EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx

Webová stránka: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4753-7 | ISSN 1831-0931 | doi:10.2865/678686 | QJ-AB-16-010-SK-C
PDF | ISBN 978-92-872-4772-8 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/24644 | QJ-AB-16-010-SK-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4757-5 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/594004 | QJ-AB-16-010-SK-E

© Európska únia, 2016

Reprodukcia povolená za predpokladu uvedenia zdroja

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

•jeden kus:
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•viac kusov alebo plagátov/máp:
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*)Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

•prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SK
2016

Č. 09

Osobitná správa

Vonkajšie výdavky EÚ
na migráciu v krajinách
južného Stredozemia
a východného susedstva
do roku 2014

(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Obsah

Skratky a akronymy

Glosár

Zhrnutie

Úvod

Vonkajšia politika EÚ v oblasti migrácie

Politický rámec

Globálny prístup k vonkajšej migrácii

Uprednostňovanie krajín európskeho susedstva

Rozmanité inštitucionálne a finančné nástroje

Rozličné zdroje vonkajších výdavkov EÚ na migráciu

Finančné a riadiace mechanizmy

Rozsah auditu a audítorský prístup

Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje

Rôznorodé ciele politiky neboli vždy súvisle prepojené

Identifikácia potrieb partnerských krajín si vyžaduje viac pozornosti

Nástroje monitorovania a hodnotenia je potrebné zlepšiť

Geografické a tematické priority sa ťažko overovali

Rozptýlenie intervencií po veľkej zemepisnej oblasti

Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia a Východného partnerstva

Nedostatočné operačné ciele a ukazovatele výkonnosti sťažovali posudzovanie účinnosti projektov

Faktory brzdiace účinnosť

Príklad osvedčeného postupu

Problémy s účinnosťou v troch kľúčových oblastiach

Súvislosť medzi migráciou a rozvojom

Opatrenia na podporu návratu a readmisií: obmedzený dosah a nerovnaká podpora od krajín mimo EÚ

Ochrana ľudských práv: zahrnutá do kontrolovaných projektov, no nie vždy sa vykonávala

Zložitá koordinácia niekoľkých partnerov na rôznych úrovniach

Zložitosť správy

Partnerstvá v oblasti mobility: potreba objasniť koordináciu

Výhľad do budúcnosti

Závery a odporúčania

Príloha I | — | Partnerstvá v oblasti mobility uzatvorené medzi EÚ, členskými štátmi EÚ a krajinami mimo EÚ
Príloha II | — | Sumy, ktoré boli vyčlenené, na ktoré boli uzatvorené zmluvy a ktoré boli uhradené v rámci vonkajšieho rozmeru migračnej politiky v období 2007 – 2013 (mil. EUR)
Príloha III | — | Výdavky na vonkajšiu migračnú politiku: viaceré výdavkové nástroje EÚ, každý s vlastnými cieľmi a stratégiami
Príloha IV | — | Prehľad kontrolovaných projektov
Príloha V | — | Mechanizmus vykonávania finančnej pomoci EÚ (vonkajší rozmer migrácie a azylu)

Odpovede Komisie

Skratky a akronymy

DCI: Nástroj financovania rozvojovej spolupráce (Development Cooperation Instrument)

EIDHR: Európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva

ENPI: Nástroj európskeho susedstva a partnerstva (European Neighbourhood (and Partnership) Instrument)

ERF: Európsky rozvojový fond

ESVČ: Európska služba pre vonkajšiu činnosť

Frontex: Európska agentúra pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie

GPMM: Globálny prístup k migrácii a mobilite

GR: Generálne riaditeľstvo

GR ECHO: Generálne riaditeľstvo pre humanitárnu pomoc a civilnú ochranu

IFS: Nástroj stability (Instrument for Stability)

IOM: Medzinárodná organizácia pre migráciu (International Organisation for Migration)

IPA: Nástroj predvstupovej pomoci (Instrument for Pre-accession Assistance)

ISF: Fond pre vnútornú bezpečnosť (Internal Security Fund)

JMDI: Spoločná iniciatíva v oblasti migrácie a rozvoja (Joint Migration and Development Initiative)

TPMA: Tematický program v oblasti migrácie a azylu (Thematic Programme for Migration and Asylum)

UNDP: Rozvojový program Organizácie Spojených národov (United Nations Development Programme)

UNHCR: Úrad vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov (United Nations High Commissioner for Refugees)

Glosár¹

Budovanie kapacít: Zvyšovanie autonómnej spôsobilosti štátnej správy a občianskej spoločnosti posilňovaním ich znalostí, zručností a postojov. Budovanie kapacít môže mať podobu projektu realizovaného v spolupráci s partnerskou vládou alebo dvojstranného či viacstranného dialógu.

Migrácia: Pohyb osoby alebo skupiny osôb cez medzinárodnú hranicu alebo v rámci štátu. Dĺžka, zloženie a príčiny migrácie môžu byť rôzne; patrí medzi ne pohyb utečencov, vysídlených osôb, ekonomických migrantov a iných osôb, napríklad osôb, ktoré sa sťahujú, aby sa znovu spojili so svojimi rodinami.

Mobilita²: Všeobecnejší koncept ako migrácia, keďže sa týka širokého spektra osôb, napríklad krátkodobých návštevníkov, turistov, študentov, výskumných pracovníkov, podnikateľov alebo rodinných príslušníkov na návšteve.

Návrat: Vo všeobecnosti označuje úkon alebo proces návratu, či už v rámci územných hraníc krajiny, alebo z hostiteľskej krajiny do krajiny pôvodu alebo tranzitu po vyčerpaní všetkých právnych ciest na získanie povolenia na pobyt v členskom štáte EÚ, ako je to v prípade utečencov, žiadateľov o azyl a kvalifikovaných štátnych príslušníkov tretích krajín.

Neregulárna migrácia: Neexistuje jasné alebo univerzálne prijímané vymedzenie pojmu neregulárna migrácia, ktorý sa používa na označenie pohybu osôb mimo regulačnej štruktúry vysielajúcich, tranzitných a prijímajúcich krajín. Z pohľadu cieľových krajín to znamená neoprávnené prekročenie hranice, pobyt alebo nelegálnu prácu v krajine. Neregulárnosť z pohľadu vysielajúcej krajiny vzniká vtedy, keď napríklad osoba prekročí medzinárodnú hranicu bez platného pasu alebo cestovného dokladu. Medzi neregulárnych migrantov patria osoby, ktoré vstupujú na zvrchované územie štátu bez platného vstupného dokumentu, a osoby, ktoré síce vstúpili s platným dokumentom, ale neobnovili svoje povolenie a ostávajú (prekračujú povolenú dĺžku pobytu) v prijímajúcej krajine.

Readmisná dohoda: Dohoda, ktorá sa zaoberá postupmi štátu pre navracanie cudzincov a osôb bez štátnej príslušnosti, ktorí sú v neregulárnej situácii, do ich domovskej krajiny alebo tretej krajiny, cez ktorú prechádzali na ceste do krajiny, ktorá sa usiluje o ich návrat.

Reintegrácia: Opätovné začlenenie alebo pripojenie osoby k skupine, napr. proces opätovného pripojenia migranta k spoločnosti v jeho/jej krajine pôvodu.

Riadenie hraníc: Uľahčenie povolených tokov podnikateľov, turistov, migrantov a utečencov, odhaľovanie neoprávneného prekročenia hranice danej krajiny zo strany cudzincov a predchádzanie takémuto prekročeniu hranice. Medzi opatrenia na riadenie hraníc patria uloženie vízových povinností štátmi, prepravné sankcie proti prepravným spoločnostiam, ktoré prevážajú neregulárnych cudzincov na dané územie, a zákaz vyplávať na more.

Utečenec: Utečenci sú jednotlivci, ktorí sa z dôvodu dostatočne oprávnených obáv z prenasledovania z dôvodu rasy, náboženstva, štátnej príslušnosti, príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo z dôvodu politického názoru nachádzajú mimo krajiny svojej štátnej príslušnosti a ktorí nemôžu alebo z dôvodu týchto obáv nechcú využiť ochranu tejto krajiny.

Výsledky projektu: Na meranie výsledkov projektu sa musia vymedziť tieto hľadiská:

a)zrozumiteľné operačné ciele (napr. prístup všetkých domácností v danej dedine k elektrine);

b)ukazovatele vstupov a výstupov pre vyhodnotenie množstva, kvality a dĺžky poskytovania služieb, tovaru alebo prác zabezpečovaných v rámci projektu (napr. zaobstaranie a inštalácia 200 elektrických stĺpov a 4 000 metrov vedenia);

c)východiskové a cieľové hodnoty (napr. ak už bolo postavených 500 stĺpov a natiahnutých 10 000 metrov vedenia, cieľom je dosiahnuť 700 stĺpov a 14 000 metrov vedenia);

d)výsledné ukazovatele merajúce účinky vykonávania projektu a opisujúce dosiahnutie cieľa (napr. všetkých 200 domácností má teraz prístup k elektrine). Aj tu možno spresniť východiskové a cieľové hodnoty (napr. zvýšenie zo 150 na 200 obslúžených domácností).

Žiadateľ o azyl: Migrantom sa priznáva postavenie žiadateľa o azyl, keď požiadajú buď o postavenie utečenca, alebo o doplnkovú ochranu a ich žiadosť sa práve spracúva.

1Pokiaľ nie je osobitne uvedené inak, všetky definície pojmov boli prispôsobené podľa Slovníka pre oblasť migrácie Medzinárodnej organizácie pre migráciu (IMO).

2KOM(2011) 743 final z 18. novembra 2011 „Globálny prístup k migrácii a mobilite“.

Zhrnutie

I

Vonkajší rozmer spoločnej migračnej politiky EÚ má za cieľ presadzovať účinné riadenie migračných tokov v spolupráci s krajinami pôvodu a tranzitu. Táto správa sa týka dvoch hlavných finančných nástrojov v šiestich z 11 krajín južného Stredozemia a Východného partnerstva – tematického programu v oblasti migrácie a azylu (TPMA) a nástroja európskeho susedstva a partnerstva (ENPI) – pričom oba boli zriadené na obdobie 2007 – 2013. Audit sa nevzťahoval na vývoj migrácie po roku 2014 ani na reakciu EÚ na súčasnú utečeneckú krízu.

II

Vonkajšie výdavky EÚ na migráciu sa spravovali v súlade so širokou škálou všeobecných cieľov. V priebehu auditu nebolo možné zistiť celkovú sumu výdavkov z rozpočtu EÚ a nebolo ani jasné, či sa výdavky riadili v súlade s plánovanými geografickými a tematickými prioritami.

III

Na základe preskúmania vybraných projektov sme dospeli k záveru, že účinnosť vonkajších výdavkov EÚ na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia a Východného partnerstva možno zlepšiť. Meranie výsledkov dosiahnutých vďaka výdavkom EÚ bolo často zložité, pretože ciele sa vzťahovali na veľmi širokú tematickú a geografickú oblasť a chýbali kvantitatívne ukazovatele orientované na výsledky. Príspevok migrácie k rozvoju, čo je jedna z priorít globálneho prístupu k migrácii a mobilite, bolo ťažké posúdiť. A napokon usudzujúc z preskúmaných projektov bol príspevok migrantov vracajúcich sa do domovskej krajiny malý.

IV

Vonkajšie výdavky EÚ na migráciu spravovali rôzne zainteresované strany. Vyžadovalo si to koordináciu medzi rozličnými útvarmi Komisie, konkrétne generálnymi riaditeľstvami, Európskou službou pre vonkajšiu činnosť, delegáciami EÚ v krajinách mimo EÚ a niekoľkými agentúrami EÚ v spolupráci členskými štátmi, susediacimi štátmi a tretími krajinami. Táto komplexná správa si vyžadovala silnejšiu koordináciu na všetkých úrovniach a väčšiu zainteresovanosť delegácií EÚ v otázkach migrácie.

V

V závere našej správy odporúčame, aby Komisia vypracovala jasné a merateľné ciele, ktoré by sa vykonávali jednotným súborom finančných nástrojov EÚ podporených účinnými monitorovaní a hodnotením, ako aj primeraným informačným systémom. Mechanizmus správy musí byť jednoduchší a lepšie koordinovaný.

Úvod

01

Vonkajšia migračná politika EÚ pokrýva širokú škálu tém, akou sú mobilita a legálna migrácia, neregulárna migrácia, migrácia a rozvoj či medzinárodná ochrana. Tento audit vychádza z práce vykonanej do konca roku 2014, v rámci ktorej sa skúmali vonkajšie výdavky EÚ na migráciu v krajinách južného Stredozemia a východného susedstva a partnerstva (pozri tiež body 21 až 26). Nešlo o audit pomoci v rámci EÚ ani pomoci pre členské štáty EÚ. Netýkal sa ani opatrení, ktoré by sa priamo zaoberali riešením žiadostí o azyl alebo údajov o neregulárnej migrácii. Pri audite sa preskúmali dva hlavné finančné nástroje EÚ a výdavky z nich v šiestich krajinách³ vo východnom a južnom susedstve v období 2007 – 2013. Vonkajšie výdavky na migráciu, ktoré Dvor audítorov kontroloval, nesúviseli s výdavkami na sýrsku utečeneckú krízu. Správa sa teda netýka udalostí a opatrení EÚ v roku 2015 ani súvisiacich údajov. Výsledky tohto auditu uverejňujeme teraz, pretože sa nazdávame, že zistenia a odporúčania z auditu sú relevantné vo chvíli, keď sa EÚ snaží nájsť primerané politické a rozpočtové odpovede na vonkajšiu migračnú politiku.

Vonkajšia politika EÚ v oblasti migrácie

Politický rámec

02

V článku 67 zmluvy sa stanovuje, že EÚ musí tvoriť spoločnú politiku v oblasti azylu, prisťahovalectva a kontroly vonkajších hraníc, ktorá sa zakladá na solidarite medzi členskými štátmi. Európska rada definovala príslušné strategické usmernenia (článok 68); tieto usmernenia sú uvedené v Štokholmskom programe (2009 – 2014)⁴, v ktorom sa stanovil plán pre EÚ v oblasti spravodlivosti, slobody a bezpečnosti. Rada prijala nové strategické usmernenia na obdobie 2014 – 2019 v júni 2014.

03

Hlavným cieľom spoločnej prisťahovaleckej politiky (článok 79 Zmluvy) je zabezpečiť účinné riadenie migračných tokov, spravodlivé zaobchádzanie so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú v členských štátoch, ako aj predchádzanie a posilnený boj proti nelegálnemu prisťahovalectvu a obchodovaniu s ľuďmi.

04

EÚ kladie osobitný dôraz aj na riadenie migračných tokov v spolupráci s krajinami tranzitu alebo pôvodu migrantov a posilnenie prepojenia medzi migráciou a rozvojom.

05

Spoločná migračná politika EÚ má preto vnútorný aj vonkajší rozmer. Táto správa sa zaoberá vonkajším rozmerom, ktorý je opísaný v ďalšej časti.

Globálny prístup k vonkajšej migrácii

06

V roku 2005 prijala Rada globálny prístup k migrácii v Afrike a Stredozemí. V roku 2011 sa tento prístup rozvinul do globálneho prístupu k migrácii a mobilite (GPMM)⁵. GPMM, ktorý prijala Rada⁶, no nie je právne záväzný, predstavuje zastrešujúci politický rámec EÚ pre politický dialóg a spoluprácu v oblasti vonkajšej migračnej politiky.

07

V rámci GPMM sa určili štyri všeobecné tematické priority, ktoré sú v ňom opísané ako „rovnako dôležité“:

a)lepšia organizácia legálnej migrácie a podpora dobre riadenej mobility;

b)predchádzanie neregulárnej migrácii a boj proti nej, ako aj odstránenie obchodovania s ľuďmi;

c)maximalizovanie vplyvu migrácie a mobility na rozvoj;

d)podpora medzinárodnej ochrany a posilnenie vonkajšieho rozmeru azylovej politiky.

08

V tomto politickom rámci je uznávanie ľudských práv prierezovou prioritou.

Uprednostňovanie krajín európskeho susedstva

09

Hoci bol GPMM (oznámenie Komisie z roku 2011) svojím rozsahom globálny, jeho prvou prioritou bolo európske susedstvo (pozri obrázok 1)⁷: konkrétne južné Stredozemie (Alžírsko, Egypt, Líbya, Maroko a Tunisko) a krajiny Východného partnerstva (Arménsko, Azerbajdžan, Bielorusko, Gruzínsko, Moldavsko a Ukrajina). Cieľom v regióne susedstva bolo „smerovanie k silným, úzkym partnerstvám, ktoré budujú na vzájomnej dôvere a spoločných záujmoch a ktoré dláždia cestu pre ďalšiu regionálnu integráciu“⁸. Krajiny európskeho susedstva sú pre EÚ významnými krajinami pôvodu a tranzitu a zároveň aj ony samotné sú cieľovými krajinami.

Rozmanité inštitucionálne a finančné nástroje

10

GPMM sa vykonával prostredníctvom veľkej škály nástrojov: podrobnosti pozri v rámčeku 1.

Rámček 1

Nástroje používané na vykonávanie GPMM

οPolitické nástroje, ako je regionálny politický dialóg a partnerstvá v oblasti mobility.

οPrávne nástroje, ako sú dohody o zjednodušení udeľovania víz a readmisné dohody s krajinami mimo EÚ (v roku 2015 bolo v platnosti 17 takýchto dohôd).

οOperačná podpora zo strany agentúr EÚ, ako je Frontex.

οRad finančných príspevkov EÚ národným správam krajín mimo EÚ a ďalším zainteresovaným stranám (napr. medzinárodné organizácie). Medzi ne patria programy alebo projekty financované z rôznych rozpočtových zdrojov a špecifický tematický program zameraný na budovanie kapacít a spoluprácu v oblasti migrácie a azylu, ktoré sa týkajú väčšiny krajín mimo EÚ vrátane krajín európskeho susedstva.

Obrázok 1

Európske susedstvo

Vysvetlivky:

modrá = Európska únia;

zelená = krajiny v rámci Európskej susedskej politiky.

Zdroj: Eurostat.

11

EÚ vedie niekoľko regionálnych⁹ a dvojstranných dialógov o uplatňovaní GPMM. Sedem hlavných regionálnych dialógov v čase auditu sa týkalo kľúčových regiónov na juh a na východ od EÚ a tvorili ich pravidelné oficiálne stretnutia a posilnenie nástrojov spolupráce. Základným bilaterálnym rámcom pre dialóg o azylovej a migračnej politike s krajinami európskeho susedstva sú partnerstvá v oblasti mobility. Ich cieľom je riešiť príslušné otázky migrácie a mobility, ktoré sú významné pre obe strany, podľa okolností vrátane krátkodobej a dlhodobej mobility. Účasť členských štátov je dobrovoľná a nie je právne záväzná. V rámci partnerstiev v oblasti mobility sa stanovujú priority a schvaľujú konkrétne iniciatívy a členské štáty sa môžu dobrovoľne zúčastniť na poskytovaní financovania alebo odborných znalostí. Príloha I obsahuje prehľad ôsmich partnerstiev v oblasti mobility uzatvorených od roku 2008 vrátane účasti členských štátov.

Rozličné zdroje vonkajších výdavkov EÚ na migráciu

12

V tejto časti sa opisujú dva hlavné výdavkové nástroje EÚ na podporu vonkajšej migračnej politiky a iné programy, ktoré prispeli k vonkajšej migračnej politike.

13

Tematický program v oblasti migrácie a azylu (TPMA) bol jediným programom špeciálne určeným na riešenie problémov v oblasti vonkajšej migrácie a azylu v období rokov 2007 – 2013. Jeho právny základ bol v článku 16 nariadenia o nástroji financovania rozvojovej spolupráce (DCI)¹⁰. Celkovým cieľom programu bola podpora krajinám mimo EÚ pri zabezpečovaní „lepšieho riadenia všetkých aspektov migračných tokov“. Na tento účel sa TPMA usiloval o zameranie intervencie na východné a južné migračné trasy a o zlepšenie budovania kapacít a podporu iniciatív spolupráce v oblastiach migrácie a azylu. Program sa „nezaoberal základnými príčinami migrácie“¹¹¹².

14

Program sa vykonával v rámci zodpovednosti Generálneho riaditeľstva pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj. Približne dve tretiny financovaných opatrení boli vybraté prostredníctvom výzev na predkladanie návrhov a zvyšok prostredníctvom cielených iniciatív Komisie.

