EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-4891-6 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/411109 | QJ-AB-16-012-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-4911-1 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/13668 | QJ-AB-16-012-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4920-3 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/480878 | QJ-AB-16-012-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

HR
2016

BR. 11

Tematsko izvješće

Jačanje administrativnih
kapaciteta u bivšoj
jugoslavenskoj republici
Makedoniji: ograničen
napredak u zahtjevnim
okolnostima

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Karel Pinxten, a specijalizirano je za rashodovna područja vanjskog djelovanja. Reviziju je predvodio član Suda Hans Gustaf Wessberg, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Peter Eklund, ataše u uredu Emmanuel-Douglas Hellinakis, voditeljica radnog zadatka Torielle Perreur-Lloyd te revizorice Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante i Aurelia Petliza.

Slijeva nadesno: A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Sadržaj

Kratice i pokrate

Sažetak

Uvod

Put prema pristupanju

Kontekst nacionalnih reformi

Pretpristupna financijska pomoć EU-a

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

I. dio – Djelotvornost pretpristupne financijske pomoći u pružanju doprinosa jačanju administrativnih kapaciteta

Pretpristupnom financijskom pomoći nisu se uspješno uklonili određeni ozbiljni nedostatci u ključnim područjima u vezi s administrativnim kapacitetima

Većina planiranih ostvarenja je i postignuta, no ona nisu uvijek iskorištena

Učinci projekata često su bili ograničeni te nisu uvijek bili održivi

Prepreke napretku u jačanju administrativnih kapaciteta

II. dio – Upotreba decentraliziranog upravljanja za jačanje kapaciteta

Zemlja nije bila spremna za količinu i složenost sredstava programa IPA kojima se upravljalo na decentraliziran način

Komisija je poduzela određene korake, no moguć je i daljnji opoziv sredstava

Decentralizirano upravljanje moglo se raširenije upotrebljavati kao alat za jačanje kapaciteta javne uprave

III. dio – Doprinos političkog dijaloga jačanju administrativnih kapaciteta

Iako je bio dobro organiziran, politički dijalog nije znatno pridonio ukupnom jačanju administrativnih kapaciteta

Drugi mehanizmi dijaloga bili su usmjereni na zadovoljavanje potrebe za jačanjem administrativnih kapaciteta, ali njima nije ostvaren napredak u uklanjanju povezanih prepreka

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Najvažniji datumi za odnose bivše jugoslavenske republike Makedonije s EU-om
Prilog II. | — | Projekti obuhvaćeni revizijom

Odgovor Komisije

Kratice i pokrate

DPP: Državno prizivno povjerenstvo

DPSK: Državno povjerenstvo za sprječavanje korupcije

GU za regionalnu i urbanu politiku: Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku

GU za susjedsku politiku i pregovore o proširenju: Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju

HLAD: Dijalog o pristupanju na visokoj razini

IPA: Instrument pretpristupne pomoći

ITSF: Centar za osposobljavanje i podršku u vezi s programom IPA

OCD: Organizacija civilnog društva

PAR: Reforma javne uprave

PIFC: Unutarnja financijska kontrola u javnom sektoru

PSP: Proces stabilizacije i pridruživanja

RŠJU: Regionalna škola za javnu upravu

SIGMA: Potpora poboljšavanju uprave i upravljanja (engl. Support for Improvement in Governance and Management)

SP: Stabilizacija i pridruživanje

SSP: Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

UJN: Ured za javnu nabavu

Sažetak

I

Bivša jugoslavenska republika Makedonija kandidat je za članstvo u EU-u od 2005. godine. Svake godine od 2009. Komisija je izvješćivala da ta zemlja ispunjava obvezne političke kriterije za prelazak u sljedeću fazu pristupnog procesa. Vijeće se složilo da zemlja ispunjava političke kriterije ali nije donijelo odluku o okviru za otvaranje pregovora. U studenome 2015. Komisija je izrazila spremnost za ponavljanje preporuke da se otvore pristupni pregovori s tom zemljom. Međutim, takva je preporuka uvjetovana rješenjem aktualne političke krize u zemlji i provedbom niza hitnih reformskih prioriteta.

II

Tijekom razdoblja 2007.–2013. EU je u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA I.) izdvojio 615 milijuna eura kako bi se zemlja pripremila za pristupanje. Zemlja je primila i financijsku pomoć u okviru multilateralnih programa koji obuhvaćaju sve zemlje zapadnog Balkana.

III

Sud je obavio reviziju nad projektima financiranima sredstvima programa IPA I. u tri velika sektora: reformi javne uprave (12 % ukupnih dodijeljenih sredstava), prometu (18 %) i okolišu (16 %). Unatoč tome što je Komisija jačanje kapaciteta postavila za prioritet, utvrdili smo da je tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom ostvaren donekle ograničen napredak u jačanju administrativnih kapaciteta zemlje. Projektima nad kojima smo obavili reviziju postignuta su planirana ostvarenja, no ona nisu uvijek bila u potpunosti iskorištena. U nekim su slučajevima projekti imali ograničeni učinak i nisu bili održivi.

IV

Svi projekti obuhvaćeni revizijom u sektoru reforme javne uprave uključivali su aktivnosti osmišljene za jačanje administrativnih kapaciteta, no njima se nisu djelotvorno pronašla rješenja za mnoge nedostatke. Za neka ključna područja u kojima je već postojalo čvrsto zakonodavstvo (unutarnja kontrola, razvoj stručne, samostalne državne službe) u razdoblju obuhvaćenom revizijom razina pomoći u okviru programa IPA bila je niska te nije ostvaren dovoljan napredak u pogledu provedbe tog zakonodavstva. U drugim ključnim područjima (kao što je borba protiv korupcije i javna nabava) projekti u okviru programa IPA imali su slab učinak jer je izostala aktivna potpora nacionalnih tijela.

V

U sektoru prometa i okoliša tek je mali broj projekata bio usmjeren na jačanje kapaciteta u svrhu poticanja usklađenosti s pravnom stečevinom EU-a. Ostalim projektima administrativni kapaciteti jačali su se „učenjem kroz rad”, no daljnja su ispitivanja pokazala da ulaganja u infrastrukturu nisu obuhvaćala jasno osmišljene aktivnosti za podupiranje tog cilja.

VI

Projekti nad kojima je obavljena revizija nisu se u svim slučajevima uklapali u dosljedan, povezan i usklađen pristup jačanju administrativnih kapaciteta. Neki se projekti nisu nastavljali na prethodnu pomoć pruženu u istom sektoru ili nije uslijedila odgovarajuća daljnja potpora. Od utvrđivanja potrebe za pomoći do ostvarenja projektnih rezultata često je proteklo četiri ili više godina.

VII

Komisija je u 76 % slučajeva decentralizirala upravljanje sredstvima koja su u okviru programa IPA I. dodijeljena upravi te zemlje te je podržala osnivanje i djelovanje struktura za upravljanje tim sredstvima. To je dovelo do poboljšanja kapaciteta u predmetnim dijelovima javne uprave. Međutim, utvrdili smo da je iskustvo decentralizacije upravljanja bilo prilika za jačanje kapaciteta u ostalim dijelovima javne uprave te da Komisija tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom nije iskoristila tu priliku.

VIII

Mehanizmi za politički dijalog bili su prikladni za podupiranje reforme u zemlji. Razlog za to što se ukupni administrativni kapaciteti nisu znatno poboljšali tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom uvelike leži u nedostatnoj političkoj volji nacionalnih tijela da se uklone određene prepreke jačanju administrativnih kapaciteta. Osim toga, sposobnost Komisije da potakne reformu, posebice u osjetljivim područjima, tijekom tog razdoblja osjetno je smanjena zbog nepostojanja okvira koji bi bio uspostavljen pristupnim pregovorima.

IX

U ovom izvješću iznosimo niz preporuka u svrhu jačanja administrativnih kapaciteta.

Uvod

Put prema pristupanju

01

Bivša jugoslavenska republika Makedonija bila je prva zemlja zapadnog Balkana koja je s EU-om 2001. godine potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP). Na sastanku na vrhu održanom u Solunu 2003. godine Europska unija svim je zemljama zapadnog Balkana¹ istaknula da imaju jasne izglede za članstvo, pod uvjetom da ispune kriterije iz Kopenhagena² i uvjete procesa stabilizacije i pridruživanja (PSP)³. Punopravnom je državom kandidatkinjom za članstvo u EU-u službeno postala 2005. godine.

02

Do 2009. godine zemlja je uspješno uskladila mnoge važne dijelove nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU-a. Komisija je prepoznala taj napredak i preporučila službeno otvaranje pristupnih pregovora. Međutim, pregovori za članstvo ne mogu započeti dok se s time ne slože vlade svih država članica u obliku jednoglasne odluke Vijeća EU-a. Iako su se složile da je zemlja zadovoljila političke kriterije za otvaranje pristupnih pregovora, Vijeće nije donijelo takvu odluku unatoč preporuci Komisije iz 2009. godine.

03

Vijeće i dalje nije poduzimalo nikakve korake unatoč pozitivnim preporukama koje je Komisija iznosila svake od sljedećih pet godina. Prepreku za donošenje odluke predstavljalo je pitanje službenog naziva zemlje⁴ te, u posljednje vrijeme, i pitanje odnosa sa susjedima. Službeni put zemlje prema pristupu priječen je više od šest godina. U međuvremenu su je sustigle, pa i prestigle mnoge druge zemlje zapadnog Balkana⁵.

04

Zemlja je 2013. godine zapala u političku krizu, došlo je do prekida domaćeg političkog dijaloga⁶ te su tako na vidjelo izašli ozbiljni nedostatci u demokratskom upravljanju državom. U javnost su 2015. godine procurile snimke prisluškivanih razgovora na temelju kojih se pojavila sumnja u kršenje temeljnih prava, politizaciju i korupciju⁷. Komisija i određeni zastupnici Europskog parlamenta aktivno sudjeluju u poticanju političkog dogovora kojim bi se prevladala ta kriza.

05

Komisija je 2014. godine najavila da EU neće primati nove članice do 2020. godine⁸. Do općeg usporenja procesa proširenja došlo je zbog potrebe za konsolidacijom unutar EU-a uslijed nedavnih proširenja, kao i zbog izazova koje predstavlja uključivanje regije koja se još nosi s posljedicama ratnih sukoba iz 90-ih godina prošlog stoljeća. Vidjeti važne datume u Prilogu I.

Kontekst nacionalnih reformi

06

Komisija pomaže bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji u provedbi reformi i pripremi za članstvo u EU-u. Proces reforme sastoji se od uvođenja i provedbe nacionalnog zakonodavstva koje je usklađeno sa zakonodavstvom EU-a. Komisija pomaže u sastavljanju novog zakonodavstva i jačanju administrativnih kapaciteta za njegovu provedbu.

07

Komisija i drugi dionici izvijestili su da više razine nacionalnih tijela nisu više toliko predane provedbi reforme⁹ iako javna uprava u bivšoj jugoslavenskog republici Makedoniji nastavlja s radom na integraciji u EU. Često nije bilo dovoljno volje za aktivnim sudjelovanjem u opsežnim financijskim ulaganjima, što je potrebno za ostvarivanje napretka u reformi, primjerice u vezi s mjerama za zaštitu okoliša. Nedostajalo je i prikladnog političkog vodstva za hvatanje ukoštac s osjetljivim područjima kao što je borba protiv korupcije.

08

S obzirom na to da nisu otvoreni službeni pristupni pregovori, Komisija se za procjenu godišnjeg napretka u zemlji vodila poglavljima¹⁰ na kojima se pregovori obično zasnivaju¹¹. Iako je upozoravala na nedostatke u administrativnim kapacitetima, Komisija je do 2012. u svojim zaključcima iznosila da ukupan proces reformi u zemlji napreduje općenito dobro. U izvješću iz 2013. godine Komisija je upozorila na to da se u nekim područjima ne ostvaruje napredak, kao i da je u nekim područjima primijećeno nazadovanje. U izvješću iz 2014. godine dana je negativnija procjena i izneseno sljedeće upozorenje: „…Komisija poziva vlasti da poduzmu odlučne mjere za rješavanje pitanja sve veće politizacije i sve izraženijih nedostataka u pogledu nezavisnosti pravosuđa i slobode izražavanja kako bi Komisija i dalje mogla iznositi svoju preporuku sljedećih godina”¹².

09

U svojem izvješću o napretku objavljenom u studenome 2015. Komisija je ponovno preporučila otvaranje pristupnih pregovora s bivšom jugoslavenskom republikom Makedonijom. Međutim, pozitivna preporuka uvjetovana je uspješnom provedbom Sporazuma iz Pržina¹³ i ostvarenjem znatnog napretka u provedbi hitnih reformskih prioriteta¹⁴.

