EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1

Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx

Tīmekļa vietne: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2016. gads

Print | ISBN 978-92-872-4913-5 | ISSN 1831-0877 | doi:10.2865/153033 | QJ-AB-16-012-LV-C
PDF | ISBN 978-92-872-4898-5 | ISSN 1977-5717 | doi:10.2865/675780 | QJ-AB-16-012-LV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4879-4 | ISSN 1977-5717 | doi:10.2865/326076 | QJ-AB-16-012-LV-E

© Eiropas Savienība, 2016. gads

Reproducēšana ir atļauta, ja tiek norādīts avots.

KĀ PASŪTĪT ES IZDEVUMUS

Bezmaksas izdevumi

•Viens eksemplārs:
ar EU Bookshop starpniecību (http://bookshop.europa.eu).

•Vairāk nekā viens eksemplārs vai plakāti/kartes:
Eiropas Savienības pārstāvniecībās
(http://ec.europa.eu/represent_lv.htm),
Eiropas Savienības delegācijās valstīs, kas nav ES dalībvalstis
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_lv.htm),
ar Europe Direct dienesta starpniecību
(http://europa.eu/contact/index_lv.htm)
vai piezvanot uz tālruņa numuru 00 800 6 7 8 9 10 11 (zvanīšana bez maksas no jebkuras vietas Eiropas Savienībā) (*).

(*)Informāciju sniedz bez maksas, tāpat arī lielākā daļa zvanu ir bezmaksas (izņemot dažus operatorus, viesnīcas vai taksofonus).

Maksas izdevumi

•Ar EU Bookshop starpniecību (http://bookshop.europa.eu).

LV
2016

Nr. 11

Īpašais ziņojums

Administratīvās
spējas stiprināšana
bijušajā Dienvidslāvijas
Maķedonijas Republikā —
neliela virzība sarežģītā
situācijā

(saskaņā ar LESD 287. panta 4. punkta otro daļu)

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti atsevišķu budžeta jomu vai vadības aspektu lietderības un atbilstības revīzijās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu vai izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo lietderības revīziju veica ERP locekļa Karel Pinxten vadītā III apakšpalāta, kura revidē ārējo darbību izdevumu jomas. Revīziju vadīja ERP loceklis Hans Gustaf Wessberg, un tajā piedalījās biroja vadītājs Peter Eklund, biroja atašejs Emmanuel-Douglas Hellinakis, darbuzdevuma vadītāja Torielle Perreur-Lloyd un revidentes Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante un Aurelia Petliza.

No kreisās uz labo: A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Saturs

Saīsinājumi un akronīmi

Kopsavilkums

Ievads

Ceļš uz pievienošanos

Reformas situācija valstī

ES pirmspievienošanās finansiālā palīdzība

Revīzijas tvērums un pieeja

Apsvērumi

I daļa. Cik efektīvi pirmspievienošanās finansiālā palīdzība veicināja administratīvās spējas stiprināšanu

Ar pirmspievienošanās finansiālo palīdzību nav izdevies sekmīgi novērst dažas administratīvo spēju būtiskas nepilnības svarīgākajās jomās

Lielākā daļa plānoto rezultātu ir sasniegta, bet šie rezultāti ne vienmēr tiek izmantoti

Projektu ietekme nereti ir bijusi neliela, un ne vienmēr tā ir ilgtspējīga

Šķēršļi, kas kavē virzību administratīvās spējas stiprināšanā

II daļa. Decentralizētas pārvaldības izmantošana spēju veidošanai

Valsts nebija gatava tik liela apjoma un tik sarežģītas IPA finansējuma daļas decentralizētai pārvaldei

Komisija ir veikusi pasākumus, bet ir iespējama turpmāka saistību atcelšana

Pārvaldības decentralizēšanu būtu vajadzējis izmantot daudz plašāk kā valsts pārvaldes spēju veidošanas rīku

III daļa. Politiskā dialoga ieguldījums administratīvās spējas stiprināšanā

Lai gan politiskais dialogs bija labi organizēts, tas nesniedza būtisku ieguldījumu administratīvās spējas vispārējā stiprināšanā

Citi dialoga mehānismi pievērsās nepieciešamībai stiprināt administratīvo spēju, bet nepanāca virzību problēmas pamatā esošo šķēršļu likvidēšanā

Secinājumi un ieteikumi

I pielikums. |  | Eiropas Savienības un bijušās Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikas attiecības — svarīgākie datumi
II pielikums. |  | Revidētie projekti

Komisijas atbilde

Saīsinājumi un akronīmi

HLAD: augsta līmeņa dialogs par pievienošanās procesu

IPA: Pirmspievienošanās palīdzības instruments

ITSF: IPA mācību un atbalsta instruments

Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ĢD: Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ģenerāldirektorāts

PIB: Publiskā iepirkuma birojs

PSO: pilsoniskās sabiedrības organizācija

Reģionālās politikas un pilsētpolitikas ĢD: Reģionālās politikas un pilsētpolitikas ģenerāldirektorāts

ReSPA: Reģionālā valsts pārvaldes skola

SA: stabilizācija un asociācija

SAN: Stabilizācijas un asociācijas nolīgums

SAP: Stabilizācijas un asociācijas process

SIGMA: atbalsts pārvaldības un vadības uzlabošanai

VAK: Valsts apelācijas komisija

VIFK: Valsts iekšējā finanšu kontrole

VKKN: Valsts komisija korupcijas novēršanai

VPR: valsts pārvaldes reforma

Kopsavilkums

I

Bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika ir ES kandidātvalsts kopš 2005. gada. Kopš 2009. gada Komisija ik gadu ir ziņojusi, ka valsts atbilst obligātajiem politiskajiem kritērijiem, lai pārietu pievienošanās procesa nākamajā posmā. Padome ir piekritusi, ka valsts atbilst politiskajiem kritērijiem, taču nav pieņēmusi lēmumu par sarunu uzsākšanas satvaru. Komisija 2015. gada novembrī paziņoja, ka bijusi gatava atjaunot savu ieteikumu sākt iestāšanās sarunas ar šo valsti. Tomēr tika izvirzīts nosacījums, ka ir jāatrisina valstī pastāvošā politiskā krīze un jāīsteno vairākas steidzamas reformu prioritātes.

II

Laikposmā no 2007. līdz 2013. gadam ES saskaņā ar Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (IPA I) piešķīra 615 miljonus EUR, lai valsts varētu veikt ar pievienošanos saistītos sagatavošanās darbus. Valsts saņēma arī finansiālu atbalstu saskaņā ar daudzpusējām programmām, kas aptver visas Rietumbalkānu valstis.

III

Mēs veicām IPA I finansēto projektu revīziju trijās lielās nozarēs, un tās ir — valsts pārvaldes reforma (12 % no kopējā piešķīruma), transports (18 %) un vide (16 %). Mēs konstatējām, ka revīzijas periodā panāktā virzība valsts administratīvās spējas stiprināšanā bija samērā neliela, lai gan Komisija spēju veidošanu ir noteikusi par prioritāti. Mūsu revidētie projekti kopumā nodrošināja plānotos tiešos rezultātus, bet nereti tie nebija pilnībā izmantoti. Dažos gadījumos projektiem bija neliela ietekme un tie nebija ilgtspējīgi.

IV

Visi revidētie valsts pārvaldes reformas projekti ietvēra darbības, kas paredzētas administratīvās spējas stiprināšanai, taču nereti tiem neizdevās efektīvi novērst daudzas nepilnības. Dažas svarīgas jomas, kurās jau bija pieņemti stingri tiesību akti (iekšējā kontrole, profesionāla, neatkarīga civildienesta izveide), revīzijas periodā saņēma ļoti nelielu palīdzību no IPA, un netika panākta pietiekama virzība šo tiesību aktu īstenošanā. Citās svarīgās jomās (piemēram, cīņa pret korupciju un publiskais iepirkums) IPA projektiem bija maza ietekme, jo trūka valsts iestāžu aktīva atbalsta.

V

Transporta un vides nozarē tikai daži no revidētajiem projektiem pievērsās spēju veidošanai, lai panāktu atbilstību ES acquis. Lai gan citu projektu mērķis bija nostiprināt administratīvo spēju ar pieeju “mācīties darot”, turpmākā izpēte atklāja, ka ieguldījumi infrastruktūrā neietvēra darbības, kas būtu nepārprotami paredzētas tiešam šā mērķa atbalstam.

VI

Revidētie projekti ne vienmēr balstījās saskaņotā, saistītā un koordinētā pieejā administratīvās spējas stiprināšanai. Daži projekti pēc iepriekšējās palīdzības saņemšanas neturpinājās tajā pašā nozarē vai netika atbilstīgi papildināti ar turpmāku atbalstu. Nereti pastāvēja četru vai vairāku gadu pārtraukums no palīdzības nepieciešamības noteikšanas līdz projektu rezultātu sasniegšanai.

VII

Komisija decentralizēja pārvaldību attiecībā uz 76 % IPA I līdzekļu, kas bija piešķirti valsts pārvaldei, un atbalstīja tādu struktūru izveidi un darbību, kuras pārvaldītu šos līdzekļus. Tādējādi uzlabojās attiecīgo valsts pārvaldes daļu spējas. Tomēr mēs konstatējām, ka revidētajā periodā Komisija neizmantoja pieredzi, kas gūta pārvaldības decentralizēšanā, un to nelika lietā, lai nostiprinātu spējas arī pārējās valsts pārvaldes daļās.

VIII

Politiskā dialoga mehānismi bija piemēroti reformas atbalstīšanai valstī. Tas, ka vispārējā administratīvā spēja revidētajā periodā būtiski neuzlabojās, lielākoties skaidrojams ar valsts iestāžu nepietiekamu politisko gribu novērst dažus no šķēršļiem, kas kavē administratīvās spējas nostiprināšanu. Turklāt šajā periodā tika būtiski novājināts Komisijas sviras efekts reformas veicināšanai, it sevišķi sensitīvās jomās, jo trūka pievienošanās sarunu nodrošināta satvara.

IX

Mēs esam izvirzījuši vairākus ieteikumus par to, kā atbalstīt administratīvās spējas stiprināšanu.

Ievads

Ceļš uz pievienošanos

01

Bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika 2001. gadā parakstīja Stabilizācijas un asociācijas nolīgumu (SAN) ar ES un bija pirmā Rietumbalkānu valsts, kas noslēdza šādu nolīgumu. Saloniku samitā 2003. gada Eiropas Savienība (ES) skaidri apliecināja, ka visām Rietumbalkānu valstīm¹ ir izredzes pievienoties ES, ja būs izpildīti Kopenhāgenas kritēriji² un Stabilizācijas un asociācijas procesa (SAP)³ nosacījumi. Valsts 2005. gadā kļuva par oficiālu ES kandidātvalsti.

02

Līdz 2009. gadam valsts bija sekmīgi saskaņojusi daudzas svarīgas savu vietējo tiesību aktu daļas ar ES tiesību aktiem. Komisija šo virzību novērtēja atzinīgi un ieteica uzsākt oficiālas pievienošanās sarunas. Tomēr pievienošanās sarunas nevar sākties, kamēr visu ES dalībvalstu valdības nav tam piekritušas ar ES Padomes vienprātīgu lēmumu. Lai gan Padome piekrita, ka valsts ir izpildījusi politiskos kritērijus pievienošanās sarunu sākšanai, tomēr minēto lēmumu, kas būtu saskaņā ar Komisijas 2009. gada ieteikumu, tā nepieņēma.

03

Arī nākamo piecu gadu laikā Padome joprojām nerīkojās, kaut gan Komisija ik gadus sniedza pozitīvu ieteikumu. Problēmas saistībā ar valsts oficiālo nosaukumu⁴ un nesenie kaimiņattiecību sarežģījumi ir kavējuši lēmuma pieņemšanu. Valsts oficiālā virzība uz pievienošanos ir tikusi liegta vairāk nekā sešus gadus. Šajā laikposmā daudzas citas Rietumbalkānu valstis ir panākušas un pat pārspējušas šīs valsts progresu⁵.

04

Valstī 2013. gadā sākās politiskā krīze un sabruka iekšējais politiskais dialogs⁶, atklājot būtiskas nepilnības demokrātiskajā pārvaldībā. 2015. gadā tika publiskotas noklausītas sarunas, kas liecināja par pamattiesību pārkāpumiem, politizāciju un korupciju⁷. Komisija un daži Eiropas Parlamenta deputāti ir aktīvi iesaistījušies politiskās vienošanās panākšanā, lai pārvarētu šo krīzi.

05

Komisija 2014. gadā paziņoja, ka pirms 2020. gada netiks uzņemta neviena jauna ES dalībvalsts⁸. Šis paplašināšanās procesa vispārējais palēninājums skaidrojams gan ar konsolidācijas nepieciešamību ES pēc nesenajām paplašināšanās kārtām, gan ar problēmām tāda reģiona integrēšanā, kurš joprojām atgūstas no vardarbīgā konflikta, kas norisinājās pagājušā gadsimta 90. gados. Svarīgākos datumus sk. I pielikumā.

Reformas situācija valstī

06

Komisija palīdz bijušajai Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikai īstenot reformas un sagatavoties dalībai ES. Reformu process ietver ar ES tiesību aktiem saskaņotu valsts tiesību aktu ieviešanu un īstenošanu. Komisija palīdz izstrādāt jaunus tiesību aktus un stiprināt administratīvās spējas to īstenošanai.

07

Komisija un citas ieinteresētās puses ir norādījušas, ka ir samazinājusies augstākā līmeņa valsts iestāžu apņēmība ieviest reformas⁹, kaut gan bijušās Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikas valsts pārvalde turpina strādāt, lai panāktu integrāciju ES. Nereti vērojama nepietiekama griba īstenot dažus no būtiskajiem finanšu ieguldījumiem, kas ir vajadzīgi reformas virzībai, piemēram, saistībā ar vides pasākumiem. Nepietiekama bijusi arī politiskā vadība tādās sensitīvās jomās kā korupcijas apkarošana.

