EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1

Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx

Webbplats: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016

Print | ISBN 978-92-872-4910-4 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/51784 | QJ-AB-16-012-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-4888-6 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/057425 | QJ-AB-16-012-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-4901-2 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/79424 | QJ-AB-16-012-SV-E

© Europeiska unionen, 2016

Kopiering tillåten med angivande av källan.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SV
2016

nr 11

Särskild rapport

Att stärka den
administrativa kapaciteten
i f.d. jugoslaviska
republiken Makedonien:
begränsade framsteg i en
svår miljö

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning III (där ledamoten Karel Pinxten är ordförande) som är specialiserad på utgiftsområdet externa åtgärder. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Hans Gustaf Wessberg med stöd av Peter Eklund (kanslichef), Emmanuel-Douglas Hellinakis (attaché), Torielle Perreur-Lloyd (uppgiftsansvarig), Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante och Aurelia Petliza (revisorer).

Från vänster till höger: A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund och S. Girard.

Innehåll

Förkortningar och akronymer

Sammanfattning

Inledning

Vägen till anslutning

Den nationella reformkontexten

EU:s ekonomiska föranslutningsstöd

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Iakttagelser

Del I – Ändamålsenligheten i det ekonomiska stödet inför anslutningen när det gäller att stärka den administrativa kapaciteten

Det ekonomiska föranslutningsstödet tog inte itu med vissa betydande brister i den administrativa kapaciteten på ett tillfredsställande sätt på viktiga områden

Merparten av den planerade outputen levererades men den utnyttjades inte alltid

Projektens effekter var ofta begränsade och inte alltid hållbara

Hinder som gjorde att den administrativa kapaciteten inte kunde stärkas

Del II – Att använda decentraliserad förvaltning till kapacitetsuppbyggnad

Landet var inte redo att hantera den mängd komplexa IPA-medel med decentraliserad förvaltning

Kommissionen har vidtagit åtgärder men ytterligare medel kommer troligen att återtas

Decentralisering av förvaltningen kunde ha använts i större omfattning som ett kapacitetsuppbyggnadsverktyg för den offentliga förvaltningen

Del III – Den politiska dialogens bidrag till att stärka den administrativa kapaciteten

Den politiska dialogen var välorganiserad men bidrog inte nämnvärt till att stärka den administrativa kapaciteten generellt sett

Andra dialogmekanismer tillgodosåg behovet av att stärka den administrativa kapaciteten men ledde inte till några framsteg när det gällde att undanröja underliggande hinder

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | Viktiga datum i förbindelserna mellan EU och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien
Bilaga II | — | Granskade projekt

Kommissionens svar

Förkortningar och akronymer

GD Regional- och stadspolitik: generaldirektoratet för regional- och stadspolitik

GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar: generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar

IPA: instrument för stöd inför anslutningen

ITSF: IPA:s utbildnings- och stödresurs

PAR: reform av den offentliga förvaltningen

PIFC: intern finansiell kontroll inom den offentliga sektorn

ReSPA: regionala skolan för offentlig förvaltning

SA: stabilisering och associering

SAA: stabiliserings- och associeringsavtal

SCPC: statlig kommission för förebyggande av korruption

Sigma: stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen i central- och östeuropeiska länder

Sammanfattning

I

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien har varit kandidat för EU-medlemskap sedan 2005. Sedan 2009 har kommissionen varje år rapporterat att landet uppfyller de obligatoriska politiska kriterierna för att gå vidare till nästa steg i anslutningsprocessen. Rådet håller med om att landet uppfyller de politiska kriterierna men har inte beslutat om en ram för att inleda förhandlingar. I november 2015 uppgav kommissionen att den var beredd att förlänga sin rekommendation om att inleda anslutningsförhandlingar med landet, förutsatt att den aktuella politiska krisen i landet får en lösning och att ett antal brådskande reformprioriteringar genomförs.

II

Under perioden 2007–2013 fördelade EU 615 miljoner euro via instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA I) för att hjälpa landet att förbereda sig för anslutning. Landet fick också ekonomiskt stöd inom multilaterala program som omfattade hela västra Balkan.

III

Vi granskade projekt som finansierades från IPA I i tre större sektorer: reformen av den offentliga förvaltningen (12 % av de totala anslagen), transport (18 %) och miljön (16 %). Vi konstaterade att trots att kommissionen har prioriterat kapacitetsuppbyggnad gjordes relativt begränsade framsteg när det gällde att stärka landets administrativa kapacitet under den granskade perioden. De granskade projekten levererade i allmänhet den planerade outputen men den utnyttjades sällan till fullo. I en del fall hade projekten begränsad effekt och var inte hållbara.

IV

Alla de projekt som granskades i PAR-sektorn inbegrep verksamheter som skulle stärka den administrativa kapaciteten men många av bristerna åtgärdades ofta inte på ett ändamålsenligt sätt. På vissa nyckelområden där det redan finns en stark lagstiftning (internkontroll och utveckling av en professionell och oberoende offentlig förvaltning) förekom endast litet stöd inom IPA under den granskade perioden och de framsteg som gjordes i tillämpningen av denna lagstiftning var inte tillräckliga. På andra nyckelområden (till exempel korruptionsbekämpning och offentlig upphandling) hade IPA-projekten liten effekt då det saknades aktivt stöd från de nationella myndigheterna.

V

I transport- och miljösektorerna handlade få av de granskade projekten om uppbyggnad av kapacitet för att få till stånd en anpassning till EU:s regelverk. Andra projekt syftade till att stärka den administrativa kapaciteten genom praktiskt arbete (learning by doing), men kompletterande granskning visade att investeringarna i infrastruktur inte inbegrep verksamheter som tydligt syftade till att direkt bidra till det målet.

VI

De granskade projekten passade inte alltid in i en konsekvent, sammanhållen och samordnad strategi som skulle stärka den administrativa kapaciteten. En del projekt byggde inte vidare på tidigare stöd i samma sektor eller följdes inte upp tillräckligt med ytterligare stöd. Det förekom ofta ett glapp på fyra år eller mer från det att behovet av stöd fastställdes till dess att projektresultat levererades.

VII

Kommissionen decentraliserade förvaltningen av 76 % av IPA I:s anslagna medel till den nationella förvaltningen och bistod med inrättandet och driften av strukturer för förvaltningen av medlen. Det ledde till en förbättrad kapacitet i delar av den aktuella offentliga förvaltningen. Men vi konstaterade att erfarenheten av att decentralisera förvaltningen erbjöd ett tillfälle för kapacitetsuppbyggnad i resten av den offentliga förvaltningen som kommissionen inte utnyttjade under den granskade perioden.

VIII

Mekanismerna för en politisk dialog var väl lämpade för att stödja en reform i landet. Att den övergripande administrativa kapaciteten inte blev mycket bättre under den granskade perioden berodde till stor del på de nationella myndigheternas brist på politisk vilja att övervinna en del av hindren för att stärka den administrativa kapaciteten. Dessutom minskade kommissionens möjlighet att uppmuntra reformer, särskilt på känsliga områden, markant under den här perioden eftersom det inte fanns någon ram för anslutningsförhandlingar.

IX

Vi lämnar ett antal rekommendationer som ska bidra till att stärka den administrativa kapaciteten.

Inledning

Vägen till anslutning

01

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien och EU undertecknade ett stabiliserings- och associeringsavtal (SAA) 2001, det första på västra Balkan. Vid toppmötet i Thessaloniki 2003 gav Europeiska unionen (EU) alla länder på västra Balkan¹ klara utsikter till EU-medlemskap, förutsatt att de uppfyller Köpenhamnskriterierna² och villkoren inom ramen för stabiliserings- och associeringsprocessen³. År 2005 blev landet formellt fullvärdig kandidat för EU-medlemskap.

02

År 2009 hade landet lyckats anpassa många viktiga delar av sin nationella lagstiftning till EU:s lagstiftning. Kommissionen noterade det och rekommenderade därför att formella utvidgningsförhandlingar skulle inledas. Men medlemskapsförhandlingar kan inte inledas förrän regeringarna i alla EU-medlemsstater fattar ett enhälligt beslut i rådet. Rådet höll visserligen med om att landet uppfyllde de politiska kriterierna för att utvidgningsförhandlingar skulle inledas men fattade inte något beslut om att göra det efter kommissionens rekommendation 2009.

03

Under de fem följande åren agerade rådet fortfarande inte trots kommissionens upprepade rekommendationer. Problem med landets officiella namn⁴ och, mer nyligen, förbindelserna med grannländerna har visat sig vara ett hinder för ett beslut. Landets formella väg mot anslutning har varit blockerad i mer än sex år. Under tiden har många andra nationer på västra Balkan hunnit ikapp och till och med gått om landet⁵.

04

År 2013 hamnade landet i en politisk kris då den inhemska politiska dialogen bröt samman⁶ och blottställde allvarliga brister i den demokratiska styrningen. År 2015 offentliggjordes avlyssningar som tydde på att det hade förekommit överträdelser av grundläggande rättigheter, politisering och korruption⁷. Kommissionen och en del ledamöter av Europaparlamentet har varit djupt involverade i att försöka bidra till en politisk överenskommelse för att få en lösning på krisen.

05

År 2014 meddelade kommissionen att det inte skulle bli några nya EU-medlemsstater före 2020⁸. Att takten i utvidgningsprocessen rent generellt minskade berodde både på behovet av konsolidering inom EU efter de senaste utvidgningsomgångarna och på de utmaningar det innebär att integrera en region som fortfarande försöker komma på fötter efter en svår konflikt på 1990-talet. Viktiga datum visas i bilaga I.

Den nationella reformkontexten

06

Kommissionen hjälper f.d. jugoslaviska republiken Makedonien att anta reformer och förbereda sig för ett EU-medlemskap. Reformprocessen består i att införa och tillämpa nationell lagstiftning som är anpassad till EU-lagstiftningen. Kommissionen hjälper landet att utarbeta ny lagstiftning och stärka den administrativa kapaciteten att tillämpa den.

07

Kommissionen och andra intressenter har rapporterat att trots att den offentliga förvaltningen i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien fortsätter att arbeta för integrering i EU har reformviljan hos de nationella myndigheterna på en högre nivå minskat⁹. Det saknas ofta vilja att åta sig en del av de betydande finansiella investeringar som krävs om man ska komma någon vart med reformarbetet, till exempel när det gäller miljöåtgärder. Det politiska ledarskapet har också varit otillräckligt när det gäller att hantera känsliga områden som korruptions-bekämpning.

08

Eftersom formella utvidgningsförhandlingar har uteblivit har kommissionen använt de kapitel som förhandlingarna vanligtvis bygger på som vägledning¹⁰ för att bedöma landets årliga framsteg¹¹. Kommissionen har visserligen påtalat brister i den administrativa kapaciteten, men fram till 2012 konstaterade den att den övergripande reformprocessen i allmänhet gick framåt i landet. I rapporten 2013 påpekade kommissionen att landet inte hade lyckats göra framsteg på vissa områden och haft motgångar på andra. I rapporten 2014 gjorde kommissionen en negativare bedömning och utfärdade följande varning: Kommissionen uppmanar myndigheterna att vidta beslutsamma åtgärder för att dämpa farhågor om ökad politisering och ökande brister i fråga om rättsväsendets oberoende och yttrandefriheten så att rekommendationen fortsätter att gälla de kommande åren¹².

09

I sin framstegsrapport 2015, som offentliggjordes i november 2015, upprepade kommissionen sin rekommendation om att inleda anslutningsförhandlingar med f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Denna positiva rekommendation gäller dock på villkor att Przinoavtalet¹³ genomförs och att betydande framsteg görs i genomförandet av brådskande reformprioriteringar¹⁴.

