CURTEA EUROPEANĂ DE CONTURI

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4909-8 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/64505 | QJ-AB-16-012-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-4912-8 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/484027 | QJ-AB-16-012-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4933-3 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/224842 | QJ-AB-16-012-RO-E

© Uniunea Europeană, 2016

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

RO
2016

nr. 11

Raportul special

Consolidarea capacității
administrative în fosta
Republică iugoslavă
a Macedoniei: s-au
înregistrat progrese
limitate într-un context
dificil

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III – condusă de domnul Karel Pinxten, membru al Curții de Conturi Europene – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente acțiunilor externe. Auditul a fost condus de domnul Hans Gustaf Wessberg, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Peter Eklund, șef de cabinet; Emmanuel-Douglas Hellinakis, atașat în cadrul cabinetului; Torielle Perreur-Lloyd, coordonatoare; Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante, Aurelia Petliza, auditoare.

De la stânga la dreapta: A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Cuprins

Acronime

Sinteză

Introducere

Calea către aderare

Contextul național al reformei

Asistența financiară pentru preaderare acordată de UE

Sfera și abordarea auditului

Observații

Partea I — Asistența financiară pentru preaderare: eficacitatea contribuției acesteia la consolidarea capacității administrative

Asistența financiară pentru preaderare nu a permis remedierea unora dintre deficiențele semnificative în materie de capacitate administrativă în domenii-cheie

Majoritatea realizărilor planificate au fost obținute, dar acestea nu erau întotdeauna exploatate

Impactul proiectelor era adesea limitat și nu întotdeauna sustenabil

O serie de obstacole împiedică realizarea de progrese în materie de consolidare a capacității administrative

Partea a II-a — Utilizarea gestiunii descentralizate ca mijloc de consolidare a capacităților

Țara nu era pregătită să facă față volumului și complexității fondurilor IPA, pentru care gestiunea era descentralizată

Comisia a luat măsuri, dar este în continuare probabilă dezangajarea de fonduri

Gestiunea descentralizată ar fi putut fi utilizată la scară mai largă ca instrument de consolidare a capacităților pentru administrația publică

Partea a III-a — Contribuția dialogului politic la consolidarea capacității administrative

Deși bine organizat, dialogul politic nu a contribuit în mod semnificativ la consolidarea globală a capacității administrative

Alte mecanisme de dialog au abordat necesitatea consolidării capacității administrative, dar nu au condus la progrese în eliminarea obstacolelor existente

Concluzii și recomandări

Anexa I | — | Momente-cheie în relațiile dintre UE și fosta Republică iugoslavă a Macedoniei
Anexa II | — | Proiecte auditate

Răspunsul Comisiei

Acronime

ASA: Acord de stabilizare și de asociere

DG Politică Regională și Urbană: Direcția Generală Politică Regională și Urbană

DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea: Direcția Generală Vecinătate și Negocieri privind Extinderea

IPA: Instrumentul de asistență pentru preaderare

PSA: Proces de stabilizare și de asociere

SIGMA: Sprijin pentru îmbunătățirea guvernanței și a gestionării

Sinteză

I

Fosta Republică iugoslavă a Macedoniei este candidată pentru aderarea la UE din 2005. În fiecare an, începând din 2009, Comisia a raportat că această țară întrunește criteriile politice obligatorii pentru trecerea la următoarea etapă a procesului de aderare. Consiliul a fost de acord cu faptul că țara întrunește criteriile politice, însă nu a luat o decizie cu privire la un cadru pentru deschiderea negocierilor. În noiembrie 2015, Comisia a afirmat că este pregătită să își extindă recomandarea de a deschide negocierile de aderare cu țara. Deschiderea negocierilor a fost însă condiționată de rezolvarea crizei politice în care se afla țara la acel moment, precum și de implementarea unui număr de priorități urgente în materie de reformă.

II

În perioada 2007-2013, UE a alocat 615 milioane de euro în cadrul Instrumentului de asistență pentru preaderare (IPA I) pentru a ajuta țara să se pregătească pentru aderare. Țara a primit, de asemenea, sprijin financiar prin programe multilaterale destinate întregii regiuni a Balcanilor de Vest.

III

Curtea a auditat proiecte finanțate de IPA I în trei sectoare de bază: reforma administrației publice (12 % din alocarea totală), transporturi (18 %) și mediu (16 %). Curtea a constatat că, deși Comisia a acordat prioritate consolidării capacităților, s-au înregistrat progrese relativ limitate în ceea ce privește consolidarea capacității administrative a țării în perioada auditată. Proiectele auditate de Curte au obținut, în general, realizările planificate, însă, de cele mai multe ori, acestea nu erau exploatate pe deplin. În unele cazuri, proiectele au avut un impact limitat și nu erau sustenabile.

IV

Toate proiectele auditate în sectorul reformei administrației publice includeau activități destinate să consolideze capacitatea administrativă, însă, în numeroase rânduri, acestea nu au abordat în mod eficace multe dintre deficiențe. Pentru anumite domenii-cheie în care exista deja o legislație consolidată (controlul intern, dezvoltarea unei funcții publice profesioniste și independente), IPA a furnizat o asistență redusă în perioada auditată și nu s-au înregistrat progrese suficiente în ceea ce privește punerea în aplicare a respectivei legislații. În alte domenii-cheie (cum ar fi lupta împotriva corupției și achizițiile publice), proiectele IPA au avut un impact redus, în lipsa unui sprijin activ din partea autorităților naționale.

V

În sectorul transporturilor și în cel al mediului, puține dintre proiectele auditate au abordat problema consolidării capacităților în vederea alinierii la acquis-ul UE. În timp ce alte proiecte vizau consolidarea capacității administrative prin metoda „învățării prin practică”, o examinare suplimentară a arătat că investițiile în infrastructură nu au inclus activități specific destinate să sprijine în mod direct acest obiectiv.

VI

Proiectele auditate nu se încadrau întotdeauna într-o abordare coerentă, armonizată și coordonată, destinată consolidării capacității administrative. Unele proiecte nu au urmat linia trasată de asistența furnizată anterior în același sector sau nu au fost continuate în mod corespunzător prin furnizarea de sprijin suplimentar. Adesea, patru ani sau chiar mai mult s-au scurs între stabilirea nevoii de asistență și obținerea rezultatelor proiectului.

VII

Comisia a descentralizat la nivelul administrației naționale gestionarea a 76 % din fondurile alocate prin IPA I și a sprijinit crearea și funcționarea unor structuri care să gestioneze aceste fonduri. Acest lucru a dus la îmbunătățirea capacității în respectivele sectoare ale administrației publice. Curtea a constatat însă că, în perioada auditată, Comisia nu a profitat de experiența dobândită odată cu descentralizarea gestiunii pentru a consolida capacitățile în restul administrației publice.

VIII

Mecanismele de dialog politic erau adecvate pentru susținerea reformelor în țară. Faptul că, la nivel general, capacitatea administrativă nu s-a îmbunătățit în mod semnificativ în cursul perioadei auditate a fost cauzat în mare măsură de voința politică insuficientă a autorităților naționale de a înlătura unele dintre obstacolele aflate în calea consolidării capacității administrative. În plus, marja de manevră de care dispunea Comisia pentru încurajarea reformei, în special în domenii sensibile, a fost redusă considerabil în această perioadă, în lipsa cadrului prevăzut de negocierile de aderare.

IX

Curtea formulează o serie de recomandări referitoare la sprijinirea consolidării capacității administrative.

Introducere

Calea către aderare

01

Fosta Republică iugoslavă a Macedoniei și UE au semnat un acord de stabilizare și asociere (ASA) în 2001, primul acord de acest tip din Balcanii de Vest. În cadrul reuniunii la nivel înalt de la Salonic din 2003, Uniunea Europeană (UE) a oferit tuturor țărilor din Balcanii de Vest¹ o perspectivă clară de aderare la UE, sub rezerva îndeplinirii de către acestea a criteriilor de la Copenhaga² și a condițiilor asociate procesului de stabilizare și de asociere (PSA)³. În 2005, țara a devenit în mod oficial candidată cu drepturi depline la aderarea la UE.

02

Până în 2009, țara a aliniat cu succes o serie de părți importante din legislația sa națională la legislația UE. Comisia a recunoscut aceste progrese și a recomandat deschiderea oficială a negocierilor de aderare. Cu toate acestea, negocierile de aderare nu pot începe decât atunci când guvernele tuturor statelor membre ale UE își exprimă acordul în acest sens sub forma unei decizii adoptate în unanimitate de către Consiliul UE. Deși este de acord cu faptul că țara a îndeplinit criteriile politice pentru deschiderea negocierilor de aderare, Consiliul nu a luat o decizie în acest sens ca urmare a recomandării formulate de Comisie în 2009.

03

Consiliul a continuat să nu întreprindă nicio acțiune, în ciuda recomandărilor pozitive emise de Comisie în fiecare din următorii cinci ani. Chestiunile referitoare la denumirea oficială a țării⁴ și, mai recent, relațiile cu vecinii s-au dovedit a fi un impediment în calea adoptării unei decizii. Calea oficială a țării spre aderare a fost blocată timp de peste șase ani. Între timp, multe dintre celelalte națiuni din Balcanii de Vest au ajuns-o din urmă și chiar au devansat-o⁵.

04

În 2013, țara a intrat într-o perioadă de criză politică, având loc o scurtcircuitare a dialogului politic intern⁶, ceea ce a scos în evidență deficiențe grave la nivelul guvernanței democratice. În 2015, au fost făcute publice comunicații interceptate care sugerează încălcări ale drepturilor fundamentale și cazuri de politizare și de corupție⁷. Comisia și câțiva membri ai Parlamentului European s-au implicat îndeaproape în facilitarea unui acord politic pentru a depăși această criză.

05

În 2014, Comisia a anunțat că UE nu va mai primi noi state membre până în 2020⁸. Această încetinire globală a procesului de extindere a fost generată, pe de o parte, de necesitatea de consolidare în cadrul UE, în urma recentelor runde de extindere, pe de altă parte, de dificultățile întâmpinate la integrarea unei regiuni care încă nu și-a revenit de pe urma conflictului violent din anii 1990. A se vedea datele-cheie prezentate în anexa I.

Contextul național al reformei

06

Comisia asistă fosta Republică iugoslavă a Macedoniei să pună în aplicare reforme și să se pregătească pentru aderarea la UE. Procesul de reformă constă în introducerea și punerea în aplicare a unei legislații naționale care este aliniată la legislația UE. Comisia oferă sprijin pentru elaborarea noii legislații și pentru consolidarea capacității administrative necesare în vederea punerii în aplicare a acesteia.

07

Comisia și alte părți interesate au declarat că, deși administrația publică din fosta Republică iugoslavă a Macedoniei continuă să lucreze în vederea integrării în UE, autoritățile naționale de la nivel superior dau dovadă de un angajament redus în ceea ce privește reforma⁹. Adesea, se constată o lipsă de voință atunci când este vorba despre a se angaja în anumite investiții financiare semnificative care sunt necesare pentru a se face progrese pe calea reformei, de exemplu pentru măsuri de protecție a mediului. Voința politică a fost, de asemenea, insuficientă pentru a se aborda chestiuni sensibile, cum ar fi lupta împotriva corupției.

08

În absența unor negocieri oficiale de aderare, Comisia a utilizat capitolele pe care se bazează de obicei negocierile¹⁰ ca un ghid pentru evaluarea anuală a progreselor înregistrate de această țară¹¹. Deși a semnalat anumite deficiențe în ceea ce privește capacitatea administrativă, până în 2012, Comisia a concluzionat că procesul global de reformă a înregistrat, în general, o evoluție pozitivă în țară. În raportul său din 2013, Comisia a subliniat lipsa de progrese în anumite domenii și regresele înregistrate în altele. Raportul din 2014 conținea o evaluare și mai negativă și emitea următorul avertisment: „[…] Comisia îndeamnă autoritățile să ia măsuri decisive pentru a răspunde preocupărilor referitoare la politizarea din ce în ce mai accentuată și la deficiențele tot mai mari în ceea ce privește independența sistemului judiciar și libertatea de exprimare, astfel încât recomandarea sa să poată fi susținută în anii următori”¹².

09

În Raportul său din 2015 privind progresele înregistrate, publicat în noiembrie 2015, Comisia și-a reiterat recomandarea de a se deschide negocierile de aderare cu fosta Republică iugoslavă a Macedoniei. Totuși, această recomandare pozitivă este condiționată de punerea în aplicare cu succes a Acordului de la Przino¹³ și de realizarea unor progrese substanțiale în punerea în aplicare a priorităților urgente de reformă¹⁴.

