EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx

Internetová stránka: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.

Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4878-7 | ISSN 1831-0788 | doi:10.2865/78310 | QJ-AB-16-012-CS-C
PDF | ISBN 978-92-872-4934-0 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/35545 | QJ-AB-16-012-CS-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4899-2 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/43377 | QJ-AB-16-012-CS-E

© Evropská unie, 2016

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

CS
2016

č. 11

Zvláštní zpráva

Posílení správní kapacity
Bývalé jugoslávské
republiky Makedonie:
malý pokrok ve složitém
kontextu

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce a Smlouvy o fungování EU)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, jemuž předsedá člen EÚD Karel Pinxten a který se zaměřuje na výdajové oblasti v rámci vnější činnosti. Audit vedl člen EÚD Hans Gustaf Wessberg a podporu mu poskytovali vedoucí jeho kabinetu Peter Eklund, atašé Emmanuel-Douglas Hellinakis, vedoucí úkolu Torielle Perreur-Lloydová a auditorky Stéphanie Girardová, Ainhoa Perez Infanteová a Aurelia Petlizová.

Zleva doprava: A. Perez Infanteová, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloydová, H. G. Wessberg, A. Petlizová, P. Eklund, S. Girardová.

Obsah

Zkratky a zkratková slova

Shrnutí

Úvod

Cesta k přistoupení

Vnitrostátní kontext reformy

Předvstupní finanční pomoc EU

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Část I – Nakolik účinně přispívá předvstupní finanční pomoc k posílení správní kapacity

Předvstupní finanční pomoc úspěšně nevyřešila některé výrazné nedostatky ve správní kapacitě v klíčových oblastech

Většiny plánovaných výstupů bylo dosaženo, ale ne vždy byly využity

Dopady projektů byly často omezené a ne vždy byly udržitelné

Překážky pokroku k posílení správní kapacity

Část II – decentralizované řízení jako způsob budování kapacit

Země nebyla připravena na decentralizované řízení takového objemu prostředků NPP a složitost s tím spojenou

Komise podnikla určité kroky, ale další rušení prostředků je pravděpodobné

Decentralizace řízení se mohla využít více jako nástroj budování kapacit veřejné správy

Část III – Přispění politického dialogu k posílení správní kapacity

Přestože byl politický dialog dobře organizován, výrazněji nepřispěl k celkovému posílení správní kapacity

Další mechanismy dialogu se na potřebu posílit správní kapacitu zaměřovaly, ale odstranit překážky se nepodařilo

Závěry a doporučení

Příloha I | – | Základní data ve vztazích s Bývalou jugoslávskou republikou Makedonie
Příloha II | – | Kontrolované projekty

Odpověď Komise

Zkratky a zkratková slova

GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření: Generální ředitelství pro politiku sousedství a jednání o rozšíření

GŘ pro regionální a městskou politiku: Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku

NPP: Nástroj předvstupní pomoci

OOS: Organizace občanské společnosti

ReSPA: Regionální škola veřejné správy (Regional School of Public Administration)

SIGMA: Podpora zlepšení správy a řízení veřejného sektoru

Shrnutí

I

Bývalá jugoslávská republika Makedonie je kandidátskou zemí na členství v EU od roku 2005. Komise každoročně od roku 2009 ve svých zprávách uvádí, že země splňuje povinná politická kritéria pro to, aby mohla přejít do další fáze procesu přistoupení. Rada souhlasí s tím, že země splňuje politická kritéria, ale rozhodnutí o rámci pro zahájení jednání zatím nepřijala. V listopadu 2015 Komise uvedla, že je připravena znovu doporučit zahájení přístupových jednání. Své doporučení však podmínila vyřešením současné politické krize v zemi a realizací řady naléhavých priorit v oblasti reforem.

II

V období 2007–2013 přidělila EU Bývalé jugoslávské republice Makedonie 615 milionů EUR z nástroje předvstupní pomoci (NPP I) jako pomoc s přípravou na členství. Země získala finanční podporu také prostřednictvím víceletých programů určených pro region západního Balkánu.

III

Kontrolovali jsme projekty financované z NPP I ve třech hlavních oblastech: reforma veřejné správy (12 % celkového přídělu), doprava (18 %) a životní prostředí (16 %). Zjistili jsme, že nehledě na prioritu, jakou Komise udělila budování kapacit, v posílení správní kapacity země se během kontrolovaného období dosáhlo jen malého pokroku. Většina kontrolovaných projektů přinesla plánované výstupy, ale ty se často plně nevyužívaly. Některé projekty měly jen omezený dopad a nebyly udržitelné.

IV

Všechny kontrolované projekty v oblasti reformy veřejné správy zahrnovaly posílení správní kapacity, ale řadu nedostatků se jim často nepodařilo účinně řešit. Na některé klíčové oblasti, kde již existovala kvalitní legislativa (vnitřní kontrola, rozvoj profesionální a nezávislé státní služby), se v kontrolovaném období poskytovalo z NPP jen málo pomoci a se zaváděním příslušné legislativy se dostatečně nepokročilo. V jiných klíčových oblastech (např. boj proti korupci nebo zadávání veřejných zakázek) měly projekty NPP vzhledem k absenci aktivní podpory ze strany vnitrostátních orgánů malý dopad.

V

V odvětví dopravy a životního prostředí se jen málo projektů zaměřovalo na budování kapacit s cílem zlepšit harmonizaci s acquis EU. U jiných projektů se sice usilovalo o zvýšení správní kapacity formou „učení se praxí“, avšak při dalším zkoumání se ukázalo, že investice do infrastruktury nezahrnovaly činnosti jednoznačně směřující ke splnění tohoto cíle.

VI

Kontrolované projekty ne vždy vycházely z jednotného, soudržného a koordinovaného přístupu na posílení správní kapacity. Některé nenavazovaly na předchozí pomoc ve stejném odvětví nebo po nich nenásledovala další podpora. Od stanovení potřeby získat podporu často trvalo čtyři roky nebo i více let, než projekt dosáhl výsledků.

VII

Komise decentralizovala řízení 76 % finančních prostředků přidělených z NPP I na státní správu a podpořila zřízení a provozování struktur, které mají tyto prostředky spravovat. V dotčených oblastech veřejné správy to vedlo ke zlepšení kapacity. Zjistili jsme však, že Komise během kontrolovaného období nevyužila zkušenost s decentralizací řízení k tomu, aby budovala kapacity v ostatních složkách veřejné správy.

VIII

Mechanismus pro politický dialog byl pro podpoření vnitrostátní reformy vhodný. Příčinou toho, že během kontrolovaného období nedošlo k nijak výraznému zlepšení celkové správní kapacity, byla především slabá politická vůle vnitrostátních orgánů odstranit některé překážky v posílení správní kapacity. Navíc možnosti Komise, jak motivovat k realizaci reformy, a to zejména v citlivých oblastech, byly během tohoto období značně omezené, protože k tomu chyběl rámec, který dávají přístupová jednání.

IX

Předkládáme řadu doporučení na posílení správní kapacity.

Úvod

Cesta k přistoupení

01

Bývalá jugoslávská republika Makedonie podepsala v roce 2001 s EU dohodu o stabilizaci a přidružení jako první země na západním Balkáně. Na summitu v Soluni v roce 2003 dala Evropská unie (EU) všem zemím západního Balkánu¹ jasnou perspektivu členství v EU za předpokladu splnění kodaňských kritérií²a podmínek procesu stabilizace a přidružení³. V roce 2005 se Bývalá jugoslávská republika Makedonie stala plnoprávným kandidátem na členství v EU.

02

Do roku 2009 se v zemi podařilo sladit řadu důležitých částí vnitrostátní legislativy s právními předpisy EU. Komise vzala tento pokrok na vědomí a doporučila zahájit oficiální přístupová jednání. Jednání o členství však nemohou začít, dokud je vlády všech členských států EU neschválí formou jednomyslného rozhodnutí Rady EU. Rada takové rozhodnutí navzdory doporučení Komise z roku 2009 nepřijala, přestože dospěla ke shodě o tom, že země splnila politická kritéria pro zahájení přístupových jednání.

03

Neučinila tak ani později bez ohledu na příznivé doporučení, které Komise vydala v každém z následujících pěti let. Překážkou pro přijetí rozhodnutí se ukázaly být záležitosti spojené s oficiálním názvem země⁴ a v nedávné době také vztahy se sousedními státy. Formální cesta Bývalé jugoslávské republiky Makedonie k přistoupení je zablokována více než šest let. Mezitím se stala svědkem toho, že ji řada ostatních zemí západního Balkánu dohnala či dokonce předehnala⁵.

04

V roce 2013 v zemi začalo období politické krize, kdy ztroskotal domácí politický dialog⁶ a vyšly najevo závažné nedostatky demokratické správy a řízení. V roce 2015 pronikly na veřejnost zachycené odposlechy svědčící o porušování základních práv, politizaci a korupci⁷. Na zprostředkování politické dohody k překonání této krize se úzce podílela Komise a několik poslanců Evropského parlamentu.

05

V roce 2014 Komise oznámila, že do roku 2020 se Evropská unie o nové členské státy rozrůstat nebude⁸. Toto celkové zpomalení procesu rozšíření je dáno jednak potřebou konsolidace uvnitř EU po posledních kolech rozšíření a jednak výzvami spojenými s integrací regionů, které se stále vzpamatovávají z násilného konfliktu v devadesátých letech 20. století. Základní data obsahuje příloha I.

Vnitrostátní kontext reformy

06

Komise pomáhá Bývalé jugoslávské republice Makedonie ustanovit reformy a připravit se na členství v EU. Tento reformní proces spočívá v zavádění a provádění vnitrostátní legislativy, která je sladěná s legislativou EU. Komise pomáhá vypracovat nové právní předpisy a posílit správní kapacitu k jejich prosazování.

07

Komise a ostatní zainteresované strany uvedly, že přestože veřejná správa Bývalé jugoslávské republiky Makedonie pokračuje v úsilí o integraci s EU, ochota provádět reformu je na vyšší úrovni vnitrostátních orgánů malá⁹. Často chybí vůle realizovat některé výraznější finanční investice, které jsou pro pokračování reformy nezbytné, např. v oblasti environmentálních opatření. Chybí také odpovídající politické vedení pro řešení citlivých oblastí, jako je boj proti korupci.

08

Přestože formální přístupová jednání neprobíhají, Komise použila kapitoly acquis, na nichž jsou taková jednání obvykle založena¹⁰, jako vodítko při posuzování ročního pokroku v zemi¹¹. Až do roku 2012 se Komise přes určité nedostatky správní kapacity, na něž upozorňovala, domnívala, že celkový proces reforem obecně probíhal dobře. Ve zprávě z roku 2013 Komise poukázala na neschopnost učinit pokrok v některých oblastech a na zpožďování v jiných. Ve zprávě z roku 2014 bylo vyjádřeno negativnější hodnocení a následující varování, že aby mohla Komise své doporučení ponechat v platnosti i v budoucích letech, vyzývá orgány k tomu, aby přijaly rozhodná opatření, a reagovaly tak na znepokojení ohledně sílící politizace a rostoucích nedostatků v oblasti nezávislosti soudnictví a svobody projevu¹².

09

Ve zprávě o pokroku z roku 2015, zveřejněné v listopadu 2015, Komise zopakovala své doporučení zahájit s Bývalou jugoslávskou republikou Makedonie jednání o přistoupení k EU. Toto příznivé doporučení je ale podmíněno úspěšným plněním pržinské dohody¹³ a výrazným pokrokem v provádění naléhavých reformních priorit¹⁴.

