EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1

Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx

Weboldal: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4922-7 | ISSN 1831-0893 | doi:10.2865/18349 | QJ-AB-16-012-HU-C
PDF | ISBN 978-92-872-4925-8 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/564524 | QJ-AB-16-012-HU-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4872-5 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/00402 | QJ-AB-16-012-HU-E

© Európai Unió, 2016

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

•egy példány:
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),

•több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)
vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*)A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

•az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).

HU
2016

SZ. 11

Különjelentés

Az adminisztratív kapacitás
erősítése Macedónia Volt
Jugoszláv Köztársaságban:
kevés haladás nehéz
körülmények között

(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzés eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések kiadási területeire szakosodott, Karel Pinxten számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Hans Gustaf Wessberg számvevőszéki tag vezette, Peter Eklund kabinetfőnök és Emmanuel-Douglas Hellinakis, a kabinet attaséja; Torielle Perreur-Lloyd, feladatfelelős; Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante és Aurelia Petliza számvevők támogatásával.

Balról jobbra: A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard

Tartalomjegyzék

Rövidítések és betűszavak

Összefoglaló

Bevezetés

Út a csatlakozás felé

A reformok háttere az országban

Előcsatlakozási uniós pénzügyi támogatás

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Észrevételek

1. rész – Az előcsatlakozási pénzügyi támogatás eredményessége az adminisztratív kapacitás erősítésében

Az előcsatlakozási pénzügyi támogatás nem tudta sikeresen kezelni az adminisztratív kapacitásnak a fő területeken tapasztalt jelentős hiányosságait

A legtöbb tervezett output megvalósult, de nem mindig hasznosították őket

A projektek hatásai gyakran korlátozottak voltak, és nem mindig voltak fenntarthatóak

Az adminisztratív kapacitás erősítésének útjában álló akadályok

II. rész – A decentralizált irányításnak mint a kapacitásépítés egyik módjának alkalmazása

Az ország nem volt felkészülve a decentralizált irányítású előcsatlakozási források volumenére és összetettségére

A Bizottság hozott intézkedéseket, de valószínű, hogy további kötelezettségvállalás-visszavonásokra kerül sor

A decentralizált irányítást szélesebb körben lehetett volna alkalmazni a közigazgatás számára szolgáló kapacitásépítési eszközként

III. rész – A politikai párbeszéd hozzájárulása az adminisztratív kapacitás erősítéséhez

Bár jól volt megszervezve, a politikai párbeszéd mégsem járult hozzá jelentősen az adminisztratív kapacitás általános erősítéséhez

A párbeszéd egyéb mechanizmusai foglalkoztak ugyan azzal, hogy az adminisztratív kapacitást meg kell erősíteni, de nem hoztak előrelépést az akadályok felszámolásában

Következtetések és ajánlások

I. melléklet | – | Az Európai Unió és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság közötti kapcsolatok legfontosabb dátumai
II. melléklet | – | Vizsgált projektek

A Bizottság válasza

Rövidítések és betűszavak

Az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága: Az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága CSO: Civil társadalmi szervezet

DG REGIO: Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság

HLAD: Magas szintű csatlakozási párbeszéd

IPA: Előcsatlakozási Támogatási Eszköz

ITSF: Előcsatlakozási oktatási és támogatási eszköz

PAR: Közigazgatási reform

PIFC: Az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzése

PPB: Közbeszerzési Bizottság

ReSPA: Regionális Közigazgatási Iskola

SA: Stabilizáció és társulás

SAC: Állami Fellebbezési Bizottság

SCPC: Korrupció Elleni Állami Bizottság

SIGMA: Kormányzás- és vezetésfejlesztési támogatás (Support for Improvement in Governance and Management)

STF: Stabilizációs és társulási folyamat

STM: Stabilizációs és társulási megállapodás

Összefoglaló

I

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság 2005 óta uniós tagjelölt ország. 2009 óta a Bizottság minden évben arról számol be, hogy az ország megfelel a csatlakozási folyamat következő szakaszába történő átlépés kötelező politikai kritériumainak. A Tanács egyetértett azzal, hogy az ország megfelel a politikai kritériumoknak, de eddig még nem hozott döntést a tárgyalások megnyitására szolgáló keretről. 2015 novemberében a Bizottság kijelentette, hogy készen áll kiterjeszteni ajánlását arra, hogy csatlakozási tárgyalások induljanak az országgal. Ezt azonban attól tette függővé, hogy megoldódik-e az országban a jelenlegi politikai válság, és hogy megvalósítanak-e egy sor sürgős reformprioritást.

II

A 2007–2013-as időszakban az Unió az előcsatlakozási eszköz (I. IPA) keretében 615 millió euróval segítette az országot a csatlakozásra való felkészülésben. Az ország a teljes Nyugat-Balkánt lefedő többoldalú programokból is kapott pénzügyi támogatást.

III

Három fontosabb ágazatban ellenőriztük az I. IPA-ból finanszírozott projekteket: közigazgatási reform (a teljes összeg 12%-a), közlekedés (18%) és környezetvédelem (16%). Megállapítottuk, hogy bár a Bizottság kiemelt fontossággal kezeli a kapacitásépítést, a vizsgált időszakban viszonylag kevés haladás történt az ország adminisztratív kapacitásának erősítésében. A vizsgált projektek általában létrehozták a tervezett outputokat, de ezeket gyakran nem aknázták ki teljes mértékben. Néhány esetben a projekteknek csak korlátozott hatásuk volt, és nem voltak fenntarthatóak.

IV

A közigazgatási reform terén az összes vizsgált projekt tartalmazott az adminisztratív kapacitás erősítésére kidolgozott tevékenységeket, de gyakran megtörtént, hogy a projektek számos hiányosságot nem kezeltek eredményesen. Néhány kritikus területen, ahol amúgy már erős szabályozás létezett (belső kontroll; professzionális, független közszolgálat kifejlesztése), a vizsgált időszakban kevés előcsatlakozási támogatást nyújtottak, és nem történt kellő haladás a meglévő jogszabályok alkalmazásában. Más kritikus területeken (mint például a korrupció elleni küzdelem és a közbeszerzés) a nemzeti hatóságok aktív támogatásának hiányában az előcsatlakozási projekteknek kevés hatásuk volt.

V

A közlekedési és a környezetvédelmi ágazatban a vizsgált projektek közül kevés foglalkozott az uniós joganyaggal való harmonizációt célzó kapacitásépítéssel. Más projektek igyekeztek ugyan gyakorlat általi tanulás révén erősíteni az adminisztratív kapacitást, de az alaposabb vizsgálat rámutatott, hogy az infrastrukturális beruházásokban nem szerepeltek olyan tevékenységek, amelyeket közvetlenül e célkitűzés támogatására dolgoztak volna ki.

VI

A vizsgált projektek nem mindig képezték egy az adminisztratív kapacitás erősítését szolgáló koherens, összefogott és koordinált koncepció részét. Egyes projektek nem építettek az ugyanabban az ágazatban korábban nyújtott támogatásra, illetve nem követte őket megfelelő későbbi támogatás. Gyakran legalább négy év telt el a segítség iránti igény meghatározásától a projekteredmények megszületéséig.

VII

A Bizottság decentralizálta az I. IPA-ból a nemzeti közigazgatásnak juttatott pénzeszközök 76%-ának kezelését, és támogatta az ezen pénzeszközök kezelésére szolgáló struktúrák kialakítását és működtetését. Ez javította a közigazgatás érintett területeinek kapacitását. Megállapítottuk azonban, hogy az irányítás decentralizálásának gyakorlata a közigazgatás többi területén is lehetőséget nyújtott volna kapacitásépítésre, ám a Bizottság ezt a vizsgált időszakban figyelmen kívül hagyta.

VIII

A politikai párbeszéd mechanizmusai igen alkalmasak voltak arra, hogy támogassák az országban a reformot. Az, hogy a vizsgált időszakban az adminisztratív kapacitás összességében nem javult jelentősen, főként annak volt tulajdonítható, hogy a nemzeti hatóságok nem mutattak kellő politikai akaratot az adminisztratív kapacitás erősítésének útjában álló egyes akadályok felszámolására. Ráadásul az adott időszakban a csatlakozási tárgyalások által biztosított keret híján nagymértékben csökkent az a fellendítő hatás, amelyet a reformok bizottsági ösztönzése jelent, különösen a kényes területeken.

IX

Az adminisztratív kapacitás erősítésének támogatására több ajánlást teszünk.

Bevezetés

Út a csatlakozás felé

01

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság és az Európai Unió 2001-ben stabilizációs és társulási megállapodást (STM) kötött, az első ilyet a Nyugat-Balkánon. 2003-ban a theszaloníki csúcson az Európai Unió az uniós tagság egyértelmű perspektíváját kínálta fel a Nyugat-Balkán valamennyi országának¹, feltéve, hogy azok teljesítik a koppenhágai kritériumokat² és a stabilizációs és társulási folyamat (STF) feltételeit³. 2005-ben az ország hivatalosan megkapta a teljes jogú uniós tagjelölt ország státuszát.

02

2009-re az ország már sok fontos saját jogszabályát összhangba hozta az uniós joggal. A Bizottság elismerte ezt az előrelépést, és javasolta hivatalos csatlakozási tárgyalások megnyitását. A tagságról szóló tárgyalások azonban addig nem kezdődhetnek meg, amíg az összes uniós tagállam az Európai Unió Tanácsának egyhangú döntése formájában el nem fogadja azt. Noha a Tanács egyetértett azzal, hogy az ország teljesítette a társulási tárgyalások megnyitásához szükséges politikai kritériumokat, a Bizottság 2009-es ajánlása nyomán mégsem hozta meg ezt a döntést.

03

A Tanács azóta sem tett lépéseket, pedig a Bizottság a következő öt évben mindannyiszor pozitív ajánlást fogalmazott meg. Mindeddig egy ilyen döntés akadályának bizonyultak az ország hivatalos neve körüli problémák⁴, a közelmúltban pedig a szomszédjaihoz fűződő kapcsolatainak alakulása is. Az ország több mint hat éve megrekedt a csatlakozáshoz vezető hivatalos úton, és időközben a Nyugat-Balkánon sok más ország utolérte, sőt meg is előzte⁵.

04

2013-ban az ország politikai válságba sodródott, megszakadt a belpolitikai párbeszéd⁶, ami nyilvánvalóvá tette a demokratikus kormányzás komoly hiányosságait. 2015-ben az alapjogok megsértésére, politikai befolyásolásra és korrupcióra utaló lehallgatott beszélgetések kerültek nyilvánosságra⁷. A Bizottság és több európai parlamenti képviselő aktív szerepet játszott a válság leküzdéséhez szükséges politikai megállapodás létrejöttében.

05

2014-ben a Bizottság bejelentette, hogy 2020 előtt nem kerül sor új uniós tagállam felvételére⁸. A bővítési folyamatnak ez az általános lelassulása egyrészt annak tudható be, hogy a legutóbbi bővítések után most konszolidációra van szükség az Unión belül, másrészt pedig annak, hogy az 1990-es évek erőszakos konfliktusából kilábaló régió teljes integrálása még várat magára. A legfontosabb időpontokat lásd: I. melléklet.

A reformok háttere az országban

06

A Bizottság támogatást nyújt Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság számára a reformok végrehajtásához és az uniós tagságra történő felkészüléshez. A reformfolyamat az uniós jogszabályokkal összhangban álló nemzeti jogszabályok bevezetéséből és végrehajtásából áll. A Bizottság segíti az új jogszabályok megszövegezését és az azok végrehajtásához szükséges adminisztratív kapacitás megerősítését.

07

A Bizottság és más szereplők észrevételei szerint Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság közigazgatása ugyan továbbra is igyekszik előmozdítani az uniós integrációt, ám a magasabb szintű nemzeti hatóságok kevesebb elkötelezettséget mutatnak a reformok iránt⁹. Sok esetben nincs meg a szándék a reformok előreviteléhez szükséges komoly anyagi beruházásokra, például a környezetvédelmi intézkedések terén. Ezenkívül mindeddig a politikai vezetés sem karolta fel az olyan kényes területek kezelését, mint a korrupció elleni küzdelem.

08

Hivatalos csatlakozási tárgyalások hiányában a Bizottság az általában a csatlakozási tárgyalások alapjául szolgáló fejezeteket használta iránymutatásként¹⁰ az ország éves előrehaladásának értékelésére¹¹. A Bizottság ugyan rendszeresen rámutatott az adminisztratív kapacitás hiányosságaira, ám következtetéseiben egészen 2012-ig úgy ítélte meg, hogy az országban általánosságban jól halad a reformfolyamat. 2013-as jelentésében a Bizottság rámutatott, hogy egyes területeken nem történt előrelépés, másutt pedig visszaesés mutatkozott. A már negatívabban értékelő 2014-es jelentés figyelmeztetése szerint „(…) a Bizottság sürgeti a hatóságokat, hogy határozott fellépéssel oszlassák el a bírói kar függetlenségét és a véleménynyilvánítás szabadságát érintő növekvő politikai befolyással és súlyosbodó hiányosságokkal kapcsolatos aggályokat, hogy a Bizottság az elkövetkező években is fenntarthassa ajánlását”¹².

