EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1

Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx

Verkkosivut: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4900-5 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/61281 | QJ-AB-16-012-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-4938-8 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/51372 | QJ-AB-16-012-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4919-7 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/544274 | QJ-AB-16-012-FI-E

© Euroopan unioni, 2016

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

FI
2016

nro 11

Erityiskertomus

Entisen Jugoslavian
tasavallan Makedonian
hallinnollisten valmiuksien
vahvistaminen:
edistyminen oli vaikeassa
tilanteessa vähäistä

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Karel Pinxten. Jaosto on erikoistunut ulkoisten toimien menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Hans Gustaf Wessbergin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Peter Eklund, kabinettiavustaja Emmanuel-Douglas Hellinakis, tehtävävastaava Torielle Perreur-Lloy sekä tarkastajat Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante ja Aurelia Petliza.

Vasemmalta oikealle: A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Sisällys

Lyhenteet

Yhteenveto

Johdanto

Tie liittymiseen

Uudistuksen kansalliset puitteet

Liittymistä valmisteleva EU:n rahoitustuki

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Osa I - Onko liittymistä edeltävä rahoitustuki edistänyt hallinnollisten valmiuksien vahvistamista vaikuttavalla tavalla

Osaa merkittävistä puutteista, joita ilmeni hallinnollisissa valmiuksissa keskeisillä aloilla, ei onnistuttu korjaamaan liittymistä valmistelevan rahoitustuen avulla

Useimmat suunnitellut tuotokset oli toteutettu mutta ne eivät aina olleet käytössä

Hankkeiden vaikutukset olivat usein vähäisiä, eivätkä ne olleet aina kestäviä

Esteet, jotka haittaavat edistymistä hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa

Osa II - Hajautettu hallinnointi valmiuksien kehittämisen keinona

Maa ei ollut valmis hajautetun hallinnoinnin alaisuuteen kuuluvien IPA-varojen määrään ja monimutkaisuuteen

Komissio on ryhtynyt toimiin, mutta määrärahavapautukset ovat edelleen todennäköisiä

Hallinnoinnin hajauttamista olisi voitu hyödyntää laajemmin valmiuksien kehittämisen välineenä julkishallinnossa

Osa III - Poliittisen vuoropuhelun osuus hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa

Poliittinen vuoropuhelu oli hyvin järjestettyä, mutta se ei merkittävästi edistänyt hallinnollisten valmiuksien vahvistamista yleisellä tasolla

Muissa vuoropuhelumekanismeissa käsiteltiin hallinnollisten valmiuksien vahvistamisen tarvetta, mutta niiden avulla ei edistytty taustalla vaikuttavien esteiden poistamisessa

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | — | Keskeisiä päivämääriä entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja EU:n suhteissa
Liite II | — | Tarkastetut hankkeet

Komission vastaus

Lyhenteet

IPA: Liittymistä valmisteleva tukiväline (Instrument for Pre-accession Assistance)

ITSF: IPA-välineen koulutus- ja tukiväline (IPA Training and Support Facility)

PIFC: Julkishallinnon varainhoidon sisäinen valvonta (Public Internal Financial Control)

ReSPA: Julkishallinnon alueellinen koulu (Regional School of Public Administration)

SA: Vakautus ja assosiaatio (Stabilisation and Association)

SAA: Vakautus- ja assosiaatiosopimus (Stabilisation and Association Agreement)

SAP: Vakautus- ja assosiaatioprosessi (Stabilisation and Association Process)

SCPC: Valtion korruptiontorjuntakomissio (State Commission for Prevention of Corruption)

SIGMA: Tuki hallinto- ja johtamistavan kehittämiselle (Support for Improvement in Governance and Management)

Tiivistelmä

I

Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia on ollut EU:n jäsenvaltioehdokkaana vuodesta 2005 alkaen. Komissio on vuodesta 2009 lähtien raportoinut vuosittain, että maa täyttää liittymisprosessin seuraavaan vaiheeseen siirtymisen edellyttämät pakolliset poliittiset arviointiperusteet. Neuvosto on myöntänyt, että maa täyttää poliittiset arviointiperusteet, mutta se ei ole päättänyt neuvottelujen aloittamista koskevasta toimintakehyksestä. Komissio totesi marraskuussa 2015 olevansa valmis laajentamaan suositustaan siten, että se sisältää liittymisneuvottelujen aloittamisen maan kanssa. Ehtona kuitenkin oli, että maan nykyinen poliittinen kriisi ratkaistaan ja joukko kiireellisiä ensisijaisia uudistuksia pannaan täytäntöön.

II

Kaudella 2007–2013 EU osoitti liittymistä valmistelevan tukivälineen (IPA I) kautta maalle 615 miljoonaa euroa auttaakseen sitä unioniin liittymiseen valmistautumisessa. Lisäksi maa sai rahoitustukea monenvälisistä ohjelmista, jotka kattoivat koko Länsi-Balkanin alueen.

III

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti IPA I -välineestä rahoitettuja hankkeita kolmella keskeisellä alalla: julkishallinnon uudistus (12 prosenttia määrärahojen kokonaismäärästä), liikenne (18 prosenttia kokonaismäärästä) ja ympäristö (16 prosenttia kokonaismäärästä). Tarkastuksessa ilmeni, että maan hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa oli edistytty suhteellisen vähän tarkastuskohteena olleen jakson aikana, vaikka komissio oli asettanut painopisteeksi valmiuksien kehittämisen. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa hankkeissa oli yleensä saatu aikaan suunnitellut tuotokset, mutta niitä ei useinkaan hyödynnetty täysimääräisesti. Joissakin tapauksissa hankkeet eivät olleet kestäviä ja niiden vaikutukset jäivät vähäisiksi.

IV

Kaikki julkishallintouudistuksen alalla tarkastetut hankkeet sisälsivät toimia, joilla oli tarkoitus vahvistaa hallinnollisia valmiuksia. Tästä huolimatta monia puutteita ei useinkaan korjattu hankkeiden avulla vaikuttavalla tavalla. Tietyillä keskeisillä aloilla, joilla jo oli olemassa vahva lainsäädäntö (sisäinen valvonta, ammattitaitoisen riippumattoman virkamieskunnan kehittäminen), annettiin vain vähän IPA-tukea tarkastuskohteena olleen jakson aikana, eikä kyseisen lainsäädännön täytäntöönpano edistynyt riittävällä tavalla. Muilla keskeisillä aloilla, kuten korruption torjunta ja julkiset hankinnat, IPA-hankkeilla oli vain vähän vaikutusta kansallisten viranomaisten aktiivisen tuen puuttuessa.

V

Ympäristön ja liikenteen aloilla vain harvassa tarkastetussa hankkeessa kehitettiin valmiuksia yhdenmukaistaa lainsäädäntöä EU:n säännöstön kanssa. Muissa hankkeissa oli päämääränä vahvistaa hallinnollisia valmiuksia tekemällä oppimisen kautta, mutta tarkempi tutkiminen paljasti, että infrastruktuuriin tehdyt investoinnit eivät sisältäneet toimia, jotka olisi selvästi suunniteltu tukemaan suoraan kyseisen tavoitteen saavuttamista.

VI

Tarkastetut hankkeet eivät aina muodostaneet keskenään johdonmukaista, yhtenäistä ja koordinoitua lähestymistapaa hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen. Osa hankkeista ei perustunut saman alan aiempaan tukeen tai niiden jatkoa ajatellen ei toteutettu riittävästi uusia tukitoimia. Tukitarpeen toteamisesta hanketulosten saavuttamiseen kului usein vähintään neljä vuotta.

VII

Yhteensä 76 prosentin kohdalla IPA I -välineen määrärahoista komissio hajautti hallinnoinnin kansalliselle hallinnolle ja tuki kyseisten varojen hallinnointirakenteiden perustamista ja toimintaa. Tämä paransi valmiuksia asianomaisissa julkishallinnon osissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että hallinnoinnin hajauttamisesta saatu kokemus tarjosi tilaisuuden kehittää valmiuksia muissa julkishallinnon osissa, jotka eivät olleet komission toiminnan kohteena tarkastuksen kattaman jakson aikana.

VIII

Poliittisen vuoropuhelun mekanismit sopivat hyvin uudistuksen tukemiseen maassa. Se, että hallinnolliset valmiudet eivät yleisesti ottaen parantuneet merkittävästi tarkastuskohteena olleen jakson aikana, johtui paljolti siitä, että kansallisilla viranomaisilla ei ollut riittävästi poliittista tahtoa joidenkin hallinnollisten valmiuksien vahvistamista haittaavien esteiden poistamiseen. Lisäksi liittymismenettelyjen tarjoaman kehyksen puuttuessa komission vaikutusmahdollisuudet uudistuksen kannustamiseen etenkin arkaluontoisilla aloilla vähentyivät huomattavasti kyseisellä ajanjaksolla.

IX

Tilintarkastustuomioistuin esittää useita suosituksia, joiden tarkoituksena on tukea hallinnollisten valmiuksien vahvistamista.

Johdanto

Tie liittymiseen

01

Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia oli vuonna 2001 ensimmäinen Länsi-Balkanin maa, joka allekirjoitti vakautus- ja assosiaatiosopimuksen (SAA) Euroopan unionin kanssa. Euroopan unioni antoi kaikille Länsi-Balkanin maille¹ selkeän EU-jäsenyysperspektiivin Thessalonikin huippukokouksessa vuonna 2003. Sen ehdoksi asetettiin Kööpenhaminan arviointiperusteiden² ja vakautus- ja assosiaatioprosessin (SAP) ehtojen³ täyttyminen. Vuonna 2005 maasta tuli virallisesti EU-jäsenyyden ehdokasmaa.

02

Vuoteen 2009 mennessä maa oli onnistunut yhdenmukaistamaan monia merkittäviä osia kansallisesta lainsäädännöstään EU:n lainsäädännön kanssa. Komissio pani merkille tämän edistymisen ja suositteli virallisten liittymisneuvottelujen aloittamista. Jäsenyysneuvottelut eivät kuitenkaan voi alkaa ennen kuin EU:n kaikki jäsenvaltiot ovat antaneet hyväksyntänsä EU:n neuvoston yksimielisellä päätöksellä. Vaikka neuvosto myönsi, että maa oli täyttänyt liittymisneuvottelujen aloittamisen edellytyksenä olevat poliittiset arviointiperusteet, se ei tehnyt tällaista päätöstä komission vuoden 2009 suosituksen seurauksena.

03

Neuvosto ei jatkossakaan tehnyt päätöstä, vaikka komissio esitti myönteisiä suosituksia kunakin viitenä seuraavana vuonna. Maan viralliseen nimeen liittyvät ongelmat⁴ ja myöhemmin naapuruussuhteissa esiintyvät ongelmat ovat osoittautuneet esteeksi päätöksen tekemiselle. Maan virallinen tie EU-jäsenyyteen on ollut tukossa yli kuusi vuotta. Tällä välin monet muut Länsi-Balkanin maat ovat ottaneet sitä kiinni ja jopa ohittaneet sen⁵.

04

Vuonna 2013 maassa alkoi poliittinen kriisi, jonka myötä maan sisäinen poliittinen vuoropuhelu katkesi⁶. Tämä on aiheuttanut vakavia puutteita demokraattisen hallintotavan kannalta. Julkisuuteen tuotiin vuonna 2015 telekuuntelun avulla saatuja viestejä, jotka viittaavat perusoikeuksien rikkomiseen, politisoitumiseen ja korruptioon⁷. Komissio ja jotkin Euroopan parlamentin jäsenet ovat olleet tiiviisti mukana etsimässä poliittista yhteisymmärrystä kriisin ratkaisemiseksi.

05

Komissio ilmoitti vuonna 2014, että EU:hun ei oteta uusia jäsenvaltioita ennen vuotta 2020⁸. Laajentumisprosessin yleinen hidastuminen johtui toisaalta tarpeesta vahvistaa EU:ta edellisten laajentumiskierrosten jälkeen ja toisaalta haasteista, joita 1990-luvun väkivaltaisista konflikteista edelleen toipuvan alueen unioniin yhdentymiseen liittyy. Ks. keskeiset päivämäärät liitteessä I.

Uudistuksen kansalliset puitteet

06

Komissio auttaa entistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa toteuttamaan uudistukset ja valmistautumaan EU-jäsenyyteen. Uudistusprosessissa on kyse EU:n lainsäädännön kanssa yhdenmukaistetun kansallisen lainsäädännön käyttöönotosta ja täytäntöönpanosta. Komissio auttaa uuden lainsäädännön laatimisessa ja lainsäädännön täytäntöönpanon edellyttämien hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa.

07

Komissio ja muut sidosryhmät ovat raportoineet, että vaikka entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian julkinen hallinto työskentelee edelleen maan EU:hun yhdentymistä silmällä pitäen, korkeamman tason kansalliset viranomaiset ovat sitoutuneet uudistukseen aiempaa vähemmän⁹. Usein puuttuu tahtoa ryhtyä joihinkin merkittäviin taloudellisiin investointeihin, joita uudistuksen eteneminen edellyttää (esimerkiksi ympäristötoimenpiteet). Myös poliittinen johtajuus on ollut riittämätöntä, kun on ollut kyse korruption torjunnan kaltaisista arkaluontoisista aloista.

08

Virallisten liittymisneuvottelujen puuttuessa komissio on käyttänyt maan vuotuisen edistymisen arvioinnissa ohjekirjana lukuja¹⁰, joihin liittymisneuvottelut tavallisesti perustuvat¹¹. Komissio toi esiin hallinnollisiin valmiuksiin liittyviä puutteita mutta totesi tästä huolimatta vuoteen 2012 saakka, että kokonaistasolla maan uudistusprosessi edistyi yleensä hyvin. Vuoden 2013 kertomuksessa komissio mainitsi, että joillakin aloilla edistystä ei ollut tapahtunut ja toisilla aloilla se oli taantunut. Vuoden 2014 kertomuksessa arvio oli kielteisempi ja siinä komissio kehotti varoittavaan sävyyn viranomaisia puuttumaan pikaisesti päättäväisin toimin politisoitumisen huolestuttavaan lisääntymiseen sekä oikeuslaitoksen riippumattomuuden ja sananvapauden osalta ilmeneviin kasvaviin puutteisiin, jotta sen suosituksella olisi kestävä pohja tulevina vuosina¹².

09

Marraskuussa 2015 julkaistussa vuoden 2015 edistymiskertomuksessa komissio toisti suosituksensa aloittaa liittymisneuvottelut entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kanssa. Tämän myönteisen suosituksen ehtona on kuitenkin Przinon sopimuksen onnistunut täytäntöönpano¹³ ja merkittävä edistyminen kiireellisten ensisijaisten uudistusten täytäntöönpanossa¹⁴.

