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IT
2016

n. 11

Relazione speciale

Il rafforzamento della
capacità amministrativa
nell’ex Repubblica
jugoslava di Macedonia:
scarsi progressi in un
contesto difficile

(presentate in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III, presieduta da Karel Pinxten, membro della Corte, specializzata nei settori di spesa relativi alle azioni esterne. L’audit è stato diretto da Hans Gustaf Wessberg, membro della Corte, coadiuvato da Peter Eklund, capo di Gabinetto, Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché di Gabinetto, Torielle Perreur-Lloyd, capo incarico, Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante, Aurelia Petliza, auditor.

Da sinistra a destra: A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Indice

Abbreviazioni e acronimi

Sintesi

Introduzione

Il percorso verso l’adesione

Il contesto nazionale della riforma

L’assistenza finanziaria preadesione dell’UE

Estensione e approccio dell’audit

Osservazioni

Parte I — L’efficacia dell’assistenza finanziaria preadesione nel contribuire al rafforzamento della capacità amministrativa

L’assistenza finanziaria preadesione non ha affrontato in maniera efficace le debolezze significative che inficiano la capacità amministrativa in ambiti chiave

La maggior parte delle realizzazioni previste sono state attuate ma non sempre sono state sfruttate

L’impatto dei progetti è risultato spesso limitato e non sempre sostenibile

Il rafforzamento della capacità amministrativa ha incontrato diversi ostacoli

Parte II — La gestione decentrata come strumento di creazione della capacità

Il paese non era pronto per gestire il volume e la complessità dei fondi IPA per i quali è stata adottata la gestione decentrata

La Commissione è intervenuta ma è probabile che si proceda a un ulteriore disimpegno

Il ricorso al decentramento della gestione quale strumento volto a rafforzare la capacità della pubblica amministrazione avrebbe potuto essere più ampio

Parte III — Il contributo del dialogo politico al rafforzamento della capacità amministrativa

Per quanto ben organizzato, il dialogo politico non ha contribuito in maniera significativa al rafforzamento globale della capacità amministrativa

Altri meccanismi di dialogo posti in essere per rispondere alla necessità di rafforzare la capacità amministrativa non hanno condotto ad alcun passo avanti nella rimozione degli ostacoli

Conclusioni e raccomandazioni

Allegato I | — | Date significative nelle relazioni fra l’UE e l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia
Allegato II | — | Progetti controllati

Risposte della Commissione

Abbreviazioni e acronimi

ASA: Accordo di stabilizzazione e di associazione

DG Politica di vicinato e negoziati di allargamento: Direzione generale della Politica di vicinato e dei negoziati di allargamento

DG Politica regionale e urbana: Direzione generale della Politica regionale e urbana

IPA: Strumento di assistenza preadesione

ITSF: IPA Training and Support Facility (Meccanismo di formazione e sostegno IPA)

OSC: Organizzazione della società civile

PIFC: Public Internal Financial Control (Controllo finanziario interno nel settore pubblico)

PSA: Processo di stabilizzazione e di associazione

ReSPA: Regional School of Public Administration (Scuola regionale della pubblica amministrazione)

RPA: Riforma della pubblica amministrazione

SCPC: State Commission for Prevention of Corruption (Commissione statale per la prevenzione della corruzione)

SIGMA: Sostegno per il miglioramento della governance e della gestione

Sintesi

I

L’ex Repubblica jugoslava di Macedonia è candidata all’adesione all’Unione europea (UE) dal 2005. Ogni anno, dal 2009, la Commissione ha dichiarato che il paese soddisfa i criteri politici obbligatori per passare allo stadio successivo del processo di adesione. Pur avendo convenuto che il paese soddisfa i criteri politici, il Consiglio non ha stabilito un quadro per l’apertura dei negoziati. Nel novembre 2015, la Commissione ha affermato di essere pronta a prorogare la raccomandazione di aprire i negoziati di adesione con il paese. Tuttavia, ciò è subordinato alla soluzione dell’attuale crisi politica che ha colpito il paese e nell’attuazione di una serie di riforme prioritarie urgenti.

II

Fra il 2007 e il 2013, l’UE ha stanziato 615 milioni di euro a titolo dello strumento di assistenza preadesione (IPA I) per aiutare il paese a prepararsi all’adesione. Il paese ha inoltre ricevuto un sostegno finanziario nel quadro di programmi multilaterali che coprono la totalità dei Balcani occidentali.

III

La Corte ha sottoposto ad audit i progetti finanziati da IPA I in tre importanti settori: riforma della pubblica amministrazione (12 % della dotazione complessiva), trasporti (18 %) e ambiente (16 %). Ne è emerso che, nonostante la Commissione avesse attribuito la priorità al potenziamento della capacità, i progressi compiuti nel rafforzare la capacità amministrativa del paese durante il periodo esaminato sono risultati relativamente limitati. I progetti esaminati hanno in genere prodotto le realizzazioni previste, ma spesso queste non sono state pienamente sfruttate. In alcuni casi i progetti hanno avuto un impatto limitato e non erano sostenibili.

IV

Tutti i progetti sottoposti ad audit nel settore della riforma della pubblica amministrazione (RPA) comprendevano attività intese a rafforzare la capacità amministrativa, ma spesso non sono riusciti a ovviare in maniera efficace a molte debolezze. Per alcuni ambiti chiave già solidamente regolamentati (controllo interno, sviluppo di una funzione pubblica professionale e indipendente), l’assistenza fornita mediante IPA durante il periodo esaminato è stata modesta e non si sono registrati progressi sufficienti nell’attuazione della normativa. In altri ambiti fondamentali (come la lotta alla corruzione e il settore degli appalti pubblici), mancando un sostegno attivo da parte delle autorità nazionali, i progetti IPA hanno avuto un impatto modesto.

V

Nei settori dei trasporti e dell’ambiente, pochi progetti controllati hanno affrontato il potenziamento della capacità per conformarla all’acquis dell’UE. Mentre altri progetti miravano a rafforzare la capacità amministrativa mediante «l’apprendimento attraverso la pratica», un ulteriore esame ha rivelato che gli investimenti in infrastrutture non comprendevano attività volte espressamente a sostenere in maniera diretta tale obiettivo.

VI

I progetti controllati non sempre rientravano in un approccio coerente, sistematico e coordinato finalizzato a rafforzare la capacità amministrativa. Alcuni progetti non costituivano il proseguimento dell’aiuto fornito in precedenza nel medesimo settore o non avevano ricevuto ulteriore sostegno per la loro prosecuzione. Spesso, fra la determinazione del bisogno di assistenza e la realizzazione dei risultati del progetto trascorrevano quattro o più anni.

VII

La Commissione ha decentrato la gestione del 76 % delle risorse stanziate da IPA I a favore dell’amministrazione nazionale e ha sostenuto la costituzione e il funzionamento delle strutture preposte alla gestione di tali fondi. Ciò ha condotto a una migliore capacità nei servizi della pubblica amministrazione interessati. La Corte osserva tuttavia che il decentramento della gestione rappresentava un’opportunità per potenziare la capacità nella parte restante della pubblica amministrazione, opportunità che la Commissione non ha saputo cogliere durante il periodo oggetto dell’audit.

VIII

I meccanismi relativi al dialogo politico erano indubbiamente adatti a sostenere la riforma nel paese. Il fatto che la capacità amministrativa globale non sia sensibilmente migliorata durante il periodo in esame è riconducibile in gran parte alla scarsa volontà politica delle autorità nazionali di affrontare alcuni ostacoli al rafforzamento della capacità amministrativa. Inoltre, il potere della Commissione di incoraggiare la riforma, specie in ambiti sensibili, si è notevolmente indebolito nell’arco di questo periodo per l’assenza di un quadro fornito dai negoziati di adesione.

IX

La Corte formula una serie di raccomandazioni volte a sostenere il potenziamento della capacità amministrativa.

Introduzione

Il percorso verso l’adesione

01

Nel 2001 l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia e l’UE hanno firmato un accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA), il primo nei Balcani occidentali. Con il vertice di Salonicco del 2003, l’«Unione europea ha concesso a tutti i paesi dei Balcani occidentali¹ una chiara prospettiva di adesione, subordinata al rispetto dei criteri di Copenaghen² e delle condizioni previste dal processo di stabilizzazione e associazione (PSA)³. Nel 2005 il paese è divenuto, a tutti gli effetti, candidato ufficiale all’adesione all’UE.

02

Nel 2009 molte parti importanti della normativa nazionale erano state conformate alla legislazione dell’UE. La Commissione ha riconosciuto tale progresso e ha raccomandato l’apertura dei negoziati ufficiali di adesione. Affinché i negoziati per l’adesione possano avere inizio, occorre tuttavia che i governi di tutti gli Stati membri dell’UE abbiano espresso il proprio consenso mediante decisione unanime del Consiglio dell’UE. Pur convenendo che il paese aveva soddisfatto i criteri politici per l’apertura dei negoziati di adesione, il Consiglio non ha espresso tale decisione a fronte della raccomandazione della Commissione del 2009.

03

Il Consiglio ha continuato a non pronunciarsi nonostante le raccomandazioni favorevoli ribadite di anno in anno dalla Commissione nel quinquennio successivo. Le questioni inerenti al nome ufficiale del paese⁴ e, più di recente, i rapporti con i paesi vicini, si sono rivelati un ostacolo a tale decisione. Il cammino ufficiale del paese verso l’adesione è stato bloccato per oltre sei anni. Nel frattempo, l’ex Repubblica jugoslava di macedonia si è vista raggiungere e talvolta superare⁵ in questo percorso da altre nazioni dei Balcani occidentali.

04

Nel 2013 il paese è entrato in una fase di crisi politica ed è venuto meno il dialogo politico interno⁶, rivelando gravi carenze nella governance democratica. Nel 2015, Intercettazioni telefoniche che denuncerebbero violazioni dei diritti fondamentali, politicizzazione e corruzione, sono divenute di pubblico dominio⁷. La Commissione e alcuni deputati al Parlamento europeo sono stati coinvolti attivamente nel tentativo di facilitare un accordo politico per superare tale crisi.

05

Nel 2014 la Commissione ha annunciato che non vi sarebbero stati nuovi Stati membri prima del 2020⁸. Questo rallentamento generale del processo di allargamento è stato determinato dalla necessità di un consolidamento interno dell’Unione dopo le recenti tornate di allargamento, nonché dalle sfide poste dall’integrazione di una regione che si sta ancora riprendendo dal violento conflitto scoppiato negli anni novanta. Cfr. date chiave nell’allegato I.

Il contesto nazionale della riforma

06

La Commissione assiste l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia nel porre in atto le riforme e nel prepararsi all’adesione all’UE. Il processo di riforma consiste nell’introdurre e attuare la normativa nazionale allineata con quella dell’UE. La Commissione fornisce assistenza per la stesura della nuova legislazione e per il rafforzamento della capacità amministrativa necessaria a porla in atto.

07

La Commissione e altri portatori di interessi hanno riferito che, sebbene l’amministrazione pubblica dell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia prosegua i lavori in vista dell’adesione all’UE, a un livello più elevato delle autorità nazionali si registra un impegno ridotto a favore delle riforme⁹. Spesso manca la volontà di impegnarsi in alcuni investimenti finanziari significativi, necessari per avanzare nella realizzazione della riforma, ad esempio in materia di misure ambientali. Anche la leadership politica non ha affrontato in maniera adeguata aspetti delicati come la lotta alla corruzione.

08

In mancanza di negoziati di adesione ufficiali, la Commissione ha valutato i progressi annuali del paese¹⁰ utilizzando i capitoli su cui sono basati di norma i negoziati¹¹. Pur rilevando debolezze nella capacità amministrativa, la Commissione concludeva, fino al 2012, che l’avanzamento del processo globale di riforma era complessivamente positivo. Nella relazione del 2013, la Commissione ha evidenziato il mancato progresso in alcuni ambiti e la regressione verificatasi in altri. La relazione della Commissione del 2014 conteneva una valutazione più negativa ed esortava le autorità a intervenire in maniera risolutiva a fronte dei timori di una maggiore politicizzazione e delle crescenti carenze in termini di indipendenza del potere giudiziario e della libertà di espressione, affinché le sue raccomandazioni potessero essere attuate negli anni a venire¹².