15

Nástroj európskeho susedstva a partnerstva (ENPI)¹³ začal fungovať v roku 2007 ako nástroj európskej susedskej politiky¹⁴. V nariadení o ENPI sa nestanovili ciele, ktoré boli namiesto toho stanovené v dohodách medzi Komisiou a krajinami mimo EÚ. Prostredníctvom ENPI sa financovali činnosti navrhnuté okrem iného na podporu reformy a posilnenie kapacít v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí vrátane migrácie a azylu (napr. integrované riadenie hraníc, readmisia a boj proti obchodovaniu s ľuďmi a zabránenie obchodovaniu s ľuďmi), organizovanej trestnej činnosti a terorizmu.

16

K vonkajšej politike v oblasti migrácie môže prispievať aj niekoľko ďalších programov, ako je nástroj rozvojovej spolupráce, európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva a nástroj stability. Nástroj predvstupovej pomoci a Európsky rozvojový fond sa môžu tiež použiť, nie však pre krajiny susedstva.

Finančné a riadiace mechanizmy

17

Odhadli sme, že v období 2007 – 2013 bola celková suma na vonkajšiu migráciu EÚ, na ktorú boli uzavreté zmluvy, 1,4 mld. EUR (pozri prílohu II). Finančné údaje boli však k dispozícii len pre program TPMA, v rámci ktorého dosiahli platby za to isté obdobie výšku celkovo 304,3 mil. EUR (pozri body 52 až 56).

18

Popri financovaní z prostriedkov Komisie spolufinancovali opatrenia v období 2007 – 2013 aj členské štáty.

19

O zodpovednosť za programovanie výdavkov EÚ v rámci vonkajšej politiky v oblasti migrácie sa delí Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) a niekoľko generálnych riaditeľstiev Komisie. Zodpovednosť za hospodárenie s finančnými prostriedkami EÚ v rámci vonkajšej migračnej politiky nesie Komisia.

20

So zreteľom na široké spektrum spomenutých výdavkových nástrojov EÚ v tejto oblasti môže zasahovať niekoľko generálnych riaditeľstiev Komisie: GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj zodpovedá za nástroj rozvojovej spolupráce (DCI), Európsky rozvojový fond (ERF), nástroj financovania na podporu demokracie a ľudských práv vo svete (EIDHR) a ENPI, ale túto zodpovednosť v roku 2015 prevzalo GR pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení, ktoré tiež nesie zodpovednosť za nástroj predvstupovej pomoci (IPA). GR ECHO (humanitárna pomoc a civilná ochrana) riadi humanitárnu pomoc, okrem iného aj pre utečencov. Len v prípade tematických programov financovaných v rámci nástroja financovania rozvojovej spolupráce (ako je program TPMA) nesie za tvorbu programov a ich realizáciu výlučnú zodpovednosť GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj. Projekty realizované v rámci priameho hospodárenia riadila priamo Komisia v Bruseli alebo delegácie EÚ. Členské štáty sa môžu zapojiť a poskytovať spolufinancovanie v rámci určitých nástrojov (podrobnosti uvedené v prílohe III).

3Alžírsko, Gruzínsko, Líbya, Moldavsko, Maroko a Ukrajina.

4Ú. v. EÚ C 115, 4.5.2010, s. 1.

5KOM(2011) 743 final; dokument Rady č. 9417/12 z 3.5.2012 „Závery Rady o globálnom prístupe k migrácii a mobilite“.

6Prijatý v záveroch Rady v máji 2012 (dokument Rady č. 9417/12) a znovu prijatý v apríli 2014 (dokument Rady č. 8443/14).

7V globálnom prístupe k migrácii na rok 2005 bola za prioritu zvolená Afrika (vrátane severnej Afriky) ako hlavné geografické zameranie. Globálny prístup k migrácii bol v roku 2007 rozšírený tak, aby zahŕňal aj východné a juhovýchodné krajiny [KOM(2007) 247 final zo 16. mája 2007 „Uplatňovanie globálneho prístupu k migrácii do východných a juhovýchodných oblastí susediacich s Európskou úniou“]. Priorita európskeho susedstva bola zopakovaná v GPMM [KOM(2011) 743 final] a v prvej správe o jeho uplatňovaní [COM(2014) 96 final z 21. februára 2014 „Správa o uplatňovaní globálneho prístupu k migrácii a mobilite za roky 2012 – 2013“]. Tieto priority boli zopakované mnohých záveroch Rady.

8KOM(2011) 743 final, s. 8.

9Hlavné regionálne dialógy boli budapeštiansky proces, pražský proces, pracovná skupina Východného partnerstva pre migráciu a azyl, partnerstvo Afriky a EÚ pre migráciu, mobilitu a zamestnanosť, rabatský proces, dialóg o migrácii a rozvoji medzi krajinami AKT a EÚ a štruktúrovaný a komplexný dialóg o migrácii medzi EÚ a krajinami CELAC.

10Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1905/2006 z 18. decembra 2006, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce (Ú. v. EÚ L 378, 27.12.2006, s. 41).

11Tematický program „Spolupráca s tretími krajinami v oblasti migrácie a azylu“, viacročný strategický dokument na obdobie 2011 – 2013: http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011-2013-multi-annual_en

12Na obdobie rokov 2014 – 2020 bol program TPMA nahradený časťou programu „Celosvetové verejné statky a problémy“ týkajúcou sa migrácie.

13Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1638/2006 z 24. októbra 2006, ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia zriaďujúce nástroj európskeho susedstva a partnerstva (Ú. v. EÚ L 310, 9.11.2006, s. 1).

14ENPI v období 2014 – 2020 nahrádza nástroj európskeho susedstva (ENI), ktorý nebol predmetom tohto auditu.

Rozsah auditu a audítorský prístup

21

Skúmali sme, či výdavky EÚ z nástrojov TPMA a ENPI, zriadených na obdobie 2007 – 2013, v oblasti migrácie mali jasné ciele a či boli účinné a dobre koordinované v šiestich z 11 krajín južného Stredozemia a Východného partnerstva. Audit sa nevzťahoval na vývoj migrácie po roku 2014 ani na reakciu EÚ na súčasnú utečeneckú krízu. Pri audite sa konkrétne kontrolovalo, či výdavky na migráciu:

a)Sledovali zrozumiteľný a jasný súbor cieľov – doplnený efektívnym monitorovacím systémom – ktoré reagovali na náležite určené potreby a priority krajín európskeho susedstva;

b)dosahovali svoje ciele v krajinách európskeho susedstva;

c)boli dobre koordinované medzi orgánmi EÚ a členskými štátmi.

22

Audit zrozumiteľnosti výdavkových cieľov a monitorovacích systémov bol zameraný na rôzne výdavkové nástroje používané na podporu vonkajšej politiky EÚ v oblasti migrácie (pozri prílohu III)¹⁵. Audit účinnosti a koordinácie bol zameraný na projekty financované v rámci tematického programu v oblasti migrácie a azylu (TPMA) a nástroja európskeho susedstva a partnerstva (ENPI).

23

Audit sa zaoberal krajinami v rámci východného a južného susedstva, konkrétne Alžírskom, Gruzínskom, Líbyou, Moldavskom, Marokom a Ukrajinou.

24

Audit bol založený na:

a)rozhovoroch a zbere informácií z Komisie a troch krajín (Alžírsko, Gruzínsko a Maroko) o 12 projektoch a návštevách v delegáciách EÚ, zodpovedných vnútroštátnych a miestnych orgánoch, a ak to bolo možné, návštevách u konečných príjemcov. Pohovory sa viedli aj s inými zainteresovanými stranami, ako sú zástupcovia členských štátov (v Bruseli aj na mieste), medzinárodné organizácie, občianska spoločnosť a expertné skupiny;

b)administratívnej kontrole 11 projektov realizovaných v Líbyi, Moldavsku a na Ukrajine;

c)preskúmaní dokumentácie politických, programových a projektových dokumentov, dotazníku rozoslanom 11 správam členských štátov a preskúmaní súvisiacej literatúry a relevantných hodnotení.

25

Celková zmluvná hodnota týchto 23 projektov, z ktorých jeden bol rozšírením iného projektu vybraného do vzorky, predstavovala 89 mil. EUR (pozri prílohu IV) z celkovej sumy 742 mil. EUR, na ktorú boli uzatvorené zmluvy. Tieto projekty boli vybrané na základe: i) výšky výdavkov; ii) rovnomerného pokrytia rôznych tematických priorít GPMM; iii) lokality; iv) stavu projektu (ukončený alebo prebiehajúci); v) či sa prostredníctvom pomoci podporili partnerstvá v oblasti mobility (pozri prílohu I).

26

Audit sme vykonali na pozadí nových právnych predpisov v oblasti výdavkov prijatých na obdobie rokov 2014 – 2020. Na základe čiastočnej vnútornej reorganizácie po tom, ako sa nová Komisia ujala funkcie, európsku susedskú politiku (do ktorej patria otázky migrácie) od GR pre rozvoj a spoluprácu prevzalo GR pre susedskú politiku. V potrebných prípadoch boli tieto zmeny v audite zohľadnené.

15V krajinách južného Stredozemia a Východného partnerstva sa EDF ani IPA nevyužívajú.

Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje

Rôznorodé ciele politiky neboli vždy súvisle prepojené

27

Preskúmali sme, či sa dva výdavkové nástroje (TPMA a ENPI) na podporu vykonávania vonkajšej politiky EÚ v oblasti migrácie uplatňujú prostredníctvom zreteľne vymedzených a jasných cieľov. Tiež sme preskúmali, či v operačných cieľoch boli zohľadnené náležite určené potreby krajín mimo EÚ a či boli doplnené súborom ukazovateľov na vyhodnotenie výsledkov. Nakoniec sme overili, či boli dostupné finančné prostriedky pridelené na náležite vymedzené priority, aby sa tak maximalizoval vplyv intervencie.

28

Všeobecným cieľom tematického programu v oblasti migrácie a azylu bolo pomôcť krajinám mimo EÚ zabezpečiť „lepšie riadenie všetkých aspektov migračných tokov“. Tento program bol rozdelený na päť priorít intervencií¹⁶, ktoré Komisia predstavila vo svojich dokumentoch ako ciele programu. Konkrétne ciele boli stanovené v tematických strategických plánoch.

29

V nástroji európskeho susedstva a partnerstva (2007 – 2013), ktorý čiastočne zahŕňa migráciu, ako takom sa nevymedzujú ciele politiky. V príslušnom nariadení sa spomínalo stanovenie prvoradých cieľov v strategických dokumentoch krajiny alebo regiónu, ktoré prijme Komisia. Ak sa EÚ s príslušnou krajinou nedohodla na žiadnych konkrétnych cieľoch, plniť sa budú ciele politiky EÚ (neuvádza sa však, o ktoré ciele ide).

30

Rámec vonkajších výdavkov EÚ na migráciu si tiež vyžadoval ďalších päť nástrojov, z ktorých každý má svoje vlastné ciele a intervenčné rámce, a preto nie je zameraný na ustanovenia v oblasti migrácie ani tieto ustanovenia neobsahuje. Z právnych predpisov nebolo jasné, akým spôsobom boli rôzne ciele navzájom prepojené ani čo by sa nimi malo dosiahnuť na úrovni EÚ v súvislosti s vonkajšou migráciou (pozri prílohu III).

31

Hoci pomocou týchto výdavkových nástrojov EÚ sa môžu riešiť situácie, v ktorých ide o migráciu, a hoci môžu prispievať k výdavkom na migráciu, z právneho a finančného hľadiska neposkytovali žiadnu jasnú stratégiu ani mechanizmy monitorovania, ktorými by sa určila miera tohto príspevku.

Identifikácia potrieb partnerských krajín si vyžaduje viac pozornosti

32

Zistili sme, že analýza potrieb bola náležite zdokumentovaná v desiatich projektoch, kým v deviatich ďalších boli posúdenia potrieb z rôznych dôvodov len čiastočne zdokumentované (napríklad v tretine projektov bol hlavným dôvodom zložitý miestny kontext a politická nestabilita). V prípade štyroch projektov sme nenašli dôkazy v podobe dokumentov.

33

Partnerstvá v oblasti mobility¹⁷ uzatvorené medzi Komisiou, členskými štátmi a partnerskými krajinami poskytujú rámec pre politický dialóg o migrácii, čo tiež prispieva k identifikácii potrieb (pozri tiež bod 36). Partnerstvá v oblasti mobility uzatvorené s ôsmimi krajinami¹⁸ (pozri prílohu I) sa môžu týkať aj členských štátov: do jedného alebo viacerých z týchto ôsmich partnerstiev sa prihlásilo 24 členských štátov. Hoci partnerstvá v oblasti mobility nie sú právne záväzné, vďaka procesu dialógu je ľahšie určiť potreby a komplexnejšie ich zohľadniť. Moldavsko, ktoré má jedno z najstarších partnerstiev v oblasti mobility, sa napríklad usilovalo opätovne nasmerovať vykonávanie partnerstva v oblasti mobility tak, aby zabezpečilo lepšiu rovnováhu medzi všetkými štyrmi tematickými prioritami GPMM. Komisia členským štátom pravidelne pripomína, aby partnerstvá v oblasti mobility vykonávala vyvážene, čo zahŕňa väčší dôraz na opatrenia týkajúce sa legálnej migrácie, ľudských práv a ochrany utečencov.

34

Úloha delegácií EÚ v partnerských krajinách je zásadná pri určovaní a vymedzovaní potrieb. Zistili sme, že v delegáciách EÚ neboli žiadni úradníci, ktorí by sa špecializovali na migráciu. Otázky migrácie riadili zamestnanci, ktorí majú na starosti výdavky EÚ, ktorých vedomosti a odborné znalosti týkajúce sa migrácie boli na rôznej úrovni. Generálne riaditeľstvo pre migráciu a vnútorné záležitosti vyslalo do delegácií niekoľko špecialistov, aby pokryli rad politík v oblasti vnútorných záležitostí, ale žiaden z nich nebol v čase auditu na pozícii v akejkoľvek krajine európskeho susedstva ani v partnerskej krajine v rámci partnerstva v oblasti mobility.

35

Lepšie porozumenie migrácii sa môže premeniť na lepšie reakcie na potreby krajín mimo EÚ. GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj vytvorilo niekoľko nástrojov odbornej prípravy a seminárov o širokom spektre príslušných tém.

36

Určenie potrieb v partnerskej krajine závisí aj od toho, aké priority v oblasti riadenia migrácie má daná krajina, a od jej záväzku v súvislosti s riadením migrácie. Pre mnoho krajín európskeho susedstva, najmä na juhu, však riadenie migrácie a azylu nie je prioritou. Neochota konštruktívne sa angažovať spoločne s EÚ v tejto oblasti bola prekážkou určeniu potrieb, najmä vzhľadom na dojem partnerských krajín, že určité činnosti sú zamýšľané predovšetkým v prospech EÚ. Príkladom bol neúspech snahy o podpísanie zmluvy so severoafrickými krajinami o členstve v sieti hraničného dozoru v Stredozemí „Seahorse“.

37

Niektoré partnerské krajiny tiež kritizovali, že z projektu interaktívnej mapy trás a tokov neregulárnej migrácie v Afrike, na Blízkom východe a v Stredozemí (I-MAP) (0,7 mil. EUR), ktorý mal za cieľ podporiť procesy dialógu o migrácii a uľahčiť výmenu informácií, mala väčší prospech EÚ a jej členské štáty než krajiny mimo EÚ. Podľa údajov, ktoré boli k dispozícii v júli 2014, len 6 % z celkového počtu 668 používateľov systému boli krajiny európskeho susedstva, kým hlavnými používateľmi boli členské štáty EÚ (50 %) a po nich nasleduje Komisia a agentúry EÚ (30 %).

Nástroje monitorovania a hodnotenia je potrebné zlepšiť

38

Relevantné, jasné a aktuálne ukazovatele sú zásadným nástrojom pre nasmerovanie a posudzovanie politiky a súvisiacich nástrojov. Dvor audítorov našiel málo dôkazov o presných a systematických ukazovateľoch zameraných na každú intervenčnú úroveň a odhalil nedostatočnú jednotnosť medzi ukazovateľmi na rôznych úrovniach politiky: strategický rámec, rozpočet a správy o činnosti Komisie, t. j. operačný rámec pre každú finančnú intervenciu (pozri obrázok 2).

Obrázok 2

Spojenia medzi cieľmi a ukazovateľmi politiky a vykonávacími dokumentmi pre program TPMA

39

Na strategickej úrovni boli veľmi všeobecne vymedzené mechanizmy na monitorovanie globálneho prístupu k migrácii a mobilite. Plánovalo sa, že vykonávanie programov sa bude riadiť prostredníctvom metódy porovnávacieho hodnotenia, pomocou ktorej sa určia zmeny v priebehu času. Toto veľmi vágne vymedzenie nebolo ani vysvetlené, ani k nemu neboli pridelené ukazovatele, referenčné hodnoty či ciele na vyhodnotenie dosiahnutia cieľov, ktoré sú samy osebe veľmi všeobecné. Verejná konzultácia, ktorá sa uskutočnila v roku 2011 a v ktorej 86 % respondentov uprednostnilo zavedenie ukazovateľov o riadení, viedla Komisiu k záveru, ktorý bol v súlade s väčšinou členských štátov, že ciele a ukazovatele politík by mali byť „pružné a skôr kvalitatívne ako kvantitatívne“.

40

Všeobecný cieľ TPMA bol rozdelený na päť priorít intervencií (pozri bod 28). Konkrétne ciele, očakávané výsledky a ukazovatele výkonnosti sa mali uviesť v tematickom strategickom pláne.

41

Nasledovali dva strategické dokumenty na dve obdobia, jedno štvorročné (2007 – 2010) a jedno trojročné (2011 – 2013). Na obdobie rokov 2011 – 2013 bolo vymedzených 26 očakávaných výsledkov a 37 ukazovateľov. Neboli však stanovené žiadne referenčné hodnoty ani číselné ciele.

42

Nedostatky procesu monitorovania a zodpovednosti možno ukázať na príklade prvej oblasti činnosti programu (v strategickom dokumente predstavenej ako cieľ), ktorej všeobecným cieľom bolo posilniť spojenia medzi migráciou a rozvojom. Tento cieľ sa mal monitorovať v období rokov 2011 – 2013 pomocou deviatich ukazovateľov (pozri rámček 2).

Rámček 2

Ukazovatele súvisiace s cieľom posilnenia spojení medzi migráciou a rozvojom

οPočet projektov týkajúcich sa diasporálnych spoločenstiev v EÚ a zameraných na rozvoj krajín pôvodu.

οPočet výrobných alebo rozvojových činností, do ktorých boli zapojení migranti alebo vracajúci sa migranti či komunity prisťahovalcov.

οTransparentnosť a spoľahlivosť služieb týkajúcich sa remitencií a náklady na ne.

οMiera finančnej gramotnosti domácností migrantov.

οPočet odborníkov z tretích krajín na riadenie migračných tokov.

οPočet vytvorených alebo prijatých legislatívnych dokumentov týkajúcich sa otázok migrácie v tretích krajinách.

οRámce pre dialóg a spoluprácu na tému migrácie medzi tretími krajinami a medzi tretími krajinami a Európskou úniou.

οPočet informačných činností alebo kampaní.

οPočet odborníkov z tretích krajín na zber a analýzu údajov o migrácii.

43

Tieto ukazovatele však neumožňovali monitorovanie a vyhodnotenie spôsobu, akým sa tento cieľ programu vykonával. Väčšina z nich bola zložitá, v niektorých prípadoch obsahovali niekoľko parametrov (napríklad transparentnosť a spoľahlivosť služieb zodpovedných za prevody finančných prostriedkov a náklady na tieto služby) a nanajvýš sa týkali skôr výstupov ako výsledkov. Zdroje údajov, vymedzenia a spôsoby zostavenia údajov neboli uvedené. Určité pojmy, napríklad odborníci (v rámci analýzy údajov alebo riadenia migračných tokov) a finančná gramotnosť domácností migrantov, by sa mohla ťažko vysvetliť.