10

Taulukossa 1 esitetään tilintarkastustuomioistuimen yhteenveto eräillä keskeisillä uudistusaloilla ilmenneistä hallinnollisten valmiuksien puutteista, jotka tuotiin esiin komission vuosien 2011–2015 edistymiskertomuksissa.

Taulukko 1

Tarkastuskohteena olleita aloja koskeva hallinnollisten valmiuksien arviointi vuotuisissa edistymiskertomuksissa (2011–2015)

| Luku | Elin | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015
5 | Julkiset hankinnat | Talousministeriö, toimilupia ja julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia käsittelevä yksikkö |  |  |  |  |
Valtionkanteita käsittelevä komissio |  |  |  |  |
14 | Liikennepolitiikka | Tieliikenteen- / valtion liikenteenvalvontavirasto |  |  |  |  |
Rautatieturvallisuusviranomainen |  |  |  |  |
Ilmailu-/siviili-ilmailuviranomainen |  |  |  |  |
21 | Euroopan laajuiset verkot | Rakennusalan elimet |  |  |  |  |
22 | Aluepolitiikka ja rakennepolitiikan välineiden yhteensovittaminen | Kansallinen rahasto, rahoituksesta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö sekä vastuuministeriöt |  |  |  |  |
Ohjelmasuunnittelu |  |  |  |  |
Seuranta ja arviointi |  |  |  |  |
Varainhoito, varainvalvonta ja tilintarkastus |  |  |  |  |
23 | Oikeuslaitos ja perusoikeudet | Korruptionvastaisen politiikan täytäntöönpanoon osallistuvat elimet |  |  |  |  |
Korkean tason tapauksia käsittelevät tuomioistuimet |  |  |  |  |
27 | Ympäristö ja ilmastonmuutos | Sääntelyelimet (horisontaalinen lainsäädäntö) |  |  |  |  |
Ilmanlaatukysymyksiä käsittelevät elimet |  |  |  |  |
Jätehuoltoon osallistuvat elimet |  |  |  |  |
Lainsäädännön täytäntöönpanoon osallistuvat elimet |  |  |  |  |

| Hallinnolliset valmiudet ovat edelleen heikot/rajalliset ja huomattavat/kiireelliset parannukset ovat tarpeen.
| Hallinnolliset valmiudet ovat lisääntyneet, mutta parannuksia tarvitaan edelleen.
| Hallinnolliset valmiudet ovat lisääntyneet: ei tarvetta lisäparannuksiin.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission edistymiskertomusten pohjalta.

Liittymistä valmisteleva EU:n rahoitustuki

11

EU tarjoaa taloudellista ja teknistä apua laajentumismaille (Länsi-Balkanin maat ja Turkki) liittymistä valmistelevan tukivälineen (IPA) avulla¹⁵. Ensimmäinen liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA I) kattoi jakson 2007–2013, ja sen kokonaismäärärahat olivat 10 miljardia euroa, josta 615 miljoonaa euroa (kuusi prosenttia) osoitettiin entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle. Ensimmäistä liittymistä valmistelevaa tukivälinettä seurasi toinen liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA II), johon on kohdennettu alustavasti 11,7 miljardia euroa kaudelle 2014–2020, mukaan lukien entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle osoitetut 664 miljoonaa euroa (kuusi prosenttia).

12

IPA I -välineen yhteydessä maalle kohdennettu rahoitustuki voidaan esittää seitsemän eri menoalan kesken jaettuna, kuten taulukosta 2 ilmenee.

Taulukko 2

IPA-tuki entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle kaudella 2007–2013 (miljoonaa euroa)

Toiminnanala/rahoitusala | Kokonaismäärärahat aloittain | Prosenttiosuus
Oikeus- ja sisäasiat | 64 | 10 %
Julkishallinnon uudistus | 71 | 12 %
Sosiaalinen kehitys | 67 | 11 %
Yksityisen sektorin kehittäminen | 45 | 7 %
Liikenne | 110 | 18 %
Ympäristö | 99 | 16 %
Maatalous ja maaseudun kehittäminen | 111 | 18 %
Muut | 48 | 8 %
Yhteensä 2007–2013 | 615 | 100 %

Lähde: Euroopan komissio.

13

Kun IPA I käynnistettiin vuonna 2007, useimmissa tapauksissa varoja hallinnoi komissio suoraan. Vuoteen 2010 mennessä 76 prosenttia maalle kohdennetun IPA-rahoituksen hallinnoinnista oli kuitenkin hajautettu. Hajautetun hallinnoinnin piiriin kuuluvien tukivarojen hallinnoinnista vastaavat tätä varten luodut erityisrakenteet maan julkishallinnossa. Komissio on kuitenkin tilivelvollinen näistä varoista, joten se toimittaa tapahtumien tarkastuksia.

1Kyseiset maat olivat Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Kroatia, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia sekä Serbia ja Montenegro.

2Eurooppa-neuvoston kesäkuussa 1993 Kööpenhaminassa vahvistamat arviointiperusteet ovat seuraavat:
a)poliittiset arviointiperusteet
b)taloudelliset arviointiperusteet
c)kyky täyttää jäsenyysvelvoitteet.

3Vakautus- ja assosiaatioprosessi (SAP) - eli EU:n politiikka Länsi-Balkanilla - käynnistettiin mahdollista EU-jäsenyyttä silmällä pitäen. Länsi-Balkanin maat ovat mukana asteittain etenevässä kumppanuudessa, jonka tavoitteena on vakauttaa alue ja perustaa vapaakauppa-alue.

4Yhdistyneet kansakunnat on toiminut asiassa välittäjänä vuodesta 1994 lähtien.

5Kroatia on nykyisin EU:n jäsenvaltio. Montenegrosta, Serbiasta ja Albaniasta on tullut EU:n ehdokasmaita ja Montenegro ja Serbia ovat aloittaneet liittymisneuvottelut.

6Tärkein oppositiopuolue boikotoi parlamenttia.

7Ks. vuoden 2015 edistymiskertomuksen johdanto (SWD(2015) 212 final, 10. marraskuuta 2015).

8Euroopan komission puheenjohtajan avauspuheenvuoro Euroopan parlamentin täysistunnossa Strasbourgissa 15. heinäkuuta 2014.

9Ks. vuoden 2015 edistymiskertomus: ”Strong political will is necessary to guarantee the independence of administration” (hallinnon riippumattomuuden takaaminen edellyttää vahvaa poliittista tahtoa). (osa 2.2). Kertomuksen mukaan valmiudet vaikuttavaan [korruption vastaiseen] toimintaan ovat nykyisin vaarantuneet siksi, että poliittinen tahto puuttuu ja asianomaisten elinten työskentelyä ohjaillaan poliittisesti. Tämä vaikeuttaa kyseisten elinten kykyä toimia proaktiivisesti ja ei-valikoivasti erityisesti korkean tason tapauksissa (osa 2.3). Lisäksi todetaan, että nykyinen poliittisen tahdon puute vastata jäljellä oleviin haasteisiin korkeimmalla tasolla estää kykenevää hallintoa saavuttamasta täyttä vaikuttavuuttaan (luku 23).

10Avaamatta ja sulkematta niitä, kuten tehtäisiin, jos liittymisprosessi toimisi normaalisti.

11Unionin säännöstön luvut (nykyisin 35) muodostavat perustan kunkin ehdokasmaan kanssa käytäville liittymisneuvotteluille. Ne vastaavat unionin säännöstön kattamia eri aloja, joilla tarvitaan uudistuksia liittymisehtojen täyttymistä silmällä pitäen.

12Entistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa koskeva vuoden 2014 edistymiskertomus, s. 1.

13Neljä tärkeintä poliittista puoluetta allekirjoitti Przinon sopimuksen kesäkuussa 2015. Sopimus sisälsi ehdot, joiden on täytyttävä. Niitä olivat muun muassa vapaat ja vilpittömät vaalit ja erityissyyttäjän nimittäminen tutkimaan viestinnän salakuuntelua sivuavia tai siihen liittyviä kysymyksiä. Ks. myös kohta 65 ja liite I.

14Komissio esitteli kesäkuussa 2015 ”entistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa koskevat kiireelliset ensisijaiset uudistukset”, jotka perustuivat kokeneiden asiantuntijoiden ryhmän tekemiin havaintoihin. Asiakirjassa luetellaan kiireelliset ensisijaiset uudistukset, jotka entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian on toteutettava oikeusvaltion ja perusoikeuksien, julkishallinnon epäpoliittisuuden, ilmaisunvapauden ja vaaliuudistuksen aloilla.

15IPA I perustettiin liittymistä valmistelevasta tukivälineestä 17 päivänä heinäkuuta 2006 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1085/2006 (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 82) ja liittymistä valmistelevasta tukivälineestä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1085/2006 täytäntöönpanosta 12 päivänä kesäkuuta 2007 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 718/2007 (EUVL L 170, 29.6.2007, s. 1).

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

14

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, edistettiinkö liittymistä valmistelevalla EU:n tuella vaikuttavalla tavalla hallinnollisia valmiuksia, jotka mahdollistaisivat uudistuksen toteuttamisen entisen Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa. Tilintarkastustuomioistuin lähestyi aihetta tarkastelemalla sekä rahoitustukea että muuta tukea, jota oli osoitettu hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen IPA I -välineen kautta¹⁶.

15

Tarkastuksessa käsiteltiin seuraavia kolmea keskeistä kysymystä:

a)Varmistaako komissio, että IPA-hankkeilla edistetään vaikuttavalla tavalla hallinnollisten valmiuksien vahvistamista?

b)Soveltaako komissio hajautettua hallinnointimuotoa vaikuttavasti valmiuksien kehittämiseksi?

c)Tukeeko komission antama muu kuin rahoitustuki vaikuttavalla tavalla hallinnollisten valmiuksien vahvistamista?

16

Tilintarkastustuomioistuin valitsi tarkastukseensa kolme merkittävää alaa, joilla vahvat hallinnolliset valmiudet ovat keskeisen tärkeitä uudistuksen onnistuneen toteuttamisen kannalta. Kyseiset alat olivat julkishallinnon uudistus, liikenne ja ympäristö, ja ne kattoivat 46 prosenttia kokonaismäärärahoista (ks. taulukko 2). Tarkastuksessa analysoitiin asiakirjoja ja haastateltiin komission ja edunsaajamaan edustajia. Tilintarkastustuomioistuin käytti evidenssiä, jota saatiin hanke- ja ohjelma-asiakirjoista, IPA I -välinettä ja asianomaista maata koskevista arvioinneista sekä komission vuotuisista edistymiskertomuksista.

17

Tilintarkastustuomioistuin pyrki vastaamaan tarkastuskysymykseen a) (jota käsitellään huomautusosan ensimmäisessä osassa) tarkastamalla 17 julkishallinnon uudistuksen, liikenteen ja ympäristöalan hanketta käsittävän otoksen. Julkishallinnon uudistuksen alalta valitut hankkeet käsittivät toimia seuraavilla keskeisillä aloilla: hankinnat, korruption torjunta, sisäinen valvonta, hajautettua hallinnointia koskevien valmiuksien kehittäminen ja julkishallinnon koulutusta koskeva tuki. Hanketoimien tarkoituksena oli vahvistaa hallinnollisia valmiuksia esimerkiksi tukemalla strategioiden, ohjelmien, opetussuunnitelmien, käsikirjojen ja menettelyjen kehittämistä ja antamalla instituutioiden ja elinten vahvistamista koskevaa neuvontaa uudistuksen keskeisillä aloilla sekä järjestämällä koulutusta.

18

Useimmissa liikenne- ja ympäristöalan hankkeissa ei ollut pääasiallisena tavoitteena hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti ne hankkeet, joissa hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen oli päätavoitteena, ja myös hankkeita, joissa oli lisäksi tavoitteena valmiuksien kehittäminen tekemällä oppimisen kautta.

19

Useimmat tarkastetuista hankkeista koskivat ainoastaan entistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa, mutta esimerkiksi hankintojen alalla tarkastettiin lisäksi usean edunsaajan hankkeita, jotka olivat tarjolla kaikille Länsi-Balkanin maille. Lisäksi tutkittiin, millainen rooli oli julkishallinnon alueellisella koululla (ReSPA), jota rahoitetaan niin ikään usean edunsaajan ohjelmasta. Tarkastetut 17 hanketta esitellään liitteessä II.

20

Tilintarkastustuomioistuin pyrki vastaamaan tarkastuskysymykseen b) (jota käsitellään huomautusosan toisessa osassa) tarkastamalla menettelyt, joiden avulla arvioidaan maan valmius hallinnoida hajautettua IPA-tuen täytäntöönpanojärjestelmää, sekä tutkimalla, kuinka komissio hyödynsi kyseisestä hallinnointimuodosta saatua kokemusta maan hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen.

21

Tarkastuskysymystä c) (jota käsitellään huomautusosan kolmannessa osassa) varten tilintarkastustuomioistuin tutki muuta kuin rahoitustukea ja arvioi vakautus- ja assosiaatiosopimuksen yhteydessä käyttöönotettuja poliittisen vuoropuhelun mekanismeja sekä muita vuoropuhelurakenteita, kuten korkean tason liittymisvuoropuhelua (High Level Accession Dialogue).

16IPA II -hankkeet eivät tarkastuksen aikaan olleet vielä täytäntöönpanovaiheessa.

Huomautukset

Osa I – Onko liittymistä edeltävä rahoitustuki edistänyt hallinnollisten valmiuksien vahvistamista vaikuttavalla tavalla

22

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, edistettiinkö IPA-hankkeiden avulla onnistuneesti hallinnollisten valmiuksien vahvistamista julkishallinnon uudistuksen keskeisillä aloilla (hankinnat, korruptio ja sisäinen valvonta) sekä liikenteen ja ympäristön aloilla. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti otokseen poimittujen hankkeiden osalta, oliko suunnitellut tuotokset¹⁷ toteutettu ja olivatko kansalliset viranomaiset hyödyntäneet niitä ja olivatko vaikutukset¹⁸ kestäviä. Lisäksi tutkittiin esteitä, jotka haittaavat edistymistä hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa.