08

Tā kā nav oficiālu pievienošanās sarunu, Komisija kā pamatnostādnes¹⁰ ikgadējās virzības novērtēšanai valstī¹¹ ir izmantojusi sadaļas, uz kurām parasti tiek balstītas sarunas. Vienlaikus norādot uz administratīvās spējas nepilnībām, līdz pat 2012. gadam Komisija secināja, ka vispārējā reformu procesa virzība valstī kopumā ir laba. Savukārt 2013. gada ziņojumā Komisija norādīja, ka dažās jomās virzība nav panākta un ka citās vērojama lejupslīde. 2014. gada ziņojumā novērtējums bija vēl negatīvāks un tika izteikts brīdinājums: “Lai turpmākajos gados Komisijas ieteikums paliktu spēkā, Komisija mudina iestādes rīkoties izlēmīgi, lai novērstu bažas par pieaugošo politizāciju un arvien lielākiem trūkumiem saistībā ar tiesu iestāžu neatkarību un vārda brīvību¹²”.

09

Savā 2015. gada novembrī publicētajā 2015. gada progresa ziņojumā Komisija atkārtoja ieteikumu uzsākt pievienošanās sarunas ar bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku. Tomēr šis pozitīvais ieteikums ir atkarīgs no Pržino nolīguma¹³ sekmīgas īstenošanas un būtiskas virzības steidzamo reformu prioritāšu īstenošanā¹⁴.

10

Kopsavilkums par dažu svarīgāko reformas jomu administratīvās spējas nepilnībām, kas bija uzsvērtas Komisijas 2011.–2015. gada progresa ziņojumos, ir sniegts 1. tabulā.

1. tabula

Administratīvās spējas novērtējumi gada progresa ziņojumos (2011.–2015. gads) attiecībā uz revidētajām jomām

| Nodaļa | Iestādes | 2011.g. | 2012.g. | 2013.g. | 2014.g. | 2015.g.
5 | Publiskais iepirkums | Ekonomikas ministrija, Koncesiju un publiskā un privātā sektora partnerību nodaļa |  |  |  |  |
Valsts apelācijas komisija |  |  |  |  |
14 | Transporta politika | Ceļu/Valsts transporta inspekcija |  |  |  |  |
Dzelzceļa drošības iestāde |  |  |  |  |
Gaisa/Civilās aviācijas aģentūra |  |  |  |  |
21 | Eiropas komunikāciju tīkli | Celtniecībā iesaistītās iestādes |  |  |  |  |
22 | Reģionālā politika un strukturālo instrumentu saskaņošana | Valsts fonds, Centrālā finanšu un līgumu aģentūra un nozaru ministrijas |  |  |  |  |
Plānošana |  |  |  |  |
Uzraudzība un novērtēšana |  |  |  |  |
Finanšu pārvaldība, kontrole un revīzija |  |  |  |  |
23 | Tiesu iestādes un pamattiesības | Pretkorupcijas politikas īstenošanā iesaistītās iestādes |  |  |  |  |
Tiesas, kas izskata augsta līmeņa lietas |  |  |  |  |
27 | Vide un klimata pārmaiņas | Regulatīvās struktūras (horizontālie tiesību akti) |  |  |  |  |
Struktūras, kas risina gaisa kvalitātes jautājumus |  |  |  |  |
Struktūras, kas risina atkritumu apsaimniekošanas jautājumus |  |  |  |  |
Struktūras, kas risina tiesību aktu piemērošanas jautājumus |  |  |  |  |

| Administratīvā spēja joprojām ir vāja/ierobežota un ir būtiski/steidzami jāuzlabo.
| Administratīvā spēja ir palielinājusies, bet vajadzīgi turpmāki uzlabojumi.
| Administratīvā spēja ir palielinājusies—turpmāki uzlabojumi nav vajadzīgi.

Avots: ERP, izmantojot Eiropas Komisijas progresa ziņojumus.

ES pirmspievienošanās finansiālā palīdzība

11

Paplašināšanās valstīm (Rietumbalkānu valstīm un Turcijai) ES sniedz finansiālo un tehnisko palīdzību ar Pirmspievienošanās palīdzības instrumenta (IPA)¹⁵ starpniecību. IPA I attiecās uz 2007.–2013. gada periodu, un tā kopējais piešķīrums bija 10 miljardi EUR, no kuriem 615 miljoni EUR (6 %) bija paredzēti bijušajai Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikai. IPA II tika izveidots pēc IPA I, un tā kopējais indikatīvais piešķīrums ir 11,7 miljardi EUR 2014.–2020. gada periodam, ietverot 664 miljonus EUR (6 %) bijušajai Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikai.

12

IPA I ietvaros valstij paredzēto finansiālo palīdzību var iedalīt septiņās izdevumu jomās, kā parādīts 2. tabulā.

2. tabula

IPA palīdzība bijušajai Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikai 2007.–2013. gadā (miljoni EUR)

Nozare/finansēšanas joma | Kopējais piešķīrums nozarei | Īpatsvars
Tieslietas un iekšlietas | 64 | 10 %
Valsts pārvaldes reforma | 71 | 12 %
Sociālā attīstība | 67 | 11 %
Privātā sektora attīstība | 45 | 7 %
Transports | 110 | 18 %
Vide | 99 | 16 %
Lauksaimniecība un lauku attīstība | 111 | 18 %
Cits | 48 | 8 %
KOPĀ 2007.–2013. gadā | 615 | 100 %

Avots: Eiropas Komisija.

13

Kad 2007. gadā sākās IPA I īstenošana, lielāko daļu līdzekļu tieši pārvaldīja Komisija. Tomēr 2010. gadā 76 % no IPA piešķīruma valstij tika pārvaldīti decentralizēti. Saskaņā ar decentralizēto pārvaldību piešķirtos līdzekļus pārvalda īpašas valsts pārvaldes struktūras. Tomēr Komisija joprojām ir pārskatatbildīga par šiem līdzekļiem, tādēļ veic darījumu pārbaudes.

1Tolaik tās bija Albānija, Bosnija un Hercegovina, Horvātija, bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika, Serbija un Melnkalne.

2Eiropadomes 1993. gada jūnijā noteiktie Kopenhāgenas kritēriji ietver:
a)politiskos kritērijus;
b)ekonomiskos kritērijus;
c)spēju uzņemties dalībvalsts saistības.

3SAP — ES politika attiecībā uz Rietumbalkāniem — tika izstrādāts, lai laika gaitā panāktu šo valstu iestāšanos ES. Rietumbalkānu valstis ir iesaistījušās pakāpeniski pieaugošā partnerībā, kuras mērķis ir stabilizēt šo reģionu un izveidot brīvās tirdzniecības zonu.

4Kopš 1994. gada šo jautājumu risina ar Apvienoto Nāciju Organizācijas starpniecību.

5Horvātija tagad ir ES dalībvalsts. Melnkalne, Serbija un Albānija ir kļuvušas par ES kandidātvalstīm, un Melnkalne un Serbija ir uzsākušas pievienošanās sarunas.

6Galvenā opozīcijas partija boikotēja parlamentu.

7Sk. ievadu 2015. gada progresa ziņojumā (SWD(2015) 212 final, 2015. gada 10. novembris).

8Eiropas Komisijas priekšsēdētāja uzruna Eiropas Parlamenta plenārsesijas atklāšanā, Strasbūra, 2014. gada 15. jūlijs.

9Sk. 2015. gada progresa ziņojumu: “Ir vajadzīga spēcīga politiskā griba, lai nodrošinātu pārvaldes neatkarību” (2.2. iedaļa); “Spēju efektīvi izvērst [cīņu pret korupciju] pašlaik iedragā politiskās gribas trūkums un politiskā iejaukšanās attiecīgo struktūru darbā, kavējot to spēju rīkoties proaktīvi un neselektīvi, it sevišķi īpaši svarīgos gadījumos,” (2.3. iedaļa) un 23. nodaļa: “Pašreizējā nepietiekamā politiskā griba risināt joprojām pastāvošās problēmas augstākajā līmenī neļauj spējīgajai pārvaldei sasniegt pilnvērtīgu efektivitāti.”

10Acquis sadaļas (pašlaik 35) ir ikvienas kandidātvalsts pievienošanās sarunu pamatā. Tās atbilst acquis dažādajām jomām, kurās ir vajadzīgas reformas, lai izpildītu pievienošanās nosacījumus.

11Sarunas neuzsākot un nenoslēdzot, kā tas būtu normāli funkcionējošā pievienošanās procesā.

122014 Progress Report on the former Yugoslav Republic of Macedonia [2014. gada progresa ziņojums par bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku], 1. lpp.

13Četras galvenās politiskās partijas 2015. gada jūnijā parakstīja Pržino nolīgumu. Šajā nolīgumā bija paredzēti izpildāmie nosacījumi, tostarp brīvas un godīgas vēlēšanas un īpaša prokurora iecelšana noklausīto sarunu lietas jautājumu izmeklēšanai. Sk. arī 65. punktu un I pielikumu.

14Komisija 2015. gada jūnijā nāca klajā ar paziņojumu “Urgent reform priorities for the former Yugoslav Republic of Macedonia” [Steidzamas reformu prioritātes bijušajai Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikai]. Tās tika izstrādātas, pamatojoties uz vecāko ekspertu grupas konstatējumiem. Šis dokuments ietver virkni steidzamu reformu prioritāšu, kuras bijušajai Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikai ir jāīsteno tiesiskuma un pamattiesību, valsts pārvaldes depolitizācijas, vārda brīvības un vēlēšanu reformas jomās.

15IPA I tika izveidots ar Padomes 2006. gada 17. jūlija Regulu (EK) Nr. 1085/2006, ar ko izveido Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (IPA) (OV L 210, 31.7.2006., 82. lpp.), un Komisijas 2007. gada 12. jūnija Regulu (EK) Nr. 718/2007, ar kuru īsteno Padomes Regulu (EK) Nr. 1085/2006, ar ko izveido Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (IPA) (OV L 170, 29.6.2007., 1. lpp.).

Revīzijas tvērums un pieeja

14

Revīzijas mērķis bija novērtēt, vai ES pirmspievienošanās palīdzība efektīvi veicina administratīvās spējas stiprināšanu, lai bijušajā Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikā tiktu īstenota reforma. To mēs paveicām, izskatot gan IPA I finansiālo, gan nefinansiālo palīdzību administratīvās spējas stiprināšanai¹⁶.

15

Revīzijā pievērsās trim galvenajiem jautājumiem:

a)Vai Komisija nodrošina, ka IPA projekti efektīvi veicina administratīvās spējas stiprināšanu?

b)Vai Komisija efektīvi izmanto decentralizēto pārvaldības veidu, lai veidotu spējas?

c)Vai Komisijas nefinansiālā palīdzība efektīvi atbalsta administratīvās spējas stiprināšanu?

16

Revīzijas veikšanai izvēlējāmies trīs plašas nozares, kurās spēcīgai administratīvajai spējai ir būtiska nozīme, lai reforma tiktu īstenota sekmīgi, un kuras aptvēra 46 % no kopējā piešķīruma, proti, valsts pārvaldes reformu (VPR), transportu un vidi (sk. 2. tabulu). Revīzija ietvēra dokumentu analīzi un Komisijas un saņēmējvalsts pārstāvju iztaujāšanu. Mēs izmantojām projekta ietvaros sniegtos pierādījumus un plānošanas dokumentus, IPA I un valsts izvērtējumus un novērtējumus, kā arī Komisijas gada progresa ziņojumus.

17

Lai atbildētu uz revīzijas a) jautājumu, kas aplūkots apsvērumu 1. daļā, mēs pārbaudījām 17 projektu izlasi no VPR, transporta un vides nozarēm. VPR nozarē izraudzītie projekti ietvēra pasākumus tādās svarīgās jomās kā iepirkumi, korupcijas novēršana, iekšējā kontrole, decentralizētās pārvaldības spēju veidošana un palīdzība valsts pārvaldes darbinieku apmācībā. Projektu pasākumu mērķis bija stiprināt administratīvo spēju, piemēram, atbalstot stratēģiju, programmu, mācību programmu, rokasgrāmatu un procedūru izstrādi, sniedzot konsultācijas par iestāžu un struktūru nostiprināšanu svarīgās reformas jomās un nodrošinot apmācības.

18

Lielākā daļa projektu transporta un vides nozarēs nebija par savu galveno mērķi izvirzījuši administratīvās spējas stiprināšanu. Mēs veicām to projektu revīziju, kas bija izvirzījuši šādu mērķi, kā arī to projektu revīziju, kuru papildmērķis bija spēju veidošana, izmantojot pieeju “mācīties darot”.

19

Lielākā daļa mūsu pārbaudīto projektu attiecās tikai uz šo valsti, bet daži, piemēram, iepirkuma jomā, bija vairāku saņēmēju projekti, kas bija pieejami visām Rietumbalkānu valstīm. Mēs pievērsāmies arī ieguldījumam, ko sniedz Reģionālās valsts pārvaldes skola (ReSPA), kuru arī finansē vairāku saņēmēju programmas ietvaros. Revidētie 17 projekti ir norādīti II pielikumā.

20

Lai atbildētu uz revīzijas b) jautājumu, kas aplūkots apsvērumu 2. daļā, mēs izskatījām procedūras, ko piemēro, novērtējot valsts gatavību pārvaldīt decentralizētu IPA palīdzības īstenošanas sistēmu, un pārbaudījām, kā Komisija izmantoja šā pārvaldības veida pieredzi, lai valstī nostiprinātu administratīvo spēju.

