EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx

Strona internetowa: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4932-6 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/826444 | QJ-AB-16-012-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-4916-6 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/158478 | QJ-AB-16-012-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4930-2 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/841772 | QJ-AB-16-012-PL-E

© Unia Europejska, 2016

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2016

nr 11

Sprawozdanie specjalne

Wzmacnianie zdolności
administracyjnych w byłej
jugosłowiańskiej republice
Macedonii – ograniczone
postępy w skomplikowanej
sytuacji

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybunału Karel Pinxten i która zajmuje się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych. Kontrolą kierował Hans Gustaf Wessberg, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Peter Eklund, szef gabinetu; Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché; Torielle Perreur-Lloyd, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante i Aurelia Petliza.

Od lewej: A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Spis treści

Wykaz skrótów

Streszczenie

Wstęp

Droga do akcesji

Krajowy kontekst reform

Przedakcesyjna pomoc finansowa zapewniana przez UE

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Część I – Skuteczność finansowej pomocy przedakcesyjnej na rzecz wzmacniania zdolności administracyjnych

Finansowa pomoc przedakcesyjna nie doprowadziła do wyeliminowania istotnych słabych punktów w zakresie zdolności administracyjnych w głównych obszarach

Osiągnięto większość planowanych produktów, lecz nie zawsze były one wykorzystywane

Oddziaływanie projektów było często ograniczone i nie zawsze trwałe

Czynniki utrudniające postępy we wzmacnianiu zdolności administracyjnych

Część II – Zastosowanie zarządzania zdecentralizowanego jako sposobu rozwijania zdolności administracyjnych

Kraj nie był gotowy do zarządzania środkami z IPA w takiej ilości ani o takim poziomie złożoności, jakie objęto trybem zdecentralizowanym

Komisja podjęła działania, lecz dalsze umarzanie środków jest prawdopodobne

Decentralizacja zarządzania mogła zostać zastosowana w większym stopniu w charakterze narzędzia wzmacniania zdolności w administracji publicznej

Część III – Wpływ dialogu politycznego na wzmacnianie zdolności administracyjnych

Dialog polityczny był wprawdzie dobrze zorganizowany, lecz nie przyczynił się w istotny sposób do ogólnego wzmocnienia zdolności administracyjnych

Inne mechanizmy dialogu były odpowiedzią na potrzebę wzmocnienia zdolności administracyjnych, lecz nie doprowadziły do postępów w eliminowaniu związanych z nimi przeszkód

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | – | Główne wydarzenia w stosunkach między UE a byłą jugosłowiańską republiką Macedonii
Załącznik II | – | Skontrolowane projekty

Odpowiedzi Komisji

Wykaz skrótów

CSO: organizacja społeczeństwa obywatelskiego

DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej: Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej

DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia: Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia

IPA: Instrument Pomocy Przedakcesyjnej

ITSF: narzędzie IPA na potrzeby szkoleń i wsparcia

ReSPA: (ang. Regional School of Public Administration) Regionalna Szkoła Administracji Publicznej

SA: stabilizacja i stowarzyszenie

SAA: układ o stabilizacji i stowarzyszeniu

SAP: proces stabilizacji i stowarzyszenia

Streszczenie

I

Była jugosłowiańska republika Macedonii jest krajem kandydującym do członkostwa w UE od 2005 r. Od 2009 r. Komisja corocznie odnotowuje w swoich sprawozdaniach, że kraj ten spełnia obowiązkowe kryteria polityczne pozwalające na przejście do następnego etapu procesu akcesyjnego. Rada zgodziła się co do tego, że kraj ten spełnia kryteria polityczne, lecz nie podjęła decyzji o przyjęciu ram negocjacyjnych w celu otwarcia negocjacji akcesyjnych. W listopadzie 2015 r. Komisja oznajmiła, że jest gotowa przedłużyć rekomendację w sprawie otwarcia negocjacji akcesyjnych z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii. Rekomendację uzależniła jednak od rozwiązania obecnego kryzysu politycznego w kraju oraz od wdrożenia różnych priorytetów dotyczących pilnych reform.

II

W latach 2007–2013 UE przyznała krajowi 615 mln euro ze środków Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA I) w celu wsparcia go w przygotowaniach do akcesji. Kraj uzyskał także wsparcie finansowe w ramach programów wielostronnych obejmujących całe terytorium Bałkanów Zachodnich.

III

Trybunał przeprowadził kontrolę projektów finansowanych ze środków IPA I w trzech głównych sektorach: administracji publicznej (12 % wszystkich przyznanych środków), transportu (18 %) i środowiska (16 %). Trybunał stwierdził, że mimo priorytetowego traktowania przez Komisję zagadnienia rozwoju zdolności administracyjnych kraju, w okresie objętym kontrolą poczyniono stosunkowo niewielkie postępy w zakresie wzmacniana tych zdolności. W przypadku projektów skontrolowanych przez Trybunał zasadniczo osiągnięto zaplanowane produkty, lecz często nie były one w pełni wykorzystywane. W niektórych przypadkach projekty miały ograniczone oddziaływanie i nie były trwałe.

IV

Wszystkie skontrolowane projekty dotyczące reformy administracji publicznej obejmowały działania mające na celu wzmocnienie zdolności administracyjnych, ale w licznych przypadkach nie doprowadziły one do faktycznego wyeliminowania wielu z uchybień. W niektórych ważnych obszarach, w których istnieje już ugruntowane ustawodawstwo (kontrola wewnętrzna, rozwój profesjonalnej, niezależnej służby cywilnej), w skontrolowanym okresie zapewniono niewielką pomoc w ramach IPA oraz nie poczyniono wystarczających postępów w zakresie wdrażania tego ustawodawstwa. W innych ważnych obszarach (takich jak walka z korupcją i zamówienia publiczne) projekty finansowane ze środków IPA miały niewielkie oddziaływanie ze względu na brak aktywnego wsparcia ze strony organów krajowych.

V

W sektorze transportu i środowiska przedmiotem niewielu spośród skontrolowanych projektów było budowanie zdolności w celu dostosowania przepisów do dorobku prawnego UE. W ramach innych projektów dążono do wzmocnienia potencjału administracyjnego przy zastosowaniu podejścia „uczenia się przez działanie”. Głębsze badanie wykazało jednak, że inwestycje w infrastrukturę nie obejmowały działań, które w wyraźny sposób wspierałyby bezpośrednio ten cel.

VI

Skontrolowane projekty nie zawsze wpisywały się w spójne, jednolite i skoordynowane podejście mające na celu wzmocnienie zdolności administracyjnych. Niektóre projekty nie stanowiły kontynuacji działań podjętych w związku z pomocą udzieloną wcześniej w tym samym sektorze, lub też nie uzupełniono ich w odpowiedni sposób dalszym wsparciem. Często od ustalenia, że istnieje potrzeba uzyskania wsparcia, do osiągnięcia rezultatów projektów upływały cztery lata lub więcej.

VII

Komisja dokonała decentralizacji procesu zarządzania w odniesieniu do 76 % środków w ramach IPA I przyznanych na rzecz krajowej administracji oraz wsparła tworzenie i funkcjonowanie struktur służących do zarządzania tymi środkami. Doprowadziło to do wzmocnienia zdolności w odnośnych częściach administracji publicznej. Trybunał stwierdził jednak, że doświadczenie decentralizacji zarządzania stanowiło okazję do rozwijania zdolności administracyjnych także pozostałych części administracji publicznej, których Komisja nie zbadała w okresie objętym kontrolą.

VIII

Mechanizmy dialogu politycznego miały charakter sprzyjający reformom krajowym. To, że ogólne zdolności administracyjne nie polepszyły się znacznie w okresie objętym kontrolą, w dużym stopniu wynikało z niewystarczającej woli politycznej organów krajowych. Nie były one bowiem skłonne do wyeliminowania niektórych przeszkód na drodze do wzmocnienia tych zdolności. Dodatkowo naciski wywierane przez Komisję w celu wspierania reform, zwłaszcza w odniesieniu do obszarów newralgicznych, były w tym okresie bardzo ograniczone ze względu na brak ram dotyczących negocjacji akcesyjnych.

IX

Trybunał sformułował szereg zaleceń mających na celu wzmocnienie zdolności administracyjnych kraju.

Wstęp

Droga do akcesji

01

W 2001 r. była jugosłowiańska republika Macedonii i UE podpisały układ o stabilizacji i stowarzyszeniu (SAA). Było to pierwszy taki układ podpisany na Bałkanach Zachodnich. Podczas szczytu w Salonikach w 2003 r. Unia Europejska otworzyła przed wszystkimi krajami Bałkanów Zachodnich¹ perspektywę członkostwa w UE, o ile spełnią one kryteria kopenhaskie² oraz warunki procesu stabilizacji i stowarzyszenia (SAP)³. Od 2005 r. Macedonia jest oficjalnie krajem kandydującym do członkostwa w UE.

02

Do 2009 r. Macedonia skutecznie dostosowała wiele ważnych działów krajowego ustawodawstwa do prawodawstwa unijnego. Komisja potwierdziła te postępy i zaleciła rozpoczęcie oficjalnych negocjacji akcesyjnych. Negocjacje w sprawie członkostwa nie mogą się jednak rozpocząć, dopóki rządy wszystkich państw członkowskich UE nie podejmą co do tego jednogłośnej decyzji w Radzie UE. Pomimo zgody co do tego, że kraj spełnił polityczne kryteria rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych, Rada nie podjęła takiej decyzji na podstawie rekomendacji wydanej przez Komisję w 2009 r.

03

Pomimo pozytywnych rekomendacji wydawanych przez Komisję co roku przez pięć kolejnych lat Rada w dalszym ciągu nie podejmowała żadnych działań w tej kwestii. Przeszkodą w podjęciu decyzji okazały się kwestie dotyczące oficjalnej nazwy kraju⁴, a także, w późniejszym okresie, stosunków z sąsiednimi państwami. Oficjalna droga kraju do akcesji pozostaje zablokowana od ponad sześciu lat. W tym czasie wiele innych krajów Bałkanów Zachodnich osiągnęło podobny lub nawet bardziej zaawansowany stan przygotowań do akcesji⁵.

04

W 2013 r. kraj wszedł w okres kryzysu politycznego. Nastąpiło też załamanie wewnętrznego dialogu politycznego⁶, a tym samym doszło do ujawnienia poważnych niedociągnięć w zakresie demokratycznych rządów. W 2015 r. ujawniono tajne nagrania, wskazujące na przypadki łamania podstawowych praw, upolitycznienie i korupcję⁷. Komisja i niektórzy członkowie Parlamentu Europejskiego aktywnie zaangażowali się w działania na rzecz porozumienia politycznego mającego na celu przezwyciężenie kryzysu.

05

W 2014 r. Komisja ogłosiła, że do 2020 r. do Unii Europejskiej nie przystąpi żadne nowe państwo członkowskie⁸. To ogólne spowolnienie w procesie rozszerzenia wynika zarówno z potrzeby konsolidacji wewnątrz UE po ostatnich rundach rozszerzenia, jak i z wyzwań związanych z integracją regionu, który wciąż zmaga się ze skutkami gwałtownych konfliktów z lat dziewięćdziesiątych XX w. Zob. główne daty przedstawione w załączniku I.

Krajowy kontekst reform

06

Komisja wspiera byłą jugosłowiańską republikę Macedonii w przeprowadzeniu reform i przygotowaniu się do członkostwa w UE. Proces reform polega na uchwaleniu i wdrożeniu ustawodawstwa krajowego dostosowanego do prawodawstwa UE. Komisja pomaga w przygotowaniu nowego ustawodawstwa krajowego i wzmocnieniu zdolności administracyjnych danego państwa w celu wdrożenia ustawodawstwa.

07

Komisja i inne zainteresowane strony odnotowały, że co prawda administracja publiczna byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii nadal pracuje nad integracją z UE, jednak organy krajowe wyższego szczebla zaangażowane są w reformy w ograniczonym stopniu⁹. Często brakuje woli zaangażowania się w niektóre istotne inwestycje finansowe, które to zaangażowanie jest niezbędne do dokonania postępów w procesie reform, na przykład dotyczących działań środowiskowych. Nie ma też odpowiedniego przywództwa politycznego, które zajęłoby się takimi newralgicznymi obszarami, jak walka z korupcją.

08

Wobec braku formalnych negocjacji akcesyjnych Komisja wykorzystała rozdziały, na których zwykle negocjacje się opierają, jako wytyczne¹⁰ do oceny rocznego postępu dokonanego w kraju¹¹. Komisja wskazywała wprawdzie na uchybienia w zdolnościach administracyjnych kraju, jednak do 2012 r. twierdziła, że ogólny proces reform w zasadzie przebiega w nim dobrze. W sprawozdaniu za 2013 r. Komisja wskazała na brak postępów w niektórych obszarach i regres w innych. W sprawozdaniu za 2014 r. zamieszczono bardziej negatywną ocenę sytuacji w kraju oraz następujące ostrzeżenie: „Komisja wzywa władze do podjęcia zdecydowanych działań w celu rozwiązania kwestii wzmożonego upolitycznienia i narosłych niedociągnięć w zakresie niezawisłości sądów i swobody wypowiedzi, tak aby jej rekomendacja mogła zostać podtrzymana w przyszłości”¹².

09

W swoim sprawozdaniu z postępu prac za 2015 r., opublikowanym w listopadzie 2015 r., Komisja ponownie zarekomendowała rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii. Ta pozytywna rekomendacja jest jednak uzależniona od przestrzegania warunków porozumienia z Prżino¹³ i dokonania znacznych postępów we wdrażaniu priorytetów dotyczących pilnych reform¹⁴.

10

W tabeli 1 przedstawiono zestawienie uchybień w zakresie zdolności administracyjnych w kilku głównych obszarach reform, które Komisja odnotowała i podkreśliła w swoich sprawozdaniach z postępu prac za lata 2011–2015.