10

Tabulka I obsahuje náš souhrn nedostatků ve správní kapacitě v některých klíčových oblastech reformy, na něž Komise upozornila ve zprávách o pokroku v letech 2011 až 2015.

Tabulka 1

Hodnocení správní kapacity u kontrolovaných oblastí uvedené v ročních zprávách o pokroku (2011–2015)

| Kapitola | Instituce | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015
5 | Veřejné zakázky | Ministerstvo hospodářství, oddělení pro koncese a partnerství veřejného a soukromého sektoru |  |  |  |  |
Státní odvolací komise |  |  |  |  |
14 | Dopravní politika | Silniční/Státní dopravní inspektorát |  |  |  |  |
Úřad pro bezpečnost železniční dopravy |  |  |  |  |
Agentura pro letectví/civilní letectví |  |  |  |  |
21 | Transevropské sítě | Instituce zapojené do výstavby |  |  |  |  |
22 | Regionální politika a koordinace strukturálních nástrojů | Národní fond, oddělení centrálního financování a zadávání zakázek a příslušná ministerstva |  |  |  |  |
Programování |  |  |  |  |
Monitorování a hodnocení |  |  |  |  |
Finanční řízení, kontrola a audit |  |  |  |  |
23 | Soudnictví a základní práva | Orgány zapojené do provádění protikorupční politiky |  |  |  |  |
Soudy řešící případy na vysoké úrovni |  |  |  |  |
27 | Životní prostředí a změna klimatu | Regulační orgány (horizontální legislativa) |  |  |  |  |
Orgány činné v oblasti kvality ovzduší |  |  |  |  |
Orgány činné v oblasti nakládání s odpady |  |  |  |  |
Orgány odpovědné za vymáhání právních předpisů |  |  |  |  |

| Správní kapacita je stále slabá/omezená a potřebuje výrazně/naléhavě zlepšit.
| Správní kapacita se zlepšila, ale stále potřebuje zlepšit.
| Správní kapacita se zlepšila: další zlepšení není nutné.

Zdroj: EÚD s využitím zpráv Evropské komise o pokroku.

Předvstupní finanční pomoc EU

11

EU poskytuje kandidátským zemím (zemím západního Balkánu a Turecku) finanční a technickou pomoc prostřednictvím nástroje předvstupní pomoci (NPP)¹⁵. NPP I se vztahoval na období 2007–2013 a celkově na něj bylo přiděleno 10 miliard EUR, z čehož 615 milionů (6 %) bylo určeno Bývalé jugoslávské republice Makedonie. Na něj navazuje NPP II, týkající se období 2014–2020, s orientačním přídělem ve výši 11,7 miliardy EUR, včetně 664 milionů (6 %) EUR pro Bývalou jugoslávskou republiku Makedonie.

12

Finanční pomoc pro Bývalou jugoslávskou republiku Makedonie z NPP I lze rozdělit do sedmi výdajových oblastí, jak ukazuje tabulka 2.

Tabulka 2

Pomoc z NPP určená pro Bývalou jugoslávskou republiku Makedonie v letech 2007–2013 (mil. EUR)

Sektor/oblast financování | Celkový příděl na daný sektor | Procentuální podíl
Spravedlnost a vnitřní věci | 64 | 10 %
Reforma veřejné správy | 71 | 12 %
Sociální rozvoj | 67 | 11 %
Rozvoj soukromého sektoru | 45 | 7 %
Doprava | 110 | 18 %
Životní prostředí | 99 | 16 %
Zemědělství a rozvoj venkova | 111 | 18 %
Jiné | 48 | 8 %
CELKEM 2007–2013 | 615 | 100 %

Zdroj: Evropská komise.

13

Když byl NPP I v roce 2007 zahájen, většinu finančních prostředků NPP řídila přímo Komise. Do roku 2010 však bylo řízení 76 % prostředků přidělených z tohoto nástroje Bývalé jugoslávské republice Makedonie decentralizováno. V rámci decentralizovaného řízení je prostřednictvím k tomu určených struktur spravují vnitrostátní orgány veřejné správy. Komise za ně však zůstává odpovědná, takže příslušné operace kontroluje.

1V té době se jednalo o Albánii, Bosnu a Hercegovinu, Chorvatsko, Bývalou jugoslávskou republiku Makedonie a Srbsko a Černou Horu.

2Kodaňská kritéria stanovená Evropskou radou v červnu 1993 se skládají z:
a)politických kritérií;
b)ekonomických kritérií;
c)schopnost přijmout závazky vyplývající z členství.

3Proces stabilizace a přidružení, který tvoří politiku EU na západním Balkáně, vznikl s ohledem na případné členství v EU. Země západního Balkánu se účastní progresivního partnerství, jehož účelem je stabilizovat celý region a vytvořit zónu volného obchodu.

4Tato otázka se řeší prostřednictvím Spojených národů od roku 1994.

5Chorvatsko nyní patří mezi členské státy EU. Černá hora, Srbsko a Albánie se staly kandidátskými zeměmi pro členství a Černá Hora a Srbsko zahájily přístupová jednání.

6Hlavní opoziční strana bojkotovala parlament.

7Viz úvod zprávy Komise o pokroku z roku 2015 (SWD(2015) 212 final ze dne 10. listopadu 2015).

8Úvodní prohlášení předsedy Evropské komise na plenárním zasedání Evropského parlamentu, Štrasburk, 15. července 2014.

9Ve zprávě o pokroku z roku 2015 se uvádí, že k zaručení nezávislosti státní správy je nezbytná silná politická vůle (oddíl 2.2) a že schopnost účinně bojovat s korupcí je v současné době ohrožena nedostatkem politické vůle a politickým zasahováním do práce příslušných orgánů, což zpomaluje jejich schopnost jednat proaktivně a neselektivně, zejména v případech na vysoké úrovni (oddíl 2.3). V kapitole 23 se píše, že současné absence politické vůle řešit zbývající problémy na nejvyšší úrovni brzdí schopnou administrativu v tom, aby se stala plně účinnou.

10Kapitoly acquis (v současnosti jich je 35) tvoří základ jednání o přistoupení pro každou kandidátskou zemi. Odpovídají různým oblastem acquis, v nichž je potřeba provést reformy, aby byly splněny podmínky pro přistoupení k EU.

11Aniž by je otevřela a uzavřela, jak by tomu bylo u normálně probíhajícího přístupového procesu.

12Zpráva o pokroku Bývalé jugoslávské republiky Makedonie za rok 2014, s. 1.

13Pržinskou dohodu podepsaly čtyři hlavní politické strany v červnu 2015. V této dohodě byly stanoveny podmínky, které je třeba splnit, včetně uspořádání svobodných a spravedlivých voleb a jmenování zvláštního státního zástupce pro vyšetřování otázek spojených s odposlechy. Viz také bod 65 a příloha I.

14V červnu 2015 Komise vydala dokument s názvem „Naléhavé reformní priority pro Bývalou jugoslávskou republiku Makedonie“, vypracovaný na základě zjištění skupiny vedoucích odborníků. Obsahuje seznam naléhavých reformních priorit, které musí tato země splnit, pokud jde o právní stát a základní práva, odpolitizování veřejné správy, svobodu projevu a volební reformu.

15Nástroj předvstupní pomoci I byl zřízen nařízením Rady (ES) č. 1085/2006 ze dne 17. července 2006, kterým se zřizuje nástroj předvstupní pomoci (NPP) (Úř. věst. L 210, 31.7.2006, s. 82), a nařízením Komise (ES) č. 718/2007 ze dne 12. června 2007, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 1085/2006, kterým se zřizuje nástroj předvstupní pomoci (NPP) (Úř. věst. L 170, 29.6.2007, s. 1).

Rozsah a koncepce auditu

14

Cílem auditu bylo posoudit, zda předvstupní pomoc EU účinně přispěla k posílení správní kapacity realizovat reformu v Bývalé jugoslávské republice Makedonie. Za tímto účelem jsme zkoumali jak finanční, tak nefinanční pomoc určenou na posílení správní kapacity v rámci NPP I¹⁶.

15

Audit hledal odpovědi na tři otázky:

a)Zajišťuje Komise, aby projekty NPP účinně přispívaly k posílení správní kapacity?

b)Je režim decentralizovaného řízení Komisí účinně využíván k budování kapacit?

c)Je nefinanční pomoc Komise účinnou podporou posílení správní kapacity?

16

Pro svůj audit jsme vybrali tři hlavní sektory, ve kterých je silná správní kapacita klíčem k úspěšnému provedení reformy a na které bylo poskytnuto 46 % z celkového finančního přídělu: reforma veřejné správy, doprava a životní prostředí (viz tabulka 2). Audit spočíval v analýze dokumentů a pohovorech se zástupci Komise a země, které byly prostředky poskytnuty. Využili jsme důkazní informace obsažené v projektových a programových dokumentech, hodnoceních a posouzeních NPP I a dané země a roční zprávy Komise o pokroku.

17

Abychom odpověděli na otázku a), jíž se zabýváme v první části zprávy, zkoumali jsme vzorek 17 projektů z oblasti reformy veřejné správy, dopravy a životního prostředí. Vybrané projekty týkající se reformy veřejné správy zahrnovaly činnosti v hlavních oblastech, jako je zadávání veřejných zakázek, boj s korupcí, vnitřní kontrola, budování kapacit pro decentralizované řízení a pomoc při odborné přípravě zaměstnanců veřejné správy. Cílem projektových činností bylo posílit správní kapacitu, například podporou při vypracování strategií, programů, harmonogramů, manuálů a procedur, poradenstvím o posílení institucí a orgánů v hlavních oblastech reformy a poskytováním školení.

18

Většina projektů v odvětví dopravy a životního prostředí neměla posílení správní kapacity jako svůj hlavní cíl. Kontrolovali jsme ty projekty, v nichž tomu tak bylo, a také projekty, které měly stanoven doplňkový cíl budovat kapacitu prostřednictvím „učení se praxí“.

19

Většina projektů, které jsme zkoumali, byly omezeny na Bývalou jugoslávskou republiku Makedonie, ale v některých případech (např. u veřejných zakázek) šlo o projekty pro více příjemců, jichž se měli možnost účastnit všechny státy západního Balkánu. Zjišťovali jsme také, jaký přínos měl Regionální institut pro veřejnou správu, který je rovněž financován v rámci programu pro více příjemců. Všech 17 kontrolovaných projektů je uvedeno v příloze II.

20

Abychom odpověděli na auditní otázku b), kterou se zabývá druhá část našich zjištění, přezkoumali jsme postupy uplatněné pro posouzení připravenosti země řídit decentralizovaný systém provádění pomoci NPP a zkoumali jsme, jak Komise využila zkušenosti s tímto režimem řízení k posílení správní kapacity země.

21

Abychom odpověděli na otázku c), o níž pojednává třetí část našich zjištění, kontrolovali jsme nefinanční pomoc a přezkoumali jsme mechanismus politického dialogu ustavený v rámci dohody o stabilizaci a přidružení a také ostatní struktury pro dialog, jako je dialog na vysoké úrovni o otázce přistoupení.

16Projekty NPP II se v době auditu ještě nerealizovaly.