10

U tablici 1. daje se sažeti prikaz nedostataka u administrativnim kapacitetima u nekim ključnim područjima reforme koji su istaknuti u izvješćima Komisije o napretku u razdoblju 2011.–2015.

Tablica 1

Procjena nedostataka u administrativnim kapacitetima u godišnjim izvješćima o napretku (2011.–2015.) za područja obuhvaćena revizijom

| Poglavlje | Institucije | 2011. | 2012. | 2013. | 2014. | 2015.
5. | Javna nabava | Ministarstvo gospodarstva, Odjel za koncesije i javno-privatna partnerstva |  |  |  |  |
Državno prizivno povjerenstvo |  |  |  |  |
14. | Prometna politika | Inspektorat za ceste/državni promet |  |  |  |  |
Tijelo za sigurnost željezničkog prometa |  |  |  |  |
Agencija za civilno zrakoplovstvo |  |  |  |  |
21. | Transeuropske mreže | Institucije uključene u izgradnju |  |  |  |  |
22. | Regionalna politika i koordiniranje strukturnih instrumenata | Nacionalni fond, Središnji odjel za financiranje i ugovaranje i resorna ministarstva |  |  |  |  |
Izrada programa |  |  |  |  |
Praćenje i evaluacija |  |  |  |  |
Financijsko upravljanje, kontrola i revizija |  |  |  |  |
23. | Pravosuđe i temeljna prava | Institucije uključene u provedbu politike suzbijanja korupcije |  |  |  |  |
Sudovi koji se bave visokoprofiliranim slučajevima |  |  |  |  |
27. | Okoliš i klimatske promjene | Regulatorna tijela (horizontalno zakonodavstvo) |  |  |  |  |
Tijela nadležna za kvalitetu zraka |  |  |  |  |
Tijela nadležna za gospodarenje otpadom |  |  |  |  |
Tijela nadležna za izvršenje zakonodavstva |  |  |  |  |

| Administrativni kapaciteti i dalje slabi/ograničeni te je potrebno osjetno/daljnje poboljšanje.
| Administrativni kapaciteti su se povećali, no potrebno je daljnje poboljšanje.
| Administrativni kapaciteti su se povećali i nije potrebno daljnje poboljšanje.

Izvor: Sud uz pomoć izvješća Europske komisije o napretku.

Pretpristupna financijska pomoć EU-a

11

EU pruža financijsku i tehničku pomoć za zemlje proširenja (zemlje zapadnog Balkana i Tursku) u okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA)¹⁵. Programom IPA I. obuhvaćeno je razdoblje 2007.–2013. s ukupnim dodijeljenim sredstvima u iznosu od 10 milijardi eura, od kojih je 615 milijuna (6 %) dodijeljeno bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji. IPA II. nastavak je prethodne komponente programa i u okviru njega dodijeljeno je 11,7 milijardi eura tijekom razdoblja 2014.–2020., uključujući 664 milijuna eura (6 %) za bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju.

12

U okviru financijske pomoći iz programa IPA I. zemlja je bila podijeljena na sedam sektora rashoda, kako je prikazano u tablici 2.

Tablica 2

Pomoć bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji u okviru programa IPA za razdoblje 2007.–2013. (u milijunima eura)

Sektor/područje financiranja | Ukupna dodijeljena sredstva po sektoru | Postotak
Pravosuđe i unutarnji poslovi | 64 | 10 %
Reforma javne uprave | 71 | 12 %
Socijalni razvoj | 67 | 11 %
Razvoj privatnog sektora | 45 | 7 %
Promet | 110 | 18 %
Okoliš | 99 | 16 %
Poljoprivreda i ruralni razvoj | 111 | 18 %
Ostalo | 48 | 8 %
Ukupno 2007.–2013. | 615 | 100 %

Izvor: Europska komisija.

13

Kada je 2007. godine započela provedba programa IPA I., većinom sredstava izravno je upravljala Komisija. Međutim, do 2010. godine 76 % sredstava programa IPA dodijeljenih zemlji potpalo je pod decentralizirano upravljanje. U okviru decentraliziranog upravljanja dodijeljenim sredstvima upravljaju za to nadležne strukture javne uprave te zemlje. Međutim, Komisija je ta koja je i dalje odgovorna za ta sredstva te stoga obavlja provjere transakcija.

1To su u to vrijeme bile: Albanija, Bosna i Hercegovina, Hrvatska, bivša jugoslavenska republika Makedonija te Srbija i Crna Gora.

2Kriterije iz Kopenhagena, koje je Europsko vijeće utvrdilo u lipnju 1993., čine:
(a)politički kriteriji;
(b)gospodarski kriteriji;
(c)sposobnost preuzimanja obveza članstva.

3Proces stabilizacije i pridruživanja, koji predstavlja politiku EU-a o zapadnom Balkanu, pokrenut je kako bi se omogućilo buduće članstvo tih zemalja u EU-u. Zemlje zapadnog Balkana uključene su u progresivno partnerstvo s ciljem stabilizacije regije i uspostave područja slobodne trgovine.

4To se pitanje od 1994. godine pokušava riješiti posredovanjem Ujedinjenih naroda.

5Hrvatska je postala državom članicom EU-a. Crna Gora, Srbija i Albanija postale su države kandidatkinje za članstvo u EU-u te su Crna Gora i Srbija otvorile pristupne pregovore.

6Glavna je oporbena stranka odbila sudjelovati u radu parlamenta.

7Vidjeti uvod izvješća o napretku iz 2015. (SWD(2015) 212 završna verzija od 10. studenoga 2015.).

8Uvodni govor predsjednika Europske komisije na plenarnoj sjednici Europskog parlamenta, Strasbourg, 15. srpnja 2014.

9Vidjeti izvješće o napretku iz 2015.: „Jaka politička volja nužna je za jamčenje neovisnosti uprave”. (odjeljak 2.2.) „Izostanak političke volje i političkog sudjelovanja u radu relevantnih tijela trenutačno narušava sposobnost djelotvornog rješavanja tog pitanja [borbe protiv korupcije] te onemogućuje proaktivno i neselektivno djelovanje tih tijela, osobito u visokoprofiliranim slučajevima”(odjeljak 2.3.) i poglavlje 23.: „Trenutačan izostanak političke volje za hvatanje ukoštac s preostalim izazovima na najvišoj razini koči sposobnu upravu da postane u potpunosti djelotvorna.”

10Poglavlja pravne stečevine (trenutačno njih 35) čine osnovu za pristupne pregovore za svaku državu kandidatkinju. Ona predstavljaju različita područja pravne stečevine u kojima su potrebne reforme kako bi se ispunili uvjeti za pristupanje.

11Bez otvaranja i zatvaranja poglavlja, kao što bi inače bio slučaj da se radi o neometanom procesu pristupanja.

12Izvješće o napretku o bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji iz 2014. godine, str. 1.

13Četiri glavne političke stranke potpisale su Sporazum iz Pržina u lipnju 2015. Ovaj se sporazum sastoji od različitih uvjeta koji se moraju ispuniti, a koji uključuju održavanje slobodnih i pravednih izbora te imenovanje posebnog tužitelja za istraživanje slučaja prisluškivanja i pitanja koja proizlaze iz tog slučaja.. Vidjeti također odlomak 65. i prilog I.

14U lipnju 2015. Komisija je izdala dokument pod nazivom „Urgent reform priorities for the former Yugoslav Republic of Macedonia” (Hitni reformski prioriteti za bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju) koji je sastavljen na temelju nalaza skupine viših stručnjaka. U njemu je iznesen popis hitnih reformskih prioriteta koje bivša jugoslavenska republika Makedonija mora provesti u područjima vladavine prava i temeljnih prava, depolitizacije javne uprave, slobode izražavanja i izborne reforme.

15Program IPA I. uspostavljen je Uredbom Vijeća (EZ) br. 1085/2006 od 17. srpnja 2006. o uspostavljanju Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) (SL L 210, 31.7.2006., str. 82.) i Uredbom Komisije (EZ) br. 718/2007 od 12. lipnja 2007. o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 1085/2006 o uspostavljanju Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) (SL L 170, 29.6.2007., str. 1.).

Opseg revizije i revizijski pristup

14

Cilj revizije bio je procijeniti je li pretpristupna pomoć EU-a djelotvorno doprinijela jačanju administrativnih kapaciteta za provedbu reforme u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji. Tome smo pristupili ispitujući financijsku i nefinancijsku pomoć jačanju administrativnih kapaciteta u okviru programa IPA I.¹⁶.

15

Revizija je bila usmjerena na tri glavna pitanja:

(a)Je li se Komisija pobrinula za to da se projektima u okviru programa IPA djelotvorno doprinosi jačanju administrativnih kapaciteta?

(b)Je li se Komisija djelotvorno koristila decentraliziranim načinom upravljanja za jačanje kapaciteta?

(c)Pruža li se nefinancijskom pomoći Komisije djelotvorna potpora jačanju administrativnih kapaciteta?

16

Za našu smo reviziju odabrali tri velika sektora u kojima su jaki administrativni kapaciteti ključni za uspješnu provedbu reforme i kojima je obuhvaćeno 46 % ukupnih dodijeljenih sredstava, a to su: reforma javne uprave, promet i okoliš (vidjeti tablicu 2.). Revizija je uključivala analizu dokumenata i razgovore s predstavnicima Komisije i zemlje korisnice. Koristili smo se dokazima dostavljenima u okviru projekta i programskim dokumentima, evaluacijama i procjenama programa IPA I. i zemlje, kao i godišnjim izvješćima Komisije o napretku.

17

Za odgovor na revizijsko pitanje (a) koji se iznosi u I. dijelu opažanja ispitali smo uzorak od 17 projekata iz sektora reforme javne uprave, prometa i okoliša. Projekti odabrani za sektor reforme javne uprave uključivali su aktivnosti u ključnim područjima kao što su nabava, borba protiv korupcije, unutarnja kontrola, jačanje kapaciteta za decentralizirano upravljanje i pomoć za osposobljavanje službenika javne uprave. Svrha je projektnih aktivnosti bila jačati administrativne kapacitete, primjerice pružanjem potpore razvoju strategija, programa, kurikuluma, priručnika i postupaka, savjetovanjem o jačanju institucija i tijela u ključnim područjima reforme, kao i održavanjem tečajeva osposobljavanja.

18

Jačanje administrativnih kapaciteta nije bilo jedan od glavnih ciljeva većine projekata u sektorima prometa i okoliša. Obavili smo reviziju nad onim projektima koji jesu imali taj cilj, kao i nad projektima koji su imali sporedni cilj jačanja kapaciteta „učenjem kroz rad”.

19

Većina projekata koje smo ispitali bila je ograničena na zemlju, ali su neki od projekata, primjerice u području nabave, imali višestruke korisnike te su bili dostupni svim zemljama zapadnog Balkana. Ispitali smo i doprinos Regionalne škole za javnu upravu koja se također financira programom s višestrukim korisnicima. 17 projekata nad kojima je obavljena revizija prikazano je u Prilogu II.

20

Za odgovor na revizijsko pitanje (b) koji se iznosi u II. dijelu opažanja ispitali smo postupke koji su se upotrebljavali za procjenu spremnosti zemlje na upravljanje s pomoću decentraliziranog sustava provedbe za pomoć iz programa IPA te smo ispitali kako je Komisija iskoristila iskustvo upotrebe ovog načina upravljanja za jačanje kapaciteta u zemlji.

21

Za odgovor na pitanje (c) koji se iznosi u III. dijelu opažanja ispitali smo nefinancijsku pomoć i pregledali mehanizme za politički dijalog koji su uspostavljeni u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, kao i druge strukture za dijalog, kao što je Dijalog o pristupanju na visokoj razini.

16U vrijeme obavljanja revizije još se nisu provodili projekti programa IPA II.

Opažanja

I. dio – Djelotvornost pretpristupne financijske pomoći u pružanju doprinosa jačanju administrativnih kapaciteta

22

Ispitali smo je li se projektima programa IPA uspješno riješilo pitanje jačanja administrativnih kapaciteta u ključnim područjima reforme javne uprave (nabava, korupcija i unutarnja kontrola), kao i u sektorima prometa i okoliša. Za projekte u uzorku ispitali smo jesu li postignuta planirana ostvarenja¹⁷, a zatim i jesu li se nacionalna tijela njima koristila te jesu li učinci¹⁸ bili održivi. Ispitali smo i prepreke kojima se otežava napredak prema jačanju administrativnih kapaciteta.