10

Tabelul 1 prezintă sinteza realizată de Curte cu privire la deficiențele care afectează capacitatea administrativă în câteva domenii-cheie de reformă, deficiențe evidențiate în cadrul rapoartelor Comisiei din 2011-2015 privind progresele înregistrate.

Tabelul 1

Evaluări privind capacitatea administrativă conținute în rapoartele anuale privind progresele înregistrate (2011-2015) pentru domeniile auditate

| Capitol | Instituții | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015
5 | Achiziții publice | Ministerul Economiei, Unitatea pentru concesiuni și parteneriate public-privat |  |  |  |  |
Comisia de stat pentru contestații |  |  |  |  |
14 | Politica în domeniul transporturilor | Transporturi rutiere/Inspectoratul de stat pentru transporturi |  |  |  |  |
Autoritatea pentru siguranța feroviară |  |  |  |  |
Transporturi aeriene/Agenția pentru aviația civilă |  |  |  |  |
21 | Rețele transeuropene | Instituții implicate în construcții |  |  |  |  |
22 | Politica regională și coordonarea instrumentelor structurale | Fondul național, Departamentul central de finanțare și contractare și ministerele de resort |  |  |  |  |
Programare |  |  |  |  |
Monitorizare și evaluare |  |  |  |  |
Gestiune financiară, control și audit |  |  |  |  |
23 | Sistemul judiciar și drepturile fundamentale | Instituțiile implicate în punerea în aplicare a politicilor de combatere a corupției |  |  |  |  |
Instanțele care se ocupă de cazurile de corupție la nivel înalt |  |  |  |  |
27 | Mediu și schimbări climatice | Autorități de reglementare (legislația orizontală) |  |  |  |  |
Organismele implicate în calitatea aerului |  |  |  |  |
Organismele implicate în gestionarea deșeurilor |  |  |  |  |
Organismele implicate în asigurarea respectării legislației |  |  |  |  |

| Capacitatea administrativă este încă slabă/limitată și necesită o îmbunătățire substanțială/ urgentă.
| Capacitatea administrativă a crescut, însă necesită încă îmbunătățiri.
| Capacitatea administrativă a crescut: nu mai sunt necesare îmbunătățiri.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza rapoartelor Comisiei Europene privind progresele înregistrate.

Asistența financiară pentru preaderare acordată de UE

11

UE oferă asistență tehnică și financiară pentru țările implicate în procesul de extindere (Balcanii de Vest și Turcia), prin intermediul Instrumentului de asistență pentru preaderare (IPA)¹⁵. IPA I a acoperit perioada 2007-2013, fiind dotat cu un buget total de 10 miliarde de euro, din care 615 milioane de euro (6 %) pentru fosta Republică iugoslavă a Macedoniei. Succesorul său, IPA II, era dotat cu un buget total orientativ de 11,7 miliarde de euro pentru perioada 2014-2020, din care 664 de milioane de euro (6 %) pentru fosta Republică iugoslavă a Macedoniei.

12

În cadrul IPA I, asistența financiară pentru această țară poate fi prezentată în șapte domenii de cheltuieli, după cum se arată în tabelul 2.

Tabelul 2

Asistența IPA pentru fosta Republică iugoslavă a Macedoniei în perioada 2007-2013 (în milioane de euro)

Sector/Domeniu de finanțare | Alocarea totală pe sector | Procentaj
Justiție și afaceri interne | 64 | 10 %
Reforma administrației publice | 71 | 12 %
Dezvoltare socială | 67 | 11 %
Dezvoltarea sectorului privat | 45 | 7 %
Transporturi | 110 | 18 %
Mediu | 99 | 16 %
Agricultură și dezvoltare rurală | 111 | 18 %
Altele | 48 | 8 %
TOTAL 2007-2013 | 615 | 100 %

Sursa: Comisia Europeană.

13

Atunci când IPA I și-a început existența, în 2007, majoritatea fondurilor erau gestionate direct de către Comisie. Cu toate acestea, până în 2010, gestionarea a 76 % din alocarea IPA pentru această țară fusese descentralizată. În cazul gestiunii descentralizate, fondurile alocate sunt gestionate de structuri dedicate din cadrul administrației publice din țară. Totuși, Comisia rămâne responsabilă de aceste fonduri, așadar desfășoară verificări ale operațiunilor.

1La acea vreme, țările erau Albania, Bosnia și Herțegovina, Croația, fosta Republică iugoslavă a Macedoniei și Serbia și Muntenegru.

2Criteriile de la Copenhaga stabilite de Consiliul European în iunie 1993 sunt formate din:
(a)criterii politice;
(b)criterii economice;
(c)capacitatea de a-și asuma obligațiile de stat membru.

3PSA, care reprezintă politica UE privind Balcanii de Vest, a fost instituit în vederea unei eventuale aderări la UE. Țările din Balcanii de Vest sunt implicate într-un parteneriat progresiv în vederea stabilizării regiunii și a instituirii unei zone de liber schimb.

4Acest aspect face obiectul unei medieri a Organizației Națiunilor Unite începând din 1994.

5Croația este în prezent un stat membru al Uniunii Europene. Muntenegru, Serbia și Albania au devenit țări candidate la aderarea la UE, iar Muntenegru și Serbia au demarat negocierile de aderare.

6Principalul partid de opoziție a boicotat lucrările parlamentului.

7A se vedea introducerea la Raportul din 2015 privind progresele înregistrate [SWD(2015) 212 final din 10 noiembrie 2015].

8Discurs inaugural al președintelui Comisiei Europene la sesiunea plenară a Parlamentului European, Strasbourg, 15 iulie 2014.

9A se vedea Raportul din 2015 privind progresele înregistrate, care subliniază faptul că este necesară o voință politică puternică pentru a garanta independența administrației (secțiunea 2.2). Potrivit aceluiași raport, capacitatea de a aborda în mod eficace [lupta împotriva corupției] este subminată în prezent de lipsa de voință politică, precum și de interferența politică în activitățile organismelor relevante, ceea ce afectează capacitatea acestora de a acționa în mod proactiv și neselectiv, în special în ceea ce privește cazurile la nivel înalt (secțiunea 2.3). La capitolul 23, raportul arată că actuala lipsă de voință politică de a aborda provocările rămase la cel mai înalt nivel împiedică administrația competentă să devină pe deplin eficace.

10Capitolele din acquis (în prezent 35) constituie baza negocierilor de aderare pentru fiecare țară candidată. Ele corespund diferitelor domenii ale acquis-ului în care sunt necesare reforme pentru a se îndeplini condițiile de aderare.

11Fără deschiderea și închiderea acestora, astfel cum ar fi procedat dacă procesul de aderare ar fi funcționat în mod normal.

12Raport din 2014 privind progresele înregistrate referitor la fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, p. 1.

13Acordul de la Przino a fost semnat în iunie 2015 de cele patru partide politice principale. Acest acord specifica o serie de condiții care trebuiau îndeplinite, printre care organizarea de alegeri libere și corecte și numirea unui procuror special care să investigheze aspectele legate de interceptarea comunicațiilor sau care decurg din aceasta. A se vedea, de asemenea, punctul 65 și anexa I.

14În iunie 2015, Comisia a publicat documentul intitulat „Priorități urgente de reformă pentru fosta Republică iugoslavă a Macedoniei”, elaborat pe baza constatărilor grupului de experți de nivel înalt. Acest document conține o listă de priorități urgente în materie de reformă care trebuie îndeplinite de fosta Republică iugoslavă a Macedoniei în următoarele domenii: statul de drept și drepturile fundamentale, depolitizarea administrației publice, libertatea de exprimare și reforma electorală.

15IPA I a fost instituit prin Regulamentul (CE) nr. 1085/2006 al Consiliului din 17 iulie 2006 de instituire a unui instrument de asistență pentru preaderare (IPA) (JO L 210, 31.7.2006, p. 82) și prin Regulamentul (CE) nr. 718/2007 al Comisiei din 12 iunie 2007 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1085/2006 al Consiliului de instituire a unui instrument de asistență pentru preaderare (IPA) (JO L 170, 29.6.2007, p. 1).

Sfera și abordarea auditului

14

Obiectivul auditului a fost să evalueze dacă asistența pentru preaderare acordată de UE a contribuit în mod eficace la consolidarea capacității administrative în vederea punerii în aplicare a reformelor în fosta Republică iugoslavă a Macedoniei. Curtea a abordat acest audit analizând atât asistența financiară, cât și asistența nefinanciară acordate în cadrul IPA I pentru consolidarea capacității administrative¹⁶.

15

În cadrul auditului său, Curtea a căutat să obțină răspunsuri la trei întrebări principale, și anume:

(a)Asigură Comisia faptul că proiectele IPA contribuie în mod eficace la consolidarea capacității administrative?

(b)Utilizează Comisia în mod eficace modul de gestiune descentralizată în scopul consolidării capacităților?

(c)Asistența nefinanciară acordată de Comisie sprijină în mod eficace consolidarea capacității administrative?

16

În scopul desfășurării auditului, Curtea a ales trei sectoare principale în care existența unei capacități administrative puternice reprezintă un element esențial pentru punerea în aplicare cu succes a reformei și care acopereau 46 % din alocarea totală: reforma administrației publice, transporturile și mediul (a se vedea tabelul 2). Auditul a inclus o analiză documentară și interviuri desfășurate cu reprezentanți ai Comisiei și ai țării beneficiare. Curtea a utilizat elementele de probă furnizate în documentele de proiect și de program, în evaluări și în documentele de evaluare a IPA I și a țării, precum și în rapoartele anuale ale Comisiei privind progresele înregistrate.

17

Pentru a răspunde la întrebarea de audit (a), care face obiectul părții I a observațiilor, Curtea a examinat un eșantion de 17 proiecte din sectorul reformei administrației publice, al transporturilor și al mediului. Proiectele selectate în sectorul reformei administrației publice includeau activități din domenii-cheie precum achizițiile, lupta împotriva corupției, controlul intern, consolidarea capacităților pentru gestiunea descentralizată și asistența pentru formare în administrația publică. Activitățile din cadrul proiectelor vizau consolidarea capacității administrative, de exemplu prin sprijinirea dezvoltării de strategii, programe, curricule, manuale și proceduri, prin oferirea de consiliere cu privire la consolidarea instituțiilor și a organismelor în domenii-cheie ale reformei și prin furnizarea de cursuri de formare.

18

Majoritatea proiectelor din sectorul transporturilor și al mediului nu includeau consolidarea capacității administrative ca obiectiv principal. Curtea a auditat acele proiecte care o includeau ca obiectiv principal, precum și proiecte care aveau ca obiectiv secundar să consolideze capacitățile prin metoda „învățării prin practică”.

19

Cea mai mare parte a proiectelor analizate de Curte erau limitate la fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, dar unele dintre ele, de exemplu în domeniul achizițiilor publice, erau proiecte cu beneficiari multipli, fiind disponibile pentru toate țările din Balcanii de Vest. Curtea a analizat, de asemenea, contribuția Școlii regionale de administrație publică, care este, la rândul său, finanțată printr-un program cu beneficiari multipli. Cele 17 proiecte auditate sunt prezentate în anexa II.

20

Pentru a răspunde la întrebarea de audit (b), care face obiectul părții a II-a a observațiilor, Curtea a examinat procedurile aplicate în vederea evaluării gradului de pregătire a țării pentru a gestiona un sistem descentralizat pentru implementarea asistenței IPA, precum și modul în care Comisia a utilizat experiența dobândită cu privire la acest tip de gestiune în vederea consolidării capacității administrative în această țară.

21

Pentru a răspunde la întrebarea de audit (c), care face obiectul părții a III-a a observațiilor, Curtea a analizat asistența nefinanciară și a examinat mecanismele pentru dialogul politic instituite în temeiul Acordului de stabilizare și de asociere, precum și alte structuri de dialog, cum ar fi dialogul la nivel înalt privind aderarea.

16Proiectele IPA II nu erau încă implementate la momentul auditului.

Observații

Partea I — Asistența financiară pentru preaderare: eficacitatea contribuției acesteia la consolidarea capacității administrative

22

Curtea a examinat dacă proiectele IPA au contribuit cu succes la consolidarea capacității administrative în domenii-cheie pentru reforma administrației publice (achiziții publice, corupție și controlul intern), precum și în sectorul transporturilor și în cel al mediului. În ceea ce privește proiectele incluse în eșantion, Curtea a examinat dacă realizările planificate¹⁷ erau obținute și apoi utilizate de autoritățile naționale, precum și dacă impactul¹⁸ acestora era durabil. Curtea a examinat, de asemenea, obstacolele care împiedicau realizarea de progrese în direcția consolidării capacității administrative.