21

Lai atbildētu uz revīzijas c) jautājumu, kas aplūkots apsvērumu 3. daļā, mēs pievērsāmies nefinansiālajai palīdzībai un izskatījām politiskā dialoga mehānismus, kuri izveidoti saskaņā ar Stabilizācijas un asociācijas nolīgumu, kā arī citas dialoga struktūras, piemēram, augsta līmeņa dialogu par pievienošanos.

16Revīzijas laikā IPA II projekti vēl netika īstenoti.

Apsvērumi

I daļa. Cik efektīvi pirmspievienošanās finansiālā palīdzība veicināja administratīvās spējas stiprināšanu

22

Mēs pārbaudījām, vai IPA projekti ir sekmējuši administratīvās spējas stiprināšanu svarīgās valsts pārvaldes reformas jomās (iepirkums, korupcija un iekšējā kontrole), kā arī transporta un vides nozarēs. Attiecībā uz izlasē ietvertajiem projektiem mēs pārbaudījām, vai bija sasniegti plānotie tiešie rezultāti¹⁷ un vai tos pēc tam ir izmantojušas valsts iestādes, kā arī to, vai projektu ietekme¹⁸ ir ilgtspējīga. Mēs arī analizējām šķēršļus, kas kavē virzību administratīvās spējas stiprināšanā.

Ar pirmspievienošanās finansiālo palīdzību nav izdevies sekmīgi novērst dažas administratīvo spēju būtiskas nepilnības svarīgākajās jomās

Valsts pārvaldes reformas svarīgākās jomas

23

Komisija novērtēja, ka valstī līdz 2007. gadam pieņemtie publiskā iepirkuma tiesību akti ir vidēji stingri un samērā labi saskaņoti ar ES tiesību aktiem¹⁹. Tomēr saistībā ar reformas īstenošanu ir novērota lejupslīde un nespēja īstenot pieņemtos tiesību aktus²⁰. 2015. gada progresa ziņojumā bija norādīts uz “nepieciešamību novērst neatbilstību acquis, tostarp attiecībā uz uzņēmumu iekļaušanu “melnajā sarakstā”, nosacījumiem par piešķiršanas kritēriju izmantošanu; vajadzīgo saskaņošanu ar ES iepirkuma noteikumiem aizsardzības un drošības jomā, kā arī ar 2014. gadā pieņemtajām ES iepirkuma direktīvām, it sevišķi par koncesijām²¹”.

24

Revidētajā periodā Komisija uzsvēra, ka publiskā iepirkuma sistēma nav pietiekami pārredzama un ka trūkst uzticamu datu par pārkāpumiem²². Lai gan progresa ziņojumos, sākot no 2011. gada un turpmāk²³, tās ir noteiktas par augsta riska jomām, revidēto projektu (sk. II pielikumu) ietvaros šīs nepilnības netika risinātas.

25

Komisija norādīja arī uz nepieciešamību uzlabot publiskā iepirkuma sistēmas efektivitāti. Revidētie projekti paredzēja mācības, kurās galvenā vērība tika pievērsta publiskā iepirkuma tiesību aktiem, bet kuras nebija pietiekami vērstas uz nepieciešamību stiprināt spēju īstenot efektīvu publisko iepirkumu. Pirmais revīzijas izlasē ietvertais projekts (sk. II pielikumu) atbalstīja mācības, ko sniedza Publiskā iepirkuma birojs (PIB) — struktūra, kas galvenokārt atbild par līgumslēdzēju iestāžu spēju stiprināšanu. Tomēr PIB sniegtās mācības būtiski neuzlaboja minēto iestāžu administratīvo spēju²⁴.

26

PIB jau bija elektronisko iepirkumu sistēma, kas tika izveidota 2008. gadā. Lai uzlabotu publiskā iepirkuma vispārējo efektivitāti, 1. projekts paredzēja sistēmas pārskatīšanu, bet nesniedza atbalstu tās uzlabošanai.

27

Komisija un citas ieinteresētās puses ir pastāvīgi norādījušas uz nepilnībām cīņā pret korupciju, kuras būtu jārisina kā prioritārs jautājums²⁵. Valsts iestādes ir paudušas politisku apņemšanos apkarot korupciju, piemēram, saistībā ar SAN. Valdības darba programmā 2011. 2015. gadam bija pausta apņemšanās valstī īstenot “bezkompromisa cīņu pret korupciju”. Saskaņā ar to tika pieņemtas valsts programmas un saistītie rīcības plāni, tomēr tie netika pārvēsti efektīvā darbībā un konkrētos rezultātos. Cīņai pret korupciju Komisija ir izmantojusi vairākas metodes. Tomēr, tā kā ar bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku oficiālu pievienošanās sarunu nebija, Komisija nevarēja piemērot aptverošāku pieeju, kādu parasti izmanto kandidātvalstīm to attiecīgajās sarunu sistēmās²⁶. Tas arī nozīmēja, ka revidētajā periodā Komisijas pieeja spēju veidošanas atbalstam šajā svarīgajā jomā nebija pietiekami skaidra.

28

Komisija ir izmantojusi IPA I projektus, lai risinātu dažas atsevišķas spēju veidošanas vajadzības. Mēs revidējām divus projektus saistībā ar valsts pārvaldes reformu, kuru mērķis bija spēju veidošana un kuru īstenošana revīzijas laikā bija pabeigta vai norisinājās (sk. II pielikumu). 5. projekta mērķis bija nostiprināt darbu, ko veic VKKN, kas ir galvenā par korupcijas novēršanu atbildīgā struktūra. Tomēr ar šo projektu necentās risināt to, ka Valsts komisija korupcijas novēršanai (VKKN) nespēj efektīvi izmantot savas pilnvaras, jo šajā jomā trūkst valsts iestāžu apņēmības rīkoties. VKKN neatkarība ir ierobežota, jo, piemēram, ieceļot un atlaižot augstākā līmeņa vadību, netiek piemēroti skaidri kritēriji²⁷. Kā norādīts Komisijas 2011. gada progresa ziņojumā, VKKN arī nav pietiekamu resursu, jo tās rīcībā ir tikai puse no personāla, kas būtu vajadzīgs, lai efektīvi pildītu savus uzdevumus²⁸.

29

Tā kā nav efektīvas valdības stratēģijas korupcijas apkarošanai, Komisija ir atbalstījusi pilsoniskās sabiedrības organizācijas (PSO), lai tās varētu pievērst sabiedrības uzmanību aizdomām par korupciju. Ar 6. projektu tika atbalstīta palīdzības sniegšana labas prakses izstrādei un izplatīšanai starp PSO, kuras īsteno minēto uzdevumu. Tomēr Palāta konstatēja, ka Komisijas pieeju šai svarīgajai jomai varētu uzlabot, lai stiprinātu to PSO potenciālo ieguldījumu, kuras veltī pūles pārredzamības uzlabošanai un zināšanu apmaiņai.

30

Izmantojot atbalstu pirms IPA īstenošanas, Komisija valsts iestādēm palīdzēja ieviest stabilus iekšējās kontroles tiesību aktus. Kad sākās IPA I īstenošana, tika secināts, ka Valsts iekšējās finanšu kontroles (VIFK) likums ir labs pamats finanšu pārvaldības un kontroles struktūru un iekšējās revīzijas reformai²⁹. Revidētajā periodā IPA projekti bija vērsti uz finanšu pārvaldības un kontroles spējām tajās funkcionālajās struktūrās, kas bija izveidotas IPA līdzekļu pārvaldības decentralizēšanai, bet ne pārējā valsts pārvaldē.

31

Savukārt valsts iestādes panāca nelielu virzību administratīvās spējas stiprināšanā šajā jomā un VIFK likumu īstenoja nepilnīgi. Piemēram, 2015. gada progresa ziņojumā Komisija norādīja, ka lielākajai daļai iekšējās revīzijas nodaļu nav pietiekama skaita revidentu un ka revīziju pamatā nav darbības un sistēmiskā riska izvērtējuma, lai gan šīs nodaļas savas revīzijas veic saskaņā ar stratēģiskajiem un gada plāniem. Turklāt iekšējo revīziju darbs galvenokārt ir vērsts uz atbilstību un neietver sistēmu nepilnību analīzi vai vērtējumu par to, cik lietderīgi tika izmantoti līdzekļi, un arī kvalitātes nodrošināšana ir jāuzlabo.

32

Iekšējās revīzijas nodaļu nepietiekamās spējas ir novājinājušas iekšējo kontroli un mazinājušas uzmanību, ko vadītāji velta iekšējo revidentu konstatējumiem. Citi līdzekļu devēji (izņemot Komisiju) revidētajā periodā ir snieguši atbalstu iekšējo revidentu prasmju nostiprināšanai. Piemēram, Amerikas Savienoto Valstu Starptautiskās attīstības aģentūra finansēja iekšējo revidentu apmācību Valsts finanšu un grāmatvedības sertificētā institūta (CIPFA) Izcilības centrā Slovēnijā. Tomēr iekšējās revīzijas spēja un iekšējā kontrole kopumā joprojām ir vāja.

33

IPA II īstenošanas laikā ir palielinājusies spēcīgas iekšējās kontroles nozīme, jo Komisija sadarbojas ar valsti, lai izstrādātu nozares budžeta atbalsta programmu valsts finanšu pārvaldībai 2016. gadam.

Transports un vide

34

IPA piešķīrumu transporta un vides nozarēm (attiecīgi 18 % un 16 % no 2007.–2013. gada piešķīrumiem, sk. 2. tabulu) galvenais mērķis bija uzlabot reģionālo infrastruktūru. Daļa šo līdzekļu bija paredzēta, lai stiprinātu valsts pārvaldes spēju izstrādāt un īstenot tiesību aktus saskaņā ar ES acquis. To līdzekļu īpatsvars, kurus transporta nozarē izmantoja spēju veidošanai (1 %), bija daudz mazāks nekā šo līdzekļu īpatsvars vides nozarē (15 %), lai gan abās nozarēs pastāvēja līdzīgas spēju nepilnības (sk. 1. attēlu).

1. attēls

IPA piešķīrumi pa nozarēm (2007.–2013. gads) (miljoni EUR)

Avots: Eiropas Komisija.

35

Lai gan nebija konkrēta IPA piešķīruma decentralizētās pārvaldības vajadzībām izveidotās funkcionālās struktūras³⁰ spēju veidošanai, IPA līdzekļu izmantošana gan transporta, gan vides nozarē ietvēra “mācīties darot” kā papildmērķi. Tomēr tikai daži revidēto projektu (12.–17. projekts) (sk. II pielikumu) pasākumi nepārprotami sniedza šādu atbalstu. Piemēram, tas, ka konsultantiem nodrošinātās biroja telpas atradās citā vietā, nevis tur, kur atradās 15. projektā iesaistītie valsts iestāžu darbinieki, nesekmēja zinātības nodošanu. Savukārt 17. projekts uzskatāms par sekmīgu zināšanu nodošanas piemēru, jo valsts pārvaldes darbinieki, izstrādājot projekta darba uzdevumu, varēja atbilstīgi izmantot ar JASPERS tehniskās palīdzības starpniecību saņemtās konsultācijas³¹.

36

IPA II ietvaros Komisija samazināja kopējo piešķīrumu valstij par 4 miljoniem EUR, jo valsts iestādes atteicās no tehniskās palīdzības un spēju veidošanas atbalsta transporta nozarē. Kaut arī šie līdzekļi valstij ir zaudēti, esošo programmu ietvaros līdzekļus varēs pārdalīt, ja tā apņemsies risināt administratīvo spēju veidošanas vajadzības un īstenot horizontālas reformas.

Lielākā daļa plānoto rezultātu ir sasniegta, bet šie rezultāti ne vienmēr tiek izmantoti

37

Pirms galīgo maksājumu veikšanas par pabeigtajiem IPA projektiem Komisija saņem maksājuma pieprasītāja noslēguma ziņojumu. Revīzijā konstatējām, ka 11 pabeigtajos projektos, kas bija iekļauti revīzijas izlasē, bija sasniegti visi vai lielākā daļa plānoto rezultātu. Tomēr dažus no 12 revidēto projektu tiešajiem rezultātiem izmanto tikai daļēji vai neizmanto nemaz. 1. izcēlumā sniegti valsts iestāžu neizmantoto projektu tiešo rezultātu piemēri.

1. izcēlums

Valsts iestāžu neizmantotie tiešie rezultāti

Ar 8. un 9. projektu tika finansēta ReSPA, skola, ko izveidoja 2006. gadā Melnkalnē, lai sniegtu spēju veidošanas atbalstu visām Rietumbalkānu valstīm. Ik gadu Komisija sedz aptuveni 1,2 miljonus EUR ReSPA darbības finansēšanai. Visas iesaistītās valstis, tostarp arī bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika, skolas darbības izmaksās gadā iegulda aptuveni 150 000 EUR. Mēs konstatējām, ka valsts maz izmanto skolas piedāvātās mācības, salīdzinošos novērtējumus un sadarbības tīklu veidošanas pasākumus, lai gan ReSPA valdē ir valsts pārstāvis. Tas skaidrojams ar to, ka valsts pārvaldes darbinieki šos pasākumus neuzskatīja par būtiskiem vai vērtīgiem.

12. projekta mērķis bija stiprināt Valsts transporta inspekcijas administratīvo un darbības spēju piemērot sauszemes transporta tiesību aktus. Projekts tika pabeigts 2014. gada jūlijā, bet līdz mūsu revīzijai, kas notika deviņus mēnešus vēlāk, inspekcija vēl nebija izmantojusi pusi projekta tiešo rezultātu, piemēram, stratēģisko attīstības plānu vai rīcības plānu, vai darba uzdevumu, kurš bija izstrādāts uzaicinājumiem iesniegt piedāvājumus.