44

Rovnaké nejasnosti ovplyvnili ukazovatele programu uvedené v rozpočtoch, plánoch riadenia a vo výročných správach o činnosti GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj. Na účely vykonávania programu monitorovania mali tieto dokumenty obsahovať aj ukazovatele na posúdenie plnenia intervencií EÚ z hľadiska používania zdrojov a dosiahnutých výsledkov. Dokumenty boli založené na štyroch cieľoch¹⁹ s ukazovateľmi, čiastkovými cieľmi a výsledkami, ktoré sa menili každý rok.

45

Medzi týmito ukazovateľmi a ukazovateľmi v strategickom rámci programu TPMA bola navyše len malá zhoda. Preto bol počet ukazovateľov pre prvý cieľ strategického rámca (posilnenie spojení medzi migráciou a rozvojom) v rozpočte na rok 2011 znížený z deviatich na dva ukazovatele, v rozpočte na rok 2012 len na jeden ukazovateľ a v rozpočte na rok 2013 na dva ukazovatele. Ani jeden z týchto ukazovateľov sa nevyskytoval vo všetkých troch rokoch. Ukazovatele vybrané pre správy o činnosti Komisie (tri v roku 2011, štyri v roku 2012 a tri v roku 2013) sa nie vždy použili v rozpočte a boli s ním v zhode len čiastočne.

46

Príklady v rámčeku 3 ukazujú nezrovnalosti ukazovateľov v prvom cieli programu a to, ako časom podliehajú zmenám.

Rámček 3

Posilnenie spojení medzi migráciou a rozvojom: nejednotné a nestabilné ukazovatele

οUkazovateľ počtu miestnych podnikov podporovaných prostredníctvom programov financovaných z EÚ v rámci konkrétneho cieľa 1 (posilnenie spojení medzi migráciou a rozvojom) vo výročnej správe o činnosti GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj za rok 2011 nezodpovedal ukazovateľom v strategickom rámci tematického programu v oblasti migrácie a azylu. Vo výročných správach o činnosti na roky 2012 a 2013 sa tento ukazovateľ nepoužil.

οV rozpočte na rok 2012 bol jediným ukazovateľom pre tento cieľ počet miestnych podnikov prijímajúcich pomoc. Vo výročnej správe o činnosti za ten istý rok sa nachádzali štyri ukazovatele pre tento cieľ: náklady migrujúcich pracovníkov na prevod finančných prostriedkov do ich krajín pôvodu, rozsah účasti organizácií diaspór na tvorbe projektov v oblasti migrácie, počet krajín mimo EÚ, ktoré dostali podporu na navrhnutie a realizáciu migračnej stratégie alebo na začlenenie otázok súvisiacich s migráciou do rozvojových stratégií, a geografické pokrytie migračných profilov.

47

Ukazovatele vybrané pre iné ciele programu neboli omnoho jednotnejšie. Cieľ podporovať legálnu, s prácou súvisiacu migráciu zabezpečoval stály ukazovateľ v rozpočtoch a výročných správach o činnosti na roky 2010 až 2013, t. j. „počet dohôd o transfere zručností a systémov cirkulujúcej migrácie“. V strategickom rámci TPMA bol však tento ukazovateľ vymedzený ako „miera návratov migrantov zapojených do systémov cirkulujúcej migrácie“.

48

Napokon, ako sme uviedli, v strategických dokumentoch TPMA neboli žiadne ciele. Ciele boli stanovené v rozpočtoch (kapitola 19 02 v roku 2013), ale v tomto prípade často bývali veľmi špecifické pre určité krajiny alebo daný región alebo sa neaktualizovali. Kvantitatívne informácie pre tieto ciele boli preto slabé alebo nedostatočné a ukazovatele sa stali nepodstatnými v prípade, keď by ich úlohou malo byť vyčíslenie javu a sledovanie jeho vývoja v čase. Napríklad v rokoch 2009 a 2010 boli poskytnuté rovnaké výsledky pre ukazovateľ o počte neregulárnych prisťahovalcov, ktorých zistili a prijali späť krajiny mimo EÚ, pre ktorý bola v rozpočtoch na roky 2012 a 2013 vybratá totožná cieľová hodnota. Komisia na obdobie rokov 2014 – 2020 vymedzila nový súbor ukazovateľov. Hoci došlo k určitému zlepšeniu, medzi trvalé nedostatky patrí napríklad neprítomnosť východiskových a cieľových hodnôt.

49

Pokiaľ ide o samotné projekty, našli sme rovnaké nedostatky a nezrovnalosti týkajúce sa ukazovateľov vymedzených v strategických a rozpočtových dokumentoch. GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj sa snaží monitorovať výsledky získané pomocou ukazovateľov vytvorených pre excelovú tabuľku (pozri bod 54). Vyskytli sa však nezrovnalosti medzi ukazovateľmi vymedzenými na úrovni projektov a ukazovateľmi v excelovej tabuľke, vo výročnej správe o činnosti alebo v strategickom rámci programu TPMA. Predložené výsledky navyše boli často neúplné. Z 18 kontrolovaných projektov (z 23 vo vzorke), ktoré boli zaradené do excelovej tabuľky, boli výsledky v plnej miere uvedené v troch prípadoch, čiastočne uvedené v ôsmich a vo zvyšných siedmich prípadoch neboli predložené vôbec. Tieto okolnosti ohrozili hodnovernosť excelovej tabuľky a jej účinnosť pri hodnotení dosiahnutých výsledkov a pokroku.

50

Zaznamenali sme, že údaje uvedené vo výročnej správe o činnosti týkajúce sa výsledkov programu TPMA zostavili zamestnanci Komisie zodpovední za projekt na základe ad hoc požiadaviek, nie ako súčasť plynulého a systematického procesu zhromažďovania informácií. Faktom je, že existujúce mechanizmy systematicky nezohľadnili opatrenia prijaté na základe skupiny stabilných a stálych ukazovateľov (v prípade programu TPMA). Neexistovala ani matica pre usúvzťažnenie cieľov a ukazovateľov na všetkých úrovniach medzi projektmi a výročnou správou o činnosti. Napokon, väčšina finančných prostriedkov vynaložených vo vonkajšej politike v oblasti migrácie pochádzala z iných výdavkových nástrojov, než je program TPMA. V prípade migrácie sa však výročná správa o činnosti (od GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj) vzťahovala len na plnenie rozpočtovej kapitoly venovanej programu TPMA a neposkytovala žiadne informácie o kapitolách, ktoré sa týkajú iných výdavkových nástrojov. Žiadne ďalšie dokumenty neobsahovali konsolidované výsledky pre všetky výdavkové nástroje.

51

Vykonávanie vonkajšej politiky EÚ v oblasti migrácie bolo v rozličnej miere predmetom aj mnohých ďalších správ²⁰. Tieto správy obsahovali informácie o pokroku v rôznych oblastiach politiky a neboli osobitne zamerané na prehľad výsledkov dosiahnutých v tejto oblasti vďaka výdavkom EÚ.

Geografické a tematické priority sa ťažko overovali

52

V globálnom prístupe k migrácii a mobilite sú vymenované krajiny európskeho susedstva ako geografická priorita. V rámci nástroja rozvojovej spolupráce bolo vyčlenených 465 mil. EUR (z celkovej sumy približne 5,6 mld. EUR na obdobie rokov 2007 – 2013) na tematické programy (vrátane TPMA) v rámci európskej susedskej politiky²¹.

53

Bolo ťažké v priebehu auditu posúdiť, či boli výdavky v súlade s týmito prioritami, pretože nebolo možné určiť celkové množstvo výdavkov EÚ, ktorými bol zaťažený rozpočet EÚ na účely financovania vonkajších opatrení v oblasti migrácie v krajinách európskeho susedstva. Príloha II obsahuje súhrnné sumy, na ktoré boli uzatvorené zmluvy, výdavkov na migráciu na obdobie rokov 2007 – 2013, čiže spolu približne 1,4 mld. EUR. Tieto údaje, ktoré poskytlo GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj a GR pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení, neobsahovali podrobnosti o skutočných platbách.

54

Tieto informácie sme analyzovali na základe tabuľky vo formáte Excel²², ktorú si viedla GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj a v ktorej sa zjednocovali všetky výdavky v tejto oblasti. Excelová tabuľka obsahovala všetky vynaložené výdavky od roku 2001. Sumy zaznamenané na obdobie rokov 2007 – 2013 pochádzali zo siedmich výdavkových nástrojov EÚ²³. Údaje však neboli úplné: údaje o iných oblastiach výdavkov, ako je TPMA, neboli pravidelne aktualizované od roku 2012. Z 23 zmlúv v kontrolovanej vzorke nebolo do excelovej tabuľky zaradených päť zmlúv (v celkovej hodnote 22,8 mil. EUR).

55

Údaje v excelovej tabuľke sa získavali z finančného informačného systému Komisie CRIS (spoločný informačný systém pre vonkajšie činnosti), ktorý Komisia zaviedla v roku 2002, aby uľahčila riadenie vonkajšej činnosti. Spoločný informačný systém pre vonkajšie činnosti je hlavný referenčný informačný systém na riadenie a dokumentáciu vonkajšej činnosti. V našej osobitnej správe o spoločnom informačnom systéme pre vonkajšie činnosti²⁴ z roku 2012 sme upozornili na určité nedostatky systému spôsobené hlavne skutočnosťou, že dátové kódy systému CRIS neboli primerane vymedzené. Následkom toho sa konsolidácia údajov v systéme CRIS stala mimoriadne zložitou a náchylnou na chyby, čím sa znemožnilo jednoduché získavanie súhrnných údajov zo systému CRIS o vonkajšej pomoci podľa prijímajúcej krajiny, výdavkového nástroja EÚ alebo politiky EÚ.

56

Komisia používa kódy vymedzené organizáciou OECD²⁵ na účely rozdelenia zmlúv podľa odvetvia činnosti. Neexistujú však žiadne osobitné kódy pre migráciu v oblasti verejnej rozvojovej pomoci. Preto sa pridelenie jednotlivých zmluvných kódov ponecháva na uvážení programových manažérov, ktorí si vyberajú spomedzi existujúcich kódov. Tak sa môže stať, že použité kódy nebudú súhlasiť s príslušnými odvetviami. To platilo pre určitý počet zákaziek kontrolovaných Dvorom audítorov (pozri rámček 4). Tento spôsob spracovania zabraňoval akejkoľvek relevantnej analýze rozdelenia geografických alebo tematických výdavkov a neumožňoval úplný prehľad úrovne výdavkov.

Rámček 4

Príklady nevhodného kódovania vonkajších výdavkov na migráciu

Obstaranie 54 vozidiel s pohonom štyroch kolies pre ukrajinské útvary kontroly hraníc bolo uvedené s kódom 15110 (politika verejného sektora a administratívne riadenie), mohlo sa však uviesť aj s kódom 15130 (pomoc pre inštitúcie zameraná na podporu reformy sektora bezpečnosti). Projekt s názvom „Podpora vytvorenia činnosti a zamestnanosti v regióne Maghreb – migrácia na podporu miestneho rozvoja“ bol uvedený s kódom 15150 (demokratická účasť a spoločnosť), namiesto kódu 13010 (politika zamestnanosti a administratívne riadenie). Ani jeden z týchto dvoch kódov však nebol vhodný pre projekty v oblasti migrácie, ani ich ako také neidentifikoval.

Neexistuje žiaden kód pre projekty v oblasti migrácie, ktoré nespĺňajú kritériá OECD pre posúdenie ako verejný projekt rozvojovej pomoci – čo je problém, na ktorý upozornil Európsky parlament v roku 2011²⁶. Komisia im však napriek tomu niekedy omylom pridelila kód, ako to bolo v prípade projektov Saharamed a Seahorse Mediterranean²⁷, ktoré zahŕňali určité významné aktivity, ktoré nespĺňali kritériá OECD.

57

Preskúmali sme, do akej miery boli výdavky z TPMA vyčlenené na európske susedstvo, prvú prioritu GPMM (pozri bod 9). Geografické rozdelenie výdavkov je znázornené na obrázku 3. Toto je však len odhad, keďže niektoré zmluvy sa týkali viac ako jednej krajiny alebo regiónu (napr. globálne opatrenia sa môžu vzťahovať aj na krajiny európskeho susedstva). Analýzou sa ukázalo, že hoci bola značná časť zmlúv venovaná krajinám európskej susedskej politiky, približne polovica bola vyčlenená na iné oblasti. V rokoch 2007 až 2013 boli na 42 % z celkových súm uzatvorené zmluvy vo východnom a južnom susedstve (a 59 % v prípade, ak je kombinované s globálnymi opatreniami), čo však nemožno oprávnene označiť za vysokú geografickú prioritu, a dokonca ho možno považovať za nedostatočnú koncentráciu dostupných finančných prostriedkov na riešenie zvyšujúcej sa nestability v oblasti migrácie.

Obrázok 3

Kumulatívne geografické rozdelenie zmlúv programu TPMA v rokoch 2007 – 2013

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov poskytnutých Komisiou.

58

Takisto bolo náročné vyčísliť rozdelenie finančných prostriedkov medzi rôzne tematické oblasti, keďže niektoré opatrenia patrili do viacerých tém. Celkové výdavky na TPMA na obdobie rokov 2007 – 2013 sú znázornené na obrázku 4.

Obrázok 4

Kumulatívne tematické rozdelenie zmlúv programu TPMA v rokoch 2007 – 2013

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov poskytnutých Komisiou.

59

Podobná analýza zmlúv podpísaných v rámci nástroja európskeho susedstva na roky 2008 – 2013 priniesla výsledky znázornené na obrázku 5.

Obrázok 5

Kumulatívne tematické rozdelenie zmlúv ENPI v rokoch 2008 – 2013

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov poskytnutých Komisiou.

60

Spojením týchto dvoch tabuliek sa ukazuje, že dva hlavné výdavkové nástroje Európy v oblasti vonkajšej migrácie, t. j. TPMA a ENPI, sústredili väčšinu svojich činností na predchádzanie neregulárnemu prisťahovalectvu a jeho odhaľovanie (vrátane kontroly hraníc). Skutočnosť, že bezpečnosť a ochrana hraníc boli prevládajúcim prvkom v výdavkov EÚ na migráciu, nahrádza iné ciele vyzdvihnuté v globálnom prístupe, napríklad vytvorenie spojenia medzi migráciou a rozvojom a v spolupráci s krajinami mimo EÚ dôraz na organizáciu efektívneho riadenia migrácie, aby bolo možné zohľadniť hospodárske potreby hostiteľských krajín, rozvojové potreby krajín pôvodu a práva migrantov.

Rozptýlenie intervencií po veľkej zemepisnej oblasti

61

Vonkajšie výdavky EÚ na migráciu pokrývali široké spektrum cieľov, nástrojov a zemepisných oblastí. To môže obmedziť ich účinnosť.

62

Zdroje vyčlenené na pomoc krajinám mimo EÚ výrazne zaostávali za potrebou rýchleho rastu vyplývajúceho z podstatného nárastu nelegálneho prisťahovalectva v stredozemnom regióne, a to najmä od roku 2013. Skutočnosť, že projekty tvorili súčasť série tematických priorít v mnohých krajinách, zaistila, že rozhodujúce množstvo finančných zdrojov sa nesústredilo v jedinej partnerskej krajine. TPMA sa teda vzťahovala na veľkú zemepisnú oblasť a široké spektrum intervencií, ktorých charakter a rozsah sa výrazne líšia. Rozsah opatrení programu TPMA a ambície jeho cieľov nijako nesúviseli s obmedzeným objemom dostupných zdrojov, čo znamená, že projekty neboli rozptýlené príliš skromne na to, aby dosiahli kritické množstvo dostatočné na vytvorenie významných výsledkov v príslušných krajinách. Táto situácia obmedzila schopnosť EÚ zabezpečiť, aby jej intervencia vytvorila autentický stimulačný účinok v krajinách mimo EÚ, ako aj jej schopnosť nadviazať efektívnu spoluprácu s týmito krajinami v oblasti migrácie. V čase, keď sú zdroje vzácne, musia sa vyčleňovať na priority, pri ktorých je najväčší potenciál vytvorenia pridanej hodnoty.

63

Rovnaká pripomienka bola zaznamenaná v strategickom dokumente programu TPMA na roky 2011 – 2013, v ktorom sa uvádzalo, že „jeho veľká geografická pôsobnosť a široké spektrum cieľov spolu s obmedzenými dostupnými zdrojmi majú za následok, že chýba rozhodujúce množstvo, čo značne znižuje jeho vplyv v príslušných krajinách a zabraňuje EÚ využívať takéto zdroje ako skutočný stimul v jej spolupráci s krajinami mimo EÚ, a tým účinne zapojiť vlády týchto krajín do spolupráce v tejto oblasti“.

64

Túto skutočnosť dokladá aj projekt kontrolovaný Dvorom audítorov – spoločná iniciatíva EÚ – OSN v oblasti migrácie a rozvoja, ktorej cieľom bolo pomôcť posilniť pozitívny vplyv migrácie a rozvoja podporou a zapojením drobných aktérov a rozširovaním celkových najlepších postupov. S vedomím, že tento program je pilotný, sme dospeli k podobným záverom, ako sú závery, ktoré predložila Komisia vo svojom hodnotení tejto iniciatívy, v ktorom kritizuje nedostatočné tematické a geografické zameranie iniciatívy: „z dôvodu požiadavky mať globálny program, a keďže 50 % finančných prostriedkov bolo vyčlenených pre krajiny, ktoré patria pod nástroj ENPI (krajiny európskeho susedstva), a 50 % pre krajiny patriace pod nástroj DCI, neexistuje žiadne rozhodujúce množstvo projektov v ktorejkoľvek krajine alebo regióne“.

65

Vzhľadom na obmedzené dostupné zdroje na riešenie narastajúcich problémov súvisiacich s migráciou je činnosť EÚ ohrozená vyplytvaním z dôvodu chýbajúcich jasne stanovených a vyčíslených priorít.

16Nariadenie (ES) č. 1905/2006, článok 16 ods. 2: i) posilnenie spojení medzi migráciou a rozvojom; ii) podpora správneho riadenia migrácie pracovnej sily; iii) boj proti neregulárnemu prisťahovalectvu a uľahčovanie readmisie neregulárnych prisťahovalcov; iv) podpora azylovej a medzinárodnej ochrany okrem iného prostredníctvom regionálnych programov ochrany najmä v oblasti posilnenia inštitucionálnych kapacít a ochrany osôb bez štátnej príslušnosti; a v) ochrana migrantov proti zneužívaniu a vylúčeniu prostredníctvom opatrení a boj proti obchodovaniu s ľuďmi.

17Partnerstvá v oblasti mobility tvoria súbor politických cieľov a ustanovuje sa v nich niekoľko iniciatív, ktoré sú navrhnuté tak, aby sa zabezpečilo, že pohyb ľudí bude riadený čo najúčinnejšie.

18Arménsko, Azerbajdžan, Kapverdy, Gruzínsko, Jordánsko, Moldavsko, Maroko a Tunisko.

19Konkrétne ciele sa týkali migrácie a rozvoja, legálnej a pracovnej migrácie, obmedzenia neregulárnej migrácie a podpory azylu a medzinárodnej ochrany. Konkrétny cieľ sa nezaoberal ochranou práv migrantov a opatreniami na boj proti obchodovaniu s ľuďmi. Ročný plán riadenia a výročná správa o činnosti v roku 2011 (ale už nie v neskorších rokoch) obsahovali piaty konkrétny cieľ, ktorý súvisel so začlenením migrácie do politického dialógu s krajinami mimo EÚ.

20Napríklad správa o uplatňovaní GPMM, výročné správy o pokroku krajiny európskej susedskej politiky, správy EÚ o súdržnosti politík v záujme rozvoja, aktualizácie osobitnej skupiny pre Stredozemie, správy o pokroku akčného plánu pre liberalizáciu vízového režimu; výročné správy o prisťahovalectve a azyle (vrátane pracovných dokumentov útvarov Komisie), hodnotenia readmisných dohôd EÚ; správa Európskej migračnej siete s názvom Deskriptívna analýza vplyvov Štokholmského programu 2010 – 2013, strategický prehľad misie EUBAM Libya a polročné aktualizácie pre SCIFA (strategický výbor Rady pre prisťahovalectvo, hranice a azyl) o činnosti EÚ zameranej na migračné tlaky.

21Článok 38 ods. 4 nariadenia (ES) č. 1905/2006.

22Táto excelová tabuľka nebola navrhnutá tak, aby slúžila na vykazovanie projektových výdavkov v reálnom čase.

