DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5351-4 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/278253 | QJ-AB-16-018-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-5316-3 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/403795 | QJ-AB-16-018-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5349-1 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/00922 | QJ-AB-16-018-DA-E

© Den Europæiske Union, 2016

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Begivenhed | Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start | 22.10.2014
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) | 21.3.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure | 4.5.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle sprog | 14.6.2016

DA
2016

nr. 14

Særberetning

EU’s politiske initiativer
og finansielle støtte til
integration af romaerne:
Der er gjort betydelige
fremskridt i de sidste ti år,
men der er brug for en
yderligere praktisk indsats

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II — der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten — hvis speciale er udgiftsområderne strukturpolitikker, transport og energi. Revisionsarbejdet blev ledet af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Marc Hostert. Revisionsholdets kernegruppe bestod af ledende administrator Emmanuel Rauch og revisorerne Naiara Zabala Eguiraun, Aino Nyholm og Zhivka Kalaydzhieva. Sproglig bistand: Richard Moore.

Indhold

Glossar

Resumé

Indledning

Romabefolkningen

Retlige og politiske rammer

Hvordan yder EU finansiel støtte til foranstaltninger til integration af romaer?

Andre europæiske og internationale organisationers rolle i forbindelse med integration af romaer

Revisionens omfang og mål

Bemærkninger

Der er gjort fremskridt med hensyn til strategierne på EU-niveau og i medlemsstaterne, men de fleste forbedringer kom for sent til at få effekt i programperioden 2007-2013

EU’s politiske initiativ vedrørende romaernes integration blev vedtaget i 2011, efter EU-udvidelserne i 2004 og 2007

Fremskridt på medlemsstatsniveau: De nationale strategier for integration af romaer var vedtaget, men der var stadig mangler

På samhørighedsområdet får foranstaltninger til integration af romaer mere opmærksomhed i perioden 2014-2020 end i perioden 2007-2013

Trods manglende omtale i retsgrundlaget for 2007-2013 var integration af romaer nævnt i de udvalgte medlemsstaters OP’er

Det større fokus på romaspørgsmål på EU-niveau er afspejlet i ESI-fondenes ramme for 2014-2020

Overvågningsværktøjerne på OP-niveau i programperioden 2007-2013 var ikke velegnede til at måle resultaterne af foranstaltninger til integration af romaer

De fleste projekter blev gennemført som planlagt, men kriterierne for bedste praksis i forbindelse med romaernes integration blev ikke altid anvendt, og det var svært at overvåge projekternes resultater

Alle de undersøgte projekter var i overensstemmelse med OP’ernes mål, men udvælgelsesprocedurerne havde ikke specifikt fokus på projekter vedrørende romaernes integration

Projekterne var generelt blevet gennemført som planlagt

Bedre hensyntagen til romaspecifikke kriterier såsom de fælles grundlæggende principper for romaernes integration lader til at have bidraget positivt til projekternes resultater

Vanskeligheder med at indsamle oplysninger om romaerne gjorde det sværere at vurdere resultaterne for perioden 2007-2013

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | Undersøgte operationelle programmer
Bilag II | — | Forvaltningsorganerne for strukturfondene i de besøgte medlemsstater
Bilag III | — | De fælles grundlæggende principper for romaernes integration

Kommissionens svar

Glossar

Bemyndiget organ: Et bemyndiget organ er ethvert offentligt eller privat organ eller enhver offentlig eller privat tjeneste, der handler under en forvaltningsmyndigheds ansvar eller udfører opgaver på dennes vegne i forhold til støttemodtagere, der gennemfører operationer.

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene): De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) anvendes af Unionen til at mindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og hjælpe de mindst begunstigede områder med at indhente de øvrige. Fondene er etableret på grundlag af artikel 174 i TEUF og bidrager til at opfylde målet om at styrke den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed.

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU): Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at udligne de største regionale skævheder gennem finansiel støtte til etablering af infrastruktur og produktive investeringer i jobskabelse, hovedsagelig rettet mod virksomheder.

Den Europæiske Socialfond (ESF): Den Europæiske Socialfond (ESF) har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at forbedre beskæftigelsen og jobmulighederne (navnlig gennem uddannelsesforanstaltninger), befordre et højt beskæftigelsesniveau og skabe flere og bedre job.

Forhåndsbetingelser: Forhåndsbetingelser er kriterier fastsat i partnerskabsaftaler, der betragtes som nødvendige forudsætninger for, at den EU-støtte, partnerskabsaftalerne omfatter, anvendes effektivt og produktivt. Når medlemsstaterne udarbejder EFRU-, Samhørighedsfonds- og ESF-OP’er i programperioden 2014-2020, skal de vurdere, om disse betingelser er opfyldt. Hvis de ikke er opfyldt, skal der udarbejdes handlingsplaner for at sikre, at de er opfyldt senest den 31. december 2016.

Forskelsbehandling: Direktiv 2000/43/EF definerer to typer forskelsbehandling:

oDer er tale om direkte forskelsbehandling, når en person på grund af race eller etnisk oprindelse behandles ringere end en anden bliver, er blevet eller ville blive behandlet i en tilsvarende situation.

oDer er tale om indirekte forskelsbehandling, hvis en tilsyneladende neutral bestemmelse, betingelse eller praksis vil stille personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse særlig ufordelagtigt i forhold til andre personer, medmindre den pågældende bestemmelse, betingelse eller praksis er objektivt begrundet i et legitimt mål, og midlerne til at opfylde det er hensigtsmæssige og nødvendige.

Forvaltningsmyndighed: En forvaltningsmyndighed er en national, regional eller lokal offentlig myndighed (eller ethvert andet offentligt eller privat organ), der af en medlemsstat er udpeget til at forvalte et operationelt program. Forvaltningsmyndighedens opgaver omfatter udvælgelse af projekter til finansiering, overvågning af projektgennemførelsen og rapportering til Kommissionen om finansielle aspekter og opnåede resultater.

Fælles grundlæggende principper: De fælles grundlæggende principper er 10 kriterier, der skal sikre, at initiativer til integration af romaer giver gode resultater. Disse principper blev drøftet på det første møde i den europæiske platform for romaernes integration, der blev afholdt i Prag i 2009. Derefter blev de vedlagt som bilag til konklusionerne fra et møde i Rådet for Beskæftigelse, Socialpolitik, Sundhed og Forbrugerpolitik den 8. juni 2009.

Ikke-statslig organisation (NGO): Begrebet ikke-statslig organisation (NGO) bruges om en række forskellige organisationer, som typisk har følgende fælles karakteristika:

oDe er ikke oprettet med henblik på profit. Selv om de kan have lønnede ansatte og beskæftige sig med indtægtsgivende aktiviteter, udlodder de ikke overskud til deres medlemmer

oDer er tale om frivillige borgergrupper

oDe skal have en vis grad af formel eller institutionel struktur (f.eks. vedtægter eller et andet regulerende dokument, der beskriver deres opgaver, målsætninger og virkeområde), da de skal stå til ansvar over for deres medlemmer og donorer

oDe er uafhængige, især af regeringer, offentlige myndigheder, politiske partier og erhvervsorganisationer.

Institutionel forskelsbehandling: Forskelsbehandling, der er blevet rodfæstet i organisatoriske strukturer og procedurer.

Landespecifikke henstillinger: Landespecifikke henstillinger er henstillinger vedrørende strukturelle udfordringer, som det er hensigtsmæssigt at imødegå med flerårige investeringer, der hører direkte under ESI-fondenes anvendelsesområde som fastsat i de fondsspecifikke forordninger. De vedtages af Kommissionen i overensstemmelse med artikel 121, stk. 2, og artikel 148, stk. 4, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

National strategi for integration af romaer: Kommissionen bad alle medlemsstater med en romabefolkning om at udarbejde en national strategi for integration af romaer for perioden 2011-2020 eller, hvis der allerede fandtes en strategi, om at tilpasse den med henblik på at opfylde EU’s mål for romaernes integration ved hjælp af målrettede aktioner og tilstrækkelig finansiering (nationale midler, EU-midler mv.). Disse strategier skulle også foreslå løsninger, der kan fjerne de nuværende hindringer for en mere effektiv udnyttelse af EU-midlerne og skabe grundlag for en effektiv kontrolmekanisme, der kunne sikre konkrete resultater til fordel for romaerne. Nogle medlemsstater har ikke en egentlig national strategi for integration af romaer, men har i stedet et sæt samordnede politikforanstaltninger.

Nationalt romakontaktpunkt: Det nationale romakontaktpunkt er en national myndighed, hvis rolle er at koordinere udviklingen og gennemførelsen af den nationale strategi for integration af romaer/et sæt samordnede politikforanstaltninger.

Operationelt program (OP): Et operationelt program opstiller en medlemsstats prioriteter og specifikke målsætninger og angiver for en given periode (normalt syv år), hvordan midlerne (EU-midler samt national offentlig og privat medfinansiering) vil blive anvendt til at finansiere projekter. Projekterne skal bidrage til at opfylde et antal målsætninger, der er fastsat for OP’ets prioritetsakse. Der findes OP’er for hver af fondene på samhørighedsområdet (EFRU, Samhørighedsfonden og ESF). Et OP udarbejdes af medlemsstaten og skal godkendes af Kommissionen, før der kan udbetales midler fra EU-budgettet. OP’er kan kun ændres i løbet af perioden, hvis parterne er enige om det.

Output: Det, der produceres eller opnås med de ressourcer, der tildeles en intervention (f.eks. udbetaling af tilskud til landmænd, afholdelse af kurser for arbejdsløse, anlæggelse af en vej i et udviklingsland).

Resultat: De umiddelbare ændringer, der indtræffer for de direkte adressater, når deres deltagelse i en intervention er afsluttet (f.eks. bedre adgangsforhold takket være en nyanlagt vej eller arbejdsløse, der har fundet et job efter at have deltaget i et kursus).

Segregation/Desegregation:

oSegregation forårsages af en række faktorer, herunder diskriminerende handlinger samt økonomiske og demografiske mekanismer. Segregation er kendetegnet ved, at medlemmerne af en marginaliseret befolkningsgruppe er fysisk og socialt adskilt fra medlemmerne af ikke-marginaliserede grupper, og at der er ulige adgang til gængse og inklusive tjenesteydelser af høj kvalitet.

oDesegregation bruges som betegnelse for tiltag, der skal fjerne segregation. Desegregationsforanstaltninger skal fastsætte betingelserne for lige adgang til tjenesteydelser af høj kvalitet inden for uddannelse, boliger, beskæftigelse, sundhed og andre relevante områder.

Social inklusion: En proces, der forbedrer enkeltpersoners og gruppers muligheder for at deltage i samfundet.

Formålet med social inklusion er at sætte fattige og marginaliserede personer i stand til at udnytte de spirende globale muligheder. Social inklusion sikrer, at alle mennesker har indflydelse på de beslutninger, der påvirker deres liv, og at de har lige adgang til markeder og tjenesteydelser samt politiske, sociale og fysiske rum.

Resumé

I

Romaerne i Europa har været udsat for diskrimination lige siden deres ankomst til de områder, der i vore dage udgør Den Europæiske Union. I dag er romabefolkningen EU’s største etniske mindretal, som skønnes at udgøre 6,2 millioner mennesker, der for det meste er marginaliserede. I de medlemsstater, der har den højeste koncentration af romaer, er mellem 15 og 20 % af skoleeleverne og de nytilkomne på arbejdsmarkedet romaer.

II

Hovedparten af EU’s finansielle støtte til social inklusion, herunder foranstaltninger til integration af romaer, ydes gennem Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Den Europæiske Socialfond (ESF). Det er ikke registreret, hvor stort et beløb der specifikt går til initiativer til integration af romaer. Det fremgår imidlertid af medlemsstaternes planlægningsdokumenter, at der er blevet øremærket ca. 1,5 milliarder euro til socioøkonomisk integration af marginaliserede samfund såsom romaerne i programperioden 2014-2020. Der foreligger ikke tilsvarende vejledende tal for 2007-2013.

III

I forbindelse med vores revision vurderede vi, om EU’s politiske initiativer og finansielle støtte via EFRU og ESF havde bidraget effektivt til integration af romaer. Vi undersøgte navnlig:

—om EU’s og medlemsstaternes romastrategier gjorde det muligt at anvende EFRU- og ESF-midler effektivt til foranstaltninger til integration af romaer i de to programperioder

—om EFRU- og ESF-rammerne i de to programperioder var udformet, så de gjorde det muligt at yde effektiv støtte til foranstaltninger til integration af romaer

—om de projekter, der blev gennemført under EFRU og ESF i programperioden 2007-2013, havde bidraget effektivt til integration af romaer.

Revisionsarbejdet blev udført i Kommissionen og i fire medlemsstater (Bulgarien, Spanien, Ungarn og Rumænien) og dækkede perioden fra 2007 til 2015.

IV

Vi konstaterede, at Kommissionen har gjort betydelige fremskridt med hensyn til at udforme EU’s politiske initiativer vedrørende romaernes integration, og at alle de besøgte medlemsstater i 2012 havde udviklet en national strategi for integration af romaer, men at dette var sket for sent til at få effekt på udformningen af de operationelle programmer (OP’er) under EFRU og ESF og på projektudvælgelsen i programperioden 2007-2013. Der var stadig en række mangler i forbindelse med disse nationale strategier. For det første angav de ikke, hvor meget det vil koste at gennemføre de foreslåede foranstaltninger til integration af romaerne. De viste heller ikke, hvor mange midler der er til rådighed til sådanne foranstaltninger fra det nationale budget og — via EFRU og ESF — fra EU-budgettet. For det andet var der ikke fokus nok på bekæmpelse af forskelsbehandling og sigøjnerhad. For det tredje var der ved udarbejdelsen af den nationale strategi for integration af romaer i de udvalgte medlemsstater ikke altid taget hensyn til behovet for at sikre aktiv deltagelse fra civilsamfundsorganisationer, især repræsentanter for romasamfundet. Og endelig konstaterede vi, at den rolle, der skulle spilles af de nationale romakontaktpunkter, der har til opgave at koordinere udviklingen og gennemførelsen af de nationale strategier, somme tider var blevet undermineret af et mismatch mellem ressourcer og ansvar.

V

Vi konstaterede en række forbedringer med hensyn til perioden 2014-2020, f.eks. er integration af romaerne udtrykkeligt omtalt i lovgivningen om de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene), og der er blevet indført en specifik finansieringsprioritet. Endvidere er medlemsstater, der har modtaget landespecifikke henstillinger vedrørende integration af romaer, forpligtede til at afsætte midler til at fremme integrationen. Efter vores mening bør både Kommissionen og medlemsstaterne dog gøre en yderligere indsats for at sikre, at disse ændringer fører til gennemførelse af projekter, der i højere grad bidrager til praktisk integration af romaer.

VI

De fleste af de EFRU- og ESF-projekter, som vi undersøgte under vores revision, havde opfyldt deres generelle mål, men ofte var målene ikke specifikt romarelaterede. Vi konkluderede også, at de projekter, der var blevet udvalgt og gennemført i overensstemmelse med Rådets kriterier for bedste praksis — de såkaldte fælles grundlæggende principper for romaernes integration — havde større sandsynlighed for at bidrage effektivt til integration af romabefolkningen. Endvidere konstaterede vi, at det havde været svært at overvåge resultaterne af projekterne, hovedsagelig fordi der manglede data om romadeltagerne, eller fordi dataene var af dårlig kvalitet. Denne mangel på omfattende og solide data er ikke kun et problem i relation til projekterne, men også for politikudformningen på EU-niveau og på nationalt niveau. Hvis der ikke handles hurtigt, vil denne situation vare ved i perioden 2014-2020.

VII

Vi fremsætter følgende anbefalinger:

Anbefaling 1

Medlemsstaterne bør i forbindelse med revision eller ændring af deres nationale strategier for romaernes integration:

a)angive, hvor meget det vil koste at gennemføre de foranstaltninger til integration af romaerne, der foreslås i strategierne. De nationale strategier bør vise, hvor mange midler der er til rådighed til sådanne foranstaltninger fra det nationale budget og — via EFRU og ESF — fra EU-budgettet. Medlemsstaterne bør også formelt påtage sig at sikre, at deres bestræbelser på at gennemføre foranstaltninger til integration af romaerne ikke bringes i fare af kortsigtede ændringer i de politiske prioriteter

b)fastsætte indikatorer og målværdier vedrørende bekæmpelse af forskelsbehandling eller, nærmere bestemt, sigøjnerhad. I programperioden 2014-2020 bør der i overensstemmelse med bestemmelserne i direktivet om etnisk ligebehandling også tages hensyn til disse indikatorer ved udformningen af de foranstaltninger under ESI-fondene, der tager sigte på integration af marginaliserede romasamfund

c)sikre, at civilsamfundsorganisationer med romarepræsentanter systematisk bliver hørt og inddraget i planlægningen og gennemførelsen af foranstaltninger til integration af romaerne

d)nærmere definere de nationale romakontaktpunkters rolle i forhold til de nationale strategier for romaernes integration og sikre, at deres beføjelser og ansvarsområder svarer til de ressourcer, de har til rådighed.

Anbefaling 2

a)Kommissionen bør i forbindelse med revision af relevante operationelle programmer sikre, at de foranstaltninger, der gennemføres under ESI-fondene, er af inklusiv karakter og indeholder bestemmelser, der tager sigte på at bekæmpe segregation. Segregationspraksis bør beskrives i klare vendinger og eksplicit udelukkes fra finansiering under ESI-fondene (ikke kun omtales i betragtningerne), og der bør i denne sammenhæng være særlig opmærksomhed på uddannelses- og boligprojekter. Det vil bidrage til at styrke forbindelsen mellem de landespecifikke henstillinger og anvendelsen af ESI-fondene

b)Kommissionen bør på møder i OP-overvågningsudvalgene gøre fuld brug af oplysningerne i de rapporter, som medlemsstaterne i henhold til Rådets henstilling om foranstaltninger til effektiv integration af romaerne skal fremlægge fra 2016, samt af de konklusioner, der kan drages på grundlag af disse oplysninger. Formålet skal være at sikre, at ESI-fondenes og/eller medlemsstaternes midler bruges til at tackle de svagheder, der er identificeret i rapporterne (f.eks. ved at der omfordeles midler til områder, hvor der er konstateret mangler).

Anbefaling 3

Medlemsstaterne bør i forbindelse med indkaldelser af forslag og udvælgelse af projekter anvende kriterierne for bedste praksis vedrørende romaernes integration (f.eks. Rådets 10 fælles grundlæggende principper). Hvor det er relevant, bør der iværksættes indkaldelser med henblik på at udvælge langsigtede projekter til fordel for marginaliserede romasamfund. Og endelig bør tildelingen af midler fra ESI-fondene i videst muligt omfang gøres betinget af, at projekterne efter afslutningen er bæredygtige uden fortsat EU-finansiering. Disse aspekter bør også tages i betragtning, når de operationelle programmer for 2014-2020 ændres.

Anbefaling 4

Kommissionen bør i den næste programmeringsperiode eller ved revision af de operationelle programmer sikre, at de nationale strategiers mål for romaernes integration afspejles i ESI-fondenes ramme på alle operationelle niveauer, hvor det er relevant. I denne forbindelse bør den sikre, at der indsamles pålidelige data, så det er muligt at overvåge og evaluere fremskridt i de enkelte projekter og på alle forvaltningsniveauer.

Anbefaling 5

Medlemsstaterne bør supplere de fælles output- og resultatindikatorer i lovgivningen om ESI-fondene med romaspecifikke indikatorer, hvor det er relevant. Disse indikatorer bør tilpasses efter indikatorerne i de nationale strategier for romaernes integration og anvendes i forbindelse med overvågningen af de operationelle programmer for 2014-2020. De kunne bygge på dem, der er udviklet af Agenturet for Grundlæggende Rettigheder i 2016.

Anbefaling 6

Medlemsstaterne bør som forberedelse til den næste programperiode overveje en fælles indsats for at skabe juridisk sikkerhed med hensyn til anvendelse af ESF-midler til finansiering af alle foranstaltninger til social inklusion, uanset om disse er knyttet til beskæftigelse. En fjernelse af den juridiske usikkerhed ville gøre det lettere for medlemsstaterne at udnytte ESF fuldt ud til social inklusion, bl.a. i forbindelse med foranstaltninger til bekæmpelse af forskelsbehandling.

Anbefaling 7

Kommissionen bør overveje at foreslå ændringer af lovgivningen om ESI-fondene for at sikre, at der fra den programperiode, der begynder i 2020, ved fordelingen af midler mellem de forskellige medlemsstater tages hensyn til specifikke indikatorer vedrørende social inklusion, navnlig andelen af marginaliserede grupper såsom romaer i befolkningen. Den bør sikre, at de yderligere ESF-midler, medlemsstaterne måtte få tildelt som følge af denne ændring, øremærkes til at støtte marginaliserede samfund.

Anbefaling 8

a)Med henblik på overvågning af romaernes sociale inklusion bør Kommissionen samarbejde med medlemsstaterne om at udvikle en fælles metodologi, der sikrer, at der produceres relevante data om romabefolkningen, i overensstemmelse med de nationale lovgivninger og EU-lovgivningen, herunder eventuelle eksisterende undtagelser. Dette bør senest ske i forbindelse med forberedelsen af den næste programperiode

b)Kommissionen bør opfordre alle medlemsstaterne til i overensstemmelse med de nationale lovgivninger og EU-lovgivningen, herunder eventuelle eksisterende undtagelser, på omfattende vis at indsamle statistiske data om etnicitet inden for de næste to år. Eurostat kunne inkludere relevante spørgsmål i undersøgelser såsom arbejdsstyrkeundersøgelsen og i EU-statistikkerne over indkomstforhold og levevilkår.

Indledning

Romabefolkningen

01

Romafolket i Europa er efterkommere af grupper, der forlod det indiske subkontinent for ca. 1 000 år siden og i det 14. århundrede begyndte at ankomme til de områder, der i dag udgør Den Europæiske Union. I 1450 havde romafolket bosat sig over det meste af Europa. I Centraleuropa var de første fordrivelser og udvisninger af romaer allerede begyndt på dette tidspunkt. Betegnelsen »roma« bruges om forskellige grupper (jf. tekstboks 1), som har bestemte kulturelle træk til fælles og alle har været udsat for vedvarende marginalisering i europæiske samfund.

Tekstboks 1

Hvad mener vi med »roma«?

Ifølge Europarådet¹ kan betegnelsen »roma« bruges om grupperne roma, sinti, kalé og beslægtede grupper i Europa, herunder omrejsende grupper og de østlige grupper (dom og lom), og dække den store diversitet i de pågældende grupper, som også omfatter personer, der betegner sig selv som sigøjnere.

Selv om disse grupper ikke har en homogen kulturel og etnisk identitet, har vi af praktiske årsager valgt at bruge »roma« som en samlet betegnelse for dem alle.

02

I dag er romabefolkningen det største etniske mindretal i Europa. Skønnene vedrørende dens størrelse varierer meget, men ligger mellem 10 og 12 millioner mennesker. Af disse bor ca. 6,2 millioner i EU, de fleste i de central- og østeuropæiske medlemsstater. Langt de fleste romaer i Europa (80-85 %) har i dag en fastboende livsstil². Romaer med en omrejsende livsstil må ikke forveksles med romaer, der flytter fra én EU-medlemsstat for at bosætte sig i en anden. Figur 1 viser koncentrationen af romaer i EU, kandidatlandene³ og de potentielle kandidatlande⁴.

Figur 1

Anslået romabefolkning i EU, kandidatlandene og de potentielle kandidatlande (2012)

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Europarådet.

03

Ca. fire femtedele af EU’s anslåede romabefolkning bor i de otte medlemsstater i tabel 1. I de medlemsstater, der har den højeste koncentration af romaer (Bulgarien, Slovakiet, Rumænien og Ungarn), er mellem 15 og 20 % af skoleeleverne og de nytilkomne på arbejdsmarkedet romaer.

Tabel 1

Medlemsstater med de højeste skønnede antal romaer

Medlemsstat | Romabefolkning — gennemsnitligt skøn | Mindste skøn | Største skøn
Antal personer | Andel af den samlede befolkning
Rumænien | 1 850 000 | 8,6 % | 1 200 000 | 2 500 000
Bulgarien | 750 000 | 9,9 % | 700 000 | 800 000
Ungarn | 750 000 | 7,5 % | 500 000 | 1 000 000
Spanien | 750 000 | 1,6 % | 500 000 | 1 000 000
Slovakiet | 490 000 | 9,0 % | 380 000 | 600 000
Frankrig | 400 000 | 0,6 % | 300 000 | 500 000
Den Tjekkiske Republik | 200 000 | 1,9 % | 150 000 | 250 000
Grækenland | 175 000 | 1,5 % | 50 000 | 300 000
I alt | 5 365 000 | 3,0 % | 3 780 000 | 6 950 000
I alt — hele EU | 6 197 100 | 1,2 % | 4 368 700 | 8 025 500

NB: »I alt — hele EU« omfatter også Kroatien.

Kilde: Europarådet: »Estimates and official numbers of Roma in Europe«, juli 2012.

Retlige og politiske rammer

04

EU’s traktater er det vigtigste retsgrundlag for alle EU-initiativer, der har til formål at fremme social inklusion generelt og integration af romaer i særdeleshed. Artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) er særlig relevant, da den bl.a. beskytter rettigheder for personer, der tilhører mindretal (jf. tekstboks 2).

Tekstboks 2

Artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union

»Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd.«

05

Artikel 10 i traktaten om den Europæiske Unions funktionsmåde fastsætter EU’s mål om at bekæmpe enhver form for forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse ved hjælp af rådsforanstaltninger (artikel 19 i TEUF). Artikel 21 TEUF fastsætter endvidere, at EU’s borgere har ret til at færdes og opholde sig frit i EU.

06

Følgende juridiske og politiske instrumenter er også relevante i forbindelse med foranstaltninger til integration af romaer:

—Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder fra 2000⁵, især artikel 21 om ikke-forskelsbehandling. Chartret blev juridisk bindende efter Lissabontraktatens ikrafttrædelse den 1. december 2009

—de to rådsdirektiver fra 2000 om ligebehandling⁶: direktivet om etnisk ligebehandling, som forbyder forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse på forskellige områder, og direktivet om ligebehandling på beskæftigelsesområdet, som indeholder bestemmelser om ligebehandling på arbejdspladsen.

—Europa-Parlamentets og Rådets direktiv fra 2004 om EU-borgeres ret til fri bevægelighed⁷

—Rådets rammeafgørelse fra 2008 om bekæmpelse af racisme og fremmedhad⁸, som fastlægger en fælles strafferetlig strategi til bekæmpelse af racistisk og fremmedfjendsk tale og hadforbrydelser

—Rådets henstilling fra 2013 om foranstaltninger til effektiv integration af romaerne⁹

—Kommissionens meddelelse fra 2011 om en EU-ramme for de nationale strategier for romaernes integration frem til 2020¹⁰, som også fastlægger Agenturet for Grundlæggende Rettigheders rolle i denne forbindelse¹¹.