Tabela 1

Ocena zdolności administracyjnych w rocznych sprawozdaniach z postępu prac (lata 2011–2015) w skontrolowanych obszarach

| Rozdział | Instytucje | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015
5 | Zamówienia publiczne | Ministerstwo Gospodarki, Wydział ds. koncesji i partnerstw publiczno-prywatnych |  |  |  |  |
Państwowa Komisja Odwoławcza |  |  |  |  |
14 | Polityka transportowa | Drogi / Inspektorat Transportu Krajowego |  |  |  |  |
Urząd ds. Bezpieczeństwa Kolejowego |  |  |  |  |
Ruch lotniczy / Agencja lotnictwa cywilnego |  |  |  |  |
21 | Sieci transeuropejskie | Instytucje zaangażowane w budowę sieci |  |  |  |  |
22 | Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych | Fundusz krajowy, centralna jednostka finansująca i kontraktująca oraz właściwe ministerstwa |  |  |  |  |
Planowanie |  |  |  |  |
Monitorowanie i ocena |  |  |  |  |
Zarządzanie finansami, ich kontrola i weryfikacja |  |  |  |  |
23 | Wymiar sprawiedliwości i prawa podstawowe | Instytucje zaangażowane we wdrażanie polityki antykorupcyjnej |  |  |  |  |
Sądy prowadzące postępowania w sprawach na wysokim szczeblu |  |  |  |  |
27 | Środowisko naturalne i zmiana klimatu | Organy regulacyjne (ustawodawstwo horyzontalne) |  |  |  |  |
Organy związane z działaniami dotyczącymi jakości powietrza |  |  |  |  |
Organy związane z działaniami dotyczącymi gospodarowaniem odpadami |  |  |  |  |
Organy związane z działaniami dotyczącymi egzekwowania prawa |  |  |  |  |

| Zdolności administracyjne są wciąż słabe/ograniczone i wymagają znacznych/bezzwłocznych usprawnień.
| Zdolności administracyjne wzrosły, lecz wciąż wymagają dalszych usprawnień.
| Zdolności administracyjne wzrosły; dalsze usprawnienia nie są konieczne.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie opracowanych przez Komisję Europejską sprawozdań z postępu prac.

Przedakcesyjna pomoc finansowa zapewniana przez UE

11

UE zapewnia pomoc finansową i techniczną na rzecz krajów objętych procesem rozszerzenia (Bałkany Zachodnie i Turcja) za pośrednictwem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA)¹⁵. Ze środków IPA I, który objął lata 2007–2013, przyznano ogółem 10 mld euro, z czego 615 mln euro (6 %) na rzecz byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii. Łączna orientacyjna kwota środków przeznaczonych na pomoc przedakcesyjną z IPA II, który stanowi kontynuację IPA I, wynosi 11,7 mld euro na lata 2014–2020, z czego 664 mln euro (6 %) na rzecz byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii.

12

Pomoc finansową dla kraju z IPA I można przedstawić w podziale na siedem sektorów wydatków, tak jak pokazano w tabeli 2.

Tabela 2

Pomoc w ramach IPA na rzecz byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii w latach 2007–2013 (w mln EUR)

Sektor / obszar finansowania | Łączny przydział środków na sektor | Udział procentowy
Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne | 64 | 10 %
Reforma administracji publicznej | 71 | 12 %
Rozwój społeczny | 67 | 11 %
Rozwój sektora prywatnego | 45 | 7 %
Transport | 110 | 18 %
Środowisko naturalne | 99 | 16 %
Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich | 111 | 18 %
Inne | 48 | 8 %
OGÓŁEM 2007–2013 | 615 | 100 %

Źródło: Komisja Europejska.

13

W 2007, gdy rozpoczęło się finansowanie za pośrednictwem IPA I, większością środków zarządzała bezpośrednio Komisja. Do 2010 r. nastąpiła jednak decentralizacja zarządzania w odniesieniu do 76 % środków przyznanych krajowi w ramach IPA. Kierowanie przyznanymi środkami w trybie zarządzania zdecentralizowanego zostało powierzone specjalnym strukturom w ramach krajowej administracji publicznej. Ma Komisji spoczywa jednak w dalszym ciągu odpowiedzialność za te środki, przeprowadza więc kontrole transakcji.

1Były nimi wtedy: Albania, Bośnia i Hercegowina, Chorwacja, była jugosłowiańska republika Macedonii oraz Serbia i Czarnogóra.

2Kryteria kopenhaskie ustalone przez Radę Europejską w czerwcu 1993 r. obejmują:
a)kryteria polityczne;
b)kryteria gospodarcze;
c)zdolność do wypełnienia zobowiązań wynikających z członkostwa.

3Polityka UE względem krajów Bałkanów Zachodnich, znana jako SAP, została ustanowiona w związku z dążeniem do ostatecznego celu przystąpienia tego regionu do UE. Kraje Bałkanów Zachodnich są zaangażowane w stopniowo rozwijane partnerstwo w celu osiągnięcia stabilizacji regionu i ustanowienia strefy wolnego handlu.

4Od 1994 toczą się w tej sprawie mediacje za pośrednictwem ONZ.

5Chorwacja jest obecnie państwem członkowskim UE. Czarnogóra, Serbia i Albania są krajami kandydującymi do UE, a Czarnogóra i Serbia rozpoczęły negocjacje akcesyjne.

6Główna partia opozycyjna zbojkotowała parlament.

7Zob. wstęp do sprawozdania z postępu prac za 2015 r. (SWD(2015) 212 final z dnia 10 listopada 2015 r.).

8Przemówienie inauguracyjne wygłoszone przez Przewodniczącego Komisji Europejskiej podczas sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego, Strasburg, 15 lipca 2014 r.

9Zob. sprawozdanie z postępu prac za 2015 r. „Strong political will is necessary to guarantee the independence of administration” [Silna wola polityczna jest niezbędna do tego, by zagwarantować niezależność administracyjną], (część 2.2), „Brak woli politycznej i polityczna ingerencja w pracę odpowiednich organów podważają obecnie zdolność do skutecznego podjęcia walki [z korupcją], ograniczając możliwość proaktywnego i nieselektywego działania tych organów, zwłaszcza w sprawach o korupcję na wysokim szczeblu” (część 2.3) oraz rozdz. 23 – „Obecny brak politycznej woli zajęcia się pozostałymi wyzwaniami na najwyższym poziomie powstrzymuje zdolną do tego administrację przed osiągnięciem pełnej skuteczności”.

10Rozdziały wspólnotowego dorobku prawnego (acquis), których obecnie jest 35, stanowią podstawę negocjacji akcesyjnych dla każdego kraju kandydującego. Odpowiadają one różnym dziedzinom acquis, w których w celu spełnienia warunków akcesyjnych niezbędne jest przeprowadzenie reform.

11Bez otwierania ich i zamykania, tak jak czyniłaby, gdyby proces akcesyjny przebiegał właściwie.

12Sprawozdanie z postępu prac na temat byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii za 2014 r., s. 1.

13W czerwcu 2015 r. cztery główne partie polityczne podpisały porozumienie z Prżino. W porozumieniu określono warunki, które mają zostać spełnione, obejmujące wolne i uczciwe wybory oraz powołanie specjalnego prokuratora w celu przeprowadzenia dochodzenia dotyczącego kwestii wynikłych z ujawnienia tajnych nagrań lub towarzyszących im okoliczności. Zob. też pkt 65 i załącznik I.

14W czerwcu 2015 r. Komisja wydała dokument na temat priorytetów dotyczących pilnych reform w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii sporządzony na podstawie ustaleń grupy ekspertów wyższego szczebla. Zawiera on listę priorytetów dotyczących pilnych reform, które była jugosłowiańska republika Macedonii musi przeprowadzić w zakresie praworządności i praw podstawowych, odpolitycznienia administracji publicznej, swobody wypowiedzi i reformy ordynacji wyborczej.

15IPA I został utworzony rozporządzeniem Rady (WE) nr 1085/2006 z dnia 17 lipca 2006 r. ustanawiającym instrument pomocy przedakcesyjnej (IPA) (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 82) oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 718/2007 z dnia 12 czerwca 2007 r. wdrażającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1085/2006 ustanawiające instrument pomocy przedakcesyjnej (IPA) (Dz.U. L 170 z 29.6.2007, s. 1).

Zakres kontroli i podejście kontrolne

14

Celem kontroli było dokonanie oceny, czy unijna pomoc przedakcesyjna faktycznie przyczyniła się do wzmocnienia zdolności administracyjnych w zakresie przeprowadzenia reform w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii. Podejście Trybunału objęło analizę zarówno finansowej, jak i niefinansowej pomocy we wzmacnianiu zdolności administracyjnych w ramach IPA I¹⁶.

15

Kontrola dotyczyła trzech głównych zagadnień:

a)Czy Komisja zadbała o to, by projekty finansowane w ramach IPA faktycznie przyczyniły się do wzmocnienia zdolności administracyjnych?

b)Czy Komisja z powodzeniem zastosowała tryb zarządzania zdecentralizowanego w celu rozwijania tych zdolności?

c)Czy niefinansowa pomoc z ramienia Komisji stanowiła skuteczne wsparcie na rzecz wzmacniania zdolności administracyjnych?

16

Do przeprowadzenia kontroli Trybunał wybrał trzy główne sektory, w których rozwinięte zdolności administracyjne mają zasadnicze znaczenie dla skutecznego przeprowadzenia reform, i na które przypadło 46 % łącznych przyznanych środków: reformę administracji publicznej, transport i środowisko naturalne (zob. tabela 2). Kontrola objęła analizę dokumentacji i wywiady z przedstawicielami Komisji i państwa beneficjenta. Trybunał skorzystał z dowodów przedstawionych w ramach projektów i dokumentów programowych, ocen dotyczących IPA I i kraju, a także ze rocznych sprawozdań Komisji z postępów prac.

17

W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie kontrolne a), przedstawione w części I Uwag, Trybunał zbadał próbę 17 projektów dotyczących reformy administracji publicznej, transportu i środowiska naturalnego. Wybrane projekty w dziedzinie reformy administracji publicznej obejmowały działania w głównych obszarach, a mianowicie: zamówień publicznych, przeciwdziałania korupcji, kontroli wewnętrznej, budowania potencjału w związku z zarządzaniem zdecentralizowanym i pomocy na rzecz szkolenia administracji publicznej. Działania projektowe miały na celu rozbudowanie zdolności administracyjnych, na przykład poprzez wspieranie rozwoju strategii, programów, podręczników i procedur, zapewnienie doradztwa na temat wzmacniania instytucji i organów w głównych obszarach reform, a także organizowanie szkoleń.

18

Większość projektów dotyczących transportu i środowiska naturalnego nie obejmowała wzmacniania zdolności administracyjnych jako głównego celu. Trybunał skontrolował te projekty, w których uwzględniono wzmacnianie zdolności administracyjnych jako główny cel, a także projekty, które obejmowały cele wspomagające – polegające na rozwijaniu zdolności przy zastosowaniu podejścia „uczenia się przez działanie”.

19

Zasięg większości skontrolowanych projektów ograniczał się do obszaru kraju, lecz niektóre, na przykład te dotyczące zamówień publicznych, były projektami przeznaczonymi dla wielu beneficjentów, dostępnymi dla wszystkich krajów Bałkanów Zachodnich. Trybunał przeanalizował też wkład ReSPA, która jest również finansowana za pomocą programu przeznaczonego dla wielu beneficjentów. W załączniku II przedstawiono 17 skontrolowanych projektów.

20

W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie kontrolne b), przedstawione w II części Uwag, Trybunał dokonał przeglądu procedur zastosowanych w celu przeprowadzenia oceny gotowości kraju do zarządzania zdecentralizowanym systemem wdrażania pomocy w ramach IPA oraz zbadał, w jaki sposób Komisja wykorzystała doświadczenie w zakresie tego trybu zarządzania do wzmocnienia zdolności administracyjnych kraju.

21

W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie kontrolne c), przedstawione w części III Uwag, Trybunał przyjrzał się pomocy niefinansowej i dokonał przeglądu mechanizmów dialogu politycznego ustanowionych na mocy układu o stabilizacji i stowarzyszeniu (SAA), a także innych struktur na rzecz dialogu, takich jak dialog na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia.

16W chwili przeprowadzania kontroli projekty objęte IPA II nie były jeszcze realizowane.

Uwagi

Część I – Skuteczność finansowej pomocy przedakcesyjnej na rzecz wzmacniania zdolności administracyjnych

22

Trybunał zbadał, czy projekty finansowane w ramach IPA rzeczywiście przyczyniły się do wzmocnienia zdolności administracyjnych w głównych obszarach reformy administracji publicznej (zamówienia publiczne, korupcja i kontrola wewnętrzna) oraz w dziedzinie transportu i środowiska naturalnego. W odniesieniu do projektów z próby Trybunał zbadał, czy uzyskano planowane produkty¹⁷ oraz czy zostały one następnie wykorzystane przez organy krajowe, a także czy ich oddziaływanie¹⁸ było trwałe. Trybunał zbadał także czynniki utrudniające osiągnięcie postępów we wzmacnianiu zdolności administracyjnych.