10

I tabell I har vi sammanfattat bristerna i den administrativa kapaciteten på vissa nyckelområden av reformen som betonades i kommissionens framstegsrapporter 2011–2015.

Tabell 1

Bedömningar av den administrativa kapaciteten i de årliga framstegsrapporterna (2011–2015) på de områden som granskades

| Kapitel | Institutioner | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015
5 | Offentlig upphandling | Ministeriet för ekonomi, koncessioner och enheten för offentlig-privata partnerskap |  |  |  |  |
Statliga kommissionen för överklaganden |  |  |  |  |
14 | Transportpolitik | Inspektionen av vägar/statlig transport |  |  |  |  |
Järnvägssäkerhet |  |  |  |  |
Luftfartsmyndighet |  |  |  |  |
21 | Transeuropeiska nät | Institutioner som arbetar med byggnadsarbeten |  |  |  |  |
22 | Regionalpolitik och samordning av strukturinstrument | Nationella medel, centrala avdelningen för finansiering och upphandling och ansvariga ministerier |  |  |  |  |
Programplanering |  |  |  |  |
Övervakning och utvärdering |  |  |  |  |
Ekonomisk förvaltning, kontroll och revision |  |  |  |  |
23 | Rättsväsen och grundläggande rättigheter | Institutioner som arbetar med att genomföra en korruptionsbekämpningspolitik |  |  |  |  |
Domstolar som hanterar högnivåärenden |  |  |  |  |
27 | Miljö och klimatförändringar | Regleringsorgan (övergripande lagstiftning) |  |  |  |  |
Organ som arbetar med luftkvalitet |  |  |  |  |
Organ som arbetar med avfallshantering |  |  |  |  |
Organ som arbetar med att se till att lagstiftningen följs |  |  |  |  |

| Den administrativa kapaciteten är fortfarande bristfällig/begränsad och behöver betydande/brådskande förstärkning.
| Den administrativa kapaciteten har stärkts men behöver förbättras ytterligare.
| Den administrativa kapaciteten har stärkts och behöver alltså inte förbättras ytterligare.

Källa: Revisionsrätten utifrån Europeiska kommissionens framstegsrapporter.

EU:s ekonomiska föranslutningsstöd

11

EU ger ekonomiskt och tekniskt stöd till utvidgningsländerna (västra Balkan och Turkiet) via instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA)¹⁵. IPA I omfattade perioden 2007–2013 med en total tilldelning på 10 miljarder euro, varav 615 miljoner euro (6 %) gick till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. IPA II kom sedan med en total vägledande tilldelning på 11,7 miljarder euro under perioden 2014–2020, varav 664 miljoner euro (6 %) till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien.

12

Inom IPA I kan det ekonomiska stödet till landet presenteras i sju utgiftssektorer, vilket framgår av tabell 2.

Tabell 2

IPA:s stöd till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien 2007–2013 (miljoner euro)

Sektor/finansieringsområde | Total tilldelning per sektor | Procent
Rättsliga och inrikes frågor | 64 | 10 %
Reform av den offentliga förvaltningen | 71 | 12 %
Social utveckling | 67 | 11 %
Utveckling av den privata sektorn | 45 | 7 %
Transport | 110 | 18 %
Miljö | 99 | 16 %
Jordbruk och landsbygdsutveckling | 111 | 18 %
Annat | 48 | 8 %
TOTALT 2007–2013 | 615 | 100 %

Källa: Europeiska kommissionen.

13

När IPA I startade 2007 förvaltades merparten av medlen direkt av kommissionen. Men 2010 hade förvaltningen av 76 % av landets IPA-anslag decentraliserats. Vid decentraliserad förvaltning förvaltas de tilldelade medlen av särskilda strukturer inom landets offentliga förvaltning. Kommissionen har dock fortsatt ansvar för medlen och genomför därför granskningar av transaktionerna.

1Kandidatländer vid den tiden var Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Serbien och Montenegro.

2De Köpenhamnskriterier som sattes upp av Europeiska rådet i juni 1993 är
a)politiska kriterier,
b)ekonomiska kriterier,
c)förmåga att fullgöra de skyldigheter som följer av ett medlemskap.

3Stabiliserings- och associeringsprocessen, EU:s politik på västra Balkan, fastställdes med syfte på ett senare EU-medlemskap. Länderna på västra Balkan deltar i ett progressivt partnerskap för att stabilisera regionen och etablera ett frihandelsområde.

4Förenta nationerna har medlat i frågan sedan 1994.

5Kroatien är nu medlem i EU. Montenegro, Serbien och Albanien har blivit kandidatländer, och Montenegro och Serbien har inlett anslutningsförhandlingar.

6Det främsta oppositionspartiet bojkottade parlamentet.

7Se inledningen till framstegsrapporten 2015, SWD(2015) 212 final, 10.11.2015.

8Opening Statement by the President of the European Commission in the European Parliament Plenary Session (öppningsanförande av Europeiska kommissionens ordförande vid Europa-parlamentets plenarsammanträde), Strasbourg, 15 juli 2014.

9Se framstegsrapporten 2015: Strong political will is necessary to guarantee the independence of administration (stark politisk vilja krävs för att garantera administrationens oberoende). (Avsnitt 2.2), The capacity to effectively address [the fight against corruption] is currently being undermined by a lack of political will and political interference in the work of the relevant bodies, which is hampering their ability to act proactively and non-selectively, especially in high-level cases (kapaciteten att på ett ändamålsenligt sätt [bekämpa korruptionen] undergrävs för närvarande av bristande politisk vilja och politisk inblandning i berörda organs arbete, vilket hindrar deras förmåga att agera proaktivt och utan åtskillnad, särskilt i högnivåfall (avsnitt 2.3) och i kapitel 23: The current lack of political will to tackle the remaining challenges at the highest level is holding back the capable administration from reaching its full effectiveness (den aktuella bristen på politisk vilja att hantera de kvarstående utmaningarna på högsta nivå hindrar en kapabel förvaltning att vara så ändamålsenlig som den skulle kunna vara).

10Kapitlen om EU:s regelverk (för närvarande 35) bildar grunden för utvidgningsförhandlingarna för varje kandidatland. De motsvarar olika områden i regelverket där reformer krävs om landet ska uppfylla anslutningsvillkoren.

11Utan att öppna och stänga dem som den skulle göra om anslutningsprocessen fungerade normalt.

122014 års framstegsrapport om f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, s. 1.

13De fyra största politiska partierna undertecknade Przinoavtalet i juni 2015. Avtalet bestod av de villkor som skulle uppfyllas och inbegrep fria och rättvisa val och utnämningen av en särskild åklagare som skulle utreda de problem som omgav eller uppstod till följd av avlyssningarna. Se även punkt 65 och bilaga I.

14I juni 2015 utfärdade kommissionen Urgent reform priorities for the former Yugoslav Republic of Macedonia (brådskande reformprioriteringar för f.d. jugoslaviska republiken Makedonien) som byggde på iakttagelserna från gruppen av ledande experter. Dokumentet består av en lista över brådskande reformprioriteringar som ska genomföras av f.d. jugoslaviska republiken Makedonien vad gäller rättsstatsprincipen och grundläggande rättigheter, avpolitisering av den offentliga förvaltningen, yttrandefrihet och valreformen.

15IPA inrättades genom rådets förordning (EG) nr 1085/2006 av den 17 juli 2006 om upprättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (IPA) (EUT L 210, 31.7.2006, s. 82) och kommissionens förordning (EG) nr 718/2007 av den 12 juni 2007 om tillämpning av rådets förordning (EG) nr 1085/2006 om upprättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (IPA) (EUT L 170, 29.6.2007, s. 1).

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

14

Målet med revisionen var att bedöma om EU:s föranslutningsstöd bidrog på ett ändamålsenligt sätt till att stärka den administrativa kapaciteten att genomföra reformer i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Vi tittade både på det ekonomiska och det icke-ekonomiska stödet till den administrativa kapaciteten inom IPA I¹⁶.

15

Vid revisionen ställde vi tre huvudfrågor:

a)Ser kommissionen till att IPA-projekt bidrar på ett ändamålsenligt sätt till att stärka den administrativa kapaciteten?

b)Använder kommissionen den decentraliserade förvaltningen på ett ändamålsenligt sätt för att bygga upp kapaciteten?

c)Bidrar kommissionens icke-ekonomiska stöd på ett ändamålsenligt sätt till att stärka den administrativa kapaciteten?

16

Vi valde ut tre större sektorer till revisionen där stark administrativ kapacitet är avgörande för att reformer ska kunna genomföras framgångsrikt och som omfattade 46 % av den totala tilldelningen: reformen av den offentliga förvaltningen (PAR), transport och miljö (se tabell 2). Vid revisionen analyserade vi dokument och intervjuade företrädare för kommissionen och det stödmottagande landet. Vi använde underlaget i projekt- och programdokument, utvärderingar och bedömningar av IPA I och landet samt kommissionens årliga framstegsrapporter.

17

För att besvara revisionsfråga a, som vi redogör för i del 1 av iakttagelserna, granskade vi ett urval bestående av 17 projekt inom sektorerna reform av den offentliga förvaltningen, transport och miljö. I de projekt som vi valde ut inom reformen av den offentliga förvaltningen ingick aktiviteter på nyckelområdena upphandling, korruptionsbekämpning, internkontroll, kapacitetsuppbyggnad för decentraliserad förvaltning och utbildningsstöd till den offentliga förvaltningen. Syftet med projektaktiviteterna var att stärka den administrativa kapaciteten, till exempel genom stöd till utarbetandet av strategier, program, kursplaner, handböcker och förfaranden, råd om hur man stärker institutioner och organ på nyckelområden av reformen och tillhandahållande av utbildningskurser.

18

I merparten av projekten inom transport- och miljösektorerna var stärkande av den administrativa kapaciteten inte ett huvudmål. Vi granskade de projekt som hade det som huvudmål, och också projekt som skulle bidra till att bygga upp kapaciteten genom praktiskt arbete (learning by doing).

19

De flesta av de projekt som vi tittade på var begränsade till landet, men en del, till exempel inom upphandling, var projekt med flera stödmottagare som var tillgängliga för alla länder på västra Balkan. Vi tittade också på bidraget från den regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA), som på samma sätt finansieras genom ett program med flera stödmottagare. De 17 granskade projekten presenteras i bilaga II.

20

För att besvara fråga b, som vi redogör för i del 2 av iakttagelserna, undersökte vi förfarandena för att bedöma landets beredskap att förvalta ett system för decentraliserad förvaltning av IPA-stöd och granskade hur kommissionen använde sina erfarenheter av denna förvaltningsmetod för att stärka landets administrativa kapacitet.

21

För att besvara fråga c, som vi redogör för i del 3 av iakttagelserna, tittade vi på det icke-ekonomiska stödet och gick igenom de mekanismer för politisk dialog som inrättats enligt stabiliserings- och associeringsavtalet och även andra strukturer för dialog, till exempel anslutningsdialogen på hög nivå.

16IPA II-projekt hade ännu inte börjat genomföras när vi gjorde revisionen.

Iakttagelser

Del 1– Hur ändamålsenligt är det ekonomiska stödet inför anslutningen när det gäller att stärka den administrativa kapaciteten?

