EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1

Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx

Webbplats: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4760-5 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/775439 | QJ-AB-16-010-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-4766-7 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/450826 | QJ-AB-16-010-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4746-9 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/62599 | QJ-AB-16-010-SV-E

© Europeiska unionen, 2016

Kopiering tillåten med angivande av källan.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SV
2016

nr 09

Särskild rapport

EU:s utgifter för den externa
migrationspolitiken
i länderna i södra
Medelhavsområdet
och det östra grannskapet
fram till 2014

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Innehåll

Förkortningar och akronymer

Ordförklaringar

Sammanfattning

Inledning

EU:s externa migrationspolitik

Den politiska ramen

En övergripande strategi för extern migration

Grannskapsländer prioriteras

Varierade institutionella instrument och finansieringsinstrument

Olika källor till EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken

Finansierings- och förvaltningsformer

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten måste stärkas

En stor mängd olika politiska mål som inte alltid är kopplade till varandra

Kartläggningen av partnerländernas behov måste uppmärksammas mer

Övervaknings- och bedömningsrutinerna behöver förbättras

Geografiska och tematiska prioriteringar var svåra att kontrollera

Insatserna är spridda över ett stort geografiskt område

Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) i länderna i södra Medelhavsområdet och östra grannskapet

Bristerna i operativa mål och resultatindikatorer gjorde det svårt att bedöma projektens ändamålsenlighet

Faktorer som hindrade ändamålsenligheten

Ett exempel på god praxis

Aspekter avseende ändamålsenligheten på tre nyckelområden

Kopplingen mellan migration och utveckling

Stödåtgärder för återvändande och återtagande: begränsade effekter och ojämnt stöd från tredjeländer

Skydd för de mänskliga rättigheterna: ingår i de granskade projekten men genomfördes inte alltid med framgång

Samordningen mellan olika partner på olika nivåer var svår

Styrningen var komplex

Partnerskap för rörlighet: behov av tydligare samordning

Framtidsutsikter

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | Partnerskap för rörlighet som tecknats mellan EU, EU:s medlemsstater och tredjeländer
Bilaga II | — | Anslagna, kontrakterade och utbetalade belopp inom ramen för migrationspolitikens externa dimension under perioden 2007–2013 (miljoner euro)
Bilaga III | — | Utgifter för den externa migrationspolitiken: olika EU-finansieringsinstrument, vart och ett med sina mål och strategier
Bilaga IV | — | Sammanfattning av de granskade projekten
Bilaga V | — | Genomförandemekanismer för EU:s ekonomiska bistånd (migrations- och asylpolitikens externa dimension)

Kommissionens svar

Förkortningar och akronymer

DCI: finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete

den övergripande strategin: den övergripande strategin för migration och rörlighet

EGPI: det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet

EIDMR: det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter

EUF: Europeiska utvecklingsfonden

Frontex: Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser

GD: generaldirektorat

GD Humanitärt bistånd och civilskydd: generaldirektoratet för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo)

IfS: stabilitetsinstrumentet

IOM: internationella organisationen för migration

IPA: instrument för stöd inför anslutningen

ISF: fonden för inre säkerhet

JMDI: EU:s och FN:s gemensamma initiativ för migration och utveckling

TPMA: det tematiska programmet för migration och asyl

UNDP: FN:s utvecklingsprogram

UNHCR: FN:s flyktingkommissariat

utrikestjänsten: Europeiska utrikestjänsten

Ordförklaringar¹

Asylsökande: Migranter beviljas status som asylsökande när de har ansökt om antingen flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande och deras ansökan fortfarande handläggs.

Flykting: Flyktingar är personer som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där de är medborgare och som inte kan eller, på grund av sin fruktan, inte vill begagna sig av det landets skydd.

Gränsförvaltning: Åtgärder för att underlätta för den ström av affärsresenärer, turister, migranter och flyktingar som får resa in i ett land och för att upptäcka och förhindra olagliga inresor av utlänningar i ett land. Gränsförvaltningsåtgärder omfattar staters införande av viseringskrav, påföljder mot transportföretag som olagligen för in utlänningar i ett land och ingripande till havs.

Irreguljär migration: Det finns ingen tydlig eller allmänt accepterad definition av irreguljär migration, som innebär att personer rör sig utanför utrese-, transit- och mottagarländernas reglerade strukturer. För mottagarländerna innebär detta irreguljär inresa, irreguljärt uppehåll eller irreguljärt arbete i ett land. För utreselandet uppstår den irreguljära situationen när en person exempelvis korsar en internationell gräns utan ett giltigt pass eller resedokument. Irreguljära migranter omfattar migranter som reser in på en stats territorium utan ett giltigt resedokument och migranter som, efter att ha rest in med ett giltigt dokument, underlåter att förlänga sitt tillstånd och stannar kvar i mottagarlandet (efter det att tillståndet har löpt ut).

Kapacitetsuppbyggnad: Öka statsförvaltningars och civilsamhällets självständighet genom att stärka deras kunskaper, kompetens och attityder. Kapacitetsuppbyggnaden kan ske i form av projekt som genomförs tillsammans med en partnerregering, eller genom en bilateral eller multilateral dialog.

Migration: En persons eller en grupps förflyttning, antingen över en internationell gräns eller inom en stat. Migrationens längd, beståndsdelar och orsaker kan variera. Den omfattar flyktingars, fördrivna personers, ekonomiska migranters och andra personers förflyttningar, t.ex. personer som förflyttar sig för att återförenas med sin familj.

Projektresultat: Om man ska kunna mäta ett projekts resultat måste följande aspekter definieras:

a)Tydliga operativa mål (t.ex. tillgång till el för alla hushåll i en viss by).

b)Input- och outputindikatorer för att utvärdera kvantiteten, kvaliteten och tiden för att tillhandahålla projektets tjänster, varor eller arbeten (t.ex. köp och installation av 200 elledningsstolpar och 4 000 meter elledning).

c)Utgångs- och målvärden (t.ex. där det redan finns 500 stolpar och 10 000 meter ledning, är målet att nå 700 stolpar och 14 000 meter ledning).

d)Resultatindikatorer som mäter effekterna av genomförandet av projektet och beskriver ett uppnått mål (t.ex. samtliga 200 hushåll har nu tillgång till el). Även här kan utgångs- och målvärden anges (t.ex. en ökning från 150 till 200 hushåll som försörjs med el).

Rörlighet²: Ett vidare begrepp än migration eftersom det omfattar en mängd olika personer, till exempel korttidsbesökare, turister, studerande, forskare, affärsresenärer och besökande familjemedlemmar.

Återanpassning: En persons återintegrering eller återinlemmande i en grupp, till exempel en migrant som återvänder till samhället i sitt ursprungsland.

Återtagandeavtal: Ett avtal som anger vilka förfaranden som ska tillämpas när ett land återsänder utlänningar eller statslösa personer som olagligen befinner sig i landet till dessa personers hemländer eller till ett tredjeland som de passerade på väg till det land som vill skicka tillbaka dem.

Återvändande: Avser i stora drag den handling eller process som innebär att en person reser tillbaka, antingen inom ett lands gränser eller när alla lagliga möjligheter att stanna i en EU-medlemsstat har uttömts, från ett mottagarland till ursprungs- eller transitlandet, till exempel när det gäller flyktingar, asylsökande och kvalificerade medborgare.

1Om inget annat anges kommer alla definitioner från IOM:s migrationsordlista.

2KOM(2011) 743 slutlig, 18.11.2011, En övergripande strategi för migration och rörlighet.

Sammanfattning

I

Syftet med den externa dimensionen av EU:s gemensamma migrationspolitik är att främja en ändamålsenlig hantering av migrationsströmmarna i partnerskap med ursprungs- och transitländerna. I rapporten behandlar vi de två främsta finansieringsinstrumenten i sex av de elva länderna i södra Medelhavsområdet och det östliga partnerskapet, det tematiska programmet för migration och asyl (TPMA) och det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (EGPI) som båda inrättades för perioden 2007–2013. Revisionen omfattar inte migrationsutvecklingen efter 2014 och inte heller EU:s reaktion på den aktuella flyktingkrisen.

II

EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken reglerades av en mängd olika allmänna mål. Det totala utgiftsbelopp som belastade EU-budgeten kunde inte fastställas under revisionen och inte heller framgick det tydligt om utgifterna hade riktats i enlighet med de planerade geografiska och tematiska prioriteringarna.

III

Utifrån en granskning av utvalda projekt drar vi slutsatsen att EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) i länderna i södra Medelhavsområdet och det östliga partnerskapet kan bli mer ändamålsenliga. Det var ofta svårt att mäta vilka resultat EU:s utgifter ledde till eftersom målen omfattade ett mycket brett tematiskt och geografiskt område och det saknades kvantitativa och resultatinriktade indikatorer. Migrationens bidrag till utvecklingen, som är en av prioriteringarna i den övergripande strategin för migration och rörlighet, var svårt att bedöma. Av de granskade projekten att döma slutligen var de återvändande migranternas bidrag till hemlandet begränsat.

IV

EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken genomfördes av en mängd olika intressenter. Det krävde samordning mellan kommissionens olika avdelningar, särskilt dess generaldirektorat, Europeiska utrikestjänsten, EU-delegationer i tredjeländer och ett antal EU-byråer, i partnerskap med medlemsstaterna, grannskapsländer och tredjeländer. Denna komplexa styrning krävde en starkare samordning på alla nivåer och en större delaktighet från EU-delegationerna i migrationsfrågor.

V

Vi avslutar rapporten med att rekommendera kommissionen att ta fram tydliga och mätbara mål som ska genomföras av en sammanhängande uppsättning EU-finansieringsinstrument med stöd av en ändamålsenlig övervakning och utvärdering och ett lämpligt informationssystem. Styrformerna måste förenklas och samordnas bättre.

Inledning

01

EU:s externa migrationspolitik omfattar en mängd olika frågor som rörlighet och laglig migration, irreguljär migration, migration och utveckling eller internationellt skydd. Vår revision grundas på utfört arbete fram till slutet av 2014 då vi granskade EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken i länderna i södra Medelhavsområdet och östra grannskapet (se även punkterna 21–26). Vi granskade inte biståndet inom EU, inte heller av biståndet till EU:s medlemsstater. Revisionen omfattade inte heller direkt de åtgärder som uttryckligen har utformats för att behandla asylansökningar eller uppgifter om irreguljär migration. Vi granskade EU:s två främsta finansieringsinstrument och deras utgifter i sex länder³ i östra och södra grannskapet under perioden 2007–2013. De av EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken som vi granskade gällde inte utgifter för den syriska flyktingkrisen. Rapporten omfattar således inga händelser och EU-insatser eller uppgifter under 2015. Vi offentliggör resultatet av denna revision nu eftersom vi anser att granskningsresultaten och rekommendationerna är relevanta nu när EU håller på att ta fram lämpliga politiska och budgetmässiga svar på den externa migrationspolitiken.

EU:s externa migrationspolitik

Den politiska ramen

02

Enligt artikel 67 i fördraget ska EU utarbeta en gemensam politik för asyl, invandring och kontroll av de yttre gränserna som grundar sig på solidaritet mellan medlemsstaterna. Europeiska rådet har fastställt de motsvarande strategiska riktlinjerna (artikel 68). De angavs i Stockholmsprogrammet (2009–2014)⁴, som innehöll en färdplan för EU:s arbete på området rättvisa, frihet och säkerhet. Rådet antog nya strategiska riktlinjer för perioden 2014–2019 i juni 2014.

03

Huvudsyftet med den gemensamma invandringspolitiken (artikel 79 i fördraget) är att säkerställa en effektiv förvaltning av migrationsströmmarna, en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna samt förebyggande av och förstärkt bekämpning av olaglig invandring och människohandel.

04

EU fäster även särskild vikt vid att hantera migrationsströmmarna i samarbete med migranternas transit- eller ursprungsländer och stärka kopplingen mellan migration och utveckling.

05

EU:s gemensamma migrationspolitik har därför både en intern och en extern dimension. I rapporten behandlar vi den externa dimensionen, som beskrivs i nästa avsnitt.

En övergripande strategi för extern migration

06

År 2005 antog rådet den övergripande strategin för migration i Afrika och Medelhavsområdet. År 2011 utvecklades detta till den övergripande strategin för migration och rörlighet (GAMM)⁵. Strategin, som antogs av rådet⁶ men som inte är rättsligt bindande, bildar EU:s övergripande politiska ram för politisk dialog och politiskt samarbete i frågor som rör extern migrationspolitik.

07

I den övergripande strategin anges fyra allmänna tematiska prioriteringar som beskrivs som ”lika viktiga”:

a)Organisering och underlättande av laglig migration och rörlighet.

b)Förhindrande och minskning av irreguljär migration och människohandel.

c)Maximering av migrationens och rörlighetens utvecklingseffekter.

d)Främjande av internationellt skydd och stärkande av asylpolitikens externa dimension.

08

Respekt för att mänskliga rättigheter är en övergripande prioritering inom denna politiska ram.

Grannskapsländer prioriteras

09

Den övergripande strategin (meddelande från kommissionen 2011) hade en global räckvidd, men det europeiska grannskapet (se figur 1) var den första prioriteringen⁷: framför allt det södra Medelhavsområdet (Algeriet, Egypten, Libyen, Marocko och Tunisien) och länderna i det östliga partnerskapet (Armenien, Azerbajdzjan, Vitryssland, Georgien, Moldavien och Ukraina). Målet i grannskapsområdet var att ”sträva efter starka och nära partnerskap som bygger på ömsesidigt förtroende och gemensamma intressen och som banar väg för ytterligare regional integration”⁸. De länder som omfattas av den europeiska grannskapspolitiken är viktiga ursprungs- och transitländer till EU och är även själva bestämmelseländer.

Varierade institutionella instrument och finansieringsinstrument

10

Den övergripande strategin för migration och rörlighet genomfördes med hjälp av en rad olika instrument, se ruta 1 för närmare uppgifter.

Ruta 1

Instrument som användes för att genomföra den övergripande strategin för migration och rörlighet

οPolitiska instrument, till exempel regionala politiska dialoger och partnerskap för rörlighet.

οRättsliga instrument, till exempel avtal om förenklade viseringsförfaranden och återtagandeavtal med tredjeländer (17 sådana avtal 2015).

οOperativt stöd från EU-byråer, till exempel Frontex.

οEn rad olika ekonomiska bidrag från EU till förvaltningar i tredjeländer och andra intressenter (såsom internationella organisationer). Dessa innefattar program eller projekt som finansieras från olika budgetkällor och ett särskilt tematiskt program som är inriktat på kapacitetsuppbyggnad och samarbete på migrations- och asylområdet. Programmet omfattar de flesta tredjeländer, inklusive länderna i det europeiska grannskapet.

Figur 1

Det europeiska grannskapet

Förklaring:

Blått = Europeiska unionen. Grönt = de länder som omfattas av den europeiska grannskapspolitiken.

Källa: Eurostat.

11

EU har deltagit i en mängd regionala⁹ och bilaterala dialoger om genomförandet av den övergripande strategin för migration och rörlighet. De sju viktigaste regionala dialogerna vid tiden för vår revision omfattade nyckelregioner söder och öster om EU och bestod av regelbundna officiella möten och stärkande av samarbetsverktyg. Den huvudsakliga bilaterala ramen för dialogen om asyl- och migrationspolitiska frågor med grannskapsländerna är partnerskap för rörlighet. Syftet med dessa partnerskap är att behandla relevanta frågor om migration och rörlighet av gemensamt intresse, bland annat vid behov rörlighet på kort och lång sikt. Medlemsstaternas deltagande är frivilligt och inte rättsligt bindande. I partnerskapen för rörlighet fastställs prioriteringar och särskilda initiativ, och medlemsstaterna kan frivilligt delta genom att tillhandahålla finansiering eller sakkunskap. I bilaga I finns en översikt över de åtta partnerskap för rörlighet som har ingåtts sedan 2008. Där framgår också vilka medlemsstater som deltar.

Olika källor till EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken

12

I detta avsnitt beskriver vi EU:s två viktigaste finansieringsinstrument för stöd till den externa migrationspolitiken och andra program som har bidragit till den externa migrationspolitiken.

13

Det tematiska programmet för migration och asyl (TPMA) var det enda program som särskilt avsåg utmaningarna på migrations- och asylområdet under perioden 2007–2013. Den rättsliga grunden för programmet var artikel 16 i förordningen om ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete (DCI-förordningen)¹⁰. Det allmänna målet var att bistå tredjeländer i deras ansträngningar att säkerställa ”en bättre hantering av alla aspekter av migrationsströmmarna”. Det tematiska programmet inriktades därför på insatser längs de östra och södra migrationsrutterna, och på en stärkt kapacitetsuppbyggnad och främjande av samarbetsinitiativ på migrations- och asylområdet. Det inrättades inte för att direkt behandla grundorsakerna till migrationen¹¹¹².

14

Programmet genomfördes under ledning av generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling. Omkring två tredjedelar av de finansierade åtgärderna valdes ut efter förslagsinfordringar och resten genom riktade initiativ från kommissionens sida.

15

Det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (EGPI)¹³ började tillämpas 2007 som ett verktyg för den europeiska grannskapspolitiken¹⁴. I EGPI-förordningen angavs inga mål, utan de fastställdes i stället i överenskommelser mellan kommissionen och tredjeländer. EGPI finansierade åtgärder som bland annat syftade till att stödja reformer och stärka kapaciteten på området rättsliga och inrikes frågor, inklusive migration och asyl (t.ex. integrerad gränsförvaltning, återtagande och bekämpning och förhindrande av människohandel), organiserad brottslighet och terrorism.

16

Flera andra program kan också bidra till den externa migrationspolitiken, till exempel finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete, det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter och stabilitetsinstrumentet. Instrumentet för stöd inför anslutningen och Europeiska utvecklingsfonden kan också användas men inte till grannskapsländer.