09

Nella relazione sullo stato di avanzamento 2015, pubblicata nel novembre 2015, la Commissione ha ribadito la raccomandazione di aprire i negoziati di adesione con l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia. Questa raccomandazione favorevole è tuttavia subordinata al buon esito dell’accordo di Przino¹³ e a un sostanziale avanzamento nella messa in atto delle priorità di riforma urgenti¹⁴.

10

La tabella 1 contiene una sintesi delle debolezze che inficiano la capacità amministrativa in alcuni settori chiave della riforma, evidenziate nelle relazioni della Commissione sui progressi compiuti nell’arco del periodo 2011-2015.

Tabella 1

Valutazioni della capacità amministrativa contenute nelle relazioni annuali sui progressi compiuti (2011-2015) nei settori esaminati

| Capitolo | Istituzioni | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015
5 | Appalti pubblici | Ministero dell’Economia, Unità concessioni e partenariati pubblico-privato |  |  |  |  |
Commissione statale di appello |  |  |  |  |
14 | Politica dei trasporti | Ispettorato statale per i trasporti e le strade |  |  |  |  |
Autorità per la sicurezza ferroviaria |  |  |  |  |
Agenzia per l’aviazione civile/la sicurezza aerea |  |  |  |  |
21 | Reti transeuropee | Istituzioni impegnate nella costruzione |  |  |  |  |
22 | Politica regionale e coordinamento degli strumenti strutturali | Fondo nazionale, Dipartimento centrale per i finanziamenti, i contratti e i ministeri interessati |  |  |  |  |
Programmazione |  |  |  |  |
Monitoraggio e valutazione |  |  |  |  |
Gestione, controllo e audit finanziario |  |  |  |  |
23 | Sistema giudiziario e diritti fondamentali | Istituzioni che si occupano di attuare la politica anticorruzione |  |  |  |  |
Tribunali che dirimono controversie di alto profilo |  |  |  |  |
27 | Ambiente e cambiamenti climatici | Organismi regolatori (legislazione orizzontale) |  |  |  |  |
Organismi che si occupano di qualità dell’aria |  |  |  |  |
Organismi che si occupano della gestione dei rifiuti |  |  |  |  |
Organismi incaricati di far rispettare la legge |  |  |  |  |

| Capacità amministrativa ancora debole/limitata che richiede un miglioramento sostanziale/urgente.
| La capacità amministrativa è migliorata, ma sono necessari ulteriori progressi.
| La capacità amministrativa è migliorata; non sono necessari ulteriori progressi.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle relazioni della Commissione sui progressi compiuti.

L’assistenza finanziaria preadesione dell’UE

11

L’UE fornisce assistenza finanziaria e tecnica ai paesi dell’allargamento (Balcani occidentali e Turchia) mediante lo Strumento di assistenza preadesione (IPA)¹⁵. IPA I, che ha coperto il periodo 2007-2013, disponeva di una dotazione totale di 10 miliardi di euro, di cui 615 milioni (6 %) destinati all’ex Repubblica Jugoslava di Macedonia. Ad esso ha fatto seguito IPA II, con una dotazione totale indicativa di 11,7 miliardi di euro per il periodo 2014-2020, che comprende 664 milioni di euro (6 %) a favore dell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia.

12

Nell’ambito di IPA I, l’assistenza finanziaria destinata al paese può essere presentata in sette settori di spesa, come illustrato nella tabella 2.

Tabella 2

Assistenza IPA all’ex Repubblica Jugoslava di Macedonia per il periodo 2007-2013 (milioni di euro)

Settore/ambito di finanziamento | Assegnazione totale per settore | Percentuale
Giustizia e affari interni | 64 | 10 %
Riforma della pubblica amministrazione | 71 | 12 %
Sviluppo sociale | 67 | 11 %
Sviluppo del settore privato | 45 | 7 %
Trasporti | 110 | 18 %
Ambiente | 99 | 16 %
Agricoltura e sviluppo rurale | 111 | 18 %
Altro | 48 | 8 %
TOTALE 2007-2013 | 615 | 100 %

Fonte: Commissione europea.

13

Quando è entrato in funzione IPA I nel 2007, la maggior parte dei fondi era gestita direttamente dalla Commissione. A partire dal 2010, la gestione del 76 % della dotazione IPA per il paese è stata decentrata. Nel quadro della gestione decentrata, i fondi assegnati sono gestiti da apposite strutture interne dell’amministrazione pubblica del paese. La Commissione rimane tuttavia responsabile dei fondi e pertanto esegue controlli sulle operazioni.

1I paesi in questione erano all’epoca l’Albania, la Bosnia-Erzegovina, la Croazia, l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, la Serbia e il Montenegro.

2I criteri di Copenaghen, fissati dal Consiglio europeo nel giugno 1993, comprendono:
a)criteri politici;
b)criteri economici;
c)la capacità di assumere gli obblighi derivanti dall’adesione.

3Il PSA, la politica dell’UE per i Balcani occidentali, è stato istituito in vista dell’eventuale adesione all’UE. I paesi dei Balcani occidentali sono coinvolti in un partenariato graduale volto a stabilizzare la regione e a creare una zona di libero scambio.

4Dal 1994 si cerca una soluzione alla questione attraverso la mediazione delle Nazioni Unite.

5La Croazia è ora uno Stato membro dell’UE. Il Montenegro, la Serbia e l’Albania sono attualmente candidati all’adesione e con il Montenegro e la Serbia sono stati aperti i negoziati.

6Il principale partito di opposizione ha boicottato il parlamento.

7Cfr. introduzione alla relazione 2015 Progress Report, SWD(2015) 212 final del 10 novembre 2015.

8Discorso di apertura del Presidente della Commissione europea alla plenaria del Parlamento europeo, Strasburgo, 15 luglio 2014.

9La relazione sullo stato di avanzamento del 2015 (2015 Progress Report) indica che è necessaria una forte volontà politica per garantire un’amministrazione pubblica indipendente (sezione 2.2). La capacità di affrontare in maniera efficace la lotta alla corruzione è attualmente pregiudicata dall’assenza di una volontà politica, nonché dall’ingerenza politica nel lavoro svolto dagli organi competenti, che ne ostacola la capacità di agire in modo proattivo anziché selettivo, specie nei casi di alto profilo (sezione 2.3). Riguardo al capitolo 23, la relazione precisa che l’attuale mancanza di una volontà politica di affrontare le rimanenti sfide al livello più elevato impedisce a un’amministrazione capace di raggiungere la piena efficacia.

10Senza aprirli e chiuderli come farebbe se il processo di adesione funzionasse normalmente.

11I capitoli relativi all’acquis (attualmente 35) costituiscono la base dei negoziati di adesione per ciascun paese candidato. Corrispondono ai diversi ambiti dell’acquis in cui sono necessarie riforme per soddisfare le condizioni di adesione.

12Relazione sullo stato di avanzamento 2014 (2014 Progress Report) concernente l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, pag. 1.

13I quattro principali partiti politici hanno firmato l’accordo di Przino nel giugno 2015. Questo accordo prevedeva alcune condizioni, tra cui elezioni libere e regolari e la nomina di un procuratore speciale incaricato di indagare sulle questioni attinenti o derivanti dalle intercettazioni. Cfr. anche paragrafo 65 e allegato I.

14Nel giugno 2015 la Commissione ha pubblicato un documento sulle priorità di riforma urgenti della Commissione per l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, redatto sulla base delle constatazioni del Gruppo di esperti ad alto livello. Il documento contiene un elenco di priorità di riforma urgenti che l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia deve attuare nei settori dello stato di diritto e dei diritti fondamentali, della depoliticizzazione della pubblica amministrazione, della libertà di espressione e della riforma elettorale.

15IPA I è stato creato dal regolamento (CE) n. 1085/2006 del Consiglio, del 17 luglio 2006, che istituisce uno strumento di assistenza preadesione (IPA) (GU L 210 del 31.7.2006, pag. 82) e dal regolamento (CE) n. 718/2007 della Commissione, del 12 giugno 2007, che attua il regolamento (CE) n. 1085/2006 del Consiglio, che istituisce uno strumento di assistenza preadesione (IPA) (GU L 170 del 29.6.2007, pag. 1).

Estensione e approccio dell’audit

14

L’obiettivo dell’audit era valutare se l’assistenza preadesione fornita dall’UE abbia realmente contribuito a rafforzare la capacità amministrativa di attuare le riforme nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia. Gli auditor della Corte hanno esaminato l’assistenza, di natura finanziaria e non, fornita attraverso IPA I¹⁶ e destinata a rafforzare la capacità amministrativa.

15

I principali quesiti cui l’audit doveva rispondere erano tre:

a)La Commissione fa in modo che i progetti IPA contribuiscano in maniera efficace al rafforzamento della capacità amministrativa?

b)La Commissione si avvale in maniera efficace della modalità di gestione decentrata per potenziare la capacità?

c)L’assistenza di natura non finanziaria fornita dalla Commissione sostiene efficacemente il rafforzamento della capacità amministrativa?

16

Sono stati selezionati, ai fini dell’audit, tre importanti settori in cui una solida capacità amministrativa è essenziale per il buon esito della riforma e che assorbono il 46 % della dotazione complessiva, vale a dire: la riforma della pubblica amministrazione, i trasporti e l’ambiente (cfr. tabella 2). L’audit ha compreso l’analisi dei documenti e colloqui con rappresentanti della Commissione e del paese beneficiario. Sono stati utilizzati gli elementi probatori forniti nella documentazione dei progetti e dei programmi, valutazioni ex ante ed ex post di IPA I e del paese, nonché le relazioni annuali della Commissione sullo stato di avanzamento.

17

Per rispondere al quesito di audit di cui alla lettera a) (oggetto della parte I delle osservazioni), è stato esaminato un campione di 17 progetti concernenti i settori della RPA, dei trasporti e dell’ambiente. I progetti selezionati nel settore RPA comprendevano attività in ambiti chiave delle procedure di appalto, della lotta alla corruzione, del controllo interno, del potenziamento della capacità per la gestione decentrata nonché dell’assistenza per la formazione nell’ambito della pubblica amministrazione. Le attività progettuali miravano a rafforzare la capacità amministrativa, ad esempio sostenendo lo sviluppo di strategie, programmi, percorsi di formazione, manuali e procedure, fornendo consulenza per potenziare istituzioni e organismi in settori chiave della riforma e impartendo corsi di formazione.

18

La maggior parte dei progetti nei settori dei trasporti e dell’ambiente non comprendevano, fra gli obiettivi principali, il rafforzamento della capacità amministrativa. Gli auditor della Corte hanno controllato progetti incentrati su questo aspetto ed altri che includevano, a titolo integrativo, anche il potenziamento della capacità tramite «l’apprendimento attraverso la pratica».

19

La maggior parte dei progetti esaminati erano riservati unicamente al paese in questione, ma alcuni, ad esempio nel settore degli appalti pubblici, erano progetti destinati a più beneficiari e aperti a tutti i paesi dei Balcani occidentali. È stato inoltre esaminato il contributo della Scuola regionale della pubblica amministrazione (ReSPA), anch’essa finanziata attraverso un programma multibeneficiari. I 17 progetti controllati figurano nell’allegato II.

20

Per rispondere al quesito di audit b), oggetto della parte II delle osservazioni, sono state esaminate le procedure seguite per valutare la preparazione del paese alla gestione di un sistema di attuazione decentrata per gli aiuti IPA nonché il modo in cui la Commissione si è valsa di questa modalità di gestione per rafforzare la capacità amministrativa del paese.

21

Per rispondere al quesito di audit c), di cui alla parte III delle osservazioni, gli auditor della Corte hanno considerato l’assistenza di natura non finanziaria ed esaminato i meccanismi di dialogo politico stabiliti nell’ambito dell’accordo di stabilizzazione e di associazione nonché altre strutture per il dialogo, come il dialogo ad alto livello per l’adesione.

16All’epoca dell’audit, i progetti IPA II non erano ancora in corso di attuazione.

Osservazioni

Parte I — L’efficacia dell’assistenza finanziaria preadesione nel contribuire al rafforzamento della capacità amministrativa

22

Nel corso dell’audit si è esaminato se i progetti IPA abbiano affrontato con esito positivo il rafforzamento della capacità amministrativa in ambiti essenziali della riforma della pubblica amministrazione (appalti, lotta alla corruzione e controllo interno) nonché nei settori dei trasporti e dell’ambiente. Per i progetti campionati si è inteso appurare se le realizzazioni previste¹⁷ siano state poste in atto e quindi utilizzate dalle autorità nazionali e se gli impatti¹⁸ siano stati sostenibili. Sono stati inoltre esaminati gli ostacoli al progresso verso il potenziamento della capacità amministrativa.