07

EU’s aktuelle politiske prioriteter med sigte på at fremme integrationen af romaer udspringer af Europa 2020-strategien, der blev vedtaget i 2010 og som mål har at skabe intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst i Europa. Med henblik på at måle fremskridtene hen imod Europa 2020-målene blev der vedtaget fem overordnede mål for hele EU. Resultaterne af politikken for integration af romaerne kan potentielt indvirke på tre af disse fem mål (vedrørende uddannelse¹², beskæftigelse¹³ og bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse¹⁴) i medlemsstater, hvor romaer udgør en stor del af befolkningen.

08

I denne beretning bruges udtrykkene »integration« og »inklusion« begge i forbindelse med de foranstaltninger, der tager sigte på at forbedre levevilkårene og menneskerettighedssituationen for romaer, der bor i EU’s medlemsstater¹⁵ (jf. tekstboks 3).

Tekstboks 3

Anvendelse af udtrykkene »integration« og »inklusion« i samme betydning

Ordene »integration« og »inklusion« bruges ofte i samme betydning for at beskrive de overordnede mål for de politiske initiativer, der tager sigte på at forbedre romabefolkningens situation.

»Integration« bruges oftere i forbindelse med initiativer til beskyttelse af grundlæggende rettigheder og værdier (som beskrevet i TEU’s artikel 2). Det optræder f.eks. i de nationale strategier for romaernes integration.

»Inklusion« bruges mere i forbindelse med socioøkonomiske initiativer. Det optræder f.eks. i Europa 2020-strategien, der har som mål at skabe intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst.

Hvordan yder EU finansiel støtte til foranstaltninger til integration af romaer?

09

Hovedparten af EU’s finansielle støtte til social inklusion (herunder medfinansiering af foranstaltninger til integration af romaer) ydes gennem Den Europæiske Socialfond (ESF) og Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) inden for rammerne af EU’s samhørighedspolitik. Andre midler er til rådighed under særprogrammer, der forvaltes direkte af Kommissionen¹⁶.

10

ESF og EFRU gennemføres via nationale og regionale flerårige operationelle programmer (OP’er), der udarbejdes af medlemsstaterne og godkendes af Kommissionen. I det enkelte OP bliver de samlede disponible midler fordelt på OP’ets forskellige prioritetsakser.

11

EFRU’s og ESF’s budget for perioden 2007-2013 var på henholdsvis ca. 201 milliard euro og 76 milliarder euro. I programperioden 2014-2020 indgår EFRU og ESF i de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene)¹⁷, og deres samlede budget for hele perioden er på henholdsvis 197 milliarder euro (EFRU) og 86 milliarder euro (ESF).

12

Det er ikke registreret, hvor stor en del af disse beløb der specifikt går til initiativer til integration af romaer. Men vi kan uddrage af medlemsstaternes planlægningsdokumenter, at der er blevet øremærket ca. 1,5 milliarder euro til socioøkonomisk integration af marginaliserede samfund såsom romaerne i programperioden 2014-2020 (jf. også punkt 69 og tabel 6). Der foreligger ikke tilsvarende vejledende tal for programperioden 2007-2013.

Andre europæiske og internationale organisationers rolle i forbindelse med integration af romaer

13

Europarådet var den første institution, der beskæftigede sig med integration af romaer på europæisk plan. I over 40 år har Europarådet arbejdet på at bekæmpe forskelsbehandling af romaer og forbedre integrationen af marginaliserede romagrupper.

14

Også andre internationale organisationer har hver for sig beskæftiget sig med integration af romaer, f.eks. Verdensbanken, Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (Kontoret for Demokratiske Institutioner og Menneskerettigheder) og De Forenede Nationers udviklingsprogram.

1Europarådet: »Descriptive Glossary of terms relating to Roma issues«, 2012.

2KOM(2011) 173 endelig af 5. april 2011 »En EU-ramme for de nationale strategier for romaernes integration frem til 2020«.

3Albanien, den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, Montenegro, Serbien og Tyrkiet.

4Bosnien-Hercegovina og Kosovo*.

5Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (EFT C 364 af 18.12.2000, s. 1).

6Rådets direktiv 2000/43/EF af 29. juni 2000 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse (direktivet om etnisk ligebehandling) (EFT L 180 af 19.7.2000, s. 22) og Rådets direktiv 2000/78/EF af 27. november 2000 om generelle rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv (direktivet om ligebehandling på beskæftigelsesområdet) (EFT L 303 af 2.12.2000, s. 16).

7Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158 af 30.4.2004, s. 77). Navnlig omhandler artikel 6 og 7 henholdsvis retten til ophold i indtil tre måneder og retten til ophold i mere end tre måneder.

8Rådets rammeafgørelse om bekæmpelse af visse former for og tilkendegivelser af racisme og fremmedhad ved hjælp af straffelovgivningen.

9Rådets henstilling af 9. december 2013 om foranstaltninger i medlemsstaterne til effektiv integration af romaerne (EUT C 378 af 24.12.2013, s. 1).

10KOM(2011) 173 endelig.

11Agenturet for Grundlæggende Rettigheder har følgende opgaver med hensyn til de nationale strategier for romaernes integration: a) at bistå EU-institutionerne med ekspertise, b) at indsamle data og c) at samarbejde med medlemsstaterne om at udforme værktøjer, der kan dokumentere de fremskridt, der er gjort.

12På uddannelsesområdet skal skolefrafaldet reduceres til under 10 %, og mindst 40 % af de 30-34-årige skal have en videregående uddannelse.

1375 % af de 20-64-årige skal være i beskæftigelse.

14Antallet af personer, der er eller risikerer at blive fattige eller socialt udstødte, skal nedbringes med mindst 20 millioner.

15Dette er i overensstemmelse med definitionen i Rådet for Den Europæiske Unions konklusioner om EU-rammen for de nationale strategier for romaernes integration frem til 2020. Rådet for Den Europæiske Union (2011): Rådets konklusioner om en EU-ramme for de nationale strategier for romaernes integration frem til 2020, 3089. møde i Rådet for Beskæftigelse, Socialpolitik, Sundhed og Forbrugerpolitik, Bruxelles, 19. maj 2011.

16Programmet for beskæftigelse og social innovation (EaSI) (2014-2020), hvis forgænger var fællesskabsprogrammet for beskæftigelse og social solidaritet — Progress (2007-2013), og programmet for rettigheder, ligestilling og unionsborgerskab (2014-2020), hvis forgængere var programmet om grundlæggende rettigheder og unionsborgerskab, Daphne III-programmet og Progressprogrammets aktioner vedrørende ikke-forskelsbehandling og ligestilling mellem kønnene.

17EFRU, ESF og Samhørighedsfonden udgør sammen med Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF) de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) i programperioden 2014-2020.

Revisionens omfang og mål

15

I forbindelse med denne revision vurderede vi, om EU’s politiske initiativer og finansielle støtte via EFRU og ESF havde bidraget effektivt til integration af romaer. Revisionen omfattede både programperioden 2007-2013 og programperioden 2014-2020. Vi undersøgte navnlig:

—om EU-rammen og medlemsstaternes romastrategier gjorde det muligt at anvende EFRU- og ESF-midler effektivt til foranstaltninger til integration af romaer i de to programperioder

—om EFRU- og ESF-rammerne i de to programperioder var udformet, så de gjorde det muligt at yde effektiv støtte til foranstaltninger til integration af romaer

—om de projekter, der blev gennemført under EFRU og ESF i programperioden 2007-2013, havde bidraget effektivt til integration af romaer.

16

Vi indsamlede revisionsbevis fra samtaler med ansatte i Kommissionen og i medlemsstaterne samt med projektledere og projektdeltagere. Vi gennemgik også dokumenter indhentet fra EU-myndigheder, nationale myndigheder og projektledere.

17

Først evaluerede vi Kommissionens støtte til integration af romaer. Støtten omfattede EU-lovgivning, politikrammer og specifik vejledning om EU’s prioriteter og mål, og vi undersøgte disse elementer i forbindelse med initiativer i både programperioden 2007-2013 og programperioden 2014-2020. Vi så også på, hvordan Kommissionen sikrede overholdelse af de grundlæggende rettigheder. Denne del af vores arbejde blev udført i de af Kommissionens generaldirektorater (GD’er), som arbejder mest med politikker vedrørende integration af romaer: GD for Retlige Anliggender og Forbrugere, GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion og GD for Regionalpolitik og Bypolitik¹⁸.

18

Vi gennemgik også de strategiske rammer i medlemsstaterne, der skal fremme integration af romaer, især de nationale strategier for romaernes integration. Efter vores opfattelse burde de foranstaltninger til integration af romaer, der bliver støttet af EFRU og ESF, være tæt forbundet med disse rammer for at opnå maksimal effektivitet. Vi undersøgte også, om de besøgte medlemsstater havde indført hensigtsmæssige administrative ordninger til at sikre en vellykket gennemførelse af deres strategiske rammer for integration af romaer. Ansvaret for at koordinere udviklingen og gennemførelsen af de nationale strategier for romaernes integration ligger hos de nationale romakontaktpunkter. Vi holdt derfor møder med de nationale romakontaktpunkter i de besøgte medlemsstater — Bulgarien, Spanien, Ungarn og Rumænien — samt i Tyskland, Frankrig, Slovakiet og Det Forenede Kongerige for at få et bredere kendskab til de nationale strategier og de ændringer, der eventuelt var foretaget mellem de to programperioder med hensyn til strategier, planer og programudformning.

19

Vedrørende programperioden 2007-2013 evaluerede vi også udformningen, gennemførelsen og overvågningen af EFRU- og ESF-OP’erne for at vurdere deres evne til effektivt at støtte foranstaltninger til integration af romaer. Vi undersøgte en stikprøve af projekter fra perioden for at evaluere deres bidrag til integration af marginaliserede romagrupper. Vedrørende programperioden 2014-2020 var vores vurdering af ESI-fondene begrænset til udformningen af de aspekter ved EFRU og ESF, der var relevante i forbindelse med integration af romaer, eftersom revisionen fandt sted på et meget tidligt stadium i programperioden.

20

Vi udvalgte fire medlemsstater (Bulgarien, Spanien, Ungarn og Rumænien), fordi de har en stor romabefolkning, og fordi de havde afsat store beløb til politikområder, der potentielt kunne have støttet initiativer til integration af romaer¹⁹.

21

I de fire besøgte medlemsstater udvalgte vi syv EFRU- og ESF-OP’er fra programperioden 2007-2013, som vi anså for at være relevante i forbindelse med initiativer til integration af romaer, og undersøgte i alt 19 projekter, der var blevet gennemført under disse OP’er²⁰ (jf. bilag I). Disse projekter udvalgte vi på grundlag af oplysninger fra de nationale myndigheder. Vi koncentrerede os om projekter, der vedrørte uddannelse, beskæftigelse, sundhedsydelser og boliger, men vi besøgte også projekter med andre emner såsom social inklusion eller bekæmpelse af forskelsbehandling (jf. tabel 5). Alle de udvalgte projekter var gennemført i 2013. En liste over de organer, der var ansvarlige for at udvælge og gennemføre de projekter, der blev undersøgt i forbindelse med denne revision, kan ses i bilag II.

22

Vores revisionskriterier trækker på erfaringerne fra EURoma-netværket²¹, som har udsendt anbefalinger²² vedrørende opnåelse af gode resultater i forbindelse med initiativer til integration af romaer. Vi besøgte også Agenturet for Grundlæggende Rettigheder (FRA) for at indhente oplysninger om dataindsamling²³.

23

De vigtigste af disse kriterier er de 10 fælles grundlæggende principper, som vises i figur 2 og beskrives nærmere i bilag III. Disse principper blev drøftet på det første møde i den europæiske platform for romaernes integration, der blev afholdt i Prag i 2009. Derefter blev de vedlagt som bilag til konklusionerne fra et møde i Rådet for Beskæftigelse, Socialpolitik, Sundhed og Forbrugerpolitik den 8. juni 2009.

24

De foranstaltninger til integration af marginaliserede romagrupper, der indgik i de OP’er, vi havde udvalgt fra programperioden 2007-2013, blev videreført i ni nye OP’er i programperioden 2014-2020. Vi vurderede de nye rammer for ESI-fondene på grundlag af disse ni OP’er.

25

Under revisionen fik vi bistand af eksterne eksperter i integration af romaer. Vi oprettede også et panel bestående af fire rådgivere, der bidrog med input til vores revisionsmetode og sikrede, at vi tog hensyn til vigtige aspekter vedrørende integration af romaer.

26

Eftersom foranstaltninger til integration af marginaliserede romaer og resultaterne af sådanne foranstaltninger kan opfattes meget forskelligt af forskellige interessenter, oprettede vi fokusgrupper i alle de udvalgte medlemsstater. Formålet med dette var at samle eksperter og repræsentanter for interessenter, så de kunne tilkendegive deres meninger om foranstaltninger til integration af romaer i forbindelse med vores foreløbige revisionsresultater for hver af de besøgte medlemsstater. Senere afholdt vi et endeligt fokusgruppemøde med 13 forskellige interessenter (inklusive vores panel af rådgivere). Formålet med dette møde var at gennemgå vores foreløbige revisionsresultater og drøfte mulige konklusioner og anbefalinger.

Figur 2

De 10 fælles grundlæggende principper for romaernes integration

Kilde: Revisionsretten.

18Andre GD’er med ansvar på områder med relation til EU-rammen for de nationale strategier for romaernes integration er GD for Uddannelse og Kultur, GD for Sundhed og Fødevaresikkerhed og GD for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger.

19I programperioden 2007-2013 modtog disse medlemsstater tilsammen 14,1 milliard euro i støtte til foranstaltninger til social inklusion fra EFRU og ESF. Det er 20 % af det samlede beløb, der i perioden blev tildelt fra strukturfondene til foranstaltninger til social inklusion i samtlige medlemsstater.

20Et af de oprindeligt udvalgte projekter blev fjernet fra stikprøven, fordi det ikke var relevant.

21EURoma-netværket er et europæisk netværk med repræsentanter for EU’s medlemsstater, hvis formål er at fremme anvendelsen af strukturfondene til at øge effektiviteten af de politikker, der er målrettet romabefolkningen.

22Fundación Secretariado Gitano, EURoma-netværkets tekniske sekretariat: »Tackling Roma Needs in the 2014-2020 Structural Funds Programming Period — Guide to improve the planning process«, maj 2013.

23EU-agenturet FRA blev oprettet i 2007 med det specifikke formål at give uafhængig, evidensbaseret rådgivning om grundlæggende rettigheder. FRA og De Forenede Nationers udviklingsprogram, UNDP, har hver for sig og i fællesskab gennemført husstandsundersøgelser vedrørende romaer i 2004, 2009, 2012 og 2015.

Bemærkninger

Der er gjort fremskridt med hensyn til strategierne på EU-niveau og i medlemsstaterne, men de fleste forbedringer kom for sent til at få effekt i programperioden 2007-2013

27

Vi undersøgte udviklingen af politikker med henblik på bedre målretning og fremme af foranstaltninger til integration af romaerne både på EU-niveau og i medlemsstaterne. Først vurderede vi politikudviklingen på EU-niveau. Derefter gennemgik vi de nationale strategier for romaernes integration og vurderede, om de var egnede til at sikre en bedre integration af romaerne.

28

Vi vurderede, om der med henblik på programperioden 2007-2013 var etableret en strategisk EU-ramme for initiativer til integration af romaer, og om der over tid var foretaget ændringer eller forbedringer. Hvis en EU-finansieret politik for integration af romaer skal være effektiv, skal Kommissionen støtte medlemsstaternes arbejde med EU-lovgivning, politikrammer eller specifik vejledning.

EU’s politiske initiativ vedrørende romaernes integration blev vedtaget i 2011, efter EU-udvidelserne i 2004 og 2007

EU’s politiske initiativer blev vedtaget for sent til at få effekt på udformningen af programperioden 2007-2013

29

Spørgsmålet om integration af romaer fik særlig betydning på EU-niveau i perioden op til udvidelserne i 2004 og 2007 med en række central- og østeuropæiske stater, hvoraf nogle havde store romabefolkninger. I de tiltrædelsespartnerskabsaftaler, der blev indgået med Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Ungarn, Rumænien og Slovakiet²⁴, var bedre integration af romaerne fastsat som en politisk prioritet på mellemlang sigt.

30

EU gjorde imidlertid ikke integration af romaer til en specifik politisk prioritet efter tiltrædelserne i 2004 og 2007. Integration af romaer var ikke nævnt i de første udgaver af forordningerne for perioden 2007-2013, og der var heller intet krav om, at integration af romaer skulle være en specifik prioritet i EFRU- eller ESF-OP’er. Den første specifikke henvisning til integration af romaer dukkede op i 2010, da EFRU-forordningens støtteberettigelsesbetingelser vedrørende boligforanstaltninger blev ændret²⁵.

31

I 2008 indledte Kommissionen sine bestræbelser på at forbedre situationen for marginaliserede romaer. Efter det første romatopmøde i september 2008 oprettede den en europæisk platform for romaernes integration, en tværtjenstlig romataskforce, et netværk af nationale romakontaktpunkter og en arbejdsgruppe vedrørende indikatorer for integration af romaer, der koordineres af Agenturet for Grundlæggende Rettigheder (jf. punkt 94). Af andre støttestrukturer kan nævnes to tematiske arbejdsgrupper under netværket af nationale romakontaktpunkter og regelmæssige høringsmøder med civilsamfundsorganisationer, internationale organisationer og akademiske netværk. Endvidere arrangerer GD for Retlige Anliggender og Forbrugere sammen med de GD’er, der har ansvar for forvaltningen af ESI-fondene, regelmæssige fact finding-besøg til medlemsstaterne og bilaterale dialoger på højt niveau. Disse besøg giver de nationale og lokale myndigheder, civilsamfundsorganisationerne og de involverede kommissionstjenester mulighed for at mødes og drøfte politikudviklingen direkte.

32

Men det var i april 2011, det første vigtige EU-dokument om integration af romaer kom: en meddelelse fra Kommissionen om en EU-ramme for de nationale strategier for romaernes integration²⁶. Derefter vedtog EPSCO-Rådet²⁷ i maj konklusioner, hvor medlemsstaterne forpligtede sig til at udarbejde, ajourføre eller udbygge deres nationale strategier for romaernes integration. Dette skete, efter at Kommissionen gennem sin kommissær med ansvar for retlige anliggender, grundlæggende rettigheder og EU-borgerskab i en redegørelse for den seneste udvikling i romaernes situation havde sagt, at forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse eller race ikke var velkommen i Europa. Kommissæren oplyste også, at Kommissionen var klar til at indlede en traktatbrudsprocedure mod en medlemsstat (Frankrig) for at have anvendt direktivet om fri bevægelighed på en diskriminerende måde, som var uforenelig med Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Det Europæiske Råd noterede sig i sine konklusioner i juni 2011 den væsentlige betydning af romaernes integration og opfordrede til en hurtig gennemførelse af EPSCO-Rådets konklusioner for så vidt angår udarbejdelse, ajourføring eller udbygning af medlemsstaternes nationale strategier.

33

Dette var det første EU-initiativ specifikt vedrørende romabefolkningen, der omfattede en opfølgningsmekanisme. Kommissionen foreslog, at hver medlemsstat skulle udarbejde en national strategi for romaernes integration (jf. punkt 41). Initiativet fastlagde en fornuftig ramme for bestræbelserne på at fremme integration af romaer og udpegede områder, hvor der burde gøres en indsats og opstilles mål. Nærmere bestemt udpegede den fire prioriterede interventionsområder: uddannelse, beskæftigelse, sundhedsydelser og boliger. Medlemsstaterne blev bedt om at opstille realistiske mål på disse områder.

34

Medlemsstaterne blev ikke bedt om at behandle foranstaltninger mod forskelsbehandling særskilt eller at opstille mål for sådanne foranstaltninger. Ikke-forskelsbehandling blev behandlet som et tværgående tema på hvert af de fire nævnte områder²⁸, men der blev sjældent opstillet specifikke målbare indikatorer og mål vedrørende bekæmpelse af forskelsbehandling. Dette er en væsentlig mangel i den eksisterende politikramme, da det gør det svært for Kommissionen at måle de fremskridt, der er gjort.

Integration af romabefolkningen siden 2011: Fra politikbaseret tilgang til politisk forpligtelse

Rådet vedtog en henstilling om integration af romaer i 2013

35

En rådshenstilling vedtaget i 2013²⁹ var den første EU-retsakt, der udelukkende omhandlede romaernes integration, hvilket afspejlede et grundlæggende fremskridt i EU’s tilgang til dette spørgsmål. I stedet for at fastholde en politikbaseret tilgang definerede henstillingen integration af romaer som en politisk forpligtelse, medlemsstaterne påtager sig på grundlag af de eksisterende bestemmelser om beskyttelse af menneskerettighederne. Henstillingen indeholder specifik vejledning, der skal hjælpe medlemsstaterne med at forbedre og intensivere arbejdet med at fremme integration af romaer på områderne uddannelse, beskæftigelse, sundhedsydelser og boliger. Den indeholder også vejledning om horisontale politiske foranstaltninger, herunder om bekæmpelse af forskelsbehandling. Endvidere omtaler den eksplicit sigøjnerhad, som er en form for racisme, der næres af historisk forskelsbehandling.

Kommissionen har fremsat landespecifikke henstillinger om integration af romaerne siden 2012

36

Siden 2012 har Kommissionen fremsat landespecifikke henstillinger om integration af romaerne. Der er blevet fremsat landespecifikke henstillinger til fem medlemsstater med store romamindretal: Bulgarien, Ungarn, Slovakiet, Den Tjekkiske Republik og Rumænien. I tabel 2 vises emnerne for de enkelte landespecifikke henstillinger til disse fem medlemsstater.

Tabel 2

Emnerne for de fem berørte medlemsstaters landespecifikke henstillinger om integration af romaerne

| 2012 | 2013 | 2014 | 2015
Bulgarien | Integration af romaer generelt | Uddannelse | Beskæftigelse/uddannelse | Uddannelse
Den Tjekkiske Republik | i/r | Uddannelse | Uddannelse | Uddannelse
Ungarn | Integration af romaer generelt | Fattigdom/uddannelse | Fattigdom/uddannelse | Uddannelse
Rumænien | i/r | Integration af romaer generelt/uddannelse | Beskæftigelse/uddannelse | Uddannelse
Slovakiet | Uddannelse | Uddannelse | Uddannelse | Uddannelse

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Kommissionen.

37

Kommissionen har også nøje overvåget gennemførelsen af de to relevante direktiver om ligebehandling³⁰ (tabel 3 indeholder flere oplysninger om gennemførelsen af direktivet om etnisk ligebehandling). Den indledte traktatbrudsprocedurer mod Den Tjekkiske Republik i 2014 og mod Slovakiet i 2015, i begge tilfælde på grund af segregation af romaelever i uddannelsessystemet. De øvrige sager i tabellen vedrører ikke specifikt romaer. Endvidere overvåger Kommissionen gennemførelsen af rammeafgørelsen fra 2008 om bekæmpelse af visse former for og tilkendegivelser af racisme og fremmedhad ved hjælp af straffelovgivningen. Denne rammeafgørelse blev eksigibel i 2014.

Tabel 3

Overvågning af gennemførelsen af direktiv 2000/43/EF om etnisk ligebehandling

Medlemsstat | Gennemførelse | Traktatbrudsprocedure¹
Frist | Frist overholdt | Manglende overensstemmelse mellem national lovgivning og EU-lovgivning | Forkert anvendelse af EU-lovgivning
Belgien | 19. juli 2003 | √ |  |
Bulgarien | 1. januar 2007 | √ |  | Afsluttet
Den Tjekkiske Republik | 1. maj 2004 | √ | Afsluttet | Åben
Danmark | 19. juli 2003 | √ | Afsluttet | Afsluttet
Tyskland | 19. juli 2003 | √ |  |
Estland | 1. maj 2004 | √ | Afsluttet |
Irland | 19. juli 2003 | √ |  |
Grækenland | 19. juli 2003 | √ |  |
Spanien | 19. juli 2003 | √ | Afsluttet |
Frankrig | 19. juli 2003 | √ |  |
Kroatien | 1. juli 2013 | √ |  |
Italien | 19. juli 2003 | √ |  |
Cypern | 1. maj 2004 | √ |  |
Letland | 1. maj 2004 | √ | Afsluttet |
Litauen | 1. maj 2004 | √ | Afsluttet |
Luxembourg | 19. juli 2003 | √ |  |
Ungarn | 1. maj 2004 | √ | Afsluttet |
Μalta | 1. maj 2004 | √ | Afsluttet |
Nederlandene | 19. juli 2003 | √ | Afsluttet |
Østrig | 19. juli 2003 | √ | Afsluttet |
Polen | 1. maj 2004 | √ | Afsluttet | Afsluttet
Portugal | 19. juli 2003 | √ | Afsluttet |
Rumænien | 1. januar 2007 | √ | Afsluttet |
Slovenien | 1. maj 2004 | √ |  | Åben
Slovakiet | 1. maj 2004 | √ | Afsluttet | Åben
Finland | 19. juli 2003 | √ |  | Afsluttet
Sverige | 19. juli 2003 | √ | Afsluttet |
Det Forenede Kongerige | 19. juli 2003 | √ | Afsluttet | Afsluttet

1Oplysninger pr. december 2015.

NB: Kun sagerne mod Den Tjekkiske Republik og Slovakiet er traktatbrudsprocedurer, der specifikt vedrører romaer.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Kommissionen.

Kommissionen har udsendt vejledning og styrket sit samarbejde med Europarådet

38

I tillæg til de nævnte hovedtiltag har Kommissionen udsendt mange politiske retningslinjer om anvendelsen af midler til integration af romaerne. Den har bl.a. udsendt tematiske vejledningsdokumenter om romaer og om marginaliserede samfund, et dokument om den tematiske forhåndsbetingelse vedrørende integration af marginaliserede romasamfund og en vejledning til medlemsstaterne om anvendelsen af de europæiske struktur- og investeringsfonde til tackling af uddannelsessegregation og ghettodannelser.

39

Endvidere udsendte Kommissionen i 2014 en europæisk adfærdskodeks for partnerskab, som fastsætter, at medlemsstaterne skal involvere civilsamfundsorganisationer i partnerskabsaftaler og sikre, at de spiller en aktiv rolle i forbindelse med udformningen og gennemførelsen af programmer, der støttes af ESI-fondene³¹.