Finansowa pomoc przedakcesyjna nie doprowadziła do wyeliminowania istotnych słabych punktów w zakresie zdolności administracyjnych w głównych obszarach

Główne obszary reformy administracji publicznej

23

Komisja stwierdziła, że ustawodawstwo dotyczące zamówień publicznych obowiązujące w kraju do 2007 r. było dość stabilne i stosunkowo dobrze dostosowane do prawa UE¹⁹. Nastąpił jednak regres w przeprowadzaniu reformy, a istniejące ustawodawstwo nie zostało wdrożone²⁰. W sprawozdaniu z postępu prac za 2015 r. podkreślono potrzebę „usunięcia niespójności w odniesieniu do wspólnotowego dorobku prawnego, w tym również dotyczących umieszczania firm na czarnych listach, warunków stosowania kryteriów udzielania zamówień, zapewniania harmonizacji z unijnymi przepisami dotyczącymi zamówień publicznych w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa, a także z unijnymi dyrektywami w sprawie udzielania zamówień publicznych z 2014 r., zwłaszcza w dziedzinie koncesji”²¹.

24

W skontrolowanym okresie Komisja podkreśliła brak odpowiedniej przejrzystości systemu zamówień publicznych i brak wiarygodnych danych na temat nieprawidłowości²². Począwszy od 2011 r. w sprawozdaniach z postępu²³ określano je wprawdzie jako obszary wysokiego ryzyka, jednak skontrolowane projekty nie doprowadziły (zob. załącznik II) do wyeliminowania tych słabych punktów.

25

Komisja poinformowała także o potrzebie poprawy wydajności systemu zamówień publicznych. Skontrolowane projekty polegały głównie na przeprowadzaniu szkoleń dotyczących przede wszystkim ustawodawstwa z dziedziny zamówień publicznych. Nie uwzględniono w nich jednak w wystarczającym stopniu potrzeby wzmocnienia zdolności administracyjnych koniecznych do przeprowadzania skutecznych postępowań o udzielenie zamówienia. W pierwszym projekcie ze skontrolowanej próby (zob. załącznik II) zapewniono wsparcie na rzecz szkoleń przeprowadzanych przez Urząd Zamówień Publicznych, organu odpowiedzialnego głównie za wzmacnianie potencjału instytucji zamawiających. Jednakże szkolenie, które zorganizował Urząd, nie doprowadziło do znacznego wzmocnienia ich zdolności administracyjnych²⁴.

26

Urząd Zamówień Publicznych ma już elektroniczny system zamówień, który został wprowadzony w 2008 r. W ramach projektu 1 uwzględniono przegląd systemu w celu poprawy ogólnej wydajności zamówień publicznych, lecz nie zapewniono wsparcia na usprawnienie tego systemu.

27

Komisja i inne zainteresowane strony wielokrotnie wskazywały na słabe punkty w walce z korupcją, które powinny zostać wyeliminowane w pierwszej kolejności²⁵. Organy krajowe podjęły zobowiązania polityczne dotyczące walki z korupcją, na przykład w kontekście układu o stabilizacji i stowarzyszeniu (SAA). W programie prac rządu na lata 2011–2015 kraj ten zobowiązano do „bezkompromisowej walki z korupcją”. W konsekwencji przyjęte zostały programy państwowe i związane z nimi plany działania, ale nie przełożyły się one na skuteczne działania ani nie przyniosły wymiernych rezultatów. Komisja zastosowała szereg metod na rzecz walki z korupcją. Wobec braku formalnych negocjacji akcesyjnych z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii nie była ona jednak w stanie przyjąć bardziej kompleksowego podejścia, które w normalnej sytuacji zostałoby określone dla krajów kandydujących w ich ramach negocjacyjnych²⁶. Oznaczało to również, że w okresie objętym kontrolą podejście Komisji do wsparcia na rzecz budowania zdolności w tym kluczowym obszarze nie było wystarczająco jasne.

28

Komisja wykorzystała projekty finansowane w ramach IPA I do tego, by zająć się niektórymi odosobnionymi potrzebami związanymi z budowaniem zdolności. Trybunał skontrolował dwa projekty w dziedzinie reformy administracji publicznej, które w czasie przeprowadzania kontroli były już zrealizowane lub których realizacja była w toku, mające na celu rozwijanie zdolności administracyjnych (zob. załącznik II). Celem projektu 5 było usprawnienie pracy Państwowej Komisji ds. Zapobiegania Korupcji, która jest głównym organem odpowiedzialnym za zapobieganie korupcji. W projekcie jednak nie uwzględniono faktu, że Państwowa Komisja ds. Zapobiegania Korupcji nie była w stanie skutecznie wypełniać swoich funkcji w obliczu niewystarczającego zaangażowania organów krajowych w tym obszarze. Brakowało jej niezależności ponieważ, przykładowo, przy mianowaniu i odwoływaniu kadry kierowniczej wyższego szczebla Komisja ta nie stosowała jasnych kryteriów²⁷. Jak wynika ze sprawozdania Komisji z postępu prac za 2011 r., nie dysponuje ona ponadto odpowiednimi zasobami kadrowymi, ponieważ posiada zaledwie połowę liczby pracowników niezbędnych do skutecznego wypełniania zadań²⁸.

29

Wobec braku skutecznej strategii rządu w zakresie walki z korupcją Komisja wsparła organizacje społeczeństwa obywatelskiego z myślą o roli, jaką mogą odegrać w informowaniu społeczeństwa o podejrzeniach o korupcję. Projekt 6 polegał na zapewnieniu pomocy w opracowywaniu i rozpowszechnianiu najlepszych praktyk w ramach tej roli wśród organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Trybunał stwierdził jednak, że istniała możliwość poprawy podejścia Komisji w tym kluczowym obszarze w odniesieniu do wzmocnienia potencjalnego wkładu organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które działają na rzecz zwiększenia przejrzystości i dzielenia się wiedzą.

30

Komisja, za sprawą pomocy udzielonej przed uruchomienia instrumentu IPA, pomogła władzom krajowym we wprowadzeniu w życie solidnego ustawodawstwa dotyczącego kontroli wewnętrznej. W chwili rozpoczęcia finansowania za pośrednictwem IPA I uznano ustawę o publicznej wewnętrznej kontroli finansowej za dobrą podstawę do zreformowania struktur zarządzania finansowego i kontroli oraz kontroli wewnętrznej²⁹. W skontrolowanym okresie projekty finansowane ze środków IPA dotyczyły głównie zdolności w zakresie zarządzania finansowego i kontroli finansowej. Objęły one jednak jedynie struktury operacyjne ustanowione w związku ze zdecentralizowanym zarządzaniem środkami IPA, a nie pozostałe części administracji publicznej.

31

Natomiast organy krajowe ze swojej strony dokonały niewielkich postępów pod względem wzmacniania zdolności administracyjnych w tym obszarze i nie wdrożyły w pełni ustawy o publicznej wewnętrznej kontroli finansowej. Przykładowo w sprawozdaniu z postępu prac za 2015 r. Komisja wskazała, że w większości jednostek kontroli wewnętrznej nie ma wystarczającej liczby kontrolerów. Komisja stwierdziła ponadto, że choć jednostki te prowadzą kontrole na podstawie planów rocznych i planów strategicznych, w planach nie uwzględnione zostało ryzyko operacyjne ani systemowe. Co więcej, prace związane z audytem wewnętrznym dotyczą głównie zgodności i nie obejmują analiz uchybień systemowych ani nie uwzględniają aspektów dotyczących efektu gospodarności. Należy też w większym stopniu zadbać o zapewnianie jakości.

32

Niewystarczające zdolności w jednostkach audytu wewnętrznego osłabiły audyt wewnętrzny i doprowadziły do tego, że kadra zarządzająca zwraca mniejszą uwagę na ustalenia audytorów wewnętrznych. W skontrolowanym okresie darczyńcy inni niż Komisja zapewnili wsparcie na rzecz wzmocnienia zdolności audytorów wewnętrznych. Przykładowo Agencja Stanów Zjednoczonych ds. Rozwoju Międzynarodowego sfinansowała szkolenie dla audytorów wewnętrznych w Centrum Doskonałości Instytutu Finansów Publicznych i Rachunkowości (ang. Chartered Institute of Public Finance and Accountancy – CIPFA) w Słowenii. Niemniej jednak na ogół zdolności w zakresie audytu wewnętrznego pozostają niewystarczające, a sama kontrola wewnętrzna jest nadal słaba.

33

W ramach IPA II znaczenie silnej kontroli wewnętrznej wzrosło, ponieważ Komisja wraz z organami krajowymi przygotowuje program sektorowego wsparcia budżetowego na rzecz zarządzania finansami publicznymi w 2016 r.

Transport i środowisko naturalne

34

Głównym celem przydziału środków z IPA na transport i środowisko naturalne (odpowiednio 18 % i 16 % łącznych środków na lata 2007–2013 – zob. tabela 2) była poprawa infrastruktury regionalnej. Część tych środków była przeznaczona na wzmocnienie zdolności administracji publicznej do opracowywania i wdrażania ustawodawstwa zgodnego z dorobkiem prawnym UE. Odsetek środków wykorzystanych do budowania zdolności administracyjnych w dziedzinie transportu (1 %) był znacznie niższy niż ten w sektorze środowiska naturalnego (15 %), mimo to, że w obu sektorach występowały podobne uchybienia w zakresie tych zdolności (zob. wykres 1).

Wykres 1

Przyznane środki z IPA w podziale na sektory (lata 2007–2013) (w mln EUR)

Źródło: Komisja Europejska.

35

Ponieważ z IPA nie przydzielono konkretnych środków na budowę zdolności struktur operacyjnych odpowiedzialnych za zarządzanie zdecentralizowane³⁰, środki przyznane z IPA zarówno na transport, jak i na środowisko naturalne obejmowały podejście polegające na „uczeniu się przez działanie” jako cel wspomagający. Jednakże niewiele działań w skontrolowanych projektach 12–17 (zob. załącznik II) stanowiło wsparcie w tym zakresie. Chociażby fakt, że biuro, jakie zapewniono konsultantom, znajdowało się gdzie indziej niż biuro pracowników krajowych zaangażowanych w projekt 15, nie ułatwiało przepływu wiedzy fachowej. Projekt 17 natomiast stanowił przykład skutecznego transferu wiedzy, ponieważ pracownicy administracji publicznej byli w stanie dobrze wykorzystać porady uzyskane dzięki pomocy technicznej w ramach JASPERS podczas przygotowywania zakresu wymagań i obowiązków w związku z projektem³¹.

36

W ramach IPA II Komisja zmniejszyła łączną pulę środków przyznanych byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii o 4 mln euro, ponieważ organy krajowe nie przyjęły wsparcia na rzecz pomocy technicznej i budowania zdolności w dziedzinie transportu. Kraj utracił wprawdzie te środki, lecz jeśli podejmie on działania w celu zaspokojenia potrzeb związanych z rozwijaniem zdolności administracyjnych i przeprowadzi reformy horyzontalne, środki mogą zostać objęte realokacją w ramach istniejącego programu.

Osiągnięto większość planowanych produktów, lecz nie zawsze były one wykorzystywane

37

Przed dokonaniem ostatecznych płatności na rzecz projektów finansowanych z IPA, które zostały zrealizowane, podmiot ubiegający się o środki przekazuje Komisji sprawozdanie końcowe. Kontrola Trybunału wykazała, że w odniesieniu do 11 zamkniętych projektów objętych próbą większość zaplanowanych produktów została uzyskana. Jednakże w przypadku 12 ze skontrolowanych projektów niektóre produkty były wykorzystywane tylko częściowo lub wcale nie były wykorzystywane. W ramce 1 przedstawiono przykłady produktów projektów, które nie były wykorzystywane przez organy krajowe.

Ramka 1

Produkty niewykorzystywane przez organy krajowe

W ramach projektów 8 i 9 współfinansowano ReSPA, szkołę powstałą w 2006 r. w Czarnogórze w celu zapewnienia wsparcia na rzecz budowania zdolności administracyjnych wszystkim krajom Bałkanów Zachodnich. Co roku Komisja płaci 1,2 mln euro na pokrycie kosztów działalności ReSPA. Każdy z krajów uczestniczących w projekcie, do których należy też była jugosłowiańska republika Macedonii, przeznacza wkład w wysokości 150 000 euro rocznie na pokrycie kosztów bieżących szkoły. Trybunał ustalił, że w zarządzie szkoły zasiada wprawdzie krajowy przedstawiciel, ale była jugosłowiańska republika Macedonii w niewielkim stopniu korzysta ze szkoleń, analiz porównawczych i sieci kontaktów oferowanych przez szkołę. Dzieje się tak, ponieważ oferta ta nie była postrzegana jako dopasowana do potrzeb urzędników krajowej administracji publicznej, ani nie jest ona wysoko przez nich oceniania.

Celem projektu 12 było wzmocnienie zdolności administracyjnej i operacyjnej Inspektoratu Transportu Krajowego w celu wdrożenia ustawodawstwa dotyczącego transportu drogowego. Projekt zakończono w lipcu 2014 r., lecz do czasu przeprowadzenia kontroli dziewięć miesięcy później Inspektorat nie wykorzystał jeszcze połowy produktów projektu, na przykład strategicznego planu rozwoju, planu działania lub też zakresów wymagań i obowiązków przygotowywanych na potrzeby przetargów.

W projekcie 15 ustanowiono dwa regionalne organy gospodarujące odpadami oraz system informacji na temat publicznej gospodarowania odpadami. Chociaż projekt ukończono w czerwcu 2012 r., w czasie przeprowadzania kontroli system informacji dotyczących zarządzania nie był wykorzystywany.

38

Czasem produkty nie były wykorzystywane, ponieważ wymagane były dalsze inwestycje. Zob. ramka 2.

Ramka 2

Dalsze inwestycje wymagane w celu wykorzystania produktów

Celem projektu 7 była poprawa krajowego systemu koordynacji szkoleń i wdrożenie ram regulacyjnych związanych z zarządzaniem administracją publiczną. Główny produkt tego projektu polegał na przeanalizowaniu funkcjonowania organów w celu wskazania luk w zdolnościach administracyjnych. Dzięki tego rodzaju analizie można uzyskać kluczowe informacje na potrzeby strategii budowania tych zdolności. Był to jednak jedynie projekt pilotażowy i o ile zapewnił wytyczne dotyczące dalszego prowadzenia analiz, możliwe jest, że bez dalszego wsparcia finansowego kraj faktycznie nie ukończy prac i nie wykorzysta ich do wyeliminowania braków w zakresie zdolności.

