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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5320-0 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/964611 | QJ-AB-16-018-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-5346-0 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/26208 | QJ-AB-16-018-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5291-3 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/729861 | QJ-AB-16-018-DE-E

© Europäische Union, 2016

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Verfahrensschritt | Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn | 22.10.2014
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle) | 21.3.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens | 4.5.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen | 14.6.2016

DE
2016

Nr. 14

Sonderbericht

Politische Initiativen und
finanzielle Unterstützung
der EU für die Integration
der Roma: Trotz
bedeutender Fortschritte
in den letzten zehn Jahren
bedarf es in der Praxis
zusätzlicher Bemühungen

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II – Ausgabenbereiche „Strukturpolitische Maßnahmen, Verkehr und Energie“ – unter Vorsitz von Henri Grethen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Leitung und Berichterstattung für diese Prüfung fielen in die Zuständigkeit von Henri Grethen, Mitglied des Hofes, der von seinem Kabinettchef Marc Hostert unterstützt wurde. Das Kernprüferteam setzte sich wie folgt zusammen: Emmanuel Rauch, Leitender Manager, und Naiara Zabala Eguiraun, Aino Nyholm und Zhivka Kalaydzhieva, Prüferinnen. Richard Moore leistete redaktionelle Unterstützung.

Inhalt

Glossar

Zusammenfassung

Einleitung

Die Roma-Bevölkerung

Rechtlicher und politischer Rahmen

Auf welche Art bietet die EU finanzielle Unterstützung für Maßnahmen zur Integration der Roma?

Rolle anderer europäischer und internationaler Organisationen in Bezug auf die Integration der Roma

Prüfungsumfang und Prüfungsziele

Bemerkungen

Fortschritte wurden erzielt hinsichtlich der auf EU-Ebene und in den Mitgliedstaaten bestehenden Strategien, doch erfolgten die meisten Verbesserungen zu spät, um Auswirkungen auf den Programmplanungszeitraum 2007-2013 zu haben

Die politische EU-Initiative zur Eingliederung der Roma wurde 2011 nach den EU-Erweiterungen der Jahre 2004 und 2007 beschlossen

Fortschritte auf der Ebene der Mitgliedstaaten: Nationale Strategien zur Integration der Roma wurden verabschiedet, doch weisen diese noch gewisse Schwachstellen auf

Im Kohäsionsbereich finden Integrationsmaßnahmen für Roma im Zeitraum 2014-2020 gegenüber 2007-2013 mehr Berücksichtigung

Obwohl im Rechtsrahmen für 2007-2013 nicht erwähnt, wird die Integration der Roma in den operationellen Programmen der ausgewählten Mitgliedstaaten aufgegriffen

Rahmen der ESI-Fonds für 2014-2020 spiegelt verstärkte Fokussierung auf Roma-Themen auf EU-Ebene wider

Die im Programmplanungszeitraum 2007-2013 für die Begleitung auf OP-Ebene zur Verfügung stehenden Instrumente waren nicht geeignet, die Leistung der Maßnahmen zur Roma-Integration zu messen

Die meisten Projekte wurden wie geplant durchgeführt, aber die Best-Practice-Kriterien, die zur erfolgreichen Eingliederung der Roma beitragen, kamen nicht immer zur Anwendung, und die Begleitung der Projektleistung war schwierig

Alle geprüften Projekte entsprachen den Zielen des OP, doch waren die Verfahren für ihre Auswahl nicht speziell auf Projekte mit Bezug zur Roma-Integration ausgerichtet

Projekte wurden allgemein wie geplant durchgeführt

Bestimmte Anzeichen deuten darauf hin, dass die bessere Berücksichtigung Roma-spezifischer Kriterien, wie etwa die Gemeinsamen Grundprinzipien für die Einbeziehung der Roma, positiv zur Projektleistung beigetragen haben

Die Bewertung der Ergebnisse für den Zeitraum 2007-2013 war wegen Problemen bei der Erhebung von Daten zu den Roma erschwert

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | – | Untersuchte operationelle Programme
Anhang II | – | Verwaltungsstellen der Strukturfonds in den besuchten Mitgliedstaaten
Anhang III | – | Gemeinsame Grundprinzipien für die Einbeziehung der Roma

Antworten der Kommission

Glossar

Diskriminierung: In der Richtlinie 2000/43/EG werden zwei Arten von Diskriminierung definiert:

oEine unmittelbare Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person aufgrund ihrer Rasse oder ethnischen Herkunft in einer vergleichbaren Situation eine weniger günstige Behandlung als eine andere Person erfährt, erfahren hat oder erfahren würde.

oEine mittelbare Diskriminierung liegt vor, wenn dem Anschein nach neutrale Vorschriften, Kriterien oder Verfahren Personen, die einer Rasse oder ethnischen Gruppe angehören, in besonderer Weise benachteiligen können, es sei denn, die betreffenden Vorschriften, Kriterien oder Verfahren sind durch ein rechtmäßiges Ziel sachlich gerechtfertigt, und die Mittel sind zur Erreichung dieses Ziels angemessen und erforderlich.

Ergebnis: Unmittelbare Veränderungen bei den direkt Beteiligten am Ende ihrer Beteiligung an einer Intervention (z. B. verbesserte Zugänglichkeit eines Gebiets aufgrund des Baus einer Straße, Schulungsteilnehmer, die einen Arbeitsplatz gefunden haben).

Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds): Mithilfe der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) sucht die Union Ungleichheiten im Entwicklungsstand ihrer verschiedenen Regionen zu vermindern und weniger entwickelte Regionen zu unterstützen, damit diese Anschluss finden können. Gemäß Artikel 174 AEUV leisten sie einen Beitrag zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts.

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE): Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) dient der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union mittels eines Ausgleichs der stärksten regionalen Ungleichgewichte durch finanzielle Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen.

Europäischer Sozialfonds (ESF): Der Europäische Sozialfonds (ESF) zielt darauf ab, durch die Verbesserung der Beschäftigungs- und Arbeitsmöglichkeiten (vorwiegend durch Weiterbildungsmaßnahmen) sowie die Förderung einer hohen Beschäftigungsquote und die Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union beizutragen.

Ex-ante-Konditionalitäten: Ex-ante-Konditionalitäten sind in Partnerschaftsvereinbarungen festgelegte Bedingungen, die als notwendige Voraussetzungen für die wirksame und effiziente Nutzung der EU-Unterstützung betrachtet werden, auf die sich die jeweilige Partnerschaftsvereinbarung bezieht. Bei der Vorbereitung der OP des EFRE, des Kohäsionsfonds und des ESF für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 müssen die Mitgliedstaaten bewerten, ob diese Bedingungen erfüllt sind. Ist dies nicht der Fall, müssen Aktionspläne erstellt werden, um die Erfüllung bis zum 31. Dezember 2016 sicherzustellen.

Gemeinsame Grundprinzipien: Bei den Gemeinsamen Grundprinzipien handelt es sich um insgesamt zehn Kriterien, mit denen der Erfolg der Initiativen zur Einbeziehung der Roma sichergestellt werden soll. Diese Prinzipien wurden 2009 auf der ersten Sitzung der Europäischen Plattform für die Einbeziehung der Roma in Prag erörtert. Sie wurden dann als Anhang in die Schlussfolgerungen der Tagung des Europäischen Rates (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) vom 8. Juni 2009 aufgenommen.

Institutionelle Diskriminierung: Diskriminierung, die in Organisationsstrukturen und Organisationsabläufen tief verankert ist.

Länderspezifische Empfehlungen: Bei länderspezifischen Empfehlungen handelt es sich um Empfehlungen in Bezug auf strukturelle Herausforderungen, die mittels geeigneter mehrjähriger Investitionen bewältigt werden sollen, die – wie in den fondsspezifischen Verordnungen festgelegt – unmittelbar in den Interventionsbereich der ESI-Fonds fallen. Sie werden von der Kommission im Einklang mit Artikel 121 Absatz 2 und Artikel 148 Absatz 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) angenommen.

Nationale Roma-Kontaktstelle (NRCP): Die Nationale Roma-Kontaktstelle (NRCP) (National Roma Contact Point, NRCP) ist eine nationale Behörde, deren Rolle darin besteht, die Entwicklung und Umsetzung der Nationalen Strategie zur Integration der Roma bzw. eines Bündels integrierter politischer Maßnahmen zu koordinieren.

Nationale Strategie zur Integration der Roma (NRIS): Jeder Mitgliedstaat mit einer Roma-Bevölkerung wurde von der Kommission dazu aufgefordert, für den Zeitraum 2011-2020 eine Nationale Strategie zur Integration der Roma (National Roma Integration Strategy, NRIS) mit gezielten Maßnahmen und ausreichender Finanzierung (nationale Mittel, EU-Mittel und sonstige Finanzmittel) zu deren Umsetzung auszuarbeiten oder, falls eine solche Strategie bereits vorhanden war, diese entsprechend anzupassen, damit die Integrationsziele der EU für Roma erreicht werden. Diese Strategien sollten auch Vorschläge für Lösungen zur Beseitigung der derzeitigen Hindernisse enthalten, die eine wirksamere Verwendung von EU-Mitteln erschweren, sowie Grundlagen für einen soliden Mechanismus für die Begleitung schaffen, um konkrete Ergebnisse für die Roma sicherzustellen. Einige Mitgliedstaaten verfügen über keine Nationale Strategie zur Integration der Roma als solche, stattdessen aber über ein „Bündel integrierter politischer Maßnahmen“.

Nichtregierungsorganisation (NRO): Der Begriff „Nichtregierungsorganisation (NRO)“ lässt sich für eine Reihe verschiedener Organisationen verwenden, denen normalerweise folgende Merkmale gemeinsam sind:

oNRO werden nicht zum Zwecke der Gewinnerzielung ins Leben gerufen. Sie dürfen zwar bezahlte Angestellte beschäftigen und sich einnahmenwirksamen Aktivitäten widmen, schütten jedoch keine Gewinne an ihre Mitglieder aus.

oEs handelt sich um freiwillige Bürgergruppen.

oNRO müssen einen gewissen Grad an Formalität oder Institutionalität (z. B. in Form einer Satzung oder eines anderen Dokuments, in dem die jeweiligen Aufgaben, Ziele und Tätigkeitsbereiche festgelegt sind) aufweisen. Sie sind gegenüber ihren Mitgliedern und Spendern rechenschaftspflichtig.

oNRO sind insbesondere von Regierungsstellen, Behörden, politischen Parteien oder wirtschaftlichen Vereinigungen unabhängig.

Operationelles Programm (OP): In einem operationellen Programm (OP) ist festgelegt, welche Prioritäten und spezifischen Ziele ein Mitgliedstaat verfolgt und wie die Mittel (EU-Mittel sowie nationale öffentliche und private Kofinanzierungsmittel) in einem bestimmten Zeitraum (in der Regel sieben Jahre) für die Finanzierung von Projekten verwendet werden sollen. Diese Projekte müssen zur Erreichung einer bestimmten Anzahl von Zielen beitragen, die auf der Ebene der Prioritätsachse des operationellen Programms festgelegt wurden. Operationelle Programme gibt es für sämtliche Fonds des Bereichs Kohäsion (d. h. EFRE, Kohäsionsfonds und ESF). Ein OP wird vom Mitgliedstaat ausgearbeitet und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Operationelle Programme können während der Laufzeit nur dann geändert werden, wenn beide Seiten zustimmen.

Output: Was mithilfe der einer Intervention zugewiesenen Ressourcen erzeugt oder erreicht wird (z. B. Beihilfen für Landwirte, Weiterbildungskurse für Arbeitslose, Straßenbau in einem Entwicklungsland).

Segregation/Desegregation:

oSegregation entsteht durch verschiedene Faktoren, einschließlich diskriminierender Handlungen sowie wirtschaftlicher und demografischer Mechanismen. Sie ist durch die physische und soziale Trennung gekennzeichnet, die zwischen den Mitgliedern einer Randgruppe und Personen besteht, die keiner Randgruppe angehören, sowie durch ungleichen Zugang zu allgemeinen, integrativen und hochwertigen Dienstleistungen.

oDesegregation steht für Maßnahmen zur Beseitigung der Segregation. Desegregationsmaßnahmen sollten die Bedingungen für einen gleichberechtigten Zugang zu hochwertigen Dienstleistungen schaffen, auch in der Bildung, bei Wohnraum, auf dem Arbeitsmarkt, im Gesundheitswesen und in allen sonstigen relevanten Bereichen.

Soziale Inklusion: Der Prozess zur Verbesserung der Bedingungen, damit Personen und Personengruppen an der Gesellschaft teilhaben können.

Die Politik der sozialen Inklusion zielt darauf ab, armen und marginalisierten Personen die Möglichkeit zu bieten, entstehende globale Chancen zu nutzen. Durch sie wird sichergestellt, dass Personen ein Mitspracherecht bei Entscheidungen haben, die ihr Leben beeinflussen, und dass sie gleichberechtigten Zugang zu Märkten, Dienstleistungen sowie politischen, sozialen und physischen Räumen genießen.

Verwaltungsbehörde: Eine Verwaltungsbehörde ist eine von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde oder sonstige öffentliche oder private Stelle, die ein operationelles Programm verwaltet. Zu ihren Aufgaben gehören die Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Begleitung der Durchführung dieser Projekte und die Berichterstattung über finanzielle Aspekte und erzielte Ergebnisse an die Kommission.

Zwischengeschaltete Stelle: Eine zwischengeschaltete Stelle ist jede Einrichtung oder Stelle des öffentlichen oder privaten Rechts, die unter der Verantwortung einer Verwaltungsbehörde tätig ist oder in deren Auftrag Aufgaben gegenüber den die Vorhaben durchführenden Begünstigten wahrnimmt.

Zusammenfassung

I

Seit ihrer Einwanderung vor vielen Jahrhunderten in das Gebiet der heutigen Europäischen Union sind Angehörige der Roma-Gemeinschaft in Europa von Diskriminierung betroffen. Heute bildet die Roma-Bevölkerung mit geschätzten 6,2 Millionen Angehörigen, die zumeist am Rande der Gesellschaft leben, die größte ethnische Minderheit in der EU. In den Mitgliedstaaten mit dem höchsten Bevölkerungsanteil an Roma sind zwischen 15 und 20 % der Schüler und der auf den Arbeitsmarkt drängenden Schulabgänger Angehörige der Roma-Gemeinschaft.

II

Der Großteil der finanziellen Unterstützung der EU für allgemeine Maßnahmen zur sozialen Inklusion, einschließlich von Maßnahmen zur Eingliederung der Roma, wird aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und dem Europäischen Sozialfonds (ESF) bereitgestellt. Die konkret in Initiativen zur Integration der Roma-Bevölkerung fließenden Beträge sind als solche nicht erfasst. Aus den Planungsunterlagen der Mitgliedstaaten lässt sich jedoch schließen, dass im Programmplanungszeitraum 2014-2020 rund 1,5 Milliarden Euro für die sozioökonomische Integration marginalisierter Bevölkerungsgruppen wie etwa der Roma zweckgebunden wurden. Für 2007-2013 sind keine ähnlichen indikativen Zahlen verfügbar.

III

Im Zuge seiner Prüfung bewertete der Hof, ob die politischen Initiativen der EU und die aus dem EFRE und dem ESF geleistete finanzielle Unterstützung der Union wirksam zur Integration der Roma beigetragen haben. Der Hof untersuchte insbesondere, ob

–die auf EU-Ebene und in den Mitgliedstaaten bestehenden Roma-Strategien in jedem Programmplanungszeitraum einem wirksamen Einsatz des EFRE und des ESF zugunsten von Maßnahmen zur Eingliederung der Roma förderlich waren,

–der Rahmen des EFRE und des ESF für jeden Programmplanungszeitraum so gestaltet war, dass wirksame Maßnahmen zur Integration der Roma ergriffen werden konnten,

–Projekte, die während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 im Rahmen des EFRE und des ESF durchgeführt wurden, wirksam zur Integration der Roma beigetragen haben.

Die Prüfung fand bei der Kommission und in vier Mitgliedstaaten (Bulgarien, Spanien, Ungarn und Rumänien) statt und deckte den Zeitraum von 2007 bis 2015 ab.

IV

Der Hof stellte fest, dass die Kommission erhebliche Fortschritte bei der Aufstellung politischer EU-Initiativen zur Förderung der Integration der Roma erzielt hat und bis 2012 alle besuchten Mitgliedstaaten eine Nationale Strategie zur Integration der Roma (NRIS) ausgearbeitet hatten, auch wenn dies zu spät war, um sich auf die Konzeption der operationellen Programme des EFRE und des ESF sowie auf die Auswahl der Projekte des Programmplanungszeitraums 2007-2013 auswirken zu können. Die Nationalen Strategien zur Integration der Roma (NRIS) weisen aber noch gewisse Schwachstellen auf. Erstens geben die nationalen Strategien keinen Aufschluss über den Umfang der Finanzmittel, die für die Durchführung der vorgeschlagenen Maßnahmen zur Eingliederung der Roma erforderlich sind. Außerdem geht daraus der für die betreffenden Maßnahmen jeweils aus dem nationalen Haushalt sowie über den EFRE und den ESF aus dem EU-Haushalt verfügbare Betrag nicht hervor. Zweitens wurde der Bekämpfung der Diskriminierung und des Antiziganismus nicht genug Aufmerksamkeit geschenkt. Drittens wurde der Notwendigkeit einer aktiven Einbindung zivilgesellschaftlicher Organisationen, insbesondere von Vertretern der Roma-Gemeinschaft selbst, in den ausgewählten Mitgliedstaaten nicht immer Rechnung getragen, als die Nationalen Strategien zur Integration der Roma (NRIS) ausgearbeitet wurden. Schließlich wurde die Rolle der Nationalen Roma-Kontaktstellen (NRCP), die eingerichtet wurden, um die Ausarbeitung und Umsetzung der Nationalen Strategien zur Integration der Roma zu koordinieren, bisweilen durch ein Missverhältnis zwischen Ressourcen und Aufgaben untergraben.

V

Im Zusammenhang mit dem Zeitraum 2014-2020 sind eine Reihe von Verbesserungen festzustellen. So wird etwa in der Verordnung über die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) ausdrücklich auf die Eingliederung der Roma Bezug genommen und eine spezifische Förderpriorität eingeführt. Zudem sind Mitgliedstaaten mit länderspezifischen Empfehlungen hinsichtlich der Roma-Integration dazu verpflichtet, Mittel zu deren Förderung einzusetzen. Der Hof vertritt jedoch die Ansicht, dass sowohl auf Kommissionsebene als auch auf der Ebene der Mitgliedstaaten zusätzliche Bemühungen erforderlich sind, um sicherzustellen, dass diese Änderungen auch zu Projekten führen, die einen besseren Beitrag zur Integration der Roma in der Praxis leisten.

VI

Bei den meisten der im Zuge der Prüfung untersuchten EFRE- und ESF-Projekte wurden die allgemeinen Ziele, die sich vielfach jedoch nicht speziell auf die Roma-Bevölkerung bezogen, erreicht. Ferner kam der Hof zu dem Schluss, dass Projekte, bei denen Auswahl und Durchführung entsprechend der vom Rat angenommenen Best-Practice-Kriterien (den sogenannten Gemeinsamen Grundprinzipien für die Einbeziehung der Roma) erfolgten, eher geeignet waren, wirksam zur Integration der Roma-Bevölkerung beizutragen. Überdies stellte der Hof fest, dass die Begleitung der bei Projekten zur Roma-Integration erzielten Fortschritte schwierig war, hauptsächlich wegen Schwachstellen in Bezug auf die Verfügbarkeit und Qualität der Daten zu beteiligten Roma-Angehörigen. Der Mangel an umfassenden und soliden Daten stellt nicht nur hinsichtlich der Projekte, sondern auch für die Politikgestaltung auf nationaler und EU-Ebene ein Problem dar. Sofern nicht umgehend Maßnahmen ergriffen werden, wird sich an dieser Situation für den Zeitraum 2014-2020 nichts ändern.