22

Vi undersökte om IPA-projekten på ett framgångsrikt sätt bidrog till att stärka den administrativa kapaciteten på nyckelområden inom reformen av den offentliga förvaltningen (upphandling, korruption och internkontroll) och i transport- och miljösektorerna. Vad beträffar projekten i urvalet granskade vi om den planerade outputen¹⁷ levererades och sedan användes av de nationella myndigheterna, och om effekterna¹⁸ var hållbara. Vi undersökte också vilka hinder som stod i vägen för den administrativa kapaciteten.

Det ekonomiska föranslutningsstödet tog inte itu med vissa betydande brister i den administrativa kapaciteten på ett tillfredsställande sätt på viktiga områden

Viktiga områden av reformen av den offentliga förvaltningen

23

Kommissionen bedömde att den lagstiftning om offentlig upphandling som fanns i landet 2007 var ganska stark och relativt väl anpassad till EU-lagstiftningen¹⁹. Men man har haft motgångar i reformarbetet och inte lyckats tillämpa den lagstiftning som finns²⁰. I framstegsrapporten 2015 påtalades behovet av att få bort inkonsekvenser i förhållande till EU:s regelverk, bland annat svartlistning av företag, villkor för att använda tilldelningskriterier och säkerställa harmonisering med EU:s upphandlingsregler när det gäller försvar och säkerhet och EU:s direktiv om upphandling från 2014, särskilt om koncessioner²¹.

24

Under den granskade perioden påtalade kommissionen att insynen i systemet för offentlig upphandling var otillräcklig och att det saknades tillförlitliga uppgifter om oriktigheter²². Dessa punkter identifierades som högriskområden i framstegsrapporterna från 2011 och framåt²³, men de granskade projekten (se bilaga II) gjorde ingenting åt bristerna.

25

Kommissionen påtalade också behovet av att göra systemet för offentlig upphandling effektivare. De granskade projekten erbjöd utbildningskurser som främst var inriktade på lagstiftningen om offentlig upphandling och inte tillräckligt behandlade behovet av att stärka kapaciteten så att effektiva offentliga upphandlingar skulle kunna genomföras. Det första projektet i det granskade urvalet (se bilaga II) gav stöd till utbildning som ges av nämnden för offentlig upphandling, det organ som har huvudansvaret för att stärka kapaciteten hos de upphandlande myndigheterna. Men nämndens utbildning stärkte inte nämnvärt den administrativa kapaciteten²⁴.

26

Nämnden hade redan ett elektroniskt system för offentlig upphandling som inrättades 2008. För att den offentliga upphandlingen skulle bli effektivare på ett övergripande plan inbegrep projekt 1 en översyn av systemet, men det gav inget stöd för att förbättra det.

27

Kommissionen och andra intressenter har konsekvent påtalat brister i korruptionsbekämpningen som bör hanteras som en prioriterad fråga²⁵. De nationella myndigheterna gjorde politiska åtaganden för att bekämpa korruptionen, till exempel inom ramen för SAA. I regeringens arbetsprogram för perioden 2011–2015 åtog sig landet att föra en obeveklig kamp mot korruptionen. Det ledde till att statliga program och tillhörande åtgärdsplaner antogs, men de har inte omsatts i praktisk handling eller lett till konkreta resultat. Kommissionen har använt flera metoder för att ta itu med korruptionsbekämpningen. Men så länge det inte förs några formella anslutningsförhandlingar med f.d. jugoslaviska republiken Makedonien har kommissionen inte kunnat tillämpa den mer omfattande strategi som normalt fastställs för kandidatländer inom deras respektive förhandlingsram²⁶. Det innebar också att under den granskade perioden var kommissionens strategi avseende stödet till kapacitetsuppbyggnad på detta nyckelområde inte tillräckligt tydlig.

28

Kommissionen har använt IPA I-projekt för att tillgodose en del isolerade kapacitetsuppbyggnadsbehov. Vi granskade två projekt inom reformen av den offentliga förvaltningen som syftade till att bygga upp kapaciteten och som hade genomförts eller höll på att genomföras när vi gjorde revisionen (se bilaga II). Syftet med projekt 5 var att stärka SCPC:s arbete. SCPC är det främsta organ som ansvarar för att förebygga korruption. Men projektet försökte inte göra något åt att SCPC inte kunde fullgöra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt på grund av de nationella myndigheternas otillräckliga åtagande på området. Det var inte oberoende bland annat därför att tydliga kriterier inte tillämpas när den högre ledningen utses eller avskedas²⁷. Enligt kommissionens framstegsrapport 2011 är organet dessutom inte tillräckligt bemannat eftersom det endast har hälften av den personal som krävs för att utföra arbetet på ett ändamålsenligt sätt²⁸.

29

Eftersom det saknas en ändamålsenlig regeringsstrategi för korruptionsbekämpningen har kommissionen gett stöd till organisationer i det civila samhället som kan bidra till att göra allmänheten uppmärksam på misstankar om korruption. Projekt 6 gav stöd till organisationer i det civila samhället genom att hjälpa dem att ta fram och sprida bästa praxis i det avseendet. Men vi konstaterade att kommissionens strategi på detta nyckelområde skulle kunna bli bättre när det gäller att stärka det potentiella bidraget från organisationer i det civila samhället som arbetar för ökad insyn och kunskapsutbyte.

30

Kommissionen använde IPA:s föranslutningsstöd när den hjälpte de nationella myndigheterna att införa en solid lagstiftning om internkontroll. När IPA I startade bedömdes lagen om offentlig intern finansiell kontroll utgöra en god grund för att reformera förvaltningen av finansiella strukturer och kontrollstrukturer och internrevision²⁹. Under den granskade perioden var IPA-projekten inriktade på den ekonomiska förvaltningen och kontrollkapaciteten i de verksamhetsstrukturer som inrättats för den decentraliserade förvaltningen av IPA-medel, men inte i resten av den offentliga förvaltningen.

31

De nationella myndigheterna gjorde å sin sida små framsteg när det gällde att stärka den administrativa kapaciteten på området och tillämpade inte PIFC-lagen till fullo. I sin framstegsrapport 2015 påtalade kommissionen till exempel att de flesta internrevisionsenheter inte har tillräckligt många revisorer och att de visserligen genomför sina revisioner utifrån strategiska och årliga planer men att de inte grundas på operativa och systematiska risker. Dessutom är internrevisionsarbetet främst inriktat på regelefterlevnad och inbegriper inte analyser av systembrister eller aspekter som handlar om huruvida de får valuta för pengarna, och kvalitetssäkringen måste bli bättre.

32

Internrevisionsenheternas otillräckliga kapacitet har försvagat internkontrollen och gjort att cheferna bryr sig mindre om internrevisorernas granskningsresultat. Andra givare än kommissionen gav stöd för att stärka internrevisorernas kompetens under den granskade perioden. Till exempel finansierade Förenta staternas myndighet för internationell utveckling (United States Agency for International Development) utbildning för internrevisorer vid Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) Centre of Excellence i Slovenien. Internrevisionskapaciteten och internkontrollen är dock fortfarande bristfällig generellt sett.

33

Att det finns en stark internkontroll har blivit viktigare under IPA II eftersom kommissionen arbetar med landet för att utarbeta ett program för sektorsövergripande budgetstöd till förvaltningen av de offentliga finanserna för 2016.

Transport och miljö

34

Det främsta målet med IPA-anslagen för transport- och miljösektorerna (18 respektive 16 % av anslagen för 2007–2013 – se tabell 2) var att förbättra den regionala infrastrukturen. En del av medlen var öronmärkta för att stärka den offentliga förvaltningens kapacitet att utarbeta och tillämpa lagstiftning i linje med EU:s regelverk. Den procentandel av medlen som användes till kapacitetsuppbyggnad inom transportsektorn (1 %) var betydligt lägre än inom miljösektorn (15 %) trots att båda sektorerna hade liknande kapacitetsbrister (se diagram 1).

Diagram 1

IPA-anslag per sektor (2007–2013) (i miljoner euro)

Källa: Europeiska kommissionen.

35

Det fanns visserligen inga särskilda IPA-anslag för att bygga upp kapaciteten inom den decentraliserade förvaltningens verksamhetsstruktur³⁰, men IPA-medlen till både transport- och miljösektorn hade med lärande genom praktiskt arbete (learning by doing) som ett indirekt mål. Men det var få verksamheter i de granskade projekten 12–17 (se bilaga II) som tydligt gav ett sådant stöd. Till exempel försvårades kunskapsöverföringen av att konsulternas kontor låg på en annan plats än den där de anställda i landet som deltog i projekt 15 satt. Projekt 17 var däremot ett exempel på lyckad kunskapsöverföring tack vare att de anställda i den offentliga förvaltningen hade god användning av de råd de fick via Jaspers tekniska stöd när de utarbetade projektets kravspecifikationer³¹.

36

Inom IPA II minskade kommissionen landets samlade anslag med fyra miljoner euro därför att de nationella myndigheterna avböjde stöd till tekniskt stöd och kapacitetsuppbyggnad inom transportsektorn. Landet går visserligen miste om dessa medel men om det åtar sig att tillgodose behoven av administrativ kapacitetsuppbyggnad och genomföra övergripande reformer kan medlen omfördelas inom det befintliga programmet.

Merparten av den planerade outputen levererades med den utnyttjades inte alltid

37

Innan kommissionen gör slutbetalningar för avslutade IPA-projekt får den en slut-rapport från stödmottagaren. Vår revision visade att all planerad output eller det mesta av den hade levererats i de elva avslutade projekten i det granskade urvalet. Men i tolv av de granskade projekten utnyttjades en del av outputen endast delvis eller inte alls. I ruta 1 finns exempel på projektoutput som inte utnyttjades av de nationella myndigheterna.

Ruta 1

Output som inte utnyttjades av de nationella myndigheterna

Projekten 8 och 9 finansierade ReSPA, en skola som grundades 2006 i Montenegro och ger stöd till kapacitetsuppbyggnad till alla länder på västra Balkan. Kommissionen betalar 1,2 miljoner euro om året till ReSPAs aktiviteter. Varje deltagande land, varav f.d. Jugoslaviska republiken Makedonien är ett, bidrar med 150 000 euro om året till skolans löpande kostnader. Även om en nationell företrädare sitter i ReSPAs styrelse konstaterade vi att landet inte har utnyttjat de utbildningskurser, de jämförande bedömningar och det nätverksarbete som skolan erbjuder i särskilt stor utsträckning. Det berodde på att de inte ansågs vara relevanta för eller inte uppskattades av personalen vid landets offentliga förvaltning.

Syftet med projekt 12 var att stärka den administrativa och operativa kapaciteten hos den statliga transportinspektionen och se till att lagstiftningen om vägtransport efterlevdes. Projektet avslutades i juli 2014 men när vi genomförde revisionen nio månader senare hade inspektionen ännu inte utnyttjat hälften av projektets output, till exempel den strategiska utvecklingsplanen eller handlingsplanen eller de kravspecifikationer som utarbetats till anbudsinfordringarna.

Projekt 15 inrättade två regionala organ för avfallshantering och ett offentligt informationssystem för avfallshantering. Projektet avslutades i juni 2012, men informationssystemet utnyttjades inte när vi genomförde revisionen.

38

Ibland utnyttjades inte outputen på grund av att ytterligare investeringar krävdes. Se ruta 2.

Ruta 2

Ytterligare investeringar krävs för att outputen ska kunna utnyttjas

Syftet med projekt 7 var att förbättra det nationella systemet för utbildningssamordning och genomförandet av regelverket för förvaltning av den offentliga förvaltningen. En viktig output från detta projekt var att funktionella analyser genomfördes för att man skulle identifiera luckor i den administrativa kapaciteten. Det arbetet har enorm potential att bidra till en strategi för kapacitetsuppbyggnad. Projektet var dock endast ett pilotprojekt och även om det gav vägledning för fortsatta analyser kanske landet ändå inte kan avsluta arbetet och använda det för att täppa till luckor i kapaciteten utan ytterligare ekonomiskt stöd.