Připomínky

Část I – Nakolik účinně přispívá předvstupní finanční pomoc k posílení správní kapacity

22

Zjišťovali jsme, zda projekty NPP úspěšně přispěly k posílení správní kapacity v klíčových oblastech reformy veřejné správy (zadávání veřejných zakázek, korupce a vnitřní kontrola) a v odvětví dopravy a životního prostředí. U projektů ve vzorku jsme zkoumali, zda bylo dosaženo plánovaných výstupů¹⁷, které pak byly využity vnitrostátními orgány, a zda dopady¹⁸ byly udržitelné. Zjišťovali jsme také, jaké překážky bránily pokroku při posilování správní kapacity.

Předvstupní finanční pomoc úspěšně nevyřešila některé výrazné nedostatky ve správní kapacitě v klíčových oblastech

Klíčové oblasti reformy veřejné správy

23

Komise dospěla k závěru, že vnitrostátní legislativa o zadávání veřejných zakázek, která byla zavedena do roku 2007, byla středně kvalitní a relativně dobře sladěná s právními předpisy EU¹⁹. Realizace reformy se však začala zpomalovat a přijatá legislativa se neprováděla²⁰. Zpráva o pokroku z roku 2015 upozornila na potřebu odstranit rozdíly oproti acquis včetně těch, které se týkají zahrnování společností na černou listinu, podmínek pro uplatňování kritérií pro zadávání veřejných zakázek; zajistit harmonizaci s pravidly EU pro zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany a bezpečnosti a také se směrnicemi o zadávání veřejných zakázek z roku 2014, zejména pokud jde o koncese²¹.

24

Během kontrolovaného období Komise upozornila na nedostatečnou transparentnost systému zadávání veřejných zakázek a nedostatek spolehlivých údajů o nesrovnalostech²². Přestože se jedná o oblasti, které jsou od roku 2011 ve zprávách o pokroku označovány za vysoce rizikové²³, projekty, které byly předmětem auditu (viz příloha II), se těmito nedostatky nijak nezabývaly.

25

Komise také informovala, že je potřeba zlepšit efektivnost systému zadávání veřejných zakázek. V rámci kontrolovaných projektů se organizovaly kurzy zaměřené především na legislativu v oblasti veřejných zakázek, které ale nevěnovaly dostatečný prostor zvýšení schopnosti efektivně zadávat veřejné zakázky. První projekt v kontrolovaném vzorku (viz příloha II) podporoval školení pořádané Úřadem pro zadávání veřejných zakázek, což je orgán odpovědný za zvýšení kapacity veřejných zadavatelů. Školení organizované tímto úřadem však jejich správní kapacitu dostatečně nezlepšilo²⁴.

26

Úřad pro zadávání veřejných zakázek již měl od roku 2008 zaveden elektronický systém zadávání zakázek. Projekt 1 zahrnoval přezkoumání tohoto systému s cílem zlepšit celkovou efektivnost zadávání veřejných zakázek, ale neobnášel podporu na zdokonalení systému.

27

Komise a ostatní zainteresované strany soustavně poukazovaly na nedostatky v boji proti korupci, kterou je potřeba řešit jako prioritu²⁵. Vnitrostátní orgány přijaly politický závazek potírat korupci, např. v kontextu dohody o stabilizaci a přidružení. Vláda se ve svém pracovním programu na období 2011–2015 zavázala k „nekompromisnímu boji s korupcí“. To vedlo k přijetí státních programů a návazných akčních plánů, které však v praxi nebyly převedeny do účinných opatření a konkrétních výsledků. Komise využívá pro řešení otázky boje proti korupci různé metody, avšak vzhledem k absenci formálních přístupových jednání s Bývalou jugoslávskou republikou Makedonie nemohla uplatit komplexnější přístup, který je pro kandidátské země dán rámcem těchto jednání²⁶. V důsledku toho také Komise během kontrolovaného období neměla k podpoře budování kapacit v této klíčové oblasti jasný přístup.

28

Komise využila projekty NPP I k řešení některých izolovaných potřeb v oblasti budování kapacit. Kontrolovali jsme dva projekty v oblasti reformy veřejné správy, které byly zaměřeny na budování kapacit a které v době auditu byly dokončeny nebo se prováděly (viz příloha II). Cílem projektu 5 bylo posílit práci Státní komise pro předcházení korupci, což je hlavní orgán odpovědný za tuto oblast. Při projektu se však nezohlednilo, že kvůli nedostatečnému odhodlání vnitrostátních orgánů bojovat s korupcí tato komise nemůže účinně plnit svůj mandát. Nebyla nezávislá, protože například při jmenování a odvolání jejího nejvyššího vedení se neuplatňují jasná kritéria²⁷. Podle zprávy Komise o pokroku za rok 2011 také personální obsazení Státní komise pro předcházení korupci není adekvátní, protože k účinnému plnění svých úkolů by vystačila s polovičním počtem zaměstnanců²⁸.

29

Jelikož chybí účinná vládní strategie boje proti korupci, Komise podporuje organizace občanské společnosti (OOS) v jejich roli spočívající v upozorňování veřejnosti na podezření z korupce. V rámci projektu 6 byla poskytnuta pomoc při vypracování a šíření osvědčených postupů, jak tuto roli plnit. Zjistili jsme však, že pokud jde o zvýšení potenciálního příspěvku OOS, které usilují o větší transparentnost a sdílení znalostí, Komise by mohla svůj přístup v této klíčové oblasti ještě zlepšit.

30

Ještě před zavedením NPP Komise pomohla vnitrostátním orgánům zavést spolehlivou legislativu o vnitřní kontrole. Po zahájení NPP I se dospělo k závěru, že zákon o vnitřní finanční kontrole ve veřejné správě je dobrým východiskem pro reformu řídicích finančních a kontrolních struktur a interního auditu²⁹. V kontrolovaném období se projekty NPP soustředily na kapacitu v oblasti finančního řízení a kontroly v rámci provozních struktur, které byly nastaveny pro decentralizované řízení prostředků NPP, ale nikoliv ve zbytku veřejné správy.

31

Vnitrostátní orgány učinily jen malý pokrok, pokud jde o posílení správní kapacity v této oblasti, a zákon o vnitřní finanční kontrole ve veřejné správě nezavedly v plné míře. Komise například ve své zprávě o pokroku za rok 2015 upozornila, že ve většině oddělení interního auditu není dostatečný počet auditorů a že přestože provádějí audity na základě strategických a ročních plánů, tyto plány nevycházejí z provozních a systematických rizik. Interní audity se navíc zaměřují především na soulad s předpisy a její součástí nejsou analýzy systémových nedostatků, nezabývají se otázkou optimálního využití prostředků a kontrola kvality by při nich měla probíhat lépe.

32

Nedostatečná kapacita oddělení interního auditu oslabuje vnitřní kontrolu a vede k tomu, že manažeři věnují zjištěním interních auditorů menší pozornost. Podporu určenou na zvýšení dovedností interních auditorů poskytli během kontrolovaného období také jiní dárci než Komise. Například Agentura USA pro mezinárodní rozvoj financovala školení pro interní auditory v profesním středisku (centre of excellence) Autorizovaného institutu veřejných financí a účetnictví (Chartered Institute of Public Finance and Accountancy – CIPFA) ve Slovinsku. Kapacita interního auditu a obecněji vnitřní kontrola však zůstává slabá.

33

Význam silné vnitřní kontroly stoupl v rámci NPP II, protože Komise spolu s vnitrostátními orgány připravuje program odvětvové rozpočtové podpory pro řízení veřejných financí na rok 2016.

Doprava a životní prostředí

34

Prostředky přidělené z NPP na odvětví dopravy a životního prostředí (18 %, resp. 16 % z přídělů na období 2007–2013 – viz tabulka 2) byly určeny hlavně na zlepšení regionální infrastruktury. Část těchto peněz byla vyčleněna na zlepšení schopnosti veřejné správy vypracovat a zavést legislativu v souladu s acquis EU. Procentuální podíl prostředků využitých pro budování kapacit v odvětví dopravy (1 %) byl mnohem nižší než v odvětví životního prostředí (15 %), přestože oba dva sektory se v tomto směru potýkaly s podobnými nedostatky (viz graf 1).

Graf 1

Příděly z NPP v jednotlivých odvětvích (2007–2013) (v mil. EUR)

Zdroj: Evropská komise.

35

Z NPP sice nebyla vyčleněna žádná konkrétní částka na budování kapacity provozní struktury pro decentralizované řízení³⁰, ale prostředky NPP pro odvětví dopravy a životního prostředí měly jako doplňující cíl „učit se praxí“. V kontrolovaných projektech 12 až 17 (viz příloha II) však bylo jen málo činností, které k tomu jednoznačně směřovaly. Například skutečnost, že poradci dostali k dispozici kanceláře v jiné lokalitě, než kde pracoval místní personál podílející se na projektu 15, nijak neusnadňovala předávání know-how. Projekt 17 byl naopak příkladem úspěšného přenosu know-how, protože zaměstnanci veřejné správy mohli při přípravě zadávací dokumentace k projektu uplatnit rady, které získali prostřednictvím nástroje technické pomoci JASPERS³¹.

36

V rámci NPP II Komise snížila celkový příděl Bývalé jugoslávské republice Makedonie o 4 miliony EUR, protože vnitrostátní orgány odmítly podporu na technickou pomoc a budování kapacit v odvětví dopravy. O tyto prostředky sice země přišla, ale pokud se zaváže vyřešit potřeby v oblasti budování správní kapacity a provést horizontální reformy, mohou být přerozděleny v rámci stávajícího programu.

Většiny plánovaných výstupů bylo dosaženo, ale ne vždy byly využity

37

Komise před tím, než provede konečnou platbu určenou pro již dokončené projekty NPP, obdrží od žadatele závěrečnou zprávu. U jedenácti dokončených projektů v kontrolovaném vzorku náš audit prokázal, že bylo dosaženo všech nebo téměř všech plánovaných výstupů. U dvanácti kontrolovaných projektů se však některé výstupy využívaly jen částečně nebo vůbec. Rámeček 1 uvádí příklady projektových výstupů, které vnitrostátní orgány nevyužívaly.

Rámeček 1

Výstupy, které vnitrostátní orgány nevyužívaly

V rámci projektů 8 a 9 byl financován Regionální institut pro veřejnou správu (ReSPA), založený v roce 2006 v Černé hoře na podporu budování kapacit pro všechny země západního Balkánu. Komise každý rok přispívá na financování činností institutu částkou 1,2 milionu EUR. Na jeho provozní náklady pak každá účastnická země, k nimž patří také Bývalá jugoslávská republika Makedonie, ročně poskytuje 150 000 EUR. Přestože je Bývalá jugoslávská republika Makedonie zastoupena také ve správní radě institutu, zjistili jsme, že jen málo využila možnosti kurzů, srovnávacích posouzení a navazování kontaktů, které institut nabízí. Důvodem bylo, že zaměstnanci její veřejné správy je nepovažovali za relevantní nebo dostatečně přínosné.

Cílem projektu 12 bylo zvýšit správní a provozní kapacitu Státního dopravního inspektorátu prosazovat legislativu v oblasti silniční dopravy. Tento projekt byl dokončen v červenci 2014, avšak v době zahájení auditu, tedy o devět měsíců později, inspektorát stále nevyužil poloviny projektových výstupů, např. plán strategického rozvoje, akční plán nebo zadávací dokumentaci vypracovanou pro potřeby výzev k předkládání nabídek.

V rámci projektu 15 byly zřízeny dva regionální subjekty v oblasti nakládání s odpady a veřejný informační systém pro nakládání s odpady. Přestože byl tento projekt dokončen v červnu 2012, řídicí informační systém se v době auditu nevyužíval.

38

Někdy se výstupy nevyužívaly, protože to vyžadovalo další investice, viz rámeček 2.