Pretpristupnom financijskom pomoći nisu se uspješno uklonili određeni ozbiljni nedostatci u ključnim područjima u vezi s administrativnim kapacitetima

Ključna područja reforme javne uprave

23

Komisija je procijenila zakonodavstvo zemlje u vezi s javnom nabavom koje se provodilo do 2007. godine te utvrdila da je ono umjereno snažno i relativno dobro usklađeno sa zakonodavstvom EU-a¹⁹. Međutim, reforma je u nekim pogledima i nazadovala te određeni doneseni zakoni nisu uspješno provedeni²⁰. U izvješću o napretku iz 2015. ističe se potreba za „uklanjanjem nedosljednosti s pravnom stečevinom, uključujući sastavljanje „crne liste” trgovačkih društava, uvjete za upotrebu kriterija za dodjelu, jamčenje usklađenosti s pravilima EU-a o nabavi u području obrane i sigurnosti, kao i s Direktivom EU-a o javnoj nabavi iz 2014., posebice u pogledu koncesija”²¹.

24

Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom Komisija je istaknula neodgovarajuću transparentnost u sustavu javne nabave te nedostatak pouzdanih podataka o nepravilnostima²². Iako su u izvješćima o napretku iz 2011. nadalje ta područja prepoznata kao visokorizična²³, projektima obuhvaćenima revizijom (vidjeti Prilog II.) ti nedostatci nisu uklonjeni.

25

Komisija je izvijestila i o potrebi za povećanjem učinkovitosti sustava javne nabave. U okviru projekata obuhvaćenih revizijom održani su tečajevi osposobljavanja koji su uglavnom bili usmjereni na zakonodavstvo u vezi s javnom nabavom i u kojima dovoljno jak naglasak nije stavljen na potrebu za jačanjem kapaciteta kako bi se provodila učinkovita javna nabava. Prvim projektom u uzorku obuhvaćenom revizijom (vidjeti Prilog II.) potpora se pružala osposobljavanju koje je vodio Ured za javnu nabavu, tijelo čija je glavna zadaća jačanje kapaciteta ugovornih tijela. Međutim, osposobljavanje koje je vodio Ured za javnu nabavu nije znatno poboljšalo njihove administrativne kapacitete²⁴.

26

Ured za javnu nabavu već je raspolagao elektroničkim sustavom za javnu nabavu koji je uspostavljen 2008. godine. U svrhu poboljšanja ukupne učinkovitosti javne nabave, projekt br. 1. uključivao je pregled sustava, ali u okviru njega nije pružena i potpora poboljšanju sustava.

27

Komisija i drugi dionici sustavno su upozoravali na nedostatke u borbi protiv korupcije koja bi trebala biti prioritet²⁵. Nacionalna tijela politički su se obvezala boriti se protiv korupcije, primjerice u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Radnim programom vlade za razdoblje 2011.–2015. zemlja se obvezala na „beskompromisnu borbu protiv korupcije”. To je dovelo do usvajanja državnih programa i povezanih akcijskih planova, no oni nisu pretočeni u djelotvorne aktivnosti i konkretne rezultate. Komisija je na nekoliko različitih načina podupirala borbu protiv korupcije. Međutim, s obzirom na to da nisu otvoreni službeni pristupni pregovori s bivšom jugoslavenskom republikom Makedonijom, Komisija nije bila u položaju da primijeni sveobuhvatniji pristup koji se u sklopu pristupnih pregovora obično primjenjuje za države kandidatkinje²⁶. To je također značilo da tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom pristup koji Komisija primjenjuje za jačanje kapaciteta u ovom ključnom području nije bio dovoljno jasan.

28

Komisija se projektima u okviru programa IPA I. koristila za ispunjavanje pojedinih izoliranih potreba za jačanjem kapaciteta. Obavili smo reviziju nad dva projekta u sektoru reforme javne uprave čiji je cilj bio jačati kapacitete i koji su tijekom razdoblja obavljanja revizije već bili provedeni ili su se još provodili (vidjeti Prilog II.) Svrha je projekta br. 5. bila ojačati rad Državnog povjerenstva za sprječavanje korupcije koje je glavno tijelo zaduženo za sprječavanje korupcije. Međutim, u okviru projekta nije se pokušalo riješiti pitanje nemogućnosti Povjerenstva da djelotvorno obavlja svoju zadaću zbog nedovoljne predanosti nacionalnih tijela nadležnih za ovo područje. Povjerenstvo nije bilo dovoljno nezavisno jer, primjerice, nisu primjenjivani jasni kriteriji za imenovanje i razrješivanje dužnosti višeg rukovoditeljskog kadra²⁷. U skladu s izvješćem Komisije o napretku iz 2011. Povjerenstvo nema ni odgovarajuće ljudske resurse jer zapošljava tek polovicu osoblja potrebnog za djelotvorno obavljanje svoje uloge²⁸.

29

Zbog nepostojanja djelotvorne nacionalne strategije u borbi protiv korupcije Komisija je podržala organizacije civilnog društva u ulozi koju mogu odigrati u postupku informiranja javnosti o slučajevima u kojima postoji sumnja na korupciju. Projektom br. 6. pružala se potpora razvoju i širenju najbolje prakse među organizacijama civilnog društva u pogledu obavljanja te uloge. Međutim, utvrdili smo da bi se pristup Komisije u ovom ključnom području mogao poboljšati u pogledu jačanja potencijalnog doprinosa organizacija civilnog društva koje rade na povećanju transparentnosti i razmjene znanja.

30

Upotrebom pomoći u programu IPA Komisija je pomogla nacionalnim tijelima da uspostave čvrsto zakonodavstvo o unutarnjoj kontroli. Kada je započela provedba programa IPA I., zakon o unutarnjoj financijskoj kontroli u javnom sektoru procijenjen je kao dobra osnova za reformu struktura financijskog upravljanja i kontrole te unutarnje revizije²⁹. Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom projekti u okviru programa IPA bili su usmjereni na upravljačke i kontrolne kapacitete u operativnim strukturama uspostavljenima za decentralizirano upravljanje financijskim sredstvima programa IPA, ali ne i na ostatak javne uprave.

31

Nacionalna tijela ostvarila su pak slab napredak u jačanju administrativnih kapaciteta u tom području te nisu u potpunosti provela zakon o unutarnjoj financijskoj kontroli u javnom sektoru. Komisija je, primjerice, u svojem izvješću o napretku iz 2015. istaknula da većina odjela za unutarnju reviziju nije imala dovoljan broj revizora te da, iako oni obavljaju svoje revizije na temelju strateških i godišnjih planova, te revizije nisu utemeljene na operativnom i sistemskom riziku. Osim toga, u unutarnjoj se reviziji naglasak stavlja uglavnom na usklađenost te ona ne uključuje analizu nedostataka sustava niti obuhvaća ispitivanje aspekta vrijednosti za uloženi novac te bi se trebalo bolje provoditi osiguravanje kvalitete.

32

Zbog neprikladnih kapaciteta odjela za unutarnju reviziju oslabljena je unutarnja kontrola te rukovoditelji više ne pridaju toliku pozornost nalazima unutarnjih revizora. Potpora jačanju vještina unutarnjih revizora tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom financirana je sredstvima drugih donatora (ne Komisije). Primjerice, osposobljavanje unutarnjih revizora u centru za izvrsnost računovodstvenog tijela CIPFA (Chartered Institute of Public Finance and Accountancy) u Sloveniji financirano je sredstvima Američke agencije za međunarodni razvoj. Međutim, kapaciteti unutarnje revizije i, općenitije gledajući, unutarnje kontrole i dalje su slabi.

33

U okviru programa IPA II. veća je važnost dana postojanju jake unutarnje kontrole jer Komisija surađuje sa zemljom na pripremi programa sektorske proračunske potpore za upravljanje javnim financijama za 2016. godinu.

Promet i okoliš

34

Glavni je cilj sredstava dodijeljenih sektorima prometa i okoliša u okviru programa IPA (18 % dodijeljenih sredstava za razdoblje 2007.–2013. za sektor prometa i 16 % za sektor okoliša, vidjeti tablicu 2.) bio poboljšati regionalnu infrastrukturu. Neka od tih sredstava bila su predviđena za jačanje kapaciteta javne uprave za izradu i provedbu zakonodavstva u skladu s pravnom stečevinom EU-a. Postotak sredstava upotrijebljenih za jačanje kapaciteta u sektoru prometa (1 %) bio je mnogo niži od postotka u sektoru okoliša (15 %) unatoč tome što su u oba sektora postojali slični nedostatci u kapacitetima (vidjeti grafikon 1.).

Grafikon 1.

Dodijeljena sredstva programa IPA po sektoru (2007.–2013.) (u milijunima eura)

Izvor: Europska komisija.

35

Iako u okviru programa IPA nisu posebno dodijeljena sredstva za jačanje kapaciteta operativne razine za decentralizirano upravljanje³⁰, sredstvima programa IPA i za sektor prometa i za sektor okoliša obuhvaćen je sporedni cilj „učenja kroz rad”. Međutim, potpora je na taj način jasno pružena tek manjim brojem aktivnosti u projektima br. 12.–17. nad kojima je obavljena revizija (vidjeti Prilog II.). Primjerice, to što je ured ustupljen konzultantima bio na drugačijoj lokaciji od one na kojoj je smješteno nacionalno osoblje koje je radilo na projektu br. 15. nije pomoglo u prijenosu stručnih znanja i iskustva. Projekt br. 17. pokazao se, međutim, kao primjer uspješnog prijenosa znanja i iskustva jer je osoblje u javnoj upravi pri sastavljanju opisa poslova i zadataka moglo iskoristiti savjete dobivene u okviru instrumenta tehničke pomoći JASPERS³¹.

36

U okviru programa IPA II. Komisija je smanjila ukupna dodijeljena sredstva za zemlju za 4 milijuna eura jer su nacionalna tijela odbila primati potporu za tehničku pomoć i jačanje kapaciteta u sektoru prometa. Iako se zemlja više ne može služiti tim sredstvima, ako poduzme određene korake za ispunjavanje potreba u vezi s jačanjem administrativnih kapaciteta i provedbu horizontalne reforme, ta bi se sredstva mogla prerasporediti u okviru postojećeg programa.

Većina planiranih ostvarenja je i postignuta, no ona nisu uvijek iskorištena

37

Prije završnih plaćanja za zaključene projekte u okviru programa IPA podnositelji zahtjeva dostavljaju završno izvješće Komisiji. Za jedanaest zaključenih projekata obuhvaćenih uzorkom revizije naša je revizija pokazala da su postignuta sva ostvarenja ili većina njih. Međutim, ostvarenja dvanaest projekata obuhvaćenih revizijom upotrebljavala su se tek djelomično ili se nisu upotrebljavala uopće. U okviru 1. navode se primjeri ostvarenja projekata kojima se nacionalna tijela ne služe.

Okvir 1.

Ostvarenja projekata kojima se nacionalna nadležna tijela ne služe

U okviru projekata br. 8. i 9. financirana je Regionalna škola za javnu upravu uspostavljena 2006. godine u Crnoj Gori u svrhu pružanja potpore jačanju kapaciteta za sve zemlje zapadnog Balkana. Komisija svake godine za financiranje aktivnosti Regionalne škole za javnu upravu izdvaja 1,2 milijuna eura. Sve zemlje koje sudjeluju u radu škole, uključujući i bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju, godišnje doprinose tekućim troškovima škole iznosom od 150 000 eura. Iako bivša jugoslavenska republika Makedonija ima svog predstavnika u upravnom odboru škole, utvrdili smo da se zemlja malo služila tečajevima osposobljavanja, komparativnim procjenama i umrežavanjem koje škola nudi. Razlog leži u tome što osoblje javne uprave nije smatralo takve mogućnosti bitnima ili korisnima.

Svrha je projekta br. 12. bila ojačati administrativne i operativne kapacitete državnog inspektorata za promet za izvršenje zakonodavstva u području cestovnog prometa. Projekt je zaključen u srpnju 2014. no do dana obavljanja revizije, devet mjeseci kasnije, Inspektorat još nije iskoristio polovicu projektnih ostvarenja, kao što je, primjerice, strateški razvojni plan ili akcijski plan, ili pak opis poslova i zadataka sastavljen za raspisivanje natječaja.

U okviru projekta br. 15. osnovana su dva regionalna tijela za gospodarenje otpadom te informacijski sustav za gospodarenje javnim otpadom. Iako je projekt završen u lipnju 2012. informacijski sustav za upravljanje još se uvijek nije upotrebljavao tijekom razdoblja obavljanja revizije.

38

U nekim se slučajevima ostvarenja nisu upotrebljavala jer su bila potrebna dodatna ulaganja. Vidjeti okvir 2.

Okvir 2.