Inom projekt 7 utvecklades också elektroniska inlärningsverktyg som en flexibel metod för att stärka den administrativa kapaciteten. För att nå sin fulla potential måste dock denna output göras mer allmänt tillgänglig och integreras i en övergripande utbildningsstrategi.

Projekt 11 gav tekniskt stöd för att stärka kapaciteten i de verksamhetsstrukturer som inrättats för förvaltningen av IPA-medel enligt den decentraliserade förvaltningsmetoden. Den output som levererades bestod av kvalificerade utbildare, kursplaner och utbildningspaket och man utvecklade en verktygslåda och resursbibliotek för att stärka övervaknings- och utvärderingskapaciteten. När projektet hade avslutats använde de nationella myndigheterna de kvalificerade utbildarna, men endast under en begränsad tidsperiod. Det hade krävt ytterligare investeringar i nationell personal och större resurser om man skulle använda dessa utbildare mer. De nationella myndigheterna använde inte övervaknings- och utvärderingsverktygen, som det kommer att kosta pengar att uppdatera och lägga upp på internet.

Projektens effekter var ofta begränsade och inte alltid hållbara

39

Elva av de granskade projekten fick begränsad effekt som ofta blev kortvarig. Inom en del av projekten vidtogs inga åtgärder för att de skulle bli hållbara. I andra fall vidtog de nationella myndigheterna inga åtgärder för att effekterna skulle bli hållbara. Se ruta 3.

Ruta 3

Exempel på begränsade och kortvariga effekter

Projekt 5 hjälpte den statliga kommissionen för förebyggande av korruption (SCPC) att utarbeta dokument till en strategi för att förebygga korruption. Det arbetet hade liten inverkan på landets korruptionsbekämpning eftersom det inte ingick i en bredare nationell strategi för korruptionsbekämpning och eftersom SCPC inte hade det oberoende och de resurser som krävs för att den på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna övervaka genomförandet av den egna strategin vid alla berörda institutioner. Projektets potentiella effekter försvagades ytterligare av att det tog tre år för kommissionen att följa upp det med ett nytt projekt.

Projekt 6 var inriktat på kapaciteten hos organisationer i det civila samhället att bekämpa korruption och organiserad brottslighet. Det förekom en positiv utveckling av bästa praxis och nätverksarbete. Men när EU-finansieringen upphör kommer projektet troligen inte att bli hållbart. Det beror på att den enda institution som har visat intresse av att ge fortlöpande stöd på området saknar både den auktoritet som krävs och kapacitet att fortsätta arbetet.

Projekt 10 hjälpte till att inrätta en central anläggning för IPA-utbildning och IPA-stöd (ITSF). Den har haft relativt liten effekt när det gäller att stärka den administrativa kapaciteten. Ett skäl är att få av de utbildare som utbildades inom projektet gav de kurser som det var meningen att de skulle ge. Det berodde antingen på att de inte fick ledigt från sitt andra jobb eller på att de inte var motiverade att ta på sig något som betraktades som en ytterligare och otacksam uppgift. Efter det att de ursprungliga kontrakten med utbildarna hade löpt ut gjorde de nationella myndigheterna ingenting för att det skulle bli lättare för ITSF att få tillgång till nya utbildare. Varken de nationella myndigheterna eller kommissionen har gett ekonomiskt stöd för att åtgärda bristen på utbildare. Ett annat skäl var att de nationella myndigheterna inte formellt centraliserade IPA-utbildningen inom ITSF, vilket innebär att en stor del av utbildningen fortsätter att ges vid de enskilda ansvariga ministerierna (se fotot).

Projekt 16 gav utbildning till personal som mäter luftkvaliteten men åtgärdade inte det största hindret för ett fullt fungerande system för övervakning av luftkvaliteten, som är den bristande kapaciteten i fråga om fungerande utrustning. Dessutom har det kalibreringslaboratorium som fick stöd inom projektet ännu inte ackrediterats eller bemannats.

Projekt 17 tillhandahöll en metod för att se till att principen att förorenaren betalar efterlevs och stärka kapaciteten att göra det, men den har ännu inte satts i verket av de nationella myndigheterna. Samma projekt förberedde införandet av avgifter för att garantera avfallshanteringsanläggningarnas hållbarhet, men landet har ännu inte inrättat ett regleringsorgan som ser till att avgifterna betalas. Projektet hade inte fått någon hållbar effekt när vi genomförde revisionen.

Lokalerna där enheten IPA-utbildning och IPA-stöd sitter i Skopje (projekt 10).

Källa: Europeiska revisionsrätten.

40

Många av de granskade projekten fick ingen effekt på grund av de hinder som uppstod till följd av stela strukturer och en stel organisation i den offentliga förvaltningen. I en del projekt där till exempel upphandlande myndigheter deltog konstaterade vi att det inte gick att göra personal- och erfarenhetsutbyten mellan ministerierna på grund av bristande flexibilitet. Dessutom hände det ofta att den administrativa personal som fått utbildning genom tre av de granskade projekten för att utbilda annan personal inte fick ledigt för att ge kurser, och verksamhet av det slaget kompenserades inte på något sätt. När det gäller mer än hälften av de granskade projekten konstaterade vi att den personal som fått utbildning inte alltid uppmuntrades eller tilläts att använda de färdigheter som de hade förvärvat, och en överdriven rotation av personal och stor personalomsättning ledde till en brist på kvalificerad personal.

Hinder som gjorde att den administrativa kapaciteten inte kunde stärkas

41

Kommissionen hade ingen övergripande strategi för stödet till att stärka den administrativa kapaciteten i landet, och de granskade projekten passade inte alltid ihop som en del av en enhetlig, sammanhållen och samordnad metod. En del projekt byggde inte vidare på tidigare stöd inom samma sektor och följdes inte upp tillräckligt med ytterligare stöd. Ofta berodde det på att kommissionen tvingades göra vissa val på grund av de begränsade resurser som fanns tillgängliga för en mängd olika EU-politikområden i landet. Dessutom var enskilda projekt ofta mycket ambitiösa och hade åtskilliga mål.

42

IPA-stödets mål hindrades också av att stödet inte var tillräckligt tillgängligt, flexibelt och målinriktat. Till exempel försvagades ofta de granskade projektens effekter av att det tog minst fyra år från det att behovet av stöd fastställdes tills resultat levererades. I vissa fall hade behoven ändrats innan resultaten levererades. Det berodde delvis på den långdragna processen för att mobilisera IPA-medel. Det berodde också på att projekten inte alltid var tillräckligt mogna när de valdes ut, vilket gjorde genomförandet mindre effektivt.

43

Inom IPA I hade kommissionen inte tillgång till medel som den kunde mobilisera snabbt för att åtgärda problem allteftersom de uppkom. Ett exempel på hur medel kan användas på detta sätt kom under den politiska krisen på senare tid. Kommissionen lyckades få fram medel med kort varsel och under exceptionella omständigheter och kunde ge ett flexibelt, målinriktat och omedelbart expertstöd till brådskande och känsliga politiska prioriteringar.

44

De fortsatta hindren för att stärka den administrativa kapaciteten i landet innebar att föranslutningsstödets mål inte alltid uppnåddes. Ett stort problem har varit att det saknas politisk vilja på hög nivå och ett politiskt åtagande att stödja IPA-projekt från de nationella myndigheternas sida. På politisk nivå är man till exempel fortfarande ovillig att utveckla en offentlig förvaltning som är oberoende, stark och representativ (se ruta 4).

Ruta 4

Ovilja att utveckla en offentlig förvaltning som är oberoende, stark och representativ

Med kommissionens stöd införde landet i februari 2015 en ny rättslig ram för en professionell offentlig förvaltning. Den främsta drivkraften bakom lagstiftningen var att garantera att rekryteringen av offentliganställda grundas på meriter och likabehandling. Lagstiftningen har fortfarande vissa luckor men innebär ett stort steg framåt för utvecklingen av en stark, oberoende och professionell offentlig förvaltning. Två dagar innan lagen trädde i kraft antog parlamentet en ny lag som omvandlade tillfälliga tjänster till fasta tjänster. Lagen kringgår principerna om en meritgrundad rekrytering och har gjort att tusentals tillfälligt anställda har blivit fasta tjänstemän eller offentliganställda utan något allmänt uttagningsprov.

Projekt 7 utbildade 600 administrativa tjänstemän som tillhörde de 2 400 anställda som rekryterades av de nationella myndigheterna från minoritetsgrupper³² enligt Ohrid-ramavtalet³³ om en rättvis representation. De berörda individerna fick lön men var inte i aktiv tjänst. Syftet med utbildningen var att öka sannolikheten för att deltagarna skulle erbjudas en tjänst. När vi genomförde revisionen fick de flesta anställda som hade fått utbildning inom projektet fortfarande lön men de var inte i aktiv tjänst. Målet att uppnå en rättvis representation inom den offentliga förvaltningen uppnåddes inte.

Del II – Att använda decentraliserad förvaltning till kapacitetsuppbyggnad

45

Vi granskade hur den decentraliserade förvaltningen infördes inom IPA I och hur kommissionen löste de problem som uppkom när denna förvaltningsmetod användes. Vi granskade också om kommissionens användning av decentraliserad förvaltning stärkte den administrativa kapaciteten.

Landet var inte redo att hantera den mängd komplexa i IPA-medel med decentraliserad förvaltning

46

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien bad kommissionen att decentralisera förvaltningen av IPA-medel till de nationella myndigheterna 2008³⁴. År 2010 ansvarade landet för att upphandla och genomföra 470 miljoner euro (76 %) av den totala finansieringsramen för IPA I, om inte annat följde av kommissionens förhands- eller efterhandskontroller. De nationella myndigheterna var skyldiga att inrätta verksamhetsstrukturer för förvaltningen av de decentraliserade IPA-medlen.

47

Decentraliseringen gjordes i enlighet med de lagstadgade kraven. Men kommissionen var inte skyldig att bedöma om de nationella myndigheterna var redo att förvalta den volym komplexa IPA-medel som skulle decentraliseras. Om metoden för decentraliserad förvaltning ska fungera ändamålsenligt krävs det att verksamhetsstrukturerna har tillräcklig kapacitet.

48

Kort efter det att decentraliseringen började kunde de nationella myndigheterna inte hålla tidsfristerna för att lämna kontraktshandlingarna för förhandskontroller av kommissionen. Det berodde ofta på att de lämnade in dokument av otillräcklig kvalitet som då måste skickas tillbaka. Så var det med en tredjedel av dokumenten 2014. Upphandlingstakten minskade. Vid utgången av 2014 hade förseningarna lett till att 70 miljoner euro inom IPA I (11 % av de IPA-medel som anslogs till landet) återtogs³⁵ och att det fanns 244 miljoner euro att ingå åtaganden för (cirka 40 % av det totala beloppet). I många fall ledde återtagandena till att projekt som skulle finansiera nyckelreformer inte blev av. Till exempel fördelades 33 miljoner euro för 2010 men eftersom tolv av de 31 projekt som presenterats för finansiering inte blev av gick 10 miljoner euro (33 %) i praktiken förlorade och kunde inte användas till att finansiera landets reform.