15. projekta ietvaros tika izveidotas divas reģionālas atkritumu apsaimniekošanas struktūras un valsts atkritumu apsaimniekošanas informācijas sistēma. Kaut arī projektu pabeidza 2012. gada jūnijā, šī apsaimniekošanas informācijas sistēma līdz revīzijas sākšanai nebija izmantota.

38

Dažreiz tiešie rezultāti netika izmantoti tāpēc, ka tam bija vajadzīgi papildu ieguldījumi. Sk. 2. izcēlumu.

2. izcēlums

Lai izmantotu tiešos rezultātus, vajadzīgi papildu ieguldījumi

7. projekta mērķis bija uzlabot valsts sistēmu mācību koordinēšanai un ar valsts pārvaldi saistītā tiesiskā regulējuma īstenošanu. Būtisks šā projekta tiešais rezultāts bija tā ietvaros veiktā funkcionālā analīze, lai noteiktu administratīvās spējas trūkumus. Šāda analīze var būt ārkārtīgi lietderīga spēju veidošanas stratēģijas izstrādē. Tomēr šis projekts bija tikai pilotprojekts, un, lai gan tas nodrošināja vadlīnijas analīzes turpināšanai, iespējams, ka valsts šo darbu faktiski nepabeigs un to neizmantos spēju trūkuma novēršanai, ja nesaņems turpmāku finansiālu palīdzību.

7. projekta ietvaros arī izstrādāja elektroniskus mācību rīkus, kas būtu elastīga administratīvās spējas nostiprināšanas metode. Tomēr, lai tiešo rezultātu potenciālu izmantotu pilnībā, tas ir jādara plašāk pieejams un jāintegrē vispārējā mācību stratēģijā.

11. projekta ietvaros tika sniegta tehniskā palīdzība to funkcionālo struktūru spēju nostiprināšanai, kuras tika izveidotas IPA līdzekļu decentralizētai pārvaldībai. Projekta tiešie rezultāti ietvēra kvalificētu pasniedzēju sagatavošanu, mācību programmas, moduļus un materiālus, kā arī rīku kopumu un resursu bibliotēku, kas tika izstrādāti, lai nostiprinātu uzraudzības un novērtēšanas spējas. Pēc projekta slēgšanas valsts iestādes iesaistīja kvalificētos pasniedzējus, tomēr tikai ierobežotu laiku. Ilgākai šo pasniedzēju izmantošanai vajadzētu papildu ieguldījumus saistībā ar valsts iestāžu darbiniekiem un lielākus resursus. Valsts iestādes nesāka izmantot uzraudzības un novērtēšanas rīkus, kuru atjaunināšana un izvietošana tiešsaistē būtu saistīta ar izmaksām.

Projektu ietekme nereti ir bijusi neliela, un ne vienmēr tā ir ilgtspējīga

39

Vienpadsmit no revidētajiem projektiem bija neliela ietekme, kuru nereti nebija iespējams saglabāt. Dažos no šiem projektiem nemaz nebija paredzēta to ilgtspēja. Citos gadījumos valsts iestādes nerīkojās, lai nodrošinātu ietekmes ilgtspēju. Sk. 3. izcēlumu.

3. izcēlums

Nelielas un neilgtspējīgas ietekmes piemēri

5. projekts palīdzēja Valsts komisijai korupcijas novēršanai (VKKN) izstrādāt dokumentus, kas atbalstītu korupcijas novēršanas stratēģiju. Tam nebija būtiskas ietekmes uz valsts cīņu pret korupciju, jo šie dokumenti netika integrēti plašākā valsts pretkorupcijas stratēģijā un VKKM nebija vajadzīgās neatkarības un resursu, lai efektīvi uzraudzītu tās stratēģijas īstenošanu visās attiecīgajās iestādēs. Projekta potenciālo ietekmi vēl vairāk mazināja tas, ka pagāja trīs gadi, līdz Komisija to turpināja ar citu projektu.

6. projekta mērķis bija veicināt pilsoniskās sabiedrības organizāciju spēju iesaistīties korupcijas un organizētās noziedzības apkarošanā. Pozitīvi aspekti šai ziņā bija labākās prakses izstrāde un tīklu izveide. Taču pēc ES finansējuma beigām projekts, visticamāk, nebūs ilgtspējīgs. Tas skaidrojams ar to, ka vienīgajai iestādei, kas ir paudusi ieinteresētību sniegt turpmāku atbalstu šajā jomā, nav ne vajadzīgo pilnvaru, ne spēju šā darba turpināšanai.

10. projekts palīdzēja izveidot centralizētu IPA mācību un atbalsta instrumentu (ITSF). ITSF ir bijusi samērā maza ietekme uz administratīvās spējas stiprināšanu. Viens no iemesliem ir tas, ka tikai daži no projekta ietvaros apmācītajiem pasniedzējiem sniedza reālas apmācības saskaņā ar plānoto. Tas skaidrojams ar to, ka viņus vai nu neatbrīvoja no viņu otras darbvietas, vai arī viņi nebija motivēti uzņemties šos pienākumus, ko uzskatīja par nepateicīgu papildu darbu. Pēc pasniedzēju sākotnējo līgumu termiņa beigām valsts iestādes nemeklēja veidu, kā IPA mācību un atbalsta instrumentu nodrošināt ar pasniedzējiem. Ne valsts iestādes, ne Komisija nav sniegušas finansiālu atbalstu, lai novērstu mācību vadītāju trūkumu. Vēl viens iemesls ir tas, ka valsts iestādes ITSF ietvaros oficiāli necentralizēja mācības par IPA, tāpēc liela daļa mācību joprojām notiek atsevišķās nozaru ministrijās (sk. fotoattēlu).

16. projekts nodrošināja mācības darbiniekiem, kuri mēra gaisa kvalitāti, bet nenovērsa galveno šķērsli, kas traucē gaisa kvalitātes uzraudzības sistēmas pilnvērtīgu darbību, proti, spēju trūkumu nepilnīgā aprīkojuma dēļ. Turklāt kalibrēšanas laboratorija, kas saskaņā ar projektu saņēma palīdzību, joprojām nav akreditēta un nodrošināta ar darbiniekiem.

17. projekts sniedza iespēju piemērot principu “piesārņotājs maksā” un nostiprināt šādas piemērošanas spējas, bet valsts iestādes to vēl nav īstenojušas. Tā paša projekta ietvaros tika veikti sagatavošanās darbi tarifu ieviešanai, lai nodrošinātu atkritumu apstrādes iekārtu ilgtspēju, taču valsts joprojām nav izveidojusi regulējošu struktūru tarifu piemērošanai. Līdz revīzijas sākšanai projekts nebija radījis ilgtspējīgu ietekmi.

IPA mācību un atbalsta instrumenta telpas, Skopje (10. projekts).

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

40

Daudziem revidētajiem projektiem nebija ietekmes, jo radīja šķēršļus valsts pārvaldes struktūras un organizācijas neelastība. Piemēram, mēs konstatējām, ka dažos projektos, kuros bija iesaistītas līgumslēdzējas iestādes, ministrijām trūka elastības, lai būtu iespējama darbinieku un pieredzes apmaiņa. Turklāt administratīvie darbinieki, kas triju revidēto projektu ietvaros tika apmācīti, lai mācītu citus darbiniekus, bieži netika atbrīvoti no tiešajiem darba pienākumiem, lai varētu vadīt kursus, un šī citu darbinieku mācīšana netika nekādi atlīdzināta. Attiecībā uz vairāk nekā pusi revidēto projektu mēs konstatējām, ka apmācītie darbinieki ne vienmēr tika mudināti vai pilnvaroti izmantot apgūtās prasmes un ka darbinieku pārmērīga rotācija un augsts apgrozījums radīja kvalificētu darbinieku trūkumu.

Šķēršļi, kas kavē virzību administratīvās spējas stiprināšanā

41

Komisijai nebija vispārējas atbalsta stratēģijas valsts administratīvās spējas stiprināšanai, un revidētie projekti ne vienmēr ietilpa vienotā kopumā kā saskaņotas, saistītas un koordinētas pieejas daļa. Daži projekti pēc iepriekšējās palīdzības saņemšanas neturpinājās tajā pašā nozarē un netika pienācīgi papildināti ar turpmāku atbalstu. Nereti tas bija skaidrojams ar to, ka Komisijai ir jāizvēlas, kur izmantot ierobežotos resursus, kas pieejami plašajai virknei ES politikas virzienu valstī. Turklāt atsevišķi projekti bieži vien bija pārāk vērienīgi un ar vairākiem mērķiem.

42

IPA palīdzības mērķu sasniegšanu kavēja arī tas, ka palīdzība pietiekami neatbilda vajadzībām un nebija ne elastīga, ne mērķtiecīga. Piemēram, revidēto projektu ietekme nereti tika novājināta tāpēc, ka laiks no palīdzības vajadzības noteikšanas līdz rezultātu sasniegšanai bija četri vai vairāki gadi. Dažos gadījumos pirms rezultātu sasniegšanas vajadzības jau bija mainījušās. Daļēji tā notika tāpēc, ka IPA līdzekļu mobilizēšanas process aizņēma ilgu laiku un izraudzīšanās brīdī projekti ne vienmēr bija pietiekami rūpīgi izstrādāti, līdz ar to samazinājās īstenošanas efektivitāte.

43

IPA I ietvaros Komisijas rīcībā nebija līdzekļu, ko tā varētu ātri mobilizēt, lai risinātu problēmas tūlīt pēc to rašanās. Nesenās politiskās krīzes laikā varēja pārliecināties, ka tas tomēr ir iespējams. Komisija īsā laikā un ārkārtējos apstākļos sekmīgi izmantoja līdzekļus, lai sniegtu elastīgu, mērķtiecīgu un ātru ekspertu ieguldījumu, atbalstot steidzamas un sensitīvas politikas prioritātes.

44

Tas, ka valstī joprojām pastāvēja šķēršļi, kas kavē administratīvās spējas uzlabošanos, nozīmēja, ka pirmspievienošanās palīdzības mērķi ne vienmēr tika sasniegti. Būtiska problēma bija politiskās gribas trūkums augstākajā līmenī un valsts iestāžu nepietiekamā apņēmība atbalstīt IPA projektus. Piemēram, politiskā līmenī joprojām pastāv pretestība centieniem attīstīt neatkarīgu, spēcīgu un reprezentatīvu valsts pārvaldi (sk. 4. izcēlumu).

4. izcēlums

Pretestība neatkarīgas, spēcīgas un reprezentatīvas valsts pārvaldes attīstībai

Ar Komisijas atbalstu 2015. gada februārī valstī ieviesa jaunu tiesisko regulējumu attiecībā uz profesionālu civildienestu. Tiesību akta galvenais mērķis bija nodrošināt, lai valsts ierēdņu pieņemšana darbā balstītos uz nopelniem un vienlīdzīgu attieksmi. Lai gan šim tiesību aktam joprojām ir dažas nepilnības, tas ir liels panākums virzībā uz spēcīga, neatkarīga un profesionāla civildienesta attīstību. Divas dienas pirms tiesību akta stāšanās spēkā parlaments pieņēma jaunu tiesību aktu par pagaidu amata vietu pārveidošanu pastāvīgos līgumos. Šis tiesību akts apiet uz nopelniem balstītas darbā pieņemšanas principus un ir ļāvis tūkstošiem pagaidu darbinieku kļūt par pastāvīgiem civildienesta ierēdņiem vai valsts iestāžu darbiniekiem, kas nav izturējuši atklātus konkursus.

7. projekta ietvaros tika apmācīti 600 ierēdņi no tiem 2400 darbiniekiem, kuri pārstāv minoritāšu kopienas³² un bija pieņemti darbā valsts iestādēs saskaņā ar Ohridas pamatnolīgumu³³ par vienlīdzīgu pārstāvību. Lai gan šie darbinieki saņēma algas, viņi nebija aktīvi nodarbināti. Minēto mācību mērķis bija palielināt iespējamību, ka dalībniekiem piedāvās amata vietas. Revīzijas laikā lielākā daļa projekta ietvaros apmācīto darbinieku joprojām saņēma atalgojumu, bet nebija aktīvi nodarbināti. Mērķis panākt vienlīdzīgu pārstāvību valsts pārvaldē nebija sasniegts.

II daļa. Decentralizētas pārvaldības izmantošana spēju veidošanai

45

Mēs pārbaudījām IPA I decentralizētās pārvaldības ieviešanu un to, kā Komisija risināja problēmas, kas radās saistībā ar šo pārvaldības veidu. Mēs pārbaudījām arī, vai Komisijas izvēle izmantot decentralizēto pārvaldību stiprināja administratīvo spēju.

Valsts nebija gatava tik liela apjoma un tik sarežģītas IPA finansējuma daļas decentralizētai pārvaldei

46

Bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika 2008. gadā lūdza Komisijai decentralizēt IPA līdzekļu pārvaldību, nododot to valsts iestāžu ziņā³⁴. Līdz 2010. gadam valsts bija atbildīga par līgumu slēgšanu un 470 miljonu EUR (76 %) īstenošanu no tās kopējā IPA I finansējuma, Komisijai veicot vai nu ex ante, vai ex post pārbaudes. Valsts iestādēm bija jāizveido funkcionālas struktūras, kas pārvaldītu decentralizētos IPA līdzekļus.

47

Decentralizācijas procesu veica saskaņā ar regulatīvajām prasībām. Tomēr Komisijai nebija jānovērtē, vai valsts iestādes bija gatavas pārvaldīt tik apjomīgus un sarežģītus decentralizējamos IPA līdzekļus. Lai decentralizētās pārvaldības modelis varētu darboties efektīvi, funkcionālajām struktūrām jābūt pietiekamai spējai veikt tām uzticētos uzdevumus.