23TPMA, iná časť DCI než TPMA, ERF, ENPI, EIDHR, nástroj stability a IPA.

24Osobitná správa č. 5/2012 „Spoločný informačný systém pre vonkajšie vzťahy“, (http://eca.europa.eu).

25Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj – Výbor pre rozvojovú pomoc.

26Uznesenie Európskeho parlamentu z 8. júna 2011 o nariadení (ES) č. 1905/2006, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce: získané skúsenosti a výhľad do budúcnosti.

27Na túto skutočnosť sa upozornilo v preskúmaní v polovici trvania programu TPMA v roku 2010, v ktorom sa skúmal projekt Atlantickej siete Seahorse a iné projekty a v ktorom sa poukázalo na to, že množstvo projektov programu TPMA nemalo žiaden kód.

Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia a Východného partnerstva

66

Preskúmali sme účinnosť výdavkov EÚ, konkrétne to, či boli projekty dobre navrhnuté, či boli vyhodnotené výsledky, či sa realizácia uskutočnila v stanovených lehotách a či boli dosiahnuté plánované výsledky. Súčasťou skúmania bola analýza projektov, ktoré sme vybrali, a všetkých dostupných dokumentov z monitorovania a hodnotenia. Hoci sme našli niekoľko nedostatkov, zistili sme aj obmedzené množstvo osvedčených postupov.

Nedostatočné operačné ciele a ukazovatele výkonnosti sťažovali posudzovanie účinnosti projektov

67

Na vyhodnotenie výsledkov projektu, vyčíslenie dosiahnutého pokroku a určenie miery, v akej sú výsledky v súlade s pôvodnými cieľmi, je nevyhnutné presne stanoviť operačné ciele a vymedziť výstupy a účinky založené na východiskových a cieľových hodnotách (pozri glosár).

68

Zistili sme, že ciele projektov sa často udávajú vo všeobecných pojmoch, čím sa mimoriadne sťažuje posúdenie výsledkov vo vzťahu k stanoveným cieľom (pozri rámček 5). V ukazovateľoch výsledkov je často nemožné zohľadniť dosiahnutie cieľov, a dokonca získavajú podobu ukazovateľov výstupov. Niekoľko kontrolovaných projektov malo ukazovatele s nevyhnutnými východiskovými alebo cieľovými hodnotami na vyhodnotenie pokroku vyplývajúceho z realizácie projektu.

Rámček 5

Príklad výsledkov, ktoré bolo ťažké hodnotiť

Projekt s názvom „Zabezpečenie lepšej ochrany pre prisťahovalcov a posilnenie kapacít na riadenie zmiešaných migračných²⁸ tokov v Alžírsku“ mal tri konkrétne ciele:

1.posilniť právnu spôsobilosť a konania v oblasti migrácie a azylu na účely riadenia zmiešaných migračných tokov a hľadať trvalo udržateľné riešenia;

2.pomôcť vytvoriť ochranu a humanitárnu pomoc pre migrantov a žiadateľov o azyl, najmä pre tých, ktorí pochádzajú zo zraniteľných skupín;

3.zvýšiť povedomie a informovať občiansku spoločnosť o otázkach zmiešaných migračných tokov.

i)Po prvé, tieto ciele neboli konkrétne (podľa vymedzenia tzv. SMART cieľov), keďže sa týkajú činností, ktoré boli príliš vágne alebo príliš všeobecné, aby ich bolo možné vyčísliť. V zmluve sa navyše nestanovovala žiadna skutočná metóda na vyhodnotenie dosiahnutia cieľov. Napríklad prvý a tretí cieľ sa mali hodnotiť pomocou štúdií uverejnených organizáciami a novinových článkov o akomkoľvek pokroku zaznamenanom v oblasti, ktorej sa projekt týka.

ii)Po druhé, existovalo niekoľko ukazovateľov na meranie výkonnosti, a aj keď boli tieto ukazovatele merateľné, nevyčísľovali sa a neobsahovali východiskové ani cieľové hodnoty. Napríklad jednou z plánovaných činností bol dobrovoľný návrat utečencov (napr. do Nigérie) s pomocou talianskeho odborového zväzu. Neexistoval odhad počtu očakávaných návratov ani nijaká analýza, pokiaľ ide o to, či krajina pôvodu bola pripravená prijať vracajúcich sa migrantov. A na záver, neboli poskytnuté žiadne podrobnosti týkajúce sa relevantných a spoľahlivých informácií, ktoré sa budú musieť zhromaždiť na účely vyhodnotenia výsledkov. Za týchto okolností nebolo možné posúdiť, do akej miery projekt prispel k zlepšeniu súčasnej situácie.

iii)Tretí cieľ sa vyznačoval tými istými nedostatkami. Vykonávanie bolo založené na organizácii činností na zvýšenie informovanosti pre dialóg s občianskou spoločnosťou a medziinštitucionálny dialóg. Súvisiaci ukazovateľ bol definovaný takto: „miera informovanosti verejnosti o osobitných potrebách osôb vyžadujúcich medzinárodnú ochranu“. Tieto pojmy boli príliš vágne na to, aby ich bolo možné vyhodnotiť.

69

TPMA bol zriadený na podporu kapacity v krajinách pôvodu a tranzitu (pozri rámček 6). Podporoval iniciatívy spolupráce a podnecoval krajiny mimo EÚ k výmene ich skúseností a pracovných metód. V rámci projektov programu TPMA sa zvyčajne financuje výskum, poradcovia, študijné cesty do členských štátov EÚ, kampane na zvýšenie informovanosti atď. Projekty TPMA mali preto často ciele a aktivity, ktorých dosah na migráciu bolo ťažké posúdiť, prípadne ktorých dosah by sa dal posúdiť až po uplynutí dlhej doby.

Rámček 6

Príklad budovania kapacít vedúceho k dlhodobejším výsledkom

Projekty na posilnenie pracovnej migrácie pomohli Moldavsku dohodnúť dvojstranné pracovné zmluvy a zmluvy o sociálnom zabezpečení s niekoľkými členskými štátmi EÚ a krajinami mimo EÚ a začať rokovania o medzivládnych dohodách týkajúcich sa migrácie zdravotníckych pracovníkov.

Faktory brzdiace účinnosť

70

Zistili sme, že osem projektov dosiahlo svoje plánované výsledky. V ďalších trinástich prípadoch sa plánované výsledky dosiahli čiastočne. Často sa týkali projektových cieľov, ktoré boli príliš všeobecné a ťažko sa merali. Jeden projekt nedosiahol stanovené výsledky, no stále prebiehal, a pri ďalšom projekte bolo príliš skoro na posúdenie dosiahnutia výsledkov. V malom počte prípadov bola politická nestabilita škodlivá pre účinnosť projektu. Napokon, zdalo sa, že niektoré projekty boli viac zamerané na záujmy členských štátov, čo obmedzuje ich vplyv v partnerských krajinách (pozri rámček 7).

Rámček 7

Príklad čiastočne efektívneho projektu

Stredozemská sieť Seahorse

Účelom tohto projektu bolo posilniť kapacitu severoafrických vlád zlepšením hraničného dozoru, aby bolo možné lepšie riešiť nelegálne prisťahovalectvo a bojovať proti nezákonnému obchodovaniu s ľuďmi. Cieľom bolo vytvoriť stredozemskú sieť (Seahorse), ktorá umožní rýchlu a spoľahlivú výmenu informácií o neregulárnom prisťahovalectve po mori pomocou kontaktných miest v príslušných afrických štátoch. Stredozemská sieť Seahorse mala pre EÚ strategický význam vzhľadom na jej dôležitosť pre vývoj európskeho systému EUROSUR pre hraničný dozor a výmenu informácií²⁹. Jeden rok po začiatku projektu sa dosiahlo len málo. Hoci boli usporiadané určité činnosti (odborná príprava, stretnutia technických pracovných skupín a prvé národné kontaktné miesto), Líbya bola jedinou krajinou, ktorá sa k sieti pripojila, a realizáciu projektu v Líbyi vážne ohrozilo prevažujúce prostredie nedostatku bezpečnosti a nestability. Prijatie Líbye bolo v rozpore so stanoviskami Komisie, ktorá by sa radšej vyhla politicky nestabilným štátom. Alžírske orgány potvrdili, že sa zdráhajú zúčastniť sa pre slabé stimuly a pre príliš zaväzujúce bezpečnostné požiadavky.

71

S ohľadom na kontext a zložitosť problematiky migrácie sme zistili, že došlo k istým oneskoreniam v realizácii projektov. Skúmali sme, do akej miery sa vybrané projekty realizovali v riadnom čase a do akej miery priniesli výsledky v predpokladanom časovom rámci. Deväť projektov sa zrealizovalo v rámci plánovanej lehoty, realizácia piatich projektov sa oneskorila o menej než 12 mesiacov a päť projektov sa vykonalo s oneskorením, ktoré presiahlo 12 mesiacov. V čase auditu ešte prebiehala realizácia štyroch projektov.

72

Príčinou menšieho úspechu bola v niektorých prípadoch politická nestabilita. Projekt „SaharaMed“ sa začal v roku 2010 na pozadí významných migračných tokov do Líbye a cez Stredozemné more do Talianska. Vykonávanie projektu sa začalo pred revolúciou v Líbyi v roku 2011 a dodatočne sa zmenilo, aby sa v ňom zohľadnila nová porevolučná situácia. Cieľom projektu vo všeobecnosti bolo zvýšiť alebo posilniť zdroje na boj proti nelegálnemu prisťahovalectvu, zabrániť a zastaviť nelegálne prisťahovalectvo na pobreží Stredozemného mora, vyšetrovať a trestne stíhať nezákonné obchodovanie, a to najmä s ľuďmi, a účinne riadiť nielen zaobchádzanie s migrantmi zadržanými v súlade s medzinárodnými pravidlami, ale aj pátracie a záchranné operácie. Politická nestabilita v krajine a nedostatky v riadení projektu viedli v roku 2011 k pozastaveniu projektu na 12 mesiacov, po ktorom nasledovalo 12-mesačné predĺženie, potom ďalšie sedemmesačné pozastavenie v roku 2014, ako aj strata určitých investícií. Podľa finančnej správy dostupnej v čase auditu sa z celkovej sumy 10 mil. EUR v rámci projektu vynaložilo len 3 mil. EUR, pričom Komisia vopred zaplatila 5,8 mil. EUR, keď sa začalo vykonávanie. Vzhľadom na ťažkú situáciu sa niektoré služby na podporu záchranných operácií a boj proti obchodovaniu s ľuďmi na mori, ako je poskytovanie záchranných člnov alebo oprava člnov poškodených počas vojny, v čase auditu neposkytovali.

73

V predchádzajúcich bodoch bolo opísaných niekoľko nedostatkov, ktoré majú vplyv na účinnosť projektov. Našli sme aj niekoľko prípadov, v ktorých sa tieto nedostatky správne riešili, čo pozitívne ovplyvnilo účinnosť príslušných projektov.

Rámček 8

Príklad osvedčenej praxe

Jedným takým príkladom je projekt s názvom „Podpora dodržiavania práv migrantov zo subsaharskej Afriky v Maroku“. Tento prebiehajúci projekt, ktorý sa začal v januári 2013 (2 mil. EUR), bol zameraný na pomoc na podporu dodržiavania práv migrantov zo subsaharskej Afriky v provinciách v okolí Rabatu, Tangeru a Casablancy. Projekt bol dobre navrhnutý, reagoval na miestne potreby a stanovoval obmedzený počet operačných cieľov (napr. „zlepšiť spôsob prijímania migrantov a znížiť riziko hromadného vylúčenia“), ako aj konkrétne očakávané výsledky (napr. približne 4 500 mimoriadne zraniteľných migrantov bolo ubytovaných v troch modelových azylových zariadeniach a inštitucionálni partneri uznali a dodržiavali práva migrantov) a boli stanovené vyčísliteľné ukazovatele spoločne so zdrojmi a postupmi na ich overenie.

Boli predložené podrobné správy na základe overiteľných faktov, z ktorých zreteľne vyplýva, že ciele boli postupne dosiahnuté (v čase auditu však bolo príliš skoro analyzovať celkový vplyv alebo účinky projektu). Projekt zahŕňa úzku spoluprácu s ďalšími darcovskými iniciatívami a usiluje sa aktívne zapájať verejnú správu a miestne orgány. Delegácia EÚ je dobre informovaná a zabezpečuje priebežné monitorovanie.

Problémy s účinnosťou v troch kľúčových oblastiach

74

V nasledujúcich častiach sa hodnotí účinnosť v troch kľúčových oblastiach:

οsúvislosť medzi migráciou a rozvojom (pozitívny vplyv migrácie na rozvoj), čo je jedna z priorít EÚ;

οpodporné opatrenia týkajúce sa návratu a readmisie;

οochrana ľudských práv, čo je prierezový cieľ, ktorý sa má uplatniť vo všetkých projektoch.

Súvislosť medzi migráciou a rozvojom

75

Spojenie medzi migráciou a rozvojom je jednou zo štyroch priorít globálneho prístupu k migrácii a mobilite (GPMM) (pozri bod 7). Vo veľmi všeobecnom poňatí sa objavuje aj v nariadení o DCI: „maximalizácia rozvojového vplyvu zvýšenej regionálnej a celosvetovej mobility ľudí, a najmä dobre riadenej migrácie pracovníkov, zlepšenie […] všeobecného chápania vzťahu medzi migráciou a rozvojom“. Ide o jedno z kľúčových opatrení štvrtého piliera, „nová politika v oblasti legálnej migrácie“, európskej migračnej agendy, ktorú Komisia vydala v máji 2015.

76

Hlavný projekt tematického programu v tejto oblasti bola spoločná iniciatíva v oblasti migrácie a rozvoja (JMDI) s rozpočtom 15 mil. EUR, ktorá sa vykonala s pomocou Rozvojového programu Organizácie Spojených národov. Všeobecným cieľom iniciatívy bolo prispieť k posilneniu pozitívneho dosahu migrácie prostredníctvom zapojenia malých aktérov a šírením globálnych osvedčených postupov. Stanovené boli tri konkrétne ciele:

a)posilniť kapacity malých aktérov, aby účinnejšie navrhovali a vykonávali svoje iniciatívy týkajúce sa migrácie a rozvoja;

b)uľahčiť vytváranie sietí a výmenu znalostí medzi aplikujúcimi odborníkmi v oblasti migrácie a rozvoja;

c)predkladať odporúčania pre aplikujúcich odborníkov a politikov týkajúce sa šírenia na vnútroštátnej a medzinárodnej úrovni.

77

Na to, že tieto ciele boli príliš vágne, aby ich bolo možné riadne posúdiť, sa upozornilo v externom hodnotení z roku 2011³⁰, v ktorom sa zdôraznilo, že všetky získané výsledky by sa mohli považovať za výsledky, ktoré sú v súlade s cieľmi. Riadiaci výbor iniciatívy JMDI neprediskutoval závery hodnotenia.

78

Celková výkonnosť a výsledky programu JMDI sa mali merať prostredníctvom ukazovateľov, ako je počet uskutočnených kurzov odbornej prípravy v oblasti budovania kapacít, frekvencia komunikácie alebo úroveň účasti v internetových diskusiách, počet stiahnutí, vytvorenie a šírenie obsahu, počet návštevníkov virtuálnych trhov a príručka k najlepším postupom v oblasti migrácie a rozvoja. Z týchto ukazovateľov zreteľne nevyplynulo, ako možno zvýšiť pozitívny vplyv migrácie na rozvoj alebo aké konkrétne výsledky by sa mohli dosiahnuť z hľadiska kvality a kvantity.

79

Hlavnými úspechmi iniciatívy JMDI bolo navrhnutie a vydanie výzev na predkladanie návrhov pre 55 malých projektov, ktoré sa majú vykonať v 16 krajinách a do ktorých sa zapoja organizácie diaspór existujúce v 27 členských štátoch EÚ, a príručka najlepších postupov kodifikovaných a ustanovených na základe výsledkov projektu. Umožnil tiež udržiavanie kontaktov a výmenu znalostí medzi aplikujúcimi odborníkmi v oblasti migrácie a rozvoja. Projekt bol tiež vo veľkej miere zviditeľnený na medzinárodných fórach, napríklad na výročnom Celosvetovom fóre pre migráciu a rozvoj.

80

Preskúmali sme vzorku projektov realizovaných v rámci pilotnej iniciatívy JMDI na základe výzvy na predkladanie návrhov. Výsledky boli rôzne: ciele boli často príliš ambiciózne alebo spojenie medzi migráciou a rozvojom bolo nejasné a nie všetky projekty boli trvalo udržateľné. V rámci jedného projektu v Maroku ženy z regiónu s vysokou mierou vysťahovalectva založili družstvá a dokázali vytvoriť udržateľné príjmové činnosti (napr. predaj korenín, vedenie cukrárne) a osvojili si základné zručnosti čítania a písania. Družstvá sa mali zakladať s úzkou a aktívnou účasťou marockej diaspóry v Taliansku. Hoci boli družstvá založené, marocká diaspóra v Taliansku sa do procesu príliš nezapojila.

81

Projekty, ktoré sme skúmali, mali obmedzený vplyv a životaschopnosť a týkali sa viac rozvoja ako migrácie. Projekty, ktoré sme boli skontrolovať na mieste v Maroku, Gruzínsku a Alžírsku, zapájali účastníkov len v miestnom meradle a týkali sa veľmi malého počtu ľudí. Vzhľadom na všeobecný cieľ JMDI určovať najlepšie postupy bol vplyv rozširovania vo veľkom meradle nevyhnutne obmedzený.

Opatrenia na podporu návratu a readmisií: obmedzený dosah a nerovnaká podpora od krajín mimo EÚ

82

Politika EÚ v oblasti readmisie neregulárnych migrantov bola zavedená prostredníctvom Amsterdamskej zmluvy v roku 1999, ktorá Únii poskytla plnú moc viesť rokovania o readmisných dohodách s nečlenskými štátmi a uzatvárať tieto dohody. Tieto dohody majú podobu dohôd o spolupráci, ktoré krajine pôvodu alebo tranzitu uľahčujú vydávanie laissez-passer pre štátnych príslušníkov krajín mimo EÚ, ktorí nemajú pas a prechádzajú procesom odsunu. Táto politika bola formálne schválená smernicou o návrate z roku 2008³¹.

83

Európska únia uzavrela 17 readmisných dohôd vrátane piatich dohôd s krajinami európskeho susedstva. Rôzne členské štáty navyše podpísali dvojstranné zmluvy s krajinami mimo EÚ. Napríklad Gruzínsko má aj readmisnú dohodu s EÚ, ako aj niekoľko bilaterálnych readmisných dohôd s členskými štátmi.

84

Výdavkové programy EÚ týkajúce sa návratov a readmisie zabezpečovali služby pre migrantov, ktorých čaká dobrovoľný alebo nútený návrat. Pomoc sa poskytovala v súvislosti s profesijnou integráciou a odbornou prípravou, so začínaním podnikania a zdravotníckou starostlivosťou. Programy tiež pomáhali verejným správam zaobchádzať s navrátilcami a migrantmi, ktorí boli prijatí späť, a to prostredníctvom štúdií, výmen a pomoci pri organizácii kampaní na zvýšenie informovanosti o rizikách nelegálneho prisťahovalectva a obchodovania s ľuďmi.

85

Z 23 projektov, ktoré skúmal Dvor audítorov, päť projektov súviselo s readmisiou a ich hodnota dosiahla spolu 20,50 mil. EUR. Táto suma bola rozdelená medzi nástroj európskeho susedstva a partnerstva (16,31 mil. EUR) a tematický program v oblasti migrácie a azylu (4,19 mil. EUR). Projekty boli často pomerne malé a ich výsledky a účinnosť bývajú obmedzené (pozri rámček 9).

Rámček 9

Projekt readmisie v Gruzínsku

Podpora pre vracajúcich sa/repatriovaných gruzínskych migrantov a plnenie readmisných dohôd EÚ s Gruzínskom

Účelom tohto projektu (v hodnote 3 mil. EUR) bolo posilniť vládne kapacity riadenia vracajúcich sa/repatriovaných migrantov, pomôcť s hospodárskou a so sociálnou reintegráciou gruzínskych štátnych príslušníkov a vytvoriť informačnú kampaň.