09

A 2015 novemberében közzétett 2015-ös haladásjelentésében a Bizottság megismételte azt az ajánlását, hogy kezdjenek csatlakozási tárgyalásokat Macedónia Volt Jugoszláv Köztársasággal. Ez a pozitív ajánlás azonban egyrészt a przsinói megállapodás¹³ sikeres teljesítésétől függ, másrészt attól, hogy történik-e jelentős előrelépés a sürgős reformprioritások megvalósításában¹⁴.

10

Az 1. táblázatban összefoglaljuk az adminisztratív kapacitás egyes fő reformterületeken tapasztalt hiányosságait, amelyeket a Bizottság 2011-től 2015-ig a haladásjelentéseiben kiemelt.

1. táblázat

Az adminisztratív kapacitás értékelése az éves haladásjelentésekben (2011–2015) az ellenőrzött területek szerint

| Fejezet | Intézmények | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015
5 | Közbeszerzés | Gazdaságügyi Minisztérium, koncessziókkal és a köz- és magánszféra partnerségével foglalkozó egység |  |  |  |  |
Állami Fellebbezési Bizottság |  |  |  |  |
14 | Közlekedéspolitika | Közút/Állami Közlekedési Felügyelőség |  |  |  |  |
Vasúti biztonsági hatóság |  |  |  |  |
Légi forgalom/Polgári Légiforgalmi Hatóság |  |  |  |  |
21 | Transzeurópai hálózatok | Építésügyben érintett intézmények |  |  |  |  |
22 | Regionális politika és a strukturális eszközök koordinációja | Nemzeti Alap, Központi Pénzügyi és Szerződéskötési Osztály és a szakminisztériumok |  |  |  |  |
Programozás |  |  |  |  |
Monitoring és értékelés |  |  |  |  |
Pénzügyi irányítás, kontroll és ellenőrzés |  |  |  |  |
23 | Igazságszolgáltatás és alapvető jogok | A korrupció elleni politika megvalósításában részt vevő intézmények |  |  |  |  |
A magas szintű ügyekkel foglalkozó bíróságok |  |  |  |  |
27 | Környezetvédelem és éghajlatváltozás | Szabályozó testületek (horizontális jogalkotás) |  |  |  |  |
A levegő minőségével foglalkozó testületek |  |  |  |  |
A hulladékkezeléssel foglalkozó testületek |  |  |  |  |
A törvények betartatásával foglalkozó testületek |  |  |  |  |

| Az adminisztratív kapacitás még gyenge/korlátozott, és jelentős/sürgős javításra szorul.
| Az adminisztratív kapacitás növekedett, de még további javításra szorul.
| Az adminisztratív kapacitás növekedett, nincsen szükség további javulásra.

Forrás: Európai Számvevőszék az Európai Bizottság haladásjelentéseinek felhasználásával.

Előcsatlakozási uniós pénzügyi támogatás

11

Az Európai Unió az előcsatlakozási támogatási eszköz (IPA)¹⁵ révén látja el pénzügyi és szakmai segítséggel a tagjelölt országokat (a Nyugat-Balkán országait és Törökországot). Az I. IPA a 2007–2013-as időszakra terjedt ki, összesen 10 milliárd eurós kerettel, ebből 615 millió (6%) Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságot illette. Ezt követte a 2014–2020-as időszakban a II. IPA, összesen 11,7 milliárd eurós kerettel, ebből 664 millió (6%) illette Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságot.

12

Az országnak az I. IPA keretében nyújtott pénzügyi támogatás hét kiadási ágazat között oszlott meg, amint azt a 2. táblázat mutatja.

2. táblázat

A Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságnak nyújtott előcsatlakozási támogatás, 2007–2013 (millió euró)

Ágazat/Támogatási terület | Teljes előirányzat ágazatonként | Százalék
Igazságügy és belügy | 64 | 10%
Közigazgatási reform | 71 | 12%
Szociális fejlesztés | 67 | 11%
A magánszektor fejlesztése | 45 | 7%
Közlekedés | 110 | 18%
Környezetvédelem | 99 | 16%
Mezőgazdaság és vidékfejlesztés | 111 | 18%
Egyéb | 48 | 8%
2007–2013 ÖSSZESEN | 615 | 100%

Forrás: Európai Bizottság.

13

Az I. IPA 2007-es indulásakor a legtöbb pénzeszközt közvetlenül a Bizottság irányította. 2010-re azonban az ország előcsatlakozási előirányzatai 76%-ának irányítását már decentralizálták. A decentralizált irányítás keretében az előirányzott pénzösszegeket az ország közigazgatásán belüli célzott végrehajtó struktúrák kezelik. A pénzeszközökért azonban továbbra is a Bizottság tartozik számadással, ezért az ügyletek ellenőrzését a Bizottság végzi.

1Ebben az időpontban ezek az országok Albánia, Bosznia-Hercegovina, Horvátország, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, valamint Szerbia és Montenegró voltak.

2Az Európai Tanács által 1993 júniusában megállapított koppenhágai kritériumok:
a)politikai kritériumok;
b)gazdasági kritériumok;
c)a tagsággal járó kötelezettségek.

3A stabilizációs és társulási folyamatot, az Unió nyugat-balkáni politikáját azzal a céllal hozták létre, hogy ezek az országok végül megkapják az uniós tagságot. A nyugat-balkáni országok részesei egy, a régió stabilizálását és egy szabadkereskedelmi térség létrehozását célzó progresszív partnerségnek.

4A problémával már 1994 óta foglalkoznak, az ENSZ közvetítésével.

5Horvátország már uniós tagállam. Montenegró, Szerbia és Albánia uniós tagjelöltek, Montenegró és Szerbia már meg is kezdte a csatlakozási tárgyalásokat.

6A fő ellenzéki párt bojkottálta a parlament munkáját.

7Lásd: a 2015-ös haladásjelentés bevezetése (SWD(2015) 212 final, 2015. november 10.).

8Az Európai Bizottság elnökének nyitóbeszéde az Európai Parlament plenáris ülésén, Strasbourg, 2014. július 15.

9Lásd: 2015-ös haladásjelentés: „Határozott politikai akaratra van szükség a közigazgatás függetlenségének garantálásához.” (2.2. szakasz), „A korrupció elleni küzdelem eredményességét jelenleg csorbítja a politikai akarat hiánya és az illetékes testületek munkájába való politikai beavatkozás, ami hátráltatja őket abban, hogy kezdeményezően és nem szelektív módon tudjanak fellépni, elsősorban a magas szintű esetekben” (2.3. szakasz), valamint „Az, hogy jelenleg nincs meg a politikai akarat a legmagasabb szinten továbbra is fennálló gondok kezelésére, megakadályozza a közigazgatás eredményes munkájának kibontakoztatását” (23. fejezet).

10Az egyes tagjelölt országokkal folytatott csatlakozási tárgyalások alapját az uniós joganyag fejezetei (jelenleg 35) alkotják. Ezek a fejezetek a joganyag azon különböző területeinek felelnek meg, amelyeken reformokra van szükség a csatlakozási feltételek teljesítéséhez..

11A rendes csatlakozási eljárások menete szerint a fejezeteket megnyitják és lezárják, ám erre itt nem került sor.

12Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság 2014. évi haladásjelentése, 1. o.

13A négy fő párt 2015 júniusában kötötte meg a przsinói megállapodást. A megállapodás különböző feltételek teljesítését írta elő, köztük szabad és tisztességes választások megtartását, valamint külön ügyészt kinevezését a beszélgetések lehallgatása körüli vagy annak következményeként előállt ügyek kivizsgálására. Lásd még: 65. bekezdés és I. melléklet.

142015 júniusában a Bizottság a vezetői szakértői csoport megállapításainak alapján egy „Sürgős reformprioritások Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság számára” c. dokumentumot bocsátott ki. Ez a dokumentum felsorolja azokat a sürgős reformprioritásokat, amelyeket Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságnak meg kell valósítania a következő területeken: jogállamiság és alapvető jogok, a közigazgatás átpolitizáltságának megszüntetése, a véleménynyilvánítás szabadsága és a választási reform.

15Az I. IPA-t az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA) létrehozásáról szóló, 2006. július 17-i 1085/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 210., 2006.7.31., 82. o.) és az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA) létrehozásáról szóló 1085/2006/EK tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló, 2007. június 12-i 718/2007/EK bizottsági rendelet (HL L 170., 2007.6.29., 1. o.) hozta létre.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

14

Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az előcsatlakozási uniós pénzügyi támogatás eredményesen hozzájárult-e Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban a reformok végrehajtását szolgáló adminisztratív kapacitáserősítéshez. Koncepciónk részeként megvizsgáltuk az I. IPA keretében az adminisztratív kapacitás erősítésére irányuló pénzügyi, illetve nem pénzügyi támogatást¹⁶.

15

Az ellenőrzés a következő három fő kérdést vizsgálta:

a)Biztosítja-e a Bizottság, hogy az előcsatlakozási projektek eredményesen hozzájáruljanak az adminisztratív kapacitás erősítéséhez?

b)Eredményesen alkalmazza-e a decentralizált irányítási módot a Bizottság a kapacitásépítés érdekében?

c)Eredményes támogatást jelent-e az adminisztratív kapacitás erősítése számára a Bizottság nem pénzügyi segítsége?

16

Három olyan főbb ágazatot választottunk ki ellenőrzésre, ahol az erős adminisztratív kapacitás központi szerepet játszik a reform sikeres végrehajtásában, s amely ágazatok az összes előirányzat 46%-át tették ki: közigazgatási reform, közlekedés és környezetvédelem (lásd: 2. táblázat). Az ellenőrzés részeként dokumentumokat elemeztünk, valamint interjúkat folytattunk a Bizottság és a kedvezményezett ország képviselőivel. Felhasználtunk a projekt- és programdokumentációban, az I. IPA-ról és az országról készült értékelésekben és vizsgálatokban, valamint a Bizottság éves haladásjelentéseiben található bizonyítékokat.

17

Az a) ellenőrzési kérdés megválaszolásához, amelyről észrevételeink 1. részében számolunk be, a közigazgatás reformja, a közlekedés és a környezetvédelem területéről kiválasztott, 17 projektből álló mintát vizsgáltunk meg, A közigazgatási reform ágazatából kiválasztott projektek a következő kulcsterületekhez tartozó tevékenységeket foglaltak magukban: közbeszerzés, a korrupció elleni küzdelem, belső kontroll, a decentralizált irányítást szolgáló kapacitásépítés és segítségnyújtás közigazgatási képzésekhez. A projekttevékenységek az adminisztratív kapacitás erősítését célozták, például azáltal, hogy támogatták stratégiák, programok, tantervek, kézikönyvek és eljárások kidolgozását, a reform fő területein működő intézmények és testületek erősítését szolgáló tanácsadást és képzések szervezését.

18

A közlekedés és a környezetvédelem ágazatában a legtöbb projektben nem szerepelt fő célkitűzésként az adminisztratív kapacitás erősítése. Mi azokat a projekteket ellenőriztük, ahol ez másképp volt, valamint olyanokat, ahol járulékos célkitűzésként szerepelt a gyakorlat általi tanulás révén történő kapacitásépítés.

19

A legtöbb általunk vizsgált projekt az országra korlátozódott, de néhányuk, például a közbeszerzés területén, olyan több kedvezményezettre irányuló projekt volt, amely minden nyugat-balkáni ország előtt nyitva állt. Szintén megvizsgáltuk a Regionális Közigazgatási Főiskola (ReSPA) hozzájárulását, amelyet ugyancsak egy több kedvezményezettre irányuló program finanszíroz. A 17 vizsgált projektet a II. melléklet sorolja fel.

20

A b) ellenőrzési kérdés megválaszolásához, amelyről észrevételeink 2. részében számolunk be, áttekintettük az annak értékelésénél követett eljárásokat, hogy az ország milyen mértékben állt készen az előcsatlakozási támogatás decentralizált megvalósítási rendszerének irányítására, valamint megvizsgáltuk, hogyan használta fel a Bizottság az ebből az irányítási módból leszűrt tapasztalatokat az ország adminisztratív kapacitásának erősítésére.

21

A c) ellenőrzési kérdés megválaszolásához, amelyről észrevételeink 3. részében számolunk be, a nem pénzügyi támogatást vizsgáltuk, valamint áttekintettük a politikai párbeszédnek a stabilizációs és társulási megállapodás keretében létrehozott mechanizmusait, és más párbeszédstruktúrákat, például a magas szintű csatlakozási párbeszédet is.

16Ellenőrzésünk idején II. IPA-projektek végrehajtása még nem zajlott.

Észrevételek

1. rész – Az előcsatlakozási pénzügyi támogatás eredményessége az adminisztratív kapacitás erősítésében

22

Megvizsgáltuk, hogy az előcsatlakozási projektek sikeresen kezelték-e az adminisztratív kapacitás megerősítését a közigazgatási reform fő területein (közbeszerzés, korrupció és belső kontroll), illetve a közlekedés és a környezetvédelem terén. A mintában szereplő projekteknél megvizsgáltuk, hogy létrejöttek-e a tervezett outputok¹⁷, hogy ezeket felhasználták-e a nemzeti hatóságok, és hogy a hatások¹⁸ fenntarthatóak voltak-e. Megvizsgáltuk azt is, hogy milyen akadályok állnak az adminisztratív kapacitás erősítésének útjában.