49

Kommissionen ansåg att förseningarna berodde på den högst centraliserade beslutsprocessen, som förhindrar snabba beslut, och även en brist på materiella resurser, personal och på tillräckligt kvalificerad personal, samt misstankar om politisk inblandning i upphandlingen och dåligt interinstitutionellt samarbete. Brister av den här typen hade kommissionen redan påtalat i fråga om resten av den offentliga förvaltningen innan förvaltningen decentraliserades. Om kommissionen hade beaktat de brister som redan konstaterats i den offentliga förvaltningen bättre skulle den kanske ha kommit fram till att beslutet att decentralisera förvaltningen borde skjutas upp eller till att en mindre andel IPA-medel borde decentraliseras inom de begränsningar som fastställs i gällande förordningar.

Kommissionen har vidtagit åtgärder men ytterligare medel kommer troligen att återtas

50

Utifrån erfarenheterna från arbetet med andra utvidgningsländer utgick kommissionen från att de första åren med decentraliserad förvaltning skulle bli en period av lärande och kunskapsöverföring. Den arbetade med landet för att försöka komma till rätta med orsakerna till förseningarna i upphandlingen och genomförandet av IPA-medel. Ändå tror man att betydande IPA I-medel kommer att återtas 2015, 2016 och 2017.

51

År 2015 vidtog kommissionen åtgärder för att förbättra situationen när det gällde IPA I-medel, till exempel genom att åter centralisera förvaltningen av en del IPA-projekt och påskynda upphandlingsförfarandena genom att minska antalet förhandskontroller. När det gäller IPA II håller kommissionen för närvarande på att bedöma vad som är en optimal nivå för decentralisering och planerar att bli selektivare när den väljer vilka typer av projekt som ska decentraliseras och förvaltas av de nationella myndigheterna.

Decentralisering av förvaltningen kunde ha använts i större omfattning som ett kapacitetsuppbyggnadsverktyg för den offentliga förvaltningen

52

När förvaltningen decentraliserades 2010 var det främsta målet att förbereda landet för den kommande förvaltningen av EU:s struktur- och jordbruksmedel. Man inriktade sig därför på att inrätta strukturer för en decentraliserad förvaltning och stärka den administrativa personalens kapacitet att arbeta med dessa strukturer.

53

Decentraliseringen av förvaltningen krävde stora investeringar i resurser av såväl landet som av kommissionen. Landet avdelade till exempel 436 administrativt anställda som skulle arbeta i verksamhetsstrukturerna till en årlig lönekostnad på 4,7 miljoner euro (uppgifter för 2014). Både kommissionen och landet erbjöd utbildning i hur man inrättar verksamhetsstrukturer och planerar, upphandlar och genomför IPA-projekt.

54

Den decentraliserade förvaltningen har stärkt kapaciteten i verksamhetsstrukturerna. Internkontrollen är starkare och de operativa besluten fattas för det mesta på lämplig nivå med mindre politisk inblandning än i andra delar av den offentliga förvaltningen. EU-delegationens stränga förhandskontroller har gett ytterligare möjlighet till lärande genom praktiskt arbete (learning by doing)³⁶. Verksamhetsstrukturerna har blivit ”kompetenscentrum” när det handlar om administrativ kapacitet.

55

Stärkandet av den administrativa kapaciteten var visserligen inte ett mål för den decentraliserade förvaltningen, men kommissionen kunde ha utnyttjat sina erfarenheter och uppmuntrat de nationella myndigheterna att överföra kunskap till resten av den offentliga förvaltningen, till exempel genom lärande genom praktiskt arbete (learning by doing). Verksamhetsstrukturerna för decentraliserad förvaltning betraktades som parallella organisationer och även skilda från resten av den offentliga förvaltningen. Till exempel ingick de inte i landets strategi för reform av den offentliga förvaltningen för 2010–2015. När vi granskade urvalet av projekt noterade vi att de samlade kunskaperna om och erfarenheterna av verksamhetsstrukturerna inte överfördes i särskilt stor utsträckning till resten av den offentliga förvaltningen. Därför har erfarenheterna av decentraliseringen av förvaltningen inte bidragit i någon betydande grad till en allmän förbättring av den administrativa kapaciteten i landet.

Del III – Den politiska dialogens bidrag till att stärka den administrativa kapaciteten

56

Vi undersökte hur man använde sig av de huvudsakliga strukturer som inrättades enligt stabiliserings- och associeringsavtalet för den politiska dialogen mellan kommissionen och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien för att bidra till att stärka den administrativa kapaciteten. Vi undersökte också vilket bidrag den politiska dialogen gav utanför dessa formella strukturer och genom alternativa strukturer som inrättades under den granskade perioden för att kompensera för att man inte hade den ram för dialogen som anslutningsförhandlingarna tillhandahåller.

Den politiska dialogen var välorganiserad men bidrog inte nämnvärt till att stärka den administrativa kapaciteten generellt sett

57

De huvudsakliga strukturerna för den politiska dialogen inrättades inom ramen för SAA. Strukturerna utgörs av stabiliserings- och associeringsrådet, stabiliserings- och associeringskommittén, sju SA-underkommittéer och den särskilda gruppen för reformen av den offentliga förvaltningen. Kommissionen och landet möts regelbundet i dessa forum för att se till att reformen går framåt och för att komma till rätta med landets otillräckliga kapacitet.

58

Dialogen på högsta nivå sker i stabiliserings- och associeringsrådet³⁷ som både bedömer hur långt landet har kommit med att uppfylla de politiska och ekonomiska kriterierna för anslutning (Köpenhamnskriterierna) och med det ekonomiska samarbetet. Under den granskade perioden kretsade diskussionen ofta kring behovet av att undanröja de hinder som fortfarande stod i vägen för att stärka den administrativa kapaciteten. En del av de nyckelområden behandlades var följande:

a)Behovet av politiska förbättringar och bättre efterlevnad av lagstiftningen om man ska uppnå konkretare resultat i korruptionsbekämpningen.

b)Behovet av att respektera och bygga upp den offentliga förvaltningens oberoende.

c)Behovet av att tillämpa principerna om öppenhet, meriter och rättvis representation på alla nivåer i landet.

59

Företrädare för kommissionen och landet diskuterade även brister i den administrativa kapaciteten vid årsmötena i SA-underkommittéerna och den särskilda gruppen för reformen av den offentliga förvaltningen. Diskussionerna i alla SAA-strukturer intensifierades visserligen under den granskade perioden men problemen kvarstod.

60

De strukturer för den politiska dialogen som inrättades inom ramen för SAA passade visserligen anslutningsprocessen väl när den fortfarande var i gång, men under den granskade perioden bidrog de inte på något framgångsrikt sätt till att stärka den administrativa kapaciteten. Det berodde delvis på att de nationella myndigheterna saknade politisk vilja att komma vidare. Det berodde även på att avsaknaden av formella framsteg mot anslutning minskade kommissionens potentiella möjlighet att uppmana landet att stärka den administrativa kapaciteten. Till exempel inbegriper den ram som tillhandahålls vid anslutningsförhandlingar i regel en granskning av varje politikområde (framtida förhandlingskapitel) för att man ska kunna avgöra hur väl förberett landet är på området. Utifrån den granskningen kan kommissionen rekommendera att vissa villkor (öppningsriktmärken, interimistiska riktmärken och stängningsriktmärken) ska vara uppfyllda innan respektive kapitel kan öppnas för förhandling eller stängas. Denna struktur finns för närvarande inte i landet.

Andra dialogmekanismer tillgodosåg behovet av att stärka den administrativa kapaciteten men ledde inte till några framsteg när det gällde att undanröja underliggande hinder

61

Kommissionen har fortlöpande fört en bilateral dialog med f.d. jugoslaviska republiken Makedonien om särskilda teman av intresse för landet. Administrativ personal från ministerierna och kommissionen har haft många utbyten om en rad olika frågor. Det har gett landet möjlighet att få lära sig EU:s metoder och förstå EU:s utvidgningspolitik, och vissa framsteg har också gjorts på en del känsliga områden. Till exempel hjälpte kommissionen landet att förbereda och dokumentera korruptionsfall. Det arbetet hade den positiva effekten att den tillgängliga informationen om korruptionsmisstankar som följs upp av de nationella myndigheterna ökade. Men dokumentationen innehåller ingen information om misstankar som inte följdes upp.

62

Kommissionens metod för att ge stöd till utvidgningsländer ändrades 2014 när dialogen centraliserades till GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar. På de flesta politikområden har landet inte längre någon dialog med de berörda generaldirektoraten vid kommissionen utan med sektorspecifika centrum med tematiska expertkunskaper som inrättades som ett led i omorganisationen 2015 av GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar. En annan förändring är att inom IPA II får den decentraliserade förvaltningen i transport- och miljösektorerna inte längre något stöd från GD Regional- och stadspolitik³⁸. Det bekymrar de berörda delarna av den offentliga förvaltningen som anser att de har blivit av med ett viktigt stöd för att stärka landets administrativa kapacitet.

63

Det faktum att den ram som anslutningsförhandlingarna tillhandahåller (se punkt 60) saknades gjorde att landet tappade fart i reformarbetet på många viktiga områden. För att motarbeta det har kommissionen utforskat alternativa sätt att föra den politiska dialogen framåt. År 2012 påbörjades en anslutnings-dialog på hög nivå som en brygga för att inleda förhandlingar. Dialogen inriktades på mål som kommissionsledamoten för europeisk grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar och premiärministern hade enats om³⁹. Dialogen omfattade liknande frågor som de som hade behandlats inom SAA-strukturerna, bland annat behovet av att stärka den administrativa kapaciteten och undanröja hinder för att genomföra reformer. Dialogen ägde rum på hög politisk nivå och teknisk nivå. Efter misstankar om bedrägeri i parlamentsvalen 2012 bojkottade det största oppositionspartiet parlamentet i mer än två år. Det medförde att anslutningsdialogen på hög nivå avbröts från 2013 till september 2015 även om vissa framsteg gjordes i tekniska frågor.

64

Kommissionen var medveten om behovet av att komma vidare trots att det saknades en ram för dialogen och uppgav 2013 att den ”[p]å uppmaning av Europeiska rådet” skulle vara redo att inleda det förberedande arbetet med en ”analytisk granskning av EU:s regelverk genom att börja med kapitlen om rättsväsendet och grundläggande rättigheter och rättvisa, frihet och säkerhet”⁴⁰. Detta ledde inte till några åtgärder från rådets sida.

65

Efter offentliggörandet 2015 av avlyssningar av officiella telefonsamtal som tydde på att regeringsmedlemmar var inblandade i valfusk och annan korrupt verksamhet uppmanade kommissionen parterna att återvända till förhandlingsbordet för att förhindra att situationen förvärras ytterligare. Under 2015 förde kommissionen en intensiv dialog med landet för att försöka hitta en väg ut ur den aktuella krisen i landet, vilket ledde till det EU-stödda Przinoavtalet mellan de största politiska partierna. Kommissionen lade även fram dokumentet med brådskande reformprioriteringar för att komma till rätta med systematiska problem (se punkt 9) på nyckelområden som rättsstatsprincipen och rättsväsendet, avpolitiseringen av den offentliga förvaltningen och yttrandefrihet.

66

Genom sitt åtagande under den aktuella krisen har kommissionen möjlighet att få regeringens åtagande att ta itu med de hinder som länge har stått i vägen för att stärka den administrativa kapaciteten i landet.

17Output är det som produceras eller uppnås med de resurser som tilldelas en intervention, till exempel utbildningskurser i kapacitetsuppbyggnad som ges. Se Europeiska revisions-rättens särskilda rapport nr 21/2015 Genomgång av risker med en resultatinriktad strategi för EU:s utvecklings- och samarbetsåtgärder (http://eca.europa.eu).

