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FR
2016

n° 11

Rapport spécial

Renforcement des
capacités administratives
dans l’ancienne
République yougoslave de
Macédoine: des progrès
timides
dans un contexte difficile

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses en matière de dépenses extérieures. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Hans Gustaf Wessberg, Membre de la Cour, assisté de: M. Peter Eklund, chef de cabinet; M. Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché; Mme Torielle Perreur-Lloyd, chef de mission; Mmes Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante et Aurelia Petliza, auditrices.

De gauche à droite: A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund et S. Girard

Table des matières

Liste des sigles et acronymes

Synthèse

Introduction

Le cheminement vers l’adhésion

Le contexte national de réforme

Aide financière de préadhésion de l’UE

Étendue et approche de l’audit

Observations

Partie I – L’efficacité de l’aide financière de préadhésion en ce qui concerne la contribution au renforcement des capacités administratives

L’aide financière de préadhésion n’a pas permis de remédier à certaines des faiblesses significatives affectant les capacités administratives dans des domaines clés

La plupart des réalisations prévues se sont concrétisées, mais n’ont pas toujours été exploitées

L’impact des projets était souvent limité et ne s’inscrivait pas toujours dans la durée

Des obstacles entravent le renforcement des capacités administratives

Partie II – L’utilisation du mode de gestion décentralisée pour renforcer les capacités

Le pays n’était pas prêt à faire face au volume et à la complexité des fonds de l’IAP dont la gestion a été décentralisée

La Commission a pris des mesures, mais de nouveaux dégagements sont probables

La décentralisation de la gestion aurait pu être utilisée à plus grande échelle comme instrument de renforcement des capacités de l’administration publique

Partie III – La contribution du dialogue politique au renforcement des capacités administratives

En dépit d’une bonne organisation, le dialogue politique n’a pas apporté de contribution notable au renforcement global des capacités administratives

D’autres mécanismes de dialogue ont été mis en place pour répondre à la nécessité de renforcer les capacités administratives mais aucun progrès n’a été réalisé concernant l’élimination des obstacles de fond

Conclusions et recommandations

Annexe I | — | Les grandes dates des relations UE-ancienne République yougoslave de Macédoine
Annexe II | — | Projets audités

Réponses de la Commission

Liste des sigles et acronymes

ASA: Accord de stabilisation et d’association

CIFP: Contrôle interne des finances publiques

DG Politique régionale et urbaine: Direction générale de la politique régionale et urbaine

DG Voisinage et négociations d’élargissement: Direction générale du voisinage et des négociations d’élargissement

IAP: Instrument d’aide de préadhésion

ITSF: Structure de soutien et de formation de l’IAP (IPA Training and Support Facility)

OSC: Organisation de la société civile

PPB: Bureau des marchés publics (Public Procurement Bureau)

PSA: Processus de stabilisation et d’association

RAP: Réforme de l’administration publique

ReSPA: École régionale d’administration publique (Regional School of Public Administration)

SIGMA: Soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion

Synthèse

I

L’ancienne République yougoslave de Macédoine est candidate à l’adhésion à l’Union européenne (UE) depuis 2005. Chaque année depuis 2009, la Commission estime dans ses rapports que le pays remplit les critères politiques obligatoires pour passer à l’étape suivante du processus d’adhésion. Le Conseil en convient mais n’a pas rendu de décision concernant un cadre pour l’ouverture des négociations. En novembre 2015, la Commission a indiqué qu’elle était disposée à renouveler sa recommandation en faveur de l’ouverture de négociations d’adhésion avec le pays, en la subordonnant toutefois à la résolution de la crise politique que traverse actuellement le pays et à la mise en œuvre de plusieurs réformes prioritaires à opérer d’urgence.

II

Sur la période 2007-2013, l’UE a alloué 615 millions d’euros au pays dans le cadre de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP I) pour l’aider à préparer son adhésion. Il a également reçu une aide financière dans le cadre de programmes multilatéraux adressés à l’ensemble des Balkans occidentaux.

III

Nous avons audité des projets financés par l’IAP I dans trois principaux secteurs: la réforme de l’administration publique (12 % de l’enveloppe totale allouée), les transports (18 %) et l’environnement (16 %). Nous avons constaté que, bien que la Commission ait fait du renforcement des capacités administratives du pays une priorité, des progrès relativement mitigés ont été accomplis en ce sens au cours de la période auditée. Les projets audités ont généralement produit les réalisations escomptées, mais ces dernières n’ont souvent pas été pleinement exploitées. Dans certains cas, les projets n’ont eu qu’un impact limité et ne se sont pas inscrits dans la durée.

IV

Tous les projets audités dans le secteur de la réforme de l’administration publique comportaient des activités destinées à renforcer les capacités administratives mais n’ont souvent pas permis de remédier efficacement à bon nombre des faiblesses observées. Certains secteurs clés pour lesquels une législation solide existait déjà (le contrôle interne et le développement d’une fonction publique professionnelle et indépendante) n’ont reçu qu’une aide modeste au titre de l’IAP pendant la période auditée et les progrès réalisés dans l’application de la législation existante n’ont pas été suffisants. Dans d’autres secteurs clés (tels que les marchés publics et la lutte contre la corruption), les projets relevant de l’IAP n’ont eu qu’un faible impact en l’absence de soutien actif de la part des autorités nationales.

V

Dans les domaines des transports et de l’environnement, rares sont les projets audités qui ont été consacrés au renforcement des capacités dans le but d’aligner la législation nationale sur l’acquis de l’UE. Si d’autres projets visaient à renforcer les capacités administratives grâce à une méthode d’apprentissage par la pratique, un examen plus approfondi a permis de constater que les investissements dans les infrastructures ne comportaient aucune activité spécifiquement conçue pour soutenir directement la réalisation de cet objectif.

VI

Les projets audités ne relevaient pas toujours d’une approche cohérente, cohésive et coordonnée visant à renforcer les capacités administratives. Certains projets ne s’inscrivaient pas dans la continuité de projets antérieurs ayant bénéficié d’une assistance dans ce domaine, ou n’ont pas obtenu le soutien qui aurait permis de les poursuivre. Un délai de quatre ans, voire plus, existait souvent entre le recensement d’un besoin d’assistance et la production de résultats par le projet.

VII

La Commission a décentralisé la gestion de 76 % des sommes allouées au titre de l’IAP I à l’administration nationale et a soutenu la mise en place et l’exploitation de structures destinées à gérer ces fonds. Cela a permis d’améliorer les capacités dans les services de l’administration publique concernés. Nous avons toutefois constaté que la Commission n’a pas profité, pendant la période auditée, de l’expérience acquise dans le cadre de la gestion décentralisée pour renforcer les capacités des autres services de l’administration publique.

VIII

Les mécanismes de dialogue politique constituaient un vecteur propice à la réforme du pays. Le fait que les capacités administratives globales n’aient pas connu d’amélioration notable pendant la période auditée s’explique principalement par une volonté politique insuffisante des autorités nationales de s’attaquer à une partie des obstacles au renforcement des capacités administratives. Par ailleurs, l’absence du cadre qu’auraient fourni les négociations d’adhésion a largement privé la Commission d’un levier utile pour encourager la réforme, notamment sur des points sensibles.

IX

Nous formulons plusieurs recommandations visant à favoriser le renforcement des capacités administratives.

Introduction

Le cheminement vers l’adhésion

01

L’ancienne République yougoslave de Macédoine est le premier pays des Balkans occidentaux à avoir signé en 2001 avec l’Union européenne un accord de stabilisation et d’association (ASA). Lors du sommet de Thessalonique de 2003, l’UE offrait à l’ensemble des pays des Balkans occidentaux¹ une perspective claire d’adhésion à l’Union, pour autant qu’ils respectent les critères de Copenhague² et les conditions associées au processus de stabilisation et d’association³. Depuis 2005, le pays jouit officiellement du statut de candidat à l’adhésion à l’UE.

02

En 2009, il était parvenu à aligner une part importante de sa législation nationale sur celle de l’UE. La Commission s’est félicitée de ce progrès et s’est prononcée en faveur de l’ouverture officielle des négociations d’adhésion. Toutefois, celles-ci ne peuvent débuter sans l’accord des gouvernements de tous les États membres, formalisé par une décision unanime du Conseil de l’UE. Or, bien que le Conseil ait convenu que le pays remplissait les critères politiques permettant d’ouvrir les négociations d’adhésion, il n’a pas pris une telle décision en réponse à la recommandation formulée par la Commission en 2009.

03

Le Conseil a continué de s’abstenir de toute action malgré les recommandations positives réitérées chaque année par la Commission au cours des cinq ans qui ont suivi. Le débat autour du nom officiel du pays⁴ et, plus récemment, les relations tendues avec ses voisins, ont constitué des obstacles à la prise de décision. Le processus officiel d’adhésion du pays est au point mort depuis plus de six ans. Dans l’intervalle, plusieurs autres pays des Balkans occidentaux l’ont rattrapé et l’ont même dépassé⁵.

04

En 2013, le pays plonge dans une crise politique qui aboutit à la rupture du dialogue politique national⁶ et met en évidence de graves carences en matière de gouvernance démocratique. En 2015, des écoutes téléphoniques suggérant des violations des droits fondamentaux, une politisation de l’administration publique et des cas de corruption ont été interceptées et rendues publiques⁷. La Commission ainsi que plusieurs membres du Parlement européen se sont grandement investis dans la médiation en vue de faciliter l’émergence d’un accord politique de sortie de crise.

05

En 2014, la Commission a annoncé qu’il n’y aurait pas de nouvel élargissement avant 2020⁸. Ce ralentissement général du processus d’élargissement s’explique d’une part par la nécessité de consolider l’Union après les récentes vagues d’élargissement et, d’autre part, par le défi que représente l’intégration d’une région qui se remet encore des conflits violents dans lesquels elle a été plongée dans les années 1990. Voir les grandes dates présentées à l’annexe I.

Le contexte national de réforme

06

La Commission épaule l’ancienne République yougoslave de Macédoine dans la mise en place de réformes et dans sa préparation à l’adhésion à l’Union européenne. Le processus de réforme consiste à élaborer et à appliquer une législation nationale alignée sur celle de l’UE. La Commission aide à la rédaction de la nouvelle législation et au renforcement des capacités administratives nécessaires à son application.

07

La Commission ainsi que d’autres parties prenantes ont indiqué que si l’administration publique de l’ancienne République yougoslave de Macédoine poursuit ses efforts d’intégration à l’UE, il n’en va pas de même à un niveau plus élevé des autorités nationales, qui démontrent un engagement moindre à mener des réformes⁹. On constate bien souvent une réticence à réaliser certains investissements financiers importants nécessaires pour faire avancer les réformes, par exemple en ce qui concerne les mesures environnementales. La volonté politique de s’attaquer à des points sensibles, tels que la lutte contre la corruption, a également fait défaut.

08

En l’absence de négociations officielles d’adhésion, la Commission a pris pour guide les chapitres qui structurent habituellement les négociations¹⁰ pour évaluer les progrès accomplis chaque année dans le pays¹¹. Même si elle relevait des faiblesses affectant les capacités administratives, jusqu’en 2012 la Commission rendait une opinion favorable quant à l’évolution générale du processus global de réforme du pays. En 2013, le rapport de la Commission met le doigt sur l’absence de progrès dans certains domaines et sur une régression dans d’autres. Dans son rapport de 2014, elle émet un jugement négatif et formule l’avertissement suivant: la Commission «appelle les autorités à prendre des mesures énergiques pour répondre aux préoccupations relatives à la politisation accrue et aux insuffisances croissantes concernant l’indépendance du pouvoir judiciaire et la liberté d’expression pour que sa recommandation puisse être maintenue au cours des prochaines années»¹².

09

Dans son rapport de suivi 2015, publié en novembre de la même année, la Commission réitère sa recommandation d’ouvrir les négociations d’adhésion avec l’ancienne République yougoslave de Macédoine. Cette recommandation positive est cependant subordonnée à la bonne application de l’accord de Przino¹³ et à la réalisation de progrès substantiels dans la mise en œuvre des réformes prioritaires à opérer d’urgence¹⁴.