48

Drīz pēc decentralizācijas sākšanas valsts iestādes nespēja ievērot termiņus, kas bija noteikti līgumu dokumentācijas iesniegšanai, lai Komisija varētu veikt ex ante pārbaudes. Nereti tas bija tāpēc, ka iestādes iesniedza nekvalitatīvus dokumentus, kurus nācās atdot atpakaļ. 2014. gadā tas attiecās uz vienu trešdaļu dokumentu. Līgumu slēgšana palēninājās. Līdz 2014. gada beigām kavējumu dēļ bija atceltas saistības³⁵ 70 miljonu EUR apmērā (11 % no valstij piešķirtajiem IPA līdzekļiem), un 244 miljoni EUR vēl bija jāiekļauj saistībās (aptuveni 40 % no kopējās summas). Daudzos gadījumos saistību atcelšanas dēļ tika zaudēti projekti, kas bija paredzēti svarīgu reformu finansēšanai. Piemēram, 2010. gadam tika piešķirti 33 miljoni EUR, bet, atceļot 12 no finansējumam iesniegtā 31 projekta, 10 miljoni EUR (33 %) reformas finansēšanai valstī faktiski tika pazaudēti.

49

Komisija skaidroja kavējumus ar ārkārtīgi centralizēto lēmumu pieņemšanas procesu, kas liedz pieņemt savlaicīgus lēmumus, kā arī ar materiālo resursu un pietiekama skaita kvalificētu darbinieku trūkumu, pieņēmumiem par politisko iejaukšanos iepirkumos un vāju sadarbību starp iestādēm. Komisija jau bija uzsvērusi šīs nepilnības arī pārējā valsts pārvaldē pirms pārvaldības decentralizēšanas. Ja Komisija būtu vairāk ņēmusi vērā valsts pārvaldē jau konstatētās nepilnības, tā, iespējams, būtu secinājusi, ka lēmums decentralizēt pārvaldību ir jāatliek vai ka decentralizēt vajadzētu mazāku daļu IPA līdzekļu, ņemot vērā piemērojamajās regulās noteiktos ierobežojumus.

Komisija ir veikusi pasākumus, bet ir iespējama turpmāka saistību atcelšana

50

Ņemot vērā iepriekšējo pieredzi ar citām paplašināšanās valstīm, Komisija paredzēja, ka pirmie decentralizētās pārvaldības gadi būs mācīšanās un zināšanu nodošanas periods. Komisija sadarbojās ar valsti, lai risinātu līgumu slēgšanas un IPA līdzekļu izmantošanas kavējumu cēloņus. Tomēr 2015., 2016. un 2017. gadā tika prognozēta būtiska turpmākā IPA I līdzekļu saistību atcelšana.

51

Komisija 2015. gadā īstenoja pasākumus, lai uzlabotu IPA I līdzekļu izmantošanu, piemēram, no jauna centralizēja dažu IPA projektu pārvaldību un paātrināja līgumu noslēgšanas procedūras, samazinot ex ante pārbaužu skaitu. Attiecībā uz IPA II Komisija pašlaik novērtē decentralizācijas optimālo līmeni un plāno rūpīgāk izvēlēties tos projektu veidus, kuru pārvaldība tiks decentralizēta un nodota valsts iestādēm.

Pārvaldības decentralizēšanu būtu vajadzējis izmantot daudz plašāk kā valsts pārvaldes spēju veidošanas rīku

52

Kad 2010. gadā decentralizēja pārvaldību, galvenais mērķis bija sagatavot valsti ES struktūrfondu un lauksaimniecības fondu pārvaldībai nākotnē. Tāpēc galvenā uzmanība tika pievērsta tādu struktūru izveidei, kas varētu īstenot decentralizēto pārvaldību, un to administratīvo darbinieku spēju nostiprināšanai, kuri vadītu šīs struktūras.

53

Valstij un arī Komisijai bija jāiegulda ievērojami resursi, lai decentralizētu pārvaldību. Piemēram, valsts norīkoja 436 administratīvos darbiniekus darbam funkcionālajās struktūrās, kas gadā algās izmaksāja 4,7 miljonus EUR (2014. gada dati). Gan Komisija, gan valsts nodrošināja mācības par funkcionālo struktūru izveidi un plānošanu, līgumu slēgšanu un IPA projektu īstenošanu.

54

Decentralizētā pārvaldība ir nostiprinājusi šo struktūru spējas. Iekšējā kontrole ir stingrāka, un darbības lēmumi galvenokārt tiek pieņemti atbilstīgā līmenī, mazāk nekā citās valsts pārvaldes daļās izjūtot politisku ietekmi. ES delegācijas īstenotās stingrās ex ante pārbaudes ir sniegušas papildu iespēju “mācīties darot”³⁶. Funkcionālās struktūras ir kļuvušas par administratīvās spējas “izcilības centriem”.

55

Kaut arī administratīvās spējas stiprināšana nebija starp decentralizētās pārvaldības mērķiem, Komisija būtu varējusi vairāk izmantot gūto pieredzi, lai mudinātu valsts iestādes nodot zināšanas pārējai valsts pārvaldei, piemēram, ļaujot “mācīties darot”. Decentralizētās pārvaldības funkcionālās struktūras tika uzskatītas par veidojumiem, kas pastāv paralēli pārējai valsts pārvaldei vai pat atsevišķi no tās. Piemēram, šīs struktūras netika ietvertas valsts 2010.–2015. gada VPR stratēģijā. Revidējot projektu izlasi, mēs konstatējām, ka funkcionālo struktūru kopīgās zināšanas un pieredze ļoti mazā mērā tika nodotas pārējai valsts pārvaldei. Tādējādi pārvaldības decentralizēšanas laikā gūtā pieredze nav būtiski palīdzējusi vispārēji uzlabot administratīvo spēju valstī.

III daļa. Politiskā dialoga ieguldījums administratīvās spējas stiprināšanā

56

Mēs pārbaudījām, kā administratīvās spējas stiprināšanai tika izmantotas galvenās struktūras, kas saskaņā ar stabilizācijas un asociācijas nolīgumu tika izveidotas, lai īstenotu politisko dialogu starp Komisiju un bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku. Mēs pārbaudījām arī, kādu ieguldījumu sniedzis politiskais dialogs ārpus šīm oficiālajām struktūrām un alternatīvajās struktūrās, ko revidētajā periodā izveidoja, lai kompensētu trūkstošo satvaru dialogam, kuru būtu nodrošinājušas pievienošanās sarunas.

Lai gan politiskais dialogs bija labi organizēts, tas nesniedza būtisku ieguldījumu administratīvās spējas vispārējā stiprināšanā

57

Galvenās politiskā dialoga struktūras tika izveidotas saskaņā ar stabilizācijas un asociācijas nolīgumu (SAN). Šīs struktūras ir Stabilizācijas un asociācijas padome, Stabilizācijas un asociācijas komiteja, septiņas stabilizācijas un asociācijas apakškomitejas un Valsts pārvaldes reformas īpašā grupa. Komisijas un valsts pārstāvji regulāri tiekas šajos forumos, lai izskatītu nepieciešamību panākt reformas virzību un uzlabot valsts nepietiekamās spējas.

58

Augstākajā līmenī notiek dialogs Stabilizācijas un asociācijas padomē³⁷, lai novērtētu virzību uz pievienošanās politisko un ekonomisko kritēriju (Kopenhāgenas kritēriju) sasniegšanu un finansiālo sadarbību. Revidētajā periodā nereti tika apspriesta nepieciešamība novērst joprojām pastāvošos šķēršļus, kas kavē administratīvās spējas stiprināšanu. Dažas no būtiskākajām apspriestajām jomām bija šādas:

a)nepieciešamība pilnveidot politiku un labāk to īstenot, lai sasniegtu konkrētākus rezultātus korupcijas apkarošanā;

b)nepieciešamība ievērot un attīstīt valsts pārvaldes neatkarību; un

c)nepieciešamība piemērot pārredzamības, nopelnu un vienlīdzīgas pārstāvības principus visos valsts līmeņos.

59

Komisijas un valsts pārstāvji apsprieda administratīvās spējas nepilnības arī stabilizācijas un asociācijas apakškomiteju un VPR īpašās grupas ikgadējās sanāksmēs. Lai gan revidētajā periodā visās SAN politiskā dialoga struktūrās diskusijas kļuva intensīvākas, problēmas nemainījās.

60

Saskaņā ar SAN izveidotās politiskā dialoga struktūras bija piemērotas pievienošanās procesam, ciktāl tas norisinājās atbilstīgi plānotajam, taču revidētajā periodā šīs struktūras nenodrošināja sekmīgu ieguldījumu administratīvās spējas stiprināšanā. Daļēji tas skaidrojams ar to, ka valsts iestādēm trūka politiskās gribas panākt virzību. Turklāt nepietiekamā faktiskā virzība uz pievienošanos mazināja Komisijas iespējamo sviras efektu, lai mudinātu valsti stiprināt administratīvo spēju. Piemēram, pievienošanās sarunu satvars parasti paredz pārbaudes attiecībā uz katru politikas jomu (turpmāko sarunu sadaļu), lai noteiktu, cik labi valsts ir sagatavojusies attiecīgajā jomā. Pamatojoties uz šīm pārbaudēm, Komisija var ieteikt, ka ir jāizpilda konkrēti nosacījumi (sākšanas, starpposma un slēgšanas kritēriji), pirms katru sarunu sadaļu var atvērt vai slēgt. Valstī šāda struktūra pašlaik nepastāv.

Citi dialoga mehānismi pievērsās nepieciešamībai stiprināt administratīvo spēju, bet nepanāca virzību problēmas pamatā esošo šķēršļu likvidēšanā

61

Komisija ir pastāvīgi bijusi iesaistīta divpusējā dialogā ar bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku par konkrētiem šai valstij svarīgiem jautājumiem. Ministriju administratīvie darbinieki un Komisija regulāri apmainās ar informāciju par ļoti dažādiem jautājumiem. Tas valstij ir devis iespēju apgūt ES darba metodes un izprast ES paplašināšanās politiku, turklāt dažās sensitīvās jomās ir panākta virzība. Piemēram, Komisija valstij palīdzēja sagatavot un uzturēt korupcijas gadījumu reģistru. Tam ir bijusi pozitīva ietekme, jo kļuva pieejama plašāka informācija par korupcijas apsūdzībām, ko uzrauga valsts iestādes. Tomēr šajā reģistrā nav informācijas par neuzraudzītajiem gadījumiem.

62

Kad 2014. gadā dialogu centralizēja Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ĢD, mainījās Komisijas pieeja atbalsta sniegšanā paplašināšanās valstīm. Lielākajā daļā politikas jomu valsts vairs nav iesaistīta dialogā ar attiecīgajiem Komisijas ģenerāldirektorātiem, bet gan ar konkrētu nozaru centriem ar tematiskām zināšanām, kuri tika izveidoti saistībā ar 2015. gadā notikušo Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ĢD reorganizāciju. Izmaiņas attiecas arī uz to, ka IPA II ietvaros decentralizēto pārvaldību transporta un vides nozarēs vairs neatbalsta Reģionālās politikas un pilsētpolitikas ĢD³⁸. Tas vieš bažas iesaistītajām valsts pārvaldes daļām, kuras uzskata, ka tām tagad tiek liegts būtisks atbalsts, lai stiprinātu administratīvo spēju valstī.

63

Tā kā nav pievienošanās sarunu sniegtā satvara (sk. 60. punktu), valsts zaudēja reformas impulsu daudzās svarīgās jomās. Lai to kompensētu, Komisija izskatīja alternatīvus veidus, kā virzīt uz priekšu politisko dialogu. Tā 2012. gadā izveidoja augsta līmeņa dialogu par pievienošanos (HLAD) kā saikni sarunu uzsākšanai. Dialogs koncentrējās uz mērķiem, par kuriem bija vienojušies par paplašināšanos un Eiropas kaimiņattiecību politiku atbildīgais komisārs un premjerministrs³⁹. Augsta līmeņa dialogs par pievienošanos ietvēra jautājumus, kas bija līdzīgi stabilizācijas un asociācijas nolīguma struktūrās ierosinātajiem, tostarp nepieciešamību stiprināt administratīvo spēju un likvidēt reformas īstenošanas šķēršļus. Dialogs norisinājās augstākajā politiskajā un tehniskajā līmenī. Pēc apsūdzībām par krāpšanu saistībā ar parlamenta vēlēšanām 2012. gadā galvenā opozīcijas partija vairāk nekā divus gadus boikotēja parlamentu. Tādējādi šis augsta līmeņa dialogs par pievienošanos tika apturēts politiskajā līmenī no 2013. gada līdz 2015. gada septembrim, lai gan tehniskos jautājumos tika panākta neliela virzība.

64

Atzīstot nepieciešamību virzīties uz priekšu, lai gan nav dialoga sniegtā satvara, 2013. gadā Komisija paziņoja, ka “pēc Eiropadomes aicinājuma” tā būtu gatava sākt sagatavošanās darbu “ES acquis analītiskai izvērtēšanai, sākot ar sadaļām par tiesu iestādēm un pamattiesībām, kā arī tieslietām, brīvību un drošību”⁴⁰. Padome šādu aicinājumu nepauda.

65

Pēc tam, kad 2015. gadā tika publicētas noklausītas oficiālas telefonsarunas, kurās bija norādes uz valdības locekļu iesaisti krāpšanā vēlēšanu laikā un citām koruptīvām darbībām, Komisija centās panākt atgriešanos pie sarunu galda, lai novērstu situācijas turpmāku pasliktināšanos. Komisija 2015. gadā iesaistījās intensīvā dialogā ar valsti, lai rastu izeju no pastāvošās iekšzemes krīzes, un tā rezultātā ar ES palīdzību starp galvenajām politiskajām partijām tika noslēgts Pržino nolīgums. Komisija izdeva dokumentu “Steidzamas reformu prioritātes”, lai risinātu sistēmiskos jautājumus (sk. 9. punktu) tādās būtiskās jomās kā tiesiskums un tiesu iestādes, valsts pārvaldes depolitizācija un vārda brīvība.