W ramach projektu 7 opracowano także elektroniczne narzędzia szkoleniowe mające służyć jako elastyczna metoda wzmocnienia zdolności administracyjnych. Aby w pełni wykorzystać możliwości stwarzane przez ten produkt, powinien on jednak zostać udostępniony na większą skalę oraz uwzględniony w ogólnej strategii szkoleniowej.

W ramach projektu 11 zapewniono pomoc techniczną na rzecz wzmacniania zdolności administracyjnych w ramach struktur operacyjnych ustanowionych w celu zarządzania środkami IPA w trybie zdecentralizowanym. Produkty, jakie osiągnięto w ramach projektu, to kwalifikacje dla wykładowców szkoleniowych, programy szkoleniowe, moduły i zestawy szkoleniowe, a także biblioteka zestawów narzędzi i zasobów ustanowiona w celu pogłębienia zdolności w zakresie monitorowania i oceny. Po zakończeniu projektu organy krajowe korzystały z pracy wykwalifikowanych wykładowców szkoleniowych, ale jedynie w ograniczonym okresie. Dalsze korzystanie z usług wykładowców stanowiłoby dodatkową inwestycję w krajowy personel i inne zasoby. Organy krajowe nie zainteresowały się narzędziami do monitorowania i oceny, których aktualizacja i wprowadzenie do sieci internetowej będą stanowiły dalsze koszty.

Oddziaływanie projektów było często ograniczone i nie zawsze trwałe

39

Jedenaście ze skontrolowanych projektów osiągnęło ograniczone oddziaływanie, którego często nie dało się utrzymać. W niektórych z tych projektów nie uwzględniono warunków zapewniających im trwałość. W innych przypadkach krajowe organy nie podjęły działań w celu zapewnienia trwałości oddziaływania. Zob. ramka 3.

Ramka 3

Przykłady ograniczonego i nietrwałego oddziaływania

Projekt 5 polegał na wsparciu Państwowej Komisji ds. Zapobiegania Korupcji w opracowaniu dokumentów na rzecz strategii zapobiegania korupcji. Miał on niewielkie oddziaływanie na prowadzoną w kraju walkę z korupcją, ponieważ nie został włączony w szerszą krajową strategię antykorupcyjną, a Państwowa Komisja ds. Zapobiegania Korupcji nie miała wystarczającej niezależności i zasobów do skutecznego monitorowania i wdrażania swojej własnej strategii we wszystkich instytucjach, których dotyczył problem. Potencjalne oddziaływanie projektu zostało ponadto dodatkowo osłabione, ponieważ Komisja potrzebowała trzech lat na podjęcie dalszych działań w tym obszarze poprzez uruchomienie kolejnego projektu.

Projekt 6 był ukierunkowany na zdolności organizacji społeczeństwa obywatelskiego do walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Opracowanie zbioru najlepszych praktyk i sieci kontaktów stanowiło pozytywny skutek projektu. Trwałość projektu po zakończeniu finansowania unijnego jest jednak mało prawdopodobna, ponieważ jedyna instytucja, która zadeklarowała gotowość do zapewnienia trwałego wsparcia w tym obszarze, nie ma ani niezbędnych kompetencji, ani zdolności do kontynuowania prac.

Projekt 10 miał na celu stworzenie scentralizowanego narzędzia IPA na potrzeby szkoleń i wsparcia (ITSF). Narzędzie to miało stosunkowo niewielkie oddziaływanie w zakresie wzmacniania zdolności administracyjnych. Jedną z przyczyn ograniczonego oddziaływania jest fakt, że niewielu instruktorów przygotowanych w ramach projektu prowadziło zajęcia zgodne z zamierzeniami. Działo się tak albo dlatego, że nie uzyskali oni zwolnienia z innego miejsca pracy, albo brakowało im motywacji do podjęcia się zadania uważanego za dodatkowe i niesatysfakcjonujące. Po wygaśnięciu początkowych umów podpisanych z instruktorami organy krajowe nie dążyły do nowych ustaleń mających na celu zapewnienie osób prowadzących szkolenia na rzecz ITSF. Ani organy krajowe, ani Komisja nie zapewniły wsparcia finansowego, które pokryłoby niedobór instruktorów. Inna przyczyna polegała na tym, że organy krajowe nie dokonały formalnej centralizacji szkoleń na temat IPA w ITSF, w związku z czym wiele szkoleń odbywa się w poszczególnych właściwych ministerstwach (zob. zdjęcie).

W ramach projektu 16 zapewniono szkolenie dla pracowników dokonujących pomiaru jakości powietrza, lecz nie zajęto się główną przeszkodą w utworzeniu w pełni funkcjonującego systemu monitorowania jakości powietrza, czyli brakiem zdolności w zakresie wyposażenia. Ponadto laboratorium kalibracyjne wspierane w ramach projektu nie otrzymało jeszcze akredytacji ani nie zatrudniono w nim personelu.

Projekt 17 miał na celu opracowanie sposobu wprowadzenia w życie zasady „zanieczyszczający płaci” i wzmocnienie zdolności związanych z jej realizacją. Nie została ona jeszcze jednak wdrożona przez organy krajowe. Ten sam projekt obejmował przygotowania do wprowadzenia taryf, które zapewnią trwałość zakładów utylizacji odpadów, jednak w kraju nie powołano jeszcze organu regulacyjnego, który wprowadziłby taryfy w życie. Do czasu przeprowadzenia kontroli w ramach projektu nie udało się osiągnąć trwałego oddziaływania.

Siedziba ITSF w Skopje (projekt 10)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

40

W przypadku wielu skontrolowanych projektów brak elastyczności w strukturze i organizacji administracji publicznej spowodował, że projekty te nie wywarły oddziaływania. Trybunał stwierdził na przykład, że w niektórych projektach, w które zaangażowane były instytucje zamawiające, pomiędzy ministerstwami brakowało wystarczającej elastyczności, która pozwoliłaby na wymianę personelu i doświadczeń. Ponadto personel administracyjny, przygotowany w ramach trzech skontrolowanych projektów do szkolenia kolejnych pracowników, często nie uzyskiwał zwolnienia z pracy w celu przeprowadzania szkoleń, a działalność polegająca na szkoleniu innych pracowników nie była w żaden sposób wynagradzana. Trybunał stwierdził, że w przypadku połowy skontrolowanych projektów wyszkoleni pracownicy nie zawsze byli zachęcani do wykorzystywania nabytych umiejętności lub uzyskiwali na to zgodę, a nadmierna rotacja pracowników prowadziła do braku wykwalifikowanego personelu.

Czynniki utrudniające postępy we wzmacnianiu zdolności administracyjnych

41

Komisja nie dysponowała ogólną strategią wsparcia na rzecz wzmacniania zdolności administracyjnych w kraju, a skontrolowane projekty nie zawsze stanowiły pasujące do siebie elementy jednolitego i skoordynowanego podejścia. Niektóre projekty nie stanowiły kontynuacji działań podjętych w związku z pomocą udzieloną wcześniej w tym samym sektorze ani nie udzielono w ich następstwie dalszego, stosownego wsparcia. Często działo się tak dlatego, że Komisja musi dokonywać wyborów w związku z ograniczonymi zasobami udostępnianymi na rzecz szeregu polityk w kraju. Ponadto projekty indywidualne były często bardzo ambitne i miały wiele celów.

42

Osiągnięcie celów pomocy z IPA było utrudnione również dlatego, że pomoc ta nie stanowiła wystarczającej odpowiedzi na potrzeby otrzymujących ją podmiotów, nie była wystarczająco elastyczna ani odpowiednio ukierunkowana. Przykładowo oddziaływanie skontrolowanych projektów było nierzadko osłabione, ponieważ od ustalenia, że istnieje potrzeba uzyskania wsparcia, do osiągnięcia rezultatów projektów upływały cztery lata lub więcej. W niektórych przypadkach potrzeby zmieniały się jeszcze przed osiągnięciem rezultatów. Było to częściowo spowodowane długim procesem uruchamiania wypłat środków z IPA. Inną przyczyną było to, że w chwili wyboru projektów nie wszystkie z nich były wystarczająco zaawansowane, co zmniejszyło skuteczność ich realizacji.

43

W ramach IPA I Komisja nie miała do dyspozycji środków, które mogłaby szybko uruchomić w celu zareagowania na pojawiające się problemy. Przykład tego, jak środki mogą zostać w ten sposób wykorzystane, pojawił się podczas ostatniego kryzysu politycznego. Komisja z powodzeniem wykorzystała środki w krótkim czasie i w szczególnych okolicznościach w celu zapewnienia elastycznego, ukierunkowanego i szybkiego wkładu ekspertów w pilne i newralgiczne priorytety polityki.

44

Utrzymywanie się przeszkód na drodze do poprawy zdolności administracyjnych w kraju oznaczało, że cele pomocy przedakcesyjnej nie we wszystkich przypadkach zostały osiągnięte. Głównym problemem był brak woli politycznej na wysokim szczeblu oraz brak zaangażowania ze strony organów krajowych we wsparcie projektów finansowanych z IPA. Przykładowo na szczeblu politycznym utrzymuje się opór wobec utworzenia niezależnej, silnej i reprezentatywnej administracji publicznej (zob. ramka 4).

Ramka 4

Opór wobec utworzenia niezależnej, silnej i reprezentatywnej administracji publicznej

W lutym 2015 r. była jugosłowiańska republika Macedonii ustanowiła przy wsparciu Komisji nowe ramy prawne w zakresie profesjonalnej służby publicznej. Głównym celem nowego ustawodawstwa było zagwarantowanie, aby rekrutacja funkcjonariuszy publicznych opierała się na kryteriach merytorycznych i zasadach równego traktowania. O ile w nowym ustawodawstwie istnieją pewne luki, stanowi ono duży krok w stronę rozwoju silnej, niezależnej i profesjonalnej służby cywilnej. Dwa dni przed wejściem nowych przepisów w życie parlament przyjął nową ustawę o przekształceniu tymczasowych umów dla pracowników w umowy na czas nieokreślony. W ustawie pominięto zasady rekrutacji na podstawie kryteriów merytorycznych, co pozwoliło tysiącom pracowników zatrudnionych na czas określony zostać stałymi urzędnikami państwowymi lub pracownikami służby publicznej bez udziału w otwartym konkursie.

W ramach projektu 7 przeszkolono 600 pracowników administracji spośród liczącego 2400 osób personelu z Krajowych Rad Mniejszości³² zatrudnionych przez organy krajowe w następstwie umowy ramowej z Ochrydy³³ dotyczącej sprawiedliwej reprezentacji. Osoby te, choć pobierały wynagrodzenie, nie były czynnie zatrudnione. Przeszkolenie pracowników miało na celu zwiększenie prawdopodobieństwa, że otrzymają oni propozycje pracy. W czasie przeprowadzania kontroli wciąż wypłacano wynagrodzenie większości pracowników przeszkolonych w ramach projektu, lecz nie byli oni czynnie zatrudnieni. Tym samym nie zrealizowano celu polegającego na zastosowaniu sprawiedliwej reprezentacji w administracji publicznej.

Część II – Zastosowanie zarządzania zdecentralizowanego jako sposobu rozwijania zdolności administracyjnych

45

Trybunał przeanalizował wprowadzenie zarządzania zdecentralizowanego w ramach IPA I oraz sposób rozwiązania przez Komisję problemów, które pojawiły się przy stosowaniu tego trybu zarządzania. Trybunał zbadał także, czy zastosowanie przez Komisję trybu zarządzania zdecentralizowanego wzmocniło zdolności administracyjne.

Kraj nie był gotowy do zarządzania środkami z IPA w takiej ilości ani o takim poziomie złożoności, jakie objęto trybem zdecentralizowanym

46

Była jugosłowiańska republika Macedonii wystosowała do Komisji wniosek o decentralizację zarządzania środkami IPA na rzecz organów krajowych w 2008 r.³⁴ Do 2010 r. kraj odpowiadał za zamówienia i wydatkowanie 470 mln euro (76 %) z łącznej puli środków finansowych z IPA I, co podlegało kontrolom albo ex ante, albo ex post ze strony Komisji. Przed organami krajowymi postawiono wymóg ustanowienia struktur operacyjnych w celu prowadzenia zdecentralizowanego zarządzania środkami z IPA.

47

Proces decentralizacji został przeprowadzony zgodnie z wymogami regulacyjnymi. Od Komisji nie wymagano jednak dokonania oceny, czy organy krajowe były gotowe do zarządzania środkami z IPA w takiej ilości i przy takiej złożoności, jakie miało objąć zarządzanie zdecentralizowane. Skuteczne funkcjonowanie w trybie zarządzania zdecentralizowanego wymaga odpowiedniej zdolności struktur operacyjnych.

48

Wkrótce po rozpoczęciu decentralizacji organy krajowe nie były w stanie dotrzymać terminów przedstawienia dokumentacji dotyczącej zamówień w celu poddania jej ocenie ex ante Komisji. Często przyczyną było przedłożenie dokumentacji o niewystarczająco wysokiej jakości, którą to dokumentację w konsekwencji Komisja musiała zwrócić. W 2014 r. stało się tak w przypadku jednej trzeciej przedłożonych dokumentów. Tempo udzielania zamówień zmalało. Do końca 2014 r. opóźnienia doprowadziły do umorzenia zobowiązań³⁵ na środki z IPA I w wysokości 70 mln euro (11 % środków z IPA przyznanych krajowi), podczas gdy podtrzymano zobowiązania na 244 mln euro (około 40 % łącznych środków). W wielu przypadkach efektem umorzeń zobowiązań była utrata projektów mających na celu finansowanie ważnych reform. Przykładowo na 2010 r. przyznano 33 mln euro, lecz anulowanie 12 z 31 projektów przedstawionych do dofinansowania oznaczało faktyczną utratę 10 mln euro (33 %) przeznaczonych na sfinansowanie reformy w kraju.