Dodatna ulaganja potrebna za korištenje ostvarenjima

Svrha je projekta br. 7. bila unaprijediti nacionalni sustav za koordinaciju osposobljavanja i provedbu regulatornog okvira u vezi s upravljanjem javnom upravom. Jedno od većih ostvarenja projekta bile su funkcionalne analize čija je svrha bila utvrditi nedostatke u administrativnim kapacitetima. To predstavlja golemi potencijal za dobivanje informacija potrebnih za strategiju jačanja kapaciteta. Međutim, riječ je o pilot projektu. Iako su se u okviru njega pružile smjernice za daljnje obavljanje analiza, zemlja možda neće moći dovršiti posao i iskoristiti projekt kako bi se uklonili nedostatci u kapacitetima bez dodatne financijske pomoći.

U okviru projekta br. 7. osmišljavali su se i alati za e-učenje, koje je fleksibilna metoda jačanja administrativnih kapaciteta. Međutim, kako bi se u potpunosti iskoristile mogućnosti ovog ostvarenja, ono mora biti šire dostupno i uključeno u širu strategiju osposobljavanja.

U okviru projekta br. 11. pružala se tehnička pomoć za jačanje kapaciteta operativnih struktura uspostavljenih za upravljanje sredstvima programa IPA pod decentraliziranim načinom upravljanja. Ostvarenja projekta bila su kvalificirani predavači, nastavni programi i moduli za osposobljavanje, nastavni materijali te skup alata i zbirka materijala za jačanje kapaciteta u području praćenja i evaluacije. Nakon zaključenja projekta nacionalna nadležna tijela služila su se kvalificiranim predavačima ali samo određeno vrijeme. Za daljnje korištenje usluga tih predavača bila bi potrebna dodatna ulaganja u nacionalno osoblje i dodatna sredstva. Nacionalna tijela nisu preuzela alate za praćenje i evaluaciju, čije bi ažuriranje i stavljanje na raspolaganje na internetskim stranicama iziskivalo dodatne troškove.

Učinci projekata često su bili ograničeni te nisu uvijek bili održivi

39

Jedanaest projekata obuhvaćenih revizijom imalo je ograničen učinak koji često nije bio održiv. Nekim od tih projekata nije bila ni predviđena njihova daljnja održivost. U drugim slučajevima nacionalna tijela nisu poduzela korake za jamčenje održivosti učinaka. Vidjeti okvir 3.

Okvir 3.

Primjeri ograničenih i neodrživih učinaka

Projektom br. 5. pružala se pomoć Državnom povjerenstvu za sprječavanje korupcije u sastavljanju dokumenata u prilog strategiji za sprječavanje korupcije. To nije znatno utjecalo na borbu protiv korupcije u zemlji jer nije bila uključena šira strategija za borbu protiv korupcije i jer Povjerenstvo nije bilo nezavisno i raspolagalo dovoljnim resursima za djelotvorno praćenje provedbe vlastite strategije u svim povezanim institucijama. Mogući učinak projekta dodatno je oslabljen jer je Komisiji trebalo tri godine da započne s novim projektom koji se nastavljao na prethodni.

Projekt br. 6. bio je usmjeren na kapacitete organizacija civilnog društva potrebne za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminala. Zabilježeni su pozitivni pomaci u najboljoj praksi i umrežavanju. Međutim, nije izgledno da će projekt biti održiv kada prestane financiranje EU-a. Razlog leži u tome što jedina institucija koja je pokazala zanimanje za pružanje daljnje potpore u ovom području nema ni potrebne ovlasti ni kapacitete da nastavi s radom koji je započet projektom.

Projektom br. 10. pomagalo se uspostaviti centralizirani Centar za osposobljavanje i podršku u vezi s instrumentom IPA. Centar je imao relativno mali utjecaj na jačanje administrativnih kapaciteta. Jedan od razloga je taj što je tek mali broj predavača osposobljenih u okviru projekta uistinu i održao tečajeve kako je bilo planirano. Razlog je bio taj što predavači nisu bili oslobođeni svog redovnog posla ili što nisu bili motivirani preuzeti ono što su smatrali dodatnim zaduženjem koje ne donosi posebne koristi. Nakon isteka izvornih ugovora s predavačima nacionalna tijela nisu osmislila nova rješenja za angažiranje predavača za centar. Ni nacionalna tijela ni Komisija nisu pružili financijsku potporu kako bi se riješio problem nedostatka predavača. Još jedan razlog bio je i taj što nacionalna tijela nisu službeno centralizirala osposobljavanje o programu IPA te se ono tako, umjesto u Centru za osposobljavanje i podršku, nastavilo velikim dijelom održavati i u pojedinim resornim ministarstvima (vidjeti fotografiju).

U okviru projekta br. 16. održani su tečajevi osposobljavanja za osoblje zaduženo za mjerenje kvalitete zraka, ali se nije potaknulo pitanje nedostatnih kapaciteta u smislu opreme, što je glavna prepreka za potpuno djelotvorno djelovanje sustava praćenja kontrole zraka. Osim toga, laboratorij za kalibriranje kojem se pružala potpora u okviru projekta još nije akreditiran niti je zaposleno potrebno osoblje.

U okviru projekta br. 17 osmišljen je mehanizam za provedbu načela da onečišćivač plaća te su ojačani kapaciteti za takvu provedbu, no nacionalna ga tijela još nisu počela provoditi. U okviru istog projekta obavljale su se pripreme za uvođenje naknada za jamčenje održivosti postrojenja za obradu otpada, no u zemlji još nije uspostavljeno regulatorno tijelo koje bi primjenjivalo takve naknade. Do obavljanja revizije taj projekt nije ostvario održiv učinak.

Prostori Centra za osposobljavanje i podršku u vezi s instrumentom IPA u Skopju (projekt br. 10.)

Izvor: Europski revizorski sud.

40

Mnogi projekti nad kojima je obavljena revizija nisu imali učinka zbog određenih prepreka izazvanih nefleksibilnošću ustroja i organizacije javne uprave. Primjerice, u nekim projektima u kojima su sudjelovala ugovorna tijela uočili smo da nije bilo dovoljno fleksibilnosti između ministarstava kako bi se omogućila razmjena osoblja i iskustava. Osim toga, administrativno osoblje koje je tečajevima organiziranima u okviru tri projekata nad kojima je obavljena revizija osposobljeno da kasnije osposobljava drugo osoblje često nije bilo oslobođeno redovnog posla kako bi moglo držati predavanja te se osposobljavanje drugog osoblja nije ni na kakav način nagrađivalo. Za više od pola projekata obuhvaćenih revizijom utvrdili smo da se osposobljeno osoblje nije uvijek poticalo na služenje stečenim vještinama te da im se to nije uvijek ni dopuštalo. Utvrdili smo i da su preraspoređivanje osoblja i česte izmjene kadra doveli do nedovoljnog broja kvalificiranog osoblja.

Prepreke napretku u jačanju administrativnih kapaciteta

41

Komisija nije imala opću strategiju pružanja potpore za jačanje administrativnih kapaciteta u zemlji te se projekti nad kojima je obavljena revizija nisu u svim slučajevima zajednički uklapali u dosljedan, povezan i usklađen pristup. Neki se projekti nisu nastavljali na prethodnu pomoć pruženu u istom sektoru te nije uslijedila odgovarajuća daljnja potpora. Često je razlog bio taj što Komisija mora donijeti odluke o ograničenim resursima raspoloživima za širok raspon politika EU-a u zemlji. Osim toga, pojedini projekti bili su vrlo ambiciozni i imali brojne ciljeve.

42

Ostvarenje ciljeva pomoći iz programa IPA bilo je otežano nedovoljno brzom, fleksibilnom i usmjerenom pomoći. Primjerice, učinak projekata često je slabio zbog toga što je od utvrđivanja potrebe za pomoći do ostvarenja projektnih rezultata proteklo četiri ili više godina. U nekim su se slučajevima potrebe promijenile prije nego što su postignuti rezultati. Djelomičan razlog za to je dugotrajnost procesa povlačenja sredstava programa IPA. Isto tako, odabrani projekti nisu uvijek bili dovoljno razrađeni, što je dovelo do manje učinkovite provedbe.

43

U okviru programa IPA I. Komisija nije raspolagala sredstvima koja je mogla brzo povući kako bi rješavala određena pitanja kad bi ona iskrsnula. Primjer toga kako se sredstva mogu upotrebljavati na taj način bio je vidljiv tijekom nedavne političke krize. Komisija je u kratkom roku i u izvanrednim okolnostima uspješno iskoristila sredstva kako bi pružila fleksibilnu, usmjerenu i hitru stručnu pomoć za potporu hitnim i osjetljivim prioritetima politika.

44

Daljnje postojanje prepreka na putu prema poboljšanju administrativnih kapaciteta u zemlji dovelo je do toga da ciljevi pretpristupne pomoći nisu uvijek postignuti. Veliku poteškoću predstavljala je i nedovoljna politička volja i predanost nacionalnih tijela pružanju podrške projektima u okviru programa IPA. Tako, na primjer, na političkoj razini postoji sve veći otpor prema poduzimanju mjera za razvoj samostalne, jake i reprezentativne javne uprave (vidjeti okvir 4.).

Okvir 4.

Otpor prema razvoju samostalne, jake i reprezentativne javne uprave

Uz podršku Komisije zemlja je u veljači 2015. godine uspostavila novi pravni okvir za stručnu javnu službu. Glavna je svrha zakonodavstva bila pobrinuti se za to da se javni službenici zapošljavaju na temelju zasluga i načela ravnopravnog postupanja. Iako u zakonodavstvu još postoje određeni nedostatci, ono predstavlja veliki korak prema razvoju jake, samostalne i stručne državne službe. Dva dana prije stupanja zakona na snagu parlament je usvojio novi zakon kojim je službenicima s ugovorom na određeno radno vrijeme omogućeno dobivanje ugovora na neodređeno vrijeme. Tim se zakonom zaobilazi načelo zapošljavanja na temelju zasluga te se tisućama djelatnika s ugovorom na određeno vrijeme omogućilo da dobiju ugovor na neodređeno vrijeme kao državni ili javni službenici, i to bez raspisanog javnog natječaja.

U okviru projekta br. 7. osposobljeno je 600 administrativnih službenika koji su bili među 2 400 članova osoblja koje su nacionalna tijela zaposlila iz nevećinskih zajednica³² na temelju Okvirnog ohridskog sporazuma³³ o ravnopravnoj zastupljenosti. Iako su primale plaću, te osobe nisu bile aktivno zaposlene. Svrha je osposobljavanja bila povećati izglede da će sudionicima biti ponuđeno zaposlenje. U vrijeme obavljanja revizije većina je osoblja koja je sudjelovala na tečajevima u okviru projekta još primala plaću, ali nije bila aktivno zaposlena. Nije ostvaren cilj postizanja ravnopravne zastupljenosti u javnoj upravi.

II. dio – Upotreba decentraliziranog upravljanja za jačanje kapaciteta

45

Ispitali smo uvođenje decentraliziranog upravljanja u okviru programa IPA I. te načina na koji je Komisija uklonila poteškoće koje su se pojavile pri upotrebi takvog načina upravljanja. Ispitali smo i jesu li decentraliziranim načinom upravljanja kojim se Komisija služila ojačani administrativni kapaciteti.

Zemlja nije bila spremna za količinu i složenost sredstava programa IPA kojima se upravljalo na decentraliziran način

46

Bivša jugoslavenska republika Makedonija 2008. godine zatražila je od Komisije da decentralizira upravljanje sredstvima programa IPA i povjeri tu zadaću nacionalnim tijelima³⁴. Do 2010. godine zemlja je bila odgovorna za ugovaranje i provedbu 470 milijuna eura (76 %) ukupne financijske omotnice u okviru programa IPA I., dok je Komisija bila zadužena za ex ante i ex post provjere. Nacionalna tijela bila su obvezna uspostaviti operativne strukture za upravljanje decentraliziranim sredstvima programa IPA.

47

Proces decentralizacije obavljen je u skladu sa zakonskim uvjetima. Međutim, Komisija nije bila obvezna procijeniti jesu li nacionalna tijela spremna za upravljanje količinom i složenošću sredstava programa IPA koja su se trebala decentralizirati. Kako bi decentralizirani način upravljanja djelovao djelotvorno, potrebno je da operativne strukture imaju dostatne kapacitete.