66

Komisijas iesaistīšanās pastāvošajā krīzē ļauj tai panākt, ka valdība apņemas likvidēt ieilgušos šķēršļus, kas kavē administratīvās spējas stiprināšanu valstī.

17Tiešais rezultāts ir tas, kas ir izveidots vai paveikts, izmantojot intervences pasākumam piešķirtos resursus, piemēram, ir nodrošināti spēju veidošanas mācību kursi. Sk. Eiropas Revīzijas palātas īpašo ziņojumu Nr. 21/2015 “Uz rezultātiem vērsta pieeja ES attīstības un sadarbības pasākumos un to risku izvērtējums, kas saistīti ar šo pieeju” (http://eca.europa.eu).

18Ietekme ir ilgāka termiņa sociālekonomiskās sekas, kas var būt vērojamas noteiktu laiku pēc intervences pasākuma pabeigšanas, piemēram, administratīvās spējas uzlabojumi. Turpat.

192007. gada progresa ziņojums, SEC(2007) 1432 final, 6.11.2007., 28. un 29. lpp.

20OECD Peer assistance in public procurement, concessions and public-private partnerships, Final report [Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija (ESAO), “Profesionāla palīdzība publiskā iepirkuma, koncesiju un publiskā un privātā sektora partnerību jomā”, galīgais ziņojums], 2011. gada oktobris, un 2015. gada progresa ziņojums [2015 Progress Report]], kā arī SWD (2015) 212 final, 35. un 36. lpp.

21Turpat.

22SEC(2009) 1335 final, 2009. gada progresa ziņojums, 35. lpp., SEC(2010) 1332 final, 2010. gada progresa ziņojums, 14. lpp., SEC(2011) 1203 final, 2011. gada progresa ziņojums, 14. lpp., SWD(2012) 332 final, 2012. gada progresa ziņojums, 12. lpp., COM(2013) 700 final, 2013. gada progresa ziņojums, 11. un 42. lpp., SWD(2014) 303 final, 2014. gada progresa ziņojums, 25. lpp. Skatiet arī Thematic evaluation on IPA support to the fight against corruption [Tematisko novērtējumu par IPA atbalstu cīņai pret korupciju], 2014/348–486/2, 74. lpp.

232011. gada progresa ziņojuma 14. lpp., 2012. gada progresa ziņojuma 12. lpp., 2013. gada progresa ziņojuma 11. un 42. lpp., 2014. gada progresa ziņojuma 25. lpp.

24OECD (2013),The Former Yugoslav Republic of Macedonia Priorities Report 2013 [ESAO (2013. gads), Ziņojums par bijušās Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikas prioritātēm, 2013. gads], SIGMA Country Assessment Reports, 2013/09 [SIGMA valstu novērtējuma ziņojumi, 2013/09], OECD Publishing, 13. lpp.

25Sk., piemēram, L. Grozdanovska Dimishkovska “Nations in Transition” [Nācijas pārejas periodā], 424. un 425. lpp., un Macedonia 2013 Human Rights Report from the US Department of State [ASV Valsts departamenta sagatavotais Maķedonijas 2013. gada cilvēktiesību ziņojums], 17. lpp. (http://www.state.gov/documents/organization/220516.pdf).

26Proti, izmantot caurskatīšanas ziņojumus un saistītos rīcības plānus un sarunu sadaļu atvēršanas un slēgšanas kritērijus.

27Sk. ES finansēto ziņojumu “Establishing Comparative Indicator-based Monitoring of Anti-corruption Progress in EU candidate, potential candidate countries and Kosovo” [Salīdzinošas un uz rādītājiem balstītas uzraudzības noteikšana attiecībā uz progresu korupcijas pakarošanā ES kandidātvalstīs, potenciālajās kandidātvalstīs un Kosovā], 35. lpp. Komisijas 2011. gada progresa ziņojumā norādīts, “ka ir radušies jautājumi par parlamenta izmantotajiem kritērijiem, kad tas izraudzījās septiņus jaunos VKKN locekļus,” un Komisijas 2013. gada progresa ziņojumā ir norādīts, ka “bažas raisīja VKKN iepriekšējā priekšsēdētāja atlaišana bez skaidra juridiskā pamata.”

28Sk. arī Thematic evaluation on IPA support to the fight against corruption 2014/348-486/2 “Efficient Prevention and Fight against Corruption” [Tematiskais novērtējums par IPA atbalstu cīņai pret korupciju, 2014/348–486/2 “Korupcijas efektīva novēršana un apkarošana”], 125. lpp., proti, efektivitāte ir atkarīga no tā, vai valdība pārvarēs tādus faktorus kā VKKN neatkarības trūkums un budžeta ierobežojumi, kā arī vispārējs projektu saņēmēju administratīvās spējas trūkums.

292008. gada progresa ziņojums, 59. lpp. SEC(2008) final.

30Funkcionālā struktūra ietver līgumslēdzēju iestādi un nozares ministrijas.

31JASPERS ir tehniskās palīdzības partnerība starp Reģionālās politikas un pilsētpolitikas ĢD, Eiropas Investīciju banku un Eiropas Rekonstrukcijas un attīstības banku un sniedz neatkarīgas konsultācijas, lai saņēmējvalstīm palīdzētu sagatavot kvalitatīvus lielos projektus.

32Etniskie albāņi, serbi, turki, romi utt.

33Ohridas pamatnolīgums ir vienošanās par mieru. To 2001. gada 13. augustā Ohridā parakstīja valdība un etnisko albāņu kopienas pārstāvji. Ar šo pamatnolīgumu tika izbeigts bruņotais konflikts starp etnisko albāņu Nacionālo atbrīvošanas armiju un valsts drošības spēkiem un likti pamati etnisko albāņu tiesību uzlabošanai.

34Sk. Regulas (EK) Nr. 718/2007 11. un 14. pantu.

35Komisija atceļ projektam noteiktās līdzekļu saistības gadījumā, ja šie līdzekļi netiek izmantoti paredzētajā termiņā. Attiecīgais projekts šos līdzekļus atgūt vairs nevar.

36Ex ante pārbaudes šajā decentralizētās pārvaldības posmā ir vajadzīgas, lai aizsargātu ES finansiālās intereses.

37Sanāksmēs piedalās Savienības Augstā pārstāve ārlietās un drošības politikas jautājumos/Komisijas priekšsēdētāja vietniece (vai viņas pārstāvis), par paplašināšanos un Eiropas kaimiņattiecību politiku atbildīgais komisārs un valsts ministri vai valsts sekretāri.

38Reģionālās politikas un pilsētpolitikas ĢD šīs funkcijas atsāks tad, kad tiks uzskatīts, ka valsts ir pietuvojusies dalībai ES.

39Mērķi attiecās uz jomām, kas ietilpst revīzijas tvērumā, proti, tiesiskumu (tostarp korupcijas apkarošanas politiku) un pamattiesībām, vēlēšanu reformu, starpetniskām attiecībām, valsts pārvaldes reformu (tostarp cilvēkresursu pārvaldību, administratīvām procedūrām un decentralizāciju) un ekonomikas pārvaldību (tostarp publisko finanšu pārvaldību).

40“Paplašināšanās stratēģija un galvenās problēmas — 2013.–2014. gads”, COM(2013) 700 final.

Secinājumi un ieteikumi

67

Mēs secinām, ka revidētajā periodā tika panākta samērā maza virzība administratīvās spējas stiprināšanā svarīgās jomās. Strādājot sarežģītos apstākļos, Komisijai neizdevās pietiekami nodrošināt — un tas attiecas uz daudziem pārbaudītajiem projektiem —, lai to ieguldījums administratīvās spējas nostiprināšanā būtu efektīvs.

68

Visi valsts pārvades reformas jomā revidētie projekti ietvēra darbības, kas paredzētas administratīvās spējas stiprināšanai, taču tiem neizdevās novērst pietiekami daudz būtisku nepilnību. Dažas svarīgas jomas, kurās jau bija pieņemti stingri tiesību akti (piemēram, iekšējā kontrole un profesionāla, neatkarīga civildienesta izveide), revīzijas periodā saņēma ļoti nelielu palīdzību no IPA, un nebija būtiskas virzības šo tiesību aktu īstenošanā. Citās svarīgās jomās (piemēram, cīņa pret korupciju un publiskā iepirkuma procedūras) IPA projektiem bija maza ietekme, jo trūka valsts iestāžu aktīva atbalsta (sk. 23.–33. punktu).

1. ieteikums
Konkrēta palīdzība pēc nozīmīguma sarindotām prioritātēm

Komisijai jākoncentrē palīdzība administratīvās spējas stiprināšanā prioritātēm, kuras sarindotas pēc nozīmīguma un kurās ņemtas vērā būtiskas nepilnības svarīgās jomās. Turpmāk uzskaitītas jomas, kurās revīzijas laikā konstatējām nepieciešamību panākt uzlabojumus:

i)publiskā iepirkuma sistēmas efektivitāte, piemēram, turpinot attīstīt elektronisko iepirkumu;

ii)publisko izdevumu pārredzamība, piemēram, uzlabojot pieejamību un kvalitāti informācijai par paziņotajiem korupcijas gadījumiem, lai pilsoniskā sabiedrība un plašākas aprindas varētu kontrolēt šos gadījumus;

iii)iekšējā kontrole, piemēram, uzlabojot iekšējo revidentu statusu un profesionālās prasmes.

69

Vides un it sevišķi transporta nozarēs tikai daži no revidētajiem projektiem pievērsās spēju veidošanai, lai uzlabotu atbilstību ES acquis. Citos projektos administratīvo spēju centās stiprināt ar pieeju “mācīties darot”, bet tie neietvēra pasākumus, kas būtu nepārprotami paredzēti šā mērķa atbalstīšanai (sk. 34.–36. punktu).

2. ieteikums
Lielāki spēju stiprināšanas centieni

Transporta un vides nozarēs Komisijai

i)jāpalielina centieni, lai stiprinātu administratīvo spēju slēgt līgumus, īstenot un pārvaldīt projektus, piemēram, piedāvājot līgumslēdzējām iestādēm pielāgotas mācības, labāk popularizējot “mācīties darot” pasākumus un nodrošinot plašāku piekļuvi iniciatīvai JASPERS;

ii)jāpanāk valsts iestāžu stingra apņemšanās nodrošināt valsts tiesību aktu atbilstību ES tiesību aktiem un stiprināt saikni starp spēju veidošanu un ES atbalstu.

70

Mūsu revidētie projekti kopumā bija pārdomāti un labi pārvaldīti, bet rezultāti nereti bija sasniegti tikai daļēji vai netika turpmāk pietiekami izmantoti. Lielākā daļa projektu nodrošināja plānotos tiešos rezultātus, bet nereti tie netika pilnībā izmantoti. Bieži vien projektiem bija tikai neliela ietekme un tie ne vienmēr bija ilgtspējīgi. Ietekmi vājināja arī tas, ka projekti bija pārāk vērienīgi un ietvēra ļoti dažādas prioritātes (sk. 37.–40. punktu).

3. ieteikums
Labāka tiešo rezultātu un ietekmes ilgtspējas uzraudzība

Komisijai vajadzētu labāk izmantot politikas instrumentus, lai pastiprinātu valsts iestāžu apņemšanos īstenot reformu procesu, tostarp ilgstoši un aktīvi uzraudzīt tiešos rezultātus un ietekmi. To rūpīgi jāuzrauga IPA uzraudzības komitejās.

71

Revidētie projekti ne vienmēr balstījās saskaņotā, saistītā un koordinētā pieejā administratīvās spējas stiprināšanai. Daži projekti pēc iepriekšējās palīdzības saņemšanas neturpinājās tajā pašā nozarē un netika pienācīgi papildināti ar turpmāku atbalstu. Nereti pastāvēja četru vai vairāku gadu pārtraukums no palīdzības nepieciešamības noteikšanas līdz projektu rezultātu sasniegšanai (sk. 41.–44. punktu).

4. ieteikums
Mērķtiecīgāka palīdzība

IPA projektus jāīsteno secīgi, piemērojot saskaņotu pieeju. Plānojot projektus, Komisijai:

i)labāk jāsakārto prioritātes secīgos posmos un tas jāatspoguļo IPA līdzekļu plānošanā un īstenošanā;

ii)jāizmanto lielāka IPA piešķīruma daļa, lai sniegtu ātru, elastīgu un mērķtiecīgu atbalstu steidzamiem un sensitīviem politikas un acquis jautājumiem.

72

IPA līdzekļu decentralizētā pārvaldība ir ļāvusi nodot zināšanas, un tas ir bijis ļoti lietderīgi. Tomēr būtu mazāk kavējumu un saistību atcelšanu, ja decentralizācija būtu īstenota pakāpeniskāk. Kaut arī administratīvās spējas stiprināšana nebija starp decentralizētās pārvaldības mērķiem, gūto pieredzi valstu iestādēm būtu vajadzējis izmantot daudz efektīvāk, lai sekmētu valsts pārvaldes administratīvās spējas vispārēju uzlabošanu (sk. 46.–55. punktu).

5. ieteikums
Decentralizētās pārvaldības plašāka izmantošana spēju stiprināšanai

Komisijai, izmantojot decentralizēto pārvaldību, jāveic rūpīgāka atlase attiecībā uz līdzekļu apjomu un uz decentralizējamo projektu sarežģītību un sensitivitāti. Ja decentralizētās pārvaldības vajadzībām izveidotajās funkcionālajās struktūrās ir reģistrēti labas prakses piemēri, Komisijai jāmudina valsts iestādes ieviest šo praksi arī citās pārvaldes daļās, piemēram, lai veicinātu lēmumu pieņemšanas deleģēšanu atbilstīgajam līmenim un nostiprinātu iekšējās kontroles sistēmas.