40

For at gøre sit arbejde vedrørende integration af romaerne mere effektivt har Kommissionen også siden 2011 arbejdet tættere sammen med Europarådet, som har stor erfaring på dette område (jf. punkt 13). Kommissionen har navnlig deltaget i møder afholdt af Europarådets sekretariat og i forbindelse med bestemte fælles programmer med Europarådet (Romact³² og Romed³³).

Fremskridt på medlemsstatsniveau: De nationale strategier for romaernes integration var vedtaget, men der var stadig mangler

41

I 2011 blev medlemsstaterne bedt om at udarbejde nationale strategier for romaernes integration for perioden 2011-2020 eller, hvis der allerede fandtes strategier, om at tilpasse dem med henblik på at opfylde EU’s mål for integration af romaer. Disse strategier skulle indeholde målrettede aktioner og oplysninger om finansieringen (nationale midler, EU-midler mv.). De skulle også foreslå løsninger til at fjerne de nuværende hindringer for en mere effektiv udnyttelse af EU-midlerne og skabe grundlag for en effektiv kontrolmekanisme, der kunne sikre konkrete resultater til fordel for romaerne.

42

Med hensyn til de nationale strategier for romaernes integration gjorde vi følgende:

—undersøgte det specifikke indhold af strategierne i de besøgte medlemsstater

—kontrollerede, om man havde identificeret de relevante interessenter med henblik på gennemførelsen af strategierne, og undersøgte de nationale romakontaktpunkters rolle i den sammenhæng

—vurderede ordningerne for overvågning af strategiernes gennemførelse

—undersøgte, hvordan Kommissionen vurderede medlemsstaternes rapporter om gennemførelsen af strategierne.

De nationale strategier for romaernes integration

Alle de besøgte medlemsstater havde vedtaget en national strategi for romaernes integration

43

Samtlige medlemsstater³⁴ efterkom anmodningen i Kommissionens meddelelse og vedtog en national strategi for romaernes integration. Nogle medlemsstater valgte at indføre et sæt samordnede politikforanstaltninger vedrørende romaernes integration, hvilket efter vores opfattelse svarer til en national strategi. I alle de fire besøgte medlemsstater blev de nationale strategier efterfulgt af handlingsplaner. De etablerede også alle et nationalt romakontaktpunkt.

44

Kommissionen stillede ikke krav om, at bekæmpelse af forskelsbehandling skulle være et prioriteret område i de nationale strategier. Bulgarien, Ungarn³⁵ og Spanien nøjedes imidlertid ikke med de fire obligatoriske områder — uddannelse, beskæftigelse, sundhedsydelser og boliger — men inkluderede et specifikt kapitel om bekæmpelse af forskelsbehandling. Rumæniens strategi omhandlede også bekæmpelse af forskelsbehandling, men kun indirekte i forbindelse med de fire obligatoriske områder. Af de fire udvalgte medlemsstater var det kun Bulgarien og Ungarn, der havde opstillet mål vedrørende bekæmpelse af forskelsbehandling.

45

Tre af de fire nationale strategier indeholdt mål vedrørende uddannelse, beskæftigelse, sundhedsydelser og boliger. Den fjerde strategi, Ungarns, indeholdt generelle mål, men fastsatte ingen kvantificerede målværdier, og eksempelvis på boligområdet var det ikke alle målene, der specifikt vedrørte romabefolkningen. Strategien gav relevante oplysninger om romabefolkningens situation i Ungarn, men de blev ikke brugt til at fastlægge romaspecifikke indikatorer eller referenceværdier. Rumæniens strategi fastlagde kun referenceværdier for bestemte indikatorer. Det gjorde det vanskeligt at evaluere de resultater, der blev opnået under disse to nationale strategier, fordi udgangspunktet var ukendt.

De nationale strategier henviste alle til de 10 fælles grundlæggende principper for romaernes integration

46

Alle de nationale strategier henviste enten direkte (Bulgarien, Ungarn og Spanien) eller indirekte (Rumænien) til de 10 fælles grundlæggende principper for romaernes integration (jf. punkt 23 og figur 2). Vi konstaterede imidlertid, at medlemsstaterne ikke altid havde anvendt de 10 principper ved selve udarbejdelsen af strategierne.

oI Spanien og Bulgarien blev der fremlagt skriftlig dokumentation for høring af civilsamfundsorganisationer og feedback fra de nationale myndigheder om NGO’ernes bidrag

oI Rumænien og Ungarn var princip 9 om inddragelse af civilsamfundet og princip 10 om romaernes aktive deltagelse i politikudformningen kun delvis blevet fulgt:

—I Rumænien var der også før vedtagelsen af den nationale strategi for romaernes integration gennemført en høringsproces med flere møder, men civilsamfundsorganisationerne gav udtryk for tvivl med hensyn til mødernes gennemsigtighed og til, hvor mange der var holdt. De anførte også, at de ikke var blevet informeret om, hvordan der var taget hensyn til deres bidrag. Vi fandt ingen dokumentation for, om, og i bekræftende fald hvordan, de rumænske myndigheder havde taget hensyn til NGO’ernes bidrag.

—I Ungarn var der ikke meget dokumentation for, hvordan høringsprocessen vedrørende den nationale strategi for romaernes integration var blevet gennemført, og den ajourførte udgave af strategien indeholdt ingen oplysninger om, hvorvidt eller hvordan der var taget hensyn til kommentarerne fra de forskellige interessenter. Der havde ikke været nogen høring vedrørende handlingsplanen. Endvidere havde to civilsamfundsorganisationer fået til opgave at gennemføre de vigtigste foranstaltninger i strategien sammen med de offentlige myndigheder. Dermed blev andre civilsamfundsorganisationer holdt ude.

De nationale strategier angav ikke den finansielle støtte, der var til rådighed i medlemsstaterne til foranstaltninger til integration af romaer

47

Vores analyse viste, at den nationale strategi i Bulgarien, Ungarn og Spanien ikke indeholdt oplysninger om de finansielle bevillinger, der var til rådighed til romarelaterede foranstaltninger, det være sig fra det nationale budget eller fra de EFRU- og ESF-OP’er, der medfinansieres af EU-budgettet. Bulgarien angav i sin strategi, at EU-midlerne var den væsentligste kilde til finansiering af projekter til gennemførelse af strategien. Kun Rumænien havde i sin strategi angivet et budget, men det indeholdt uoverensstemmelser, idet EFRU ikke var nævnt som finansieringskilde, selv om den var blevet anvendt som sådan, siden den blev ændret i 2010 — før den nationale strategi overhovedet var vedtaget³⁶. Det forhold, at der manglede oplysninger om de finansielle midler, der kunne bruges til at tackle spørgsmål vedrørende integration af romaer, gør det vanskeligt at vurdere, om medlemsstaternes strategier var realistiske fra begyndelsen.

Fordelingen af ansvaret for at gennemføre de nationale strategier for romaernes integration: de nationale romakontaktpunkters rolle

48

Alle de medlemsstater, der indgik i vores analyse, havde etableret nationale romakontaktpunkter og defineret disses ansvar i overensstemmelse med kravene i Kommissionens meddelelse fra 2011. De nationale romakontaktpunkter er ansvarlige for at koordinere udarbejdelsen og gennemførelsen af de nationale strategier for romaernes integration. De overvåger de fremskridt, der gøres under den nationale strategi, og deler disse oplysninger med Kommissionen³⁷. Deres beføjelser er imidlertid begrænsede. Det operationelle ansvar lå hos de nationale ministerier, og romakontaktpunkterne i de udvalgte medlemsstater havde derfor ingen beføjelser på områderne beskæftigelse, uddannelse, boliger og sundhedsydelser. De nationale romakontaktpunkter havde heller ingen beføjelser til at træffe afgørelser om tildelingen af finansielle ressourcer til integrationsprogrammer.

49

De nationale romakontaktpunkter var meget forskellige med hensyn til størrelse, struktur og ansvarsområder. Flere af dem havde allerede eksisteret under et andet navn, før begrebet romakontaktpunkt blev indført af Kommissionen, og nogle af disse havde blot fået flere ansvarsområder uden at få flere ressourcer³⁸. Som beskrevet i punkt 50 havde det bulgarske romakontaktpunkt utilstrækkelig kapacitet.

50

Vi identificerede imidlertid to mangler i ansvarsfordelingen vedrørende gennemførelsen af de nationale strategier for romaernes integration. For det første konstaterede vi ringe samarbejde i Rumænien og Spanien. For det andet konstaterede vi et mismatch mellem ansvar og ressourcer i Bulgarien og Spanien.

—I Rumænien konstaterede vi, at det ringe samarbejde mellem det nationale romaagentur og forskellige ministerier om forelæggelse af data udgjorde en trussel mod overvågningen af den nationale strategi. Tilsvarende konstaterede vi i Spanien, at de eksisterende koordineringsorganer (f.eks. gruppen for teknisk samarbejde) ikke effektivt kunne forelægge pålidelige data og koordinere politikker, og at der var behov for bedre koordinering til at sikre en korrekt gennemførelsen af den nationale strategi for romaernes integration. Begge disse eksempler på dårlig koordinering hæmmede indsamlingen af pålidelige data, hvilket gjorde det vanskeligere at overvåge gennemførelsen af de nationale strategier.

—I Bulgarien fik det nationale romakontaktpunkt kun begrænsede beføjelser og ressourcer, selv om det var et af de centrale organer med ansvar for at gennemføre og overvåge den nationale strategi for romaernes integration. Flere nonprofitorganisationer i Bulgarien pegede på, at der manglede politisk vilje³⁹. Det spanske romakontaktpunkt konstaterede et lignende problem i sin statusrapport for 2014.

Der var mangler i overvågningen af fremskridtene med hensyn til at gennemføre de nationale strategier for romaernes integration

51

Vi konstaterede, at det var en stor udfordring for alle de besøgte medlemsstater at overvåge og vurdere fremskridtene i gennemførelsen af den nationale strategi for romaernes integration (jf. også punkt 74):

—I Bulgarien var der ikke fastsat nogen specifikke overvågnings- og ansvarlighedsprocedurer i den nationale strategi for romaernes integration. Desuden var det ikke alle foranstaltninger, der havde målbare mål.

—I Ungarn var der udviklet et indikatorsystem til programovervågningen, men dataene i systemet var ikke blevet ajourført siden 2012.

—I Rumænien svækkede det i væsentlig grad overvågningsprocessen, at der ikke forelå oplysninger om indikatorerne i den nationale strategi, og at der manglede strukturerede finansielle data om gennemførelsesprocessen. Overvågningsrapporterne angav ikke, hvilke mål der var opstillet, og i hvilket omfang de var blevet nået, og det var derfor vanskeligt at vurdere gennemførelsens effektivitet.

—I Spanien indeholdt handlingsplanen for 2014-2016 kun en beskrivelse af de planlagte aktioner i 2014. Aktionerne for 2015 blev først udformet midt i 2015, hvilket hæmmede planlægningsprocessen for det år.

Kommissionens vurdering af gennemførelsen af de nationale strategier for romaernes integration

52

Europa-Kommissionen vurderede disse nationale strategier, påpegede deres svagheder og offentliggjorde i maj 2012 sine konklusioner i en meddelelse (»Første trin i gennemførelsen af EU-rammen for de nationale strategier for romaernes integration«). Kommissionen begyndte i 2013 at foretage en årlig vurdering af, hvor godt de nationale strategier for romaernes integration blev gennemført. Denne årlige vurdering indeholder nærmere oplysninger om de overordnede mangler, der skal afhjælpes. I de seneste års vurderinger har Kommissionen i sine hovedkonklusioner sagt, at de nødvendige forudsætninger for en vellykket gennemførelse af strategierne endnu ikke var på plads, og at gennemførelsen derfor var langsom. Navnlig manglede følgende elementer: konkrete mål for og foranstaltninger til tackling af segregation af romabørn i uddannelsessystemet, en klarere tidsramme for gennemførelsen og en klarere finansiel tildeling samt foranstaltninger til bekæmpelse af diskrimination af og racisme mod romaer.

53

Medlemsstaterne har siden gjort fremskridt med hensyn til at gennemføre deres nationale strategier. Men Kommissionens 2015-rapport viste, at en række svagheder, som i hvert fald havde eksisteret siden 2012, stadig ikke var blevet afhjulpet i 2014, og at nogle af de nødvendige forudsætninger for en vellykket gennemførelse af strategierne endnu ikke var på plads. Dette bekræftede vores konstateringer i de fire udvalgte medlemsstater.

54

For eksempel indeholdt strategierne en målsætning om at tackle segregationen af romabørn i uddannelsessystemet, men fordi der ikke var tilstrækkelig mange foranstaltninger og konkrete mål, var det svært at opfylde målsætningen. I de tilfælde, hvor der var indført foranstaltninger, var både tidsrammen for gennemførelsen og budgetordningerne uklare. Disse mangler har forsinket gennemførelsen af de nationale strategier for romaernes integration. I Bulgarien nævnte statusrapporten også, at der manglede politisk vilje og var behov for at forbedre foranstaltningerne til bekæmpelse af forskelsbehandling.

55

Kommissionen har i sine landespecifikke henstillinger til flere medlemsstater angivet sådanne mangler, navnlig vedrørende spørgsmålet om segregation i uddannelsessystemet. Den har tilmed indledt traktatbrudsprocedurer mod Den Tjekkiske Republik og Slovakiet på dette grundlag (jf. punkt 37).

56

Ved begyndelsen af programperioden 2014-2020 undersøgte Kommissionen, om disse elementer var omhandlet i partnerskabsaftalerne. På møderne i overvågningsudvalgene for de OP’er i programperioden 2014-2020, som vi vurderede, brugte den desuden sin rådgivende rolle til at påpege, at de romarelaterede landespecifikke henstillinger var relevante for OP’erne.

På samhørighedsområdet får foranstaltninger til integration af romaer mere opmærksomhed i perioden 2014-2020 end i perioden 2007-2013

57

Vi analyserede, om integration af romaer var klart omtalt i den samhørighedspolitiske ramme for perioden 2007-2013. Vi undersøgte også, hvordan de medlemsstater, der modtog medfinansiering fra EFRU og ESF til initiativer vedrørende integration af romaer, sikrede, at de initiativer, der var udviklet på EU-niveau, blev indarbejdet i relevante nationale strategier og OP’er.

58

Med hensyn til programperioden 2014-2020 vurderede vi, om integration af romaer er klart omtalt i ESI-fondenes retlige ramme, og om Kommissionen havde tacklet de mangler, der var opstået i programperioden 2007-2013. For begge perioder undersøgte vi, om Kommissionen og medlemsstaterne havde etableret et effektivt overvågningssystem vedrørende integration af romaer.

Trods manglende omtale i retsgrundlaget for 2007-2013 var integration af romaer nævnt i de udvalgte medlemsstaters OP’er

De undersøgte OP’er for 2007-2013 nævnte integration af romaer i generelle vendinger

59

Da den samhørighedspolitiske ramme for programperioden 2007-2013 blev udarbejdet, var integration af romaer endnu ikke gjort til en specifik prioritet på EU-niveau. Ordet »roma« optræder slet ikke i forordningerne for perioden 2007-2013. Ikke desto mindre havde alle de fire besøgte medlemsstater mindst én eksisterende regional eller national strategi for romaernes integration eller et tilsvarende program. Som beskrevet i tabel 4 beskæftigede de sig alle med integration af romaer, i det mindste i nogle af deres OP’er.

Tabel 4

Henvisninger til integration af romaer i EFRU- og ESF-OP’erne for 2007-2013

| Specifik målgruppe | Specifikke indikatorer | Henvisninger til romabefolkningen
i foranstaltninger målrettet mod sårbare grupper | i foranstaltninger målrettet mod de mindst udviklede områder
Bulgarien | X | X | X |
Spanien | X |  | X |
Ungarn |  | X | X | X
Rumænien |  | X | X |

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Kommissionen.

60

Trods ændringen af EFRU-forordningen i 2010 blev de fleste af de foranstaltninger i vores stikprøve, der var relevante for marginaliserede romaer, medfinansieret under ESF (jf. punkt 30). En stor del af foranstaltningerne (7 ud af 17) var beskæftigelsesrelaterede (jf. tabel 5). Årsagen kan være bestemmelsen i artikel 162 i TEUF om, at ESF-projekter og -foranstaltninger skal have en sammenhæng med beskæftigelse. ESF-forordningen tillader og tilskynder derimod til finansiering af foranstaltninger til social inklusion. Det giver ikke myndighederne juridisk sikkerhed for, at ESF-midler kan bruges til alle foranstaltninger til social inklusion, uanset om de er knyttet til beskæftigelse.

Tabel 5

De undersøgte projekters aktionsområder

Bulgarien | ESF | EFRU
Projekt 1 | Projekt 2 | Projekt 3 | Projekt 4 | Projekt 5
Uddannelse |  | √ |  |  |
Beskæftigelse |  |  | √ |  |
Sundhed |  |  |  | √ |
Social inklusion | √ |  |  |  |
Social infrastruktur |  |  |  |  | √
Ungarn | ESF
Projekt 6 | Projekt 7 | Projekt 8 | Projekt 9 | Projekt 10
Uddannelse |  |  |  |  | √
Beskæftigelse | √ | √ |  |  |
Sundhed |  |  |  |  |
Social inklusion |  |  | √ | √ |
Social infrastruktur |  |  |  |  |
Rumænien | ESF | EFRU
Projekt 11 | Projekt 12 | Projekt 13 | Projekt 14 | Projekt 15
Uddannelse |  |  | √ |  |
Beskæftigelse | √ |  |  |  |
Sundhed |  | √ |  |  |
Social inklusion |  |  |  | √ |
Social infrastruktur |  |  |  |  | √

Spanien | ESF (OP om bekæmpelse af forskelsbehandling) | ESF (OP for Andalusien)
Projekt 16 | Projekt 17 | Projekt 18 | Projekt 19
Uddannelse |  | √ |  |
Beskæftigelse | √ |  | √ | √
Sundhed |  |  |  |
Social inklusion |  |  |  |
Social infrastruktur |  |  |  |

NB: Også i Ungarn blev der gennemført relevante EFRU-finansierede projekter vedrørende social infrastruktur, men de blev ikke udvalgt til revisionen, fordi de ikke var afsluttet i 2013.

Kilde: Revisionsretten.

I EFRU- og ESF-OP’erne for perioden 2007-2013 henvises der kun i begrænset omfang til strategierne for romaernes integration, og der var kun opstillet få romaspecifikke indikatorer

61

Kun ét af de syv undersøgte EFRU- og ESF-OP’er for perioden 2007-2013 henviste til den nationale strategi for romaernes integration, og kun tre OP’er havde romaspecifikke indikatorer:

—Rumæniens OP om udvikling af menneskelige ressourcer (POSDRU) henviste eksplicit til den strategi for romaernes integration, der var gældende, da OP’et trådte i kraft. Gennemførelsen af denne integrationsstrategi var et af OP’ets erklærede mål. OP’et var ikke specifikt målrettet mod romabefolkningen, men havde også en outputindikator og en resultatindikator, der specifikt omtalte romaer.

—Det bulgarske ESF-OP, som vi udvalgte, omfattede også romarelaterede output- og resultatindikatorer for visse foranstaltninger.

—Det ungarske OP, som vi udvalgte, omfattede én romaspecifik indikator, som ikke var direkte forbundet med en specifik foranstaltning.

De resterende fire OP’er, som vi udvalgte, havde ingen romaspecifikke indikatorer.

De undersøgte OP’er for 2007-2013 indeholdt ingen oplysninger om den finansielle støtte til integration af romaerne

62

ESF-finansieringen blev ydet på grundlag af prioriterede temaer, dvs. mål, som ESF skal bidrage til at opfylde. Initiativerne til integration af romaer kunne med størst sandsynlighed bidrage til ESF’s prioriterede temaer vedrørende social inklusion⁴⁰. Over den syvårige programperiode blev der oprindelig tildelt 11,5 milliarder euro (EU-midler og nationale midler) til foranstaltninger til social inklusion under ESF-OP’er med særlige prioritetsakser vedrørende social inklusion. Der forelå imidlertid ingen finansielle oplysninger om, hvor stor en del af disse midler der var afsat til integration af marginaliserede romagrupper. Endvidere kunne initiativer til integration af romaer også modtage støtte under andre, mere generelle prioriterede temaer såsom uddannelse og beskæftigelse.

63

Der kunne også ydes EFRU-finansiering på grundlag af andre prioriterede temaer, hvoraf »social infrastruktur«⁴¹ var det mest relevante i forbindelse med integration af romaer. Der blev i alt tildelt 18,6 milliarder euro under dette prioriterede tema. Som forklaret i tekstboks 4 var der hovedsagelig tale om generel støtte, der ikke var målrettet mod en specifik gruppe.

Tekstboks 4

Generel og målrettet støtte: Komplementære tilgange til integration af romaer

Med generel støtte menes politikker, der gælder offentligheden i almindelighed og ikke skelner mellem modtagerne på grundlag af race, etnisk oprindelse eller andre irrelevante faktorer.

Med målrettet støtte menes politikker, der eksplicit, men ikke nødvendigvis udelukkende, gælder én eller flere bestemte målgrupper, f.eks. en specifik mindretalsgruppe.

Erfaringen viser, at der er større sandsynlighed for en vellykket integration af romaer i samfundet, hvis romaerne også har adgang til støtte under almindelige initiativer, der ikke udelukkende er beregnet på dem. Der findes ikke én model, der kan anvendes til at håndtere dette: Der er brug for en skræddersyet tilgang, som tager højde for de lokale omstændigheder⁴².

64

Indtil EFRU-forordningen blev ændret i 2010, kunne EFRU ikke yde støtte, der var målrettet mod specifikke grupper, undtagen under visse omstændigheder til medlemsstater, der tiltrådte EU den 1. maj 2004 eller derefter. Siden ændringen er der blevet tildelt i alt 80 millioner euro til integrerede boligprojekter målrettet mod marginaliserede befolkningsgrupper, herunder romaer, i otte medlemsstater⁴³.

65

Vores analyse viste også, at mange medlemsstater ikke indsamlede data om etnicitet og derfor ikke kunne fastslå romabefolkningens størrelse i et givet geografisk område og vurdere denne befolkningsgruppes særlige vanskeligheder. Det kan have bidraget til vanskelighederne med at fastlægge den nødvendige finansiering til integration af romaer.

Det større fokus på romaspørgsmål på EU-niveau er afspejlet i ESI-fondenes ramme for 2014-2020

ESI-fondenes finansielle støtte er bedre afstemt med Europa 2020-strategien og Kommissionens landespecifikke henstillinger

66

Det er fastsat i forordningerne om ESI-fondene⁴⁴ (forordningen om fælles bestemmelser, EFRU-forordningen og ESF-forordningen), at ESI-fondene skal yde støtte, som er forenelig med Europa 2020-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst og med de relevante landespecifikke henstillinger.

67

Partnerskabsaftalerne i de tre af de fire besøgte medlemsstater (Bulgarien, Ungarn og Rumænien) henviste til de landespecifikke henstillinger vedrørende romabefolkningen, der var fremsat siden 2012. Det samme gjorde sig gældende i Slovakiet. Der var ikke fremsat sådanne landespecifikke henstillinger til Spanien.

68

De landespecifikke henstillinger om integration af romaer har hovedsagelig omhandlet uddannelse (jf. også punkt 36 og tabel 2). Da OP’erne blev udarbejdet, opfordrede Kommissionen de medlemsstater, der havde modtaget en landespecifik henstilling om dette emne, til at bruge EU-midler til at gennemføre reformer af deres almindelige uddannelsespolitikker for at sikre lige adgang til uddannelsessystemet, også for romaer. I de OP’er for programperioden 2014-2020, som vi undersøgte i Ungarn, var foranstaltningerne til desegregation på uddannelsesområdet imidlertid ikke tilstrækkelig detaljerede. Vi tvivler derfor på, at det med hjælp fra ESI-fondene vil lykkes at tackle den segregation, der stadig finder sted i det ungarske uddannelsessystem (jf. tekstboks 5).

Tekstboks 5

I Ungarn manglede ESI-fondenes ramme foranstaltninger til desegregation på uddannelsesområdet

I Ungarns OP for 2007-2013 om social fornyelse — hvis prioritet nr. 3 var uddannelse — blev antallet af aktive lokale programmer til desegregation på uddannelsesområdet brugt som en indikator. »Desegregation« var en indirekte henvisning til målgruppen, som var romabefolkningen. Indikatoren tog sigte på dårligt stillede regioner og områder, og målet var at have gennemført 100 programmer i 2013 (referencetallet for 2007 var 2).

Denne indikator optrådte imidlertid ikke i den sidste ændrede udgave af OP’et. Den blev derfor ikke målt og vil heller ikke blive målt ved afslutningen af programperioden. Hertil kommer, at der ikke foreligger nogen detaljeret beskrivelse af, hvilke foranstaltninger til desegregation på uddannelsesområdet Ungarn agter at gennemføre i programperioden 2014-2020. Dette vidner om manglende engagement med hensyn til at bruge strukturfondene til at behandle spørgsmålet om segregation på uddannelsesområdet.

En specifik investeringsprioritet til fordel for marginaliserede samfund (herunder romaerne) i 12 EU-medlemsstater

69

ESI-fondenes ramme for 2014-2020 lægger også mere vægt på at sikre, at målene for OP’er, der medfinansieres af fondene, er i overensstemmelse med EU’s prioriteter. Rammen omfatter en specifik investeringsprioritet for ESF-OP’er, som udtrykkelig nævner romaerne. Denne investeringsprioritet (IP 9 (ii) »Integration af marginaliserede samfund såsom romasamfundet«) skabte en forbindelse mellem de politiske prioriteter, der var afspejlet i de landespecifikke henstillinger, og EU’s finansieringsprioriteter og gjorde det desuden muligt direkte at øremærke midler til dette formål.

70

Endvidere henviser en af forhåndsbetingelserne⁴⁵, dvs. kriterierne for medfinansiering, specifikt til denne investeringsprioritet og sikrer dermed, at der tages behørigt hensyn til den i OP’erne. Forhåndsbetingelsen for IP 9 (ii) vedrørende integration af romaer er: »Der er etableret en national strategisk politisk ramme til integration af romaer«.

71

Alle de fem medlemsstater (Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Ungarn, Rumænien og Slovakiet), der havde modtaget landespecifikke henstillinger om integration af romaer, havde inkluderet IP 9 (ii) i mindst ét af deres OP’er for 2014-2020 (jf. tabel 6). Tidligere havde disse fem medlemsstater i deres partnerskabsaftaler inkluderet forslag vedrørende anvendelse af EU-midler til at fremme integration af romaer.