Osaa merkittävistä puutteista, joita ilmeni hallinnollisissa valmiuksissa keskeisillä aloilla, ei onnistuttu korjaamaan liittymistä valmistelevan rahoitustuen avulla

Julkishallinnon uudistuksen keskeiset alat

23

Komissio arvioi, että maassa vuoteen 2007 mennessä annettu julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö oli melko vahvaa ja suhteellisen yhdenmukaista EU:n lainsäädännön kanssa¹⁹. Uudistuksessa on kuitenkin tapahtunut taantumista, ja lisäksi olemassa olevaa lainsäädäntöä ei ole pantu täytäntöön²⁰. Vuoden 2015 edistymiskertomuksessa tuotiin esiin tarve poistaa epäyhdenmukaisuudet unionin säännöstöön nähden, kuten yrityksiä koskevat mustat listat ja sopimusten myöntämisperusteiden soveltamista koskevat ehdot. Lisäksi kertomuksessa tuotiin esiin tarve varmistaa yhdenmukaisuus EU:n hankintasääntöjen kanssa puolustus- ja turvallisuusalalla sekä EU:n vuoden 2014 hankintadirektiivien kanssa, erityisesti toimilupien osalta²¹.

24

Komissio toi esiin tarkastuksen kattamana aikana, että julkisten hankintojen järjestelmä ei ollut riittävän avoin eikä sääntöjenvastaisuuksista ollut luotettavia tietoja²². Vaikka edistymiskertomuksissa on vuodesta 2011 alkaen tiedostettu, että näihin tekijöihin liittyy suuri riski²³, tarkastetut hankkeet (ks. liite II) eivät kohdistuneet näihin puutteisiin.

25

Komissio raportoi lisäksi tarpeesta parantaa julkisten hankintojen järjestelmän tehokkuutta. Tarkastetuissa hankkeissa annettiin koulutusta, joka painottui pääasiassa julkisia hankintoja koskevaan lainsäädäntöön eikä siinä otettu riittävästi huomioon tarvetta vahvistaa valmiuksia julkisten hankintojen tehokkaaseen toteuttamiseen. Tarkastetun otoksen ensimmäisessä hankkeessa (ks. liite II) tuettiin julkisista hankinnoista vastaavan viraston antamaa koulutusta. Kyseinen virasto pääasiassa vastaa hankintaviranomaisten valmiuksien vahvistamisesta. Julkisista hankinnoista vastaavan viraston antama koulutus ei kuitenkaan parantanut merkittävällä tavalla hankintaviranomaisten hallinnollisia valmiuksia²⁴.

26

Julkisista hankinnoista vastaavalla virastolla oli jo sähköinen hankintajärjestelmä, joka oli perustettu vuonna 2008. Julkisten hankintojen yleisen tehokkuuden parantamista silmällä pitäen hankkeessa 1 suoritettiin järjestelmän tarkastus, mutta sen avulla ei tuettu järjestelmän parantamista.

27

Komissio ja muut sidosryhmät ovat yhdenmukaisella tavalla tuoneet esiin korruption torjuntaan liittyviä puutteita, jotka pitäisi ensi tilassa ottaa käsiteltäväksi²⁵. Kansalliset viranomaiset tekivät esimerkiksi vakautus- ja assosiaatiosopimuksen yhteydessä poliittisia sitoumuksia korruption torjumiseksi. Hallituksen työohjelmassa kaudelle 2011–2015 maa sitoutui ”tinkimättömään korruptiontorjuntaan”. Tämän seurauksena hyväksyttiin toteutettavaksi valtion ohjelmia ja niihin liittyviä toimintasuunnitelmia, mutta ne eivät ole toteutuneet käytännössä vaikuttavana toimintana ja konkreettisina tuloksina. Komissio on käyttänyt useita menetelmiä edistääkseen korruptiontorjuntaa. Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kanssa ei ole kuitenkaan käyty virallisia liittymisneuvotteluja, joten komissio ei ole pystynyt soveltamaan perustavanlaatuisempaa lähestymistapaa, joka tavallisesti otetaan käyttöön kunkin ehdokasmaan neuvottelukehyksen yhteydessä²⁶. Tämä tarkoitti myös, että tarkastuskohteena olleen jakson aikana komission lähestymistapa valmiuksien kehittämiseen kyseisellä keskeisellä alalla ei ollut riittävän selvä.

28

Komissio on pyrkinyt IPA I -hankkeiden avulla vastaamaan joihinkin yksittäisiin valmiuksien kehittämistä koskeviin tarpeisiin. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaksi julkishallinnon uudistukseen liittyvää hanketta, joiden tarkoituksena oli kehittää valmiuksia ja jotka oli toteutettu ennen tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen toimittamista tai joita parhaillaan toteutettiin tarkastuksen aikaan (ks. liite II). Hankkeessa 5 oli tavoitteena vahvistaa valtion korruptiontorjuntakomission (SCPC) työtä. Kyseessä on korruption torjunnasta pääasiallisesti vastaava elin. Hankkeessa ei kuitenkaan puututtu siihen, että korruptiontorjuntakomissio ei pystynyt hoitamaan tehtäväänsä vaikuttavasti, koska kansalliset viranomaiset eivät olleet riittävän sitoutuneita asiaan. Valtion korruptiontorjuntakomissio ei ollut riippumaton, sillä sen ylemmän johdon nimittämiseen ja erottamiseen ei sovellettu selviä kriteereitä²⁷. Komission antaman vuoden 2011 edistymiskertomuksen mukaan korruptiontorjuntakomissiolla ei myöskään ollut riittäviä resursseja: sillä oli vain puolet henkilöstöstä, jota tehtävien vaikuttava hoitaminen olisi edellyttänyt²⁸.

29

Hallinnon vaikuttavan korruptiontorjuntastrategian puuttuessa komissio on tukenut kansalaisjärjestöjä roolissa, jossa nämä voivat tuoda korruptioepäilyjä yleiseen tietoisuuteen. Hankkeessa 6 autettiin kehittämään ja levittämään tätä varten parhaita käytäntöjä kansalaisjärjestöjen keskuudessa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa ilmeni kuitenkin, että komission lähestymistapaa tällä keskeisellä alalla voitaisiin parantaa siten, että vahvistetaan niiden kansalaisjärjestöjen mahdollista osuutta, jotka työskentelevät avoimuuden lisäämiseksi ja tietämyksen jakamiseksi.

30

Komissio auttoi IPA-välinettä edeltävän tuen avulla kansallisia viranomaisia ottamaan käyttöön sisäistä valvontaa koskevaa tarkoituksenmukaista lainsäädäntöä. Kun IPA I käynnistettiin, julkishallinnon varainhoidon sisäistä valvontaa koskeva laki arvioitiin hyväksi perustaksi varainhoito- ja valvontarakenteiden hallinnon sekä sisäisen tarkastuksen uudistamiselle²⁹. Tarkastuskohteena olleen jakson aikana IPA-hankkeissa keskityttiin varainhoitoa ja -valvontaa koskeviin valmiuksiin toimintarakenteissa, jotka oli perustettu IPA-varojen hajautettua hallinnointia varten. Hankkeet eivät kohdistuneen rakenteisiin muualla julkisessa hallinnossa.

31

Kansalliset viranomaiset olivat osaltaan edistyneet vain vähän hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa tällä alalla, eivätkä ne olleet panneet kaikilta osin täytäntöön julkisen varainhoidon sisäistä valvontaa koskevaa lainsäädäntöä. Komissio esimerkiksi toi esiin vuoden 2015 edistymiskertomuksessaan, että useimmissa sisäisen tarkastuksen yksiköissä ei ole riittävää määrää tarkastajia. Lisäksi komissio totesi, että tarkastajat kyllä toimittavat tarkastuksensa strategisten ja vuotuisten suunnitelmien mukaisesti, mutta tarkastukset eivät perustu toiminnallisiin ja systemaattisiin riskeihin. Tämän lisäksi sisäisessä tarkastuksessa keskitytään lähinnä sääntöjenmukaisuuteen; sen yhteydessä ei analysoida järjestelmäpuutteita tai tutkita kustannusvaikuttavuusnäkökohtia. Laadunvarmennus olisi myös toteutettava paremmin.

32

Sisäisen tarkastuksen yksiköiden riittämättömät valmiudet ovat heikentäneet sisäistä valvontaa ja vähentäneet johtohenkilöstön sisäisten tarkastajien tekemiin havaintoihin kiinnittämää huomiota. Rahoittajat komissiota lukuun ottamatta ovat tukeneet sisäisten tarkastajien osaamisen vahvistamista tarkastuskohteena olleen jakson aikana. Esimerkiksi Yhdysvaltain kansainvälinen kehitysvirasto rahoitti sisäisten tarkastajien koulutusta CIPFA-instituutin (Chartered Institute of Public Finance and Accountancy) osaamiskeskuksessa Sloveniassa. Sisäisen tarkastuksen valmiudet ja yleisemmin sisäinen valvonta ovat kuitenkin edelleen puutteellisia.

33

Vahvan sisäisen valvonnan merkitys on kasvanut IPA II -välineen yhteydessä, sillä komissio työskentelee parhaillaan maan kanssa laatiakseen vuodelle 2016 alakohtaisen talousarviotukiohjelman julkista varainhoitoa varten.

Liikenne ja ympäristö

34

Liikenteen ja ympäristön aloilla IPA-määrärahojen pääasiallisena tavoitteena oli alueellisen infrastruktuurin parantaminen (liikennealan osuus oli 18 prosenttia ja ympäristöalan osuus 16 prosenttia kauden 2007–2013 määrärahoista – ks. taulukko 2). Osa näistä varoista kohdennettiin julkishallinnon valmiuksien vahvistamiseen, tarkoituksena laatia ja panna täytäntöön EU:n säännöstön mukainen lainsäädäntö. Liikennealalla valmiuksien kehittämiseen käytettyjen varojen osuus (1 prosentti) oli paljon pienempi kuin ympäristöalalla (15 prosenttia) huolimatta siitä, että molemmat alat kärsivät samanlaisista valmiuksiin liittyvistä puutteista (ks. kaavio 1).

Kaavio 1

IPA-määrärahat aloittain (2007–2013) (miljoonaa euroa)

Lähde: Euroopan komissio.

35

Hajautetun hallinnon toimintarakenteen³⁰ kapasiteetin kehittämiseen ei ollut erityistä IPA-määrärahaa, mutta liikenteen ja ympäristön aloilla IPA-varoihin liittyi lisätavoitteena tekemällä oppimisen toimintatapa. Harvoissa tarkastettujen hankkeiden 12–17 toimissa (ks. liite II) kuitenkaan selvästi annettiin tukea tällä tavalla. Esimerkiksi se, että konsulteille tarjottu toimisto sijaitsi eri paikassa kuin hankkeeseen 15 osallistuva kansallinen henkilöstö, ei helpottanut taitotiedon siirtämistä. Hanke 17 oli toisaalta esimerkki taitotiedon onnistuneesta siirtämisestä, koska julkishallinnon henkilöstö pystyi hyvin hyödyntämään Euroopan alueiden hankkeille annettavan teknisen avun JASPERS-järjestelmän kautta saatuja neuvoja, kun se laati hankkeeseen liittyvää tehtävänmääritystä³¹.

36

IPA II -välineen yhteydessä komissio vähensi maan kokonaismäärärahoja 4 miljoonaa euroa, koska kansalliset viranomaiset kieltäytyivät liikennealan teknistä apua ja valmiuksien kehittämistä koskevasta tuesta. Maa on menettänyt nämä varat, mutta ne voidaan olemassa olevan ohjelman puitteissa kohdentaa sille uudelleen, jos se ryhtyy vastaamaan hallinnollisten valmiuksien kehittämistä koskeviin tarpeisiin ja suorittamaan horisontaalisia uudistuksia.

Useimmat suunnitellut tuotokset oli toteutettu mutta ne eivät aina olleet käytössä

37

Ennen kuin loppumaksut päätökseen saaduille IPA-hankkeille suoritetaan, komissio saa hakijalta loppukertomuksen. Tarkastettuun otokseen sisältyneiden päätökseen saatujen hankkeiden osalta tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että kaikki tai useimmat suunnitelluista tuotoksista oli toteutettu 11 hankkeen tapauksessa. Kahdessatoista tarkastetussa hankkeessa osa tuotoksista oli kuitenkin vain osittain käytössä tai ei ollut käytössä lainkaan. Laatikossa 1 annetaan esimerkkejä hanketuotoksista, joita kansalliset viranomaiset eivät käytä.

Laatikko 1

Tuotokset, joita kansalliset viranomaiset eivät käytä

Hankkeissa 8 ja 9 rahoitettiin julkishallinnon alueellista koulua (ReSPA), joka oli perustettu vuonna 2006 Montenegroon tarkoituksena tukea valmiuksien kehittämistä kaikissa Länsi-Balkanin maissa. Komissio maksaa vuosittain 1,2 miljoonaa euroa rahoittaakseen ReSPAn toimintaa. Kukin mukana olevista maista, joihin myös entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia kuuluu, maksaa 150 000 euroa vuosittain koulun käyttökustannuksia varten. Vaikka ReSPAn hallintoneuvostossa istuu kansallinen edustaja, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että maa hyödynsi koulun tarjoamia kursseja, vertailevia arviointeja ja verkostoitumista vain vähän. Tämä johtui siitä, että niitä ei pidetty relevantteina tai maan julkisen hallinnon henkilöstö ei pitänyt niitä arvossa.

Hankkeessa 12 oli päämääränä vahvistaa valtion liikenteenvalvontaviraston hallinnollisia ja toiminnallisia valmiuksia tieliikennelainsäädännön täytäntöönpanoa silmällä pitäen. Hanke saatiin päätökseen heinäkuussa 2014, mutta tarkastuksen ajankohtaan mennessä eli yhdeksän kuukautta myöhemmin liikenteenvalvontavirastolla oli vielä ottamatta käyttöön puolet hanketuotoksista (esimerkiksi strateginen kehityssuunnitelma tai toimintasuunnitelma tai tarjouskilpailujen toteuttamista varten laaditut toimintaohjeet).

Hankkeessa 15 perustettiin kaksi alueellista jätehuoltoelintä ja julkinen jätehuollon tietojärjestelmä. Vaikka hanke saatiin päätökseen kesäkuussa 2012, hallintotietojärjestelmä ei ollut käytössä tarkastuksen aikaan.

38

Joskus tuotokset eivät olleet käytössä siksi, että tarvittiin lisäinvestointeja. Ks. laatikko 2.