Asistența financiară pentru preaderare nu a permis remedierea unora dintre deficiențele semnificative în materie de capacitate administrativă în domenii-cheie

Domeniile-cheie de reformă a administrației publice

23

Comisia a evaluat legislația privind achizițiile publice aflată în vigoare în țară în 2007 ca fiind destul de solidă și relativ bine aliniată la legislația UE¹⁹. Cu toate acestea, s-au înregistrat regrese în ceea ce privește reforma, precum și cazuri de nepunere în aplicare a legislației existente²⁰. Raportul din 2015 privind progresele înregistrate sublinia necesitatea de a se înlătura situațiile de neconformitate cu acquis-ul, printre care se numără interzicerea unor societăți sau condițiile de utilizare a criteriilor de atribuire, și de a se asigura armonizarea legislației cu normele UE privind achizițiile din domeniul apărării și securității, precum și cu directivele UE din 2014 referitoare la achiziții publice, în special cu normele privind concesiunile²¹.

24

În perioada auditată, Comisia a subliniat existența unui nivel inadecvat de transparență în cadrul sistemului de achiziții publice și lipsa unor date fiabile cu privire la nereguli²². Deși acestea sunt identificate ca zone cu risc ridicat în rapoartele privind progresele înregistrate începând cu anul 2011²³, proiectele auditate (a se vedea anexa II) nu abordau aceste deficiențe.

25

Comisia a raportat, de asemenea, necesitatea de a se îmbunătăți eficiența sistemului de achiziții publice. Proiectele auditate furnizau cursuri de formare axate, în principal, pe legislația privind achizițiile publice și nu au abordat în mod suficient nevoia de consolidare a capacității de a se efectua achiziții publice eficiente. Primul proiect din eșantionul auditat (a se vedea anexa II) a sprijinit formarea oferită de Oficiul pentru achiziții publice, organismul responsabil în principal de consolidarea capacității autorităților contractante. Cu toate acestea, formarea oferită de acesta nu a avut o contribuție semnificativă la ameliorarea capacității administrative a respectivelor autorități²⁴.

26

Oficiul pentru achiziții publice beneficia deja de un sistem electronic de achiziții care fusese introdus în 2008. Cu scopul de a îmbunătăți eficiența globală a achizițiilor publice, proiectul nr. 1 a inclus o examinare a sistemului, dar nu a furnizat sprijin pentru îmbunătățirea acestuia.

27

Comisia și alte părți interesate au subliniat în mod constant deficiențele în lupta împotriva corupției, care ar trebui să fie abordate ca o chestiune prioritară²⁵. Autoritățile naționale și-au luat angajamentul politic de a lupta împotriva corupției, de exemplu în contextul ASA. Programul de lucru al guvernului pentru perioada 2011-2015 conținea angajamentul țării de a desfășura „o luptă fără compromisuri împotriva corupției”. Aceasta a condus la adoptarea unor programe de stat și a unor planuri de acțiune aferente, dar care nu au fost însă transpuse în acțiuni eficace și în rezultate concrete. Comisia a utilizat mai multe metode pentru a aborda problema luptei împotriva corupției. Cu toate acestea, în lipsa unor negocieri oficiale de aderare cu fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, Comisia nu a fost în măsură să aplice abordarea mai cuprinzătoare definită în mod normal pentru țările candidate în cadrele lor respective de negociere²⁶. Aceasta a însemnat, de asemenea, că, în perioada auditată, abordarea Comisiei în ceea ce privește sprijinirea consolidării capacităților în acest domeniu-cheie nu a fost suficient de clară.

28

Comisia a utilizat proiecte IPA I pentru a răspunde unor nevoi izolate în materie de consolidare a capacităților. Curtea a auditat două proiecte din sectorul reformei administrației publice, care aveau drept obiectiv consolidarea capacităților și care fuseseră implementate sau erau în curs de implementare la momentul auditului (a se vedea anexa II). Proiectul nr. 5 avea drept obiectiv să consolideze activitatea Comisiei de stat pentru prevenirea corupției, care este principalul organism cu responsabilități în domeniul prevenirii corupției. Cu toate acestea, proiectul nu a abordat problema reprezentată de faptul că acest organism nu era în măsură să își exercite mandatul în mod eficace în contextul unui angajament insuficient din partea autorităților naționale în acest domeniu. Comisiei de stat pentru prevenirea corupției îi lipsea independența, deoarece, de exemplu, nu se aplicau criterii clare pentru numirea și concedierea personalului de conducere²⁷. Potrivit Raportului din 2011 al Comisiei privind progresele înregistrate, aceasta nu dispunea nici de resurse umane adecvate, având numai jumătate din personalul necesar pentru a-și îndeplini rolul în mod eficace²⁸.

29

În absența unei strategii eficace a guvernului în ceea ce privește lupta împotriva corupției, Comisia a sprijinit organizațiile societății civile în rolul pe care acestea îl pot juca pentru a aduce în atenția publicului acele cazuri în care există suspiciuni de corupție. Proiectul nr. 6 a furnizat sprijin pentru a ajuta la dezvoltarea și difuzarea celor mai bune practici în rândul organizațiilor societății civile care îndeplinesc acest rol. Cu toate acestea, Curtea a constatat că abordarea Comisiei în acest domeniu-cheie ar putea fi îmbunătățită în ceea ce privește consolidarea eventualei contribuții din partea organizațiilor societății civile care activează în direcția ameliorării transparenței și a partajării cunoștințelor.

30

Utilizând asistența pre-IPA, Comisia a ajutat autoritățile naționale să introducă o legislație solidă în materie de control intern. Atunci când a demarat IPA I, legea privind controlul intern al finanțelor publice a fost evaluată ca reprezentând o bază corespunzătoare pentru reformarea structurilor de gestiune financiară și de control financiar și a auditului intern²⁹. În perioada auditată, proiectele IPA s-au axat pe capacitatea de gestiune financiară și de control financiar a structurilor operaționale create pentru gestionarea descentralizată a fondurilor IPA, dar nu și pe capacitatea din restul administrației publice.

31

Autoritățile naționale, în ceea ce le privește, au înregistrat puține progrese în consolidarea capacității administrative în acest domeniu și nu au pus în aplicare integral legea privind controlul intern al finanțelor publice. De exemplu, Comisia a subliniat în raportul său din 2015 privind progresele înregistrate că majoritatea unităților de audit intern nu dispun de un număr suficient de auditori și că, deși își desfășoară auditurile pe baza unor planuri strategice și a unor planuri anuale, acestea nu sunt bazate pe riscuri sistematice și operaționale. Mai mult, activitățile de audit intern se concentrează în principal pe conformitate și nu includ analize ale deficiențelor din cadrul sistemelor sau o analiză a modului în care raportul costuri-beneficii și nevoile de asigurare a calității ar putea să fie mai bine implementate.

32

Capacitatea insuficientă a unor unități de audit intern a slăbit controlul intern și a redus atenția acordată de personalul de conducere constatărilor formulate de auditorii interni. Alți donatori decât Comisia au furnizat sprijin pentru consolidarea competențelor auditorilor interni în cursul perioadei auditate. De exemplu, Agenția Statelor Unite pentru Dezvoltare Internațională a finanțat cursuri de formare pentru auditori interni în cadrul centrului de excelență din Slovenia al Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (Institutul de finanțe publice și contabilitate). Cu toate acestea, capacitatea de audit intern și controlul intern rămân, în general, slabe.

33

Importanța unui control intern solid a crescut în cadrul IPA II, întrucât Comisia colaborează cu țara în vederea elaborării unui program de sprijin bugetar sectorial pentru gestiunea finanțelor publice pentru 2016.

Transporturi și energie

34

Principalul obiectiv al alocărilor IPA pentru sectorul transporturilor și pentru cel al mediului (18 % și, respectiv, 16 % din alocările pentru perioada 2007-2013 – a se vedea tabelul 2) era acela de a îmbunătăți infrastructura regională. Unele dintre aceste fonduri erau alocate pentru consolidarea capacității administrației publice de a elabora și de a pune în aplicare legislația în conformitate cu acquis-ul UE. Procentul de fonduri utilizate pentru consolidarea capacităților în sectorul transporturilor (1 %) era cu mult mai scăzut decât cel din sectorul mediului (15 %), în ciuda faptului că ambele sectoare sufereau de pe urma unor deficiențe similare în ceea ce privește capacitatea (a se vedea graficul 1).

Graficul 1

Alocările IPA pe sector (2007-2013) (în milioane de euro)

Sursa: Comisia Europeană.

35

Deși nu exista nicio alocare IPA specifică pentru consolidarea capacității structurii operaționale însărcinate cu gestiunea descentralizată³⁰, fondurile IPA destinate atât sectorului transporturilor, cât și sectorului mediului includeau printre obiective „învățarea prin practică”. Cu toate acestea, puține activități din cadrul proiectelor auditate nr. 12-17 (a se vedea anexa II) au furnizat în mod clar sprijin în acest mod. De exemplu, faptul că biroul pus la dispoziția consultanților se afla într-o locație diferită de cel al funcționarilor naționali implicați în proiectul nr. 15 nu a facilitat transferul de know-how. Proiectul nr. 17, pe de altă parte, oferă un exemplu de transfer cu succes de know-how, deoarece personalul din administrația publică a fost în măsură să utilizeze în mod eficace consilierea primită prin intermediul asistenței tehnice JASPERS³¹ la pregătirea termenilor de referință pentru proiect.

36

În cadrul IPA II, Comisia a redus cu 4 milioane de euro alocarea globală pentru țară, deoarece autoritățile naționale au refuzat să primească sprijin pentru asistență tehnică și pentru consolidarea capacităților în sectorul transporturilor. Aceste fonduri sunt pierdute pentru țară, însă, dacă aceasta se angajează să răspundă nevoilor de consolidare a capacității administrative și să realizeze reforme orizontale, este posibilă realocarea de fonduri în cadrul programului existent.

Majoritatea realizărilor planificate au fost obținute, dar acestea nu erau întotdeauna exploatate

37

Înainte de efectuarea plăților finale pentru proiecte IPA care au fost finalizate, Comisia primește un raport final din partea solicitantului. Pentru cele 11 proiecte închise din eșantionul de audit, auditul Curții a demonstrat că toate realizările planificate sau majoritatea acestora fuseseră obținute. Cu toate acestea, în cazul a 12 dintre proiectele auditate, unele dintre realizări erau utilizate numai parțial sau chiar deloc. Caseta 1 oferă exemple de realizări ale proiectelor care nu erau utilizate de autoritățile naționale.

Caseta 1

Realizări care nu sunt utilizate de autoritățile naționale

Proiectele nr. 8 și 9 au finanțat Școala regională de administrație publică, o școală înființată în 2006 în Muntenegru cu scopul de a furniza sprijin pentru consolidarea capacităților pentru toate țările din Balcanii de Vest. În fiecare an, Comisia plătește 1,2 milioane de euro pentru finanțarea activităților școlii. Fiecare dintre țările participante, printre care se numără și fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, contribuie cu 150 000 de euro anual la costurile de funcționare ale școlii. Deși un reprezentant național este membru în consiliul de administrație al școlii, Curtea a constatat că țara a utilizat într-o foarte mică măsură cursurile de formare, evaluările comparative și posibilitățile de creare de contacte furnizate de școală. Acest lucru a fost cauzat de faptul că elementele respective nu erau considerate ca fiind relevante pentru personalul din cadrul administrației publice a țării sau nu erau apreciate de către acesta.

Proiectul nr. 12 viza consolidarea capacității administrative și operaționale a Inspectoratului de stat pentru transporturi în vederea punerii în aplicare a legislației din domeniul transportului rutier. Proiectul a fost închis în iulie 2014, însă, până la data auditului, nouă luni mai târziu, inspectoratul nu exploatase încă jumătate dintre realizările proiectelor, de exemplu, planul strategic de dezvoltare sau planul de acțiune ori termenii de referință elaborați pentru lansarea de cereri de ofertă.

Proiectul nr. 15 a înființat două organisme regionale de gestionare a deșeurilor, precum și un sistem public de informații pentru gestionarea deșeurilor. Deși proiectul a fost finalizat în iunie 2012, sistemul de informații pentru gestionare nu era utilizat la momentul auditului.

38

Uneori, realizările nu erau utilizate deoarece era nevoie de investiții suplimentare. A se vedea caseta 2.

Caseta 2

Utilizarea realizărilor necesita investiții suplimentare

Proiectul nr. 7 viza îmbunătățirea sistemului național de coordonare a formării, precum și a punerii în aplicare a cadrului de reglementare cu privire la gestionarea administrației publice. O realizare majoră a acestui proiect a fost aceea că a efectuat analize funcționale pentru a identifica eventualele lacune în ceea ce privește capacitatea administrativă. Acest exercițiu are un potențial imens pentru a oferi informațiile care să stea la baza unei strategii de consolidare a capacităților. Cu toate acestea, proiectul a fost doar un proiect pilot și, deși a oferit orientări pentru continuarea analizelor, în lipsa unui sprijin financiar suplimentar, țara nu poate, în realitate, să finalizeze lucrările și să le utilizeze pentru a remedia lacunele în materie de capacitate.