48

Ubrzo nakon početka decentralizacije nacionalna tijela nisu poštovala rokove za dostavljanje ugovorne dokumentacije za ex ante provjere koje obavlja Komisija. Čest razlog bio je taj što su dostavljala dokumentaciju nedostatne kvalitete koja im je potom vraćana. To je 2014. godine bio slučaj za jednu trećinu dokumenata. Smanjila se brzina ugovaranja. Do kraja 2014. godine kašnjenja su dovela do opoziva³⁵ 70 milijuna eura sredstava u okviru programa IPA I. (11 % ukupnih sredstava programa IPA dodijeljenih zemlji), dok se 244 milijuna eura tek trebalo rezervirati (otprilike 40 % ukupnih sredstava). U mnogim je slučajevima opoziv doveo do otkazivanja projekata čiji je cilj bio financirati ključne reforme. Primjerice, za 2010. bilo je dodijeljeno 33 milijuna eura, no otkazivanje 12 od 31 projekta prijavljenog za financiranje zapravo je dovelo do gubitka 10 milijuna eura (33 %) kojima se mogla financirati reforma u zemlji.

49

Komisija je pripisala kašnjenja izrazito centraliziranom postupku donošenja odluka kojim se onemogućuje pravodobno donošenje odluka, kao i nedostatku materijalnih resursa te dostatnog broja dovoljno kvalificiranog osoblja, navodima o političkom uplitanju u postupke javne nabave te lošoj institucijskoj suradnji. Komisija je već istaknula takve nedostatke u ostatku javne uprave prije decentralizacije upravljanja. Da je Komisija obratila veću pozornost na već uočene nedostatke u javnoj upravi, mogla je donijeti zaključak da je potrebno odgoditi odluku o decentralizaciji upravljanja ili da bi se trebalo decentralizirati upravljanje tek manjeg dijela sredstava programa IPA u skladu s ograničenjima predviđenima primjenjivim propisima.

Komisija je poduzela određene korake, no moguć je i daljnji opoziv sredstava

50

Na temelju prijašnjih iskustava s drugim zemljama proširenja Komisija je očekivala da će prve godine decentraliziranog upravljanja biti razdoblje učenja i prijenosa znanja. Surađivala je sa zemljom na uklanjanju razloga za kašnjenje u ugovaranju i provedbi sredstava programa IPA. Međutim, očekivao se i daljnji opoziv sredstava programa IPA I. 2015., 2016. i 2017. godine.

51

Komisija je 2015. godine poduzela određene mjere za poboljšanje situacije u vezi sa sredstvima programa IPA I., primjerice ponovnom centralizacijom upravljanja nekim projektima u okviru programa IPA te ubrzavanjem postupaka ugovaranja, i to smanjenjem broja ex ante provjera. Za program IPA II. Komisija trenutačno obavlja procjenu optimalne razine decentralizacije i planira pažljivije birati vrstu projekata za koje će upravljanje biti decentralizirano i povjereno nacionalnim tijelima.

Decentralizirano upravljanje moglo se raširenije upotrebljavati kao alat za jačanje kapaciteta javne uprave

52

Kada je 2010. godine upravljanje decentralizirano, glavni je cilj bio pripremiti zemlju za buduće upravljanje strukturnim i poljoprivrednim fondovima EU-a. Naglasak je stoga bio na uspostavi struktura za decentralizirano upravljanje i jačanje kapaciteta administrativnog osoblja koje bi upravljalo tim strukturama.

53

Decentralizirano upravljanje zahtijevalo je znatno ulaganje resursa zemlje, ali i Komisije. Primjerice, u zemlji je za rad u operativnim strukturama raspoređeno 436 administrativnih djelatnika uz godišnji trošak plaća u iznosu od 4,7 milijuna eura (podatci iz 2014.). I Komisija i bivša jugoslavenska republika Makedonija pružile su osposobljavanje na temu uspostave operativnih struktura, kao i na temu izrade programa, ugovaranja i provedbe projekata IPA-e.

54

Decentraliziranim upravljanjem ojačani su kapaciteti operativnih struktura. Ojačana je unutarnja kontrola te se operativne odluke uglavnom donose na prikladnoj razini, uz manje političkog uplitanja nego u drugim dijelovima javne uprave. Strogim ex ante kontrolama koje obavlja delegacija EU-a pružene su daljnje mogućnosti za „učenje kroz rad”³⁶. Operativne strukture postale su „centri izvrsnosti” u smislu administrativnih kapaciteta.

55

Iako jačanje administrativnih kapaciteta nije bilo jedno od ciljeva decentraliziranog upravljanja, Komisija je mogla bolje iskoristiti stečeno iskustvo kako bi potaknula nacionalna tijela na prenošenje znanja ostatku javne uprave, primjerice „učenjem kroz rad”. Operativne strukture za decentralizirano upravljanje smatrale su se organizacijama koje djeluju usporedno ili čak odvojeno od ostatka javne uprave. Primjerice, one nisu bile uključene u strategiju zemlje za reformu javne uprave za razdoblje 2010.–2015. Pri ispitivanju uzorka projekata obuhvaćenih revizijom uočili smo tek malo primjera prijenosa ukupnog znanja i iskustva operativnih struktura na ostatak javne uprave. Stoga iskustvo decentraliziranog upravljanja nije znatno doprinijelo ukupnom poboljšanju administrativnih kapaciteta zemlje.

III. dio – Doprinos političkog dijaloga jačanju administrativnih kapaciteta

56

Ispitali smo kako su se glavne strukture za politički dijalog između Komisije i bivše jugoslavenske republike Makedonije uspostavljene u okviru SSP-a upotrebljavale za davanje doprinosa jačanju administrativnih kapaciteta. Ispitali smo i doprinos ostvaren političkim dijalogom izvan tih službenih struktura i doprinos ostvaren s pomoću struktura koje su, u nedostatku okvira za dijalog koji bi bio pružen pristupnim pregovorima, tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom uspostavljene kao alternativno rješenje.

Iako je bio dobro organiziran, politički dijalog nije znatno pridonio ukupnom jačanju administrativnih kapaciteta

57

Glavne jedinice za politički dijalog uspostavljene su u okviru SSP-a. To su Vijeće za stabilizaciju i pridruživanje, Odbor za stabilizaciju i pridruživanje, sedam pododbora i posebna skupina za reformu javne uprave. Komisija i zemlja redovito su se susretale u okviru tih platformi za rješavanje pitanja potrebe za reformom i nedostatnih kapaciteta zemlje.

58

Dijalog se na najvišoj razini odvija u Vijeću za stabilizaciju i pridruživanje³⁷ kako bi se procijenio napredak prema ispunjavanju političkih i gospodarskih kriterija za pristupanje (kriteriji iz Kopenhagena) i napredak u pogledu financijske suradnje. Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom rasprava je često bila usmjerena na potrebu uklanjanja postojanih prepreka jačanju administrativnih kapaciteta. Dotaknuta su sljedeća ključna područja:

(a)potreba za poboljšanjem politike i njezinu bolju provedbu kako bi se dobili konkretniji rezultati u području borbe protiv korupcije;

(b)potreba za poštovanjem i jačanjem nezavisnosti javne uprave; i

(c)potreba za primjenom načela transparentnosti, zasluga i ravnopravne zastupljenosti na svim razinama u zemlji.

59

Predstavnici Komisije i zemlje raspravljali su i o nedostatcima u administrativnim kapacitetima na godišnjim sastancima pododbora za stabilizaciju i pridruživanje i posebne skupine za reformu javne uprave. Iako je rasprava u svim jedinicama za politički dijalog uspostavljenima u okviru SSP-a postala intenzivnija, pitanja su ostala ista.

60

Iako su jedinice za politički dijalog uspostavljene u okviru SSP-a bile prikladne dok je pristupni proces još tekao neometano, tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom one nisu uspješno doprinosile jačanju administrativnih kapaciteta. Razlog je djelomično bio taj što nacionalna tijela nisu izrazila dovoljnu političku volju za ostvarenjem napretka. Jedan od razloga je i taj što je u nedostatku službenog napretka prema pristupanju smanjena sposobnost Komisije da potakne zemlju na jačanje administrativnih kapaciteta. Primjerice, okvir koji pružaju pristupni pregovori obično podrazumijeva i postupak analitičkog pregleda za svako područje politike (odnosno, buduća poglavlja pregovora) kako bi se utvrdilo koliko je zemlja pripremljena u tom području. Na temelju tog analitičkog pregleda Komisija može preporučiti ispunjavanje određenih uvjeta (mjerila za otvaranje, srednjoročna mjerila i mjerila za zatvaranje) prije otvaranja ili zatvaranja svakog poglavlja pregovora. Ova jedinica trenutačno ne postoji u zemlji.

Drugi mehanizmi dijaloga bili su usmjereni na zadovoljavanje potrebe za jačanjem administrativnih kapaciteta, ali njima nije ostvaren napredak u uklanjanju povezanih prepreka

61

Komisija je dosljedno sudjelovala u bilateralnom dijalogu s bivšom jugoslavenskom republikom Makedonijom o posebnim temama od interesa za zemlju. Administrativno osoblje iz ministarstava i Komisija često razmjenjuju znanja i iskustva u širokom rasponu tema. Tako se zemlji pruža prilika da nauči o metodama EU-a i da se upozna s politikom EU-a o proširenju te je ostvaren napredak u nekim osjetljivim područjima. Na primjer, Komisija je pomogla zemlji da sastavi i održava evidenciju o slučajevima korupcije. Pozitivan učinak vidljiv je u većem broju raspoloživih informacija o navodima o korupciji po kojima postupaju nacionalna tijela. Međutim, u evidenciji ne postoje informacije o navodima po kojima se nije dalje postupalo.

62

Pristup koji je Komisija zauzela prema pružanju potpore zemljama proširenja promijenio se 2014. godine kada je dijalog centraliziran te ga je preuzeo GU za susjedsku politiku i pregovore o proširenju. U većini područja politike zemlja više ne sudjeluje u dijalogu s relevantnim glavnim upravama Komisije nego s tematskim stručnim centrima za posebne sektore koji su uspostavljeni nakon preustroja GU-a za susjedsku politiku i pregovore o proširenju iz 2015. godine. Došlo je do još jedne promjene, naime, u okviru programa IPA II. GU za regionalnu i urbanu politiku više ne pruža potporu decentraliziranom upravljanju u sektorima prometa i okoliša³⁸. To je zabrinjavajuće za dijelove javne uprave povezane s tim sektorima koji smatraju da su tako lišeni velikog izvora potpore za jačanje administrativnih kapaciteta u zemlji.

63

S obzirom na to da ne postoji okvir koji bi bio uspostavljen pristupnim pregovorima (vidjeti odlomak 60.), zemlja je stagnirala s reformom u mnogim važnim područjima. Kako bi se takvo stanje poboljšalo, Komisija je istražila druge mogućnosti napredovanja u političkom dijalogu. 2012. godine uspostavila je Dijalog o pristupanju na visokoj razini (HLAD) kojim bi se mogao olakšati put prema otvaranju pregovora. Dijalog je usmjeren na ciljne vrijednosti koje su zajednički dogovorili povjerenik za politiku susjedstva i pregovore o proširenju i premijer bivše jugoslavenske republike Makedonije³⁹. HLAD-om su obuhvaćena pitanja slična onima kojima su se bavile jedinice uspostavljene u okviru SSP-a, uključujući potrebu za jačanjem administrativnih kapaciteta i uklanjanjem prepreka na putu prema provedbi reforme. Dijalog se održavao na višoj političkoj razini i tehničkoj razini. Nakon što su u javnost izašli navodi o prijevari na parlamentarnim izborima 2012. godine, glavna je stranka oporbe odbijala sudjelovati u radu parlamenta više od dvije godine. Stoga je HLAD obustavljen na političkoj razini od 2013. do rujna 2015., iako se ostvario određeni napredak u pogledu tehničkih pitanja.

64

Prepoznavši potrebu za time da se napravi korak naprijed unatoč nepostojanju okvira za dijalog, Komisija je 2013. godine izjavila da bi „na poziv Europskog vijeća” bila spremna započeti s pripremama za „postupak analitičkog pregleda zakonodavstva EU-a počevši s poglavljima o pravosuđu i temeljnim pravima i pravdi, slobodi i sigurnosti”⁴⁰. Međutim, Vijeće nije poduzelo daljnje korake po tom pitanju.

65

Nakon što su 2015. godine objavljene snimke prisluškivanih službenih telefonskih razgovora koje su pokazale da postoji mogućnost da su članovi vlade sudjelovali u izbornoj prijevari i drugim korupcijskim radnjama, Komisija je pozvala na povratak za pregovarački stol kako bi se spriječilo daljnje pogoršanje situacije. Tijekom 2015. godine Komisija je sudjelovala u intenzivnom dijalogu sa zemljom kako bi se pronašlo rješenje za izlaz iz aktualne unutarnje krize, što je dovelo do potpisivanja Sporazuma iz Pržina između glavnih političkih stranki uz posredovanje EU-a. Komisija je također predstavila dokument pod nazivom „Urgent reform priorities” (Hitni reformski prioriteti) kako bi se sustavno uklonili određeni nedostatci (vidjeti odlomak 9.) u ključnim područjima kao što su vladavina prava i pravosuđe, depolitizacija javne uprave i sloboda izražavanja.