Az előcsatlakozási pénzügyi támogatás nem tudta sikeresen kezelni az adminisztratív kapacitásnak a fő területeken tapasztalt jelentős hiányosságait

A közigazgatási reform fő területei

23

A Bizottság értékelése szerint az országban 2007-ben a hatályos közbeszerzési jogszabályok mérsékelt erősségűek voltak, és az uniós jogszabályokkal viszonylag jó összhangban álltak¹⁹. Visszalépés következett be azonban a reform és a hatályos jogszabályoknak való érvényszerzés területén²⁰. A 2015-ös haladásjelentés rámutatott, hogy „ki kell küszöbölni a közösségi joganyaggal szemben fennálló ellentmondásokat, többek között a következők terén: vállalatok feketelistára helyezése, az odaítélési kritériumok alkalmazásának feltételei, a honvédelem és biztonság terén az uniós közbeszerzési szabályokkal történő egységesítés, valamint a 2014-es uniós közbeszerzési irányelv, különösen a koncessziók tekintetében”²¹.

24

A vizsgált időszakra vonatkozóan a Bizottság kiemelte a közbeszerzési rendszer nem megfelelő átláthatóságát és a szabálytalanságokról szóló megbízható adatok hiányát²². Noha ezeket már 2011-től nagy kockázatú területként értékelték a haladásjelentések²³, a vizsgált projektek (lásd: II. melléklet) nem foglalkoztak ezekkel a hiányosságokkal.

25

A Bizottság beszámolt arról is, hogy javítani kell a közbeszerzési rendszer hatékonyságát. A vizsgált projektek elsősorban közbeszerzési jogi témákról nyújtottak képzést, és nem foglalkoztak kellően azzal, hogy erősíteni kell a hatékony közbeszerzés végrehajtásához szükséges kapacitást. Az ellenőrzött minta első projektje (lásd: II. melléklet) a Közbeszerzési Bizottság (PPB) – vagyis az ajánlatkérő szervek kapacitásának erősítéséért elsősorban felelős szervezet – által végzett képzéseket támogatta. A PPB általi képzés azonban nem javította jelentős mértékben ezek adminisztratív kapacitását²⁴.

26

A PPB már rendelkezett egy 2008-ban létrehozott elektronikus közbeszerzési rendszerrel. A közbeszerzés általános hatékonyságát javítandó, az 1. projektnek részét képezte a rendszer felülvizsgálata, a tökéletesítéséhez viszont nem adott támogatást.

27

A Bizottság és más szereplők rámutattak a korrupció elleni küzdelemben tapasztalható hiányosságokra, amelyeket prioritásként kellene kezelni²⁵. A nemzeti hatóságok politikailag elkötelezték magukat a korrupció elleni – például a stabilizációs és társulási megállapodás keretében történő – küzdelem mellett. A kormány a 2011–2015-ös időszakra vonatkozó munkaprogramjában kötelezettséget vállalt arra, hogy az ország „kompromisszumok nélküli küzdelmet folytat a korrupció ellen”. Ez állami programok és a hozzájuk tartozó cselekvési tervek elkészítését eredményezte, de azok nem jártak eredményes intézkedésekkel és konkrét eredményekkel. A Bizottság több módszert alkalmazott a korrupció elleni küzdelemre vonatkozóan. A Macedónia Volt Jugoszláv Köztársasággal folytatott hivatalos csatlakozási tárgyalások hiányában azonban a Bizottság nem tudta az általában a tagjelölt országokra vonatkozó tárgyalási keretekben meghatározott átfogóbb megközelítést alkalmazni²⁶. Ez egyben azt is jelentette, hogy az ellenőrzött időszakban nem volt kellően egyértelmű, hogy milyen megközelítést alkalmaz a Bizottság a kapacitásépítés támogatására ezen a kulcsfontosságú területen.

28

A Bizottság az I. IPA projektjei révén eleget tett néhány különálló kapacitásépítési igénynek. Két olyan projektet ellenőriztünk a közigazgatási reform terén, amely kapacitásépítésre irányult és ellenőrzésünk idején vagy már befejeződött, vagy végrehajtás alatt állt (lásd: II. melléklet). Az 5. projekt a korrupció elleni állami bizottság (SCPC), vagyis a korrupció megelőzéséért elsősorban felelős testület munkáját célozta erősíteni. Azzal azonban nem nézett szembe a projekt, hogy az SCPC a helyzeténél fogva nem teljesíthette eredményesen a megbízatását, mivel a nemzeti hatóságok nem mutattak kellő elkötelezettséget ezen a területen. A bizottság nem volt független, például mert felső vezetőinek kinevezéséhez és felmentéséhez hiányoztak az egyértelmű kritériumok²⁷. A Bizottság 2011-es haladásjelentése szerint az SCPC megfelelő erőforrásokkal sem rendelkezett, mivel csak feleannyi munkatársat foglalkoztatott, mint amennyi a szerepe eredményes betöltéséhez szükséges lett volna²⁸.

29

A korrupció elleni eredményes stratégia hiányában a Bizottság civil társadalmi szervezeteket támogatott, tekintettel azon szerepükre, hogy felhívhatják a közvélemény figyelmét korrupciógyanús esetekre. A 6. projekt ahhoz nyújtott támogatást, hogy a civil szervezetek fejleszteni és terjeszteni tudják az e szerepükben követendő gyakorlatokat. Megállapítottuk azonban, hogy ezen a kulcsfontosságú területen a Bizottság fejleszthetné megközelítését annak érdekében, hogy jelentősebb mértékben közreműködhessenek az átláthatóság javítása és a tudás megosztása terén tevékenykedő civil szervezetek.

30

A Bizottság előcsatlakozási támogatás révén segítette a nemzeti hatóságokat abban, hogy megalapozott jogszabályokat vezessenek be a belső kontrollra nézve. Az I. IPA kezdetekor az államháztartási belső ellenőrzésre (PIFC) vonatkozó törvény az értékelések szerint jó alapot jelentett a pénzügyi és kontrollstruktúrák, illetve a belső ellenőrzés irányításának megreformálásához²⁹. A vizsgált időszakban az előcsatlakozási projektek az előcsatlakozási források decentralizált irányításának céljára létrehozott működési struktúrák pénzügyi irányítására és kontrollkapacitására összpontosítottak, a közigazgatás más területeire azonban nem.

31

Ami a nemzeti hatóságokat illeti, ezek kevés előrehaladást értek el az adminisztratív kapacitás erősítésében ezen a téren, és nem ültették át maradéktalanul a PIFC-szabályozást. Például a Bizottság a 2015-ös haladásjelentésében rámutatott arra, hogy a legtöbb belső ellenőrzési egység nem rendelkezik elegendő ellenőrrel, és bár stratégiai és éves tervek alapján hajtja végre ellenőrzéseit, e tervek nem a működési és szisztematikus kockázatra alapulnak. Ráadásul a belső ellenőrzés elsősorban a szabályszerűségre koncentrál, nem kerül sor a keretében rendszerhiányosságok elemzésére vagy értékarányossági szempontok vizsgálatára, és jobb végrehajtásra szorul a minőségbiztosítás is.

32

A belső ellenőrzési egységek nem megfelelő kapacitása gyengítette a belső kontrollt, s ezért a vezetők kevesebb figyelmet fordítottak a belső ellenőrök megállapításaira. A vizsgált időszakban a Bizottságon kívül más adományozók is nyújtottak támogatást a belső ellenőrök készségeinek fejlesztésére. Például az Egyesült Államok Nemzetközi Fejlesztési Ügynöksége képzést finanszírozott Szlovéniában, az okleveles közpénzügyi és számviteli intézet (CIPFA) kiválósági központjában. A belső ellenőrzési kapacitás és belső kontroll ennek ellenére általában továbbra is gyenge.

33

A II. IPA keretében megnőtt az erős belső kontroll jelentősége, mivel a Bizottság az országgal együttműködve készíti elő a 2016-os közpénzkezelést szolgáló ágazati költségvetési támogatási programot.

Közlekedés és környezetvédelem

34

A közlekedési és környezetvédelmi ágazat előcsatlakozási előirányzatainak (a 2007–2013-as előirányzatok 18, illetve 16%-a – lásd: 2. táblázat) fő célkitűzése a regionális infrastruktúra javítása volt. E pénzeszközök egy része kifejezetten a közigazgatási kapacitás erősítésére irányult, hogy az uniós joganyaggal összhangban lévő jogszabályokat alkossanak, illetve hajtsanak végre. A közlekedés területén a kapacitásépítésre fordított pénzeszközök aránya (1%) sokkal kisebb volt, mint a környezetvédelem területén (15%), noha a kapacitást tekintve a két ágazat hasonló hiányosságoktól szenvedett (lásd: 1. grafikon).

1. grafikon

Előcsatlakozási előirányzatok ágazatonként (2007–2013) (millió euró)

Forrás: Európai Bizottság.

35

Noha nem volt külön előcsatlakozási előirányzat a decentralizált irányítás működési struktúráinak³⁰ kapacitásépítésére, az előcsatlakozási támogatásoknál mind a közlekedés, mind a környezetvédelem területén járulékos célként szerepelt a gyakorlat általi tanulás. A 12–17. sz. vizsgált projektek (lásd: II. melléklet) keretében azonban kevés tevékenység nyújtott egyértelműen ilyen támogatást. Például a 15. projektben az, hogy a tanácsadók rendelkezésére bocsátott irodahelyiség máshol volt, mint a projektben együttműködő nemzeti munkatársak munkahelye, nem könnyítette meg a know-how átadását. A 17. projekt viszont jó példával szolgált a know-how sikeres átadására, mivel a közigazgatás munkatársai itt jól fel tudták használni a JASPERS technikai segítségnyújtási eszköz keretében kapott tanácsokat a projekt feladatmeghatározásának elkészítésénél³¹.

36

A II. IPA keretében a Bizottság 4 millió euróval csökkentette az ország általános előirányzatát, mivel a nemzeti hatóságok nem tartottak igényt a szakmai segítségnyújtásra és kapacitásépítésre a közlekedés területén. Ezek a pénzeszközök elvesznek az ország számára, de a forrásokat a meglévő programon belül át lehet csoportosítani, ha az ország vállalja az adminisztratív kapacitásépítési igények kezelését, és horizontális reformokat hajt végre.

A legtöbb tervezett output megvalósult, de nem mindig hasznosították őket

37

Mielőtt a befejezett előcsatlakozási projekteknél folyósítaná a zárókifizetéseket, a Bizottság zárójelentést kap az igénylőtől. Az ellenőrzött mintában szereplő 11 lezárt projekt esetében ellenőrzésünk kimutatta, hogy a tervezett outputok mindegyike vagy többsége megvalósult. A vizsgált projektek közül 12 esetében azonban egyes outputokat vagy csak részben, vagy egyáltalán nem hasznosítottak. Az 1. háttérmagyarázat példákkal szolgál a nemzeti hatóságok által nem hasznosított projektoutputokra.

1. háttérmagyarázat

A nemzeti hatóságok által nem hasznosított projektoutputok

A 8. és 9. projekt egy Montenegróban 2006-ban alapított, ReSPA nevű iskolát finanszírozott, hogy ezzel valamennyi nyugat-balkáni ország számára kapacitásépítési támogatást biztosítson. A Bizottság minden évben 1,2 millió euróval finanszírozza a ReSPA tevékenységeit. Mindegyik részt vevő ország, köztük Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, évi 150 000 euró hozzájárulást fizet be az iskola működési költségeinek fedezéséhez. Noha a ReSPA irányító testületének tagja az ország képviselője, megállapításunk szerint az ország kevéssé használta ki az iskola kínálta képzési, összehasonlító értékelési és hálózatépítési lehetőségeket. Ez azért történt így, mert ezeket az ország közigazgatásában dolgozók nem tartották relevánsnak, vagy nem értékelték.

A 12. projekt célja az volt, hogy a közúti szállításra vonatkozó szabályozásnak érvényt szerzendő erősítse az állami közlekedési felügyelőség adminisztratív és működési kapacitását. A projekt 2014 júliusában zárult le, de az ellenőrzés időpontjában, vagyis kilenc hónappal később a felügyelőség még nem használta fel a projektoutputok felét, például a stratégiai fejlesztési tervet vagy a cselekvési tervet, vagy a pályázatok kiírásához készített feladatmeghatározásokat.

A 15. projekt két regionális hulladékkezelési szervet és egy nyilvános hulladékkezelési információs rendszert hozott létre. Bár a projektet 2012 júniusában befejezték, az információs rendszert az ellenőrzés időpontjában nem használták.

38

Az outputok kihasználatlanságát néha az okozta, hogy további beruházásra lett volna szükség. Lásd: 2. háttérmagyarázat.

2. háttérmagyarázat

Az outputok hasznosításához további beruházás szükséges

A 7. projekt célja az volt, hogy javítsa a képzéskoordináció nemzeti rendszerét, valamint a közigazgatási irányítás szabályozási keretének végrehajtását. E projekt jelentős outputja az volt, hogy funkcionális elemzéseket végzett az adminisztratív kapacitások hiányosságainak azonosítására. Az ilyen elemzés rendkívüli potenciállal bír a kapacitásépítő stratégia kialakításában. Azonban csak kísérleti projektről volt szó, amely ugyan iránymutatással szolgált az elemzés folytatásához, ám megtörténhet, hogy az ország nem fejezi be a munkát, és további pénzügyi segítség nélkül nem használja fel a projektet a kapacitás hiányosságainak kezeléséhez.