Projekt prispel k vypracovaniu národnej stratégie a právnych predpisov o migrácii. Boli zriadené dve strediská pre profesijné poradenstvo a zamestnávanie s cieľom pomôcť s reintegráciou navrátilcov. V čase auditu však nebolo isté, či tieto strediská budú naďalej fungovať aj po ukončení projektu, pretože ďalšie finančné prostriedky mali prísť z EÚ, a to prostredníctvom Medzinárodnej organizácie pre migráciu (IOM), a nie z miestnych zdrojov.

Plánovalo sa, že zo služby sprostredkovania práce bude mať úžitok 700 ľudí; nakoniec pomohla 423 ľuďom, z ktorých 119 našlo prácu, a odhadom 83 ľudí na konci projektu stále pracovalo.

Posledným opatrením bolo zabezpečenie dočasného ubytovania pre 180 ľudí. Túto podporu využilo len trinásť ľudí.

Pomoc s ustanovením efektívneho systému na riadenie readmisie v troch kaukazských štátoch

Účelom tohto projektu (v hodnote 1,5 mil. EUR) bolo pomôcť ustanoviť efektívny systém na riadenie readmisie v Arménsku, Azerbajdžane a Gruzínsku. Dvadsať percent nákladov na projekt niesli členské štáty EÚ. Činnosti v rámci projektu zahŕňali program posilnenia kapacít a študijné návštevy v niekoľkých členských štátoch EÚ (na študijných návštevách sa zúčastnilo deväť úradníkov), zatiaľ čo 110 cudzích štátnych príslušníkov s pobytom v Gruzínsku využilo pomoc na dobrovoľný návrat. V rámci projektu sa na internete vytvoril elektronický systém správy prípadov readmisie, v ktorom členské štáty môžu registrovať a spracúvať žiadosti o readmisiu. Niekoľko členských štátov sa v roku 2014 prihlásilo do systému, hoci bolo stále príliš skoro na číselné vyhodnotenie akéhokoľvek výsledného zvýšenia efektívnosti.

86

Dosiahnuté výsledky kontrolovaných projektov boli obmedzené z týchto dôvodov:

a)Politika readmisie sa v niektorých partnerských krajinách mylne vníma ako súčasť bezpečnostnej politiky EÚ. Často sa vníma ako výmenný obchod za zjednodušenie vízového režimu vo východných štátoch alebo za obchodné dohody s vládami južných štátov.

b)Členské štáty nepripravujú účinne migrantov žijúcich v EÚ na návrat do ich pôvodnej krajiny³².

c)Na záver, mnoho migrantov, ktorí sa vrátili, si nie sú vedomí, že na ich readmisiu je k dispozícii pomoc, a problémy pri reintegrácii, s ktorými sa môžu stretnúť, majú za následok vysokú úroveň opätovnej emigrácie³³.

Ochrana ľudských práv: zahrnutá do kontrolovaných projektov, no nie vždy sa vykonávala

87

V mnohých dokumentoch sa uvádzal záväzok dodržiavať ľudské práva, okrem iných aj v oznámení, ktoré Komisia vydala po Arabskej jari³⁴. Vo svojej prvej správe o globálnom prístupe k migrácii a mobilite Komisia poznamenala, že vytváranie partnerstiev v oblasti mobility závisí od lepšej rovnováhy medzi tematickými prioritami; konkrétne je potrebné klásť väčší dôraz na „legálnu migráciu, ľudské práva a ochranu utečencov“³⁵. Pri prijímaní správy Rada tieto závery zopakovala.

88

Zistili sme, že väčšina kontrolovaných projektov sa vo svojich cieľoch priamo či nepriamo zaoberala ľudskými právami. Napríklad podpora práv migrantov v Maroku a Alžírsku a výstavba azylových zariadení pre migrantov podľa medzinárodných noriem v ukrajinskom programe týkajúcom sa readmisií. V praxi sa však, napríklad v prípade ukrajinských azylových zariadení, nepočítalo s odbornou prípravou, ktorá by pomohla orgánom prevádzkujúcim tieto zariadenia vyhovieť medzinárodným normám v oblasti ľudských práv. Zaobchádzanie s migrantmi, žiadateľmi o azyl a utečencami na Ukrajine opakovane kritizovali medzinárodné organizácie a občianska spoločnosť.

89

Projekt SaharaMed, ktorý bol financovaný 10 mil. EUR na zvýšenie kapacity pri riešení nelegálneho prisťahovalectva a pri bránení neregulárnym prisťahovalcom vstúpiť do oblasti Stredozemia a pri ich zadržiavaní, neobsahoval žiadne preventívne opatrenia ako záruku dodržiavania práv migrantov, či už prostredníctvom činností, alebo nákupu vybavenia. Pri posúdení rizika sa nemyslelo na systém reakcie na porušovanie ľudských práv. Keď koncom roka 2012 Európsky parlament vyzval na vytvorenie účinných mechanizmov monitorovania ochrany ľudských práv³⁶, projektový manažér zareagoval tým, že prizval taliansku MVO, aby zlepšila kapacitu líbyjských orgánov zabezpečovať ochranu. V mnohých správach sa spomínal veľký počet prípadov porušovania ľudských práv v zariadeniach na zadržiavanie utečencov a líbyjské orgány odmietli pomoc MVO, napriek existencii formálnej dohody³⁷. Samotná mimovládna organizácia navrhla, aby sa projekt SaharaMed v roku 2013 ukončil, a tak bol náležite pozastavený. V roku 2014 projekt doplnili dva ďalšie projekty zameriavajúce sa na ochranu a dodržiavanie ľudských práv migrantov v Líbyi³⁸.

28Pojmom „zmiešaná migrácia“ sa označuje komplexný pohyb obyvateľstva, pri ktorom ľudia sledujú rovnaké trasy a používajú rovnaké spôsoby dopravy, ich profily sú však rozmanité a cestujú z rozdielnych príčin (IOM).

29Dňa 18. novembra 2013 na to upozornila Rada pre zahraničné veci – dokument Rady č. 16364/13 z 18. a 19.11.2013.

30Hodnotenie spoločnej iniciatívy EK – OSN v oblasti migrácie a rozvoja, IBF International Consulting, 2011.

31Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, 24.12.2008, s. 98).

32Picard, E., a Greco Tonegutti, R.: Study on the results of concrete migration and development projects financed from the Aeneas and TPMA programmes (Štúdia o výsledkoch konkrétnych projektov v oblasti migrácie a rozvoja financovaných z programov Aeneas a TPMA). Október 2014, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf.

33Podľa uverejnenej štúdie o projekte CARIM-East je 40 % navrátilcov rozhodnutých opätovne emigrovať z dôvodu ťažkostí, ktorým čelia pri repatriácii. Mirian Tuchašvili: The demographic and economic framework of circular migration in Georgia (Demografický a hospodársky rámec cirkulujúcej migrácie v Gruzínsku), CARIM-East, vysvetľujúca poznámka 12/89.

34KOM(2011) 303 final z 25. mája 2011 „Nová reakcia na meniace sa susedstvo“.

35KOM(2014) 96 final.

36Uznesenie Európskeho parlamentu z 22. novembra 2012 o situácii migrantov v Líbyi [2012/2879(RSP)].

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013-06-20; http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees.

38„Ochrana zraniteľného obyvateľstva v Líbyi“ (5 mil. EUR) a „Podpora pre azylový systém a riadenie migrácie v Líbyi založená na právach“ (10 mil. EUR).

Zložitá koordinácia niekoľkých partnerov na rôznych úrovniach

90

Veľmi veľa partnerov v EÚ, členských štátoch a krajinách mimo EÚ zohráva istú úlohu v riadení migračnej politiky. Niekoľko riaditeľstiev a útvarov Komisie (vrátane GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj, GR pre migráciu a vnútorné záležitosti a celkom nedávno GR pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení, ako aj ESVČ) nadviazalo partnerstvá s členskými štátmi a krajinami mimo EÚ, ktorých očakávania sa môžu líšiť.

Zložitosť správy

91

Organizačná schéma vykonávania migračnej politiky v inštitúciách EÚ (pozri prílohu V) bola komplexná. Nedostatky existujú v prípade spojení medzi hlavnými partnermi – medzi riaditeľstvami a útvarmi Komisie, ako aj medzi Komisiou v Bruseli a jej delegáciami.

92

Potrebu zlepšiť vnútornú koordináciu medzi kľúčovými útvarmi Komisie (najmä medzi GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj a GR pre migráciu a vnútorné záležitosti, dvoma hlavnými partnerskými generálnymi riaditeľstvami) často opakovane pripomína Rada, Komisia a niekoľko pracovných skupín.

93

Napriek snahe Komisie riadiť migráciu v rozličných oblastiach politiky a v jej útvaroch (rozvojová spolupráca, susedská politika, rozšírenie a zahraničné veci a vnútorné záležitosti), neexistovala realizovateľná stratégia ani mechanizmus na zabezpečenie koordinácie jednotlivých oblastí politiky, finančných prostriedkov ani generálnych riaditeľstiev.

94

Financovanie pre GPMM je dôležitou súčasťou jeho úspešného vykonania. Členské štáty môžu k jeho financovaniu prispieť priamo, preto je dôležitý účinný koordinačný mechanizmus. Na úrovni GPMM však neexistoval prehľad financovania, v ktorom by sa definovalo, kto čo financuje a ako sa prideľujú finančné prostriedky.

95

Dvor audítorov berie na vedomie nedávnu vnútornú reorganizáciu v Komisii (napr. vytvorenie kolégií komisárov na zlepšenie koordinácie).

96

Na vnútornej úrovni bola koordinácia medzi GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj a GR pre migráciu a vnútorné záležitosti posilnená, a to najmä vďaka prítomnosti zamestnancov druhého generálneho riaditeľstva so skúsenosťami v oblasti rozvoja a zamestnancov GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj so skúsenosťami v oblasti vnútorných záležitostí. Teraz medzi nimi existuje väčšie pochopenie spoločných záujmov činnosti EÚ v oblastiach migrácie a rozvoja.

97

ESVČ, ktorá začala fungovať v období 2010/2011, nebola v kontrolovanom období schopná v plnej miere zastávať svoju úlohu, napriek tomu, že Rada zdôraznila potrebu (vyjadrenú v GPMM) viac priblížiť vnútornú a vonkajšiu dimenziu migračnej politiky EÚ. Čiastočným vysvetlením bola absencia dostatočných tematických znalostí ESVČ v oblastiach, kam patrí migračná a azylová politika – Dvor audítorov tento nedostatok identifikoval v osobitnej správe uverejnenej v roku 2014³⁹.

98

Nedostatočná koordinácia medzi Komisiou v Bruseli a delegáciami EÚ v partnerských krajinách viedla k neúčinnosti. Malo negatívny dosah, že delegácie neboli dostatočne zapojené do plánovania, vzhľadom na to, že v prípade mnohých kontrolovaných projektov sa zistilo, že im chýba skutočné porozumenie očakávaniam a špecifickej situácii partnerskej krajiny.

99

Do určitej miery za tieto nedostatky zodpovedala Komisia v Bruseli, pretože neposkytla delegáciám požadované informácie, najmä v prípade projektov týkajúcich sa viacerých krajín. Zistili sme, že príslušné delegácie neboli vždy informované o tejto skutočnosti. Komisia zanedbala aj následnú kontrolu odporúčaní externých hodnotiteľov týkajúcich sa celkového zhromažďovania osvedčených postupov, ktoré boli zistené v rámci miestneho vykonávania projektov.

100

Nedostatočná koordinácia preto viedla k strate informácií a zdvojovaniu úsilia. Napríklad účinnosť projektu bola ohrozená, keď sa zbytočne zopakovali štúdie, ktoré už existujú.

Partnerstvá v oblasti mobility: potreba objasniť koordináciu

101

Partnerstvá v oblasti mobility sa vytvárajú na základe štandardného modelu, ktorý sa líši podľa príslušných potrieb, záujmov a kapacity partnerskej krajiny a EÚ. Rokovania o partnerstvách v oblasti mobility a ich vykonávanie monitorujú (na strategickej/politickej úrovni) pracovné skupiny na vysokej úrovni pre oblasť azylu a migrácie. Technickejšie a prevádzkové aspekty vykonávania okrem toho monitoruje expertná skupina zložená zo zástupcov členských štátov, príslušných riaditeľstiev Komisie (GR pre migráciu a vnútorné záležitosti, GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj a GR pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení), ESVČ a príslušných agentúr EÚ.

102

Koordinácia je naďalej nevyhnutná na zabezpečenie, napríklad aby členské štáty riadne aktualizovali hodnotiace tabuľky pre partnerstvo a pravidelne si ich vymieňali a aby informovali Frontex o dvojstranných projektoch s cieľom vyhnúť sa zdvojeniu.

Výhľad do budúcnosti

103

Nový viacročný finančný rámec (2014 – 2020) a začiatok nového funkčného obdobia Komisie na konci roku 2014 otvorili príležitosť na zlepšenie koordinácie vonkajšej politiky Únie v oblasti migrácie. Migrácia sa pre novú Komisiu uznáva ako priorita a jednému komisárovi bola zverená osobitná zodpovednosť za túto oblasť. V európskej migračnej agende, ktorú uverejnila Komisia v máji 2015, sa určujú „štyri piliere na lepšie riadenie migrácie“ a obsahuje požiadavku na „pevnejšiu súdržnosť medzi jednotlivými politickými oblasťami, kam patrí napríklad rozvojová spolupráca, obchod, zamestnanosť, zahraničná politika a vnútorné veci“. Lepšia spolupráca s krajinami pôvodu a tranzitu, ktorú podporia delegácie EÚ s aktívnejšou úlohou, pomôže zlepšiť monitorovanie readmisií. Komisia tiež požaduje dôraznejšie opatrenia na spojenie migračnej a rozvojovej politiky zvýšením prínosov v oblasti rozvoja pre krajiny pôvodu.

39Osobitná správa č. 11/2014 „Zriadenie Európskej služby pre vonkajšiu činnosť“ (http://eca.europa.eu).

Závery a odporúčania

Záver 1 – Vonkajšie výdavky EÚ na migráciu sa spravovali v súlade so širokou škálou politických cieľov, ktoré neboli dostatočne rozdelené na operačné ciele podporené ukazovateľmi výsledkov. Monitorovanie a hodnotenie treba ešte zlepšiť.

a)Vonkajšia politika v oblasti migrácie sa vykonávala prostredníctvom viacerých výdavkových nástrojov, z ktorých každý má svoje vlastné ciele. Ciele neboli navzájom prepojené a nástroje neposkytovali žiadnu jasnú stratégiu, ktorou by sa určila miera ich príspevku. Takto nie je jasné, čo mali dosiahnuť na úrovni EÚ (pozri body 27 až 31).

b)Samotné všeobecné ciele tematického programu neboli rozdelené na operačné ciele prispôsobené potrebám partnerských krajín. Ukazovatele použité na monitorovanie sa týkali len niekoľkých cieľov a neboli vo vzájomnom súlade; ukazovatele sa tiež časom menili a neboli pozorne monitorované; číselných údajov bolo málo a vo všeobecnosti neboli spoľahlivé. Existovali nezrovnalosti medzi ukazovateľmi používanými na rôznych úrovniach politiky (strategický rámec, rozpočet a výročná správa o činnosti) a medzi týmito ukazovateľmi a ukazovateľmi vymedzenými na úrovni projektov (pozri body 32 až 47).

c)Neexistovala žiadna matica na usúvzťažnenie cieľov a ukazovateľov na všetkých úrovniach (od jednotlivých projektov po výročnú správu o činnosti) pre všetky výdavkové nástroje. Výsledky politiky preto nebolo možné monitorovať ani ich správne oznámiť komplexným a koordinovaným spôsobom (pozri body 49 až 51).

d)Z dôvodu nedostatkov v informačných systémoch Komisie nebolo možné určiť, do akej miery sa finančné prostriedky EÚ prideľovali (prostredníctvom TPMA) na hlavné priority krajín európskeho susedstva. Bez kvantitatívneho posúdenia prioritných potrieb nebolo možné posúdiť, či aktuálne úrovne podpory v krajinách európskeho susedstva boli primerané alebo nie (pozri body 52 až 56).

e)Vonkajšie výdavky na migráciu v krajinách európskeho susedstva charakterizovala veľká tematická a geografická rôznorodosť. Tým sa obmedzila účinnosť tak, že sa znemožnilo zhromaždiť rozhodujúce množstvo finančných prostriedkov, ktoré boli určené na skutočné potreby v prioritných regiónoch (pozri body 58 až 65).

Odporúčanie 1 – Vyjasniť ciele, vytvoriť, rozšíriť a zlepšiť rámec merania výkonnosti a zamerať dostupné finančné zdroje na jasne definované a vyčíslené cieľové priority

Komisia by mala stanoviť jasné a konkrétne ciele politík, ktoré by sa dosahovali prostredníctvom jasného súboru výdavkových nástrojov EÚ. Na zvýšenie vplyvu by mala prideliť zdroje na činnosti a zemepisné oblasti v súlade so zrozumiteľne vymedzenými a vyčíslenými prioritami. Rozpočet a riadenie projektov by mali byť dostatočne pružné na prispôsobenie situáciám, keď dôjde k rýchlej zmene. Komisia by mala zabezpečiť, aby ukazovatele výsledkov, merateľné ciele a východiská boli vymedzené na úrovni projektov na základe vykonávaných činností. Ukazovatele by mali časom ostať stabilné a mali by byť porovnateľné a kvantitatívne údaje by sa mali zbierať systematicky. Mala by sa vypracovať matica na usúvzťažnenie cieľov a ukazovateľov na všetkých úrovniach a pre všetky výdavkové nástroje EÚ, aby výsledky politiky mohli byť správne vyjadrené a oznámené komplexným a koordinovaným spôsobom.

Odporúčanie 2 – Vytvoriť v informačných systémoch Komisie vhodný systém kódov

Komisia by sa mala zaoberať zavedením primeraného systému kódov pre vonkajšie činnosti v oblasti migrácie alebo vypracovať vhodnú metodiku, aby bolo možné získať komplexnejší prehľad o výdavkoch na migráciu s cieľom určiť a monitorovať výdavky EÚ (podľa typu a miesta) v tejto oblasti a doplniť systém kódov OECD DAC.

Záver 2 – Nedostatky poznačili účinnosť výdavkov EÚ na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia a Východného partnerstva

a)Výsledky projektov sa často pre ambiciózne alebo príliš všeobecné ciele nedali merať. Ukazovatele výsledkov mali často podobu ukazovateľov výstupov, a preto sa neuvádzalo, či boli ciele dosiahnuté (pozri body 67 až 72).

b)Cieľ posilniť vzťah medzi migráciou a rozvojom bol čiastočne zrealizovaný. Usudzujúc z preskúmaných projektov bol príspevok migrantov vracajúcich sa do domovskej krajiny malý (pozri body 75 až 81).

c)Projekty zamerané na umožnenie návratu a readmisií mali obmedzené výsledky, hlavne preto, že súvisiaca politika sa v niektorých partnerských krajinách mylne vnímala ako súčasť bezpečnostnej politiky EÚ, a preto bolo pre tieto krajiny ťažké akceptovať ich. Okrem toho členské štáty nepripravujú účinne migrantov na ich návrat domov (pozri body 82 až 86).

d)Ciele väčšiny kontrolovaných projektov obsahovali teoretický záväzok dodržiavať ľudské práva, zistili sme však niekoľko prípadov, keď tento záväzok nemal oporu v praxi (pozri body 87 až 89).

Odporúčanie 3 – Zlepšiť prípravu a výber projektov

Komisia by mala zlepšiť počiatočné plánovanie projektov tým, že bude vyžadovať relevantné, dosiahnuteľné a merateľné ciele (a že zabezpečí, aby boli tieto požiadavky zreteľne zakotvené do šablón zmlúv a do usmernení a aby sa následne uplatňovali). Projektové ukazovatele by mali obsahovať ukazovatele výsledkov.

Odporúčanie 4 – Ďalšie upevnenie spojenia medzi rozvojom a migráciou

Komisia by mala podrobnejšie vysvetliť svoj prístup, aby zabezpečila, že migrácia pozitívne ovplyvní rozvoj. Mala by sa postarať o to, že v programoch a projektoch sa bude klásť väčší dôraz na migráciu, a mala by požadovať, aby sa stanovilo, ktoré politiky sú nevyhnutné na vytvorenie pozitívnych vplyvov.