Finansierings- och förvaltningsformer

17

Enligt vår uppskattning uppgick EU:s totala kontrakterade belopp för den externa migrationen under perioden 2007–2013 till ungefär 1,4 miljarder euro (se bilaga II). Det fanns dock bara finansiella uppgifter för TPMA, vars utbetalningar uppgick till 304,3 miljoner euro under samma period (se punkterna 52–56).

18

Utöver kommissionens finansiering medfinansierades åtgärder av medlemsstaterna under perioden 2007–2013.

19

Ansvaret för att planera EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken delas mellan Europeiska utrikestjänsten och flera av kommissionens generaldirektorat. Kommissionen ansvarar för att förvalta EU:s medel inom ramen för den externa migrationspolitiken.

20

Med tanke på de många olika EU-finansieringsinstrument som nämns ovan kan flera av kommissionens generaldirektorat ingripa på detta område: GD Internationellt samarbete och utveckling är ansvarigt för instrumentet för utvecklingssamarbete (DCI), Europeiska utvecklingsfonden (EUF), det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDMR) och EGPI, men det ansvaret övertogs 2015 av GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar, som även ansvarar för föranslutningsinstrumentet (IPA). GD Humanitärt bistånd och civilskydd förvaltar humanitärt bistånd, bland annat till flyktingar. Endast vid tematiska program som finansieras inom ramen för finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (såsom TPMA) är GD Internationellt samarbete och utveckling ensamt ansvarigt för programplanering och genomförande. Projekt som genomfördes genom direkt förvaltning förvaltades antingen direkt av kommissionen i Bryssel eller av EU-delegationer. Medlemsstaterna får delta och medfinansiera vissa instrument (se bilaga III för närmare uppgifter).

3Algeriet, Georgien, Libyen, Moldavien, Marocko och Ukraina.

4EUT C 115, 4.5.2010, s. 1.

5KOM(2011) 743 slutlig, rådets dokument nr 9417/12 av den 3 maj 2012 Rådets slutsatser om den övergripande strategin för migration och rörlighet.

6Antagen genom rådets slutsatser i maj 2012 (rådets dokument nr 9417/12) och upprepad i april 2014 (rådets dokument nr 8443/14).

7I 2005 års övergripande strategi för migration var Afrika (inklusive Nordafrika) det geografiska område som prioriterades främst. År 2007 utökades den övergripande strategin för migration (GAM) till att även omfatta länderna i de östra och sydöstra grannregionerna (KOM(2007) 247 slutlig, 16.5.2007, om tillämpning av den övergripande strategin för migration på Europeiska unionens östra och sydöstra grannregioner). Prioriteringen av det europeiska grannskapet upprepades i den övergripande strategin för migration och rörlighet (KOM(2011) 743 slutlig) och i den första genomföranderapporten (COM(2014) 96 final, 21.2.2014, Rapport om genomförandet av den övergripande strategin för migration och rörlighet 2012–2013). Dessa prioriteringar har upprepats i flera av rådets slutsatser.

8KOM(2011) 743 slutlig, s. 8.

9De viktigaste regionala dialogerna var Budapestprocessen, Pragprocessen, det östliga partnerskapets panel för migration och asyl, Afrika–EU-partnerskapet om migration, rörlighet och sysselsättning, Rabatprocessen, dialogen mellan AVS och EU om migration och utveckling samt den strukturerade och övergripande migrationsdialogen mellan EU och Gemenskapen för Latinamerikas och Västindiens stater.

10Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1905/2006 av den 18 december 2006 om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete (EUT L 378, 27.12.2006, s. 41).

11Det tematiska programmet ”Samarbete med tredjeland om migration och asyl”, flerårigt strategidokument för 2011–2013: http://ec.europa.eu/europeaid/thematic-programme-cooperation-third-countries-areas-migration-and-asylum-2011-2013-multi-annual_en

12För perioden 2014–2020 har TPMA ersatts av migrationskomponenten i programmet för globala allmänna nyttigheter och globala utmaningar.

13Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1638/2006 av den 24 oktober 2006 om fastställande av allmänna bestämmelser för upprättandet av ett europeiskt grannskaps- och partnerskapsinstrument (EUT L 310, 9.11.2006, s. 1).

14Till perioden 2014–2020 har EGPI ersatts av det europeiska grannskapsinstrumentet (EGI), som inte ingick i revisionens inriktning och omfattning.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

21

Vi undersökte huruvida EU:s utgifter från TPMA och EGPI, som båda inrättades för perioden 2007–2013, på migrationsområdet hade tydliga mål och huruvida de hade varit ändamålsenliga och väl samordnade i sex av de elva länderna i det södra Medelhavsområdet och det östliga partnerskapet. Revisionen omfattar inte migrationsutvecklingen efter 2014 och inte heller EU:s reaktion på den aktuella flyktingkrisen. Vid revisionen granskade vi framför allt om utgifterna för den externa migrationspolitiken

a)hade en tydlig och enhetlig uppsättning mål – tillsammans med ett ändamålsenligt övervakningssystem – som tillgodosåg väl identifierade behov och prioriteringar i grannskapsländerna,

b)uppnådde sina mål i grannskapsländerna,

c)hade samordnats på ett bra sätt bland EU:s organ och med medlemsstaterna.

22

Vi inriktade revisionen på de olika finansieringsinstrument som används som stöd till EU:s externa migrationspolitik för att avgöra om utgiftsmålen och övervakningssystemen var tydliga (se bilaga III)¹⁵. Revisionen av ändamålsenlighet och samordning inriktades på projekt som finansierats TPMA och EGPI.

23

Revisionen omfattade länder i östra och södra grannskapet, närmare bestämt Algeriet, Georgien, Libyen, Moldavien, Marocko och Ukraina.

24

Revisionen baserades på följande:

a)Intervjuer och insamling av uppgifter från kommissionen och tre länder (Algeriet, Georgien och Marocko) som omfattade tolv projekt, med besök hos EU-delegationer, de ansvariga nationella och lokala myndigheterna och, där det gick, slutmottagarna. Vi intervjuade även andra intressenter, till exempel företrädare för medlemsstaterna (både i Bryssel och på plats), internationella organisationer, civilsamhället och tankesmedjor,

b)En skrivbordsgranskning av elva projekt som genomförts i Libyen, Moldavien och Ukraina.

c)Dokumentgranskningar av policy-, programplanerings- och projektdokument, en enkät som vi skickade ut till elva förvaltningar i medlemsstaterna och en genomgång av tillhörande litteratur och relevanta utvärderingar.

25

De 23 projekten, varav ett visade sig vara en utvidgning av ett annat projekt i urvalet, motsvarar ett totalt kontraktsvärde på 89 miljoner euro (se bilaga IV) av ett totalt kontrakterat belopp på 742 miljoner euro. Projekten valdes ut utifrån i) utgiftsbelopp, ii) bra avvägning mellan de olika tematiska prioriteringarna i den övergripande strategin för migration och rörlighet, iii) plats, iv) projektstatus (avslutat eller pågående) och v) huruvida biståndet stödde partnerskap för rörlighet (se bilaga I).

26

Vi genomförde revisionen mot bakgrund av de nya utgiftsbestämmelser som har antagits för perioden 2014–2020. Sedan den nya kommissionen tillträdde har det skett en viss intern omorganisation, och den europeiska grannskapspolitiken (som omfattar migrationsfrågor) har flyttats från generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling till generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar. I förekommande fall har dessa förändringar beaktats vid revisionen.

15Varken EUF eller IPA används i länderna i det södra Medelhavsområdet och det östliga partnerskapet.

Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten måste stärkas

En stor mängd olika politiska mål som inte alltid är kopplade till varandra

27

Vi undersökte huruvida de två finansieringsinstrumenten (TPMA och EGPI) som ger stöd till EU:s externa migrationspolitik genomfördes med hjälp av tydligt definierade och enhetliga mål. Vi undersökte också huruvida operativa mål speglade väl identifierade behov i tredjeländer och åtföljdes av en uppsättning indikatorer som mäter resultat. Slutligen kontrollerade vi huruvida de tillgängliga ekonomiska resurserna fördelades till väldefinierade prioriteringar så att insatsen fick maximal effekt.

28

Det allmänna målet för TPMA var att hjälpa tredjeländer att säkerställa en ”bättre hantering av alla aspekter av migrationsströmmarna”. Programmet delades in i fem prioriterade insatser¹⁶ som angavs som programmål i kommissionens dokument. Specifika mål fastställdes i tematiska strategidokument.

29

I det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (2007–2013), som delvis inbegrep migration, angavs dock inte några politiska mål. Den tillämpliga förordningen hänvisade till att prioriterade mål fastställs i strategidokumenten – som ska antas av kommissionen – för ett land eller en region. Om EU inte hade kommit överens med det berörda landet om något specifikt mål skulle man eftersträva att nå EU:s politiska mål (men vilka specificeras inte).

30

I den ram som reglerar EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken fanns även fem andra instrument som vart och ett har sina egna mål och insatsramar och som följaktligen inte inriktas på eller inbegriper migrationsbestämmelser. Det framgick inte av lagstiftningen hur de olika målen var kopplade till varandra eller vad de var tänkta att uppnå på EU-nivå i fråga om extern migration (se bilaga III).

31

EU:s finansieringsinstrument kan hantera situationer som rör migration, och bidra till utgifterna för den externa migrationspolitiken, men tillhandahöll inte rättsligt och ekonomiskt sett någon tydlig strategi eller några tydliga övervakningsformer som gör att man kan identifiera hur omfattande bidraget är.

Kartläggningen av partnerländernas behov måste uppmärksammas mer

32

Vi konstaterade att behovsanalysen dokumenterades ordentligt i tio projekt, medan behovsbedömningarna i nio andra endast dokumenterades delvis av olika skäl (i t.ex. en tredjedel av de projekten berodde det främst på en svår lokal kontext och politisk instabilitet). I fyra projekt kunde vi inte hitta något dokumenterat underlag.

33

Partnerskap för rörlighet¹⁷ som har ingåtts av kommissionen, medlemsstaterna och partnerländer tillhandahåller en politisk ram för politiska dialoger om migration som också bidrog till kartläggningen av behov (se även punkt 36). Partnerskap för rörlighet, som har ingåtts med åtta länder¹⁸ (se bilaga I), kan även omfatta medlemsstater: 24 medlemsstater har undertecknat ett eller flera av de åtta partnerskapen. Även om partnerskapen för rörlighet inte är rättsligt bindande gör en dialogprocess det enklare att kartlägga behov och beakta dem på ett mer heltäckande sätt. Moldavien – som har ett av de äldsta partnerskapen för rörlighet – har till exempel försökt ändra inriktning på genomförandet av sitt partnerskap för rörlighet för att få en bättre balans mellan alla fyra tematiska prioriteringar i den övergripande strategin för migration och rörlighet. Kommissionen påminner medlemsstaterna regelbundet om att genomföra partnerskapen för rörlighet på ett välbalanserat sätt, bland annat genom att lägga större vikt vid laglig migration, mänskliga rättigheter och flyktingskydd.

34

EU-delegationerna har en avgörande roll i partnerländerna när det gäller att kartlägga och definiera behov. Vi fann att EU-delegationerna saknade tjänstemän som var specialiserade på migrationsfrågor. Migrationsfrågor hanterades av den personal som hanterar EU:s utgifter, och deras kunskap om och sakkunskap i migrationsfrågor varierade. Generaldirektoratet för migration och inrikes frågor har utstationerat ett antal specialister till delegationerna som ska hantera en rad olika inrikespolitiska frågor, men ingen av dem tjänstgjorde i något av grannskapsländerna eller partnerländerna i partnerskapen för rörlighet när vi genomförde revisionen.

35

En större förståelse för migrationsfrågor kan göra det lättare att tillgodose tredjeländers behov. GD Internationellt samarbete och utveckling har tagit fram flera utbildningsverktyg och anordnat flera workshoppar i en rad olika relevanta ämnen.

36

Kartläggningen av behov i ett partnerland beror även på landets prioriteringar och åtaganden när det gäller hanteringen av migrationsfrågor. För många grannskapsländer, särskilt i de södra delarna, har detta emellertid inte varit en prioritet. Ovilligheten att ha ett konstruktivt samarbete med EU på detta område hindrar kartläggningen av behov, särskilt som partnerländerna uppfattade att vissa åtgärder främst var till för att gynna EU. Ett exempel på det var bristen på framgång när det gällde att få nordafrikanska länder att gå med i gränsövervakningsnätverket Seahorse Mediterranean.

37

På liknande sätt har ett projekt som består av en interaktiv karta över irreguljära migrationsrutter och migrationsströmmar i Afrika, Mellanöstern och Medelhavsregionen (I-Map) (0,7 miljoner euro) och syftar till att stödja migrationsdialoger och underlätta informationsutbyte kritiserats av en del partnerländer för att det gynnar EU och dess medlemsstater mer än tredjeländer. Enligt tillgängliga uppgifter i juli 2014 var endast 6 % av totalt 668 systemanvändare grannskapsländer, medan de främsta användarna var EU-medlemsstater (50 %), följt av kommissionen och EU-byråer (30 %).

Övervaknings- och bedömningsrutinerna behöver förbättras

38

Relevanta, enhetliga och aktuella indikatorer är viktiga verktyg för att man ska kunna ge vägledning om och bedöma en politik och de instrument som hör till denna. Vi hittade få bevis på precisa och systematiska indikatorer för varje insatsnivå och konstaterade att indikatorerna inte är enhetliga på de olika politiska nivåerna: den strategiska ramen, budgeten och kommissionens verksamhetsrapporter, det vill säga den operativa ramen för varje finansiell insats (se figur 2).

Figur 2

Kopplingar mellan mål och politiska indikatorer och genomförandedokument för TPMA

39

På strategisk nivå fick rutinerna för övervakning av den övergripande strategin för migration och rörlighet en mycket vid definition. Planen var att vägleda genomförandet av programmet med hjälp av en jämförande utvärderingsmetod där ändringar identifieras över tid. Denna ytterst vaga definition varken förklarades eller försågs med indikatorer, referensvärden eller målvärden så att man kunde utvärdera om de övergripande målen hade uppnåtts, vilka i sig var mycket allmänna. Av det offentliga samråd som hölls 2011, där 86 % av de tillfrågade ville att förvaltningsindikatorer skulle införas, drog kommissionen i likhet med merparten av medlemsstaterna slutsatsen att politikens mål och indikatorer skulle vara ”flexibla och mer kvalitativa än kvantitativa”.

40

Det allmänna målet för TPMA var indelat i fem prioriterade insatser (se punkt 28). Specifika mål, förväntade resultat och resultatindikatorer måste fastställas i ett tematiskt strategidokument.

41

Två strategidokument följde för två perioder på fyra år (2007–2010) respektive tre år (2011–2013). För perioden 2011–2013 fastställdes 26 förväntade resultat och 37 indikatorer. Men däremot fastställdes inga referensvärden eller kvantifierade mål.

42

Bristerna i övervakningsprocessen och processen för redovisningsskyldighet framgår av programmets första verksamhetsområde (som anges som ett mål i strategidokumentet), där det allmänna målet var att stärka kopplingarna mellan migration och utveckling. För perioden 2011–2013 var det tänkt att detta mål skulle övervakas med hjälp av nio indikatorer (se ruta 2).

Ruta 2

Indikatorer avseende målet att stärka kopplingarna mellan migration och utveckling

οAntal projekt som rör diasporagrupperna i EU och som syftar till att bidra till utvecklingen i ursprungsländerna.

οAntal produktiva aktiviteter eller utvecklingsaktiviteter som migranter eller återvändande migranter eller utvandrargrupper deltar i.

οTransparens, tillförlitlighet och avgifter för penningöverföringar.

οFinansiell kunskap i migranternas hushåll.

οAntal tredjelandsexperter på hanteringen av migrationsströmmar.

οAntal lagstiftningshandlingar som har utarbetats eller antagits om migrationsfrågor i tredjeländer.

οRamar för dialog och samarbete om migration mellan tredjeländer och mellan tredjeländer och EU.

οAntal aktiviteter eller kampanjer som ökar medvetenheten.

οAntal tredjelandsexperter på insamling och analys av migrationsuppgifter.

43

Dessa indikatorer gjorde dock inte att man kunde övervaka och utvärdera hur programmålet genomfördes. De flesta var komplexa, omfattade ibland flera parametrar (t.ex. transparens, tillförlitlighet och avgifter för penningöverföringar) och mätte i bästa fall output snarare än resultat. Datakällor, definitioner och sammanställningsmetoder angavs inte. Vissa begrepp, såsom experter (på att analysera data eller hantera migrationsströmmar) och migranthushållens finansiella kunskap, kunde vara svåra att tolka.

44

Samma förvirring uppstod beträffande de programindikatorer som förtecknades i budgetar och de förvaltningsplaner och årliga verksamhetsrapporter som antagits av GD Internationellt samarbete och utveckling. För att man ska kunna övervaka programgenomförandet borde dokumenten även ha innehållit indikatorer för bedömning av resultatet av EU:s insatser utifrån hur resurserna har använts och vilka resultat som har uppnåtts. Dokumenten baserades kring fyra mål¹⁹, med indikatorer, resultatmål och resultat som varierar varje år.

45

Dessa indikatorer och indikatorerna i den strategiska ramen för TPMA var inte särskilt samstämmiga. De nio indikatorerna för den strategiska ramens första mål (att stärka kopplingarna mellan migration och utveckling) minskades således till två i 2011 års budget, till endast en i 2012 års budget och till två i 2013 års budget. Ingen av indikatorerna fanns med alla tre åren. De indikatorer som valdes till kommissionens verksamhetsrapporter (tre 2011, fyra 2012 och tre 2013) användes inte alltid i budgeten och motsvarade den endast delvis.

46

Exemplen i ruta 3 visar att indikatorerna inte är enhetliga och att de är benägna att förändras över tid när det gäller det första programmålet.

Ruta 3

Stärka kopplingarna mellan migration och utveckling: oenhetliga och instabila indikatorer

οI 2011 års verksamhetsrapport från GD Internationellt samarbete och utveckling motsvarade indikatorn antal lokala företag som får stöd av EU-finansierade program inom det specifika målet 1 (stärka kopplingarna mellan migration och utveckling) inte indikatorerna i den strategiska ramen för TPMA. Den användes inte i 2012 och 2013 års verksamhetsrapporter.