49

Komisja uznała, że opóźnienia wynikają z wysoce scentralizowanego procesu decyzyjnego, który nie pozwala na podejmowanie terminowych decyzji, a także z braku zasobów finansowych, wystarczającej liczby odpowiednio wykwalifikowanego personelu, zarzutów ingerencji politycznej w zamówienia oraz ze złej współpracy międzyinstytucjonalnej. Komisja wskazywała już na uchybienia tego rodzaju w pozostałej części administracji publicznej przed decentralizacją zarządzania. Gdyby Komisja w większym stopniu uwzględniła zidentyfikowane już uchybienia w zakresie administracji publicznej, mogłaby dojść do wniosku, że decyzja o decentralizacji zarządzania powinna zostać przełożona w czasie lub że decentralizacja powinna objąć mniejszą część środków z IPA w ramach ograniczeń przewidzianych w mających zastosowanie rozporządzeniach.

Komisja podjęła działania, lecz dalsze umarzanie środków jest prawdopodobne

50

Na podstawie wcześniejszych doświadczeń z innymi krajami objętymi procesem rozszerzenia Komisja spodziewała się, że pierwsze lata zarządzania zdecentralizowanego będą okresem uczenia się i transferu wiedzy. Pracowała więc wraz z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii nad wyeliminowaniem przyczyn opóźnień w udzielaniu zamówień i wydatkowaniu środków z IPA. Nie zmienia to faktu, że w latach 2015, 2016 i 2017 oczekiwano dalszych znacznych umorzeń środków z IPA I.

51

W 2015 r. Komisja podjęła działania w celu poprawy sytuacji związanej ze środkami z IPA I, na przykład poprzez ponowną centralizację zarządzania niektórymi projektami finansowanymi z IPA i przyspieszenie postępowań o udzielenie zamówienia poprzez zmniejszanie liczby kontroli ex ante. Jeżeli chodzi o IPA II, Komisja ocenia obecnie optymalny poziom decentralizacji i planuje bardziej wybiórcze działania w odniesieniu do rodzajów projektów, które w wyniku decentralizacji zarządzania będą zarządzane przez organy krajowe.

Decentralizacja zarządzania mogła zostać zastosowana w większym stopniu w charakterze narzędzia wzmacniania zdolności w administracji publicznej

52

Po decentralizacji zarządzania w 2010 r. głównym celem stało się przygotowanie kraju do przyszłego zarządzania środkami z funduszy strukturalnych i rolniczych UE. Nacisk położono wówczas na ustanowienie struktur operacyjnych zarządzania zdecentralizowanego i na wzmocnienie zdolności pracowników administracji do obsługi tych struktur.

53

Decentralizacja zarządzania wymagała od kraju i od Komisji znacznych inwestycji w zakresie zasobów. Przykładowo kraj wyznaczył 436 pracowników administracyjnych do pracy w strukturach operacyjnych z rocznymi kosztami wynagrodzenia na poziomie 4,7 mln euro (dane z 2014 r.). Zarówno Komisja, jak i była jugosłowiańska republika Macedonii zapewniły szkolenia w zakresie ustanawiania struktur operacyjnych oraz w zakresie programowania, udzielania zamówień i realizacji projektów finansowanych z IPA.

54

Zarządzanie zdecentralizowane wzmocniło zdolności w zakresie struktur operacyjnych. Audyt wewnętrzny jest sprawniejszy, a decyzje operacyjne podejmowane są w większości na odpowiednim poziomie, przy mniejszej ingerencji politycznej niż w innych częściach administracji publicznej. Surowe kontrole ex ante prowadzone przez delegatury UE zapewniły dalsze możliwości „uczenia się przez działanie”³⁶. Pod względem zdolności administracyjnych struktury operacyjne stały się „centrami doskonałości”.

55

Rozwijanie zdolności administracyjnych nie zostało wprawdzie włączone do celów zdecentralizowanego zarządzania, Komisja mogła jednak w większym stopniu wykorzystać uzyskane doświadczenia i zachęcić organy krajowe do dokonania transferu wiedzy do pozostałej części administracji publicznej, na przykład za pomocą podejścia „uczenie się przez działanie”. Struktury operacyjne związane z zarządzaniem zdecentralizowanym były bowiem uznawane za organizacje równoległe w stosunku do pozostałej części administracji publicznej, a nawet oddzielne od niej. Nie uwzględniono ich na przykład w krajowej strategii dotyczącej reformy administracji publicznej na lata 2010–2015. W trakcie badania próby projektów objętych kontrolą Trybunał odnotował niewielki transfer skumulowanej wiedzy dotyczącej struktur operacyjnych oraz doświadczenia do pozostałej części administracji publicznej. W związku z tym doświadczenie związane z zarządzaniem zdecentralizowanym nie przyczyniło się w znacznym stopniu do ogólnej poprawy zdolności administracyjnych w kraju.

Część III – Wpływ dialogu politycznego na wzmacnianie zdolności administracyjnych

56

Trybunał przeanalizował, w jaki sposób główne struktury opracowane na mocy SAA na rzecz dialogu politycznego pomiędzy Komisją a byłą jugosłowiańską republiką Macedonii zostały wykorzystane do wzmocnienia zdolności administracyjnych. Zbadał także, w jaki sposób dialog polityczny prowadzony poza tymi formalnymi strukturami i w ramach struktur alternatywnych ustanowionych w okresie objętym kontrolą przyczynił się do zrównoważenia braku ram dialogu, które istniałyby, gdy prowadzone były negocjacje akcesyjne.

Dialog polityczny był wprawdzie dobrze zorganizowany, lecz nie przyczynił się w istotny sposób do ogólnego wzmocnienia zdolności administracyjnych

57

Główne struktury dialogu politycznego zostały ustanowione na mocy SAA. Są to: Rada Stabilizacji i Stowarzyszenia, Komitet Stabilizacji i Stowarzyszenia, siedem podkomitetów i grupa specjalna ds. reformy administracji publicznej. Komisja i przedstawiciele kraju spotykają się regularnie na forum tych organizacji, aby zaradzić potrzebie dokonania postępów w ramach reform i niewystarczającym zdolnościom administracyjnym.

58

Dialog najwyższego szczebla toczy się na forum Rady Stabilizacji i Stowarzyszenia³⁷ i dotyczy zarówno oceny postępów w zakresie spełniania kryteriów politycznych i gospodarczych (kryteria kopenhaskie), jak i współpracy finansowej. Rozmowy prowadzone w okresie objętym kontrolą często koncentrowały się na potrzebie przezwyciężenia utrzymujących się przeszkód we wzmacnianiu zdolności administracyjnych. Niektóre z obszarów, jakimi się zajęto, to:

a)potrzeba usprawnień w zakresie polityki i jej lepsza realizacja w celu uzyskania bardziej konkretnych rezultatów w walce z korupcją;

b)potrzeba respektowania i wzmacniania niezależności administracji publicznej;

c)potrzeba zastosowania zasad przejrzystości, kryterium merytorycznego i sprawiedliwej reprezentacji na wszystkich poziomach w kraju.

59

Przedstawiciele Komisji i byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii omówili także uchybienia w zakresie zdolności administracyjnych na dorocznych posiedzeniach podkomitetów Stabilizacji i Stowarzyszenia i grupy specjalnej ds. reformy administracji publicznej. Dyskusje we wszystkich strukturach SAA na rzecz dialogu politycznego nabrały wprawdzie większej intensywności w okresie objętym kontrolą, lecz wciąż utrzymują się te same problemy.

60

Struktury dialogu politycznego ustanowione na mocy SAA odpowiadały procesowi przystąpienia, gdy przebiegał on terminowo, lecz w odnośnym okresie nie przyczyniły się one do wzmocnienia zdolności administracyjnych. Stało się tak częściowo dlatego, że organom krajowym zabrakło woli politycznej, by dokonać postępów. Inna przyczyna polegała na tym, że brak formalnego postępu procesu akcesyjnego ograniczył możliwości skłaniania kraju przez Komisję do wzmocnienia zdolności administracyjnych. Przykładowo ramy związane z negocjacjami akcesyjnymi zwyczajowo obejmują przegląd zgodności prawa krajowego z prawem unijnym w każdym obszarze polityki (przyszły rozdział negocjacyjny) dokonywany w celu określenia, na ile kraj jest w tym obszarze przygotowany. Na podstawie tego przeglądu Komisja może wydać zalecenia dotyczące spełnienia pewnych warunków („kryteria otwierające, przejściowe i zamykające”) przed otwarciem lub zamknięciem każdego rozdziału negocjacji. Taka struktura nie istnieje obecnie w kraju.

Inne mechanizmy dialogu były odpowiedzią na potrzebę wzmocnienia zdolności administracyjnych, lecz nie doprowadziły do postępów w eliminowaniu związanych z nimi przeszkód

61

Komisja konsekwentnie uczestniczyła w dialogu dwustronnym z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii na konkretne tematy, które leżą w interesie tego kraju. Między pracownikami administracyjnymi ministerstw i Komisji dochodzi często do wymiany poglądów dotyczących wielu zagadnień. Dzięki temu kraj ten mógł poznać metody unijne i zrozumieć unijną politykę rozszerzenia. W niektórych newralgicznych obszarach odnotowano postępy. Przykładowo Komisja pomogła byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii w przygotowaniu i utrzymaniu „rejestru” przypadków korupcji. Pozytywny skutek tego działania polegał na zwiększeniu dostępności informacji o zarzutach korupcji, w stosunku do których organy krajowe podjęły działania następcze. W rejestrze nie zawarto jednak informacji na temat przypadków zarzutów, w stosunku do których nie podjęto działań.

62

Podejście Komisji do wspierania krajów objętych procesem rozszerzenia zmieniło się w 2014 r., gdy dialog został scentralizowany w Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia. W większości obszarów polityki kraj nie uczestniczy już w dialogu politycznym z właściwymi dyrekcjami generalnymi Komisji, lecz z centrami wiedzy fachowej z odpowiednich sektorów utworzonymi w ramach reorganizacji Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia w 2015 r. Inna zmiana polega na tym, że w ramach IPA II zarządzanie zdecentralizowane w dziedzinach transportu i środowiska naturalnego nie jest już objęte wsparciem z ramienia Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej³⁸. Jest to kwestia budząca niepokój tych części administracji publicznej nieotrzymujących wsparcia, które obecnie odczuwają, że zostały pozbawione głównego źródła pomocy we wzmacnianiu zdolności administracyjnych w kraju.

63

Wobec braku ram dotyczących negocjacji akcesyjnych (zob. pkt 60) tempo przeprowadzania reform w wielu ważnych obszarach w kraju spadło. W celu zrównoważenia tego spadku Komisja zbadała alternatywne sposoby pobudzenia dialogu politycznego. W 2012 r. nawiązała ona dialog na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia, mający funkcjonować jako pomost do otwarcia negocjacji. Dialog dotyczył przede wszystkim wartości docelowych uzgodnionych przez komisarza ds. polityki sąsiedztwa i negocjacji w sprawie rozszerzenia oraz premiera³⁹. Objął on zagadnienia podobne do tych, które uwzględniono w strukturach SAA, w tym potrzebę wzmocnienia zdolności administracyjnych i usunięcia przeszkód we wdrażaniu reform. Dialog toczył się na poziomie politycznym wysokiego szczebla i na poziomie technicznym. W następstwie zarzutów o nadużycia finansowe w wyborach parlamentarnych z 2012 r. główna partia opozycyjna bojkotowała parlament przez ponad dwa lata. W rezultacie od 2013 r. do września 2015 r. na poziomie politycznym przerwano dialog na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia, choć w sprawach technicznych osiągnięto pewne postępy.

64

Uznając potrzebę poczynienia postępów pomimo braku odpowiednich ram dialogu, w 2013 r. Komisję oznajmiła, że „na wniosek Rady Europejskiej” byłaby gotowa do rozpoczęcia prac przygotowawczych dotyczących przeprowadzenia „proces[u] analizy dorobku prawnego UE począwszy od rozdziałów dotyczących sądownictwa i praw podstawowych oraz sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa”⁴⁰. Rada Europejska nie wystosowała jednak tego rodzaju wniosku.

65

Po upublicznieniu w 2015 r. nagrań z podsłuchów rozmów telefonicznych urzędników, w których sugerowali oni, że przedstawiciele rządu byli zamieszani w oszustwo wyborcze i inne działania korupcyjne, Komisja zachęcała do powrotu do stołu negocjacyjnego, aby zapobiec dalszemu pogorszeniu się sytuacji. W trakcie 2015 r. Komisja nawiązała intensywny dialog z krajem mający na celu znalezienie rozwiązania obecnego kryzysu wewnętrznego, co zaowocowało zawarciem przez główne partie polityczne przy wsparciu UE porozumienia z Prżino. Komisja przedstawiła również dokument na temat priorytetów dotyczących pilnych reform, w którym zajęła się systemowymi problemami (zob. pkt 9) w ważnych obszarach, takich jak praworządność i sądownictwo, odpolitycznienie administracji publicznej i swoboda wypowiedzi.

66

Zaangażowanie Komisji w obecny kryzys dało jej możliwość skłonienia rządu do tego, by zobowiązał się on do wyeliminowania istniejących od dawna przeszkód w zakresie wzmacniania zdolności administracyjnych kraju.