Laatikko 2

Tuotosten hyödyntämisen edellyttämät lisäinvestoinnit

Hankkeessa 7 oli tarkoituksena parantaa koulutuksen koordinoinnin kansallista järjestelmää ja julkishallinnon hoitoon liittyvän sääntelykehyksen täytäntöönpanoa. Hankkeen merkittävä tuotos oli, että sen yhteydessä suoritettiin toiminta-analyysejä hallinnollisissa valmiuksissa esiintyvien aukkojen yksilöimiseksi. Tällainen toiminta tarjoaa erittäin hyvät mahdollisuudet saada tietoa valmiuksien kehittämistä koskevan strategian perustaksi. Kyseessä oli kuitenkin vain pilottihanke, ja vaikka sen tuloksena saatiinkin opastusta analyysien jatkamiseksi, maa ei tosiasiassa välttämättä suorita työtä loppuun ja hyödynnä sitä valmiuksissa olevien aukkojen korjaamiseksi, ellei saatavilla ole lisää rahoitustukea.

Hankkeessa 7 kehitettiin myös sähköisiä oppimisvälineitä, mikä oli joustava menetelmä hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseksi. Tämän tuotoksen täysimääräinen hyödyntäminen edellyttää kuitenkin, että se on laajemmin saatavilla ja sisällytetään yleiseen koulutusstrategiaan.

Hankkeessa 11 annettiin teknistä apua, jolla vahvistettiin IPA-varojen hajautettua hallinnointia varten perustettujen toimintarakenteiden valmiuksia. Hankkeessa saatiin aikaan seuraavat tuotokset: pätevät kouluttajat, opetusohjelma ja -moduulit, koulutuspaketit sekä välinepaketti ja resurssikirjasto, jotka kehitettiin seuranta- ja arviointivalmiuksien vahvistamiseksi. Kun hanke oli saatu päätökseen, kansalliset viranomaiset kyllä käyttivät päteviä kouluttajia, mutta vain rajallisen ajan. Kouluttajien käyttö pidempään olisi vaatinut lisäinvestointia kansalliseen henkilöstöön sekä lisää resursseja. Kansalliset viranomaiset eivät ottaneet käyttöön seuranta- ja arviointivälineitä, joiden ylläpito ja asettaminen verkkoon aiheuttaisivat kustannuksia.

Hankkeiden vaikutukset olivat usein vähäisiä, eivätkä ne olleet aina kestäviä

39

Tarkastetuista hankkeista yhdellätoista oli vain vähäinen vaikutus, joka ei useinkaan ollut kestävä. Osassa näistä hankkeissa ei mainittu niiden vaikutusten kestävyyttä. Muissa tapauksissa kansalliset viranomaiset eivät ryhtyneet toimiin varmistaakseen vaikutusten kestävyyden. Ks. laatikko 3.

Laatikko 3

Esimerkkejä vähäisistä vaikutuksista, jotka eivät ole kestäviä

Hankkeessa 5 autettiin valtion korruptiontorjuntakomissiota (SCPC) laatimaan asiakirjoja korruptiontorjuntastrategian tueksi. Tällä oli vain vähän merkitystä maan harjoittaman korruptiontorjunnan kannalta, koska toimintaa ei ollut sisällytetty laajempaan kansalliseen korruptiontorjuntastrategiaan ja koska SCPC ei ollut riippumaton eikä sillä ollut resursseja kohdistaa vaikuttavaa seurantaa oman strategiansa täytäntöönpanoon kaikissa asianomaisissa elimissä. Hankkeen mahdollista vaikutusta heikensi entisestään se, että komissiolta kesti kolme vuotta, ennen kuin se toteutti seurantaa toisen hankkeen avulla.

Hankkeen 6 kohteena olivat kansalaisjärjestöjen valmiudet kitkeä korruptiota ja järjestäytynyttä rikollisuutta. Parhaiden käytäntöjen ja verkostoitumisen kehittäminen oli myönteistä. On kuitenkin todennäköistä, että hanke ei ole kestävä EU:n rahoituksen päätyttyä. Tämä johtuu siitä, että siltä ainoalta elimeltä, joka on osoittanut kiinnostusta tuen jatkamiseen alalla, puuttuvat sekä tarvittavat valtuudet että valmiudet jatkaa työtä.

Hankkeessa 10 avustettiin IPA-välineen keskitetyn koulutus- ja tukivälineen (ITSF) perustamista. ITSF-välineellä on ollut suhteellisen vähäinen vaikutus hallinnollisten valmiuksien vahvistamisen kannalta. Yksi syy tähän on, että vain harva hankkeen kouluttama kouluttaja todellisuudessa piti aiotut kurssit. Tämä johtui joko siitä, että kouluttajia ei ollut vapautettu muista työtehtävistään tai he eivät olleet motivoituneita ottamaan itselleen ylimääräisenä ja epäkiitollisena pidettyä tehtävää. Kun alkuperäiset sopimukset kouluttajien kanssa päättyivät, kansalliset viranomaiset eivät tehneet uusia järjestelyjä kouluttajien saamiseksi ITSF-välineeseen. Kansalliset viranomaiset ja komissio eivät ole antaneet rahoitustukea kouluttajien puutteen paikkaamiseksi. Tilanteeseen vaikutti myös, että kansalliset viranomaiset eivät virallisesti keskittäneet IPA-koulutusta ITSF-välineeseen, ja näin ollen monessa tapauksessa koulutus tapahtuu edelleen yksittäisissä vastuuministeriöissä (ks. kuva).

Hankkeessa 16 koulutettiin ilmanlaadun mittaushenkilöstöä, mutta siinä ei puututtu toimivien välineiden puuttumisesta johtuviin vajaisiin valmiuksiin, jotka kuitenkin muodostavat pääasiallisen esteen ilmanlaadun seurantajärjestelmän täysimääräiselle toiminnalle. Lisäksi hankkeen yhteydessä tuettua kalibrointilaboratoriota ei ole vielä hyväksytty eikä sillä ole myöskään henkilöstöä.

Hankkeessa 17 luotiin keino, joilla pannaan täytäntöön ”saastuttaja maksaa” -periaate ja vahvistetaan tätä varten tarvittavia valmiuksia. Kansalliset viranomaiset eivät kuitenkaan ole vielä panneet sitä täytäntöön. Samassa hankkeessa valmisteltiin tariffien käyttöönottoa, tarkoituksena varmistaa jätteenkäsittelylaitosten kestävyys. Maa ei kuitenkaan ole vielä perustanut sääntelyelintä, joka vastaisi tariffien täytäntöönpanon valvonnasta. Hanke ei ollut tuottanut kestävää vaikutusta tarkastuskäyntiin siihen mennessä, kun tarkastus toimitettiin.

IPA-välineen koulutus- ja tukivälineen tilat Skopjessa (hanke 10)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

40

Monet tarkastetuista hankkeista eivät saaneet aikaan vaikutusta siksi, että ilmeni esteitä, jotka johtuivat julkishallinnon rakenteen ja organisaation joustamattomuudesta. Tarkastuksessa havaittiin esimerkiksi, että eräissä hankkeissa, joissa oli mukana hankintaviranomaisia, ministeriöiden välillä ei ollut tarpeeksi joustavuutta niin, että henkilöstön ja kokemusten vaihto olisi ollut mahdollista. Lisäksi kolmen tarkastetun hankkeen avulla koulutettu hallintohenkilöstö, jonka oli tarkoitus kouluttaa muuta henkilöstöä, vapautui vain harvoin pitämään kursseja, eikä kyseistä koulutustoimintaa kompensoitu mitenkään. Yli puolessa tarkastetuista hankkeista havaittiin, että koulutettua henkilöstöä ei aina kannustettu käyttämään tai heidän ei aina sallittu käyttävän hankkimiaan taitoja. Lisäksi henkilöstön liiallinen kierrättäminen ja suuri vaihtuvuus johtivat pätevän henkilöstön puutteeseen.

Esteet, jotka haittaavat edistymistä hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa

41

Komissiolla ei ollut kokonaisvaltaista tukistrategiaa maan hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen, ja tarkastetut hankkeet eivät aina keskenään muodostaneet johdonmukaista, yhtenäistä ja koordinoitua lähestymistapaa. Osa hankkeista ei perustunut saman alan aiempaan tukeen eikä niiden jatkoa ajatellen toteutettu riittävästi uusia tukitoimia. Syynä oli usein se, että komission on tehtävä valintoja niistä vähäisistä resursseista, jotka ovat käytettävissä laajaan joukkoon maassa toteutettavia EU-politiikkoja. Lisäksi yksittäiset hankkeet olivat usein hyvin kunnianhimoisia ja niillä oli lukuisia tavoitteita.

42

IPA-tuen tavoitteita häiritsi myös se, että tuki ei ollut riittävän tarkoituksenmukaista, joustavaa ja kohdennettua. Tarkastettujen hankkeiden vaikutusta esimerkiksi heikensi usein se, että tukitarpeen toteamisesta tulosten saavuttamiseen kului vähintään neljä vuotta. Joissakin tapauksissa tarpeet ehtivät muuttua jo ennen tulosten saavuttamista. Tämä johtui osittain IPA-varojen pitkäkestoisesta käyttöönottoprosessista. Syynä oli myös se, että valitut hankkeet eivät aina olleet riittävän täytäntöönpanovalmiita, mikä heikensi täytäntöönpanon tehokkuutta.

43

IPA I -välineen yhteydessä komissiolla ei ollut käytössään varoja, jotka olisi voitu ottaa käyttöön nopeasti, kun ongelmia ilmeni. Esimerkki tämäntyyppisestä varojen käytöstä saatiin äskettäisen poliittisen kriisin aikana. Komissio käytti varat onnistuneesti nopealla varoitusajalla ja poikkeuksellisissa olosuhteissa. Varoilla tuettiin kiireellisiä ja arkaluontoisia politiikan painopisteitä joustavalla, hyvin kohdennetulla ja tehostetulla tavalla asiantuntijoita käyttäen.

44

Esteet, jotka edelleen haittasivat maan hallinnollisten valmiuksien parantamista, olivat kuitenkin merkki siitä, että liittymistä valmistelevan tuen tavoitteita ei aina saavutettu. Suuren ongelman on muodostanut korkean tason poliittisen tahdon puuttuminen ja se, että kansalliset viranomaiset eivät ole sitoutuneet IPA-hankkeiden tukemiseen. Esimerkiksi poliittisella tasolla vastustetaan edelleen riippumattoman, vahvan ja edustavan julkishallinnon kehittämiseen tähtääviä toimia (ks. laatikko 4).

Laatikko 4

Vastustus riippumattoman, vahvan ja edustavan julkishallinnon kehittämiseen

Helmikuussa 2015 maa otti komission tuella käyttöön uuden korkealaatuisia julkisia palveluja koskevan lainsäädäntökehyksen. Lainsäädännön päälinjauksena oli varmistaa, että julkishallinnon työntekijät rekrytoidaan ansioiden perusteella ja tasapuolisen kohtelun periaatteella. Lainsäädännössä on edelleen joitakin aukkoja, mutta se on huomattava edistysaskel vahvan, riippumattoman ja ammattitaitoisen virkamieskunnan luomiseksi. Kaksi päivää ennen lain voimaantuloa parlamentti hyväksyi uuden lain, joka mahdollisti määräaikaisten työsuhteiden muuntamisen pysyviksi työsopimuksiksi. Kyseisellä lailla kierretään ansioihin perustuvan rekrytoinnin periaatetta. Tuhansista määräaikaisista työntekijöistä on sen avulla tullut vakituisia virkamiehiä tai julkishallinnon työntekijöitä ilman avointa kilpailua.

Hankkeessa 7 koulutettiin 600 hallintovirkamiestä, jotka olivat kansallisten viranomaisten vähemmistöyhteisöistä³² palvelukseenottamien 2 400 henkilön joukossa. Rekrytointi perustui tasapuolista edustusta koskevaan Ohridin puitesopimukseen³³. Nämä henkilöt saivat palkkaa, vaikka he eivät olleet tosiasiallisesti palveluksessa. Koulutuksen tavoitteena oli, että osallistujille tarjottaisiin todennäköisemmin työpaikkaa. Tarkastuksen aikaan suurin osa hankkeessa koulutetusta henkilöstä sai edelleen palkkaa olematta tosiasiallisesti palveluksessa. Tavoitetta saavuttaa tasapuolinen edustus julkishallinnossa ei ollut saavutettu.

Osa II – Hajautettu hallinnointi valmiuksien kehittämisen keinona

45

Tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka hajautettu hallinnointi oli otettu käyttöön IPA I -välineen yhteydessä ja kuinka komissio ratkaisi kyseisessä hallinnointimuodossa ilmenneet ongelmat. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti, vahvistiko komission käyttöönottama hajautettu hallinnointi hallinnollisia valmiuksia.

Maa ei ollut valmis hajautetun hallinnoinnin alaisuuteen kuuluvien IPA-varojen määrään ja monimutkaisuuteen

46

Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia pyysi komissiota hajauttamaan IPA-varojen hallinnoinnin kansallisille viranomaisille vuonna 2008³⁴. Vuoteen 2010 mennessä maa vastasi sille osoitettujen IPA I -määrärahojen kokonaismäärästä 470 miljoonan euron (76 prosentin) osalta hankesopimuksista ja täytäntöönpanosta. Komissio kohdisti kyseisiin varoihin joko ennakko- tai jälkitarkastuksia. Kansallisia viranomaisia vaadittiin perustamaan toimintarakenteet hajautettujen IPA-varojen hallinnointiin.

47

Hallinnoinnin hajauttamisprosessi toteutettiin sääntelyvaatimusten mukaisesti. Komissiota ei kuitenkaan vaadittu arvioimaan, olivatko kansalliset viranomaiset tarpeeksi valmiit onnistuakseen monimutkaisten ja määrältään suurten hajautetun hallinnoinnin alaisten IPA-varojen käsittelyssä. Hajautetun hallinnoinnin vaikuttava toiminta edellyttää toimintarakenteilta riittävää kapasiteettia.

48

Pian sen jälkeen kun hajauttaminen aloitettiin, kansalliset viranomaiset eivät pystyneet noudattamaan määräaikoja, jotka koskivat sopimusasiakirjojen esittämistä komissiolle ennakkotarkastuksia varten. Tämä johtui usein siitä, että ne toimittivat laadultaan riittämättömiä asiakirjoja, jotka jouduttiin palauttamaan. Näin kävi kyseisistä asiakirjoista kolmasosan kohdalla vuonna 2014. Sopimusten teko hidastui. Vuoden 2014 loppuun mennessä viipeet olivat johtaneet 70 miljoonan euron määrärahavapautuksiin³⁵ IPA I -välineessä (11 prosenttia maalle kohdennetuista IPA-varoista), ja 244 miljoonaa euroa oli edelleen sitomatta (noin 40 prosenttia kokonaismäärästä). Monissa tapauksissa määrärahavapautukset johtivat keskeisten uudistusten rahoittamiseen suunniteltujen hankkeiden raukeamiseen. Esimerkiksi vuodelle 2010 osoitettiin 33 miljoonaa euroa, mutta rahoitettavaksi esitetyistä 31 hankkeesta 12 hankkeen peruuntuessa maassa tehtäviin uudistuksiin käytettävissä olevasta rahoituksesta menetettiin tosiasiassa 10 miljoonaa euroa (33 prosenttia).