10

Le tableau 1 présente notre récapitulatif des faiblesses affectant les capacités administratives dans certains domaines de réforme prioritaires telles que mises en évidence par la Commission dans ses rapports de suivi de 2011 à 2015.

Tableau 1

Évaluation des capacités administratives dans les rapports de suivi annuels (2011 à 2015) pour les domaines audités

Chapitre
Institutions
2011
2012
2013
2014
2015

5
Marchés publics
Ministère de l’économie, service des concessions et des partenariats public-privé

Commission de recours nationale

14
Politique des transports
Inspection nationale des transports/infrastructures routières

Autorité de sécurité ferroviaire

Agence de l’aviation civile/de la sécurité aérienne

21
Réseaux transeuropéens
Institutions intervenant dans la construction

22
Politique régionale et coordination des instruments structurels
Fonds national, Unité centrale de financement
et de passation des contrats, et ministères concernés

Programmation

Suivi et évaluation

Gestion financière, contrôle et audit

23
Pouvoir judiciaire et droits fondamentaux
Institutions intervenant dans l’application de la politique de lutte contre la corruption

Tribunaux traitant des affaires de corruption à haut niveau

27
Environnement et changement climatique
Organismes de réglementation (législation horizontale)

Organismes intervenant dans le contrôle de la qualité de l’air

Organismes intervenant dans la gestion des déchets

Organismes intervenant dans l’application de la législation

| Capacités administratives encore faibles/limitées; des améliorations importantes/urgentes sont nécessaires.
| Capacités administratives accrues mais des améliorations restent nécessaires.
| Capacités administratives accrues; aucune amélioration nécessaire.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des rapports de suivi de la Commission européenne.

Aide financière de préadhésion de l’UE

11

L’Union européenne utilise l’instrument d’aide de préadhésion (IAP)¹⁵ pour apporter une assistance financière et technique aux pays candidats et candidats potentiels à l’adhésion (les Balkans occidentaux et la Turquie). L’IAP I couvrait la période 2007-2013 et était doté d’un budget total de 10 milliards d’euros, dont 615 millions (6 %) sont allés à l’ancienne République yougoslave de Macédoine. Son successeur pour la période 2014-2020, l’IAP II, est doté d’un budget indicatif total de 11,7 milliards d’euros, dont 664 millions (6 %) destinés à l’ancienne République yougoslave de Macédoine.

12

Dans le cadre de l’IAP I, l’aide financière au pays peut être présentée selon sept domaines de dépenses, comme le montre le tableau 2.

Tableau 2

Aide accordée à l’ancienne République yougoslave de Macédoine au titre de l’IAP entre 2007 et 2013 (en millions d’euros)

Secteur/Domaine financé | Montant total alloué par secteur | Pourcentage
Justice et affaires intérieures | 64 | 10 %
Réforme de l’administration publique | 71 | 12 %
Développement social | 67 | 11 %
Développement du secteur privé | 45 | 7 %
Transports | 110 | 18 %
Environnement | 99 | 16 %
Agriculture et développement rural | 111 | 18 %
Autres | 48 | 8 %
TOTAL 2007-2013 | 615 | 100 %

Source: Commission européenne.

13

Lors du lancement de l’IAP I en 2007, la plupart des fonds étaient gérés directement par la Commission. Toutefois, en 2010, la gestion de 76 % de l’enveloppe de l’IAP pour le pays avait été décentralisée. Dans le cadre d’une gestion décentralisée, les fonds alloués sont gérés par des structures spécifiques au sein de l’administration publique du pays. La Commission n’en reste pas moins responsable de ces fonds, et réalise donc des contrôles des opérations.

1À cette époque, il s’agissait de l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine et la Serbie-et-Monténégro.

2Les critères de Copenhague fixés par le Conseil européen en juin 1993 comprennent:
a)des critères politiques;
b)des critères économiques;
c)la capacité à assumer les obligations découlant de l’adhésion.

3Le processus de stabilisation et d’association (PSA) est un instrument de la politique de l’UE à l’égard des Balkans occidentaux, instauré en vue de leur éventuelle adhésion. Ces pays sont engagés dans un partenariat progressif destiné à stabiliser la région et à instaurer une zone de libre-échange.

4Ce problème fait l’objet d’une médiation de l’Organisation des Nations unies depuis 1994.

5La Croatie est aujourd’hui membre de l’Union européenne. Le Monténégro, la Serbie et l’Albanie ont le statut officiel de pays candidats à l’adhésion à l’UE, et les deux premiers ont ouvert les négociations d’adhésion.

6Le principal parti d’opposition a boycotté le parlement.

7Voir l’introduction du rapport de suivi 2015 (SWD(2015) 212 final du 10 novembre 2015).

8Discours d’ouverture de la session plénière du Parlement européen par le président de la Commission européenne, Strasbourg, 15 juillet 2014.

9Voir le rapport de suivi 2015, qui souligne qu’une forte volonté politique est nécessaire pour garantir l’indépendance de l’administration (section 2.2) et que la capacité à venir efficacement à bout de la corruption est actuellement compromise par un manque de volonté politique et par l’ingérence politique dans le travail des instances concernées qui met à mal leur capacité à agir de manière proactive et non sélective, en particulier dans les affaires affectant les plus hautes sphères (section 2.3). Concernant le chapitre 23, le rapport précise que le manque de volonté politique de s’attaquer aux défis restants au plus haut niveau empêche l’administration compétente d’atteindre une totale efficacité.

10Les chapitres de l’acquis communautaire (à ce jour 35) constituent la base des négociations d’adhésion pour chaque pays candidat. Ils correspondent aux différents domaines de l’acquis dans lesquels des réformes sont nécessaires pour réunir les conditions d’adhésion.

11Sans ouvrir et clôturer les chapitres comme cela serait le cas dans un processus d’adhésion fonctionnant normalement.

12Rapport de suivi 2014 concernant l’ancienne République yougoslave de Macédoine, p. 1.

13L’accord de Przino a été signé par les quatre principaux partis politiques en juin 2015. Cet accord concernait des conditions à remplir, notamment la tenue d’élections libres et régulières et la nomination d’un procureur spécial chargé d’enquêter sur les questions liées aux interceptions de communications ou en découlant. Voir également le point 65 et l’annexe I.

14En juin 2015, la Commission a défini les réformes prioritaires à opérer d’urgence par l’ancienne République yougoslave de Macédoine dans un document élaboré sur la base des constatations du groupe d’experts de haut niveau. Il contient une liste de réformes prioritaires que l’ancienne République yougoslave de Macédoine doit opérer d’urgence en ce qui concerne l’état de droit et les droits fondamentaux, la dépolitisation de l’administration publique, la liberté d’expression et la réforme électorale.

15L’IAP I a été institué par le règlement (CE) n° 1085/2006 du Conseil du 17 juillet 2006 établissant un instrument d’aide de préadhésion (IAP) (JO L 210 du 31.7.2006, p. 82) et par le règlement (CE) n° 718/2007 de la Commission du 12 juin 2007 portant application du règlement (CE) n° 1085/2006 du Conseil établissant un instrument d’aide de préadhésion (IAP) (JO L 170 du 29.6.2007, p. 1).

Étendue et approche de l’audit

14

L’objectif de l’audit consistait à déterminer si l’aide de préadhésion de l’UE a contribué efficacement au renforcement des capacités administratives nécessaires à la mise en œuvre de réformes au sein de l’ancienne République yougoslave de Macédoine. Nous avons abordé cette question sous deux angles, ceux de l’aide financière et de l’assistance autre que financière destinées à renforcer les capacités administratives dans le cadre de l’IAP I¹⁶.

15

L’audit a été articulé autour de trois grandes questions.

a)La Commission s’assure-t-elle que les projets IAP contribuent efficacement au renforcement des capacités administratives?

b)La Commission utilise-t-elle efficacement le mode de gestion décentralisée pour renforcer les capacités?

c)L’assistance autre que financière apportée par la Commission permet-elle d’accompagner efficacement le renforcement des capacités administratives?

16

Nous avons retenu pour notre audit trois grands secteurs dans lesquels de solides capacités administratives sont essentielles à la réussite de la mise en œuvre des réformes et qui ont absorbé 46 % du budget total alloué: la réforme de l’administration publique (RAP), les transports et l’environnement (voir tableau 2). L’audit a comporté l’analyse de documents ainsi que des entretiens avec des représentants de la Commission et du pays bénéficiaire. Nous avons utilisé les éléments probants figurant dans les documents relatifs aux projets et aux programmes, les évaluations et les analyses de l’IAP I et du pays, ainsi que les rapports annuels de suivi de la Commission.

17

Pour répondre à la question a) de notre audit, qui fait l’objet de la première partie de nos observations, nous avons examiné un échantillon de 17 projets menés dans les secteurs de la RAP, des transports et de l’environnement. Les projets de réforme de l’administration publique sélectionnés concernaient des activités dans des domaines clés: les marchés publics, la lutte contre la corruption, le contrôle interne, le renforcement des capacités dans le cadre d’une gestion décentralisée, ainsi que l’assistance en matière de formation des agents de la fonction publique. Les activités prévues dans le cadre de ces projets visaient à renforcer les capacités administratives, par exemple en soutenant l’élaboration de stratégies, de programmes, de cursus de formation, de manuels et de procédures, en fournissant des conseils sur le renforcement des institutions et des organes compétents dans les grands domaines de réforme, et en organisant des formations.

18

La plupart des projets dans les secteurs des transports et de l’environnement n’avaient pas pour objectif principal le renforcement des capacités administratives. Nous avons audité les projets dont c’était l’objectif principal, ainsi que ceux qui avaient pour objectif secondaire le renforcement des capacités au moyen de l’apprentissage par la pratique.

19

La plupart des projets auxquels nous nous sommes intéressés étaient limités au pays, mais certains, notamment en matière de marchés publics, étaient des projets multibénéficiaires accessibles à l’ensemble des pays des Balkans occidentaux. Nous avons également étudié la contribution de l’école régionale d’administration publique (ReSPA), elle aussi financée par un programme multibénéficiaires. L’annexe II présente les 17 projets audités.

20

Pour répondre à la question b) de notre audit, qui fait l’objet de la deuxième partie de nos observations, nous avons examiné les procédures appliquées pour apprécier dans quelle mesure le pays est prêt à gérer un système de mise en œuvre décentralisée pour l’aide de l’IAP. Nous avons également analysé comment la Commission a exploité l’expérience acquise avec ce mode de gestion pour renforcer les capacités administratives du pays.

21

Pour répondre à la question c) de notre audit, qui fait l’objet de la troisième partie de nos observations, nous nous sommes penchés sur l’assistance autre que financière et nous avons examiné les mécanismes de dialogue politique établis dans le cadre de l’accord de stabilisation et d’association, ainsi que d’autres structures analogues, telles que le dialogue de haut niveau sur l’adhésion.

16Les projets relevant de l’IAP II n’étaient pas encore mis en œuvre au moment de l’audit.

Observations

Partie I – L’efficacité de l’aide financière de préadhésion en ce qui concerne la contribution au renforcement des capacités administratives

22

Nous nous sommes attachés à déterminer si les projets IAP ont participé avec succès au renforcement des capacités administratives dans des domaines clés de la réforme de l’administration publique (à savoir les marchés publics, la corruption et le contrôle interne), ainsi que dans les secteurs des transports et de l’environnement. Pour chacun des projets de notre échantillon, nous avons examiné si les réalisations escomptées¹⁷ se sont concrétisées, si les autorités nationales en ont ensuite fait usage, et si elles ont eu un impact¹⁸ durable. Nous avons également analysé les obstacles au renforcement des capacités administratives.

L’aide financière de préadhésion n’a pas permis de remédier à certaines des faiblesses significatives affectant les capacités administratives dans des domaines clés

Domaines clés de la réforme de l’administration publique

23

La Commission a jugé la législation relative aux marchés publics en vigueur dans le pays en 2007 modérément solide et relativement bien alignée sur celle de l’UE¹⁹. Toutefois, la réforme a connu une régression et la législation en vigueur n’a pas été appliquée²⁰. Dans son rapport de suivi 2015, la Commission insiste sur la nécessité d’éliminer les incohérences avec l’acquis, y compris concernant l’établissement de listes noires d’entreprises, les conditions d’utilisation de critères d’attribution; d’harmoniser la législation nationale avec les règles de l’UE en matière de marchés publics dans les domaines de la défense et de la sécurité, ainsi qu’avec les directives 2014 de l’UE en matière de marchés publics, particulièrement en ce qui concerne les concessions²¹.