οI 2012 års budget var den enda indikatorn för detta mål antalet lokala företag som fick stöd. I den årliga verksamhetsrapporten för samma år fanns det fyra indikatorer knutna till detta mål: de migrerande arbetstagarnas kostnader för att överföra pengar till sina ursprungsländer, i vilken grad diasporaorganisationer deltar i utvecklingen av migrationsprojekt, antalet tredjeländer som får stöd för att utforma och genomföra en migrationsstrategi och/eller inkludera migrationsfrågor i utvecklingsstrategier och migrationsprofilernas geografiska täckning.

47

De indikatorer som valdes till de andra programmålen var inte särskilt enhetliga de heller. Målet att främja laglig, arbetsrelaterad migration täcktes av en enhetlig indikator i budgetarna och de årliga verksamhetsrapporterna för 2010–2013, nämligen ”antal avtal om kompetensöverföring och cirkulära migrationsprogram”. I den strategiska ramen för TPMA definierades emellertid indikatorn som ”andelen återvändande migranter som deltar i cirkulära program”.

48

Som påpekades ovan innehöll slutligen strategidokumentet för TPMA inte några målvärden. De fastställdes i budgetar (kapitel 19 02 år 2013), men här var de ofta mycket specifika för vissa länder eller en viss region eller så uppdaterades de inte. De kvantitativa uppgifterna om dessa målvärden var därför dåliga eller saknades helt och indikatorerna blev irrelevanta när deras funktion borde vara att kvantifiera ett fenomen och övervaka framstegen över tid. Samma resultat redovisades till exempel 2009 och 2010 för indikatorn om antalet irreguljära invandrare som identifierats och återtagits av tredjeländer, för vilken ett identiskt målvärde valdes ut i budgetarna för 2012 och 2013. Kommissionen har fastställt en ny uppsättning indikatorer för perioden 2014–2020. Även om det har skett vissa förbättringar kvarstår brister, till exempel saknas utgångs- och målvärden.

49

När det gäller själva projekten fann vi samma brister och inkonsekvenser i de indikatorer som anges i strategi- och budgetdokumenten. GD Internationellt samarbete och utveckling strävar efter att övervaka de resultat som uppnåtts med hjälp av indikatorer som tagits fram till Exceltabellen (se punkt 54). Det fanns dock inkonsekvenser mellan de indikatorer som anges på projektnivå och indikatorerna i Exceltabellen, den årliga verksamhetsrapporten eller TPMA:s strategiska ram. Dessutom var de redovisade resultaten ofta ofullständiga. För de 18 granskade projekt (av de 23 projekten i urvalet) som ingick i Exceltabellen fanns fullständiga resultat i tre fall, begränsade resultat i åtta fall och inga resultat alls i de återstående sju fallen. Dessa faktorer undergrävde Exceltabellens tillförlitlighet och ändamålsenlighet när det gällde att mäta uppnådda resultat och framsteg.

50

Vi noterade att uppgifterna i den årliga verksamhetsrapporten om resultatet av TPMA-programmet hade sammanställts av den kommissionspersonal som var ansvarig för projektet utifrån särskilda krav och inte som en del av en kontinuerlig och systematisk informationsinsamlingsprocess. De befintliga arrangemangen tillät inte en systematisk redogörelse för den vidtagna åtgärden utifrån en rad stabila och enhetliga indikatorer (i TPMA:s fall). Inte heller fanns det en matris för att korrelera mål och indikatorer på alla nivåer mellan projekten och den årliga verksamhetsrapporten. Slutligen kom merparten av de medel som hade använts för den externa migrationspolitiken från andra EU-finansieringsinstrument än TPMA. När det gäller migration omfattade den årliga verksamhetsrapporten (från GD Internationellt samarbete och utveckling) endast genomförandet av det budgetkapitel som var avsett för TPMA och innehöll ingen information om de kapitel som täcker andra finansieringsinstrument. Inga andra dokument innehöll några konsoliderade resultat för alla finansieringsinstrument.

51

Genomförandet av EU:s externa migrationspolitik behandlades i varierande grad även i många andra rapporter²⁰. Rapporterna innehöll information om vilka framsteg som gjorts på olika politikområden och var inte specifikt inriktade på att ge en översikt över vilka resultat som uppnås med hjälp av EU:s utgifter på detta område.

Geografiska och tematiska prioriteringar var svåra att kontrollera

52

I den övergripande strategin för migration och rörlighet anges de europeiska grannskapsländerna som en geografisk prioritering. Inom finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete öronmärktes 465 miljoner euro (av totalt ungefär 5,6 miljarder euro för perioden 2007–2013) för tematiska program (inklusive TPMA) i det europeiska grannskapet²¹.

53

Det var svårt att under revisionen bedöma huruvida utgifterna har varit i linje med dessa prioriteringar eftersom det inte går att fastställa de totala EU-utgifter i EU-budgeten som använts för att finansiera externa migrations- och asylåtgärder i grannskapsländer. I bilaga II sammanfattas de belopp som kontrakterats för utgifter för den externa migrationspolitiken under perioden 2007–2013, det vill säga totalt ungefär 1,4 miljarder euro. Dessa uppgifter, som tillhandahållits av GD Internationellt samarbete och utveckling och GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar, innehöll inga detaljer om faktiska utbetalningar.

54

Vi analyserade uppgifterna utifrån en Exceltabell²² som GD Internationellt samarbete och utveckling upprättade där alla utgifter på området sammanställdes. Exceltabellen omfattade alla utgifter sedan 2001. För perioden 2007–2013 kom de bokförda beloppen från sju EU-finansieringsinstrument²³. Men uppgifterna var ofullständiga: uppgifterna om andra utgiftsområden än TPMA har inte uppdaterats regelbundet sedan 2012. Av de 23 kontrakten i det granskade urvalet hade fem (med ett sammanlagt värde på 22,8 miljoner euro) inte förts in i Exceltabellen.

55

Uppgifterna i Exceltabellen hämtades från kommissionens system för finansiell information Cris (det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser), som kommissionen införde 2002 för att underlätta förvaltningen av externa åtgärder. Cris är det främsta referensinformationssystemet för förvaltning och dokumentation av externa åtgärder. I vår särskilda rapport från 2012 om Cris²⁴ noterade vi vissa brister i systemet, framför allt på grund av att Cris datakoder var bristfälligt definierade. Därför hade konsolideringen av uppgifter i Cris blivit särskilt komplicerad och mer benägen att ge upphov till fel, vilket gör det omöjligt att enkelt få tag i aggregerade uppgifter från Cris om externt bistånd per mottagarland, EU-finansieringsinstrument eller politikområde.

56

Kommissionen använder koder som har definierats av OECD²⁵ för att kategorisera kontrakt per verksamhetssektor. Det saknas dock särskilda koder för migration och asyl på området offentligt utvecklingsbistånd. Det blir därför programförvaltarens sak att fastställa enskilda kontraktskoder, som de väljer bland befintliga koder. Följaktligen är det inte säkert att de koder som används motsvarar de berörda sektorerna. Det gällde flera kontrakt som vi granskade (se ruta 4). Den metoden gjorde det omöjligt att göra en relevant analys av fördelningen av geografiska eller tematiska utgifter och också att få en komplett bild av utgiftsnivån.

Ruta 4

Exempel på olämplig kodning av EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken

Tillhandahållandet av 54 fyrhjulsdrivna fordon till Ukrainas gränsbevakning fördes in under kod 15110 (offentlig sektor och administrativ förvaltning) men kunde även ha förts in under kod 15130 (stöd till institutioner som ska stödja reformen av säkerhetssystem). Projektet, som stöder skapandet av aktiviteter och sysselsättning i Maghrebländerna – migration till stöd för lokal utveckling, fördes in under kod 15150 (demokratiskt deltagande och samhälle) i stället för under kod 13010 (sysselsättning och administrativ förvaltning). Ingen av koderna var emellertid lämplig för migrationsprojekt eller identifierade dem som sådana.

Det saknas en kod för migrationsprojekt som inte uppfyller OECD:s kriterier för att kvalificeras som ett offentligt utvecklingsbiståndsprojekt – ett problem som Europaparlamentet tog upp 2011²⁶. Trots det tilldelade kommissionen ibland felaktigt dem en kod, till exempel i projekten SaharaMed och Seahorse Mediterranean²⁷, där det ingick en del betydande aktiviteter som inte uppfyllde OECD:s kriterier.

57

Vi undersökte i vilken omfattning TPMA-utgifterna tilldelades det europeiska grannskapet, som är den första prioriteringen i den övergripande strategin för migration och rörlighet (se punkt 9). Den geografiska fördelningen av utgifter visas i figur 3 nedan. Men det är endast en uppskattning eftersom vissa kontrakt omfattade mer än ett land eller en region (övergripande åtgärder kan t.ex. även beröra grannskapsländer). Vår analys visar att även om en betydande del av kontrakten ägnades åt grannskapsländer tilldelades ungefär hälften av dem andra områden. Mellan 2007 och 2013 ingicks kontrakt för 42 % av de totala beloppen i det östra och södra grannskapet (och 59 % om de kombineras med övergripande åtgärder), vilket inte kan kallas en stark geografisk prioritering, utan i stället kan anses vara en otillräcklig koncentration av tillgängliga medel för att kunna hantera den växande instabiliteten på migrationsområdet.

Figur 3

Kumulativ geografisk fördelning av TPMA-kontrakt 2007–2013

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen.

58

Det var också svårt att kvantifiera hur medlen fördelades mellan de olika tematiska områdena, eftersom vissa åtgärder föll under flera teman. De totala utgifterna för TPMA för perioden 2007–2013 visas i figur 4 nedan.

Figur 4

Kumulativ tematisk fördelning av TPMA-kontrakt 2007–2013

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen.

59

Resultatet av en liknande analys av kontrakt som ingåtts inom ramen för det europeiska grannskapsinstrumentet under perioden 2008–2013 visas i figur 5.

Figur 5

Kumulativ tematisk fördelning av EGPI-kontrakt 2008–2013

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen.

60

Kombinationen av de två tabellerna visar att inom EU:s två främsta finansieringsinstrument på området extern migration, det vill säga det tematiska programmet för migration och asyl (TPMA) och det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (EGPI), var merparten av aktiviteterna inriktade på att förebygga och upptäcka irreguljär invandring (inklusive gränskontroller). Att EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken dominerades av säkerhet och gränsskydd gjorde att andra mål i den övergripande strategin hamnade i skymundan, till exempel att stärka kopplingen mellan migration och utveckling och att, i partnerskap med tredjeländer, få till en ändamålsenlig migrationshantering som speglar mottagarländernas ekonomiska behov, ursprungsländernas utvecklingsbehov och migranternas rättigheter.

Insatserna är spridda över ett stort geografiskt område

61

EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken omfattade en rad olika mål, instrument och geografiska områden. Det kan göra att utgifterna blir mindre ändamålsenliga.

62

De resurser som fördelades till bistånd till tredjeländer var alldeles för små för att tillgodose behovet av snabb tillväxt till följd av den kraftiga ökningen av irreguljär invandring i Medelhavsområdet, särskilt sedan 2013. Tack vare att projekt i många länder ingick i en serie tematiska prioriteringar koncentrerades inte någon kritisk massa av ekonomiska resurser i ett partnerland. TPMA omfattade således ett stort geografiskt område och en rad olika insatser av mycket olika karaktär och med mycket olika räckvidd. Räckvidden för TPMA-åtgärder och dess ambitiösa mål stod inte i relation till de begränsade resurserna, vilket innebar att projekten var alltför utspridda för att ha en tillräckligt stor kritisk massa som kunde åstadkomma några betydande resultat i de berörda länderna. Denna situation begränsade EU:s möjlighet att se till att insatsen gav ett verkligt incitament i tredjeländer eller att utveckla ett ändamålsenligt samarbete med dem beträffande migrationsproblem. I en tid då resurserna är knappa måste de fördelas till de prioriteringar som har störst potential att ge ett mervärde.

63

Samma iakttagelse gjordes i TPMA-strategidokumentet för perioden 2011–2013 där man angav att den stora geografiska räckvidden och de många olika målen, kombinerat med de begränsade resurserna, gör att det saknas en ”kritisk massa”, vilket kraftigt minskar programmets effekter i de berörda länderna och hindrar EU från att använda sådana medel som ett verkligt incitament i samarbetet med tredjeländer och därmed också från ett verkligt samarbete på området med regeringarna i dessa länder.

64

Detta framgick även i ett projekt som vi granskade, nämligen EU:s och FN:s gemensamma initiativ för migration och utveckling. Projektet hade som mål att stärka migrationens och utvecklingens positiva effekter genom att ge stöd till och anlita småskaliga aktörer och utbyta bästa praxis på global nivå. Vi är medvetna om att programmet var ett pilotprogram, men kom fram till liknande slutsatser som dem som presenterades i kommissionens utvärdering av initiativet, där bristen på tematisk och geografisk inriktning kritiserades: där anges bland annat att på grund av kravet att det måste finnas ett övergripande program och eftersom 50 % av medlen tilldelades länder som omfattas av EGPI-instrumentet (europeiska grannskapsländer) och 50 % länder som omfattas av finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (DCI), fanns det inte någon kritisk massa av projekt i något land eller någon region.

65

Med tanke på de begränsade resurserna för att hantera de växande migrationsutmaningarna gör bristen på tydligt fastställda och kvantifierade prioriteringar att EU:s åtgärder riskerar att slösas bort.

16Artikel 16.2 i förordning (EG) nr 1905/2006: i) stödja sambanden mellan migration och utveckling, ii) främja en väl hanterad arbetskraftsinvandring, iii) bekämpa olaglig invandring och underlätta återtagande av olagliga invandrare, iv) främja asyl och internationellt skydd inklusive genom regionala skyddsprogram, särskilt genom att stärka den institutionella kapaciteten och skydda statslösa personer och v) skydda migranter mot exploatering och utanförskap, och bekämpa människohandel.

17Här fastställs en uppsättning politiska mål och en rad initiativ som syftar till att människors förflyttningar ska hanteras på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt.

18Armenien, Azerbajdzjan, Kap Verde, Georgien, Jordanien, Moldavien, Marocko och Tunisien.

19De specifika målen omfattade migration och utveckling, laglig migration och arbetskraftsinvandring, bekämpning av irreguljär migration och främjande av asyl och internationellt skydd. Skyddet av migranters rättigheter och åtgärder för att bekämpa människohandel omfattades inte av något specifikt mål. Den årliga förvaltningsplanen och den årliga verksamhetsrapporten hade med ett femte specifikt mål 2011 (men inte därefter), som handlade om att integrera migrationsfrågor i den politiska dialogen med tredjeländer.

20T.ex. rapporten om genomförandet av den övergripande strategin för migration och rörlighet, de årliga landsvisa lägesrapporterna om genomförandet av den europeiska grannskapspolitiken, EU-rapporter om konsekvent politik för utveckling, uppdateringar från arbetsgruppen för Medelhavsområdet, lägesrapporter om handlingsplanen för viseringsliberalisering, årsrapporter om invandring och asyl (inklusive arbetsdokument från kommissionens avdelningar), utvärderingar av EU:s återtagandeavtal, det europeiska migrationsnätverkets rapport med en beskrivande analys av effekterna av Stockholmsprogrammet 2010–2013 (A Descriptive Analysis of the Impacts of the Stockholm Programme 2010–2013), den strategiska granskningen av Europeiska unionens integrerade gränsförvaltningsuppdrag i Libyen (EUBAM Libyen) och de uppdateringar som den strategiska kommittén för invandring, gränser och asyl (Scifa) gör vartannat år och rapporten från rådets strategiska kommitté för invandring, gränser och asyl om EU:s åtgärder rörande migrationstrycket.

21Artikel 38.4 i förordning (EG) nr 1905/2006.

22Exceltabellen var inte utformad på ett sådant sätt att projektutgifterna rapporterades i realtid.

23TPMA, den del av finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (DCI) som inte utgörs av TPMA, EUF, EGPI, EIDMR, stabilitetsinstrumentet och föranslutningsinstrumentet.

24Särskild rapport nr 5/2012 Det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser (Cris) (http://eca.europa.eu).

25Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling – kommittén för utvecklingsbistånd. 30 Evaluation of the EC/UN Joint Migration and Development Initiative (utvärdering av Europeiska kommissionens och FN:s gemensamma initiativ om migration och utveckling), IBF International Consulting 2011.

26Europaparlamentets resolution av den 8 juni 2011 om förordning (EG) nr 1905/2006 om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete: tillvaratagna erfarenheter och riktlinjer för framtiden.

27Man noterade detta i halvtidsutvärderingen av TPMA-programmet 2010, då man undersökte projektet Seahorse Atlantic och andra projekt, och också att flera TPMA-projekt saknade en kod.

Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) i länderna i södra Medelhavsområdet och östra grannskapet

66

Vi undersökte hur ändamålsenliga EU:s utgifter var, framför allt om projekten utformades på ett bra sätt, resultaten mättes, genomförandet skedde inom de fastställda tidsfristerna och de planerade resultaten uppnåddes. Granskningen bestod av en analys av de utvalda projekten och tillgängliga övervaknings- och utvärderingsdokument. Vi konstaterade vissa brister men hittade även några exempel på god praxis.

Bristerna i operativa mål och resultatindikatorer gjorde det svårt att bedöma projektens ändamålsenlighet

67

För att mäta vilka resultat som ett projekt har uppnått, kvantifiera de framsteg som gjorts och fastställa i vilken grad resultaten stämmer överens med de ursprungliga målen, måste operativa mål anges och output och resultat definieras utifrån utgångs- och målvärden (se ordförklaringar).