72

Syv andre medlemsstater (Belgien, Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien, Østrig og Polen) havde også inkluderet IP 9 (ii) i mindst ét OP. Det vil sige, at 12 medlemsstater, der tilsammen rummer over 90 % af EU’s anslåede romabefolkning, havde inkluderet IP 9 (ii) i mindst ét OP. Som det fremgår af tabel 6, er der i programperioden 2014-2020 tildelt 1,5 milliarder euro til IP 9 (ii).

Tabel 6

Beløb stillet til rådighed for medlemsstaterne under investeringsprioritet 9 (ii) »Integration af marginaliserede samfund såsom romasamfundet« i programperioden 2014-2020

Medlemsstat
Beløb
(millioner euro)
Andel af medlemsstatens samlede ESF-finansiering
Andel af den samlede finansiering under IP 9 (ii)

Ungarn¹
470
10,0 %
85 %

Rumænien¹
372
7,8 %

Den Tjekkiske Republik¹
200
5,8 %

Bulgarien¹
143
9,4 %

Slovakiet¹
99
4,6 %

Grækenland
73
2,0 %
15 %

Italien
71
0,7 %

Spanien
48
0,6 %

Polen
19
0,1 %

Belgien
10
1,0 %

Frankrig
8
0,1 %

Østrig
4
0,9 %

I alt
1 518
i/r
100 %

1Medlemsstater, der har modtaget landespecifikke henstillinger om romaerne.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Kommissionen.

73

I disse medlemsstater var det imidlertid ikke alle OP’er vedrørende geografiske områder med store romabefolkninger, der inkluderede IP 9 (ii) eller omfattede indikatorer med relevans for denne prioritet. Dette gjaldt også et antal OP’er, hvor der var tildelt store beløb til de hovedområder, som er relevante i forbindelse med integration af romabefolkningen. To eksempler på dette er det regionale OP for Andalusien, hvor næsten 50 % af den spanske romabefolkning bor, og Ungarns ESF-OP om økonomisk udvikling og innovation, hvorunder mange foranstaltninger til styrkelse af beskæftigelsesegnethed vil blive gennemført.

74

Fire medlemsstater (Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Grækenland og Slovakiet) havde på tidspunktet for revisionen kun delvis opfyldt de forhåndsbetingelser vedrørende IP 9 (ii), der er fastsat i forordningen om fælles bestemmelser, hovedsagelig fordi de ikke havde hensigtsmæssige overvågningsværktøjer eller metoder til at gennemføre deres nationale strategi for romaernes integration (jf. punkt 51). Kroatien, Italien, Ungarn og Slovakiet havde ikke opfyldt den generelle forhåndsbetingelse vedrørende bekæmpelse af forskelsbehandling. Alle fire medlemsstater sendte efterfølgende Kommissionen handlingsplaner med beskrivelser af, hvordan de ville opfylde forhåndsbetingelserne. Kommissionen vurderede disse planers indhold. Ud fra de modtagne oplysninger konkluderede Kommissionen på grundlag af de indsendte handlingsplaner, at Ungarn havde opfyldt kriteriet vedrørende bekæmpelse af forskelsbehandling, og at Slovakiet havde opfyldt forhåndsbetingelsen vedrørende IP 9 (ii).

75

IP 9 (ii) er en nyttig nyskabelse, men for nærværende forvaltes ESI-fondene på en måde, der ikke tager højde for forskelle mellem romabefolkningens aktuelle situation i de forskellige medlemsstater. ESI-fondenes midler fordeles mellem medlemsstaterne efter indikatorer, der ikke har specifik relevans i forbindelse med romabefolkningen, f.eks. samlet befolkningstal, ledighedsprocent eller BNP. Efter vores opfattelse er disse indikatorer ikke det mest velegnede grundlag for afgørelser om, hvor mange EU-midler til integration af romaer hver medlemsstat skal have tildelt.

Alle de fire besøgte medlemsstater gav finansiel støtte til integration af romaer ved hjælp af en integreret tilgang

76

Anvendelse af en integreret tilgang har en positiv effekt på tiltag, der skal fremme integration af romaer med finansiering fra ESI-fondene. Alle de fire udvalgte medlemsstater havde brugt en integreret tilgang — dvs. behandlet flere forskellige områder på samme tid⁴⁶ — i mindst ét af deres OP’er med finansiering fra én eller flere⁴⁷ fonde. I Rumænien fandt vi et godt eksempel på dette (jf. tekstboks 6). Til gengæld forspildte Spanien muligheden for at definere en integreret tilgang i det regionale OP for Andalusien.

Tekstboks 6

Et godt eksempel på en integreret tilgang — en fælles udvælgelseskomité i Rumænien

For at sikre en bedre anvendelse af strukturfondene brugte Rumænien en integreret tilgang i forbindelse med to OP’er (ESF-OP’et om menneskelig kapital og det regionale EFRU-OP). Det ene OP modtog medfinansiering fra EFRU og det andet fra ESF, men de havde en prioritetsakse til fælles. Rumænien nedsatte også en fælles udvælgelseskomité, hvor de to OP’ers forvaltningsmyndigheder var repræsenteret sammen med tre andre fælles organer, bl.a. det nationale romakontaktpunkt og det nationale råd for bekæmpelse af forskelsbehandling. OP’erne udsendte fælles indkaldelser af forslag med de samme støtteberettigelsesbetingelser og på de samme aktionsområder. OP’erne ydede også supplerende medfinansiering (anvendelse af EFRU- og ESF-midler til forskellige projektaktiviteter, der skal gennemføres i tilknytning til eller i forlængelse af hinanden).

Finansiering til foranstaltninger til bekæmpelse af forskelsbehandling

77

ESF-forordningens artikel 8 fastsætter, at medlemsstaterne skal bruge ESF til at støtte initiativer med det specifikke mål at bekæmpe forskelsbehandling. Støtte til sådanne initiativer ydes under ESF’s investeringsprioritet 9 (iii) »Bekæmpelse af alle former for forskelsbehandling og fremme af lige muligheder« (IP 9 (iii)).

78

11 medlemsstater havde inkluderet IP 9 (iii) i mindst ét af deres OP’er for programperioden 2014-2020. Der var i alt blevet tildelt 414 millioner euro under IP 9 (iii) (jf. tabel 7).

Tabel 7

Beløb tildelt pr. medlemsstat under IP 9 (iii) »bekæmpelse af alle former for forskelsbehandling og fremme af lige muligheder«

Medlemsstat
Beløb
(millioner euro)
Andel af medlemsstatens samlede ESF-finansiering
Andel af den samlede finansiering under IP 9 (iii)

Spanien
145
1,9 %
91 %

Grækenland
99
2,7 %

Portugal
51
0,7 %

Slovakiet¹
40
1,8 %

Den Tjekkiske Republik¹
22
0,6 %

Polen
19
0,1 %

Cypern
14
10,8 %
9 %

Irland
11
2,0 %

Frankrig
8
0,1 %

Belgien
4
0,4 %

Tyskland
1
0,0 %

I alt
414
i/r
100 %

1Medlemsstater, der har modtaget landespecifikke henstillinger om romaerne.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Kommissionen.

79

Blandt de fire medlemsstater, vi undersøgte, havde Spanien inkluderet IP 9 (iii) i syv af sine OP’er. Den Tjekkiske Republik og Slovakiet, som begge var genstand for traktatbrudsprocedurer på grund af segregation af romaelever i uddannelsessystemet (jf. punkt 37), havde hver inkluderet IP 9 (iii) i ét OP. Bulgarien, Ungarn og Rumænien havde ikke inkluderet den. De forspildte således muligheden for at støtte foranstaltninger til bekæmpelse af forskelsbehandling, der kunne samordnes med foranstaltninger under IP 9 (ii), og dermed øge sandsynligheden for større effektivitet i initiativerne til integration af romaer, eftersom manglen på foranstaltninger til bekæmpelse af forskelsbehandling anses for at være en af de væsentligste årsager til, at initiativer til inklusion af romaerne somme tider slår fejl.

Der er blevet tildelt store beløb til foranstaltninger vedrørende uddannelse, beskæftigelse og social inklusion

80

ESI-fondenes ramme øremærker også store beløb til almindelige foranstaltninger til social inklusion. Erfaringen viser, at sådanne foranstaltninger er afgørende for en vellykket støtte til integration af romaer, jf. f.eks. den anerkendte spanske model for integration af romaerne⁴⁸. Ifølge oplysninger offentliggjort af Kommissionen i februar 2016 er der blevet tildelt 100 milliarder euro i EFRU- og ESF-midler til foranstaltninger vedrørende uddannelse, beskæftigelse og social inklusion i perioden 2014-2020⁴⁹.

81

De fem medlemsstater, der har modtaget landespecifikke henstillinger om romaernes integration (Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Ungarn, Rumænien og Slovakiet) tegner sig for ca. en femtedel af dette beløb, dvs. ca. 20 milliarder euro. Beregnet på grundlag af den anslåede andel af marginaliserede romaer i de forskellige målpopulationer i disse lande (f.eks. personer, der risikerer at blive fattige eller socialt udstødte) kunne der under de almindelige programmer, der gennemføres med støtte fra ESI-fondene, hvert år bevilges ca. 500 millioner euro til fordel for romaerne i målpopulationerne, hvis der blev givet lige adgang til deltagelse⁵⁰. I samme periode vil der i disse fem medlemsstater blive stillet 183 millioner euro om året til rådighed under IP 9 (ii) (dvs. til målrettede initiativer). Dette viser betydningen af, at de almindelige politikker bruges effektivt i forbindelse med initiativer vedrørende integration af romaer.

Nye værktøjer til at sikre bedre høring og samarbejde mellem offentlige myndigheder og civilsamfundsorganisationer

82

Det vigtigste værktøj til at inddrage civilsamfundsorganisationer i ESI-fondenes planlægnings- og gennemførelsesproces er den europæiske adfærdskodeks for partnerskab⁵¹. Dette dokument indeholder retningslinjer, der hjælper medlemsstaterne med at udarbejde partnerskabsaftaler vedrørende ESI-fondene og udarbejde OP’er. Retningslinjerne anbefaler bl.a., at medlemsstaterne anvender gennemsigtige procedurer til at finde og samarbejde med potentielle partnere. De anbefaler også, at indkaldelser af forslag, statusrapporter og procedurer for overvågning og evaluering er gennemsigtige. Retningslinjerne beskriver en række gode praksis vedrørende reglerne for medlemskab af partnerskaber og de interne procedurer i overvågningsudvalg.

83

Der var afholdt møder i overvågningsudvalgene for syv af de ni udvalgte OP’er for perioden 2014-2020, som inkluderede IP 9 (ii). I alt var der afholdt 14 møder, og ved 10 af dem var der romarepræsentanter til stede. På samtlige møder i overvågningsudvalgene for ESF-OP’erne (med undtagelse af et møde i Ungarn⁵²) var der en repræsentant for en romaorganisation, og i Bulgarien var det nationale romakontaktpunkt også til stede.

Overvågningsværktøjerne på OP-niveau i programperioden 2007-2013 var ikke velegnede til at måle resultaterne af foranstaltninger til integration af romaer

Overvågningssystemerne gav et utilstrækkeligt grundlag for rapportering om integration af romaer i programperioden 2007-2013

I nogle medlemsstater har de offentlige myndigheder begrænsede muligheder for at indsamle data om etnicitet

84

I nogle medlemsstater er der forfatningsmæssige begrænsninger for de offentlige myndigheders indsamling af data (jf. de to eksempler i tekstboks 7). Det gør det sværere at overvåge romaspecifikke indikatorer.

Tekstboks 7

Indsamling af data om etnicitet: juridiske problemer

Siden anden verdenskrig har Tyskland ikke udarbejdet socioøkonomiske statistikker og befolkningsstatistikker baseret på etnisk oprindelse: Tysklands romakontaktpunkt har bekræftet, at man ikke kender den præcise størrelse af noget nationalt mindretal.

Fransk lov forbyder specifikt, at staten indsamler data om personers etniske baggrund.

85

Direktiv 95/46/EF om behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og forordning (EF) nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger indeholder imidlertid en række undtagelser fra forbuddet mod behandling af personoplysninger vedrørende racemæssig eller etnisk baggrund, bl.a. i forbindelse med tilfælde, hvor »den registrerede udtrykkeligt har givet sit samtykke til en sådan behandling«. Sådanne bestemmelser findes også i udkastet til en generel forordning om databeskyttelse⁵³.

86

Agenturet for Grundlæggende Rettigheder mener, at Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse og EU’s retlige bestemmelser om databeskyttelse sikrer en passende regulering vedrørende behandling af personoplysninger og følsomme data. Endvidere blev det under vores revision bekræftet af flere forskellige organer (bl.a. Kommissionen, FRA og EURoma-netværket), at det ikke er ulovligt i nogen EU-medlemsstat at behandle disaggregerede data om etnicitet⁵⁴. Vi fik også at vide, at der i tilfælde, hvor det virkelig er svært at indsamle data om deltagernes etniske baggrund, findes praktiske alternativer, f.eks. anonyme spørgeundersøgelser, hvor tilfældigt udvalgte respondenter bedes om at angive deres etniske baggrund og afgive utvetydigt samtykke til, at oplysningen må behandles.

87

Selv hvis det er muligt at indsamle data om etnicitet på lovlig vis, er der imidlertid ingen garanti for, at dataene vil være pålidelige eller nyttige. I Rumænien blev oplysninger om etnicitet f.eks. indsamlet ved folketællinger. Men dataene blev ikke brugt i forbindelse med den nationale strategi for romaernes integration, hvor de rumænske myndigheder i stedet brugte skøn foretaget af Europarådet. Det peger i retning af, at medlemsstaten ikke havde pålidelige oplysninger om sin egen romabefolkning.

På projektniveau blev der indsamlet data om deltagernes etniske baggrund, men de blev ikke sendt videre til OP’ets overvågningssystem

88

På projektniveau konstaterede vi i alle de fire besøgte medlemsstater, at de projektansvarlige indsamlede data om deltagernes etniske baggrund, men at disse data ikke blev sendt videre til forvaltningsmyndigheder eller bemyndigede organer (jf. også punkt 118). Det betød, at de romarelaterede data, der forelå på projektniveau, ikke nåede frem til OP’ets overvågningssystem.

89

Det var f.eks. tilfældet i Spanien. Det bemyndigede organ med ansvar for det regionale OP for Andalusien vidste ikke engang, hvilke projekter der havde været målrettet mod romaer, selv om disse oplysninger forelå på projektniveau. Det bemyndigede organ kunne kun give os en liste over projekter, der havde været målrettet mod dårligt stillede grupper generelt, uanset om der havde været romaer blandt deltagerne. Situationen var den samme i Ungarn.

I tre af de fire medlemsstater var overvågningen af OP’erne hæmmet af manglende konsekvens i forbindelse med fastsættelse og registrering af indikatorer på projektniveau

90

I tre af de fire medlemsstater (Bulgarien, Ungarn og Rumænien) var overvågningen af OP’erne hæmmet af manglende konsekvens i forbindelse med fastsættelse og registrering af indikatorer på projektniveau. I Rumænien fandtes der tre typer indikatorer, da projekterne blev gennemført (programindikatorer, supplerende indikatorer og yderligere indikatorer), men der var ikke fastsat rapporteringskrav vedrørende nogen af dem. Begge disse forhold gjorde overvågningsprocessen unødvendigt kompliceret og førte til resultater, der var svære at sammenligne.

91

I Ungarn rapporterede fire af de fem undersøgte projekter, der er anført i bilag II, ikke formelt om opfyldelsen af resultatmål, eftersom projektet ikke havde nogen resultatmål (der var godt nok fastlagt resultatmål, men de var fejlagtigt klassificeret som mål for output, og der blev derfor ikke rapporteret om resultater).

Man har forsøgt at forbedre overvågningen i programperioden 2014-2020, men der er stadig visse begrænsninger

92

Det er fortsat en udfordring at overvåge romaernes integration i perioden 2014-2020. Fælles indikatorer er et element, der måske kan gøre det lettere at måle de fremskridt, der gøres i gennemførelsen af foranstaltninger til integration af romaer. Hver fond har specifikke regler, som fastsætter fælles indikatorer, der skal bruges i alle de programmer, der finansieres under den. F.eks. indeholder bilag I til ESF-forordningen et antal standardiserede indikatorer, som er relevante i forbindelse med programmer til integration af romaer:

—en fælles outputindikator·(nr. 15): »indvandrere, mennesker af udenlandsk herkomst, minoriteter (herunder marginaliserede samfund såsom Roma)«

—en fælles umiddelbar resultatindikator (nr. 28): »dårligt stillede deltagere, som er arbejdssøgende, under uddannelse eller erhvervsuddannelse, opnår formelle kvalifikationer eller er i beskæftigelse, herunder som selvstændige erhvervsdrivende, umiddelbart efter deltagelsen«

—en fælles, mere langsigtet resultatindikator (nr. 32): »dårligt stillede deltagere, der er i arbejde, herunder som selvstændige erhvervsdrivende, seks måneder efter deltagelsen«.

Disse indikatorer kan suppleres med relevante programspecifikke indikatorer.

93

Medmindre der fastsættes specifikke romarelaterede indikatorer, vil de fælles indikatorer imidlertid ikke udgøre et effektivt grundlag for overvågning af initiativer til integration af romaer. Vi konstaterede endvidere, at overvågningsværktøjerne fortsat var behæftet med svagheder, som havde medført, at forhåndsbetingelserne kun var delvis opfyldt (jf. punkt 74). Dette viser, hvor svært det er at foretage præcis overvågning i forbindelse med integration af romaer.

94

For at mindske disse vanskeligheder bad Kommissionen Agenturet for Grundlæggende Rettigheder⁵⁵ om at nedsætte en arbejdsgruppe med det formål at udforme indikatorer, der kan bruges i forbindelse med integration af romaer. Indikatorerne blev som planlagt fastsat pr. 1. januar 2016. Det kan måske gøre det muligt at indgå en aftale med de nationale romakontaktpunkter (som alle deltog i arbejdsgruppen) om at bruge en ensartet rapporteringsstruktur i alle de deltagende medlemsstater. Det kan også gøre det muligt i et vist omfang at måle ESI-fondenes effekt på gennemførelsen af de nationale strategier for romaernes integration, især i de medlemsstater, der har tilpasset foranstaltningerne og indikatorerne under ESI-fondene efter foranstaltningerne og indikatorerne under de nationale strategier for romaernes integration, f.eks. Grækenland og Slovakiet (jf. tekstboks 8). I marts 2016 accepterede 21 medlemsstater ifølge Kommissionen at teste disse indikatorer, men det står endnu ikke klart, om det vil lykkes for Kommissionen at få en aftale i stand mellem alle medlemsstaterne, eftersom de ikke er forpligtede til at foretage ændringer i de systemer, de bruger.

Tekstboks 8

Forbedret overvågning af initiativer til integration af romaer — et godt eksempel på tilpasning af OP’er efter de nationale strategier for romaernes integration

Kommissionen anbefalede Slovakiet at bruge midler fra sit OP om menneskelige ressourcer (OP HR) til at gennemføre foranstaltninger vedtaget i den nationale strategi frem til 2020. Det slovakiske romakontaktpunkt, som deltog i alle de tekniske og formelle møder med Kommissionen, bidrog til udformningen af alle de foranstaltninger under OP HR, der specifikt var rettet mod marginaliserede romasamfund. Disse foranstaltninger stemmer overens med målsætningerne i den nationale strategi for romaernes integration. Opfyldelsen af strategiens konkrete mål vil således blive lettere at måle, fordi de er afspejlet i selve OP’et. Slovakiet har udformet et overvågnings- og vurderingsprojekt, som efterfølgende vil blive brugt til at overvåge gennemførelsen af den nationale strategi for romaernes integration såvel som gennemførelsen af foranstaltningerne under OP HR.

De fleste projekter blev gennemført som planlagt, men kriterierne for bedste praksis i forbindelse med romaernes integration blev ikke altid anvendt, og det var svært at overvåge projekternes resultater

95

Under denne revision besøgte vi 19 projekter, som vedrørte integration af romaer, og så på, hvordan de var blevet udarbejdet, udvalgt og gennemført, og hvordan (eller om) deres resultater var blevet overvåget. Alle de undersøgte projekter blev gennemført i programperioden 2007-2013. For hvert projekt undersøgte vi følgende:

—om udvælgelsesprocedurerne var i overensstemmelse med de specifikke mål og prioriteter vedrørende integration af romaer, der var fastsat i OP’et

—om projekterne var blevet gennemført som planlagt

—om projekterne havde givet de forventede resultater

—om der var etableret overvågningsordninger til at overvåge projekternes resultater med hensyn til integration af romaer.

Alle de undersøgte projekter var i overensstemmelse med OP’ernes mål, men udvælgelsesprocedurerne havde ikke specifikt fokus på projekter vedrørende romaernes integration

I nogle OP’er egnede udvælgelsesprocedurerne sig ikke til projekter vedrørende integration af romaer

96

I alle de OP’er, som vi undersøgte i de fire medlemsstater, sikrede udvælgelsesprocedurerne, at de enkelte projekter var i overensstemmelse med de relevante mål i OP’erne. Romaer var eksplicit omtalt som en målgruppe i ni af de 16 indkaldelser af forslag⁵⁶, som vi vurderede: tre ud af fem i Bulgarien, de to i Spanien, tre ud af fem i Ungarn og ét ud af fire i Rumænien. De resterende syv tog sigte på dårligt stillede grupper generelt. I ét andet spansk OP var der et element med forbindelse til romaer. Dette forklarer, hvorfor ansøgningsdokumenterne vedrørende nogle af de undersøgte projekter ikke altid indeholder henvisninger til romabefolkningen: I overensstemmelse med OP’ernes mål havde projekterne ofte en bredere målgruppe, f.eks. sårbare grupper generelt.

97

Generelt havde evaluatorerne ingen specifikke erfaringer med spørgsmål vedrørende integration af romaer. I stedet havde de ofte kendskab til social inklusion generelt. Det spanske OP om bekæmpelse af forskelsbehandling var en undtagelse — her havde evaluatorerne specifikt kendskab til integration af romaer.

Der blev ikke systematisk stillet krav om romaspecifikke indikatorer til overvågning af projekternes resultater

98

Vores analyse viste, at der også var en del forvirring om, hvordan der skulle fastsættes indikatorer med henblik på at overvåge projekternes resultater. I Ungarn indeholdt indkaldelserne af forslag ikke altid krav om resultatmål (f.eks. »deltagere i arbejde seks måneder efter at have deltaget i et projekt«). I Spanien var resultatbaserede mål heller ikke obligatoriske. I tre projekter i Bulgarien var outputmål somme tider fejlagtigt blevet kategoriseret som resultatmål i projektansøgningen, og dette var ikke blevet korrigeret under udvælgelsesprocessen (jf. også punkt 118).

99

I de tilfælde, hvor der var krav om resultatmål, henviste disse ikke altid eksplicit til romabefolkningen. I stedet opererede de med en bredere målgruppe, f.eks. »sårbare grupper«. Dette konstaterede vi i et EFRU-OP i Bulgarien og i ESF-OP’er i Ungarn og Andalusien.

Relevante interessentgrupper blev ikke altid inddraget tilstrækkeligt

100

Det bidrager væsentligt til et projekts succes og bæredygtighed, hvis alle de relevante interessenter bliver inddraget enten i forberedelsen af det eller som projektpartnere. Generelt tilskyndede de undersøgte udvælgelsesprocedurer imidlertid ikke til en sådan bred inddragelse af interessenter i projekterne. I vores stikprøve konstaterede vi, at dette navnlig var et problem i projekter vedrørende socialt boligbyggeri i Bulgarien. De lokale beboere blev ikke inddraget i projekterne, og der blev ikke gennemført oplysningskampagner, hvilket betød, at projektforslagene blev mødt med offentlig afvisning.

Projekterne var generelt blevet gennemført som planlagt

14 af de 19 undersøgte projekter havde opfyldt deres mål med hensyn til output, budget, tidsplan og omfang

101

14 af de 19 undersøgte projekter havde opfyldt de mål, der i tilskudsaftalen var fastsat med hensyn til output, budget, tidsplan og omfang. Fire projekter var ikke blevet gennemført som planlagt på grund af forsinkelser (to projekter i Bulgarien) eller ændringer i omfang (ét projekt i Bulgarien og ét i Rumænien). I forbindelse med et projekt i Ungarn var både indikatorerne og de foreliggende oplysninger så komplekse, at de ikke kunne afstemmes med henblik på at vurdere, om outputmålene var opfyldt. I alle på nær to af de undersøgte projekter var antallet af romadeltagere registreret som et output.

Foto 1

IT-lokale for brugere af et center for sociale tjenesteydelser i Baia Mare (Rumænien)

Kilde: Revisionsretten.

10 af de 13 projekter, som der forelå overvågningsdata om, havde også opfyldt deres resultatmål

102

For 17 af de 19 projekter var der fastsat resultatmål, men de henviste ikke nødvendigvis til romabefolkningen specifikt. Opfyldelsen af disse mål blev kun overvåget i 13 projekter. 10 af disse 13 projekter havde generelt opfyldt deres mål. I fire af de 17 projekter med resultatmål var der fastsat specifikke mål vedrørende romabefolkningen. Tre af disse fire projekter havde opfyldt deres mål (ét i Bulgarien, to i Rumænien og ét i Spanien).

Bedre hensyntagen til romaspecifikke kriterier såsom de fælles grundlæggende principper for romaernes integration lader til at have bidraget positivt til projekternes resultater

103

På grundlag af vores undersøgelse af de udvalgte projekter mener vi, at en bedre hensyntagen til romaspecifikke kriterier ville have givet nogle af disse projekter større mulighed for at bidrage positivt til en bæredygtig integration af romaer. 17 af de 19 undersøgte projekter blev gennemført efter, at Rådet havde vedtaget de fælles grundlæggende principper for romaernes integration i juni 2009 (jf. punkt 23). De følgende eksempler viser, hvordan anvendelsen af de fælles grundlæggende principper på udvælgelsesstadiet kunne have fået betydning for projektets succes.

Princip 2: Politikker og projekter, der tager sigte på romaernes integration, bør målrettes romaerne eksplicit, men ikke eksklusivt

104

Princip 2 fastsætter, at politikker og projekter, der tager sigte på romaernes integration, bør målrettes romaerne eksplicit, men ikke eksklusivt. Der bør defineres en bred målgruppe, f.eks. »dårligt stillede grupper«. Det bør klart fremgå, at målgruppen omfatter romaerne, og de specifikke aktioner, der skal sikre, at projekterne når romabefolkningen, bør beskrives. Et beskæftigelsesprogram i Spanien var et godt eksempel på anvendelsen af dette princip (jf. tekstboks 9).