17Produkt oznacza to, co wyprodukowano lub osiągnięto przy użyciu środków przyznanych na interwencję, na przykład przeprowadzone szkolenia w zakresie budowania zdolności. Zob. sprawozdanie specjalne nr 21/2015 Europejskiego Trybunału Obrachunkowego pt. „Przegląd zagrożeń związanych z przyjęciem podejścia zorientowanego na rezultaty w unijnych działaniach na rzecz rozwoju i współpracy” (http://eca.europa.eu).

18Oddziaływanie to długoterminowe skutki społeczno-ekonomiczne, zauważalne po pewnym czasie od zakończenia interwencji, na przykład usprawnienia w zakresie zdolności administracyjnych. Ibid.

19SEC(2007) 1432 final z dnia 6 listopada 2007, sprawozdanie z postępu prac za 2007 r., s. 28–29.

20„Peer assistance in public procurement, concessions and public-private partnerships, Final report [Wzajemna pomoc w zakresie zamówień publicznych, koncesji i partnerstw publiczno-prywatnych – sprawozdanie końcowe]”, OECD, październik 2011 r., sprawozdania z postępu prac za 2015 r. i SWD (2015) 212 final, s. 35–36.

21Ibid.

22SEC(2009) 1335 final sprawozdanie z postępu prac za 2009 r., s. 35, SEC(2010) 1332 final sprawozdanie z postępu prac za 2010 r., s. 14, SEC(2011) 1203 final sprawozdanie z postępu prac za 2011 r., s. 14, SWD(2012) 332 final sprawozdanie z postępu prac za 2012, s. 12, COM(2013) 700 final sprawozdanie z postępu prac za 2013 r., s. 11 i 42, SWD(2014) 303 final sprawozdanie z postępu prac za 2014 r., s. 25. Zob. także „Ocena tematyczna wsparcia z IPA na rzecz walki z korupcją” 2014/348-486/2, s. 74.

23Sprawozdanie z postępu prac za 2011 r., s. 14, sprawozdanie z postępu prac za 2012 r., s. 12, sprawozdanie z postępu prac za 2013 r., s. 11 i 42, sprawozdanie z postępu prac za 2014 r., s. 25.

24OECD (2013), „The Former Yugoslav Republic of Macedonia Priorities Report 2013” (sprawozdanie dotyczące priorytetów byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii), SIGMA Country Assessment Reports (sprawozdania SIGMA z oceny kraju), 2013/09, OECD Publishing, s. 13.

25Zob. na przykład L. Grozdanowska Dimiszkowska, „Nations in Transition”, s. 424–425 oraz raport na temat przestrzegania praw człowieka w Macedonii za 2013 r. Departamentu Stanu Stanów Zjednoczonych, s. 17 (http://www.state.gov/documents/organization/220516.pdf).

26Za pośrednictwem sprawozdań z przeglądu zgodności prawa krajowego z prawem unijnym (screeningu) i odnośnych planów działania, a także kryteriów otwierających i zamykających w rozdziałach negocjacyjnych.

27Zob. sprawozdanie sfinansowane przez UE pt. „Ustanowienie opartego na wskaźnikach porównawczych monitorowania postępu prac antykorupcyjnych w krajach kandydujących do UE, krajach potencjalnych kandydatach do członkostwa w UE i w Kosowie”, s. 35. W sprawozdaniu z postępu prac Komisji za 2011 r. stwierdzono: „…pojawiły się pytania dotyczące kryteriów zastosowanych przez Parlament przy wyborze siedmiu nowych członków Państwowej Komisji ds. Zapobiegania Korupcji”, a w sprawozdaniu z postępu prac Komisji za 2013 r. odnotowano: „…zwolnienie byłego przewodniczącego Państwowej Komisji ds. Zapobiegania Korupcji bez wyraźnej podstawy prawnej wzbudziło obawy”.

28Zob. także „Ocena tematyczna wsparcia z IPA na rzecz walki z korupcją” 2014/348-486/2, „Skuteczna ochrona przed korupcją i walka z nią”, s. 125 – „…skuteczność zależy od tego, czy rząd poradzi sobie z takimi czynnikami zewnętrznymi, jak brak niezależności i ograniczenia budżetowe Państwowej Komisji ds. Zapobiegania Korupcji, a także ogólny brak zdolności administracyjnych beneficjentów projektów”.

29SEC(2008) 2695 final, sprawozdanie z postępu prac za 2008 r., s. 59.

30Struktury operacyjne obejmują instytucję zamawiającą i właściwe ministerstwa.

31JASPERS to program wsparcia technicznego, w którym biorą udział Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, EBI i EBOR, i który zapewnia niezależne doradztwo dla państw beneficjentów w celu udzielenia im pomocy w przygotowaniu dobrej jakości dużych projektów.

32Rdzenni Albańczycy, Serbowie, Turcy, Romowie itd.

33Umowa Ramowa z Ochrydy to pokojowe porozumienie podpisane przez rząd i przedstawicieli albańskiej grupy etnicznej 13 sierpnia 2001 r. Porozumienie to zakończyło konflikt zbrojny pomiędzy Albańską Armią Wyzwolenia Narodowego a macedońskimi siłami bezpieczeństwa i stanowiło podstawę do rozszerzenia praw mniejszości albańskiej.

34Zob. art. 11 i 14 rozporządzenia (WE) nr 718/2007.

35Komisja umarza zobowiązania na środki przeznaczone na dane projekty, gdy nie zostaną one wykorzystane w ustalonym terminie. Środki na określony projekt zostają utracone.

36Kontrole ex ante stanowią niezbędny element zarządzania zdecentralizowanego na tym etapie służący ochronie interesów finansowych UE.

37W posiedzeniach bierze udział wysoka przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa / wiceprzewodnicząca Komisji (lub jej przedstawiciel), komisarz ds. polityki sąsiedztwa i negocjacji w sprawie rozszerzenia oraz krajowi ministrowie lub sekretarze stanu.

38Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej podejmie się znów tej roli, gdy kraj zostanie uznany za bliższy osiągnięcia celu akcesji.

39W skład obszarów, których dotyczył dialog, wchodzą te, które zostały objęte zakresem kontroli: praworządność (w tym polityka antykorupcyjna) i prawa podstawowe, reforma ordynacji wyborczej, stosunki między grupami etnicznymi, reforma administracji publicznej (w tym zarządzania zasobami ludzkimi, procedur administracyjnych i decentralizacji) i zarządzanie gospodarką (w tym zarządzanie finansami publicznymi).

40COM(2013) 700 final „Strategia rozszerzenia i najważniejsze wyzwania w latach 2013–2014”.

Wnioski i zalecenia

67

Trybunał stwierdził, że w okresie objętym kontrolą poczyniono stosunkowo ograniczone postępy w zakresie wzmacniania zdolności administracyjnych w głównych obszarach. W przypadku wielu skontrolowanych projektów ze względu na utrudnione warunki pracy Komisja nie zapewniła w wystarczającym stopniu, by rzeczywiście przyczyniły się one do wzmocnienia zdolności administracyjnych.

68

Wszystkie skontrolowane projekty dotyczące reformy administracji publicznej obejmowały działania mające na celu wzmocnienie zdolności administracyjnych, lecz nie doprowadziły one do wyeliminowania wystarczającej liczby uchybień. W niektórych ważnych obszarach, w których istnieje już ugruntowane ustawodawstwo (przykładowo kontrola wewnętrzna i rozwój profesjonalnej, niezależnej służby cywilnej), w okresie objętym kontrolą zapewniono niewielką pomoc w ramach IPA oraz nie poczyniono znacznych postępów w zakresie wdrażania tego ustawodawstwa. W innych ważnych obszarach (takich jak walka z korupcją i postępowania dotyczące zamówień publicznych) projekty finansowane ze środków IPA miały niewielkie oddziaływanie ze względu na brak aktywnego wsparcia ze strony organów krajowych (zob. pkt 23–33).

Zalecenie 1
Konkretna pomoc na rzecz priorytetów o ustalonej kolejności

Pomoc ze strony Komisji na rzecz wzmacniania zdolności administracyjnych powinna skoncentrować się na uszeregowanych priorytetach, które dotyczą ważnych uchybień w głównych obszarach. Przykłady obszarów, w których w czasie swojej kontroli Trybunał zaobserwował potrzebę usprawnień:

(i)efektywność systemu zamówień publicznych; przykładowe usprawnienie polegające na dalszym rozwoju elektronicznego udzielania zamówień;

(ii)przejrzystość wydatków publicznych; przykładowe usprawnienie dotyczące dostępności i jakości danych na temat zgłoszonych przypadków korupcji w celu poddania ich pod kontrolę społeczeństwa obywatelskiego i opinii publicznej;

(iii)kontrola wewnętrzna; przykładowe usprawnienie dotyczące poprawy pozycji i pogłębienia zawodowych umiejętności audytorów wewnętrznych.

69

W dziedzinie środowiska naturalnego, a zwłaszcza transportu, niewiele ze skontrolowanych projektów było ukierunkowanych na rozwój zdolności administracyjnych w celu dostosowania ustawodawstwa do dorobku prawnego UE. Inne były ukierunkowane na wzmocnienie zdolności administracyjnych przy zastosowaniu podejścia „uczenia się przez działanie”, lecz nie obejmowały one działań, które w wyraźny sposób wspierałyby ten cel (pkt 34–36).

Zalecenie 2
Wzmożenie wysiłków na rzecz wzmocnienia zdolności administracyjnych

W dziedzinie transportu i środowiska naturalnego Komisja powinna:

(i)wzmocnić zdolności administracyjne dotyczące udzielania zamówień, realizowania projektów i zarządzania nimi, przykładowo poprzez zapewnienie szkoleń dostosowanych do potrzeb instytucji zamawiających, lepsze promowanie działań typu „uczenie się przez działanie” oraz zapewnienie szerszego dostępu do inicjatywy JASPERS;

(ii)zadbać o zaangażowanie ze strony organów krajowych na rzecz dostosowania ustawodawstwa krajowego do prawa UE oraz wzmocnienia powiązania między rozwijaniem zdolności a wsparciem unijnym.

70

Projekty skontrolowane przez Trybunał były na ogół rzetelne i dobrze zarządzane, lecz ich rezultaty zostały zaledwie częściowo zrealizowane lub nie podjęto w związku z nimi odpowiednich działań następczych. W przypadku większości projektów osiągnięto zaplanowane produkty, lecz często nie były one w pełni wykorzystywane. W wielu przypadkach projekty miały ograniczone oddziaływanie i nie zawsze były trwałe. Oddziaływanie osłabił także fakt, że projekty były ambitne i dotyczyły szerokiego zakresu priorytetów (zob. pkt 37–40).

Zalecenie 3
Usprawnienie działań następczych w odniesieniu do produktów oraz trwałości oddziaływania

Komisja powinna lepiej wykorzystywać instrumenty polityki do wzmocnienia zaangażowania organów krajowych w proces reform, w tym także powinna podejmować długotrwałe i aktywne działania następcze w odniesieniu do produktów i oddziaływania. Powinno to podlegać ścisłej kontroli ze strony komitetów monitorujących IPA.

71

Skontrolowane projekty nie zawsze wpisywały się w spójne, jednolite i skoordynowane podejście mające na celu wzmocnienie zdolności administracyjnych. Niektóre projekty nie stanowiły kontynuacji działań podjętych w związku z pomocą udzieloną wcześniej w tym samym sektorze ani nie udzielono w ich następstwie dalszego, właściwego wsparcia. Często od ustalenia, że istnieje potrzeba uzyskania wsparcia, do osiągnięcia rezultatów projektów upływały cztery lata lub więcej (zob. pkt 41–44).

Zalecenie 4
Lepsze ukierunkowanie wsparcia

Projekty finansowanie ze środków IPA powinny być dzielone na etapy i stanowić elementy spójnego podejścia. Na etapie planowania projektów, Komisja powinna:

(i)lepiej ustalać kolejność priorytetów w następujących po sobie krokach i uwzględniać to na etapie programowania i wydatkowania środków IPA;

(ii)wykorzystywać większą część środków z IPA w celu zapewnienia szybkiego, elastycznego i ukierunkowanego wsparcia na rzecz pilnych i newralgicznych kwestii dotyczących polityki i dorobku prawnego UE.

72

Zdecentralizowane zarządzanie środkami z IPA pozwoliło na cenny transfer wiedzy. Doszłoby jednak do mniejszej liczby opóźnień i umorzeń zobowiązań, gdyby decentralizacja była realizowana w sposób bardziej stopniowy. Rozwijanie zdolności administracyjnych nie zostało wprawdzie włączone do celów zdecentralizowanego zarządzania, organy krajowe mogły jednak wykorzystać uzyskane doświadczenia bardziej skutecznie, tak aby doprowadzić do ogólnej poprawy zdolności w ramach administracji publicznej (zob. pkt 46–55).

Zalecenie 5
Szersze wykorzystanie zarządzania zdecentralizowanego do wzmocnienia zdolności administracyjnych

Komisja powinna stosować tryb zarządzania zdecentralizowanego w sposób bardziej selektywny, uwzględniając ilość środków oraz złożoność i newralgiczny charakter projektów, które podlegają decentralizacji. Gdy określone zostaną przykłady najlepszych praktyk w strukturach operacyjnych ustanowionych w związku z zarządzaniem zdecentralizowanym, Komisja powinna zachęcić organy krajowe do zastosowania tych praktyk w innych obszarach administracji, tak aby na przykład wesprzeć delegowanie procesów podejmowania decyzji na odpowiedni poziom oraz wzmocnić systemy kontroli wewnętrznej.