68

Vi konstaterade att projektmålen ofta fastställdes i allmänna ordalag, vilket gör det extra svårt att bedöma resultaten i förhållande till de angivna målen (se ruta 5). I många fall speglade resultatindikatorerna inte i vilken grad målen hade uppnåtts och var i många fall snarare outputindikatorer. Få av de granskade projekten hade indikatorer med nödvändiga utgångs- eller målvärden för att man skulle kunna mäta vilka framsteg som genomförandet av projektet hade lett till.

Ruta 5

Exempel på resultat som var svåra att mäta

Projektet som bestod i att tillhandahålla bättre skydd för invandrare och stärka kapaciteten att hantera blandade migrationsströmmar²⁸ i Algeriet hade följande tre specifika mål:

1.Stärka den rättsliga kapaciteten och de rättsliga förfarandena på migrations- och asylområdet för att hantera blandade migrationsströmmar och söka efter hållbara lösningar.

2.Hjälpa till att utveckla skydd för och humanitärt bistånd till migranter och asylsökande, särskilt personer i utsatta grupper.

3.Öka medvetenheten och informera civilsamhället om problem i samband med blandade migrationsströmmar.

(i)För det första var målen inte specifika (enligt definitionen av SMART-mål) eftersom de avser åtgärder som är för vaga eller för allmänna för att kunna kvantifieras. Dessutom föreskrevs ingen konkret metod i kontraktet för att mäta i vilken utsträckning målen har uppnåtts. Det första och det tredje målet skulle till exempel mätas med hjälp av studier som publicerats av organisationer och tidningsartiklar om eventuella framsteg som noterats på det område som omfattas av projektet.

(ii)För det andra fanns det få indikatorer för att mäta resultat och även när sådana indikatorer var kvantifierbara kvantifierades de inte, och utgångs- och målvärden inkluderades inte. En av de planerade aktiviteterna var exempelvis flyktingars frivilliga återvändande (t.ex. till Nigeria) med hjälp av ett italienskt fackförbund. Det fanns ingen uppskattning av hur många personer som förväntades återvända och ingen analys av om ursprungslandet var redo att ta emot de återvändande migranterna. Slutligen fanns det inga uppgifter om den relevanta och tillförlitliga information som måste samlas in för att man skulle kunna mäta resultat. Under dessa omständigheter var det omöjligt att bedöma i vilken utsträckning ett projekt hade bidragit till att förbättra situationen.

(iii)Det tredje målet uppvisade samma brister. Genomförandet baserades på åtgärder som skulle öka medvetenheten i civilsamhället och på en interinstitutionell dialog. Den tillhörande indikatorn definierades på följande sätt: graden av medvetenhet hos allmänheten om de särskilda behov som personer som behöver internationellt skydd har. Dessa begrepp var alltför vaga för att kunna utvärderas.

69

TPMA inrättades för att öka kapaciteten i ursprungs- och transitländerna (se ruta 6). Programmet gav stöd till samarbetsinitiativ och uppmuntrade tredjeländer att utbyta erfarenheter och arbetsmetoder. TPMA-projekt finansierade i allmänhet forskning, konsulter, studiebesök till EU-medlemsstater, informationskampanjer etc. Därför hade TPMA-projekten ofta mål eller aktiviteter vilkas effekter på migration var svåra att bedöma eller endast kunde bedömas på lång sikt.

Ruta 6

Exempel på kapacitetsuppbyggnad som ger mer långsiktiga resultat

Projekt som ska stärka arbetskraftsmigrationen har hjälpt Moldavien att förhandla fram bilaterala arbets- och socialförsäkringsavtal med flera EU-medlemsstater och tredjeländer och att inleda förhandlingar om mellanstatliga avtal beträffande migration av vårdpersonal.

Faktorer som hindrade ändamålsenligheten

70

Vi konstaterade att åtta projekt uppnådde de planerade resultaten. I 13 andra fall uppnåddes de planerade resultaten delvis. De gällde ofta projektens mål som var alltför vida och svåra att mäta. Ett projekt hade inte uppnått resultat men pågick fortfarande och när det gällde ett annat projekt var det för tidigt att bedöma om resultat hade uppnåtts. I ett fåtal fall inverkade den politiska instabiliteten negativt på projektens ändamålsenlighet. Slutligen tycktes vissa projekt ha varit mer inriktade på medlemsstaternas intressen, vilket begränsade deras effekt i partnerländerna (se ruta 7).

Ruta 7

Exempel på ett delvis ändamålsenligt projekt

Seahorse Mediterranean

Syftet med projektet var att stärka nordafrikanska regeringars kapacitet genom att stärka gränsbevakningen så att det skulle bli lättare att bekämpa irreguljär invandring och olaglig människohandel. Målet var att inrätta ett Medelhavsnätverk (Seahorse) som gör att man snabbt och tillförlitligt kan utbyta information om irreguljär invandring till havs med hjälp av kontaktpunkter i de berörda afrikanska staterna. Seahorse Mediterranean hade strategisk betydelse för EU med tanke på dess relevans för utvecklingen av det europeiska systemet för gränsbevakning och informationsutbyte Eurosur²⁹. Ett år efter det att projektet inleddes hade inte mycket hänt. Även om vissa aktiviteter hade inletts (utbildning, möten med tekniska arbetsgrupper och den första nationella kontaktpunkten) var Libyen det enda landet som hade gått med i nätverket, och genomförandet av projektet äventyrades kraftigt av det osäkra och instabila klimat som råder i landet. Att Libyen accepterades gick emot kommissionens önskemål, eftersom den helst hade undvikit politiskt instabila stater. De algeriska myndigheterna har bekräftat att de var ovilliga att delta eftersom incitamenten är svaga och säkerhetskraven alltför betungande.

71

Med tanke på migrationsfrågornas kontext och komplexitet konstaterade vi vissa förseningar i projektgenomförandet. Vi granskade i vilken utsträckning de utvalda projekten hade genomförts i tid och gett resultat inom den planerade tidsfristen. Nio projekt genomfördes inom de planerade tidsfristerna, fem projekt genomfördes med en försening på mindre än tolv månader och fem projekt försenades med mer än tolv månader. Fyra projekt pågick fortfarande när vi genomförde revisionen.

72

Begränsad framgång berodde i vissa fall på politisk instabilitet. Projektet Sahara-Med lanserades 2010 mot bakgrund av de stora migrationsströmmarna till Libyen och över Medelhavet till Italien. Projektet började genomföras före 2011 års revolution i Libyen och ändrades sedan med hänsyn till den nya situationen efter revolutionen. I grova drag är målet med projektet att förbättra eller konsolidera resurserna för att bekämpa irreguljär invandring, förhindra och hejda irreguljär invandring utanför Medelhavskusten, utreda och vidta rättsliga åtgärder mot olaglig handel, särskilt människohandel, och på ett effektivt sätt sköta såväl hanteringen av migranter som gripits i enlighet med internationella bestämmelser som sök- och räddningsinsatser. Politisk instabilitet i landet och bristande projektförvaltning resulterade i att projektet avbröts 2011 under tolv månader, därefter förlängdes med tolv månader och sedan avbröts i ytterligare sju månader 2014. Dessutom gick en del investeringar förlorade. Av de totalt 10 miljoner euro som hade anslagits utnyttjades endast 3 miljoner euro inom projektet enligt den finansiella rapport som fanns tillgänglig när revisionen genomfördes, trots att kommissionen hade gjort en förskottsbetalning på 5,8 miljoner euro när projektet inleddes. Med anledning av den besvärliga situationen hade vissa tjänster till stöd för räddningsinsatser och bekämpning av människohandel till havs, till exempel leverans av ambulanser eller reparation av båtar som hade förstörts under kriget, inte tillhandahållits när revisionen genomfördes.

73

I ovanstående punkter beskriver vi flera brister som påverkar projektens ändamålsenlighet. Vi fann även ett fåtal fall där man åtgärdade bristerna, vilket hade en positiv inverkan på det aktuella projektets ändamålsenlighet.

Ruta 8

Ett exempel på god praxis

Ett sådant exempel är ett projekt som ska främja respekten för de rättigheter som migranter från länderna söder om Sahara har i Marocko. Detta pågående projekt, som inleddes i januari 2013 (2 miljoner euro), hade som mål att främja respekten för de rättigheter som migranter från länder söder om Sahara har i provinserna runt Rabat, Tanger och Casablanca. Projektet var väl utformat, tillgodosåg lokala behov och hade ett begränsat antal operativa mål (till exempel förbättra mottagandet av migranter och minska risken för omfattande utanförskap). Dessutom angav man vilka konkreta resultat som projektet förväntades leda till (omkring 4 500 extremt utsatta migranter har t.ex. fått bo på tre mottagningscentrum, och migranters rättigheter erkändes och respekterades av de institutionella partnerna), och kvantifierbara indikatorer har fastställts tillsammans med källor och kanaler för att kontrollera dessa.

Detaljerade rapporter utarbetades utifrån kontrollerbara fakta som tydligt visade att målen successivt hade uppnåtts. (Vid tidpunkten för granskningen var det emellertid för tidigt att analysera projektets samlade effekt eller utfall.) Inom projektet har man ett nära samarbete med andra givarinitiativ och försöker aktivt engagera såväl regeringen som lokala myndigheter. EU-delegationen är väl underrättad och övervakar kontinuerligt projektet.

Aspekter avseende ändamålsenligheten på tre nyckelområden

74

I de följande avsnitten bedömer vi ändamålsenligheten på följande nyckelområden:

οKopplingen mellan migration och utveckling (migrationens positiva effekt på utvecklingen), som är en av EU:s prioriteringar.

οStödåtgärder för återvändande och återtagande.

οSkydd av de mänskliga rättigheterna, som är ett övergripande mål som ska genomföras i alla projekt.

Kopplingen mellan migration och utveckling

75

Kopplingen mellan migration och utveckling är en av fyra prioriteringar i den övergripande strategin för migration och rörlighet (se punkt 7). Kopplingen anges även, i mycket allmänna ordalag, i förordningen om ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete: ”maximera effekterna på utvecklingen av människors ökade regionala och globala rörlighet, och i synnerhet av en välorganiserad arbetskraftsmigration, förbättra […] samsynen kring kopplingen mellan migration och utveckling”. Detta är en av nyckelåtgärderna i den fjärde pelaren, ”en ny politik för laglig migration”, i den europeiska agenda för migration som kommissionen utfärdade i maj 2015.

76

Det tematiska programmets flaggskeppsprojekt på området var det gemensamma initiativet för migration och utveckling (JMDI), som hade en budget på 15 miljoner euro och genomfördes med FN:s utvecklingsprogram. Det allmänna målet för detta initiativ var att främja migrationens positiva effekter och involvera lokala intressenter och utbyta god praxis på global nivå. Följande tre specifika mål fastställdes:

a)Stärka lokala intressenters förmåga att utforma och genomföra mer ändamålsenliga migrations- och utvecklingsinitiativ.

b)Underlätta nätverksarbete och kunskapsutbyte bland personer som arbetar med migrations- och utvecklingsfrågor.

c)Utfärda rekommendationer till dem som är verksamma på fältet och politiker för spridning på nationell och internationell nivå.

77

Att målen var för vaga för att kunna bedömas ordentligt konstaterades redan vid en extern utvärdering 2011³⁰ där man underströk att alla konstaterade resultat kunde anses vara förenliga med målen. Slutsatserna från utvärderingen diskuterades inte av JMDI:s styrkommitté.

78

JMDI:s övergripande programresultat skulle mätas med hjälp indikatorer, såsom antalet utbildningskurser som getts på området kapacitetsuppbyggnad, kommunikationsfrekvensen eller antalet deltagare i nätdiskussioner, antalet nedladdningar, innehåll som skapats och spridits, antalet besökare på en virtuell mässa och en handbok om bästa praxis på migrations- och utvecklingsområdet. Av indikatorerna framgick det inte tydligt hur migrationens positiva inverkan på utvecklingen kunde bli större eller vilka särskilda resultat som kunde uppnås i fråga om kvalitet och kvantitet.

79

JMDI:s främsta resultat var att en inbjudan att lämna projektförslag till 55 små projekt som skulle genomföras i 16 länder utarbetades och inleddes, där även diasporaorganisationer i de 27 EU-medlemsstaterna skulle delta, samt en handbok över bästa praxis som kodifierats och fastställts utifrån projektresultaten. Det har också möjliggjort nätverksarbete och kunskapsutbyte bland personer som arbetar med migrations- och utvecklingsfrågor. Projektet lyckades dessutom få stor synlighet vid internationella forum, som det årliga Globala forumet för migration och utveckling.

80

Vi granskade ett urval projekt som inletts inom ramen för JMDI:s pilotinitiativ efter en inbjudan att lämna projektförslag. Resultaten var blandade: målen var ofta för ambitiösa, eller så var kopplingen mellan migration och utveckling otydlig, och alla projekt var inte hållbara. I ett projekt i Marocko hade kvinnor från en region med stor utvandring bildat kooperativ och kunde skapa hållbara verksamheter som genererade inkomster (t.ex. kryddförsäljning, brödbutik) och utveckla grundläggande läs- och skrivfärdigheter. Kooperativen skulle ha inrättats med nära och aktivt deltagande av den marockanska diasporan i Italien. Kooperativen inrättades visserligen, men den marockanska diasporan i Italien deltog inte i någon större utsträckning.

81

De projekt som vi granskade hade begränsad effekt och bärkraftighet och rörde utveckling snarare än migration. De projekt som besöktes i Marocko, Georgien och Algeriet hade deltagare på en mycket lokal nivå och berörde mycket få personer. Med tanke på JMDI:s allmänna mål, som var att identifiera bästa praxis, kunde effekten av storskalig spridning inte bli annat än begränsad.

Stödåtgärder för återvändande och återtagande: begränsade effekter och ojämnt stöd från tredjeländer

82

EU:s politik om återtagande av irreguljära migranter infördes genom Amsterdamfördraget 1999, som gav unionen befogenhet att förhandla fram och ingå återtagandeavtal med tredjeländer. Dessa avtal är samarbetsavtal som gör det lättare för ursprungslandet eller transitlandet att utfärda passersedlar till tredjelandsmedborgare som saknar pass och är föremål för en avlägsnandeprocess. Politiken formaliserades i återvändandedirektivet från 2008³¹.

83

EU har ingått 17 återtagandeavtal, bland annat fem avtal med grannskapsländer. Dessutom har olika medlemsstater tecknat bilaterala avtal med tredjeländer. Georgien har till exempel både ett återtagandeavtal med EU och flera bilaterala återtagandeavtal med medlemsstater.

84

EU:s program för återvändande och återtagande tillhandahöll tjänster till migranter som stod inför ett frivilligt eller påtvingat återvändande. Tjänsterna bestod av hjälp med yrkesmässig integration och yrkesutbildning, start av företag och hälso- och sjukvård. Programmen hjälpte också offentliga förvaltningar att hantera återvändande och återtagna migranter genom studier, utbyten och hjälp med att ordna kampanjer för att öka medvetenheten om riskerna med irreguljär invandring och människohandel.

85

Av de 23 projekt som vi granskade rörde fem återtagande och de uppgick till totalt 20,50 miljoner euro. Beloppet fördelades mellan EGPI (16,31 miljoner euro) och TPMA (4,19 miljoner euro). Projekten var ofta ganska små och var begränsade både i fråga om resultat och ändamålsenlighet (se ruta 9).

Ruta 9

Återtagandeprojekt i Georgien

Stöd till georgiska migranter som återvänder/repatrieras och genomförande av EU:s återtagandeavtal med Georgien

Syftet med projektet (värt 3 miljoner euro) var att stärka regeringens kapacitet att hantera återvändande/repatrierade migranter, hjälpa till med den ekonomiska och sociala återanpassningen av georgiska medborgare och ta fram en informationskampanj.

Projektet bidrog till att utveckla en nationell strategi och lagstiftning om migration. Två karriärväglednings- och rekryteringscentrum inrättades som skulle hjälpa återvändande migranter att återanpassas. Men när revisionen genomfördes var det ovisst om dessa centrum skulle fortsätta sitt arbete när projektet hade avslutats eftersom ytterligare finansiering skulle komma från EU via Internationella organisationen för migration (IOM) och inte från lokala källor.

Planen var att 700 personer skulle dra nytta av arbetsförmedlingen, men i slutändan fick 423 personer hjälp. Av dem hittade 119 ett arbete och 83 bedömdes fortfarande arbeta när projektet avslutades.

En sista åtgärd var att tillhandahålla tillfälligt boende för 180 personer. Endast 13 personer drog nytta av detta stöd.

Hjälp med att inrätta ett ändamålsenligt system för att hantera återtagande i de tre kaukasiska staterna

Syftet med projektet (värt 1,5 miljoner euro) var att inrätta ett ändamålsenligt system för att hantera återtagande i Armenien, Azerbajdzjan och Georgien. EU-medlemsstaterna stod för 20 % av projektkostnaderna. Projektaktiviteterna innefattade ett kapacitetsuppbyggnadsprogram och studiebesök i flera EU-medlemsstater (nio tjänstemän deltog i studiebesöken), medan 110 utländska medborgare bosatta i Georgien drog nytta av stödet för frivillig repatriering. Inom ramen för projektet skapades ett elektroniskt system för att hantera återtagandeärenden på internet där medlemsstaterna kunde registrera och handlägga återtagandeansökningar. Flera medlemsstater anslöt sig till systemet under 2014, även om det fortfarande var för tidigt att kvantifiera eventuella effektivitetsvinster.

86

De granskade projektens resultat var begränsade på grund av följande:

a)Återtagandepolitiken uppfattas felaktigt som en del av EU:s säkerhetspolitik av vissa partnerländer. Den ses ofta som en kompromiss i utbyte mot viseringsliberalisering för länderna i öster eller handelsavtal med regeringarna i söder.

b)Medlemsstaterna förbereder inte i praktiken migranter som är bosatta i EU på deras återvändande hem³².

c)Slutligen är många av de migranter som har återvänt inte medvetna om att de kan få hjälp vid återtagandet, och deras svårigheter att återanpassas resulterar ofta i att de utvandrar på nytt³³.