VII

Der Hof unterbreitet in diesem Bericht die folgenden Empfehlungen:

Empfehlung 1

Bei der Überarbeitung oder Änderung ihrer Nationalen Strategien zur Integration der Roma sollten die Mitgliedstaaten

a)genaue Angaben zum Mittelvolumen machen, das für die Durchführung der in der Strategie vorgeschlagenen Maßnahmen zur Eingliederung der Roma erforderlich ist; der Betrag der für die betreffenden Maßnahmen jeweils aus dem nationalen Haushalt sowie über den EFRE und den ESF aus dem EU-Haushalt verfügbaren Finanzmittel sollte aus den Nationalen Strategien zur Integration der Roma hervorgehen; die Mitgliedstaaten sollten sich außerdem formell dazu verpflichten sicherzustellen, dass die angestrebte Umsetzung von Maßnahmen zugunsten der Integration der Roma nicht durch kurzfristige Änderungen der politischen Prioritäten gefährdet wird;

b)Indikatoren und Zielwerte aufnehmen, die sich auf die Bekämpfung der Diskriminierung oder genauer gesagt des Antiziganismus beziehen; während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 sollten diese Indikatoren auch bei der Konzipierung von Maßnahmen berücksichtigt werden, die in Übereinstimmung mit der Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse und der ethnischen Herkunft im Rahmen der ESI-Fonds zur Förderung der Eingliederung marginalisierter Roma-Gemeinschaften dienen;

c)dafür Sorge tragen, dass zivilgesellschaftliche Organisationen einschließlich Vertreter der Roma-Gemeinschaft bei der Planung und Durchführung von Maßnahmen zur Integration der Roma systematisch konsultiert und einbezogen werden;

d)die Rolle der Nationalen Roma-Kontaktstellen (NRCP) im Zusammenhang mit den Nationalen Strategien zur Integration der Roma genauer definieren und sicherstellen, dass die Befugnisse und Aufgaben der NRCP im richtigen Verhältnis zu den ihnen zur Verfügung gestellten Ressourcen stehen.

Empfehlung 2

a)Bei der Überarbeitung einschlägiger operationeller Programme sollte die Kommission sicherstellen, dass die im Rahmen der ESI-Fonds durchgeführten Maßnahmen einen integrativen Charakter aufweisen und Bestimmungen zur Bekämpfung der Segregation enthalten. Segregierende Praktiken sollten eindeutig beschrieben und ausdrücklich von der Finanzierung im Rahmen der ESI-Fonds ausgeschlossen werden (und nicht nur Erwähnung in den Erwägungsgründen finden), wobei Bildungs- und Wohnraumprojekten in diesem Zusammenhang besonderes Augenmerk zukommen sollte. Dies würde dazu beitragen, die Verknüpfung zwischen den länderspezifischen Empfehlungen und dem Einsatz der ESI-Fonds zu stärken.

b)In den Sitzungen der Begleitausschüsse der operationellen Programme sollte die Kommission die Informationen, die in den Berichten enthalten sind, welche die Mitgliedstaaten ab 2016 gemäß der Empfehlung des Rates für wirksame Maßnahmen zur Integration der Roma bereitstellen müssen, ebenso wie die Feststellungen, die sich aus diesen Informationen ergeben, voll und ganz nutzen. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die in den Berichten ermittelten Schwachpunkte mithilfe von Mitteln der ESI-Fonds und/oder Finanzmitteln der Mitgliedstaaten behoben werden (z. B. indem Mittel auf Bereiche umverteilt werden, in denen Mängel festgestellt wurden).

Empfehlung 3

Die Mitgliedstaaten sollten die Best-Practice-Kriterien zur Integration der Roma (wie etwa die zehn Gemeinsamen Grundprinzipien des Rates) heranziehen, wenn sie zur Einreichung von Vorschlägen aufrufen und Projekte auswählen. Sofern angemessen, sollten Aufrufe organisiert werden, um langfristige Projekte zugunsten marginalisierter Roma-Gemeinschaften auszuwählen. Schließlich sollte die Zuteilung von Mitteln der ESI-Fonds möglichst vorbehaltlich der Nachhaltigkeit der Projekte erfolgen, ohne eine weiterführende Finanzierung durch die EU nach deren Abschluss. Diese Aspekte sollten auch bei Änderungen der operationellen Programme für 2014-2020 berücksichtigt werden.

Empfehlung 4

Die Kommission sollte im nächsten Programmplanungszeitraum oder bei der Überarbeitung der operationellen Programme sicherstellen, dass die Ziele zur Integration der Roma, die Bestandteil der Nationalen Strategien zur Integration der Roma sind, gegebenenfalls auf allen operationellen Ebenen des Rahmens für die ESI-Fonds Berücksichtigung finden. In diesem Zusammenhang sollte sie dafür sorgen, dass die Daten zuverlässig erhoben werden, damit zwischen einzelnen Projekten und auf allen Verwaltungsebenen Fortschritte begleitet und bewertet werden können.

Empfehlung 5

Die Mitgliedstaaten sollten die in den Rechtsvorschriften zu den ESI-Fonds aufgestellten gemeinsamen Output- und Ergebnisindikatoren gegebenenfalls mit Roma-spezifischen Indikatoren ergänzen. Diese Indikatoren sollten mit den in den Nationalen Strategien zur Integration der Roma festgelegten Indikatoren abgestimmt werden und anschließend bei der Begleitung der operationellen Programme für 2014-2020 zur Anwendung kommen. Sie könnten auf den von der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte im Jahr 2016 entwickelten Indikatoren aufbauen.

Empfehlung 6

Die Mitgliedstaaten sollten im Hinblick auf die Vorbereitungen für den nächsten Programmplanungszeitraum in Erwägung ziehen, gemeinsam darauf hinzuwirken, Rechtssicherheit bezüglich des Einsatzes des ESF zur Förderung von Maßnahmen der sozialen Inklusion auch ohne Vorliegen eines Bezugs zur Beschäftigung herzustellen. Die Beseitigung der Rechtsunsicherheit würde es den Mitgliedstaaten erleichtern, den ESF uneingeschränkt für die Zwecke der sozialen Inklusion, auch über Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung, zu nutzen.

Empfehlung 7

Die Kommission sollte in Betracht ziehen, Änderungen an den Rechtsvorschriften der ESI-Fonds vorzuschlagen, um sicherzustellen, dass bei der Verteilung der Mittel unter den verschiedenen Mitgliedstaaten ab dem Programmplanungszeitraum, der mit dem Jahr 2020 beginnt, bestimmte Indikatoren der sozialen Inklusion berücksichtigt werden, insbesondere der Anteil marginalisierter Gruppen, wie etwa die Roma, an der Bevölkerung. Sie sollte dafür Sorge tragen, dass alle den Mitgliedstaaten infolge dieser Änderung zur Verfügung gestellten zusätzlichen ESF-Mittel für den spezifischen Zweck vorgesehen werden, marginalisierte Gemeinschaften zu unterstützen.

Empfehlung 8

a)Die Kommission sollte in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten gemeinsame Methoden entwickeln, die es gestatten, relevante Daten zur Roma-Bevölkerung zu erheben, damit deren Eingliederung in die Gesellschaft entsprechend der nationalen Rechtsrahmen und der EU-Rechtsvorschriften einschließlich bestehender möglicher Ausnahmeregelungen verfolgt werden kann. Dies sollte spätestens bei der Vorbereitung des nächsten Programmplanungszeitraums erfolgen.

b)Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten dazu ermuntern, im Einklang mit den nationalen Rechtsrahmen und den EU-Rechtsvorschriften einschließlich bestehender möglicher Ausnahmeregelungen innerhalb der kommenden zwei Jahre umfassende statistische Daten zur ethnischen Herkunft zu erheben. Eurostat könnte entsprechende Fragen in Erhebungen aufnehmen, wie etwa in die Erhebung über die Arbeitskräfte und in die Statistik der Europäischen Union über Einkommen und Lebensbedingungen.

Einleitung

Die Roma-Bevölkerung

01

Die Roma Europas sind Nachkommen von Gruppen, die den indischen Subkontinent vor etwa 1 000 Jahren verlassen haben und ab dem 14. Jahrhundert auf dem Gebiet der heutigen Europäischen Union eintrafen. Bis 1450 waren die Roma in fast ganz Europa beheimatet. In Mitteleuropa fanden zu diesem Zeitpunkt bereits die ersten Deportationen und Abschiebungen von Roma-Angehörigen statt. Der Begriff „Roma“ bezieht sich auf verschiedene Gruppen (siehe Kasten 1) mit bestimmten gemeinsamen kulturellen Eigenschaften sowie einer gemeinsamen Geschichte anhaltender Ausgrenzung aus den Gesellschaften der Staaten Europas.

Kasten 1

Was bedeutet eigentlich „Roma“?

Der Definition des Europarates zufolge¹ bezieht sich der Begriff „Roma“ auf Roma, Sinti, Kalé und verwandte Gruppen in Europa, einschließlich der Travellers und der östlichen Gruppen (Dom und Lom), und umfasst die betroffenen Gruppen in ihrer ganzen Vielfalt, einschließlich der Personen, die sich selbst als Zigeuner bezeichnen.

Obwohl die kulturelle und ethnische Identität dieser Gruppen nicht homogen ist, wird in diesem Bericht der Begriff „Roma“ aus praktischen Gründen für alle Gruppen verwendet.

02

Heute bildet die Roma-Bevölkerung die größte ethnische Minderheit in Europa. Schätzungen zur Größe der Roma-Gemeinschaft unterscheiden sich erheblich voneinander und variieren zwischen 10 und 12 Millionen Menschen. Davon leben rund 6,2 Millionen in der EU, die meisten von ihnen in mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten. Die überwiegende Mehrheit der Roma in Europa (80-85 %) führt heute einen sesshaften Lebensstil². Die Roma, die einen umherziehenden Lebensstil verfolgen, sollten nicht mit den Roma verwechselt werden, die von einem Mitgliedstaat der EU in einen anderen umziehen, um sich dort niederzulassen. Aus Abbildung 1 ist der Roma-Bevölkerungsanteil in der EU, den Bewerberländern³ und den potenziellen Bewerberländern⁴ zu ersehen.

Abbildung 1

Geschätzte Roma-Bevölkerung in der EU, den Bewerberländern und den potenziellen Bewerberländern (2012)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des Europarates.

03

Ungefähr vier Fünftel der geschätzten Roma-Bevölkerung in der EU leben in den acht Mitgliedstaaten, die in Tabelle 1 aufgeführt sind. In den Mitgliedstaaten mit dem höchsten Bevölkerungsanteil an Roma (Bulgarien, die Slowakei, Rumänien und Ungarn) sind zwischen 15 % und 20 % der Schüler und der auf den Arbeitsmarkt drängenden Schulabgänger Angehörige der Roma-Gemeinschaft.

Tabelle 1

Mitgliedstaaten mit der höchsten geschätzten Zahl an Roma-Angehörigen

Mitgliedstaat | Durchschnittliche geschätzte Bevölkerungszahl an Roma | Minimale Schätzung | Maximale Schätzung
Anzahl der Personen | Anteil an der Gesamtbevölkerung
Rumänien | 1 850 000 | 8,6 % | 1 200 000 | 2 500 000
Bulgarien | 750 000 | 9,9 % | 700 000 | 800 000
Ungarn | 750 000 | 7,5 % | 500 000 | 1 000 000
Spanien | 750 000 | 1,6 % | 500 000 | 1 000 000
Slowakei | 490 000 | 9,0 % | 380 000 | 600 000
Frankreich | 400 000 | 0,6 % | 300 000 | 500 000
Tschechische Republik | 200 000 | 1,9 % | 150 000 | 250 000
Griechenland | 175 000 | 1,5 % | 50 000 | 300 000
Insgesamt | 5 365 000 | 3,0 % | 3 780 000 | 6 950 000
Für die EU insgesamt | 6 197 100 | 1,2 % | 4 368 700 | 8 025 500

Anm.: Die Zahlenangaben unter „Für die EU insgesamt“ schließen Kroatien mit ein.

Quelle: Council of Europe, „Estimates and official numbers of Roma in Europe“, July 2012 (Europarat, „Schätzungen und amtliche Zahlen zur Roma-Bevölkerung in Europa“, Juli 2012).

Rechtlicher und politischer Rahmen

04

Die EU-Verträge bilden die wichtigste Rechtsgrundlage für alle EU-Initiativen zur Förderung der sozialen Inklusion im Allgemeinen und der Integration der Roma im Besonderen. In diesem Zusammenhang ist vor allem Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) zu nennen, der unter anderem die Rechte von Personen schützt, die einer Minderheit angehören (siehe Kasten 2).

Kasten 2

Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union

„Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.“

05

Darüber hinaus ist in Artikel 10 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) das Ziel der EU verankert, Diskriminierungen aus Gründen der Rasse oder der ethnischen Herkunft durch Regelungen des Rates (Artikel 19 AEUV) zu bekämpfen. In Artikel 21 AEUV ist außerdem das Recht der Unionsbürger festgelegt, sich frei in der EU zu bewegen und aufzuhalten.

06

Die folgenden rechtlichen und politischen Instrumente sind ebenfalls relevant für Maßnahmen zur Integration der Roma:

–die Charta der Grundrechte der Europäischen Union von 2000⁵, insbesondere Artikel 21 über die Nichtdiskriminierung, die mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 rechtsverbindlich wurde;

–die beiden Richtlinien des Rates von 2000 zur Gleichbehandlung⁶: die Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes, wonach die Diskriminierung aufgrund der Rasse oder der ethnischen Herkunft in verschiedenen Bereichen untersagt ist, und die Richtlinie zur Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf, die Bestimmungen zur Gleichbehandlung am Arbeitsplatz enthält;

–die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates von 2004 über das Recht der Unionsbürger auf freie Bewegung und freien Aufenthalt⁷;

–der Rahmenbeschluss des Rates von 2008 zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit⁸, der einen gemeinsamen strafrechtlichen Ansatz zur Bekämpfung von rassistischen und fremdenfeindlichen Äußerungen und Straftaten definiert;

–die Empfehlung des Rates von 2013 über wirksame Maßnahmen zur Integration der Roma⁹;

–die Kommissionsmitteilung von 2011 über den EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma bis 2020¹⁰, mit der auch die diesbezügliche Rolle der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte festgelegt wird¹¹.

07

Die derzeitigen politischen Prioritäten auf EU-Ebene zur Förderung der Eingliederung der Roma beruhen auf der Strategie Europa 2020, die im Jahr 2010 vereinbart wurde und deren Ziel ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum in Europa ist. Um den Fortschritt bei der Erreichung der Zielsetzungen der Strategie Europa 2020 zu messen, wurden für die gesamte EU fünf Kernziele vereinbart. Der Erfolg der Politik zur Eingliederung der Roma hat in Mitgliedstaaten mit einem hohen Roma-Bevölkerungsanteil potenzielle Auswirkungen auf drei dieser fünf Ziele (die Ziele hinsichtlich Bildung¹², Beschäftigung¹³ sowie Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung¹⁴).

08

Im vorliegenden Bericht werden die Begriffe „Integration“ und „Inklusion“ beide dafür verwendet, auf Maßnahmen Bezug zu nehmen, deren Ziel es ist, die Situation der Roma, die in den Mitgliedstaaten der EU leben, hinsichtlich ihrer Lebensbedingungen und hinsichtlich der Menschenrechte zu verbessern¹⁵ (siehe Kasten 3).

Kasten 3

Austauschbare Verwendung der Begriffe „Integration“ und „Inklusion“

Die Begriffe „Integration“ und „Inklusion“ werden oft synonym verwendet, um die allgemeine Zielsetzung politischer Initiativen zu beschreiben, die die Situation der Roma-Bevölkerung verbessern sollen.

„Integration“ wird häufiger im Zusammenhang mit Initiativen verwendet, die dem Schutz der Grundrechte und Grundwerte dienen sollen (wie in Artikel 2 EUV beschrieben). Der Begriff ist in den Nationalen Strategien zur Integration der Roma zu finden.

„Inklusion“ wird eher im Zusammenhang mit sozioökonomischen Initiativen verwendet. Er taucht beispielsweise in der Strategie Europa 2020 auf, deren Ziel die Erreichung eines intelligenten, integrativen und nachhaltigen Wachstums ist.

Auf welche Art bietet die EU finanzielle Unterstützung für Maßnahmen zur Integration der Roma?

09

Die EU stellt im Rahmen der Kohäsionspolitik den größten Teil ihrer finanziellen Unterstützung für die soziale Inklusion (wenn Maßnahmen zugunsten der Integration der Roma kofinanziert wurden) über den Europäischen Sozialfonds (ESF) und auch über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) bereit. Sonstige Finanzmittel sind auch im Rahmen spezifischer Programme verfügbar, die der direkten Mittelverwaltung durch die Kommission unterliegen¹⁶.

10

Die Ausführung des ESF und des EFRE erfolgt im Rahmen nationaler und regionaler mehrjähriger operationeller Programme (OP), die von den Mitgliedstaaten erstellt und von der Kommission genehmigt werden. Innerhalb jedes OP werden die insgesamt verfügbaren Mittel auf die einzelnen Prioritätsachsen des OP verteilt.

11

Die Haushaltsmittel für den EFRE und den ESF beliefen sich für den Zeitraum 2007-2013 auf rund 201 Milliarden Euro bzw. 76 Milliarden Euro. Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind der EFRE und der ESF Bestandteil der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds)¹⁷. Für den ganzen Zeitraum liegt ihre Gesamtmittelausstattung bei rund 197 Milliarden Euro (EFRE) bzw. 86 Milliarden Euro (ESF).

12

Der Anteil an diesen Beträgen, der speziell in Initiativen zur Integration der Roma fließt, wird nicht erfasst. Aus den Planungsunterlagen der Mitgliedstaaten lässt sich jedoch ableiten, dass im Programmplanungszeitraum 2014-2020 rund 1,5 Milliarden Euro für die sozioökonomische Integration marginalisierter Bevölkerungsgruppen wie etwa der Roma zweckgebunden wurden (siehe auch Ziffer 69 und Tabelle 6). Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 sind ähnliche indikative Zahlen nicht verfügbar.

Rolle anderer europäischer und internationaler Organisationen in Bezug auf die Integration der Roma

13

Der Europarat war die erste Institution, die die Integration der Roma auf europäischer Ebene in Angriff genommen hat. Es ist ihm seit mehr als 40 Jahren ein Anliegen, die Diskriminierung der Roma zu bekämpfen und die Integration marginalisierter Roma-Gemeinschaften zu verbessern.

14

Auch andere internationale Organisationen waren auf dem Gebiet der Integration der Roma tätig, wie etwa die Weltbank, die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (das Büro für Demokratische Institutionen und Menschenrechte) und das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen, wobei deren jeweiliger Tätigkeitsbereich genau abgegrenzt war.

1Europarat: Descriptive Glossary of terms relating to Roma issues (Erläuterndes Glossar von Begriffen in Bezug auf Roma-Themen), 2012.

2KOM(2011) 173 endgültig vom 5. April 2011 „EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma bis 2020“.

3Albanien, ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Montenegro, Serbien und die Türkei.

4Bosnien und Herzegowina und Kosovo*.

5Charta der Grundrechte der Europäischen Union (ABl. C 364 vom 18.12.2000, S. 1).

6Richtlinie 2000/43/EG des Rates vom 29. Juni 2000 zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft („Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft“) (ABl. L 180 vom 19.7.2000, S. 22) und Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf („Richtlinie zur Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf“) (ABl. L 303 vom 2.12.2000, S. 16).

7Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. L 158 vom 30.4.2004, S. 77), insbesondere Artikel 6 und 7 über das Aufenthaltsrecht für bis zu drei Monate bzw. das Wohnrecht für mehr als drei Monate.

8Rahmenbeschluss des Rates vom 28. November 2008 zur strafrechtlichen Bekämpfung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit.

9Empfehlung des Rates vom 9. Dezember 2013 für wirksame Maßnahmen zur Integration der Roma in den Mitgliedstaaten (ABl. C 378 vom 24.12.2013, S. 1).

10KOM(2011) 173 endgültig.

11Die Rolle der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte besteht im Zusammenhang mit den nationalen Strategien zur Integration der Roma aus a) der Bereitstellung von Fachwissen für EU-Organe, b) der Erhebung von Daten und c) der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, um Instrumente zu entwickeln, mit denen Nachweise zum erzielten Fortschritt erbracht werden können.

12Die Zielvorgaben im Bereich Bildung sehen die Verringerung des Anteils der Schulabbrecher auf unter 10 % vor, und dass mindestens 40 % der 30- bis 34-Jährigen ihren Hochschulabschluss erreichen.

13Ziel ist, dass 75 % der 20- bis 64-Jährigen eine Beschäftigung haben.

14Ziel ist es, die Zahl der von Armut und sozialer Ausgrenzung betroffenen oder bedrohten Menschen um mindestens 20 Millionen zu senken.

15Dieser Ansatz stimmt mit der Definition des Rates der Europäischen Union überein, der in seinen Schlussfolgerungen zum EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma bis 2020 vorgestellt wurde: Rat der Europäischen Union (2011): Schlussfolgerungen zum EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma bis 2020, 3089. Tagung des Rates Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz, Brüssel, den 19. Mai 2011.