Az adminisztratív kapacitás erősítését szolgáló rugalmas módszerként a 7. projekt elektronikus taneszközöket is kifejlesztett. Teljes potenciáljának kiaknázásához azonban ezt az outputot tágabb körben is elérhetővé kellene tenni, és általános képzési stratégiába kellene integrálni.

A 11. projekt szakmai segítséget nyújtott azon működési struktúrák kapacitásának erősítéséhez, amelyeket az előcsatlakozási források decentralizált irányítási mód keretében történő kezelésére hoztak létre. A projekt outputjai ezek voltak: szakképzett oktatók, képzési tantervek, modulok és képzési csomagok, valamint a monitoring- és értékelési kapacitás erősítésére kifejlesztett eszközkészletek. A projekt lezárása után a nemzeti hatóságok ugyan hasznosították a szakképzett oktatókat, de csak rövid ideig. Az oktatók további alkalmazásához további összegeket kellett volna beruházni a helyi munkatársakba és más erőforrásokba. A nemzeti hatóságok nem alkalmazták a monitoring- és értékelési eszközöket sem, amelyek naprakészen tartása és online elhelyezése pénzbe került volna.

A projektek hatásai gyakran korlátozottak voltak, és nem mindig voltak fenntarthatóak

39

A vizsgált projektek közül tizenegy csak korlátozott hatást ért el, és a hatások gyakran nem voltak fenntarthatóak. Némelyik projekt a saját fenntarthatóságáról sem rendelkezett. Más esetekben a nemzeti hatóságok nem tettek intézkedéseket a hatások fenntarthatóságának biztosítására. Lásd: 3. háttérmagyarázat.

3. háttérmagyarázat

Példák korlátozott és nem fenntartható hatásokra

Az 5. projekt a korrupció elleni állami bizottságot (SCPC) segítette a korrupció elleni stratégiát támogató dokumentumok kidolgozásában. Ez csekély hatással volt az ország korrupció elleni küzdelmére, mivel nem egy szélesebb nemzeti korrupció elleni stratégia részét képezte, s mivel az SCPC nem volt elég független és nem rendelkezett forrásokkal ahhoz, hogy eredményesen figyelemmel kísérhesse saját stratégiájának megvalósítását valamennyi érintett intézménynél. A projekt potenciális hatását tovább gyengítette, hogy a Bizottság csak három év múltán állt elő egy ehhez kapcsolódó újabb projekttel.

A 6. projekt a civil szervezetek korrupció és szervezett bűnözés elleni kapacitására irányult. Üdvözlendő eredmény a követendő gyakorlatok kifejlesztése és a hálózatépítés. Nem valószínű azonban, hogy az uniós támogatás végeztével az outputok fenntarthatóak maradnak. Ezt az okozza, hogy az egyetlen olyan intézmény, amely hajlandó volna folyamatos támogatást nyújtani ezen a téren, nem rendelkezik a munka folytatásához szükséges tekintéllyel és kapacitással.

A 10. projekt egy központosított előcsatlakozási képzési és támogatási eszköz (ITSF) létrehozását támogatta. Az ITSF viszonylag kevéssé befolyásolta az adminisztratív kapacitás erősítését. Ezt többek közt az okozta, hogy a projekt során kiképzett oktatók közül kevesen tartották meg a tervezett képzéseket, tudniillik vagy nem engedték el őket a másik munkahelyükről, vagy motiváció híján nem vállalták el ezt a hálátlan feladatnak tekintett külön tevékenységet. Amikor az oktatókkal kötött eredeti szerződések lejártak, a nemzeti hatóságok nem tették lehetővé új intézkedésekkel, hogy az ITSF újra rendelkezhessék oktatókkal. Sem a nemzeti hatóságok, sem a Bizottság nem nyújtottak pénzügyi támogatást az oktatók hiányának megszüntetéséhez. E fejlemény egy másik oka az volt, hogy az előcsatlakozási témájú képzéseket a nemzeti hatóságok hivatalosan nem vonták össze az ITSF-hez, így számos képzésre továbbra is egyes illetékes minisztériumoknál kerül sor (lásd: fénykép).

A 16. projekt a levegő minőségét mérő munkatársaknak nyújtott képzést, nem foglalkozott viszont a működőképes felszerelést érintő kapacitáshiánnyal, pedig ez jelenti a fő akadályát annak, hogy teljes körűen működhessék a levegőminőséget megfigyelő rendszer. Ráadásul a projekt keretében támogatott kalibráló laboratórium még nem rendelkezik sem akkreditációval, sem munkatársakkal.

A 17. projekt „a szennyező fizet” elv gyakorlatba való átültetésének egy módjával szolgált, s az erre vonatkozó kapacitást célozta erősíteni, de a nemzeti hatóságok mindezt még nem hajtották végre. Ugyanez a projekt előkészítette a szennyvíztisztító telepek fenntarthatóságát biztosító díjak bevezetését is, de az ország még nem állította fel a díjazási rendszert szabályozó testületét. Az ellenőrzés időpontjában a projekt nem járt fenntartható hatással.

Az előcsatlakozási képzési és támogatási eszköz székhelye Szkopjéban (10. projekt)

Forrás: Európai Számvevőszék.

40

A vizsgált projektek közül soknak azért nem volt hatása, mert ezt megakadályozták a közigazgatás struktúrájából és szervezési módjából adódó rugalmatlanságok. Például néhány olyan projektnél, ahol hatóságok léptek fel ajánlatkérőként, azt állapítottuk meg, hogy a minisztériumok nem voltak elég rugalmasak munkatársaik és tapasztalataik kicserélésére. Ezenkívül három vizsgált projektnél a más munkatársak képzésére kiképzett adminisztratív munkaerőt gyakran nem engedték el képzések megtartására, és munkatársaik a képzéséért semmilyen kompenzációban nem részesültek. A vizsgált projektek több mint felénél azt állapítottuk meg, hogy a kiképzett munkaerőt nem mindig késztették megszerzett képességei alkalmazására, vagy nem is engedték meg azt, s a munkaerő szapora cserélődése és az élénk fluktuáció miatt gyakran nem állt rendelkezésre képzett munkaerő.

Az adminisztratív kapacitás erősítésének útjában álló akadályok

41

A Bizottságnak nem volt általános stratégiája, hogy támogassa az ország adminisztratív kapacitásának erősítését, és a vizsgált projektek nem mindig illeszkedtek egy koherens, összefogott és koordinált koncepcióba. Egyes projektek nem csatlakoztak az ugyanazon ágazatban korábban nyújtott támogatásokhoz, és őket sem követte megfelelő módon további támogatás. Ezt gyakran az okozta, hogy az országban az uniós szakpolitikák széles körére kevés forrás állt rendelkezésre, és a Bizottságnak választania kellett a források felhasználási lehetőségei között. Ezenfelül az egyes projektek gyakran igen ambiciózusak voltak, és nagyszámú célt tűztek maguk elé.

42

Az előcsatlakozási támogatás célkitűzéseinek megvalósítását hátráltatta az is, hogy a támogatás nem volt kellően reaktív, rugalmas és célirányos. A vizsgált projektek hatását gyakran gyengítette például, hogy négy év vagy több is eltelhetett a támogatási igény megállapításától az eredmények megvalósulásáig. Egyes esetekben módosultak az igények, mielőtt az eredmények megvalósultak volna. Ezt részben az előcsatlakozási források mozgósítási eljárásának hosszadalmas volta okozta. Egy másik ok az volt, hogy kiválasztásuk idején a projektek nem voltak mindig kellően kiforrottak, ami csökkentette a megvalósítás hatékonyságát.

43

Az I. IPA keretében a Bizottságnak nem álltak rendelkezésére olyan források, amelyeket gyorsan, már az igények felmerülésekor mozgósíthatott volna. Arra, hogy így is fel lehet használni forrásokat, a közelmúlt politikai válsága idején adódott példa. A Bizottság sikeresen használt fel a forrásokat rövid határidőn belül és kivételes körülmények között arra, hogy sürgős és kényes politikai prioritások terén gyorsan mozgósítson rugalmas és célirányos szakértői támogatást.

44

Az, hogy az országban továbbra is akadályok állnak az adminisztratív kapacitás javításának útjában, azt jelentette, hogy az előcsatlakozási segély célkitűzéseit nem mindig sikerült elérni. Jelentős gond, hogy az előcsatlakozási projektek mögött nem állt magas szintű politikai akarat és elkötelezettség a nemzeti hatóságok részéről. Politikai szinten például továbbra is ellenállásba ütköznek az önálló, erős és reprezentatív közigazgatás kifejlesztésére irányuló törekvések (lásd: 4. háttérmagyarázat).

4. háttérmagyarázat

Ellenállásba ütköznek az önálló, erős és reprezentatív közigazgatás kifejlesztésére irányuló törekvések

A Bizottság támogatásával 2015 februárjában az ország új jogi kereteket vezetett be a professzionális közszolgálatra vonatkozóan. Az új szabályozás sarokköve, hogy a közalkalmazottak felvétele érdemek alapján, egyenlő elbánás révén történjék. Hiányosságai ellenére a szabályozás fontos előrelépést jelent az erős, független, professzionális közszolgálat kifejlesztése felé. A vonatkozó törvény hatálybalépése előtt két nappal a Parlament új törvényt fogadott el az ideiglenes állások határozott idejű munkaszerződésekké történő átalakításáról. Ez a törvény az érdemalapú munkaerő-felvétel elvét sutba dobva ideiglenes alkalmazottak ezreinek tette lehetővé, hogy nyílt versenyvizsga nélkül állandó státuszú közalkalmazottá váljanak.

A 7. számú projekt keretében 600 közigazgatási tisztviselő képzésére került sor, azon 2400 munkatárs köréből, akiket a nemzeti hatóságok a többek között a kiegyensúlyozott képviseletről szóló ohridi keretmegállapodás³² értelmében a nem a többséghez tartozó közösségekből³³ toboroztak. Az érintett egyének, noha javadalmazásban részesültek, nem álltak aktív foglalkoztatásban. E képzés nyújtásának célja az volt, hogy a résztvevők később nagyobb valószínűséggel kapjanak állást. A számvevőszéki ellenőrzés idejéig a projekt keretében nyújtott képzésben részt vett alkalmazottak többségének még mindig járt fizetés, de nem álltak aktív foglalkoztatásban. A közigazgatáson belüli kiegyensúlyozott képviselet létrejöttével kapcsolatos célkitűzés nem valósult meg.

II. rész – A decentralizált irányításnak mint a kapacitásépítés egyik módjának alkalmazása

45

Megvizsgáltuk a decentralizált irányításnak az I. IPA keretében történő bevezetését, valamint azt, hogy a Bizottság hogyan oldotta meg az ezen irányítási mód alkalmazásakor felmerülő gondokat. Megvizsgáltuk továbbá, hogy a decentralizált irányítás bizottsági alkalmazása erősítette-e az adminisztratív kapacitást.

Az ország nem volt felkészülve a decentralizált irányítású előcsatlakozási források volumenére és összetettségére

46

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság 2008-ban kérte a Bizottságot, hogy az előcsatlakozási források kezelését decentralizálja a nemzeti hatóságok szintjére³⁴. 2010-re az ország az I. IPA keretében rendelkezésre álló költségvetésből 470 millió euró (76%) összegű szerződéskötésért, illetve felhasználásért volt felelős, amit a Bizottság előzetesen vagy utólagosan ellenőrizhetett. A nemzeti hatóságoknak a decentralizált előcsatlakozási források kezeléséhez operatív struktúrákat kellett létrehozniuk.

47

A decentralizációs folyamat a jogszabályi előírások szerint történt. A Bizottságnak azonban nem kellett értékelnie, hogy a nemzeti hatóságok készen álltak-e a decentralizálandó előcsatlakozási források volumenének és összetettségének kezelésére. Ahhoz, hogy a decentralizált irányítási mód hatékonyan működhessék, az operatív struktúrákban elegendő kapacitásra van szükség.

48

A nemzeti hatóságok már rögtön a decentralizáció kezdete után sem tudták betartani a szerződéskötési dossziék bemutatására vonatkozó, a Bizottság előzetes ellenőrzéseihez szükséges határidőket. Ez sokszor azért történt, mert nem megfelelő minőségű dokumentumokat nyújtottak be, amelyeket viszza kellett küldeni. 2014-ben ez a dokumentumok egyharmadára vonatkozott. Lelassult a szerződéskötés. 2014 végéig a késedelmek miatt az I. IPA keretében 70 millió euró kötelezettségvállalást vontak vissza³⁵ (ez az országnak juttatott előcsatlakozási források 11%-a), 244 millió euróra pedig még nem volt kötelezettségvállalás (ez a teljes összeg 40%-a). Kötelezettségvállalások visszavonása miatt sok esetben alapvető reformokat finanszírozó projektek vesztek kárba. 2010-re például 33 millió eurót különítettek el, de a finanszírozásra benyújtott 31 projektből 12-t töröltek, más szóval az ország reformjainak finanszírozása szempontjából 10 millió euró (33%) ténylegesen kárba veszett.