49

Komissio syytti viipeistä huomattavan keskitettyä päätöksentekoprosessia, joka estää nopeat päätökset. Lisäksi se piti viipeiden syynä aineellisten resurssien sekä määrältään ja pätevyydeltään riittävän henkilöstön puutetta, väitettyä hankintoihin kohdistuvaa poliittista ohjailua ja eri elinten välistä heikkoa yhteistyötä. Komissio oli tuonut tämäntyyppisiä puutteita esiin jo muun julkishallinnon yhteydessä, ennen kuin hallinnointia oli hajautettu. Jos komissio olisi ottanut jo havaitut julkishallinnon puutteet paremmin huomioon, se olisi saattanut todeta, että hallinnoinnin hajauttamista oli syytä lykätä tai että oli syytä siirtää pienempi osuus IPA-varoista hajautettuun hallinnointiin, sovellettavien säännösten asettamissa rajoissa.

Komissio on ryhtynyt toimiin, mutta määrärahavapautukset ovat edelleen todennäköisiä

50

Muiden laajentumismaiden kanssa saamansa aiemman kokemuksen pohjalta komissio oletti, että hajautetun hallinnoinnin ensimmäiset vuodet olisivat oppimisen ja tietämyksen siirron aikaa. Se työskenteli yhdessä maan kanssa puuttuakseen sopimusten teossa ja IPA-varojen täytäntöönpanossa ilmenneiden viipeiden syihin. Odotettavissa oli kuitenkin merkittäviä uusia IPA I -varojen vapautuksia vuosina 2015, 2016 ja 2017.

51

Vuonna 2015 komissio pyrki parantamaan tilannetta IPA I -varojen osalta. Se esimerkiksi keskitti uudelleen joidenkin IPA-hankkeiden hallinnointia ja nopeutti sopimuksentekomenettelyjä vähentämällä ennakkotarkastusten määrää. IPA II:n kohdalla komissio arvioi parhaillaan, mikä olisi hajauttamisen optimaalinen taso, ja suunnittelee valikoivansa tarkemmin, millaisten hankkeiden kohdalla se hajauttaa hallinnoinnin kansallisille viranomaisille.

Hallinnoinnin hajauttamista olisi voitu hyödyntää laajemmin valmiuksien kehittämisen välineenä julkishallinnossa

52

Kun hallinnointia vuonna 2010 hajautettiin, pääasiallisena tavoitteena oli valmistella maata EU:n rakenne- ja maatalousvarojen tulevaan hallinnointiin. Painopisteenä oli siksi perustaa rakenteita hajautettua hallinnointia varten sekä vahvistaa hallintohenkilöstön valmiuksia toimia näissä rakenteissa.

53

Hallinnoinnin hajauttaminen vaati niin maalta kuin komissioltakin merkittäviä resurssi-investointeja. Maa esimerkiksi osoitti toimintarakenteisiin 436 hallintohenkilöstön jäsentä. Näiden henkilöiden vuotuiset palkkakustannukset olivat 4,7 miljoonaa euroa (vuoden 2014 lukuja). Sekä komissio että maa järjestivät toimintarakenteiden perustamista sekä IPA-hankkeisiin liittyvää ohjelmatyötä, sopimustentekoa ja toteuttamista koskevaa koulutusta.

54

Hallinnoinnin hajauttaminen on vahvistanut toimintarakenteiden kapasiteettia. Sisäinen valvonta on vahvempaa ja operatiiviset päätökset tehdään useimmiten asianmukaisella tasolla. Poliittinen ohjailu on vähäisempää kuin muualla julkishallinnossa. EU:n edustuston suorittamat tiukat ennakkotarkastukset ovat tarjonneet lisätilaisuuden tekemällä oppimiseen³⁶. Toimintarakenteista on tullut hallinnollisten valmiuksien suhteen osaamiskeskuksia.

55

Hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen ei kuulunut hallinnoinnin hajauttamisen tavoitteisiin, mutta komissio olisi silti voinut hyödyntää saatua kokemusta enemmän kannustaakseen kansallisia viranomaisia siirtämään tietämystä muualle julkishallintoon, esimerkiksi tekemällä oppimisen kautta. Hajautetun hallinnoinnin toimintarakenteita pidettiin organisaatioina, jotka olivat rinnakkaisia muun julkishallinnon kanssa tai jopa erillään siitä. Niitä ei esimerkiksi sisällytetty maan julkishallinnon uudistusta koskevaan vuosien 2010–2015 strategiaan. Tarkastetuista hankkeista poimittua otosta tarkastaessaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että toimintarakenteiden yhteydessä kertynyttä tietämystä ja kokemusta oli siirretty vain vähän muualle julkishallintoon. Näin ollen hallinnoinnin hajauttamisesta saatu kokemus ei ole merkittävästi edistänyt hallinnollisten valmiuksien yleistä parantumista maassa.

Osa III – Poliittisen vuoropuhelun osuus hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa

56

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, kuinka keskeisiä rakenteita, jotka oli luotu vakautus- ja assosiaatiosopimuksen puitteissa komission ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian välistä poliittista vuoropuhelua varten, käytettiin hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen. Lisäksi tarkastettiin, millainen osuus oli poliittisella vuoropuhelulla, jota käytiin kyseisten virallisten rakenteiden ulkopuolella tai sellaisten vaihtoehtoisten rakenteiden kautta, jotka oli tarkastuskohteena olleen jakson kuluessa perustettu kompensoimaan liittymisneuvottelujen tarjoaman vuoropuhelukehyksen puuttumista.

Poliittinen vuoropuhelu oli hyvin järjestettyä, mutta se ei merkittävästi edistänyt hallinnollisten valmiuksien vahvistamista yleisellä tasolla

57

Poliittisen vuoropuhelun keskeiset rakenteet perustettiin vakautus- ja assosiaatiosopimuksen nojalla. Niitä ovat vakautus- ja assosiaationeuvosto, vakautus- ja assosiaatiokomitea, seitsemän vakautuksen ja assosiaation alakomiteaa sekä julkishallintouudistusta käsittelevä erityistyöryhmä. Komissio ja maa tapaavat säännöllisesti näillä foorumeilla käsitelläkseen tarvetta edistyä uudistuksessa ja puuttuakseen maan riittämättömiin valmiuksiin.

58

Korkeimman tason vuoropuhelua käydään vakautus- ja assosiaationeuvostossa³⁷. Siellä arvioidaan sekä edistymistä poliittisten ja taloudellisten liittymisperusteiden (Kööpenhaminan arviointiperusteiden) täyttymisessä että taloudellisessa yhteistyössä. Tarkastuksen kattaman jakson aikana keskustelu painottui usein tarpeeseen puuttua esteisiin, jotka edelleen haittasivat hallinnollisten valmiuksien vahvistamista. Käsiteltyjä keskeisiä aihealueita olivat muun muassa seuraavat:

a)tarve parantaa toimintapolitiikkoja ja niiden täytäntöönpanoa, jotta korruptiontorjunnassa saadaan konkreettisempia tuloksia

b)tarve kunnioittaa ja kehittää julkishallinnon riippumattomuutta

c)tarve soveltaa maassa kaikilla tasoilla avoimuuden, ansioiden ja tasapuolisen edustuksen periaatteita.

59

Komission ja maan edustajat keskustelivat hallinnollisten valmiuksien puutteista myös vakautuksen ja assosiaation alakomiteoiden vuotuisissa kokouksissa sekä julkishallintouudistusta käsittelevässä erityistyöryhmässä. Vaikka keskustelut kaikissa poliittista vuoropuhelua varten luoduissa vakautus- ja assosiaatiosopimuksen rakenteissa muuttuivat tarkastuskohteena olleen jakson kuluessa intensiivisemmiksi, ongelmat pysyivät samoina.

60

Vakautus- ja assosiaatiosopimuksen puitteissa perustetut poliittisen vuoropuhelun rakenteet sopivat hyvin liittymisprosessin yhteyteen, kun prosessi eteni suunnitellusti. Tarkastuskohteena olleen jakson aikana nämä rakenteet eivät kuitenkaan edesauttaneet hallinnollisten valmiuksien vahvistamista. Tämä johtui osittain siitä, että kansallisilta viranomaisilta puuttui poliittinen tahto edistymiseen. Lisäsyynä oli, että liittymisprosessi ei edennyt virallisesti, mikä vähensi komission vaikutusmahdollisuuksia kannustaa maata vahvistamaan hallinnollisia valmiuksia. Liittymisneuvotteluihin liittyvässä toimintakehyksessä esimerkiksi jokainen politiikan ala (tuleva neuvotteluluku) käydään yleensä läpi analyyttisen tarkastelun kautta, jotta voidaan määritellä, kuinka hyvin maa on valmistautunut kyseisellä alalla. Komissio voi tämän pohjalta suositella, että tiettyjen ehtojen (”neuvottelulukujen avaamis-, väliaikaiset ja päättämisedellytykset”) on täytyttävä ennen kuin neuvottelu voidaan käynnistää tai päättää neuvotteluluvun osalta. Maassa ei nykyisin ole tätä rakennetta.

Muissa vuoropuhelumekanismeissa käsiteltiin hallinnollisten valmiuksien vahvistamistarvetta, mutta niiden avulla ei edistytty taustalla vaikuttavien esteiden poistamisessa

61

Komissio on käynyt entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kanssa johdonmukaista kahdenvälistä vuoropuhelua, joka koskee maan kannalta merkittäviä aiheita. Ministeriöiden hallintohenkilöstö ja komissio ovat käyneet tiivistä keskustelua monenlaisista aiheista. Maalla on tämän ansiosta ollut mahdollisuus oppia tuntemaan EU:n menetelmiä ja ymmärtämään EU:n laajentumispolitiikkaa. Edistystä on tapahtunut tietyillä arkaluontoisilla aloilla. Komissio esimerkiksi auttoi maata laatimaan korruptiotapauksia koskevan rekisterin ja huolehtimaan sen ylläpidosta. Tällä on ollut myönteinen vaikutus siten, että saatavilla on yhä enemmän tietoja väitetyistä korruptiotapauksista, joihin kansalliset viranomaiset kohdistavat seurantaa. Rekisteri ei kuitenkaan sisällä tietoja korruptioväitteistä, joihin ei kohdisteta seurantaa.

62

Komission lähestymistapa laajentumismaiden tukemiseen muuttui vuonna 2014, jolloin vuoropuhelu keskitettiin naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosastoon. Useimmilla politiikanaloilla maa ei enää käy vuoropuhelua asianomaisten komission pääosastojen kanssa, vaan yhteydenpito tapahtuu alakohtaisten temaattisen asiantuntemuksen keskusten kanssa. Keskukset perustettiin osana vuoden 2015 organisaatiomuutosta, joka toteutettiin naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosastossa. Toinen muutos on, että IPA II -välineen yhteydessä alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ei enää tue liikenteen ja ympäristön alojen hajautettua hallinnointia³⁸. Tämä huolestuttaa niitä asianomaisen julkishallinnon osia, jotka tuntevat, että ne ovat nyt menettäneet merkittävän tahon, joka on tukenut hallinnollisten valmiuksien vahvistamista maassa.

63

Liittymisneuvottelujen tarjoaman kehyksen puuttuessa (ks. kohta 60) uudistus hidastui maassa monella tärkeällä alalla. Tämän torjumiseksi komissio on tutkinut vaihtoehtoisia keinoja viedä poliittista vuoropuhelua eteenpäin. Se perusti vuonna 2012 korkean tason liittymisvuoropuhelun keinona neuvottelujen aloittamiseen. Vuoropuhelussa keskityttiin Euroopan naapuruuspolitiikasta ja laajentumisneuvotteluista vastaavan komissaarin ja pääministerin sopimiin aihealueisiin³⁹. Korkean tason liittymisvuoropuhelu kattoi samanlaisia kysymyksiä kuin oli käsitelty vakautus- ja assosiaatiosopimuksen rakenteiden yhteydessä, kuten tarve vahvistaa hallinnollisia valmiuksia ja puuttua uudistuksen toteuttamisen esteisiin. Vuoropuhelu tapahtui korkealla poliittisella ja teknisellä tasolla. Vuoden 2012 parlamenttivaalien yhteydessä esitettyjen petosepäilyjen seurauksena pääasiallinen oppositiopuolue boikotoi parlamenttia yli kahden vuoden ajan. Korkean tason liittymisvuoropuhelu keskeytyi tämän vuoksi poliittisella tasolla vuoden 2013 ja syyskuun 2015 väliseksi ajaksi, vaikkakin teknisissä kysymyksissä edistyttiin jonkin verran.

64

Komissio tiedosti tarpeen siirtyä eteenpäin vuoropuhelukehyksen puuttumisesta huolimatta. Se ilmoitti näin ollen vuonna 2013, että Eurooppa-neuvoston kehotuksesta se olisi valmis aloittamaan valmistelut toteuttaakseen ”EU:n säännöstön analyyttisen tarkastelun, jonka se aloittaa oikeuslaitosta ja perusoikeuksia sekä oikeutta, vapautta ja turvallisuutta koskevista neuvotteluluvuista”⁴⁰. Neuvosto ei kuitenkaan esittänyt tällaista kehotusta.

65

Vuonna 2015 julkaistiin salakuunneltuja virallisia puhelinkeskusteluja, jotka viittasivat hallituksen jäsenten osallisuuteen vaalivilpissä ja muussa korruptiotoiminnassa. Komissio edisti tämän seurauksena paluuta neuvottelupöytään, jotta tilanne ei huononisi enää lisää. Komissio käynnisti vuonna 2015 maan kanssa intensiivisen vuoropuhelun, jonka avulla pyritään löytämään tie ulos maassa vallitsevasta sisäisestä kriisistä. Tämä johti Przinon sopimukseen, joka tehtiin tärkeimpien poliittisten puolueiden kesken EU:n toimiessa välittäjänä. Komissio myös esitti asiakirjan kiireellisistä ensisijaisista uudistuksista, tarkoituksena puuttua järjestelmään liittyviin ongelmiin (ks. kohta 9) keskeisillä aloilla, kuten oikeusvaltio ja oikeuslaitos, julkishallinnon epäpoliittisuus ja ilmaisunvapaus.