L’assistenza finanziaria preadesione non ha affrontato in maniera efficace le debolezze significative che inficiano la capacità amministrativa in ambiti chiave

Ambiti chiave della riforma della pubblica amministrazione

23

Secondo la valutazione della Commissione, nel 2007 la normativa vigente nel paese in materia di appalti pubblici era moderatamente solida e relativamente ben allineata con la normativa UE¹⁹. Il processo di riforma ha tuttavia subito una regressione e tale normativa non è stata applicata²⁰. La relazione sullo stato di avanzamento 2015 evidenziava la necessità di eliminare le incoerenze con l’acquis, fra cui quelle concernenti la compilazione di una lista nera di imprese, le condizioni d’uso dei criteri di aggiudicazione, l’armonizzazione con le norme UE sugli appalti concernenti la difesa e la sicurezza nonché con la direttiva 2014 dell’UE in materia di appalti, specie riguardo alle concessioni²¹.

24

Durante il periodo in esame, la Commissione ha evidenziato la scarsa trasparenza del sistema degli appalti pubblici e l’assenza di dati affidabili sulle irregolarità²². Benché, a partire dal 2011²³, queste carenze siano considerate ad alto rischio nelle relazioni sullo stato di avanzamento, non sono state affrontate nei progetti controllati (cfr. allegato II).

25

La Commissione ha inoltre ravvisato la necessità di migliorare l’efficienza del sistema di appalti pubblici. Nel quadro dei progetti controllati sono stati forniti corsi di formazione incentrati principalmente sulla normativa inerente agli appalti pubblici; tali progetti non hanno però affrontato in maniera adeguata il rafforzamento della capacità di esperire procedure di appalto efficienti. Il primo progetto del campione controllato (cfr. allegato II) ha sovvenzionato azioni di formazione attuate dall’Ufficio per gli appalti pubblici, l’organismo responsabile in primo luogo del rafforzamento della capacità delle amministrazioni aggiudicatrici. La formazione impartita dal suddetto ufficio non ne ha tuttavia migliorato la capacità in maniera significativa²⁴.

26

L’Ufficio per gli appalti pubblici disponeva già di un sistema di aggiudicazione elettronico creato nel 2008. Al fine di migliorare l’efficienza globale degli appalti pubblici, il progetto n. 1 ha compreso un esame del sistema ma non ha fornito il sostegno necessario a migliorarlo.

27

La Commissione e altri portatori di interesse hanno segnalato sistematicamente le debolezze della lotta alla corruzione che dovrebbero essere affrontate in via prioritaria²⁵. Le autorità nazionali hanno assunto impegni a livello politico per combattere la corruzione, ad esempio nel contesto dell’accordo di stabilizzazione e di associazione. Nel programma di lavoro del governo per il periodo 2011-2015, il paese si impegnava a condurre una lotta senza compromessi alla corruzione. Ciò ha condotto all’adozione di programmi statali e a piani di azione associati, i quali non sono stati però tradotti in interventi efficaci e in risultati concreti. La Commissione ha usato diversi metodi per combattere la corruzione. Tuttavia, l’assenza di negoziati formali di adesione con l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia le ha impedito di applicare l’approccio più completo previsto di norma per i paesi candidati nei rispettivi quadri negoziali²⁶. A causa di ciò, nell’arco del periodo oggetto dell’audit, l’approccio della Commissione in materia di sostegno al rafforzamento della capacità in questo ambito fondamentale non risultava sufficientemente chiaro.

28

La Commissione ha usato i progetti a titolo di IPA I per rispondere ad alcune esigenze isolate in termini di potenziamento della capacità. Gli auditor della Corte hanno controllato due progetti nel settore della riforma della pubblica amministrazione volti a rafforzare la capacità che, al momento dell’audit, erano stati attuati o erano in corso di attuazione (cfr. allegato II). Il progetto n. 5 mirava a rafforzare il lavoro della commissione statale per la prevenzione della corruzione (SCPC), il principale organo incaricato di prevenire la corruzione. Il progetto non ha però considerato che la commissione suddetta non era in grado di svolgere il proprio mandato in maniera efficace data l’assenza di un impegno adeguato al riguardo da parte delle autorità nazionali. La commissione mancava di indipendenza in quanto, ad esempio, non venivano applicati criteri chiari per la nomina e la rimozione dall’incarico del vertice direttivo²⁷. In base alla relazione del sullo stato di avanzamento 2011 della Commissione, non dispone nemmeno di risorse adeguate potendo contare unicamente sul 50 % dell’organico necessario per svolgere efficacemente il proprio ruolo²⁸.

29

In assenza di un’efficace strategia governativa nella lotta alla corruzione, la Commissione ha sostenuto le organizzazioni della società civile (OSC) in quanto possono portare all’attenzione del pubblico i casi di sospetta corruzione. Il progetto n. 6 ha contribuito a sviluppare e a diffondere fra le OSC le migliori pratiche al riguardo. Gli auditor della Corte hanno tuttavia rilevato che l’approccio della Commissione in questo ambito chiave potrebbe essere migliorato per quanto attiene al rafforzamento del potenziale contributo delle OSC che si adoperano per accrescere la trasparenza e condividere la conoscenza.

30

Attraverso l’assistenza pre-IPA, la Commissione ha aiutato le autorità nazionali a introdurre una solida normativa in materia di controllo interno. In concomitanza con l’entrata in vigore di IPA I, la legge sul controllo finanziario interno nel settore pubblico (PIFC) è stata considerata una buona base per riformare le strutture di gestione finanziaria e di controllo e l’audit interno²⁹. Durante il periodo in esame, i progetti IPA erano sostanzialmente incentrati sulla capacità di controllo e di gestione finanziaria delle strutture operative create per la gestione decentrata dei fondi IPA, ma non del resto della pubblica amministrazione.

31

Le autorità nazionali, dal canto loro, hanno compiuto scarsi progressi nel rafforzamento della capacità amministrativa in questo campo e non hanno pienamente attuato la legge sul controllo finanziario interno nel settore pubblico. Ad esempio, nella relazione sullo stato di avanzamento 2015, la Commissione fa presente che la maggior parte delle unità di audit interno non dispongono di un numero sufficiente di auditor; questi espletano gli audit in base a piani strategici e annuali i quali non sono però basati sul rischio operativo e sistematico. In aggiunta, il lavoro di audit interno verte principalmente sulla conformità, senza comprendere un’analisi delle debolezze dei sistemi o considerare aspetti quali il rapporto costi-benefici; la messa in atto dei dispositivi di garanzia della qualità deve inoltre essere migliorata.

32

La capacità inadeguata delle unità di audit interno ha indebolito il controllo interno e ridotto l’attenzione prestata dai quadri direttivi alle constatazioni dei revisori interni. Donatori diversi dalla Commissione hanno fornito un sostegno per rafforzare le competenze dei revisori interni durante il periodo oggetto dell’audit. Ad esempio, l’Agenzia statunitense per lo sviluppo internazionale ha finanziato attività di formazione per i revisori interni presso l’Istituto di finanza e contabilità pubblica (CIPFA), un centro di eccellenza in Slovenia. Tuttavia, la capacità di audit interno e di controllo interno rimane, in generale, debole.

33

Nel quadro di IPA II, l’importanza di un controllo interno forte è cresciuta perché la Commissione sta collaborando con il paese per preparare un programma di sostegno settoriale al bilancio per la gestione, nel 2016, delle finanze pubbliche.

Trasporti e ambiente

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L’obiettivo principale dei fondi IPA assegnati ai settori dei trasporti e dell’ambiente (rispettivamente il 18 % e il 16 % delle dotazioni 2007-2013, cfr. tabella 2) era di migliorare le infrastrutture regionali. Parte di questi fondi è stata destinata al rafforzamento della capacità dell’amministrazione pubblica di redigere e attuare atti legislativi in linea con l’acquis dell’UE. La percentuale di fondi utilizzata per potenziare la capacità amministrativa nel settore dei trasporti (1 %) era nettamente inferiore a quella del settore dell’ambiente (15 %), nonostante entrambi i settori presentassero, sul piano della capacità, debolezze simili (cfr. grafico 1).

Grafico 1

Ripartizione dei fondi IPA per settore (2007-2013) (in milioni di euro)

Fonte: Commissione europea.

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Sebbene non vi fosse una dotazione IPA specifica destinata a potenziare la capacità della struttura operativa in materia di gestione decentrata³⁰, i fondi IPA per entrambi i settori dei trasporti e dell’ambiente comprendevano, quale obiettivo coadiuvante, l’«apprendimento attraverso la pratica». Poche attività, tuttavia, dei progetti da n. 12 a n. 17 controllati (cfr. allegato II) hanno fornito un chiaro sostegno in tal senso. Ad esempio, il fatto che l’ufficio fornito ai consulenti fosse ubicato in un sito diverso da quello del personale nazionale impegnato nel progetto n. 15 non ha agevolato il trasferimento del know-how. Il progetto n. 17, d’altro canto, è un esempio di trasferimento riuscito di know-how perché il personale della pubblica amministrazione ha saputo far buon uso dei consigli ricevuti tramite l’assistenza tecnica Jaspers in occasione dell’elaborazione del capitolato per il progetto³¹.

36

Nell’ambito di IPA II, la Commissione ha ridotto di 4 milioni di euro la dotazione complessiva assegnata al paese perché le autorità nazionali avevano declinato l’offerta di un sostegno per l’assistenza tecnica e il rafforzamento della capacità nel settore dei trasporti. Benché il paese abbia perso i fondi in questione, se si impegna a soddisfare i bisogni in termini di capacità amministrativa e ad attuare riforme orizzontali, i fondi potrebbero essere riassegnati nell’ambito del programma esistente.

La maggior parte delle realizzazioni previste sono state attuate ma non sempre sono state sfruttate

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Prima di procedere al pagamento del saldo per i progetti IPA completati, la Commissione riceve una relazione finale da parte del richiedente l’assistenza. Per gli undici progetti chiusi del campione controllato, l’audit della Corte ha dimostrato che tutte le realizzazioni previste, o la maggior parte di esse, si erano concretizzate. Tuttavia, per dodici dei progetti controllati, alcune delle realizzazioni erano utilizzate solo parzialmente, o non lo erano affatto. Il riquadro 1 fornisce esempi di realizzazioni dei progetti che non sono utilizzate dalle autorità nazionali.

Riquadro 1

Realizzazioni non utilizzate dalle autorità nazionali

I progetti nn. 8 e 9 hanno finanziato la ReSPA, una scuola istituita nel 2006 in Montenegro per fornire sostegno al potenziamento della capacità a tutti i paesi dei Balcani occidentali. Ogni anno la Commissione spende 1,2 milioni di euro per finanziare le attività della ReSPA. Ciascuno dei paesi partecipanti, tra cui l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, versa annualmente un contributo di 150 000 euro a copertura dei costi di funzionamento della scuola. Nonostante la presenza di un rappresentante nazionale nel consiglio di amministrazione della scuola, gli auditor della Corte hanno riscontrato che il paese ha usufruito in misura limitata dei corsi di formazione, nonché delle valutazioni comparative e delle possibilità di beneficiare di una rete di contatti fornite dalla scuola. Questo perché il personale della pubblica amministrazione nel paese in questione non riteneva tali opportunità pertinenti o interessanti.

Il progetto n. 12 mirava a rafforzare la capacità amministrativa e operativa dell’Ispettorato statale dei trasporti nel far rispettare la legislazione in materia di trasporto su strada. Il progetto è stato chiuso nel luglio 2014, ma alla data dell’audit, nove mesi dopo, l’Ispettorato non aveva ancora sfruttato metà delle realizzazioni del progetto quali, ad esempio, il piano di sviluppo strategico o il piano d’azione, o il capitolato predisposto per indire gare di appalto.

Il progetto n. 15 ha istituito due organismi regionali e un sistema di informazione pubblico sulla gestione dei rifiuti. Benché il progetto sia stato completato nel giugno 2012, all’epoca dell’audit tale sistema non era utilizzato.

38

Talvolta le realizzazioni attuate non venivano utilizzate perché richiedevano ulteriori investimenti. Cfr. riquadro 2.