73

Politiskā dialoga mehānismi bija piemēroti, lai atbalstītu reformas īstenošanu valstī, bet revidētajā periodā tie nesniedza būtisku ieguldījumu vispārējās administratīvās spējas stiprināšanā. Tas skaidrojams ar to, ka valstī trūkst politiskās gribas likvidēt dažus reformas šķēršļus, un ar to, ka ir samazinājies Komisijas sviras efekts, lai tā spētu sekmēt reformu sensitīvās jomās, jo nav nodrošināts piemērots satvars, ko sniedz pievienošanās sarunas. 2015. gadā Komisija turpināja aktīvi iesaistīties notikumos, un ar tās starpniecību tika noslēgts politisks nolīgums, kura mērķis bija pārvarēt šajā valstī pastāvošo politisko krīzi. Tas ir devis Komisijai iespēju atjaunot reformas impulsu (sk. 57.–66. punktu).

6. ieteikums
Politiskā dialoga izmantošana, lai panāktu apņemšanos stiprināt administratīvo spēju

Saistībā ar atjaunoto iespēju stiprināt administratīvo spēju nolūkā labāk īstenot reformu Komisijai jāizmanto politiskais dialogs, lai

i)panāktu stingru apņemšanos stiprināt spēju risināt korupcijas problēmu un uzlabot pārredzamību;

ii)pieprasītu valstij plašāk izmantot korupcijas gadījumu reģistru, lai tas kļūtu par lietderīgu instrumentu korupcijas apkarošanas virzības novērtēšanai;

iii)vairāk koncentrētos uz rezultātu uzraudzību nolūkā atjaunot reformas tālāku virzību, tostarp īstenot tiesību aktus tādās jomās kā publiskais iepirkums un valsts iekšējā finanšu kontrole;

iv)vienotos par mērķiem un termiņiem un izveidotu strukturētu pieeju to šķēršļu likvidēšanai, kuri kavē administratīvās spējas stiprināšanu, kas vajadzīga galveno acquis jomu īstenošanai.

Šo ziņojumu 2016. gada 1. marta sēdē Luksemburgā pieņēma Revīzijas palātas III apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Karel PINXTEN.

Revīzijas palātas vārdā

priekšsēdētājs
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Pielikumi

I pielikums

Eiropas Savienības un bijušās Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikas attiecības — svarīgākie datumi

1999

•26. maijs — Stabilizācijas un asociācijas process Dienvidaustrumeiropas valstīm.

2000

•24. janvāris — Padome pieņem sarunu norādes Stabilizācijas un asociācijas nolīgumam (SAN).

2001

•9. aprīlis — SAN parakstīšana (pirmais SAN šajā reģionā).

2003

•21. jūnijs — ES un Rietumbalkānu valstu samitā Salonikos ES atkārtoti pauž savu atbalstu Rietumbalkānu valstu iespējai nākotnē pievienoties ES.

2004

•22. marts — valsts piesakās dalībai ES.

•1. aprīlis — stājas spēkā SAN.

2005

•16. decembris — saskaņā ar Komisijas ieteikumu Padome valstij piešķir kandidātvalsts statusu.

2007

•30. oktobris — tiek parakstīts IPA pamatnolīgums un finansēšanas nolīgums par 2007. gada IPA valsts programmu.

2008

•1. janvāris — stājas spēkā vīzu režīma atvieglošanas un atpakaļuzņemšanas nolīgumi.

2009

•7. oktobris — Komisija iesaka pāriet uz SAN 2. posmu.

•14. oktobris — Komisija iesaka uzsākt pievienošanās sarunas.

•8. decembris — Vispārējo lietu padomes secinājumi. Netiek pieņemts lēmums par Komisijas pirmo ieteikumu uzsākt pievienošanās sarunas.

•19. decembris — bezvīzu režīma piešķiršana ceļošanai uz Šengenas zonu.

2010

•9. novembris — Komisija iesaka uzsākt pievienošanās sarunas.

•14. decembris — Vispārējo lietu padomes secinājumi. Netiek pieņemts lēmums par Komisijas ieteikumu uzsākt pievienošanās sarunas.

2011

•12. oktobris — Komisija iesaka uzsākt pievienošanās sarunas.

•5. decembris — Vispārējo lietu padomes secinājumi. Netiek pieņemts lēmums par Komisijas ieteikumu uzsākt pievienošanās sarunas.

2012

•15. marts — komisārs Štefans Fūle (Š. Füle) atklāj augsta līmeņa dialogu (HLAD) par pievienošanos ar Komisiju.

•7. maijs un 17. septembris — komisārs Š. Fūle piedalās augsta līmeņa dialoga par pievienošanos plenārsēdēs.

•10. oktobris — Komisija iesaka uzsākt pievienošanās sarunas.

•11. decembris — Vispārējo lietu padomes secinājumi. Netiek pieņemts lēmums par Komisijas ieteikumu uzsākt pievienošanās sarunas.

•24. decembris — dedzīgu debašu laikā par 2014. gada budžetu parlamenta priekšsēdētājs pieprasa opozīcijas deputātu un visu žurnālistu izraidīšanu no valsts parlamenta. Galvenā opozīcijas partija sāk boikotēt parlamenta sesijas.

2013

•16. oktobris — Komisija iesaka uzsākt pievienošanās sarunas.

•17. decembris — Vispārējo lietu padomes secinājumi. Netiek pieņemts lēmums par Komisijas pozitīvo ieteikumu.

2014

•8. oktobris — Komisija norāda, ka valsts “turpina pietiekamā mērā izpildīt” kritērijus dalībai ES, un sesto gadu pēc kārtas iesaka uzsākt sarunas.

•16. decembris — Vispārējo lietu padomes secinājumi. Netiek pieņemts lēmums par Komisijas sesto ieteikumu uzsākt pievienošanās sarunas.

2015

•31. janvāris — prokurors izvirza apsūdzību galvenajam opozīcijas līderim par “slepenu vienošanos ar kādu ārvalsts izlūkošanas dienestu, lai gāztu valdību”. ES pauž bažas par politiskā dialoga pasliktināšanos valstī un aicina veikt neatkarīgu un pārredzamu izmeklēšanu.

•10. februāris — opozīcijas līderis sāk publiskot noklausītas telefonsarunas, apgalvojot, ka valdība nelikumīgi novērojusi līdz pat 20 000 iedzīvotāju.

•18. februāris — komisārs Johanness Hāns (J. Hahn) apmeklē Skopji un arī pauž lielas bažas par tūkstošiem iedzīvotāju novērošanu un aicina rūpīgi izmeklēt šo jautājumu.

•21. aprīlis — Vispārējo lietu padome pauž nopietnas bažas par situācijas pasliktināšanos valstī un mudina politiskos līderus ātri risināt šīs problēmas.

•9.–10. maijs — sadursmēs Kumanovā valsts ziemeļos iet bojā 8 policisti un 14 iespējamie bruņotas etnisko albāņu grupas locekļi.

•2. jūnijs — komisārs J. Hāns tiekas ar četru galveno politisko partiju līderiem, kuri paraksta Pržino nolīgumu.

•22. un 23. jūnijs — ES Ārlietu padomes un Vispārējo lietu padome aicina visas puses ievērot 2. jūnija nolīgumu un īstenot visus Komisijas ieteikumus.

•15. jūlijs — vienošanās par protokolu par Pržino nolīguma īstenošanu. Galvenie elementi ir opozīcijas partijas atgriešanās parlamentā
1. septembrī, tehnokrātiska valdība no 15. janvāra un parlamenta vēlēšanas 2016. gada 24. aprīlī.

•15. septembris — īpaša prokurora iecelšana, lai izmeklētu jautājumus saistībā ar telefonsarunu noklausīšanos.

•18. septembris — komisārs J. Hāns apmeklē Skopji, lai piedalītos augsta līmeņa dialoga par pievienošanos plenārsēdē.

•2. oktobris — premjerministrs Nikola Grujevskis (N. Gruevski) atkārtoti apliecina, ka valsts prioritātes ir dalība ES un NATO, kā arī ieilgušā strīdīgā jautājuma par valsts nosaukumu atrisināšana.

•5. novembris — Komisija paziņo, ka ir gatava atjaunot savu ieteikumu sākt pievienošanās sarunas. Tomēr “ar nosacījumu, ka tiek turpināta jūnija–jūlija politiskā nolīguma īstenošana un panākta nozīmīga virzība steidzamo reformu prioritāšu īstenošanā”.

Avots: Eiropas Komisija.

II pielikums

Revidētie projekti

Projekta Nr. (tekstā)
Projekta nosaukums
Līguma Nr.
Līguma summa
(EUR)

Iepirkums

1.
Atbalsts publiskā iepirkuma sistēmai
260–590
986 442

2.
Atbalsts pārvaldības un vadības uzlabošanai
253–091 + 296–874
10 204 081
3 061 225

3.
Atbalsta programma pārvaldības un vadības uzlabošanai (SIGMA); apakšprogramma institucionālo spēju stiprināšanai IPA reģionā
319–423
10 000 000

4.
Mācības par publisko iepirkumu Rietumbalkānu valstīs un Turcijā
248–580
3 962 000

Korupcija

5.
Atbalsts stratēģisko dokumentu pēcpārbaudes un attiecīgo rīcības plānu izstrādei, lai novērstu un apkarotu korupciju un interešu konfliktus
252–831
165 968

6.
ES labākās prakses apmaiņa pretkorupcijas uzraudzības jomā vietējā līmenī
10–39880
138 500

Spēju veidošanas iniciatīva

7.
Tehniskā palīdzība Informācijas sabiedrības un pārvaldes ministrijai un atbalsts valsts sistēmas ieviešanai mācību koordinēšanas jomā
10–14592
1 0950000

8.
ReSPA darbība un ReSPA pasākumu organizēšana
256–128
2 400 000

9.
ReSPA darbība un ReSPA pasākumu organizēšana
331–241
3 500 000

10.
Tehniskā palīdzība IPA mācību un atbalsta instrumentam bijušajai Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikai saistībā ar 2007. gada IPA regulu
240–984
969 000

11.
Stiprināt iestāžu spējas pārvaldīt un īstenot darbības programmas
260–772
1 599 710

Transports

12.
Valsts transporta inspekcijas administratīvās un darbības spējas stiprināšana
09–42802
732 750

13.
X koridora atlikušā posma būvniecības uzraudzība automaģistrāles posmā Demir Kapija–Smokvica
09–24859/1
8 977 500

14.
Detalizētas projektēšanas un iepirkuma dokumentācijas sagatavošana jauna dzelzceļa posma Kičevo–robeža ar Albānijas Republiku izbūvei VIII koridorā un iepirkuma dokumentācijas sagatavošana celtniecības darbu uzraudzīšanai saņēmējvalstī
11–28412/1
7 752 425

Vide

15.
Centrālā un vietējā līmeņa administratīvās spējas stiprināšana, lai īstenotu un piemērotu atkritumu apsaimniekošanas tiesību aktus
244–793
1 297 150

16.
Centrālā un vietējā līmeņa spēju stiprināšana vides apsaimniekošanai gaisa kvalitātes jomā
245–323
1 000 000

17.
Tehniskā palīdzība valsts ūdens tarifa pētījuma izstrādei
10–10139/1
785 000

Avots: Izvilkums no Eiropas Komisijas datubāzes.

Komisijas atbilde

Kopsavilkums

V

IPA I ieguldījumi vides un transporta nozares infrastruktūrā tika veikti ar mērķi stiprināt administratīvo spēju, īstenojot projektus ar pieeju “mācīties darot”. Tas nozīmē, ka valsts netieši veido zinātību par iepirkumiem šajās nozarēs atbilstoši struktūrfondu tiesiskajam regulējumam.

VI

Lai gan Komisija atzīst, ka decentralizētas īstenošanas sistēmas (DIS) ieviešana varētu palēnināt vajadzību noteikšanas un rezultātu sasniegšanas procesu, tā tomēr vēlas norādīt, ka finansiālās palīdzības plānošana, šo plānu īstenošana un rezultātu izvērtēšana ir secīgs un komplicēts process, kas parasti ilgst vairākus gadus neatkarīgi no projektu vai pārvaldības veida.

VII

DIS ieviešanas mērķis bija funkcionējošas sistēmas izveide ES līdzekļu decentralizētai pārvaldībai. Varētu mudināt valsts iestādes to kā labu praksi izmantot visā valsts pārvaldē. Bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika pašlaik gatavo plašu valsts finanšu pārvaldības reformu programmu, kuras pamatā būs valsts finanšu pārvaldības apakšsistēmu visaptveroša izvērtēšana un ar kuru ir paredzēts uzlabot visas valsts pārvaldes spējas šajā jomā.

Ievads

12

Komisija piekrīt šādam atspoguļojumam par izdevumu sadalījumu pa nozarēm. Turklāt Komisija vēlas sniegt turpmāk minēto papildu informāciju. Saskaņā ar IPA I regulu palīdzību plāno un īsteno saskaņā ar šādiem komponentiem:

1)pārejas palīdzība un iestāžu veidošana — šis komponents aptver visas nozares;

2)pārrobežu sadarbība — šis komponents aptver teritoriālās sadarbības nozari;

3)reģionālā attīstība — šis komponents aptver vides un transporta nozari;

4)cilvēkresursu attīstība — šis komponents aptver izglītības, nodarbinātības un sociālās politikas nozari;

5)lauku attīstība — šis komponents aptver lauksaimniecības nozari.