66

Komission toiminta nykyisen kriisin suhteen tarjoaa sille mahdollisuuden saada hallitus sitoutumaan pitkäaikaisten, maan hallinnollisten valmiuksien vahvistamista haittaavien esteiden poistamiseen.

17Tuotoksella tarkoitetaan sitä, mikä tuotetaan tai saavutetaan tukitoimenpiteeseen myönnetyillä resursseilla (esim. annettu valmiuksien kehittämistä koskeva koulutus). Ks. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 21/2015 ”EU:n kehitysyhteistyötoimia koskevaan tulosperusteiseen lähestymistapaan liittyvien riskien arviointi” (http://eca.europa.eu).

18Vaikutuksilla tarkoitetaan pidemmän aikavälin sosiaalis-taloudellisia seurauksia –esimerkiksi hallinnollisten valmiuksien parantumista – jotka ovat havaittavissa tietyn ajan kuluttua toimenpiteen loppuunsaattamisesta. Ks. edellinen alaviite.

19SEC(2007) 1432 final, 6. marraskuuta 2007, vuoden 2007 edistymiskertomus, s. 28 ja 29.

20OECD ‘Peer assistance in public procurement, concessions and public-private partnerships, Final report’, lokakuu 2011 ja vuoden 2015 edistymiskertomukset sekä SWD (2015) 212 final, s. 35 ja 36.

21Ks. edellä.

22SEC(2009) 1335 final ”vuoden 2009 edistymiskertomus”, s. 35, SEC(2010) 1332 final ”vuoden 2010 edistymiskertomus”, s. 14, SEC(2011) 1203 final ”vuoden 2011 edistymiskertomus”, s. 14, SWD(2012) 332 final ”vuoden 2012 edistymiskertomus”, s. 12, COM(2013) 700 final ”vuoden 2013 edistymiskertomus, s. 11 ja 42, SWD(2014) 303 final ”vuoden 2014 edistymiskertomus”, s. 25. Ks. myös temaattinen arviointi: IPA-tuki korruption torjumiseksi 2014/348-486/2, s. 74.

23Vuoden 2011 edistymiskertomus, s. 14, vuoden 2012 edistymiskertomus, s. 12, vuoden 2013 edistymiskertomus, s. 11 ja 42, vuoden 2014 edistymiskertomus, s. 25.

24OECD (2013), ”The Former Yugoslav Republic of Macedonia Priorities Report 2013” (entistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa koskevat painopistealueet), vuoden 2013 raportti), SIGMAn maakohtaiset arviointikertomukset, 2013/09, OECD-julkaisu, s. 13.

25Ks. esimerkiksi L. Grozdanovska Dimishkovska, ”Nations in Transition”, s. 424 ja 425 ja Yhdysvaltojen ulkoasiainministeriön vuodelta 2013 laatima raportti Makedonian ihmisoikeustilanteesta, s. 17 (http://www.state.gov/documents/organization/220516.pdf).

26Erityisesti tarkastelukertomusten ja niihin liittyvien toimintasuunnitelmien sekä neuvottelulukujen avaamis- ja päättämisedellytysten avulla.

27Ks. EU:n rahoittama kertomus ”Establishing Comparative Indicator-based Monitoring of Anti-corruption Progress in EU candidate, potential candidate countries and Kosovo”, s. 35. Komission vuodelta 2011 antamassa edistymiskertomuksessa todetaan, että arviointiperusteet, joita parlamentti sovelsi valitessaan seitsemän uutta korruptiontorjuntakomission jäsentä, ovat herättäneet kysymyksiä. Komission vuodelta 2013 antamassa edistymiskertomuksessa puolestaan todetaan, että korruptiontorjuntakomission edellisen johtajan erottaminen ilman selvää oikeudellista perustaa herätti huolestuneisuutta.

28Ks. myös korruption torjuntaan osoitetun IPA-tuen temaattinen arviointi 2014/348-486/2 ”Efficient Prevention and Fight against Corruption”, s. 125. Arvioinnin mukaan vaikuttavuus riippuu siitä, ratkaiseeko hallitus muun muassa valtion korruptiontorjuntakomission riippumattomuuden puutteeseen ja budjettirajoitteisiin liittyvän ongelman ja hankkeiden edunsaajien hallinnollisten valmiuksien yleiseen puuttumiseen liittyvän ongelman.

29SEC (2008) 2695 final, Vuoden 2008 edistymiskertomus, s. 59.

30Toimintarakenne käsittää hankintaviranomaisen ja vastuuministeriöt.

31JASPERS on teknisen avun kumppanuussuhde alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston, Euroopan investointipankin ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin (EBRD) välillä. Sen kautta annetaan riippumatonta neuvontaa, jonka avulla edunsaajamaita autetaan valmistelemaan laadukkaita suurhankkeita.

32Etniset albaanit, serbit, turkkilaiset, romanit jne.

33Ohridin puitesopimus oli hallituksen ja albaaniyhteisön edustajien 13. elokuuta 2001 allekirjoittama rauhansopimus. Sopimus päätti aseellisen selkkauksen albanialaisten kansallisen vapautusarmeijan ja kansallisten turvallisuusjoukkojen välillä ja loi perustan albaaniväestön oikeuksien parantamiselle.

34Mahdollisuudesta hajauttaa hallinnointi ehdokasmaihin säädetään asetuksen (EY) N:o 718/2007 11 ja 14 artiklassa.

35Komissio vapauttaa hankkeisiin sidottuja varoja, jos niitä ei käytetä asetettuun määräaikaan mennessä. Varat menetetään kyseessä olevan hankkeen osalta.

36Ennakkoarviointi on välttämätön osa hajautettua hallinnointia tässä vaiheessa, jotta EU:n taloudellisia etuja voidaan suojata.

37Kokouksiin osallistuvat unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja/komission varapuheenjohtaja (tai hänen edustajansa), Euroopan naapuruuspolitiikasta ja laajentumisneuvotteluista vastaava komissaari sekä maan ministerit tai valtiosihteerit.

38Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto jatkaa tätä tehtävää, kun maan katsotaan siirtyneen lähemmäs EU-jäsenyyttä.

39Ne käsittivät muun muassa seuraavia tarkastuksen alaan kuuluvia aiheita: oikeusvaltio (korruption vastainen toiminta mukaan luettuna) ja perusoikeudet, vaaliuudistus, etnisten ryhmien väliset suhteet, julkishallinnon uudistus (henkilöstöhallinto, hallinnolliset menettelyt ja hallinnoinnin hajauttaminen mukaan luettuina) sekä talouden ohjaus ja hallinta (julkisten varojen hoito mukaan luettuna).

40COM(2013) 700 final ”Laajentumisstrategia ja vuosien 2013-2014 tärkeimmät haasteet”.

Johtopäätökset ja suositukset

67

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa edistyttiin keskeisillä aloilla suhteellisen vähän tarkastuksen kattaman jakson aikana. Komissio joutui toimimaan vaikeassa tilanteessa eikä se siten monen tarkastetun hankkeen tapauksessa varmistanut riittävästi, että hankkeet edistivät vaikuttavalla tavalla hallinnollisten valmiuksien vahvistamista.

68

Kaikki julkishallintouudistuksen alan tarkastetut hankkeet sisälsivät toimia, joilla oli tarkoitus vahvistaa hallinnollisia valmiuksia, mutta monia puutteita ei onnistuttu riittävästi korjaamaan hankkeiden avulla. Tietyillä keskeisillä aloilla, joilla jo oli olemassa vahva lainsäädäntö (esimerkiksi sisäinen valvonta ja ammattitaitoisen riippumattoman virkamieskunnan kehittäminen), annettiin vain vähän IPA-tukea tarkastuskohteena olleen jakson aikana, eikä kyseisen lainsäädännön täytäntöönpanossa tapahtunut merkittävää edistymistä. Muilla keskeisillä aloilla (kuten korruption torjunta ja julkisia hankintoja koskevat menettelyt) IPA-hankkeilla oli vain vähän vaikutusta kansallisten viranomaisten aktiivisen tuen puuttuessa (ks. kohdat 23–33).

Suositus 1
Konkreettinen tuki tärkeysjärjestykseen asetetuille painopisteille

Komission olisi keskitettävä hallinnollisten valmiuksien vahvistamista koskeva tukensa tärkeysjärjestykseen asetetuille painopisteille, joissa on otettu huomioon keskeisillä aloilla ilmenevät merkittävät puutteet. Esimerkkejä aloista, joilla tilintarkastastustuomioistuin havaitsi tarkastuksen aikana parannusten tarvetta:

i)julkisten hankintojen järjestelmän tehokkuus, esimerkiksi kehittämällä sähköistä hankintamenettelyä lisää

ii)julkisten varojen käytön avoimuus, esimerkiksi parantamalla raportoituja korruptiotapauksia koskevien tietojen saatavuutta ja laatua, jotta kansalaisyhteiskunnan ja suuren yleisön taholla tapahtuva valvonta olisi mahdollista

iii)sisäinen valvonta, esimerkiksi parantamalla sisäisten tarkastajien arvostusta ja ammattitaitoa.

69

Ympäristön ja erityisesti liikenteen alalla harvassa tarkastetussa hankkeessa kehitettiin valmiuksia, joilla voitaisiin parantaa lainsäädännön yhdenmukaisuutta EU:n säännöstön kanssa. Muissa hankkeissa oli päämääränä vahvistaa hallinnollisia valmiuksia tekemällä oppimisen kautta, mutta hankkeet eivät sisältäneet toimia, jotka olisivat selvästi tukeneet kyseisen tavoitteen saavuttamista (ks. kohdat 34–36).

Suositus 2
Tehostetut pyrkimykset valmiuksien vahvistamiseen

Liikenteen ja ympäristön aloilla komission olisi

i)tehostettava hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen tähtääviä toimiaan seuraavilla osa-alueilla: hankesopimusten tekeminen ja hankkeiden toteuttaminen ja hallinnointi, esimerkiksi järjestämällä hankintaviranomaisille räätälöityä koulutusta, edistämällä tekemällä oppimisen periaatetta ja mahdollistamalla laajempi pääsy JASPERS-järjestelmään

ii)varmistettava, että kansalliset viranomaiset sitoutuvat voimakkaasti yhdenmukaistamaan kansallista lainsäädäntöä EU:n lainsäädännön kanssa, sekä vahvistettava valmiuksien kehittämisen ja EU-tuen välistä yhteyttä.

70

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat hankkeet olivat yleisesti ottaen vakaita ja hyvin hallinnoituja, mutta usein tulokset saavutettiin vain osittain tai niihin ei kohdistettu riittävästi seurantaa. Useimmissa hankkeissa saatiin aikaan suunnitellut tuotokset, mutta niitä ei useinkaan hyödynnetty täysimääräisesti. Päätökseen saadut hankkeet eivät aina olleet kestäviä ja niiden vaikutukset jäivät usein vähäisiksi. Vaikutusta heikensi myös se, että hankkeet olivat kunnianhimoisia ja jakautuivat useille painopistealoille (ks. kohdat 37–40).

Suositus 3
Tuotosten seurannan ja vaikutusten kestävyyden parantaminen

Komission olisi hyödynnettävä politiikan välineitä paremmin, jotta kansallisten viranomaisten sitoutuminen uudistusprosessiin vahvistuisi (tuotosten ja vaikutusten pidennetty ja aktiivinen seuranta mukaan lukien). Tähän olisi kohdistettava tiivistä seurantaa IPA-tuen seurantakomiteoissa.

71

Tarkastetut hankkeet eivät aina muodostaneet keskenään johdonmukaista, yhtenäistä ja koordinoitua lähestymistapaa hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen. Osa hankkeista ei perustunut saman alan aiempaan tukeen eikä niiden jatkoa ajatellen toteutettu riittävästi uusia tukitoimia. Tukitarpeen toteamisesta hanketulosten saavuttamiseen kului usein vähintään neljä vuotta (ks. kohdat 41–44).

Suositus 4
Paremmin kohdistettu tuki

IPA-hankkeiden olisi oltava jaksotettuja ja osa johdonmukaista lähestymistapaa. Hankkeita suunnitellessaan komission olisi

i)asetettava painopisteet paremmin tärkeysjärjestykseen peräkkäisiksi vaiheiksi; järjestyksen pitäisi näkyä IPA-varojen ohjelmoinnissa ja täytäntöönpanossa

ii)käytettävä suurempi osa IPA-määrärahoista tehostetun, joustavan ja hyvin kohdennetun tuen antamiseen toimintapoliittisten ja EU:n säännöstöön liittyvien kiireellisten ja arkaluontoisten ongelmien ratkaisemiseksi.

72

IPA-varojen hajautettu hallinnointi on mahdollistanut arvokkaan tietämyksensiirron. Viipeitä ja määrärahojen vapautuksia olisi kuitenkin ollut vähemmän, jos hajauttaminen olisi toteutettu vaiheittaisemmin. Hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen ei kuulunut hallinnoinnin hajauttamisen tavoitteisiin, mutta kansalliset viranomaiset olisivat silti voineet hyödyntää saatua kokemusta vaikuttavammin edistääkseen hallinnollisten valmiuksien yleistä parantumista julkishallinnossa (ks. kohdat 46–55).

Suositus 5
Hajautetun hallinnoinnin lisääminen valmiuksien vahvistamiseksi

Komission pitäisi soveltaa hajautettua hallinnointia valikoivammin sen mukaan, kuinka suuresta rahamäärästä on kyse ja kuinka monimutkaisia ja arkaluontoisia hallinnoltaan hajautettavat hankkeet ovat. Kun esimerkkejä hyvistä käytännöistä on vakiinnutettu hajautetun hallinnoinnin toimintarakenteissa, komission pitäisi kannustaa kansallisia viranomaisia laajentamaan näitä käytäntöjä muualle hallintoon ja esimerkiksi kannustaa päätöksenteon siirtoa asianmukaiselle tasolle sekä vahvistaa sisäisen valvonnan järjestelmiä.

73

Poliittisen vuoropuhelun mekanismit sopivat hyvin uudistuksen tukemiseen maassa, mutta yleisesti ottaen ne eivät edistäneet merkittävästi hallinnollisten valmiuksien vahvistamista tarkastuskohteena olleen jakson aikana. Tämä johtuu siitä, että maassa ei ole poliittista tahtoa joidenkin uudistuksen esteiden poistamiseen. Lisäksi liittymisneuvottelujen tarjoaman vuoropuhelukehyksen puuttuessa komission vaikutusmahdollisuudet uudistuksen kannustamiseen arkaluontoisilla aloilla ovat vähentyneet. Komissio jatkoi tiivistä läsnäoloaan vuonna 2015 ja edisti näin poliittista sopimusta, jolla ratkaistaisiin nykyinen maassa vallitseva poliittinen kriisi. Tämä on antanut komissiolle mahdollisuuden elvyttää uudistusmahdollisuus (ks. kohdat 57–66).