66

Sudjelovanjem Komisije u prevladavanju aktualne krize pruža se prilika za poticanjem vlade da se obveže da će se pozabaviti dugogodišnjim preprekama koje stoje na putu jačanja administrativnih kapaciteta u zemlji.

17Ostvarenje je ono što se proizvodi ili postiže resursima dodijeljenima za određenu intervenciju, primjerice održani tečajevi osposobljavanja u svrhu jačanja kapaciteta. Vidjeti tematsko izvješće br. 21/2015 „Pregled rizika u vezi s pristupom usmjerenim na rezultate za mjere EU-a u području razvoja i suradnje” (http://eca.europa.eu).

18Učinci su dugoročne društveno-gospodarske posljedice koje su vidljive određeno vrijeme nakon završetka intervencije, primjerice poboljšanje administrativnih kapaciteta. Ibid.

19SEC(2007) 1432 završna verzija od 6. studenoga 2007., izvješće o napretku iz 2007., str. 28. i 29.

20OECD „Peer assistance in public procurement, concessions and public-private partnerships, Final report” (Pomoć stručnjaka iste razine u području javne nabave, koncesija i javno-privatnih partnerstava, završno izvješće), listopad 2011. i izvješća o napretku iz 2015. i SWD (2015) 212 završna verzija, str. 35. i 36.

21Ibid.

22SEC(2009) 1335 završna verzija izvješće o napretku iz 2009., str. 35., SEC(2010) 1332 završna verzija izvješće o napretku iz 2010., str. 14., SEC(2011) 1203 završna verzija izvješće o napretku iz 2011., str. 14., SWD(2012) 332 završna verzija izvješće o napretku iz 2012, str. 12., COM(2013) 700 završna verzija izvješće o napretku iz 2009., str. 11. i 42., SWD(2014) 303 završna verzija izvješće o napretku iz 2014., str. 25. Vidjeti i tematsku evaluaciju potpore u okviru programa IPA borbi protiv korupcije 2014/348.–486./2, str. 74.

23Str. 14. izvješća o napretku iz 2011., str. 12. izvješća o napretku iz 2012., str. 11. i 42. izvješća o napretku iz 2013., str. 25. izvješća o napretku iz 2014.

24OECD (2013), „The Former Yugoslav Republic of Macedonia Priorities Report 2013” (Izvješće o prioritetima za bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju za 2013.), izvješća o procjeni zemlje u okviru inicijative SIGMA, 2013/09, Odjel za publikacije OECD-a, str. 13.

25Vidi, npr. „Nations in Transition” (Zemlje u tranziciji), L. Grozdanovska Dimiškovska, str. 424.–425. i izvješće o ljudskim pravima u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji iz 2013. Ministarstva vanjskih poslova SAD-a, str. 17. (http://www.state.gov/documents/organization/220 516.pdf).

26Obično s pomoću izvješća o analitičkom pregledu i povezanih akcijskih planova te mjerila za otvaranje i zatvaranje pregovaračkih poglavlja.

27Vidjeti izvješće financirano sredstvima EU-a: „Establishing Comparative Indicator-based Monitoring of Anti-corruption Progress in EU candidate, potential candidate countries and Kosovo” („Uspostava komparativnog praćenja napretka u suzbijanju korupcije koje se temelji na pokazateljima u državama kandidatkinjama za članstvo u EU-u, mogućim kandidatkinjama i Kosovu”), str. 35. U izvješću Komisije o napretku iz 2011. stoji da su „kriteriji kojima se parlament služio pri odabiru sedam novih članova Povjerenstva za sprječavanje korupcije bili upitni”, dok u izvješću Komisije o napretku iz 2013. stoji da se „izražava zabrinutost zbog razrješenja dužnosti bivšeg predsjednika Povjerenstva za sprječavanje korupcije bez jasne pravne osnove”.

28Vidjeti tematsku evaluaciju potpore u okviru instrumenta IPA borbi protiv korupcije 2014/348.–486./2 „Efficient Prevention and Fight against Corruption” (Učinkovito sprječavanje i borba protiv korupcije), str. 125. – „djelotvornost ovisi o tome hoće li vlada premostiti prepreke kao što su ograničena nezavisnost i proračunska ograničenja Povjerenstva za sprječavanje korupcije te općenito nedostatni administrativni kapaciteti korisnika projekata”.

29SEC (2008) 2695 final, Izvješće o napretku iz 2008., str. 59.

30Ova operativna razina uključuje ugovorno tijelo i resorna ministarstva.

31JASPERS je tehnička pomoć koju kao partneri pružaju GU za regionalnu i urbanu politiku, EIB i EBRD i kojom se omogućava neovisno savjetovanje kako bi se korisnicima pomoglo u pripremi opsežnih projekata visoke kvalitete.

32Osobe albanske, srpske, turske, romske i dr. narodnosti.

33Okvirni ohridski sporazum mirovni je sporazum koji su vlada i predstavnici albanske zajednice potpisali 13. kolovoza 2001. Sporazumom su okončani oružani sukobi Nacionalne oslobodilačke vojske, koju su predvodili pripadnici albanske narodnosti, s nacionalnim sigurnosnim snagama te su njime uspostavljeni temelji za poboljšanje prava osoba albanske narodnosti.

34Mogućnost decentralizacije upravljanja i prijenosa upravljačkih ovlasti na države kandidatkinje predviđena je člancima 11. i 14. Uredbe (EZ) br. 718/2007.

35Komisija opoziva sredstva za projekt kada se ta sredstva ne iskoriste do postavljenog roka. Ta se sredstva više ne mogu upotrebljavati u okviru tog projekta.

36Ex ante kontrole nužan su dio decentraliziranog upravljanja u ovoj fazi kako bi se zaštitili financijski interesi EU-a.

37Sastancima su prisustvovali visoka predstavnica Unije za vanjska pitanja i sigurnosnu politiku/potpredsjednica Komisije (ili njezin predstavnik), povjerenik za europsku susjedsku politiku i pregovore o proširenju te ministri ili državni tajnici iz zemlje.

38GU za regionalnu i urbanu politiku ponovno će preuzeti tu ulogu kad se bude smatralo da je zemlja bliže pristupanju.

39Ciljana područja uključuju područja obuhvaćena opsegom revizije: vladavinu prava (uključujući politiku suzbijanja korupcije) i temeljna prava, izbornu reformu, međuetničke odnose, reformu javne uprave (uključujući upravljanje ljudskim resursima, administrativne postupke i decentralizaciju) te gospodarsko upravljanje (uključujući upravljanje javnim financijama).

40COM(2013) 700 završna verzija „Strategija proširenja i glavni izazovi za 2013.–2014.”

Zaključci i preporuke

67

Utvrdili smo da je tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom ostvaren relativno ograničen napredak u jačanju administrativnih kapaciteta zemlje u ključnim područjima. Komisija je obavljala svoje aktivnosti u zahtjevnim okolnostima te nije uspjela u dovoljnoj mjeri zajamčiti da veliki broj ispitanih projekata djelotvorno doprinosi jačanju administrativnih kapaciteta.

68

Svi projekti obuhvaćeni revizijom u sektoru reforme javne uprave uključivali su aktivnosti osmišljene za jačanje administrativnih kapaciteta, ali nisu bili dovoljno uspješni u uklanjanju mnogih nedostataka. Za neka ključna područja u kojima je već postojalo čvrsto zakonodavstvo (npr. unutarnja kontrola i razvoj stručne, samostalne državne službe) u razdoblju obuhvaćenom revizijom razina pomoći u okviru programa IPA bila je niska te nije ostvaren znatan napredak u pogledu provedbe tog zakonodavstva. U drugim ključnim područjima (kao što je borba protiv korupcije i postupci javne nabave) projekti u okviru programa IPA imali su slab učinak jer je izostala aktivna potpora nacionalnih tijela (vidjeti odlomke 23.–33.).

1. preporuka – Konkretna pomoć za prioritete poredane po važnosti

Komisija bi trebala usmjeriti svoju pomoć za jačanje administrativnih kapaciteta prioritetima koji su poredani po važnosti i kojima se vodi računa o znatnim nedostatcima u ključnim područjima. Primjeri područja u kojima smo tijekom obavljanja revizije utvrdili potrebu za poboljšanjem su:

i.učinkovitost sustava javne nabave, primjerice daljnjim razvojem nabave elektroničkim putem;

ii.transparentnost javnih rashoda, primjerice povećanjem raspoloživosti i kvalitete podataka o prijavljenim slučajevima korupcije kako bi se građanskom društvu i široj javnosti omogućio bolji nadzor;

iii.unutarnja kontrola, primjerice poboljšanjem statusa i stručnih vještina unutarnjih revizora.

69

U sektoru okoliša, a posebice i sektoru prometa tek je mali broj projekata bio usmjeren na jačanje kapaciteta u svrhu poboljšanja usklađenosti s pravnom stečevinom EU-a. Drugim projektima administrativni kapaciteti jačali su se„učenjem kroz rad”, ali oni nisu obuhvaćali jasno osmišljene aktivnosti za podupiranje tog cilja (vidjeti odlomke 34.–36.).

2. preporuka – Povećani napori na jačanju kapaciteta

U sektorima prometa i okoliša Komisija bi trebala:

i.povećati napore za jačanje administrativnih kapaciteta za ugovaranje i provedbu projekata te upravljanje njima, primjerice, pružanjem osposobljavanja „izrađenog po mjeri”, boljim promicanjem aktivnosti „učenja kroz rad”i omogućavanjem boljeg pristupa instrumentu JASPERS;

ii.jamčiti visoku razinu predanosti nacionalnih tijela usklađivanju nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU-a te čvršće povezati jačanje kapaciteta s potporom EU-a.

70

Projekti nad kojima smo obavili reviziju općenito su bili dobro uspostavljeni i njima se dobro upravljalo, no rezultati su se ostvarivali tek djelomično ili se nisu daljnje pratili na odgovarajući način. Većinom projekata postignuta su planirana ostvarenja, no ona nisu uvijek bila u potpunosti iskorištena. Često su projekti imali tek ograničeni učinak te nisu uvijek bili održivi. Učinak je bio slabiji i zato što su projekti bili ambiciozni te zato što su obuhvaćali široki raspon različitih prioriteta (vidjeti odlomke 37.–40.).

3. preporuka – Poboljšano praćenje upotrebe ostvarenja i održivosti učinaka

Komisija bi se trebala bolje služiti instrumentima politika kako bi se povećala predanost nacionalnih tijela procesu reforme, uključujući i dugotrajno i aktivno praćenje ostvarenja i učinaka. To bi trebali pomnije daljnje pratiti odbori za praćenje u okviru programa IPA.

71

Projekti nad kojima je obavljena revizija nisu se u svim slučajevima uklapali u dosljedan, povezan i usklađen pristup jačanju administrativnih kapaciteta. Neki se projekti nisu nastavljali na prethodnu pomoć pruženu u istom sektoru te nije uslijedila odgovarajuća daljnja potpora. Od utvrđivanja potrebe za pomoći do ostvarenja projektnih rezultata često je proteklo četiri ili više godina (vidjeti odlomke 41.–44.).

4. preporuka – Bolje usmjeravanje pomoći

Projekti u okviru instrumenta IPA trebali bi imati određeni redoslijed i biti dio dosljednog pristupa. Pri planiranju projekata Komisija bi trebala:

i.bolje poredati prioritete po uzastopnim koracima te se pobrinuti za to da je to vidljivo pri izradi programa i provedbi sredstava programa IPA;

ii.upotrebljavati veći dio dodijeljenih sredstava programa IPA kako bi se pružila brza, fleksibilna i usmjerena potpora hitnim i osjetljivim politikama i zakonodavstvu.

72

Decentraliziranim upravljanjem sredstvima programa IPA omogućen je dragocjen prijenos znanja. Međutim, bilo bi daleko manje kašnjenja i opoziva sredstava da je decentralizacija provedena postupnije. Iako jačanje administrativnih kapaciteta nije bilo jedno od ciljeva decentraliziranog upravljanja, nacionalna tijela mogla su djelotvornije iskoristiti stečeno znanje kako bi pripomogla ukupnom jačanju administrativnih kapaciteta javne uprave (vidjeti odlomke 46.–55.).