49

A Bizottság a késedelmeket a következőknek tulajdonította: a döntéshozatali folyamat erős központosítottsága, ami miatt a döntéseket nem lehet időben meghozni; az, hogy nem áll rendelkezésre kellő anyagi forrás, sem elegendő és megfelelően képzett munkatárs; a közbeszerzéseket érintő politikai beavatkozások gyanúja; akadozó intézményközi együttműködés. A közigazgatás többi területére jellemző ilyen típusú hiányosságokat a Bizottság már korábban, az irányítás decentralizálása előtt is kiemelte. Ha a Bizottság több figyelmet szentelt volna a közigazgatásban már korábban észlelt hiányosságoknak, akkor dönthetett volna úgy, hogy elhalasztja a decentralizálást, vagy csak az előcsatlakozási források kisebb hányadát decentralizálja a vonatkozó rendeletek által szabott korlátozások között.

A Bizottság hozott intézkedéseket, de valószínű, hogy további kötelezettségvállalás-visszavonásokra kerül sor

50

Más csatlakozó országokkal szerzett korábbi tapasztalatai alapján a Bizottság számított rá, hogy a decentralizált irányítás első évei a tanulás és a tudásátadás időszaka lesznek. A Bizottság az országgal együttműködve kezelte az előcsatlakozási forrásokra vonatkozó késedelmes szerződéskötések, illetve forrásfelhasználás okait. Ennek ellenére 2015-re, 2016-ra és 2017-re is az előcsatlakozási kötelezettségvállalások jelentős visszavonása volt várható.

51

2015-ben a Bizottság intézkedéseket tett az I. IPA forrásai helyzetének javítására, például azzal, hogy visszavette egyes IPA-projektek irányítását, és az előzetes ellenőrzések számának csökkentésével felgyorsította a szerződéskötési eljárásokat. A II. IPA-t illetően a Bizottság jelenleg vizsgálja, hogy a decentralizáció milyen szintje volna optimális, és tervei szerint jobban meg fogja válogatni, hogy milyen típusú projektek irányítását decentralizálja a nemzeti hatóságok szintjére.

A decentralizált irányítást szélesebb körben lehetett volna alkalmazni a közigazgatás számára szolgáló kapacitásépítési eszközként

52

Az irányítás 2010-es decentralizálásakor a fő cél az volt, hogy felkészítsék az országot az uniós strukturális és mezőgazdasági alapok jövőbeli kezelésére. A hangsúly ezért a decentralizált irányítást működtető struktúrák létrehozására és az e struktúrákat működtető adminisztratív munkatársak kapacitásának növelésére került.

53

Az irányítás decentralizálása jelentős forrásráfordítást igényelt mind az ország, mind a Bizottság részéről. Az ország például 436 adminisztratív munkatársat rendelt a működési struktúrákhoz, évi 4,7 millió eurós bérköltséggel (2014-es adat). Mind a Bizottság, mind az ország nyújtott képzést a működési struktúrák létrehozásáról és az előcsatlakozási projektek programozásáról, szerződéskötéséről és végrehajtásáról.

54

A decentralizált irányítás erősítette a működési struktúrák kapacitását. Erősödött a belső kontroll, az operatív döntéseket többnyire megfelelő szinten hozzák meg, és a politika kevésbé avatkozik be, mint a közigazgatás más területein. Az uniós külképviselet szigorú előzetes ellenőrzései további lehetőséget nyújtottak a gyakorlat általi tanulásra³⁶. A működési struktúrák „kiválósági központokká” váltak az adminisztratív kapacitás terén.

55

Bár az adminisztratív kapacitás megerősítése nem tartozott a decentralizált irányítás célkitűzései közé, a Bizottság jobban kihasználhatta volta a megszerzett tapasztalatokat, hogy a nemzeti hatóságokat a közigazgatás többi része számára történő tudásátadásra ösztönözze, például gyakorlat általi tanulással. A decentralizált irányítás működési struktúráit a közigazgatás többi területével párhuzamosan működő, sőt attól különálló szervezetnek tekintették. Például ezek a struktúrák nem szerepeltek az ország 2010–2015-ös közigazgatási reformstratégiájában. A projektminta vizsgálata során kevéssé tapasztaltuk, hogy a működési struktúrák a megszerzett tudást és tapasztalatot átadták volna a közigazgatás többi területének. Az irányítás decentralizálása tehát nem járult hozzá jelentősen az ország adminisztratív kapacitásának általános javításához.

III. rész – A politikai párbeszéd hozzájárulása az adminisztratív kapacitás erősítéséhez

56

Megvizsgáltuk, hogy a stabilizációs és társulási megállapodás keretében a Bizottság és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság közötti politikai párbeszédre létrehozott fő struktúrák alkalmazása hogyan járult hozzá az adminisztratív kapacitás erősítéséhez. Megvizsgáltuk azt is, milyen volt a hozadéka a hivatalos struktúrákon kívüli politikai párbeszédnek és a csatlakozási tárgyalások híján kieső párbeszéd-keret hiányát kompenzáló, a vizsgált időszakban létrehozott alternatív struktúráknak.

Bár jól volt megszervezve, a politikai párbeszéd mégsem járult hozzá jelentősen az adminisztratív kapacitás általános erősítéséhez

57

A politikai párbeszéd fő struktúrái a stabilizációs és társulási megállapodás keretében jöttek létre. Ezek: a stabilizációs és társulási tanács, a stabilizációs és társulási bizottság, hét albizottsággal, valamint a közigazgatási reformért felelős különleges munkacsoport. A Bizottság és az ország rendszeresen találkoznak ezeken a fórumokon, hogy megbeszéljék a reform terén és az ország kapacitáshiányát illetően szükséges előrelépést.

58

A legmagasabb szinten a párbeszéd a stabilizációs és társulási tanácsban³⁷ zajlik, egyrészt a csatlakozás politikai és gazdasági kritériumainak (a koppenhágai kritériumoknak) a teljesítése felé történt haladást értékelendő, másrészt a pénzügyi együttműködés érdekében. A vizsgált időszakban a vita középpontjában gyakran az állt, hogyan lehet elhárítani az adminisztratív kapacitás erősítésének útjában folyamatosan jelentkező akadályokat. A legfontosabb megvitatott témák között voltak a következők:

a)szakpolitikai fejlesztésekre és jobb végrehajtásra van szükség ahhoz, hogy konkrétabb eredmények szülessenek a korrupció elleni küzdelemben;

b)tiszteletben kell tartani és ki kell építeni a közigazgatás függetlenségét;

c)az országban minden szinten alkalmazni kell az átláthatóság, az érdemek elismerése és a méltányos képviselet elveit.

59

A Bizottság és az ország képviselői a stabilizációs és társulási albizottságok, illetve a közigazgatási reformért felelős különleges munkacsoport éves ülésein is megvitatták az adminisztratív kapacitás hiányosságait. A stabilizációs és társulási megállapodás politikai párbeszédet szolgáló struktúráiban a vizsgált időszakban a megbeszélések ugyan intenzívebbé váltak, de témáik ugyanazok maradtak.

60

A stabilizációs és társulási megállapodás keretében létrehozott politikai párbeszédstruktúrák mindaddig jól illeszkedtek a csatlakozási folyamathoz, amíg a tervek szerint haladtak, a vizsgált időszakban viszont nem járultak hozzá sikeresen az adminisztratív kapacitások erősítéséhez. Ezt részben az okozta, hogy a nemzeti hatóságokból hiányzott a politikai akarat az előrelépéshez. Másik oknak tekinthető még, hogy a csatlakozás felé történő hivatalos előrehaladás hiányában csökkent az a fellendítő hatás, amelyet az ország adminisztratív kapacitása erősítésének bizottsági bátorítása jelentett. A csatlakozási tárgyalások adta keretnek például általában része az egyes szakpolitika-területek (a jövőbeli tárgyalási fejezetek) átvilágítása, amely kimutatja, hogy mennyire felkészült az ország az adott területen. Ennek az átvilágításnak az alapján a Bizottság javaslatot tehet arra, hogy milyen feltételeket („nyitó-, időközi és zárókritériumokat”) kell teljesíteni ahhoz, hogy az egyes fejezeteket tárgyalásra megnyithassák, illetve azokat lezárhassák. Ez a struktúra jelenleg nem létezik az országban.

A párbeszéd egyéb mechanizmusai foglalkoztak ugyan azzal, hogy az adminisztratív kapacitást meg kell erősíteni, de nem hoztak előrelépést az akadályok felszámolásában

61

A Bizottság folyamatosan kétoldalú párbeszédet folytat Macedónia Volt Jugoszláv Köztársasággal az ország számára különös jelentőséggel bíró témákról. A szakminisztériumok és a Bizottság adminisztratív munkatársai gyakran cserélnek eszmét a kérdések széles köréről. Ez lehetőséget ad az országnak arra, hogy ismerkedjék az uniós eljárásokkal és az Unió bővítési politikájával, ami néhány kényes területen előrelépést tett lehetővé. Segítette például a Bizottság az országot a korrupciós ügyek nyilvántartásának elkészítésében és fenntartásában. Ez azzal a kedvező hatással járt, hogy így több információ áll rendelkezésre a nemzeti hatóságok által nyomon követett korrupciógyanús esetekről. Nem tájékoztat azonban a nyilvántartás a nyomon nem követett gyanús esetekről.

62

A tagjelölt országok támogatását szolgáló koncepció változott 2014-ben, amikor a Bizottság a párbeszédet a Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatóságához központosította. A legtöbb szakpolitikai területen az ország már nem az illetékes bizottsági főigazgatósággal folytat párbeszédet, hanem a Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatóságának 2015-ös átszervezésekor létrehozott ágazatspecifikus tematikus központokkal. Egy másik változás az, hogy a II. IPA keretében a közlekedési és környezetvédelmi ágazat decentralizált irányítását már nem támogatja a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság³⁸. Ez aggodalomra ad okot azon közigazgatási részlegeknél, ahol úgy érzik, hogy ezzel elveszítették az ország adminisztratív kapacitása erősítésének egyik fő támaszát.

63

A csatlakozási tárgyalások adta keret híján (lásd: 60. bekezdés) az ország számos fontos területen veszített reformlendületéből. Ennek ellensúlyozására a Bizottság megvizsgálta, milyen más módokon mozdíthatná elő a politikai párbeszédet. 2012-ben hozta létre a magas szintű csatlakozási párbeszédet (HLAD), a tárgyalások megkezdése felé vezető hídként. A párbeszéd középpontjában azok a célok álltak, amelyekben az európai szomszédságpolitikáért és a bővítési tárgyalásokért felelős biztos és a miniszterelnök megállapodott³⁹. A HLAD-párbeszéd során a stabilizációs és társulási megállapodás keretében felvetett kérdésekhez hasonló témákat vitattak meg, többek között azt, hogy erősíteni kell az adminisztratív kapacitást és el kell hárítani a reform végrehajtásának útjában álló akadályokat. A párbeszéd egyrészt magas politikai szinten, másrészt szakértői szinten zajlott. A 2012-es parlamenti választások során elkövetett állítólagos csalások nyomán a fő ellenzéki párt több mint két évig bojkottálta a parlament munkáját. Ebből következően a politikai szintű HLAD-párbeszéd 2013-tól 2015 szeptemberéig félbemaradt, bár szakmai téren történt némi előrelépés.

64

Felismerve, hogy párbeszédi keret híján is előrelépésre van szükség, a Bizottság 2013-ban kijelentette: készen áll arra, hogy „az Európai Tanács felkérésére” megkezdje az előkészítő munkát azzal a céllal, hogy elvégezze „az uniós vívmányok elemző vizsgálatát, az igazságszolgáltatásról és alapvető jogokról, valamint a jogérvényesülésről, szabadságról és biztonságról szóló fejezetekkel kezdve”⁴⁰. A Tanács nem élt ezzel a lehetőséggel.

65

Miután 2015-ben lehallgatott hivatalos telefonbeszélgetések felvételei kerültek nyilvánosságra, amelyek szerint kormánytagok választási csalásban és más korrupt tevékenységekben voltak részesek, a Bizottság azt szorgalmazta, hogy a helyzet további romlását megelőzendő térjenek vissza a tárgyalóasztalhoz. 2015 folyamán a Bizottság intenzív párbeszédet folytatott az országgal, hogy kiutat találjanak a jelenlegi belpolitikai válságból, ami a négy fő politikai párt közötti, az Unió által közvetített przsinói megállapodás megkötéséhez vezetett. A Bizottság ezenkívül közzétette a „Sürgős reformprioritások” c. dokumentumot, amelyben olyan rendszerszintű kérdésekkel foglalkozik (lásd: 9. bekezdés), mint a jogállamiság és az igazságszolgáltatás, a közigazgatás átpolitizáltságának megszüntetése és a véleménynyilvánítás szabadsága.

66

A Bizottság szerepvállalása a jelenlegi válságban lehetőséget ad számára, hogy kormányzati kötelezettségvállalásokat kapjon a hosszú távon az ország adminisztratív kapacitása erősítésének útjában álló akadályok elhárítására.

17Outputon azt értjük, amit egy beavatkozáshoz rendelt forrásokkal előállítottak vagy elértek, például egy kapacitásépítő képzés megszervezését. Lásd: Az Európai Számvevőszék 21/2015. sz. különjelentése: „Az uniós fejlesztési és együttműködési fellépések eredményorientált megközelítésével kapcsolatos kockázatok vizsgálata” (http://eca.europa.eu).