Proiectul nr. 7 a dezvoltat, de asemenea, instrumente de învățare electronice, ca metodă flexibilă de consolidare a capacității administrative. Cu toate acestea, pentru a-și atinge pe deplin potențialul, această realizare trebuie să fie pusă la dispoziție pe scară mai largă și să fie integrată într-o strategie globală de formare.

Proiectul nr. 11 a oferit asistență tehnică pentru consolidarea capacității structurilor operaționale create pentru gestionarea fondurilor IPA în cadrul modului de gestiune descentralizată. Realizările obținute constau în formatori calificați, programe de formare, module și pachete de formare, precum și într-o bibliotecă cu un set de instrumente și de resurse creată pentru a consolida capacitățile în materie de monitorizare și evaluare. După închiderea proiectului, autoritățile naționale au recurs la formatorii calificați, însă doar pentru o perioadă de timp limitată. Utilizarea ulterioară a acestor formatori ar fi necesitat investiții suplimentare în personal național și mai multe resurse. Autoritățile naționale nu au făcut uz de instrumentele de monitorizare și evaluare, a căror actualizare și publicare online va trebui plătită.

Impactul proiectelor era adesea limitat și nu întotdeauna sustenabil

39

Unsprezece dintre proiectele auditate au obținut un impact limitat care, adesea, nu putea fi susținut. Unele dintre aceste proiecte nu au inclus dispoziții privind propria lor sustenabilitate. În alte cazuri, autoritățile naționale nu au luat măsuri pentru a asigura caracterul sustenabil al impactului proiectelor. A se vedea caseta 3.

Caseta 3

Exemple de impact limitat și nesustenabil

Proiectul nr. 5 a furnizat asistență Comisiei de stat pentru prevenirea corupției în scopul elaborării de documente pentru formularea unei strategii de prevenire a corupției. Aceasta a avut un impact redus asupra luptei duse de țară împotriva corupției, deoarece nu a fost integrată într-o strategie națională anticorupție mai amplă și deoarece comisia nu avea independența și resursele necesare pentru a monitoriza în mod eficace punerea în aplicare a propriei sale strategii în toate instituțiile vizate. Impactul potențial al proiectului a fost slăbit și mai mult din cauza faptului că a fost nevoie de trei ani pentru ca un alt proiect să fie implementat de către comisie în continuarea primului proiect.

Proiectul nr. 6 viza capacitatea organizațiilor societății civile de a lupta împotriva corupției și a criminalității organizate. Dezvoltarea celor mai bune practici, precum și a unor rețele de colaborare a fost pozitivă. Cu toate acestea, atunci când finanțarea din partea UE se va încheia, este puțin probabil că proiectul va fi sustenabil. Aceasta din cauză că singurei instituții care și-a exprimat interesul în furnizarea de sprijin continuu în acest domeniu îi lipsește atât autoritatea necesară, cât și capacitatea de a continua activitatea.

Proiectul nr. 10 a contribuit la crearea unui mecanism centralizat de formare și sprijin al IPA. Acest mecanism a avut un impact relativ redus în consolidarea capacității administrative. Unul dintre motive este că puțini dintre formatorii pregătiți în cadrul proiectului au oferit efectiv cursuri, așa cum fusese prevăzut. Aceasta fie din cauza faptului că persoanelor respective nu li s-a permis să lipsească de la locul de muncă, fie pentru că aceste persoane nu aveau motivația de a accepta o sarcină considerată ca fiind suplimentară și ca neaducând niciun beneficiu. După expirarea contractelor inițiale cu formatorii, autoritățile naționale nu au facilitat noi modalități pentru furnizarea de formatori pentru mecanismul de formare și sprijin al IPA. Nici autoritățile naționale și nici Comisia nu au oferit sprijin financiar pentru a face față lipsei de formatori. Un alt motiv a fost faptul că autoritățile naționale nu au centralizat în mod oficial formarea privind IPA în cadrul mecanismului de formare și sprijin al IPA, astfel încât multe dintre activitățile de formare continuă să aibă loc în cadrul fiecărui minister de resort (a se vedea fotografia).

Proiectul nr. 16 a furnizat activități de formare pentru personalul responsabil de măsurarea calității aerului, însă nu a abordat principalul obstacol aflat în calea introducerii unui sistem de monitorizare a aerului pe deplin operațional, și anume lipsa de capacitate în termeni de echipamente funcționale. În plus, laboratorul de calibrare care a beneficiat de sprijin în cadrul proiectului nu a fost încă acreditat sau dotat cu personal.

Proiectul nr. 17 a furnizat un mijloc de aplicare a principiului „poluatorul plătește” și de consolidare a capacității de a face acest lucru, însă acesta nu a fost încă pus în aplicare de către autoritățile naționale. Același proiect a pregătit cadrul pentru introducerea tarifelor destinate să asigure sustenabilitatea instalațiilor de tratare a deșeurilor, însă țara nu a instituit încă un organism de reglementare care să aplice tarifele. Până la data auditului, proiectul nu produsese niciun impact sustenabil.

Clădirea din Skopje în care aveau loc formări și de unde era gestionat sprijinul IPA (proiectul nr. 10)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

40

Multe dintre proiectele auditate nu au obținut un impact din cauza obstacolelor care au rezultat din rigiditatea structurii și a organizării administrației publice. De exemplu, în cadrul unor proiecte care implicau autorități contractante, Curtea a constatat că relația dintre ministere nu era suficient de suplă pentru a permite schimburi de personal și de experiență. În plus, membrilor personalului administrativ care fuseseră formați în cadrul a trei dintre proiectele auditate pentru a instrui alți colegi adesea nu li se dădea voie să desfășoare cursuri de formare, iar activitatea de formare a altor membri ai personalului nu era compensată în niciun fel. În cazul a peste jumătate dintre proiectele auditate, Curtea a constatat că personalul format nu era întotdeauna încurajat să utilizeze competențele dobândite sau nu i se permitea întotdeauna acest lucru și că rotația excesivă a personalului și gradul ridicat de înlocuire a acestuia au condus la o lipsă de personal calificat.

O serie de obstacole împiedică realizarea de progrese în materie de consolidare a capacității administrative

41

Comisia nu dispunea de o strategie globală de sprijin pentru consolidarea capacității administrative în țară, iar proiectele auditate nu erau întotdeauna convergente, ca parte a unei abordări coerente, armonizate și coordonate. Unele proiecte nu au urmat linia trasată de asistența furnizată anterior în același sector, ele nefiind continuate în mod corespunzător prin furnizarea de sprijin suplimentar. De multe ori, motivul a fost acela că Comisia trebuie să facă alegeri în ceea ce privește resursele limitate de care dispune pentru a pune în aplicare o gamă largă de politici ale UE în această țară. În plus, proiectele individuale erau deseori foarte ambițioase și aveau numeroase obiective.

42

Realizarea obiectivelor asistenței IPA a fost, de asemenea, afectată de faptul că această asistență nu era suficient de receptivă, flexibilă și bine direcționată. De exemplu, impactul proiectelor auditate a fost adesea diminuat deoarece timpul scurs între stabilirea nevoii de asistență și livrarea rezultatelor era de patru ani sau chiar mai mult. În unele cazuri, nevoile se schimbaseră înainte ca rezultatele să fi fost livrate. Această situație a fost cauzată, în parte, de durata lungă a procesului de mobilizare a fondurilor IPA, dar și pentru că, atunci când proiectele erau selectate, acestea nu erau întotdeauna suficient de mature, ceea ce a redus eficiența implementării.

43

În cadrul IPA I, Comisia nu a dispus de fonduri pe care ar fi putut să le mobilizeze rapid pentru a aborda diversele probleme pe măsură ce acestea apăreau. Criza politică recentă a oferit un exemplu al modului în care fondurile pot fi astfel utilizate. Comisia a reușit să utilizeze cu succes fonduri în termen foarte scurt și în circumstanțe excepționale, pentru a furniza contribuții flexibile, bine direcționate și rapide din partea unor experți, în vederea sprijinirii unor priorități politice cu caracter urgent și sensibil.

44

Persistența unor obstacole în calea îmbunătățirii capacității administrative în țară a însemnat că obiectivele asistenței pentru preaderare nu erau întotdeauna îndeplinite. O problemă majoră a fost lipsa voinței politice la nivel înalt și a angajamentului din partea autorităților naționale pentru sprijinirea proiectelor IPA. De exemplu, la nivel politic, continuă să existe o rezistență la evoluția către o administrație publică independentă, puternică și reprezentativă (a se vedea caseta 4).

Caseta 4

Rezistența la dezvoltarea unei administrații publice independente, puternice și reprezentative

Cu sprijinul Comisiei, în februarie 2015, țara a instituit un nou cadru juridic pentru o funcție publică profesionistă. Principala noutate adusă de legislația respectivă consta în garantarea faptului că recrutarea angajaților din sectorul public se bazează pe merit și pe egalitatea de tratament. Deși este încă afectată de anumite lacune, această legislație reprezintă un pas major către crearea unei funcții publice puternice, independente și profesioniste. Cu două zile înainte de intrarea în vigoare a legii, parlamentul a adoptat o nouă lege privind transformarea unor posturi temporare în posturi permanente. Această lege eludează principiul recrutării bazate pe merit și a permis mai multor mii de angajați temporari să devină funcționari publici permanenți sau angajați publici fără a fi trecut printr-un concurs deschis.

Proiectul nr. 7 a format 600 de ofițeri administrativi care s-au numărat printre cei 2 400 de angajați recrutați de către autoritățile naționale din rândul comunităților minoritare³², conform celor stabilite de Acordul-cadru de la Ohrid³³ privind reprezentarea echitabilă. Deși salariate, persoanele în cauză nu desfășurau nicio activitate. Scopul pentru care a fost furnizată această pregătire a fost acela de a spori probabilitatea ca participanților să li se ofere posturi. La momentul auditului, majoritatea persoanelor formate în cadrul proiectului erau în continuare plătite, dar nu desfășurau nicio activitate. Obiectivul de a se obține o reprezentare echitabilă în administrația publică nu a fost atins.

Partea a II-a — Utilizarea gestiunii descentralizate ca mijloc de consolidare a capacităților

45

Curtea a examinat introducerea gestiunii descentralizate în cadrul IPA I și modul în care Comisia a soluționat problemele care au apărut la utilizarea acestui mod de gestiune. De asemenea, Curtea a examinat dacă utilizarea de către Comisie a gestiunii descentralizate a contribuit la consolidarea capacității administrative.

Țara nu era pregătită să facă față volumului și complexității fondurilor IPA, pentru care gestiunea era descentralizată

46

Fosta Republică iugoslavă a Macedoniei a solicitat Comisiei să descentralizeze gestionarea fondurilor IPA la nivelul autorităților naționale în 2008³⁴. În 2010, țara era responsabilă de contractarea și utilizarea unei sume de 470 de milioane de euro (76 %) din totalul pachetului financiar pus la dispoziția sa prin IPA I. Această sumă făcea obiectul fie al controalelor ex ante, fie al controalelor ex post din partea Comisiei. Autoritățile naționale trebuiau să creeze structuri operaționale pentru gestionarea fondurilor IPA descentralizate.

47

Procesul de descentralizare s-a derulat în conformitate cu cerințele de reglementare. Cu toate acestea, Comisia nu avea obligația de a evalua dacă autoritățile naționale erau pregătite pentru a gestiona volumul și complexitatea fondurilor IPA care urmau să fie descentralizate. Pentru ca modul de gestiune descentralizată să funcționeze corespunzător, este necesară o capacitate suficientă la nivelul structurilor operaționale.

48

La scurt timp după demararea procesului de descentralizare, autoritățile naționale nu erau în măsură să respecte termenele stabilite pentru prezentarea dosarelor privind contractele, în vederea efectuării controalelor ex ante de către Comisie. Această situație era deseori cauzată de faptul că autoritățile prezentau documente de o calitate insuficientă, care trebuiau returnate. În 2014, o treime din aceste documente s-au aflat în această situație. Rata de contractare a încetinit. Până la sfârșitul anului 2014, întârzierile au condus la dezangajarea³⁵ sumei de 70 de milioane de euro reprezentând fonduri în cadrul IPA I (11 % din fondurile IPA alocate țării), rămânând o sumă de 244 de milioane de euro care să fie angajată (aproximativ 40 % din total). În multe cazuri, dezangajările au avut drept rezultat pierderea unor proiecte destinate să finanțeze reforme esențiale. De exemplu, pentru 2010 au fost alocate 33 de milioane de euro, dar anularea a 12 din cele 31 de proiecte prezentate pentru finanțare a însemnat că 10 milioane de euro (33 %) au fost efectiv pierdute pentru finanțarea unor reforme în țară.