Skydd för de mänskliga rättigheterna: ingår i de granskade projekten men genomfördes inte alltid med framgång

87

Många dokument innehåller ett åtagande om att de mänskliga rättigheterna ska respekteras, bland annat kommissionens meddelande efter den arabiska våren³⁴. I sin första rapport om den övergripande strategin för migration och rörlighet noterade kommissionen att inrättandet av partnerskap för rörlighet var beroende av en bättre balans mellan tematiska prioriteringar. Framför allt krävdes större betoning på ”laglig migration, mänskliga rättigheter och skydd för flyktingar”³⁵. När rådet antog rapporten upprepade det dessa slutsatser.

88

Vi fann att de flesta av de granskade projekten verkligen tog upp mänskliga rättigheter i sina mål, antingen direkt eller indirekt. Som exempel kan nämnas främjandet av migranters rättigheter i Marocko och Algeriet och uppförandet av mottagningsenheter för migranter enligt internationella standarder i det ukrainska återtagandeprogrammet. För att återknyta till exemplet med de ukrainska mottagningsenheterna planerades emellertid i praktiken inte någon utbildning för att hjälpa de myndigheter som drev enheterna att följa internationella människorättsnormer. Behandlingen av migranter, asylsökande och flyktingar i Ukraina har vid upprepade tillfällen kritiserats av internationella organisationer och civilsamhället.

89

Projektet SaharaMed, som fick 10 miljoner euro i finansiering för att förbättra kapaciteten att hantera irreguljär invandring och förhindra och hejda irreguljära invandrare i Medelhavsområdet, innefattade inte några försiktighetsåtgärder för att garantera att migranternas rättigheter respekterades, antingen genom aktiviteter eller genom inköp av utrustning. Vid riskbedömningen planerade man inte för några verktyg för att motverka kränkningar av de mänskliga rättigheterna. När Europaparlamentet i slutet av 2012 efterlyste effektiva övervakningsmekanismer för att skydda de mänskliga rättigheterna³⁶ svarade projektförvaltaren med att uppmana en italiensk frivilligorganisation att utveckla de libyska myndigheternas kapacitet att tillhandahålla skydd. Många rapporter har tagit upp de många kränkningarna av de mänskliga rättigheterna på förvarsenheter, och de libyska myndigheterna vägrade att ta emot frivilligorganisationens hjälp trots att det fanns ett formellt avtal³⁷. Frivilligorganisationen föreslog själv att SaharaMed skulle avslutas 2013, och projektet avbröts också. År 2014 kompletterades projektet med två andra projekt som var inriktade på skydd av och respekt för migranters mänskliga rättigheter i Libyen³⁸.

28Med begreppet ”blandad migration” avses komplexa befolkningsförflyttningar som gäller personer som följer samma rutt och använder samma transportmedel men som reser av olika skäl och vilkas profiler skiljer sig åt (IOM).

29Detta framhölls vid rådets möte (utrikes frågor) den 18 november 2013 – rådets dokument nr 16364/13 av den 18 och 19 november 2013.

30Evaluation of the EC/UN Joint Migration and Development Initiative (utvärdering av Europeiska kommissionens och FN:s gemensamma initiativ om migration och utveckling), IBF International Consulting 2011.

31Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 24.12.2008, s. 98).

32Picard, E och Greco Tonegutti, R, Study on the results of concrete migration and development projects financed from the Aeneas and TPMA programmes (studie om resultaten av konkreta migrations- och utvecklingsprojekt som finansierats genom programmen Aeneas och TPMA), oktober 2014, http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-migration-and-development-20141031_en.pdf

33Enligt en studie publicerad på Carim-East är 40 % av de återvändande migranterna fast beslutna att utvandra på nytt på grund av de svårigheter de möter vid repatrieringen. Mirian Tukhashvili, The demographic and economic framework of circular migration in Georgia (den demografiska och ekonomiska ramen för cirkulär migration i Georgien), Carim-East Explanatory Note 12/89.

34KOM(2011) 303 slutlig, 25.5.2011, Ny respons på ett grannskap i förändring.

35COM(2014) 96 final.

36Europaparlamentets resolution av den 22 november 2012 om situationen för migranter i Libyen (2012/2879(RSP)).

37http://www.amnesty.org/en/news/libya-refugees-asylum-seekers-and-migrants-held-indefinitely-deplorable-conditions-2013-06-20; http://www.hrw.org/news/2014/06/22/libya-whipped-beaten-and-hung-trees

38Ett projekt för att skydda utsatta grupper i Libyen) (5 miljoner euro) och ett människorättsbaserat projekt för att stödja asylsystemet och migrationsförvaltningen i Libyen (10 miljoner euro).

Samordningen mellan olika partner på olika nivåer var svår

90

Många partner i EU, medlemsstaterna och tredjeländer deltar i styrningen av migrationspolitiken. Flera av kommissionens direktorat och avdelningar (inklusive GD Internationellt samarbete och utveckling, GD Migration och inrikes frågor, generaldirektoratet för utvidgning och, på senare tid, GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar samt Europeiska utrikestjänsten) deltar i partnerskap med medlemsstaterna och tredjeländer. Deras förväntningar kan dock skilja sig åt.

Styrningen var komplex

91

Organisationsschemat för genomförandet av migrationspolitiken vid EU:s institutioner (se bilaga V) var komplicerat. Det fanns brister i kopplingarna mellan de främsta partnerna – både bland kommissionens direktorat och avdelningar och mellan kommissionen i Bryssel och dess delegationer.

92

Behovet att förbättra den interna samordningen mellan kommissionens nyckelavdelningar – särskilt mellan GD Internationellt samarbete och utveckling och GD Migration och inrikes frågor, de två främsta partnergeneraldirektoraten – är något som rådet, kommissionen och en mängd arbetsgrupper har upprepat vid en rad tillfällen.

93

Trots kommissionens ansträngningar att hantera migrationsfrågorna inom sina olika politikområden och avdelningar (utvecklingssamarbete, grannskap, utvidgning och utrikes och inrikes frågor) fanns det ingen fungerande strategi eller mekanism för att garantera samordning mellan politikområden, medel eller generaldirektorat.

94

Finansiering till den övergripande strategin för migration och rörlighet är en viktig del i det framgångsrika genomförandet av den. Medlemsstaterna kan bidra direkt till finansieringen av den och därför är det viktigt att det finns en ändamålsenlig samordningsmekanism. Men det fanns ingen finansieringsöversikt när det gällde den övergripande strategin för migration och rörlighet där det särskilt framgår vem som finansierar vad eller hur medlen är fördelade.

95

Vi noterar den nyligen genomförda omorganisationen vid kommissionen (t.ex. har kommissionskollegier inrättats som ska förbättra samordningen).

96

Internt har samordningen mellan GD Internationellt samarbete och utveckling och GD Migration och inrikes frågor stärkts, mycket tack vare att det sistnämnda generaldirektoratet har personal med erfarenhet av utvecklingsfrågor och att GD Internationellt samarbete och utveckling har personal med erfarenhet av inrikes frågor. Det finns nu en bättre förståelse för det ömsesidiga intresset av EU-åtgärder på migrations- och utvecklingsområdet.

97

Under den granskade perioden kunde Europeiska utrikestjänsten, som inte inledde sin verksamhet förrän 2010/2011, inte spela sin roll fullt ut, trots att rådet har betonat behovet, såsom det uttrycks i den övergripande strategin för migration och rörlighet, att föra de interna och externa dimensionerna av EU:s migrationspolitik närmare varandra. Detta förklarades delvis av utrikestjänstens brist på tillräcklig tematisk sakkunskap på områden som inbegriper migrations- och asylpolitik – en brist som vi påpekade i en särskild rapport som offentliggjordes 2014³⁹.

98

Dålig samordning mellan kommissionen i Bryssel och EU-delegationerna i partnerländerna resulterade i ineffektivitet. Det var inte bra att delegationerna inte deltog tillräckligt i planeringen, med tanke på att det i många av de granskade projekten saknades en verklig förståelse för partnerlandets förväntningar och särskilda situation.

99

I viss mån berodde dessa brister på att kommissionen i Bryssel inte gav delegationerna nödvändig information, särskilt när det gäller projekt som berör mer än ett land. Vi fann att de berörda delegationerna inte alltid hade informerats om detta. Kommissionen underlät också att följa upp de externa utvärderarnas rekommendationer om att samla den goda praxis som identifierats i det lokala genomförandet av projekt.

100

Den bristande samordningen ledde därför till att information gick förlorad och till dubbelarbete. Projektens ändamålsenlighet äventyrades till exempel när studier som redan fanns upprepades i onödan.

Partnerskap för rörlighet: behov av tydligare samordning

101

Partnerskap för rörlighet är uppbyggda runt en standardmodell som varierar efter partnerlandets och EU:s respektive behov, intressen och kapacitet. Förhandlingen om och genomförandet av partnerskapen för rörlighet övervakas (på strategisk/politisk nivå) av högnivågruppen för asyl och migration. Dessutom övervakas mer tekniska och operativa aspekter av genomförandet av en expertgrupp som består av företrädare för medlemsstaterna, berörda generaldirektorat vid kommissionen (GD Migration och inrikes frågor, GD Internationellt samarbete och utveckling och GD Grannskap och utvidgningsförhandlingar), Europeiska utrikestjänsten och relevanta EU-byråer.

102

Samordning är fortfarande nödvändigt för att till exempel se till att medlemsstaterna regelbundet uppdaterar och utbyter resultattavlor inom partnerskapen och informera Frontex om bilaterala projekt så att man undviker dubbelarbete.

Framtidsutsikter

103

Den nya fleråriga budgetramen (2014–2020) och inledningen på den nya kommissionens mandatperiod i slutet av 2014 innebar en möjlighet att stärka samordningen av unionens externa migrationspolitik. Migration är en prioriterad fråga för den nya kommissionen, och en kommissionsledamot har fått särskilt ansvar för detta område. I maj 2015 presenterade kommissionen en europeisk migrationsagenda där man identifierar ”fyra pelare för bättre migrationsförvaltning” och efterlyser ”en större samstämmighet mellan olika politiska sektorer, såsom utvecklingssamarbete, handel, sysselsättning, utrikes- och inrikesfrågor.” Ett bättre samarbete med ursprungs- och transitländer, som får uppbackning av EU-delegationer som får en aktivare roll, kommer att förbättra övervakningen av återtaganden. Kommissionen efterlyser även kraftfullare åtgärder för att koppla samman migrations- och utvecklingspolitik genom att maximera utvecklingsfördelarna för ursprungsländerna.

39Särskild rapport nr 11/2014 Inrättandet av Europeiska utrikestjänsten (http://eca.europa.eu).

Slutsatser och rekommendationer

Slutsats 1 – EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken styrdes av en mängd olika politiska mål som inte var tillräckligt uppdelade i operativa mål med stöd av resultatindikatorer. Övervakningen och utvärderingen behöver bli bättre.

a)Den externa migrationspolitiken genomfördes med hjälp av flera olika finansieringsinstrument, vart och ett med sina egna mål. Målen var inte kopplade till varandra och instrumenten tillhandahöll ingen tydlig strategi som gör att man kan avgöra hur omfattande bidragen är. Följaktligen var det oklart vad de är tänkta att uppnå på EU-nivå (se punkterna 27–31).

b)De mycket allmänna målen i det tematiska programmet var inte uppdelade i operativa mål som var anpassade till partnerländernas behov. De indikatorer som användes till övervakning omfattade bara ett fåtal mål och var motstridiga, indikatorerna kunde dessutom förändras över tid och övervakades inte tillräckligt noga, det fanns inte särskilt mycket numeriska data och de som fanns var i regel inte tillförlitliga. Det fanns ingen enhetlighet mellan de indikatorer som används på olika politiska nivåer (strategisk ram, budget och årlig verksamhetsrapport) och mellan dessa indikatorer och dem som fastställs på projektnivå (se punkterna 32–47).

c)Det saknades en korrelerande matris över mål och indikatorer på alla nivåer (från enskilda projekt till den årliga verksamhetsrapporten) för alla finansieringsinstrument. Därför gick det inte att övervaka eller korrekt rapportera resultaten av politiken på ett heltäckande och samordnat sätt (se punkterna 49–51).

d)På grund av brister i kommissionens informationssystem gick det inte att fastställa i vilken utsträckning EU-medlen (via TPMA) fördelas till grannskapsländernas främsta prioriteringar. När det saknades en kvantitativ bedömning av prioriterade behov gick det inte att bedöma huruvida de aktuella stödnivåerna i grannskapsländerna var lämpliga (se punkterna 52–56).

e)Utgifterna för den externa migrationspolitiken i grannskapsländerna kännetecknades av stor tematisk och geografisk spridning. Det begränsade ändamålsenligheten eftersom det blev omöjligt att få ihop den kritiska massa av finansiering som krävs för att man ska kunna rikta in sig på verkliga behov i prioriterade regioner (se punkterna 58–65).

Rekommendation 1 – Klargöra mål, utveckla, utvidga och förbättra resultatmätningsramen och rikta tillgängliga ekonomiska resurser på tydligt definierade och kvantifierade målprioriteringar

Kommissionen bör fastställa tydliga och specifika politiska mål som genomförs via en enhetlig uppsättning EU-finansieringsinstrument. För maximal effekt bör den anslå resurser till åtgärder och geografiska områden i enlighet med tydligt definierade och kvantifierade prioriteringar. Budget- och projektförvaltningen bör vara så pass flexibel att den kan anpassas till situationer som snabbt förändras. Kommissionen bör se till att resultatindikatorer, mätbara mål och utgångsvärden definieras på projektnivå utifrån de aktiviteter som genomförs. Indikatorerna bör vara stabila över tid och jämförbara, och kvantitativa uppgifter bör systematiskt samlas in. En korrelerande matris över mål och indikatorer på alla nivåer och för alla EU-finansieringsinstrument bör tas fram så att resultaten av politiken kan redovisas och rapporteras korrekt och på ett heltäckande och samordnat sätt.

Rekommendation 2 – Utveckla en lämplig kodning i kommissionens informationssystem

Kommissionen bör sträva efter att införa ett lämpligt kodningssystem för externa migrationsåtgärder eller ta fram en lämplig metod så att det går att få en mer heltäckande översikt över utgifterna för den externa migrationspolitiken och identifiera och övervaka EU:s utgifter (efter typ och plats) på detta område och komplettera OECD-DAC:s kodningssystem.

Slutsats 2 – Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) i länderna i södra Medelhavsområdet och det östliga partnerskapet

a)Projektresultaten kunde ofta inte mätas på grund av att målen var ambitiösa eller alltför allmänna. Resultatindikatorerna blev ofta outputindikatorer och angav därför inte huruvida målen hade uppnåtts (se punkterna 67–72).

b)Målet att stärka förhållandet mellan migration och utveckling uppnåddes delvis. Av de granskade projekten att döma var de återvändande migranternas bidrag till hemlandet begränsat (se punkterna 75–81).

c)De projekt som syftade till att underlätta återvändande och återtagande hade begränsade resultat främst på grund av att den politik som låg till grund för dem felaktigt uppfattades som en del av EU:s säkerhetspolitik av vissa partnerländer, vilket gjorde det svårt för dem att acceptera den. Vidare deltar medlemsstaterna inte i praktiken i förberedelserna inför migranters återvändande hem (se punkterna 82–86).

d)De flesta granskade projekten hade mål som åtminstone i teorin inbegrep ett åtagande om att respektera de mänskliga rättigheterna, men vi upptäckte flera fall där det inte tillämpades i praktiken (se punkterna 87–89).

Rekommendation 3 – Förbättra förberedelserna inför och valet av projekt

Kommissionen bör förbättra den inledande planeringen av projekt genom att kräva relevanta, uppnåbara och mätbara mål (och se till att sådana krav tydligt ingår i kontraktsmallar och riktlinjer och sedan faktiskt tillämpas). Projektindikatorerna bör inkludera resultatindikatorer.

Rekommendation 4 – Ytterligare stärka kopplingen mellan utveckling och migration

Kommissionen bör ytterligare klargöra sitt tillvägagångssätt för att se till att migration påverkar utvecklingen i positiv riktning. Kommissionen bör se till att man i program och projekt lägger större vikt vid migration och bör försöka definiera vilka politiska åtgärder som är nödvändiga för att ge positiva effekter.

Slutsats 3 – Samordningen av EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) mellan aktörer på olika nivåer var svår

De komplexa styrelseformerna försvagar samordningen på alla nivåer bland EU-organen, särskilt mellan generaldirektoraten och mellan kommissionen i Bryssel och EU-delegationerna i partnerländerna. Trots den senaste tidens initiativ på området krävs ytterligare rationaliseringar. Det fanns ingen finansieringsöversikt när det gällde den övergripande strategin för rörlighet och migration där det framgår vem av kommissionen och medlemsstaterna som finansierar vad (se punkterna 91–100).

Rekommendation 5 – Intern och extern dialog för att förbättra samordningen

Kommissionen och utrikestjänsten bör stärka EU-delegationernas kapacitet i migrationsfrågor. Kommissionen bör försöka ta fram en finansieringsöversikt där det framgår vem som finansierar vad inom den övergripande strategin för migration och rörlighet.