Trīs pēdējie minētie komponenti bija paredzēti struktūrfondu tipa projektiem un bija pieejami tikai kandidātvalstīm, kuras ir pilnvarotas pārvaldīt līdzekļus decentralizēti.

13

IPA I atbalsts tādiem struktūrfondu tipa projektiem kā ieguldījumi vides un transporta nozarē bija juridiski iespējams tikai valsts DIS ietvaros. Decentralizētas pārvaldības princips paredz, ka piešķirtos līdzekļus pārvalda īpašas valsts pārvaldes struktūras, kas ir pilnvarotas šā konkrētā uzdevuma veikšanai.

Apsvērumi

27

Tā kā nav izstrādāta sarunu programma, Komisija izmanto pieejamos rīkus, lai atbalstītu spēju veidošanu šajā jomā. Bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika 2015. gadā ir pieņēmusi rīcības plānu, kurā paredzēti konkrēti pasākumi ar noteiktiem termiņiem, un ir sadalījusi pienākumus vairākās prioritārajās jomās, tostarp korupcijas apkarošanas jomā. Komisija pastāvīgi kontrolē šā rīcības plāna īstenošanas progresu un veic tā uzraudzību augstākajā līmenī. Komisija ir pievērsusies šim jautājumam savā progresa ziņojumā un dokumentā “Steidzamas reformu prioritātes”. Turklāt valsts sagatavotajā steidzamo reformu prioritāšu rīcības plānā cīņai pret korupciju ir veltīta īpaša uzmanība, nosakot skaidrus mērķus un termiņus. Jautājums par cīņu pret korupciju tiek izskatīts arī augsta līmeņa dialogā par pievienošanos, un arī tā ietvaros ir noteikti mērķi un termiņi saistībā ar šīs problēmas risināšanu. Visu noteikto mērķu sekmīga izpilde visbeidzot ir atkarīga no valsts iestādēm, kurām šai ziņā ir jāapliecina nepieciešamā politiskā griba.

29

Komisijai ir skaidra pieeja attiecībā uz to, kā atbalstīt pilsoniskās sabiedrības organizācijas (PSO) atbilstīgi izklāstam Komisijas 2012. gada 12. septembra paziņojumā (COM(2012) 492) un “Pamatnostādnēs attiecībā uz ES atbalstu pilsoniskajai sabiedrībai paplašināšanās procesā iesaistītajās valstīs no 2014. līdz 2020. gadam”, un tā īsteno aktīvu dialogu ar šīm organizācijām visās galvenajās nozarēs, tostarp korupcijas apkarošanas jomā. Komisija pastāvīgi pēta to, kā jaunā, inovatīvā veidā varētu sniegt atbalstu PSO.

2. izcēlums, pirmā daļa

Attiecībā uz 7. projektu — valsts 2014. gada 14. februārī pieņēma tiesību aktu, kurā paredzēts pienākums pirms jebkādām pārmaiņām organizācijas struktūrā veikt funkcionālu analīzi. Būtu svarīgi, lai valsts iestādes nodrošinātu minētā tiesību akta pienācīgu īstenošanu.

2. izcēlums, trešā daļa

Pašreizējais valsts tiesiskais regulējums liedz valsts pārvaldei tērēt papildu līdzekļus to pasniedzēju atalgojumam, kuri vada šīs mācības.

3. izcēlums, ceturtā daļa

Lai gan Komisija piekrīt apsvērumam par 16. projektu, ir jānorāda, ka ES sniedz būtisku tehnisko atbalstu saistībā ar spēju veidošanu un aprīkojuma nodrošināšanu šajā jomā. Tomēr gaisa kvalitāte ir ļoti sarežģīts jautājums, kura risināšanā ir jāiegulda būtiski finanšu līdzekļi un cilvēkresursi, lai izveidotu uzticamu sistēmu, kā arī ir nepieciešams, lai valsts iestādes nodrošinātu regulāru aprīkojuma apkopi un atjaunināšanu.

ES ir sagādājusi 13 no 17 gaisa kvalitātes uzraudzības stacijām, kas veido valsts gaisa kvalitātes uzraudzības tīkla pamatu. Pašlaik notiekošajā mērķsadarbības projektā gaisa kvalitātes jomā (IPA 2012 ietvaros) ministrijai tiek sniegta palīdzība saistībā ar kalibrēšanas laboratorijas akreditācijas dokumentu sagatavošanu.

3. izcēlums, piektā daļa

Attiecībā uz 17. projektu — valsts parlaments 2016. gada 15. janvārī pieņēma Likumu par ūdensapgādes pakalpojumu cenu noteikšanu (Oficiālais Vēstnesis Nr. 07/16, publicēts 2016. gada 18. janvārī), un drīzumā tiks izveidota regulatīvā iestāde. Šā procesa pabeigšanai ir nepieciešams ilgāks laiks.

Minētā likuma īstenošanas termiņš ir 2016. gada septembris, bet jaunu ūdens tarifu metodiku ir plānots pieņemt līdz 2016. gada oktobra beigām. Jauno ūdens tarifu metodiku apdzīvotās vietās ar vairāk nekā 10 000 iedzīvotāju un apdzīvotās vietās ar mazāku iedzīvotāju skaitu sāks piemērot attiecīgi 2018. gada 1. janvārī un 2019. gada 1. janvārī.

41

Lai turpmāk stiprinātu un uzlabotu saskaņotību un koordināciju saistībā ar jauno IPA II finanšu plānojumu, Komisija ir ieviesusi nozaru pieeju. Tādējādi tiks rūpīgāk pārraudzīta katra nozare. Tas arī nodrošinās palīdzības saskaņotību un ieinteresēto pušu un līdzekļu devēju koordināciju.

42

Patiesi, IPA palīdzība tiek sniegta programmu ietvaros, un vajadzību noteikšana, finansiālās palīdzības programmu sagatavošana un to īstenošana, kā arī attiecīgo rezultātu sasniegšana ir secīgs un sarežģīts process vairāku gadu garumā. Lai saīsinātu šo periodu, IPA II ietvaros Komisija plāno savu palīdzību, pamatojoties uz projektu sagatavotību. Turklāt struktūrfondu tipa palīdzība IPA I ietvaros bija pakļauta akreditācijai, kas tika veikta posmā, kad programmas jau bija pieņemtas, un arī tas ietekmēja šo fondu iepirkumus/īstenošanu un līdzekļu apguvi.

47

Komisija vēlas sniegt šādu papildu informāciju. Kopienas palīdzības rekonstrukcijai, attīstībai un stabilizācijai (CARDS) 2005.–2006. gada programmas tika izmantotas, lai atbalstītu funkcionālo struktūru jaunos darbiniekus un nodrošinātu vajadzīgo apmācību darbiniekiem, lai garantētu, ka viņiem ir nepieciešamās zināšanas strādāšanai DIS ietvaros. Turpmākajos gados funkcionālo struktūru spējas vājinājās darbinieku lielās mainības dēļ. Komisija vienmēr ir uzsvērusi, ka ir nepieciešama nopietna darbinieku piesaistes politika, un šāda politika pat ir iekļauta DIS 2013. gada rīcības plānā. Valdībai apņēmīgi jāstrādā, lai nodrošinātu, ka funkcionālajām struktūrām ir pietiekamas spējas.

49

Komisija vēlas sniegt šādu papildu informāciju. Saskaņā ar piemērojamajām Regulām (EK) Nr. 1085/2006 un (EK) Nr. 718/2007 struktūrfondu tipa palīdzība bijušajai Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikai ir pieejama tikai un vienīgi decentralizētā veidā. IPA II ietvaros Komisija veic rūpīgāku atlasi attiecībā uz valstij piešķirto līdzekļu pārvaldības decentralizāciju.

50

Papildus ex-ante pārbaužu skaita samazināšanai un rūpīgākai atlasei attiecībā uz līdzekļu pārvaldības decentralizāciju IPA II ietvaros Komisija cieši pārrauga valsts iestāžu sagatavotos iepirkumu plānus un ir arī ieteikusi valstij noteikt prioritāros projektus, lai mazinātu turpmākas saistību atcelšanas risku. Komisija uzrauga valsts iestāžu sagatavotā DIS rīcības plāna īstenošanu, lai risinātu ar IPA īstenošanu saistītās problēmas.

Secinājumi un ieteikumi

67

Komisija kopumā piekrīt Revīzijas palātas vispārējam secinājumam, tomēr daudzi tiešie rezultāti tika sasniegti un valstij sniegtā palīdzība dažos gadījumos veicināja administratīvās spējas stiprināšanu. Piemēram, publiskā iepirkuma jomā IPA palīdzība bija Valsts apelācijas komisijas izveides stūrakmens.

1. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam. Publisko izdevumu un finansiālās pārskatatbildības novērtējums apliecina, ka šīs jomas ir jāpastiprina, lai nodrošinātu, ka publisko finanšu pārvaldības (PFP) sistēma darbojas labi. Turpmākajai ES palīdzībai būtu jāatbilst pasākumiem, kas tiks noteikti PFP reformu programmā, kura pašlaik tiek izstrādāta.

69

IPA I ieguldījumi vides un transporta nozares infrastruktūrā tika veikti ar mērķi stiprināt administratīvo spēju, īstenojot projektus ar pieeju “mācīties darot”. Tas nozīmē, ka valsts netieši veido zinātību par iepirkumiem šajās nozarēs atbilstoši struktūrfondu tiesiskajam regulējumam.

2. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam. Turklāt Komisija turpinās valstij nodrošināt apmācību, kā arī atbalstu iniciatīvas JASPERS ietvaros.

3. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam. Komisija pašlaik veic tiešo rezultātu un ilgtspējas izvērtēšanu IPA nozaru uzraudzības komitejās un Apvienotajā uzraudzības komitejā. Papildus tam uzraudzība tiks pilnveidota, IPA II ietvaros izveidojot rezultātu satvaru, kurā projektu un programmu līmenī tiks ieviesti rādītāji saistībā ar mērķiem un atskaites līnijām. Turklāt Komisija pēc katras programmas beigām novērtē tās īstenošanu un ir tiesīga atgūt līdzekļus, ja paredzamie rezultāti neatbilst izmantotajiem līdzekļiem.

71

Finansiālās palīdzības plānošana un šo programmu īstenošana, kā arī rezultātu izvērtēšana ir secīgs un sarežģīts process. IPA II ietvaros Komisija ir ieviesusi nozaru pieeju, kas nodrošinās rūpīgāku nozaru pārraudzību. Tas arī nodrošinās palīdzības saskaņotību un ieinteresēto pušu un līdzekļu devēju pienācīgu koordināciju. Komisija pievērš daudz lielāku uzmanību projektu sagatavotībai, lai mazinātu risku, ka starp projektu plānošanu un īstenošanu rodas ilgi pārtraukumi. Šajā nolūkā IPA II tika ieviesta vienota projektu sistēma.

4. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam. IPA II ietvaros Komisija ir ieviesusi nozaru pieeju, kas nodrošina rūpīgāku nozaru pārraudzību. Tā arī nodrošina palīdzības saskaņotību un ieinteresēto pušu un līdzekļu devēju pienācīgu koordināciju.

5. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam. IPA II ietvaros Komisija veic rūpīgāku atlasi attiecībā uz līdzekļu apjomu un projektu sarežģītību. Decentralizācijas pamatā ir attiecīgo valsts struktūru projektu īstenošanas spējas novērtējums.

6. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

6. ieteikums, i)

Valsts iestādēm vajadzētu ne tikai stiprināt administratīvo spēju, bet arī apliecināt stingru politisko apņemšanos risināt korupcijas problēmu un uzlabot pārredzamību, kas izmērāma, izmantojot esošos rīkus, piemēram, progresa ziņojumu, augsta līmeņa dialogu par pievienošanos un steidzamās reformu prioritātes.

6. ieteikums, ii)

Pagājušajā desmitgadē Komisija ir ieguldījusi darbu, palīdzot valstij izveidot korupcijas gadījumu reģistru, un turpinās sniegt atbalstu saistībā ar šā valsts korupcijas gadījumu reģistra turpmāku izmantošanu.

6. ieteikums, iv)

Tā kā sarunu programmas nav, Komisija turpinās izmantot tādus pašreizējos rīkus kā progresa ziņojums, augsta līmeņa dialogs par pievienošanos un steidzamās reformu prioritātes, lai izvērtētu valsts iestāžu spēju īstenot acquis svarīgākajās jomās. Piemēram, rīcības plānā, ko valsts iestādes ir izstrādājušas saistībā ar steidzamajām reformu prioritātēm, ir noteikti mērķi un termiņi prioritāšu īstenošanai svarīgākajās jomās. Turklāt jaunā pieeja attiecībā uz progresa ziņojuma formātu sniedz iespēju precīzāk noteikt mērķus dažās sākotnējās nodaļās. Tomēr konkrēti un paliekoši rezultāti būs sasniedzami tikai tad, ja valsts iestādes parādīs nepieciešamo politisko apņemšanos īstenot šos pasākumus.

QJ-AB-16-012-LV-E    ISSN 10.2865/326076

Šajā ziņojumā Palāta vērtē, vai Komisijas atbalsts bijušajai Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikai efektīvi veicināja valsts administratīvās spējas veidošanu, lai tā varētu sagatavoties dalībai Eiropas Savienībā. Palāta secina, ka revidētajā periodā (2007.–2013. g.) progress bijis relatīvi ierobežots. Lielā mērā tas skaidrojams ar valsts nepietiekamo politisko gribu novērst dažus šķēršļus, kas kavē administratīvās spējas stiprināšanu, un samazināto Komisijas sviras efektu galvenajās jomās, jo nav nodrošināts satvars, ko sniedz pievienošanās sarunas. Vienlaikus Palāta norāda arī uz nepilnībām, kas bija vērojamas Komisijas īstenotajā revidēto projektu pārvaldībā.