16Europäisches Programm für Beschäftigung und soziale Inklusion (EaSI) 2014-2020, dessen Vorgänger das „Gemeinschaftsprogramm für Beschäftigung und soziale Solidarität – Progress (2007-2013)“ war; Programm „Rechte, Gleichstellung und Unionsbürgerschaft (2014-2020)“, dessen Vorgänger das Programm „Grundrechte und Unionsbürgerschaft“, das Programm „Daphne III“ und das Programm „Progress: Programmteile Diskriminierungsbekämpfung und Gleichstellung der Geschlechter“ waren.

17Während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 bilden der EFRE, der ESF und der Kohäsionsfonds zusammen mit dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER) und dem Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF) die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds).

Prüfungsumfang und Prüfungsziele

15

Im Zuge dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die politischen Initiativen der EU und ihre finanzielle Unterstützung aus Mitteln des EFRE und des ESF wirksam zur Integration der Roma beigetragen haben. Der Prüfungsumfang deckte die beiden Programmplanungszeiträume 2007-2013 und 2014-2020 ab. Der Hof untersuchte insbesondere, ob

–der EU-Rahmen und die nationalen Roma-Strategien dem wirksamen Einsatz des EFRE und des ESF zugunsten von Maßnahmen zur Eingliederung der Roma in jedem Programmplanungszeitraum förderlich waren;

–der Rahmen des EFRE und des ESF für jeden Programmplanungszeitraum so gestaltet war, dass wirksame Maßnahmen zur Integration der Roma ergriffen werden konnten;

–Projekte, die während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 im Rahmen des EFRE und des ESF durchgeführt wurden, wirksam zur Integration der Roma beigetragen haben.

16

Der Hof erlangte seine Prüfungsnachweise durch Gespräche mit Bediensteten der Kommission und der Mitgliedstaaten sowie mit Projektträgern und Projektteilnehmern. Außerdem unterzog der Hof Unterlagen, die er von EU-Stellen, nationalen Behörden und Projektträgern erhalten hatte, einer Durchsicht.

17

Zunächst bewertete der Hof die Unterstützung zur Integration der Roma, die von der Kommission bereitgestellt wurde. Zu dieser Unterstützung zählten EU-Rechtsvorschriften, politische Handlungsrahmen und spezifische Leitlinien, die die Prioritäten und Ziele der EU beschreiben. Diese wurden vom Hof in Verbindung mit Initiativen aus den beiden Programmplanungszeiträumen 2007-2013 und 2014-2020 untersucht. Ferner überprüfte der Hof, wie die Kommission die Achtung der Grundrechte sicherstellte. Dieser Teil der Prüfung fand bei den Generaldirektionen der Kommission (GD) statt, die am meisten mit den politischen Maßnahmen hinsichtlich der Integration der Roma befasst sind: GD Justiz und Verbraucher, GD Beschäftigung, Soziales und Integration sowie GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung¹⁸.

18

Der Hof überprüfte auch den jeweiligen strategischen Rahmen der Mitgliedstaaten zur Förderung der Integration der Roma und insbesondere die Nationalen Strategien zur Integration der Roma (NRIS). Der Hof vertrat die Auffassung, dass die aus dem EFRE und dem ESF geförderten Maßnahmen zur Integration der Roma in engem Zusammenhang mit diesen Strategien stehen sollten, um ein Höchstmaß an Wirksamkeit zu entfalten. Der Hof untersuchte auch, ob die besuchten Mitgliedstaaten angemessene Vorkehrungen in der Verwaltung getroffen hatten, damit ihr jeweiliger strategischer Rahmen zur Eingliederung der Roma erfolgreich umgesetzt werden konnte. Die Koordinierung der Entwicklung und Umsetzung der Nationalen Strategien zur Integration der Roma ist Aufgabe der Nationalen Roma-Kontaktstellen (NRCP). Der Hof führte daher Gespräche mit Vertretern Nationaler Roma-Kontaktstellen (NRCP) in den vier besuchten Mitgliedstaaten, d. h. Bulgarien, Spanien, Ungarn und Rumänien, sowie mit den Stellen in Deutschland, Frankreich, Griechenland, der Slowakei und dem Vereinigten Königreich, um weitere Erkenntnisse über die nationalen Strategien und über die möglichen Veränderungen zu erlangen, die zwischen den zwei Programmplanungszeiträumen in Bezug auf die Konzeption der Strategien, Pläne und Programme vorgenommen wurden.

19

Im Hinblick auf den Programmplanungszeitraum 2007-2013 prüfte der Hof zudem, wie die operationellen Programme des EFRE und des ESF gestaltet, umgesetzt und begleitet wurden, um beurteilen zu können, inwiefern diese die Maßnahmen zur Integration der Roma wirksam unterstützten. Der Hof untersuchte eine Stichprobe von Projekten aus diesem Zeitraum, um deren Beitrag zur Integration der marginalisierten Roma-Bevölkerung einzuschätzen. Die Beurteilung der ESI-Fonds 2014-2020 durch den Hof beschränkte sich auf die Konzeption der Aspekte des EFRE und des ESF, die für die Integration der Roma relevant waren, da die Prüfung in einer frühen Phase dieses Programmplanungszeitraums stattfand.

20

Der Hof wählte aufgrund der hohen Anzahl an Roma, die dort leben, vier Mitgliedstaaten (Bulgarien, Spanien, Ungarn und Rumänien) aus. Ausschlaggebend für diese Auswahl war auch die Tatsache, dass diese Länder umfangreiche Finanzmittel Politikbereichen zugewiesen hatten, über die potenziell Initiativen zur Eingliederung der Roma hätten unterstützt werden können¹⁹.

21

Für die vier besuchten Mitgliedstaaten wählte der Hof sieben OP des EFRE und des ESF aus dem Programmplanungszeitraum 2007-2013 aus, die für Initiativen zur Eingliederung der Roma als relevant angesehen wurden, und untersuchte insgesamt 19 Projekte, die gemäß dieser OP durchgeführt wurden²⁰ (siehe Anhang I). Diese Projekte wurden auf der Grundlage der Informationen ausgewählt, die von den nationalen Behörden zur Verfügung gestellt wurden. Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf Projekten aus den Bereichen Bildung, Beschäftigung, Gesundheitsfürsorge und Wohnraum, aber der Hof untersuchte auch Projekte, die anderen Themen gewidmet waren, wie etwa der sozialen Inklusion oder der Bekämpfung der Diskriminierung (siehe Tabelle 5). Alle ausgewählten Projekte waren 2013 abgeschlossen. Anhang II enthält eine Liste der Stellen, die für die Auswahl und Durchführung der Projekte, die im Zusammenhang mit dieser Prüfung untersucht wurden, zuständig waren.

22

Die zugrunde gelegten Prüfungskriterien basieren auf den Erfahrungen des Netzwerks EURoma²¹, das Empfehlungen²² ausgesprochen hat, wie sichergestellt werden kann, dass Initiativen zur Eingliederung der Roma Erfolg haben. Außerdem fand ein Besuch bei der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) statt, um Informationen über die Datenerhebung zu erhalten²³.

23

Die wichtigsten dieser Kriterien sind die zehn Gemeinsamen Grundprinzipien, die in Abbildung 2 dargestellt und in Anhang III im Einzelnen beschrieben werden. Diese Prinzipien wurden 2009 auf der ersten Sitzung der Europäischen Plattform für die Einbeziehung der Roma in Prag erörtert. Sie wurden dann als Anhang in die Schlussfolgerungen der Tagung des Rates (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) vom 8. Juni 2009 aufgenommen.

24

Die Maßnahmen der OP zur Integration der marginalisierten Roma-Bevölkerung, die der Hof aus dem Programmplanungszeitraum 2007-2013 ausgewählt hatte, fanden für den Zeitraum 2014-2020 in neun neue OP Eingang. Der neue Rahmen der ESI-Fonds wurde vom Hof auf der Grundlage dieser neun neuen OP bewertet.

25

Während der Prüfung wurde der Hof von externen Sachverständigen auf dem Gebiet der Roma-Integration unterstützt. Zudem wurde ein Gremium von vier Beratern eingesetzt, das Anregungen zum Prüfungsansatz des Hofes gab und sicherstellte, dass wichtige Aspekte der Frage der Roma-Integration berücksichtigt wurden.

26

Da Maßnahmen zur Förderung der Integration marginalisierter Roma und deren Ergebnisse von verschiedenen Interessenträgern sehr unterschiedlich wahrgenommen werden können, stellte der Hof in jedem ausgewählten Mitgliedstaat Fokusgruppen zusammen. Sachverständige und Vertreter der Interessenträger konnten so zusammenkommen, um ihre Ansichten über Maßnahmen zur Eingliederung der Roma in Verbindung mit den vorläufigen Bemerkungen des Hofes zu jedem besuchten Mitgliedstaat auszutauschen. Zu einem späteren Zeitpunkt fand eine abschließende Fokusgruppensitzung mit 13 verschiedenen Interessenträgern statt (einschließlich des Beratergremiums). Ziel dieser Sitzung war die Überprüfung der vorläufigen Bemerkungen des Hofes und eine Besprechung möglicher Schlussfolgerungen und Empfehlungen.

Abbildung 2

Die zehn Gemeinsamen Grundprinzipien für die Einbeziehung der Roma

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

18Weitere Generaldirektionen mit Zuständigkeiten in Bereichen des EU-Rahmens für nationale Strategien zur Integration der Roma sind die GD Bildung und Kultur, die GD Gesundheit und Lebensmittelsicherheit sowie die GD Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen.

19Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 erhielten diese vier Mitgliedstaaten aus dem EFRE und dem ESF zusammen 14,1 Milliarden Euro an Unterstützung für Maßnahmen zur sozialen Inklusion. Dies entspricht 20 % des Gesamtbetrags aus den Strukturfonds, der Maßnahmen zur sozialen Inklusion in allen Mitgliedstaaten im gleichen Zeitraum zugewiesen wurde.

20Ein ursprünglich ausgewähltes Projekt wurde mangels Relevanz aus der Stichprobe entfernt.

21Das Netzwerk EURoma ist ein europäisches Netzwerk mit Vertretern der EU-Mitgliedstaaten, dessen Ziel darin besteht, die Strukturfonds so einzusetzen, dass die Wirksamkeit von auf die Roma-Gemeinschaft ausgerichteten strategischen Konzepten verbessert wird.

22Fundación Secretariado Gitano, technisches Sekretariat des Netzwerks EURoma: Tackling Roma Needs in the 2014-2020 Structural Funds Programming Period – Guide to improve the planning process (Unterstützung von Roma im Programmplanungszeitraum 2014-2020 des Strukturfonds – Leitfaden zur Verbesserung des Planungsprozesses), Mai 2013.

23Die FRA wurde im Jahr 2007 als Agentur der EU eingerichtet mit der spezifischen Aufgabe der unabhängigen, faktengestützten Beratung zu Grundrechten. In den Jahren 2004, 2009, 2012 und 2015 führten die FRA und das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) einzeln und gemeinsam Erhebungen zum Thema Roma-Haushalte durch.

Bemerkungen

Fortschritte wurden erzielt hinsichtlich der auf EU-Ebene und in den Mitgliedstaaten bestehenden Strategien, doch erfolgten die meisten Verbesserungen zu spät, um Auswirkungen auf den Programmplanungszeitraum 2007-2013 zu haben

27

Der Hof untersuchte die sowohl auf EU-Ebene als auch auf nationaler Ebene entwickelten strategischen Konzepte, die zu einer gezielteren Ausrichtung und besseren Förderung von Maßnahmen zur Integration der Roma führen sollten. Zunächst bewertete der Hof die strategischen Konzepte auf EU-Ebene. Anschließend überprüfte er die Nationalen Strategien zur Integration der Roma, wobei bewertet wurde, ob diese ein angemessenes Instrument darstellten, um Probleme bei der Integration der Roma besser zu bewältigen.

28

Der Hof bewertete, ob für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 auf EU-Ebene ein strategischer Rahmen für Initiativen zur Integration der Roma vorhanden war und ob dieser im Laufe der Zeit abgeändert oder verbessert wurde. Damit die von der EU finanzierten Maßnahmen zur Roma-Integration auch wirksam sind, muss die Kommission die Arbeit der Mitgliedstaaten unterstützen, indem sie auf EU-Ebene Rechtsvorschriften, politische Handlungsrahmen oder spezifische Leitlinien vorgibt.

Die politische EU-Initiative zur Eingliederung der Roma wurde 2011 nach den EU-Erweiterungen der Jahre 2004 und 2007 beschlossen

Politische EU-Initiativen wurden zu spät angenommen, um Auswirkungen auf die Konzeption des Programmplanungszeitraums 2007-2013 zu haben

29

Auf EU-Ebene erlangte die Frage der gesellschaftlichen Teilhabe der Roma in den Jahren 2004 und 2007 im Vorfeld des EU-Beitritts mehrerer mittel- und osteuropäischer Staaten, von denen einige eine große Roma-Bevölkerung verzeichnen, eine besondere Tragweite. Die Beitrittspartnerschaften für Bulgarien, die Tschechische Republik, Ungarn, Rumänien und die Slowakei²⁴ erhoben die fortgesetzte Eingliederung der Roma-Bevölkerung zu einer mittelfristigen politischen Priorität.

30

Allerdings wurde die Integration der Roma nach den Beitritten der Jahre 2004 und 2007 auf EU-Ebene nicht zu einer spezifischen politischen Priorität. In den ursprünglichen Fassungen der Verordnungen für 2007-2013 wurde auf die Integration der Roma nicht Bezug genommen. Es bestand auch keine Forderung, sie als spezifische Priorität in die OP des EFRE oder des ESF aufzunehmen. Die erste spezifische Bezugnahme auf die Eingliederung der Roma erfolgte im Jahr 2010, als in der EFRE-Verordnung die Fördervoraussetzungen für Wohnungsbaumaßnahmen abgeändert wurden²⁵.

31

Im Jahr 2008 begann die Kommission mit ihren Bemühungen, die Situation der marginalisierten Roma-Bevölkerung zu verbessern. Im Anschluss an den ersten europäischen Roma-Gipfel vom 16. September 2008 richtete sie eine Europäische Plattform für die Einbeziehung der Roma ein sowie eine dienststellenübergreifende Roma-Taskforce, ein NRCP-Netzwerk und eine Arbeitsgruppe für Indikatoren zur Roma-Integration, die von der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte koordiniert wird (siehe Ziffer 94). Weitere Unterstützungsstrukturen umfassen zwei thematische Arbeitsgruppen im Rahmen des NRCP-Netzwerks und regelmäßige Konsultationssitzungen mit zivilgesellschaftlichen Organisationen, internationalen Organisationen und akademischen Kreisen. Außerdem veranstaltet die GD Justiz und Verbraucher zusammen mit den für die Verwaltung der ESI-Fonds zuständigen Generaldirektionen regelmäßige Informationsbesuche und hochrangige bilaterale Dialoge mit den Mitgliedstaaten. Diese Besuche bieten nationalen und lokalen Behörden, zivilgesellschaftlichen Organisationen und allen betroffenen Dienststellen der Kommission die Gelegenheit, die Weiterentwicklung strategischer Konzepte von Angesicht zu Angesicht zu besprechen.

32

Im April 2011 wurde dann das erste wichtige EU-Dokument herausgegeben, das sich mit der Frage der Roma-Integration beschäftigt: die Kommissionsmitteilung „EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma²⁶. In der Folge verabschiedete der EPSCO-Rat²⁷ im Mai Schlussfolgerungen, in denen sich die Mitgliedstaaten verpflichteten, nationale Strategien zur Integration der Roma auszuarbeiten, zu aktualisieren oder weiterzuentwickeln. Dem ging die Erklärung der Kommission zu den jüngsten Entwicklungen der Lage der Roma voraus, in der das für Justiz, Grundrechte und Bürgerschaft zuständige Mitglied der Kommission deutlich machte, dass Diskriminierung aus Gründen der ethnischen Herkunft oder Rasse in Europa nicht willkommen sei. Das Kommissionsmitglied wies außerdem darauf hin, dass die Kommission bereit sei, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat (Frankreich) einzuleiten, da dieser die Freizügigkeitsrichtlinie in einer diskriminierenden Weise angewendet habe, was mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union nicht vereinbar sei. In den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Juni 2011 wird die besondere Bedeutung der Einbeziehung der Roma hervorgehoben und dazu aufgerufen, die Schlussfolgerungen des EPSCO-Rates bezüglich der Ausarbeitung, Aktualisierung oder Weiterentwicklung der nationalen Strategien rasch umzusetzen.

33

Dies war die erste spezifisch der Roma-Gemeinschaft gewidmete EU-Initiative, die einen Mechanismus für die Weiterverfolgung vorsah. Sie enthielt den Vorschlag, dass jeder Mitgliedstaat seine eigene Nationale Strategie zur Integration der Roma aufstellt (siehe Ziffer 41). Diese Initiative bot einen soliden Rahmen, um die Eingliederung der Roma zu fördern, und zeigte Bereiche auf, in denen Maßnahmen ergriffen und Zielvorgaben festgelegt werden sollten. Konkret wurden vier vorrangige Bereiche bestimmt: Bildung, Beschäftigung, Gesundheitsfürsorge und Wohnraum. Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, in diesen Bereichen erreichbare Ziele anzusetzen.

34

Es erging keine Aufforderung an die Mitgliedstaaten, Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung gesondert zu behandeln oder damit verbundene Zielvorgaben festzulegen. Diese Maßnahmen wurden als horizontales Thema in allen vier anderen oben erwähnten Bereichen²⁸ berücksichtigt; allerdings wurden nur selten spezifische messbare Indikatoren und Zielvorgaben zur Bekämpfung der Diskriminierung festgesetzt. Dies stellt eine erhebliche Schwachstelle des bestehenden politischen Rahmens dar, weil es der Kommission die Messung des erzielten Fortschritts erschwert.

Eingliederung der Roma-Bevölkerung seit 2011: vom politischen Konzept zur politischen Verpflichtung

Die 2013 angenommene Empfehlung des Rates zur Integration der Roma

35

Die Empfehlung des Rates aus dem Jahr 2013²⁹ bildete das erste Rechtsinstrument der EU, das ausschließlich der Integration der Roma gewidmet war, und stellt einen wichtigen Meilenstein der EU-Politik auf dem Weg zur Integration der Roma-Bevölkerung dar. Statt auf der Ebene des politischen Konzepts zu bleiben, wird in der Empfehlung die Einbeziehung der Roma-Bevölkerung zu einer politischen Verpflichtung der Mitgliedstaaten erhoben, die sich aus fest verankerten Bestimmungen zum Schutz der Menschenrechte ableitet. Die Empfehlung sieht spezifische Leitlinien vor, um die Mitgliedstaaten dabei zu unterstützen, die Tätigkeit zur Förderung der Integration der Roma in den Bereichen Bildung, Beschäftigung, Gesundheitsfürsorge und Wohnraum zu verbessern und zu beschleunigen. Sie bietet auch Orientierungshilfe zu horizontal angelegten politischen Maßnahmen, wozu Anleitungen zur Bekämpfung der Diskriminierung gehören. Die Empfehlung bezieht sich ferner explizit auf Antiziganismus, eine spezifische Form des Rassismus, die durch historische Diskriminierung geschürt wird.

Länderspezifische Empfehlungen der Kommission zur Integration der Roma seit 2012

36

Seit 2012 spricht die Kommission länderspezifische Empfehlungen zur Integration der Roma aus. Seitdem wird diese Art von länderspezifischen Empfehlungen fünf Mitgliedstaaten mit großen Roma-Minderheiten unterbreitet: Bulgarien, Ungarn, Slowakei, Tschechische Republik und Rumänien. Tabelle 2 bietet einen Überblick über den Gegenstand dieser länderspezifischen Empfehlungen für jeden dieser fünf Mitgliedstaaten.

Tabelle 2

Gegenstand der länderspezifischen Empfehlungen zur Integration der Roma in den fünf betroffenen Mitgliedstaaten

| 2012 | 2013 | 2014 | 2015
Bulgarien | Integration der Roma allgemein | Bildung | Beschäftigung/Bildung | Bildung
Tschechische Republik | n. z. | Bildung | Bildung | Bildung
Ungarn | Integration der Roma allgemein | Armut/Bildung | Armut/Bildung | Bildung
Rumänien | n. z. | Integration der Roma allgemein/Bildung | Beschäftigung/Bildung | Bildung
Slowakei | Bildung | Bildung | Bildung | Bildung

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

37

Die Kommission verfolgte außerdem genauestens die Umsetzung der beiden einschlägigen Gleichbehandlungsrichtlinien³⁰ (Einzelheiten zur Umsetzung der Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse und der ethnischen Herkunft sind Tabelle 3 zu entnehmen). 2014 leitete sie ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Tschechische Republik und 2015 gegen die Slowakei ein, in beiden Fällen wegen der Segregation von Roma-Schülern im Bildungssystem. Die übrigen Fälle beziehen sich nicht speziell auf Roma. Die Kommission überwacht ferner die Umsetzung des Rahmenbeschlusses des Rates aus dem Jahr 2008 zur strafrechtlichen Bekämpfung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit. Dieser Rahmenbeschluss ist seit 2014 durchsetzbar.