49

Comisia a pus întârzierile pe seama mai multor factori: un proces decizional foarte centralizat, care împiedică luarea la timp a deciziilor, lipsa resurselor materiale și a unui personal suficient de numeros și de calificat, acuzațiile de interferență politică în achizițiile publice și slaba cooperare interinstituțională. Comisia evidențiase deja deficiențe de acest tip în restul administrației publice înainte ca gestiunea să fi fost descentralizată. Dacă Comisia ar fi ținut cont în mai mare măsură de deficiențele deja identificate în cadrul administrației publice, ar fi putut să ajungă la concluzia că decizia de a descentraliza gestiunea ar fi trebuit amânată sau că doar o proporție mai scăzută din fondurile IPA ar fi trebuit să fie descentralizată, cu respectarea constrângerilor impuse de regulamentele aplicabile.

Comisia a luat măsuri, dar este în continuare probabilă dezangajarea de fonduri

50

Bazându-se pe experiența anterioară cu alte țări implicate în procesul de aderare, Comisia preconizase că primii ani de gestiune descentralizată aveau să fie o perioadă de învățare și de transfer de cunoștințe. Comisia a colaborat cu țara pentru a înlătura motivele de întârziere în contractarea și utilizarea fondurilor IPA. Cu toate acestea, se preconizează dezangajări suplimentare semnificative ale fondurilor IPA I în 2015, 2016 și 2017.

51

În 2015, Comisia a luat măsuri pentru a îmbunătăți situația fondurilor IPA I, de exemplu recentralizând gestionarea unora dintre proiectele IPA și accelerând procedurile de contractare prin reducerea numărului de controale ex ante. Pentru IPA II, Comisia evaluează, în prezent, nivelul optim de descentralizare și intenționează să fie mai selectivă în ceea ce privește tipurile de proiecte pe care le va descentraliza în vederea gestionării de către autoritățile naționale.

Gestiunea descentralizată ar fi putut fi utilizată la scară mai largă ca instrument de consolidare a capacităților pentru administrația publică

52

Atunci când gestiunea a fost descentralizată în 2010, obiectivul principal a fost acela de a pregăti țara pentru gestionarea viitoare a fondurilor structurale și agricole ale UE. Prin urmare, accentul a fost pus pe crearea unor structuri care să realizeze gestiunea descentralizată și pe consolidarea capacității personalului administrativ de a utiliza aceste structuri.

53

Descentralizarea gestiunii a necesitat investiții semnificative la nivel de resurse atât din partea țării, cât și a Comisiei. De exemplu, 436 de membri ai personalului administrativ au fost repartizați să lucreze în structurile operaționale, ceea ce reprezenta un cost salarial anual de 4,7 milioane de euro (conform cifrelor din 2014). Atât Comisia, cât și țara au organizat formări având ca temă crearea de structuri operaționale și programarea, contractarea și implementarea proiectelor IPA.

54

Gestiunea descentralizată a consolidat capacitatea în structurile operaționale. Controlul intern este mai puternic și deciziile operaționale sunt luate, în cea mai mare parte, la un nivel adecvat, existând mai puține ingerințe politice decât în alte părți ale administrației publice. Desfășurarea de către delegația UE a unor controale ex ante riguroase a oferit noi oportunități de „învățare prin practică”³⁶. Structurile operaționale au devenit „centre de excelență” în ceea ce privește capacitatea administrativă.

55

Deși consolidarea capacității administrative nu era inclusă printre obiectivele gestiunii descentralizate, Comisia ar fi putut să utilizeze în mai mare măsură experiența dobândită pentru a încuraja autoritățile naționale să transfere cunoștințe către restul administrației publice, de exemplu prin metoda „învățării prin practică”. Structurile operaționale create pentru gestiunea descentralizată erau privite ca organizații paralele sau chiar ca fiind separate de restul administrației publice. De exemplu, aceste structuri nu au fost incluse în strategia țării privind reforma administrației publice pentru perioada 2010-2015. În cadrul procesului de examinare a proiectelor cuprinse în eșantionul auditat, Curtea a observat un nivel scăzut de transfer al cunoștințelor și al experienței acumulate dinspre structurile operaționale către restul administrației publice. Astfel, experiența în ceea ce privește descentralizarea gestiunii nu a contribuit în mod semnificativ la o îmbunătățire generală a capacității administrative în țară.

Partea a III-a — Contribuția dialogului politic la consolidarea capacității administrative

56

Curtea a examinat modul în care principalele structuri create în temeiul ASA pentru dialogul politic între Comisie și fosta Republică iugoslavă a Macedoniei au fost utilizate pentru a contribui la consolidarea capacității administrative. De asemenea, Curtea a examinat contribuția adusă de dialogul politic derulat în afara acestor structuri formale, prin intermediul unor structuri alternative create în cursul perioadei auditate pentru a compensa lipsa cadrului de dialog care ar fi fost oferit de negocierile de aderare.

Deși bine organizat, dialogul politic nu a contribuit în mod semnificativ la consolidarea globală a capacității administrative

57

Principalele structuri de dialog politic au fost înființate în temeiul ASA. Acestea sunt Consiliul de stabilizare și asociere, Comitetul de stabilizare și asociere, șapte subcomitete de stabilizare și asociere și Grupul special pentru reforma administrației publice. Comisia și reprezentanții țării se reunesc în mod regulat în cadrul acestor foruri pentru a discuta despre nevoia de progrese pe calea reformei și despre capacitatea insuficientă a țării.

58

La cel mai înalt nivel, dialogul are loc în cadrul Consiliului de stabilizare și asociere³⁷, pentru a evalua progresele înregistrate atât în ceea ce privește îndeplinirea criteriilor politice și economice de aderare (criteriile de la Copenhaga), cât și în ceea ce privește cooperarea financiară. În perioada auditată, discuțiile s-au axat de multe ori pe necesitatea de a se înlătura obstacolele care continuau să existe în calea consolidării capacității administrative. Unele dintre domeniile-cheie abordate au fost:

(a)nevoia unei îmbunătățiri a politicilor și a unei mai bune aplicări a legislației pentru a obține rezultate mai concrete în lupta împotriva corupției;

(b)nevoia de a respecta și de a consolida independența administrației publice; și

(c)nevoia de a aplica principiile transparenței, meritocrației și reprezentării echitabile la toate nivelurile în țară.

59

Reprezentanții Comisiei și cei ai țării au purtat discuții pe tema deficiențelor de la nivelul capacității administrative și în cadrul reuniunilor anuale ale subcomitetelor de stabilizare și asociere, precum și ale Grupului special pentru reforma administrației publice. Deși discuțiile din cadrul tuturor structurilor ASA pentru dialogul politic s-au intensificat pe parcursul perioadei auditate, aspectele dezbătute au rămas aceleași.

60

Structurile de dialog politic create în temeiul ASA au fost adaptate la procesul de aderare atât timp cât acesta și-a urmat cursul, însă, în cursul perioadei auditate, acestea nu au contribuit cu succes la consolidarea capacității administrative. Această situație se explică parțial prin faptul că autoritățile naționale nu aveau voința politică de a avansa. O altă cauză o constituie și faptul că lipsa unor progrese formale pe calea aderării a redus marja potențială de manevră pe care Comisia o avea pentru a încuraja țara să consolideze capacitatea administrativă. De exemplu, cadrul oferit de negocierile de aderare include, de regulă, un exercițiu de examinare analitică pentru fiecare domeniu de politică (viitorul capitol de negociere), pentru a determina cât de bine este pregătită țara în domeniul respectiv. Pe baza acestui exercițiu, Comisia poate recomanda ca anumite condiții („criterii de deschidere, intermediare și de închidere”) să fie îndeplinite înainte ca un anumit capitol să poată fi deschis spre negociere sau închis. Această structură nu există în prezent în țară.

Alte mecanisme de dialog au abordat necesitatea consolidării capacității administrative, dar nu au condus la progrese în eliminarea obstacolelor existente

61

Comisia a întreținut în mod constant un dialog bilateral cu fosta Republică iugoslavă a Macedoniei pe teme specifice de interes pentru țară. Între personalul administrativ din cadrul ministerelor și reprezentanții Comisiei au avut loc în mod frecvent schimburi de opinii cu privire la o gamă largă de chestiuni. Aceasta a oferit țării ocazia de a învăța despre metodele UE și de a înțelege politica UE cu privire la extindere, înregistrându-se progrese în anumite domenii sensibile. De exemplu, Comisia a ajutat țara să elaboreze și să mențină un „registru” al cazurilor de corupție, ceea ce a avut drept efect pozitiv sporirea informațiilor disponibile cu privire la acuzațiile de corupție cărora li se dă curs de către autoritățile naționale. Cu toate acestea, registrul nu oferă informații privind acuzațiile cărora nu li s-a dat curs.

62

Abordarea Comisiei în ceea ce privește sprijinirea țărilor vizate de procesul de extindere s-a schimbat în anul 2014, când dialogul a fost centralizat în cadrul DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea. În majoritatea domeniilor de politică, țara nu se mai angajează în dialog cu direcțiile generale relevante ale Comisiei, ci cu centrele sectoriale de expertiză tematică create cu ocazia reorganizării din 2015 a DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea. O altă schimbare o reprezintă faptul că, în cadrul IPA II, gestiunea descentralizată în sectorul transporturilor și în cel al mediului nu mai este sprijinită de DG Politică Regională și Urbană³⁸. Acest lucru este un motiv de îngrijorare pentru respectivele sectoare ale administrației publice, care au sentimentul că sunt acum private de o sursă majoră de sprijin pentru consolidarea capacității administrative în țară.

63

În lipsa cadrului furnizat de negocierile de aderare (a se vedea punctul 60), țara a pierdut dinamica reformei în multe domenii importante. Pentru a contracara acest aspect, Comisia a analizat metode alternative de continuare a dialogului politic. În 2012, Comisia a creat dialogul la nivel înalt privind aderarea ca o punte către deschiderea negocierilor. Acest dialog s-a axat pe obiective convenite între comisarul pentru politica europeană de vecinătate și negocierile în vederea extinderii și prim-ministrul țării³⁹. Dialogul la nivel înalt privind aderarea a acoperit probleme similare cu cele ridicate în cadrul structurilor ASA, inclusiv necesitatea de a se consolida capacitatea administrativă și de a se înlătura obstacolele existente în calea implementării reformei. Dialogul a avut loc atât la nivel politic înalt, cât și la nivel tehnic. În urma acuzațiilor de fraudare a alegerilor legislative din 2012, principalul partid de opoziție a boicotat lucrările parlamentului timp de peste doi ani. În consecință, dialogul la nivel înalt privind aderarea a fost întrerupt la nivel politic din 2013 până în septembrie 2015, deși s-au înregistrat unele progrese în ceea ce privește aspectele tehnice.

64

Recunoscând nevoia de a se avansa, în pofida lipsei unui cadru pentru dialog, în 2013, Comisia a arătat că, la cererea Consiliului European, ar fi pregătită să inițieze lucrările pregătitoare pentru „o examinare analitică a acquis-ului UE, începând cu capitolul privind sistemul judiciar și drepturile fundamentale și cel privind justiția, libertatea și securitatea”⁴⁰. Consiliul nu a dat curs acestei propuneri.

65

În 2015, au fost făcute publice o serie de interceptări ale unor conversații telefonice ale unor politicieni, care sugerează implicarea membrilor guvernului în acțiuni de fraudă electorală și alte activități de corupție. În urma acestei situații, Comisia a decis să promoveze o întoarcere la masa negocierilor pentru a preveni deteriorarea în continuare a situației. În cursul anului 2015, Comisia s-a angajat într-un dialog intens cu țara pentru a găsi o modalitate de ieșire din actuala criză internă, ceea ce a condus la Acordul de la Przino încheiat între principalele partide politice sub egida UE. Comisia a prezentat de asemenea documentul „Prioritățile de reformă urgente” pentru a aborda problemele sistemice (a se vedea punctul 9) în domenii-cheie precum statul de drept și sistemul judiciar, depolitizarea administrației publice și libertatea de exprimare.

66

Implicarea Comisiei în criza actuală îi oferă acesteia ocazia de a obține angajamente din partea guvernului cu privire la înlăturarea obstacolelor care împiedică de mult timp consolidarea capacității administrative în țară.

17Prin „realizare” se înțelege ceea ce se produce sau se obține cu resursele alocate unei intervenții, de exemplu cursurile de formare derulate în legătură cu consolidarea capacităților. A se vedea Raportul special nr. 21/2015 al Curții de Conturi Europene, intitulat „Analiza riscurilor aferente unei abordări axate pe rezultate pentru acțiunile UE de dezvoltare și cooperare” (http://eca.europa.eu).