Riquadro 2

Per utilizzare le realizzazioni compiute sono necessari ulteriori investimenti

Il progetto n. 7 mirava a migliorare il sistema nazionale per il coordinamento della formazione e l’attuazione del quadro normativo relativo alla gestione dell’amministrazione pubblica. Un’importante realizzazione di questo progetto è consistita nello svolgimento di analisi funzionali al fine di individuare le carenze della capacità amministrativa. Un esercizio di questo tipo consente di acquisire una gran varietà di elementi utili per elaborare una strategia di rafforzamento della capacità. Trattandosi tuttavia solo di un progetto pilota, che ha comunque fornito una guida per il proseguimento delle analisi, il paese non può di fatto completare il lavoro e utilizzarlo per ovviare alle lacune della capacità se non dispone di un ulteriore contributo finanziario.

Il progetto n. 7 ha sviluppato anche una serie di strumenti di apprendimento elettronici, cioè un metodo flessibile per rafforzare la capacità amministrativa. Per concretizzare appieno il proprio potenziale, tale realizzazione deve però essere resa disponibile su più vasta scala ed essere integrata in una strategia di formazione globale.

Il progetto n. 11 ha fornito assistenza tecnica per il potenziamento della capacità delle strutture operative create per gestire i fondi IPA nel quadro della gestione decentrata. Le realizzazioni conseguite comprendono formatori qualificati, programmi di formazione, moduli e kit formativi, nonché un pacchetto di strumenti e una biblioteca di risorse messi a punto per rafforzare la capacità in termini di monitoraggio e valutazione. Dopo la chiusura del progetto, le autorità nazionali hanno utilizzato i formatori qualificati, ma solo per un periodo di tempo limitato. Un loro impiego prolungato avrebbe richiesto un ulteriore investimento in termini di personale nazionale e di maggiori risorse. Le autorità nazionali non si sono servite degli strumenti di monitoraggio e valutazione, il cui aggiornamento e la diffusione online comporteranno una spesa.

L’impatto dei progetti è risultato spesso limitato e non sempre sostenibile

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Per undici dei progetti controllati, l’impatto ottenuto è stato limitato e spesso non sostenibile. Alcuni di essi non prevedevano risorse per la loro stessa sostenibilità. In altri casi, le autorità nazionali non si sono attivate per assicurare la sostenibilità dell’impatto. Cfr. riquadro 3.

Riquadro 3

Esempi di impatto limitato e non sostenibile

Il progetto n. 5 ha assistito la Commissione statale per la prevenzione della corruzione (SCPC) nel redigere documenti a sostegno di una strategia per prevenire la corruzione. L’intervento ha avuto uno scarso impatto sulla lotta intrapresa dal paese contro la corruzione in quanto non rientrava in una più ampia strategia anticorruzione di portata nazionale e perché la commissione suddetta non aveva l’indipendenza e le risorse necessarie per monitorare in maniera efficace l’attuazione della propria strategia in tutte le istituzioni interessate. L’impatto potenziale del progetto è stato ulteriormente indebolito dal fatto che ci sono voluti tre anni alla Commissione per darvi seguito con un altro progetto.

Il progetto n. 6 verteva sulla capacità delle organizzazioni della società civile di contrastare la corruzione e la criminalità organizzata. La definizione della migliore pratica e la possibilità di fruire di una rete di contatti sono stati elementi positivi. Tuttavia, una volta cessato il finanziamento dell’UE, è improbabile che il progetto sia sostenibile. Ciò è dovuto al fatto che l’unica istituzione che si è detta interessata a prestare un sostegno continuativo in questo ambito manca dell’autorità e della capacità necessarie per proseguire il lavoro.

Il progetto n. 10 ha fornito assistenza nella creazione di un meccanismo di formazione e sostegno IPA centralizzato (ITSF). Tale meccanismo ha avuto un impatto relativamente limitato sul rafforzamento della capacità amministrativa. Uno dei motivi è che solo alcuni dei formatori preparati dal progetto hanno effettivamente impartito corsi come previsto, e questo per due ragioni: o non sono stati dispensati da altri compiti, o non erano motivati a rilevare quello che ritenevano essere un compito aggiuntivo e non gratificante. Una volta scaduti i contratti originari con i formatori, le autorità nazionali non hanno favorito la stipula di nuovi accordi per assegnare al meccanismo suddetto i formatori necessari. Né le autorità nazionali né la Commissione hanno fornito un sostegno finanziario per ovviare alla penuria di formatori. Un’altra ragione è che le autorità nazionali non hanno centralizzato ufficialmente la formazione IPA nell’ambito dell’ITSF, per cui gran parte della formazione continua ad essere dispensata presso i singoli ministeri capofila (cfr. foto).

Il progetto n. 16 consisteva nella formazione del personale addetto alla misurazione della qualità dell’aria, ma non affrontava il principale ostacolo a un sistema di monitoraggio della qualità dell’aria pienamente operativo, vale a dire la mancanza di capacità in termini di attrezzature funzionanti. Inoltre, il laboratorio di calibratura sovvenzionato dal progetto non è stato ancora accreditato né dotato di personale. Inoltre, il laboratorio di calibratura sovvenzionato dal progetto non è stato ancora accreditato né dotato di personale.

Il progetto n. 17 ha fornito uno strumento per l’applicazione del principio «chi inquina paga» e il rafforzamento della capacità in tal senso, il quale non è stato però ancora attuato dalle autorità nazionali. Lo stesso progetto preparava l’introduzione di tariffe per garantire la sostenibilità degli impianti di trattamento dei rifiuti, ma il paese non ha ancora istituito un organo di regolamentazione per l’imposizione delle tariffe. All’epoca dell’audit, il progetto non aveva prodotto un impatto sostenibile.

Sede per le attività di formazione e sostegno IPA, Skopje (progetto n. 10).

Fonte: Corte dei conti europea.

40

Molti dei progetti controllati non hanno prodotto alcun impatto a causa degli ostacoli derivanti da rigidità strutturali e organizzative della pubblica amministrazione. Ad esempio, in alcuni progetti che vedono coinvolte le amministrazioni aggiudicatrici, gli auditor della Corte hanno riscontrato che non vi era sufficiente flessibilità fra i ministeri per consentire scambi di personale e di esperienze. Inoltre, il personale amministrativo formato nel quadro di tre dei progetti controllati affinché formasse a sua volta altro personale spesso non veniva messo a disposizione per impartire corsi e l’attività di formazione di altri effettivi non veniva in alcun modo compensata. Per oltre la metà dei progetti controllati, gli auditor hanno rilevato che il personale formato non sempre era incoraggiato o autorizzato a usare le competenze acquisite; inoltre, una rotazione e un avvicendamento eccessivi hanno determinato una penuria di personale qualificato.

Il rafforzamento della capacità amministrativa ha incontrato diversi ostacoli

41

La Commissione non disponeva di una strategia globale di sostegno per il rafforzamento della capacità amministrativa nel paese e i progetti controllati non sempre rientravano in un approccio coerente, armonioso e coordinato. Alcuni progetti non costituivano il proseguimento dell’assistenza fornita in precedenza nel medesimo settore e non veniva dato ad essi un seguito adeguato mediante un ulteriore sostegno. La ragione è che spesso la Commissione deve scegliere come impiegare le risorse limitate di cui dispone per un’ampia varietà di politiche UE da attuare nel paese. I singoli progetti, per giunta, erano spesso molto ambiziosi e perseguivano numerosi obiettivi.

42

Il conseguimento degli obiettivi dell’assistenza IPA è stato ostacolato anche dal fatto che questa non era sufficientemente reattiva, flessibile e mirata. Ad esempio, l’impatto dei progetti controllati è stato spesso indebolito dal fatto che, fra la determinazione del bisogno di aiuto e il conseguimento di risultati, trascorrevano quattro anni o più. In alcuni casi le esigenze erano già cambiate prima che fossero prodotti i risultati. Ciò è attribuibile, in parte, al lungo processo per la mobilitazione dei fondi IPA, ma anche al fatto che, al momento della selezione dei progetti, questi non sempre erano sufficientemente maturi, il che riduce l’efficienza dell’attuazione.

43

Nel quadro di IPA I, la Commissione non disponeva di fondi da mobilitare rapidamente per affrontare le problematiche al loro insorgere. Un esempio di come i fondi possano essere utilizzati in questo modo si è profilato durante la recente crisi politica. La Commissione è riuscita ad utilizzare con successo, in tempi brevi e in circostanze eccezionali, dei fondi per fornire un contributo specialistico flessibile, mirato, rapido a favore di priorità strategiche urgenti e delicate.

44

Il persistere di ostacoli al miglioramento della capacità amministrativa nel paese ha fatto sì che gli obiettivi dell’assistenza di preadesione non sempre siano stati raggiunti. Un’importante criticità è consistita nella mancanza di volontà politica ad alto livello e nell’impegno, da parte delle autorità nazionali, a sostenere i progetti IPA. Ad esempio, a livello politico, permane la resistenza ai tentativi di sviluppare una pubblica amministrazione che sia indipendente, forte e rappresentativa (cfr. riquadro 4).

Riquadro 4

Resistenza allo sviluppo di un’amministrazione pubblica indipendente, forte e rappresentativa

Con il sostegno della Commissione, nel febbraio 2015 il paese ha posto in essere un nuovo quadro giuridico per un servizio pubblico professionale. L’idea centrale della normativa era assicurare che l’assunzione di dipendenti pubblici fosse basata sul merito e sulla parità di trattamento. Pur presentando ancora delle lacune, la normativa rappresenta un importante passo avanti verso la creazione di una funzione pubblica forte, indipendente e professionale. Due giorni prima che la legge entrasse in vigore, il parlamento ha adottato una nuova legge sulla trasformazione di posti temporanei in contratti a tempo indeterminato. La legge in questione elude i principi dell’assunzione basata sul merito e ha consentito a migliaia di dipendenti assunti con contratti temporanei di divenire funzionari titolari o dipendenti pubblici senza aver superato un concorso generale.

Il progetto n. 7 ha formato 600 funzionari amministrativi che rientravano fra i 2 400 effettivi assunti dalle autorità nazionali fra le comunità non maggioritarie³² successivamente all’accordo quadro di Ohrid³³ sull’equa rappresentanza. Benché retribuiti, i soggetti interessati non erano in servizio. La formazione fornita aveva lo scopo di aumentare la probabilità che fosse offerto ai partecipanti un posto di lavoro. Al momento dell’audit, la maggior parte del personale formato tramite il progetto era ancora retribuito ma non svolgeva alcuna attività lavorativa. L’obiettivo di un’equa rappresentanza nella pubblica amministrazione non era stato raggiunto.

Parte II — La gestione decentrata come strumento di creazione della capacità

45

Gli auditor della Corte hanno esaminato l’introduzione della gestione decentrata nell’ambito di IPA I e la risposta della Commissione alle problematiche che ne sono scaturite. Hanno inoltre valutato se il ricorso alla gestione decentrata da parte della Commissione abbia rafforzato la capacità amministrativa.

Il paese non era pronto per gestire il volume e la complessità dei fondi IPA per i quali è stata adottata la gestione decentrata

46

L’ex Repubblica jugoslava di Macedonia ha chiesto alla Commissione di decentrare la gestione dei fondi IPA per affidarla nel 2008 alle autorità nazionali³⁴. Nel 2010 il paese era responsabile dell’assegnazione mediante affidamento e dell’esecuzione di 470 milioni di euro (76 %) della propria dotazione complessiva IPA I, che sarebbero stati oggetto di verifiche ex ante o ex post da parte della Commissione. Spettava alle autorità nazionali creare le strutture operative per gestire i fondi IPA decentrati.

47

Il processo di decentramento si è svolto conformemente alle disposizioni normative. La Commissione, tuttavia, non era tenuta a valutare se le autorità nazionali fossero pronte a gestire il volume e la complessità dei fondi IPA la cui gestione sarebbe stata decentrata. Affinché tale modalità di gestione funzioni efficacemente, è necessario che le strutture operative possiedano una capacità sufficiente.

48

Poco dopo l’inizio del decentramento, le autorità nazionali non sono state in grado di rispettare le scadenze per sottoporre i fascicoli di gara alle verifiche ex ante della Commissione. Spesso, infatti, i documenti presentati erano di scarsa qualità e dovevano essere respinti. Nel 2014 è stato rifiutato circa un terzo dei documenti. Il ritmo degli affidamenti è rallentato. Alla fine del 2014, i ritardi avevano condotto al disimpegno³⁵ di 70 milioni di euro di fondi a titolo di IPA I (11 % dei fondi IPA assegnati al paese), mentre rimanevano da impegnare 244 milioni di euro (circa il 40 % del totale). In molti casi i disimpegni hanno condotto alla perdita di progetti intesi a finanziare riforme essenziali. Ad esempio, per il 2010 erano stati stanziati 33 milioni di euro, ma a causa dell’annullamento di 12 dei 31 progetti per cui era stato richiesto il finanziamento, 10 milioni di euro (33 %) non hanno potuto essere utilizzati per finanziare la riforma nel paese.