Tabelle 3

Berwachung der Umsetzung der Richtlinie 2000/43/EG zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse und der ethnischen Herkunft

Mitgliedstaat | Umsetzung | Verstoß¹
Frist | Fristgerecht abgeschlossen | Fehlende Übereinstimmung der Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats mit Unionsrecht | Fehlerhafte Anwendung des Unionsrechts durch den Mitgliedstaat
Belgien | 19. Juli 2003 | √ |  |
Bulgarien | 1. Januar 2007 | √ |  | Abgeschlossen
Tschechische Republik | 1. Mai 2004 | √ | Abgeschlossen | Laufend
Dänemark | 19. Juli 2003 | √ | Abgeschlossen | Abgeschlossen
Deutschland | 19. Juli 2003 | √ |  |
Estland | 1. Mai 2004 | √ | Abgeschlossen |
Irland | 19. Juli 2003 | √ |  |
Griechenland | 19. Juli 2003 | √ |  |
Spanien | 19. Juli 2003 | √ | Abgeschlossen |
Frankreich | 19. Juli 2003 | √ |  |
Kroatien | 1. Juli 2013 | √ |  |
Italien | 19. Juli 2003 | √ |  |
Zypern | 1. Mai 2004 | √ |  |
Lettland | 1. Mai 2004 | √ | Abgeschlossen |
Litauen | 1. Mai 2004 | √ | Abgeschlossen |
Luxemburg | 19. Juli 2003 | √ |  |
Ungarn | 1. Mai 2004 | √ | Abgeschlossen |
Malta | 1. Mai 2004 | √ | Abgeschlossen |
Niederlande | 19. Juli 2003 | √ | Abgeschlossen |
Österreich | 19. Juli 2003 | √ | Abgeschlossen |
Polen | 1. Mai 2004 | √ | Abgeschlossen | Abgeschlossen
Portugal | 19. Juli 2003 | √ | Abgeschlossen |
Rumänien | 1. Januar 2007 | √ | Abgeschlossen |
Slowenien | 1. Mai 2004 | √ |  | Laufend
Slowakei | 1. Mai 2004 | √ | Abgeschlossen | Laufend
Finnland | 19. Juli 2003 | √ |  | Abgeschlossen
Schweden | 19. Juli 2003 | √ | Abgeschlossen |
Vereinigtes Königreich | 19. Juli 2003 | √ | Abgeschlossen | Abgeschlossen

1Informationen mit Stand Dezember 2015.

Anm.: Lediglich die Fälle der Tschechischen Republik und der Slowakei sind Vertragsverletzungsverfahren, die sich speziell auf die Roma-Bevölkerung beziehen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Von der Kommission herausgegebene Leitlinien und verbesserte Zusammenarbeit mit dem Europarat

38

Neben diesen wichtigen Initiativen hat die Kommission zahlreiche politische Leitlinien zur Verwendung der Finanzmittel für die Eingliederung der Roma herausgegeben. Hierzu gehören unter anderem themenbezogene Leitlinien zu den Roma-Gemeinschaften und zu anderen marginalisierten Gemeinschaften, ein Dokument bezüglich der thematischen Ex-ante-Konditionalität zur Eingliederung marginalisierter Roma-Gemeinschaften und die Leitlinien für die Mitgliedstaaten zur Nutzung der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds für Maßnahmen gegen die Segregation im Bildungsbereich und gegen Gettobildung.

39

Darüber hinaus hat die Kommission 2014 einen Europäischen Verhaltenskodex für Partnerschaften herausgegeben, in dem festgelegt ist, dass die Mitgliedstaaten zivilgesellschaftliche Organisationen in Partnerschaftsvereinbarungen einbinden und sicherstellen sollten, dass sie bei der Ausarbeitung und Durchführung von Programmen, die von den ESI-Fonds unterstützt werden, eine aktive Rolle spielen³¹.

40

Um die Wirksamkeit ihrer Tätigkeit auf dem Gebiet der Integration der Roma zu verbessern, arbeitet die Kommission seit 2011 auch enger mit dem Europarat zusammen, der diesbezüglich über weitreichende Erfahrung verfügt (siehe Ziffer 13). Insbesondere hat die Kommission an Sitzungen teilgenommen, die vom Sekretariat des Europarates organisiert wurden, sowie an bestimmten gemeinsamen Programmen mit dem Europarat (ROMACT³² und ROMED³³).

Fortschritte auf der Ebene der Mitgliedstaaten: Nationale Strategien zur Integration der Roma wurden verabschiedet, doch weisen diese noch gewisse Schwachstellen auf

41

Die Mitgliedstaaten wurden im Jahr 2011 dazu aufgefordert, für den Zeitraum 2011-2020 Nationale Strategien zur Integration der Roma (NRIS) auszuarbeiten oder, falls solche Strategien bereits vorhanden waren, diese entsprechend anzupassen, damit die Integrationsziele der EU für Roma erreicht werden. Mit diesen Strategien sollten gezielte Maßnahmen und Informationen zu deren Finanzierung (nationale Mittel, EU-Mittel und sonstige Finanzmittel) festgelegt werden. Sie sollten auch Vorschläge für Lösungen zur Beseitigung der derzeitigen Hindernisse enthalten, die eine wirksamere Verwendung von EU-Mitteln erschweren, sowie Grundlagen für einen soliden Mechanismus für die Begleitung schaffen, um konkrete Ergebnisse für die Roma sicherzustellen.

42

In Bezug auf diese Nationalen Strategien zur Integration der Roma (NRIS) gestaltete sich die Prüfung wie folgt:

–Untersuchung des spezifischen Inhalts der NRIS der besuchten Mitgliedstaaten;

–Überprüfung, ob die für die Umsetzung der NRIS relevanten Interessenträger feststehen und was in diesem Zusammenhang die Rolle der Nationalen Roma-Kontaktstellen (NRCP) war;

–Bewertung der Modalitäten für die Begleitung der Umsetzung der NRIS;

–Überprüfung der Bewertung der von den Mitgliedstaaten über die Umsetzung ihrer nationalen Strategien vorgelegten Berichte durch die Kommission.

Nationale Strategien zur Integration der Roma (NRIS)

In allen besuchten Mitgliedstaaten bestanden Nationale Strategien zur Integration der Roma

43

Alle Mitgliedstaaten³⁴ sind der Aufforderung der Kommission in ihrer Mitteilung, eine Nationale Strategie zur Integration der Roma anzunehmen, nachgekommen. Einige Mitgliedstaaten entschieden sich zum Zweck der Eingliederung der Roma für ein integriertes Bündel politischer Maßnahmen, was aus der Sicht des Hofes einer NRIS gleichkommt. Die NRIS mündeten in allen vier besuchten Mitgliedstaaten in Aktionspläne. Außerdem richteten die Mitgliedstaaten jeweils eine Nationale Roma-Kontaktstelle ein.

44

Die Kommission schrieb nicht vor, dass die Bekämpfung der Diskriminierung zu den vorrangigen Bereichen der NRIS zählen sollte. Dessen ungeachtet gingen die NRIS von Bulgarien, Ungarn³⁵ und Spanien über die vier vorgegebenen Hauptbereiche Bildung, Beschäftigung, Gesundheitsfürsorge und Wohnraum hinaus und schlossen ein Kapitel ein, das speziell der Bekämpfung der Diskriminierung gewidmet war. Die rumänische NRIS bezog sich ebenfalls auf die Bekämpfung der Diskriminierung, aber nur indirekt bei der Besprechung der vier vorgegebenen Hauptbereiche. Von den vier ausgewählten Mitgliedstaaten hatten nur Bulgarien und Ungarn Zielvorgaben in Bezug auf die Bekämpfung der Diskriminierung festgelegt.

45

Drei der vier NRIS umfassten Zielvorgaben hinsichtlich Bildung, Beschäftigung, Gesundheitsfürsorge und Wohnraum. Die vierte Strategie, die NRIS von Ungarn, umfasste allgemeine Zielvorgaben, aber keine damit verbundenen quantifizierten Zielwerte, und nicht alle Zielvorgaben bezogen sich speziell auf die Roma-Bevölkerung, wie etwa im Bereich Wohnraum. Während die Strategie relevante Informationen zur Situation der Roma-Bevölkerung in Ungarn enthielt, wurden diese nicht dazu verwendet, Roma-spezifische Indikatoren oder Bezugswerte in der NRIS festzulegen. Die NRIS von Rumänien umfasste nur Bezugswerte für bestimmte Indikatoren. Dies machte eine Bewertung der gemäß dieser NRIS erzielten Ergebnisse schwierig, weil der Ausgangspunkt nicht bekannt war.

Alle Nationalen Strategien zur Integration der Roma berufen sich auf die zehn Gemeinsamen Grundprinzipien für die Einbeziehung der Roma

46

Alle Strategien beriefen sich entweder direkt (Bulgarien, Spanien und Ungarn) oder indirekt (Rumänien) auf die zehn Gemeinsamen Grundprinzipien für die Einbeziehung der Roma (siehe Ziffer 23 und Abbildung 2). Der Hof stellte jedoch fest, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihrer Strategien nicht immer die zehn Gemeinsamen Grundprinzipien zugrunde gelegt hatten:

oIm Falle von Spanien und Bulgarien wurden schriftliche Nachweise zur Anhörung zivilgesellschaftlicher Organisationen und zu den Rückmeldungen nationaler Behörden in Bezug auf die Beteiligung von Nichtregierungsorganisationen bereitgestellt.

oIm Falle von Rumänien und Ungarn war das Prinzip Nr. 9 hinsichtlich der Einbindung der Zivilgesellschaft und das Prinzip Nr. 10 hinsichtlich der aktiven Beteiligung der Roma an der Politikgestaltung nur teilweise berücksichtigt worden:

–In Rumänien fand vor Annahme der NRIS auch ein Konsultationsverfahren statt, für das mehrere Sitzungen angesetzt wurden, aber zivilgesellschaftliche Organisationen stellten die Transparenz und die Anzahl dieser Sitzungen infrage. Sie erklärten zudem, sie hätten keine Auskünfte darüber erhalten, auf welche Weise ihre Beiträge einbezogen worden waren. Der Hof erlangte keine Nachweise darüber, ob und wie die rumänischen Behörden die Beiträge von Nichtregierungsorganisationen berücksichtigten.

–In Ungarn lagen nur wenige Nachweise dazu vor, wie das Konsultationsverfahren zur NRIS durchgeführt worden war, und die aktualisierte Fassung der NRIS enthielt keine Informationen darüber, ob oder wie die Kommentare der verschiedenen Interessenträger berücksichtigt worden waren. In Bezug auf den Aktionsplan hatte keine Konsultation stattgefunden. Zusätzlich waren neben den öffentlichen Stellen zwei zivilgesellschaftliche Organisationen benannt worden, um die wichtigsten Maßnahmen der NRIS umzusetzen. Dies hatte zur Folge, dass andere zivilgesellschaftliche Organisationen ausgeschlossen wurden.

In den Nationalen Strategien zur Integration der Roma sind die in den Mitgliedstaaten für Maßnahmen zur Unterstützung der Eingliederung der Roma verfügbaren Finanzmittel nicht angegeben

47

Die Analyse des Hofes ergab, dass die NRIS von Bulgarien, Ungarn und Spanien keine Angaben zu den Mittelzuweisungen enthielten, die für Roma-bezogene Maßnahmen – sei es aus dem nationalen Haushalt oder zulasten von aus dem EU-Haushalt kofinanzierten OP des EFRE oder des ESF – vorgenommen wurden. Im Falle von Bulgarien wurde im Rahmen der NRIS festgelegt, dass die EU-Mittel die Hauptfinanzierungsquelle für Projekte zur Umsetzung der NRIS darstellten. Lediglich in Rumänien wurde ein Budget veranschlagt, das aber einige Unstimmigkeiten aufwies: So wurde der EFRE in der NRIS nicht als Finanzierungsquelle angegeben, obwohl er schon seit seiner Änderung im Jahr 2010, also lange bevor die NRIS überhaupt angenommen war, entsprechend genutzt worden war³⁶. Durch die fehlenden Angaben zu den finanziellen Mitteln, die für die Bewältigung der Probleme in Bezug auf die Eingliederung der Roma verfügbar sind, ist die Beurteilung, ob die Strategien der Mitgliedstaaten von Beginn an realistisch waren, erschwert.

Zuweisung von Zuständigkeiten für die Umsetzung der NRIS: die Rolle der Nationalen Roma-Kontaktstellen (NRCP)

48

Alle von der Analyse des Hofes erfassten Mitgliedstaaten hatten den Zuständigkeitsbereich der NRCP im Einklang mit den Vorgaben der Kommissionsmitteilung aus dem Jahr 2011 abgesteckt und definiert. Aufgabe der NRCP ist die Koordinierung der Entwicklung und Umsetzung der NRIS. Sie begleiten den im Rahmen der NRIS erzielten Fortschritt und leiten diese Informationen an die Kommission weiter³⁷. Die Befugnisse der NRCP sind jedoch begrenzt. Die Zuweisung operativer Zuständigkeiten an die nationalen Ministerien bedeutete, dass die NRCP der ausgewählten Mitgliedstaaten keine Befugnisse in den Bereichen Beschäftigung, Bildung, Wohnraum und Gesundheitsfürsorge hatten. Die NRCP waren ebenfalls nicht befugt zu entscheiden, wie die finanziellen Mittel den Integrationsprogrammen zugewiesen wurden.

49

Umfang, Struktur und Zuständigkeiten der neun ausgewählten NRCP unterschieden sich stark voneinander. Mehrere NRCP hatten bereits unter einem anderen Namen existiert, bevor das Konzept einer NRCP von der Kommission eingeführt wurde; einigen von ihnen wurden dann weitergehende Aufgaben zugewiesen, ohne dass ihnen entsprechende Ressourcen bereitgestellt worden wären³⁸. Die Kapazität der bulgarischen NRCP war unzureichend, wie in Ziffer 50 beschrieben.

50

Der Hof ermittelte zwei Schwachstellen in Bezug auf die Zuweisung von Zuständigkeiten für die Umsetzung der NRIS. Zum einen wurde in Rumänien und Spanien eine unzulängliche Zusammenarbeit festgestellt. Zum anderen war in Bulgarien und Spanien ein Missverhältnis zwischen Ressourcen und Aufgaben gegeben:

–In Rumänien stellte der Hof fest, dass durch die unzulängliche Zusammenarbeit zwischen der nationalen Roma-Agentur und verschiedenen Regierungsministerien bei der Bereitstellung von Daten die ordnungsgemäße Begleitung der NRIS gefährdet war. Gleichermaßen beobachtete der Hof in Bezug auf Spanien, dass es den bestehenden Koordinierungsstellen (wie etwa der Gruppe für technische Zusammenarbeit) nicht gelang, zuverlässige Daten bereitzustellen und die politischen Maßnahmen zu koordinieren. Dies zeigt die Notwendigkeit einer besseren Koordinierung, um sicherzustellen, dass die NRIS richtig umgesetzt wird. Diese beiden Beispiele unzureichender Koordinierung beeinträchtigten die Erhebung zuverlässiger Daten, was die Begleitung der Umsetzung des NRIS erschwert.

–In Bulgarien war die bulgarische NRCP mit wenig Befugnissen und Ressourcen ausgestattet, obwohl es sich um eine der wichtigsten für die Umsetzung und Begleitung der NRIS zuständigen Stellen handelt. Mehrere gemeinnützige Organisationen in Bulgarien wiesen auf mangelnden politischen Willen hin³⁹. Ein ähnliches Problem wurde von der spanischen NRCP in ihrem Fortschrittsbericht 2014 ermittelt.

Mängel bei der Begleitung des Fortschritts bei der Umsetzung der Nationalen Strategien zur Integration der Roma

51

Der Hof stellte fest, dass Begleitung und Bewertung des Fortschritts bei der Umsetzung der NRIS für alle besuchten Mitgliedstaaten eine erhebliche Herausforderung darstellten (siehe auch Ziffer 74):

–In Bulgarien waren in der NRIS keine besonderen Verfahren für die Begleitung und Rechenschaftspflicht vorgesehen. Zudem bestanden nicht für alle Maßnahmen quantifizierbare Zielvorgaben.

–In Ungarn gab es zwar ein Indikatorensystem für die Begleitung der Programme, doch basierte es auf Daten, die seit 2012 nicht aktualisiert worden waren.

–In Rumänien wurde die Begleitung durch fehlende Informationen zu den in der NRIS verwendeten Indikatoren und durch fehlende strukturierte Finanzdaten in Bezug auf den Umsetzungsprozess erheblich behindert. Die Berichte über die Begleitung enthielten keine Hinweise zu den Zielvorgaben oder dazu, inwiefern diese erreicht worden waren. Dadurch ist es schwierig zu beurteilen, wie wirksam sie umgesetzt wurden.

–In Spanien enthielt der Aktionsplan für die Jahre 2014-2016 nur eine Beschreibung der Maßnahmen für das Jahr 2014. Maßnahmen für das Jahr 2015 wurden erst Mitte 2015 ausgearbeitet, was den Planungsprozess für dieses Jahr erschwerte.

Bewertung der Kommission zur Umsetzung der NRIS

52

Die Europäische Kommission bewertete diese nationalen Strategien und ermittelte deren Schwachstellen, und im Mai 2012 veröffentlichte sie ihre Schlussfolgerungen in einer Mitteilung („Nationale Strategien zur Integration der Roma: erster Schritt zur Umsetzung des EU-Rahmens“). 2013 begann sie mit der Durchführung einer jährlichen Bewertung zum Erfolg der Umsetzung der NRIS. Diese jährliche Bewertung enthält nähere Informationen zu den allgemeinen Mängeln, die beseitigt werden müssen. Die wichtigsten Schlussfolgerungen aus der Bewertung der letzten Jahre betrafen die Tatsache, dass die notwendigen Vorbedingungen zur erfolgreichen Umsetzung der Strategien immer noch nicht gegeben waren, was eine langsame Umsetzung der NRIS zur Folge hatte. Insbesondere fehlten folgenden Elemente: konkrete Ziele und entsprechende Maßnahmen zur Bekämpfung der Segregation von Roma-Kindern im Bildungssystem, ein eindeutigerer Zeitrahmen für die Umsetzung und eine eindeutigere Mittelausstattung sowie Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung und des Rassismus gegenüber Angehörigen der Roma-Minderheit.

53

Die Mitgliedstaaten haben bei der Umsetzung der NRIS seither gewisse Fortschritte erzielt. Der Bericht der Kommission aus dem Jahr 2015 zeigte aber, dass bestimmte Mängel, die mindestens seit 2012 bestanden hatten, im Jahr 2014 immer noch nicht behoben wurden: Bestimmte notwendige Voraussetzungen für die erfolgreiche Umsetzung der Strategien waren nach wie vor nicht gegeben. Die Bemerkungen der Kommission bestätigten die Feststellungen des Hofes in den vier ausgewählten Mitgliedstaaten.

54

Beispielsweise wurde das Ziel, die Segregation von Roma-Kindern im Bildungssystem zu bekämpfen, in den Strategien festgelegt, aber die unzureichende Anzahl an Maßnahmen und Zielvorgaben, die eingeführt worden waren, machten es schwierig, dieses Ziel zu erreichen. Wo solche Maßnahmen gegeben waren, war der zeitliche Rahmen für ihre Umsetzung unklar, ebenso wie die Budgetgestaltung. Durch diese Schwachstellen verzögerte sich die Umsetzung des NRIS. In Bulgarien wurde im Fortschrittsbericht auch auf die mangelnde politische Bereitschaft und die Notwendigkeit hingewiesen, die Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung zu verbessern.

55

Solche Mängel, insbesondere das Problem der Segregation im Bildungswesen, wurden in die länderspezifischen Empfehlungen aufgenommen, die für mehrere Mitgliedstaaten abgegeben wurden. Im Fall der Tschechischen Republik und der Slowakei leitete die Kommission aus diesen Gründen sogar Vertragsverletzungsverfahren gegen die Mitgliedstaaten ein (siehe Ziffer 37).