Denna rapport antogs av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 25 februari 2016.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da Silva Caldeira
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Partnerskap för rörlighet som tecknats mellan EU, EU:s medlemsstater och tredjeländer

| Kap Verde | Moldavien | Georgien | Armenien | Marocko | Azerbajdzjan | Tunisien | Jordanien |
Datum | 2008 | 2008 | 2009 | 2011 | 2013 | 2013 | 2013 | 2014 |
EU | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Frankrike | X | X | X | X | X | X | X | X | 8
Tyskland |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Italien |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Polen |  | X | X | X |  | X | X | X | 6
Sverige |  | X | X | X | X |  | X | X | 6
Belgien |  |  | X | X | X |  | X |  | 4
Bulgarien |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Tjeckien |  | X | X | X |  | X |  |  | 4
Nederländerna |  |  | X | X | X | X |  |  | 4
Portugal | X | X |  |  | X |  | X |  | 4
Rumänien |  | X | X | X |  |  |  | X | 4
Spanien | X |  |  |  | X |  | X | X | 4
Danmark |  |  | X |  |  |  | X | X | 3
Grekland |  | X | X |  |  |  |  | X | 3
Litauen |  | X | X |  |  | X |  |  | 3
Storbritannien |  |  | X |  | X |  | X |  | 3
Cypern |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Ungern |  | X |  |  |  |  |  | X | 2
Slovakien |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Slovenien |  | X |  |  |  | X |  |  | 2
Estland |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Lettland |  |  | X |  |  |  |  |  | 1
Luxemburg | X |  |  |  |  |  |  |  | 1
Österrike |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Kroatien |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Finland |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Irland |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Malta |  |  |  |  |  |  |  |  | 0
Totalt antal medlemsstater | 4 | 15 | 16 | 10 | 9 | 8 | 10 | 11 |

Bilaga II

Anslagna, kontrakterade och utbetalade belopp inom ramen för migrationspolitikens externa dimension under perioden 2007–2013 (miljoner euro)

| Budgetåtaganden | Kontraktsvärde | Antal kontrakt | Betalningar
TPMA | 379,78 | 375 | 256 | 304,30
EGPI |  | 376 | 64 |
DCI (exkl. TPMA) | 190 | 64
EUF | 156 | 27
EIDMR | 7 | 43
IfS | 5 | 4
IPA | 309 | 76
TOTALT | 1 418 | 534 | 304,30
Inga uppgifter tillgängliga. |  |  |  |

Bilaga III

Utgifter för den externa migrationspolitiken: olika EU-finansieringsinstrument, vart och ett med sina mål och strategier

Finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete (1. DCI – TPMA, 2. DCI – andra): I den tillämpliga förordningen fastställs grundläggande och överordnade mål, man hänvisar till målen för geografiska och tematiska program och strävar efter att fullgöra de mål som anges i andra policydokument eller externa dokument (millennieutvecklingsmålen och mål som antagits av FN och andra internationella organisationer). Instrumentet genomförs i alla tredjeländer med undantag av de länder som har rätt till föranslutningsstöd. När det gäller geografiska program omfattas inte länder som är berättigade till stöd från Europeiska utvecklingsfonden, det europeiska grannskapsinstrumentet eller instrumentet för stöd inför anslutningen och inte heller AVS–EU-partnerskapets signatärstater (med undantag av Sydafrika).

3.I det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet, som delvis inbegrep migration, angavs inte några politiska mål. Den tillämpliga förordningen hänvisade till att prioriterade mål fastställs i strategidokumenten – som ska antas av kommissionen – för ett land eller en region. Om EU inte hade kommit överens med det berörda landet om något specifikt mål skulle man eftersträva att nå EU:s politiska mål (men vilka specificeras inte).

4.Europeiska utvecklingsfonden: De bestämmelser som reglerar EUF påminner om dem som styr finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete, men den genomförs i andra länder, nämligen 78 länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS-länder). EUF används därför inte som sådant i grannskapsländerna men kan till exempel användas till att stödja migranter som återvänder från grannskapsländer.

5.Stabilitetsinstrumentet har som mål att hantera stora risker och hot mot den politiska säkerheten och utvecklingen. I förordningen anges två allmänna mål. Specifika mål anges i strategidokument som omfattar flera länder, tematiska strategidokument och fleråriga vägledande program.

6.Det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter har som mål att stärka demokratin i tredjeländer och öka respekten för de mänskliga rättigheterna. I förordningen fastställs tre allmänna mål. Specifika mål ska anges i strategidokument som kommissionen även använder för att ange målen för de årliga åtgärdsprogrammen.

7.Instrumentet för stöd inför anslutningen ger åtta ”utvidgningsländer” ekonomisk och teknisk hjälp under hela anslutningsprocessen. I förordningen fastställs allmänna mål och andra mål som kan kopplas till särskilda delar som gränsöverskridande samarbete. Specifika mål ska anges i fleråriga och årliga program. Därför används inte IPA som sådant i länderna i det södra Medelhavsområdet och det östliga partnerskapet.

Bilaga IV

Sammanfattning av de granskade projekten

Finansieringsinstrument
Kontraktsår
Varaktighet (månader)
Namn
EU-finansiering
(euro)

Globalt

TPMA
2007
55
EU:s och FN:s gemensamma initiativ för migration och utveckling
15 000 000

Det östra grannskapet

EGPI
2008
45
Southern Caucasus Integrated Border Management (SCIBM) (integrerad gränsförvaltning för Sydkaukasien)
6 000 000

EGPI
2009
71
Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures (återtaganderelaterat bistånd och åtgärder som kompletterar EUBAM)¹
4 864 050

EGPI
2009
42
Supporting the implementation of the migration and development component of the EU-Moldova Mobility Partnership (stöd till genomförandet av migrations- och utvecklingsdelen av partnerskapet för rörlighet mellan EU och Moldavien)
1 999 734

TPMA
2010
36
Effective government of labour migration and its skills dimensions (ändamålsenlig styrning av arbetskraftsinvandring och dess kompetensdimensioner)
1 507 501

TPMA
2010
35
Support reintegration of Georgian returning migrants and the implementation of EU-Georgia Readmission Agreement (stöd till återanpassning av georgiska migranter som återvänder hem och genomförandet av återtagandeavtalet mellan EU och Georgien)
3 000 000

EGPI
2011
22
Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures (återtaganderelaterat bistånd och åtgärder som kompletterar EUBAM)
1 798 941

EGPI
2011
48
Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures (återtaganderelaterat bistånd och åtgärder som kompletterar EUBAM)
9 532 400

TPMA
2011
35
Better managing the mobility of health professionals in the Republic of Moldova (bättre hantering av sjukvårdspersonals rörlighet i Moldavien)
2 000 000

TPMA
2011
23
Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes – Phase II (stöd till UNHCR:s verksamhet i Östeuropa inom ramen för EU:s regionala skyddsprogram – fas II)
1 500 000

TPMA
2012
24
Supporting the establishment of effective readmission management in Armenia, Azerbaijan and Georgia (stöd till inrättandet av ändamålsenlig förvaltning av återtagande i Armenien, Azerbajdzjan och Georgien)
1 193 965

TPMA
2013
36
Strengthening the development potential of the EU Mobility Partnership in Georgia through targeted circular migration and diaspora mobilisation (stärkande av utvecklingsmöjligheterna i EU:s partnerskap för rörlighet i Georgien genom målinriktad cirkulär migration och mobilisering av diasporagruppen)
878 000

Det södra grannskapet

TPMA
2008
47
Faciliter la création d’entreprises au Maroc grâce à la mobilisation de la diaspora marocaine installée en Europe (FACE-Maroc) (underlätta etablering av företag i Marocko genom mobilisering av den marockanska diasporan i Europa)
1 497 305

TPMA
2008
26
Interactive Map on Irregular Migration Routes and Flows in Africa, the Middle East and the Mediterranean Region (I-Map) (interaktiv karta över irreguljära migrationsrutter och migrationsströmmar i Afrika, Mellanöstern och Medelhavsområdet)
784 789

TPMA
2009
59
SaharaMed: Prevention and management of irregular migration flows from Sahara desert to Mediterranean Sea (förhindrande och förvaltning av irreguljära migrationsströmmar från Saharaöknen till Medelhavet)
10 000 000

EGPI
2010
44
MEDSTAT III
7 000 000

TPMA
2010
36
Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de gestion des flux migratoires mixtes (Algeriet: stärka skyddet av migranter och kapaciteten att hantera blandade migrationsströmmar)
1 915 916

TPMA
2011
23
Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regional Protection Programme (stöd till UNHCR:s verksamhet i Nordafrika inom ramen för regionala skyddsprogram)
3 631 627

EGPI
2011
40
EUROMED MIGRATION III
4 998 800

TPMA
2012
35
Promotion du respect des drots des migrants subsahariens au Maroc (öka respekten för rättigheter för migranter från Afrika söder om Sahara i Marocko)
1 594 264

TPMA
2012
36
Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb - La migration au service du développement local (stödja skapande av verksamhet och sysselsättning i Maghreb – migrationen i den lokala utvecklingens tjänst)
1 875 000

TPMA
2013
36
Seahorse-Mediterranean network with MS (SP) (nätverket Seahorse Mediterranean med EU:s medlemsstater (strategiskt partnerskap))
4 500 000

TPMA
2013
13
Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regional Protection Programme (stöd till UNHCR:s verksamhet i Nordafrika inom ramen för regionala skyddsprogram)
1 953 000

TOTALT

89 025 292

1I beloppet ingår en ändring av projektet på 864 810 euro som vi blev tvungna att granska för att få en förståelse av hela projektet.

Bilaga V

Genomförandemekanismer för EU:s ekonomiska bistånd (migrations- och asylpolitikens externa dimension)

Källa: Europeiska revisionsrätten.

1Tidigare GD Inrikes frågor. GD Inrikes frågor ansvarade för genomförandet av programfonderna för ramprogrammet för solidaritet och hantering av migrationsströmmar (SOLID) under perioden 2007–2013. Fonderna var Fonden för yttre gränser (EBF), Europeiska återvändandefonden (RF), Europeiska flyktingfonden (ERF) och Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare (EIF). Ingen av dem hade emellertid en extern komponent för utgifter i tredjeländer, till skillnad från deras efterföljare under perioden 2014–2020, Asyl, migrations- och integrationsfonden (AMIF) och Fonden för inre säkerhet (ISF).

2GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar (tidigare GD Utvidgning).

3Den gemensamma agendan för migration och rörlighet.

4Generaldirektoratet för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo).

5Gäller inte för grannskapsländerna.

6Partnerskapsinstrument.

7Instrument som bidrar till stabilitet och fred (tidigare stabilitetsinstrumentet (IfS)).

8Migration- och asylkomponenten i programmet för globala allmänna nyttigheter och utmaningar (2014–2020).

Kommissionens svar

Sammanfattning

I

Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten framför följande synpunkter på denna rapports sammanhang och innehåll:

Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten måste agera i en komplicerad miljö som hela tiden förändras. Mot bakgrund av en flykting- och migrationskris utan motstycke förändras migrationspolitikens prioriteringar kraftigt och får en tydligare profil på EU-nivå samtidigt som den hela tiden anpassas efter nya förutsättningar.

Rapporten från revisionsrätten utarbetades innan denna omfattande utveckling ägde rum.

Migration och asyl är ett mångfacetterat, komplext politiskt område som hela tiden utvecklas på såväl internationell nivå som EU-nivå, och kommissionen är tvungen att agera i denna föränderliga och utmanande miljö. Följaktligen är detta ett område som kräver komplexa och flerdimensionella genomförandestrukturer.

Denna politiska, rättsliga och budgetmässiga verklighet beaktas inte i tillräckligt hög grad i revisionsrättens rapport.

II

Kommissionen håller med om att det är svårt att fastställa den totala mängd utgifter som tas upp i budgeten och om utgiftsfördelningen har följt avsedda geografiska och tematiska prioriteringar. Kommissionen kommer att fortsätta att förbättra den övergripande övervaknings- och utvärderingsramen inom detta komplexa politiska område, men samtidigt se till att avsedda geografiska och tematiska prioriteringar inom olika fokusområden identifieras genom de aktuella instrumenten.

III

Samtliga projekt som finansieras genom EU:s finansieringsinstrument omfattar indikatorer som övervakas genom varje projekts hela livslängd. Se även kommissionens svar avseende punkt 68.

IV

Migration är ett komplicerat och känsligt politikområde som skär rakt igenom ett antal sektorer och berör ett stort antal olika intressenter (t.ex. Europeiska organ, IOM, UNHCR) inom och utanför EU:s institutioner. Förvaltningen av EU:s externa politik om migration och samarbete avspeglar med nödvändighet denna situation.

Under senare år har insatser gjorts för att ytterligare förbättra samordningen mellan kommissionens generaldirektorat och Europeiska utrikestjänsten samt EU:s medlemsstater. Ett antal samordningsmekanismer har införts i det syftet. I den nyligen införda europeiska migrationsagendan framhålls behovet av att ytterligare stärka dessa insatser.

Inledning

01

Kommissionen betonar att utgifter för flyktingar i partnerländer, även i grannskapsregionen, fanns med i EU:s samarbete med tredjeländer i frågor om migration och asyl redan före 2015. De flesta migrationsprojekt följer en övergripande och allomfattande metod, eftersom migrationsströmmarna till sin natur är blandade och omfattar ekonomiska migranter, utsatta migranter och personer i behov av internationellt skydd.

02

Den 13 maj 2015 lade kommissionen fram den europeiska migrationsagendan, som ligger till grund för rådets slutsatser som antogs i juni 2015.

11

Sedan den så kallade Khartoumprocessen inleddes i november 2014 (med länderna längs den östafrikanska migrationsrutten) har åtta regionala dialoger prioriterats.

De gemensamma agendorna om migration och rörlighet betraktas också som en viktig bilateral ram vid sidan av partnerskapen för rörlighet.

13

Grundorsakerna till irreguljär migration och tvångsmigration kan vara allt från fattigdom och brist på ekonomiska möjligheter till konflikter, osäkerhet och klimatförändringar. Det tematiska programmet för migration och asyl med en årlig budget på cirka 50 miljoner euro var i själva verket aldrig avsett att åtgärda sådana grundorsaker, utan var inriktat på att hjälpa länderna att förbättra sin migrations- och asylförvaltning.

15

I förordningen om ett europeiskt grannskaps- och partnerskapsinstrument (nedan kallat EGPI) anges allmänna mål, medan avtalen mellan EU och partnerländerna fastställer en allmän politisk ram för planering av stödet. (Se artikel 3 i EGPI-förordningen).

För planeringsperioden 2014–2020 fastställdes emellertid särskilda mål när EGPI ersattes av det europeiska grannskapsinstrumentet (ENI). Enligt förordning (EU) nr 232/2014 är ett av sex särskilda mål för det europeiska grannskapsinstrumentet ”…[s]kapande av förutsättningar för en bättre organisation av den lagliga migrationen och främjande av en väl hanterad rörlighet för människor, för genomförandet av befintliga eller framtida avtal som slutits i enlighet med den övergripande strategin för migration och rörlighet och för främjande av direkta kontakter mellan personer, särskilt avseende kulturell verksamhet samt utbildnings-, yrkes-och idrottsverksamhet”.

Revisionens omfattning och inriktning samt revisionsmetod

22

Som revisionsrätten nämner noterar kommissionen att varken föranslutningsinstrumentet eller EUF bidrar med finansiering till grannskapsländerna, även om de ingår i bilaga III.

Målens enhetlighet, fastställandet av behov i partnerländerna och övervakningsinstrumenten behöver förbättras

Svar på rubriken före punkt 27

Kommissionen är medveten om de många olika politiska arrangemangen, vilka i första hand beror på att migration är ett komplext fenomen.

Tack vare kommissionens förslag har uppsättningen av externa samarbetsinstrument i betydande grad förenklats och integrerats under ett antal fleråriga budgetramar. Den nuvarande mixen av geografiska och tematiska instrument återspeglar på det hela taget en heltäckande och väl balanserad strategi som gör det möjligt för EU att möta de olika utmaningarna med en uppsättning konsekventa och kompletterande finansiella instrument.

29

För planeringsperioden 2014–2020 har EGPI ersatts av det europeiska grannskapsinstrumentet (ENI). Enligt förordning (EU) nr 232/2014 är ett av sex särskilda mål för det europeiska grannskapsinstrumentet ”…[s]kapande av förutsättningar för en bättre organisation av den lagliga migrationen och främjande av en väl hanterad rörlighet för människor, för genomförandet av befintliga eller framtida avtal som slutits i enlighet med den övergripande strategin för migration och rörlighet och för främjande av direkta kontakter mellan personer, särskilt avseende kulturell verksamhet samt utbildnings-, yrkes-och idrottsverksamhet”.

Enligt denna förordning ska kommissionen införa en bilaga med prioriteringar för planering och breda finansiella avsättningar som anges per programtyp (bilaterala, flera länder och gränsöverskridande samarbete) och som kan ändras genom en delegerad akt. Ett av de viktigaste inslagen som framkommit under förhandlingarna är att en ny bilaga med breda prioriteringar för politiken i den europeiska grannskapsregionen som helhet har förhandlats fram med Europaparlamentet och rådet som ett led i det europeiska grannskapsinstrumentet. De prioriteringarna kommer att utgöra ramen för den kommande planeringsprocessen.

30

De finansiella instrumenten för externt samarbete och utvecklingssamarbete med tredjeländer har fastställts för att möta utmaningar såsom fattigdom, bristande säkerhet, demokrati och ledningsformer, bristande ekonomiska möjligheter, mänskliga rättigheter etc.

I linje med varje enskild lagstiftningsakt anges i de fleråriga och ettåriga programmen detaljerade interventionssektorer som kan omfatta centrala sektorer såsom utbildning, hälsa och miljö samt säkerhet, inrikes frågor och migration. När det gäller geografiska instrument bestäms valet av sektorer tillsammans med de aktuella partnerländerna under planeringsfasen.

Genomförandet av den externa migrations- och asylpolitiken kan, på samma sätt som genomförandet av samtliga EU:s sektoriella politiska program, stödjas genom den finansiering som är tillgänglig genom EU:s relevanta instrument för externt samarbete i linje med de kriterier och förfaranden som anges i de olika finansiella instrumentens rättsliga grund.

Se även svaret på punkt 22.

31

Samtidigt som man respekterar målen för varje finansieringsinstrument kan insatserna inom externa åtgärder bidra till att genomföra EU:s politik inom olika temaområden, såsom klimatförändring, säkerhet, utbildning, jordbruk eller migration.

32

Kommissionen anser att i allmänhet dokumenterades projekten korrekt. I framtiden kommer kommissionen emellertid att sträva efter att dokumentera sina behovsanalyser på ett mer systematiskt sätt.