18Hatáson az olyan hosszabb távú társadalmi-gazdasági következményeket értjük, amelyeket a beavatkozás befejezése után egy bizonyos idő elteltével lehet észlelni; ilyen például az adminisztratív kapacitás erősödése. Uo.

19SEC(2007) 1432 végleges, 2007. november 6., 2007-es haladásjelentés, 28–29. o.

20OECD, „Peer assistance in public procurement, concessions and public-private partnerships, Final report” (”Szakmai segítség a közbeszerzések, a koncessziók és a köz- és magánszféra közötti partnerségek területén, zárójelentés”), 2011. október, valamint 2015-ös haladásjelentések és SWD (2015) 212 final, 35–36. o.

21Uo.

22SEC(2009) 1335 végleges, „2009-es haladásjelentés”, 35. o., SEC(2010) 1332 végleges, „2010-es haladásjelentés”, 14. o., SEC(2011) 1203 végleges, „2011-es haladásjelentés”, 14. o., SWD(2012) 332 final, „2012-es haladásjelentés”, 12. o., COM(2013) 700 final, „2013-as haladásjelentés”, 11. és 42. o., SWD(2014) 303 final, „2014-es haladásjelentés”, 25. o. Lásd még: a korrupció elleni küzdelemre nyújtott előcsatlakozási támogatás tematikus értékelése, 2014/348-486/2, 74. o.

232011-es haladásjelentés, 14. o.; 2012-es haladásjelentés, 12. o.; 2013-as haladásjelentés, 11. és 42. o.; 2014-es haladásjelentés, 25. o.

24OECD (2013), „The Former Yugoslav Republic of Macedonia Priorities Report 2013” („Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság 2013-as prioritási jelentése”), a SIGMA országértékelő jelentései, 2013/09, OECD Publishing, 13. o.

25Lásd pl.: L. Grozdanovska Dimishkovska, “Nations in Transition” (”Nemzetek átalakulóban”), 424–425. o., és az USA Külügyminisztériumának 2013-as jelentése az emberi jogok macedóniai helyzetéről, 17. o. (http://www.state.gov/documents/organization/220516.pdf).

26Főleg a jelentések és a kapcsolódó cselekvési tervek áttekintése, valamint a tárgyalási fejezetek nyitó és záró referenciaértékei útján.

27Lásd az uniós támogatással készült jelentést: „Establishing Comparative Indicator-based Monitoring of Anti-corruption Progress in EU candidate, potential candidate countries and Kosovo” (”A korrupció elleni küzdelemben az uniós tagjelölt és potenciális tagjelölt országokban, valamint Koszovóban elért haladás összehasonlító mutatókon alapuló monitoringjának kialakítása”), 35. o. A Bizottság 2011-es haladásjelentése szerint „kérdések merültek fel azzal kapcsolatban, hogy az SCPC hét új tagjának kiválasztásánál milyen kritériumokat alkalmazott a Parlament”, a Bizottság 2013-as haladásjelentése szerint pedig „aggodalomra adott okot az SCPC korábbi elnökének egyértelmű jogi alap nélküli felmentése”.

28Lásd még: a korrupció elleni küzdelemre nyújtott előcsatlakozási támogatás tematikus értékelése, 2014/348-486/2, „A korrupció hatékony megelőzése és a korrupció elleni küzdelem”, 125. o.: „az eredményesség attól függ, hogy a kormányzat leküzdi-e az olyan gondokat, mint az SCPC függetlenségének hiánya és költségvetési korlátai, valamint az adminisztratív kapacitásnak a projektkedvezményezetteknél tapasztalható általános hiánya”.

29SEC (2008) 2695 final, 2008-as haladásjelentés, 59. o.

30A működési struktúra magában foglalja az ajánlatkérő hatóságot és a végrehajtó minisztériumokat.

31A JASPERS a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság, az EKB és az EBRD közötti technikai segítségnyújtási partnerség, amely független tanáccsal szolgál a kedvezményezett országoknak nagyszabású projektjeik jó színvonalú végrehajtásához.

32Az ohridi keretmegállapodás a kormány és az albán etnikai közösség képviselői között 2001. augusztus 13-án megkötött békemegállapodás. A megállapodás véget vetett az albán kisebbség Nemzeti Felszabadító Hadserege és a nemzetbiztonsági erők közötti fegyveres konfliktusnak, és megalapozta az albán kisebbség jogainak kibővítését.

33Az albán, szerb, török, román stb. etnikai kisebbségből.

34Lásd: a 718/2007/EK rendelet 11. és 14. cikke.

35A Bizottság egy már kötelezettségvállalásba vett pénzösszeggel kapcsolatban akkor vonja vissza a kötelezettségvállalást, ha az összeg a megadott határidőig nem kerül felhasználásra. Ezek a források az érintett projekt szempontjából elvesztek.

36Az előzetes ellenőrzés ebben a szakaszban a decentralizált irányításnak az Unió pénzügyi érdekeinek védelméhez szükséges része.

37A tanács ülésein részt vesz az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője/a Bizottság alelnöke (vagy annak képviselője), az európai szomszédsági politikáért és a bővítési tárgyalásokért felelős biztos, valamint az ország miniszterei és államtitkárai.

38A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság majd akkor vállalja ismét magára ezt a szerepet, amikor úgy ítélik meg, hogy az ország közelebb áll a csatlakozáshoz.

39A tárgyalt területek között az ellenőrzésünk által érintett alábbi témakörök vannak: jogállamiság (ideértve a politika korrupciót) és alapvető jogok, választási reform, az etnikumok közötti kapcsolatok, a közigazgatás reformja (beleértve az emberierőforrás-gazdálkodást, az adminisztratív eljárásokat és a decentralizációt) és a gazdasági irányítás (többek között a közpénzgazdálkodás).

40COM(2013) 700 final „Bővítési stratégia és a legfontosabb kihívások, 2013–2014”.

Következtetések és ajánlások

67

Következtetésünk szerint a vizsgált időszakban a kritikus területeken viszonylag kevés haladás történt az adminisztratív kapacitás erősítésében. A nehéz körülmények között dolgozó Bizottság számos megvizsgált projekt esetében nem biztosította megfelelően az adminisztratív kapacitás erősítéséhez történő hozzájárulás eredményességét.

68

A közigazgatási reform terén az összes vizsgált projekt tartalmazott az adminisztratív kapacitás erősítésére kidolgozott tevékenységeket, de gyakran megtörtént, hogy a jelentős hiányosságok közül a projekteknek sokat nem sikerült megfelelően kezelniük. Néhány kritikus területen, ahol amúgy már erős szabályozás létezett (például belső kontroll; professzionális, független közszolgálat kifejlesztése), a vizsgált időszakban kevés előcsatlakozási támogatás érkezett, és nem történt jelentős haladás az adott jogszabályok alkalmazásában. Más kritikus területeken (mint például a korrupció elleni küzdelem és a közbeszerzés) a nemzeti hatóságok aktív támogatásának hiányában az előcsatlakozási projekteknek kevés hatásuk volt (lásd: 23–33. bekezdés).

1. ajánlás. Konkrét segítség a rangsorolt prioritások terén

A Bizottság azokra a rangsorolt prioritásokra összpontosítsa az adminisztratív kapacitást erősítő támogatását, amelyek jelentős hiányosságokat orvosolnak kulcsfontosságú területeken. Ellenőrzésünk során többek között a következő területeken láttunk javítási lehetőségeket:

i.a közbeszerzési rendszer hatékonysága, például az elektronikus közbeszerzés továbbfejlesztésével;

ii.a közkiadások átláthatósága, például azáltal, hogy a civil társadalom és a szélesebb nyilvánosság általi betekintés érdekében javítják a jelzett korrupciós esetekről rendelkezésre álló adatok hozzáférhetőségét és minőségét;

iii.a belső kontroll, például a belső ellenőrök helyzetének és szakmai ismereteinek javítása révén.

69

A környezetvédelmi és különösen a közlekedési ágazatban a vizsgált projektek közül kevés foglalkozott az uniós joganyaggal való harmonizációt célzó kapacitásépítéssel. Más projektek igyekeztek ugyan gyakorlat általi tanulás révén erősíteni az adminisztratív kapacitást, de nem szerepeltek bennük olyan tevékenységek, amelyeket egyértelműen e célkitűzés támogatására dolgoztak volna ki (lásd: 34–36. bekezdés).

2. ajánlás. A kapacitáserősítő törekvések fokozása

A közlekedési és környezetvédelmi ágazatban a Bizottság

i.fokozza törekvéseit az adminisztratív kapacitás erősítésére a következő területeken: projektek odaítélése, végrehajtása és irányítása, például testre szabott képzés biztosítása ajánlatkérő szervek számára, a gyakorlat általi tanulás jobb támogatása, és szélesebb körű hozzáférés biztosítása a JASPERS-hez;

ii.szilárdítsa meg a tagállamok arra vonatkozó kötelezettségvállalását, hogy összhangba hozzák nemzeti joganyagukat az uniós joggal, valamint megerősítik a kapacitásépítés és az uniós támogatás közötti kapcsolatot.

70

A megvizsgált projektek általában megalapozottak és jól irányítottak voltak, de gyakran csak részben értek el eredményeket, vagy azoknak nem volt megfelelő utóéletük. A legtöbb projekt létrehozta a tervezett outputokat, de ezeket gyakran nem aknázták ki teljes mértékben. A projekteknek gyakran csak korlátozott hatásuk volt, és nem mindig voltak fenntarthatóak. A hatást az is gyengítette, hogy a projektek igen ambiciózusak voltak, és nagyszámú célt tűztek maguk elé (lásd: 37–40. bekezdés).

3. ajánlás. Az outputok jobb nyomon követése és a hatások fenntarthatósága

A Bizottság használja ki jobban a szakpolitikai eszközöket a nemzeti hatóságoknak a reformfolyamat iránti elkötelezettsége megerősítésére, s ennek kapcsán tartósan és aktívan kövesse nyomon az outputokat és hatásokat. Az előcsatlakozási monitoringbizottságok ezt szorosan kísérjék figyelemmel.

71

A vizsgált projektek nem mindig képezték egy, az adminisztratív kapacitás erősítését szolgáló koherens, összefogott és koordinált koncepció részét. Egyes projektek nem építettek az ugyanabban az ágazatban korábban nyújtott segítségre, illetve nem követte őket megfelelő későbbi támogatás. Gyakran legalább négy év telt el a segítség iránti igény meghatározásától a projekteredmények megszületéséig (lásd: 41–44. bekezdés).

4. ajánlás. Nagyobb célirányosság

Az előcsatlakozási projekteket egymásra épülően és egy koherens koncepció jegyében kell végrehajtani. A projektek tervezésekor a Bizottság:

i.rangsorolja jobban a prioritásokat és bontsa fel őket egymást követő lépésekre, s ezt tükröztesse az előcsatlakozási források programozásában és felhasználásában is;

ii.az előcsatlakozási forrásokból nagyobb részt használjon fel gyorsan mozgósítható, rugalmas és célirányos támogatásra szakpolitikai és uniós joganyaggal kapcsolatos, sürgős és kényes témakörökben.

72

Az előcsatlakozási források decentralizált irányítása értékes tudásátadást tett lehetővé. Kevesebb lett volna azonban a késés és a kötelezettségvállalás-visszavonás, ha a decentralizációt fokozatosabban hajtották volna végre. Bár az adminisztratív kapacitás megerősítése nem tartozott a decentralizált irányítás célkitűzései közé, a nemzeti hatóságok jobban kihasználhatták volta a megszerzett tapasztalatokat arra, hogy hozzájáruljanak a közigazgatás adminisztratív kapacitásának általános javításához (lásd: 46–55. bekezdés).

5. ajánlás. A kapacitáserősítés céljából többet kell alkalmazni a decentralizált irányítást

A Bizottság alkalmazza szelektívebben a decentralizált irányítási módot, tekintetbe véve a források volumenét, illetve a decentralizálandó projektek összetettségét és kényes voltát. Mihelyt a decentralizált irányítás céljára létrehozott működési struktúrákban kialakul a helyes gyakorlat, a Bizottság ösztönözze a nemzeti hatóságokat e gyakorlatoknak, például a döntéshozatal megfelelő szintre történő delegálásának és a belsőkontroll-rendszerek megerősítésének a közigazgatás más részeire történő kiterjesztését.

73

A politikai párbeszéd mechanizmusai igen alkalmasak voltak arra, hogy támogassák az országban a reformot, de a vizsgált időszakban nem járultak hozzá jelentős mértékben az általános adminisztratív kapacitás erősítéséhez. Ezt az okozza, hogy az országban nincs meg a politikai akarat a reform útjában álló egyes akadályok felszámolására, és hogy a csatlakozási tárgyalások által biztosított párbeszédkeretek híján csökkent az a fellendítő hatás, amelyet a reformok Bizottság általi ösztönzése jelent. A Bizottság 2015-ben folyamatosan aktív szerepet játszva elősegítette a politikai válság leküzdéséhez szükséges politikai megállapodás létrejöttét. Ez alkalmat nyújtott a Bizottságnak arra, hogy új lendületet adjon a reformfolyamatnak (lásd: 57–66. bekezdés).