18Effekter är långsiktiga socio-ekonomiska konsekvenser som kan observeras under en viss tid efter en avslutad intervention, till exempel förbättringar av den administrativa kapaciteten. Ibid.

19SEK(2007) 1432 slutlig, 6.11.2007, Lägesrapport 2007, s. 28–29.

20OECD:s Peer assistance in public procurement, concessions and public-private partnerships (ömsesidigt stöd vid offentlig upphandling, koncessioner och offentlig-privata partnerskap), slutrapport från oktober 2011 och framstegsrapport 2015 och SWD(2015) 212 final, s. 35–36.

21Ibid.

22SEK(2009) 1335 slutlig, framstegsrapport 2009, s. 35, SEK(2010) 1332 slutlig, framstegsrapport 2010, s. 14, SEK(2011) 1203 slutlig, framstegsrapport 2011, s. 14, SWD(2012) 332 final, framstegsrapport 2012, s. 12, COM(2013) 700 final, framstegsrapport 2013, s. 11 och 42, SWD(2014) 303 final, framstegsrapport 2014, s. 25. Se även den tematiska utvärderingen av IPA-stödet till korruptionsbekämpning 2014/348-486/2, s. 74.

23Framstegsrapport 2011, s. 14, framstegsrapport 2012, s. 12, framstegsrapport 2013, s. 11 och 42 och framstegsrapport 2014, s. 25.

24OECD (2013) The Former Yugoslav Republic of Macedonia Priorities Report 2013 (rapport om f.d. jugoslaviska republiken Makedoniens prioriteringar 2013), Sigmas landbedömningsrapporter, 2013/09, OECD Publishing, s. 13.

25Se t.ex. L. Grozdanovska Dimishkovska, Nations in Transition (övergångsnationer), s. 424–425, och Macedonia 2013 Human Rights Report from the US Department of State (Makedonien 2013, rapport om mänskliga rättigheter från från USA:s utrikesdepartement), s. 17 (http://www.state.gov/documents/organization/220516.pdf).

26Framför allt genom granskningsrapporter och tillhörande åtgärdsplaner och öppnings- och stängningsriktmärken i förhandlingskapitlen.

27Se den EU-finansierade rapporten Establishing Comparative Indicator-based Monitoring of Anti-corruption Progress in EU candidate, potential candidate countries and Kosovo (att inrätta en jämförande indikatorbaserad övervakning av korruptions-bekämpningens framsteg i EU:s kandidatländer, potentiella kandidatländer och Kosovo), s. 35. I kommissionens framstegsrapport 2011 anges att frågor har väckts om de kriterier som parlamentet använde när den utsåg sju nya medlemmar i SCPC och i kommissionens framstegs-rapport 2013 anser man att avskedandet av den tidigare ordföranden för SCPC utan någon tydlig rättslig grund är oroande.

28Se även den tematiska utvärderingen av IPA-stöd till korruptionsbekämpningen 2014/348-486/2 Efficient Prevention and Fight against Corruption (förebyggande och bekämpning av korruption på ett effektivt sätt), s. 125, där det står att korruptionsbekämpningens effektivitet hänger på att staten kan övervinna sådana faktorer som SCPC:s bristande oberoende och budgetbegränsningar och den allmänna bristen på administrativ kapacitet hos stödmottagarna.

29SEK(2008) slutlig, Framstegsrapport 2008, s. 59.

30I verksamhetsstrukturen ingår den upphandlande myndigheten och ansvariga ministerier.

31Jaspers är ett partnerskap för tekniskt stöd mellan GD regional- och stadspolitik, EIB och EBRD som ger oberoende råd för att hjälpa stödmottagande länder att utarbeta högkvalitativa större projekt.

32Etniska albaner, serber, turkar, romer m.fl.

33Ohrid-ramavtalet var ett fredsavtal som regeringen och företrädare för den etniska albanska gruppen undertecknade den 13 augusti 2001. I och med avtalet upphörde den väpnade konflikten mellan den etniska albanska nationella befrielsearmén och de nationella säkerhetsstyrkorna och lades grunden för stärkta rättigheter för de etniska albanerna.

34Se artiklarna 11 och 14 i förordning (EG) nr 718/2007.

35Kommissionen återtar medel som anslagits till ett projekt om de inte har använts före den fastställda tidsfristen. Medlen går då förlorade för det aktuella projektet.

36Förhandskontroller är en nödvändig del av den decentraliserade förvaltningen i det här skedet för att skydda EU:s ekonomiska intressen.

37Vid mötena närvarade unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik/kommissionens vice ordförande (eller hennes företrädare), kommissionsledamoten med ansvar för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar och ministrar eller statssekreterare i landet.

38GD Regional- och stadspolitik kommer att ta på sig den rollen när landet anses ha kommit närmare en anslutning.

39De områden som man riktade in sig på ingår i revisionens inriktning och omfattning: rättsstatsprincipen (inbegripet korruptionsbekämpning) och grundläggande rättigheter, valreformer, inhemska relationer mellan olika folkgrupper, reform av den offentliga förvaltningen (inbegripet personal-förvaltning, administrativa förfaranden och decentralisering) och ekonomisk styrning (inbegripet förvaltning av de offentliga finanserna).

40KOM(2013) 700 final, Strategi för utvidgningen och huvudfrågor 2013–2014.

Slutsatser och rekommendationer

67

Vi drar slutsatsen att det förekom relativt begränsade framsteg när det gällde att stärka den administrativa kapaciteten på nyckelområden under den granskade perioden. När det gällde många av de granskade projekten försäkrade sig kommissionen på grund av de svåra förutsättningarna inte tillräckligt om att deras bidrag var ändamålsenligt och stärkte den administrativa kapaciteten.

68

Alla granskade projekt inom sektorn för reformen av den offentliga förvaltningen inbegrep verksamheter som skulle stärka den administrativa kapaciteten men de åtgärdade inte många brister tillräckligt. På vissa nyckelområden där det redan fanns en stark lagstiftning (till exempel internkontroll och utveckling av en professionell och oberoende offentlig förvaltning) förekom endast litet stöd inom IPA under den granskade perioden och inga större framsteg gjordes i till-lämpningen av denna lagstiftning. På andra nyckelområden (till exempel korruptionsbekämpning och förfaranden för offentlig upphandling) hade IPA-projekten liten effekt då det saknades aktivt stöd från de nationella myndigheterna (se punkterna 23–33).

Rekommendation 1
Konkret stöd till rangordnade prioriteringar

Kommissionen bör koncentrera sitt stöd för att stärka den administrativa kapaciteten till rangordnade prioriteringar som tar hänsyn till stora brister på nyckelområden. Exempel på områden som behöver förbättras som konstaterades under revisionen:

i)Effektiviteten i systemet för offentlig upphandling, till exempel genom vidareutveckling av elektronisk upphandling.

ii)Insynen i offentliga utgifter, till exempel genom ökad tillgänglighet till och bättre kvalitet på uppgifter om rapporterade korruptionsfall för att möjliggöra civilsamhällets och en bredare allmänhets granskning.

iii)Internkontrollen, till exempel genom en stärkt ställning och ökad kompetens för internrevisorerna.

69

Inom miljö- och särskilt transportsektorn handlade få av de granskade projekten om kapacitetsuppbyggnad för att förbättra anpassningen till EU:s regelverk. Andra projekt syftade till att stärka den administrativa kapaciteten genom lärande genom praktiskt arbete (learning by doing) men inbegrep inte aktiviteter som var tydligt utformade för att stödja det målet (se punkterna 34–36).

Rekommendation 2
Fler insatser för att stärka kapaciteten

Inom transport- och miljösektorerna bör kommissionen

i)intensifiera insatserna för att stärka landets administrativa kapacitet att upphandla, genomföra och förvalta projekt, till exempel genom skräddarsydd utbildning till upphandlande myndigheter, främjande av verksamheter för lärande genom praktiskt arbete (learning by doing) och större åtkomst till Jaspers,

ii)säkra ett starkt åtagande från de nationella myndigheterna att anpassa den nationella lagstiftningen till EU:s regelverk och stärka kopplingen mellan kapacitetsuppbyggnad och EU-stöd.

70

De granskade projekten var i allmänhet stabila och förvaltades väl, men ofta uppnådde de endast delvis resultat eller så följdes de inte upp tillräckligt. De flesta projekten levererade planerad output men den utnyttjades sällan till fullo. Ofta fick projekten endast begränsade effekter och var inte alltid hållbara. Effekterna försvagades också av att projekten var ambitiösa och utspridda över många olika prioriteringar (se punkterna 37–40).

Rekommendation 3
Förbättrad uppföljning av output och effekternas hållbarhet

Kommissionen bör bättre utnyttja politiska instrument för att stärka de nationella myndigheternas åtagande när det gäller reformprocessen, bland annat genom förlängd och aktiv uppföljning av output och effekter. Detta bör noga följas upp i IPA:s övervakningskommittéer.

71

De granskade projekten passade inte alltid in i en konsekvent, sammanhållen och samordnad strategi som skulle stärka den administrativa kapaciteten. En del projekt byggde inte vidare på tidigare stöd inom samma sektor och följdes inte upp tillräckligt med ytterligare stöd. Det förekom ofta ett glapp på minst fyra år från det att behovet av stöd fastställdes och projektresultat levererades (se punkterna 41–44).

Rekommendation 4
Bättre riktning på stöd

IPA-projekt bör planeras och ingå i en sammanhängande strategi. När kommissionen planerar projekt bör den

i)bättre rangordna prioriteringar i på varandra följande steg och spegla det vid planeringen och genomförandet av IPA-medel,

ii)använda en större del av IPA-anslagen till att ge snabbt, flexibelt och riktat stöd till akuta och känsliga frågor avseende politik och EU:s regelverk.

72

Den decentraliserade förvaltningen av IPA-medel har lett till en värdefull kunskapsöverföring. Men det skulle ha varit färre förseningar och återtaganden av medel om decentraliseringen hade genomförts mer gradvis. Att stärka den administrativa kapaciteten var visserligen inte ett mål för den decentraliserade förvaltningen, men de nationella myndigheterna kunde ha utnyttjat de erfarenheter som förvärvats ändamålsenligare och på så sätt bidragit till en allmän förbättring av den administrativa kapaciteten inom den offentliga förvaltningen (se punkterna 46–55).

Rekommendation 5
Bättre utnyttja decentraliserad förvaltning för att stärka kapaciteten

Kommissionen bör använda den decentraliserade förvaltningsmetoden selektivare med hänsyn till mängden medel och de komplexa och känsliga projekt som ska decentraliseras. När exempel på god praxis har konstaterats i de verksamhetsstrukturer som inrättats för decentraliserad förvaltning bör kommissionen uppmuntra de nationella myndigheterna att sprida denna praxis till andra delar av förvaltningen, till exempel för att uppmuntra delegering av beslutsfattande till lämplig nivå och stärka internkontrollsystemen.

73

Mekanismerna för den politiska dialogen var väl utformade för att stödja reformen i landet men bidrog inte nämnvärt till att stärka den övergripande administrativa kapaciteten under den granskade perioden. Det beror på att landet saknar politisk vilja att undanröja en del av hindren för reformen och innebär en minskad möjlighet för kommissionen att uppmuntra reformer på känsliga områden eftersom det inte finns någon ram för anslutningsförhandlingar. Under 2015 fortsatte kommissionen att vara djupt delaktig i arbetet med att få till stånd en politisk överenskommelse för att lösa den politiska krisen i landet. Det har gett kommissionen möjlighet att få upp farten i reformarbetet igen (se punkterna 57–66).