33

Kommissionen håller med om att partnerskapen för rörlighet har visat sig vara en sofistikerad bilateral ram för diskussionerna om migrations- och asylfrågor på ett sätt som gör samarbetet ömsesidigt lönande men att det också krävs mer arbete för att se till att partnerskapen om rörlighet genomförs på ett balanserat sätt, dvs. på ett sätt som bättre återspeglar samtliga fyra prioriteringar i den övergripande strategin för migration och rörlighet, inklusive fler insatser för laglig migration, mänskliga rättigheter och flyktingskydd.

Kommissionen påminner regelbundet medlemsstaterna om betydelsen av att också se till att en balans finns mellan de fyra tematiska prioriteringarna i den övergripande strategin för migration och rörlighet när det gäller tillämpning av partnerskapet för rörlighet.

34

De flesta, om inte alla, delegationer har redan sedan ett antal år inrättat kontaktpunkter för migrationsfrågor. Dessutom kunde tjänstemän från GD Migration och inrikes frågor bara utstationeras i ett mycket begränsat antal prioriterade delegationer (USA, Ryssland, Genève, Wien, Turkiet, Kina och Indien). I de flesta fall är dessa tjänster gemensamma och delas med andra generaldirektorat och de täcker även andra frågor som ingår i behörigheten för GD Migration och inrikes frågor (och som därför inte nödvändigtvis avser migration).

Som framgår av den nya europeiska migrationsagendan finns det behov av att förbättra kunskaperna om migrationsfrågor i EU:s delegationer. Rådet har därför beslutat att stärka EU-delegationernas kapacitet när det gäller att ta itu med migrationsfrågorna och framför allt att placera europeiska sambandsmän för migration i utvalda delegationer, med särskild inriktning på grannskapsregionen.

35

Inrättandet av tematiska enheter i GD Internationellt samarbete och utveckling för flera år sedan, bland annat en enhet för migration, visar vilken vikt kommissionen lägger vid att stärka kunskaperna på detta område i organisationen som helhet, bland annat i delegationerna.

En viktig del av mandatet för dessa tematiska enheter är tematiskt kvalitetsstöd till anställda vid huvudkontoret och delegationen. Den enhet vid GD Internationellt samarbete och utveckling som ansvarar för migration och asyl har utformat ett antal verktyg för att se till att detta stöd tillhandahålls konsekvent och effektivt. Vägledande meddelanden och riktlinjer samt tematiska utbildningsmoduler har tagits fram i detta syfte.

På grund av den ökade fokuseringen på migration i EU:s externa åtgärder överväger kommissionen att utarbeta en modul för e-utbildning för att komplettera traditionella utbildningsverktyg.

36

Kommissionen håller med om att migrationen till helt nyligen inte hörde till de högst prioriterade frågorna för många av grannskapsländerna. Situationen har emellertid förändrats kraftigt på senare tid och dessa länder börjar allt mer inse migrationens betydelse och behovet av att samarbeta med EU.

Kommissionen håller med om att det är svårt att intressera de nordafrikanska länderna för att bli partner i projektet Seahorse Mediterranean. Samtidigt som arbetet fortsätter bör det noteras att den instabila situation som rått i regionen sedan projektet startade har försvårat dialogen med dessa länder på detta mycket känsliga område.

37

Samtidigt som kommissionen inser att det är fler medlemsstater i EU än partnerländer som använder den interaktiva kartan över irreguljära migrationsrutter och migrationsströmmar i Afrika, Mellanöstern och Medelhavsregionen (I-Map), anser kommissionen att ett antal aspekter måste beaktas.

Projektet byggde på ett uttalat behov inom dialogen om transitmigration i Medelhavsområdet och syftet var att tillhandahålla uppdaterad information om migrationsflöden för att skapa ett bättre beslutsunderlag.

I-Map var ett enstaka och tydligt riktat projekt som tillsammans med andra projekt stödde en ändamålsenligt fungerande migrationsdialog mellan länder i Mellanöstern och Nordafrika och EU:s medlemsstater. Kommissionen anser att den information om migrationen som ställdes till förfogande, och som inte tidigare konsoliderats i ett enda system, förbättrade dialogen på ett mycket konkret sätt.

38

Kommissionen instämmer när det gäller den avgörande betydelsen av att bättre definiera vår samarbetsram för migration och internationellt skydd genom att fastställa operativa mål och tydliga och mätbara resultat med direkta kopplingar mellan verksamheter och resultat.

39

Kommissionen erkänner att det hittills saknats precisa mål, referensvärden och indikatorer för övervakning och genomförande av den övergripande strategin för migration och rörlighet på strategisk nivå, men anser att målen måste vara brett definierade för att på ett flexibelt sätt kunna inrymma olika miljöer, vitt skilda aspekter och de utmaningar och behov som snabbt förändras på migrationsområdet.

Kommissionen inledde 2015 på nytt en diskussion med medlemsstaterna inom ramen för högnivågruppen för asyl och migration om utarbetande av lämpliga indikatorer för övervakning av den övergripande strategin för migration och rörlighet.

Gemensamt svar på punkterna 43–50

Kommissionen instämmer i att relevanta kriterier och smarta indikatorer för migration är en utmaning, bland annat när det gäller internationella givare och FN, vilket visas genom svårigheten att utarbeta och komma överens om migrationsindikatorer i utvecklingsramen för perioden efter 2015.

Detta hänger samman med den allmänna migrations- och asylpolitikens komplexa och mångfacetterade natur. Kommissionen inser att det finns ett gemensamt behov av att göra seriösa insatser på detta område.

För GD Internationellt samarbete och utveckling utgör den översyn av resultatramen som enligt planerna ska äga rum efter antagandet av indikatorerna för målen för hållbar utveckling under våren 2016 en möjlighet att göra framsteg även när det gäller att bättre mäta resultaten på migrationsområdet.

Svar på rubriken före punkt 52

Kommissionen anser att de geografiska och tematiska prioriteringarna i den övergripande strategin för migration och rörlighet var tydligt fastställda, men erkänner att den exakta beräkningen av EU:s utgifter i samband med dessa prioriteringar var svår att bedöma under revisionen.

53

Det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser (Cris) är ett finansiellt ledningsverktyg som är knutet till kommissionens system för periodiserad redovisning och som ger information i realtid om finansiella transaktioner vad gäller EU:s alla externa utgifter. Cris-systemet utformades inte särskilt för rapporteringssyften. Cris-systemet är på väg att fasas ut och kommer till stor del att ersättas av systemet för periodiserad redovisning som kompletteras av ett nytt Opsys-system.

I det systemet utnyttjas OECD-koder för att beskriva kontrakt utifrån typen av verksamhetssektor. Det finns för närvarande ingen kod för migration. Kommissionen är emellertid medveten om begränsningarna som uppkommer genom bristen på en särskild DAC-kod för finansierade utvecklingsinsatser som avser migration och asyl. Detta är knutet till migrationens mångfacetterade och övergripande natur som berör ett antal olika politiska områden och sektorer. Kommissionen kommer snarast att inleda diskussioner med OECD (och andra relevanta intressenter) för att identifiera bästa tänkbara sätt att redovisa olika utvecklingsbyråers migrationsutgifter.

54

Kommissionen inser att den Exceltabell som förvaltas av GD Internationellt samarbete och utveckling är ett enkelt verktyg som är avsett att komplettera kommissionens databas för det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser (Cris). Eftersom det saknas en DAC-kod för migration ansågs det att tabellen utgjorde ett användbart rapporteringsverktyg.

55

Det finansiella it-systemet är på väg att fasas ut och kommer till stor del att ersättas av kommissionens redovisningssystem. På mycket kort sikt är det mycket osannolikt att denna typ av aggregerade data kan tillhandahållas.

56

Det finansiella it-systemet är på väg att fasas ut och kommer till stor del att ersättas av systemet för periodiserad redovisning. All finansiell information kommer att överföras till systemet för periodiserad redovisning. I ljuset av den senaste utvecklingen kommer kommissionen att inleda diskussioner med OECD.

Kommissionen är emellertid medveten om de begränsningar som beror på att det saknas en särskild DAC-kod för finansierade utvecklingsinsatser som avser migration och asyl. Detta hänger samman med migrationens mångfacetterade och övergripande natur, som berör ett antal olika politiska områden och sektorer.

Ruta 4 – Exempel på olämplig kodning av externa migrations- och asylutgifter

Kommissionen medger att de båda projekt som avses, Seahorse- och SaharaMed-projekten, felaktigt hade tilldelats en DAC-kod, trots att inte 100 % av aktiviteterna ansågs uppfylla OECD/DAC-kriterierna. Detta har nu korrigerats.

Kommissionen noterar att följande föreskrivs i förordningen om finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (DCI-förordningen) om OECD/DAC-kriterierna:

”Minst 90 % av de beräknade utgifterna inom de tematiska programmen skall utformas så att de uppfyller de kriterier för officiellt utvecklingsbistånd som OECD/DAC har infört […].”

57

Det tematiska programmet inom finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (DCI) hade ett allmänt syfte när det inrättades. Avsikten var att komplettera och inte ersätta de geografiska instrumenten och programmen. Under perioden 2007–2013 antogs två strategidokument för det tematiska programmet för migration och asyl. Det första dokumentet omfattade perioden 2007–2010 och det andra 2011–2013. Även om det tematiska programmet för migration och asyl omfattar alla geografiska regioner gjordes i dessa strategier en tydlig prioritering som innebar att utgifterna inom det tematiska programmet för migration och asyl skulle avse södra Medelhavsområdet, Afrika och Östeuropa i linje med den övergripande strategin för migration och rörlighet och med Stockholmsprogrammet. Denna prioritering utgår från begreppet migrationsrutter, inklusive de migrationsrutter som har sitt ursprung utanför grannskapsregionen (Afrika söder om Sahara) samt transitering genom regionen.

60

Kommissionen instämmer bara delvis i denna bedömning eftersom man även borde beakta att detta ofta också motsvarar kraven från partnerländerna, framför allt de östra grannskapsländerna, och att utgifterna för gränsförvaltning i allmänhet kan vara betydligt större än utgifterna inom andra områden, såsom socioekonomiska projekt för att ta itu med migranternas integration.

Kommissionen anser att betoningen på utgifter för irreguljär migration som revisionsrätten hänvisar till också återspeglar de prioriteringar som framförts av några partnerländer.

Det stämmer att utgifterna inom dessa områden, framför allt för gränsförvaltning, är höga, vilket hänger samman med behovet av att investera i gränsövergångar samt kommunikations- och it-utrustning.

Det bör tilläggas att EU endast är en av de givare som arbetar i partnerskap med länderna, medlemsstaterna och internationella organisationer.

62

Kommissionen noterar att det i rättsakten om inrättande av det tematiska programmet för migration och asyl fastställs att programmet ska komplettera de geografiska programmen. Fördelningen av resurser till prioriterade områden inom de geografiska programmen bestäms i första hand av partnerländerna, inte av kommissionen.

64

EU:s och FN:s gemensamma initiativ för migration och utveckling lanserades som ett första heltäckande migrationsprogram med inriktning på migrationens effekter på partnerländernas utveckling.

Det betraktades som ett viktigt bidrag från EU till migrations- och utvecklingsagendan sedan denna dimension inkluderats i den övergripande strategin för migration och rörlighet.

Det stämmer att initiativet var tänkt som ett pilotprogram för att testa kopplingen mellan migration och utveckling, vilket förklarar varför det omfattade många olika länder i olika regioner.

Resultaten och lärdomarna från det programmet har beaktats i uppföljningsprogrammet, som i stället är mer inriktat på enskilda prioriterade länder.

68

Kommissionen framhåller att nio projekt hade väldefinierade mål. I tolv fall uppfyllde målen endast delvis definitionen på väldefinierade mål – de var ofta allmänt utformade – och i ett fall var målen inte väldefinierade (se ruta 5).

Ruta 5 – Exempel på resultat som är svåra att mäta

Kommissionen instämmer delvis i iakttagelsen att resultaten inte är omedelbart påtagliga och mätbara. Kommissionen anser emellertid att projektet som helhet var framgångsrikt, framför allt vad gäller dess förmåga att skapa utrymme för dialog med motparterna som varit vana vid år av blockerade demokratiska reformer.

69

Kommissionen noterar att det tematiska programmet för migration och asyl, som de flesta andra tematiska och geografiska externa finansieringsinstrumenten, är inriktat på kapacitetsuppbyggnad hos myndigheter och det civila samhället i partnerländer. I allmänhet erbjuder projekten kapacitetsuppbyggnad på rättslig och institutionell nivå och på driftsnivå, genom tekniskt stöd och utbildning. Kommissionen håller emellertid med om att kapacitetsförbättring och reform av de rättsliga och institutionella ramarna är – och bör vara – ett mål på medellång till lång sikt, men resultaten märks inte omedelbart.

70

Kommissionen instämmer delvis i att samtliga mål inte uppnåddes i de granskade projekten.

Samtidigt vill kommissionen upprepa att inom ett komplext och konstant föränderligt politikområde som migration har externa faktorer en betydande inverkan som inte enbart kan hanteras med väl förberedda och planerade projekt.

Hur väl planerade och förankrade med partnerländerna insatserna än är så kommer resultaten att påverkas av svårförutsedda migrations- och flyktingflöden och politiska utmaningar under samtliga faser av genomförandet. Denna situation illustreras tydligt av det rådande läget i Libyen.

Ruta 7 – Exempel på ett delvis ändamålsenligt projekt

Syftet med nätverksprojektet Seahorse Mediterranean är att bidra till utvecklingen av ett av de regionala nätverk som ska stödja Eurosursystemet.

När kontraktet undertecknades var läget i Tripoli relativt stabilt och omfattningen av den därefter följande försämringen av säkerhetsläget i Libyen var omöjlig att förutse.

Företrädare från Algeriet, Tunisien och Egypten inbjöds regelbundet och deltog ofta aktivt i mötena med projektets ledningskommitté. Inget av dessa tre länder har hittills gjort några formella åtaganden.

Guardia Civil, med stöd av fem medlemsstater som ingår i konsortiet, står regelbundet i kontakt med potentiella tredjelandspartner för att övertyga dem att delta i initiativet.

”Att Libyen accepterades gick emot kommissionens önskemål”, hävdar revisionsrätten. På grund av landets strategiska position erkände kommissionen emellertid i ett senare skede att Libyen var den viktigaste partnern för detta initiativ och det beslutades därför att landet skulle inkluderas.

72

Trots de exceptionella förhållandena i Libyen för närvarande pågår projektet fortfarande och det börjar långsamt uppnå vissa resultat. Svårigheterna under genomförandet av projektet beror på den osäkra och labila situationen i Libyen. Projektet återupptogs i augusti 2015 och anpassades till den nya situationen efter krisen 2014.

Projektet kommer nu att avslutas i april 2016 och syftet är att möta de mest trängande behoven för de migranter som övergetts och fängslats i Libyen i olika förvars- och mottagningsenheter och erbjuda dem hjälp och frivilligt återvändande med full respekt för mänskliga rättigheter.

77

Kommissionen noterar revisionsrättens iakttagelse och att olika positiva aspekter nämns i utvärderingsrapporten.

Utvärderingens slutsatser diskuterades grundligt med FN:s utvecklingsprogram (UNDP) vid flera tillfällen under de regelbundna projektkontakterna och framför allt i ett möte som anordnades den 10 oktober 2011. Rapporten skickades dessutom till samtliga partnerbyråer för kommentarer.

80

EU:s och FN:s gemensamma initiativ för migration och utveckling lanserades som ett första heltäckande migrationsprogram med inriktning på att förbättra migrationens effekter på partnerländernas utveckling.

Som första pilotprojektet på detta område betraktades det som ett viktigt bidrag från EU till migrations- och utvecklingsagendan sedan denna dimension inkluderats i den övergripande strategin för migration och rörlighet.

Resultaten och lärdomarna från programmet har beaktats i uppföljningsprogrammet, som i stället är mer inriktat på enskilda prioriterade länder.

81

EU:s stöd på migrationsområdet i Georgien har ett stort antal stödmottagare och stödtyper på olika nivåer i samhället. Mervärdet från EU:s och FN:s gemensamma initiativ för migration och utveckling var att det engagerade aktörer på lokal nivå – denna typ av stöd kan bara nå fram till ett relativt litet antal slutmottagare. De lärdomar som dras av sådana insatser kan emellertid fortfarande tillämpas på annat håll.

Även om effekten var mycket begränsad gjorde programmet när det gäller Algeriet det möjligt att föra upp migrationsfrågorna på agendan och inrätta en permanent struktur för de olika ministerierna under ledning av ministeriet för utrikes frågor.

När det gäller Marocko var det ändamålsenligt att i migrationsportföljen ha en insats som var tydligt inriktad på gräsrötterna. Spridningen måste emellertid ske på grundval av olika resultat och effekter. Lärdomar har dragits inför fas II av initiativet för migration och utveckling där spridningen nu genomförs på ett mer strukturerat sätt.

Ruta 9 – Återtagandeprojekt i Georgien

När det gäller osäkerheten om den fortsatta driften av karriärväglednings- och rekryteringscentrumen när granskningen gjordes framhåller kommissionen att de georgiska myndigheterna har garanterat centrumens hållbarhet genom avsättningar från statsbudgeten (400 000 GEL i budgeten för 2015 och 600 000 GEL i förslaget till budget för 2016).

Det planerade antalet personer som utnyttjade rekryteringstjänsten visade sig vara lägre än väntat på grund av en underskattning av de återvändande migranternas möjligheter till självförsörjning.

När det gäller tillhandahållandet av tillfälliga bostäder var kommissionen beredd att möta behoven hos 180 personer, men efterfrågan var lägre på grund av de starka sociala band och familjeband som finns i området. De finansiella anslagen minskades i motsvarande grad.

När det gäller frivilligt återvändande har siffran ökat till 167 utländska medborgare bosatta i Georgien, jämfört med 110 personer vid tidpunkten för granskningen.

86 a)

Kommissionen håller med om revisionsrättens iakttagelse och tillägger att återtagande av de egna medborgarna är en skyldighet enligt internationell sedvanerätt, medan återtagande av medborgare från tredjeländer inte är en skyldighet. Det är en del av migrationspolitiken, inte av säkerhetspolitiken, som några partnerländer anser.