Rámeček 2

Využití výstupů vyžaduje další investice

Záměrem projektu 7 bylo zlepšit celostátní systém pro koordinaci školení a provádění regulačního rámce v oblasti řízení veřejné správy. Jedním z výrazných výstupů tohoto projektu bylo provedení funkčních analýz na zjištění slabých míst správní kapacity. Takové analýzy dávají obrovskou příležitost, jak získat informace pro vypracování strategie budování kapacit. Jednalo se však pouze o pilotní projekt a přestože poskytl určité vodítko pro pokračování v této analytické činnosti, bez další finanční podpory ji země zřejmě nebude schopna dokončit a využít pro řešení nedostatků kapacity.

Při projektu 7 byly vyvinuty elektronické výukové nástroje jako flexibilní metoda zlepšování správní kapacity. Aby však dosáhly svého plného potenciálu, musí být k dispozici v širším měřítku a začleněny do celkové strategie odborné přípravy.

Projekt 11 spočíval v technické pomoci na posílení kapacity provozních struktur, které byly zřízeny pro správu prostředků NPP v rámci decentralizovaného řízení. Výstupem projektu byli kvalifikovaní školitelé, harmonogramy školení, moduly a školící pomůcky, sada nástrojů a knihovna, jejichž účelem bylo zvýšit schopnost provádět monitorování a hodnocení. Po ukončení projektu vnitrostátní orgány využívaly služeb kvalifikovaných školitelů jen po omezenou dobu. Delší uplatnění těchto školitelů by znamenalo další investice do státních zaměstnanců a více zdrojů. Vnitrostátní orgány nezačaly používat monitorovací a hodnoticí nástroje, neboť to je spojeno s náklady na jejich aktualizaci a umístění na internetu.

Dopady projektů byly často omezené a ne vždy byly udržitelné

39

Jedenáct z kontrolovaných projektů dosáhlo omezeného dopadu, jejž často nebylo možné udržet. Ustanovení o udržitelnosti v některých projektech chyběla. V jiných případech vnitrostátní orgány nepodnikly žádná opatření zaručující udržitelnost dopadů. Viz rámeček 3.

Rámeček 3

Příklady omezených a neudržitelných dopadů

Projekt 5 pomohl Státní komisi pro předcházení korupci vypracovat dokumenty v oblasti strategie předcházení korupci. Na potírání korupce v zemi to však mělo jen malý vliv, protože tyto dokumenty nebyly součástí širší národní protikorupční strategie a státní komise neměla potřebnou nezávislost ani zdroje k tomu, aby plnění své vlastní strategie mohla ve všech dotčených institucích účinně sledovat. Potenciální dopad projektu byl navíc oslaben také tím, že trvalo tři roky, než na něj Komise navázala dalším projektem.

Projekt 6 byl zaměřen na schopnost organizací občanské společnosti bojovat s korupcí a organizovaným zločinem. Vypracování osvědčených postupů a vytváření kontaktů bylo v tomto směru pozitivním výsledkem. Udržitelnost projektu po skončení financování ze strany EU je však nepravděpodobná, protože jediná instituce, která vyjádřila zájem poskytovat průběžnou podporu v této oblasti, nemá nezbytné pravomoci a schopnosti v této práci pokračovat.

Projekt 10 spočíval v pomoci se zřízením centralizovaného střediska odborné přípravy a podpory v oblasti využívání nástroje předvstupní pomoci. Toto opatření mělo na posílení správní kapacity relativně malý dopad. Jedním z důvodů byla skutečnost, že jen málo instruktorů vyškolených v rámci tohoto projektu skutečně uspořádalo zamýšlené kurzy – buď nebyli uvolněni ze své jiné práce, nebo neměli motivaci pustit se do něčeho, co považovali za úkol navíc, který jim nic nepřináší. Po té, co skončila platnost původních smluv se školiteli, vnitrostátní orgány nijak neusilovaly o nová smluvní ujednání na poskytování kurzů o NPP. Vnitrostátní orgány ani Komise neposkytly žádnou finanční podporu k překlenutí nedostatku školitelů. Dalším důvodem bylo, že vnitrostátní orgány tato školení o NPP formálně necentralizovaly, takže velká část nadále probíhá jednotlivě na resortních ministerstvech (viz foto).

Projekt 16 byl projektem odborné přípravy pro personál měřící kvalitu ovzduší, ale nezaměřoval se na odstranění hlavní překážky pro plně funkční systém sledování kvality ovzduší, kterou je nedostatek funkčního vybavení. Kromě toho kalibrační laboratoř, která získala v rámci projektu podporu, zatím nedostala akreditaci a nemá dostatek zaměstnanců.

Projekt 17 zajistil mechanismus pro prosazování zásady „znečišťovatel platí“ a posílení s tím související kapacity, ale vnitrostátní orgány tento mechanismus zatím nezačaly uplatňovat. V rámci stejného projektu proběhla příprava na zavedení sazeb zajišťujících udržitelnost čističek odpadních vod, ale v zemi stále chybí regulační orgán, který by tyto sazby prosazoval. Projekt nepřinesl do doby auditu žádný udržitelný dopad.

Prostory střediska odborné přípravy a podpory v oblasti NPP, Skopje (projekt 10)

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

40

U řady kontrolovaných projektů bránila dosažení dopadu neflexibilní struktura a organizace veřejné správy. Například u některých projektů, na nichž se podíleli veřejní zadavatelé, jsme zjistili, že ministerstva se nechovala dostatečně pružně, aby umožnila výměnu zaměstnanců a zkušeností. Administrativní pracovníci, kteří byli v rámci tří z kontrolovaných projektů školeni pro poskytování odborné přípravy dalším zaměstnancům, nebyli v mnoha případech uvolněni ze svých ostatních povinností, aby mohli taková školení pořádat, a za svou školicí činnost nebyli nijak kompenzováni. U více než poloviny kontrolovaných projektů jsme zjistili, že ne vždy měli zaměstnanci, kteří absolvovali školení, podporu a svolení uplatňovat nabyté dovednosti, a že nadměrná rotace a fluktuace personálu vedly k nedostatku kvalifikovaných pracovníků.

Překážky pokroku k posílení správní kapacity

41

Komise neměla celkovou strategii podpory na posílení správní kapacity v zemi a kontrolované projekty nevycházely vždy z jednotného, soudržného a koordinovaného přístupu. Některé projekty nenavazovaly na předchozí pomoc ve stejném odvětví ani po nich nenásledovala další podpora. Nejednou to bylo dáno tím, že Komise má na široké spektrum politik EU, které se v zemi realizují, k dispozici jen omezené prostředky. Jednotlivé projekty byly navíc často velmi ambiciózní a měly řadu cílů.

42

Dosažení cílů podpory NPP bránila také skutečnost, že tato podpora nebyla dostatečně operativní, flexibilní a zacílená. Dopad kontrolovaných projektů byl například často slabší proto, že od stanovení potřeby získat podporu do dosažení výsledků uplynuly čtyři roky nebo více let. V některých případech se potřeby změnily ještě před tím, než bylo výsledků dosaženo. Částečně to bylo způsobeno zdlouhavým procesem uvolňování prostředků NPP. Dále se na tom podílela skutečnost, že ne vždy byly vybrané projekty dostatečně propracované, což snižovalo efektivnost jejich provádění.

43

V rámci NPP I Komise neměla k dispozici fondy, které by mohla rychle uvolnit na řešení vznikajících problémů. Příklad toho, jak lze takové zdroje využít, se ukázal během nedávné politické krize. Komise v krátké době a za výjimečných okolností úspěšně uvolnila finanční prostředky na to, aby poskytla flexibilní, cílenou a urychlenou odbornou pomoc na podporu naléhavých a citlivých politických priorit.

44

Přetrvávající překážky zlepšení správní kapacity v zemi znamenaly, že cílů předvstupní podpory nebylo vždy dosaženo. Velkým problémem byla nedostatečná vůle vysokých politických představitelů a odhodlání vnitrostátních orgánů podporovat projekty NPP. Na politické úrovni například nadále existuje neochota ke krokům vedoucím k vytvoření veřejné správy, která bude nezávislá, silná a reprezentativní (viz rámeček 4).

Rámeček 4

Neochota k budování veřejné správy, která bude nezávislá, silná a reprezentativní

S podporou Komise byl v únoru 2015 zaveden nový vnitrostátní právní rámec pro profesionální veřejnou službu. Záměrem nové právní úpravy bylo zajistit, aby byl proces najímání zaměstnanců veřejné správy založen na zásluhách a rovném zacházení. Přestože má nová úprava stále určité nedostatky, představuje hlavní krok směrem k vytvoření silné, nezávislé a profesionální státní služby. Dva dny před tím, než daný zákon vstoupil v platnost, parlament přijal zákon nový o přeměně dočasných pozic na stálé. Tento zákon obchází zásadu najímání zaměstnanců podle zásluh a umožnil tisícům dočasných zaměstnanců stát se stálými státními úředníky bez otevřené soutěže.

V rámci projektu 7 bylo vyškoleno 600 administrativních pracovníků, kteří patřili mezi 2 400 zaměstnanců, jež vnitrostátní orgány najaly z nevětšinových společenství³² po přijetí ochridské rámcové dohody³³ o vyváženém zastoupení. Přestože tito lidé dostávali plat, neměli aktivní zaměstnání. Cílem školení bylo zvýšit pravděpodobnost, že účastníci dostanou nabídku na pracovní umístění. V době auditu většina pracovníků, kteří byli v rámci daného projektu vyškoleni, stále dostávala plat, aniž by však byli aktivně zaměstnáni. Cíl dosáhnout vyváženého zastoupení ve veřejné správě nebyl splněn.

Část II – decentralizované řízení jako způsob budování kapacit

45

Zkoumali jsme zavedení decentralizovaného řízení v rámci NPP I a to, jak Komise vyřešila problémy, které v souvislosti s uplatňováním tohoto způsobu řízení vznikly. Dále jsme zjišťovali, zda využívání decentralizovaného řízení ze strany Komise posílilo správní kapacitu.

Země nebyla připravena na decentralizované řízení takového objemu prostředků NPP a složitost s tím spojenou

46

Bývalá jugoslávská republika Makedonie v roce 2008 požádala Komisi, aby řízení prostředků NPP decentralizovala na vnitrostátní orgány³⁴. Do roku 2010 tak z celkové přidělené částky z NPP I odpovídala za přidělování a plnění 470 milionů EUR (76 %), přičemž Komise u těchto částek prováděla kontroly ex ante nebo ex post ze strany Komise. Od vnitrostátních orgánů se vyžadovalo, aby nastavily provozní struktury pro řízení decentralizovaných prostředků NPP.

47

Proces decentralizace proběhl v souladu s regulačními požadavky. Od Komise se však nepožadovalo, aby posoudila, zda vnitrostátní orgány byly na decentralizované řízení takového objemu prostředků NPP a náročnost s tím spojenou připraveny. Aby decentralizované řízení fungovalo účinně, je nutné míst dostatečnou kapacitu provozních struktur.