Rekommendation 6
Använda sig av politisk dialog för att säkra åtagandet om att stärka den administrativa kapaciteten

Inom ramen för den förnyade möjligheten att stärka den administrativa kapaciteten för att bättre kunna genomföra reformer bör kommissionen använda den politiska dialogen för att

i)säkra ett fast åtagande att stärka kapaciteten att bekämpa korruption och öka insynen,

ii)kräva att landet bygger vidare på sina goda resultat i korruptionsfall så att de blir ett meningsfullt verktyg för att bedöma framsteg i korruptionsbekämpningen,

iii)öka fokus på övervakning av resultat när det gäller att vända motgångarna i reformen av den offentliga förvaltningen, inbegripet införande av lagstiftning på områden som offentlig upphandling och intern finansiell kontroll inom den offentliga sektorn,

iv)komma överens om mål och tidsfrister för en strukturerad metod för att undanröja hinder för att stärka den administrativa kapaciteten att införa centrala områden av EU:s regelverk.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 1 mars 2016.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da Silva Caldeira
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Viktiga datum i förbindelserna mellan EU och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien

1999

•26 maj – Stabiliserings- och associeringsprocess för länder i sydöstra Europa.

2000

•24 januari – Rådet antar förhandlingsdirektiv för ett stabiliserings- och associeringsavtal (SAA).

2001

•9 april – SAA undertecknas, det första i regionen.

2003

•21 juni – Vid toppmötet mellan EU och västra Balkan i Thessaloniki upprepar EU sitt stöd för en europeisk framtid för länderna på västra Balkan.

2004

•22 mars – Landet ansöker om EU-medlemskap.

•1 april – SAA träder i kraft.

2005

•16 december – Rådet följer kommissionens rekommendation och beviljar landet kandidatstatus.

2007

•30 oktober – Ramavtalet för IPA och finansieringsöverenskommelsen för IPA:s nationella program för 2007 undertecknas.

2008

•1 januari – Förenklade viseringsförfaranden och återtagandeavtal träder i kraft.

2009

•7 oktober – Kommissionen rekommenderar att man ska gå vidare till steg 2 i SAA.

•14 oktober – Kommissionen rekommenderar att anslutningsförhandlingar inleds.

•8 december – Rådets (allmänna frågor) slutsatser. Inget beslut om kommissionens första rekommendation att inleda anslutningsförhandlingar.

•19 december – Viseringsfritt resande till Schengenområdet beviljas.

2010

•9 november – Kommissionen rekommenderar att anslutningsförhandlingar inleds.

•14 december – Rådets (allmänna frågor) slutsatser. Inget beslut om kommissionens rekommendation att inleda anslutningsförhandlingar.

2011

•12 oktober – Kommissionen rekommenderar att anslutningsförhandlingar inleds.

•5 december – Rådets (allmänna frågor) slutsatser. Inget beslut om kommissionens rekommendation att inleda anslutningsförhandlingar.

2012

•15 mars – Kommissionsledamot Stefan Füle lanserar anslutningsdialogen på hög nivå med kommissionen.

•7 maj och 17 september – Kommissionsledamot Stefan Füle deltar i plenarsammanträden i anslutningsdialogen på hög nivå.

•10 oktober – Kommissionen rekommenderar att anslutningsförhandlingar inleds.

•11 december – Rådets (allmänna frågor) slutsatser. Inget beslut om kommissionens rekommendation att inleda anslutningsförhandlingar.

•24 december – Under en hetsig debatt om 2014 års budget beordrar talmannen att oppositionens parlamentsledamöter och journalister avlägsnas från det nationella parlamentet. Det största oppositionspartiet inleder en bojkott av alla parlamentariska sessioner.

2013

•16 oktober – Kommissionen rekommenderar att anslutningsförhandlingar inleds.

•17 december – Rådets (allmänna frågor) slutsatser. Inget beslut om kommissionens rekommendation att inleda anslutningsförhandlingar.

2014

•8 oktober – Kommissionen uppger att landet fortsätter att i tillräcklig grad uppfylla kriterierna för EU-medlemskap och för sjätte året i rad rekommenderar den att förhandlingar inleds.

•16 december – Rådets (allmänna frågor) slutsatser. Inget beslut om kommissionens sjätte rekommendation att inleda anslutningsförhandlingar.

2015

•31 januari – Åklagare väcker åtal mot ledaren för det största oppositionspartiet för ”konspiration med en utländsk underrättelsetjänst för att störta regeringen”. EU uttrycker farhågor om den försämrade politiska dialogen i landet och efterlyser en oberoende och öppen utredning.

•10 februari – Oppositionsledaren börjar släppa avlyssningsband och hävdar att regeringen har bedrivit olaglig övervakning av upp till 20 000 medborgare.

•18 februari – Kommissionsledamot Johannes Hahn besöker Skopje och uttrycker också stor oro över den rapporterade övervakningen av tusentals medborgare och begär att saken ska utredas ordentligt.

•21 april – Rådet (allmänna frågor) ger uttryck för sin stora oro över det försämrade läget i landet och uppmanar de politiska ledarna att snabbt lösa situationen.

•9–10 maj – Sammandrabbningar i Kumanovo, en stad i norra delen av landet, slutar med att åtta poliser och 14 utpekade medlemmar i en etnisk albansk väpnad grupp dör.

•2 juni – Kommissionsledamot Johannes Hahn träffar ledarna för de fyra största politiska partierna och de undertecknar Przinoavtalet.

•22 och 23 juni – Rådet (utrikes frågor och allmänna frågor) uppmanar alla partier att iaktta avtalet av den 2 juni och genomföra kommissionens alla rekommendationer.

•15 juli – Avtal om ett protokoll för att genomföra Przinoavtalet. De viktigaste delarna inbegriper att oppositionspartiet återvänder till parlamentet den 1 september, att en teknokratisk regering leder landet från den 15 januari och att parlamentsval hålls den 24 april 2016.

•15 september – En särskild åklagare utses som ska utreda de frågor som väckts med anledning av avlyssningarna.

•18 september – Kommissionsledamot Johannes Hahn besöker Skopje för att delta i ett plenarsammanträde inom ramen för anslutningsdialogen på hög nivå.

•2 oktober – Premiärminister Gruevski bekräftar igen att landets prioriteringar är medlemskap i EU och Nato och en lösning på den långvariga namnkonflikten.

•5 november – Kommissionen uppger att den är beredd att förlänga sina rekommendationer om att inleda anslutningsförhandlingar. Dock endast under förutsättning att genomförandet av den politiska överenskommelsen från juni–juli fortsätter och att väsentliga framsteg i genomförandet av de brådskande reformprioriteringarna görs.

Källa: Europeiska kommissionen.

Bilaga II

Granskade projekt

Projektnummer
(i text)
Projektnamn
Kontraktsnummer
Kontrakterat belopp
(euro)

Upphandling

1.
Stöd till systemet för offentlig upphandling
260-590
986 442

2.
Stöd för förbättring av förvaltningen och ledningen
253-091 + 296-874
10 204 081
3 061 225

3.
Stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen (Sigma), delprogram för stärkande av den institutionella kapaciteten i IPA-regionen
319-423
10 000 000

4.
Utbildning i offentlig upphandling vid Världsbanken och i Turkiet
248-580
3 962 000

Korruption

5.
Stöd till utarbetandet av strategiska dokument för uppföljningen och motsvarande handlingsplaner för att förebygga och bekämpa korruption och intressekonflikter
252-831
165 968

6.
Utbyte av EU:s bästa praxis när det gäller bevakning av korruptionsbekämpningen lokalt
10-39880
138 500

Kapacitetsuppbyggnadsinitiativ

7.
Tekniskt stöd till ministeriet för informationssamhället och administration och stärkt genomförande av det nationella systemet för utbildningssamordning
10-14592
1 095 000

8.
Driften av regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) och organisationen av skolans aktiviteter
256-128
2 400 000

9.
Driften av regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) och organisationen av skolans aktiviteter
331-241
3 500 000

10.
Tekniskt stöd till IPA-utbildningen och stödsystem för f.d. Jugoslaviska republiken Makedonen inom ramen för IPA-förordningen 2007
240-984
969 000

11.
Stärkande av institutioners kapacitet att förvalta och genomföra operativa program
260-772
1 599 710

Transport

12.
Stärkande av den administrativa och operativa kapaciteten hos inspektionen för statlig transport
09-42802
732 750

13.
Övervakning av den kvarstående länken längs korridor X till motorvägsavsnittet Demir Kapija-Smokvica
09-24859/1
8 977 500

14.
Utarbetande av detaljerade utformnings- och anbudsdokument för uppförandet av ett nytt järnvägsavsnitt, Kichevo som gränsar till Albanien som en del av korridor VIII och anbudsdokument för övervakningen av byggarbetena i stödmottagarlandet
11-28412/1
7 752 425

Miljö

15.
Stärkande av den centrala och lokala administrativa kapaciteten att genomföra och efterleva lagstiftningen om avfallshantering
244-793
1 297 150

16.
Stärkande av den centrala och lokala kapaciteten för miljöförvaltning i fråga om luftkvalitet
245-323
1 000 000

17.
Tekniskt stöd till den nationella studien av avloppsvattenavgifter
10-10139/1
785 000

Källa: Utdrag ur Europeiska kommissionens databas.

Kommissionens svar

Sammanfattning

V

Målet med IPA I-investeringarna i infrastruktur inom miljö och transport var att stärka den administrativa kapaciteten genom den typ av projekt som bygger på lärande genom praktiskt arbete (learning by doing). Det innebär att landet indirekt utvecklar kunskap om upphandling inom dessa sektorer i enlighet med strukturfondernas rättsliga ramar.

VI

Kommissionen medger att systemet för decentraliserat genomförande (Decentralised Implementation System, DIS) kan leda till att processen att fastställa behov och leverera resultat tar längre tid. Kommissionen vill dock understryka att processen att planera det ekonomiska stödet och genomföra dessa program samt mäta resultaten är en komplex uppgift som består av många moment och som i allmänhet tar flera år, oavsett typen av projekt eller förvaltningsmetoder.

VII

Målet med DIS var att inrätta ett fungerande system för decentraliserad förvaltning av EU-medel. De nationella myndigheterna skulle kunna uppmuntras att använda det som ett exempel på god praxis för den offentliga förvaltningen i sin helhet. Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien förbereder just nu ett omfattande reformprogram för förvaltningen av de offentliga finanserna. Det kommer att baseras på en övergripande analys av de underliggande systemen för förvaltning av offentliga finanser och förväntas öka kapaciteten inom hela den offentliga förvaltningen på detta område.

Inledning

12

Kommissionen instämmer med denna presentation av utgiftssektorerna. Kommissionen skulle vilja lägga till följande information. Enligt IPA I-förordningen ska programplaneringen och genomförandet av stödet ske på grundval av följande delar:

1.Övergångsstöd och institutionsuppbyggnad – denna del omfattar alla sektorer.

2.Gränsöverskridande samarbete – denna del omfattar sektorn för territoriellt samarbete.

3.Regional utveckling – denna del omfattar sektorerna miljö och transport.

4.Utveckling av mänskliga resurser – denna del omfattar sektorn för utbildning, sysselsättning och socialpolitik.

5.Landsbygdsutveckling – denna del omfattar jordbrukssektorn.

De tre sista delarna avsåg projekt av strukturfondstyp och var tillgängliga enbart för kandidatländer som ackrediterats för att förvalta medel decentraliserat.