6. ajánlás. A politikai párbeszéd alkalmazása az adminisztratív kapacitás erősítése melletti elkötelezettség biztosítására

Tekintettel arra, hogy új lehetőség nyílt az adminisztratív kapacitás erősítésére a reform jobb végrehajtása érdekében, a Bizottság a politikai párbeszéd révén törekedjék a következőkre:

i.szilárdítsa meg a korrupció elleni küzdelmet (annak megelőzését és visszaszorítását) szolgáló kapacitáserősítés és az átláthatóság javítása melletti elkötelezettséget;

ii.írja elő az országnak, hogy az jobban hasznosítsa a korrupciós ügyekről szóló nyilvántartását, és tegye azt a korrupció elleni küzdelemben elért eredmények értékelésének hasznos eszközévé;

iii.a közigazgatási reformok terén tapasztalt visszalépést ellensúlyozandó összpontosítson jobban az eredmények nyomon követésére, többek közt az olyan területekre vonatkozó szabályozás végrehajtásával, mint a közbeszerzés és az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzése;

iv.fogadjon el célokat és határidőket, hogy egy strukturális koncepció révén küzdjék le a közösségi vívmányok főbb területeinek végrehajtására szolgáló adminisztratív kapacitás erősítésének útjában álló akadályokat.

A jelentést 2016. március 1-jei luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Elnök

Mellékletek

I. melléklet

Az Európai Unió és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság közötti kapcsolatok legfontosabb dátumai

1999

•Május 26. – Stabilizációs és társulási folyamat Délkelet-Európa országai számára.

2000

•Január 24. – A Tanács elfogadja a stabilizációs és társulási megállapodás (STM) tárgyalási irányelveit.

2001

•Április 9. – Az STM megkötése, elsőként a régióban.

2003

•Június 21. – A theszaloníki EU–Nyugat-Balkán csúcstalálkozó ismételten támogatásáról biztosítja a nyugat-balkáni országokat európai jövőjük tekintetében.

2004

•Március 22. – Az ország felvételét kéri az Unióba.

•Április 1. – Hatályba lép az STM.

2005

•December 16. – A Bizottság ajánlására a Tanács megadja az országnak a tagjelölti státuszt.

2007

•Október 30. – Aláírják az előcsatlakozási keretmegállapodást és a 2007. évi előcsatlakozási nemzeti program finanszírozási megállapodását.

2008

•Január 1. – Vízumkönnyítési és visszafogadási megállapodások lépnek hatályba.

2009

•Október 7. – A Bizottság javasolja az STM 2. szakaszába történő átlépést.

•Október 14. – A Bizottság javaslatot tesz a csatlakozási tárgyalások megnyitására.

•December 8. – Az Általános Ügyek Tanácsának következtetései. Nincs döntés a Bizottságnak a csatlakozási tárgyalások megnyitására vonatkozó első ajánlásáról.

•December 19. – Lehetővé válik a schengeni térségbe történő vízummentes utazás.

2010

•November 9. – A Bizottság javaslatot tesz a csatlakozási tárgyalások megnyitására.

•December 14. – Az Általános Ügyek Tanácsának következtetései. Nincs döntés a Bizottságnak a csatlakozási tárgyalások megnyitására vonatkozó ajánlásáról.

2011

•Október 12. – A Bizottság javaslatot tesz a csatlakozási tárgyalások megnyitására.

•December 5. – Az Általános Ügyek Tanácsának következtetései. Nincs döntés a Bizottságnak a csatlakozási tárgyalások megnyitására vonatkozó ajánlásáról.

2012

•Március 15. – Füle európai biztos elindítja a Bizottsággal folytatott magas szintű csatlakozási párbeszédet (HLAD).

•Május 7. és szeptember 17. – Füle európai biztos részt vesz a HLAD plenáris ülésein.

•Október 10. – A Bizottság javaslatot tesz a csatlakozási tárgyalások megnyitására.

•December 11. – Az Általános Ügyek Tanácsának következtetései. Nincs döntés a Bizottságnak a csatlakozási tárgyalások megnyitására vonatkozó ajánlásáról.

•December 24. – A 2014-es költségvetésről folytatott heves vita során a parlament elnöke elrendeli az ellenzéki képviselők és az újságírók eltávolítását az ország parlamentjéből. A fő ellenzéki párt elkezdi bojkottálni a parlament üléseit.

2013

•Október 16. – A Bizottság javaslatot tesz a csatlakozási tárgyalások megnyitására.

•December 17. – Az Általános Ügyek Tanácsának következtetései. Nincs döntés a Bizottság pozitív ajánlásáról.

2014

•Október 8. – A Bizottság megállapítja, hogy az ország „továbbra is megfelelően eleget tesz” az uniós tagság követelményeinek, és a 6. egymást követő évben javasolja a tárgyalások megkezdését.

•December 16. – Az Általános Ügyek Tanácsának következtetései. Nincs döntés a Bizottságnak a csatlakozási tárgyalások megnyitására vonatkozó hatodik ajánlásáról.

2015

•Január 31. – Az ügyész vádat emel az ellenzék fő vezetője ellen, aki a vád szerint „összejátszik egy külföldi hírszerző szolgálattal a kormány megbuktatására”. Az EU aggodalmát fejezi ki az ország politikai párbeszédének leromlása miatt, és független és átlátható vizsgálatra szólít fel.

•Február 10. – Az ellenzék vezetője megkezdi lehallgatott beszélgetések közzétételét; állítása szerint a kormány akár 20 000 állampolgárt is illegálisan megfigyel.

•Február 18. – Hahn európai biztos látogatást tesz Szkopjéban. Mély aggodalmát fejezi ki állampolgárok ezreinek állítólagos megfigyelése miatt, és az ügy alapos kivizsgálására szólít fel.

•Április 21. – Az Általános Ügyek Tanácsa súlyos aggodalmának ad hangot az országban egyre romló helyzet miatt, és azonnali lépésekre sürgeti a politikai vezetőket.

•Május 9–10. – Az északi Kumanovo városában történt összecsapásokban meghal 8 rendőr és egy albán fegyveres csoport 14 feltételezett tagja.

•Június 2. – Hahn európai biztos találkozik a négy fő politikai párt vezetőivel, és aláírják a przsinói megállapodást.

•Június 22. és 23. – A Külügyek és Általános Ügyek Tanácsa felhívja az összes felet, hogy tartsák tiszteletben a június 2-i megállapodást, és hajtsák végre a Bizottság valamennyi ajánlását.

•Július 15. – Megállapodás születik a przsinói megállapodás végrehajtására vonatkozó jegyzőkönyvről. Ennek főbb elemei: az ellenzéki párt szeptember 1-jén visszatér a parlamentbe, január 15-én szakértői kormány alakul, 2016. április 24-én pedig parlamenti választásokat tartanak.

•Szeptember 15. – Külön ügyészt neveznek ki a beszélgetések lehallgatása következményeként előállt ügyek kivizsgálására.

•Szeptember 18. – Hahn európai biztos Szkopjéba látogat és részt vesz a HLAD plenáris ülésén.

•Október 2. – Gruevszki miniszterelnök megerősíti, hogy az ország prioritásai az uniós és a NATO-tagság, valamint az ország elnevezéséről régóta fennálló vita megoldása.

•November 5. – A Bizottság kijelenti, hogy készen áll kiadni az országgal történő csatlakozási tárgyalások megnyitásáról szóló ajánlását. Ez azonban egyrészt a júniusi/júliusi politikai megállapodás végrehajtásának folytatásától függ, másrészt attól, hogy történik-e jelentős előrelépés a sürgős reformprioritások megvalósításában.

Forrás: Európai Bizottság.

II. melléklet

Vizsgált projektek

A projekt száma
(a szövegben)
A projekt neve
A szerződés száma
Szerződéses összeg
(euró)

Közbeszerzés

1.
A közbeszerzési reform támogatása
260-590
986 442

2.
Kormányzás- és vezetésfejlesztési támogatás (Support for Improvement in Governance and Management)
253-091 + 296-874
10 204 081
3 061 225

3.
Kormányzás- és vezetésfejlesztési támogatási program (SIGMA), alprogram az adminisztratív kapacitás erősítésére az előcsatlakozási régióban
319-423
10 000 000

4.
Közbeszerzési képzés a Nyugat-Balkánon és Törökországban
248-580
3 962 000

Korrupció

5.
A korrupció és az összeférhetetlenség megelőzését és visszaszorítását célzó nyomonkövetési stratégiai dokumentumok és megfelelő cselekvési tervek kidolgozásának támogatása
252-831
165 968

6.
A legjobban bevált uniós gyakorlatok cseréje a helyi szintű korrupció elleni monitoring terén
10-39880
138 500

Kapacitásépítő kezdeményezés

7.
Az Információstársadalmi és Közigazgatási Minisztériumnak nyújtott szakmai segítség, és a képzéskoordináció nemzeti rendszere működtetésének erősítése
10-14592
1 095 000

8.
A ReSPA működtetése és ReSPA-tevékenységek szervezése
256-128
2 400 000

9.
A ReSPA működtetése és ReSPA-tevékenységek szervezése
331-241
3 500 000

10.
Az előcsatlakozási oktatási és támogatási eszköznek Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság részére nyújtott technikai segítség a 2007-es előcsatlakozási rendelet keretében
240-984
969 000

11.
Az operatív programok irányítására és végrehajtására irányuló intézményi kapacitás erősítése
260-772
1 599 710

Közlekedés

12.
Az állami közlekedési felügyelet igazgatási és működési kapacitásának erősítése
09-42802
732 750

13.
A Demir Kapija és Szmokvica között még hiányzó, a X. folyosó részeként megépítendő autópálya-szakasz kivitelezésének felügyelete
09-24859/1
8 977 500

14.
Részletes tervezési és pályázati anyag elkészítése a Kicsevó és az Albán Köztársaság határa között a VIII. folyosó részeként elkészülő új vasúti szakasz megépítéséhez, és a kedvezményezett országban végzendő kivitelezés felügyeletéről szóló pályázati dokumentáció
11-28412/1
7 752 425

Környezetvédelem

15.
A hulladékgazdálkodási szabályozás végrehajtását és érvényesítését célzó adminisztratív kapacitás erősítése központi és helyi szinten
244-793
1 297 150

16.
A környezetgazdálkodási kapacitás erősítése központi és helyi szinten a levegőminőség területén
245-323
1 000 000

17.
A vízdíjra vonatkozó országos tanulmány kidolgozásához nyújtott szakirányú segítség
10-10139/1
785 000

Forrás: Kivonat az Európai Bizottság adatbázisából.

A Bizottság válasza

Összefoglalás

V

A környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúrába történő I. IPA beruházások célkitűzése az adminisztratív kapacitás erősítése volt, ún. „gyakorlat általi tanulás” típusú projektek révén. Ez azt jelenti, hogy az ország közvetetten fejleszt ki közbeszerzési know-how-t ezekben az ágazatokban, a strukturális alapok jogi keretével összhangban.

VI

A Bizottság elismeri, hogy a decentralizált megvalósítási rendszer lassíthatta a segítség iránti szükségletek meghatározását és az eredmények megszületését, azonban rá kíván mutatni arra, hogy a pénzügyi támogatás programozása és ezen programok megvalósítása, valamint az eredmények mérése egymásra épülő és bonyolult feladat, amely – a projektek típusától vagy az irányítási módtól függetlenül – általában több évig tart.

VII

A decentralizált megvalósítási rendszer célja az uniós források decentralizált irányítására szolgáló működő rendszer létrehozása volt. A nemzeti hatóságokat ösztönözni lehetne arra, hogy ezt a rendszert bevált gyakorlatként használják az egész közigazgatás területén. A Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság jelenleg dolgozik az államháztartási gazdálkodás megreformálásának átfogó programján, amely az államháztartási gazdálkodás alrendszereinek átfogó diagnosztizálásán fog alapulni, és várhatóan növeli az egész közigazgatás kapacitását e területen.

Bevezetés

12

A Bizottság egyetért a kiadások ágazatonkénti, ily módon történő bemutatásával. A Bizottság az alábbi kiegészítő tájékoztatással kíván szolgálni. Az I. IPA-rendelet szerint a támogatás programozása és végrehajtása az alábbi alkotóelemek szerint történik:

1.átmeneti támogatás és intézményfejlesztés – az alkotóelem minden ágazatot lefed;

2.határokon átnyúló együttműködés – az alkotóelem a területi együttműködés ágazatát fedi le;

3.regionális fejlesztés – az alkotóelem a környezetvédelmet és a közlekedést fedi le;

4.humánerőforrás-fejlesztés – az alkotóelem a foglalkoztatási, oktatási, és szociális politikákat fedi le;

5.vidékfejlesztés – az alkotóelem a mezőgazdasági ágazatot fedi le.

Az utolsó három alkotóelem „strukturális alapok” típusú projekteket eredményezett, és kizárólag az alapok decentralizált igazgatására jogosult tagjelölt országok számára volt hozzáférhető.

13

A „strukturális alapok” típusú projektek (pl. a környezetvédelemi és közlekedési beruházások) I. IPA-ból történő támogatása az ország számára kizárólag a decentralizált megvalósítási rendszer keretében volt jogilag lehetséges. A decentralizált irányítás keretében az előirányzott pénzösszegeket az ország közigazgatásán belül arra kijelölt, jogosult szervezetek kezelik.