5. preporuka – Bolje korištenje decentraliziranim upravljanjem za jačanje kapaciteta

Komisija bi trebala pažljivije birati u kojim će slučajevima upotrebljavati decentralizirani način upravljanja s obzirom na količinu sredstava i složenost i osjetljivost projekata koji se decentraliziraju. Nakon utvrđivanja dobrih primjera iz prakse operativnih struktura uspostavljenih za decentralizirano upravljanje, Komisija bi trebala poticati nacionalna tijela da takvom praksom obuhvate i ostale dijelove uprave, primjerice, kako bi se potaknulo delegiranje donošenja odluka na prikladnu razinu ili jačanje sustava unutarnje kontrole.

73

Mehanizmi za politički dijalog bili su dobro prilagođeni pružanju potpore reformi u zemlji, no nisu znatno doprinijeli jačanju ukupnih administrativnih kapaciteta tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom. Razlog leži u nedostatnoj političkoj volji u zemlji da se uklone određene prepreke reformi te smanjenoj sposobnosti Komisije da potakne reformu u osjetljivim područjima zbog nepostojanja okvira koji bi se pružio pristupnim pregovorima. Komisija je tijekom 2015. godine aktivno nastavila s radom na poticanju političkog dogovora kako bi se prevladala politička kriza u zemlji. Time se Komisiji pruža prilika da ponovno potakne aktivnu provedbu reforme (vidi odlomke 57. – 66.).

6. preporuka – Upotreba političkog dijaloga za jamčenje predanosti jačanju administrativnih kapaciteta

U kontekstu nove prilike za jačanje administrativnih kapaciteta radi bolje provedbe reforme Komisija bi se trebala bolje služiti dijalogom s ciljem:

i.jamčenja čvrste predanosti jačanju kapaciteta za borbu protiv korupcije te povećanja transparentnosti;

ii.zahtijevanja da zemlja razradi vođenje evidencije o slučajevima korupcije kako bi takva evidencija postala važan alat za procjenu napretka u borbi protiv korupcije:

iii.stavljanja većeg naglaska na praćenje rezultata kako bi se zaustavilo nazadovanje u reformi javne uprave, uključujući provedbu zakonodavstva u područjima kao što je javna nabava i unutarnja financijska kontrola u javnom sektoru;

iv.dogovaranja ciljnih vrijednosti i rokova za strukturirani pristup uklanjanju prepreka jačanju administrativnih kapaciteta kako bi se provela ključna područja pravne stečevine EU-a.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda g. Karel PINXTEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 1. ožujka 2016.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Najvažniji datumi za odnose bivše jugoslavenske republike Makedonije s EU-om

1999.

•26. svibnja – Proces stabilizacije i pridruživanja za zemlje jugoistočne Europe

2000.

•24. siječnja – Vijeće usvaja direktive o pregovorima za Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP)

2001.

•9. travnja – Potpisivanje SSP-a, prva zemlja u regiji

2003.

•21. lipnja – Na sastanku na vrhu zemalja EU-a i zapadnog Balkana u Solunu EU ponovno naglašava da podržava europsku budućnost zemalja zapadnog Balkana.

2004.

•22. ožujka – Zemlja podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.

•1. travnja – Stupa na snagu Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju.

2005.

•16. prosinca – Na temelju preporuke Komisije Vijeće odobrava zemlji status države kandidatkinje.

2007.

•30. listopada – Potpisan okvirni sporazum za program IPA i sporazum o financiranju za nacionalni program u okviru programa IPA za 2007.

2008.

•1. siječnja – Stupaju na snagu sporazumi o olakšavanju viznog sustava i ponovnom prihvatu.

2009.

•7. listopada – Komisija preporučuje prelazak u 2. fazu SSP-a.

•14. listopada – Komisija preporučuje otvaranje pristupnih pregovora.

•8. prosinca – Zaključci Vijeća za opće poslove. Nema odluke o prvoj preporuci Komisije da se otvore pristupni pregovori.

•19. prosinca – Odobrava se putovanje u područje Schengena bez vize.

2010.

•9. studenoga – Komisija preporučuje otvaranje pristupnih pregovora.

•14. prosinca – Zaključci Vijeća za opće poslove. Nema odluke o preporuci Komisije da se otvore pregovori.

2011.

•12. listopada – Komisija preporučuje otvaranje pristupnih pregovora.

•5. prosinca – Zaključci Vijeća za opće poslove. Nema odluke o preporuci Komisije da se otvore pregovori.

2012.

•15. ožujka – Povjerenik Füle pokreće Dijalog o pristupanju na visokoj razini (HLAD) s Komisijom.

•7. svibnja i 17. rujna – Povjerenik Füle sudjeluje na plenarnom sastanku HLAD-a.

•10. listopada – Komisija preporučuje otvaranje pristupnih pregovora.

•11. prosinca – Zaključci Vijeća za opće. poslove Nema odluke o preporuci Komisije da se otvore pregovori.

•24. prosinca – Tijekom žustre rasprave o proračunu za 2014. godinu predsjednik parlamenta naređuje da se iz parlamenta udalje zastupnici oporbe i svi novinari. Glavna oporbena stranka odbija prisustvovati sjednicama parlamenta.

2013.

•16. listopada – Komisija preporučuje otvaranje pristupnih pregovora.

•17. prosinca – Zaključci Vijeća za opće poslove. Nema odluke o pozitivnoj preporuci Komisije.

2014.

•8. listopada – Komisija je poručila da zemlja „nastavlja dovoljno ispunjavati” kriterije za članstvo u EU-u te šestu godinu zaredom preporučuje otvaranje pregovora.

•16. prosinca – Zaključci Vijeća za opće poslove. Nema odluke o šestoj preporuci Komisije da se otvore pristupni pregovori.

2015.

•31. siječnja – Tužitelj podiže optužnicu protiv čelnika glavne oporbene stranke zbog „djelovanja u dosluhu s inozemnim obavještajnim službama radi rušenja vlade”. EU izražava zabrinutost zbog narušenog političkog dijaloga u zemlji i poziva na neovisnu i transparentnu istragu.

•10. veljače – Čelnik oporbe počinje objavljivati snimke prisluškivanih razgovora, tvrdeći da je vlada nezakonito nadzirala do 20 000 građana.

•18. veljače – Povjerenik Hahn obavlja posjet Skopju i izražava duboku zabrinutost zbog navoda da je prisluškivano na tisuće građana, pozivajući na temeljitu istragu.

•21. travnja – Vijeće za opće poslove izražava veliku zabrinutost zbog pogoršanja stanja u zemlji te poziva političke čelnike da se brzo pozabave rješavanjem tih pitanja.

•9.–10. svibnja – 8 policijskih službenika i 14 navodnih članova oružane skupine koju predvode pripadnici albanske manjine smrtno stradava u sukobima u Kumanovu, gradu na sjeveru zemlje.

•2. lipnja – Povjerenik Hahn sastaje se s čelnicima 4 glavne političke stranke te oni potpisuju Sporazum iz Pržina.

•22. i 23. lipnja – Vijeće EU-a za vanjske i opće poslove poziva sve strane da poštuju sporazum od 2. lipnja i provedu preporuke Komisije.

•15. srpnja – Dogovor o protokolu za provedbu Sporazuma iz Pržina Glavne su stavke sporazuma povratak oporbene stranke u parlament 1. rujna, formiranje tehničke vlade od 15. siječnja te održavanje parlamentarnih izbora 24. travnja 2016.

•15. rujna – Imenovanje posebnog tužitelja za istraživanje pitanja proizašlih iz slučaja prisluškivanja.

•18. rujna – Povjerenik Hahn obavlja posjet Skopju radi sudjelovanja na plenarnom sastanku HLAD-a.

•2. listopada – Premijer Gruevski potvrđuje da su zemljini prioriteti pristupanje EU-u i članstvo u NATO-u, kao i rješenje dugogodišnjeg spora oko službenog naziva zemlje.

•5. studenoga – Komisija je izrazila spremnost na ponavljanje preporuke da se otvore pristupni pregovori s tom zemljom. Međutim, to je uvjetovala neometanom provedbom Sporazuma iz Pržina i ostvarenjem znatnog napretka u provedbi hitnih reformskih prioriteta.

Izvor: Europska komisija.

Prilog II.

Projekti nad kojima je obavljena revizija

Br. projekta
(u tekstu)
Naziv projekta
Ugovor br.
Ugovoreni iznos (u eurima)

Nabava

1.
Potpora sustavu javne nabave
260-590
986 442

2.
Potpora poboljšavanju uprave i upravljanja (engl. Support for Improvement in Governance and Management)
253-091 + 296-874
10 204 081
3 061 225

3.
Program za potporu poboljšanju upravljanja (SIGMA), podprogram za jačanje institucijskih kapaciteta u području obuhvaćenom instrumentom IPA
319-423
10 000 000

4.
Osposobljavanje u području javne uprave u zemljama zapadnog Balkana i Turskoj
248-580
3 962 000

Korupcija

5.
Potpora sastavljanju strateških dokumenata za daljnje praćenje i pripadajućih akcijskih planova za sprječavanje i suzbijanje korupcije i sukoba interesa
252-831
165 968

6.
Razmjena najbolje prakse EU-a u području antikorupcijskog praćenja na lokalnoj razini
10-39880
138 500

Inicijativa jačanja kapaciteta

7.
Tehnička pomoć Ministarstvu informacijskog društva i uprave te jačanje uvođenja nacionalnog sustava za koordinaciju osposobljavanja
10-14592
1 095 000

8.
Upravljanje Regionalnom školom za javnu upravu i organizacija njezinih aktivnosti
256-128
2 400 000

9.
Upravljanje Regionalnom školom za javnu upravu i organizacija njezinih aktivnosti
331-241
3 500 000

10.
Tehnička pomoć Centru za osposobljavanje i podršku u vezi s programom IPA za bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju u okviru Uredbe o programu IPA za 2007.
240-984
969 000

11.
Jačanje kapaciteta institucija za upravljanje operativnim programima i njihovu provedbu
260-772
1 599 710

Promet

12.
Jačanje administrativnih i operativnih kapaciteta državnog inspektorata za promet
09-42802
732 750

13.
Nadzor nad preostalim dijelom koridora X. za spajanje s dionicom autoceste Demir Kapija – Smokvica
09-24859/1
8 977 500

14.
Priprema detaljne dokumentacije o projektiranju i javnoj nabavi za izgradnju nove željezničke dionice Kičevo – granica s Republikom Albanijom, kao dijela koridora VIII. te natječajne dokumentacije za nadzor nad građevinskim radovima u zemlji korisnici
11-28412/1
7 752 425

Okoliš

15.
Jačanje administrativnih kapaciteta na središnjoj i lokalnoj razini za provedbu i izvršenje zakonodavstva u području gospodarenja otpadom
244-793
1 297 150

16.
Jačanje kapaciteta na središnjoj i lokalnoj razini za upravljanje okolišem u području kvalitete zraka
245-323
1 000 000

17.
Tehnička pomoć za izradu nacionalne studije o naknadama za vodu
10-10139/1
785 000

Izvor: Izvadak iz baze podataka Europske komisije.

Odgovori Komisije

Sažetak

V

Cilj ulaganja u infrastrukturu u području okoliša i prometa u okviru programa IPA I bilo je jačanje administrativnih kapaciteta s pomoću projekata za učenje kroz praktičan rad. To znači da se u zemlji neizravno razvija stručno znanje o nabavi u tim sektorima u skladu s pravnim okvirom strukturnih fondova.

VI

Iako priznaje da bi decentralizirani sustav provedbe mogao usporiti postupak utvrđivanja potreba i postizanje rezultata, Komisija bi željela naglasiti da je postupak programiranja financijske pomoći, provedbe tih programa i mjerenja rezultata postupan i složen te općenito traje nekoliko godina bez obzira na vrstu projekata ili način upravljanja.

VII

Cilj decentraliziranog sustava provedbe bila je uspostava djelotvornog sustava za decentralizirano upravljanje sredstvima EU-a. Trebalo bi potaknuti nacionalna nadležna tijela da ga upotrebljavaju kao dobru praksu za cijelu javnu upravu. Bivša jugoslavenska republika Makedonija trenutačno priprema cjelovit program reformi upravljanja javnim financijama koji će se temeljiti na sveobuhvatnoj dijagnostici podsustava upravljanja javnim financijama, a očekuje se da će se njime povećati kapaciteti cijele javne uprave u tom području.

Uvod

12

Komisija se slaže se tim prikazom područja rashoda i željela bi osigurati neke dodatne informacije. U skladu s Uredbom o IPA I pomoć se programira i provodi prema sljedećim komponentama:

1.pomoć u tranziciji i izgradnja institucija – komponenta se odnosi na sve sektore;

2.prekogranična suradnja – komponenta se odnosi na sektor teritorijalne suradnje;

3.regionalni razvoj – komponenta se odnosi na sektore okoliša i prometa;

4.razvoj ljudskih potencijala – komponenta se odnosi na sektor obrazovanja, zapošljavanja i socijalnih politika;

5.ruralni razvoj – komponenta se odnosi na sektor poljoprivrede.