Tekstboks 9

Eksplicit, men ikke eksklusiv målretning gjorde det muligt for et beskæftigelsesprogram at nå romabefolkningen (Spanien, projekt 16)

Et beskæftigelsesprogram under det spanske OP »Lucha contra la discriminación« tog sigte på at integrere romaerne på arbejdsmarkedet. Man interviewede deltagerne og anbefalede én af tre muligheder: 1) at finde et job, 2) at tage en videreuddannelse eller 3) at deltage i workshops for at opnå de kompetencer, der skal til for at finde beskæftigelse. Derefter rettede man henvendelse til virksomheder for at få oplysninger om ledige stillinger og muligheder for praktikpladser.

Programmet henvendte sig til dårligt stillede romaer og andre i en tilsvarende socioøkonomisk situation. For Spanien som helhed var det fastsat som mål, at 70 % af deltagerne skulle være af romaoprindelse. Dette mål blev nået, bl.a. med støtte fra andre initiativer til fremme af romaernes deltagelse (såsom oplysningskampagner), og resultaterne blev opretholdt i hele programmets løbetid.

Princip 3: Der bør anlægges en interkulturel tilgang med brug af formidlere og oplysningskampagner

105

Ifølge princip 3 bør der anlægges en interkulturel tilgang med brug af formidlere og oplysningskampagner. Anvendelsen af dette princip er afgørende for at sikre vellykkede projekter, især på boligområdet. Manglende oplysning kan fuldstændig underminere projekter, der ellers kunne have givet gode resultater (jf. eksemplet i tekstboks 10).

Tekstboks 10

Uklar identificering af målgrupper og utilstrækkelig opmærksomhed på kulturelle faktorer indvirkede negativt på gennemførelsen af et sundhedsprojekt (Bulgarien, projekt 4)

Et projekt vedrørende sundhedsscreeninger blev gennemført i Bulgarien under prioritetsaksen »social inklusion«. Dette projekt var opført i handlingsplanen for gennemførelse af den nationale strategi for romaernes integration. Der blev imidlertid ikke fastsat nogen indikatorer vedrørende målgruppen »sårbare befolkningsgrupper«. Projektet havde tre målgrupper: »sårbare befolkningsgrupper« (grupper med særlige helbredsrisici, mennesker med handicap, socialt udstødte grupper og samfund samt sårbare etniske grupper), »mennesker i den erhvervsaktive alder« og »indbyggere i afsides regioner«.

Ca. 620 000 mennesker blev indbudt til en screening, og ca. 56 000 tog imod tilbuddet. Der foreligger ingen oplysninger om, hvor mange af disse der tilhørte målgrupperne. Det forhold, at hverken romabefolkningen eller målgruppen »sårbare befolkningsgrupper« nævnes eksplicit i resultaterne, tyder på, at der ikke var fokus på at tiltrække deltagere fra disse grupper.

To faktorer forhindrede en omfattende deltagelse af romaer. Den ene var, at indbydelserne blev sendt pr. brev: Forholdsvis mange romaer er analfabeter. Den anden var, at der blandt romakvinderne af historiske årsager var en udbredt frygt for sundhedsvæsenet. Man kunne have brugt formidlere til at afhjælpe dette problem.

Princip 4: Integration af romabefolkningen i det almindelige samfund

106

Ifølge princip 4 bør målet være at integrere romabefolkningen i det almindelige samfund. 10 af de undersøgte projekter, der havde adgang til det almindelige arbejdsmarked som et resultatmål, havde opnået gode resultater ved at inddrage både offentlige og private enheder i projektgennemførelsen. Fire projekter havde ikke opfyldt deres mål på dette område:

—I Ungarn havde tre af de undersøgte projekter ikke inddraget private arbejdsgivere i gennemførelsesfasen. Dette viste sig at være en mangel, da deltagerne efterfølgende ikke kunne finde job på det primære arbejdsmarked. Hvis de overhovedet fik ansættelse, var det hos offentlige myndigheder.

—For ét projekt i Bulgarien var det heller ikke lykkedes at opfylde målet om at få mindst 8 % af deltagerne ind på det primære arbejdsmarked.

107

I Spanien konstaterede vi derimod, at de foranstaltninger vedrørende integration af romaer, der blev gennemført under OP’et »Lucha contra la discriminación«, hovedsagelig havde fokus på beskæftigelse og ikke var udformet med henblik på samordning med de almindelige politikker. Indtil december 2014 var Spaniens offentlige arbejdsformidling, SEPE, ikke involveret i udarbejdelsen og gennemførelsen af foranstaltningerne. Den kunne derfor ikke bidrage til planlægningen med sine erfaringer, og den kunne heller ikke indarbejde projektets erfaringer i sine egne politikker.

108

Som kontrast til dette var tre af de fem undersøgte projekter i Rumænien blevet gennemført af en NGO i partnerskab med en offentlig enhed. Det sikrede, at projektpartnerne fik gavn af hinandens viden, og gjorde det muligt for de offentlige enheder at udnytte projektresultaterne i forbindelse med udformningen og gennemførelsen af deres almindelige politikker. F.eks. blev EFRU-projektets resultater videreformidlet af det bemyndigede organ efter projektets afslutning.

Princip 5: Bevidsthed om kønsaspektet

109

Princip 5 handler om at være bevidst om kønsaspektet. Romakvinder har større sandsynlighed for at opleve social udstødelse fra det almindelige samfund end kvinder generelt og romamænd. Ofte er de ofre for dobbelt forskelsbehandling: både på grund af køn og på grund af etnisk oprindelse. Romakvinder har imidlertid en vigtig rolle at spille med hensyn til at fremme inklusion, f.eks. ved at styrke børnenes integration i uddannelsessystemet. Det vil være meget svært at nå de overordnede mål for integration af romaerne, hvis der ikke tages hensyn til kønsaspektet, og programmerne ikke når kvinderne.

110

I Spanien behandlede alle de fire undersøgte projekter eksplicit kønsaspektet. Det lykkedes projekterne at nå kvinderne, idet andelen af kvindelige deltagere lå mellem 50 % og 70 %. To projekter havde haft stor succes med at skaffe deltagerne job. I det ene tilfælde blev der opnået samme beskæftigelsesfrekvens for kvinderne som for mændene (ca. 24 %), og i det andet lykkedes det at få 90 % af kvinderne ind på arbejdsmarkedet. Et andet vellykket eksempel beskrives i tekstboks 11.

Tekstboks 11

Kvinders deltagelse i et sundhedsprojekt mangedoblede inklusionseffekten (Rumænien, projekt 12)

Et af de centrale mål for et sundhedsprojekt i Rumænien var at skabe et netværk af sundhedsformidlere for romasamfund. Projektet blev gennemført i partnerskab med det rumænske institut for folkesundhed.

Projektets overordnede mål var at øge beskæftigelsesfrekvensen for romakvinder og give dem bedre adgang til arbejdsmarkedet for at undgå social udstødelse og fremme lige muligheder.

Bl.a. uddannede man 100 romakvinder til at arbejde i 100 romasamfund, der aldrig havde haft sundhedsformidlere.

Projektet var vellykket, fordi det fremmede integrationen af romakvinder ved hjælp af kvalifikationer og beskæftigelse. Endvidere var det positivt på den måde, at anvendelsen af romakvinder som formidlere sandsynligvis vil mangedoble inklusionseffekten.

Princip 6: Bygge på tidligere erfaringer

111

Ifølge princip 6 bør indsatsen bygge på tidligere erfaringer. I 14 af de 19 tilfælde var dette princip overholdt: Tidligere erfaringer med gennemførelse af projekter havde påviseligt øget projektledernes kapacitet, og nogle af disse havde også brugt den erhvervede ekspertise i forbindelse med senere projekter.

112

Det spanske uddannelsesprojekt »Promociona« byggede på et beskæftigelsesprogram (»Acceder«), der med gode resultater havde løbet siden 2000. Den NGO, der forvaltede disse programmer som bemyndiget organ, delte også sin ekspertise med andre NGO’er, der fungerede som bemyndigede organer under OP’et »Lucha contra la discriminación«. Hver NGO havde fokus på forskellige sårbare grupper og udvekslede regelmæssigt erfaringer. De undersøgte projekter under OP’et for Andalusien øgede den mængde af viden og oplysninger, der var til rådighed for de offentlige organer, der gennemførte projekter, fordi alle de data, der blev indsamlet af projektlederne, blev registreret hos den offentlige arbejdsformidling. Dette gav de offentlige myndigheder et værdifuldt værktøj til evaluering af politikker og planlægning. Det havde været i brug siden programmets start i 2004.

Princip 7: Anvendelse af EU-instrumenter

113

Princip 7 handler om at anvende EU-instrumenter. Alle de undersøgte projekter havde pr. definition anvendt EU-instrumenter i et vist omfang, eftersom de havde modtaget finansiering fra EFRU eller ESF. Fire projekter var gået videre og havde kombineret finansiering fra de to fonde. Efter vores mening er dette en god metode til at yde integreret støtte. Et eksempel herpå er det projekt i Bulgarien, der beskrives i tekstboks 12.

Tekstboks 12

En integreret tilgang med anvendelse af EFRU- og ESF-midler (Bulgarien, projekt 5)

Formålet med dette EFRU-projekt (jf. foto 2) var at forbedre inklusionen af underprivilegerede og sårbare mennesker ved at højne deres levestandard og generelt forbedre kvaliteten af boligmassen i kommunen. Socialt boligbyggeri skulle sikre basale levevilkår for ca. 165 socialt sårbare mennesker, der boede i nedslidte, overfyldte boliger, som ikke opfyldte de retlige krav til opførelse og indretning af boliger.

I Bulgarien var det nødvendigt at integrere boligprojekterne med de sociale tjenesteydelser. Derfor fastsatte projektudvælgelseskriterierne, at projektlederne skulle tilbyde de nye boligers beboere beskæftigelse, uddannelse og sundhedsydelser. Disse sociale tjenesteydelser var del af et program kaldet Integra, der blev finansieret under ESF sideløbende med boligforanstaltningerne.

Foto 2

Bagfacaden på en renoveret social boligblok i Devnya (Bulgarien)

Kilde: Revisionsretten.

Princip 8: Inddragelse af regionale og lokale myndigheder

114

Princip 8 handler om at inddrage regionale og lokale myndigheder, fordi de spiller en central rolle i forbindelse med den praktiske gennemførelse af politikkerne. For at få en langsigtet effekt er projekterne ofte nødt til at have en bæredygtig finansieringskilde og eventuelt også støtte fra en privat bygherre eller en offentlig myndighed. Vi konstaterede et godt eksempel i Rumænien, hvor et vigtigt element i et projekt blev overdraget til det nationale institut for folkesundhed, som også var gennemførelsespartner i forbindelse med projektet (jf. tekstboks 11).

115

10 af de 19 undersøgte projekter var meget afhængige af fortsat at kunne modtage langsigtet offentlig finansiering, fordi projektlederne var nonprofitorganisationer. Fire andre projekter var blevet finansieret og overtaget af offentlige myndigheder, hvilket i alle tilfældene havde været planlagt fra begyndelsen. I tre andre projekter skulle den langsigtede bæredygtighed ifølge projektbeskrivelsen garanteres af en offentlig myndighed, men det skete ikke, enten fordi der var svagheder i projektforvaltningen (ét tilfælde i Bulgarien), eller fordi der manglede vedvarende finansiel støtte på lokalt niveau (jf. tekstboks 13).

Tekstboks 13

Manglen på bæredygtig finansiel støtte gjorde det svært for to velgennemførte projekter at få vedvarende effekt (Rumænien, projekt 12 og 14)

Det ene projekt omfattede uddannelse og ansættelse af 210 romaer som lokale romaeksperter. Under projektet havde disse eksperter arbejdet gratis for de lokale myndigheder. Planen var, at de lokale myndigheder efter projektets afslutning skulle fastansætte og aflønne eksperterne. Men kort efter projektets afslutning meddelte de lokale myndigheder, at de økonomiske omstændigheder ikke tillod dem at gøre dette. Det betød, at der i 2015 kun blev ansat 67 lokale romaeksperter i kommunerne.

I det andet projekt blev 100 romakvinder uddannet til sundhedsformidlere. Som del af projektet havde man arbejdet med lokalt at oplyse om fordelene ved at have sundhedsformidlere i romasamfundet og opfordret de lokale myndigheder til at skabe stillinger til dem. Dette lobbyarbejde var generelt blevet mødt med positive reaktioner, men i sidste ende var de lokale myndigheders støtte til sundhedsformidlerprogrammet mindre end forventet. Det fik væsentlig betydning for projektets effekt og for udbredelsen af sundhedsformidlere generelt: I 2015 var der kun ansat ca. 350 sundhedsformidlere i Rumænien, hvorimod der i 2009 var ansat 860.

Selv om gennemførelsen af begge projekter var vellykket, blev deres potentielle effekt på integrationen af romabefolkningen hæmmet af manglen på vedvarende finansiel og institutionel støtte fra de lokale myndigheder.

Vanskeligheder med at indsamle oplysninger om romaerne gjorde det sværere at vurdere resultaterne for perioden 2007-2013

116

Vi vurderede, hvordan projektlederne havde overvåget projektresultaterne, navnlig med hensyn til integration af romabefolkningen, og om Kommissionen eller medlemsstaterne havde foretaget evalueringer, navnlig tematiske evalueringer vedrørende integration af romabefolkningen eller sårbare grupper.

Overvågning på projektniveau: Uensartede tilgange til dataindsamling og definition af indikatorer

117

Det er ikke let at overvåge resultaterne af projekter til integration af romaer, fordi der er metodologiske og praktiske vanskeligheder forbundet med at indsamle oplysninger om romabefolkningen. Disse vanskeligheder vil blive beskrevet nærmere i det følgende. I de fleste (17) af de undersøgte tilfælde var det imidlertid lykkedes projektlederne at indsamle oplysninger om antallet af romadeltagere i deres projekter og somme tider også om disse deltageres resultater, f.eks. med hensyn til at finde job. Denne type overvågning blev normalt foretaget ved afslutningen af projekterne, men i nogle langsigtede projekter foregik den også under gennemførelsen.

118

I 14 af disse 17 projekter var de indsamlede data om etnicitet afgivet af deltagerne selv. I ét projekt fremgik det ikke, hvordan deltageroplysningerne var blevet indsamlet. I to projekter var der slet ikke indsamlet sådanne data (ét projekt i Bulgarien og ét i Rumænien). Overvågningens kvalitet var begrænset, hovedsagelig på grund af følgende svagheder:

—For det første konstaterede vi i 13 af de 19 undersøgte projekter, at de registrerede resultater ikke specifikt havde relation til integration af romaer, men snarere beskrev projekternes gavnlige virkning for en bredere målgruppe — f.eks. »sårbare grupper« generelt — hvis der overhovedet var defineret en målgruppe. Der forelå data om antallet af romadeltagere, men de var ikke altid blevet sendt videre til forvaltningsmyndighederne eller de bemyndigede organer (jf. punkt 88). Det betyder, at de oplysninger, der blev sendt til forvaltningsmyndighederne, ikke gav en pålidelig beskrivelse af, hvordan projekterne specifikt havde bidraget til at integrere marginaliserede romaer.

—For det andet konstaterede vi i de projekter, hvor der var indsamlet data om etnicitet, at man havde anvendt uensartede indsamlingsmetoder i de forskellige medlemsstater og endog i de enkelte medlemsstaters forskellige projekter. I seks tilfælde var deltagerne blevet bedt om at svare ja eller nej til, om de var etniske romaer. I seks andre tilfælde kunne deltagerne angive deres etniske tilhørsforhold ud fra en liste over sårbare grupper. I to tilfælde kunne deltagerne kun vælge én identitet, den etniske eller den nationale. Her kunne deltagerne således ikke angive, at de f.eks. var ungarere og romaer, selv om de måske ville have beskrevet sig selv som tilhørende begge grupper, hvis det havde været muligt. De indsamlede data var derfor ikke nødvendigvis udtømmende.

—For det tredje var indikatorerne klassificeret forskelligt i de forskellige medlemsstater, og somme tider var der også forskelle inden for de enkelte lande. F.eks. havde fire af de undersøgte projekter i Ungarn ingen formelle resultatindikatorer. Nogle af deres outputindikatorer burde imidlertid have været klassificeret som resultatindikatorer, eksempelvis antallet af gennemførte uddannelseskurser. I tre af de bulgarske projekter var resultatindikatorerne de samme som outputindikatorerne, eksempelvis antallet af gennemførte kampagner eller sundhedsscreeninger. I Rumænien var en beskæftigelsesindikator klassificeret som outputindikator i ét tilfælde og som resultatindikator i et andet.

Evalueringer kompenserede delvis for den mangelfulde romaspecifikke overvågning på OP-niveau

119

Evalueringer giver ikke altid et fuldstændigt billede, men de kan i et vist omfang lægges til grund for konklusioner. Alle de fire besøgte medlemsstater og Kommissionen havde foretaget evalueringer af den EFRU- og ESF-støtte, der var ydet til integration af marginaliserede romaer (somme tider dog som led i større evalueringer af støtte til dårligt stillede grupper).

120

Disse evalueringer indeholdt oplysninger, der ikke fandtes i overvågningsrapporterne, og gjorde det muligt at få nyttig viden om de fremskridt, der var gjort:

—I 2011 blev det f.eks. i en evaluering fra GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion konkluderet, at der i de ESF-finansierede foranstaltninger var sket en stigning i antallet af deltagere med romabaggrund fra 100 000 i hele perioden 2000-2006 til 110 000 i de første to år af programperioden 2007-2013⁵⁷. Dette havde imidlertid ikke ført til en vedvarende reduktion af arbejdsløsheden i romabefolkningen, selv om ESF’s bidrag til fremme af arbejdsmarkedsdeltagelsen var steget. Ifølge evalueringen er det ikke sandsynligt, at foranstaltninger, der kun vedrører beskæftigelse, i sig selv kan afhjælpe de mangefacetterede barrierer for romaernes integration. Evaluatorerne fremhævede vigtigheden af at fremme romaernes integration ved hjælp af en holistisk tilgang, der også tackler andre barrierer for inklusion, navnlig inden for uddannelse, sundhed og boliger.

—I Spanien blev der i 2013 foretaget en evaluering for at fastlægge effekten af OP’et »Lucha contra la discriminación« mellem 2006 og 2011⁵⁸. Konklusionen var, at investeringerne i at integrere sårbare grupper på arbejdsmarkedet havde givet mange positive resultater, herunder økonomiske, og at hver euro, der var investeret i disse foranstaltninger, havde givet et samlet afkast på 1,38 euro.

24Rådets afgørelser af 30 marts 1998 og 6. december 1999 om principperne, prioriteterne, de mellemliggende mål og betingelserne for tiltrædelsespartnerskaberne med Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Ungarn, Rumænien og Slovakiet.

25Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 437/2010 af 19. maj 2010 om ændring af forordning (EF) nr. 1080/2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, for så vidt angår støtteberettigelse for boligtiltag for marginaliserede befolkningsgrupper (EUT L 132 af 21.5.2009, s. 1).

26KOM(2011) 173 endelig.

27Rådet for Beskæftigelse, Socialpolitik, Sundhed og Forbrugerpolitik.

28Ligebehandling er et horisontalt princip i EU-rammen og beskrives som en forudsætning for effektiv integration af romaer. EU-rammen fastsætter eksplicit, at medlemsstaterne »for det første [skal] sørge for, at romaerne ikke forskelsbehandles, men behandles ligesom alle andre EU-borgere med lige adgang til alle grundlæggende rettigheder, som er forankret i EU’s charter om grundlæggende rettigheder.« »En EU-ramme for de nationale strategier for romaernes integration frem til 2020«, s. 2.

29Rådets henstilling af 9. december 2013 om foranstaltninger i medlemsstaterne til effektiv integration af romaerne.

30Rådets direktiv 2000/43/EF (direktivet om etnisk ligebehandling) og Rådets direktiv 2000/78/EF (direktivet om ligebehandling på beskæftigelsesområdet).

31Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 240/2014 af 7. januar 2014 om den europæiske adfærdskodeks for partnerskab inden for rammerne af de europæiske struktur- og investeringsfonde (EUT L 74 af 14.3.2014, s. 1).

32Romact har til formål at sikre øget lydhørhed og ansvarlighed over for marginaliserede romagrupper hos lokale myndigheder, navnlig blandt folkevalgte og højtstående tjenestemænd. Programmet har til formål at skabe et vedvarende politisk engagement, der vil føre til bæredygtige planer og foranstaltninger vedrørende integration af romaerne (jf. også http://coe-romact.org/).

33Romed består af to faser. I første fase havde Romed fokus på at uddanne formidlere til at levere formidling af høj kvalitet mellem romasamfund og lokale myndigheder. Siden programmets start i 2011 er der blevet uddannet over 1 300 formidlere i 22 lande. Anden fase af Romed, som begyndte i 2013, har fokus på den lokale sammenhæng og navnlig på, hvordan formidling kan stimulere romasamfunds deltagelse med henblik på at sikre en mere inklusiv og demokratisk forvaltning i udvalgte kommuner i 11 af Europarådets medlemslande (jf. også http://romed.coe-romact.org/).

34Undtagen Malta, som erklærer ikke at have en romabefolkning.

35Ungarns strategi vedrørte ikke kun romaer, men var en national strategi for social inklusion med fokus på ekstrem fattigdom, børnefattigdom og romaer. For klarhedens skyld vil den herefter blive kaldt den nationale strategi for romaernes integration.

36Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 af 5. juli 2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1783/1999 (EUT L 210 af 31.7.2006, s. 1).

37KOM(2011) 173 endelig, s. 9.

38I sin årsrapport for 2014 erkendte det spanske romakontaktpunkt f.eks. over for Kommissionen, at det var en udfordring at få tildelt flere ressourcer, så det kunne sikre en mere tilfredsstillende gennemførelse af den nationale strategi for romaernes integration.

39»Civil Society Monitoring Report on the implementation of the National Roma Integration Strategy and Decade Action Plan 2012 in Bulgaria«, s. 9.

40Forøgelse af arbejdstageres, firmaers, virksomheders og iværksætteres tilpasningsevne, forbedring af adgangen til beskæftigelse og bæredygtighed, forbedring af mindre gunstigt stillede personers sociale inddragelse og forbedring af den menneskelige kapital.

41Dette omfatter følgende investeringskategorier: uddannelse, sundhed, børnepasning, boliger og anden social infrastruktur.

42»How to mainstream Roma inclusion in general programmes, projects and interventions«, ESF’s læringsnetværk »Reinforcing Policy Learning for Roma Inclusion«.

43Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Grækenland, Frankrig, Italien, Ungarn, Rumænien og Slovakiet.

44Artikel 4, stk. 1, i alle tre forordninger.

45Artikel 2, nr. 33, i forordning (EU) nr. 1303/2013: »»gældende forhåndsbetingelser«: en konkret og præcist foruddefineret kritisk faktor, der er en forudsætning for og har direkte og reel forbindelse til og umiddelbar indvirkning på en effektiv og virkningsfuld gennemførelse af et specifikt mål for en investeringsprioritet eller en EU-prioritet« (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 320).

46I forbindelse med integration af romaer er de relevante områder boliger, uddannelse, sundhed, sociale anliggender, beskæftigelse og sikkerhed samt foranstaltninger til desegregation.

47Ungarn.

48Rodríguez Cabrero, G.: »Promoting Social Inclusion of Roma. A Study of National Policies. Spain«, Universidad de Alcalá på vegne af Kommissionens GD for Beskæftigelse Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion, juli 2011.

49Af dette beløb skønnes det, at 33 milliarder euro vil blive tildelt til uddannelsesforanstaltninger, 34 milliarder euro til beskæftigelsesforanstaltninger og 33 milliarder euro til foranstaltninger til social inklusion.

50Adam Kullmann: »Litmus Test of Effective Use of Structural Funds, Supporting Structural Reforms of Basic Public Services to Promote Roma Inclusion«, EStIF, 2015, s. 231.

51Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 240/2014.

52På det overvågningsudvalgsmøde i Ungarn, hvor der ikke var nogen romarepræsentant til stede, drøftede man denne mangel og behovet for at have en sådan repræsentant.

53I januar 2012 foreslog Kommissionen en omfattende reform af EU’s databeskyttelsesregler, og det centrale element i denne reform er en generel forordning om databeskyttelse. Den 18. december 2015 godkendte De Faste Repræsentanters Komité forordningen, og den 12. februar 2016 bekræftede Rådet denne godkendelse. Den generelle forordning om databeskyttelse gælder fra den 25. maj 2018. Mellem direktivet og denne forordning er der en forskel med hensyn til definitionen af følsomme data, der i forordningen er udvidet til at omfatte genetiske data, biometriske data og data om seksuel orientering. En anden forskel består i, at begrebet »vigtige samfundsmæssige interesser« er fjernet. Forordningen indeholder en undtagelse for tilfælde, hvor behandlingen af personoplysninger er nødvendig for »udførelse af en opgave i samfundets interesse«, og anfører, at der skal fastsættes »tilstrækkelige foranstaltninger til beskyttelse af den registreredes legitime interesser«.

54Fundación Secretariado Gitano, EURoma-netværkets tekniske sekretariat: »Tackling Roma Needs in the 2014-2020 Structural Funds Programming Period — Guide to improve the planning process«, maj 2013, s. 65.

55Mandat fastsat i Kommissionens meddelelse om en EU-ramme for de nationale strategier for integration af romaer (KOM(2011) 173 endelig).

56De 19 projekter blev udvalgt efter disse 16 indkaldelser af forslag.

57»Roma Thematic Report«, bestilt af GD EMPL og foretaget i 2011. Denne rapport indgår i en bredere undersøgelse: »Evaluation of ESF support for Enhancing Access to the Labour Market and the Social Inclusion of Migrants and Ethnic Minorities«.

58»El Empleo de las personas vulnerables: una inversión social rentable. Evaluación de Impacto del Programa Operativo Plurirregional Lucha Contra la Discriminación, dirigido por Gregorio Rodríguez Cabrero«, 2013.

Konklusioner og anbefalinger

121

Det var vanskeligt vurdere, i hvilket omfang strukturfondene havde bidraget til at integrere marginaliserede romasamfund i programperioden 2007-2013, fordi målene ofte ikke var eksplicit romarelaterede, og de udvalgte medlemsstater derfor ikke registrerede pålidelige og sammenlignelige oplysninger specifikt om romamodtagerne, om den finansiering, der var stillet til rådighed, og om de fremskridt, der var gjort. I de tilfælde, hvor der forelå data, havde strukturfondenes bidrag til at integrere romabefolkningen i et vist omfang været afhængigt af, om der ved politikudformningen samt ved udformningen, udvælgelsen og gennemførelsen af projekterne var taget hensyn til specifikke succesfaktorer i forbindelse med integration af romaer.