24

Pendant la période auditée, la Commission a constaté que la transparence du système de passation de marchés publics était insuffisante et que des données fiables concernant les irrégularités faisaient défaut²². Bien que ces points figurent parmi les domaines à haut risque dans les rapports de suivi postérieurs à 2010²³, les projets audités (voir annexe II) n’ont pas remédié à ces faiblesses.

25

La Commission a également fait état de la nécessité d’améliorer l’efficience du système de passation de marchés publics. Les projets audités consistaient à dispenser des formations principalement axées sur la législation en matière de marchés publics et ne se sont pas suffisamment intéressés au renforcement des capacités nécessaires à une passation de marchés publics efficiente. Le premier projet de l’échantillon audité (voir annexe II) soutenait des formations dispensées par le bureau des marchés publics (PPB), l’organisme responsable au premier chef du renforcement des capacités des pouvoirs adjudicateurs. Cependant, la formation dispensée par le PPB n’a pas permis d’améliorer sensiblement leurs capacités administratives²⁴.

26

Le PPB dispose déjà d’un système électronique de passation de marchés publics mis en place en 2008. En vue d’améliorer l’efficience générale des marchés publics, le projet n° 1 comportait un examen du système, mais ne prévoyait pas le soutien nécessaire à son amélioration.

27

La Commission ainsi que d’autres parties prenantes ont mis en évidence, à plusieurs reprises, des faiblesses dans la lutte contre la corruption auxquelles il est impératif de remédier de toute urgence²⁵. Les autorités nationales ont pris des engagements politiques à cet égard, notamment dans le cadre de l’accord de stabilisation et d’association. Le programme de travail du gouvernement pour la période 2011-2015 engageait le pays à une «lutte sans concession contre la corruption». Cela a conduit à l’adoption de programmes nationaux et des plans d’action correspondants, mais ceux-ci n’ont pas été traduits en mesures efficaces et n’ont pas donné lieu à des résultats concrets. La Commission a utilisé plusieurs méthodes pour lutter contre la corruption. Toutefois, en l’absence de négociations officielles d’adhésion avec l’ancienne République yougoslave de Macédoine, elle n’a pas été en mesure d’appliquer l’approche plus globale généralement définie pour un pays candidat dans son cadre de négociation²⁶. Cela signifiait également qu’au cours de la période examinée, l’approche de la Commission visant à soutenir le renforcement des capacités dans ce domaine n’a pas été suffisamment claire.

28

La Commission a utilisé des projets IAP I pour répondre à certains besoins isolés en matière de renforcement des capacités. Nous avons audité deux projets de renforcement des capacités dans le secteur de la RAP qui avaient été mis en œuvre, ou qui étaient en passe de l’être, au moment de l’audit (voir annexe II). Le projet n° 5 visait à renforcer les travaux de la Commission d’État pour la prévention de la corruption, qui est le principal organisme compétent dans ce domaine. Cependant, le projet n’a pas tenu compte du fait que celle-ci n’était pas en mesure d’exercer son mandat de manière efficace en raison du faible engagement des autorités nationales en la matière. Elle manquait d’indépendance, notamment parce que des critères clairs ne sont pas appliqués pour la nomination et la révocation de ses dirigeants²⁷. Le rapport de suivi 2011 de la Commission souligne également que ses ressources sont insuffisantes, car elle ne dispose que de la moitié des effectifs nécessaires pour jouer son rôle efficacement²⁸.

29

En l’absence de stratégie gouvernementale efficace pour lutter contre la corruption, la Commission a soutenu les organisations de la société civile (OSC) dans leur rôle consistant à alerter l’opinion publique sur des soupçons de corruption. Le projet n° 6 apportait un soutien à l’élaboration et à la diffusion de meilleures pratiques à cet égard au sein des OSC. Nous avons cependant constaté que l’approche de la Commission dans ce domaine clé pouvait être améliorée en ce qui concerne le renforcement de la contribution potentielle des OSC qui s’emploient à améliorer la transparence et le partage des connaissances.

30

La Commission a utilisé l’aide antérieure à l’instauration de l’IAP pour aider les autorités nationales à mettre en place une législation solide concernant le contrôle interne. Lors du lancement de l’IAP I, la loi relative au contrôle interne des finances publiques (CIFP) a été considérée comme une bonne base pour réformer les structures de gestion et de contrôle financiers et l’audit interne²⁹. Durant la période auditée, les projets IAP étaient ciblés sur les capacités de gestion et de contrôle financiers dans les structures d’exécution créées pour la gestion décentralisée des fonds de l’IAP, mais pas dans le reste de l’administration publique.

31

Les autorités nationales, pour leur part, n’ont réalisé que des progrès timides en termes de renforcement des capacités administratives dans ce domaine et n’ont pas pleinement mis en œuvre la loi relative au CIFP. Par exemple, la Commission a relevé dans son rapport de suivi 2015 que la plupart des unités d’audit interne ne disposent pas d’un nombre d’auditeurs suffisant et qu’elles réalisent leurs audits sur la base de plans annuels et stratégiques, qui ne s’appuient pas sur le risque opérationnel et systématique. De plus, les travaux d’audit interne portent principalement sur des questions de conformité et ne comprennent pas d’analyses des faiblesses des systèmes ou ne s’intéressent pas à la rentabilité économique. L’assurance qualité doit quant à elle être mieux mise en œuvre.

32

Les capacités insuffisantes des unités d’audit interne ont affaibli le contrôle interne et ont diminué l’intérêt porté par les responsables aux constatations des auditeurs internes. Des bailleurs de fonds autres que la Commission ont fourni un soutien au renforcement des compétences des auditeurs internes au cours de la période examinée. Par exemple, l’agence américaine pour le développement international (United States Agency for International Development) a financé des formations pour les auditeurs internes au Centre d’excellence du Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) en Slovénie. Pourtant, le contrôle interne et plus particulièrement les capacités en matière d’audit interne sont restés insuffisants.

33

Un contrôle interne solide est d’autant plus important dans le cadre de l’IAP II que la Commission travaille avec le pays à l’élaboration d’un programme d’appui budgétaire sectoriel pour la gestion des finances publiques pour 2016.

Transports et environnement

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Les sommes allouées au titre de l’IAP aux secteurs des transports et de l’environnement (respectivement 18 % et 16 % de l’enveloppe prévue pour la période 2007-2013, voir tableau 2) visaient principalement à améliorer l’infrastructure régionale. Certains de ces fonds ont été affectés au renforcement des capacités de l’administration publique en vue de l’élaboration et de la mise en œuvre d’une législation conforme à l’acquis de l’Union européenne. Dans le secteur des transports, le pourcentage des fonds utilisés pour renforcer les capacités (1 %) était très inférieur à celui du secteur de l’environnement (15 %) alors que tous deux présentaient des faiblesses équivalentes en termes de capacités (voir graphique 1).

Graphique 1

Montants alloués au titre de l’IAP, ventilés par secteur (2007-2013) (en millions d’euros)

Source: Commission européenne.

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Bien qu’aucune somme versée au titre de l’IAP n’ait été spécifiquement allouée au renforcement des capacités de la structure d’exécution chargée de la gestion décentralisée³⁰, les fonds de l’IAP destinés aux secteurs des transports et de l’environnement avaient pour objectif secondaire le renforcement des capacités au moyen de l’apprentissage par la pratique. Cependant, rares ont été les activités proposées par les projets audités nos 12 à 17 (voir annexe II) à avoir clairement apporté une aide de cette nature. Par exemple, le fait que les bureaux mis à disposition des consultants se trouvent sur un site distinct de ceux des agents nationaux participant au projet n° 15 n’a pas facilité le transfert de connaissances. Le projet n° 17, en revanche, offre un bon exemple de transfert de connaissances réussi, car les agents de l’administration publique ont été en mesure de faire bon usage des conseils prodigués dans le cadre de l’assistance technique de l’initiative Jaspers lors de l’élaboration du cahier des charges du projet³¹.

36

Dans le cadre de l’IAP II, la Commission a réduit de 4 millions d’euros l’enveloppe globale accordée au pays, car les autorités nationales ont refusé son soutien en matière d’assistance technique et de renforcement des capacités dans le secteur des transports. Bien que ces fonds soient perdus pour le pays, si celui-ci s’engage à répondre aux besoins en matière de renforcement des capacités administratives et qu’il mène à bien des réformes horizontales, des fonds pourraient être réaffectés dans le cadre du programme existant.

La plupart des réalisations prévues se sont concrétisées, mais n’ont pas toujours été exploitées

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Avant d’effectuer les paiements finals à l’achèvement de projets IAP, la Commission reçoit un rapport final du demandeur. Pour les onze projets clôturés faisant partie de l’échantillon audité, notre audit a démontré que la totalité ou la majeure partie des réalisations prévues se sont concrétisées. Néanmoins, pour douze des projets audités, certaines des réalisations n’étaient pas exploitées, ou ne l’étaient que partiellement. L’encadré 1 présente des exemples de réalisations non utilisées par les autorités nationales.

Encadré 1

Réalisations non utilisées par les autorités nationales

Les projets nos 8 et 9 ont financé l’école régionale d’administration publique (ReSPA), établie en 2006 au Monténégro pour soutenir le renforcement des capacités dans l’ensemble des pays des Balkans occidentaux. Chaque année, la Commission verse 1,2 million d’euros pour financer les activités de la ReSPA. Chacun des pays participants, dont l’ancienne République yougoslave de Macédoine, contribue chaque année aux frais de fonctionnement de l’école à hauteur de 150 000 euros. Bien qu’un représentant national siège au conseil de direction de l’école, nous avons constaté que le pays n’a pas fait grand usage des formations, des évaluations comparatives et des activités de réseautage proposées par l’école, car les agents de l’administration publique du pays ne les ont pas jugées pertinentes ou intéressantes.

Le projet n° 12 visait à renforcer les capacités administratives et opérationnelles de l’inspection nationale des transports afin de faire appliquer la législation sur le transport routier. Le projet a été clôturé en juillet 2014 mais, au moment de l’audit, soit neuf mois plus tard, les services d’inspection n’avaient pas encore exploité la moitié des réalisations du projet, notamment le plan de développement stratégique ou le plan d’action, ou encore le cahier des charges élaboré pour lancer des appels d’offres.

Le projet n° 15 prévoyait la création de deux organismes régionaux de gestion des déchets, ainsi que d’un système d’information publique sur la gestion des déchets. Bien que le projet ait été achevé en juin 2012, le système d’information concernant la gestion n’était pas exploité au moment de l’audit.

38

Il est également arrivé que les réalisations ne soient pas utilisées parce qu’un investissement supplémentaire était nécessaire. Voir encadré 2.

Encadré 2

Investissement supplémentaire nécessaire pour exploiter les réalisations

Le projet n° 7 visait à améliorer le système national de coordination de la formation et à favoriser l’application du cadre réglementaire relatif à la gestion de l’administration publique. L’une des grandes réalisations de ce projet consistait à mener à bien des analyses fonctionnelles permettant de repérer des failles dans les capacités administratives. Cette opération peut constituer une mine d’informations pour élaborer une stratégie de renforcement des capacités. Toutefois, il ne s’agissait que d’un projet pilote, et bien qu’il ait fourni des pistes pour poursuivre les analyses, il se peut que le pays n’achève pas les travaux commencés et ne les utilise pas pour remédier aux failles dans ses capacités sans aide financière complémentaire.

Le projet n° 7 couvrait également la mise au point d’outils pédagogiques électroniques offrant une méthode souple de renforcement des capacités administratives. Néanmoins, pour tirer pleinement parti du potentiel de cette réalisation, il est nécessaire d’en assurer la diffusion au plus grand nombre et de l’intégrer dans une stratégie globale de formation.