56

Zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2014-2020 überprüfte die Kommission, ob diese Elemente in den Partnerschaftsvereinbarungen berücksichtigt worden waren. Sie hat in den Sitzungen des Begleitausschusses der OP, die der Hof für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 untersucht hat, von ihrer beratenden Funktion Gebrauch gemacht, um die Bedeutung der die Roma betreffenden länderspezifischen Empfehlungen für die relevanten OP zu betonen.

Im Kohäsionsbereich finden Integrationsmaßnahmen für Roma im Zeitraum 2014-2020 gegenüber 2007-2013 mehr Berücksichtigung

57

Der Hof untersuchte, ob im Rahmen der Kohäsionspolitik 2007-2013 eindeutig Bezug auf die Integration der Roma genommen wurde. Der Hof überprüfte auch, wie Mitgliedstaaten, deren Initiativen zur Integration der Roma über den EFRE und ESF kofinanziert werden, dafür sorgten, dass die auf EU-Ebene ausgearbeiteten Initiativen in den relevanten nationalen Strategien und OP berücksichtigt wurden.

58

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 untersuchte der Hof, ob im Rechtsrahmen der ESI-Fonds eindeutig Bezug auf die Integration der Roma genommen wurde und ob die Kommission die Schwachstellen, die sich im Programmplanungszeitraum 2007-2013 ergeben hatten, behoben hat. Für beide Planungszeiträume untersuchte der Hof, ob die Kommission und die Mitgliedstaaten ein wirksames Begleitungssystem im Bereich der Integration der Roma eingerichtet hatten.

Obwohl im Rechtsrahmen für 2007-2013 nicht erwähnt, wird die Integration der Roma in den operationellen Programmen der ausgewählten Mitgliedstaaten aufgegriffen

In den untersuchten OP des Zeitraums 2007-2013 bestand ganz allgemein ein Bezug zur Integration der Roma

59

Als der Rahmen der Kohäsionspolitik für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 erarbeitet wurde, war die Integration der Roma auf EU-Ebene noch nicht als spezifische Priorität ermittelt worden. In den Verordnungen des Zeitraums 2007-2013 wurde das Wort „Roma“ überhaupt nicht erwähnt. Trotzdem verfügten alle vier besuchten Mitgliedstaaten über mindestens eine bestehende regionale oder nationale Strategie zur Roma-Integration oder ein gleichwertiges Programm. Die Integration der Roma war zumindest Bestandteil einiger ihrer OP, wie in Tabelle 4 veranschaulicht.

Tabelle 4

Bezug zur Roma-Eingliederung in den OP des EFRE und des ESF im Zeitraum 2007-2013

| Spezifische Zielgruppe | Spezifische Indikatoren | Bezugnahme auf die Roma-Gemeinschaft
in Maßnahmen für gefährdete Gruppen | in Maßnahmen zur Unterstützung der am wenigsten entwickelten Gebiete
Bulgarien | X | X | X |
Spanien | X |  | X |
Ungarn |  | X | X | X
Rumänien |  | X | X |

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

60

Trotz der Änderung der EFRE-Verordnung im Jahr 2010 wurden die meisten Maßnahmen aus der Stichprobe des Hofes, die für marginalisierte Roma relevant waren, über den ESF kofinanziert (siehe Ziffer 30). Bei einem hohen Anteil von ihnen (sieben von 17) handelte es sich um Maßnahmen, die einen Bezug zur Beschäftigung hatten (siehe Tabelle 5). Dies kann durch die Tatsache erklärt werden, dass nach Maßgabe von Artikel 162 AEUV Projekte und Maßnahmen des ESF einen Bezug zur Beschäftigung haben müssen. Andererseits ist gemäß der ESF-Verordnung die Förderung von Maßnahmen zur sozialen Inklusion gestattet, ja sogar erwünscht. Dadurch besteht für die Behörden keine Rechtssicherheit dahin gehend, dass ESF-Mittel für Maßnahmen zur sozialen Inklusion – auch ohne Bezug zur Beschäftigung – verwendet werden können.

Tabelle 5

Aktionsbereiche der untersuchten Projekte

Bulgarien | ESF | EFRE
Projekt 1 | Projekt 2 | Projekt 3 | Projekt 4 | Projekt 5
Bildung |  | √ |  |  |
Beschäftigung |  |  | √ |  |
Gesundheit |  |  |  | √ |
Soziale Inklusion | √ |  |  |  |
Soziale Infrastruktur |  |  |  |  | √
Ungarn | ESF
Projekt 6 | Projekt 7 | Projekt 8 | Projekt 9 | Projekt 10
Bildung |  |  |  |  | √
Beschäftigung | √ | √ |  |  |
Gesundheit |  |  |  |  |
Soziale Inklusion |  |  | √ | √ |
Soziale Infrastruktur |  |  |  |  |
Rumänien | ESF | EFRE
Projekt 11 | Projekt 12 | Projekt 13 | Projekt 14 | Projekt 15
Bildung |  |  | √ |  |
Beschäftigung | √ |  |  |  |
Gesundheit |  | √ |  |  |
Soziale Inklusion |  |  |  | √ |
Soziale Infrastruktur |  |  |  |  | √

Spanien | ESF (OP zur Bekämpfung der Diskriminierung) | ESF (OP Andalusien)
Projekt 16 | Projekt 17 | Projekt 18 | Projekt 19
Bildung |  | √ |  |
Beschäftigung | √ |  | √ | √
Gesundheit |  |  |  |
Soziale Inklusion |  |  |  |
Soziale Infrastruktur |  |  |  |

Anm.: In Ungarn waren einschlägige aus dem EFRE finanzierte Projekte zur sozialen Infrastruktur umgesetzt worden, die jedoch nicht für die Zwecke der Prüfung ausgewählt wurden, da sie 2013 noch nicht abgeschlossen waren.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Begrenzter Bezug zu Strategien zur Integration der Roma und wenige Roma-spezifische Indikatoren in den OP des EFRE und des ESF des Zeitraums 2007-2013

61

Nur in einem der sieben untersuchten OP des EFRE und des ESF des Zeitraums 2007-2013 bestand ein Bezug zur NRIS, und für drei OP waren Roma-spezifische Indikatoren festgelegt:

–Das OP zur Entwicklung der Humanressourcen (POSDRU) in Rumänien bezog sich bei Inkrafttreten des OP ausdrücklich auf die vorhandene Strategie zur Roma-Integration. Die Umsetzung dieser Integrationsstrategie war eines der erklärten Ziele des OP. Obwohl die Zielgruppe dieses OP nicht spezifisch die Roma-Gemeinschaft war, umfasste es auch einen Output- und einen Ergebnisindikator, die sich speziell auf die Roma bezogen.

–Das vom Hof ausgewählte bulgarische OP des ESF umfasste für bestimmte Maßnahmen ebenfalls Output- und Ergebnisindikatoren mit Bezug zu den Roma.

–Das vom Hof ausgewählte ungarische OP umfasste einen Roma-spezifischen Indikator, der sich nicht direkt auf eine bestimmte Maßnahme bezog.

Bei den übrigen vier ausgewählten OP bestanden keine Roma-spezifischen Indikatoren.

Die untersuchten OP des Zeitraums 2007-2013 enthielten keine Angaben zur finanziellen Unterstützung zugunsten der Roma-Integration

62

Finanzmittel des ESF wurden gemäß Schwerpunktthemen zugewiesen, entsprechend den Zielen, zu denen der ESF beitragen sollte. Die Initiativen zur Integration der Roma waren am ehesten geeignet, zu den Zielen der Schwerpunktthemen des ESF für die soziale Eingliederung beizutragen⁴⁰. Im Verlauf des siebenjährigen Programmplanungszeitraums waren ursprünglich 11,5 Milliarden Euro (aus EU-Mittelnd und nationalen Mitteln) zugunsten von Maßnahmen der sozialen Inklusion in OP des ESF mit speziellen der sozialen Eingliederung gewidmeten Prioritätsachsen zugewiesen worden. Zum Anteil dieser Finanzmittel, der in Maßnahmen zur Förderung der Integration marginalisierter Roma-Gemeinschaften floß, lagen jedoch keine Finanzinformationen vor. Zudem war es für Initiativen zur Eingliederung der Roma möglich, Finanzmittel über andere, allgemeinere Schwerpunktthemen zu erhalten, wie etwa über die Themen mit Bezug zu Bildung und Beschäftigung.

63

EFRE-Mittel wurden auch im Rahmen anderer Schwerpunktthemen bereitgestellt, von denen das für die Roma-Integration relevanteste die „Soziale Infrastruktur“⁴¹ war. Insgesamt wurden über dieses Schwerpunktthema 18,6 Milliarden Euro an Finanzmitteln zugewiesen. Dies erfolgte hauptsächlich in Form einer breit angelegten Unterstützung (Mainstream-Maßnahmen), die, wie in Kasten 4 erläutert, nicht auf eine spezifische Zielgruppe ausgerichtet war.

Kasten 4

Mainstream-Maßnahmen und gezielte Maßnahmen: komplementäre Ansätze zur Eingliederung der Roma

Mainstream-Maßnahmen beziehen sich auf politische Maßnahmen, die für die allgemeine Öffentlichkeit vorgesehen sind, ohne dass zwischen den Empfängern aufgrund der Rasse, der ethnischen Herkunft oder anderer ähnlicher Faktoren unterschieden wird.

Gezielte Maßnahmen beziehen sich auf politische Maßnahmen, die ausdrücklich, aber nicht notwendigerweise ausschließlich auf eine oder mehrere besondere Zielgruppen, wie etwa eine besondere Minderheit, ausgerichtet sind.

Die Erfahrung zeigt, dass sich Roma eher erfolgreich in die Gesellschaft integrieren, wenn sie über Mainstream-Initiativen, deren Zielgruppe nicht ausschließlich die Roma sind, auf Unterstützung zurückgreifen können. Dafür gibt es kein Pauschalmodell, sondern es muss ein maßgeschneiderter Ansatz verwendet werden, der lokalen Gegebenheiten Rechnung trägt⁴².

64

Bis zur Änderung der EFRE-Verordnung im Jahre 2010 konnten besondere Gruppen nicht gezielt aus dem EFRE gefördert werden; ausgenommen hiervon waren Mitgliedstaaten, die der EU am oder nach dem 1. Mai 2014 beitraten, und Fälle, in denen bestimmte Voraussetzungen vorlagen. Seit dieser Änderung wurden in acht Mitgliedstaaten⁴³ insgesamt 80 Millionen Euro zugunsten integrierter Wohnraumvorhaben für marginalisierte Bevölkerungsgruppen, einschließlich der Roma-Gemeinschaft, zugewiesen.

65

Die Analyse des Hofes zeigte auch, dass viele Mitgliedstaaten keine Daten zur ethnischen Herkunft erhoben haben und folglich nicht in der Lage waren, die Bevölkerungszahl der Roma in einem bestimmten geografischen Gebiet zu ermitteln und die spezifischen Schwierigkeiten zu beurteilen, denen diese Gruppe gegenübersteht. Dies könnte zu den Schwierigkeiten bei der Ermittlung der Höhe der Finanzmittel, die für die Integration der Roma erforderlich ist, beigetragen haben.

Rahmen der ESI-Fonds für 2014-2020 spiegelt verstärkte Fokussierung auf Roma-Themen auf EU-Ebene wider

Verbesserte Abstimmung der finanziellen Unterstützung der ESI-Fonds mit der Strategie Europa 2020 und den länderspezifischen Empfehlungen der Kommission

66

Gemäß den Verordnungen der ESI-Fonds⁴⁴ (d. h. Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen, EFRE-Verordnung und ESF-Verordnung) muss die aus den ESI-Fonds bereitgestellte Unterstützung im Einklang mit der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum der Union und mit den relevanten länderspezifischen Empfehlungen stehen.

67

In den Partnerschaftsvereinbarungen von drei der vier besuchten Mitgliedstaaten (Bulgarien, Rumänien und Ungarn) wurde auf die seit 2012 unterbreiteten konkreten länderspezifischen Empfehlungen zur Roma-Gemeinschaft Bezug genommen. Dies galt auch im Falle der Slowakei. Für Spanien wurden keine diesbezüglichen länderspezifischen Empfehlungen ausgesprochen.

68

Die länderspezifischen Empfehlungen bezüglich der Roma-Integration betrafen hauptsächlich den Bildungsbereich (siehe auch Ziffer 36 und Tabelle 2). Als die OP ausgearbeitet wurden, legte die Kommission den Mitgliedstaaten, die eine länderspezifische Empfehlung zu diesem Thema erhalten hatten, nahe, für die Reformierung ihrer allgemeinen Bildungspolitik Finanzmittel der EU zu nutzen, um sicherzustellen, dass Roma gleichberechtigten Zugang zum Bildungssystem hatten. In Ungarn waren jedoch die Maßnahmen zur Beseitigung der Segregation im Bildungsbereich, die in den vom Hof untersuchten OP für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthalten waren, nicht detailliert genug. Der Hof bezweifelt daher, dass es Ungarn gelingen wird, die in seinem Bildungssystem fortbestehende Segregation mithilfe der ESI-Fonds zu beseitigen (siehe Kasten 5).

Kasten 5

Fehlende Maßnahmen zur Beseitigung der Segregation im Bildungsbereich im Rahmen der ESI-Fonds in Ungarn

Im Rahmen des ungarischen OP „Soziale Erneuerung“ des Programmplanungszeitraums 2007-2013 wurde unter der Priorität 3, die der Bildung gewidmet war, die Zahl der aktiven lokalen Programme zur Beseitigung der Segregation im Bildungsbereich als Indikator verwendet. „Beseitigung der Segregation“ bildete den indirekten Bezug zur Roma-Gemeinschaft als Zielgruppe. Der Indikator war für benachteiligte Regionen und Gebiete vorgesehen und mit einem Zielwert von 100 umgesetzten Programmen bis zum Jahr 2013 verknüpft (der Bezugswert aus dem Jahr 2007 war 2).

Dieser Indikator war jedoch in der jüngsten angepassten Fassung des OP nicht enthalten. Er wurde folglich nicht gemessen und wird auch am Ende des Programmplanungszeitraums nicht gemessen werden. Zudem fehlt eine detaillierte Beschreibung der von Ungarn im Programmplanungszeitraum 2014-2020 geplanten Maßnahmen zur Beseitigung der Segregation im Bildungsbereich. Dies zeigt einen Mangel an Engagement, was die Bekämpfung des Segregationsproblems im Bildungsbereich mithilfe der Strukturfonds angeht.

Spezifische Investitionspriorität für marginalisierte Gemeinschaften (wie die Roma-Gemeinschaft) in zwölf Mitgliedstaaten

69

Beim Rahmen der ESI-Fonds für 2014-2020 wird größeres Augenmerk darauf gelegt, dass die Ziele der über die ESI-Fonds kofinanzierten OP auch tatsächlich mit den Prioritäten der EU übereinstimmen. Der Rahmen umfasst eine spezifische Investitionspriorität für ESF-OP, die ausdrücklich Bezug auf die Roma-Bevölkerung nimmt. Mit dieser Investitionspriorität ((9.2) „Eingliederung marginalisierter Bevölkerungsgruppen wie etwa der Roma“) wurde zwischen den politischen Prioritären, wie sie in den länderspezifischen Empfehlungen zum Ausdruck kommen, und den Finanzierungsprioritäten der EU eine Verbindung geschaffen sowie ein geeigneter Weg, Mittel speziell für diesen Zweck zuzuweisen.

70

Darüber hinaus bezieht sich eine der Ex-ante-Konditionalitäten⁴⁵, d. h. die für die Kofinanzierung maßgeblichen Kriterien, insbesondere auf diese Investitionspriorität, womit sichergestellt ist, dass diese in den OP angemessene Beachtung findet. Die Ex-ante-Konditionalität für die Roma-Integration unter der Investitionspriorität 9.2 lautet wie folgt: „Ein nationales strategisches Gesamtkonzept zur Eingliederung der Roma liegt vor.“

71

Alle fünf Mitgliedstaaten (Bulgarien, die Tschechische Republik, Ungarn, Rumänien und die Slowakei), denen CRS in Bezug auf die Roma-Integration unterbreitet wurden, hatten die Investitionspriorität 9.2 in mindestens eines ihrer OP für 2014-2020 aufgenommen (siehe Tabelle 6). Diese fünf Mitgliedstaaten hatten zuvor in ihren Partnerschaftsvereinbarungen Vorschläge formuliert, wie EU-Mittel für die Förderung der Roma-Integration verwendet werden könnten.

72

Weitere sieben Mitgliedstaaten (Belgien, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Österreich und Polen) hatten die Investitionspriorität 9.2 ebenfalls in mindestens ein OP aufgenommen. Anders ausgedrückt hatten die 12 Mitgliedstaaten, in denen zusammengenommen mehr als 90 % der geschätzten Roma-Bevölkerung in der EU beheimatet sind, die Investitionspriorität 9.2 in mindestens ein OP eingebunden. Wie aus Tabelle 6 zu ersehen ist, wurden der Investitionspriorität 9.2 für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 1,5 Milliarden Euro zugewiesen.

Tabelle 6

Mitgliedstaaten unter der Investitionspriorität 9.2 „Eingliederung marginalisierter Bevölkerungsgruppen, wie etwa der Roma“ für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 bereitgestellte Beträge

Mitgliedstaat
Betrag
(in Millionen Euro)
Anteil der gesamten ESF-Finanzierung des Mitgliedstaats
Anteil der gesamten Finanzierung unter der Investitionspriorität 9.2

Ungarn¹
470
10,0 %
85 %

Rumänien¹
372
7,8 %

Tschechische Republik¹
200
5,8 %

Bulgarien¹
143
9,4 %

Slowakei¹
99
4,6 %

Griechenland
73
2,0 %
15 %

Italien
71
0,7 %

Spanien
48
0,6 %

Polen
19
0,1 %

Belgien
10
1,0 %

Frankreich
8
0,1 %

Österreich
4
0,9 %

Insgesamt
1 518
n. z.
100 %

1Mitgliedstaaten mit länderspezifischen Empfehlungen in Bezug auf die Integration der Roma.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

73

Allerdings waren die Investitionspriorität 9.2 oder entsprechende Indikatoren in diesen Mitgliedstaaten nicht in alle OP, welche geografische Gebiete mit einem hohen Roma-Bevölkerungsanteil abdeckten, aufgenommen worden. Dies traf auch auf einige OP zu, in denen den Bereichen, die für die Integration der Roma besonders relevant sind, erhebliche Beträge zugewiesen wurden. Zwei Beispiele hierfür sind das regionale OP für Andalusien, wo fast 50 % der spanischen Roma-Bevölkerung lebt, und das ESF-OP „Wirtschaftliche Entwicklung und Innovation“ in Ungarn, in dessen Rahmen zahlreiche Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigungsfähigkeit durchgeführt werden.

74

Vier Mitgliedstaaten (Bulgarien, die Tschechische Republik, Griechenland und die Slowakei) hatten zum Zeitpunkt der Prüfung die in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen festgelegte für die Investitionspriorität 9.2 geltende Ex-ante-Konditionalität nur teilweise erfüllt, was zumeist auf die Tatsache zurückzuführen war, dass ihnen keine geeigneten Instrumente für die Begleitung oder Methoden für die Umsetzung ihrer Strategien für die Roma-Integration zur Verfügung standen (siehe Ziffer 51). Kroatien, Italien, Ungarn und die Slowakei hatten die allgemeine Ex-ante-Konditionalität im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Diskriminierung nicht erfüllt. Alle diese Mitgliedstaaten legten der Kommission in der Folge Aktionspläne vor, in denen erläutert wurde, wie diese Ex-ante-Konditionalität erfüllt werden sollte. Die Kommission wertete dann deren Inhalt aus. Ausgehend von den eingegangenen Informationen gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass auf der Grundlage der von diesen Ländern vorgelegten Aktionspläne Ungarn die Kriterien für die Bekämpfung der Diskriminierung und die Slowakei die Ex-ante-Konditionalität hinsichtlich der Investitionspriorität 9.2 erfüllt hatten.

75

Die Investitionspriorität 9.2 stellt zwar eine nützliche Neuerung dar, doch werden die ESI-Fonds derzeit so verwaltet, dass zwischen Mitgliedstaaten bestehenden Unterschieden hinsichtlich der aktuellen Situation der Roma-Bevölkerung nicht Rechnung getragen wird. Die Finanzmittel der ESI-Fonds werden den Mitgliedstaaten gemäß Indikatoren zugewiesen, die keine spezifische Bedeutung für die Roma-Bevölkerung haben, wie etwa Gesamtbevölkerung, Arbeitslosenquote oder das BIP. Der Hof ist der Auffassung, dass diese Indikatoren keinen geeigneten Weg darstellen, um festzulegen, in welchem Umfang jedem Mitgliedstaat EU-Mittel zur Integration der Roma zugewiesen werden sollten.