48

Brzy po té, co začala decentralizace, nebyly vnitrostátní orgány schopny dodržet termíny, dokdy měly Komisi předložit smluvní dokumentaci ke kontrole ex ante. Často to bylo způsobeno tím, že předložená dokumentace nebyla vypracována v dostatečné kvalitě, a musela jim být vrácena. To byl případ třetiny všech těchto dokumentů v roce 2014. Tempo uzavírání smluv se zpomalilo. Do konce roku 2014 byly v rámci NPP I v důsledku zpoždění zrušeny prostředky na závazky³⁵ ve výši 70 milionů EUR (11 % prostředků NPP, které byly zemi přidělených) a stále zbývalo přidělit 244 milionů EUR (asi 40 % celkové částky). Řada projektů, jejichž cílem bylo financovat klíčové reformy, se v důsledku rušení prostředků nerealizovala. Pro rok 2010 bylo například vyčleněno 33 milionů EUR, avšak zrušení 12 z 31 projektů předložených k financování znamenalo, že 10 milionů EUR (33 %) nemohlo být pro financování vnitrostátní reformy využito.

49

Podle Komise byl důvodem těchto zpoždění vysoce centralizovaný rozhodovací proces, který brzdí přijímání rozhodnutí včas, nedostatek materiálových zdrojů i patřičně kvalifikovaného personálu, obvinění z politického vměšování do zadávání veřejných zakázek a špatná interinstitucionální spolupráce. Komise upozornila na nedostatky tohoto typu v ostatních oblastech veřejné správy ještě před decentralizací řízení. Kdyby těmto slabinám veřejné správy zjištěným již dříve věnovala větší pozornost, možná by dospěla k závěru, že rozhodnutí decentralizovat řízení mělo být v mezích stanovených příslušných nařízením odloženo na později nebo že se mělo týkat jen malé části prostředků NPP.

Komise podnikla určité kroky, ale další rušení prostředků je pravděpodobné

50

Komise na základě předchozích zkušeností s ostatními zeměmi v procesu rozšíření EU očekávala, že první léta decentralizovaného řízení budou obdobím získávání poznatků a předávání znalostí. Pomáhala zemi řešit příčiny zpoždění v uzavírání smluv o poskytnutí finančních prostředků NPP a v jejich plnění. Přesto se v letech 2015, 2016 a 2017 předpokládá další výrazné rušení prostředků NPP I.

51

V roce 2015 Komise podnikla opatření na zlepšení situace s prostředky NPP I, např. tím, že znovu centralizovala řízení některých projektů a snížením počtu kontrol ex ante urychlila proces uzavírání smluv. V případě NPP II Komise v současné době zvažuje optimální míru decentralizace a chce být selektivnější, pokud jde o typy projektů, které budou v rámci decentralizace řídit vnitrostátní orgány.

Decentralizace řízení se mohla využít více jako nástroj budování kapacit veřejné správy

52

Účelem decentralizace řízení v roce 2010 bylo připravit zemi na řízení strukturálních a zemědělských fondů EU v budoucnu. Pozornost se proto zaměřila na vytvoření struktur pro decentralizované řízení a na zlepšení kapacity administrativních pracovníků tyto struktury provozovat.

53

Decentralizované řízení vyžadovalo jak od státu, tak od Komise výrazné investice zdrojů. Na práci v provozních strukturách bylo například vyčleněno 436 administrativních pracovníků s ročními mzdovými náklady 4,7 milionu EUR (údaje z roku 2014). Jak Komise, tak vnitrostátní subjekty pořádaly školení v oblasti zřízení provozních struktur a plánování, uzavírání smluv a provádění projektů NPP.

54

Decentralizované řízení posílilo kapacitu provozních struktur. Vnitřní kontrola je silná a provozní rozhodnutí se zpravidla přijímají na náležité úrovni a méně než v jiných oblastech veřejné správy při tom dochází k politickému ovlivňování. Přísné kontroly ex ante ze strany delegace EU poskytly další příležitost „učit se praxí“³⁶. Provozní struktury se z hlediska správní kapacity staly tzv. centry excelence.

55

Posílení správní kapacity sice nefigurovalo mezi cíli decentralizovaného řízení, avšak Komise mohla více zúročit získané zkušenosti k tomu, aby podpořila vnitrostátní orgány v předávání znalostí ostatním orgánům veřejné správy, například prostřednictvím „učení se praxí“. Provozní struktury pro decentralizované řízení byly považovány za organizace, které existují paralelně s ostatními subjekty veřejné správy, ne-li zcela odděleně. Nebyly například zahrnuty do vnitrostátní strategie pro reformu veřejné správy 2010–2015. Při kontrole vzorku projektů jsme zjistili, že souhrnné znalosti a zkušenosti provozních struktur se předávaly zbývající části veřejné správy jen málo. Proto zkušenost s decentralizovaným řízením příliš nepřispěla k celkovému zlepšení ve správní kapacitě země.

Část III – Přispění politického dialogu k posílení správní kapacity

56

Zjišťovali jsme, jak byly k posílení správní kapacity využity hlavní struktury, které vznikly v rámci dohody o stabilizaci a přidružení pro potřeby politického dialogu mezi Komisí a Bývalou jugoslávskou republikou Makedonie. Dále jsme zkoumali, nakolik k tomuto posílení přispěl politický dialog, který probíhal mimo tyto formální struktury prostřednictvím alternativních mechanismů, jež vznikly během kontrolovaného období, aby suplovaly rámec pro dialog, který by jinak poskytla přístupová jednání.

Přestože byl politický dialog dobře organizován, výrazněji nepřispěl k celkovému posílení správní kapacity

57

Hlavní struktury pro politický dialog byly zřízeny dohodou o stabilizaci a přidružení. Jedná se o Radu stabilizace a přidružení, Výbor pro stabilizaci a přidružení, sedm podvýborů a zvláštní skupinu pro reformu veřejné správy. Při pravidelných setkáních na těchto fórech představitelé Komise a státu projednávali potřebu pokročit s reformou a také otázku nedostatečné kapacity země.

58

Na nejvyšší úrovni se v Radě stabilizace a přidružení³⁷ vede dialog o pokroku při plnění politických a ekonomických kritérií pro přistoupení k EU (kodaňská kritéria) a o finanční spolupráci. Během kontrolovaného období se diskuse často soustředila na potřebu vyřešit přetrvávající překážky v posilování správní kapacity. Mezi klíčové oblasti v této souvislosti patřily:

a)potřeba zlepšit a lépe prosazovat politiku, aby bylo dosaženo konkrétnějších výsledků v boji proti korupci;

b)potřeba dodržovat a rozvíjet nezávislost veřejné správy;

c)potřeba uplatňovat zásadu transparentnosti, zásluhovosti a vyváženého zastoupení na všech úrovních v zemi.

59

Představitelé Komise a země projednávali nedostatky ve správní kapacitě také na ročních zasedáních podvýborů pro stabilizaci a přidružení a zvláštní skupiny pro reformu veřejné správy. Přestože diskuze ve všech zmíněných strukturách pro politický dialog v rámci dohody o stabilizaci a přidružení získaly v kontrolovaném období na intenzitě, problémy zůstaly stejné.

60

Struktury pro politický dialog zřízené v rámci dohody o stabilizaci a přidružení byly sice vhodné pro přístupový proces, dokud probíhal podle plánu, avšak během kontrolovaného období úspěšně nepřispěly k posílení správní kapacity. Částečně to bylo dáno tím, že vnitrostátním orgánům chyběla politická vůle učinit pokrok. Jelikož navíc přístupový proces formálně nepokračoval, Komise neměla potenciální páku, jak je k posílení správní kapacity motivovat. Například rámec pro přístupová jednání zpravidla zahrnuje screening v každé oblasti politiky (budoucí kapitole pro jednání), jehož účelem je určit, nakolik je země v dané oblasti připravena na členství. Na základě tohoto screeningu Komise může doporučit, aby některé podmínky („kritéria pro zahájení jednání, průběžná kritéria a kritéria pro uzavření jednání“) byly splněny ještě před tím, než bude možné každou kapitolu otevřít pro jednání nebo ji uzavřít. Takováto struktura v současné době v zemi neexistuje.

Další mechanismy dialogu se na potřebu posílit správní kapacitu zaměřovaly, ale odstranit překážky se nepodařilo

61

Komise soustavně vede s Bývalou jugoslávskou republikou Makedonie dvoustranný dialog o konkrétních tématech, která jsou pro zemi relevantní. Administrativní pracovníci na ministerstvech a v Komisi si pravidelně vyměňují názory na celou řadu otázek. Země tak má příležitost seznámit se s metodikami EU a důkladně porozumět politice EU týkající se rozšíření; v některých citlivých oblastech bylo dosaženo určitého pokroku. Komise například pomohla vypracovat a spravovat záznamy o korupčních případech. Díky tomu se zvýšil počet informací o obviněních z korupce, jimiž se vnitrostátní orgány zabývají. Tyto záznamy však neobsahují informace o obviněních, která zůstávají neřešena.

62

Přístup Komise k podpoře zemí, které jsou součástí procesu rozšíření, se změnil v roce 2014, kdy odpovědnost za dialog v této oblasti převzalo GŘ pro sousedství a rozšíření. Ve většině oblastí politiky již země nejedná s příslušným generálními ředitelstvími Komise, ale s odbornými odvětvovými středisky, která byla vytvořena v návaznosti na reorganizaci GŘ pro sousedství a rozšíření v roce 2015. Další změnou je, že decentralizované řízení v odvětví dopravy a životního prostředí v rámci NPP II již nespadá pod GŘ pro regionální a městskou politiku³⁸. Některé oblasti veřejné správy jsou tím znepokojeny, protože mají pocit, že přišly o významný zdroj podpory pro posílení správní kapacity země.

63

Vzhledem k neexistenci rámce daného přístupovými jednáními (viz bod 50) země se dynamika reformy v řadě důležitých oblastí zpomalila. Komise na to reagovala snahou nalézt alternativní způsoby, jak rozvíjet politický dialog. V roce 2012 zavedla dialog na vysoké úrovni o otázce přistoupení na překlenutí doby do zahájení jednání. Tento dialog se soustředil na cíle dohodnuté mezi komisařem pro evropskou politiku sousedství a jednání o rozšíření a premiérem³⁹. Týkal se podobných otázek, jimiž se zabývaly struktury v rámci dohody o stabilizaci a přidružení, včetně potřeby posílit správní kapacitu a odstranit překážky pro provádění reformy. Dialog probíhal na úrovni vysokých politických představitelů a odborníků. Po obviněních z podvodu v legislativních volbách v roce 2012 hlavní opoziční strana bojkotovala parlament více než dva roky. V důsledku toho byl dialog na politické úrovni přerušen od roku 2013 do roku 2015, přestože k určitému posunu v technických záležitostech došlo.

64

S vědomím, že je potřeba směřovat kupředu i bez rámce pro dialog, Komise v roce 2013 uvedla, že „na výzvu Evropské rady“ je připravena zahájit přípravné práce pro „analytickou prověrku acquis EU počínaje kapitolami, které se týkají soudnictví a základních práv, spravedlnosti, svobody bezpečnosti“⁴⁰. Rada na tuto nabídku nereagovala.

65

Poté, co byly v roce 2015 zveřejněny odposlechy oficiálních telefonických rozhovorů, které poukazují na účast členů vlády ve volebních podvodech a dalších korupčních aktivitách, Komise prosazovala návrat k jednacímu stolu s cílem předejít dalšímu zhoršení situace. Během roku 2015 intenzivně jednala s politickou reprezentací země, jak vyřešit současnou domácí krizi, což vedlo k uzavření pržinské dohody mezi hlavními politickými stranami, zprostředkované EU. Komise také předložila dokument „Naléhavé reformní priority“ zaměřený na systémové otázky (viz bod 9) v klíčových oblastech, jako je právní stát, soudnictví, odpolitizování veřejné správy a svoboda projevu.