Le projet n° 11 apportait une assistance technique destinée à renforcer les capacités des structures d’exécution créées pour gérer les fonds de l’IAP dans le cadre d’une gestion décentralisée. À l’issue du projet, le pays disposait de formateurs qualifiés, de programmes de formation, de modules et de kits de formation, ainsi que d’une boîte à outils et d’une bibliothèque de ressources élaborées pour renforcer les capacités en matière de suivi et d’évaluation. Après la clôture du projet, les autorités nationales ont recouru aux formateurs qualifiés, mais seulement pendant une période de temps limitée. Un recours à plus long terme à ces formateurs aurait nécessité des investissements supplémentaires en termes d’agents nationaux et davantage de ressources. Les autorités nationales n’ont pas non plus fait usage des outils de suivi et d’évaluation, car leur actualisation et leur mise en ligne supposaient elles aussi des investissements.

L’impact des projets était souvent limité et ne s’inscrivait pas toujours dans la durée

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Onze des projets audités n’ont eu qu’un impact limité qui, souvent, n’a pu être maintenu. Certains de ces projets ne prévoyaient pas de dispositions pour garantir leur pérennité. Dans d’autres cas, les autorités nationales n’ont pas pris les mesures nécessaires pour assurer le caractère durable des impacts. Voir encadré 3.

Encadré 3

Exemples de projets dont l’impact a été limité et ne s’est pas inscrit dans la durée

Le projet n° 5 consistait à assister la Commission d’État pour la prévention de la corruption dans la rédaction de documents concourant à la mise en place d’une stratégie de prévention de la corruption. L’impact sur la lutte contre la corruption dans le pays a été minime, parce que le projet n’était pas intégré à une stratégie nationale plus vaste en la matière et parce que la Commission d’État pour la prévention de la corruption ne disposait pas de l’indépendance et des ressources nécessaires pour assurer un suivi efficace de la mise en œuvre de sa propre stratégie dans toutes les institutions concernées. Les trois années écoulées avant que la Commission ne le fasse suivre d’un autre projet ont encore affaibli l’impact potentiel de ce projet.

Le projet n° 6 était axé sur la capacité des OSC à s’attaquer à la corruption et à la criminalité organisée. L’élaboration de meilleures pratiques et la mise en place de réseaux constituent une évolution positive. Néanmoins, il est peu probable que le projet s’inscrive dans la durée une fois qu’il cessera d’être financé par l’UE, car la seule institution qui s’est montrée disposée à offrir un soutien continu dans ce domaine n’a ni l’autorité ni les capacités nécessaires pour continuer ces travaux.

Le projet n° 10 apportait une aide à la mise en place d’une structure de soutien et de formation centralisée pour l’IAP (ITSF). Cette structure n’a eu qu’un impact relativement minime sur le renforcement des capacités administratives. Une des raisons en est que seuls quelques-uns des formateurs formés dans le cadre du projet ont réellement dispensé des cours comme prévu. Cela tient au fait que soit leur emploi du temps n’a pas été aménagé à cette fin, soit ils n’étaient pas suffisamment motivés pour assumer cette tâche supplémentaire considérée comme peu gratifiante. Après l’expiration des contrats initialement conclus avec les formateurs, les autorités nationales n’ont pas favorisé la mise en place de nouvelles modalités pour mettre des formateurs à disposition de la structure. Ni les autorités nationales ni la Commission n’ont fourni d’aide financière permettant de faire face à la pénurie de formateurs. L’autre raison expliquant le peu d’impact du projet est que les autorités nationales n’ont pas centralisé de manière formelle les formations relatives à l’IAP dans cette structure spécifique, de sorte que des formations ont continué à être dispensées dans les différents ministères concernés (voir la photo).

Le projet n° 16 consistait à former des agents chargés de la mesure de la qualité de l’air, mais ne comportait pas de volet destiné à remédier au principal obstacle à la mise en place d’un système de contrôle de la qualité de l’air pleinement opérationnel, à savoir le manque d’équipements fonctionnels. De plus, le laboratoire d’étalonnage bénéficiant d’un soutien au titre de ce projet n’a encore reçu ni l’agrément ni les effectifs nécessaires.

Le projet n° 17 a fourni un moyen de faire appliquer le principe du «pollueur-payeur» et de renforcer les capacités en ce sens, mais la mise en œuvre par les autorités nationales se fait encore attendre. Ce même projet consistait également à préparer la mise en place de redevances pour assurer la pérennité des centrales de traitement des déchets, mais le pays n’a pas encore créé d’organisme de régulation chargé de faire appliquer ces redevances. Ce projet n’avait pas produit d’impact durable au moment de l’audit.

Locaux de la structure de soutien et de formation de l’IAP à Skopje (projet n° 10)

Source: Cour des comptes européenne.

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Bon nombre des projets audités n’ont pas eu l’impact voulu en raison d’obstacles liés à la rigidité de la structure et à l’organisation de l’administration publique. Par exemple, pour certains projets faisant intervenir les pouvoirs adjudicateurs, nous avons constaté que les relations entre les ministères n’étaient pas assez souples pour permettre l’échange de personnel et d’expériences. De plus, les agents administratifs formés dans le cadre de trois des projets audités en vue de former d’autres agents n’ont pas bénéficié d’un emploi du temps aménagé pour leur permettre de dispenser des cours. Par ailleurs, leurs interventions de formation auprès de leurs collègues n’ont pas été compensées d’une manière ou d’une autre. Pour plus de la moitié des projets audités, nous avons constaté que les agents formés n’étaient pas toujours encouragés ni autorisés à utiliser les compétences acquises, et qu’une rotation excessive des agents doublée d’un taux de renouvellement élevé aboutissait à une pénurie de personnel qualifié.

Des obstacles entravent le renforcement des capacités administratives

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La Commission ne disposait pas d’une stratégie globale de soutien au renforcement des capacités administratives du pays, et les projets audités ne convergeaient pas toujours pour former une approche cohérente, cohésive et coordonnée. Certains projets ne s’inscrivaient pas dans la continuité de projets antérieurs ayant bénéficié d’une assistance dans ce domaine et n’ont pas obtenu le soutien qui aurait permis de les poursuivre. Bien souvent, cette situation s’explique par l’obligation pour la Commission de faire des choix face aux ressources limitées dont elle dispose pour mettre en œuvre un vaste ensemble de politiques de l’UE dans le pays. Les différents projets étaient par ailleurs souvent très ambitieux et poursuivaient de nombreux objectifs.

42

La réalisation des objectifs de l’aide IAP a également été compromise par le fait que cette dernière n’était pas dispensée de manière suffisamment réactive, souple et ciblée. Par exemple, l’impact des projets audités a souvent été plus faible que prévu, car le délai entre le recensement d’un besoin d’assistance et la production de résultats était de quatre ans ou plus. Dans certains cas, les besoins avaient évolué avant que le projet ait donné des résultats. Cette situation était due, en partie, au long processus de mobilisation des fonds de l’IAP, mais également au fait que, au moment de leur sélection, les projets n’étaient pas toujours suffisamment mûrs, ce qui a nui à l’efficacité de leur mise en œuvre.

43

Dans le cadre de l’IAP I, la Commission ne disposait pas de fonds mobilisables rapidement pour pallier les problèmes à mesure qu’ils survenaient. La récente crise politique nous a offert un exemple de situation dans laquelle les fonds peuvent être utilisés de manière réactive. En effet, la Commission est parvenue à utiliser des fonds au pied levé, dans des circonstances exceptionnelles, afin d’apporter une contribution d’expert ciblée de manière souple et accélérée pour soutenir des priorités politiques urgentes et sensibles.

44

La persistance d’obstacles à l’amélioration des capacités administratives du pays a parfois empêché d’atteindre les objectifs de l’aide de préadhésion. Le problème majeur réside dans le manque de volonté politique au plus haut niveau de l’État et l’engagement timide des autorités nationales en faveur des projets IAP. Par exemple, au niveau politique, il persiste une résistance à l’émergence d’une administration publique forte, indépendante et représentative (voir encadré 4).

Encadré 4

Résistance à l’émergence d’une administration publique forte, indépendante et représentative

En février 2015, le pays a mis en place, avec le soutien de la Commission, un nouveau cadre juridique pour l’émergence d’une fonction publique professionnelle. L’objectif premier de cette législation était d’assurer que le recrutement de fonctionnaires repose sur les principes de mérite et d’égalité de traitement. Même si des lacunes subsistent, cette législation représente un progrès majeur en direction d’une fonction publique professionnelle forte et indépendante. Deux jours avant que la loi n’entre en vigueur, le parlement a adopté une nouvelle loi sur la conversion de postes temporaires en postes permanents. Cette loi passe outre le principe de recrutement basé sur le mérite et a permis à des milliers d’agents temporaires de devenir fonctionnaires permanents ou salariés du secteur public sans avoir à passer de concours ouvert.

Le projet n° 7 a consisté à former 600 agents administratifs parmi les 2 400 agents recrutés par les autorités nationales dans les communautés minoritaires³², conformément aux dispositions de l’accord-cadre d’Ohrid³³ concernant la représentation équitable des minorités. Bien que salariées, les personnes en question n’étaient pas en activité. Cette formation avait pour objectif d’accroître la probabilité que les participants se voient proposer des postes. Au moment de l’audit, la majorité des agents formés dans le cadre de ce projet étaient encore payés sans être en activité. L’objectif de parvenir à une représentation équitable des différentes ethnies dans la fonction publique n’a pas été atteint.

Partie II – L’utilisation du mode de gestion décentralisée pour renforcer les capacités

45

Nous avons analysé l’instauration du mode de gestion décentralisée dans le cadre de l’IAP I et la manière dont la Commission a résolu les problèmes inhérents à son utilisation. Nous avons également examiné si le recours par la Commission à la gestion décentralisée a permis un renforcement des capacités administratives.

Le pays n’était pas prêt à faire face au volume et à la complexité des fonds de l’IAP dont la gestion a été décentralisée

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L’ancienne République yougoslave de Macédoine a demandé à la Commission de décentraliser la gestion des fonds de l’IAP aux autorités nationales en 2008³⁴. En 2010, le pays avait la responsabilité d’un budget de 470 millions d’euros pour passer des marchés et les mettre en œuvre, ce qui correspond à 76 % du total de l’enveloppe financière mise à disposition au titre de l’IAP I, la Commission réalisant des contrôles ex ante ou ex post. Les autorités nationales ont été invitées à créer des structures d’exécution pour gérer les fonds décentralisés de l’IAP.

47

Le processus de décentralisation a été réalisé conformément aux exigences réglementaires. La Commission n’était toutefois pas tenue d’évaluer si les autorités nationales étaient prêtes à faire face au volume et à la complexité des fonds de l’IAP dont la gestion devait être décentralisée. Pour que ce mode de gestion fonctionne efficacement, la structure d’exécution doit être dotée de capacités suffisantes.

48

Peu après le début de la décentralisation, les autorités nationales n’étaient pas en mesure de respecter les délais de présentation des dossiers d’appel d’offres pour que la Commission effectue des contrôles ex ante. Cette situation était bien souvent due à la qualité insuffisante des documents qu’elles adressaient, ce qui nécessitait leur renvoi. Ce fut le cas d’un tiers des documents fournis en 2014. Le rythme de passation des marchés a ralenti. Fin 2014, ces retards se sont soldés par le dégagement³⁵ de 70 millions d’euros relevant de l’IAP I (soit 11 % des fonds IAP alloués au pays), et 244 millions d’euros devaient encore être engagés (soit 40 % du total des fonds). Dans bien des cas, les dégagements ont causé l’abandon de projets conçus pour financer des réformes essentielles. Par exemple, 33 millions d’euros ont été alloués pour 2010, mais l’annulation de 12 des 31 projets candidats au financement implique que 10 millions d’euros (soit 33 % de l’enveloppe budgétaire prévue) destinés à financer la réforme du pays ont été perdus.

49

La Commission estime que les retards sont la conséquence d’un processus de prise de décision extrêmement centralisé qui n’a pas permis une réactivité suffisante, d’un manque de ressources matérielles et d’une pénurie de personnel qualifié,ainsi que d’allégations d’ingérence politique dans les procédures de marchés publics et d’une mauvaise coopération interinstitutionnelle. La Commission avait déjà relevé des faiblesses de ce type dans les autres secteurs de la fonction publique avant que la gestion soit décentralisée. Si elle avait davantage tenu compte de ces faiblesses, elle aurait pu conclure à l’utilité de reporter la décision concernant la décentralisation de la gestion ou à celle de faire porter cette décentralisation sur une portion plus restreinte des fonds de l’IAP, dans les limites imposées par les règlements applicables.