49

La Commissione ha attribuito i ritardi a un processo decisionale fortemente centralizzato, che impedisce decisioni tempestive, nonché alla scarsità di risorse materiali e alla disponibilità di un numero adeguato di effettivi sufficientemente qualificati, alle accuse di interferenze politiche negli appalti e alla scarsa cooperazione interistituzionale. Simili debolezze erano già state evidenziate dalla Commissione nel resto della pubblica amministrazione prima che la gestione fosse decentrata. Se la Commissione avesse tenuto maggiormente conto delle debolezze già individuate nella pubblica amministrazione, avrebbe potuto ravvisare la necessità di posticipare il decentramento della gestione o di decentrare la gestione di una parte più ridotta di fondi IPA nei limiti della normativa applicabile.

La Commissione è intervenuta ma è probabile che si proceda a un ulteriore disimpegno

50

Basandosi sull’esperienza maturata in precedenza con altri paesi dell’allargamento, la Commissione si aspettava che i primi anni di gestione decentrata fossero un periodo di apprendimento e di trasferimento di conoscenze e ha collaborato con il paese per affrontare le cause dei ritardi nella stipula dei contratti e nell’impiego dei fondi IPA. Un ulteriore disimpegno significativo dei fondi IPA I era tuttavia atteso nel 2015, nel 2016 e nel 2017.

51

Nel 2015 la Commissione ha preso provvedimenti per migliorare la situazione riguardo ai fondi IPA I, ad esempio ricentralizzando la gestione di alcuni progetti IPA e accelerando le procedure di stipulazione dei contratti grazie alla riduzione del numero di verifiche ex ante. Per quanto riguarda IPA II, la Commissione sta attualmente valutando il livello ottimale di decentramento e prevede di essere maggiormente selettiva in merito alla tipologia di progetti la cui gestione sarà delegata alle autorità nazionali.

Il ricorso al decentramento della gestione quale strumento volto a rafforzare la capacità della pubblica amministrazione avrebbe potuto essere più ampio

52

Quando nel 2010 la gestione è stata decentrata, l’obiettivo principale era di preparare il paese alla futura gestione dei fondi agricoli e strutturali dell’UE. L’attenzione era quindi puntata sulla creazione delle strutture necessarie all’esercizio della gestione decentrata e sul rafforzamento della capacità del personale amministrativo di far funzionare dette strutture.

53

Il decentramento della gestione richiedeva un investimento considerevole di risorse, tanto da parte del paese quanto della Commissione. Ad esempio, il paese ha assegnato 436 dipendenti amministrativi alle strutture operative, con un costo salariale annuo di 4,7 milioni di euro (dati 2014). Sia la Commissione sia il paese hanno fornito attività di formazione relative alla costituzione delle strutture operative e alla programmazione, all’affidamento e all’attuazione dei progetti IPA.

54

La gestione decentrata ha rafforzato la capacità nell’ambito delle strutture operative. Il controllo interno è più forte e le decisioni operative vengono adottate, nella maggior parte dei casi, al livello appropriato, con minori interferenze politiche rispetto ad altre parti della pubblica amministrazione. I rigorosi controlli ex ante svolti dalla delegazione UE hanno offerto ulteriori opportunità di «apprendimento attraverso la pratica»³⁶. Le strutture operative sono divenute «centri di eccellenza» in termini di capacità amministrativa.

55

Benché il rafforzamento della capacità amministrativa non fosse incluso fra gli obiettivi del decentramento della gestione, la Commissione avrebbe potuto sfruttare maggiormente l’esperienza acquisita per incoraggiare le autorità nazionali a trasferire le conoscenze al resto della pubblica amministrazione, ad esempio mediante l’«apprendimento attraverso la pratica». Le strutture operative per la gestione decentrata erano percepite come organizzazioni parallele, o persino avulse dal resto della pubblica amministrazione. Ad esempio, non erano incluse nella strategia 2010-2015 del paese per la riforma della pubblica amministrazione. Nell’esaminare il campione di progetti controllati, gli auditor della Corte hanno riscontrato che le conoscenze e l’esperienza complessive delle strutture operative sono state trasferite solo in misura limitata al resto della pubblica amministrazione. Il decentramento della gestione non ha quindi contribuito in modo significativo a un miglioramento generale della capacità amministrativa del paese.

Parte III — Il contributo del dialogo politico al rafforzamento della capacità amministrativa

56

Gli auditor hanno esaminato come le strutture principali create in virtù dell’accordo di stabilizzazione e di associazione ai fini del dialogo politico fra la Commissione e l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia siano state usate per contribuire al rafforzamento della capacità amministrativa. Hanno poi analizzato il contributo apportato dal dialogo politico avvenuto al di fuori di queste strutture formali e nell’ambito di strutture alternative create durante il periodo esaminato per compensare l’assenza di un quadro per il dialogo che dovrebbe essere fornito dai negoziati di adesione.

Per quanto ben organizzato, il dialogo politico non ha contribuito in maniera significativa al rafforzamento globale della capacità amministrativa

57

Le principali strutture per il dialogo politico sono state poste in essere in ottemperanza all’accordo di stabilizzazione e di associazione. Si tratta del consiglio, del comitato e di sette sottocomitati di stabilizzazione e di associazione nonché del gruppo speciale sulla riforma della pubblica amministrazione. Nell’ambito di tali consessi, si sono svolti incontri regolari fra la Commissione e il paese per affrontare l’esigenza di un avanzamento nella riforma e la capacità insufficiente del paese.

58

Il dialogo si svolge, al livello più elevato, in seno al consiglio di stabilizzazione e di associazione³⁷, per valutare i progressi compiuti sia nel soddisfacimento dei criteri politici ed economici per l’adesione (criteri di Copenaghen) sia nella cooperazione finanziaria. Durante il periodo controllato, il dibattito si è spesso incentrato sulla necessità di affrontare gli ostacoli persistenti al rafforzamento della capacità amministrativa. Fra le questioni essenziali discusse figurano, fra l’altro:

a)l’esigenza di miglioramenti a livello delle politiche e di un’applicazione più efficace per ottenere risultati più concreti nella lotta alla corruzione;

b)la necessità di rispettare e forgiare l’indipendenza della pubblica amministrazione; e

c)la necessità di applicare, a tutti i livelli nel paese, i principi di trasparenza, meritocrazia e di equa rappresentanza.

59

Nell’ambito delle riunioni annuali dei sottocomitati di stabilizzazione e di associazione e del gruppo speciale sulla riforma della pubblica amministrazione, i rappresentanti della Commissione e del paese hanno inoltre discusso le debolezze della capacità amministrativa. Sebbene il dibattito concernente il dialogo politico si sia intensificato, in tutte le strutture ASA, nel corso del periodo in esame, le questioni discusse sono rimaste le stesse.

60

Se le strutture del dialogo politico create in virtù dell’ASA erano adeguate al processo di adesione fintanto che procedeva normalmente, durante il periodo oggetto dell’audit non sono riuscite ad apportare un valido contributo al rafforzamento della capacità amministrativa. Ciò è parzialmente riconducibile alla mancanza, da parte delle autorità nazionali, della volontà politica di compiere passi avanti. Si aggiunge il fatto che l’assenza di un progresso formale verso l’adesione ha ridotto la potenziale facoltà della Commissione di incoraggiare il paese a rafforzare la capacità amministrativa. Ad esempio, il quadro fornito dai negoziati di adesione include, di norma, un esame analitico per ciascun settore strategico (futuro capitolo di negoziato) per determinare il grado di preparazione del paese in tale ambito. Sulla base di questo esame, la Commissione può raccomandare che talune condizioni (i parametri di apertura, nonché quelli intermedi e di chiusura) siano soddisfatte prima di procedere all’apertura o alla chiusura dei negoziati per ciascun capitolo. Nel paese non esiste attualmente una struttura di questo tipo.

Altri meccanismi di dialogo posti in essere per rispondere alla necessità di rafforzare la capacità amministrativa non hanno condotto ad alcun passo avanti nella rimozione degli ostacoli

61

La Commissione ha quindi intavolato, con l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, un dialogo bilaterale su temi specifici di interesse per il paese. Tra il personale amministrativo dei ministeri e quello della Commissione hanno luogo scambi frequenti su svariate questioni. Ciò ha dato al paese l’opportunità di apprendere i metodi applicati dall’UE e di comprenderne la politica in materia di allargamento, consentendo avanzamenti in ambiti sensibili. A titolo esemplificativo, la Commissione ha aiutato il paese a costituire e aggiornare una «casistica» in materia di corruzione. Ciò ha permesso di ampliare le informazioni disponibili sulle accuse di corruzione su cui stanno lavorando le autorità nazionali. La casistica suddetta non fornisce però informazioni sulle accuse cui non viene dato seguito.

62

L’approccio adottato dalla Commissione riguardo al sostegno ai paesi dell’allargamento è mutato nel 2014, con la centralizzazione del dialogo presso la direzione generale della Politica di vicinato e dei negoziati di allargamento. Per la maggior parte dei settori strategici, il paese non avvia più il dialogo con le competenti direzioni generali della Commissione, bensì con i centri aventi competenze tematiche in settori specifici creati nell’ambito della riorganizzazione, avvenuta nel 2015, della DG Politica di vicinato e negoziati di allargamento. Un altro cambiamento è che, con IPA II, la gestione decentrata nei settori dei trasporti e dell’ambiente non è più sostenuta dalla DG Politica regionale e urbana³⁸. Ciò è fonte di preoccupazione per quelle parti interessate della pubblica amministrazione che sentono di essere ora private di un’importante fonte di sostegno per il rafforzamento della capacità amministrativa nel paese.

63

In assenza del quadro fornito dai negoziati di adesione (cfr. paragrafo 60), il paese ha perso slancio nel cammino verso la riforma di molti settori importanti. Per ovviare a questa situazione, la Commissione ha esplorato modi alternativi per far avanzare il dialogo politico. Nel 2012 ha avviato un dialogo ad alto livello sull’adesione perché funga da ponte con l’apertura dei negoziati. Il dialogo è stato imperniato su obiettivi concordati fra il commissario per la Politica europea di vicinato e i negoziati di allargamento e il primo ministro³⁹. Il dialogo ad alto livello sull’adesione ha riguardato questioni simili a quelle sollevate nelle strutture ASA, compresa l’esigenza di rafforzare la capacità amministrativa e di affrontare gli ostacoli all’attuazione della riforma. Il dialogo si è svolto a un alto livello politico e a livello tecnico. In seguito alle denunce di frode nelle elezioni amministrative 2012, il principale partito di opposizione ha boicottato il parlamento per più di due anni. Il dialogo politico si è pertanto interrotto dal 2013 a settembre 2015, anche se riguardo ad alcune questioni tecniche si sono registrati dei progressi.

64

Riconoscendo l’esigenza di portare avanti il processo nonostante l’assenza di un quadro per il dialogo, nel 2013 la Commissione affermava che «su invito del Consiglio europeo» sarebbe stata pronta a iniziare i lavori preparatori per lo «screening dell’acquis cominciando dai capitoli “sistema giudiziario e diritti fondamentali” e “giustizia, libertà e sicurezza”»⁴⁰. Tale invito non è stato però formulato dal Consiglio.

65

Dopo la pubblicazione, nel 2015, delle intercettazioni di conversazioni telefoniche ufficiali che suggerivano il coinvolgimento di membri del governo in brogli elettorali e altri episodi di corruzione, la Commissione ha caldeggiato la ripresa dei negoziati per impedire che la situazione degenerasse ulteriormente. Durante il 2015, la Commissione ha avviato un intenso dialogo con il paese per trovare una soluzione all’attuale crisi interna, sfociato nell’accordo di Przino fra i principali partiti politici facilitato dall’UE. La Commissione ha inoltre presentato un documento sulle priorità urgenti in materia di riforme per affrontare una serie di criticità sistemiche (cfr. paragrafo 9) in ambiti chiave, quali lo Stato di diritto e il sistema giudiziario, la depoliticizzazione della pubblica amministrazione e la libertà di espressione.