66

Zapojení Komise do řešení současné krize jí poskytuje příležitost přimět vládu k tomu, aby se zavázala vyřešit dlouhodobé překážky pro posílení správní kapacity v zemi.

17Výstupem je to, co je přímo vyprodukováno nebo čeho je dosaženo pomocí prostředků přidělených na danou intervenci, např. uspořádání školení v oblasti budování kapacit. Viz zvláštní zpráva Evropského účetního dvora č. 21/2015 „Přezkum rizik, která souvisí s přístupem k činnosti EU v oblasti rozvoje a spolupráce zaměřeným na výsledky“ (http://eca.europa.eu).

18Dlouhodobější socio-ekonomické důsledky, které lze pozorovat po určité době od dokončení intervence, např. zlepšení správní kapacity. Tamtéž.

19SEK(2007)1432 v konečném znění z 6. listopadu 2007, zpráva o pokroku za rok 2007, s. 28–29.

20Peer assistance in public procurement, concessions and public-private partnerships, Final report (Vzájemná podpora v oblasti veřejných zakázek, koncesí a partnerství veřejného a soukromého sektoru, závěrečná zpráva), OECD, říjen 2011 a zprávy o pokroku za rok 2015 a SWD (2015) 212 final, s. 35–36.

21Tamtéž.

22SEK(2009) 1335 v konečném znění „Zpráva o pokroku za rok 2009“, s. 35, SEK(2010) 1332 v konečném znění „Zpráva o pokroku za rok 2010“, s. 14, SEC(2011) 1203 v konečném znění „Zpráva o pokroku za rok 2011“, s. 14, SWD(2012) 332 v konečném znění „Zpráva o pokroku za rok 2012“, s. 12, COM(2013) 700 v konečném znění „Zpráva o pokroku za rok 2013“, s. 11 a 42, SWD(2014) 303 final „Zpráva o pokroku za rok 2014“, s. 25. Viz také tematické hodnocení podpory z NPP na boj proti korupci 2014/348-486/2, s. 74.

23S. 14 zprávy o pokroku za rok 2011, s. 12 zprávy o pokroku za rok 2012, s. 11 a 42 zprávy o pokroku za rok 2013, s. 25 zprávy o pokroku za rok 2014.

24OECD (2013), „Bývalá jugoslávská republika Makedonie – zpráva o prioritách, 2013“, Zprávy SIGMA o posouzení zemí, 2013/09, OECD Publishing, s. 13.

25Viz například L. Grozdanovska Dimishkovska, Nations in Transition (Národy v období transformace), s. 424-425 a zpráva o stavu lidských práv v Makedonii za rok 2013 ministerstva zahraničí USA, s. 17 (http://www.state.gov/documents/organization/220516.pdf).

26Zejména prostřednictvím screeningových zpráv a souvisejících akčních plánů a kritérií pro zahájení a uzavření jednání.

27Viz zpráva financovaná EU Establishing Comparative Indicator-based Monitoring of Anti-corruption Progress in EU candidate, potential candidate countries and Kosovo (Zavedení srovnávacího monitoringu pokroku v boji s korupcí v kandidátských a potenciálních kandidátských zemí EU a v Kosovu, vycházejícího z ukazatelů), s. 35. Ve zprávě Komise o pokroku z roku 2011 se uvádí, že kolem kritérií, která parlament uplatnil při výběru sedmi nových členů Státní komise pro předcházení korupci, vznikly určité nejasnosti, a ve zprávě Komise o pokroku za rok 2013 se píše, že odvolání bývalého předsedy Státní komise pro předcházení korupci bez jasného právního základu vyvolává znepokojení.

28Viz také tematické hodnocení podpory NPP na boj proti korupci 2014/348-486/2 Efficient Prevention and Fight against Corruption (Účinná prevence korupce a boj s ní), s. 125: „účinnost závisí na tom, jak vláda překoná faktory, jako je nedostatečná nezávislost a rozpočtová omezení Státní komise pro předcházení korupci a celkový nedostatek správní kapacity příjemců projektu“.

29SEC(2008) 2695 v konečném znění, „Výroční zpráva o pokroku za rok 2008“, s. 59.

30Do provozní struktury spadá veřejný zadavatel a příslušná ministerstva.

31JASPERS je partnerství technické pomoci mezi GŘ pro regionální a městskou politiku, EIB a Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj poskytující nezávislé poradenství zemím, které jsou příjemcem podpory, v oblasti přípravy vysoce kvalitních velkých projektů.

32Etničtí Albánci, Srbové, Turci, Romové apod.

33Ochridská rámcová dohoda byla mírová dohoda podepsaná mezi vládou a zástupci společenství etnických Albánců13. srpna 2001. Tato dohoda ukončila ozbrojený konflikt mezi Národní osvobozeneckou armádou etnických Albánců a státními ozbrojenými složkami a položila základy ke zlepšení práv etnických Albánců.

34Viz články 11 a 14 nařízení (ES) č. 718/2007.

35Komise ruší prostředky přidělené na projekt tehdy, když se nevyužijí do stanoveného data. Příslušný projekt už nemůže s těmito prostředky počítat.

36Kontroly ex ante jsou v této fázi nezbytnou součástí decentralizovaného řízení na ochranu finančních zájmů EU.

37Těchto jednání se účastní Vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku / místopředsedkyně Komise (nebo její zástupce), komisař pro evropskou politiku sousedství a jednání o rozšíření a ministři nebo státní tajemníci daného státu.

38GŘ pro regionální a městskou politiku se této role opět ujme, až se bude mít za to, že země je blíže k přistoupení.

39K projednávaným oblastem patří ty, které spadají do tohoto auditu: právní stát (včetně politiky v oblasti korupce) a základní práva, volební reforma, mezietnické vztahy, reforma veřejné správy (včetně řízení lidských zdrojů, správních postupů a decentralizace) a správa ekonomických záležitostí (včetně řízení veřejných financí).

40COM(2013) 700 final, Strategie rozšíření a hlavní výzvy na období 2013–2014.

Závěry a doporučení

67

Dospěli jsme k závěru, že během kontrolovaného období došlo v oblasti posílení správní kapacity v klíčových oblastech jen k malému pokroku. U řady kontrolovaných projektů Komise ve složitém kontextu dostatečně nezajistila, aby tyto projekty účinně přispěly k posílení správní kapacity.

68

Všechny kontrolované projekty v oblasti reformy veřejné správy zahrnovaly činnosti k posílení správní kapacity, ale řadu nedostatků se jim nepodařilo dostatečně vyřešit. Na některé klíčové oblasti, kde již existovala dobrá legislativa (např. vnitřní kontrola a rozvoj profesionální a nezávislé státní služby), se v kontrolovaném období poskytovalo v rámci NPP jen málo pomoci a se zaváděním příslušné legislativy se nijak výrazně nepokročilo. V jiných klíčových oblastech (např. boj proti korupci nebo zadávání veřejných zakázek) měly projekty NPP vzhledem k absenci aktivní podpory ze strany vnitrostátních orgánů malý dopad (viz body 23–33).

Doporučení 1
Konkrétní podpora na stanovené priority

Komise by měla soustředit svou pomoc na posílení správní kapacity podle stanovených priorit, které zohledňují výrazné nedostatky v klíčových oblastech. Příklady oblastí, které je podle našich auditních zjištění potřeba zlepšit:

i)efektivnost systému zadávání veřejných zakázek, například dalším rozvíjením elektronického zadávání zakázek;

ii)transparentnost veřejných výdajů, např. zlepšením dostupnosti a kvality informací o nahlášených korupčních případech, umožňující dohled ze strany občanské společnosti a širší veřejnosti,

iii)vnitřní kontrola, například zvyšováním trvalých i odborných znalostí interních auditorů.

69

V odvětví životního prostředí a zejména dopravy se jen málo projektů zaměřovalo na budování kapacit s cílem zlepšit harmonizaci s acquis EU. U jiných projektů se sice usilovalo o zvýšení správní kapacity formou „učení se praxí“, avšak nebyly v nich zahrnuty činnosti jednoznačně směřující ke splnění tohoto cíle (viz body 34–36).

Doporučení 2
Intenzivnější úsilí na posílení kapacity

V odvětví dopravy a životního prostředí by Komise měla:

i)zintenzivnit úsilí na posílení správní kapacity, pokud jde o uzavírání smluv, provádění a řízení projektů, například poskytováním individualizovaného školení pro veřejné zadavatele, větší podporou „učení se praxí“ a zajištěním širšího přístupu k nástroji JASPERS;

ii)získat od vnitrostátních orgánů pevný závazek harmonizovat vnitrostátní legislativu s právními předpisy EU a posílit vazbu mezi budováním kapacit a podporou EU.

70

Projekty, které jsme kontrolovali, byly zpravidla dobře řízeny, ale výsledků bylo často dosaženo jen částečně nebo chyběla odpovídající návazná opatření. Většina projektů přinesla plánované výstupy, ale ty se často plně nevyužívaly. Projekty měly často jen omezený dopad a ne vždy byly udržitelné. Dopad byl menší také proto, že projekty byly ambiciózní a orientované na příliš širokou škálu priorit (viz body 37–40).

Doporučení 3
Lepší návaznost na výstupy a udržitelnost dopadů

Komise by měla v rámci politiky lépe využívat nástroje k posílení závazku vnitrostátních orgánů provádět reformy, včetně delší a aktivní návaznosti výstupy a dopady. Toto by měly pečlivě sledovat monitorovací výbory NPP.

71

Kontrolované projekty ne vždy vycházely z jednotného, soudržného a koordinovaného přístupu k posílení správní kapacity. Některé projekty nenavazovaly na předchozí pomoc ve stejném odvětví ani po nich nenásledovala další podpora. Od stanovení potřeby získat podporu často trvalo čtyři roky nebo i více let, než projekt dosáhl výsledků (viz body 41–44).

Doporučení 4
Lépe zacílená pomoc

Projekty NPP by na sebe měly postupně navazovat a měly by vycházet z jednotného přístupu. Při plánování projektů by Komise měla:

i)lépe určovat priority v jednotlivých krocích, které na sebe navazují, a následně je promítnout do svého plánování a provádění prostředků NPP;

ii)přidělovat více prostředků z NPP na rychlou, flexibilní a cílenou podporu určenou pro naléhavé a citlivé oblasti politiky a acquis.

72

Decentralizované řízení prostředků NPP umožnilo přenos znalostí, což bylo cenné. Nicméně pokud by decentralizace probíhala pozvolněji, ubylo by zpoždění i případů rušení prostředků. Posílení správní kapacity sice nefigurovalo mezi cíli decentralizovaného řízení, avšak vnitrostátní orgány mohly více zúročit získané zkušenosti k tomu, aby přispěly k celkovému zlepšení ve správní kapacitě veřejné správy (viz body 46–55).

Doporučení 5
Více využívat decentralizované řízení k posílení kapacity

Komise by měla využívat decentralizované řízení selektivněji s ohledem na objem prostředků a složitost a citlivost projektů, které by měly být takto řízeny. Jakmile budou k dispozici v provozních strukturách vzniklých za účelem decentralizovaného řízení příklady osvědčených postupů, měla by Komise vnitrostátní orgány podpořit v tom, aby tyto postupy rozšířily i do dalších oblastí veřejné správy, aby se tak například podpořilo přenesení rozhodování na příslušnou správní úroveň a posílil systém vnitřní kontroly.