La Commission a pris des mesures, mais de nouveaux dégagements sont probables

50

D’après l’expérience acquise avec d’autres pays candidats et candidats potentiels à l’adhésion, la Commission avait anticipé que les premières années de gestion décentralisée constitueraient une phase d’apprentissage propice au transfert de connaissances. Elle a coopéré avec le pays pour s’attaquer aux causes des retards affectant la passation de marchés et la mise en œuvre des fonds de l’IAP. Cependant, d’importants dégagements de fonds relevant de l’IAP I sont attendus en 2015, 2016 et 2017.

51

En 2015, la Commission a pris des mesures pour améliorer la situation des fonds de l’IAP I, par exemple en recentralisant la gestion de certains projets IAP et en accélérant les procédures de passation de marchés grâce à la réduction du nombre de contrôles ex ante. En ce qui concerne l’IAP II, la Commission procède actuellement à une évaluation du niveau optimal de décentralisation et prévoit de se montrer plus sélective quant au type de projets dont la gestion sera décentralisée aux autorités nationales.

La décentralisation de la gestion aurait pu être utilisée à plus grande échelle comme instrument de renforcement des capacités de l’administration publique

52

Lorsque la gestion a été décentralisée en 2010, le principal objectif était de préparer le pays à faire face, plus tard, à la gestion des fonds structurels et agricoles de l’UE. L’accent a donc été mis sur la création de structures à même d’assurer la gestion décentralisée et sur le renforcement des capacités du personnel administratif employé par ces dernières.

53

Une gestion décentralisée suppose un investissement conséquent de ressources de la part du pays et de la Commission. Par exemple, le pays a affecté 436 agents administratifs aux structures d’exécution, ce qui représente une masse salariale annuelle de 4,7 millions d’euros (chiffres de 2014). La Commission et le pays ont tous deux dispensé des formations sur la mise en place de structures d’exécution, ainsi que sur la programmation, la passation de marchés et la mise en œuvre de projets IAP.

54

La gestion décentralisée a permis de renforcer les capacités des structures d’exécution. Le contrôle interne est plus solide et les décisions opérationnelles sont généralement prises au niveau adéquat. L’ingérence politique y est également moins forte que dans d’autres secteurs de l’administration publique. Des contrôles ex ante rigoureux effectués par la délégation de l’UE ont aussi donné matière à un apprentissage par la pratique³⁶. Les structures d’exécution sont devenues des «centres d’excellence» en termes de capacités administratives.

55

Même si le renforcement des capacités administratives ne faisait pas partie des objectifs de la gestion décentralisée, la Commission aurait pu faire meilleur usage de l’expérience acquise pour encourager les autorités nationales à transmettre les connaissances aux autres services de l’administration publique, par exemple dans une démarche d’apprentissage par la pratique. Les structures d’exécution chargées de la gestion décentralisée étaient perçues comme des organismes parallèles, voire distincts du reste de l’administration publique. Par exemple, elles ne figuraient pas dans la stratégie du pays en matière de RAP pour 2010-2015. L’examen de l’échantillon de projets audités nous a permis de constater que, parmi les connaissances et les expériences accumulées par les structures d’exécution, peu ont été transférées aux autres services de l’administration publique. Par conséquent, l’expérience en matière de gestion décentralisée n’a pas apporté de contribution notable à l’amélioration globale des capacités administratives du pays.

Partie III – La contribution du dialogue politique au renforcement des capacités administratives

56

Nous avons examiné de quelle manière les principales structures créées dans le cadre de l’ASA afin de favoriser le dialogue politique entre la Commission et l’ancienne République yougoslave de Macédoine ont été utilisées pour contribuer à renforcer les capacités administratives. Nous avons également analysé la contribution apportée par le dialogue politique établi en dehors de ces structures officielles dans le cadre d’autres structures mises en place au cours de la période auditée pour compenser l’absence du cadre de dialogue qu’auraient fourni des négociations d’adhésion.

En dépit d’une bonne organisation, le dialogue politique n’a pas apporté de contribution notable au renforcement global des capacités administratives

57

Les principales structures permettant le dialogue politique ont été créées dans le cadre de l’ASA. Il s’agit du Conseil de stabilisation et d’association (CSA), du Comité de stabilisation et d’association (COMSA), de sept sous-comités de stabilisation et d’association et du groupe de travail spécifique pour la RAP. La Commission et les représentants nationaux se réunissent régulièrement au sein de ces instances pour examiner les progrès nécessaires en matière de réforme et remédier aux capacités insuffisantes du pays.

58

Au plus haut niveau, un dialogue a lieu au sein du CSA³⁷ autour de deux thèmes: l’évaluation des progrès réalisés concernant les volets politiques et économiques des critères d’adhésion (critères de Copenhague) d’une part, et la coopération financière d’autre part. Pendant la période auditée, les discussions ont souvent porté sur la nécessité de faire tomber les obstacles persistants au renforcement des capacités administratives. Les domaines prioritaires recensés sont notamment les suivants:

a)la nécessité d’améliorer les politiques et d’en assurer une meilleure application afin d’obtenir des résultats plus concrets en matière de lutte contre la corruption;

b)la nécessité de respecter et de renforcer l’indépendance de l’administration publique;

c)et la nécessité d’appliquer les principes de transparence, de mérite et de représentation équitable à tous les niveaux dans le pays.

59

Les représentants de la Commission et du pays ont également abordé la question des faiblesses des capacités administratives lors des réunions annuelles des sous-comités de stabilisation et d’association et du groupe de travail spécifique pour la RAP. Bien que les discussions dans l’ensemble des structures de l’ASA permettant le dialogue politique se soient intensifiées au cours de la période auditée, les mêmes problèmes ont persisté.

60

Si les structures favorisant le dialogue politique mises en place dans le cadre de l’ASA étaient bien adaptées au processus d’adhésion tant que ce dernier était d’actualité, elles n’ont pas apporté, pendant la période auditée, de contribution décisive au renforcement des capacités administratives. Cela s’explique en partie par le manque de volonté politique des autorités nationales. L’absence de progrès sur la voie de l’adhésion n’a pas non plus permis à la Commission de disposer d’un levier pour inciter le pays à renforcer ses capacités administratives. Par exemple, le cadre offert par les négociations d’adhésion comprend d’ordinaire un examen analytique de chaque domaine politique (les futurs chapitres de négociation) afin de déterminer le niveau de préparation du pays dans les domaines en question. Sur la base de cet examen, la Commission peut recommander que certaines conditions (critères «d’ouverture», «provisoires» et «de clôture») soient remplies pour qu’un chapitre puisse être ouvert à la négociation ou clôturé. Cette structure n’existe pas à ce jour dans ce pays.

D’autres mécanismes de dialogue ont été mis en place pour répondre à la nécessité de renforcer les capacités administratives mais aucun progrès n’a été réalisé concernant l’élimination des obstacles de fond

61

La Commission n’a cessé d’entretenir avec l’ancienne République yougoslave de Macédoine un dialogue bilatéral sur des thèmes spécifiques présentant un intérêt pour le pays. Des agents administratifs des ministères et de la Commission entretiennent des échanges fréquents sur un vaste éventail de sujets. Ces échanges ont donné l’occasion au pays de découvrir les méthodes de l’UE et de comprendre sa politique d’élargissement, et des progrès ont été accomplis sur certains points sensibles. Par exemple, la Commission a aidé le pays à élaborer et à tenir à jour un «historique» des affaires de corruption. Cette initiative a eu l’effet bénéfique d’accroître les informations disponibles sur les allégations de corruption auxquelles les autorités nationales donnent suite. Cependant, l’historique ne fournit aucune information concernant les allégations auxquelles aucune suite n’a été donnée.

62

La Commission a modifié son approche du soutien aux pays candidats et candidats potentiels à l’adhésion en 2014, lorsque le dialogue a été centralisé au sein de la DG Voisinage et négociations d’élargissement. Dans la plupart des domaines politiques, le pays ne dialogue plus avec les DG compétentes de la Commission mais avec des pôles d’expertise thématique sectoriels, créés dans le cadre de la réorganisation de la DG Voisinage et négociations d’élargissement intervenue en 2015. L’autre changement survenu dans le cadre de l’IAP II concerne la gestion décentralisée dans les secteurs des transports et de l’environnement, qui n’est plus encadrée par la DG Politique régionale et urbaine³⁸. Il s’agit là d’un sujet de préoccupation pour les acteurs de l’administration publique concernés, qui ont le sentiment d’être privés d’un soutien essentiel au renforcement des capacités administratives du pays.

63

En l’absence du cadre offert par les négociations d’adhésion (voir point 60), la dynamique de réforme qui animait de nombreux secteurs importants s’est essoufflée. Pour contrer cette tendance, la Commission a exploré d’autres pistes pour faire avancer le dialogue politique. En 2012, elle a créé le dialogue de haut niveau sur l’adhésion, qui devait servir de trait d’union avec l’ouverture des négociations, et qui était axé sur des objectifs convenus entre le commissaire en charge de la politique européenne de voisinage et des négociations d’élargissement et le Premier ministre³⁹. Le dialogue de haut niveau sur l’adhésion portait sur des questions similaires à celles soulevées dans le cadre des structures de l’ASA, notamment la nécessité de renforcer les capacités administratives et de faire tomber les obstacles à la mise en œuvre de la réforme. Ce dialogue a eu lieu au plus haut niveau politique et au niveau technique. À la suite des allégations de fraude lors des élections législatives de 2012, le principal parti d’opposition a boycotté le parlement pendant plus de deux ans. Par conséquent, le dialogue de haut niveau sur l’adhésion a été suspendu sur le plan politique de 2013 à septembre 2015, mais des progrès ont été accomplis sur les aspects techniques.

64

Consciente de la nécessité d’avancer même en l’absence d’un cadre propice au dialogue, la Commission a indiqué en 2013 qu’«à la demande du Conseil européen», elle serait disposée à entamer les travaux préparatoires en vue d’un «examen analytique de l’acquis de l’UE, en commençant par les chapitres consacrés au pouvoir judiciaire et aux droits fondamentaux, ainsi qu’à la justice, la liberté et la sécurité»⁴⁰. Le Conseil n’a pas donné suite à cette proposition.

65

Après que des enregistrements de conversations téléphoniques officielles suggérant l’implication de membres du gouvernement dans des affaires de fraude électorale et d’autres malversations ont été rendus publics en 2015, la Commission s’est fait l’avocate d’un retour à la table des négociations afin d’éviter que la situation ne dégénère encore davantage. Pendant l’année 2015, la Commission a mené un dialogue approfondi avec le pays pour trouver une sortie à cette crise nationale, et celui-ci a abouti à l’accord-cadre de Przino conclu entre les principaux partis politiques sous l’égide de l’UE. Elle a également présenté son document définissant les réformes prioritaires à opérer d’urgence pour remédier aux problèmes systémiques (voir point 9) dans des secteurs clés tels que l’état de droit et le pouvoir judiciaire, la dépolitisation de l’administration publique et la liberté d’expression.

66

L’engagement de la Commission dans la crise actuelle lui offre la possibilité d’obtenir des engagements de la part du gouvernement concernant l’élimination des obstacles empêchant de longue date le renforcement des capacités administratives du pays.

17On entend par «réalisation» ce qui est produit ou accompli avec les moyens affectés à une intervention (par exemple, des formations dispensées afin de renforcer les capacités). Voir le rapport spécial n° 21/2015 de la Cour des comptes européenne intitulé «Analyse des risques liés à une approche axée sur les résultats pour les actions de développement et de coopération de l’UE» (http://eca.europa.eu).

18On entend par «impacts» les conséquences socio-économiques à long terme qui peuvent être observées un certain temps après l’achèvement d’une intervention (par exemple, une amélioration des capacités administratives). Voir le rapport spécial n° 21/2015 de la Cour des comptes européenne.