Integrierter Ansatz für finanzielle Unterstützung zur Integration der Roma wurde in allen vier besuchten Mitgliedstaaten verwendet

76

Die Verwendung eines integrierten Ansatzes hat positive Auswirkungen auf die Bemühungen für eine Integration der Roma mithilfe der ESI-Fonds. Alle vier ausgewählten Mitgliedstaaten hatten in mindestens einem ihrer OP einen integrierten Ansatz verwendet, indem mehrere verschiedene Bereiche gleichzeitig anvisiert wurden⁴⁶, und zwar unabhängig davon, ob es sich um ein OP für einen Fonds oder ein fondsübergreifendes⁴⁷ OP handelte. In dieser Hinsicht war zum einen Rumänien ein gutes Beispiel (siehe Kasten 6), zum anderen stellten in Spanien die fehlenden Vorkehrungen zur Festlegung eines integrierten Ansatzes im regionalen OP für Andalusien eine verpasste Gelegenheit dar.

Kasten 6

Ein gutes Beispiel für einen integrierten Ansatz: ein paritätischer Auswahlausschuss in Rumänien

Um die Strukturfonds besser einsetzen zu können, verwendete Rumänien für zwei OP (OP „Humankapital“ (ESF) und regionales OP (EFRE)) einen integrierten Ansatz. Eines dieser OP wurde über den EFRE kofinanziert, das andere über den ESF. Beide OP teilten sich eine gemeinsame Prioritätsachse. Rumänien setzte zudem einen paritätischen Auswahlausschuss ein, in dem die Verwaltungsbehörden der beiden OP vertreten waren, sowie drei andere gemeinsame Gremien, einschließlich der Nationalen Roma-Kontaktstelle und des nationalen Rates für die Bekämpfung der Diskriminierung. Für beide OP erfolgten gemeinsame Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen, mit den gleichen Beihilfevoraussetzungen und in den gleichen Aktionsbereichen. Im Rahmen der OP wurde außerdem eine ergänzende Kofinanzierung bereitgestellt (d. h. die Verwendung des EFRE und des ESF für verschiedene Projekttätigkeiten, die miteinander verbunden sind oder aufeinander folgen).

Finanzierung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung

77

Artikel 8 der ESF-Verordnung besagt, dass Mitgliedstaaten den ESF für die Unterstützung von Initiativen nutzen sollten, deren spezifisches Ziel die Bekämpfung der Diskriminierung ist. Die Investitionspriorität 9.3 des ESF „Bekämpfung aller Formen von Diskriminierung und Förderung der Chancengleichheit“ wird herangezogen, um solche Initiativen zu unterstützen.

78

Elf Mitgliedstaaten nahmen die Investitionspriorität 9.3 in mindestens eines ihrer OP des Programmplanungszeitraums 2014-2020 auf. Der Gesamtbetrag der Finanzmittel, die im Rahmen der Investitionspriorität 9.3 zugewiesen worden waren, belief sich auf 414 Millionen Euro (siehe Tabelle 7).

Tabelle 7

Im Rahmen der Investitionspriorität 9.3 „Bekämpfung aller Formen von Diskriminierung und Förderung der Chancengleichheit“ pro Mitgliedstaat zugewiesene Beträge

Mitgliedstaat
Betrag
(in Millionen Euro)
Anteil der gesamten ESF-Finanzierung des Mitgliedstaats
Anteil der gesamten Finanzierung unter der Investitionspriorität 9.3

Spanien
145
1,9 %
91 %

Griechenland
99
2,7 %

Portugal
51
0,7 %

Slowakei¹
40
1,8 %

Tschechische Republik¹
22
0,6 %

Polen
19
0,1 %

Zypern
14
10,8 %
9 %

Irland
11
2,0 %

Frankreich
8
0,1 %

Belgien
4
0,4 %

Deutschland
1
0,0 %

Insgesamt
414
n. z.
100 %

1Mitgliedstaaten mit länderspezifischen Empfehlungen in Bezug auf die Integration der Roma.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

79

Von den vier vom Hof untersuchten Mitgliedstaaten hatte Spanien die Investitionspriorität 9.3 in sieben seiner OP aufgenommen. Die Tschechische Republik und die Slowakei, die wegen der Segregation von Roma-Schülern im Bildungssystem beide einem Vertragsverletzungsverfahren unterlagen (siehe Ziffer 37), hatten die Investitionspriorität 9.3 jeweils in ein OP aufgenommen. Bulgarien, Ungarn und Rumänien hatten diese Investitionspriorität in kein OP aufgenommen. Dies stellt eine verpasste Gelegenheit dar, um Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung zu unterstützen, die mit Maßnahmen gemäß der Investitionspriorität 9.2 zusammengefasst werden könnten, wodurch die Chancen erhöht wären, dass Initiativen zur Eingliederung der Roma eine bessere Wirksamkeit entfalten, gilt doch das Fehlen von Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung als einer der Hauptgründe für das gelegentliche Fehlschlagen der Eingliederung der Roma.

Erhebliche Finanzierungsbeträge sind in Maßnahmen auf den Gebieten Bildung, Beschäftigung und soziale Inklusion geflossen

80

Der Rahmen der ESI-Fonds sieht auch erhebliche Finanzmittel für Mainstream-Maßnahmen zur sozialen Inklusion vor. Die Erfahrung zeigt, dass diese Maßnahmen ein entscheidendes Instrument für die erfolgreiche Förderung der Integration der Roma darstellen. Einen Beleg hierfür liefert das anerkannte spanische Modell zur Eingliederung der Roma⁴⁸. Informationen zufolge, die von der Kommission im Februar 2016 veröffentlicht wurden, sind 100 Milliarden Euro an Finanzmitteln des EFRE und des ESF im Zeitraum 2014-2020 für Maßnahmen auf den Gebieten Bildung, Beschäftigung und soziale Inklusion zugewiesen worden⁴⁹.

81

Etwa ein Fünftel dieses Gesamtbetrags, d. h. rund 20 Milliarden Euro, ging an die fünf Mitgliedstaaten, die konkrete länderspezifische Empfehlungen in Bezug auf die Eingliederung der Roma erhalten haben (Bulgarien, die Tschechische Republik, Ungarn, Rumänien und die Slowakei). Ausgehend vom geschätzten Anteil marginalisierter Roma-Angehöriger unter den verschiedenen Zielgruppen (z. B. Menschen, die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht sind), bedeutet dies, dass – gleichberechtigter Zugang vorausgesetzt – in diesen Ländern durch die ESI-Fonds geförderte Mainstream-Programme jährlich etwa 500 Millionen Euro zur Unterstützung von Roma-Angehörigen in den Zielgruppen bereitgestellt werden könnten⁵⁰. Für den gleichen Zeitraum und für die gleichen fünf Mitgliedstaaten werden gemäß der Investitionspriorität 9.2 (d. h. gezielte Initiativen) 183 Millionen Euro pro Jahr zur Verfügung gestellt. Dies veranschaulicht die Bedeutung, die einer wirksamen Nutzung von Mainstream-Strategien für Initiativen zur Inklusion der Roma zukommt.

Neue Instrumente zur Verbesserung der Konsultationen und der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Stellen und zivilgesellschaftlichen Organisationen

82

Das wichtigste Instrument, um die Einbindung zivilgesellschaftlicher Organisationen in den Planungs- und Umsetzungsprozess der ESI-Fonds zu fördern, ist der Europäische Verhaltenskodex für Partnerschaften⁵¹. Dieses Dokument enthält Anleitungen zur Erstellung von Partnerschaftsvereinbarungen und OP im Rahmen der ESI-Fonds für die Mitgliedstaaten. Zu diesen Anleitungen gehört eine Empfehlung, transparente Verfahren zu verwenden, um potenzielle Partner zu ermitteln und mit ihnen zu arbeiten. Außerdem legen sie fest, dass Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen, Fortschrittsberichte sowie die Verfahren für die Programmbegleitung und die Bewertung transparent sein sollten. Die Anleitungen umfassen einige bewährte Verfahren im Hinblick auf die Mitgliedschaftsregelungen und internen Verfahren der Begleitausschüsse.

83

Von den ausgewählten OP des Zeitraums 2014-2020, welche die Investitionspriorität 9.2 enthielten, waren für sieben der neun OP Sitzungen des Begleitausschusses organisiert worden. Insgesamt hatten 14 Sitzungen stattgefunden, und bei 10 davon waren Vertreter der Roma anwesend. In allen Sitzungen des Begleitausschusses im Rahmen der ESF-OP (außer in einem Fall in Ungarn⁵²) war ein Vertreter einer Roma-Organisation zugegen und im Fall von Bulgarien auch die NRCP.

Die im Programmplanungszeitraum 2007-2013 für die Begleitung auf OP-Ebene zur Verfügung stehenden Instrumente waren nicht geeignet, die Leistung der Maßnahmen zur Roma-Integration zu messen

Begleitungssysteme lieferten eine unzulängliche Grundlage für die Berichterstattung über die Roma-Integration im Programmplanungszeitraum 2007-2013

Einschränkungen für öffentliche Behörden bei der Datenerhebung zur ethnischen Zugehörigkeit in einigen Mitgliedstaaten

84

In einigen Mitgliedstaaten bestehen verfassungsrechtliche Einschränkungen zur Datenerhebung durch öffentliche Behörden (siehe zwei Beispiele in Kasten 7). Dies erschwert die Begleitung Roma-spezifischer Indikatoren.

Kasten 7

Erhebung von Daten zur ethnischen Zugehörigkeit: rechtliche Schwierigkeiten

Deutschland hat seit Ende des Zweiten Weltkriegs keine sozioökonomischen Statistiken und Bevölkerungsstatistiken auf der Grundlage der ethnischen Herkunft erhoben: Die Nationale Roma-Kontaktstelle des Landes hat bestätigt, dass für keine nationale Minderheit spezifische statistische Werte bekannt sind.

Das französische Recht verbietet dem Staat ausdrücklich die Erhebung personenbezogener Daten zur ethnischen Herkunft.

85

Trotzdem sind in der Richtlinie 95/46/EG zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr und in der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr einige Ausnahmen vom Verbot der Verarbeitung personenbezogener Daten, aus denen die rassische und ethnische Herkunft hervorgeht, vorgesehen, insbesondere, wenn die betroffene Person ihre ausdrückliche Einwilligung zur Verarbeitung dieser Daten gegeben hat. Solche Bestimmungen sind weiterhin Bestandteil des Entwurfs der Datenschutz-Grundverordnung⁵³.

86

Die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte vertritt die Ansicht, dass der Europäische Datenschutzbeauftragte und diese EU-Vorschriften zum Datenschutz eine angemessene Regelung zur Verarbeitung personenbezogener und sensibler Daten darstellen. Im Verlauf der Prüfung des Hofes haben außerdem mehrere Stellen (u. a. Kommission, Agentur der Europäischen Union für Grundrechte und das Netzwerk EURoma) bestätigt, dass die Verarbeitung aufgeschlüsselter Daten in Bezug auf die ethnische Zugehörigkeit in keinem Mitgliedstaat der EU rechtswidrig ist⁵⁴. Gegenüber dem Hof wurde ebenfalls angemerkt, dass in Fällen, in denen es wirklich schwierig ist, Daten zur ethnischen Zugehörigkeit der Teilnehmer zu erheben, praktische Alternativen bestehen, wie etwa die Verwendung anonymer Umfragen, in denen zufällig ausgewählte Befragte gebeten werden, mit eindeutiger Einwilligung eigene Angaben zur Identität zu machen.

87

Selbst wenn Daten zur ethnischen Zugehörigkeit rechtmäßig erhoben werden können, besteht jedoch keine Garantie, dass diese zuverlässig oder nützlich sein werden. In Rumänien wurden beispielsweise Informationen zur ethnischen Zugehörigkeit in einer Volkszählung erhoben. Diese Daten wurden aber nicht für die Zwecke der rumänischen NRIS verwendet, da sich die rumänischen Behörden stattdessen auf Schätzungen des Europarates stützten. Dies deutete darauf hin, dass die Kenntnisse der Mitgliedstaaten über ihre eigene Roma-Bevölkerung unzuverlässig waren.

Daten zur ethnischen Zugehörigkeit der Teilnehmer werden auf Projektebene erhoben, nicht aber an das Begleitungssystem der OP weitergeleitet

88

Der Hof stellte jedoch fest, dass auf Projektebene einige der Projektträger in allen vier während der Prüfung besuchten Mitgliedstaaten Daten zur ethnischen Zugehörigkeit der Teilnehmer erhoben, diese Daten aber nicht an die Verwaltungsbehörden oder die zwischengeschalteten Stellen weiterleiteten (siehe auch Ziffer 118). Dies bedeutete, dass Daten mit Bezug auf die Roma, die auf Projektebene verfügbar waren, das Begleitungssystem des OP nicht erreichten.

89

Dies war beispielsweise in Spanien der Fall. Die zwischengeschaltete Stelle des regionalen OP für Andalusien hatte keine Kenntnis darüber, welche Projekte den Roma zugutegekommen waren, obwohl diese Informationen auf Projektebene verfügbar waren. Die zwischengeschaltete Stelle konnte dem Hof nur eine Liste an Projekten zur Verfügung stellen, die auf benachteiligte Gruppen im Allgemeinen abstellten, unabhängig davon, ob Roma an diesen beteiligt waren oder nicht. In Ungarn war dies ähnlich.

Erschwerte Begleitung der OP in drei der vier Mitgliedstaaten aufgrund von Unstimmigkeiten bei der Festlegung und Erfassung von Indikatoren auf Projektebene

90

Die Begleitung der OP wurde zudem in drei der vier besuchten Mitgliedstaaten (Bulgarien, Rumänien und Ungarn) aufgrund von Unstimmigkeiten bei der Festlegung und Erfassung von Indikatoren auf Projektebene erschwert. In Rumänien wurde der Begleitungsprozess unnötig erschwert, und die daraus erhaltenen Ergebnisse waren schwer vergleichbar, weil zum Zeitpunkt der Umsetzung der Projekte drei Arten von Indikatoren (programmbezogene, ergänzende und zusätzliche Indikatoren) vorhanden waren und keine Verpflichtung bestand, auch nur über einen davon zu berichten.

91

In Ungarn wurde im Rahmen von vier der fünf untersuchten in Anhang II erwähnten Projekte nicht formell über die Erreichung der Ergebnisvorgaben berichtet, weil das Projekt keine Ergebnisvorgaben umfasste (tatsächlich waren Ergebnisvorgaben festgelegt worden, aber diese wurden fälschlicherweise als Outputvorgaben klassifiziert und folglich nicht als Ergebnisse gemeldet).

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurden Bemühungen unternommen, die Begleitung zu verbessern, aber bestimmte Einschränkungen bleiben bestehen

92

Für den Zeitraum 2014-2020 bleibt die Begleitung der Integration der Roma eine Herausforderung. Die Verfügbarkeit gemeinsamer Indikatoren könnte dabei behilflich sein, die Fortschritte bei den Maßnahmen zur Integration der Roma zu messen. Für jeden Fonds bestehen spezifische Regelungen, in denen gemeinsame Indikatoren festgelegt sind, welche in allen Programmen zur Anwendung kommen müssen, die über den jeweiligen Fonds finanziert werden. In Anhang I der Verordnung über den ESF sind beispielsweise einige standardisierte Indikatoren aufgeführt, die für die Programme zur Integration der Roma relevant sind:

–gemeinsamer Outputindikator 15: „Migranten, Teilnehmer ausländischer Herkunft, Angehörige von Minderheiten (u. a. marginalisierte Gemeinschaften, wie etwa die Roma)“;

–gemeinsamer Indikator für unmittelbare Ergebnisse 28: „Benachteiligte Teilnehmer, die nach ihrer Teilnahme auf Arbeitssuche sind, eine schulische bzw. berufliche Bildung absolvieren, eine Qualifizierung erlangen, einen Arbeitsplatz haben, einschließlich Selbstständige“;

–gemeinsamer Indikator für längerfristige Ergebnisse 32: „Benachteiligte Teilnehmer, die sechs Monate nach ihrer Teilnahme einen Arbeitsplatz haben, einschließlich Selbstständige“.

Diese Indikatoren können durch relevante programmspezifische Indikatoren ergänzt werden.

93

Sofern keine spezifischen Indikatoren mit Bezug auf die Roma festgelegt sind, werden diese gemeinsamen Indikatoren jedoch keine wirksame Grundlage für die Begleitung der Initiativen zur Integration der Roma bieten. Zusätzlich bestehen weiterhin Schwachstellen bei den Begleitungsinstrumenten, die sogar dazu führten, dass die zugehörigen Ex-ante-Konditionalitäten nur teilweise erfüllt wurden (siehe Ziffer 74). Dies zeigt, wie schwierig es ist, im Bereich der Integration der Roma eine genaue Begleitung durchzuführen.

94

Um diese Schwierigkeiten auszugleichen, forderte die Kommission die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte⁵⁵ auf, eine Arbeitsgruppe einzurichten, die sich mit den Indikatoren beschäftigt, die in Verbindung mit der Integration der Roma zur Anwendung kommen sollen. Die Indikatoren wurden wie geplant bis 1. Januar 2016 festgelegt. Dadurch kann möglicherweise mit den Nationalen Roma-Kontaktstellen (NRCP), die alle an der Arbeitsgruppe beteiligt waren, eine Vereinbarung zur Verwendung einer vergleichbaren Berichterstattungsstruktur in allen teilnehmenden Mitgliedstaaten erzielt werden. Somit bietet sich auch die Möglichkeit, die Auswirkungen der ESI-Fonds auf die Umsetzung der NRIS in gewissem Umfang zu messen, insbesondere in Mitgliedstaaten, die die Maßnahmen und Indikatoren der ESI-Fonds auf die der NRIS ausgerichtet haben, wie etwa Griechenland und die Slowakei (siehe Kasten 8). Angaben der Kommission zufolge akzeptierten 21 Mitgliedstaaten im März 2016, diese Indikatoren zu testen, doch steht noch nicht fest, ob es der Kommission gelingen wird, zwischen allen Mitgliedstaaten Einigung in dieser Hinsicht herzustellen, da für die Mitgliedstaaten nicht die Verpflichtung besteht, Änderungen an dem von ihnen verwendeten System vorzunehmen.

Kasten 8

Verbesserung der Begleitung von Initiativen zur Eingliederung der Roma: ein gutes Beispiel für die Abstimmung der Begleitung von OP mit den NRIS

Die Kommission empfahl der Slowakei, Finanzmittel aus ihrem OP „Humanressourcen“ bis 2020 für die Umsetzung von Maßnahmen einzusetzen, die in der NRIS angenommen wurden. Die slowakische Nationale Roma-Kontaktstelle, die an allen Fach- und formellen Sitzungen mit der Kommission teilnahm, wirkte an der Konzeption aller Maßnahmen des OP „Humanressourcen“ mit, deren spezieller Schwerpunkt die marginalisierten Roma-Gemeinschaften waren. Diese Maßnahmen stimmen mit den Zielen der NRIS überein: Dies wird es erleichtern, Fortschritte im Hinblick auf die Erreichung der Zielvorgaben der NRIS zu messen, weil diese im OP selbst Berücksichtigung gefunden haben. Danach wird das von der Slowakei aufgestellte Projekt zur Begleitung und Bewertung dafür genutzt werden, die Umsetzung der NRIS wie auch die Umsetzung der Maßnahmen des OP „Humanressourcen“ zu begleiten.

Die meisten Projekte wurden wie geplant durchgeführt, aber die Best-Practice-Kriterien, die zur erfolgreichen Eingliederung der Roma beitragen, kamen nicht immer zur Anwendung, und die Begleitung der Projektleistung war schwierig

95

Im Laufe dieser Prüfung besuchte der Hof auch 19 Projekte zur Integration der Roma, wobei betrachtet wurde, wie diese ausgearbeitet, ausgewählt und durchgeführt und wie ihre Ergebnisse begleitet worden waren (sofern dies überhaupt der Fall war). Alle untersuchten Projekte wurden im Programmplanungszeitraum 2007-2013 durchgeführt. Bei jedem dieser Projekte untersuchte der Hof, ob

–die Verfahren zur Projektauswahl in Übereinstimmung mit den spezifischen im OP festgelegten Zielen und Schwerpunkten zur Integration der Roma durchgeführt wurden;

–die Projekte planmäßig durchgeführt wurden;

–die erwarteten Projektergebnisse erzielt wurden;

–Modalitäten für die Begleitung vorhanden waren, um die durch die Projekte erzielten Ergebnisse in Bezug auf die Eingliederung der Roma zu verfolgen.