73

Mechanismus pro politický dialog byl pro podpoření vnitrostátní reformy vhodný, ale nijak výrazněji nepřispěl k posílení celkové správní kapacity v kontrolovaném období. Příčinou bylo, že v zemi chyběla politická vůle k odstranění některých překážek reformy, a omezené možnosti Komise, jak motivovat k realizaci změn, zejména v citlivých oblastech, protože chyběl rámec pro dialog, který dávají přístupová jednání. Komise se během roku 2015 nadále úzce podílela na zprostředkování politické dohody k překonání politické krize v zemi. To dává Komisi příležitost oživit dynamiku reformy (viz body 57–66).

Doporučení 6
Využití politického dialogu tak, aby se zajistil závazek posílit správní kapacitu

V kontextu obnovené příležitosti k posílení správní kapacity pro úspěšnější provádění reformy by Komise měla využít politický dialog k tomu, aby:

i)zabezpečila rozhodný závazek posílit schopnost řešit případy korupce a zlepšit transparentnost;

ii)vyžadovat, aby země dále využívala záznamy o korupčních případech, aby se tak staly směrodatným nástrojem pro posuzování pokroku v boji proti korupci;

iii)zvýšila důraz na monitorování výsledků s cílem zvrátit zpomalování reformy veřejné správy, včetně zavedení legislativy v takových oblastech, jako je zadávání veřejných zakázek a vnitřní finanční kontrola ve veřejné správě;

iv)dohodla cíle a termíny pro strukturovaný přístup k řešení překážek v oblasti posílení správní kapacity s cílem zavést klíčové části acquis.

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 1. března 2016.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Přílohy

Příloha I

Základní data ve vztazích s Bývalou jugoslávskou republikou Makedonie

1999

•26. května – proces stabilizace a přidružení pro země jihovýchodní Evropy

2000

•24. ledna – Rada přijímá směrnice pro jednání o dohodě o stabilizaci a přidružení

2001

•9. dubna – podpis dohody o stabilizaci a přidružení, první v regionu

2003

•21. června – na summitu EU a západního Balkánu v Soluni Evropská unie zopakovala svou podporu pro evropskou budoucnost zemí západního Balkánu

2004

•22. března – Bývalá jugoslávská republika Makedonie požádala o členství v EU

•1. dubna – dohoda o stabilizaci a přidružení vstupuje v platnost

2005

•16. prosince – Rada na doporučení Komise uděluje zemi status kandidátské země

2007

•30. října – podpis rámcové dohody o NPP a dohody o financování v rámci národního programu NPP pro rok 2007

2008

•1. ledna – v platnost vstoupila dohoda o zjednodušení vízového režimu a readmisní dohoda

2009

•7. října – Komise doporučuje postoupit do druhé fáze procesu stabilizace a přidružení

•14. října – Komise doporučuje zahájit jednání o přistoupení

•8. prosince – závěry Rady pro obecné záležitosti; o prvním doporučení Komise zahájit jednání o přistoupení nebylo přijato žádné rozhodnutí

•19. prosince – uděleno povolení k bezvízovému vstupu do schengenského prostoru

2010

•9. listopadu – Komise doporučuje zahájit jednání o přistoupení

•14. prosince – závěry Rady pro obecné záležitosti; o doporučení Komise zahájit jednání nebylo přijato žádné rozhodnutí

2011

•12. října – Komise doporučuje zahájit jednání o přistoupení

•5. prosince – závěry Rady pro obecné záležitosti; o doporučení Komise zahájit jednání nebylo přijato žádné rozhodnutí

2012

•15. března – Komisař Füle zahajuje za Komisi dialog na vysoké úrovni o otázce přistoupení

•7. května a 17. září – Komisař Füle se účastní plenárních zasedání v rámci dialogu na vysoké úrovni o otázce přistoupení

•10. října – Komise doporučuje zahájit jednání o přistoupení

•11. prosince – závěry Rady pro obecné záležitosti; o doporučení Komise zahájit jednání nebylo přijato žádné rozhodnutí

•24. prosince – během ostré parlamentní debaty o rozpočtu na rok 2014 předseda parlamentu nařizuje vyvést z budovy opoziční poslance a všechny novináře; hlavní opoziční strana zahajuje bojkot zasedání parlamentu

2013

•16. října – Komise doporučuje zahájit jednání o přistoupení

•17. prosince – závěry Rady pro obecné záležitosti; o příznivém doporučení Komise nebylo přijato žádné rozhodnutí

2014

•8. října – Komise uvádí, že země „i nadále dostatečně splňuje“ kritéria pro členství v EU a již šestým rokem doporučuje zahájit přístupová jednání

•16. prosince – závěry Rady pro obecné záležitosti; o šestém doporučení Komise zahájit jednání o přistoupení nebylo přijato žádné rozhodnutí

2015

•31. ledna – státní zástupce obvinil opozičního vůdce ze „spiknutí se zahraničními zpravodajskými službami s cílem svrhnout vládu“; EU vyjadřuje znepokojení nad zhoršením politického dialogu v zemi a vyzývá k nezávislému a transparentnímu prošetření věci

•10. ledna – vůdce opozice začíná zveřejňovat odposlechy a tvrdí, že vláda nelegálně sledovala až 20 000 občanů

•18. února – Komisař Hahn při návštěvě Skopje rovněž vyjadřuje hluboké znepokojení nad informacemi o sledování tisíců občanů a volá po řádném prošetření této záležitosti

•21. dubna – Rada pro obecné záležitosti vyjadřuje značné znepokojení nad zhoršením situace v zemi a naléhavě vybízí politickou reprezentaci k urychlenému vyřešení situace

•9.–10. května – při střetech ve městě Kumanovo na severu země zemřelo osm policistů a 14 údajných členů ozbrojené skupiny etnických Albánců

•2. června – komisař Hahn se setkává s předsedy čtyř hlavních politických stran k podpisu pržinské dohody

•22. a 23. června – Rada EU pro zahraniční věci a obecné záležitosti vyzývá všechny strany k dodržení dohody z 2. června a k realizaci doporučení Komise

•15. července – dohoda o protokolu o plnění pržinské dohody. K hlavním bodům patří návrat opoziční strany do parlamentu 1. září, ustavení technokratické vlády od 15. ledna a parlamentní volby 24. dubna 2016.

•15. září – jmenování zvláštního žalobce pro vyšetřování záležitostí spojených s odposlechy

•18. září – komisař Hahn se ve Skopje účastní plenárního zasedání v rámci dialogu na vysoké úrovni o otázce přistoupení

•2. října – premiér Gruevski znovu potvrzuje, že prioritou země je členství v EU a NATO a vyřešení dlouhotrvajícího sporu o název země

•5. listopadu – Komise uvádí, že je připravena znovu doporučit zahájení přístupových jednání. Doporučení je však podmíněno tím, že bude nadále prováděna politická dohoda z přelomu června a července a bude zaznamenán podstatný pokrok v provádění naléhavých priorit v oblasti reforem.

Zdroj: Evropská komise.

Příloha II

Kontrolované projekty

Projekt č.
(v textu)
Název projektu
Smlouva č.
Smluvní částka
(EUR)

Veřejné zakázky

1.
Podpora na zadávání veřejných zakázek
260-590
986 442

2.
Podpora zlepšení správy a řízení
253-091 + 296-874
10 204 081
3 061 225

3.
Program na podporu zlepšování správních a řídicích procesů (SIGMA), dílčí program pro posílení institucionální kapacity v regionu NPP
319-423
10 000 000

4.
Školení v oblasti zadávání veřejných zakázek na západním Balkáně a v Turecku
248-580
3 962 000

Korupce

5.
Podpora vypracování návazného strategického dokumentu a souvisejících akčních plánů pro prevenci a potírání korupce a střetu zájmů
252-831
165 968

6.
Výměna osvědčených postupů EU v oblasti protikorupčního monitorování na místní úrovni
10-39880
138 500

Iniciativa v oblasti budování kapacit

7.
Technická podpora určená ministerstvu pro informační společnost a správu a zlepšení provádění národního systému pro koordinaci odborné přípravy
10-14592
1 095 000

8.
Provoz institutu ReSPA a organizace jeho činností
256-128
2 400 000

9.
Provoz institutu ReSPA a organizace jeho činností
331-241
3 500 000

10.
Technická pomoc na opatření na odbornou přípravu a podporu v rámci NPP pro Bývalou jugoslávskou republiku Makedonie v rámci nařízení o NPP z roku 2007
240-984
969 000

11.
Posílení kapacity institucí řídit a provádět operační programy
260-772
1 599 710

Doprava

12.
Posílení správní a provozní kapacity Státního dopravního inspektorátu
09-42802
732 750

13.
Dohled nad zbývajícím propojením podél koridoru X na dálničním úseku Demir Kapija-Smokvica
09-24859/1
8 977 500

14.
Příprava podrobného plánu a zadávací dokumentace pro výstavbu nového železničního úseku z Kičeva na hranici s Albánií v rámci koridoru VIII a zadávací dokumentace pro dohled nad výstavbou v zemi, která je příjemcem prostředků
11-28412/1
7 752 425

Životní prostředí

15.
Posílení správních kapacit na centrální a místní úrovni pro provádění a prosazování legislativy v oblasti nakládání s odpady
244-793
1 297 150

16.
Posílení kapacit na centrální a místní úrovni pro environmentální řízení v oblasti kvality ovzduší
245-323
1 000 000

17.
Technická pomoc pro vypracování národní studie v oblasti sazeb vodného a stočného
10-10139/1
785 000

Zdroj: Převzato z databáze Evropská komise.

Odpovědi Komise

Shrnutí

V

Cílem investic do infrastruktury v oblasti životního prostředí a dopravy v rámci NPP I bylo posílení správní kapacity prostřednictvím projektů typu „učení se praxí“. To znamená, že země nepřímo rozvíjí know-how pro zadávání veřejných zakázek v těchto odvětvích v souladu s právním rámcem strukturálních fondů.

VI

Komise uznává, že systém decentralizovaného provádění (DIS) mohl zpomalit proces stanovování potřeb a dosahování výsledků, ráda by však zdůraznila, že plánování a provádění programů finanční pomoci a měření výsledků je postupný a složitý proces, který bez ohledu na druh projektů nebo způsob řízení obecně trvá několik let.

VII

Cílem systému DIS bylo vytvořit fungující systém pro decentralizované řízení finančních prostředků EU. Vnitrostátní orgány mohly být motivovány k tomu, aby jej používaly jako osvědčený postup v celé veřejné správě. Bývalá jugoslávská republika Makedonie v současnosti připravuje komplexní program reforem řízení veřejných financí, který bude založen na komplexní diagnostice subsystémů řízení veřejných financí a měl by zvýšit kapacitu celé veřejné správy v této oblasti.

Úvod

12

Komise s touto prezentací oblastí výdajů souhlasí. Komise by ráda uvedla následující doplňující informace. Podle nařízení NPP I se pomoc programuje a provádí v rámci těchto složek:

1.pomoc při transformaci a budování institucí – složka se týká všech odvětví;

2.přeshraniční spolupráce – složka se týká odvětví územní spolupráce;

3.regionální rozvoj – složka se týká odvětví životního prostředí a dopravy;

4.rozvoj lidských zdrojů – složka se týká odvětví vzdělávání, zaměstnanosti a sociální politiky;

5.rozvoj venkova – složka se týká odvětví zemědělství.

Poslední tři složky se vztahovaly na projekty typově odpovídající strukturálním fondům a byly přístupné pouze kandidátským zemím, které byly zmocněny k řízení finančních prostředků decentralizovaným způsobem.