122

I programperioden 2014-2020 er finansieringsprioriteternes udformning og kriterier blevet forbedret. Romaernes integration er udtrykkeligt omtalt i lovgivningen om ESI-fondene. Romaintegration er således nævnt i en investeringsprioritet, og medlemsstater, der har modtaget landespecifikke henstillinger vedrørende romaernes integration, er forpligtede til at afsætte midler til at fremme integrationen. Endelig omfatter den nye resultatorienterede tilgang i lovgivningen om ESI-fondene en overvågningsramme, der bør gøre det muligt at indsamle data af bedre kvalitet. Det er imidlertid for tidligt til, at der kan foretages en brugbar vurdering af, hvordan denne ramme er blevet anvendt.

123

Trods de fremskridt, der er gjort, er der stadig en række hindringer og dilemmaer, der gør det svært at maksimere ESI-fondenes effekt i forbindelse med integration af romaer. I det følgende beskriver vi disse mangler og fremsætter anbefalinger til at afhjælpe dem.

Der er gjort fremskridt med hensyn til strategierne på EU-niveau og i medlemsstaterne, men de fleste forbedringer kom for sent til at få effekt i programperioden 2007-2013

124

Kommissionen har i de sidste ti år gjort betydelige fremskridt med hensyn til at udforme EU’s politiske initiativer vedrørende romaernes integration. Siden 2011 har Kommissionen sat øget fokus på integration af romaer og bedt alle medlemsstaterne udarbejde en national strategi for romaernes integration og etablere et nationalt romakontaktpunkt. Dette skete imidlertid for sent til at få effekt på udformningen af OP’erne under EFRU og ESF og på projektudvælgelsen i programperioden 2007-2013 (jf. punkt 29-34 og 38-40).

125

Med de nationale strategier for romaernes integration og rådshenstillingen i 2013 blev integration af romaerne ændret fra et rent politikbaseret spørgsmål til en politisk forpligtelse, medlemsstaterne påtager sig på grundlag af de eksisterende bestemmelser om beskyttelse af menneskerettighederne. Ændringen indebar, at bekæmpelse af forskelsbehandling blev gjort til et centralt område, hvor medlemsstaterne skulle gøre en indsats (jf. punkt 35-37 og 43-45).

126

Under vores revision konstaterede vi en række mangler i forbindelse med de nationale strategier for romaernes integration:

—For det første angav de nationale strategier ikke, hvor meget det vil koste at gennemføre de foreslåede foranstaltninger til integration af romaerne. De viste heller ikke, hvor mange midler der er til rådighed til sådanne foranstaltninger fra det nationale budget og — via EFRU og ESF — fra EU-budgettet (jf. punkt 47).

—For det andet var der ikke fokus nok på bekæmpelse af forskelsbehandling og sigøjnerhad. Ingen af de nationale strategier for romaernes integration, som vi vurderede, omtalte sigøjnerhad som en særlig type forskelsbehandling. Ingen af de OP’er, vi undersøgte, omtalte eksplicit sigøjnerhad, og vi så næsten ingen projekter, der specifikt behandlede dette aspekt. Indtil nu har Kommissionen ikke stillet krav om, at medlemsstaterne skal fastsætte målbare mål vedrørende bekæmpelse af forskelsbehandling. Uden sådanne mål kan den institutionelle forskelsbehandling forværres eller fortsætte uhindret, og det kan i høj grad svække effektiviteten af projekter til integration af romaer, herunder projekter, der medfinansieres af EU-budgettet (jf. punkt 34-44 og 54).

—For det tredje var der ved udarbejdelsen af den nationale strategi for romaernes integration i de udvalgte medlemsstater ikke altid taget hensyn til behovet for at sikre aktiv deltagelse fra civilsamfundsorganisationer, især repræsentanter for romasamfundet. Hvis civilsamfundsorganisationerne og romasamfundet ikke inddrages på alle stadier i processen, kan det svække effektiviteten af politikkerne og projekterne (jf. punkt 46).

—Og endelig var de nationale romakontaktpunkters rolle somme tider blevet undermineret af et mismatch mellem ressourcer og ansvar (jf. punkt 48-50).

127

Siden 2012 er landespecifikke henstillinger blevet brugt til at gøre opmærksom på forskellige spørgsmål, f.eks. segregation på uddannelsesområdet. I programperioden 2014-2020 skal medlemsstaterne overholde disse henstillinger, når de bruger midler fra ESI-fondene. Endvidere er det fastsat i Rådets henstilling om foranstaltninger til effektiv integration af romaerne, at medlemsstaterne fra 2016 skal fremlægge oplysninger om deres bekæmpelse af forskelsbehandling og sigøjnerhad. Dermed vil Kommissionen få mere information om de fremskridt, der er gjort i de enkelte medlemsstater (jf. punkt 36).

Anbefaling 1

Medlemsstaterne bør i forbindelse med revision eller ændring af deres nationale strategier for romaernes integration:

a)angive, hvor meget det vil koste at gennemføre de foranstaltninger til integration af romaerne, der foreslås i strategierne. De nationale strategier bør vise, hvor mange midler der er til rådighed til sådanne foranstaltninger fra det nationale budget og — via EFRU og ESF — fra EU-budgettet. Medlemsstaterne bør også formelt påtage sig at sikre, at deres bestræbelser på at gennemføre foranstaltninger til integration af romaerne ikke bringes i fare af kortsigtede ændringer i de politiske prioriteter

b)fastsætte indikatorer og målværdier vedrørende bekæmpelse af forskelsbehandling eller, nærmere bestemt, sigøjnerhad. I programperioden 2014-2020 bør der i overensstemmelse med bestemmelserne i direktivet om etnisk ligebehandling også tages hensyn til disse indikatorer ved udformningen af de foranstaltninger under ESI-fondene, der tager sigte på integration af marginaliserede romasamfund

c)sikre, at civilsamfundsorganisationer med romarepræsentanter systematisk bliver hørt og inddrages i planlægningen og gennemførelsen af foranstaltninger til integration af romaerne

d)nærmere definere de nationale romakontaktpunkters rolle i forhold til de nationale strategier for romaernes integration og sikre, at deres beføjelser og ansvarsområder svarer til de ressourcer, de har til rådighed.

Anbefaling 2

a)Kommissionen bør i forbindelse med revision af relevante operationelle programmer sikre, at de foranstaltninger, der gennemføres under ESI-fondene, er af inklusiv karakter og indeholder bestemmelser, der tager sigte på at bekæmpe segregation. Segregationspraksis bør beskrives i klare vendinger og eksplicit udelukkes fra finansiering under ESI-fondene (ikke kun omtales i betragtningerne), og der bør i denne sammenhæng være særlig opmærksomhed på uddannelses- og boligprojekter. Det vil bidrage til at styrke forbindelsen mellem de landespecifikke henstillinger og anvendelsen af ESI-fondene.

b)Kommissionen bør på møder i OP-overvågningsudvalgene gøre fuld brug af oplysningerne i de rapporter, som medlemsstaterne i henhold til Rådets henstilling om foranstaltninger til effektiv integration af romaerne skal fremlægge fra 2016, samt af de konklusioner, der kan drages på grundlag af disse oplysninger. Formålet skal være at sikre, at ESI-fondenes og/eller medlemsstaternes midler bruges til at tackle de svagheder, der er identificeret i rapporterne (f.eks. ved at der omfordeles midler til områder, hvor der er konstateret mangler).

Foranstaltninger til integration af romaer får mere opmærksomhed i perioden 2014-2020 end i perioden 2007-2013

128

Selv om der i programperioden 2007-2013 manglede fokus på integration af romaer, omtalte de udvalgte OP’er behovet for at fremme integration af romabefolkningen. Tilsvarende konstaterede vi i de fleste af de vurderede indkaldelser af forslag, at romaer eksplicit var omtalt som en målgruppe, eller at behovet for at fremme social inklusion af romaerne var nævnt. Samlet set var EFRU og ESF i programperioden 2007-2013 imidlertid udformet på en måde, der ikke var velegnet til foranstaltninger til integration af romaer: OP’erne indeholdt kun få romaspecifikke indikatorer, og selv om de vurderede indkaldelser af forslag ofte havde en marginaliseret romabefolkning som målgruppe, var det ikke fastsat i deres udvælgelsesprocedurer, at der skulle tages hensyn til specifikke krav i forbindelse med romarelaterede projekter såsom anvendelse af kriterier for bedste praksis vedrørende romaernes integration (f.eks. Rådets 10 fælles grundlæggende principper) eller finansiering af langsigtede projekter. Der forelå ingen finansielle oplysninger om den støtte, der var ydet til integration af romaer under de EFRU- og ESF-OP’er, som vi undersøgte (jf. punkt 59, 61-65 og 96).

129

Nogle af disse mangler er blevet afhjulpet i perioden 2014-2020. Navnlig er integration af romaer udtrykkeligt omtalt i lovgivningen om ESI-fondene, og de specifikke finansieringsprioriteter er blevet forbedret. På grundlag af de seneste oplysninger fra Kommissionen kan det anslås, at der vil være ca. 1,5 milliarder euro til rådighed til foranstaltninger målrettet mod marginaliserede befolkningsgrupper (såsom romaer). Af andre forbedringer kan nævnes, at der er fremsat landespecifikke henstillinger, der specifikt omhandler romaspørgsmål, at ESI-fondenes ramme er bedre afstemt med EU’s politiske prioriteter (herunder prioriteter vedrørende integration af romaer), at der er fastsat fælles indikatorer med relevans for programmer til integration af romaer, og at Kommissionen har udsendt vejledning om f.eks. anvendelsen af ESI-fondene til tackling af uddannelsessegregation og ghettodannelser. Endvidere er medlemsstater, der har modtaget landespecifikke henstillinger vedrørende integration af romaer, forpligtede til at afsætte EFRU- og ESF-midler til at fremme integrationen (jf. punkt 66-83 og 92-94).

130

Efter vores mening bør både Kommissionen og medlemsstaterne dog gøre en indsats for at sikre, at disse ændringer fører til gennemførelse af projekter, der i højere grad bidrager til praktisk integration af romaer: Det gælder især med hensyn til de kriterier, der anvendes til at udvælge de bedste projekter til integration af romaer, og OP’ernes overvågningssystemer i perioden 2014-2020 (jf. punkt 88, 89 og 92-94).

131

Endvidere er ESI-fondene — især ESF — udformet på en måde, der forhindrer en maksimering af deres effekt med hensyn til social inklusion af romaer. I de indikatorer, der bruges til at fordele ESI-fondenes midler mellem medlemsstaterne, tages der ikke højde for forskelle i romabefolkningens aktuelle situation (jf. punkt 60 og 75).

Anbefaling 3

Medlemsstaterne bør i forbindelse med indkaldelser af forslag og udvælgelse af projekter anvende kriterierne for bedste praksis vedrørende romaernes integration (f.eks. Rådets 10 fælles grundlæggende principper). Hvor det er relevant, bør der iværksættes indkaldelser med henblik på at udvælge langsigtede projekter til fordel for marginaliserede romasamfund. Og endelig bør tildelingen af midler fra ESI-fondene i videst muligt omfang gøres betinget af, at projekterne efter afslutningen er bæredygtige uden fortsat EU-finansiering. Disse aspekter bør også tages i betragtning, når de operationelle programmer for 2014-2020 ændres.

Anbefaling 4

Kommissionen bør i den næste programmeringsperiode eller ved revision af de operationelle programmer sikre, at de nationale strategiers mål for romaernes integration afspejles i ESI-fondenes ramme på alle operationelle niveauer, hvor det er relevant. I denne forbindelse bør den sikre, at der indsamles pålidelige data, så det er muligt at overvåge og evaluere fremskridt i de enkelte projekter og på alle forvaltningsniveauer.

Anbefaling 5

Medlemsstaterne bør supplere de fælles output- og resultatindikatorer i lovgivningen om ESI-fondene med romaspecifikke indikatorer, hvor det er relevant. Disse indikatorer bør tilpasses efter indikatorerne i de nationale strategier for romaernes integration og anvendes i forbindelse med overvågningen af de operationelle programmer for 2014-2020. De kunne bygge på dem, der er udviklet af Agenturet for Grundlæggende Rettigheder i 2016.

Anbefaling 6

Medlemsstaterne bør som forberedelse til den næste programperiode overveje en fælles indsats for at skabe juridisk sikkerhed med hensyn til anvendelse af ESF-midler til finansiering af alle foranstaltninger til social inklusion, uanset om disse er knyttet til beskæftigelse. En fjernelse af den juridiske usikkerhed ville gøre det lettere for medlemsstaterne at udnytte ESF fuldt ud til social inklusion, bl.a. i forbindelse med foranstaltninger til bekæmpelse af forskelsbehandling.

Anbefaling 7

Kommissionen bør overveje at foreslå ændringer af lovgivningen om ESI-fondene for at sikre, at der fra den programperiode, der begynder i 2020, ved fordelingen af midler mellem de forskellige medlemsstater tages hensyn til specifikke indikatorer vedrørende social inklusion, navnlig andelen af marginaliserede grupper såsom romaer i befolkningen. Den bør sikre, at de yderligere ESF-midler, medlemsstaterne måtte få tildelt som følge af denne ændring, øremærkes til at støtte marginaliserede samfund.

De fleste projekter blev gennemført som planlagt, men kriterierne for bedste praksis i forbindelse med romaernes integration blev ikke altid anvendt, og det var svært at overvåge projekternes resultater

132

De fleste af de EFRU- og ESF-projekter, som vi undersøgte under vores revision, havde opfyldt deres generelle mål, men ofte var målene ikke specifikt romarelaterede. Vi konkluderede også, at de projekter, der var blevet udvalgt i overensstemmelse med Rådets kriterier for bedste praksis — de såkaldte fælles grundlæggende principper for romaernes integration — havde større sandsynlighed for at bidrage effektivt til integration af romabefolkningen (jf. punkt 104-115).

133

Endvidere konstaterede vi, at det havde været svært at overvåge resultaterne af projekterne til integration af romaer, hovedsagelig fordi der manglede data om romadeltagerne, eller fordi dataene var af dårlig kvalitet. Denne mangel på omfattende og solide data er ikke kun et problem for projekterne, men også for politikudformningen på EU-niveau og på nationalt niveau. Hvis der ikke handles hurtigt, vil denne situation vare ved i perioden 2014-2020 (jf. punkt 51, 84-94 og 117-120).

Anbefaling 8

a)Med henblik på overvågning af romaernes sociale inklusion bør Kommissionen samarbejde med medlemsstaterne om at udvikle en fælles metodologi, der sikrer, at der produceres relevante data om romabefolkningen i overensstemmelse med de nationale lovgivninger og EU-lovgivningen, herunder eventuelle eksisterende undtagelser. Dette bør senest ske i forbindelse med forberedelsen af den næste programperiode.

b)Kommissionen bør opfordre alle medlemsstaterne til i overensstemmelse med de nationale lovgivninger og EU-lovgivningen, herunder eventuelle eksisterende undtagelser, på omfattende vis at indsamle statistiske data om etnicitet inden for de næste to år. Eurostat kunne inkludere relevante spørgsmål i undersøgelser såsom arbejdsstyrkeundersøgelsen og i EU-statistikkerne over indkomstforhold og levevilkår.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 4. maj 2016.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

Bilag

Bilag I

Undersøgte operationelle programmer

Medlemsstat
Operationelle programmer 2007-2013
Operationelle programmer 2014-2020

Bulgarien
2007BG161PO001 OP om regional udvikling (EFRU)
2007BG051PO001 OP om udvikling af menneskelige ressourcer (ESF)
2014BG16RFOP001 OP om regioner i vækst (EFRU)
2014BG05M9OP001 OP om udvikling af menneskelige ressourcer (ESF)
2014BG05M2OP001 OP om intelligent uddannelse for bæredygtig vækst (ESF)

Ungarn
2007HU05UPO001 OP om social fornyelse (ESF)
2014HU16M0OP001 OP om økonomisk udvikling og innovation (OP under både ESF og EFRU)
2014HU05M2OP001 OP om udvikling af menneskelige ressourcer (OP under både ESF og EFRU)

Rumænien
2007RO051PO001 Sektorspecifikt OP om udvikling af menneskelige ressourcer (ESF)
2007RO161PO001 Regionalt OP (EFRU)
2014RO05M9OP001 OP om menneskelig kapital (ESF)
2014RO16RFOP002 Regionalt OP (EFRU)

Spanien
2007ES05UP0002 OP om bekæmpelse af forskelsbehandling (ESF)
2007ES051P0005 Regionalt OP for Andalusien (ESF)
2014ES05SFOP012 OP om social inklusion og social økonomi (ESF)
2014ES05SFOP022 Regionalt OP for Andalusien (ESF)

Kilde: Revisionsretten.

Bilag II

Forvaltningsorganerne for strukturfondene i de besøgte medlemsstater

Bulgarien
ESF
EFRU

Projekt 1
Projekt 2
Projekt 3
Projekt 4
Projekt 5

Forvaltningsmyndighed
ESF-forvaltningsmyndighed
(Arbejds- og Socialministeriet)
EFRU-forvaltningsmyndighed
(Ministeriet for Regionaludvikling og Offentlige Arbejder)

Bemyndiget organ
Ikke relevant, da forvaltningsmyndigheden er støttemodtageren
Uddannelses- og Videnskabsministeriet
Offentligt organ
(Agenturet for Social Bistand)
Offentligt organ
(Agenturet for Social Bistand)
Ingen bemyndigede organer for dette EFRU-OP

Projektstøttemodtager
Arbejds- og Socialministeriet
NGO
Offentligt organ
(Dupnitsa kommune)
Sundhedsministeriet
Offentligt organ
(Dupnitsa kommune)

Ungarn
ESF

Projekt 6
Projekt 7
Projekt 8
Projekt 9
Projekt 10

Forvaltningsmyndighed
ESF-forvaltningsmyndighed
(Ministeriet for Menneskelige Ressourcer)

Bemyndiget organ
findes ikke

Projektstøttemodtager
Økonomiministeriet
Offentligt organ
(Balassagyarmatifængslet)
Offentligt organ
(Ózd kommune)
NGO

Rumænien
ESF
EFRU

Projekt 11
Projekt 12
Projekt 13
Projekt 14
Projekt 15

Forvaltningsmyndighed
ESF-forvaltningsmyndighed
(Ministeriet for Forvaltning af EU-midler)
EFRU-forvaltningsmyndighed
(Ministeriet for Regionaludvikling og Offentlig Administration)

Bemyndiget organ
Regionalt bemyndiget organ (Nord-Vest)
(afdeling i Arbejdsministeriet)
Regionalt bemyndiget organ (Bukarest)
(afdeling i Arbejdsministeriet)
Uddannelsesministeriet
(fungerende som bemyndiget organ)
Regionalt bemyndiget organ (Nord-Vest)
(afdeling i Arbejdsministeriet)
Regionalt bemyndiget organ (Nord-Vest)
(afdeling i Ministeriet for Regionaludvikling og Offentlig Administration)

Projektstøttemodtager
NGO
Offentligt organ
(Det Nationale Romaagentur)
Offentligt organ
(Baia Mare kommunes socialkontor)

Spanien
ESF (OP om bekæmpelse af forskelsbehandling)
ESF (OP for Andalusien)

Projekt 16
Projekt 17
Projekt 18
Projekt 19

Forvaltningsmyndighed
ESF-forvaltningsmyndighed
(Ministeriet for Beskæftigelse og Social Sikring)

Bemyndiget organ
Fond
Regionalt bemyndiget organ
(Junta de Andalucia)

Projektstøttemodtager
NGO

Kilde: Revisionsretten.

Bilag III

De fælles grundlæggende principper for romaernes integration

De 10 fælles grundlæggende principper blev drøftet på det første møde i den europæiske platform for romaernes integration, der blev afholdt i Prag i 2009. Derefter blev de vedlagt som bilag til konklusionerne fra et møde i Rådet for Beskæftigelse, Socialpolitik, Sundhed og Forbrugerpolitik den 8. juni 2009.

1.Konstruktive, pragmatiske og ikke-diskriminerende politikker

Politikker, der tager sigte på romaernes integration, respekterer og virkeliggør Den Europæiske Unions centrale værdier, som omfatter menneskerettigheder og menneskelig værdighed, ikke-diskrimination og lige muligheder samt økonomisk udvikling. Politikker vedrørende romaernes integration samordnes med de almindelige politikker, navnlig inden for uddannelse, beskæftigelse, sociale spørgsmål, boligforhold, sundhed og sikkerhed. Målet med disse politikker er, at romaerne reelt opnår lige muligheder i samfundet i medlemsstaterne.

2.Eksplicit, men ikke eksklusiv målretning

Det er afgørende, at politiske integrationsinitiativer målrettes romaerne eksplicit, men ikke eksklusivt. Det indebærer, at der fokuseres på romaerne som målgruppe uden at udelukke andre, der lever under lignende socioøkonomiske forhold. Denne tilgang skaber ikke nogen opdeling mellem indsatser, der henvender sig til romaer, og bredere politiske initiativer. Det bør desuden, hvor det er relevant, overvejes, hvordan bredere politikker og beslutninger kan tænkes at indvirke på romaernes integration.

3.Interkulturel tilgang

Der er behov for en interkulturel tilgang, der inddrager romaer sammen med mennesker med forskellig etnisk baggrund. Interkulturelle læringsprocesser og kompetencer er altafgørende for effektiv kommunikation og politik og bør fremmes. Det er også nødvendigt at bekæmpe fordomme og stereotype opfattelser.

4.Målet er det almindelige

Alle integrationspolitikker sigter mod at få romaerne integreret i det almindelige samfund (almindelige uddannelsesinstitutioner, almindelige job og almindelige boliger). I de tilfælde, hvor der stadig forekommer delvis eller fuld opdeling på uddannelses- eller boligområdet, skal romaintegrationspolitikkerne sigte mod at overvinde denne arv. Det skal undgås at skabe kunstige og særskilte arbejdsmarkeder for romaer.

5.Bevidsthed om kønsaspektet

Politiske initiativer vedrørende romaernes integration skal tage hensyn til romakvinders behov og forhold. De skal omfatte spørgsmål som flere forskellige former for forskelsbehandling og problemer med adgang til sundhedsydelser og børnebidrag, men også vold i hjemmet og udnyttelse.

6.Overførsel af evidensbaserede politikker

Det er vigtigt, at medlemsstaterne lærer af deres egne erfaringer med udformning af initiativer vedrørende romaernes integration og udveksler erfaringer med andre medlemsstater. Det er et anerkendt faktum, at udformning, gennemførelse og overvågning af romaintegrationspolitikker kræver et godt grundlag af socioøkonomiske data, der indsamles med jævne mellemrum. Hvis det er relevant, tages også eksempler og erfaringer i forbindelse med politikker for social inklusion rettet mod andre sårbare grupper, både i og uden for EU, i betragtning.

7.Anvendelse af EU-instrumenter

I forbindelse med udformningen og gennemførelsen af deres romaintegrationspolitikker er det af afgørende betydning, at medlemsstaterne til fulde udnytter EU’s instrumenter, herunder juridiske instrumenter (direktivet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse og rammeafgørelsen om bekæmpelse af racisme og fremmedhad), finansielle instrumenter (Den Europæiske Socialfond, Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og førtiltrædelsesinstrumentet) og koordinationsinstrumenter (den åbne koordinationsmetode). Medlemsstaterne skal sikre, at anvendelsen af finansielle instrumenter stemmer overens med disse fælles grundlæggende principper, og skal gøre brug af Kommissionens ekspertise for så vidt angår evalueringen af politikker og projekter. Peerevaluering og udveksling af god praksis lettes også på ekspertniveau gennem EURoma (det europæiske netværk vedrørende social inklusion og romaer under strukturfondene).

8.Inddragelse af regionale og lokale myndigheder

Medlemsstaterne skal udforme, udvikle, gennemføre og evaluere politiske initiativer vedrørende romaernes integration i tæt samarbejde med regionale og lokale myndigheder. Disse myndigheder spiller en central rolle i forbindelse med den praktiske gennemførelse af politikkerne.

9.Inddragelse af civilsamfundet

Medlemsstaterne skal også udforme, udvikle, gennemføre og evaluere politiske initiativer vedrørende romaernes integration i tæt samarbejde med civilsamfundets aktører, som f.eks. ikke-statslige organisationer, arbejdsmarkedets parter og akademikere/forskere. Civilsamfundets inddragelse anerkendes som afgørende både for tilvejebringelsen af ekspertise og formidlingen af viden, der er nødvendig for at skabe offentlig debat og ansvarliggørelse gennem hele den politiske proces.

10.Romaernes aktive deltagelse

Politikkernes effektivitet styrkes gennem inddragelse af romaerne i alle processens faser. Romaernes inddragelse skal finde sted både på nationalt og på europæisk plan gennem ekspertisebidrag fra romaeksperter og -embedsmænd samt gennem høring af en række forskellige romainteressenter i forbindelse med udformning, gennemførelse og evaluering af politiske initiativer. Det er af afgørende betydning, at integrationspolitikkerne bygger på åbenhed og gennemsigtighed og behandler vanskelige eller tabubelagte spørgsmål på en hensigtsmæssig og effektiv måde. Støtte til romaernes fulde deltagelse i det offentlige liv, fremme af deres aktive medborgerskab og udvikling af deres menneskelige ressourcer er også af afgørende betydning.

Kommissionens svar

Resumé

II

Kommissionen bemærker, at der ud over beløbene på 1,5 mia. EUR svarende til tildelingen af midler til investeringsprioritet 9.2 under ESF ydes yderligere finansiering til integration af romaer gennem en række andre investeringsprioriteter (IP’er) under både ESF og EFRU.

IV

Kommissionen minder om, at ikke-forskelsbehandling er et horisontalt princip, som der bør tages hensyn til ved forberedelsen og gennemførelsen af partnerskabsaftaler og operationelle programmer i alle ESI-fonde (jf. artikel 7 i forordningen om fælles bestemmelser).

Ifølge partnerskabsprincippet, som nedfældet i forordningen om fælles bestemmelser (artikel 5) og i den europæiske adfærdskodeks, skal relevante partnere inddrages i udformningen og gennemførelsen af partnerskabsaftalerne og de operationelle programmer (herunder også i overvågningsudvalgene, jf. artikel 48 i forordningen om fælles bestemmelser) under ESF og EFRU.

V

Kommissionen bemærker, at den i forbindelse med sit ansvar under delt forvaltning hjælper medlemsstaterne med at sikre, at de ændringer, der er indført for perioden 2014-2020, vil resultere i projekter, som på bedre vis bidrager til integrationen af romaer, f.eks. i kraft af en vurdering af opfyldelsen af relevante forhåndsbetingelser, rådgivning eller sin rådgivende rolle i overvågningsudvalgene.