Záver 3 – Koordinácia vonkajších výdavkov EÚ na migráciu (TPMA a ENPI) medzi zúčastnenými stranami na rôznych úrovniach bola zložitá.

Komplexné mechanizmy riadenia oslabujú koordináciu medzi orgánmi EÚ na všetkých úrovniach. Najmä medzi generálnymi riaditeľstvami a medzi Komisiou v Bruseli a delegáciami EÚ v partnerských krajinách. Napriek súčasným iniciatívam v tejto oblasti je potrebná ďalšia racionalizácia. Na úrovni GPMM neexistoval prehľad financovania, v ktorom by sa konkretizovalo, čo financuje Komisia a čo členské štáty (pozri body 91 až 100).

Odporúčanie 5 – Vnútorný a vonkajší dialóg na zvýšenie koordinácie

Komisia a ESVČ by mali posilniť kapacity delegácií EÚ ohľadom migrácie. Komisia by sa mala snažiť vypracovať prehľad toho, kto financuje čo v rámci GPMM.

Túto správu prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 25. februára 2016.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predseda

Prílohy

Príloha I

Partnerstvá v oblasti mobility uzatvorené medzi EÚ, členskými štátmi EÚ a krajinami mimo EÚ

| Kapverdy | Moldavsko | Gruzínsko | Arménsko | Maroko | Azerbajdžan | Tunisko | Jordánsko |
Rok | 2008 | 2008 | 2009 | 2011 | 2013 | 2013 | 2013 | 2014 |
EÚ | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Francúzsko | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Nemecko |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Taliansko |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Poľsko |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
Švédsko |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Belgicko |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Bulharsko |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Česká republika |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Holandsko |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Portugalsko | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
Rumunsko |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
Španielsko | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Dánsko |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Grécko |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Litva |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Spojené kráľovstvo |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Cyprus |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Maďarsko |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Slovensko |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Slovinsko |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Estónsko |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Lotyšsko |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Luxembursko | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
Rakúsko |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Chorvátsko |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Fínsko |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Írsko |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Malta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Členské štáty spolu | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

Príloha II

Sumy, ktoré boli vyčlenené, na ktoré boli uzatvorené zmluvy a ktoré boli uhradené v rámci vonkajšieho rozmeru migračnej politiky v období 2007 – 2013 (mil. EUR)

| Rozpočtové záväzky | Zmluvy podľa hodnoty | Počet zmlúv | Platby
TPMA | 379,78 | 375 | 256 | 304,30
ENPI |  | 376 | 64 |
DCI (bez TPMA) | 190 | 64
ERF | 156 | 27
EIDHR | 7 | 43
IFS | 5 | 4
IPA | 309 | 76
SPOLU | 1 418 | 534 | 304,30
Údaje nie sú k dispozícii |  |  |  |

Príloha III

Výdavky na vonkajšiu migračnú politiku: viaceré výdavkové nástroje EÚ, každý s vlastnými cieľmi a stratégiami

Nástroj financovania rozvojovej spolupráce (1. DCI – TPMA, 2. DCI – ostatné): v príslušnom nariadení sa stanovujú základné a všeobecné ciele, uvádzajú sa ciele geografických a tematických programov a sledujú ciele stanovené v iných politických dokumentoch alebo vo vonkajších dokumentoch (miléniové rozvojové ciele a ciele schválené Organizáciou Spojených národov a inými medzinárodnými organizáciami). Vykonáva sa vo všetkých krajinách mimo EÚ s výnimkou krajín, ktoré sú oprávnené na príjem predvstupovej pomoci. Nástroj sa v prípade geografických programov nevzťahuje na krajiny, ktoré sú oprávnené využívať prostriedky z Európskeho rozvojového fondu, nástroja európskeho susedstva alebo nástroja predvstupovej pomoci, rovnako sa nevzťahuje ani na signatárske štáty partnerstva AKT – EÚ (s výnimkou Juhoafrickej republiky).

3.V nástroji európskeho susedstva a partnerstva, ktorý čiastočne zahŕňa migráciu, ako takom sa nevymedzujú ciele politiky. V príslušnom nariadení sa spomínalo stanovenie prvoradých cieľov v strategických dokumentoch krajiny alebo regiónu, ktoré prijme Komisia. Ak sa EÚ s príslušnou krajinou nedohodla na žiadnych konkrétnych cieľoch, plniť sa budú ciele politiky EÚ (neuvádza sa však, o ktoré ciele ide).

4.Európsky rozvojový fond: ustanovenia Európskeho rozvojového fondu sú podobné ustanoveniam nástroja financovania rozvojovej spolupráce, uplatňuje sa však v iných krajinách, a to v 78 afrických, karibských a tichomorských krajinách (krajinách AKT). ERF sa preto nevyužíva v krajinách európskeho susedstva, môže sa však použiť napríklad na podporu migrantov vracajúcich sa z krajín európskeho susedstva.

5.Nástroj stability je určený na riešenie hlavných rizík a hrozieb pre politickú bezpečnosť a rozvoj. V nariadení sa vymedzujú dva všeobecné ciele. Konkrétne ciele sa stanovujú v dokumentoch o stratégii viacerých krajín, tematických strategických plánoch a viacročných orientačných programoch.

6.Európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva je zameraný na upevnenie demokracie v krajinách mimo EÚ a posilnenie dodržiavania ľudských práv. V nariadení sa stanovujú tri všeobecné ciele, pričom konkrétne ciele sa vymedzia v strategických dokumentoch, ktoré Komisia používa aj na stanovenie cieľov ročných akčných programov.

7.Nástroj predvstupovej pomoci poskytuje ôsmim krajinám zapojeným do procesu rozširovania finančnú a technickú pomoc počas prístupového procesu. V nariadení sa stanovujú všeobecné ciele, pričom konkrétne ciele sa vymedzia v rámci viacročných a ročných programov a v iných cieľoch spojených s konkrétnymi prvkami, ako je cezhraničná spolupráca. V krajinách južného Stredozemia a Východného partnerstva sa preto IPA nevyužíva.

Príloha IV

Prehľad kontrolovaných projektov

Nástroj financovania
Zmluvný rok
Trvanie (mesiace)
Názov
Financovanie EÚ
(EUR)

Globálne

TPMA
2007
55
Spoločná iniciatíva v oblasti migrácie a rozvoja
15 000 000

Východné susedstvo

ENPI
2008
45
Integrované riadenie hraníc na Zakaukazsku (SCIBM)
6 000 000

ENPI
2009
71
Pomoc týkajúca sa readmisie a podporné opatrenia EUBAM¹
4 864 050

ENPI
2009
42
Podpora uplatňovania migračnej a rozvojovej zložky partnerstva medzi EÚ a Moldavskom v oblasti mobility
1 999 734

TPMA
2010
36
Efektívne riadenie pracovnej migrácie a jej rozmerov týkajúcich sa kvalifikácie
1 507 501

TPMA
2010
35
Podpora reintegrácie vracajúcich sa gruzínskych migrantov a vykonávanie readmisnej dohody medzi EÚ a Gruzínskom
3 000 000

ENPI
2011
22
Pomoc týkajúca sa readmisie a podporné opatrenia EUBAM
1 798 941

ENPI
2011
48
Pomoc týkajúca sa readmisie a podporné opatrenia EUBAM
9 532 400

TPMA
2011
35
Lepšie riadenie mobility zdravotníckych pracovníkov v Moldavskej republike
2 000 000

TPMA
2011
23
Podpora činností UNHCR vo východnej Európe v kontexte regionálnych programov ochrany EÚ – fáza II
1 500 000

TPMA
2012
24
Podpora ustanovenia efektívnej správy readmisií v Arménsku, Azerbajdžane a Gruzínsku
1 193 965

TPMA
2013
36
Posilnenie potenciálu rozvoja partnerstva EÚ v oblasti mobility v Gruzínsku prostredníctvom cielenej cirkulujúcej migrácie a mobilizácie diaspóry
878 000

Južné susedstvo

TPMA
2008
47
Uľahčenie zakladania podnikov v Maroku prostredníctvom mobilizácie marockej diaspóry usídlenej v Európe (FACE-Maroc)
1 497 305

TPMA
2008
26
Interaktívna mapa trás neregulárnej migrácie a migračných tokov v Afrike, na Blízkom východe a v regióne Stredozemia (I-Map)
784 789

TPMA
2009
59
SaharaMed: Predchádzanie a riadenie vzniku neregulárnych migračných tokov zo saharskej púšte do k Stredozemnému moru
10 000 000

ENPI
2010
44
MEDSTAT III
7 000 000

TPMA
2010
36
Alžírsko: Posilnenie ochrany migrantov a kapacít na riadenie zmiešaných migračných tokov
1 915 916

TPMA
2011
23
Podpora činnostiam UNHCR v severnej Afrike v kontexte regionálneho programu ochrany
3 631 627

ENPI
2011
40
EUROMED MIGRATION III
4 998 800

TPMA
2012
35
Podpora dodržiavania práv subsaharských migrantov v Maroku
1 594 264

TPMA
2012
36
Podpora tvorby činností a pracovných miest v Maghrebe – migrácia na podporu miestneho rozvoja
1 875 000

TPMA
2013
36
Stredozemská sieť Seahorse s členskými štátmi (SP)
4 500 000

TPMA
2013
13
Podpora činnostiam UNHCR v severnej Afrike v kontexte regionálneho programu ochrany
1 953 000

SPOLU

89 025 292

1Táto suma zahŕňa úpravu projektu vo výške 864 810 EUR, ktorú Dvor audítorov musel preskúmať, aby pochopil celý projekt.

Príloha V

Mechanizmus vykonávania finančnej pomoci EÚ (vonkajší rozmer migrácie a azylu)

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

1Bývalé GR HOME. GR HOME zodpovedalo za spravovanie fondov programu „Solidarita a riadenie migracných tokov“ v rokoch 2007 – 2013. Išlo o tieto fondy: Fond pre vonkajšie hranice (EBF), Európsky fond pre návrat (RF), Európsky fond pre utecencov (EFU) a Európsky fond pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín (EIF). Žiaden z týchto fondov však nemal vonkajšiu zložku pre výdavky v tretích krajinách na rozdiel od ich následníckych fondov na obdobie rokov 2014 – 2020, Fond pre azyl, migráciu a integráciu (AMIF) a Fond pre vnútornú bezpecnost (ISF).

2GR pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení (bývalé GR ELARG).

3Spolocný program v oblasti migrácie a mobility.

4Humanitárna pomoc a civilná ochrana.

5Netýka sa krajín európskeho susedstva.

6Nástroje partnerstva.

7Nástroj na podporu stability a mieru (predtým Nástroj stability (IFS)).

8Migracná a azylová zložka programu „Celosvetové verejné statky a problémy“ (2014 – 2020).

Odpovede Komisie

Zhrnutie

I

Komisia a ESVČ poznamenávajú v súvislosti s kontextom a obsahom tejto správy:

Komisia a ESVČ musia konať v zložitom prostredí, ktoré sa neustále mení. V kontexte bezprecedentnej utečeneckej a migračnej krízy migračná politika vo veľkej miere upravuje svoje priority a posilňuje svoje funkcie na úrovni EÚ, pričom sa neustále prispôsobuje meniacim sa okolnostiam.

Táto správa Dvora audítorov bola pripravená ešte predtým, ako sa situácia ďalej významne vyvíjala.

Oblasť migrácie a azylu je viacrozmerná, zložitá a neustále sa rozvíjajúca politická oblasť tak na medzinárodnej úrovni, ako aj na úrovni EÚ, a Komisia musí pôsobiť v tomto premenlivom a náročnom prostredí. V dôsledku toho si táto oblasť vyžaduje rovnako zložité a viacrozmerné štruktúry na svoje vykonávanie.

Dvor audítorov vo svojej správe nezohľadňuje dostatočne tento politický, právny, operatívny a rozpočtový kontext.

II

Komisia súhlasí s tým, že nie je ľahké jednoducho stanoviť celkovú sumu výdavkov z rozpočtu, ako ani to, či výdavky boli vyčlenené v súlade so zamýšľanými geografickými a tematickými prioritami. Komisia bude naďalej zlepšovať celkový rámec monitorovania a hodnotenia v tejto zložitej politickej oblasti, pričom zabezpečí, aby sa v rámci príslušných nástrojov identifikovali určené geografické a tematické priority podľa kľúčových oblastí.

III

Všetky projekty financované prostredníctvom finančných nástrojov EÚ zahŕňajú na úrovni jednotlivých projektov ukazovatele, ktoré sa sledujú počas celého trvania daného projektu. Pozri aj odpoveď Komisie na bod 68.

IV

Migrácia je zložitá a politicky citlivá oblasť politiky, ktorá sa dotýka viacerých odvetví a zahŕňa široké spektrum rôznych zainteresovaných strán (napr. európske agentúry, Medzinárodnú organizáciu pre migráciu, UNHCR) v rámci i mimo rámca inštitúcií EÚ. Riadenie vonkajšej migračnej politiky a spolupráce EÚ nevyhnutne odráža túto situáciu.

V posledných rokoch sa vyvinulo úsilie s cieľom vylepšiť koordináciu medzi generálnymi riaditeľstvami Komisie a Európskou službou pre vonkajšiu činnosť, ako aj členskými štátmi EÚ. Na tento účel sa zaviedlo viacero koordinačných mechanizmov. V nedávno prijatej európskej migračnej agende sa zdôrazňuje, že je potrebné toto úsilie ďalej prehlbovať.

Úvod

01

Komisia zdôrazňuje, že výdavky na utečencov v partnerských krajinách vrátane regiónu susedstva boli súčasťou spolupráce EÚ s tretími krajinami týkajúcej sa záležitostí súvisiacich s migráciou a azylom už pred rokom 2015. Väčšina projektov v oblasti migrácie sa vyznačuje komplexným a inkluzívnym prístupom, keďže migračné toky nie sú homogénnej povahy: zahŕňajú ekonomických migrantov, zraniteľných migrantov a osoby odkázané na medzinárodnú ochranu.

02

Dňa 13. mája 2015 Komisia predstavila európsku migračnú agendu, na základe ktorej sa v júni 2015 prijali závery Rady.

11

Od začatia tzv. chartúmskeho procesu v novembri 2014 (s krajinami, ktoré sa nachádzajú na východoafrickej migračnej trase) sa priorita kladie na osem regionálnych dialógov.

Spoločné programy v oblasti migrácie a mobility sa tiež považujú za hlavný dvojstranný rámec popri partnerstvách v oblasti mobility.

13

Základné príčiny neregulárnej a nútenej migrácie sú rôzne, napríklad chudoba, nedostatok hospodárskych príležitostí, konflikty, neistota, zmena klímy a mnoho ďalších. Tematický program v oblasti migrácie a azylu s pridelenými rozpočtovými prostriedkami vo výške približne 50 miliónov EUR ročne nikdy nebol v skutočnosti určený na riešenie týchto základných príčin, ale zameriava sa na podporu krajín pri zlepšení riadenia migrácie a azylu.

15

V nariadení o nástroji európskeho susedstva a partnerstva (ENPI) sa stanovili všeobecné ciele a prostredníctvom dohôd medzi EÚ a partnerskými krajinami sa vytvoril politický rámec na programovanie pomoci. (pozri článok 3 nariadenia o ENPI).

Na obdobie rokov 2014 – 2020 sa však stanovili špecifické ciele, keď sa nástroj ENPI nahradil nástrojom európskeho susedstva (ENI). Podľa nariadenia č. 232/2014, jedným zo šiestich špecifických cieľov nástroja európskeho susedstva je vytvoriť podmienky „pre lepšiu organizáciu legálnej migrácie a podporu dobre riadenej mobility ľudí, pre vykonávanie existujúcich alebo budúcich dohôd uzatvorených v súlade s globálnym prístupom k migrácii a mobilite a pre podporu kontaktov medzi ľuďmi, predovšetkým pokiaľ ide o kultúrne, vzdelávacie, profesné a športové činnosti“.

Rozsah auditu a audítorský prístup

22

Ako uviedol Dvor audítorov, Komisia poznamenáva, že IPA ani ERF, hoci sú zahrnuté v prílohe III, neposkytujú financovanie krajinám európskeho susedstva.

Potreba zlepšenia koherentnosti cieľov, identifikácie potrieb partnerských krajín a nástrojov monitorovania

Odpoveď na nadpis pred bodom 27

Komisia priznáva veľkú rôznorodosť politických opatrení, čo vyplýva najmä zo zložitosti fenoménu migrácie.

Vďaka návrhom Komisie sa súbor nástrojov vonkajšej spolupráce značne zracionalizoval a zefektívnil v rámci po sebe nasledujúcich viacročných finančných rámcov. Súčasná kombinácia geografických a tematických nástrojov celkovo odráža komplexný a vyvážený prístup, ktorý EÚ umožní zaoberať sa rôznymi výzvami prostredníctvom uceleného a komplementárneho súboru finančných nástrojov.

29

Na obdobie rokov 2014 – 2020 sa nástroj ENPI nahradil nástrojom európskeho susedstva (ENI). Podľa nariadenia č. 232/2014, jedným zo šiestich špecifických cieľov nástroja európskeho susedstva je vytvoriť podmienky „pre lepšiu organizáciu legálnej migrácie a podporu dobre riadenej mobility ľudí, pre vykonávanie existujúcich alebo budúcich dohôd uzatvorených v súlade s globálnym prístupom k migrácii a mobilite a pre podporu kontaktov medzi ľuďmi, predovšetkým pokiaľ ide o kultúrne, vzdelávacie, profesné a športové činnosti“.

V nariadení o ENI sa predpokladá začlenenie prílohy s prioritami pre programovanie a rozsiahle prideľovanie finančných prostriedkov vyjadrené podľa typu programu (bilaterálne programy, programy pre viacero krajín a cezhraničná spolupráca), pričom úpravy možno vykonať prostredníctvom delegovaného aktu. Jedným z hlavných výsledkov rokovaní bolo, že sa v rámci ENI podarilo s Európskym parlamentom a Radou dohodnúť na novej prílohe so všeobecnými prioritami pre celý región, ktorý patrí do rámca európskej susedskej politiky. Tieto priority budú tvoriť rámec pre nasledujúci proces programovania.

30

Na riešenie výziev, ako je chudoba, nestabilita, demokracia a správa vecí verejných, nedostatok hospodárskych príležitostí, ľudské práva atď., sa stanovili finančné nástroje pre vonkajšiu a rozvojovú spoluprácu s tretími krajinami.

V súlade s jednotlivými právnymi aktmi sú vo viacročných a ročných programoch vymedzené podrobné oblasti intervencie, ktoré môžu zahŕňať kľúčové oblasti ako vzdelávanie, zdravotníctvo, životné prostredie, rovnako ako bezpečnosť, vnútorné veci a migráciu. Pokiaľ ide o geografické nástroje, výber oblastí intervencie je predmetom dohody s príslušnými partnerskými krajinami počas fázy programovania.

Rovnako ako v prípade všetkých odvetvových politík EÚ, aj vykonávanie vonkajšej migračnej a azylovej politiky možno podporovať prostredníctvom finančných prostriedkov dostupných v rámci príslušných nástrojov vonkajšej spolupráce EÚ v súlade s kritériami a postupmi vymedzenými v právnych základoch jednotlivých finančných nástrojov.

Pozri aj odpoveď na bod 22.

31

Intervencie v rámci vonkajšej činnosti môžu prispievať k vykonávaniu politiky EÚ v rôznych tematických oblastiach, ako je napríklad zmena klímy, bezpečnosť, vzdelávanie, poľnohospodárstvo alebo migrácia, pričom sa súčasne dodržujú ciele jednotlivých finančných nástrojov.

32

Komisia sa domnieva, že intervencie v rámci všeobecných projektov boli riadne zdokumentované. Komisia sa v budúcnosti však bude snažiť o systematickejšie zdokumentovanie analýzy potrieb v rámci svojich projektov.

33

Komisia súhlasí, že hoci sa partnerstvá v oblasti mobility ukázali ako dômyselný dvojstranný rámec na riešenie otázok migrácie a azylu takým spôsobom, aby bola spolupráca vzájomne prospešná, je potrebné vynaložiť viac úsilia s cieľom zabezpečiť, že sa partnerstvá v oblasti mobility budú realizovať vyváženým spôsobom, t. j. že budú lepšie odzrkadľovať všetky štyri tematické priority globálneho prístupu k migrácii a mobilite (ďalej len „GPMM“) vrátane ďalších opatrení v oblasti legálnej migrácie, ľudských práv a ochrany utečencov.