19SEC(2007) 1432 final du 6 novembre 2007, rapport de suivi 2007, p. 28-29.

20Publication de l’OCDE intitulée Peer assistance in public procurement, concessions and public-private partnerships, Final report (Assistance par des pairs en matière de marchés publics, de concessions et de partenariats public-privé, Rapport final), octobre 2011, rapports de suivi 2015 et SWD(2015) 212 final, p. 35-36.

21Voir note de bas de page n° 20.

22SEC(2009) 1335 final, Rapport de suivi 2009, p. 35, SEC(2010) 1332 final, Rapport de suivi 2010, p. 14, SEC(2011) 1203 final, Rapport de suivi 2011, p. 14, SWD(2012) 332 final, Rapport de suivi 2012, p. 12, COM(2013) 700 final, Rapport de suivi 2013, p. 11 et 42, SWD(2014) 303 final, Rapport de suivi 2014, p. 25. Voir également le document intitulé Thematic evaluation on IPA support to the fight against corruption (Évaluation thématique de la contribution de l’IAP à la lutte contre la corruption) 2014/348-486/2, p. 74.

23P. 14 du rapport de suivi 2011, p. 12 du rapport de suivi 2012, p. 11 et 42 du rapport de suivi 2013, p. 25 du rapport de suivi 2014.

24OCDE (2013), The Former Yugoslav Republic of Macedonia Priorities Report 2013, SIGMA Country Assessment Reports (Rapport 2013 sur les priorités de l’ancienne République yougoslave de Macédoine, Rapports d’évaluation par pays SIGMA), 2013/09, Éditions OCDE, p. 13.

25Voir, par exemple, L. Grozdanovska Dimishkovska, Nations in Transition, p. 424-425, ainsi que le rapport consacré en 2013 par le Département d’État des États-Unis aux droits de l’homme dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine (Macedonia 2013 Human Rights Report), p. 17 (http://www.state.gov/documents/organization/220516.pdf).

26Notamment au moyen de rapports d’examen analytique et des plans d’action correspondants, ainsi que des critères d’ouverture et de clôture des chapitres de négociation.

27Voir le rapport financé par l’UE Establishing Comparative Indicator-based Monitoring of Anti-corruption Progress in EU candidate, potential candidate countries and Kosovo (Établissement d’un suivi comparatif des progrès en matière de lutte contre la corruption reposant sur des indicateurs dans les pays candidats et candidats potentiels à l’adhésion, ainsi qu’au Kosovo), p. 35. Dans son rapport de suivi 2011, la Commission souligne que des questions ont été soulevées concernant les critères utilisés par le parlement lors de la sélection des sept nouveaux membres de la Commission d’État pour la prévention de la corruption. Dans son rapport de suivi 2013, elle indique que l’absence de base juridique claire justifiant la révocation de l’ancien président de la Commission d’État pour la prévention de la corruption suscite des interrogations.

28Voir également l’évaluation thématique de la contribution de l’IAP à la lutte contre la corruption intitulé Thematic evaluation on IPA support to the fight against corruption, 2014/348-486/2 Efficient Prevention and Fight against Corruption (Prévention et lutte efficaces contre la corruption), p. 125, dans laquelle il est rappelé que l’efficacité dépend de la capacité des pouvoirs publics à venir à bout de certains facteurs, tels que le manque d’indépendance et les contraintes budgétaires dont souffre la Commission d’État pour la prévention de la corruption, ainsi que la pénurie généralisée de capacités administratives des bénéficiaires des projets.

29SEC(2008) 2695 final, Rapport de suivi 2008, p. 59.

30La structure d’exécution englobe le pouvoir adjudicateur et les ministères concernés.

31Jaspers est un partenariat d’assistance technique conclu entre la DG Politique régionale et urbaine, la Banque européenne d’investissement et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, qui consiste à fournir des avis indépendants aux pays bénéficiaires afin de les aider à élaborer de grands projets de qualité élevée.

32Albanais ethniques, Serbes, Turcs, Roms, etc.

33L’accord-cadre d’Ohrid est l’accord de paix signé le 13 août 2001 par le gouvernement et des représentants de la communauté ethnique albanaise. Cet accord a mis fin au conflit armé opposant l’Armée de libération nationale des Albanais de Macédoine aux forces de sécurité nationales et a posé les jalons de l’amélioration du renforcement des droits des groupes ethniques albanais.

34Voir articles 11 et 14 du règlement (CE) n° 718/2007.

35La Commission procède au dégagement des fonds engagés pour un projet s’ils ne sont pas utilisés dans les délais fixés. Les fonds sont alors perdus pour le projet concerné.

36À ce stade et dans le cadre d’une gestion décentralisée, le contrôle ex ante constitue un élément indispensable pour protéger les intérêts financiers de l’UE.

37Les réunions rassemblent le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité/vice-président de la Commission (ou son représentant), le commissaire en charge de la politique européenne de voisinage et des négociations d’élargissement et les ministres ou secrétaires d’État du pays.

38La DG Politique régionale et urbaine reprendra son rôle une fois que le pays aura été jugé plus proche de l’adhésion.

39Les secteurs ciblés comprennent ceux faisant l’objet du présent audit: l’état de droit (dont la politique de lutte contre la corruption) et les droits fondamentaux, la réforme du système électoral, les relations interethniques, la réforme de l’administration publique (dont la gestion des ressources humaines, les procédures administratives et la décentralisation) et la gouvernance économique (dont la gestion des finances publiques).

40COM(2013) 700 final «Stratégie d’élargissement et principaux défis 2013-2014».

Conclusions et recommandations

67

Nous estimons, en conclusion, que des progrès relativement timides ont été accomplis concernant le renforcement des capacités administratives dans les secteurs clés au cours de la période auditée. Face à un contexte difficile, la Commission ne s’est pas suffisamment assurée, pour bien des projets examinés, de l’efficacité de leur contribution au renforcement des capacités administratives.

68

Tous les projets audités dans le secteur de la réforme de l’administration publique comportaient des activités destinées à renforcer les capacités administratives mais n’ont pas permis de remédier de manière satisfaisante à de nombreuses faiblesses. Certains secteurs clés pour lesquels une législation solide existait déjà (par exemple, le contrôle interne et le développement d’une fonction publique professionnelle et indépendante) n’ont reçu qu’une aide modeste au titre de l’IAP pendant la période auditée et aucun progrès notable n’a été constaté concernant l’application de cette législation. Dans d’autres secteurs clés (tels que la lutte contre la corruption et les procédures de marchés publics), les projets relevant de l’IAP n’ont eu qu’un faible impact en l’absence de soutien actif de la part des autorités nationales (voir points 23 à 33).

Recommandation n° 1
Offrir une assistance concrète pour les priorités hiérarchisées

La Commission devrait concentrer son aide en faveur du renforcement des capacités administratives sur des priorités hiérarchisées qui tiennent compte des faiblesses significatives constatées dans des secteurs clés. Au cours de notre audit, nous avons recensé plusieurs domaines où des améliorations sont nécessaires:

i)l’efficience du système de passation de marchés publics, par exemple grâce à la poursuite du développement d’un système électronique de passation de marchés publics;

ii)la transparence des dépenses publiques, par exemple grâce à l’amélioration de la disponibilité et de la qualité des données concernant les affaires de corruption signalées afin d’en permettre un contrôle par la société civile et le grand public;

iii)le contrôle interne, par exemple grâce à l’amélioration des compétences professionnelles des auditeurs internes et de la considération dont ils jouissent.

69

Dans les domaines de l’environnement et des transports plus particulièrement, rares sont les projets audités qui ont été consacrés au renforcement des capacités dans le but de parvenir à une meilleure adéquation avec l’acquis de l’UE. D’autres projets consistaient à renforcer les capacités administratives dans une démarche d’apprentissage par la pratique mais ils ne comportaient aucune activité spécifiquement conçue pour soutenir la réalisation de cet objectif (voir points 34 à 36).

Recommandation n° 2
Intensifier les efforts de renforcement des capacités

Dans les secteurs des transports et de l’environnement, la Commission devrait:

i)intensifier ses efforts pour renforcer les capacités administratives en ce qui concerne les marchés relatifs aux projets, ainsi que la mise en œuvre et la gestion de ceux-ci, par exemple en dispensant des formations sur mesure aux pouvoirs adjudicateurs, en encourageant les activités d’apprentissage par la pratique et en offrant un meilleur accès à l’initiative Jaspers;

ii)obtenir des autorités nationales qu’elles s’engagent fermement à aligner leur législation nationale sur celle de l’UE et à consolider le lien entre renforcement des capacités et soutien de l’UE.

70

Les projets audités étaient généralement solides et bien gérés, mais les résultats escomptés n’étaient souvent que partiellement atteints ou ne faisaient pas l’objet d’un suivi satisfaisant. La plupart des projets ont produit les réalisations escomptées, mais ces dernières n’ont souvent pas été pleinement exploitées. Les projets n’avaient souvent qu’un impact limité et n’étaient pas toujours pérennes. L’impact des projets était également réduit du fait qu’ils affichaient des objectifs ambitieux et portaient sur un vaste éventail de priorités (voir points 37 à 40).

Recommandation n° 3
Améliorer le suivi des réalisations et le caractère durable de l’impact des projets

La Commission devrait faire un meilleur usage des instruments politiques pour amener les autorités nationales à renforcer leur engagement dans le processus de réforme, notamment en assurant un suivi actif et prolongé des réalisations et des impacts des projets. Ce point devrait faire l’objet d’un suivi attentif dans le cadre des comités de suivi IAP.

71

Les projets audités ne relevaient pas toujours d’une approche cohérente, cohésive et coordonnée visant à renforcer les capacités administratives. Certains projets ne s’inscrivaient pas dans la continuité de projets antérieurs ayant bénéficié d’une assistance dans ce domaine et n’ont pas obtenu le soutien qui aurait permis de les poursuivre. Un délai de quatre ans, voire plus, existait souvent entre le recensement d’un besoin d’assistance et la production de résultats par le projet (voir points 41 à 44).

Recommandation n° 4
Mieux cibler l’assistance

Les projets relevant de l’IAP devraient être mis en œuvre par étapes et s’intégrer dans une approche cohérente. Lors de la planification des projets, la Commission devrait:

i)mieux hiérarchiser les priorités par étapes successives et tenir compte de ce classement lors de la programmation et de l’utilisation des fonds de l’IAP;

ii)consacrer une plus grande partie des fonds alloués au titre de l’IAP à la mise en place d’une aide ciblée, apportée de manière souple et accélérée, pour faire face aux problèmes urgents et sensibles concernant la sphère politique et l’acquis.

72

La gestion décentralisée des fonds de l’IAP a permis un transfert de connaissances fructueux. Cependant, les retards et les dégagements auraient été moins nombreux si la décentralisation avait été mise en place plus progressivement. Même si le renforcement des capacités administratives ne faisait pas partie des objectifs de la gestion décentralisée, l’expérience acquise aurait pu être utilisée plus efficacement par les autorités nationales pour contribuer à l’amélioration globale des capacités administratives de l’administration publique (voir points 46 à 55).

Recommandation n° 5
Recourir davantage à la gestion décentralisée pour renforcer les capacités

La Commission devrait se montrer plus sélective lors de l’utilisation de la gestion décentralisée en tenant compte du volume des fonds ainsi que de la complexité et du caractère sensible des projets à décentraliser. Une fois que des exemples de bonnes pratiques ont été constatés dans les structures d’exécution créées en vue de la gestion décentralisée, la Commission devrait encourager les autorités nationales à étendre ces pratiques à d’autres services de l’administration, par exemple pour encourager les responsables à déléguer la prise de décision au niveau adéquat et pour renforcer les systèmes de contrôle interne.

73

Les mécanismes de dialogue politique constituaient un vecteur propice à la réforme du pays, mais n’ont pas apporté, pendant la période auditée, de contribution notable au renforcement des capacités administratives globales. Cela s’explique par le manque de volonté des dirigeants du pays de s’attaquer à certains des obstacles à la réforme, ainsi que par l’absence du cadre de dialogue qu’auraient fourni les négociations d’adhésion, ce qui prive la Commission d’un levier utile pour encourager la réforme dans des domaines sensibles. En 2015, la Commission a continué de s’investir dans la médiation afin de favoriser l’émergence d’un accord politique de sortie de crise. Cette position lui a offert l’occasion d’insuffler un nouvel élan à la réforme (voir points 57 à 66).