VI

Kommissionen erkender, at overvågningen af EU-finansierede projekters effektive bidrag til integrationen af romaer er en udfordrende opgave som følge af de objektive retlige hindringer for indsamling af data baseret på etnicitet, og fordi tilgangen med anvendelse af en eksplicit, men ikke eksklusiv, målretning ofte har betydet, at romaer ikke er den eneste gruppe, der har nydt godt af støtten til marginaliserede grupper.

Kommissionen mener imidlertid, at overvågningen af integrationen af romaer vil blive væsentligt forbedret i perioden 2014-2020 i kraft af investeringsprioritet 9.2 under ESF, de relevante specifikke mål i de operationelle programmer under ESF og EFRU og anvendelsen af den fælles ESF-outputindikator for deltagerne såvel som programspecifikke indikatorer og mål.

Anbefaling 1

Kommissionen bemærker, at anbefalingen er henvendt til medlemsstaterne.

Anbefaling 1 a)

Kommissionen minder om, at niveauet af støtten under de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) til foranstaltninger for marginaliserede samfund, såsom romaer, kun kan være vejledende, eftersom det kun kræves af medlemsstaterne, at de fremlægger finansielle data, når den dedikerede investeringsprioritet 9.2 under ESI-fondene er valgt, og/eller når der er fastsat specifikke mål/indikatorer under andre ESF- og EFRU-relevante tematiske mål.

Anbefaling 1 b)

Kommissionen understreger, at selv om forordningen om fælles bestemmelser indeholder en generel forhåndsbetingelse om ikke-forskelsbehandling for alle ESI-fonde, skal vurderingen af dens opfyldelse begrænses til de kriterier, der er nedfældet i forordningerne om ESI-fondene. Når der træffes beslutninger om de specifikke og passende politikforanstaltninger — herunder indholdet af strategierne — på de nationale og regionale ansvarsområder, skal nærhedsprincippet også respekteres.

Det forventedes af medlemsstaterne, at de medtog specifikke mål i deres OP’er i tilfælde, hvor de havde valgt den dedikerede investeringsprioritet 9.3 under ESF »Bekæmpelse af alle former for forskelsbehandling og fremme af lige muligheder«. Dette gælder især medlemsstater med landespecifikke henstillinger på dette område.

Anbefaling 1 c)

Det hedder i artikel 5 i forordningen om fælles bestemmelser, at relevante organer, der repræsenterer civilsamfundet, er omfattet af partnerskabet og princippet om flerniveaustyring. I overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i forordningen om fælles bestemmelser skal partnerne bl.a. inddrages i udarbejdelsen af partnerskabsaftalerne og i forberedelsen og gennemførelsen af programmerne.

Anbefaling 2 a)

Kommissionen kan acceptere anbefalingen. Den mener, at anbefalingen bør gennemføres i de operationelle programmer og understreger, at den allerede træffer foranstaltninger i denne retning.

Som anført under punkt 38 udsendte Kommissionen i 2015 en tematisk vejledning med titlen »Vejledning til medlemsstaterne om anvendelsen af de europæiske struktur- og investeringsfonde til tackling af uddannelsessegregation og ghettodannelser«. Medlemsstaterne opfordres til at følge vejledningens bestemmelser ved programmering og gennemførelse for at forebygge og tackle både uddannelsesmæssig og boligmæssig segregation af marginaliserede samfund, herunder romaer.

Kommissionen er fuldt ud klar over, at en effektiv praktisk gennemførelse er afgørende vigtig. Kommissionen er derfor i færd med at indgå kontrakter med eksperter, der skal hjælpe medlemsstaterne med at gennemføre vejledningen, primært med fokus på Den Tjekkiske Republik, Slovakiet, Ungarn, Rumænien og Bulgarien.

Omfordeling og ændringer af de operationelle programmer (OP’er) bør som en generel regel iværksættes af medlemsstaterne.

Anbefaling 2 b)

Kommissionen kan acceptere anbefalingen og mener, at den allerede træffer foranstaltninger i denne retning.

Kommissionen vil gøre fuld brug af de nationale statusrapporter, herunder på møderne i overvågningsudvalget, med henblik på at opfordre og tilskynde medlemsstaterne til i nødvendigt omfang at styrke de foranstaltninger, der støttes under ESI-fondene, for bedre at løfte de romarelaterede udfordringer, der er kortlagt. Medlemsstaterne kan, når disse drøftelser har fundet sted, fremsætte anmodninger om ændring af OP’er, jf. artikel 30, stk. 1, i forordningen om fælles bestemmelser.

Kommissionen bemærker desuden, at den i overensstemmelse med artikel 23, stk. 1, litra a), i forordningen om fælles bestemmelser kun kan anvende sine beføjelser til at anmode medlemsstater om at omprogrammere deres OP’er for at løse de romarelaterede udfordringer, der er kortlagt i landespecifikke anbefalinger, og hvor der er behov for at omfordele finansieringen for at tage hånd om dem.

Anbefaling 3

Kommissionen bemærker, at anbefalingen er henvendt til medlemsstaterne.

Muligheden for at finansiere bæredygtige aktioner for effektivt at støtte integrationen af romaer håndteres forskelligt i forordningerne om ESI-fondene.

For det første er langvarige (syvårige) aktioner mulige i programmeringsperioden 2014-2020, og et givet projekts varighed bør svare til de planlagte mål.

For det andet indeholder ESF-forordningen en ramme for bedre sporing af positive resultater, hvad angår inklusion af marginaliserede grupper (herunder romaer), gennem fælles outputindikatorer og resultatindikatorer på længere sigt, der tager sigte på at fremme bæredygtigheden af de ESF-finansierede aktioner for marginaliserede romasamfund.

For det tredje bør medlemsstaten i tilfælde af infrastrukturprojekter finansieret under EFRU, som det er tilfældet for alle sektorer, tage hensyn til, hvorledes projektets bæredygtighed vil blive sikret i de tilfælde, hvor dette er relevant, efter at det er afsluttet (eksempelvis vedligeholdelse).

Anbefaling 4

Kommissionen kan acceptere anbefalingen og vil så vidt muligt tage hensyn hertil i den næste programmeringsperiode.

Hvad angår finansieringsperioden 2014-2020, skal det bemærkes, at målene for integration af romaer allerede er afspejlet i ESI-fondene ved udformningen af de operationelle programmer for de medlemsstater, hvor den romaspecifikke forhåndsbetingelse finder anvendelse.

Initiativet til revision af de operationelle programmer tilhører for det meste medlemsstaterne. I henhold til forordningen om fælles bestemmelser skal anmodninger om ændring af programmer, der indgives af en medlemsstat, være behørigt begrundet og skal navnlig anføre de forventede virkninger af ændringerne af programmet for EU-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst og de specifikke mål, der er fastsat i programmet.

Ifølge retsgrundlaget for 2014-2020, der er underlagt revision, er forvaltningsmyndigheden for det relevante operationelle program forpligtet til at indføre et system til registrering og opbevaring i elektronisk form af alle operationer, der bl.a. er nødvendige til overvågnings- og evalueringsformål. Dette omfatter finansielle data samt output og resultater.

Anbefaling 5

Kommissionen bemærker, at anbefalingen er henvendt til medlemsstaterne og henleder opmærksomheden på det forhold, at alle romaspecifikke indikatorer — ud over de retlige begrænsninger i en række medlemsstater med hensyn til indsamling af data på grundlag af etnicitet — er omfattet af databeskyttelsesordningen (artikel 8 i direktiv 95/46/EF) vedrørende såkaldte følsomme data. Enkeltpersoner bevarer retten til at nægte samtykke til, at der indsamles oplysninger. Data om antallet af romaer, der deltager i aktiviteter finansieret under ESI-fonde, bygger derfor da også hovedsagelig på egenerklæringer.

Anbefaling 6

Kommissionen bemærker, at anbefalingen er henvendt til medlemsstaterne.

Kommissionen understreger imidlertid, at en fuld gennemførelse af anbefalingen med hensyn til muligheden for, at der under ESF — uden skelnen til, hvorvidt der er en beskæftigelsesmæssig sammenhæng — finansieres foranstaltninger vedrørende social inklusion, ville kræve en traktatændring, der ændrer ESF’s indsatsområde, således som dette er fastsat i artikel 162.

Kommissionen er desuden af den opfattelse, at ESF-forordningen, som den foreligger og fortolkes efter artikel 162 i TEUF, allerede kan håndtere spørgsmålet om integration af romaerne på juridisk forsvarlig vis i kraft af det tematiske mål om social inklusion.

I denne forbindelse kan der under ESF finansieres foranstaltninger til integration af romaer, forudsat at foranstaltningerne er en del af et integreret sæt af aktioner, der sigter mod, selv indirekte, at bringe romaer tættere på arbejdsmarkedet.

Denne retlige fortolkning af støtteberettigelsen i forbindelse med foranstaltninger til integration af romaer under ESF blev tilstillet medlemsstaterne i november 2015.

Kommissionen er derfor af den opfattelse, at der ikke hersker juridisk usikkerhed.

Anbefaling 7

Kommissionen kan acceptere anbefalingen og vil i forbindelse med forberedelsen af den næste flerårige finansielle ramme, nærmere betegnet under behandlingen af kriterierne for tildeling af midler, tage spørgsmålet op vedrørende den rolle, som udfordringerne i tilknytning til social inklusion bør indtage, samt nødvendigheden af en yderligere målretning af ressourcer til støtte for marginaliserede samfund.

Anbefaling 8 a)

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen.

Selv om Kommissionen altid er villig til at samarbejde med medlemsstaterne, anser den det, i betragtning af forskelligartetheden i de nationale situationer og tilgange og nødvendigheden af at respektere nærhedsprincippet, ikke for muligt eller hensigtsmæssigt at udvikle en fælles metodologi på dette område.

Anbefaling 8 b)

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen, da den mener, at dette spørgsmål bør overlades til medlemsstaternes skøn i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

Hertil kommer, at Kommissionen ikke har planer om at indsamle statistiske data om etnicitet i arbejdsstyrkeundersøgelsen og i EU-statistikkerne over indkomstforhold og levevilkår. Indsamling af statistiske data om romabefolkningen er teknisk og juridisk set meget vanskelig og bekostelig.

Indledning

12

Kommissionen bemærker, at der ud over beløbene på 1,5 mia. EUR svarende til tildelingen af midler til investeringsprioritet 9.2 under ESF ydes yderligere finansiering til integration af romaer gennem en række andre investeringsprioriteter under både ESF og EFRU.

Bemærkninger

30

I ESF-forordningen anlagdes for perioden 2007-2013 en generel tilgang, som ikke var målrettet mod romaer, men mere generelt mod dårligt stillede grupper. Integrationen af romaer var således omfattet af prioriteten »styrkelse af den sociale integrering ved at fremme integreringen af dårligt stillede personer«.

En række medlemsstater valgte endda eksplicit at lade spørgsmålet om integration af romaer indgå i deres nationale strategiske referencerammer for programmering af strukturfondene i perioden 2007-2013.

34

Kommissionen bemærker, at EU-rammen eksplicit anerkender, at »medlemsstaterne […] som det første [skal] sørge for, at romaerne ikke forskelsbehandles, men behandles ligesom alle andre EU-borgere med lige adgang til alle grundlæggende rettigheder, som er forankret i EU’s charter om grundlæggende rettigheder«. Ligebehandling er derfor et horisontalt princip og anses for en forudsætning for effektiv integration af romaer. Mens EU-institutionerne og medlemsstaterne har et fælles ansvar for at forbedre den sociale inklusion af romaer under anvendelse af alle instrumenter og politikker, har medlemsstaterne først og fremmest ansvaret for og beføjelserne til at ændre situationen for marginaliserede befolkningsgrupper i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

39

Partnerskab udgør sammen med flerniveaustyring et mangeårigt hovedprincip i forbindelse med finansiering under delt forvaltning (der også blev anvendt i de tidligere programmeringsperioder) og er da også indskrevet i artikel 5 i forordningen om fælles bestemmelser vedrørende ESI-fondene for 2014-2020. Den adfærdskodeks, som blev indført ved Kommissionens delegerede forordning, hjælper medlemsstaterne med at organisere partnerskabet og dækker en række praktiske spørgsmål, som f.eks. de udvalgte partneres repræsentativitet, udvælgelsesprocedurerne, procedurekravene med hensyn til at sikre en rettidig, meningsfuld og gennemsigtig høring samt princippet om partnerrepræsentation gennem hele cyklussen, herunder også i overvågningsudvalgene.

40

Kommissionen bemærker, at den har bidraget med betydelig finansiering af de to nævnte fælles programmer (Romact og Romed).

44

Selv om der ikke i den spanske nationale strategi for romaernes integration er fastsat nogen mål for bekæmpelse af forskelsbehandling, understreges nødvendigheden af komplementaritet og synergier med den anden plan for medborgerskab og integration for 2011-2014 og den nationale strategi mod racisme, forskelsbehandling, fremmedhad og intolerance, hvori der er foreskrevet konkrete foranstaltninger til bekæmpelse af forskelsbehandling.

45

Som beskrevet i den ungarske nationale strategi for romaernes integration er målsætningen for politikken for social inklusion ikke kun rettet mod romaer, men tager sigte på en bredere gruppe. Dens mål er følgende: reducere andelen af personer, der lever i fattigdom og social udstødelse, begrænse vanskeligt stillede børns sociale efterslæb og mindske de sociale forskelle mellem romaer og ikke-romaer. Disse mål forfølges horisontalt via fem områder: forbedre arbejdsmarkedsmulighederne for langtidsledige i en erhvervsaktiv alder, nedbringe fattigdom blandt børn, tage hånd om socialiseringsrelaterede og sociokulturelle ulemper, sætte ind over for ulemper i tilknytning til uddannelse og arbejdsmarked for romakvinder og indsnævre udviklingskløften i ugunstigt stillede områder.

49

I sin vurdering fra 2015 af fremskridtene med hensyn til gennemførelsen af den bulgarske nationale strategi for romaernes integration bemærkede Kommissionen, at den nationale strategi mangler menneskelige og politiske ressourcer til effektivt at opfylde sit mandat og styre fremskridtene på overbevisende vis. Det er dog også således, at gennemførelsen af de nationale strategier for romaernes integration hviler tungt på ESI-fondene. Den nationale strategi for romaernes integration støttes således i praksis i sit virke af supplerende strukturer. Der nedsattes i 2015 en tværministeriel arbejdsgruppe for planlægning og koordinering af indsatsen under ESI-fondene i perioden 2014-2020 under ledelse af ESI-fondens centrale koordineringsenhed og med deltagelse af den nationale strategi for romaernes integration og de relevante ministerier på viceministerniveau (arbejde, uddannelse, sundhed, regionaludvikling, landbrug), eksperter (koordinatorer under de seks prioriterede områder under den nationale strategi for romaernes integration) samt repræsentanter for kommunerne.

50 Andet led

Kommissionen bemærker, at der i den aktuelle politiske kontekst foregår en udvikling, der kan betyde, at der tillægges romaernes problemer i Bulgarien større opmærksomhed.

51 Første led

Den årlige overvågning af gennemførelsen af den nationale strategi for romaernes integration foregår i Bulgarien på basis af administrative rapporter fra alle relevante institutioner og kommuner, og den vil blive yderligere styrket i kraft af et nyt overvågningssystem, som vil være på plads inden udgangen af 2016.

54

Jf. Kommissionens svar på punkt 50 vedrørende Bulgarien.

60

Kommissionen er ikke enig i Revisionsrettens bemærkning om, at der hersker juridisk usikkerhed. ESF’s opgave, som fastlagt i artikel 162 i TEUF, er at forbedre beskæftigelsesmulighederne for arbejdstagere i det indre marked. Anvendelsen af det tematiske mål 9 om social inklusion i overensstemmelse med artikel 162 i TEUF indebærer derfor, at der under ESF kan finansieres enhver foranstaltning til integration af romaer, der er led i et integreret sæt af aktioner, som, om end det kun sker indirekte, bidrager til at bringe romaer tættere på arbejdsmarkedet. Denne retlige fortolkning af støtteberettigelsesbetingelserne for foranstaltninger til integration af romaer under ESF blev anlagt og meddelt medlemsstaterne i november 2015. ESF-støtten kan suppleres yderligere ved andre instrumenter, som medlemsstaterne kan anvende til at imødekomme basale behov og yde materiel bistand til romaer som f.eks. Den Europæiske Fond for Bistand til de Socialt Dårligst Stillede (FEAD).

Kommissionen bemærker endvidere, at Revisionsretten i sin stikprøve kun har medtaget afsluttede EFRU-boligprojekter. I betragtning af datoen for ændringen af forordningen og den nødvendige tid, der medgår til forberedelsen af sådanne projekter, var en række projekter fortsat undervejs på tidspunktet for revisionen.

61

Kommissionen bemærker, at programmet ikke rummede nogen forskriftsmæssige krav for sådanne indikatorer. Hvad ESF angår, var det imidlertid foreskrevet i bilag XXIII, at der blev rapporteret om mindretals og dårligt stillede gruppers faktisk deltagelse i ESF-aktioner.

Kommissionen bemærker, at der i ESF, som det var tilfældet for programmeringsperioden 2007-2013, anlagdes en generel tilgang til støtte for dårligt stillede grupper, hvor fastlæggelsen af målgrupper og af de specifikke mål og indikatorer, der skal anvendes, var overladt til medlemsstaterne på basis af de udfordringer, de møder, således som det var fastlagt i deres nationale reformprogrammer og deres nationale handlingsplaner for social inklusion.

62

Mangelen på finansiel information skyldes, at romabefolkningen ikke som den eneste gruppe var mål for ESF-støtten.

64

Ungarn og Den Tjekkiske Republik iværksatte f.eks. EFRU-støttede aktioner målrettet mod belastede naboskaber beboet af romaer inden ændringen.

65

Kommissionen bemærker, at enkeltpersoner i henhold til EU’s lovramme for databeskyttelse har ret til at nægte samtykke til, at der indsamles data om etnicitet. Data, der er indsamlet om etnicitet, kan derfor vise sig at være upålidelige som støtte for en beslutning om det nødvendige finansieringsniveau til integration af romaer.

Enkelte medlemsstater (eksempelvis Ungarn og Slovakiet) har indført enten etniske eller socioøkonomiske proxyindikatorer (som f.eks. fattigdomskort, adskilte nabolag i byområder og landdistrikter, personer i ekstrem fattigdom) med henblik på at kortlægge behov og fastlægge den nødvendige finansiering. Inddragelsen af romasamfundene sikres gennem disse tilgange.

Se også punkt 87 i Revisionsrettens beretning.

Hertil kommer, at det i en række medlemsstater er forbudt ved lov at indsamle data om etnicitet.

68

Kommissionen understreger, at det i det relevante operationelle program klart og gentagne gange foreskrives, at uddannelsesforanstaltninger bør give stødet til inklusiv uddannelse og desegregation og inkludere en specifik indikator for, hvor mange uddannelsesinstitutioner der deltager i desegregationsprogrammerne.

Indkaldelserne af forslag til projekter, der udspringer af de operationelle programmer, indeholder nærmere detaljer om de specifikke krav, som er knyttet til uddannelsesforanstaltninger. Disse fastlægges i samråd med programovervågningsudvalgene, hvor Kommissionen også deltager i egenskab af rådgivende medlem.

Vejledningen om anvendelse af ESI-midler til desegregation indeholder en metodologisk instruktion, som skal følges ved udarbejdelsen af indkaldelser af forslag og gennemførelsen af projekter.

Hvad mere er, tog Ungarn under forhandlingerne hensyn til de foreliggende landespecifikke henstillinger og valgte den relevante IP, under hvilken der kan ydes hjælp til romasamfundene.

Kommissionen bad i 2015 de ungarske myndigheder udlevere yderligere oplysninger om den støtte, der ydes til udbygning af den offentlige uddannelse, og udbad sig en mere detaljeret beskrivelse af de finansielle midler, der er til rådighed på dette område.

Tekstboks 5 — I Ungarn manglede ESI-fondenes ramme foranstaltninger til desegregation på uddannelsesområdet

Kommissionen bemærker, at en lokal ligestillingsplan på uddannelsesområdet er en betingelse for lokale myndigheder, der ansøger om finansielle midler, herunder til aktioner, som støttes af ESI-fonde.

Der er i OP’et for 2014-2020 om menneskelige ressourcer under EFRU/ESF en klar og gentagen forpligtelse til desegregation, og der foreligger en række foranstaltninger, som tager sigte på desegregation (eksempelvis inden for uddannelse og bolig).

Hvad angår detailniveauet for disse foranstaltninger i OP’et, henvises til Kommissionens svar på punkt 68.

69

Kommissionen bemærker, at en række andre investeringsprioriteter fra både ESF og EFRU, der henhører under de tematiske mål 8, 9 og 10 i forordningen om fælles bestemmelser, som vedrører beskæftigelse, social inklusion og uddannelse, også støtter integration af romaer med betydelige beløb på områder såsom inklusiv uddannelse, sociale boliger og adgang til sociale og sundhedsmæssige ydelser. Disse bidrager også, hvor det er relevant, til gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger (eksempelvis hvad angår førskole- og uddannelsesinfrastruktur).

Dette er i overensstemmelse med anvendelsen af det fælles grundlæggende princip 2, nemlig »eksplicit, men ikke eksklusiv målretning« og 4, nemlig »målet er det almindelige«. Ifølge disse principper bør integrationen af romaer udgøre en integrerende del af de almindelige foranstaltninger til social inklusion og fattigdomsbekæmpelse for at forebygge yderligere isolering af romasamfundene.

Et udmærket eksempel herpå forekommer i det slovakiske OP om menneskelige ressourcer, som bekræftet af Revisionsretten i tekstboks 8. Slovakiet fulgte Kommissionens anbefaling om at oprette et flerfonds-OP med to dedikerede prioritetsområder for henholdsvis ESF og EFRU, hvert bestående af en række specifikke mål, der skal gennemføres på integreret vis.

73

Kommissionen bemærker, at IP 9.2 er blevet systematisk valgt for OP’er i medlemsstater med den højeste andel af romabefolkning (nemlig Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Ungarn, Rumænien og Slovakiet) og i medlemsstater, der modtog en landespecifik henstilling om integration af romaer.

I Spanien indeholder det nationale OP om social inklusion, der gælder for hele det spanske område, bestemmelser om foranstaltninger til integration af romaer under IP 9.2.

Med det sigte at anlægge en inklusiv tilgang blev Spanien enig med Kommissionen om at gennemføre samlede foranstaltninger til social inklusion under IP 9.1 rettet mod forskellige sårbare undergrupper, herunder romaer. I Andalusiens tilfælde er den foranstaltning, der er omfattet af det regionale operationelle program under ESF under investeringsprioritet 9.1 med titlen »Diseño Y Ejecución De Estrategias Locales de Empleabilidad e Inserción Social de las Personas en Situación o Riesgo de Exclusión Social« målrettet mod specifikke lokale områder, som er præget af fattigdom og social eksklusion, og yder hjælp til beskæftigelse, bolig, social integration, uddannelse mv. Kommissionen mener, at romabefolkningen fra Andalusien kan dækkes effektivt af ovennævnte foranstaltning samt af det nationale OP.

I Ungarns tilfælde indbefatter OP’et om menneskelige ressourcer — der har en supplerende opsætning i 2014-2020 dækkende Ungarns seks konvergensregioner — en tildeling til investeringsprioritet 9.2 som led i prioritet 1 og som tværnationalt samarbejds- og finansieringsinstrument under prioritet 5.

75

Kommissionen bemærker, at, hvad angår den finansielle støtte, der er stillet til rådighed for medlemsstaterne inden for rammerne af samhørighedspolitikken, følger tildelingen af ressourcer en fordelingsnøgle baseret på kriterier knyttet til det overordnede samhørighedsmål og afspejler derfor primært deres udviklingsniveau. I denne forbindelse afspejler niveauet af den finansielle støtte også medlemsstaternes og regionernes finansieringskapacitet og hjælper dem med at løfte deres centrale udfordringer, herunder også i forbindelse med social inklusion. Hertil kommer, at medlemsstaternes forpligtelse til at tildele en bestemt mindsteandel af midlerne til ESF (artikel 92, stk. 4, i forordningen om fælles bestemmelser), forpligtelsen til at øremærke mindst 20 % af disse ESF-midler til det tematiske mål 9 »fremme af social inklusion, fattigdomsbekæmpelse og enhver form for forskelsbehandling« (artikel 4, stk. 2, i ESF-forordningen) og nødvendigheden af at koncentrere støtten under hensyntagen til de relevante landespecifikke henstillinger (artikel 18 i forordningen om fælles bestemmelser) sikrer, at der i alle medlemsstater, hvor integrationen af romaer udgør en særlig udfordring, stilles tilstrækkelig støtte fra ESI-fondene til rådighed til at tage hånd om den.

79

Kommissionen bemærker, at det er almindeligt, at foranstaltninger til bekæmpelse af forskelsbehandling medtages under andre IP’ers specifikke målsætninger og eksempler på aktioner, herunder 9.2, men også 9.1.

I Ungarn håndteres ikke-forskelsbehandling som et horisontalt element i forhandlingerne om partnerskabsaftaler og ved struktureringen af OP-tildelinger. Dette er op til den enkelte medlemsstat at bestemme.

Selv om IP 9.3 ikke er valgt som en investeringsprioritet i Bulgarien, er oplysningsforanstaltninger i tilknytning til bekæmpelse af forskelsbehandling, der tager sigte på at nedbryde stereotype forestillinger og fremme etniske samfunds kulturelle identitet, integreret i de to OP’er »Udvikling af menneskelige ressourcer« og »Videnskab og uddannelse for intelligent vækst« som et redskab til forebyggelse af forskelsbehandling og fremme af lige muligheder.

I Rumænien indtages der i det ESF-finansierede OP om menneskelig kapital (HCOP) det standpunkt, at social udstødelse ikke er relateret til etnicitet, men til fattigdom i almindelighed. Programmet er derfor eksplicit målrettet mod romaer uden at udelukke andre marginaliserede samfund og dårligt stillede grupper.

83

Jf. Kommissionens svar på punkt 39.

Komissionens fælles svar på punkt 84 og 85

Kommissionen understreger, at — ud over de retlige begrænsninger i en række medlemsstater med hensyn til indsamling af data på grundlag af etnicitet — har enkeltpersoner ret til at nægte samtykke til, at der indsamles data. Data om antallet af romaer, der deltager i ESF-finansierede aktiviteter, bygger da også hovedsagelig på egenerklæringer. Ikke desto mindre kan alle deltagere under investeringsprioritet 9.2 betragtes som medlemmer af marginaliserede samfund, såsom romasamfundet, hvilket vil lette rapporteringen om denne målgruppe i programmeringsperioden 2014-2020.

Komissionens fælles svar på punkt 86 og 87

Kommissionen bemærker, at Agenturet for Grundlæggende Rettigheder ikke har beføjelse til at fortolke EU’s retlige bestemmelser.

