea logicii de intervenție a fiecărei acțiuni, majoritatea proiectelor includ deja cadre logice de sine stătătoare, inclusiv indicatori de rezultate.

Recomandarea 4

Comisia acceptă această recomandare.

Există deja tot mai multe probe care subliniază impactul pozitiv al migrației asupra dezvoltării (atât a țărilor de origine și de destinație, cât și a migranților înșiși). Cu toate acestea, având în vedere faptul că migrația este un fenomen în continuă schimbare și creștere, este necesar să se obțină în continuare date credibile privind migrația, de care să se țină cont în cadrul programelor. Comisia face eforturi pentru consolidarea elementelor de probă disponibile, pentru ca acestea să constituie baza conceperii proiectelor și a strategiilor de răspuns viitoare.

Concluzia 3

Comisia consideră că în urma eforturilor considerabile care au fost depuse, s-au instituit deja mecanisme de coordonare eficace în domeniul migrației. Având în vedere complexitatea problemei, repartizarea competențelor și numărul de părți interesate implicate, marja de raționalizare a guvernanței în domeniul migrației este foarte limitată.

Recomandarea 5

Comisia acceptă parțial această recomandare. Comisia consideră că, având în vedere constrângerile bugetare, s-au făcut deja eforturi semnificative de îmbunătățire a capacităților delegațiilor UE (a se vedea și răspunsurile Comisiei la punctele 34, 98 și 99).

Comisia a elaborat deja viziuni de ansamblu privind sumele cheltuite de donatori în domeniul migrației pentru a sprijini diverse cadre bilaterale și regionale (de exemplu, tablourile de bord ale parteneriatelor pentru mobilitate).

Comisia consideră că ar fi imposibil de elaborat o viziune de ansamblu unică și cuprinzătoare, care să înglobeze toate cheltuielile legate de migrație.

QJ-AB-16-010-RO-E    ISSN 1977-5806

Prezentul raport se referă la cele două instrumente de finanțare principale, Programul tematic pentru migrație și azil (PTMA) și Instrumentul european de vecinătate și parteneriat (IEVP), ale dimensiunii externe din cadrul politicii comune a UE în domeniul migrației, care are drept obiectiv să asigure o gestionare eficace a fluxurilor de migrație în parteneriat cu țările de origine și cu țările de tranzit. Raportul examinează dacă cheltuielile efectuate în cadrul ambelor instrumente au avut obiective clare și dacă au fost eficace și bine coordonate. În ansamblu, Curtea a constatat că instrumentele nu furnizau o strategie clară prin care să se identifice contribuția lor la îndeplinirea obiectivelor și, astfel, nu era clar ce anume se intenționează să se realizeze cu ajutorul lor la nivelul UE. S-a dovedit adesea a fi dificil de măsurat rezultatele obținute prin intermediul cheltuielilor UE, precum și contribuția migrației la dezvoltare. Politica se caracterizează printr-o guvernanță complexă, printr-o coordonare insuficientă și prin lipsa unei imagini de ansamblu asupra finanțării care să indice cine finanțează și ce anume se finanțează, în relația dintre Comisie și statele membre.