Recommandation n° 6
Utiliser le dialogue politique pour obtenir des engagements en faveur du renforcement des capacités administratives

Face aux nouvelles possibilités qui s’offrent de renforcer les capacités administratives pour parvenir à une meilleure application des réformes, la Commission devrait utiliser le dialogue politique:

i)pour obtenir des pouvoirs publics des engagements fermes en faveur du renforcement des capacités nécessaires pour lutter contre la corruption et améliorer la transparence;

ii)pour exiger du pays qu’il continue d’exploiter son historique des affaires de corruption de manière à en faire un outil utile pour évaluer les progrès réalisés dans la lutte contre la corruption;

iii)pour mettre davantage l’accent sur le suivi des résultats obtenus lorsqu’il s’agit d’inverser la régression que connaît la réforme de l’administration publique, et notamment sur l’application de la législation dans des domaines tels que les marchés publics et le contrôle interne des finances publiques;

iv)pour arrêter des objectifs et des délais formant une approche structurée visant à faire tomber les obstacles au renforcement des capacités administratives en vue de mettre en œuvre les domaines clés de l’acquis.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 1er mars 2016.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

Annexes

Annexe I

Les grandes dates des relations UE-ancienne République yougoslave de Macédoine

1999

•26 mai – Processus de stabilisation et d’association pour les pays du sud-est de l’Europe.

2000

•24 janvier – Le Conseil adopte des directives de négociation en vue de la conclusion d’un accord de stabilisation et d’association (ASA).

2001

•9 avril – Signature de l’ASA, le premier dans la région.

2003

•21 juin – Lors du sommet UE-Balkans occidentaux à Thessalonique, l’Union européenne réaffirme son soutien à la construction d’un avenir européen pour les pays des Balkans occidentaux.

2004

•22 mars – Le pays pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.

•1er avril – L’ASA entre en vigueur.

2005

•16 décembre – Le Conseil suit la recommandation de la Commission et accorde au pays le statut de candidat.

2007

•30 octobre – Signature de l’accord-cadre de l’IAP et de la convention de financement du programme IAP national pour 2007.

2008

•1er janvier – Entrée en vigueur de l’accord de réadmission et de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas.

2009

•7 octobre – La Commission recommande de passer à la deuxième étape de l’ASA.

•14 octobre - La Commission recommande l’ouverture des négociations d’adhésion.

•8 décembre – Conclusions du Conseil des affaires générales. Il ne statue pas sur la première recommandation de la Commission d’ouvrir les négociations d’adhésion.

•19 décembre – Octroi de l’exemption de visa vers l’espace Schengen.

2010

•9 novembre – La Commission recommande l’ouverture des négociations d’adhésion.

•14 décembre – Conclusions du Conseil des affaires générales. Il ne statue pas sur la recommandation de la Commission d’ouvrir les négociations.

2011

•12 octobre – La Commission recommande l’ouverture des négociations d’adhésion.

•5 décembre – Conclusions du Conseil des affaires générales. Il ne statue pas sur la recommandation de la Commission d’ouvrir les négociations.

2012

•15 mars – Le commissaire Štefan Füle ouvre avec la Commission le dialogue de haut niveau sur l’adhésion.

•7 mai et 17 septembre – Le commissaire Štefan Füle assiste aux séances plénières du dialogue de haut niveau sur l’adhésion.

•10 octobre – La Commission recommande l’ouverture des négociations d’adhésion.

•11 décembre – Conclusions du Conseil des affaires générales. Il ne statue pas sur la recommandation de la Commission d’ouvrir les négociations.

•24 décembre – Au cours d’un débat houleux concernant le budget 2014, le président du parlement ordonne l’expulsion de l’enceinte parlementaire des députés de l’opposition et de l’ensemble des journalistes. Le principal parti d’opposition commence un boycott des sessions parlementaires.

2013

•16 octobre – La Commission recommande l’ouverture des négociations d’adhésion.

•17 décembre – Conclusions du Conseil des affaires générales. Il ne statue pas sur la recommandation positive de la Commission.

2014

•8 octobre – La Commission estime que le pays continue de satisfaire aux critères d’adhésion à l’UE et recommande, pour la sixième année consécutive, l’ouverture des négociations.

•16 décembre – Conclusions du Conseil des affaires générales. Il ne statue pas sur la sixième recommandation de la Commission d’ouvrir les négociations d’adhésion.

2015

•31 janvier – Le ministère public engage des poursuites à l’encontre du chef du principal parti d’opposition pour «conspiration avec un service de renseignement étranger en vue de renverser le gouvernement». L’UE fait part de ses inquiétudes quant à la détérioration du dialogue politique au sein du pays et demande qu’une enquête transparente et indépendante soit menée.

•10 février – Le chef de file de l’opposition commence à rendre publics des enregistrements d’écoutes téléphoniques et affirme que le gouvernement a mis en place un système d’écoutes illégales mettant sous surveillance 20 000 citoyens.

•18 février – Lors d’un déplacement à Skopje, le commissaire Johannes Hahn se déclare aussi profondément préoccupé par les révélations concernant la mise sous surveillance de milliers de citoyens et demande à ce qu’une enquête rigoureuse soit menée.

•21 avril – Le Conseil des affaires générales exprime une profonde inquiétude face à la détérioration de la situation dans le pays et exhorte les responsables politiques à remédier rapidement aux problèmes.

•9 et 10 mai – Des affrontements dans la ville de Kumanovo, dans le nord de l’ancienne République yougoslave de Macédoine, causent la mort de 8 policiers et de 14 membres présumés d’un groupe armé d’origine albanaise.

•2 juin – Le commissaire Johannes Hahn rencontre les chefs de file des quatre principaux partis politiques et obtient la signature de l’accord de Przino.

•22 et 23 juin – Le Conseil des affaires étrangères et le Conseil des affaires générales de l‘UE demandent à tous les partis d’honorer les engagements pris le 2 juin et de mettre en œuvre toutes les recommandations de la Commission.

•15 juillet – Accord sur un protocole pour la mise en œuvre de l’accord de Przino. Les principales composantes de cet accord sont le retour au parlement du principal parti d’opposition le 1er septembre, la constitution d’un gouvernement technocratique à partir du 15 janvier et la tenue d’élections législatives le 24 avril 2016.

•15 septembre – Nomination d’un procureur spécial chargé d’enquêter sur les questions découlant des interceptions de communications.

•18 septembre – Le commissaire Johannes Hahn se rend à Skopje pour assister à une séance plénière du dialogue de haut niveau sur l’adhésion.

•2 octobre – Le Premier ministre Nikola Gruevski réaffirme que les priorités du pays sont bien de devenir membre de l’UE et de l’OTAN et de parvenir à une résolution du différend de longue de date concernant la dénomination du pays.

•5 novembre – La Commission indique qu’elle est disposée à renouveler sa recommandation concernant l’ouverture de négociations d’adhésion, «pour autant que la mise en œuvre de l’accord politique de juin/juillet se poursuive et que des progrès significatifs soient réalisés dans la mise en œuvre des réformes prioritaires à opérer d’urgence».

Source: Commission européenne.

Annexe II

Projets audités

Numéro du projet (dans le texte)
Nom du projet
Numéro du marché
Montant engagé
(en euros)

Marchés publics

1.
Soutien au système de passation de marchés publics
260-590
986 442

2.
Soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion
253-091 + 296-874
10 204 081
3 061 225

3.
Programme de soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion (SIGMA), sous-programme pour le renforcement des capacités institutionnelles dans la région bénéficiaire de l’IAP
319-423
10 000 000

4.
Formations sur les marchés publics dans les Balkans occidentaux et en Turquie
248-580
3 962 000

Corruption

5.
Soutien à l’élaboration de documents de stratégie de suivi et des plans d’action correspondants pour la prévention et la répression de la corruption et des conflits d’intérêts
252-831
165 968

6.
Échange de meilleures pratiques au sein de l’UE en matière de suivi de la lutte contre la corruption au niveau local
10-39880
138 500

Initiative destinée à renforcer les capacités

7.
Assistance technique au ministère de la société de l’information et de l’administration et renforcement de la mise en œuvre du système national de coordination de la formation
10-14592
1 095 000

8.
Gestion de l’école régionale d’administration publique ReSPA et organisation de ses activités
256-128
2 400 000

9.
Gestion de l’école régionale d’administration publique ReSPA et organisation de ses activités
331-241
3 500 000

10.
Assistance technique à la structure de soutien et de formation de l’IAP pour l’ancienne République yougoslave de Macédoine dans le cadre du règlement IAP de 2007
240-984
969 000

11.
Renforcement des capacités des institutions appelées à gérer et à mettre en œuvre les programmes opérationnels
260-772
1 599 710

Transports

12.
Renforcement des capacités administratives et opérationnelles de l’inspection nationale des transports
09-42802
732 750

13.
Supervision de la construction du tronçon restant du corridor X au niveau de la section autoroutière Demir Kapija-Smokvica
09-24859/1
8 977 500

14.
Élaboration de la conception détaillée et du dossier d’appel d’offres pour la construction du tronçon ferroviaire Kičevo-frontière avec la République d’Albanie, qui fait partie du corridor VIII, et du dossier d’appel d’offres pour la supervision des travaux de construction réalisés dans le pays bénéficiaire
11-28412/1
7 752 425

Environnement

15.
Renforcement des capacités administratives, aux niveaux central et local, en vue de la mise en œuvre et de l’application de la législation en matière de gestion des déchets
244-793
1 297 150

16.
Renforcement des capacités, aux niveaux central et local, en matière de gestion de l’environnement dans le domaine du contrôle de la qualité de l’air
245-323
1 000 000

17.
Assistance technique pour la mise au point d’une étude sur la tarification nationale de l’eau
10-10139/1
785 000

Source: Información extraída de la base de datos de la Comisión EuropeaExtrait de la base de données de la Commission européenne.

Réponses de la Commission

Synthèse

V

Les investissements au titre de l’IAP I dans les infrastructures en matière d’environnement et de transports avaient pour objectif de renforcer les capacités administratives grâce à des projets fondés sur l’apprentissage par la pratique. Le pays développe ainsi indirectement un savoir-faire en matière de passation de marchés dans ces secteurs, conformément au cadre juridique des Fonds structurels.

VI

Bien qu’elle reconnaisse que le système de mise en œuvre décentralisée pourrait ralentir le processus de recensement des besoins et de production de résultats, la Commission tient à souligner que le processus de programmation de l’aide financière, de mise en œuvre de ces programmes et de mesure des résultats est un exercice complexe et par étapes qui prend généralement plusieurs années, quel que soit le type de projets ou de mode de gestion.

VII

Le système de mise en œuvre décentralisée visait à mettre en place un système opérationnel de gestion décentralisée des fonds de l’UE. Les autorités nationales pourraient être encouragées à l’utiliser en tant que bonne pratique pour l’ensemble de l’administration publique. L’ancienne République yougoslave de Macédoine élabore actuellement un vaste programme de réforme de la gestion des finances publiques (GFP), qui reposera sur un diagnostic complet des sous-systèmes de GFP et qui devrait augmenter les capacités de toute l’administration publique dans ce domaine.

Introduction

12

La Commission approuve cette présentation des secteurs de dépenses. Elle souhaiterait apporter quelques informations supplémentaires. Conformément au règlement IAP I, l’aide est programmée et mise en œuvre selon les volets suivants:

1)aide à la transition et renforcement des institutions – ce volet couvre tous les secteurs;

2)coopération transfrontalière – ce volet couvre le secteur de la coopération territoriale;

3)développement régional – ce volet couvre les secteurs de l’environnement et des transports;

4)développement des ressources humaines – ce volet couvre les secteurs de l’éducation, de l’emploi et des politiques sociales;

5)développement rural – ce volet couvre le secteur de l’agriculture.

Les trois derniers volets prévoyaient des projets de type «Fonds structurels» et n’étaient accessibles qu’aux seuls pays candidats accrédités pour gérer des fonds d’une manière décentralisée.