I stället för att vara en säkerhetsfråga är en ändamålsenlig politik för återvändande och återtagande ett grundläggande inslag och en förutsättning för en väl förvaltad migration. Ett ändamålsenligt återsändande av irreguljära migranter som inte har eller som inte längre har rätt att befinna sig i EU, är också viktigt som en förebyggande åtgärd mot ytterligare irreguljär migration, vilket framgår av EU:s handlingsplan för återvändande (9 september 2015). Såväl återvändande som återtagande är en integrerad del av den övergripande strategin för migration och rörlighet och alla efterföljande politiska riktlinjer (till exempel EU:s migrationsagenda). Det stämmer att det är möjligt att ingå avtal om viseringsliberalisering och att sådana avtal beaktas parallellt med EU:s avtal om återtagande och i enlighet med principen om mer för mer.

Svar på rubriken före punkt 87

Kommissionen framhåller att ett framgångsrikt värnande av de mänskliga rättigheterna ofta är beroende av en rad externa faktorer som kommissionen inte kan kontrollera.

87

Förutom att vara en formell, övergripande fråga som behandlas seriöst i alla EU:s insatser inom externa åtgärder, prioriteras migranternas mänskliga rättigheter även i externa insatser för migration.

Förutom att se till att alla insatser omfattar åtgärder för mänskliga rättigheter har många insatser haft migranternas rättigheter som sitt övergripande mål. Bland exemplen återfinns projekt för att hjälpa och skydda offren för människohandel, rättigheter för migrerande hushållsarbetare, hjälp och stöd till flyktingar osv.

88

När det gäller Ukraina ingick möjligheten att erbjuda utbildning i människorättsnormer ursprungligen i Readmit och diskuterades med regeringen. Parterna kom emellertid då överens om att ta bort denna punkt från programmet eftersom den skulle ha överlappat andra projekt som genomfördes av internationella organisationer och det civila samhällets organisationer, såsom i) Internationella organisationen för migration (IOM) (Cris-referens: 2011/282-850, MIGRECO-projektet för en bättre hantering av migrationsströmmar och samarbete när det gäller återtagande i östra Europa), ii) FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna (UNHCR) (Cris-referens: 2010/272-415, projektets beteckning: Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes (RPP II) – fas II), eller iii) The Right to Protection NGO (Cris-referens: 2012/334-088, projektets beteckning: Advocacy and Government Capacity Building in Migration). Av de totalt 34 projekt om migration och asyl som har fått finansiering från EU sedan 2003 arbetade 18 med mänskliga rättigheter på olika nivåer.

89

Kommissionen var mycket aktiv när det gällde att övertyga de libyska myndigheterna om att underteckna ett samförståndsavtal med UNHCR.

De libyska myndigheterna, framför allt de som företrädde Gaddafis regim, var av politiska skäl extremt ovilliga att acceptera UNHCR som huvudpartner i insatsen.

Kommissionen har emellertid hela tiden framhållit att respekt för de mänskliga rättigheterna är ett mycket viktigt inslag i projektet.

91

Behovet av starkare samordning mellan EU:s institutioner, bland annat mellan kommissionens avdelningar, har verkligen fått förnyad uppmärksamhet under Juncker-kommissionen. Ett antal förbättrade samordningsmekanismer har inrättats och verkar fungera väl att döma av de tester som gjordes under den senaste europeiska migrations- och flyktingkrisen.

92

Kommissionen anser att den interna samordningen redan har förbättrats kraftigt.

93

Samtidigt som kommissionen inser att det fortfarande finns utrymme för förbättringar vill den framhålla att det finns ändamålsenliga samordningsmekanismer när det gäller migrationsrelaterad politik och planering.

Samordningen säkerställs till exempel av GD Migration och inrikes frågor när medlemsstaternas nationella program inom ramen för asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) eller fonden för inre säkerhet (ISF) utarbetas och antas, samt i fråga om de centralt förvaltade årliga arbetsprogrammen. GD Internationellt samarbete och utveckling samt GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar tillämpar samma förfarande. Dessutom genomför Europeiska utrikestjänsten och berörda generaldirektorat inom kommissionen formella samråd i samband med samråden mellan kommissionens avdelningar inför antagandet av samtliga finansieringsprogram.

Europeiska utrikestjänsten leder ensam eller tillsammans med kommissionen den fleråriga planeringen av de flesta av de externa finansiella instrumenten och säkerställer därigenom en god samordning mellan olika politiska fält och geografiska områden. Skillnaderna mellan de mottagande tredjeländernas krav skulle också kunna vara en förklaring till bristen på samordning (det finns ingen gemensam lösning som passar alla).

94

Kommissionen erkänner att det kunde vara nyttigt att sammanställa översikter över den migrationsrelaterade finansieringen för ett visst land eller en viss region för att underlätta samordning och säkerställa en bättre komplementaritet mellan EU:s och andra givares finansiering. Översikter över den migrationsrelaterade finansieringen från EU och medlemsstaterna finns i synnerhet för alla partnerskap för rörlighet och de gemensamma agendorna för migration och rörlighet (så kallade resultattavlor), men också för ett antal regionala processer. Dessa översikter fastställs av kommissionens avdelningar i samråd med berörda samordningsstrukturer (de lokala plattformarna för partnerskapen för rörlighet, expertmöten inom den övergripande strategin för migration och rörlighet osv). De kan givetvis bara vara vägledande och inte ange skyldigheter för givare eller finansieringskällor, eftersom detta inte skulle vara görligt enligt EU:s gällande rättsliga ramar och inte skulle vara förenligt med de förfaranden som inrättats inom ramen för EU:s respektive finansieringsinstrument.

97

Europeiska utrikestjänsten anser att den har spelat sin roll genom att integrera migration i de politiska dialogerna med tredjeländer, särskilt grannskapsländer, genom de särskilda underkommittéerna för rättsliga frågor/migrationsfrågor och sociala frågor med de berörda länderna. Mot bakgrund av migrationens allt mer framträdande betydelse i EU:s förbindelser med tredjeländer har utrikestjänsten gradvis byggt upp tematisk kompetens på detta område och kunnat anslå mer personalresurser till sektorsfrågor som berör yttre förbindelser, inklusive migration. Med den nya kommissionen finns det en tydligare strävan att koppla ihop den interna och externa aspekten av migration och stärka den politiska enhälligheten i utrikestjänstens och berörda generaldirektorats arbete.

98

Samtidigt som kommissionen instämmer i att samordningen med EU:s delegationer kan och bör förbättras och framhåller att sådana åtgärder vidtas, finns det ett antal skäl till att detta kan vara svårt att uppnå. Förutom att personalresurserna i delegationerna (och i huvudkontoret) är otillräckliga, resulterar begränsade kunskaper om migration i EU:s delegationer i en i motsvarande grad begränsad kapacitet att bedöma migrationsrelaterade behov och prioriteringar i partnerländerna.

99

Kommissionen instämmer i att samordningen med EU:s delegationer är avgörande och gör insatser för att se till att samordningen fungerar i praktiken i den dagliga projektledningen.

Konsolidering och utvärdering av god praxis från framgångsrikt genomförda projekt finns tillgängliga i olika projektövervaknings- och utvärderingsrapporter och arbetet med att skapa ett system för sammanställning och spridning av denna information pågår. Information om exempel på god praxis kommer att inkluderas i de vägledande verktyg som utarbetas av enhet B3 inom GD Internationellt samarbete och utveckling, och när det arbetet har slutförts kommer informationen att finnas tillgänglig via en särskild tematisk webbplats för migration.

I den tematiska utbildning som genomförs av enhet B3 inom GD Internationellt samarbete och utveckling ingår dessutom moment som inriktas på de lärdomar som dragits och bästa praxis.

Slutsatser och rekommendationer

Slutsats 1

Kommissionen betonar att syftet med den pågående översynen av den europeiska grannskapspolitiken är att i nära samarbete med våra grannländer ta fram förslag till mer sammanhängande och resultatinriktade ramar för samarbetet i frågor av gemensamt intresse, inklusive migration.

På samma sätt innehåller uppföljaren till det tematiska programmet för migration och asyl detaljerade mål, resultat och indikatorer.

a)Kommissionen anser att det finns utrymme för bättre definierade strategiska riktlinjer för migrationsrelaterade frågor i grannskapet genom fastställande av tydliga och mätbara mål och konsekventa, konkreta resultat, och detta kommer att bli ett centralt inslag i de nya samarbetsramarna med grannskaps- och utvidgningsländerna.

b)Kommissionen instämmer delvis i denna slutsats vad gäller överensstämmelsen mellan olika nivåer av övervaknings- och utvärderingsmekanismerna. När det gäller både det europeiska grannskapsinstrumentet och det tematiska programmet för migration och asyl omfattar de flesta migrationsprojekt detaljerade övervaknings- och utvärderingsarrangemang samt kompletta logiska ramar. Kommissionen anser emellertid att det finns utrymme för att bättre definiera vår samarbetsram för migration i grannskapsländerna genom att fastställa strategiska mål och tydliga och mätbara resultat samt prestationer med direkta kopplingar mellan verksamheter och resultat.

e)Kommissionen instämmer delvis i denna bedömning, framför allt vad gäller den geografiska mångfalden.

Samarbetet med våra grannar, framför allt vad gäller migration och internationellt skydd, behöver anpassas efter partnerländernas olika nivåer av engagemang och politisk utveckling. Dessutom behöver partnerländernas olika synsätt, förväntningar och begränsningar beaktas när det gäller denna fråga. Mot bakgrund av de utdragna kriserna i grannskapsländerna måste dessutom differentierings- och flexibilitetsmekanismer utarbetas.

När det gäller det europeiska grannskapsinstrumentet har kommissionen för avsikt att skilja mellan olika partnerländer enligt de kriterier som anges i instrumentet och strikt tillämpa en incitamentbaserad strategi för att utnyttja instrumentets resurser på bästa sätt.

Som redan påpekats skiljer sig partnerländernas behov från land till land och från region till region. Enligt de rekommendationer som anges i förändringsagendan och den differentierade strategi som anges i det nya europeiska grannskapsinstrumentet fokuserar EU:s samarbete med grannskapsländerna i varje enskilt fall på tre prioriterade sektorer. De togs fram genom en omfattande samrådsprocess med regeringar, lokala myndigheter, organisationer i det civila samhället, EU:s medlemsstater, internationella finansinstitut och internationella organisationer.

Rekommendation 1

Kommissionen instämmer delvis i rekommendationen, särskilt vad gäller behovet av att förbättra resultatmätningsramen. Kommissionen instämmer när det gäller den kritiska betydelsen av att bättre definiera dess strategiska samarbetsram för migration och internationellt skydd genom att fastställa operativa mål och tydliga och mätbara resultat och prestationer med direkta kopplingar mellan verksamheter och resultat.

Eftersom behoven och därför också stödet för varje enskilt land är olika, betonar kommissionen svårigheten att utarbeta en gemensam uppsättning indikatorer som skulle förbli oförändrade över tid och pekar på behovet av större flexibilitet när målprioriteringarna bestäms. Skräddarsydda övervaknings- och utvärderingsverktyg håller på att utformas för att medge mätning av resultat och framsteg, vilket utgör ett viktigt inslag i strävan att leverera mer konkreta och effektiva ramar för migrationssamarbetet.

Syftet med den reviderade europeiska grannskapspolitiken är att i nära samarbete med grannländerna ta fram förslag på mer sammanhängande och resultatinriktade ramar för samarbetet i frågor av gemensamt intresse, inklusive migration.

Den nuvarande situationen är labil och det är nödvändigt att skilja mellan brådskande åtgärder och mer systemiska program. Det kommer inte alltid att vara möjligt att arbeta utifrån kvantifierade målprioriteringar.

I den reviderade europeiska grannskapspolitiken kommer kommissionen att sträva efter att bygga upp starkare partnerskap med tydligare inriktning och ett bättre anpassat samarbete. Erfarenheten visar att den europeiska grannskapspolitiken är verkningsfull när EU och dess partnerländer delar samma vision. Därför kommer översynen att förtydliga vad som är EU:s intressen och vad som är varje partnerlands intressen samt vilka områden som är av starkast gemensamma intressen (inklusive migration och rörlighet). Översynen innebär en möjlighet för EU och dess partnerländer att fastställa vilka områden som är av stort gemensamt intresse. De områdena kommer sedan att utgöra grunden för ett starkare partnerskap och riktat finansiellt stöd. Flexibilitet kommer emellertid att förbli en central princip för genomförandet av finansiering från det europeiska grannskapsinstrumentet för att EU ska ha bättre förutsättningar att reagera flexiblare genom sitt finansiella samarbete på de förutsättningar och behov som snabbt förändras i regionen.

Rekommendation 2

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Som mycket riktigt påpekas definieras DAC-koderna av OECD. Mot bakgrund av den senaste utvecklingen kommer kommissionen att inleda diskussioner med OECD.

Kommissionen kommer dessutom att analysera möjligheterna att komplettera OECD/DAC:s kodsystem.

Slutsats 2

a)Se kommissionens svar på punkt 68 och ruta 5.

b)Migration och utveckling handlar om att maximera den positiva kopplingen mellan migration och utveckling för att utnyttja migrationens utvecklingspotential till nytta för både samhällen och migranter samt bidra till hållbar utveckling och fattigdomsminskning. Även om det fortfarande kan behövas ett bättre underlag för att styrka exakt hur kopplingen mellan migration och utveckling ser ut i olika miljöer, erkänns migrationen i allt högre grad som ett kraftfullt redskap för att främja utveckling i såväl ursprungs- som mottagarland. Att migrationen nu ingår som en utvecklingsfrämjande faktor i agendan för hållbar utveckling 2030 visar vilka framsteg som gjorts på detta område under senare år.

c)Kommissionen håller med om att stödet för återvändande och återtagning hittills inte alltid har gett de förväntade resultaten. Ändamålsenliga strategier för återvändande och återtagning är emellertid förutsättningar för en väl förvaltad migration och utgör en integrerad del av den övergripande strategin för migration och rörlighet.

Kommissionen håller med om revisionsrättens iakttagelse och tillägger att återtagande av de egna medborgarna är en skyldighet enligt internationell sedvanerätt. Det är en del av migrationspolitiken, inte av säkerhetspolitiken, som några partnerländer anser.

d)Kommissionen instämmer delvis i denna slutsats.

När det gäller mänskliga rättigheter inser kommissionen att det finns utrymme för att förbättra dess resultat när det gäller att identifiera mer konkreta riskreducerande åtgärder, till exempel genom att förstärka den humanitära diplomatin och de nationella systemen för hänskjutande.

Kommissionen vidtog dessutom 2014 åtgärder för att utforma en verktygslåda för att se till att de flesta nya projekt innefattar en människorättsbaserad strategi under alla faser av insatsen.

Tillämpningen av en människorättsbaserad strategi bygger på de mänskliga rättigheternas universalitet och oskiljbarhet och på principen om inkludering och deltagande i beslutsförfarandet, icke-diskriminering, jämställdhet och rättvisa, öppenhet och ansvarighet. Dessa principer är grundläggande för EU:s utvecklingssamarbete genom att stärka de svagaste och mest utsatta, framför allt kvinnor och underåriga.

Rekommendation 3

Kommissionen godtar denna rekommendation och genomförandet av den pågår redan enligt följande:

Kommissionen utnyttjar redan samtliga de instrument som anges i projektledningscykeln. Även om kommissionen inser att det finns rum för ytterligare förbättring av våra prestationer när det gäller att fastställa hur varje insats ska genomföras, har de flesta projekt redan fullt utvecklade ramar för genomförandet, inklusive resultatindikatorer.

Rekommendation 4

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Det finns en mängd forskning och studier som visar på de positiva effekterna av migration för utvecklingen (såväl i ursprungs- som mottagarländerna och för migranterna själva). Med tanke på de föränderliga och ökande migrationstrenderna är det emellertid nödvändigt att fortsätta samla in pålitliga data som underlag för programmen. Kommissionen undersöker hur denna dokumentation ytterligare kan konsolideras för att utgöra en grund för framtida strategier och projekt.

Slutsats 3

Kommissionen anser att efter omfattande ansträngningar har ändamålsenliga samordningsmekanismer inrättats på migrationsområdet. Utrymmet för rationaliseringar är mycket begränsat på grund av uppdelningen av behörigheter, antalet berörda intressenter och frågans komplexitet.

Rekommendation 5

Kommissionen godtar delvis denna rekommendation. Kommissionen anser att med beaktande av de budgetmässiga begränsningarna har omfattande anstängningar gjorts för att förbättra EU:s delegationers kapacitet (se även kommissionens svar på punkterna 34, 98 och 99).

Kommissionen har redan tagit fram översikter över givarnas finansiering på migrationsområdet för att stödja olika bilaterala och regionala ramar (som resultattavlorna inom partnerskapet för rörlighet).

Kommissionen anser att det inte skulle vara praktiskt möjligt att utarbeta en enda övergripande översikt över all migrationsrelaterad finansiering.

QJ-AB-16-010-SV-E    ISSN 1977-5830

Rapporten behandlar de två främsta finansieringsinstrumenten (det tematiska programmet för migration och asyl, TPMA, och det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet, EGPI) inom den externa dimensionen av EU:s gemensamma migrationspolitik som syftar till en ändamålsenlig hantering av migrationsströmmarna i partnerskap med ursprungs- och transitländerna. I rapporten undersöker vi om de båda instrumentens utgifter hade tydliga mål och om utgifterna var ändamålsenliga och samordnades väl. Vi kom fram till att instrumenten generellt sett inte hade någon tydlig strategi som gjorde att det gick att se hur de bidrog till målen och därför är det oklart vad de ska uppnå på EU-nivå. Det var ofta svårt att mäta de resultat som hade uppnåtts genom EU-utgifterna, och migrationens bidrag till utvecklingen var svår att bedöma. Politiken kännetecknas av en komplex styrning och otillräcklig samordning och det saknas en finansieringsöversikt där det framgår vem av kommissionen och medlemsstaterna som finansierar vad.