Komisia pravidelne pripomína členským štátom, že je dôležité zabezpečiť rovnováhu medzi štyrmi tematickými prioritami GPMM na úrovni realizácie partnerstva v oblasti mobility.

34

Väčšina delegácií (ak nie všetky) už pred niekoľkými rokmi určila kontaktné miesta pre otázky migrácie. Zamestnanci GR HOME by navyše mohli byť nasadení len vo veľmi obmedzenom počte prioritných delegácií (Spojené štáty americké, Rusko, Ženeva, Viedeň, Turecko, Čína, India). Vo väčšine prípadov sú tieto posty spoločné s inými generálnymi riaditeľstvami a zaoberajú sa aj inými otázkami, ktoré patria do právomoci GR HOME (a teda sa nevyhnutne nemusia zameriavať na migráciu).

Ako potvrdila aj nedávno prijatá európska migračná agenda, v delegáciách EÚ je potrebné posilniť odborné znalosti o migrácii. V dôsledku toho sa Rada rozhodla posilniť kapacitu delegácií EÚ, pokiaľ ide o riešenie migrácie. Konkrétne sa rozhodla umiestniť európskych styčných dôstojníkov pre migráciu v prioritných delegáciách s osobitným zameraním na región európskeho susedstva.

35

Pred niekoľkými rokmi sa v rámci GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj vytvorili tematické oddelenia (vrátane oddelenia zameraného na migráciu), čo odráža dôležitosť, ktorá sa prikladá rozšíreniu tematických odborných znalostí v celej organizácii vrátane delegácií.

Významnou súčasťou mandátu týchto tematických oddelení je podpora tematickej kvality poskytovaná centrálam a zamestnancom delegácií. Oddelenie GR DEVCO pre migráciu a azyl vytvorilo niekoľko nástrojov, ktoré zaisťujú, že táto podpora sa poskytuje jednotným a účinným spôsobom. Na tento účel sa vypracovali orientačné poznámky a usmernenia, ako aj tematické moduly odbornej prípravy.

Keďže v rámci vonkajšej činnosti EÚ sa čoraz väčšia pozornosť venuje migrácii, Komisia zvažuje vypracovanie elektronického vzdelávacieho modulu odbornej prípravy, ktorý by doplnil klasické osobné vzdelávacie nástroje.

36

Komisia súhlasí, že až do nedávnej minulosti migrácia nepatrila medzi hlavné priority pre mnohé krajiny európskeho susedstva, no v poslednom čase sa situácia výrazne zmenila, keďže tieto krajiny si čoraz viac uvedomujú význam migrácie a potrebu spolupracovať s EÚ.

V prípade projektu Seahorse Mediterranean Komisia uznáva, že bolo náročné priviesť severoafrické krajiny k tomu, aby sa stali partnermi. Zatiaľ čo úsilie v tomto smere pokračuje, treba poznamenať, že nestabilná situácia v regióne od začiatku projektu bráni nadviazaniu dialógu s týmito krajinami v tejto veľmi citlivej oblasti.

37

Komisia síce uznáva, že konečný produkt projektu I-Map používajú viac členské štáty EÚ ako partnerské krajiny, no Komisia sa domnieva, že je v tejto súvislosti nutné zohľadniť viacero aspektov.

Na základe potreby vyjadrenej v rámci dialógu o tranzitnej migrácii v Stredozemí bolo cieľom projektu poskytnúť aktuálne informácie o migračných tokoch na účely lepšej tvorby politiky.

Projekt I-Map bol jeden samostatný, značne zacielený projekt, ktorý spolu s inými projektmi slúžil na podporu účinného fungovania dialógu o migrácii medzi krajinami Blízkeho východu a severnej Afriky (MENA) a členskými štátmi EÚ. Keďže dané informácie predtým neboli usporiadané do jedného uceleného systému, Komisia sa domnieva, že informácie o migrácii sprístupnené veľmi praktickým spôsobom pomohli zlepšiť tento dialóg.

38

Komisia súhlasí, že je mimoriadne dôležité lepšie vymedziť rámec našej spolupráce v oblasti migrácie a medzinárodnej ochrany prostredníctvom stanovenia operačných cieľov a jasných a merateľných výsledkov a výstupov s priamymi prepojeniami medzi činnosťami a výsledkami.

39

Hoci Komisia uznáva, že doteraz chýbajú presné ciele, referenčné hodnoty a ukazovatele na monitorovanie vykonávania GPMM na strategickej úrovni, Komisia je toho názoru, že ciele treba vymedziť všeobecne, aby bolo možné pružne reagovať na rôzne situácie, veľmi rozdielne aspekty a rýchlo sa vyvíjajúce výzvy a potreby v oblasti migrácie.

Komisia na úrovni pracovnej skupiny na vysokej úrovni pre azyl a migráciu v roku 2015 opätovne otvorila diskusiu s členskými štátmi EÚ o vymedzení primeraných ukazovateľov na monitorovanie GPMM.

Spoločná odpoveď na body 43 až 50

Komisia uznáva, že je problematické vymedziť relevantné kritériá a inteligentné ukazovatele pre migráciu, a to aj na úrovni medzinárodných darcov a na úrovni OSN, o čom svedčí aj skutočnosť, že je problematické určiť a dohodnúť sa na ukazovateľoch pre migráciu v rámci vývoja po roku 2015.

Súvisí to s komplexnými a mnohostrannými rozmermi migračnej a azylovej politiky vo všeobecnosti. Komisia uznáva, že v tejto oblasti treba vyvinúť značné spoločné úsilie.

Z hľadiska GR DEVCO, revízia výsledkového rámca, ktorá sa má uskutočniť na jar 2016 po prijatí ukazovateľov cieľov udržateľného rozvoja, predstavuje príležitosť na dosiahnutie pokroku aj pokiaľ ide o lepšie meranie výsledkov v oblasti migrácie.

Odpoveď na nadpis pred bodom 52

Komisia sa domnieva, že geografické a tematické priority v rámci GPMM boli jasne stanovené, uznáva však, že posúdenie presného vyčíslenia výdavkov EÚ súvisiacich s týmito prioritami bolo počas auditu obtiažne.

53

Spoločný informačný systém RELEX (CRIS) je nástroj finančného riadenia, ktorý je napojený na účtovný systém Komisie ABAC a poskytuje informácie v reálnom čase o finančných transakciách pre všetky vonkajšie výdavky EÚ. CRIS nebol navrhnutý konkrétne na účely podávania správ. Systém CRIS sa postupne vyraďuje, vo veľkej miere sa nahrádza systémom ABAC a doplní ho nový systém OPSYS.

Systém používa kódy OECD na charakterizáciu zmlúv podľa odvetvia činnosti. Aktuálny kód pre migráciu však neexistuje. Komisia si uvedomuje obmedzenia vyplývajúce z toho, že neexistuje osobitný kód DAC pre rozvojové intervencie na financovanie oblasti migrácie a azylu. Súvisí to s mnohostranným a prierezovým charakterom migrácie, ktorá sa dotýka mnohých rozdielnych politík a sektorov. Komisia čo najskôr začne rokovať s OECD (a ďalšími relevantnými zainteresovanými stranami) s cieľom určiť najlepšie možné spôsoby ako zaznamenávať výdavky jednotlivých rozvojových agentúr na migráciu.

54

Komisia uznáva, že tabuľka vo formáte MS Excel, ktorú spravuje GR DEVCO, je jednoduchý nástroj, ktorý slúži ako doplnok k databáze spoločného informačného systému RELEX (CRIS) Komisie. Vzhľadom na to, že neexistuje kód DAC pre migráciu, táto tabuľka predstavovala užitočný nástroj na účely podávania správ.

55

Finančný IT systém sa postupne vyraďuje a vo veľkej miere sa nahrádza účtovným systémom Komisie. Vo veľmi krátkom časovom horizonte je veľmi nepravdepodobné, že by bolo možné poskytnúť tento typ súhrnných údajov.

56

Finančný IT systém sa postupne vyraďuje a vo veľkej miere sa nahrádza systémom ABAC. Všetky finančné informácie sa presunú do systému ABAC. Vzhľadom na najnovší vývoj Komisia začne rokovať s OECD.

Komisia si však uvedomuje obmedzenia vyplývajúce z toho, že neexistuje osobitný kód DAC pre rozvojové intervencie na financovanie oblasti migrácie a azylu. Súvisí to s mnohostranným a prierezovým charakterom migrácie, ktorá sa dotýka mnohých rôznych politík a sektorov.

Rámček 4 – príklady nevhodného kódovania výdavkov na vonkajšiu politiku EÚ v oblasti migrácie

Komisia pripúšťa, že dvom uvedeným projektom (Seahorse a Sahara Med) sa nesprávne priradil kód DAC, a to napriek tomu, že nebolo možné usudzovať, že 100 % činností spĺňa kritériá DAC OECD. Táto chyba bola odvtedy odstránená.

Komisia poznamenáva, že v nariadení, ktorým sa stanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce (DCI), sa stanovuje toto pravidlo, pokiaľ ide o kritériá DAC OECD:

„minimálne 90 % výdavkov, s ktorými sa počíta v rámci tematických programov, musí spĺňať kritériá oficiálnej rozvojovej pomoci, ktoré stanovil OECD/DAC…,“

57

Tematický program DCI bol vytvorený tak, aby mal globálny dosah, pričom zámerom bolo doplniť, nie nahradiť geografické nástroje a programy. Počas obdobia rokov 2007 – 2013 sa pre program TPMA prijali dva strategické dokumenty, prvý dokument sa vzťahuje na obdobie rokov 2007 – 2010 a druhý na obdobie rokov 2011 – 2013. Zatiaľ čo TPMA pokrýva všetky geografické regióny, týmito stratégiami sa v rámci výdavkov TPMA vymedzila jasná priorita pre regióny južného Stredozemia, Afriky a východoeurópske regióny, v súlade s GPMM a so Štokholmským programom. Toto vymedzenie priorít vychádza z koncepcie migračných trás vrátane migračných trás, ktoré sa začínajú mimo regiónu susedstva (subsaharská Afrika) a prechádzajú cez daný región.

60

Komisia s týmto tvrdením súhlasí len čiastočne, pretože treba zohľadniť aj to, že často ide o reakciu na žiadosť partnerských krajín, najmä krajín východného susedstva, a že výdavky na riadenie hraníc môžu byť vo všeobecnosti oveľa vyššie ako výdavky na iné oblasti, ako napríklad sociálno-ekonomické projekty zamerané na riešenie integrácie migrantov.

Komisia sa domnieva, že zameranie na výdavky v oblasti neregulárnej migrácie, ktoré uvádza Dvor audítorov, je takisto odzrkadlením priorít artikulovaných niektorými z partnerských krajín.

Faktom je, že výdavky týkajúce sa týchto oblastí, najmä riadenia hraníc, sú vysoké. Súvisí to s tým, že je potrebné investovať do hraničných priechodov a komunikačných a IT zariadení.

Treba dodať, že EÚ je len jedným z darcov, ktorí pracujú v partnerstve s danými krajinami, členskými štátmi a medzinárodnými organizáciami.

62

Komisia poznamenáva, že v právnom akte o založení TPMA sa stanovuje, že tento program dopĺňa geografické programy. Pridelenie rozpočtových prostriedkov na prioritné oblasti v rámci geografických programov závisí predovšetkým od partnerských krajín, a nielen od Komisie.

64

Spoločná iniciatíva EÚ a OSN v oblasti migrácie a rozvoja (JMDI) bola spustená ako prvý komplexný program v oblasti migrácie, ktorý sa zameriaval na vplyv migrácie na rozvoj partnerských krajín.

Táto iniciatíva sa považovala za dôležitý príspevok EÚ k programu migrácie a rozvoja v nadväznosti na začlenenie tohto rozmeru do globálneho prístupu k migrácii a mobilite.

Malo ísť v skutočnosti o skúšobný program, ktorý mal skúmať spojitosť medzi migráciou a rozvojom, a preto sa vzťahoval na mnoho rôznych krajín v rozličných regiónoch.

Zistenia a poznatky získané v rámci tohto programu sa zohľadnili v nadväzujúcom programe, ktorý je naopak viac zameraný na konkrétne prioritné krajiny.

68

Komisia zdôrazňuje, že deväť projektov malo kvalitne vymedzené ciele. V 12 prípadoch ciele len čiastočne spĺňali definíciu kvalitne vymedzených cieľov (často boli stanovené všeobecne) a v jednom prípade ciele neboli kvalitne vymedzené (pozri rámček 5).

Rámček 5 – Príklad ťažko merateľných výsledkov

Komisia čiastočne súhlasí s tvrdením, že výsledky nie sú okamžite viditeľné, ani sa nedajú hneď merať. Komisia sa však domnieva, že projekt bol vo všeobecnosti úspešný, najmä v tom, že dokázal vytvoriť priestor na dialóg s partnermi, ktorí sú roky zvyknutí na stagnáciu v oblasti demokratických reforiem.

69

Komisia poznamenáva, že TPMA sa podobne ako iné tematické a geografické nástroje vonkajšieho financovania zameriava na budovanie kapacít orgánov a občianskej spoločnosti v partnerských krajinách. Prostredníctvom projektov sa vo väčšine prípadov zabezpečuje budovanie kapacít na právnej, inštitucionálnej a operačnej úrovni, a to formou technickej pomoci a odbornej prípravy. Komisia však súhlasí, že zlepšovanie kapacít a reforma právnych a inštitucionálnych rámcov je (a mala by byť) strednodobým a dlhodobým cieľom a výsledky nie sú viditeľné okamžite.

70

Komisia čiastočne uznáva, že v skúmanej vzorke projektov sa nepodarilo dosiahnuť všetky stanovené ciele.

Zároveň by Komisia chcela zopakovať, že v zložitej a neustále sa meniacej politickej oblasti, akou je migrácia, je vplyv externých faktorov veľmi výrazný, a tak tento aspekt nemožno riešiť len pomocou príkladnej prípravy a vzorného plánovania projektu.

Bez ohľadu na to, ako dobre je projekt naplánovaný a ako kvalitne sa pripraví v partnerských krajinách, nepredvídateľnosť migračných tokov a tokov utečencov a politické problémy ovplyvnia výsledky intervencie vo všetkých fázach vykonávania daného projektu. Túto situáciu jasne dokazuje situácia v Líbyi.

Rámček 7 – Príklad čiastočne efektívneho projektu

Cieľom projektu stredozemnej siete Seahorse je prispieť k rozvoju jednej z regionálnych sietí, ktoré majú podporovať systém Eurosur.

V čase podpisu zmluvy bola situácia v Tripolise pomerne stabilná a nebolo možné predvídať, do akej miery sa následne zhorší bezpečnostná situácia v Líbyi.

Zástupcovia Alžírska, Tuniska a Egypta boli pravidelne pozývaní na zasadnutia riadiaceho výboru projektu a často sa na nich aktívne zúčastňovali. Žiadna z týchto troch krajín zatiaľ neprijala žiadny formálny záväzok.

Guardia Civil, ktorá má podporu 5 členských štátov tvoriacich konzorcium, je pravidelne v kontakte s potenciálnymi partnermi z tretích krajín, aby ich presvedčila, nech sa zúčastnia na tejto iniciatíve.

Dvor audítorov uvádza, že „prijatie Líbye bolo v rozpore so stanoviskami Komisie“. Vzhľadom na strategickú polohu Líbye sa neskôr uznalo, že Líbya je najdôležitejším partnerom tejto iniciatívy, a preto sa prijalo rozhodnutie zahrnúť aj túto krajinu.

72

Napriek momentálnej výnimočnej situácii v Líbyi, projekt stále prebieha a postupne sa darí dosiahnuť určité výsledky. Problémy, ktoré sa vyskytli počas vykonávania projektu, súvisia s neistou a nestabilnou situáciou v Líbyi. Projekt bol v auguste 2015 obnovený a prispôsobil sa novej situácii po kríze z roku 2014.

Projekt sa teraz skončí v apríli 2016 a jeho cieľom je reagovať na najnaliehavejšie potreby uviaznutých a zadržaných migrantov v Líbyi v pobytových táboroch, resp. v zariadeniach pre zadržiavanie utečencov, pričom sa im ponúka pomoc a dobrovoľný návrat pri plnom dodržiavaní ľudských práv.

77

Komisia berie na vedomie zistenie Dvora audítorov a poznamenáva, že hodnotiaca správa zahŕňala rôzne pozitívne aspekty.

Závery hodnotenia boli podrobne prediskutované s UNDP pri viacerých príležitostiach počas pravidelných projektových interakcií a konkrétnejšie na zasadnutí, ktoré sa konalo 10. októbra 2011. Správa sa poskytla aj všetkým partnerským agentúram na pripomienkovanie.

80

Spoločná iniciatíva EÚ a OSN v oblasti migrácie a rozvoja (JMDI) bola spustená ako prvý komplexný program v oblasti migrácie, ktorý sa zameriaval na zlepšenie vplyvov na rozvoj migrácie v partnerských krajinách.

Ako prvý pilotný projekt v tejto oblasti sa táto iniciatíva považuje za dôležitý príspevok EÚ k programu migrácie a rozvoja v nadväznosti na začlenenie tohto rozmeru do globálneho prístupu k migrácii a mobilite.

Zistenia a poznatky získané v rámci tohto programu sa zohľadnili v nadväzujúcom programe, ktorý je naopak viac zameraný na konkrétne prioritné krajiny.

81

Podpora EÚ v oblasti migrácie v Gruzínsku disponuje širokou škálou príjemcov a druhov podpory na rôznych úrovniach správy vecí verejných. Pridaná hodnota schémy JMDI spočívala v zapojení aktérov na miestnej úrovni – tento typ podpory sa vzťahuje len na pomerne malý počet konečných príjemcov. Poznatky získané z takýchto intervencií sa však môžu opätovne využiť aj inde.

V prípade Alžírska, aj keď bol dosah veľmi obmedzený, daný program umožnil zaradiť otázky migrácie do programu a tiež vytvoriť stály medzirezortný útvar pod vedením ministerstva zahraničných vecí.

V prípade Maroka bolo užitočné mať medzi projektmi v oblasti migrácie aj veľmi univerzálne orientovanú intervenciu. Šírenie informácií však muselo prebiehať na základe rôznych výsledkov a vplyvov. Získané poznatky sa náležite využili v druhej fáze JMDI, v rámci ktorej sa šírenie informácií v súčasnosti vykonáva štruktúrovanejším spôsobom.

Rámček 9 – Projekt readmisie v Gruzínsku

V čase auditu nebolo isté, či budú ďalej fungovať náborové strediská a centrá pre profesijné poradenstvo. Komisia by v tejto súvislosti rada zdôraznila, že gruzínske orgány zaistili udržateľnosť centier pridelením finančných prostriedkov zo štátneho rozpočtu (400 tisíc GEL v rozpočte na rok 2015 a plánovaných 600 tisíc GEL v návrhu rozpočtu na rok 2016).

Ukázalo sa, že počet ľudí, ktorí využili službu sprostredkovania práce, bol nižší než sa očakávalo z dôvodu podhodnotenia sebestačnosti vracajúcich sa migrantov.

Pokiaľ ide o zabezpečenie dočasného ubytovania, Komisia bola pripravená riešiť potrebu dočasného ubytovania pre 180 osôb, dopyt bol však nižší vzhľadom na miestny kontext silných sociálnych a rodinných zväzkov. Zodpovedajúcim spôsobom sa znížili pridelené finančné prostriedky.

Pokiaľ ide o dobrovoľnú repatriáciu, daný počet sa zvýšil na 167 cudzích štátnych príslušníkov s pobytom v Gruzínsku (v porovnaní so 110 osobami v čase konania auditu).

86 a)

Komisia súhlasí s tvrdením Dvora audítorov a dodáva, že readmisia vlastných štátnych príslušníkov je podľa medzinárodného obyčajového práva povinná, zatiaľ čo readmisia štátnych príslušníkov tretích krajín nie je povinná. Ide o súčasť migračnej politiky, a nie bezpečnostnej politiky, ako sa nazdávajú niektoré partnerské krajiny.