13

Le soutien de l’IAP I à des projets de type «Fonds structurels», comme des investissements dans l’environnement et les transports, n’était juridiquement possible que dans le cadre du système de mise en œuvre décentralisée pour le pays. Dans le cadre d’une gestion décentralisée, les fonds alloués sont gérés par des structures spécifiques au sein de l’administration publique du pays spécifiquement accrédité à cet effet.

Observations

27

En l’absence d’un cadre de négociation, la Commission utilise les outils dont elle dispose pour contribuer au renforcement des capacités dans ce domaine. Le pays a adopté en 2015 un plan d’action qui prévoit des mesures concrètes assorties de délais et a attribué des responsabilités dans un certain nombre de domaines prioritaires, dont la lutte contre la corruption. La Commission procède à un suivi régulier de l’état d’avancement de la mise en œuvre de ce plan d’action et y donne suite au plus haut niveau. Elle aborde ce domaine dans son rapport sur l’état d’avancement et dans les réformes prioritaires à opérer d’urgence. En outre, dans le plan d’action pour les réformes prioritaires à opérer d’urgence qu’il a élaboré, le pays accorde une place spéciale à la lutte contre la corruption et y définit des objectifs et des délais précis. La lutte contre la corruption est également abordée dans le cadre du dialogue de haut niveau sur l’adhésion (HLAD) qui fixe également des objectifs et des délais pour traiter le problème. La réalisation de tous les objectifs fixés dépend, en dernier recours, des autorités nationales, qui doivent afficher la volonté politique nécessaire à cet égard.

29

La Commission dispose d’une stratégie claire sur la manière de soutenir les OSC, comme indiqué dans la communication de la Commission [COM(2012) 492 du 12 septembre 2012] et dans les «lignes directrices relatives au soutien de l’UE à la société civile dans les pays concernés par l’élargissement, 2014-2020», et elle poursuit avec elles un dialogue approfondi dans tous les secteurs clés, y compris la lutte contre la corruption. La Commission est constamment à la recherche de solutions innovantes pour soutenir les OSC.

Encadré 2 – Premier alinéa

En ce qui concerne le projet n° 7, le pays a adopté, le 14 février 2014, une législation qui rend obligatoire la réalisation d’analyses fonctionnelles avant chaque modification apportée à l’organigramme. Il sera important que les autorités nationales veillent à une application correcte de la loi.

Encadré 2 – Troisième alinéa

Le cadre juridique actuellement en vigueur dans le pays ne permet pas à l’administration publique de verser des fonds supplémentaires pour ceux qui assurent ces formations.

Encadré 3 – Quatrième alinéa

Bien que la Commission partage la remarque relative au projet n° 16, il convient de souligner que l’UE apporte un soutien technique important en matière de renforcement des capacités et d’équipement dans ce domaine. La qualité de l’air est toutefois un problème très complexe qui exige d’investir des ressources financières et humaines importantes pour mettre en place un système crédible, mais qui requiert aussi un entretien régulier et le renouvellement du matériel par les autorités nationales.

L’UE a fourni 13 des 17 stations de contrôle de la qualité de l’air qui constituent l’ossature du réseau national de contrôle de la qualité de l’air. Le projet de jumelage en cours dans le domaine de la qualité de l’air (au titre de l’IAP 2012) aide actuellement le ministère à élaborer les documents pour l’agrément du laboratoire d’étalonnage.

Encadré 3 – Cinquième alinéa

En ce qui concerne le projet n° 17, la «loi sur la fixation des prix pour le service de l’eau» a été adoptée le 15 janvier 2016 par le parlement national (Journal officiel n° 07/16 du 18.1.2016) et l’organisme de régulation sera bientôt créé. Il s’agit d’un processus qui prend plus de temps.

La date limite de mise en œuvre de la loi sera septembre 2016, tandis que l’adoption d’une nouvelle méthode de tarification de l’eau est prévue pour la fin du mois d’octobre 2016. La nouvelle méthode de tarification de l’eau sera appliquée à partir du 1er janvier 2018 et du 1er janvier 2019 pour les municipalités comptant respectivement plus de 10 000 habitants et moins de 10 000 habitants.

41

Pour renforcer et améliorer encore la cohérence et la coordination, la Commission a introduit une stratégie sectorielle dans le cadre de la nouvelle perspective financière de l’IAP II. Cela permettrait d’aborder les secteurs de manière plus approfondie et de garantir la cohérence de l’aide apportée et la coordination des parties prenantes et des bailleurs de fonds.

42

En réalité, l’aide de l’IAP est fondée sur des programmes, ce qui fait que le processus de recensement des besoins, d’élaboration des programmes d’aide financière, de mise en œuvre de ces programmes et de production de résultats est un exercice complexe et par étapes qui prend plusieurs années. Dans le cadre de l’IAP II, la Commission programme son aide sur la base de la maturité des projets afin de raccourcir ce délai. En outre, l’aide de type «Fonds structurels» au titre de l’IAP I a fait l’objet d’un processus d’accréditation qui a eu lieu au moment où les programmes étaient déjà adoptés, ce qui a aussi affecté l’obtention/la mise en œuvre et l’absorption de ces fonds.

47

La Commission souhaiterait apporter quelques informations supplémentaires. Les programmes CARDS 2005-2006 ont été utilisés pour aider le personnel récemment embauché dans les structures d’exécution et pour fournir la formation nécessaire pour s’assurer que le personnel dispose des connaissances requises pour être opérationnel dans le cadre du système de mise en œuvre décentralisée. Au cours des années qui ont suivi, la capacité des structures d’exécution a diminué en raison de la rotation élevée du personnel. La Commission a toujours insisté sur la nécessité d’une politique adéquate de fidélisation du personnel, allant jusqu’à l’inscrire dans le plan d’action du système de mise en œuvre décentralisée 2013. Le gouvernement doit s’engager pleinement à garantir une capacité suffisante dans les structures d’exécution.

49

La Commission souhaiterait apporter quelques informations supplémentaires. Selon les règlements (CE) no 1085/2006 et (CE) no 718/2007 applicables, l’aide de type «Fonds structurels» ne peut être apportée au pays que sous une forme décentralisée. Dans le cadre de l’IAP II, la Commission est devenue plus sélective en matière de décentralisation de la gestion des fonds dans le pays.

50

Parallèlement à la réduction du nombre de vérifications ex ante et à la décentralisation plus sélective des fonds au titre de l’IAP II, la Commission suit attentivement les plans de passation de marchés élaborés par les autorités nationales et a également recommandé au pays de donner la priorité aux projets atténuant le risque de dégagements supplémentaires. La Commission suit la mise en œuvre du plan d’action du système de mise en œuvre décentralisée élaboré par les autorités nationales afin de résoudre les problèmes liés à la mise en œuvre de l’IAP.

Conclusions et recommandations

67

Bien que la Commission partage, dans l’ensemble, la conclusion générale de la Cour des comptes, bon nombre des résultats escomptés ont toutefois été atteints et l’aide apportée au pays a contribué, dans certains cas, à renforcer les capacités administratives. À titre d’exemple, dans le domaine des marchés publics, l’aide de l’IAP a été décisive dans la mise sur pied de la Commission de recours nationale.

Recommandation n° 1

La Commission accepte cette recommandation. L’évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière confirme que ces domaines doivent être renforcés afin de garantir le bon fonctionnement du système de gestion des finances publiques (GFP). Tout aide supplémentaire de l’UE devrait être conforme aux mesures à définir dans le programme de réforme de la GFP, actuellement en cours d’élaboration.

69

Les investissements au titre de l’IAP I dans les infrastructures en matière d’environnement et de transports avaient pour objectif de renforcer les capacités administratives grâce à des projets fondés sur l’apprentissage par la pratique. Le pays développe ainsi indirectement un savoir-faire en matière de passation de marchés dans ces secteurs, conformément au cadre juridique des Fonds structurels.

Recommandation n° 2

La Commission accepte cette recommandation. En outre, elle continuera à fournir des formations et à apporter son soutien au pays par l’intermédiaire de l’initiative Jaspers.

Recommandation n° 3

La Commission accepte cette recommandation. Elle effectue actuellement un suivi des réalisations et de la durabilité au niveau des comités sectoriels et de suivi conjoint de l’IAP. Ce suivi sera encore renforcé avec la mise en place du cadre de performance au titre de l’IAP II, qui introduit des indicateurs assortis d’objectifs et de valeurs de référence au niveau des projets et des programmes. En outre, la Commission examine la mise en œuvre de chaque programme au moment de sa clôture et se réserve le droit de récupérer des fonds en cas d’écarts entre les résultats escomptés et les fonds utilisés.

71

Le processus de programmation de l’aide financière, de mise en œuvre de ces programmes et de mesure des résultats est un exercice complexe et par étapes. Dans le cadre de l’IAP II, la Commission a introduit une approche sectorielle qui permettrait un traitement plus en profondeur des secteurs. Cette approche garantirait aussi une cohérence en matière d’aide et une coordination adéquate des parties prenantes et des bailleurs de fonds. La Commission accorde beaucoup plus d’attention à la maturité des projets afin d’atténuer le risque d’écarts entre la programmation et la mise en œuvre des projets. À cette fin, le réservoir de projets unique a été introduit au titre de l’IAP II.

Recommandation n° 4

La Commission accepte cette recommandation. Dans le cadre de l’IAP II, elle a introduit une approche sectorielle qui permet un traitement plus approfondi des secteurs. Cette approche garantit aussi une cohérence en matière d’aide et une coordination adéquate des parties prenantes et des bailleurs de fonds.

Recommandation n° 5

La Commission accepte cette recommandation. Dans le cadre de l’IAP II, elle est devenue plus sélective concernant le volume des fonds et la complexité des projets. La décentralisation repose sur l’évaluation de la capacité des structures nationales concernées à mettre en œuvre les projets.

Recommandation n° 6

La Commission accepte la recommandation.

Recommandation n° 6 i)

Les autorités nationales ne devraient pas uniquement renforcer les capacités administratives mais démontrer également une volonté politique ferme de lutter contre la corruption et d’améliorer la transparence, ce qui peut être mesuré à l’aide des outils existants tels que le rapport d’avancement, le dialogue de haut niveau sur l’adhésion et les réformes prioritaires à opérer d’urgence.

Recommandation n° 6 ii)

Au cours de la décennie écoulée, la Commission a aidé le pays à dresser un bilan des résultats obtenus dans les affaires de corruption et maintiendra son aide pour continuer à améliorer ce bilan.

Recommandation n° 6 iv)

En l’absence d’un cadre de négociation, la Commission continuera à utiliser les instruments existants, tels que le rapport d’avancement, le dialogue de haut niveau sur l’adhésion et les réformes prioritaires à opérer d’urgence pour mesurer la capacité des autorités nationales à mettre en œuvre des volets clés de l’acquis. Par exemple, le plan d’action élaboré par les autorités nationales en ce qui concerne les réformes prioritaires à opérer d’urgence comporte des objectifs et des délais pour la mise en œuvre des priorités dans des domaines clés. De plus, la nouvelle stratégie sur la forme du rapport d’avancement permet de mieux définir les objectifs de certains chapitres pilotes. Toutefois, des résultats concrets et durables ne pourront être atteints que si les autorités nationales font preuve de l’engagement politique nécessaire pour mettre en œuvre ces activités.

QJ-AB-16-012-FR-E    ISSN 1977-5695

Dans le présent rapport, la Cour examine si le soutien de la Commission à l’ancienne République yougoslave de Macédoine a contribué efficacement au renforcement des capacités administratives du pays en vue de le préparer à l’adhésion à l’UE. La Cour estime, en conclusion, que des progrès relativement timides ont été accomplis au cours de la période auditée (2007-2013). Cela s’explique en grande partie par une volonté insuffisante des dirigeants du pays de s’attaquer à certains des obstacles au renforcement des capacités administratives, ainsi que par l’absence d’un cadre destiné aux négociations d’adhésion, qui prive la Commission d’un levier dans des domaines sensibles. Parallèlement, la Cour relève des insuffisances dans la façon dont la Commission a géré les projets audités.