Észrevételek

27

Tárgyalási keret hiányában a Bizottság a rendelkezésre álló eszközöket használja e terület kapacitásépítésének támogatására. Az ország cselekvési tervet fogadott el 2015-ben, amely konkrét intézkedéseket ír elő határidőkkel, valamint feladatokat jelöl ki számos, prioritást élvező területen, pl. a korrupció elleni küzdelem terén. A Bizottság rendszeresen ellenőrzi e cselekvési terv végrehajtását, és a legmagasabb szinten követi azt nyomon. A Bizottság a haladásjelentésében és a „Sürgős reformprioritások” c. dokumentumban foglalkozik e területtel. Emellett a korrupció elleni harc kitüntetett figyelmet kap a sürgős reformprioritások megvalósítására az ország által készített cselekvési tervben, amelyben egyértelmű célok és határidők szerepelnek. A korrupció elleni harc témaként szerepel a magas szintű csatlakozási párbeszéd során is, ahol szintén megállapítanak célkitűzéseket és határidőket a probléma kezelése érdekében. Minden cél sikeres megvalósulása végső soron a nemzeti hatóságokon múlik, amelyeknek megfelelő politikai akaratról kell tanúbizonyságot tenniük ebben a vonatkozásban.

29

A Bizottság egyértelmű koncepcióval rendelkezik arra vonatkozóan, hogyan lehet támogatni a civil társadalmi szervezeteket; ezt a 2012. szeptember 12-i COM(2012) 492 bizottsági közleményben és a csatlakozó országok civil társadalmának a 2014–2020-as időszakban nyújtandó uniós támogatásokról szóló iránymutatásban vázolja fel, valamint intenzív párbeszédet folytat velük valamennyi ágazatban, ideértve a korrupció elleni küzdelmet is. A Bizottság folyamatosan vizsgálja a civil társadalmi szervezetek támogatásának új, innovatív módjait.

2. háttérmagyarázat – Első francia bekezdés

Ami a 7. projektet illeti, az ország 2014. február 14-én elfogadott egy jogszabályt, amely funkcionális elemzés elvégzését teszi kötelezővé a szervezeti ábra bármilyen megváltoztatását megelőzően. Fontos, hogy a nemzeti hatóságok biztosítsák a jogszabály megfelelő végrehajtását.

2. háttérmagyarázat – Harmadik francia bekezdés

Az országban jelenleg érvényes jogi keret nem teszi lehetővé, hogy a közigazgatás további pénzeszközöket fizessen azoknak, akik ezeket a képzéseket tartották.

3. háttérmagyarázat – Negyedik francia bekezdés

A Bizottság egyetért a 16. projekttel kapcsolatos észrevétellel, azonban ki kell emelni, hogy az EU fontos technikai támogatást nyújt a területtel kapcsolatos kapacitásépítés és felszerelés tekintetében. A levegő minősége ugyan nagyon összetett probléma, amely jelentős pénzügyi és humánerőforrás-ráfordítást igényel ahhoz, hogy egy hiteles rendszer jöjjön létre, de a berendezés rendszeres karbantartását és megújítását is igényli a nemzeti hatóságok részéről.

A 17 levegőminőség-megfigyelő állomás közül az EU által biztosított 13 állomás alkotja a nemzeti levegőminőséget megfigyelő hálózat gerincét. Jelenleg a folyamatban lévő, levegőminőséggel kapcsolatos ikerintézményi projekt (a 2012. évi IPA keretében) segíti a minisztériumot a kalibráló laboratórium akkreditációs dokumentumainak elkészítésében.

3. háttérmagyarázat – Ötödik francia bekezdés

A 17. projekt tekintetében 2016. január 15-én „a vízszolgáltatás díjazásának meghatározására vonatkozó törvényt” fogadott el a nemzeti parlament (a 2016.1.18-i 07/16. sz. Hivatalos Közlönyben tették közzé), és a szabályozó testület is hamarosan feláll. Ez egy olyan folyamat, melynek lezárásához hosszabb időre van szükség.

A törvény végrehajtásának határideje 2016. szeptember lesz, a vízdíj megállapítására szolgáló új módszer elfogadását pedig 2016. október végére tervezik. Az új módszer alkalmazása a 10 000 főnél nagyobb lélekszámú településeken 2018. január 1-jén, a 10 000 főnél kisebb lélekszámú településeken 2019. január 1-jén kezdődik.

41

A koherencia és a koordináció megerősítése és javítása érdekében az új II. IPA pénzügyi terv keretében a Bizottság ágazatalapú támogatást vezetett be. Ez lehetővé teszi az ágazatokkal való alaposabb foglalkozást, ami biztosítaná a támogatás koherenciáját, valamint az érdekelt felek és donorok koordinációját is.

42

Az előcsatlakozási támogatás valójában programalapú, ahol az igények megállapításának folyamata, a pénzügyi támogatási programok elkészítése és végrehajtása, valamint az eredmények megszületése több évig tartó, egymásra épülő és bonyolult feladat. A II. IPA keretében a Bizottság a támogatását a projektek érettsége alapján programozza annak érdekében, hogy ezt az időtartamot lerövidítse. Emellett a „strukturális alapok” típusú támogatás az I. IPA keretében egy akkreditálási eljáráson ment keresztül, amelyet egy olyan időszakban végeztek, amikor a programokat már elfogadták, ami hatással volt a közbeszerzésre/végrehajtásra és ezen pénzeszközök felhasználására.

47

A Bizottság az alábbi kiegészítő tájékoztatással kíván szolgálni. A 2005–2006-os CARDS programokat az operatív struktúrákban újonnan felvett alkalmazottak támogatására, valamint az ahhoz szükséges képzés nyújtásának biztosítására használták, hogy az alkalmazottak rendelkezzenek a decentralizált megvalósítási rendszer keretében történő működéshez szükséges ismeretekkel. Az azt követő években az operatív struktúrák kapacitása meggyengült az alkalmazottak gyors cserélődése miatt. A Bizottság mindig is hangsúlyozta a munkaerő megtartására irányuló megfelelő politika szükségességét, és azt még a 2013. évi decentralizált megvalósítási rendszer cselekvési tervbe is belefoglalta. A kormánynak a legmesszebb menőkig kötelezettséget kell vállalnia arra, hogy elégséges kapacitást biztosít az operatív struktúrákban.

49

A Bizottság az alábbi kiegészítő tájékoztatással kíván szolgálni. A vonatkozó 1085/2006/EK és 718/2007/EK rendelet alapján a „strukturális alapok” típusú támogatás az ország számára kizárólag decentralizált módon áll rendelkezésre. A II. IPA keretében a Bizottság az ország szintjén szelektívebben járt el a pénzeszközök kezelésének decentralizálásában.

50

Az előzetes ellenőrzések számának csökkenése és a pénzeszközök II. IPA keretében történő szelektívebb decentralizációja mellett a Bizottság szorosan nyomon követi a nemzeti hatóságok által készített közbeszerzési terveket, és azt ajánlja az országnak, hogy állítsa fontossági sorrendbe a projekteket a további kötelezettségvállalás-visszavonás kockázatának enyhítése érdekében. Az IPA végrehajtásával kapcsolatos kérdések megoldása érdekében a Bizottság nyomon követi a decentralizált megvalósítási rendszer tagállami hatóságok által készített cselekvési tervének végrehajtását.

Következtetések és ajánlások

67

A Bizottság általánosságban egyetért a Számvevőszék végkövetkeztetésével, azonban sok output megvalósult, és az országnak nyújtott segítség néhány esetben hozzájárult az adminisztratív kapacitás megerősítéséhez. Például a közbeszerzés területén az előcsatlakozási támogatás mérföldkőnek bizonyult az Állami Fellebbezési Bizottság létrehozásában.

1. ajánlás

A Bizottság elfogadja az ajánlást. A közkiadások és a pénzügyi elszámoltathatóság értékelése megerősíti, hogy ezeket a területeket meg kell erősíteni annak biztosítása érdekében, hogy az államháztartási gazdálkodási rendszer jól működjön. A további uniós támogatásnak összhangban kell lennie az államháztartási gazdálkodás készülőben lévő reformprogramjában meghatározandó intézkedésekkel.

69

A környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúrába történő I. IPA beruházások célkitűzése az adminisztratív kapacitás erősítése volt, ún. „gyakorlat általi tanulás” típusú projektek révén. Ez azt jelenti, hogy az ország közvetetten fejleszt ki közbeszerzési know-how-t ezekben az ágazatokban a strukturális alapok jogi keretével összhangban.

2. ajánlás

A Bizottság elfogadja az ajánlást. Ezenkívül a Bizottság folytatja a képzések nyújtását és az ország JASPERS programon keresztül történő támogatását.

3. ajánlás

A Bizottság elfogadja az ajánlást. A Bizottság az outputokat és a fenntarthatóságot jelenleg az ágazati és közös előcsatlakozási monitoringbizottságok révén követi nyomon. Ezt meg fogja erősíteni azzal, hogy a II. IPA keretében teljesítménymérési keretet hoz létre, amely mutatókat, célkitűzéseket és kiindulási helyzeteket tartalmaz projekt és program szinten. Ezenkívül a Bizottság felülvizsgálja minden program végrehajtását annak lezárásakor és fenntartja magának a jogot, hogy visszakövetelje a pénzeszközöket, amennyiben eltérés van a várt eredmények és a felhasznált pénzeszközök között.

71

A pénzügyi támogatás programozásának folyamata és ezen programok megvalósítása, továbbá az eredmények mérése egymásra épülő és bonyolult feladat. A II. IPA keretében a Bizottság ágazatalapú megközelítést vezetett be, amely lehetővé teszi, hogy mélyrehatóbban foglalkozzanak az ágazatokkal. Ez biztosítaná a támogatás koherenciáját, valamint az érdekelt felek és donorok koordinációját is. A Bizottság sokkal nagyobb figyelmet fordít a projektek érettségére annak érdekében, hogy enyhítse a projektek programozása és végrehajtása közötti különbségek kockázatát. Ebből a célból a II. IPA keretében egy egységes projekttár bevezetésére került sor.

4. ajánlás

A Bizottság elfogadja az ajánlást. A II. IPA keretében a Bizottság ágazatalapú megközelítést vezetett be, amely lehetővé teszi, hogy mélyrehatóbban foglalkozzanak az ágazatokkal. Ez biztosítaná a támogatás koherenciáját, valamint az érdekelt felek és donorok koordinációját is.

5. ajánlás

A Bizottság elfogadja az ajánlást. A II. IPA keretében a Bizottság szelektívebbé vált a pénzeszközök nagysága és a projektek összetettsége tekintetében. A decentralizáció a projektek végrehajtásában illetékes nemzeti struktúrák kapacitásának értékelésén alapul.

6. ajánlás

A Bizottság elfogadja az ajánlást.

6. ajánlás i.

A nemzeti hatóságoknak nem csak meg kell erősíteniük az adminisztratív kapacitást, hanem szilárd politikai kötelezettségvállalásról kell tanúbizonyságot tenniük a korrupció leküzdése és az átláthatóság növelése érdekében, ami olyan meglévő eszközökkel mérhető, mint a haladásjelentés, a magas szintű csatlakozási párbeszéd, valamint a sürgős reformprioritások.

6. ajánlás ii.

A Bizottság az elmúlt évtizedben azon dolgozott, hogy segítse az országot a korrupciós ügyek nyilvántartásának elkészítésében, és folytatja a támogatásnyújtást a nyilvántartás továbbfejlesztése érdekében.

6. ajánlás iv.

Tárgyalási keret hiányában a Bizottság továbbra is olyan meglévő eszközöket használ, mint a haladásjelentés, a magas szintű csatlakozási párbeszéd, valamint a sürgős reformprioritások, annak érdekében, hogy felmérje a nemzeti hatóságok kapacitását a közösségi vívmányok kulcsfontosságú területeinek alkalmazása tekintetében. Például a sürgős reformprioritásokkal kapcsolatban a nemzeti hatóságok által készített cselekvési terv célokat és határidőket tartalmaz a kulcsfontosságú területek prioritásainak végrehajtására vonatkozóan. Emellett a haladásjelentés formájának új megközelítése a célok jobb meghatározását teszi lehetővé néhány kísérleti fejezetre vonatkozóan. Konkrét és tartós eredményeket azonban csak akkor lehet elérni, ha a nemzeti hatóságok megfelelő politikai kötelezettségvállalásról tesznek tanúbizonyságot e tevékenységek végrehajtása érdekében.

QJ-AB-16-012-HU-E    ISSN 1977-5679

Jelentésében a Számvevőszék azt vizsgálta, hogy a Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságnak nyújtott bizottsági támogatás eredményesen járult-e hozzá az ország adminisztratív kapacitásának erősítéséhez, amelynek célja az uniós tagságra történő felkészülés volt. A Számvevőszék megállapítása szerint a vizsgált időszakban (2007–2013) viszonylag kevés haladás történt. Ezt nagymértékben az okozta, hogy az országban nem volt meg a politikai akarat az adminisztratív kapacitás erősítése útjában álló egyes akadályok felszámolására, valamint hogy a csatlakozási tárgyalások által biztosított keretek híján a kulcsfontosságú területeken korlátozott volt a Bizottság motiváló ereje. A Számvevőszék ezenkívül az ellenőrzött projektek bizottsági irányítása terén is rámutatott bizonyos hiányosságokra.