Alle geprüften Projekte entsprachen den Zielen des OP, doch waren die Verfahren für ihre Auswahl nicht speziell auf Projekte mit Bezug zur Roma-Integration ausgerichtet

Verfahren für die Projektauswahl bei manchen OP nicht auf Projekte mit Bezug zur Roma-Integration ausgerichtet

96

Die Verfahren zur Projektauswahl stellten bei allen untersuchten OP in den vier Mitgliedstaaten sicher, dass jedes Projekt den einschlägigen Zielen des OP entsprach. Von den 16 vom Hof bewerteten Aufrufen zur Einreichung von Vorschlägen⁵⁶ bezogen sich neun ausdrücklich auf die Roma-Bevölkerung als Zielgruppe: drei von fünf in Bulgarien, zwei in Spanien, drei von fünf in Ungarn und einer von vier in Rumänien. Die anderen sieben waren auf benachteiligte Gruppen im Allgemeinen ausgelegt. Ein Teil eines weiteren spanischen OP baute konzeptionell auf einer Verbindung zu den Roma auf. Dies erklärt, warum die Antragsunterlagen einiger untersuchter Projekte nicht immer einen Bezug zur Roma-Bevölkerung enthielten: Sie richteten sich den Zielen des OP entsprechend oft an größere Gruppen, wie etwa gefährdete Gruppen im Allgemeinen.

97

Die Bewerter verfügten in der Regel über keine spezifische Erfahrung auf dem Gebiet der Eingliederung der Roma. Stattdessen hatten sie eher Kenntnisse auf dem Gebiet der sozialen Inklusion im Allgemeinen. Das OP „Bekämpfung der Diskriminierung“ in Spanien bildete eine Ausnahme: In diesem Fall hatten die Bewerter spezifische Kenntnisse über die Eingliederung der Roma.

Roma-spezifische Indikatoren zur Begleitung der Projektleistung nicht systematisch verlangt

98

Die Analyse des Hofes zeigte, dass auch Unklarheit darüber bestand, wie Indikatoren zur Begleitung der Projektleistung anzusetzen waren. In Ungarn waren in den Aufrufen zur Einreichung von Vorschlägen Ergebnisvorgaben (wie „Finden eines Arbeitsplatzes innerhalb von sechs Monaten nach der Teilnahme an einem Projekt“) nicht immer verlangt. Auch in Spanien waren Zielvorgaben, die auf Ergebnissen beruhten, nicht obligatorisch. In drei Fällen in Bulgarien waren Outputvorgaben in Projektanträgen bisweilen fälschlicherweise als Ergebnisvorgaben kategorisiert worden, was während des Verfahrens der Projektauswahl nicht berichtigt worden war (siehe auch Ziffer 118).

99

In den Fällen, in denen Ergebnisvorgaben verlangt waren, bezogen sich diese nicht immer ausdrücklich auf die Roma-Bevölkerung. Stattdessen betrafen sie eine größere Gruppe, wie etwa „gefährdete Gruppen“. Dies war in einem EFRE-OP in Bulgarien und in den ESF-OP in Ungarn und Andalusien zu beobachten.

Relevante Interessengruppen nicht immer in angemessener Form eingebunden

100

Die Einbindung aller relevanten Interessengruppen, entweder bei der Ausarbeitung des Projekts oder als Projektpartner, trägt erheblich zum Erfolg und zur Nachhaltigkeit der Projekte bei. Die Verfahren der Projektauswahl boten jedoch grundsätzlich keine Anreize für eine so umfangreiche Einbindung. In der Stichprobe des Hofes betraf dieses Problem insbesondere bulgarische Projekte in Bezug auf Sozialwohnungen. Die ortsansässigen Einwohner waren nicht am Projekt beteiligt, und es wurden keine Aufklärungskampagnen durchgeführt, was zur sozialen Ablehnung der Projektvorschläge führte.

Projekte wurden allgemein wie geplant durchgeführt

14 der 19 untersuchten Projekte hatten ihre Ziele hinsichtlich Output, Budget, Zeitplanung und Umfang erreicht

101

Hinsichtlich Output, Budget, Zeitplanung und Umfang hatten 14 der 19 untersuchten Projekte die in der Finanzhilfevereinbarung festgelegten Ziele erreicht. Vier Projekte waren aufgrund von Verzögerungen (zwei Projekte in Bulgarien) oder Änderungen im Umfang der Projekte (ein Projekt in Bulgarien und ein weiteres Projekt in Rumänien) nicht wie geplant durchgeführt worden. Bei einem weiteren Projekt in Ungarn waren sowohl die Indikatoren als auch die verfügbaren Informationen so komplex, dass diese weder abgeglichen werden konnten noch beurteilt werden konnte, ob die Outputvorgaben erreicht worden waren. Die Anzahl der teilnehmenden Roma war für alle untersuchten Projekte, außer für zwei, als Output erfasst worden.

Foto 1

Ein IT-Raum für Nutzer eines Zentrums für soziale Dienste in Baia Mare (Rumänien)

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Zehn von 13 Projekten, für die Begleitungsdaten verfügbar waren, hatten auch ihre Ergebnisvorgaben erreicht

102

Bei 17 der 19 untersuchten Projekte waren Ergebnisvorgaben festgesetzt worden, aber diese bezogen sich nicht zwangsläufig speziell auf die Roma-Bevölkerung. Diese Vorgaben wurden lediglich in 13 Fällen überwacht. Zehn dieser 13 Projekte hatten ihre Ziele im Allgemeinen erreicht. Bei vier der 17 Projekte mit Ergebnisvorgaben waren spezifische Zielvorgaben in Bezug auf die Roma-Bevölkerung festgelegt worden. Bei drei dieser vier Projekte waren die Zielvorgaben erreicht worden (eines in Bulgarien, zwei in Rumänien und eines in Spanien).

Bestimmte Anzeichen deuten darauf hin, dass die bessere Berücksichtigung Roma-spezifischer Kriterien, wie etwa die Gemeinsamen Grundprinzipien für die Einbeziehung der Roma, positiv zur Projektleistung beigetragen haben

103

Auf der Grundlage der Untersuchung der ausgewählten Projekte gelangte der Hof zu der Einschätzung, dass eine bessere Berücksichtigung Roma-spezifischer Kriterien voraussichtlich dazu geführt hätte, dass einige dieser Projekte einen positiven Beitrag zu einer nachhaltigen Integration der Roma geleistet hätten. Von den 19 untersuchten Projekten wurden 17 umgesetzt, nachdem die Gemeinsamen Grundprinzipien für die Einbeziehung der Roma vom Rat im Juni 2009 verabschiedet wurden (siehe Ziffer 23). Die folgenden Beispiele verdeutlichen, wie sich die Anwendung der Gemeinsamen Grundprinzipien zum Zeitpunkt der Projektauswahl auf den Erfolg des Projekts hätte auswirken können.

Prinzip Nr. 2: Die Strategien und die Projekte zur Integration der Roma sollten explizit, aber nicht ausschließlich die Roma-Bevölkerung als Zielgruppe haben

104

Das Prinzip Nr. 2 besagt, dass die Strategien und die Projekte zur Integration der Roma explizit, aber nicht ausschließlich die Roma-Bevölkerung als Zielgruppe haben sollten. Sie sollten auf allgemeine Zielgruppen wie etwa „benachteiligte Gruppen“ ausgelegt sein, mit einem eindeutigen Verweis, dass Roma zu diesen Gruppen zählen, und einer Beschreibung spezifischer Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Roma-Bevölkerung erfolgreich in diese Projekte einbezogen wird. Ein Beschäftigungsprogramm in Spanien stellte ein gutes Beispiel für die Anwendung dieses Prinzips dar (siehe Kasten 9).

Kasten 9

Gezielte, aber nicht ausschließende Ausrichtung trug bei einem Beschäftigungsprogramm dazu bei, die Roma-Bevölkerung erfolgreich einzubeziehen (Spanien, Projekt 16)

Mit dem Beschäftigungsprogramm des spanischen OP „Lucha contra la discriminación“ (Kampf gegen die Diskriminierung) sollte Angehörigen der Roma-Gemeinschaft die Eingliederung in den Arbeitsmarkt erleichtert werden. Dazu wurden Gespräche mit den Teilnehmern geführt und eine von drei möglichen Vorgehensweisen empfohlen: 1) Arbeitsplatzsuche, 2) Absolvierung einer Berufsausbildung oder 3) Teilnahme an Workshops zur Aneignung von Fähigkeiten, die erforderlich sind, um einen Arbeitsplatz zu finden. Dann wurden Unternehmen kontaktiert, um Informationen über mögliche Stellenangebote oder Praktika zu erhalten.

Erreicht wurden benachteiligte Roma wie auch Bevölkerungsgruppen, die sich in einer ähnlichen sozioökonomischen Lage befanden. Für ganz Spanien war das Ziel vorgegeben worden, dass 70 % der Teilnehmer Roma sein sollten. Auch dank anderer Initiativen, die zur Beteiligung von Angehörigen der Roma-Gemeinschaft ermutigten (wie etwa Sensibilisierungsmaßnahmen), wurde dieses Ziel erreicht und die Ergebnisse über die gesamte Laufzeit des Programms aufrechterhalten.

Prinzip Nr. 3: Notwendigkeit eines interkulturellen Ansatzes unter Heranziehung von Mediatoren und Sensibilisierungskampagnen

105

Im Prinzip Nr. 3 kommt die Notwendigkeit eines interkulturellen Ansatzes unter Heranziehung von Mediatoren und Aufklärungskampagnen zum Ausdruck. Die Anwendung dieses Prinzips ist entscheidend, um den Erfolg der Projekte sicherzustellen, insbesondere in Bezug auf die Projekte, die den Wohnraum betreffen. Ein Mangel an Sensibilisierung kann die Projekte, die ansonsten hätten erfolgreich verlaufen können, auf verhängnisvolle Weise untergraben (siehe Beispiel in Kasten 10).

Kasten 10

Mangelnde Fokussierung hinsichtlich der Bestimmung der Zielgruppe und unzureichende Beachtung kultureller Faktoren hatten negative Auswirkungen auf die Umsetzung eines Projekts im Bereich Gesundheit (Bulgarien, Projekt 4)

Ein Projekt bezüglich Vorsorgeuntersuchungen wurde in Bulgarien im Rahmen der Prioritätsachse der „sozialen Inklusion“ umgesetzt. Dieses Projekt war im Aktionsplan für die Umsetzung der NRIS aufgeführt, jedoch waren keine Indikatoren enthalten, die sich auf die Zielgruppe „gefährdete Bevölkerungsgruppe“ bezogen. Dieses Projekt umfasste drei Zielgruppen, nämlich „gefährdete Bevölkerungsgruppen“ (bestehend aus Gruppen mit spezifischen Gesundheitsrisiken, Personen mit Behinderung, sozial ausgegrenzten Gruppen und Gemeinschaften sowie gefährdeten ethnischen Gruppen), „Personen im erwerbsfähigen Alter“ und „Einwohner entlegener Regionen“.

Etwa 620 000 Menschen wurden eingeladen, sich einer Untersuchung zu unterziehen, rund 56 000 kamen dieser Aufforderung tatsächlich nach. Es liegen keine Informationen darüber vor, wie viele von diesen Personen aus den Zielgruppen stammten. Die fehlende explizite Erwähnung der Roma-Bevölkerung und sogar der Zielgruppe „gefährdete Bevölkerungsgruppe“ weist darauf hin, dass die entsprechende Fokussierung fehlte, um Teilnehmer aus diesen Gruppen für das Projekt zu gewinnen.

Zwei Faktoren standen der breiteren Teilnahme der Roma-Bevölkerung im Wege. Die Zusendung der Einladungen in Briefform war ein Faktor, da die Analphabetenquote unter den Roma vergleichsweise hoch ist. Ein weiterer Faktor war die aus historischen Gründen weit verbreitete Angst der Roma-Frauen vor ärztlichen Diensten. Der Einsatz von Mediatoren hätte zur Milderung dieses Problems beigetragen.

Prinzip Nr. 4: Es ist wichtig, die Einbeziehung der Roma-Bevölkerung in die Kerngesellschaft zu fördern

106

Das Prinzip Nr. 4 stellt auf die Bedeutung ab, die der Förderung der Einbeziehung der Roma-Bevölkerung in die Kerngesellschaft zukommt. Zehn der untersuchten Projekte, deren Ergebnisvorgabe der Eintritt in den allgemeinen Arbeitsmarkt war, erzielten gute Ergebnisse, weil sowohl öffentliche als auch private Stellen an der Umsetzung der Projekte beteiligt waren. Vier Projekte hatten ihre Zielvorgaben diesbezüglich nicht erreicht:

–In Ungarn waren bei drei untersuchten Projekten in der Umsetzungsphase keine Arbeitgeber aus der Privatwirtschaft beteiligt. Dies erwies sich als Schwachstelle, da die Teilnehmer in der Folge keinen Arbeitsplatz auf dem ersten Arbeitsmarkt finden konnten. Wenn sie überhaupt eine Beschäftigung fanden, dann wurden sie von öffentlichen Stellen eingestellt.

–Ein Projekt in Bulgarien verfehlte ebenso sein Ziel, mindestens 8 % der Teilnehmer in den ersten Arbeitsmarkt einzugliedern.

107

Andererseits waren die Maßnahmen, die über das spanische OP „Lucha contra la discriminación“ (Kampf gegen die Diskriminierung) umgesetzt wurden, bei dem in Bezug auf die Integration der Roma der Schwerpunkt auf der Beschäftigung lag, nicht auf das Zusammenspiel mit Mainstream-Maßnahmen ausgelegt. Die öffentliche Arbeitsvermittlungsstelle Spaniens, SEPE, war an der Ausarbeitung oder Umsetzung dieser Maßnahmen bis Dezember 2014 nicht beteiligt. Weder konnten ihre eigenen Erfahrungen daher bei der Planung der Maßnahmen eingebracht werden noch konnten die aus dem Projekt gewonnenen Erfahrungen in ihre eigenen Strategien einfließen.

108

Im Gegensatz dazu waren drei der fünf untersuchten Projekte in Rumänien von einer Nichtregierungsorganisation in Partnerschaft mit einer öffentlichen Stelle durchgeführt worden. Damit wurde sichergestellt, dass die Projektpartner gegenseitig von ihrem jeweiligen Wissen profitierten, und den öffentlichen Stellen wurde die Möglichkeit geboten, die Projektergebnisse sinnvoll für die Konzeption und Umsetzung ihrer Mainstream-Strategien zu nutzen. Die Ergebnisse des EFRE-Projekts wurden beispielsweise nach Abschluss des Projekts durch eine zwischengeschaltete Stelle verbreitet.

Prinzip Nr. 5: Bewusstsein für die Gleichstellungsdimension

109

Das Prinzip Nr. 5 betrifft das Bewusstsein für die Gleichstellungsdimension. Für Roma-Frauen besteht im Vergleich zu Roma-Männern und Frauen im Allgemeinen eine höhere Wahrscheinlichkeit, eine soziale Ausgrenzung von der Kerngesellschaft zu erfahren. Sie sind oft Opfer einer doppelten Diskriminierung: einerseits aufgrund ihres Geschlechts, andererseits aufgrund ihrer ethnischen Herkunft. Roma-Frauen spielen jedoch eine tragende Rolle bei der Förderung der Eingliederung, zum Beispiel wenn es darum geht, die Integration der Kinder in das Bildungssystem zu fördern. Die übergreifenden Zielsetzungen hinsichtlich der Integration der Roma werden sehr schwer zu erreichen sein, wenn die Gleichstellungsfragen nicht berücksichtigt werden und die Programme Frauen nicht erreichen.

110

In Spanien befassten sich alle vier untersuchten Programme ausdrücklich mit Gleichstellungsfragen. Die Projekte bezogen Frauen erfolgreich mit ein, wobei sich der Frauenanteil unter den Teilnehmern zwischen 50 % und 70 % bewegte. In zwei Fällen ergaben sich hohe Erfolgsquoten für die Eingliederung ins Erwerbsleben. In einem dieser Fälle war die erzielte Beschäftigungsquote für Frauen so hoch wie für Männer (etwa 24 %), und in einem anderen Fall erreichte die Erfolgsquote für die Eingliederung von Frauen in den Arbeitsmarkt 90 %. Ein weiteres erfolgreiches Beispiel ist in Kasten 11 beschrieben.

Kasten 11

Teilnahme von Frauen an einem Projekt im Gesundheitsbereich: Verstärkung der Integrationswirkung (Rumänien, Projekt 12)

Hauptziel eines rumänischen Projekts im Gesundheitsbereich war es, für Roma-Gemeinschaften ein Netzwerk aus Gesundheitsmediatoren zu schaffen. Dieses Projekt wurde in Partnerschaft mit dem rumänischen Institut für öffentliche Gesundheit betrieben.

Das allgemeine Ziel dieses Projekts bestand darin, die Beschäftigungsquote der Roma-Frauen zu steigern und ihnen einen besseren Zugang zum Arbeitsmarkt anzubieten, sodass eine soziale Ausgrenzung vermieden und die Chancengleichheit gefördert wurde.

Unter anderem wurden im Rahmen des Projekts 100 Roma-Frauen geschult, um in 100 Roma-Gemeinschaften zu arbeiten, die noch nie einen Gesundheitsmediator hatten.

Das Projekt verlief erfolgreich, weil es die Eingliederung von Roma-Frauen dadurch förderte, dass diese Qualifikationen erwerben und eine Beschäftigung finden konnten. Darüber hinaus stellte es ein positives Beispiel dar, da der Einsatz von Frauen als Mediatoren die Integrationswirkung voraussichtlich um ein Vielfaches verstärkt.

Prinzip Nr. 6: Es ist wichtig, aus früheren Erfahrungen zu lernen

111

Mit dem Prinzip Nr. 6 wird betont, dass es wichtig ist, aus früheren Erfahrungen zu lernen. In 14 von 19 Fällen wurde dieses Prinzip beachtet: Frühere Erfahrungen aus der Durchführung von Projekten hatten nachweislich die Kompetenz der Projektträger verbessert, von denen einige dieses Fachwissen auch auf nachfolgende Projekte angewandt hatten.

112

In Spanien baute das Bildungsprojekt „Promociona“ (Förderung) auf dem Beschäftigungsprogramm „Acceder“ (Zugang haben) auf, das seit dem Jahr 2000 erfolgreich betrieben wurde. Die Nichtregierungsorganisation (NRO), die diese Programme als zwischengeschaltete Stelle steuerte, teilte ihr Fachwissen mit anderen NRO, die als zwischengeschaltete Stellen für das OP „Lucha contra la discriminación“ (Kampf gegen die Diskriminierung) fungierten. Jede NRO legte den Schwerpunkt auf andere gefährdete Gruppen, und sie tauschten regelmäßig ihre Erfahrungen aus. Die untersuchten Projekte des OP für Andalusien gestatteten es, die Kenntnisse und Informationen der öffentlichen Stellen, die die Projekte umsetzten, zu ergänzen, weil alle von den Projektträgern erhobenen Daten in den Aufzeichnungen der öffentlichen Arbeitsvermittlungsstelle erfasst waren. Dadurch wurde den öffentlichen Stellen ein wertvolles Instrument für die Evaluierung der Strategien und für die weitere Planung an die Hand gegeben; es wurde seit Beginn des Programms im Jahr 2004 verwendet.

Prinzip Nr. 7: Nutzung von EU-Instrumenten

113

Das Prinzip Nr. 7 betrifft die Nutzung von EU-Instrumenten. Alle untersuchten Projekte hatten definitionsgemäß in gewissem Umfang EU-Instrumente genutzt, da sie Finanzmittel aus dem EFRE oder dem ESF erhalten hatten. Darüber hinaus hatten vier Projekte sogar eine Kombination aus Finanzmitteln beider Fonds in Anspruch genommen. Der Hof ist der Auffassung, dass dies eine gute Methode darstellt, um integrative Unterstützung bereitzustellen. Das in Kasten 12 beschriebene Projekt, das in Bulgarien umgesetzt wurde, bietet ein Beispiel hierfür.