66

L’impegno profuso nella crisi attuale offre alla Commissione l’opportunità di ottenere l’impegno del governo a risolvere le questioni che da lungo tempo ostacolano il rafforzamento della capacità amministrativa nel paese.

17Per realizzazione si intende ciò che viene prodotto o conseguito grazie alle risorse assegnate ad un intervento, ad esempio i corsi di formazione impartiti ai fini del rafforzamento della capacità. Cfr. relazione speciale n. 21/2015 della Corte dei conti europea «Analisi dei rischi connessi all’approccio orientato ai risultati per l’azione dell’UE in materia di sviluppo e cooperazione» (http://eca.europa.eu).

18Per impatti si intendono le conseguenze socio-economiche a più lungo termine osservabili per un determinato periodo una volta completato l’intervento quali, ad esempio, miglioramenti nella capacità amministrativa. Ibidem.

19SEC(2007) 1432 final del 6 novembre 2007, Relazione del 2007 sullo stato di avanzamento, pagg. 28-29.

20OCSE, «Peer assistance in public procurement, concessions and public-private partnerships, Final report», ottobre 2011, e relazioni del 2015 sullo stato di avanzamento e documento SWD (2015) 212 final, pagg. 35-36.

21Ibidem.

22SEC(2009) 1335 final «2009 Progress Report», pag. 35; SEC(2010) 1332 final «2010 Progress Report», pag. 14; SEC(2011) 1203 final «2011 Progress Report», pag. 14; SWD(2012) 332 final «2012 Progress Report», pag. 12; COM(2013) 700 final «2013 Progress Report», pagg. 11 e 42; SWD(2014) 303 final «2014 Progress Report», pag. 25. Cfr. inoltre la valutazione tematica del sostegno IPA alla lotta contro la corruzione (Thematic evaluation on IPA support to the fight against corruption 2014/348-486/2, pag. 74).

232011 Progress Report, pag. 14; 2012 Progress Report, pag. 12; 2013 Progress Report, pagg. 11 e 42; 2014 Progress Report, pag. 25.

24OCSE (2013), «The Former Yugoslav Republic of Macedonia Priorities Report 2013», SIGMA Country Assessment Reports, settembre 2013, pubblicazioni OCSE, pag. 13.

25Cfr., ad esempio, L. Grozdanovska Dimishkovska, «Nations in Transition», pagg. 424-425, e «Macedonia 2013 Human Rights Report from the US Department of State, pag. 17 (http://www.state.gov/documents/organization/220516.pdf).

26In particolare mediante le relazioni di screening, i piani di azione correlati e i parametri di apertura e di chiusura dei capitoli negoziali.

27Cfr. la relazione finanziata dall’UE «Establishing Comparative Indicator-based Monitoring of Anti-corruption Progress in EU candidate, potential candidate countries and Kosovo», pag. 35. La relazione della Commissione del 2011 sullo stato di avanzamento indica che sono emersi interrogativi circa i criteri usati dal parlamento per la selezione dei nuovi sette membri della commissione statale per la prevenzione della corruzione (SCPC), mentre nella relazione sullo stato di avanzamento del 2013 (2013 Progress Report) si legge che la rimozione dell’ex presidente di detta commissione senza un chiaro fondamento giuridico ha suscitato preoccupazione.

28Cfr. inoltre la valutazione tematica del sostegno IPA alla lotta contro la corruzione 2014/348-486/2 («Efficient Prevention and Fight against Corruption», pag. 125) in base alla quale l’efficacia dipende dalla capacità della pubblica amministrazione di superare ostacoli quali la mancanza di indipendenza e le restrizioni di bilancio della SCPC e la complessiva mancanza di capacità amministrativa dei beneficiari del progetto.

29SEC(2008) 2695 final «2008 Progress Report», pag. 59.

30La struttura operativa comprende l’amministrazione aggiudicatrice e i ministeri capofila.

31Jaspers è un partenariato per l’assistenza tecnica fra la direzione generale della Politica regionale e urbana, la BEI e la BERS che offre consulenza indipendente ai paesi beneficiari per aiutarli ad elaborare grandi progetti di alta qualità.

32Cittadini di etnia albanese, serbi, turchi, rom ecc.

33L’accordo quadro di Ohrid era un accordo di pace firmato dal governo e dai rappresentanti della comunità di etnia albanese il 13 agosto 2001. L’accordo ha posto fine al conflitto armato fra l’esercito di liberazione nazionale della minoranza etnica albanese e le forze di sicurezza nazionali, preparando il terreno a un miglioramento dei diritti dei cittadini di etnia albanese.

34Cfr. articoli 11 e 14 del regolamento (CE) n. 718/2007.

35La Commissione disimpegna i fondi impegnati per un progetto quando, allo scadere del termine previsto, non sono stati ancora utilizzati. Il progetto perde i fondi in questione.

36In questa fase il controllo ex ante è una componente necessaria della gestione decentrata per tutelare gli interessi finanziari dell’UE.

37Agli incontri partecipano l’alto rappresentante dell’Unione per gli Affari esteri e la politica di sicurezza/vicepresidente della Commissione (o il suo rappresentante), il commissario per la politica europea di vicinato e i negoziati di allargamento e i ministri o i sottosegretari di stato del paese.

38La DG Politica regionale e urbana tornerà a ricoprire tale ruolo quando si riterrà che il paese ha compiuto dei passi avanti verso l’adesione.

39Fra gli ambiti mirati figurano quelli che rientrano nella portata dell’audit: lo Stato di diritto (compresa la politica in materia di corruzione), i diritti fondamentali, la riforma elettorale, le relazioni interetniche, la riforma della pubblica amministrazione (inclusa la gestione delle risorse umane, le procedure amministrative e il decentramento) e la governance economica (compresa la gestione delle finanze pubbliche).

40«Strategia di allargamento e sfide principali per il periodo 2013-2014», COM(2013) 700 definitivo.

Conclusioni e raccomandazioni

67

La Corte conclude che, durante il periodo in esame, sono stati compiuti progressi relativamente limitati nel rafforzare la capacità amministrativa in ambiti essenziali. Operando in un contesto difficile, per molti dei progetti esaminati la Commissione non è riuscita ad assicurare, in maniera sufficiente, che contribuissero efficacemente a rafforzare la capacità amministrativa.

68

Tutti i progetti sottoposti ad audit nel settore della RPA comprendevano attività intese a rafforzare la capacità amministrativa, ma non sono riusciti a ovviare in maniera sufficiente a molte debolezze. Per alcuni ambiti chiave già solidamente regolamentati (quali ad esempio il controllo interno e lo sviluppo di una funzione pubblica professionale e indipendente), l’assistenza fornita mediante l’IPA durante il periodo esaminato è stata scarsa e non si sono registrati progressi significativi nell’attuazione della normativa. In altri ambiti fondamentali (come la lotta alla corruzione e il settore degli appalti pubblici), mancando un sostegno attivo da parte delle autorità nazionali, i progetti IPA hanno avuto un impatto modesto (cfr. paragrafi 23-33).

Raccomandazione 1
Fornire un’assistenza concreta per gli aspetti ritenuti prioritari

La Commissione dovrebbe concentrare l’assistenza volta a rafforzare la capacità amministrativa su una serie di priorità che tengono conto delle gravi debolezze riscontrare in ambiti chiave. Fra gli ambiti in cui l’audit della Corte ha ravvisato la necessità di miglioramenti figurano, ad esempio:

i)l’efficienza del sistema di appalti pubblici, che potrebbe essere migliorata sviluppando ulteriormente l’aggiudicazione elettronica degli appalti;

ii)la trasparenza della spesa pubblica, per la quale si potrebbero ad esempio migliorare la disponibilità e la qualità dei dati sui casi di corruzione segnalati affinché siano soggetti al controllo della società civile e dell’opinione pubblica;

iii)il controllo interno, cui gioverebbe, ad esempio, un rafforzamento dello status e delle competenze professionali dei revisori interni.

69

Nei settori dell’ambiente e, in particolare, dei trasporti, sono pochi i progetti controllati ad aver affrontato il potenziamento della capacità per conformarla maggiormente all’acquis dell’UE. Altri progetti miravano a rafforzare la capacità amministrativa mediante «l’apprendimento attraverso la pratica» ma non comprendevano attività appositamente concepite ai fini di questo obiettivo (cfr. paragrafi 34-36).

Raccomandazione 2
Intensificare gli sforzi per rafforzare la capacità

Nei settori dei trasporti e dell’ambiente, la Commissione dovrebbe:

i)intensificare gli sforzi per rafforzare la capacità amministrativa in materia di aggiudicazione, attuazione e gestione dei progetti, ad esempio fornendo una formazione ad hoc alle amministrazioni aggiudicatrici, promuovendo maggiormente attività di «apprendimento attraverso la pratica» e fornendo un accesso più ampio a Jaspers;

ii)maggiore impegno, da parte delle autorità nazionali, ad allineare la normativa nazionale con quella dell’Unione e a rafforzare il legame fra consolidamento della capacità e sostegno UE.

70

I progetti controllati dagli auditor della Corte erano in genere solidi e ben gestiti, ma spesso i risultati sono stati solo parziali o non vi è stato dato un seguito adeguato. La maggior parte dei progetti ha prodotto le realizzazioni previste, ma spesso queste non sono state pienamente sfruttate. Sovente i progetti hanno avuto solo un impatto limitato e non sempre sono risultati sostenibili. L’impatto è stato indebolito anche dal carattere ambizioso dei progetti e dalla loro dispersione su un vasto numero di priorità (cfr. paragrafi 37-40).

Raccomandazione 3
Migliorare il monitoraggio delle realizzazioni e della sostenibilità dell’impatto

La Commissione dovrebbe far miglior uso degli strumenti previsti dalle politiche per rafforzare l’impegno, da parte delle autorità nazionali, nel processo di riforma, compreso un monitoraggio attivo e prolungato delle realizzazioni e dell’impatto. A questo aspetto dovrebbero provvedere i comitati di monitoraggio IPA.

71

I progetti controllati non sempre rientravano in un approccio coerente, sistematico e coordinato finalizzato a rafforzare la capacità amministrativa. Alcuni progetti non costituivano il proseguimento dell’assistenza fornita in precedenza nel medesimo settore e non veniva dato ad essi un seguito adeguato mediante un ulteriore sostegno. Fra la determinazione del bisogno di assistenza e la realizzazione dei risultati del progetto vi era spesso un intervallo di quattro anni (cfr. paragrafi 41-44).

Raccomandazione 4
Fornire un’assistenza più mirata

I progetti IPA dovrebbero essere articolati in più tappe e far parte di un approccio coerente. Nel pianificare i progetti la Commissione dovrebbe:

i)stabilire meglio l’ordine delle priorità articolandole in tappe successive e fare in modo che la programmazione e l’attuazione dei fondi IPA rispecchino tale ordine;

ii)usare una parte più cospicua della dotazione IPA per erogare un sostegno rapido, flessibile e mirato a favore di questioni urgenti e delicate inerenti alla politica e all’acquis.

72

La gestione decentrata dei fondi IPA ha consentito un prezioso trasferimento di conoscenze. Tuttavia, se il decentramento fosse avvenuto in maniera più graduale, vi sarebbero stati meno ritardi e disimpegni. Benché il rafforzamento della capacità amministrativa non fosse incluso fra gli obiettivi del decentramento della gestione, le autorità nazionali avrebbero potuto sfruttare in maniera più efficace l’esperienza acquisita al fine di contribuire al miglioramento generale della capacità amministrativa della pubblica amministrazione (cfr. paragrafi 46-55).

Raccomandazione 5
Ricorrere maggiormente alla gestione decentrata per rafforzare la capacità

La Commissione dovrebbe ricorrere in maniera più selettiva alla gestione decentrata data l’entità dei fondi nonché la complessità e il carattere sensibile dei progetti da decentrare. Una volta determinati gli esempi di buone pratiche nelle strutture operative create per la gestione decentrata, la Commissione dovrebbe incoraggiare le autorità nazionali ad estendere tali pratiche ad altre parti dell’amministrazione, ad esempio, per incoraggiare la delega del potere decisionale al livello appropriato e per rafforzare i sistemi di controllo interno.