13

Podpora z NPP I pro projekty typově odpovídající strukturálním fondům, například pro investice do životního prostředí a dopravy, byla pro zemi právně možná pouze v rámci systému DIS. V rámci decentralizovaného řízení jsou přidělené prostředky řízeny prostřednictvím zvláštních struktur v rámci veřejné správy dané země, které jsou zvlášť k tomuto účelu akreditovány.

Připomínky

27

Vzhledem k absenci rámce pro jednání využívá Komise dostupných nástrojů na podporu budování kapacit v této oblasti. Země v roce 2015 přijala akční plán, který stanoví konkrétní opatření a termíny a určil odpovědnost v řadě prioritních oblastí včetně boje proti korupci. Pokrok při provádění tohoto akčního plánu Komise pravidelně sleduje a řeší jej na nejvyšší úrovni. Komise se touto oblastí zabývá ve své zprávě o pokroku a v naléhavých prioritách v oblasti reforem. Kromě toho se boji proti korupci věnuje zvláštní pozornost v rámci akčního plánu naléhavých priorit v oblasti reforem, který země vypracovala a kde jsou stanoveny jasné cíle a lhůty. Boj proti korupci je také tématem dialogu o přistoupení na vysoké úrovni, kde jsou opět stanoveny cíle a lhůty pro řešení tohoto problému. Úspěšné dosažení všech stanovených cílů v konečném důsledku závisí na vnitrostátních orgánech, které musí v tomto ohledu prokázat nezbytnou politickou vůli.

29

Komise má jasnou strategii, jak poskytovat podporu OOS, která je uvedena ve sdělení Komise (COM(2012) 492 ze dne 12. září 2012) a v „pokynech týkajících se podpory občanské společnosti v zemích procesu rozšíření ze strany EU v období 2014–2020“, a vede s nimi intenzivní dialog ve všech klíčových odvětvích včetně boje proti korupci. Komise neustále zkoumá nové inovativní způsoby podpory OOS.

Rámeček 2 První odrážka

Pokud jde o projekt 7, země dne 14. února 2014 přijala právní předpisy, podle kterých je povinné provést před každou změnou organizačního schématu funkční analýzu. Je důležité, aby vnitrostátní orgány zajistily řádné uplatňování těchto předpisů.

Rámeček 2 Třetí odrážka

Současný právní rámec v zemi neumožňuje veřejné správě vyplácet dodatečné finanční prostředky osobám, které tato školení provádějí.

Rámeček 3 Čtvrtá odrážka

Přestože Komise s připomínkou k projektu 16 souhlasí, je třeba zdůraznit, že EU poskytuje značnou technickou podporu v této oblasti, pokud jde o budování kapacit a o vybavení. Kvalita vzduchu je však velmi složitý problém, který vyžaduje nejen vynaložení značných finančních a lidských zdrojů pro vytvoření důvěryhodného systému, ale také pravidelnou údržbu a obnovu vybavení ze strany vnitrostátních orgánů.

EU poskytla 13 z celkem 17 stanic pro sledování kvality ovzduší, které tvoří páteř národní sítě pro sledování kvality ovzduší. V současné době probíhá twinningový projekt v oblasti kvality ovzduší (v rámci NPP 2012), který pomáhá ministerstvu s přípravou dokumentů pro akreditaci kalibrovací laboratoře.

Rámeček 3 Pátá odrážka

Pokud jde o projekt 17, dne 15. ledna 2016 byl vnitrostátním parlamentem přijat „zákon o stanovování cen za vodohospodářské služby“ (Úřední věstník č. 07/16 ze dne 18. ledna 2016) a brzy má být zřízen regulační orgán. Pro dokončení tohoto procesu je třeba více času.

Lhůtou pro provedení zákona je září 2016, zatímco přijetí nové metodiky pro stanovení vodného a stočného je plánováno na konec října 2016. Nová metodika pro stanovení vodného a stočného se začne používat v obcích s více než 10 000 obyvateli dne 1. ledna 2018 a v obcích do 10 000 obyvatel dne 1. ledna 2019.

41

Za účelem dalšího posílení a zlepšení soudržnosti a koordinace Komise v rámci nového finančního výhledu NPP II zavedla odvětvový přístup. Ten by měl umožnit důkladnější řešení jednotlivých odvětví. Rovněž by měl zajistit soudržnost pomoci a koordinaci zúčastněných stran a dárců.

42

Pomoc v rámci NPP je ze své podstaty založena na programech a postup stanovení potřeb, přípravy programů finanční pomoci a jejich provádění a následně dosažení výsledků představuje postupný a složitý proces, který trvá několik let. V rámci NPP II programuje Komise svou pomoc na základě připravenosti daných projektů, aby tuto dobu zkrátila. Pomoc z NPP I typově odpovídající strukturálním fondům kromě toho prošla procesem akreditace v době, kdy byly programy již přijaty, což rovněž ovlivnilo získávání/využívání a čerpání těchto prostředků.

47

Komise by ráda uvedla následující doplňující informace. Programy pomoci Společenství pro obnovu, rozvoj a stabilizaci (CARDS) na období 2005–2006 byly využity na podporu nově zaměstnaných pracovníků v rámci provozních struktur a na poskytnutí odborné přípravy nezbytné k zajištění toho, aby zaměstnanci měli potřebné znalosti pro práci v systému DIS. V následujících letech byla kapacita provozních struktur oslabena z důvodu vysoké fluktuace zaměstnanců. Komise vždy zdůrazňovala potřebu řádné politiky pro udržení zaměstnanců, a dokonce z ní učinila součást akčního plánu pro systém DIS 2013. Vláda musí být plně odhodlána zajistit dostatečné kapacity provozních struktur.

49

Komise by ráda uvedla následující doplňující informace. Podle platných nařízení č. 1085/2006 a č. 718/2007 není pomoc typově odpovídající strukturálním fondům pro zemi k dispozici jinak než v decentralizované podobě. V rámci NPP II je Komise v otázce decentralizace řízení finančních prostředků v zemi selektivnější.

50

Vedle snížení počtu kontrol ex ante a selektivnější decentralizace finančních prostředků v rámci NPP II Komise pozorně sleduje plány zadávání zakázek vypracované vnitrostátními orgány a rovněž zemi doporučila, aby stanovila prioritu projektů tak, aby se zmírnilo riziko dalšího rušení prostředků. Komise sleduje provádění akčního plánu pro systém DIS vypracovaného vnitrostátními orgány, aby mohla problémy týkající se provádění NPP řešit.

Závěry a doporučení

67

Komise sice obecně souhlasí s celkovým závěrem Účetního dvora, avšak mnoha výsledků bylo dosaženo a pomoc zemi poskytnutá v některých případech přispěla k posílení správní kapacity. Například v oblasti veřejných zakázek byla pomoc v rámci NPP základem pro zřízení státní odvolací komise.

Doporučení 1

Komise toto doporučení přijímá. Hodnocení veřejných výdajů a finanční odpovědnosti potvrzuje, že tyto oblasti je třeba posílit, aby bylo zajištěno, že systém řízení veřejných financí bude dobře fungovat. Další pomoc EU by měla být v souladu s opatřeními, která budou stanovena v rámci připravovaného programu reformy řízení veřejných financí.

69

Cílem investic do infrastruktury v oblasti životního prostředí a dopravy v rámci NPP I bylo posílení správní kapacity prostřednictvím projektů typu „učení se praxí“. To znamená, že země nepřímo rozvíjí know-how pro zadávání veřejných zakázek v těchto odvětvích v souladu s právním rámcem strukturálních fondů.

Doporučení 2

Komise toto doporučení přijímá. Kromě toho bude Komise zemi i nadále poskytovat školení a podporu v rámci iniciativy JASPERS.

Doporučení 3

Komise toto doporučení přijímá. Komise v současné době činí kroky v návaznosti na výstupy a udržitelnost na úrovni odvětvového výboru a společného monitorovacího výboru NPP. Tato činnost bude v NPP II dále podpořena zřízením výkonnostního rámce, v němž budou na úrovni projektů a programů zavedeny ukazatele s cílovými hodnotami a referenčními stavy. Kromě toho Komise v současné době přezkoumává po jejich uzavření provádění každého programu a vyhrazuje si právo na vrácení prostředků, pokud došlo k odchylkám mezi očekávanými výsledky a použitými finančními prostředky.

71

Plánování a provádění programů finanční pomoci a měření výsledků představuje postupný a složitý proces. V rámci NPP II zavedla Komise odvětvový přístup, který by měl umožnit důkladnější řešení jednotlivých odvětví. Rovněž by měl zajistit soudržnost pomoci a řádnou koordinaci zúčastněných stran a dárců. Komise věnuje mnohem větší pozornost připravenosti projektů, aby se zmírnilo riziko prodlev mezi plánováním a prováděním projektů. Za tímto účelem byl v rámci NPP II zaveden jednotný seznam projektů.

Doporučení 4

Komise toto doporučení přijímá. V rámci NPP II zavedla Komise odvětvový přístup, který umožní důkladnější řešení jednotlivých odvětví. Rovněž zajišťuje soudržnost pomoci a řádnou koordinaci zúčastněných stran a dárců.

Doporučení 5

Komise toto doporučení přijímá. V rámci NPP II je Komise selektivnější, pokud jde o objem finančních prostředků a složitost projektů. Decentralizace je založena na posouzení kapacity příslušných vnitrostátních struktur pro realizaci projektů.

Doporučení 6

Komise toto doporučení přijímá.

Doporučení 6 i)

Vnitrostátní orgány by měly nejen posílit správní kapacitu, ale prokázat pevné politické odhodlání bojovat proti korupci a zlepšovat transparentnost, což lze měřit pomocí stávajících nástrojů, jako jsou zpráva o pokroku, dialog o přistoupení na vysoké úrovni a naléhavé priority v oblasti reforem.

Doporučení 6 ii)

Komise v posledním desetiletí usilovala o to, aby pomohla zemi připravit uspokojivé výsledky v řešení případů korupce, a bude pokračovat v poskytování podpory, aby se na těchto výsledcích mohlo dále stavět.

Doporučení 6 iv)

Vzhledem k absenci rámce pro jednání bude Komise k měření kapacity vnitrostátních orgánů pro provádění klíčových oblastí acquis nadále využívat dostupných nástrojů, jako jsou zpráva o pokroku, dialog o přistoupení na vysoké úrovni a naléhavé priority v oblasti reforem. Například akční plán vypracovaný vnitrostátními orgány v souvislosti s naléhavými prioritami v oblasti reforem obsahuje cíle a lhůty pro provádění priorit v klíčových oblastech. Kromě toho nový přístup týkající se podoby zprávy o pokroku umožňuje lépe stanovit cíle u některých pilotních kapitol. Konkrétních a trvalých výsledků bude ovšem dosaženo pouze tehdy, pokud vnitrostátní orgány prokáží nezbytné politické odhodlání k provádění těchto činností.

QJ-AB-16-012-CS-E    ISSN 1977-5628

Účetní dvůr v této zprávě zkoumá, zda podpora, kterou Komise poskytla Bývalé jugoslávské republice Makedonie, účinně přispěla k budování správní kapacity země tak, aby ji připravila na členství v EU. Účetní dvůr dospěl k závěru, že během kontrolovaného období (2007–2013) došlo k relativně malému pokroku. Příčinou byla zejména nedostatečná politická vůle v zemi k tomu, aby se vyřešily některé překážky v posilování správní kapacity, a také omezené možnosti Komise vzhledem k absenci rámce pro přístupová jednání. Zároveň Účetní dvůr upozorňuje na nedostatky Komise při řízení kontrolovaných projektů.