18Impact: consecințele socioeconomice pe termen mai lung care pot fi observate după o anumită perioadă de la finalizarea unei intervenții, de exemplu ameliorările înregistrate în ceea ce privește capacitatea administrativă. Ibidem.

19SEC(2007) 1432 final din 6 noiembrie 2007, Raportul din 2007 privind progresele înregistrate, p. 28-29.

20OCDE „Peer assistance in public procurement, concessions and public-private partnerships, Final report” (Asistența reciprocă în materie de achiziții publice, concesiuni și parteneriate public-privat, raport final), octombrie 2011, Rapoartele din 2015 privind progresele înregistrate și documentul de lucru al serviciilor Comisiei SWD (2015) 212 final, p. 35-36.

21Ibidem.

22SEC(2009) 1335 final „Raportul din 2009 privind progresele înregistrate”, p. 35, SEC(2010) 1332 final „Raportul din 2010 privind progresele înregistrate”, p. 14, SEC(2011) 1203 final „Raportul din 2011 privind progresele înregistrate”, p. 14, SWD (2012) 332 final, „Raportul din 2012 privind progresele înregistrate”, p. 12, COM(2013) 700 final „Raportul din 2013 privind progresele înregistrate”, p. 11 și 42, SWD (2014) 303 final, „Raportul din 2014 privind progresele înregistrate”, p. 25. A se vedea, de asemenea, evaluarea tematică a sprijinului IPA pentru lupta împotriva corupției, 2014/348-486/2, p. 74.

23Raportul din 2011 privind progresele înregistrate, p. 14, Raportul din 2012 privind progresele înregistrate, p. 12, Raportul din 2013 privind progresele înregistrate, p. 11 și 42, Raportul din 2014 privind progresele înregistrate, p. 25.

24OCDE (2013), „The Former Yugoslav Republic of Macedonia Priorities Report 2013” (Raportul din 2013 privind prioritățile în ceea ce privește fosta Republică iugoslavă a Macedoniei), rapoartele SIGMA privind evaluarea țărilor, 2013/09, Serviciul de publicații al OCDE, p. 13.

25A se vedea, de exemplu, L. Grozdanovska Dimishkovska, „Națiuni în tranziție”, p. 424-425, și Raportul din 2013 privind drepturile omului în Macedonia, elaborat de Departamentul de Stat al SUA, p. 17 (http://www.state.gov/documents/organization/220516.pdf).

26În special prin intermediul unor rapoarte de examinare analitică și al unor planuri de acțiune aferente, precum și al unor criterii pentru deschiderea și închiderea capitolelor de negociere.

27A se vedea raportul finanțat de UE „Establishing Comparative Indicator-based Monitoring of Anti-corruption Progress in EU candidate, potential candidate countries and Kosovo” (Introducerea unei monitorizări bazate pe indicatori comparativi pentru progresele în materie de combatere a corupției în țările candidate și potențial candidate la aderarea la UE, precum și în Kosovo), p. 35. În Raportul său din 2011 privind progresele înregistrate, Comisia arată că au fost formulate întrebări cu privire la criteriile utilizate de către parlament la selectarea celor șapte noi membri ai Comisiei de stat pentru prevenirea corupției, iar potrivit Raportului Comisiei din 2013 privind progresele înregistrate, concedierea fostului președinte al Comisiei de stat pentru prevenirea corupției fără să existe un temei juridic clar a constituit o sursă de îngrijorare.

28A se vedea, de asemenea, evaluarea tematică a sprijinului IPA pentru lupta împotriva corupției 2014/348-486/2 „Prevenirea și lupta eficientă împotriva corupției”, p. 125, în care se arată că eficacitatea depinde de capacitatea guvernului de a înlătura anumiți factori precum lipsa de independență și constrângerile bugetare cu care se confruntă Comisia de stat pentru prevenirea corupției sau lipsa generală a capacității administrative la nivelul beneficiarilor proiectelor.

29SEC (2008) 2695 final, Raportul din 2008 privind progresele înregistrate, p. 59.

30Structura operațională include autoritatea contractantă și ministerele de resort.

31JASPERS este un parteneriat având ca obiect asistența tehnică, încheiat între DG Politică Regională și Urbană, BEI și BERD, care oferă consultanță independentă pentru a ajuta țările beneficiare să elaboreze proiecte majore de înaltă calitate.

32Etnici albanezi, sârbi, turci, romi etc.

33Acordul-cadru de la Ohrid este un acord de pace semnat la 13 august 2001 de guvern și de reprezentanții comunității etnice albaneze. Acest acord a pus capăt conflictului armat dintre Armata albaneză de eliberare națională și forțele naționale de securitate și a pus bazele pentru îmbunătățirea drepturilor etnicilor albanezi.

34Posibilitatea descentralizării gestiunii în țările candidate este prevăzută la articolele 11 și 14 din Regulamentul (CE) nr. 718/2007.

35Comisia dezangajează fonduri angajate pentru un proiect atunci când acestea nu sunt utilizate până la termenul stabilit. Aceste fonduri sunt pierdute pentru proiectul în cauză.

36În acest stadiu, controlul ex ante reprezintă o parte necesară a gestiunii descentralizate, având scopul de a proteja interesele financiare ale UE.

37La reuniuni participă Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate/vicepreședinte al Comisiei (sau reprezentantul acestuia), comisarul pentru politica europeană de vecinătate și negocierile de extindere și miniștri sau secretari de stat din țară.

38DG Politică Regională și Urbană își va relua acest rol atunci când țara va fi considerată mai aproape de aderare.

39Printre domeniile vizate se numără și cele care fac obiectul auditului: statul de drept (inclusiv politica în domeniul corupției) și drepturile fundamentale, reforma electorală, relațiile interetnice, reforma administrației publice (inclusiv gestionarea resurselor umane, procedurile administrative și descentralizarea) și guvernanța economică (inclusiv gestionarea finanțelor publice).

40COM(2013) 700 final, „Strategia de extindere și principalele provocări pentru perioada 2013-2014”.

Concluzii și recomandări

67

Curtea concluzionează că progresele în ceea ce privește consolidarea capacității administrative în domenii-cheie au fost relativ limitate în cursul perioadei auditate. Acționând într-un context dificil, Comisia nu s-a asigurat în mod suficient, în cazul multora dintre proiectele examinate, că acestea contribuie în mod eficace la consolidarea capacității administrative.

68

Toate proiectele auditate în sectorul reformei în administrația publică includ activități destinate să consolideze capacitatea administrativă, dar acestea nu au reușit să remedieze în mod suficient multe deficiențe. Pentru anumite domenii-cheie în care exista deja o legislație consolidată (de exemplu, controlul intern și dezvoltarea unei funcții publice profesioniste și independente), IPA a furnizat o asistență redusă în perioada auditată și nu s-au înregistrat progrese semnificative în ceea ce privește punerea în aplicare a respectivei legislații. În alte domenii-cheie (cum ar fi lupta împotriva corupției și procedurile de achiziții publice), proiectele IPA au avut un impact redus, în lipsa unui sprijin activ din partea autorităților naționale (a se vedea punctele 23-33).

Recomandarea 1
Oferirea de asistență concretă pentru priorități clasificate în funcție de importanța lor

Comisia ar trebui să își concentreze asistența pentru consolidarea capacității administrative asupra unor priorități clasificate în funcție de importanța lor, care să țină cont de deficiențele semnificative existente în domenii-cheie. Câteva exemple de domenii în care Curtea a constatat necesitatea unor îmbunătățiri în cursul auditului sunt următoarele:

(i)eficiența sistemului de achiziții publice, de exemplu prin dezvoltarea în continuare a achizițiilor publice electronice;

(ii)transparența cheltuielilor publice, de exemplu prin îmbunătățirea nivelului de disponibilitate și de calitate a datelor privind cazurile de corupție raportate, în scopul de a permite controlul de către societatea civilă și publicul larg;

(iii)controlul intern, de exemplu prin îmbunătățirea poziției și a competențelor profesionale ale auditorilor interni.

69

În ceea ce privește sectorul mediului și mai ales cel al transporturilor, doar puține dintre proiectele auditate au abordat problema consolidării capacităților în vederea îmbunătățirii procesului de aliniere la acquis-ul UE. Alte proiecte au vizat consolidarea capacității administrative prin metoda „învățării prin practică”, dar nu au inclus activități destinate în mod clar să sprijine acest obiectiv (a se vedea punctele 34-36).

Recomandarea 2
Intensificarea eforturilor depuse în vederea consolidării capacităților

În sectorul transporturilor și în cel al mediului, Comisia ar trebui:

(i)să își intensifice eforturile de consolidare a capacității administrative în ceea ce privește contractarea, implementarea și gestionarea proiectelor, de exemplu prin furnizarea de formare adaptată pentru autoritățile contractante, printr-o mai bună promovare a activităților de „învățare prin practică” și prin oferirea unui acces mai larg la JASPERS;

(ii)să obțină un angajament ferm din partea autorităților naționale de a alinia legislația națională la legislația UE și de a întări legătura dintre consolidarea capacităților și sprijinul din partea UE.

70

Proiectele auditate de Curte erau, în general, solide și bine gestionate, însă rezultatele erau adesea obținute doar parțial sau nu li se dădea curs în mod corespunzător. Majoritatea proiectelor au obținut realizările planificate, însă, de cele mai multe ori, acestea nu erau exploatate pe deplin. În mod frecvent, proiectele au avut doar un impact limitat și nu erau întotdeauna sustenabile. Impactul a fost de asemenea diminuat deoarece proiectele erau ambițioase și acopereau o gamă largă de priorități (a se vedea punctele 37-40).

Recomandarea 3
Ameliorarea modului de urmărire a realizărilor și a sustenabilității impactului

Comisia ar trebui să exploateze mai bine instrumentele din cadrul politicilor pentru a consolida angajamentul luat de autoritățile naționale în ceea ce privește procesul de reformă, prin includerea unei urmăriri active și prelungite a realizărilor și a impacturilor. Acest aspect ar trebui să fie urmărit îndeaproape în cadrul comitetelor de monitorizare IPA.

71

Proiectele auditate nu se încadrau întotdeauna într-o abordare coerentă, armonizată și coordonată, destinată consolidării capacității administrative. Unele proiecte nu au urmat linia trasată de asistența furnizată anterior în același sector și nu au fost continuate în mod corespunzător prin furnizarea de sprijin suplimentar. Adesea, patru ani sau chiar mai mult s-au scurs între stabilirea nevoii de asistență și obținerea rezultatelor proiectului (a se vedea punctele 41-44).

Recomandarea 4
Direcționarea mai bună a asistenței

Proiectele IPA ar trebui să fie aplicate într-o ordine relevantă și să fie integrate într-o abordare coerentă. Atunci când planifică proiectele, Comisia ar trebui:

(i)să alinieze mai bine prioritățile în etape succesive și să reflecte acest lucru la programarea și utilizarea fondurilor IPA;

(ii)să utilizeze o parte mai importantă din alocările IPA pentru a oferi un sprijin rapid, flexibil și direcționat pentru a aborda probleme urgente și sensibile legate de politică și de acquis.

72

Gestionarea descentralizată a fondurilor IPA a permis un transfer fructuos de cunoștințe. Cu toate acestea, s-ar fi înregistrat mai puține întârzieri și dezangajări dacă descentralizarea ar fi fost pusă în aplicare treptat. Deși consolidarea capacității administrative nu era inclusă printre obiectivele gestiunii descentralizate, experiența dobândită ar fi putut fi utilizată cu mai multă eficacitate de către autoritățile naționale pentru a contribui la îmbunătățirea globală a capacității administrative în administrația publică (a se vedea punctele 46-55).

Recomandarea 5
Utilizarea într-o mai mare măsură a gestiunii descentralizate pentru a consolida capacitățile

Comisia ar trebui să utilizeze mai selectiv modul de gestiune descentralizată, având în vedere volumul fondurilor, precum și caracterul complex și sensibil al proiectelor care trebuie descentralizate. Odată ce s-au constatat exemple de bune practici în cadrul structurilor operaționale create în vederea gestionării descentralizate, Comisia ar trebui să încurajeze autoritățile naționale să extindă aceste practici la alte părți ale administrației, de exemplu, pentru a încuraja delegarea luării de decizii la nivelul corespunzător și pentru a consolida sistemele de control intern.