73

Mechanizmy dialogu politycznego miały charakter sprzyjający reformom krajowym, lecz nie przyczyniły się znacznie do wzmocnienia ogólnych zdolności administracyjnych w skontrolowanym okresie. Wynikało to z braku politycznej woli wyeliminowania niektórych przeszkód na drodze reform w kraju, a także z ograniczonej możliwości Komisji do wspierania reform w newralgicznych obszarach wobec braku ram dialogu związanych z negocjacjami akcesyjnymi. W 2015 r. Komisja była nadal aktywnie zaangażowana w działania na rzecz osiągnięcia porozumienia politycznego mającego na celu przezwyciężenie kryzysu politycznego w kraju. Dało to Komisji możliwość ożywienia procesu reform (zob. pkt 57–66).

Zalecenie 6
Wykorzystanie dialogu politycznego do zapewnienia zaangażowania na rzecz wzmocnienia zdolności administracyjnych

W kontekście odnowienia możliwości wzmocnienia zdolności administracyjnych w celu skuteczniejszego wdrażania reform Komisja powinna wykorzystać dialog polityczny do:

(i)zapewnienia zdecydowanego zaangażowania na rzecz wzmacniania zdolności do eliminowania korupcji oraz poprawy przejrzystości;

(ii)postawienia przed krajem wymogu dalszego rozwijania własnego „rejestru” przypadków korupcji, tak aby stał się on sensownym narzędziem oceny postępów w walce z korupcją;

(iii)zwiększenia nacisku na monitorowanie rezultatów w powstrzymywaniu regresu w zakresie reformy administracji publicznej, w tym wdrożenia ustawodawstwa w takich obszarach, jak zamówienia publiczne i ustawa o publicznej wewnętrznej kontroli finansowej;

(iv)ustalenia wartości docelowych i terminów, tak aby przy zastosowaniu ustrukturyzowanego podejścia można było wyeliminować przeszkody na drodze do wzmocnienia zdolności administracyjnych i wdrożenia głównych obszarów dorobku prawnego.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel Pinxten, członek Trybunału Obrachunkowego w Luksemburgu, na posiedzeniu w dniu 1 marca 2016 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Główne wydarzenia w stosunkach między UE a byłą jugosłowiańską republiką Macedonii

1999

•26 maja – proces stabilizacji i stowarzyszenia (SAP) krajów Europy Południowo-Wschodniej.

2000

•24 stycznia – Rada przyjmuje wytyczne negocjacyjne w sprawie układu o stabilizacji i stowarzyszeniu (SAA).

2001

•9 kwietnia – podpisanie SAA, pierwszego w regionie.

2003

•21 czerwca – na szczycie UE-Bałkany Zachodnie w Salonikach UE ponownie wyraziła poparcie dla przynależności krajów Bałkanów Zachodnich do UE w przyszłości.

2004

•22 marca – kraj występuje o członkostwo w UE.

•1 kwietnia – SAA wchodzi w życie.

2005

•16 grudnia – Rada przyznaje byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii status kraju kandydującego po wydaniu pozytywnej rekomendacji przez Komisję.

2007

•30 października – podpisanie porozumienia ramowego w sprawie IPA i umowy finansowej dotyczącej krajowego programu IPA na 2007 r.

2008

•1 stycznia – wejście w życie umów o ułatwieniach wizowych i readmisji.

2009

•7 października – Komisja zaleca przejście do drugiego etapu SAA.

•14 października – Komisja zaleca otwarcie negocjacji akcesyjnych.

•8 grudnia – konkluzje na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych (GAC). Po wydaniu przez Komisję pierwszej rekomendacji nie podjęto decyzji o otwarciu negocjacji akcesyjnych.

•19 grudnia – wprowadzenie ruchu bezwizowego do strefy Schengen.

2010

•9 listopada – Komisja rekomenduje otwarcie negocjacji akcesyjnych.

•14 grudnia – konkluzje na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych. Po wydaniu przez Komisję rekomendacji nie podjęto decyzji o otwarciu negocjacji.

2011

•12 października – Komisja zaleca otwarcie negocjacji akcesyjnych.

•5 grudnia – konkluzje na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych. Po wydaniu przez Komisję rekomendacji nie podjęto decyzji o otwarciu negocjacji.

2012

•15 marca – komisarz Štefan Füle wprowadza dialog na wysokim szczeblu z Komisją.

•7 maja i 17 września – komisarz Štefan Füle bierze udział w posiedzeniach planarnych w zakresie dialogu na wysokim szczeblu.

•10 października – Komisja zaleca otwarcie negocjacji akcesyjnych.

•11 grudnia – konkluzje na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych. Po wydaniu przez Komisję rekomendacji nie podjęto decyzji o otwarciu negocjacji.

•24 grudnia – podczas gorącej dyskusji na temat budżetu na 2014 r. przewodniczący parlamentu krajowego nakazuje posłom opozycji i wszystkim dziennikarzom opuszczenie go. Główna partia opozycyjna rozpoczyna bojkot posiedzeń parlamentarnych.

2013

•16 października – Komisja zaleca otwarcie negocjacji akcesyjnych.

•17 grudnia – konkluzje na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych. Po wydaniu przez Komisję rekomendacji nie podjęto decyzji.

2014

•8 października – Komisja stwierdza, że kraj „nadal spełnia w wystarczającym stopniu” kryteria członkostwa w UE i po raz szósty z kolei zaleca otwarcie negocjacji.

•16 grudnia – konkluzje na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych. Po wydaniu przez Komisję szóstej rekomendacji nie podjęto decyzji o otwarciu negocjacji akcesyjnych.

2015

•31 stycznia – prokurator stawia przywódcy głównej partii opozycyjnej zarzuty „spiskowania z tajnymi służbami wywiadu w celu obalenia rządu”. UE zgłasza obawy dotyczące załamania się dialogu politycznego w kraju i apeluje o przeprowadzenie niezależnego i przejrzystego dochodzenia.

•10 lutego – lider opozycji zaczyna ujawniać nagrania podsłuchanych rozmów, twierdząc, że rząd prowadził nielegalną inwigilację nawet 20 000 obywateli.

•18 lutego – komisarz Johannes Hahn składa wizytę w Skopje i także wyraża głębokie zaniepokojenie informacjami o inwigilacji tysięcy obywateli, apelując o przeprowadzenie dogłębnego dochodzenia.

•21 kwietnia – Rada do Spraw Ogólnych wyraża poważne obawy wywołane pogorszeniem się sytuacji w kraju i wzywa przywódców politycznych do szybkiego rozwiązania problemów.

•9–10 maja – starcia w Kumanowie na północy kraju, w których życie straciło 8 policjantów i 14 domniemanych członków uzbrojonej grupy przedstawicieli mniejszości albańskiej.

•2 czerwca – komisarz Johannes Hahn spotyka się z przywódcami czterech głównych partii politycznych. Podpisują porozumienie z Prżino.

•22 i 23 czerwca – Rada do Spraw Zagranicznych i Rada do Spraw Ogólnych UE apelują do wszystkich partii o przestrzeganie postanowień porozumienia z 2 czerwca i realizację wszystkich zaleceń Komisji.

•15 lipca – porozumienie co do wejścia w życie porozumienia z Prżino. Główne postanowienia obejmują powrót partii opozycyjnej do parlamentu w dniu 1 września, uformowanie rządu technokratycznego, który rozpocznie kadencję 15 stycznia i przeprowadzenie wyborów parlamentarnych 24 kwietnia 2016 r.

•15 września – powołanie specjalnego prokuratora w celu przeprowadzenia dochodzenia dotyczącego kwestii wynikłych z ujawnienia tajnych nagrań.

•18 września – komisarz Johannes Hahn uczestniczy w Skopje w posiedzeniu plenarnym w ramach dialogu na wysokim szczeblu.

•2 października – premier Nikoła Gruewski potwierdza, że członkostwo w UE i w NATO oraz rozwiązanie długotrwałego sporu dotyczącego nazwy kraju należą do priorytetowych celów kraju.

•5 listopada – Komisja oznajmia, że jest gotowa przedłużyć rekomendacje w sprawie otwarcia negocjacji akcesyjnych. Jest to jednak uzależnione od dalszej realizacji postanowień porozumienia politycznego z czerwca/lipca i dokonania znacznych postępów we wdrażaniu priorytetów dotyczących pilnych reform.

Źródło: Komisja Europejska.

Załącznik II

Skontrolowane projekty

Nr projektu
(w tekście)
Nazwa projektu
Nr umowy
Kwota zamówienia
(w EUR)

Zamówienia publiczne

1.
Wsparcie systemu udzielania zamówień publicznych
260-590
986 442

2.
Wsparcie ulepszeń w zakresie ładu administracyjno-regulacyjnego i zarządzania
253-091 i 296-874
10 204 081
3 061 225

3.
Program na rzecz wsparcia ulepszeń w zakresie ładu administracyjno-regulacyjnego i zarządzania (SIGMA), program szczegółowy na rzecz wzmocnienia zdolności instytucjonalnych w regionie IPA.
319-423
10 000 000

4.
Szkolenie w zakresie zamówień publicznych na Bałkanach Zachodnich i w Turcji
248-580
3 962 000

Korupcja

5.
Wsparcie na rzecz sporządzania dokumentów strategicznych dotyczących działań następczych i odpowiadających im planów działania w związku z zapobieganiem i zwalczaniem korupcji i konfliktu interesów
252-831
165 968

6.
Wymiana przykładów unijnych najlepszych praktyk w obszarze monitorowania antykorupcyjnego na poziomie lokalnym
10-39880
138 500

Inicjatywa w zakresie budowania zdolności administracyjnych

7.
Pomoc techniczna na rzecz Ministerstwa Społeczeństwa Informacyjnego i Administracji oraz usprawnianie wdrażania krajowego systemu koordynacji szkoleń
10-14592
1 095 000

8.
Prowadzenie ReSPA i organizacja jej działalności
256-128
2 400 000

9.
Prowadzenie ReSPA i organizacja jej działalności
331-241
3 500 000

10.
Pomoc techniczna na rzecz narzędzia szkolenia i wspierania IPA przeznaczona dla byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii w ramach rozporządzenia wykonawczego w sprawie IPA z 2007 r.
240-984
969 000

11.
Wzmacnianie zdolności instytucji w zakresie zarządzania programami operacyjnymi i ich wdrażania
260-772
1 599 710

Transport

12.
Wzmacnianie zdolności administracyjnych i operacyjnych Inspektoratu Transportu Drogowego
09-42802
732 750

13.
Nadzór nad pozostałym połączeniem wzdłuż korytarza X do poziomu odcinka autostrady Demir Kapija-Smokvica
09-24859/1
8 977 500

14.
Przygotowanie szczegółowego projektu i dokumentacji przetargowej dotyczących nowego odcinka linii kolejowej od Kiszewa do granicy z Republiką Albanii jako części korytarza VIII i dokumentacji przetargowej dotyczącej nadzoru nad robotami budowlanymi na terytorium państwa beneficjenta
11-28412/1
7 752 425

Środowisko naturalne

15.
Wzmacnianie zdolności administracyjnych na poziomie centralnym i lokalnym w celu wdrożenia i egzekwowania ustawodawstwa dotyczącego gospodarowania odpadami
244-793
1 297 150

16.
Wzmacnianie zdolności administracyjnych na poziomie centralnym i lokalnym na rzecz zarządzania środowiskowego w obszarze jakości powietrza
245-323
1 000 000

17.
Pomoc techniczna na rzecz opracowania narodowego badania dotyczącego taryf za wodę
10-10139/1
785 000

Źródło: informacje uzyskane z bazy danych Komisji Europejskiej.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

V

Celem dokonanych w ramach IPA I inwestycji w infrastrukturę, środowisko i transport było wzmocnienie zdolności administracyjnych przez realizację projektów opartych na podejściu uczenia się przez działanie. Oznacza to, że kraj rozwija w sposób pośredni wiedzę fachową w zakresie udzielania zamówień publicznych w tych sektorach zgodnie z ramami prawnymi funduszy strukturalnych.

VI

Mając świadomość, iż zdecentralizowany system wdrażania może spowalniać proces ustalania potrzeb i osiągania rezultatów, Komisja chce podkreślić, że proces programowania pomocy finansowej, wdrażania tego typu programów oraz mierzenia rezultatów jest etapowym i złożonym zadaniem, którego realizacja zajmuje zasadniczo kilka lat, niezależnie od rodzaju projektów czy trybu zarządzania.

VII

Celem zdecentralizowanego systemu wdrażania było ustanowienie systemu do zdecentralizowanego zarządzania środkami finansowymi UE, który będzie dobrze funkcjonował. Organy krajowe mogłyby być zachęcane do korzystania z tego systemu, co dawałoby przykład dobrej praktyki całej administracji publicznej. Była jugosłowiańska republika Macedonii przygotowuje obecnie program kompleksowych reform zarządzania finansami publicznymi, który będzie oparty na szczegółowej analizie podsystemów zarządzania finansami publicznymi, i oczekuje się, że jego realizacja pozwoli zwiększyć zdolności całej administracji publicznej w tym obszarze.

Wstęp

12

Komisja zgadza się z przedstawionym podziałem wydatków na sektory. Komisja chciałaby przedstawić następujące dodatkowe informacje. Zgodnie z rozporządzeniem ustanawiającym IPA I pomoc jest planowana i realizowana zgodnie z następującymi komponentami:

1)pomoc w okresie przejściowym oraz rozwój instytucjonalny – komponent ten obejmuje wszystkie sektory;

2)współpraca transgraniczna – komponent ten obejmuje sektor współpracy terytorialnej;

3)rozwój regionalny – komponent ten obejmuje sektor środowiska i transportu;

4)ozwój zasobów ludzkich – komponent ten obejmuje sektor edukacji, zatrudnienia i polityk społecznych;

5)rozwój obszarów wiejskich – komponent ten obejmuje sektor rolnictwa.

Ostatnie trzy komponenty przewidziano z myślą o projektach realizowanych w ramach funduszy strukturalnych i były one dostępne wyłącznie dla krajów kandydujących uznanych za zdolne do zarządzania środkami finansowymi w zdecentralizowany sposób.