73

I meccanismi relativi al dialogo politico erano idonei a sostenere la riforma nel paese, ma durante il periodo in esame non hanno contribuito in maniera significativa a rafforzare la capacità amministrativa globale. Ciò è dovuto alla mancanza, nel paese, della volontà politica di affrontare alcuni ostacoli alla realizzazione della riforma nonché alla minor capacità di influenza della Commissione nell’incoraggiare la riforma in ambiti sensibili, data l’assenza di un quadro per il dialogo fornito dai negoziati di adesione. Nel corso del 2015, la Commissione ha continuato ad adoperarsi attivamente per facilitare il raggiungimento di un accordo al fine di superare la crisi politica del paese. Ciò le ha offerto l’opportunità di rilanciare la riforma (cfr. paragrafi 57 - 66).

Raccomandazione 6
Attraverso il dialogo politico, assicurare l’impegno a rafforzare la capacità amministrativa

Di fronte alla nuova opportunità di rafforzare la capacità amministrativa per attuare meglio la riforma, la Commissione dovrebbe ricorrere al dialogo politico per:

i)assicurare un fermo impegno volto a rafforzare la capacità per far fronte alla corruzione e migliorare la trasparenza;

ii)richiedere al paese di continuare a costituire una casistica in materia di corruzione affinché divenga un utile strumento per valutare i progressi compiuti nel combatterla;

iii)accrescere l’attenzione sul monitoraggio dei risultati, per invertire la regressione verificatasi nella riforma della pubblica amministrazione, compresa l’attuazione della normativa in ambiti quali gli appalti pubblici e il controllo finanziario interno nel settore pubblico;

iv)concordare obiettivi e scadenze, per rimuovere con un approccio strutturato gli ostacoli al rafforzamento della capacità amministrativa al fine di attuare aspetti fondamentali dell’acquis.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione del 1° marzo 2016.

Per la Corte dei conti europea

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Allegati

Allegato I

Date significative nelle relazioni fra l’UE e l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia

1999

•26 maggio — Processo di stabilizzazione e di associazione per i paesi dell’Europa sudorientale.

2000

•24 gennaio — Il Consiglio adotta direttive di negoziato per un accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA).

2001

•9 aprile — Firma dell’accordo di stabilizzazione e di associazione, il primo nella regione.

2003

•21 giugno — Al vertice UE-Balcani occidentali svoltosi a Salonicco, l’UE ribadisce il proprio sostegno al futuro europeo dei paesi dei Balcani occidentali.

2004

•22 marzo — Il paese presenta domanda di adesione all’UE.

•1° aprile — l’accordo di stabilizzazione e di associazione entra in vigore.

2005

•16 dicembre — Su raccomandazione della Commissione, il Consiglio conferisce la paese lo status di candidato.

2007

•30 ottobre — Firma dell’accordo quadro IPA e della convenzione di finanziamento per il programma nazionale IPA 2007.

2008

•1° gennaio — Entrata in vigore degli accordi di facilitazione del visto e di riammissione.

2009

•7 ottobre — La Commissione raccomanda di passare alla fase 2 dell’ASA.

•14 ottobre — La Commissione raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione.

•8 dicembre — Conclusioni del Consiglio «Affari generali». Nessuna decisione sulla prima raccomandazione della Commissione di aprire i negoziati di adesione.

•19 dicembre — Autorizzazione a viaggiare nell’area Schengen senza rilascio del visto.

2010

•9 novembre — La Commissione raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione.

•14 dicembre — Conclusioni del Consiglio «Affari generali». Nessuna decisione sulla raccomandazione della Commissione di aprire i negoziati di adesione.

2011

•12 ottobre — La Commissione raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione.

•5 dicembre — Conclusioni del Consiglio «Affari generali». Nessuna decisione sulla raccomandazione della Commissione di aprire i negoziati di adesione.

2012

•15 marzo — Il commissario Füle avvia il dialogo ad alto livello sull’adesione con la Commissione.

•7 maggio e 17 settembre — Il commissario Füle partecipa alle riunioni plenarie del dialogo ad alto livello sull’adesione.

•10 ottobre — La Commissione raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione.

•11 dicembre — Conclusioni del Consiglio «Affari generali». Nessuna decisione sulla raccomandazione della Commissione di aprire i negoziati di adesione.

•24 dicembre — Durante un acceso dibattito sul bilancio 2014, l’oratore ordina l’allontanamento dal parlamento nazionale dei deputati dell’opposizione e di tutti i giornalisti. Il principale partito all’opposizione dà inizio al boicottaggio delle sessioni parlamentari.

2013

•16 ottobre — La Commissione raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione.

•17 dicembre — Conclusioni del Consiglio «Affari generali». Nessuna decisione sulla raccomandazione favorevole della Commissione.

2014

•8 ottobre — La Commissione afferma che il paese continua a soddisfare in misura sufficiente i criteri di adesione all’UE e, per il sesto anno consecutivo, raccomanda l’apertura dei negoziati.

•16 dicembre — Conclusioni del Consiglio «Affari generali». Nessuna decisione sulla sesta raccomandazione della Commissione di aprire i negoziati di adesione.

2015

•31 gennaio — La procura accusa il principale leader dell’opposizione di cospirare con i servizi di intelligence di un paese straniero per rovesciare il governo. L’UE esprime preoccupazione per il deteriorarsi del dialogo politico nel paese e invoca un’inchiesta indipendente e trasparente.

•10 febbraio — Il leader dell’opposizione inizia a rendere note alcune intercettazioni telefoniche, sostenendo che il governo ha illegalmente sottoposto a sorveglianza ben 20 000 cittadini.

•18 febbraio — Il commissario Hahn, recatosi in visita a Skopje, si dichiara a sua volta profondamente costernato nell’apprendere che migliaia di cittadini sono stati oggetto di sorveglianza e chiede che venga avviata al riguardo un’indagine approfondita.

•21 aprile — il Consiglio «Affari generali» esprime serie preoccupazioni in merito al deteriorarsi della situazione nel paese ed esorta i leader politici a risolvere rapidamente la questione.

•9-10 maggio — Il bilancio degli scontri nella città di Kumanovo, nel nord del paese, è di 22 vittime, di cui 8 poliziotti e 14 presunti membri di un gruppo armato di etnia albanese.

•2 giugno — Il commissario Hahn incontra i leader dei quattro principali partiti politici, i quali firmano l’accordo di Przino.

•22 e 23 giugno — Il Consiglio «Affari esteri» e il Consiglio «Affari generali» dell’UE invitano tutte le parti ad onorare l’accordo del 2 giugno e ad attuare tutte le raccomandazioni della Commissione.

•15 luglio — Accordo su un protocollo di attuazione dell’accordo di Przino. Fra gli elementi principali figurano il ritorno al parlamento, il 1° settembre, del partito di opposizione, un governo tecnico a partire dal 15 gennaio e le elezioni parlamentari del 24 aprile 2016.

•15 settembre — Nomina di un procuratore speciale incaricato di condurre un’indagine sulle questioni relative alle intercettazioni telefoniche.

•18 settembre — Visita del commissario Hahn a Skopje per la seduta plenaria del dialogo ad alto livello sull’adesione.

•2 ottobre — Il primo ministro Gruevski afferma nuovamente che le priorità del paese sono l’adesione all’UE e alla NATO e la soluzione dell’annosa disputa sulla denominazione.

•5 novembre 2015 — La Commissione afferma di essere pronta a prorogare la raccomandazione di aprire i negoziati di adesione con il paese. Ciò sarà tuttavia subordinato al proseguimento dell’attuazione dell’accordo politico di giugno/luglio e a un sostanziale avanzamento nella messa in atto delle priorità di riforma urgenti.

Fonte: Commissione europea.

Allegato II

Progetti controllati

N. del progetto (nel testo)
Titolo del progetto
N. del contratto
Importo del contratto (euro)

Appalti

1.
Sostegno al sistema di appalti pubblici
260-590
986 442

2.
Sostegno per il miglioramento della governance e della gestione
253-091 + 296-874
10 204 081
3 061 225

3.
Programma di supporto per il miglioramento della governabilità e della gestione (SIGMA), sottoprogramma per il rafforzamento della capacità istituzionale nella regione IPA
319-423
10 000 000

4.
Formazione nelle procedure per gli appalti pubblici nei Balcani occidentali e in Turchia
248-580
3 962 000

Corruzione

5.
Supporto nella stesura dei documenti strategici di follow-up e dei corrispondenti piani d’azione per la prevenzione e la repressione della corruzione e dei conflitti di interessi
252-831
165 968

6.
Scambio delle migliori prassi UE nel campo del monitoraggio anticorruzione a livello locale
10-39880
138 500

Iniziativa per il rafforzamento della capacità

7.
Assistenza tecnica al ministero della Società dell’informazione e dell’amministrazione e rafforzamento dell’attuazione del sistema nazionale per il coordinamento della formazione
10-14592
1 095 000

8.
Gestione della Scuola regionale della pubblica amministrazione e organizzazione delle relative attività
256-128
2 400 000

9.
Gestione della Scuola regionale della pubblica amministrazione e organizzazione delle relative attività
331-241
3 500 000

10.
Assistenza tecnica per la formazione IPA e struttura di supporto per l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia nel quadro del regolamento IPA 2007
240-984
969 000

11.
Rafforzamento della capacità delle istituzioni di gestire e attuare i programmi operativi
260-772
1 599 710

Trasporti

12.
Rafforzamento della capacità amministrativa e operativa dell’Ispettorato statale per i trasporti
09-42802
732 750

13.
Supervisione del restante collegamento lungo il corridoio X al livello del tratto autostradale Demir Kapija-Smokvica
09-24859/1
8 977 500

14.
Preparazione di una documentazione dettagliata sulla progettazione e la gara per la costruzione di un nuovo tratto di ferrovia fra Kichevo e la frontiera con la Repubblica di Albania nell’ambito del corridoio VIII nonché della documentazione di gara per la supervisione dei lavori di costruzione nel paese beneficiario
11-28412/1
7 752 425

Ambiente

15.
Rafforzamento delle capacità amministrative, a livello centrale e locale, per attuare e far rispettare la normativa sulla gestione dei rifiuti
244-793
1 297 150

16.
Rafforzamento delle capacità, a livello centrale e locale, per la gestione ambientale nel campo della qualità dell’aria
245-323
1 000 000

17.
Assistenza tecnica per lo svolgimento di uno studio sulle tariffe nazionali applicabili all’approvvigionamento idrico
10-10139/1
785 000

Fonte: dati tratti dalla banca dati della Commissione europea.

Risposte della Commissione

Sintesi

V

L’obiettivo degli investimenti IPA I a favore delle infrastrutture nei settori dell’ambiente e dei trasporti era quello di rafforzare la capacità amministrativa mediante progetti basati sull’«apprendimento attraverso la pratica». In tal modo il paese sviluppa indirettamente know-how in materia di appalti nei settori in questione, in linea con il quadro giuridico dei fondi strutturali.

VI

Pur riconoscendo che il sistema di attuazione decentrata può rallentare il processo di determinazione dei bisogni e la realizzazione dei risultati, alla Commissione preme sottolineare che il processo di programmazione dell’assistenza finanziaria, di attuazione dei programmi e di valutazione dei risultati è un esercizio complesso e articolato che in genere dura diversi anni, indipendentemente dal tipo di progetti o dalla modalità di gestione.

VII

L’obiettivo del sistema di attuazione decentrata era quello di creare un sistema efficace di gestione decentrata dei fondi UE. Le autorità nazionali potrebbero essere incoraggiate ad applicare questa buona pratica all’intera pubblica amministrazione. L’ex Repubblica jugoslava di Macedonia sta preparando una vasta riforma della gestione delle finanze pubbliche, basata su un’analisi completa dei sottosistemi di gestione delle finanze pubbliche e che si prevede sarà in grado di aumentare la capacità dell’intera pubblica amministrazione in questo settore.

Introduzione

12

La Commissione concorda con la ripartizione dei settori di spesa e desidera fornire le seguenti informazioni supplementari. In conformità del regolamento IPA I, l’assistenza è programmata e attuata in funzione delle seguenti componenti:

1)sostegno alla transizione e sviluppo istituzionale (tutti i settori);

2)cooperazione transfrontaliera (settore della cooperazione territoriale);

3)sviluppo regionale (settore dell’ambiente e settore dei trasporti);

4)sviluppo delle risorse umane (settore dell’istruzione, dell’occupazione e delle politiche sociali);

5)sviluppo rurale (settore dell’agricoltura).

Le ultime tre componenti finanziavano i tipi di progetto coperti dai fondi strutturali ed erano accessibili solo ai paesi candidati accreditati alla gestione decentrata dei fondi.