Suositus 6
Poliittisen vuoropuhelun hyödyntäminen pyrittäessä varmistamaan sitoutuminen hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen

On ilmaantunut uudelleen mahdollisuus vahvistaa hallinnollisia valmiuksia uudistuksen täytäntöönpanon parantamista silmällä pitäen. Tässä yhteydessä komission olisi hyödynnettävä poliittista vuoropuhelua seuraaviin tarkoituksiin:

i)varmistetaan voimakas sitoutuminen korruption torjuntaa koskevien valmiuksien vahvistamiseen, ja parannetaan avoimuutta

ii)vaaditaan, että maa hyödyntää korruptiotapauksia koskevaa rekisteriään aiempaa enemmän siten, että siitä tulee tarkoituksenmukainen väline korruptiontorjunnan edistymisen arviointiin

iii)painotetaan aiempaa enemmän julkishallinnon uudistuksen taantumisen pysäyttämisessä saatujen tulosten seurantaa, mukaan lukien lainsäädännön täytäntöönpano seuraavilla aloilla: julkiset hankinnat ja julkisen varainhoidon sisäinen valvonta

iv)sovitaan tavoitearvot ja määräajat, joiden puitteissa hallinnollisten valmiuksien vahvistamisen esteisiin puututaan jäsennellyn lähestymistavan avulla.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 1. maaliskuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vìtor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

Liitteet

Liite I

Keskeisiä päivämääriä entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja EU:n suhteissa

1999

•26. toukokuuta – Kaakkois-Euroopan maiden vakautus- ja assosiaatioprosessi.

2000

•24. tammikuuta – Neuvosto hyväksyy neuvotteluohjeet vakautus- ja assosiaatiosopimusta varten.

2001

•9. huhtikuuta – Vakautus- ja assosiaatiosopimuksen allekirjoittaminen; sopimus on ensimmäinen kyseisellä alueella.

2003

•21. kesäkuuta – EU:n ja Länsi-Balkanin maiden huippukokouksessa Thessalonikissa EU muistuttaa tukevansa Länsi-Balkanin maiden eurooppalaista tulevaisuutta.

2004

•22. maaliskuuta – Maa hakee EU:n jäsenyyttä.

•1. huhtikuuta – Vakautus- ja assosiaatiosopimus tulee voimaan.

2005

•16. joulukuuta – Neuvosto myöntää maalle komission suosituksesta ehdokasmaan aseman.

2007

•30. lokakuuta – IPA-puitesopimus ja vuoden 2007 kansallista IPA-ohjelmaa koskeva rahoitussopimus allekirjoitetaan.

2008

•1. tammikuuta – Viisumimenettelyn helpottamista ja takaisinottoa koskevat sopimukset tulevat voimaan.

2009

•7. lokakuuta – Komissio suosittelee siirtymistä vakautus- ja assosiaatiosopimuksen toiseen vaiheeseen.

•14. lokakuuta – Komissio suosittelee liittymisneuvottelujen aloittamista.

•8. joulukuuta – Yleisten asioiden neuvoston päätelmät. Ei päätöstä komission ensimmäisen, liittymisneuvottelujen aloittamista koskevan suosituksen osalta.

•19. joulukuuta – Myönnetään viisumivapaus Schengenin alueelle matkustaville.

2010

•9. marraskuuta – Komissio suosittelee liittymisneuvottelujen aloittamista.

•14. joulukuuta – Yleisten asioiden neuvoston päätelmät. Ei päätöstä liittymisneuvottelujen aloittamista koskevan komission suosituksen osalta.

2011

•12. lokakuuta – Komissio suosittelee liittymisneuvottelujen aloittamista.

•5. joulukuuta – Yleisten asioiden neuvoston päätelmät. Ei päätöstä liittymisneuvottelujen aloittamista koskevan komission suosituksen osalta.

2012

•15. maaliskuuta – Komissaari Füle käynnistää korkean tason liittymisvuoropuhelun komission kanssa.

•7. toukokuuta ja 17. syyskuuta – Komissaari Füle osallistuu korkean tason liittymisvuoropuhelun täysistuntoihin.

•10. lokakuuta – Komissio suosittelee liittymisneuvottelujen aloittamista.

•11. joulukuuta – Yleisten asioiden neuvoston päätelmät. Ei päätöstä liittymisneuvottelujen aloittamista koskevan komission suosituksen osalta.

•24. joulukuuta – Vuoden 2014 talousarviota koskevan kiihkeän väittelyn aikana puhemies määrää oppositiota edustavat parlamentin jäsenet ja kaikki toimittajat poistumaan kansallisesta parlamentista. Tärkein oppositiopuolue alkaa boikotoida parlamentin istuntoja.

2013

•16. lokakuuta – Komissio suosittelee liittymisneuvottelujen aloittamista.

•17. joulukuuta – Yleisten asioiden neuvoston päätelmät. Ei päätöstä komission myönteisen suosituksen osalta.

2014

•8. lokakuuta – Komissio toteaa, että maa täyttää edelleen EU-jäsenyysehdot riittävällä tavalla ja suosittelee kuudentena peräkkäisenä vuonna neuvottelujen aloittamista.

•16. joulukuuta – Yleisten asioiden neuvoston päätelmät. Ei päätöstä komission kuudennen, liittymisneuvottelujen aloittamista koskevan suosituksen osalta.

2015

•31. tammikuuta – Syyttäjä esittää keskeistä oppositiojohtajaa vastaa syytteet juonittelusta ulkomaisen tiedustelupalvelun kanssa hallituksen kaatamiseksi. EU ilmaisee huolestuneisuutensa poliittisen vuoropuhelun huononemisesta maassa ja vaatii riippumatonta ja avointa tutkintaa.

•10. helmikuuta – Oppositiojohtaja alkaa esittää salakuunteluväitteitä, joiden mukaan hallitus on kohdistanut laitonta valvontaa jopa
20 000 kansalaiseen.

•18. helmikuuta – Komissaari Hahn vierailee Skopjessa ja ilmaisee myös syvän huolensa esiin tuodusta tuhansien kansalaisten valvonnasta, kehottaen tutkimaan asian perinpohjaisesti.

•21. huhtikuuta – Yleisten asioiden neuvosto ilmaisee syvän huolensa maan tilanteen pahenemisesta ja vaatii poliittisia johtajia puuttumaan huolenaiheisiin nopeasti.

•9. ja 10. toukokuuta – Kahdeksan poliisia ja 14 albanialaisten aseellisen ryhmän jäseneksi epäiltyä henkilöä kuolee yhteenotoissa maan pohjoisosassa sijaitsevassa Kumanovon kaupungissa.

•2. kesäkuuta – Komissaari Hahn tapaa neljän keskeisen poliittisen puolueen johtajia ja he allekirjoittavat yhdessä Przinon sopimuksen.

•22. ja 23. kesäkuuta – EU:n ulkoasioiden ja yleisten asioiden neuvosto kehottaa kaikkia osapuolia noudattamaan 2. kesäkuuta allekirjoitettua sopimusta ja panemaan kaikki komission suositukset täytäntöön.

•15. heinäkuuta – Przinon sopimuksen täytäntöönpanoa koskevasta pöytäkirjasta päästään sopimukseen. Keskeisiä sovittuja asioita ovat oppositiopuolueen paluu parlamenttiin 1. syyskuuta, virkamieshallitus 15. tammikuuta lähtien sekä parlamenttivaalit 24. huhtikuuta 2016.

•15. syyskuuta – Nimitetään erityissyyttäjä tutkimaan salakuunteluun liittyviä kysymyksiä.

•18. syyskuuta – Komissaari Hahn vierailee Skopjessa korkean tason liittymisvuoropuhelun täysistunnossa.

•2. lokakuuta – Pääministeri Gruevski muistuttaa, että maan ensisijaisia tavoitteita ovat EU:n ja NATO:n jäsenyys sekä pitkään jatkuneen nimikiistan ratkaiseminen.

•5. marraskuuta – Komissio totesi olevansa valmis laajentamaan suosituksiaan siten, että ne käsittivät liittymisneuvottelujen aloittamisen. Ehtona on kuitenkin kesäkuun/heinäkuun poliittisen sopimuksen täytäntöönpanon jatkuminen sekä merkittävä edistyminen kiireellisten ensisijaisten uudistusten täytäntöönpanossa.

Lähde: Euroopan komissio.

Liite II

Tarkastetut hankkeet

Hankkeen nro (tekstissä)
Hankkeen nimi
Sopimuksen nro
Sopimuksen mukainen määrä
(euroa)

Hankinnat

1.
Tuki julkisten hankintojen järjestelmälle
260-590
986 442

2.
Tuki hallinto- ja johtamistavan parantamiselle
253-091 + 296-874
10 204 081
3 061 225

3.
Tukiohjelma hallinnon ja johtamisen parantamiseksi (SIGMA), alaohjelma institutionaalisten valmiuksien vahvistamiselle IPA-alueella.
319-423
10 000 000

4.
Julkisia hankintoja koskeva koulutus Länsi-Balkanilla ja Turkissa
248-580
3 962 000

Korruptio

5.
Tuki strategisten seuranta-asiakirjojen laatimiseen sekä tuki vastaavien, korruption ja eturistiriitojen ehkäisyä ja torjumista koskevien toimintasuunnitelmien laatimiseen.
252-831
165 968

6.
EU:n parhaita käytäntöjä koskeva tietojenvaihto korruptiontorjuntaa koskevan paikallisen seurannan alalla
10-39880
138 500

Valmiuksien kehittämistä koskeva aloite

7.
Tekninen apu tietoyhteiskunnan ja hallinnon ministeriölle sekä kansallisen koulutuskoordinoinnin järjestelmän täytäntöönpanon vahvistaminen
10-14592
1 095 000

8.
ReSPAn toiminta ja ReSPA-toiminnan järjestäminen
256-128
2 400 000

9.
ReSPAn toiminta ja ReSPA-toiminnan järjestäminen
331-241
3 500 000

10.
Tekninen apu IPA-välineen koulutus- ja tukivälineelle entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa vuoden 2007 IPA-asetuksen puitteissa
240-984
969 000

11.
Instituutioiden valmiuksien vahvistaminen toimenpideohjelmien hallinnoimiseksi ja toteuttamiseksi
260-772
1 599 710

Liikenne

12.
Valtion liikenteenvalvontaviraston hallinnollisten ja toiminnallisten valmiuksien vahvistaminen
09-42802
732 750

13.
Demir Kapijan ja Smokvican välisen moottoritieosuuden jäljellä olevan yhteyden rakentamisen valvonta liikennekäytävällä X.
09-24859/1
8 977 500

14.
Yksityiskohtaisen suunnittelu- ja tarjouskilpailuaineiston valmistelu Kichevo-Borderin ja Albanian tasavallan välisen uuden rautatieosuuden rakentamista varten osana raidekäytävä VIII:ta sekä tarjouskilpailuaineiston valmistelu edunsaajamaassa tehtyjen rakennustöiden valvontaa varten
11-28412/1
7 752 425

Ympäristö

15.
Keskustason ja paikallistason hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen jätehuoltolainsäädännön täytäntöönpanoa ja sen noudattamisen valvontaa varten
244-793
1 297 150

16.
Ympäristöasioiden hallintaa koskevien keskustason ja paikallistason valmiuksien vahvistaminen ilmanlaadun alalla
245-323
1 000 000

17.
Tekninen tuki kansallisen vesitariffitutkimuksen kehittämiselle
10-10139/1
785 000

Lähde: Ote Euroopan komission tietokannasta.

Komission vastaus

Tiivistelmä

V

Liittymistä valmistelevan tukivälineen (IPA I) ympäristö- ja liikenneinfrastruktuuriin tehtyjen investointien tavoitteena oli vahvistaa hallinnollisia valmiuksia sellaisten hankkeiden välityksellä, jotka perustuivat tekemällä oppimiseen. Se tarkoittaa, että maassa kehitetään välillisesti julkisia hankintoja koskevaa taitotietoa näillä aloilla rakennerahastojen oikeudellisen kehyksen mukaisesti.

VI

Komissio myöntää, että hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä saattaa hidastaa tarpeiden toteamiseen ja tuloksien tuottamiseen liittyvää prosessia, mutta haluaa huomauttaa, että rahoitustukea koskevaan ohjelmasuunnitteluun, ohjelmien täytäntöönpanoon ja tuloksien mittaamiseen liittyvä prosessi on jaksotettu ja monimutkainen toimi, joka yleensä kestää useampia vuosia hanketyypistä tai hallinnointimuodosta riippumatta.

VII

Hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän tavoitteena oli luoda toimiva järjestelmä EU:n varojen hajautettua hallinnointia varten. Kansallisia viranomaisia voitaisiin kannustaa sen käyttöön koko julkishallinnon kannalta hyvänä käytäntönä. Entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa valmistellaan parhaillaan kattavaa julkisen varainhoidon uudistusohjelmaa, joka perustuu julkisen varainhoidon osajärjestelmien kattavaan diagnosointiin, ja sen odotetaan lisäävän koko julkishallinnon valmiuksia tällä alalla.

Johdanto

12

Komissio on samaa mieltä menojen esityksestä toiminnanaloittain ja haluaa esittää seuraavat lisätiedot. Liittymistä valmistelevasta tukivälineestä annetun IPA I -asetuksen mukaan tuki ohjelmoidaan ja pannaan täytäntöön seuraavina osa-alueina:

1.siirtymävaiheen tuki ja instituutioiden kehittäminen – osa-alue kattaa kaikki alat

2.rajat ylittävä yhteistyö – osa-alue kattaa alueellisen yhteistyön alan

3.aluekehitys – osa-alue kattaa ympäristö- ja liikennealan

4.henkilövoimavarojen kehittäminen – osa-alue kattaa koulutus- ja työllisyysalan sekä sosiaalipolitiikan alan

5.maaseudun kehittäminen – osa-alue kattaa maatalousalan.

Kolme viimeistä osa-aluetta on varattu rakennerahastojen tyyppisiä hankkeita varten ja asetettu ainoastaan sellaisten ehdokasmaiden saataville, jotka on hyväksytty hallinnoimaan varoja hajautetusti.