13

Uzyskanie wsparcia z IPA I na projekty realizowane w ramach funduszy strukturalnych, np. na inwestycje w środowisko i transport, było prawnie możliwe wyłącznie w ramach zdecentralizowanego systemu wdrażania danego kraju. W ramach zdecentralizowanego zarządzania przyznanymi środkami zarządzają wyznaczone do tego struktury wchodzące w skład administracji publicznej kraju i posiadające specjalną akredytację w tym zakresie.

Uwagi

27

Ze względu na brak ram negocjacyjnych Komisja korzysta z dostępnych narzędzi, aby zapewnić wsparcie na rzecz budowania zdolności w tym obszarze. W 2015 r. władze krajowe przyjęły plan działania, w którym przewidziały podjęcie konkretnych środków w określonych terminach oraz przydzieliły obowiązki w odniesieniu do szeregu priorytetowych obszarów, w tym w obszarze walki z korupcją. Komisja regularnie monitoruje postępy w zakresie wdrażania wspomnianego planu działania i prowadzi powiązanie z nim działania następcze na najwyższym szczeblu. Komisja odniesie się do tego obszaru w swoim sprawozdaniu z postępu prac oraz w dokumencie na temat priorytetów dotyczących pilnych reform. Ponadto w opracowanym przez władze krajowe planie działań w odniesieniu do priorytetów dotyczących pilnych reform, w sposób szczególny uwzględniono walkę z korupcją oraz określono konkretne cele i terminy. Do walki z korupcją odniesiono się także w ramach dialogu na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia, w przypadku którego również określono cele i terminy w celu rozwiązania tej kwestii. Pomyślne osiągnięcie wszystkich wyznaczonych celów zależy ostatecznie od organów krajowych, które muszą wykazać niezbędną wolę polityczną w tym zakresie.

29

Komisja stosuje jasno określone podejście do zapewniania wsparcia, o którym mowa w komunikacie Komisji (COM(2012) 492 z dnia 12 września 2012 r.) oraz w „W wytycznych dotyczących wsparcia UE dla społeczeństwa obywatelskiego w krajach objętych procesem rozszerzenia na lata 2014–2020”, organizacjom społeczeństwa obywatelskiego oraz prowadzi z nimi intensywny dialog we wszystkich kluczowych sektorach, w tym w obszarze walki z korupcją. Komisja nieustannie poszukuje nowych innowacyjnych sposobów zapewniania wsparcia na rzecz organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

Ramka 2 – Akapit pierwszy

Jeżeli chodzi o projekt 7, kraj przyjął w dniu 14 lutego 2014 r. przepisy nakładające obowiązek przeprowadzania analizy funkcjonalnej przed każdą zmianą w schemacie organizacyjnym. Ważne, aby organy krajowe zapewniły właściwe wdrożenie tych przepisów w przyszłości.

Ramka 2 – Akapit trzeci

Ramy prawne obowiązujące obecnie w kraju nie zezwalają administracji publicznej na wypłatę dodatkowych środków osobom prowadzącym te szkolenia.

Ramka 3 – Akapit czwarty

Chociaż Komisja zgadza się z uwagą dotyczącą projektu 16, należy podkreślić, że UE zapewnia istotną pomoc techniczną w zakresie budowania zdolności oraz w zakresie wyposażenia w tym obszarze. Tak bardzo złożona kwestia, jaką jest jakość powietrza, wymaga jednak inwestycji w postaci znacznych zasobów finansowych i ludzkich, aby ustanowić wiarygodny system, a co więcej wymaga również regularnego przeprowadzania konserwacji wyposażenia i jego odnawiania przez organy krajowe.

UE dostarczyła 13 z 17 stacji monitorowania jakości powietrza, które stanowią podstawę krajowej sieci monitorowania jakości powietrza. Realizowany obecnie projekt twinningowy w obszarze jakości powietrza (w ramach IPA 2012) stanowi dla ministerstwa wsparcie w przygotowywaniu dokumentacji potrzebnej do uzyskania akredytacji laboratorium kalibracyjnego.

Ramka 3 – Akapit piąty

Jeżeli chodzi o projekt 17, dnia 15 stycznia 2016 r. parlament krajowy przyjął „Ustawę w sprawie ustalania cen za świadczenie usług wodnych” (Dziennik Urzędowy nr 07/16 opublikowany 18.01.2016), a ponadto ustanowiony ma zostać organ regulacyjny. Ukończenie tego procesu wymaga więcej czasu.

Termin wdrożenia tej ustawy wyznaczono na wrzesień 2016 r., natomiast przyjęcie nowej metodyki w zakresie ustalania cen za wodę zaplanowano na koniec października 2016 r. Nowa metodyka w zakresie ustalania cen za wodę ma być stosowana odpowiednio od dnia 1 stycznia 2018 r. i 1 stycznia 2019 r. w gminach, których liczba mieszkańców przekracza 10 000 osób i których liczba mieszkańców nie przekracza 10 000 osób.

41

Aby jeszcze bardziej wzmocnić i poprawić spójność i koordynację w ramach nowej perspektywy finansowej, do której odnosi się IPA II, Komisja wprowadziła nowe podejście sektorowe. Umożliwi ono traktowanie sektorów w sposób bardziej kompleksowy. Stosowanie tego podejścia pozwoli także zapewnić spójność wsparcia oraz skoordynowanie działań zainteresowanych stron i darczyńców.

42

Wsparcie z IPA opiera się na programie, natomiast proces określania potrzeb, przygotowywania programów wsparcia finansowego i wdrażania tych programów, a następnie osiągania wyników stanowi etapowe i złożone zadanie, którego realizacja zajmuje kilka lat. Komisja programuje udzielane przez siebie wsparcie w ramach IPA II w oparciu o stopień zaawansowania projektu, aby skrócić ten okres. Ponadto pomoc oparta na funduszach strukturalnych udzielana w ramach IPA I przeszła proces akredytacji w okresie, w którym programy były już przyjęte, co również wpłynęło na udzielanie zamówień publicznych/wdrażanie oraz absorpcję tych środków.

47

Komisja chciałaby przedstawić następujące dodatkowe informacje. Celem realizowanych w latach 2005–2006 programów CARDS było udzielanie wsparcia nowo zatrudnionemu personelowi w strukturach operacyjnych oraz organizacja szkoleń niezbędnych, aby zapewnić temu personelowi wiedzę potrzebną do obsługi zdecentralizowanego systemu wdrażania. W kolejnych latach zdolności struktur operacyjnych zmniejszyły się z powodu wysokiej rotacji personelu. Komisja zawsze podkreślała potrzebę istnienia odpowiedniej polityki zatrzymywania pracowników, uwzględniając ją nawet w planie działania dotyczącym zdecentralizowanego systemu wdrażania z 2013 r. Należy w pełni zaangażować rząd, aby zapewnić wystarczające zdolności w strukturach operacyjnych.

49

Komisja chciałaby przedstawić następujące dodatkowe informacje. Zgodnie z mającymi zastosowanie rozporządzeniami nr 1085/2006 i 718/2007 pomoc udzielana w ramach funduszy strukturalnych nie jest dostępna dla kraju w żadnym innym trybie niż w trybie zdecentralizowanym. Komisja zaczęła prowadzić bardziej wybiórcze działania w ramach IPA II w odniesieniu do decentralizacji zarządzania środkami finansowymi na rzecz kraju.

50

Oprócz ograniczenia liczby kontroli ex ante i coraz bardziej wybiórczej decentralizacji funduszy w ramach IPA II, Komisja ściśle monitoruje plany dotyczące udzielania zamówień publicznych opracowywane przez organy krajowe oraz poinformowała kraj, aby dokonał wyboru priorytetowych projektów w celu ograniczenia ryzyka dalszych umorzeń środków. Komisja monitoruje wdrażanie planu działania dotyczącego zdecentralizowanego systemu wdrażania, opracowanego przez organy krajowe, aby rozwiązać kwestie związane z wdrażaniem IPA.

Wnioski i zalecenia

67

Zasadniczo Komisja zgadza się z ogólnymi wnioskami Trybunału, wiele produktów udało się jednak zrealizować, a wsparcie udzielone krajowi przyczyniło się w niektórych przypadkach do wzmocnienia zdolności administracyjnych. Przykładowo dzięki wsparciu z IPA w obszarze udzielania zamówień publicznych udało się ustanowić Państwową Komisję Odwoławczą.

Zalecenie 1

Komisja przyjmuje to zalecenie. Ocena rozliczalności finansowej wydatków publicznych potwierdza, że obszary te należy wzmocnić, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie systemu zarządzania finansami publicznymi. Dalsze wsparcie UE powinno być zgodne z środkami, które mają zostać zdefiniowane w obecnie opracowywanym programie reform zarządzania finansami publicznymi.

69

Celem dokonanych w ramach IPA I inwestycji w środowisko i infrastrukturę transportową było wzmocnienie zdolności administracyjnych przez realizację projektów opartych na podejściu uczenia się przez działanie. Oznacza to, że kraj rozwija w sposób pośredni wiedzę fachową w zakresie udzielania zamówień publicznych w tych sektorach zgodnie z ramami prawnymi funduszy strukturalnych.

Zalecenie 2

Komisja przyjmuje to zalecenie. Ponadto Komisja będzie nadal zapewniać krajowi szkolenia oraz wsparcie w ramach JASPERS.

Zalecenie 3

Komisja przyjmuje to zalecenie. Obecnie Komisja prowadzi działania następcze w odniesieniu do produktów i trwałości oddziaływania na poziomie sektorowych i wspólnych komitetów monitorujących IPA. Działania te zostaną wzmocnione dzięki ustanowieniu ram wykonania zgodnie z IPA II, w których zawarte zostaną wskaźniki wraz z wartościami docelowymi i punktami odniesienia na poziomie projektu i programu. Ponadto Komisja dokonuje przeglądu wdrażania każdego programu po jego zamknięciu oraz zachowuje prawo do odzyskania środków w przypadku zaistnienia rozbieżności między oczekiwanymi rezultatami a wykorzystanymi środkami finansowymi.

71

Proces programowania pomocy finansowej oraz wdrażania tych programów i mierzenia ich wyników jest etapowym i złożonym zadaniem. Komisja wdrożyła podejście sektorowe w ramach IPA II, które umożliwi traktowanie sektorów w sposób bardziej kompleksowy. Podeście to pozwoli także zapewnić spójność wsparcia oraz właściwe skoordynowanie zainteresowanych stron i darczyńców. Komisja w znacznie większym stopniu uwzględnia stopień zaawansowania projektów, aby ograniczyć ryzyko wystąpienia luk między programowaniem a wdrażaniem projektów. W tym celu w ramach IPA II wprowadzono proces przygotowywania pojedynczych projektów.

Zalecenie 4

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja wdrożyła podejście sektorowe w ramach IPA II, które umożliwi traktowanie sektorów w sposób bardziej kompleksowy. Podejście to zapewnia także spójność wsparcia oraz właściwe skoordynowanie działań zainteresowanych stron i darczyńców.

Zalecenie 5

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja zaczęła prowadzić bardziej wybiórcze działania w ramach IPA II w odniesieniu do ilości środków i złożoności projektów. Decentralizacja opiera się na ocenie zdolności odpowiednich struktur krajowych do wdrażania projektów.

Zalecenie 6

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Zalecenie 6 (i)

Organy krajowe nie powinny tylko wzmacniać zdolności administracyjne, ale także wykazywać zdecydowane zaangażowanie polityczne w walkę z korupcją i poprawę przejrzystości, które można zmierzyć za pomocą istniejących narzędzi, takich jak sprawozdanie z postępu prac, dialog na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia oraz priorytety dotyczące pilnych reform.

Zalecenie 6 (ii)

Prace prowadzone przez Komisję w ciągu ostatniej dekady miały pomóc krajowi przygotować „rejestr” przypadków korupcji, a w przyszłości Komisja będzie nadal zapewniać wsparcie na rzecz rozbudowy tego krajowego rejestru.

Zalecenie 6 (iv)

Ze względu na brak ram negocjacyjnych Komisja będzie nadal stosowała istniejące narzędzia, takie jak sprawozdanie z postępu prac, dialog na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia oraz priorytety dotyczące pilnych reform do mierzenia zdolności organów krajowych do wdrożenia wspólnotowego dorobku prawnego w kluczowych dziedzinach. Przykładowo plan działania opracowany przez organy krajowe w odniesieniu do priorytetów dotyczących pilnych reform zawiera cele i terminy wdrażania priorytetów w kluczowych obszarach. Ponadto nowe podejście do formy sprawozdania z postępu prac pozwala na lepsze określenie celów w przypadku niektórych pilotażowych rozdziałów. Konkretne i trwałe rezultaty będzie można jednak osiągnąć tylko pod warunkiem wykazywania przez organy krajowe niezbędnego zaangażowania politycznego we wdrażanie tych działań.

QJ-AB-16-012-PL-E    ISSN 1977-5768

W sprawozdaniu Trybunał przeanalizował, czy wsparcie Komisji na rzecz byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii skutecznie przyczyniło się do wzmocnienia zdolności administracyjnych tego kraju w ramach przygotowań do członkostwa w UE. Trybunał stwierdził, że w skontrolowanym okresie (lata 2007–2013) dał się zauważyć stosunkowo ograniczony postęp w tym zakresie. Było to w dużej mierze spowodowane panującym w kraju brakiem politycznej woli wyeliminowania niektórych przeszkód na drodze do wzmocnienia zdolności administracyjnych, a także ograniczonymi możliwościami wspierania przez Komisję reform w najważniejszych obszarach wobec braku ram dotyczących negocjacji akcesyjnych. Równocześnie Trybunał zwrócił uwagę na niedociągnięcia w zarządzaniu skontrolowanymi projektami przez Komisję.