13

Il sostegno IPA I ai tipi di progetto coperti dai fondi strutturali (per esempio investimenti a favore dell’ambiente e dei trasporti) era giuridicamente possibile nel paese solo nel quadro del sistema di attuazione decentrata. Nel quadro della gestione decentrata, i fondi assegnati sono gestiti da strutture ad hoc all’interno della pubblica amministrazione del paese, appositamente accreditate a tal scopo.

Osservazioni

27

In mancanza di un quadro di negoziazione, la Commissione si avvale degli strumenti a sua disposizione per sostenere il rafforzamento delle capacità in quest’ambito. Nel 2015 il paese ha adottato un piano d’azione che prevede misure concrete corredate di scadenze e ha ripartito le responsabilità in una serie di settori prioritari, tra cui quello della lotta alla corruzione. La Commissione monitora regolarmente i progressi compiuti nell’attuazione di detto piano d’azione, dandovi seguito al più alto livello. La Commissione ha affrontato la questione nella sua relazione sullo stato di avanzamento e nel documento sulle priorità di riforma urgenti. Inoltre, nel piano d’azione per le priorità di riforma urgenti elaborato dal paese, alla lotta alla corruzione è riservato uno spazio particolare in cui sono delineati chiari obiettivi e scadenze precise. La lotta alla corruzione è un tema affrontato anche nel quadro del dialogo ad alto livello sull’adesione, dove ancora una volta sono fissati obiettivi e scadenze. Il pieno conseguimento di tutti gli obiettivi prefissati è fondamentalmente in mano alle autorità nazionali che devono dar prova della necessaria volontà politica.

29

La Commissione ha una chiara visione di come sostenere le organizzazioni della società civile (OSC), in linea con la comunicazione COM(2012) 492 della Commissione del 12 settembre 2012 e gli orientamenti sul sostegno dell’UE alla società civile nei paesi candidati all’adesione per il periodo 2014-2020, e dialoga intensamente con loro su tutti i settori chiave, compresa la lotta alla corruzione. La Commissione valuta costantemente nuovi approcci innovativi per sostenere le OSC.

Riquadro 2 — Primo paragrafo

Con riguardo al progetto n. 7, il 14 febbraio 2014 il paese ha adottato una normativa che rende obbligatorio svolgere analisi funzionali prima di apportare qualsiasi modifica all’organigramma. È importante che le autorità nazionali garantiscano la corretta attuazione della legge.

Riquadro 2 — Terzo paragrafo

L’attuale quadro giuridico nazionale non consente alla pubblica amministrazione di versare fondi supplementari per i formatori in questione.

Riquadro 3 — Quarto paragrafo

La Commissione concorda con l’osservazione sul progetto n. 16 ma tiene a precisare che in questo settore l’UE fornisce considerevole assistenza tecnica in termini di rafforzamento delle capacità e in termini di attrezzature. La qualità dell’aria resta tuttavia un problema estremamente complesso che richiede da un lato ingenti investimenti di risorse finanziarie e umane per istituire un sistema credibile, e dall’altro uno sforzo costante di manutenzione e rinnovo delle attrezzature da parte delle autorità nazionali.

L’UE ha fornito 13 delle 17 stazioni di monitoraggio della qualità dell’aria, che costituiscono la struttura portante della rete nazionale di monitoraggio. Il progetto di gemellaggio in corso nel settore della qualità dell’aria (nel quadro di IPA 2012) assiste il ministero nella preparazione dei documenti ai fini dell’accreditamento del laboratorio di calibratura.

Riquadro 3 — Quinto paragrafo

Con riguardo al progetto n. 17, il 15 gennaio 2016 il Parlamento nazionale ha adottato una legge sulla fissazione dei prezzi del servizio idrico (Gazzetta ufficiale n. 7/16 del 18.1.2016) e l’organo di regolamentazione sta per essere costituito. Il completamento di tale processo richiede più tempo del previsto.

Il termine per l’attuazione della legge è settembre 2016, mentre l’adozione di una nuova metodologia di tariffazione dell’acqua è prevista per la fine di ottobre 2016. La nuova metodologia di tariffazione dell’acqua dovrebbe entrare in vigore il 1º gennaio 2018 nei comuni con più di 10 000 abitanti e il 1º gennaio 2019 nei comuni con meno di 10 000 abitanti.

41

Al fine di rafforzare e migliorare ulteriormente la coerenza e il coordinamento, nell’ambito delle nuove prospettive finanziarie di IPA II la Commissione ha introdotto un approccio settoriale che permette di affrontare le problematiche di ogni settore in maniera più esaustiva, assicurando così anche una maggiore coerenza in termini di assistenza e coordinamento delle parti interessate e dei donatori.

42

L’assistenza IPA è in effetti fornita sulla base di un programma, nell’ambito del quale la determinazione dei bisogni, l’elaborazione dei programmi di assistenza finanziaria, la loro attuazione e il conseguimento dei risultati costituiscono fasi successive di un esercizio complesso e articolato che può durare diversi anni. Per ridurre la durata del processo, nel quadro di IPA II la Commissione programma la sua assistenza in base alla maturità dei progetti. Inoltre, l’assistenza del tipo previsto dai fondi strutturali nel quadro di IPA I è stata oggetto di un processo di accreditamento quando i programmi erano già stati adottati, con un ulteriore impatto sull’aggiudicazione/attuazione e assorbimento di tali fondi.

47

La Commissione desidera fornire le seguenti informazioni supplementari. Attraverso i programmi CARDS 2005-2006 è stato possibile assistere il personale neoassunto nelle strutture operative e impartirgli la formazione necessaria affinché acquisisse le competenze richieste per operare nel sistema di attuazione decentrata. Negli anni successivi la capacità delle strutture operative è diminuita a causa di un frequente ricambio del personale. Da sempre la Commissione sottolinea la necessità di disporre di una politica adeguata di mantenimento del personale, eventualmente includendola nel piano d’azione 2013 per il sistema di attuazione decentrata. Il governo si deve impegnare a fondo per garantire capacità sufficiente nelle strutture operative.

49

La Commissione desidera fornire le seguenti informazioni supplementari: conformemente ai regolamenti applicabili (CE) n. 1085/2006 e (CE) n. 718/2007, un paese può accedere all’assistenza del tipo previsto dai fondi strutturali solo in modalità decentrata. Nel quadro di IPA II la Commissione è diventata più selettiva per quanto riguarda il decentramento della gestione dei fondi.

50

Oltre alla riduzione del numero di controlli ex ante e al decentramento più selettivo dei fondi nell’ambito di IPA II, la Commissione monitora attentamente i programmi di appalto elaborati dalle autorità nazionali e ha invitato il paese a stabilire un ordine di priorità dei progetti, onde ridurre il rischio di ulteriori disimpegni. La Commissione sta monitorando l’attuazione del piano d’azione per il sistema di attuazione decentrata preparato dalle autorità nazionali per risolvere le questioni connesse con l’attuazione di IPA.

Conclusioni e raccomandazioni

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Pur condividendo in linea di massima le conclusioni generali della Corte, la Commissione ricorda che molti risultati sono stati conseguiti e che in alcuni casi l’assistenza fornita al paese ha contribuito al rafforzamento della capacità amministrativa. A titolo di esempio, nel settore degli appalti pubblici l’assistenza IPA è stata fondamentale per la creazione della State Appeals Commission (Commissione statale di appello).

Raccomandazione 1

La Commissione accetta questa raccomandazione. La valutazione della spesa pubblica e della responsabilità finanziaria conferma la necessità di rafforzare questi settori per garantire il corretto funzionamento del sistema di gestione delle finanze pubbliche. L’ulteriore assistenza dell’UE dovrebbe essere in linea con le misure che saranno definite nel programma di riforma del sistema di gestione delle finanze pubbliche, attualmente in fase di preparazione.

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L’obiettivo degli investimenti IPA I a favore delle infrastrutture nei settori dell’ambiente e dei trasporti era quello di rafforzare la capacità amministrativa mediante progetti basati sull’«apprendimento attraverso la pratica». In tal modo il paese sviluppa indirettamente know-how in materia di appalti nei settori in questione, in linea con il quadro giuridico dei fondi strutturali.

Raccomandazione 2

La Commissione accetta questa raccomandazione. La Commissione continuerà inoltre a organizzare corsi di formazione e a fornire sostegno al paese attraverso Jaspers.

Raccomandazione 3

La Commissione accetta questa raccomandazione. La Commissione sta attualmente monitorando i risultati e la sostenibilità in seno al comitato di monitoraggio settoriale e congiunto IPA. Questo aspetto sarà ulteriormente rafforzato mediante l’istituzione di un quadro di valutazione dei risultati nell’ambito di IPA II, in cui verranno introdotti a livello di progetto e di programma indicatori corredati di obiettivi e situazioni di base. Inoltre, la Commissione sta esaminando l’attuazione di ciascun programma una volta terminato e si riserva il diritto di recuperare fondi qualora riscontri divergenze tra i risultati attesi e i fondi utilizzati.

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La programmazione dell’assistenza finanziaria, l’attuazione dei relativi programmi e la valutazione dei risultati sono fasi di un esercizio complesso e articolato. Con IPA II la Commissione ha introdotto un approccio settoriale che permetterà di trattare ogni settore in maniera più esaustiva e garantirà al contempo la coerenza dell’assistenza e un adeguato coordinamento delle parti interessate e dei donatori. La Commissione presta molta più attenzione alla maturità dei progetti, al fine di ridurre il rischio di sfasamento tra la programmazione e l’attuazione dei progetti. A tal fine, con IPA II è stata introdotta una riserva unica di progetti.

Raccomandazione 4

La Commissione accetta questa raccomandazione. Con IPA II la Commissione ha introdotto un approccio settoriale che permetterà di trattare ogni settore in maniera più esaustiva e garantirà al contempo la coerenza dell’assistenza e un adeguato coordinamento delle parti interessate e dei donatori.

Raccomandazione 5

La Commissione accetta questa raccomandazione. Nel quadro di IPA II la Commissione è diventata più selettiva per quanto riguarda il volume dei fondi e la complessità dei progetti. Il decentramento si fonda sulla valutazione della capacità di attuazione dei progetti delle pertinenti strutture nazionali.

Raccomandazione 6

La Commissione accetta questa raccomandazione.

Raccomandazione 6 i)

Le autorità nazionali non dovrebbero solo rafforzare la capacità amministrativa ma anche dimostrare un fermo impegno politico nella lotta alla corruzione e nel miglioramento della trasparenza. Tale impegno può essere misurato attraverso gli strumenti esistenti quali la relazione sullo stato di avanzamento, il dialogo ad alto livello sull’adesione e le priorità di riforma urgenti.

Raccomandazione 6 ii)

Nell’ultimo decennio la Commissione ha lavorato per aiutare il paese a costituire una casistica in materia di corruzione e continuerà a fornire il suo sostegno per consolidare questa iniziativa.

Raccomandazione 6 iv)

In mancanza di un quadro negoziale, per misurare la capacità delle autorità nazionali di applicare elementi fondamentali dell’acquis la Commissione continuerà ad avvalersi degli strumenti esistenti, quali la relazione sullo stato di avanzamento, il dialogo ad alto livello sull’adesione e le priorità di riforma urgenti. Ad esempio, il piano d’azione per le priorità di riforma urgenti elaborato dalle autorità nazionali contiene obiettivi e scadenze per l’attuazione delle priorità in settori chiave. Inoltre, il nuovo approccio relativo al formato della relazione sullo stato di avanzamento permette una migliore definizione degli obiettivi di alcuni capitoli pilota. Ciononostante sarà possibile ottenere risultati concreti e duraturi solo se le autorità nazionali dimostreranno la volontà politica necessaria per mettere in atto tali misure.

QJ-AB-16-012-IT-E    ISSN 1977-5709

Questa relazione della Corte esamina se il sostegno fornito dalla Commissione all’ex Repubblica jugoslava di Macedonia abbia efficacemente contribuito a rafforzare la capacità amministrativa del paese per prepararsi all’adesione all’UE. La Corte conclude che, durante il periodo in esame (2007-2013), i progressi compiuti sono stati relativamente limitati. Ciò è stato in gran parte dovuto all’insufficiente volontà politica nel paese di superare alcuni ostacoli al rafforzamento della capacità amministrativa nonché alla ridotta capacità di influenza della Commissione in settori fondamentali, in assenza di un quadro per i negoziati di adesione. Parallelamente, la Corte rileva alcune carenze nella gestione, da parte della Commissione, dei progetti controllati.