U okviru zadnje tri komponente financirane su vrste projekata koje su predviđene u kontekstu strukturnih fondova, a bile su dostupne samo državama kandidatkinjama koje su akreditirane za decentralizirano upravljanje fondovima.

13

Potpora u okviru programa IPA I namijenjena vrstama projekata koje su predviđene u kontekstu strukturnih fondova, primjerice ulaganja u okoliš i promet, za tu je zemlju bila pravno moguća samo u okviru decentraliziranog sustava provedbe. U okviru decentraliziranog upravljanja dodijeljenim sredstvima upravljaju posebne strukture u javnoj upravi zemlje koje su akreditirane za tu svrhu.

Opažanja

27

U nedostatku pregovaračkog okvira Komisija upotrebljava raspoloživa sredstva za potporu izgradnji kapaciteta u tom području. Zemlja je 2015. donijela akcijski plan kojim se predviđaju konkretne mjere s rokovima i dodijelila zadaće u brojnim prioritetnim područjima, uključujući borbu protiv korupcije. Komisija redovito prati napredak u provedbi tog akcijskog plana i bavi se njime na najvišoj razini. Komisija o tom području govori u svojem izvješću o napretku i u okviru prioritetnih pitanja hitnih reformi. Nadalje, u okviru akcijskog plana za prioritetna pitanja hitnih reformi koji je izradila zemlja posebna pozornost posvećena je borbi protiv korupcije za koju su utvrđeni jasni ciljevi i rokovi. O borbi protiv korupcije raspravlja se i u okviru dijaloga o pristupanju na visokoj razini gdje su također utvrđeni ciljevi i rokovi za rješavanje tog pitanja. Uspješno postizanje svih zadanih ciljeva u konačnici ovisi o nacionalnim nadležnim tijelima koja moraju pokazati potrebnu političku volju u tom pogledu.

29

Komisija ima jasan pristup potpori organizacijama civilnog društva, kako je utvrđeno u Komunikaciji Komisije (COM (2012)492 od 12. rujna 2012.) i „Smjernicama za potporu EU-a civilnom društvu u zemljama proširenja, 2014.–2020.”, i s njima održava intenzivan dijalog u svim ključnim sektorima, uključujući borbu protiv korupcije. Komisija neprestano istražuje nove inovativne načine pružanja potpore organizacijama civilnog društva.

Okvir 2. prva alineja

U pogledu projekta 7 zemlja je 14. veljače 2014. donijela propis kojim se nalaže obvezno provođenje funkcionalne analize prije bilo kakve promjene organizacijske sheme. Bit će važno da nacionalna nadležna tijela osiguraju ispravnu primjenu tog propisa.

Okvir 2. treća alineja

Trenutačni pravni okvir u zemlji ne omogućuje javnoj upravi isplatu dodatnih sredstava onima koji provode ta osposobljavanja.

Okvir 3. četvrta alineja

Iako se Komisija slaže s napomenom koja se odnosi na projekt br. 16, nužno je napomenuti da EU pruža znatnu tehničku potporu u pogledu izgradnje kapaciteta i u pogledu opreme u tom području. Međutim, kvaliteta zraka vrlo je složen problem koji traži ulaganje znatnih financijskih i ljudskih resursa za uspostavljanje vjerodostojnog sustava, ali i redovito održavanje i obnavljanje opreme koje provode nacionalna nadležna tijela.

EU je osigurao 13 od 17 stanica za praćenje kvalitete zraka koje čine okosnicu nacionalne mreže za praćenje kvalitete zraka. Trenutačno se u okviru tekućeg projekta povezivanja u području kvalitete zraka (u okviru IPA 2012.) pomaže ministarstvu u izradi dokumenata za akreditaciju laboratorija za kalibraciju.

Okvir 3. peta alineja

U pogledu projekta 17 nacionalni parlament donio je 15. siječnja 2016. „Zakon o utvrđivanju cijena opskrbe vodom” (Službeni list br. 07/16, objavljen 18. siječnja 2016.), a regulatorno tijelo bit će osnovano uskoro. To je postupak za koji će biti potrebno više vremena.

Rok za provedbu zakona bit će rujan 2016., a donošenje nove metodologije u pogledu naknade za vodu predviđeno je za kraj listopada 2016. Primjena nove metodologije u pogledu naknade za vodu započet će 1. siječnja 2018. u općinama s više od 10 000 stanovnika, a 1. siječnja 2019. u općinama s manje od 10 000 stanovnika.

41

Radi daljnjeg jačanja i poboljšanja usklađenosti i koordinacije Komisija je u okviru nove financijske perspektive IPA II uvela sektorski pristup. Zahvaljujući tome bit će moguće detaljnije se posvetiti pitanjima u tim sektorima, a tako će se osigurati i usklađenost pomoći te koordinacija dionika i donatora.

42

Pomoć u okviru programa IPA pruža se na temelju programa i u tom kontekstu postupak utvrđivanja potreba, izrade programa financijske pomoći i provedbe tih programa te postizanja rezultata postupan je i složen i traje nekoliko godina. Kako bi skratila to razdoblje, Komisija u okviru programa IPA II programira svoju pomoć na temelju zrelosti projekata. Osim toga u okviru programa IPA I za vrstu pomoći koja je predviđena u kontekstu strukturnih fondova proveden je akreditacijski postupak u trenutku kada su programi već bili doneseni, što je također imalo učinak na nabavu/provedbu i apsorpciju tih sredstava.

47

Komisija bi željela osigurati neke dodatne informacije. U okviru programa CARDS 2005.–2006. pružena je potpora novo zaposlenom osoblju u operativnim strukturama i osigurano potrebno osposobljavanje kako bi se zajamčilo da osoblje ima znanje potrebno za rad u okviru decentraliziranog sustava provedbe. Tijekom sljedećih godina zbog velike fluktuacije osoblja oslabljeni su kapaciteti operativnih struktura. Komisija je uvijek naglašavala potrebu za odgovarajućom politikom zadržavanja zaposlenika, a čak ju je uključila i u akcijski plan za decentralizirani sustav provedbe iz 2013. Vlada treba biti potpuno posvećena osiguranju dostatnih kapaciteta u operativnim strukturama.

49

Komisija bi željela osigurati neke dodatne informacije. U skladu s uredbama 1085/2006 i 718/2007 koje su na snazi vrsta pomoći koja je predviđena u kontekstu strukturnih fondova zemlji je dostupna samo u okviru decentraliziranog načina upravljanja. Komisija je u okviru programa IPA II postala selektivnija u pogledu decentraliziracije upravljanja sredstvima u zemlji.

50

Osim smanjenja broja ex ante provjera i selektivnije decentralizacije sredstava u okviru programa IPA II, Komisija pažljivo prati planove nabave koje izrađuju nacionalna nadležna tijela, a zemlji je savjetovala i određivanje prioriteta među projektima kako bi se smanjio rizik od budućih opoziva obveze plaćanja. Komisija prati provedbu akcijskog plana za decentralizirani sustav provedbe koji su izradila nacionalna nadležna tijela u cilju rješavanja pitanja povezanih s provedbom programa IPA.

Zaključci i preporuke

67

Iako se Komisija načelno slaže s općim zaključkom Suda, postignuti su brojni rezultati, a pomoć pružena zemlji u nekim slučajevima pridonijela je jačanju administrativnih kapaciteta. Primjerice, u području javne nabave pomoć pružena u okviru programa IPA bila je ključna za osnivanje državne komisije za žalbe.

1. preporuka

Komisija prihvaća preporuku. Procjenom javnih rashoda i financijske odgovornosti potvrđuje se da je potrebno jačanje tih područja kako bi se osiguralo dobro funkcioniranje sustava upravljanja javnim financijama. Daljnja pomoć EU-a trebala bi biti u skladu s mjerama koje će se utvrditi u okviru programa reformi upravljanja javnim financijama koji je trenutačno u izradi.

69

Cilj ulaganja u infrastrukturu u području okoliša i prometa u okviru programa IPA I bilo je jačanje administrativnih kapaciteta s pomoću projekata za učenje kroz praktičan rad. To znači da se u zemlji neizravno razvija stručno znanje o nabavi u tim sektorima u skladu s pravnim okvirom strukturnih fondova.

2. preporuka

Komisija prihvaća preporuku. Komisija će osim toga nastaviti s osiguranjem osposobljavanja i potpore zemlji u okviru instrumenta JASPERS.

3. preporuka

Komisija prihvaća preporuku. Komisija trenutačno prati rezultate i održivost na razini sektorskih odbora i zajedničkih odbora za praćenje u kontekstu programa IPA. To će praćenje biti dodatno ojačano uspostavom okvira uspješnosti u okviru programa IPA II u kojem će se na razini projekta i programa uvesti pokazatelji s ciljevima i referentnim vrijednostima. Osim toga, Komisija nakon završetka svakog programa preispituje njegovu provedbu i zadržava pravo povrata sredstava u slučaju odstupanja između očekivanih rezultata i iskorištenih sredstava.

71

Postupak programiranja financijske pomoći, provedbe tih programa i mjerenja rezultata postupan je i složen. Komisija je u okviru programa IPA II uvela sektorski pristup zahvaljujući kojem će biti moguće detaljnije se posvetiti pitanjima u sektorima, a na taj način osigurat će se i usklađenost pomoći te odgovarajuća koordinacija dionika i donatora. Komisija posvećuje puno više pozornosti zrelosti projekata kako bi ublažila rizik od raskoraka između programiranja i provedbe projekata. U tu je svrhu u okviru programa IPA II uveden jedinstveni plan provedbe.

4. preporuka

Komisija prihvaća preporuku. Komisija je u okviru programa IPA II uvela sektorski pristup zahvaljujući kojem će biti moguće detaljnije se posvetiti pitanjima u sektorima, a na taj način osigurava se i usklađenost pomoći te odgovarajuća koordinacija dionika i donatora.

5. preporuka

Komisija prihvaća preporuku. Komisija je u okviru programa IPA II postala selektivnija u pogledu opsega sredstava i složenosti projekata. Decentralizacija se temelji na procjeni kapaciteta odgovarajućih nacionalnih struktura za provedbu projekata.

6. preporuka

Komisija prihvaća preporuku.

6. preporuka točka i.

Nacionalna nadležna tijela ne bi trebala samo jačati administrativne kapacitete nego pokazati i snažnu političku volju za borbu protiv korupcije i povećanje transparentnosti, što je moguće mjeriti s pomoću postojećih alata kao što su izvješće o napretku, dijalog o pristupanju na visokoj razini i prioritetna pitanja hitnih reformi.

6. preporuka točka ii.

Komisija je tijekom proteklog desetljeća pomagala zemlji u izradi evidencije slučajeva korupcije, a nastavit će pružati potporu kako bi se ta inicijativa dodatno osnažila.

6. preporuka točka iv.

U nedostatku pregovaračkog okvira Komisija će nastaviti upotrebljavati postojeće alate, kao što su izvješće o napretku, dijalog o pristupanju na visokoj razini i prioritetna pitanja hitnih reformi, kako bi izmjerila kapacitete nacionalnih nadležnih tijela za provedbu ključnih područja pravne stečevine. Primjerice, akcijski plan za prioritetna pitanja hitnih reformi koji su izradila nacionalna nadležna tijela sadržava ciljeve i rokove za provedbu prioriteta u ključnim područjima. Nadalje, novi pristup koji se odnosi na oblik izvješća o napretku omogućuje bolje utvrđivanje ciljeva za određena pilot-poglavlja. Međutim, konkretni i trajni rezultati postići će se samo ako nacionalna nadležna tijela pokažu potrebnu političku volju za provedbu tih aktivnosti.

QJ-AB-16-012-HR-E    ISSN 2315-2230

U ovom izvješću Sud ispituje je li potpora koju je Komisija pružila bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji djelotvorno doprinijela jačanju administrativnih kapaciteta zemlje kako bi se ona pripremila za članstvo u EU-u. Sud je zaključio da je tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom (2007.–2013.) ostvaren relativno ograničen napredak. Razlog većinom leži u nedostatnoj političkoj volji nacionalnih tijela da se uklone određene prepreke jačanju administrativnih kapaciteta te smanjenom utjecaju Komisije u ključnim područjima zbog nepostojanja okvira koji bi se pružio pristupnim pregovorima. Istodobno, Sud ističe nedostatke u načinu na koji je Komisija upravljala projektima obuhvaćenima revizijom.