73

Mecanismele de dialog politic erau adecvate pentru susținerea reformei în țară, dar nu au contribuit în mod semnificativ la consolidarea capacității administrative globale în cursul perioadei auditate. Acest lucru se explică prin lipsa voinței politice din țară de a se înlătura unele dintre obstacolele aflate în calea reformei, precum și prin marja redusă pe care Comisia o avea – în absența cadrului de dialog oferit de negocierile de aderare – pentru a încuraja reforma în domenii sensibile. În cursul anului 2015, Comisia a continuat să se implice îndeaproape în facilitarea unui acord politic pentru depășirea crizei politice în care se afla țara, această poziție oferindu i ocazia de a insufla un nou elan pentru reformă (a se vedea punctele 57-66).

Recomandarea 6
Utilizarea dialogului politic pentru a garanta angajamentul în vederea consolidării capacității administrative

În contextul unei ocazii reînnoite de a consolida capacitatea administrativă pentru o mai bună implementare a reformei, Comisia ar trebui să utilizeze dialogul politic cu scopul de:

(i)a obține un angajament ferm în vederea consolidării capacității de combatere a corupției și de îmbunătățire a transparenței;

(ii)a solicita țării să continue consolidarea „registrului” de cazuri de corupție, astfel încât acesta să devină un instrument util pentru evaluarea progreselor realizate în lupta împotriva corupției;

(iii)a pune accentul și mai mult pe rezultatele obținute în urma monitorizării pentru a inversa regresia în ceea ce privește reforma administrației publice, inclusiv punerea în aplicare a legislației în domenii precum achizițiile publice și controlul intern al finanțelor publice;

(iv)a adopta obiective și termene pentru o abordare structurată vizând înlăturarea obstacolelor din calea consolidării capacității administrative, pentru a pune în aplicare domenii-cheie ale acquis-ului.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 1 martie 2016.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

Anexe

Anexa I

Momente-cheie în relațiile dintre UE și fosta Republică iugoslavă a Macedoniei

1999

•26 mai – Procesul de stabilizare și de asociere pentru țări din Europa de Sud-Est.

2000

•24 ianuarie – Adoptarea de către Consiliu a directivelor de negociere pentru un acord de stabilizare și de asociere (ASA).

2001

•9 aprilie – Semnarea ASA, primul acord de acest tip din regiune.

2003

•21 iunie – În cadrul reuniunii la nivel înalt UE-Balcanii de Vest de la Salonic, UE își reafirmă sprijinul în favoarea unui viitor european pentru țările din Balcanii de Vest.

2004

•22 martie – Țara își depune cererea de aderare la UE.

•1 aprilie – ASA intră în vigoare.

2005

•16 decembrie – La recomandarea Comisiei, Consiliul acordă țării statutul de țară candidată.

2007

•30 octombrie – Semnarea Acordului-cadru IPA și a Acordului de finanțare pentru programul național IPA 2007.

2008

•1 ianuarie – Intră în vigoare Acordul privind facilitarea acordării vizelor și Acordul de readmisie.

2009

•7 octombrie – Comisia recomandă trecerea la etapa 2 din ASA.

•14 octombrie – Comisia recomandă deschiderea negocierilor de aderare.

•8 decembrie – Concluziile Consiliului Afaceri Generale. Nicio decizie cu privire la prima recomandare a Comisiei de deschidere a negocierilor de aderare.

•19 decembrie – Se acordă dreptul de a călători fără viză în spațiul Schengen.

2010

•9 noiembrie – Comisia recomandă deschiderea negocierilor de aderare.

•14 decembrie – Concluziile Consiliului Afaceri Generale. Nicio decizie cu privire la recomandarea Comisiei de a deschide negocierile.

2011

•12 octombrie – Comisia recomandă deschiderea negocierilor de aderare.

•5 decembrie – Concluziile Consiliului Afaceri Generale. Nicio decizie cu privire la recomandarea Comisiei de a deschide negocierile.

2012

•15 martie – Comisarul Füle lansează dialogul la nivel înalt privind aderarea, angajat cu Comisia.

•7 mai și 17 septembrie – Comisarul Füle participă la reuniunile plenare din cadrul dialogului la nivel înalt privind aderarea.

•10 octombrie – Comisia recomandă deschiderea negocierilor de aderare.

•11 decembrie – Concluziile Consiliului Afaceri Generale. Nicio decizie cu privire la recomandarea Comisiei de a deschide negocierile.

•24 decembrie - În timpul unei dezbateri aprinse privind bugetul 2014, președintele parlamentului național dispune scoaterea din clădirea parlamentului a parlamentarilor opoziției și a tuturor jurnaliștilor. Principalul partid de opoziție începe să boicoteze sesiunile parlamentare.

2013

•16 octombrie – Comisia recomandă deschiderea negocierilor de aderare.

•17 decembrie – Concluziile Consiliului Afaceri Generale. Nicio decizie cu privire la recomandarea pozitivă a Comisiei.

2014

•8 octombrie – Comisia afirmă că țara „continuă să îndeplinească într-o măsură suficientă” criteriile de aderare la UE și, pentru cel de al 6-lea an consecutiv, recomandă deschiderea negocierilor.

•16 decembrie – Concluziile Consiliului Afaceri Generale. Nicio decizie cu privire la cea de a 6-a recomandare a Comisiei privind deschiderea negocierilor de aderare.

2015

•31 ianuarie – Parchetul îl acuză pe principalul lider al opoziției de „conspirație cu un serviciu de informații străin în vederea răsturnării guvernului”. UE își exprimă îngrijorarea cu privire la deteriorarea dialogului politic în țară și solicită desfășurarea unei investigații independente și transparente.

•10 februarie – Liderul opoziției începe să facă declarații despre ascultarea telefoanelor, susținând că guvernul a supravegheat în mod ilegal aproape 20 000 de cetățeni.

•18 februarie – Comisarul Hahn vizitează Skopje și își exprimă, de asemenea, profunda îngrijorare cu privire la afirmațiile privind supravegherea a mii de cetățeni, solicitând ca această chestiune să fie investigată în mod serios.

•21 aprilie – Consiliul Afaceri Generale își exprimă profunda îngrijorare cu privire la deteriorarea situației din țară și solicită liderilor politici să ia măsuri urgente pentru remedierea acestei situații.

•9-10 mai – Au loc ciocniri în orașul Kumanovo din nordul țării, care se soldează cu decesul a opt polițiști și a 14 presupuși membri ai unei grupări armate etnice albaneze.

•2 iunie – Comisarul Hahn se întâlnește cu lideri din cele patru principale partide politice; aceștia din urmă semnează Acordul de la Przino.

•22 și 23 iunie – Consiliul Afaceri Generale și Externe al UE invită toate părțile implicate să onoreze acordul pe care l-au încheiat la 2 iunie și să pună în aplicare toate recomandările Comisiei.

•15 iulie – Se decide încheierea unui protocol pentru punerea în aplicare a Acordului de la Przino. Principalele elemente includ revenirea partidului de opoziție în parlament la 1 septembrie, instituirea unui guvern tehnocrat începând cu 15 ianuarie și organizarea de alegeri parlamentare în data de 24 aprilie 2016.

•15 septembrie – Numirea unui procuror însărcinat să investigheze aspectele care decurg din interceptarea comunicațiilor.

•18 septembrie – Comisarul Hahn vizitează Skopje pentru o reuniune plenară în cadrul dialogului la nivel înalt privind aderarea.

•2 octombrie – Prim-ministrul Gruevski reafirmă faptul că prioritățile țării sunt aderarea la UE și la NATO și soluționarea vechiului litigiu privind numele țării.

•5 noiembrie 2015 – Comisia afirmă că este pregătită să își extindă recomandarea de a deschide negocierile de aderare. Aceasta va fi însă condiționată de aplicarea continuă a acordului politic din iunie/iulie și de realizarea unor progrese substanțiale în punerea în aplicare a priorităților urgente de reformă.

Sursa: Comisia Europeană.

Anexa II

Proiecte auditate

Proiect nr.
(în text)
Denumirea proiectului
Contract nr.
Suma contractată
(în euro)

Achiziții publice

1.
Sprijinirea sistemului de achiziții publice
260-590
986 442

2.
Sprijin pentru îmbunătățirea guvernanței și a gestionării
253-091 + 296-874
10 204 081
3 061 225

3.
Program de sprijin pentru îmbunătățirea guvernanței și a gestionării (SIGMA), subprogramul pentru consolidarea capacității instituționale în regiunea IPA
319-423
10 000 000

4.
Formare în domeniul achizițiilor publice în Balcanii de Vest și în Turcia
248-580
3 962 000

Corupția

5.
Sprijin pentru redactarea documentelor strategice de urmărire a acțiunilor întreprinse și a planurilor de acțiune aferente pentru prevenirea și reprimarea corupției și a conflictelor de interese
252-831
165 968

6.
Schimb de bune practici ale UE în domeniul monitorizării luptei împotriva corupției la nivel local
10-39880
138 500

Inițiativa pentru consolidarea capacităț ilor

7.
Asistență tehnică pentru Ministerul Societății Informaționale și Administrației și consolidarea implementării sistemului național de coordonare a formării
10-14592
1 095 000

8.
Funcționarea Școlii regionale de administrație publică și organizarea activităților acesteia
256-128
2 400 000

9.
Funcționarea Școlii regionale de administrație publică și organizarea activităților acesteia
331-241
3 500 000

10.
Asistență tehnică pentru Facilitatea de formare și sprijin a IPA pentru fosta Republică iugoslavă a Macedoniei în cadrul Regulamentului IPA 2007
240-984
969 000

11.
Consolidarea capacității instituțiilor de a gestiona și de a implementa programele operaționale
260-772
1 599 710

Transporturi

12.
Consolidarea capacității administrative și operaționale a Inspectoratul de stat pentru transporturi
09-42802
732 750

13.
Supervizarea porțiunii de legătură rămase de-a lungul coridorului X la nivelul tronsonului de autostradă Demir Kapija-Smokvica
09-24859/1
8 977 500

14.
Elaborarea unei documentații detaliate de proiectare și licitație pentru construirea noului tronson feroviar dintre punctul de frontieră Kichevo și Republica Albania ca parte din coridorul VIII și elaborarea documentației de licitație pentru supravegherea lucrărilor de construcții efectuate în țara beneficiară
11-28412/1
7 752 425

Mediu

15.
Consolidarea capacităților administrative la nivel central și local pentru punerea în aplicare și asigurarea respectării legislației în materie de gestionare a deșeurilor
244-793
1 297 150

16.
Consolidarea capacităților la nivel central și local pentru gestiunea de mediu în domeniul calității aerului
245-323
1 000 000

17.
Asistență tehnică pentru Studiul privind introducerea tarifului național pentru apă
10-10139/1
785 000

Sursa: Date extrase din baza de date a Comisiei Europene.

Răspunsul Comisiei

Rezumat

V

Obiectivul investițiilor IPA I în infrastructură în domeniul mediului și al transporturilor a fost consolidarea capacității administrative prin proiecte de tipul învățării prin practică. Aceasta înseamnă că țara dezvoltă în mod indirect know-how privind achizițiile în aceste sectoare în conformitate cu cadrul legal privind fondurile structurale.

VI

Recunoscând că sistemul de implementare descentralizată (SID) ar putea încetini procesul de stabilire a nevoilor și obținerea de rezultate, Comisia ar dori să sublinieze faptul că procesul de programare a asistenței financiare, implementarea acestor programe și măsurarea rezultatelor reprezintă un exercițiu etapizat și complex care, în general, durează câțiva ani, indiferent de tipul de proiecte sau de modul de gestionare.

VII

Obiectivul SID este de a institui un sistem funcțional pentru gestionarea descentralizată a fondurilor UE. Autoritățile naționale ar putea fi încurajate să utilizeze acest instrument ca o bună practică pentru întreaga administrație publică. În fosta Republică iugoslavă a Macedoniei este în curs de pregătire un program amplu de reformă a gestionării finanțelor publice (GFP), care se bazează pe un diagnostic cuprinzător al subsistemelor GFP și se așteaptă ca acesta să conducă la creșterea capacității întregii administrații publice în acest domeniu.

Introducere

12

Comisia este de acord cu această împărțire pe sectoare a cheltuielilor. Comisia ar dori să furnizeze următoarele informații suplimentare. În conformitate cu Regulamentul IPA I, asistența este programată și pusă în aplicare în conformitate cu următoarele componente:

1.Asistență pentru tranziție și consolidarea instituțiilor – componenta acoperă toate sectoarele;

2.Cooperare transfrontalieră – componenta acoperă sectorul de cooperare teritorială;

3.Dezvoltare regională – componenta acoperă sectoarele mediului și al transporturilor;

4.Dezvoltarea resurselor umane – componenta acoperă sectorul educației, al ocupării forței de muncă și al politicilor sociale;

5.Dezvoltare rurală – componenta acoperă sectorul agriculturii.