13

Rakennerahastojen tyyppisille hankkeille, kuten esimerkiksi ympäristö- ja liikennealan investoinneille, oli sääntelyn nojalla mahdollista myöntää IPA I -tukea ainoastaan kyseistä maata koskevan hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän yhteydessä. Hajautetun hallinnoinnin piiriin kuuluvien tukivarojen hallinnoinnista vastaavat maan julkishallinnon kehykseen kuuluvat erityisrakenteet, joille on annettu valtuudet erityisesti tätä tarkoitusta varten.

Huomautukset

27

Komissio käyttää neuvottelukehyksen puuttuessa saatavilla olevia välineitä, joilla tuetaan valmiuksien vahvistamista tällä alalla. Maassa hyväksyttiin vuonna 2015 toimintasuunnitelma, johon sisältyy konkreettisia toimia määräaikoineen, minkä lisäksi osoitettiin vastuualueita joillakin painopistealoilla, kuten korruption torjunnassa. Komissio seuraa säännöllisesti toimintasuunnitelman täytäntöönpanon edistymistä ja toteuttaa sen johdosta seurantatoimia korkeimmalla tasolla. Komissio tarkastelee tätä osa-aluetta edistymiskertomuksessaan ja kiireellisissä ensisijaisissa uudistuksissa. Lisäksi maassa valmistellussa kiireellisiä ensisijaisia uudistuksia koskevassa toimintasuunnitelmassa on varattu korruption torjunnalle oma kohta, jossa asetetaan selviä tavoitteita ja määräaikoja. Korruption torjuntaa tarkastellaan myös korkean tason liittymisvuoropuhelun välityksellä, jossa on myös asetettu tavoitteita ja määräaikoja asian tarkastelua varten. Kaikkien asetettujen tavoitteiden menestyksellinen saavuttaminen riippuu viime kädessä kansallisista viranomaisista, joiden on tältä osin osoitettava tarvittavaa poliittista tahtoa.

29

Komissio noudattaa selvää lähestymistapaa kansalaisjärjestöjen tukemiseen, kuten selvitetään komission tiedonannossa (COM(2012) 492, 12. syyskuuta 2012) ja asiakirjassa ”EU:n tuki kansalaisyhteiskunnalle laajentumismaissa vuosina 2014–2020”. Lisäksi komissio käy kansalaisjärjestöjen kanssa tiivistä vuoropuhelua kaikilla keskeisillä aloilla, kuten korruption torjunnan alalla. Komissio tutkii jatkuvasti uusia innovatiivisia keinoja kansalaisjärjestöjen tukemiseksi.

Laatikko 2 – Ensimmäinen luetelmakohta

Maassa hyväksyttiin hankkeeseen 7 liittyen 14. helmikuuta 2014 lainsäädäntöä, jonka nojalla velvoitetaan suorittamaan toiminta-analyysejä ennen kutakin hallintokaavion muutosta. On tärkeää, että kansalliset viranomaiset varmistavat lainsäädännön asianmukaisen täytäntöönpanon.

Laatikko 2 – Kolmas luetelmakohta

Julkinen hallinto ei voi maan nykyisen oikeudellisen kehyksen nojalla maksaa lisätukea näitä koulutuksia täytäntöön paneville tahoille.

Laatikko 3 – Neljäs luetelmakohta

Vaikka komissio onkin samaa mieltä hankkeesta 16 esitetystä huomiosta, on tarpeen huomauttaa, että EU myöntää merkittävää teknistä tukea valmiuksien lisäämiseksi ja välineistön osalta tällä alalla. Ilmanlaatua koskeva ongelma on kuitenkin hyvin monitahoinen ja edellyttää huomattavien rahoitusvarojen ja inhimillisten varojen investointia uskottavan järjestelmän luomiseksi, minkä lisäksi kansallisilta viranomaisilta edellytetään välineistön säännöllistä ylläpitoa ja uusimista koskevien toimien toteuttamista.

EU on toimittanut 13 kaikkiaan 17:stä ilmanlaadun seuranta-asemasta, jotka muodostavat kansallisen ilmanlaadun seurantaverkon tukirangan. Meneillään olevalla twinning-hankkeella, jota pannaan täytäntöön ilmanlaadun alalla (IPA 2012 -välineen yhteydessä), tuetaan ministeriötä valmisteltaessa asiakirjoja kalibrointilaboratorion hyväksymistä varten.

Laatikko 3 – Viides luetelmakohta

Hankkeesta 17 voidaan todeta, että kansallinen parlamentti hyväksyi 15. tammikuuta 2016 lain vesipalvelujen hinnoittelusta (virallinen lehti nro 07/16, 18. tammikuuta 2016), ja sääntelyelintä ollaan parhaillaan perustamassa. Tämän prosessin päätökseen saattaminen kestää kauemmin.

Lain täytäntöönpanon määräaika on syyskuussa 2016, ja uusi vesitariffimenetelmä on tarkoitus hyväksyä lokakuun 2016 loppuun mennessä. Uuden vesitariffimenetelmän soveltaminen aloitetaan 1. tammikuuta 2018 yli 10 000 asukkaan kunnissa ja 1. tammikuuta 2019 alle 10 000 asukkaan kunnissa.

41

Komissio on ottanut uusien IPA II -välinettä koskevien rahoitusnäkymien puitteissa käyttöön uuden alakohtaisen lähestymistavan, jolla vahvistetaan ja parannetaan johdonmukaisuutta ja koordinointia entisestään. Näin voidaan tarkastella aloja perusteellisemmin. Lisäksi varmistetaan tuen johdonmukaisuus sekä sidosryhmien ja rahoittajien välinen koordinointi.

42

IPA-tuki on ohjelmaperusteista, ja tukitarpeiden toteaminen, rahoitustukiohjelmien valmistelu ja täytäntöönpano sekä tulosten saavuttaminen ovat osa jaksotettua ja monitahoista toimenpidettä, joka kestää useita vuosia. Komissio ohjelmoi tukensa IPA II -välineen yhteydessä hankkeiden kypsyysasteen perusteella, jotta tätä jaksoa voidaan lyhentää. Lisäksi rakennerahastojen tyyppisille tuille toteutettiin IPA I -välineen yhteydessä hyväksymisprosessi, kun ohjelmat oli jo hyväksytty, mikä vaikutti myös varojen hankintaan/täytäntöönpanoon ja käyttöön.

47

Komissio haluaa esittää seuraavat lisätiedot. CARDS-ohjelmilla vuosiksi 2005–2006 tuettiin toimintarakenteisiin hiljattain palkattua henkilöstöä ja annettiin tarvittavaa koulutusta sen varmistamiseksi, että henkilöstöllä oli tarvittavat valmiudet toteuttaa hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää. Henkilöstön suuri vaihtuvuus heikensi seuraavina vuosina toimintarakenteiden kapasiteettia. Komissio on aina painottanut henkilöstön sitouttamisen merkitystä ja jopa sisällyttänyt sen hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää koskevaan toimintasuunnitelmaan vuodeksi 2013. Toimintarakenteiden riittävän kapasiteetin varmistaminen edellyttää hallituksen täysimääräistä sitoutumista.

49

Komissio haluaa esittää seuraavat lisätiedot. Sovellettavien asetuksien (EY) N:o 1085/2006 ja (EY) N:o 718/2007 mukaisesti rakennerahastojen tyyppinen tuki voidaan myöntää maalle ainoastaan hajautetusti hallinnoitavana. Komissio suhtautuu IPA II -välineen yhteydessä valikoivammin maalle myönnettyjen varojen hallinnoinnin hajauttamiseen.

50

Ennakkotarkastuksien vähentämisen ja IPA II -varojen hallinnoinnin valikoivamman hajauttamisen lisäksi komissio seuraa tarkasti kansallisten viranomaisten valmistelemia hankintasuunnitelmia ja on myös neuvonut maata asettamaan hankkeet tärkeysjärjestykseen, jotta määrärahojen vapautumisen riski pienenee. Komissio seuraa kansallisten viranomaisten valmisteleman hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa, jotta IPA-välineen täytäntöönpanoon liittyviin kysymyksiin voidaan puuttua.

Johtopäätökset ja suositukset

67

Komissio on yleisesti samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen johtopäätöksistä. Useimmat tuotokset toteutettiin, ja maalle myönnetty tuki vahvisti joissakin tapauksissa hallinnollisia valmiuksia. Esimerkiksi julkisten hankintojen alalla IPA-tuki muodosti valtion muutoksenhakuelimen perustamisen kulmakiven.

Suositus 1

Komissio hyväksyy suosituksen. Julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskevan ohjelman arvioinnissa vahvistetaan, että näitä osa-alueita on vahvistettava, jotta varmistetaan julkisen varainhoidon järjestelmän moitteeton toiminta. EU:n lisätuen olisi oltava linjassa niiden toimien kanssa, jotka määritetään parhaillaan valmisteltavassa julkisen varainhoidon järjestelmää koskevassa uudistusohjelmassa.

69

IPA I -välineen ympäristö- ja liikennealan infrastruktuureihin tehtyjen investointien tavoitteena oli vahvistaa hallinnollisia valmiuksia tekemällä oppimiseen perustuvien hankkeiden välityksellä. Tämä tarkoittaa, että maa kehittää välillisesti julkisia hankintoja koskevaa taitotietoa näillä aloilla rakennerahastojen oikeudellisen kehyksen mukaisesti.

Suositus 2

Komissio hyväksyy suosituksen. Lisäksi komissio jatkaa koulutuksen järjestämistä ja JASPERS-ohjelman tuen antamista maalle.

Suositus 3

Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio käsittelee parhaillaan tuotosten seurantaa ja vaikutusten kestävyyttä IPA:n alakohtaisissa komiteoissa ja yhteisissä valvontakomiteoissa. Sitä vahvistetaan IPA II -välineeseen kuuluvassa tuloskehyksessä, jossa hanke- ja ohjelmatasolla otetaan käyttöön indikaattoreita niihin liittyvine tavoitteineen ja perustasoineen. Lisäksi komissio tarkastelee jokaisen ohjelman täytäntöönpanoa sen päättyessä ja varaa oikeuden periä varoja takaisin, jos odotettujen tuloksien ja käytettyjen varojen välillä ilmenee poikkeamia.

71

Rahoitustukea koskevaan ohjelmasuunnitteluun sekä ohjelmien täytäntöönpanoon ja tuloksien mittaamiseen liittyvä prosessi on jaksotettu ja monimutkainen toimi. Komissio otti IPA II -välineen yhteydessä käyttöön alakohtaisen lähestymistavan, jonka ansiosta aloja voidaan tarkastella perusteellisemmin. Siten varmistetaan myös tuen johdonmukaisuus sekä sidosryhmien ja rahoittajien välinen asianmukainen koordinointi. Komissio kiinnittää paljon enemmän huomiota hankkeiden kypsyysasteeseen vähentääkseen riskiä, että hankkeiden ohjelmoinnin ja täytäntöönpanon välillä on aukkoja. Tätä varten IPA II -välineen yhteydessä otettiin käyttöön yhdennetty hankejatkumo.

Suositus 4

Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio otti IPA II -välineen yhteydessä käyttöön alakohtaisen lähestymistavan, jonka ansiosta aloja voidaan tarkastella perusteellisemmin. Siten varmistetaan myös tuen johdonmukaisuus sekä sidosryhmien ja rahoittajien välinen asianmukainen koordinointi.

Suositus 5

Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio soveltaa IPA II -välineen yhteydessä hajautettua hallinnointia valikoivammin sen mukaan, kuinka suuresta rahamäärästä on kyse ja kuinka monimutkaisia hankkeet ovat. Hajauttaminen perustuu arviointiin, joka koskee asiaankuuluvien kansallisten rakenteiden valmiuksia panna hankkeet täytäntöön.

Suositus 6

Komissio hyväksyy suosituksen.

Suositus 6 i)

Kansallisten viranomaisten ei pitäisi ainoastaan vahvistaa hallinnollisia valmiuksia vaan osoittaa voimakasta poliittista sitoutumista korruption torjuntaan ja avoimuuden lisäämiseen, jotka ovat mitattavissa olemassa olevilla välineillä, kuten edistymiskertomus, korkean tason liittymisvuoropuhelu sekä kiireelliset ensisijaiset uudistukset.

Suositus 6 ii)

Komissio on viimeisten kymmenen vuoden aikana toteuttanut toimia auttaakseen maata valmistelemaan korruptiotapauksia koskevan rekisterin ja jatkaa tuen antamista maan korruptiotapauksia koskevan rekisterin laajentamiseksi.

Suositus 6 iv)

Neuvottelukehyksen puuttuessa komissio jatkaa olemassa olevien välineiden, kuten edistymiskertomuksen, korkean tason liittymisvuoropuhelun sekä kiireellisten ensisijaisten uudistuksien, käyttöä mitatakseen kansallisten viranomaisten valmiuksia panna säännöstön keskeiset alat täytäntöön. Esimerkiksi toimintasuunnitelma, jonka kansalliset viranomaiset ovat laatineet ja joka koskee kiireellisiä ensisijaisia uudistuksia, sisältää keskeisten alojen painopisteiden täytäntöönpanolle asetettuja tavoitteita ja määräaikoja. Lisäksi uusi lähestymistapa, jota sovelletaan edistymiskertomuksen muotoon, mahdollistaa paremman tavoitteiden asettamisen joidenkin kokeilulukujen kohdalla. Konkreettisia ja pysyviä tuloksia saavutetaan kuitenkin ainoastaan, jos kansalliset viranomaiset osoittavat tarvittavaa poliittista sitoutumista näiden toimien täytäntöönpanoon.

QJ-AB-16-012-FI-E    ISSN QJ-AB-16-012-FI-E

Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityiskertomuksessaan, onko komission entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle antama tuki edistänyt vaikuttavalla tavalla maan hallinnollisten valmiuksien kehittämistä EU-jäsenyyteen valmistautumista silmällä pitäen. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että edistyminen oli suhteellisen vähäistä tarkastuksen kattaman jakson aikana (2007–2013). Tämä johtui pitkälti siitä, että maassa ei ole riittävästi poliittista tahtoa joidenkin hallinnollisten valmiuksien vahvistamista haittaavien esteiden poistamiseen. Lisäksi liittymisneuvottelujen tarjoaman kehyksen puuttuessa komission vaikutusmahdollisuudet keskeisillä aloilla ovat vähentyneet. Tilintarkastustuomioistuin tuo lisäksi esiin puutteita, joita ilmeni tarkastuksen kohteen olleiden hankkeiden hallinnoinnissa komissiossa.