13

IPA I-stöd till projekt av strukturfondstyp, till exempel investeringar i miljö och transport, var lagligt genomförbara endast under DIS-systemet för landet. Vid decentraliserad förvaltning förvaltas de tilldelade medlen av särskilda strukturer inom landets offentliga förvaltning, som är specifikt ackrediterade för det ändamålet.

Iakttagelser

27

I avsaknad av en förhandlingsram använder kommissionen de verktyg som finns att tillgå för att stödja kapacitetsuppbyggnaden på detta område. Landet har antagit en handlingsplan under 2015 där konkreta åtgärder med tidsfrister föreskrivs och ansvarighet har tilldelats inom en rad prioriterade områden, bland annat korruptionsbekämpning. Kommissionen övervakar regelbundet framstegen i genomförandet av denna handlingsplan och följer upp den på högsta nivå. Kommissionen tar upp detta område i sin framstegsrapport och i de brådskande reformprioriteringarna. I den handlingsplan avseende de brådskande reformprioriteringarna som landet har utarbetat, ägnas dessutom ett särskilt avsnitt åt kampen mot korruption, där tydliga mål och tidsfrister anges. Kampen mot korruption tas också upp inom ramen för anslutningsdialogen på hög nivå, och även där anges mål och tidsfrister för att hantera denna fråga. Huruvida man på ett framgångsrikt sätt når alla uppsatta mål beror i slutändan på de nationella myndigheterna som måste visa nödvändig politisk vilja i detta avseende.

29

Kommissionen har en tydlig strategi för att ge stöd till organisationer i det civila samhället, såsom anges i kommissionens meddelande (COM(2012) 492 av den 12 september 2012) och i GD Utvidgnings riktlinjer för EU-stöd till det civila samhället i utvidgningsländer under perioden 2014–2020. Kommissionen för också en intensiv dialog med sådana organisationer inom alla viktiga sektorer inbegripet korruptionsbekämpning. Kommissionen undersöker ständigt nya innovativa sätt att stödja organisationer i det civila samhället.

Ruta 2 – Första stycket

När det gäller projekt 7 antog landet den 14 februari 2014 lagstiftning som gör det obligatoriskt att utföra en funktionell analys före varje förändring av organisationsschemat. Det är viktigt att de nationella myndigheterna ser till att lagstiftningen genomförs korrekt.

Ruta 2 – Tredje stycket

De nuvarande rättsliga ramarna i landet tillåter inte att den offentliga förvaltningen betalar ytterligare medel till dem som genomför dessa utbildningar.

Ruta 3 – Fjärde stycket

Kommissionen instämmer med iakttagelsen angående projekt 16, men det är nödvändigt att framhålla att betydande tekniskt stöd tillhandahålls av EU i form av både kapacitetsuppbyggnad och utrustning på detta område. Luftkvalitet är dock ett mycket komplext problem som kräver avsevärda investeringar i ekonomiska och mänskliga resurser om nan ska inrätta ett tillförlitligt system, men det krävs också att de nationella myndigheterna sörjer för regelbundet underhåll och uppdatering av utrustningen.

EU har tillhandahållit 13 av de 17 stationer för övervakning av luftkvaliteten som utgör stommen i det nationella systemet för övervakning av luftkvaliteten. Det pågående partnerprojektet för samverkan på området luftkvalitet (inom IPA 2012) ger för närvarande stöd till ministeriet i förberedelserna av handlingar inför ackrediteringen av kalibreringslaboratoriet.

Ruta 3 – Femte stycket

När det gäller projekt 17 antog det nationella parlamentet den 15 januari 2016 en lag om prissättning av vattentjänster (landets officiella tidning nr 07/16 offentliggjord den 18 januari 2016) och regleringsorganet håller på att inrättas. Det här är en process som kräver längre tid för att slutföras.

Fristen för genomförandet av lagen är satt till september 2016, medan antagandet av en ny metod för vattenavgifter planeras till slutet av oktober 2016. Den nya vattenavgiftsmetoden ska börja tillämpas den 1 januari 2018 respektive 1 januari 2019 för kommuner med fler eller färre än 10 000 invånare.

41

För att ytterligare stärka och förbättra samstämmigheten och samordningen har kommissionen, i den nya budgetplanen för IPA II, infört en sektorsbaserad strategi. Det bör leda till ett tydligare fokus på olika sektorer. Det bör också säkerställa samstämmighet i stödet och samordning av intressenter och givare.

42

IPA-stöd är programbaserat och processen att fastställa behoven, förbereda de ekonomiska stödprogrammen, genomföra dessa program och leverera resultat är en komplex uppgift i flera moment som tar flera år. Inom IPA II kommer kommissionen att programplanera stödet baserat på projektens mognadsgrad, i syfte att förkorta denna tid. Stöd av strukturfondstyp inom IPA I genomgick dessutom en ackrediteringsprocess, som genomfördes under perioden då projekten redan hade antagits, vilket också påverkade tilldelning/genomförande och utnyttjande av dessa medel.

47

Kommissionen skulle vilja lägga till följande information. Cards-programmen 2005–2006 användes till att stödja nyanställd personal i verksamhetsstrukturerna och tillhandahålla nödvändig utbildning för att se till att personalen hade den kunskap som krävdes för att arbeta enligt systemet för decentraliserat genomförande. Under de år som följde försvagades verksamhetsstrukturernas kapacitet på grund av hög personalomsättning. Kommissionen har alltid understrukit behovet av en ändamålsenlig politik för att hålla kvar personalen, och gjorde också detta till en del av 2013 års handlingsplan för decentraliserat genomförande. Regeringen måste visa full beslutsamhet för att garantera tillräcklig kapacitet i verksamhetsstrukturerna.

49

Kommissionen skulle vilja lägga till följande information. I enlighet med de tillämpliga förordningarna (EG) nr 1085/2006 och (EG) nr 718/2007, är stöd av strukturfondstyp inte tillgängligt för landet på något annat sätt än genom decentraliserad förvaltning. Inom ramen för IPA II har kommissionen blivit selektivare i decentraliseringen av förvaltningen av medel till landet.

50

I kombination med minskningen av antalet förhandskontroller och den selektivare decentraliseringen av medel inom IPA II, övervakar kommissionen noggrant de upphandlingsplaner som förbereds av de nationella myndigheterna och har även uppmanat landet att prioritera projekt på ett sätt som minskar risken för ytterligare återtaganden. Kommissionen övervakar genomförandet av den handlingsplan för decentraliserat genomförande som utarbetats av de nationella myndigheterna för att hantera frågor som rör genomförandet av IPA.

Slutsatser och rekommendationer

67

Kommissionen instämmer rent allmänt i revisionsrättens övergripande slutsatser, men påminner om att en stor del av outputen har levererats och att det stöd som har getts till landet i flera fall har bidragit till att stärka den administrativa kapaciteten. Som ett exempel, inom området offentlig upphandling, utgjorde IPA-stöd den viktigaste grunden för uppbyggnaden av den statliga kommissionen för överklaganden.

Rekommendation 1

Kommissionen godtar rekommendationen. Utvärderingen av offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet bekräftar att dessa områden behöver stärkas för att se till att systemet för förvaltning av offentliga finanser fungerar väl. Ytterligare EU-stöd bör överensstämma med åtgärder som ska fastställas i reformprogrammet för förvaltning av offentliga finanser, som för närvarande håller på att utarbetas.

69

Målet med IPA I-investeringar i miljö- och transportinfrastruktur var att stärka den administrativa kapaciteten genom den typ av projekt som bygger på lärande genom praktiskt arbete (learning by doing). Det innebär att landet indirekt utvecklar kunskap om upphandling inom dessa sektorer i enlighet med strukturfondernas rättsliga ramar.

Rekommendation 2

Kommissionen godtar rekommendationen. Dessutom kommer kommissionen att fortsätta att tillhandahålla utbildning och Jaspers-stöd till landet.

Rekommendation 3

Kommissionen godtar rekommendationen. Kommissionen gör nu en uppföljning av output och hållbarhet i IPA:s kommittéer för sektoriell och gemensam övervakning. Detta kommer att förstärkas ytterligare genom inrättandet av en resultatram inom IPA II, där indikatorer, mål och referensvärden införs på projekt- och programnivå. Dessutom granskar kommissionen genomförandet av varje program vid dess avslutande, och förbehåller sig rätten att återta medel om det förekommer avvikelser mellan förväntade resultat och använda medel.

71

Processen att planera det ekonomiska stödet och genomföra dessa program samt mäta resultaten är en komplex uppgift som består av många moment. Inom ramen för IPA II har kommissionen infört en sektorsbaserad strategi, vilket bör leda till ett tydligare fokus på olika sektorer. Det bör också säkerställa samstämmighet i stödet och en vederbörlig samordning av intressenter och givare. Kommissionen lägger mycket större vikt vid projektens mognadsgrad, för att minska risken för att glapp uppstår mellan programplaneringen och genomförandet av projekten. I detta syfte infördes en enda projektplaneringsprocess i IPA II.

Rekommendation 4

Kommissionen godtar rekommendationen. Inom ramen för IPA II har kommissionen infört en sektorsbaserad strategi som ska leda till ett tydligare fokus på olika sektorer. Det ska också säkerställa samstämmighet i stödet och vederbörlig samordning av intressenter och givare.

Rekommendation 5

Kommissionen godtar rekommendationen. Inom ramen för IPA II har kommissionen blivit selektivare med hänsyn till storleken på medlen och projektens komplexitet. Decentraliseringen baseras på en bedömning av de relevanta nationella strukturernas kapacitet att genomföra projekt.

Rekommendation 6

Kommissionen godtar rekommendationen.

Rekommendation 6 i)

De nationella myndigheterna bör inte bara stärka den administrativa kapaciteten utan även visa en tydlig politisk vilja att ta itu med korruptionen och förbättra öppenheten, vilket kan mätas med befintliga verktyg som framstegsrapporten, anslutningsdialogen på hög nivå och de brådskande reformprioriteringarna.

Rekommendation 6 ii)

Kommissionen har under det senaste årtiondet arbetat med att hjälpa landet att förbereda och dokumentera hanteringen av korruptionsfall och kommer att ge fortsatt stöd till ytterligare uppbyggnad av landets goda resultat på detta område.

Rekommendation 6 iv)

I avsaknad av en förhandlingsram kommer kommissionen att fortsätta använda befintliga verktyg, som framstegsrapporten, anslutningsdialogen på hög nivå och de brådskande reformprioriteringarna, för att mäta de nationella myndigheternas kapacitet att genomföra viktiga områden av EU:s regelverk. Den handlingsplan som utarbetats av de nationella myndigheterna med avseende på de brådskande reformprioriteringarna innehåller exempelvis mål och tidsfrister för genomförandet av prioriteringar på viktiga områden. Dessutom innebär den nya strategin avseende formen för framstegsrapporten bättre möjligheter att fastställa mål för vissa pilotkapitel. Men konkreta och bestående resultat kan bara uppnås om de nationella myndigheterna visar den nödvändiga politiska viljan att genomföra dessa åtgärder.

QJ-AB-16-012-SV-E    ISSN 1977-5830

I rapporten undersöker vi om kommissionens stöd till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien har bidragit på ett ändamålsenligt sätt till att bygga upp landets administrativa kapacitet att förbereda sig för ett EU-medlemskap. Vi drar slutsatsen att det förekom relativt begränsade framsteg under den granskade perioden (2007–2013). Det berodde till stor del på att landet saknade politisk vilja att övervinna en del av hindren för att stärka den administrativa kapaciteten och på att kommissionens inflytande på centrala områden minskade eftersom det inte fanns någon ram för anslutningsförhandlingar. Vi pekar också på brister i kommissionens förvaltning av de granskade projekten.