Ultimele trei componente vizau proiecte de tipul celor derulate prin intermediul fondurilor structurale și erau accesibile numai țărilor candidate acreditate pentru gestionarea fondurilor într-un mod descentralizat.

13

Sprijinul IPA I pentru proiectele de tipul celor derulate prin intermediul fondurilor structurale, de exemplu, investițiile în domeniul mediului și în cel al transporturilor, a fost posibil din punct de vedere legal pentru această țară numai în cadrul SID. În cazul gestionării descentralizate, fondurile alocate sunt gestionate de structuri specifice din cadrul administrației publice din țara acreditată în mod specific în acest sens.

Observații

27

În absența unui cadru de negociere, Comisia utilizează instrumentele disponibile pentru a sprijini consolidarea capacităților în acest domeniu. Țara a adoptat în 2015 un plan de acțiune care prevede măsuri concrete cu termene și a stabilit responsabilitățile într-o serie de domenii prioritare, inclusiv în ceea ce privește lupta împotriva corupției. Comisia monitorizează periodic progresele înregistrate în punerea în aplicare a acestui plan de acțiune și urmărește această punere în aplicare la cel mai înalt nivel. Comisia abordează acest domeniu în raportul său privind progresele înregistrate și în prioritățile urgente în materie de reformă. În plus, în conformitate cu planul de acțiune cuprinzând prioritățile urgente în materie de reformă pregătit de această țară, un capitol special este dedicat luptei împotriva corupției, fiind stabilite obiective și termene clare. Lupta împotriva corupției este, de asemenea, abordată prin dialogul la nivel înalt privind aderarea (High Level Accession Dialogue – HLAD) în cadrul căruia sunt stabilite, de asemenea, obiective și termene pentru abordarea acestui aspect. Realizarea cu succes a tuturor obiectivelor depinde, în ultimă instanță, de autoritățile naționale, care trebuie să demonstreze voința politică necesară în acest sens.

29

Comisia are o abordare clară cu privire la modalitatea de a sprijini organizațiile societății civile, astfel cum este descrisă în Comunicarea Comisiei [COM(2012) 492 din 12 septembrie 2012] și în „Orientările 2014-2020 privind sprijinul UE pentru societatea civilă din țările implicate în procesul de aderare” și poartă un dialog intens cu acestea în toate sectoarele cheie, în special în lupta împotriva corupției. Comisia explorează în mod constant noi modalități inovatoare de sprijinire a organizațiilor societății civile (OSC).

Caseta 2 – Prima liniuță

În ceea ce privește proiectul nr. 7, la 14 februarie 2014, țara a adoptat o legislație care prevede obligația de a efectua analiza funcțională înainte de fiecare modificare a organigramei. Este important ca autoritățile naționale să asigure punerea corectă în aplicare a legislației.

Caseta 2 – A treia liniuță

Cadrul juridic actual din această țară nu permite administrației publice să acorde fonduri suplimentare pentru cei care desfășoară aceste activități de formare.

Caseta 3 – A patra liniuță

Deși Comisia este de acord cu observația la proiectul nr. 16, este necesar să se sublinieze că UE oferă un sprijin tehnic substanțial pentru consolidarea capacităților și în ceea ce privește echipamentul în acest domeniu. Cu toate acestea, calitatea aerului este o problemă foarte complexă care necesită investiții de resurse financiare și umane substanțiale pentru a institui un sistem credibil, dar care necesită și întreținerea și reînnoirea echipamentelor de către autoritățile naționale.

UE a furnizat 13 din cele 17 stații de monitorizare a calității aerului (AQMS) care constituie coloana vertebrală a rețelei naționale de monitorizare a calității aerului. În prezent, proiectul de înfrățire aflat în desfășurare în domeniul calității aerului (în cadrul IPA 2012) sprijină ministerul în pregătirea documentelor pentru acreditarea laboratoarelor de calibrare.

Caseta 3 – A cincea liniuță

În ceea ce privește proiectul nr. 17, la 15 ianuarie 2016, a fost adoptată de Parlamentul național „Legea privind stabilirea prețurilor la apă” (Monitorul Oficial nr. 07/16, publicat la 18.1.2016), iar organismul de reglementare este pe cale de a fi instituit. Acesta este un proces care necesită mai mult timp pentru a fi finalizat.

Termenul de punere în aplicare a legii va fi luna septembrie 2016, în timp ce adoptarea unei noi metodologii de tarifare a apei este planificată pentru sfârșitul lunii octombrie 2016. Aplicarea noii metodologii de tarifare a apei va începe la 1 ianuarie 2018 și, respectiv, la 1 ianuarie 2019 pentru localitățile care au peste și, respectiv, sub 10 000 de persoane.

41

Pentru consolidarea și îmbunătățirea în continuare a coerenței și a coordonării, în cadrul noii perspective financiare IPA II, Comisia a introdus o abordare sectorială. Aceasta ar permite abordarea mai aprofundată a sectoarelor. De asemenea, acest lucru ar garanta coerența asistenței și coordonarea părților interesate și a donatorilor.

42

Într-adevăr, asistența IPA se acordă pe baza unui program în cadrul căruia procesul de stabilire a necesităților, pregătirea programelor de asistență financiară și punerea în aplicare a acestor programe și, respectiv, obținerea de rezultate este un exercițiu complex și etapizat care este eșalonat pe mai mulți ani. În cadrul IPA II, Comisia își programează asistența pe baza maturității proiectelor în vederea reducerii acestei perioade. În plus, asistența de tip fonduri structurale din cadrul IPA I a făcut obiectul unui proces de acreditare care a fost realizat în perioada în care programele erau deja adoptate, ceea ce a afectat, totodată, achizițiile/punerea în aplicare și absorbția fondurilor respective.

47

Comisia ar dori să furnizeze următoarele informații suplimentare. Programele CARDS pentru perioada 2005-2006 au fost utilizate pentru a sprijini personalul nou angajat în structurile de execuție și pentru a furniza formarea necesară pentru a se asigura că membrii personalului aveau cunoștințele necesare pentru a funcționa în conformitate cu SID. În următorii ani, capacitatea structurilor de execuție s-a deteriorat din cauza fluctuației ridicate a personalului. Comisia a subliniat întotdeauna necesitatea unei politici de conservare corespunzătoare a personalului, și chiar a inclus-o în planul de acțiune SID 2013. Guvernul trebuie să se angajeze pe deplin în vederea asigurării unei capacități suficiente în structurile operaționale.

49

Comisia ar dori să furnizeze următoarele informații suplimentare. În conformitate cu Regulamentele aplicabile 1085/2006 și 718/2007, asistența de tip fonduri structurale nu este disponibilă pentru țară în niciun alt mod decât descentralizat. În cadrul IPA II, Comisia a devenit mai selectivă în ceea ce privește descentralizarea gestionării fondurilor prin delegarea sarcinilor către această țară.

50

Alături de reducerea numărului controalelor ex ante și de o descentralizare mai selectivă a fondurilor în cadrul IPA II, Comisia monitorizează îndeaproape planurile de achiziții pregătite de autoritățile naționale și a recomandat, de asemenea, acestei țări să își stabilească proiectele prioritare pentru a reduce riscul unor alte dezangajări. Comisia monitorizează punerea în aplicare a planului de acțiune SID elaborat de autoritățile naționale pentru a aborda problemele legate de punerea în aplicare a IPA.

Concluzii și recomandări

67

În vreme ce, în general, Comisia este de acord cu concluzia de ansamblu a Curții, un număr mare de realizări au fost livrate, iar asistența oferită în această țară a contribuit, în unele cazuri, la consolidarea capacității administrative. De exemplu, în domeniul achizițiilor publice, asistența IPA a fost piatra de temelie pentru instituirea Comisiei de stat pentru contestații State Appeals Commission.

Recomandarea 1

Comisia acceptă recomandarea. Evaluarea privind cheltuielile publice și responsabilitatea financiară confirmă faptul că aceste domenii trebuie să fie consolidate pentru a se asigura că gestiunea finanțelor publice (GFP) funcționează bine. Mai mult, asistența UE ar trebui să fie în conformitate cu măsurile care urmează a fi stabilite în programul de reformă a gestiunii finanțelor publice, în prezent în curs de elaborare.

69

Obiectivul investițiilor IPA I în infrastructură în domeniul mediului și al transporturilor a fost consolidarea capacității administrative prin proiecte de tipul învățării prin practică. Aceasta înseamnă că țara dezvoltă în mod indirect know-how privind achizițiile în aceste sectoare în conformitate cu cadrul legal privind fondurile structurale.

Recomandarea 2

Comisia acceptă recomandarea. În plus, Comisia va continua să ofere cursuri de formare și sprijin JASPERS pentru această țară.

Recomandarea 3

Comisia acceptă recomandarea. Comisia monitorizează în prezent realizările și sustenabilitatea în cadrul comitetelor de monitorizare IPA sectoriale și mixte. Aceasta va fi consolidată în continuare prin instituirea cadrului de performanță în cadrul IPA II, unde se introduc indicatori cu ținte și valori de referință la nivel de proiect și de program. În plus, Comisia analizează punerea în aplicare a fiecărui program după închiderea acestuia și își rezervă dreptul de a recupera fondurile în cazul în care există diferențe între rezultatele preconizate și fondurile utilizate.

71

Procesul de programare a asistenței financiare, de punere în aplicare a acestor programe și de măsurare a rezultatelor este un exercițiu etapizat și complex. În cadrul IPA II, Comisia a introdus abordări sectoriale care prevăd o abordare mai detaliată a sectoarelor. De asemenea, acest lucru ar asigura coerența asistenței și coordonarea adecvată a părților interesate și a donatorilor. Comisia acordă mai multă atenție gradului de maturitate a proiectelor în vederea reducerii riscului unor decalaje între programare și punerea în aplicare a proiectelor. În acest scop a fost introdusă rezerva unică de proiecte în cadrul IPA II.

Recomandarea 4

Comisia acceptă recomandarea. În cadrul IPA II, Comisia a introdus abordări sectoriale care prevăd o abordare mai detaliată a sectoarelor. De asemenea, acest lucru ar asigura coerența asistenței și coordonarea adecvată a părților interesate și a donatorilor.

Recomandarea 5

Comisia acceptă recomandarea. În cadrul IPA II, Comisia a devenit mai selectivă în ceea ce privește volumul finanțării și complexitatea proiectelor. Descentralizarea se bazează pe evaluarea capacității structurilor naționale relevante de a pune proiecte în aplicare.

Recomandarea 6

Comisia acceptă recomandarea.

Recomandarea 6 (i)

Autoritățile naționale ar trebui nu doar să consolideze capacitatea administrativă, dar și să demonstreze un angajament politic ferm pentru combaterea corupției și îmbunătățirea transparenței, care pot fi măsurate cu ajutorul instrumentelor existente, cum ar fi raportul privind progresele înregistrate, HLAD și prioritățile urgente în materie de reformă.

Recomandarea 6 (ii)

Comisia a lucrat în ultimii 10 ani pentru a ajuta țara să pregătească un „istoric” al cazurilor de corupție și va continua să ofere sprijin țării pentru a se continua dezvoltarea acestui „istoric”.

Recomandarea 6 (iv)

În absența unui cadru de negociere, Comisia va continua să utilizeze instrumentele existente, cum ar fi raportul privind progresele înregistrate, HLAD și prioritățile urgente în materie de reformă pentru măsurarea capacității autorităților naționale de a pune în aplicare principalele domenii ale acquis-ului. De exemplu, planul de acțiune elaborat de către autoritățile naționale în ceea ce privește prioritățile urgente în materie de reformă conține obiective și termene pentru punerea în aplicare a priorităților în domenii-cheie. În plus, noua abordare privind formatul raportului privind progresele înregistrate permite o mai bună stabilire a obiectivelor pentru unele capitole-pilot. Cu toate acestea, rezultate concrete și de durată nu vor fi atinse decât dacă autoritățile naționale demonstrează angajamentul politic necesar pentru a pune în aplicare aceste activități.

QJ-AB-16-012-RO-E    ISSN 1977-5806

În acest raport, Curtea examinează dacă sprijinul acordat de Comisie fostei Republici iugoslave a Macedoniei a contribuit în mod eficace la consolidarea capacității administrative a țării, în vederea pregătirii acesteia pentru aderarea la UE. Curtea concluzionează că, în perioada auditată (2007-2013), progresele realizate au fost relativ limitate. Aceasta se explică în mare măsură prin voința politică insuficientă din țară de a înlătura unele dintre obstacolele aflate în calea consolidării capacității administrative, precum și prin marja de manevră redusă de care dispunea Comisia în domenii-cheie, în lipsa unui cadru pentru negocierile de aderare. În același timp, Curtea semnalează deficiențe la nivelul gestiunii de către Comisie a proiectelor auditate.