Účinné politiky návratu a readmisie nepredstavujú bezpečnostné riziko, práve naopak, ide o základný prvok a predpoklad dobre riadenej migrácie. Účinný návrat neregulárnych migrantov, ktorí nemajú právo byť v EÚ alebo už o toto právo prišli, je kľúčový aj ako preventívne opatrenie proti ďalšej neregulárnej migrácii, ako sa zdôrazňuje v akčnom pláne EÚ v oblasti návratu (9. septembra 2015). Návrat aj readmisia tvoria neoddeliteľnú súčasť GPMM a všetkých nadväzujúcich politických línií (napr. migračná agenda EÚ). Je pravda, že dohody o zjednodušení udeľovania víz sú možné a posudzujú sa súbežne s readmisnými dohodami EÚ, pričom sa zvažujú v kontexte zásady „viac za viac“.

Odpoveď na nadpis pred bodom 87

Komisia zdôrazňuje, že úspešné vykonávanie ochrany ľudských práv je často podmienené mnohými vonkajšími faktormi, ktoré Komisia nedokáže ovplyvniť.

87

Okrem toho, že ochrana ľudských práv predstavuje formálnu prierezovú tému, ktorá je dôležitou súčasťou všetkých intervencií v rámci vonkajšej činnosti EÚ, ľudské práva migrantov majú prioritu aj v rámci vonkajšej činnosti v oblasti migrácie.

Opatrenia v oblasti ľudských práv sú súčasťou všetkých intervencií, navyše celkovým cieľom mnohých akcií je zabezpečiť práva migrantov. Medzi príklady patria projekty zameriavajúce sa na pomoc a ochranu obetí obchodovania s ľuďmi, práva domácich migrujúcich pracovníkov, pomoc a ochranu utečencov atď.

88

Čo sa týka Ukrajiny, v rámci projektu READMIT sa pôvodne plánovala možnosť poskytnúť odbornú prípravu o normách v oblasti ľudských práv a táto možnosť sa prerokovala aj s vládou. V tom čase sa však prijalo rozhodnutie vypustiť túto možnosť z daného programu, pretože by sa prekrývala s inými projektmi vykonávanými v rovnakom období medzinárodnými organizáciami a organizáciami občianskej spoločnosti, napr. i) IOM (Cris, ref. č.: 2011/282-850), Posilnenie riadenia migrácie a spolupráce v oblasti readmisie vo východnej Európe (MIGRECO), ii) UNCHR [Cris, ref. č.: 2010/272-415, názov projektu: Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes – Podpora pre činnosti UNHCR vo východnej Európe v súvislosti s regionálnymi programami ochrany EÚ (RPP II) – fáza II] alebo iii) mimovládna organizácia Právo na ochranu (Cris, ref. č.: 2012/334-088, názov projektu: Advocacy and Government Capacity Building in Migration – Budovanie verejnej podpory a vytváranie vládnych kapacít v oblasti migrácie). Vo všeobecnosti sa na rozličných úrovniach z 34 projektov zaoberajúcich sa migračnými a azylovými otázkami podporovaných prostredníctvom finančných prostriedkov EÚ od roku 2003 zaoberalo 18 projektov otázkami ľudských práv.

89

Komisia bola veľmi aktívna pri presviedčaní líbyjských orgánov, aby podpísali memorandum o porozumení s UNHCR.

Líbyjské orgány, najmä tie, ktoré zastupovali Kaddáfího režim, boli z politických dôvodov mimoriadne neochotné prijať UNHCR ako hlavného partnera daného opatrenia.

Komisia však vždy zdôrazňovala, že dodržiavanie ľudských práv je základným prvkom projektu.

91

Komisia pod vedením Jeana-Claudea Junckera začala nanovo venovať pozornosť tomu, že je potrebná väčšia koordinácia medzi inštitúciami EÚ vrátane koordinácie medzi útvarmi Komisie. Zaviedlo sa viacero zdokonalených koordinačných mechanizmov, ktoré prešli skúškou počas nedávnej migračnej a utečeneckej krízy v Európe, a zdá sa, že fungujú dobre.

92

Komisia sa domnieva, že vnútorná koordinácia sa už výrazne zlepšila.

93

Hoci Komisia uznáva, že stále existuje priestor na zlepšenie, chcela by zdôrazniť, že pokiaľ ide o politiky súvisiace s migráciou a programovanie, sú v plnej miere zavedené účinné koordinačné mechanizmy.

Koordináciu napríklad zabezpečuje GR HOME pri príprave a prijímaní národných programov členských štátov v rámci Fondu pre azyl, migráciu a integráciu alebo v rámci Fondu pre vnútornú bezpečnosť, ako aj pri ročných pracovných programoch v rámci centralizovaného hospodárenia. Generálne riaditeľstvá DEVCO a NEAR uplatňujú rovnaký postup. Formálne konzultácie s ESVČ a s príslušnými generálnymi riaditeľstvami Komisie sa navyše uskutočňujú počas medziútvarových konzultácií pri prijímaní všetkých programov financovania.

ESVČ stojí na čele viacročného programovania väčšiny vonkajších finančných nástrojov (buď samostatne alebo spoločne s Komisiou), a tak zabezpečuje vysoký stupeň koordinácie medzi rôznymi politickými oblasťami a naprieč zemepisnými oblasťami. Odlišnosti medzi žiadosťami jednotlivých príjemcovských tretích krajín môžu byť tiež dôvodom na vysvetlenie rozdielov (neexistuje jedno univerzálne riešenie pre všetkých).

94

Komisia naozaj uznáva užitočnosť zostavenia plánov/prehľadov financovania v oblasti migrácie pre danú krajinu alebo daný región s cieľom uľahčiť koordináciu a zabezpečiť lepšiu komplementárnosť medzi finančnými prostriedkami EÚ a finančnými prostriedkami od iných darcov. Prehľady o financovaní výdavkov súvisiacich s migráciou zo strany EÚ a členských štátov existujú predovšetkým pre všetky partnerstvá v oblasti mobility a spoločné programy v oblasti migrácie a mobility (tzv. hodnotiace tabuľky/porovnávacie prehľady), rovnako ako pre viaceré regionálne postupy. Tieto prehľady zostavujú útvary Komisie v konzultácii s príslušnými koordinačnými štruktúrami (miestne koordinačné platformy pre partnerstvá v oblasti mobility, stretnutia expertov v rámci GPMM atď.). Je však zrejmé, že tieto prehľady môžu mať len indikatívny charakter a nemôžu sa prostredníctvom nich stanovovať žiadne povinnosti pre rozličných darcov alebo zdroje financovania, pretože podľa súčasného právneho rámca by to nebolo prípustné a nebolo by to zlučiteľné so zreteľom na postupy stanovené v príslušných finančných nástrojoch EÚ.

97

ESVČ zastáva názor, že prostredníctvom zriadenia osobitných podvýborov pre oblasť spravodlivosti, slobody a bezpečnosti/migráciu a pre oblasť sociálnych vecí spolu s príslušnými krajinami zohrala svoju úlohu pri začleňovaní migrácie do politických dialógov s tretími krajinami, predovšetkým s krajinami európskeho susedstva. ESVČ okrem toho vzhľadom na zvýšený význam migrácie v oblasti vzťahov EÚ s tretími krajinami postupne buduje svoje tematické kompetencie v tejto oblasti a nasadzuje dodatočné ľudské zdroje pre sektorové otázky relevantné v oblasti vonkajších vzťahov vrátane migrácie. Nová Komisia sa ešte zreteľnejšie usiluje o prepojenie vnútorného a vonkajšieho rozmeru migrácie a zlepšenie súdržnosti politík v činnosti ESVČ a príslušných generálnych riaditeľstiev Komisie.

98

Hoci uznávame, že koordinácia s delegáciami EÚ sa nielen môže zlepšiť, ale aj by sa mala zlepšiť, a že v tomto smere sa už prijali príslušné opatrenia, existuje viacero dôvodov, prečo je to náročné. Okrem toho, že sú ľudské zdroje v delegáciách (a v ústrediach) nedostatočné, majú navyše zamestnanci v delegáciách EÚ obmedzené odborné znalosti v oblasti migrácie a v dôsledku toho majú rovnako obmedzené schopnosti na posúdenie potrieb a priorít v oblasti migrácie v partnerských krajinách.

99

Komisia súhlasí, že koordinácia s delegáciami EÚ je kľúčová, a vynakladá úsilie, aby to fungovalo aj v praxi pri každodennom riadení projektov.

Konsolidácia a overenie osvedčených postupov z úspešne vykonaných projektov sú k dispozícii v jednotlivých správach o hodnotení a monitorovaní projektov a vyvíja sa úsilie na zavedenie systému, ktorý bude slúžiť na konsolidáciu a šírenie týchto informácií. Informácie o osvedčených postupoch sa majú zahrnúť najmä do usmerňovacích nástrojov vypracovaných oddelením B3 GR DEVCO. Po dokončení budú tieto materiály prístupné prostredníctvom vyhradeného tematického webového sídla pre migráciu.

Tematická odborná príprava, ktorú poskytuje oddelenie B3 GR DEVCO, navyše zahŕňa lekcie o získaných poznatkoch a najlepších postupoch.

Závery a odporúčania

Záver 1

Komisia zdôrazňuje, že cieľom revidovanej európskej susedskej politiky je v úzkom partnerstve s našimi susedmi sformulovať návrhy na jednotnejší rámec spolupráce v otázkach spoločného záujmu vrátane migrácie, ktorý bude orientovaný na výsledky.

Podobne aj program nadväzujúci na TPMA zahŕňa podrobné ciele, výsledky a ukazovatele.

a)Komisia je presvedčená, že existuje priestor na lepšie vymedzenie strategického smerovania v otázkach súvisiacich s migráciou v susedstve prostredníctvom stanovenia jasných a merateľných cieľov a ucelených konkrétnych výsledkov, ktoré budú základom nových rámcov spolupráce s krajinami európskeho susedstva a s krajinami zapojenými do procesu rozširovania.

b)Komisia čiastočne súhlasí s týmto záverom, pokiaľ ide o spojitosť rozličných úrovní mechanizmov monitorovania a hodnotenia. Čo sa týka ENI a TPMA, väčšina projektov v oblasti migrácie zahŕňa podrobné pravidlá monitorovania a hodnotenia, ako aj plnohodnotné logické rámce. Komisia je však presvedčená, že existuje priestor na lepšie vymedzenie rámca spolupráce v susedstve v oblasti migrácie prostredníctvom stanovenia strategických cieľov a jasných a merateľných výsledkov a výstupov s priamymi prepojeniami medzi činnosťami a výsledkami.

e)Komisia čiastočne súhlasí s týmto tvrdením, najmä pokiaľ ide o geografickú rôznorodosť.

Spoluprácu s našimi susedmi, najmä pokiaľ ide o migráciu a otázky medzinárodnej ochrany, treba prispôsobiť rozdielnej úrovni tvorby politík a zapojenia partnerov, pričom je potrebné zohľadniť rôzne citlivé otázky, očakávania a obmedzenia partnerov v týchto oblastiach. Treba zabezpečiť mechanizmy flexibility a diferenciácie, a to aj vzhľadom na pretrvávajúcu krízu prebiehajúcu v krajinách susedstva.

Čo sa však týka ENI, Komisia plánovala v záujme čo najlepšieho využitia zdrojov ENI rozlišovať medzi partnermi podľa programových kritérií vymedzených v rámci ENI, pričom by sa dôsledne uplatňoval prístup založený na stimuloch.

Ako sme už uviedli, v každej krajine a v každom regióne sa potreby partnerov líšia. V nadväznosti na odporúčania uvedené v programe zmien a na diferencovaný prístup stanovený v novom nástroji ENI sa spolupráca EÚ s krajinami susedstva v každom jednotlivom prípade zameriava na tri prioritné odvetvia. Identifikovali sa prostredníctvom komplexného procesu konzultácií s vládami, miestnymi orgánmi, organizáciami občianskej spoločnosti, členskými štátmi EÚ, medzinárodnými finančnými inštitúciami a medzinárodnými organizáciami.

Odporúčanie 1

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie, predovšetkým pokiaľ ide o potrebu zlepšiť rámec hodnotenia výkonnosti. Komisia súhlasí, že je mimoriadne dôležité lepšie vymedziť strategický rámec jej spolupráce v oblasti migrácie a medzinárodnej ochrany prostredníctvom stanovenia operačných cieľov a jasných a merateľných výsledkov a výstupov s priamymi prepojeniami medzi činnosťami a výsledkami.

Keďže sú však potreby jednotlivých krajín rozdielne, a teda aj pomoc pre jednotlivé krajiny je rozdielna, Komisia zdôrazňuje obtiažnosť vymedziť spoločný súbor porovnateľných ukazovateľov, ktoré by v priebehu času zostávali nezmenené, rovnako ako potrebu väčšej pružnosti pri stanovovaní cieľových priorít. Vyvíjajú sa individualizované nástroje monitorovania a hodnotenia, aby bolo možné merať výsledky a pokrok, a to predstavuje kľúčový prvok pri vytváraní konkrétnejších a účinnejších rámcov spolupráce v oblasti migrácie.

Špecifickým cieľom revidovanej európskej susedskej politiky je v úzkom partnerstve so susedmi sformulovať návrhy na jednotnejšie a výsledkovo orientovanejšie rámce spolupráce v otázkach spoločného záujmu vrátane migrácie.

Súčasná situácia je nestabilná a treba rozlišovať medzi naliehavými opatreniami a systematickejšími programami. Nie vždy bude možné pracovať na základe kvantifikovaných cieľových priorít.

V rámci revidovanej ESP sa Komisia bude usilovať o budovanie posilnených partnerstiev s jasnejším zameraním a individualizovanejšou spoluprácou. Zo skúseností vyplýva, že ESP je najúčinnejšia vtedy, keď je agenda EÚ a jej partnerov skutočne spoločná. Preto sa v rámci preskúmania objasní, aké sú záujmy EÚ, aké sú záujmy jednotlivých partnerov a aké sú oblasti najsilnejšieho spoločného záujmu (vrátane migrácie a mobility). Preskúmanie poskytuje príležitosť vytvoriť pevné porozumenie medzi EÚ a jej partnermi, pokiaľ ide o tieto oblasti silného spoločného záujmu, a to bude predstavovať základ pre posilnené partnerstvo a cielenú finančnú podporu. Flexibilita však zostane kľúčovou zásadou pri vykonávaní financovania z nástroja ENI, aby sa zabezpečilo, že EÚ dokáže prostredníctvom finančnej spolupráce pružnejšie reagovať na rýchlo sa meniaci vývoj a premenlivé potreby v regióne.

Odporúčanie 2

Komisia toto odporúčanie prijíma.

Ako sa správne uviedlo, kódy DAC určuje OECD. Vzhľadom na najnovší vývoj Komisia začne rokovať s OECD.

Komisia navyše preskúma uskutočniteľnosť doplnenia kódovacieho systému DAC OECD.

Záver 2

a)Pozri odpovede Komisie na body 68 a rámček 5.

b)V oblasti migrácie a rozvoja ide o to, aby sa maximalizoval pozitívny vzťah medzi migráciou a rozvojom s cieľom využiť rozvojový potenciál migrácie v prospech spoločností aj migrantov a prispieť k udržateľnému rozvoju a zníženiu chudoby. Hoci presný charakter prepojenia medzi migráciou a rozvojom v rôznych kontextoch si môže vyžadovať ďalšie dôkazy, migrácia sa čoraz viac považuje za výkonný prostriedok na posilnenie rozvoja v krajinách pôvodu, ako aj v cieľových krajinách. Skutočnosť, že migrácia je teraz zahrnutá ako faktor rozvoja v programe trvalo udržateľného rozvoja do roku 2030, dokazuje pokrok, ktorý sa v tejto oblasti v posledných rokoch podarilo dosiahnuť.

c)Komisia súhlasí s tým, že podpora návratu a readmisie doteraz nemala vždy očakávané výsledky. Účinné politiky návratu a readmisie však predstavujú nevyhnutný predpoklad pre dobre riadenú migráciu a sú neoddeliteľnou súčasťou GPMM.

Komisia súhlasí s tvrdením Dvora audítorov a dodáva, že readmisia vlastných štátnych príslušníkov je podľa medzinárodného obyčajového práva povinná. Ide o súčasť migračnej politiky, a nie bezpečnostnej politiky, ako sa nazdávajú niektoré partnerské krajiny.

d)Komisia s týmto záverom čiastočne súhlasí.

So zreteľom na ľudské práva Komisia uznáva, že existuje priestor na zlepšenie jej práce pri identifikácii konkrétnejších zmierňujúcich opatrení, napríklad posilnením humanitárnej diplomacie a národných referenčných systémov.

V roku 2014 sa Komisia však zapojila do činnosti na vývin a vypracovanie súbora nástrojov, ktorým by sa zabezpečilo, aby sa pri väčšine nových projektov uplatňoval prístup založený na právach počas všetkých fáz intervencie.

Vykonávanie prístupu založeného na právach sa zakladá na univerzálnosti a nedeliteľnosti ľudských práv a na zásadách začlenenia a účasti na rozhodovacom procese, nediskriminácii, rovnosti a spravodlivosti, transparentnosti a zodpovednosti. Tieto zásady sú ústredným prvkom rozvojovej spolupráce EÚ, zabezpečujú posilnenie postavenia najchudobnejších a najzraniteľnejších, najmä žien a maloletých.

Odporúčanie 3

Komisia prijíma toto odporúčanie, pričom ho už týmto spôsobom aj uplatňuje:

Komisia už využíva mnoho nástrojov, ktoré sú k dispozícii v rámci cyklu riadenia projektu. Hoci uznávame, že existuje priestor na ďalšie zlepšenie našej práce pri vymedzovaní intervenčnej logiky jednotlivých opatrení, väčšina projektov už zahŕňa komplexné logické rámce vrátane ukazovateľov výsledkov.

Odporúčanie 4

Komisia toto odporúčanie prijíma.

K dispozícii je stále sa zväčšujúci dôkazový materiál, ktorý poukazuje na pozitívny vplyv migrácie na rozvoj (tak v krajinách pôvodu a v cieľových krajinách, ako aj v prípade samotných migrantov). Vzhľadom na meniace a zvyšujúce sa migračné trendy je však potrebné naďalej získavať spoľahlivé údaje o migrácii, ktoré sa využijú ako informačné zdroje pre programy. Komisia investuje do komplexnej konsolidácie týchto dôkazových materiálov s cieľom využiť ich pri navrhovaní budúcich stratégií a projektov.

Záver 3

Komisia sa domnieva, že v nadväznosti na značné úsilie sa v oblasti migrácie už zaviedli účinné mechanizmy koordinácie. Vzhľadom na zložitosť otázky, rozdelenie právomocí a na počet zúčastnených strán sú možnosti ďalšej racionalizácie mechanizmov správy v oblasti migrácie veľmi obmedzené.

Odporúčanie 5

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie. Komisia sa domnieva, že aj vzhľadom na rozpočtové obmedzenia sa už podniklo značné úsilie na zlepšenie kapacít delegácií EÚ (pozri aj odpovede Komisie na body 34, 98 a 99).

Komisia vyvinula už prehľady financovania, pokiaľ ide o výdavky darcov v oblasti migrácie na podporu rozličných bilaterálnych a regionálnych rámcov (napr. hodnotiace tabuľky/porovnávacie prehľady pre partnerstvá v oblasti mobility).

Komisia sa domnieva, že vypracovanie jediného komplexného prehľadu financovania pre všetky výdavky v oblasti migrácie nie je prakticky možné.

QJ-AB-16-010-SK-E    ISSN 1977-5776

Predmetom tejto správy sú dva hlavné finančné nástroje (TPMA a ENPI) vonkajšieho rozmeru spoločnej migračnej politiky EÚ, ktorá má za cieľ presadzovať účinné riadenie migračných tokov v spolupráci s krajinami pôvodu a tranzitu. V správe sa skúma, či výdavky v rámci oboch nástrojov mali jasné cieľe a či sa vynakladali účinne a boli dobre koordinované. Zistili sme, že celkovo nástroje nemali jasnú stratégiu, podľa ktorej by sa dal posúdiť ich podiel na plnení cieľov, a preto nie je zrejmé, čo sa prostredníctvom nich má dosiahnuť na úrovni EÚ. Meranie výsledkov dosiahnutých vďaka výdavkom EÚ a hodnotenie príspevku migrácie k rozvoju bolo často zložité. Politiku charakterizuje zložitá správa, nedostatočná koordinácia a chýbajúci prehľad o financovaní, v ktorom by sa konkretizovalo, čo financuje Komisia a čo členské štáty.