Kommissionen understreger, at indsamlingen af data om etnicitet er ulovlig i en række medlemsstater, og at det er et nationalt ansvarsområde. Hvis data ikke kan indsamles lovligt, mister spørgsmålet om behandlingen af disse sin betydning.

De praktiske alternativer for indsamling af data om etnicitet, som fremføres af Revisionsretten, er i realiteten ikke fritaget for alvorlige begrænsninger, når det gælder overvågningsformål, om end de kunne tilvejebringe kvalitativ information om ESF-støtten til ESF-romadeltagere.

Eftersom dataene er baseret på egenerklæring og kræver samtykke, kunne pålideligheden af dem godt være forringet (der kunne forekomme en lav responsgrad som følge af modvilje til at egenerklære og/eller svare, og svarene kunne meget vel ikke være repræsentative). Prøveudtagning og ekstrapolation kunne blive hæmmet som følge af usikkerhed med hensyn til, hvad det reelt er for en populationsgruppe, der er blevet observeret.

Den nationale strategi for integration af romaer, der blev anlagt af den rumænske regering i 2015, benytter som reference dataene fra folketællingen fra 2011 baseret på heteroidentifikation: Egenerklærede romaer tegner sig for 3,3 % af befolkningen svarende til 621 573 personer.

De rumænske myndigheder erkender i strategien, at skønnene over romabefolkningen varierer, og strategien henviser til Europarådets og Verdensbankens skøn, men basislinjen forbliver udstukket i overensstemmelse med folketællingen.

OP’et om menneskelig kapital (medfinansieret under ESF) tager derimod hensyn til Europarådets skøn på 1,85 mio. rumænske romaer. Der hersker følgelig usikkerhed om pålideligheden af basislinjedata og af data om etnicitet til brug for overvågningsformål.

88

Der var i 2007-2013 ikke noget krav om at rapportere romaer som en særskilt kategori og følgelig indsamle sådanne data fra støttemodtagerne.

Det blev alene krævet af medlemsstaterne, at de rapporterede (og indsamlede data) om karakteristikaene for deltagerne i ESF-aktioner. Dataene for romadeltagere blev indrapporteret som en del af kategorierne »mindretal« eller »andre dårligt stillede« ved opdelingen af deltagerne i sårbare grupper i overensstemmelse med nationale regler.

OP’erne i 2007-2013 havde heller ikke nogen romarelaterede fælles outputindikatorer afspejlet i relevante OP’er som »programindikatorer« og aggregeret på EU-plan.

Romaer som en særskilt kategori ville kun være blevet rapporteret i de årlige gennemførelsesrapporter, hvis en sådan specifik indikator var blevet valgt til fastsættelse af mål i OP’et.

89

For Spaniens vedkommende var romabefolkningen i 2007-2013 ikke en specifik målgruppe for en stor del af aktionerne. Der forelå derfor ingen forpligtelse til at specificere deltagernes etnicitet. Hertil kommer, at dataindsamling på et etnisk grundlag, jf. Rådets henstilling om effektiv integration af romaerne, kan udgøre et følsomt spørgsmål, hvorfor medlemsstaterne bør kunne vælge deres egne overvågningsmetoder i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

90

OP’erne indeholder for programmeringsperioden 2014-2020 en række bestemmelser til sikring af datakonsistens. I de samme OP’er understreges nødvendigheden af, at samtlige definitioner gøres tilgængelige for alle støttemodtagere. Hertil kommer, at Kommissionen ydede praktisk vejledning om sikring af konsistens ved fastlæggelsen af indikatorer.

Der foreligger også et nyt krav om at registrere og opbevare data for hver operation i elektronisk form med henblik på at kunne aggregere dem, når det er nødvendigt af hensyn til overvågning, evaluering, finansiel forvaltning, kontrol og revision (artikel 24, stk. 2, i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 480/2014).

I Rumænien blev spørgsmålet omkring det forhold, at der forelå tre typer af indikatorer, rejst og i sidste ende løst i OP’et om menneskelig kapital 2014-2020, hvori foreskrives output- og resultatindikatorer på programniveau, som efterfølgende er blevet fastlagt i de specifikke retningslinjer, der ledsager alle indkaldelser af ansøgninger.

91

Når særligt sårbare grupper vælges som mål, giver det undertiden mening ikke at fastsætte kvantificerede resultatmål (i modsætning til outputmål), således at man undgår en »creaming«-effekt (dvs. at mindre dårligt stillede grupper udvælges med henblik på indgreb for at opnå en højere succesrate).

For programmeringsperioden 2014-2020 skal der fastsættes mål på operationsniveau for hver relevant resultatindikator (jf. bilag III til Kommissionens delegerede forordning 480/2014).

92

Selv om der i bilag I til ESF-forordningen 2014-2020 ikke foreskrives en nærmere præciseret fælles indikator for romadeltagere, vil overvågningen af integrationen af romaer blive væsentligt forbedret i tilfælde, hvor der aftales specifikke indikatorer i OP’et, eller hvis det specifikke mål udelukkende tager sigte på romabefolkningen.

Indsamling af data om individuelle deltagere vil desuden gøre det lettere for organer med ansvar for aktionerne og for forvaltningsmyndighederne at aggregere og overvåge data om romadeltagere, inklusive resultater.

Såfremt operationerne udelukkende er målrettet mod romaer, vil detaljerede informationer om de socioøkonomiske karakteristika og arbejdsmarkedssituationen og ESF-deltagernes resultater blive indsamlet via de fælles output- og resultatindikatorer og alle yderligere specifikke indikatorer, der er aftalt i OP’et. Dette gælder også IP’er, der ikke udelukkende er målrettet mod romaer, men for hvilke der i OP’et er fastsat en specifik indikator for romaer. Disse skal registreres og opbevares på operationsniveau, jf. bilag III til Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 480/2014 af 3. marts 2014.

93

De svagheder, som Revisionsretten har kortlagt, er afhjulpet ved det nuværende regelsæt.

Medlemsstater med store udfordringer, hvad angår romaers sociale inklusion, håndterer disse gennem den særskilte investeringsprioritet 9.2 vedrørende marginaliserede samfund, såsom romaer. I dette tilfælde vil detaljerede oplysninger om de socioøkonomiske karakteristika og arbejdsmarkedssituationen og ESF-deltagernes resultater, der er omfattet af IP’en, blive indsamlet via de fælles output- og resultatindikatorer.

Hertil kommer, at romarelaterede programspecifikke indikatorer kan give specifik information om romaer. I de vedtagne operationelle programmer henviser 69 programspecifikke indikatorer til romaer, navnlig i Kroatien, Rumænien, Slovenien og Spanien.

En forhåndsbetingelse på dette område vil forbedre overvågningen af medlemsstaterne på området. Medlemsstaterne har indtil udgangen af 2016 til at opfylde alle forhåndsbetingelser.

96

Kommissionen understreger, at udvælgelseskriterierne skal stemme overens med de specifikke mål, der er fastsat i OP’erne. Hvis de specifikke mål i OP’erne ikke er målrettet mod romaer, vil udvælgelseskriterierne derfor omfatte dårligt stillede grupper som nævnt i OP’ernes specifikke mål.

Hvad angår den pågældende EFRU-forvaltningsmyndighed i Bulgarien, var målgruppen bredere end romabefolkningen, eftersom indkaldelserne af forslag var struktureret på en måde, så disse var åbne for alle marginaliserede samfund, ikke kun romaer.

98

OP’erne indeholder for programmeringsperioden 2014-2020 en række bestemmelser til sikring af datakonsistens. I de samme OP’er understreges nødvendigheden af, at samtlige definitioner gøres tilgængelige for alle støttemodtagere. Hertil kommer, at der i OP’erne ydes praktisk vejledning om sikring af konsistens ved fastlæggelsen af indikatorer.

Hvad EFRU angår, var rapportering om indikatorer på programniveau ikke obligatorisk i 2007-2013. Indikatorer på projektniveau er inkluderet i de relevante ansøgninger og overvåges af medlemsstaterne.

Kommissionen modtager kun ansøgninger for større projekter.

99

I programmeringsperioden 2007-2013 var der ingen fælles resultatindikatorer efter målgruppe i henhold til kravene i EU-forskrifter.

»Sårbare grupper« kan derfor anvendes på en bredere population under leveforhold, der svarer til dem, visse romaer lever under, og uden at differentiere på grundlag af etnicitet.

I det specifikke tilfælde, der er nævnt, var romabefolkningen ikke en særskilt målgruppe i det andalusiske OP under ESF i programmeringsperioden 2007-2013, men blev håndteret som en del af den sårbare population, der risikerede social udstødelse. Resultatmålene blev fastlagt for antallet af personer, der samlet set risikerede at blive udstødt.

100

Mens det ikke lykkedes for to kommuner i Bulgarien at gennemføre deres projekter som følge af en negativ offentlig opinion, er alle øvrige kommuner i færd med at færdiggøre (eller har i et enkelt tilfælde, nemlig Devnja, allerede gjort dette) deres vellykkede sociale boligprojekter.

101

Kommissionen bemærker, at selv om projektgennemførelsen i en række tilfælde afveg fra den oprindelige planlægning, havde dette ikke nogen direkte indvirkning på målgrupperne.

102

Jf. Kommissionens svar på punkt 91 om »creaming«-effekt.

103

Kommissionen understreger, at brugen af romaspecifikke kriterier er korrekt i tilfælde, hvor de udvælgelseskriterier, der er fastsat i indkaldelsen af forslag, specifikt er målrettet mod romaer, hvilket systematisk set ikke var tilfældet, hvad angår 19 projekter, som blev revideret af Revisionsretten.

Tekstboks 10 — Uklar identificering af målgrupper og utilstrækkelig opmærksomhed på kulturelle faktorer indvirkede negativt på gennemførelsen af et sundhedsprojekt (Bulgarien, projekt 4)

Det forhold, at populationen af sårbare personer ikke kunne kortlægges på forhånd, og at romaerne derfor ikke blev nævnt specifikt som en målgruppe, skyldtes begrænsninger i dataene i det nationale screeningregister og det, at der ikke blev indsamlet oplysninger på grundlag af etnicitet.

Med hensyn til projektet med sundhedsscreeninger i Bulgarien forklarede støttemodtagerne, at ingen underpopulation blev udvalgt som mål af grunde forbundet med ikke-forskelsbehandling.

107

Selv om SEPE ganske rigtigt først blev inddraget i egenskab af bemyndiget organ for dette OP i 2014 havde SEPE på det seneste møde i overvågningsudvalget mulighed for at udveksle eksempler på bedste praksis, hvilket navnlig er nyttigt i den nuværende programmeringsperiode.

118 Første led

Jf. Kommissionens svar på punkt 81 og 88 om rapporteringskrav og punkt 91 om »creaming«-effekt.

118 Andet led

OP’erne indeholder for programmeringsperioden 2014-2020 en række bestemmelser til sikring af datakonsistens. I de samme OP’er understreges nødvendigheden af, at samtlige definitioner gøres tilgængelige for alle støttemodtagere. Hertil kommer, at der i OP’erne ydes praktisk vejledning om sikring af konsistens ved fastlæggelsen af indikatorer.

Konklusioner og anbefalinger

121

I en række tilfælde var de udvalgte projekter ikke eksplicit målrettet mod romaer, men snarere mod dårligt stillede/sårbare grupper af personer som følge af den generelle tilgang, som Kommissionen har redegjort for i sit svar på punkt 30. De indsamlede data, herunder også finansielle data samt de anvendte indikatorer, var derfor ikke romaspecifikke.

Kommissionen minder også om, at de regionale operationelle programmer 2007-2013 omfattede pilotprojekter til støtte for boliger for sårbare grupper, herunder romaer. Disse projekter blev eksplicit udviklet med ekstra fokus på en integreret tilgang rettet mod flere dimensioner i tilknytning til mål på området social inklusion. Desværre var disse projekter ikke afsluttet på skæringsdatoen for Revisionsrettens revision, der tog sigte på afsluttede aktioner.

124

Kommissionen minder om, at en række lande (eksempelvis Ungarn og Slovakiet) udpegede integration af romaer som et vigtigt emne i deres nationale strategiske referencerammer (NSRF) for perioden 2007-2013 og udviklede samlede tilgange til håndteringen heraf forud for fastlæggelsen af den nationale strategi for integration af romaer under EU-politikrammen.

125

Kommissionen bemærker, at henstillingen fra 2013 snarere er en forlængelse af EU-rammen, der går videre end rammen og inddrager nye områder, som ikke var nævnt i meddelelsen fra 2011.

126

De mangler, som Revisionsretten nævner, blev allerede kortlagt af Kommissionen i dens vurdering fra 2012.

Anbefaling 1

Kommissionen bemærker, at anbefalingen er henvendt til medlemsstaterne.

Anbefaling 1 a)

Kommissionen minder om, at niveauet af støtten under ESI-fondene til foranstaltninger for marginaliserede samfund, såsom romaer, kun kan være vejledende, eftersom det kun kræves af medlemsstaterne, at de fremlægger finansielle data, når den dedikerede investeringsprioritet 9.2 under ESF er valgt, og/eller når der er fastsat specifikke mål/indikatorer under andre ESF- og EFRU-relevante tematiske mål.

Anbefaling 1 b)

Kommissionen understreger, at selv om forordningen om fælles bestemmelser indeholder en generel forhåndsbetingelse om ikke-forskelsbehandling for alle ESI-fonde, skal vurderingen af dens opfyldelse begrænses til de kriterier, der er nedfældet i forordningerne om ESI-fondene. Når der træffes beslutninger om de specifikke og passende politikforanstaltninger — herunder indholdet af strategierne — på de nationale og regionale ansvarsområder, skal nærhedsprincippet også respekteres.

Det forventedes af medlemsstaterne, at de medtog specifikke mål i deres OP’er i tilfælde, hvor de havde valgt den dedikerede investeringsprioritet 9.3 under ESF »Bekæmpelse af alle former for forskelsbehandling og fremme af lige muligheder«. Dette gælder især medlemsstater med landespecifikke henstillinger på dette område.

Anbefaling 1 c)

Det hedder i artikel 5 i forordningen om fælles bestemmelser, at relevante organer, der repræsenterer civilsamfundet, er omfattet af partnerskabet og princippet om flerniveaustyring. I overensstemmelse artikel 5, stk. 2, skal partnerne bl.a. inddrages i udarbejdelsen af partnerskabsaftalerne og i forberedelsen og gennemførelsen af programmerne.

Anbefaling 2 a)

Kommissionen kan acceptere anbefalingen. Den mener, at anbefalingen bør gennemføres i de operationelle programmer, og understreger, at den allerede er i færd med at træffe foranstaltninger i denne retning.

Som anført under punkt 38, udsendte Kommissionen i 2015 en tematisk vejledning med titlen »Vejledning til medlemsstaterne om anvendelsen af de europæiske struktur- og investeringsfonde til tackling af uddannelsessegregation og ghettodannelser«. Medlemsstaterne opfordres til at følge vejledningens bestemmelser ved programmering og gennemførelse for at forebygge og tackle både uddannelsesmæssig og boligmæssig segregation af marginaliserede samfund, herunder romaer.

Kommissionen er fuldt ud klar over, at en effektiv praktisk gennemførelse er afgørende vigtig. Kommissionen er derfor i færd med at indgå kontrakter med eksperter, der skal hjælpe medlemsstaterne med at gennemføre vejledningen, primært med fokus på Den Tjekkiske Republik, Slovakiet, Ungarn, Rumænien og Bulgarien.

Omfordeling og ændringer af de operationelle programmer bør som en generel regel iværksættes af medlemsstaterne.

Anbefaling 2 b)

Kommissionen kan acceptere anbefalingen og mener, at den allerede træffer foranstaltninger i denne retning.

Kommissionen vil gøre fuld brug af de nationale statusrapporter, herunder på møderne i overvågningsudvalget, med henblik på at opfordre og tilskynde medlemsstaterne til i nødvendigt omfang at styrke de foranstaltninger, der støttes under ESI-fondene, for bedre at løfte de romarelaterede udfordringer, der er kortlagt. Medlemsstaterne kan, når disse drøftelser har fundet sted, fremsætte anmodninger om ændring af OP’er, jf. artikel 30, stk. 1, i forordningen om fælles bestemmelser.

Kommissionen bemærker desuden, at den i overensstemmelse med artikel 23, stk. 1, litra a), i forordningen om fælles bestemmelser kun kan anvende sine beføjelser til at anmode medlemsstater om at omprogrammere deres OP’er for at løse de romarelaterede udfordringer, der er kortlagt i de landespecifikke anbefalinger, og hvor der er behov for at omfordele finansieringen for at tage hånd om dem.

128

Kommissionen understreger, at, hvad ESF angår, har den manglende fokus på integration af romaer i programmeringsperioden 2007-2013 sin årsag i den generelle tilgang til dårligt stillede personer, der er indført (jf. prioriteten »Styrke den sociale inklusion af dårligt stillede personer«). Det var derfor op til medlemsstaterne at udvælge de dårligt stillede personer, de ønskede at fokusere på ud fra de behov og udfordringer, de stod over for.

For så vidt angik de romaspecifikke indikatorer, forelå der ingen forskriftsmæssige krav.

Det skal endvidere bemærkes, at udvælgelseskriterierne skal stemme overens med de specifikke mål, der er fastsat i OP’erne. Hvis de specifikke mål i OP’erne ikke var målrettet mod romaer, omfattede udvælgelseskriterierne derfor dårligt stillede grupper af personer som nævnt i OP’ernes specifikke mål.

129

Kommissionen bemærker, at der ud over beløbene på 1,5 mia. EUR svarende til tildelingen af midler til investeringsprioritet 9.2 under ESF ydes yderligere finansiering til integrationen af romaer gennem en række andre investeringsprioriteter under både ESF og EFRU (jf. også Kommissionens svar på punkt 69).

130

Kommissionen bemærker, at den i forbindelse med sit ansvar under delt forvaltning hjælper medlemsstaterne med at sikre, at de ændringer, der er indført for perioden 2014-2020, vil resultere i projekter, som på bedre vis bidrager til integrationen af romaer, f.eks. i kraft af en vurdering af opfyldelsen af relevante forhåndsbetingelser, rådgivning eller sin rådgivende rolle i overvågningsudvalgene.

131

Kommissionen henviser til sit svar på punkt 75 og mener, at medlemsstaternes forpligtelse til at tildele en bestemt mindsteandel af midlerne til ESF (artikel 92, stk. 4, i forordningen om fælles bestemmelser), forpligtelsen til at øremærke mindst 20 % af disse ESF-midler til det tematiske mål 9 »Fremme af social inklusion, fattigdomsbekæmpelse og enhver form for forskelsbehandling« (artikel 4, stk. 2, i ESF-forordningen) og nødvendigheden af at koncentrere støtten under hensyntagen til de relevante landespecifikke henstillinger (artikel 18 i forordningen om fælles bestemmelser) sikrer, at der i alle medlemsstater, hvor integrationen af romaer udgør en særlig udfordring, stilles tilstrækkelig støtte fra ESI-fondene til rådighed til at tage hånd om den.

Anbefaling 3

Kommissionen bemærker, at anbefalingen er henvendt til medlemsstaterne.

Muligheden for at finansiere bæredygtige aktioner for effektivt at støtte integrationen af romaer håndteres forskelligt i forordningerne om ESI-fondene.

For det første er langvarige (syvårige) aktioner mulige i programmeringsperioden 2014-2020, og et givet projets varighed bør svare til de planlagte mål.

For det andet indeholder ESF-forordningen en ramme for bedre sporing af positive resultater, hvad angår inklusion af marginaliserede grupper (herunder romaer), gennem fælles outputindikatorer og resultatindikatorer på længere sigt, der tager sigte på at fremme bæredygtigheden af de ESF-finansierede aktioner for marginaliserede romasamfund.

For det tredje bør medlemsstaten i tilfælde af infrastrukturprojekter finansieret under EFRU, som det er tilfældet for alle sektorer, tage hensyn til, hvorledes projektets bæredygtighed vil blive sikret i de tilfælde, hvor dette er relevant, efter at det er afsluttet (eksempelvis vedligeholdelse).

Anbefaling 4

Kommissionen kan acceptere anbefalingen og vil så vidt muligt tage hensyn hertil i den næste programmeringsperiode.

Hvad angår finansieringsperioden 2014-2020, skal det bemærkes, at målene for integration af romaer allerede er afspejlet i ESI-fondene ved udformningen af de operationelle programmer for de medlemsstater, hvor den romaspecifikke forhåndsbetingelse finder anvendelse.

Initiativet til revision af de operationelle programmer tilhører for det meste medlemsstaterne. I henhold til forordningen om fælles bestemmelser skal anmodninger om ændring af programmer, der indgives af en medlemsstat, være behørigt begrundet og skal navnlig anføre de forventede virkninger af ændringerne af programmet for EU-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst og de specifikke mål, der er fastsat i programmet.

Ifølge retsgrundlaget for 2014-2020, der er underlagt revision, er forvaltningsmyndigheden for det relevante operationelle program forpligtet til at indføre et system til registrering og opbevaring i elektronisk form af alle operationer, der bl.a. er nødvendige til overvågnings- og evalueringsformål. Dette omfatter finansielle data samt output og resultater.

Anbefaling 5

Kommissionen bemærker, at anbefalingen er henvendt til medlemsstaterne, og henleder opmærksomheden på det forhold, at alle romaspecifikke indikatorer — ud over de retlige begrænsninger i en række medlemsstater med hensyn til indsamling af data på grundlag af etnicitet — er omfattet af databeskyttelsesordningen (artikel 8 i direktiv 95/46/EF) vedrørende såkaldte følsomme data. Enkeltpersoner bevarer retten til at nægte samtykke til, at der indsamles oplysninger. Data om antallet af romaer, der deltager i aktiviteter finansieret under ESI-fonde, bygger derfor da også hovedsagelig på egenerklæringer.

Anbefaling 6

Kommissionen bemærker, at anbefalingen er henvendt til medlemsstaterne.

Kommissionen understreger imidlertid, at en fuld gennemførelse af anbefalingen med hensyn til muligheden for, at der under ESFuden skelnen til, hvorvidt der er en beskæftigelsesmæssig sammenhæng — finansieres foranstaltninger vedrørende social inklusion, ville kræve en traktatændring, der ændrer ESF’s indsatsområde, således som dette er fastsat i artikel 162.

Kommissionen er desuden af den opfattelse, at ESF-forordningen, som den foreligger og fortolkes efter artikel 162 i TEUF, allerede kan håndtere spørgsmålet om integration af romaerne på juridisk forsvarlig vis i kraft af det tematiske mål om social inklusion.

I denne forbindelse kan der under ESF finansieres foranstaltninger til integration af romaer, forudsat at foranstaltningerne er en del af et integreret sæt af aktioner, der sigter mod, selv indirekte, at bringe romaer tættere på arbejdsmarkedet.

Denne retlige fortolkning af støtteberettigelsen i forbindelse med foranstaltninger til integration af romaer under ESF blev tilstillet medlemsstaterne i november 2015.

Kommissionen er derfor af den opfattelse, at der ikke hersker juridisk usikkerhed.

Anbefaling 7

Kommissionen kan acceptere anbefalingen og vil i forbindelse med forberedelsen af den næste flerårige finansielle ramme, nærmere betegnet under behandlingen af kriterierne for tildeling af midler, tage spørgsmålet op vedrørende den rolle, som udfordringerne i tilknytning til social inklusion bør indtage, samt nødvendigheden af en yderligere målretning af ressourcer til støtte for marginaliserede samfund.

133

Kommissionen understreger, at indsamlingen af data om etnicitet er ulovlig i en række medlemsstater, og at det er et nationalt ansvarsområde.

Ud over de retlige begrænsninger med hensyn til indsamling af data på grundlag af etnicitet i en række medlemsstater har enkeltpersoner ret til at nægte samtykke til, at der indsamles data. Data om antallet af romaer, der deltager i aktiviteter finansieret under ESI-fonde, bygger da også hovedsagelig på egenerklæringer.

Ikke desto mindre kan alle deltagere under investeringsprioritet 9.2 betragtes som medlemmer af marginaliserede samfund, såsom romasamfundet, hvilket vil lette rapporteringen om denne målgruppe i programmeringsperioden 2014-2020.

OP’erne for 2014-2020 indeholder også en række bestemmelser til sikring af datakonsistens. I de samme OP’er understreges nødvendigheden af, at samtlige definitioner gøres tilgængelige for alle støttemodtagere. Hertil kommer, at der i OP’erne ydes praktisk vejledning om sikring af konsistens ved fastlæggelsen af indikatorer.

Der foreligger også et nyt krav om at registrere og opbevare data for hver operation i elektronisk form med henblik på at kunne aggregere dem, når det er nødvendigt af hensyn til overvågning, evaluering, finansiel forvaltning, kontrol og revision (artikel 24, stk. 2, i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 480/2014).

Det hedder i artikel 142 i forordningen om fælles bestemmelser, at alle eller en del af de mellemliggende betalinger kan suspenderes, hvis »der er en alvorlig mangel i kvaliteten og pålideligheden af overvågningssystemet eller i dataene om fælles og specifikke indikatorer«.

Anbefaling 8 a)

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen.

Selv om Kommissionen altid er villig til at samarbejde med medlemsstaterne i betragtning af forskelligartetheden i de nationale situationer og tilgange og nødvendigheden af at respektere nærhedsprincippet, anser den det ikke for muligt eller hensigtsmæssigt at udvikle en fælles metodologi på dette område.

Anbefaling 8 b)

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen, da den mener, at dette spørgsmål bør overlades til medlemsstaternes skøn i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

Hertil kommer, at Kommissionen ikke har planer om at indsamle statistiske data om etnicitet i arbejdsstyrkeundersøgelsen og i EU-statistikkerne over indkomstforhold og levevilkår. Indsamling af statistiske data om romabefolkningen er teknisk og juridisk set meget vanskelig og bekostelig.

QJ-AB-16-018-DA-E    ISSN 1977-5636

Romabefolkningen, som skønnes at udgøre 6,2 millioner mennesker, er EU’s største etniske mindretal. Men romaerne er for det meste marginaliserede. I denne beretning vurderer vi, om EU’s politiske initiativer og finansielle støtte i Bulgarien, Spanien, Ungarn og Rumænien har bidraget effektivt til integration af romaerne. Ca. 1,5 milliarder euro er blevet øremærket til integration af marginaliserede samfund såsom romaerne mellem 2014 og 2020. Vi konstaterede, at Europa-Kommissionen har gjort betydelige fremskridt med hensyn til at udforme politiske initiativer vedrørende romaernes integration, men at der stadig er hindringer og dilemmaer, og at der er brug for en yderligere indsats fra både Kommissionen og medlemsstaterne.