Kasten 12

Nutzung eines integrierten Ansatzes unter Einbeziehung des EFRE und des ESF (Bulgarien, Projekt 5)

Ziel dieses EFRE-Projekts (siehe Foto 2) war es, die Eingliederung benachteiligter und gefährdeter Personen zu verbessern, indem ihr Lebensstandard erhöht und der Wohnungsbestand in der Gemeinde grundlegend verbessert wurden. Sozialwohnungen sollten für rund 165 sozial gefährdete Personen, die in baufälligen, überfüllten Häusern lebten, welche nicht den gesetzlichen Anforderungen für den Bau und die Planung von Wohngebäuden entsprachen, die Grundlage für elementare Lebensbedingungen schaffen.

In Bulgarien mussten Wohnraumprojekte mit der Bereitstellung von sozialen Leistungen einhergehen. Folglich bestanden die Auswahlkriterien der Projekte darin, dass Projektträger den Bewohnern neuer Wohnungen Arbeitsplätze, Bildung und Gesundheitsdienste zur Verfügung stellen sollten. Diese sozialen Leistungen waren Bestandteil eines Programms namens INTEGRA, das zusammen mit den Wohnraummaßnahmen über den ESF finanziert wurde.

Foto 2

Rückseite des renovierten Mehrfamilienhauses in Devnya mit Sozialwohnungen (Bulgarien)

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Prinzip Nr. 8: Einbindung der regionalen und lokalen Behörden

114

Das Prinzip Nr. 8 betrifft die Einbindung der regionalen und lokalen Behörden, da diesen bei der praktischen Umsetzung der politischen Maßnahmen eine Schlüsselrolle zukommt. Um eine langfristige Wirkung zu erzielen, muss für Projekte oft eine nachhaltige Finanzierungsquelle bestehen und manchmal die Unterstützung durch einen privaten Projektträger oder eine öffentliche Stelle. Ein gutes Beispiel fand sich in Rumänien, wo ein wichtiger Bestandteil eines Projekts an das Staatliche Institut für das Gesundheitswesen übergeben wurde, das auch ein Durchführungspartner für dieses Projekt war (siehe Kasten 11).

115

Zehn der 19 untersuchten Projekte waren in hohem Maße auf die fortwährende Verfügbarkeit einer langfristigen öffentlichen Finanzierung angewiesen, weil es sich bei den Projektträgern um gemeinnützige Organisationen handelte. Vier weitere Projekte waren von öffentlichen Stellen übernommen und finanziert worden. Dies war von Beginn an so geplant. Die langfristige Nachhaltigkeit von drei weiteren Projekten hätte wie in der Projektbeschreibung angegeben durch eine öffentliche Stelle gewährleistet werden sollen, was aber nicht der Fall gewesen ist, entweder aufgrund von Schwachstellen in der Projektverwaltung (in einem Fall in Bulgarien) oder aufgrund fehlender nachhaltiger finanzieller Unterstützung auf lokaler Ebene (siehe Kasten 13).

Kasten 13

Die fehlende nachhaltige finanzielle Unterstützung erschwerte die Erzielung langfristiger Auswirkungen bei erfolgreich umgesetzten Projekten (Rumänien, Projekte 12 und 14)

Ein Projekt sah die Schulung und Einstellung von 210 Roma als lokale Roma-Sachverständige vor. Während der Laufzeit des Projekts hatten diese Sachverständigen unentgeltlich für die lokalen Behörden gearbeitet. Geplant war, dass die lokalen Behörden die Sachverständigen nach Abschluss des Projekts auf Dauer einstellen und bezahlen würden. Kurz nach Projektabschluss erklärten die lokalen Behörden, dass dies aufgrund der wirtschaftlichen Umstände nicht möglich war. Dies bedeutete, dass im Jahr 2015 nur 67 lokale Roma-Sachverständige von den Gemeinden eingestellt wurden.

Im Rahmen des zweiten Projekts wurden 100 Roma-Frauen als Gesundheitsmediatoren geschult. Als Teil dieses Projekts hatte Lobbyarbeit auf lokaler Ebene stattgefunden, um für den Nutzen von Gesundheitsmediatoren für die Gemeinschaft und die Schaffung der entsprechenden Stellen in der lokalen Verwaltung zu werben. Obwohl die Reaktion auf diese Lobbyarbeit allgemein positiv war, fiel das Ausmaß an Unterstützung, das dem Programm der Gesundheitsmediatoren letztlich durch die lokalen Behörden gewährt wurde, geringer aus als erwartet. Dies hatte erhebliche Folgen für die Auswirkungen des Projekts sowie für die Bereitstellung von Gesundheitsmediatoren im Allgemeinen: Im Jahr 2015 wurden in Rumänien nur etwa 350 Gesundheitsmediatoren eingestellt im Vergleich zu 860 im Jahr 2009.

Obwohl beide Projekte erfolgreich durchgeführt wurden, beeinträchtigte die fehlende nachhaltige finanzielle und institutionelle Unterstützung durch die lokalen Behörden die potenziellen Auswirkungen der Projekte auf die Integration der Roma-Bevölkerung.

Die Bewertung der Ergebnisse für den Zeitraum 2007-2013 war wegen Problemen bei der Erhebung von Daten zu den Roma erschwert

116

Der Hof prüfte auch, wie die Projektträger die Projektergebnisse verfolgten, insbesondere in Bezug auf die Integration der Roma-Bevölkerung, und ob die Kommission oder die Mitgliedstaaten Bewertungen durchgeführt hatten, vor allem thematische Bewertungen hinsichtlich der Eingliederung der Roma-Bevölkerung oder gefährdeter Gruppen.

Begleitung auf Projektebene: uneinheitliche Ansätze für die Datenerhebung und die Definition der Indikatoren

117

Den Erfolg der Projekte zur Integration der Roma zu begleiten ist kein leichtes Unterfangen, weil dies durch methodologische und praktische Schwierigkeiten bei der Beschaffung von Informationen über die Roma-Bevölkerung beeinträchtigt wird. Diese Schwierigkeiten werden im Folgenden genauer erläutert. In den meisten Fällen (17) war es den Projektträgern jedoch gelungen, Informationen über die Anzahl der Roma zu erlangen, die an ihrem Projekt teilgenommen hatten, und mitunter sogar über die Ergebnisse, die diese Teilnehmer erzielt hatten, zum Beispiel im Hinblick auf das Finden eines Arbeitsplatzes. Eine derartige Begleitung fand gewöhnlich am Ende der Projekte statt, aber bei manchen langfristigen Projekten auch während der Durchführung des Projekts.

118

Bei 14 dieser 17 Projekte wurden Daten über die ethnische Herkunft im Wege von eigenen Angaben der Teilnehmer zur Identität erhoben. Ein weiteres Projekt lieferte keinerlei Informationen darüber, wie die Daten der Teilnehmer erfasst worden waren. Zu zwei weiteren Projekten wurden überhaupt keine Daten dieser Art erhoben (ein Projekt in Bulgarien und eines in Rumänien). Die Qualität der Begleitung war vor allem durch die folgenden Mängel beeinträchtigt:

–Erstens betrafen die festgehaltenen Ergebnisse bei 13 der 19 untersuchten Projekte nicht speziell die Integration der Roma, sondern vielmehr den Nutzen, der sich für eine breitere Zielgruppe, zum Beispiel „gefährdete Gruppen“ im Allgemeinen, ergeben hatte, wenn überhaupt eine Zielgruppe festgelegt war. Daten zur Teilnahme der Roma waren tatsächlich verfügbar, wurden aber nicht immer an die Verwaltungsbehörde oder die zwischengeschaltete Stelle weitergegeben (siehe Ziffer 88). Die den Verwaltungsbehörden übermittelten Informationen enthielten daher keine zuverlässigen Erkenntnisse über die spezifischen Beiträge der Projekte zur Einbeziehung marginalisierter Roma-Angehöriger.

–Zweitens wurde die zugrunde liegende Methodik der Erhebung von Daten über die ethnische Herkunft nicht einheitlich in allen Mitgliedstaaten oder sogar für alle Projekte in einzelnen Mitgliedstaaten angewandt, sofern für Projekte solche Daten erhoben worden waren. In sechs Fällen waren Teilnehmer gebeten worden, die Frage nach ihrer Zugehörigkeit zur ethnischen Gruppe der Roma mit ja oder nein zu beantworten. In sechs anderen Fällen hatte für die Teilnehmer die Möglichkeit bestanden, aus einer Liste gefährdeter Gruppen diejenige auszuwählen, der sie angehörten. In zwei weiteren Fällen konnten die Teilnehmer entweder die ethnische oder die nationale Identität angeben, aber eben nur eine und nicht beide. Folglich war es den Teilnehmern nicht möglich, sich in den eigenen Angaben beispielsweise als Ungar und Roma zu bezeichnen, obwohl sie sich vielleicht durchaus als zu beiden Gruppen zugehörig beschrieben hätten, hätte diese Möglichkeit bestanden. Dies bedeutete, dass die erhobenen Daten nicht unbedingt vollständig waren.

–Drittens wurden Indikatoren in verschiedenen Mitgliedstaaten und mitunter sogar innerhalb eines einzelnen Landes unterschiedlich klassifiziert. Beispielsweise hatten vier der untersuchten ungarischen Projekte keine formellen Ergebnisindikatoren. Trotzdem umfassten die Outputindikatoren des Projekts Indikatoren, die eigentlich als Ergebnisindikatoren hätten klassifiziert werden sollen: zum Beispiel der erfolgreiche Abschluss eines Schulungskurses. In Bulgarien stellten die Ergebnisindikatoren von drei Projekten Duplikate der Outputindikatoren dieser Projekte dar: beispielsweise die Anzahl der durchgeführten Kampagnen oder die im Rahmen des Projekts vorgenommenen Vorsorgeuntersuchungen. In Rumänien wurde ein Beschäftigungsindikator in einem Fall als Outputindikator klassifiziert und in einem anderen Fall als Ergebnisindikator.

Die Bewertungen glichen teilweise den Mangel an Roma-spezifischer Begleitung auf der Ebene der OP aus

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Obwohl sie nicht immer ein vollständiges Bild liefern, können Bewertungen als Grundlage für bestimmte Schlussfolgerungen dienen. Bewertungen der Unterstützung, die im Rahmen des EFRE und des ESF mit Schwerpunkt auf der Integration marginalisierter Roma (wenn auch manchmal im Rahmen einer größeren Bewertung zu benachteiligten Gruppen) bereitgestellt wurde, waren in allen vier besuchten Mitgliedstaaten und von der Kommission vorgenommen worden.

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Diese Bewertungen lieferten Informationen, die in den Begleitungsberichten nicht enthalten waren, wodurch wertvolle Informationen zum erzielten Fortschritt gewonnen werden konnten:

–Im Jahr 2011 ergab beispielsweise eine Bewertung, die von der Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration durchgeführt wurde, dass die Roma-Beteiligung an aus dem ESF finanzierten Maßnahmen von 100 000 Personen mit einem Roma-Hintergrund während des gesamten Zeitraums 2000-2006 in den ersten beiden Jahren des Programmplanungszeitraums 2007-2013 auf 110 000 Roma angestiegen war⁵⁷. Dies hatte jedoch trotz des höheren ESF-Beitrags zur Förderung der Arbeitsmarktbeteiligung keine nachhaltigen Auswirkungen auf die Verringerung der Erwerbslosigkeit unter der Roma-Bevölkerung. In der Bewertung wurde darauf hingewiesen, dass beschäftigungsbezogene Maßnahmen allein wohl nicht ausreichen, um die vielschichtigen Hindernisse, die der Eingliederung der Roma-Bevölkerung entgegenstehen, auszuräumen. Außerdem wurde die Bedeutung eines ganzheitlichen Ansatzes für die Förderung der Roma-Integration hervorgehoben, um weitergehende Hürden für deren Integration zu beseitigen, wie sie insbesondere im Bildungsbereich, im Gesundheitswesen und hinsichtlich der Frage des Wohnraums bestehen.

–Im Jahr 2013 wurde in Spanien eine Bewertung durchgeführt, um die Auswirkungen des OP „Lucha contra la discriminación“ (Kampf gegen die Diskriminierung) zwischen 2006 und 2011 zu bestimmen⁵⁸. Die Schlussfolgerung war, dass die Investitionen zugunsten der Eingliederung gefährdeter Gruppen in den Arbeitsmarkt zu vielen positiven Resultaten führten, auch in Bezug auf die Wirtschaft. Die Bewertung ergab, dass für jeden Euro, der in diese Maßnahmen investiert wurde, letztlich insgesamt 1,38 Euro zurückgeführt wurden.

24Beschlüsse des Rates vom 30. März 1998 und vom 6. Dezember 1999 über die Grundsätze, Prioritäten, Zwischenziele und Bedingungen der Beitrittspartnerschaft mit der Republik Bulgarien, der Tschechischen Republik, der Republik Ungarn, Rumänien und der Slowakischen Republik.

25Verordnung (EU) Nr. 437/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Mai 2010 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung in Bezug auf Wohnungsbauvorhaben für marginalisierte Bevölkerungsgruppen (ABl. L 132 vom 29.5.2010, S. 1).

26KOM(2011) 173 endgültig.

27Rat (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) (EPSCO).

28Gleichbehandlung ist ein horizontaler Grundsatz des EU-Rahmens, wonach dies Grundvoraussetzung für die wirksame Eingliederung der Roma ist. Im EU-Rahmen heißt es ausdrücklich: „Zunächst müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Roma nicht diskriminiert, sondern wie alle anderen EU-Bürger behandelt werden und alle in der EU-Grundrechtecharta verankerten Rechte gleichberechtigt ausüben können“ („EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma bis 2020“, S. 2).

29Empfehlung des Rates vom 9. Dezember 2013 für wirksame Maßnahmen zur Integration der Roma in den Mitgliedstaaten.

30Richtlinie 2000/43/EG des Rates („Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse und der ethnischen Herkunft“), Richtlinie 2000/78/EG des Rates („Richtlinie zur Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf“).

31Delegierte Verordnung (EU) Nr. 240/2014 der Kommission vom 7. Januar 2014 zum Europäischen Verhaltenskodex für Partnerschaften im Rahmen der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ABl. L 74 vom 14.3.2014, S. 1).

32Ziel von ROMACT ist die Verbesserung der Reaktionsfähigkeit und der Rechenschaftspflicht der lokalen Behörden, insbesondere der gewählten Amtsträger und der höheren Beamten, gegenüber marginalisierten Roma-Gemeinschaften. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Entwicklung eines langfristigen, anhaltenden politischen Engagements, das zu nachhaltigen Plänen und Maßnahmen für die Eingliederung der Roma führt (siehe auch http://coe-romact.org/).

33ROMED besteht aus zwei Phasen. Die erste Phase von ROMED bestand in der Leitung einer Initiative zur Schulung von Mediatoren, damit diese hochwertige Mediationsarbeit zwischen Roma-Gemeinschaften und lokalen Behörden leisten können. Seit Beginn des Programms im Jahr 2011 wurden über 1 300 Mediatoren in 22 Ländern geschult. Den Schwerpunkt der zweiten Phase von ROMED, die im Jahr 2013 begann, bilden lokale Zusammenhänge und insbesondere die Frage, wie über eine derartige Mediationstätigkeit die Beteiligung der Roma-Gemeinschaften gefördert werden kann, damit eine integrativere und demokratische Verwaltung von ausgewählten Gemeinden in elf Mitgliedsländern des Europarates ermöglicht wird (siehe auch http://romed.coe-romact.org/).

34Abgesehen von Malta, das laut eigener Aussage keine Roma-Bevölkerung besitzt.

35National Social Inclusion Strategy – Extreme poverty, child poverty, the Roma (Nationale Strategie zur sozialen Inklusion – Extreme Armut, Kinderarmut, die Roma), da die Strategie in Ungarn nicht nur die Roma betraf. Aus Gründen der Übersichtlichkeit wird diese nachstehend als NRIS bezeichnet.

36Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1783/1999 (ABl. L 210 vom 31.7.2006, S. 1).

37KOM(2011) 173 endgültig, S. 10.

38Beispielsweise räumte die spanische NRCP in ihrem an die Kommission gerichteten Jahresbericht 2014 die Schwierigkeit ein, den NRCP mehr Ressourcen zuzuweisen, um eine angemessene Umsetzung der NRIS sicherzustellen.

39Civil Society Monitoring Report on the implementation of NRIS and Decade Action Plan 2012 in Bulgaria (Zivilgesellschaftlicher Kontrollbericht über die Umsetzung der NRIS und zehnjähriger Aktionsplan 2012 in Bulgarien), S. 9.

40Steigerung der Anpassungsfähigkeit von Arbeitnehmern, Unternehmen und Unternehmern, Verbesserung des Zugangs zur Beschäftigung und Nachhaltigkeit, Verbesserung der sozialen Inklusion benachteiligter Personen, Verbesserung des Humankapitals.

41Hierzu gehören die folgenden Investitionskategorien: Bildung, Gesundheit, Kinderbetreuung, Wohnraum und sonstige soziale Infrastruktur.

42European Social Fund (ESF) Learning Network: How to mainstream Roma inclusion in general programmes, projects and interventions: Reinforcing Policy Learning for Roma Inclusion („Einbeziehung der Roma in allgemeine Programme, Projekte und Maßnahmen: Stärkung des politischen Lernprozesses zur Inklusion der Roma“).

43Bulgarien, Frankreich, Griechenland, Italien, Rumänien, die Slowakei, die Tschechische Republik und Ungarn.

44Artikel 4 Absatz 1 in allen drei Verordnungen.

45Gemäß Artikel 2 Absatz 33 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 bezeichnet der Ausdruck ‚anwendbare Ex-ante-Konditionalität‘ „einen konkreten vorab exakt definierten entscheidenden Faktor, der eine Voraussetzung für die wirksame und effiziente Verwirklichung eines spezifischen Ziels einer Investitionspriorität oder einer Priorität der Union darstellt, einen unmittelbaren und echten Bezug zur Verwirklichung dieses Ziels aufweist und sich hierauf unmittelbar auswirkt“ (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320).

46Die relevanten Bereiche für die Integration der Roma sind Wohnraum, Bildung, Gesundheit, Soziales, Beschäftigung und Sicherheit sowie Maßnahmen zur Beseitigung der Segregation.

47Ungarn.

48Rodríguez Cabrero, G.: Spain: Promoting Social Inclusion of Roma: A Study of National Policies. (Spanien: Förderung der gesellschaftlichen Teilhabe der Roma: Eine Untersuchung nationaler Strategien). Universidad de Alcalá im Auftrag der Europäischen Kommission, GD Beschäftigung, Soziales und Integration, Juli 2011.

49Davon werden den Maßnahmen im Bildungsbereich schätzungsweise 33 Milliarden Euro zugewiesen, dem Bereich Beschäftigung 34 Milliarden Euro und den Maßnahmen zur sozialen Inklusion 33 Milliarden Euro.

50Adam Kullmann: Litmus Test of Effective Use of Structural Funds, Supporting Structural Reforms of Basic Public Services to Promote Roma Inclusion (Lackmustest für die wirksame Verwendung der Strukturfonds, Unterstützung der Strukturreformen grundlegender öffentlicher Dienste für die Förderung der Roma-Integration), EStIF, 2015, S. 231.

51Delegierte Verordnung (EU) Nr. 240/2014 der Kommission.

52Im Fall Ungarns, wo in der Sitzung des Begleitausschusses kein Vertreter der Roma anwesend war, sind das Fehlen eines Vertreters und die Notwendigkeit für dessen Teilnahme Thema der Sitzung gewesen.

53Im Januar 2012 schlug die Kommission eine umfassende Reform der Datenschutzbestimmungen der EU vor, deren zentraler Bestandteil eine Datenschutz-Grundverordnung ist. Am 18. Dezember 2015 befürwortete der Ausschuss der Ständigen Vertreter die Verordnung, und am 12. Februar 2016 bestätigte der Rat diese Vereinbarung. Die Datenschutz-Grundverordnung ist ab 25. Mai 2018 anwendbar. Ein Unterschied zwischen der Richtlinie und der Verordnung zur Problematik sensibler Daten ist, dass die Definition sensibler Daten in der Verordnung auch auf genetische Daten, biometrische Daten und Daten in Bezug auf die sexuelle Ausrichtung ausgeweitet wird. Ein zweiter Unterschied ist der Wegfall des Begriffs „wichtiges öffentliches Interesse“. In der Verordnung wird auf die Ausnahmeregelung zur Verarbeitung der Daten verwiesen, die bei „Wahrnehmung einer Aufgabe […] im öffentlichen Interesse“ erforderlich ist, und die Verbindung zu der Bestimmung hergestellt, dass „Maßnahmen zum Schutz der berechtigten Interessen der betroffenen Person getroffen werden“ müssen.

54Fundación Secretariado Gitano, technisches Sekretariat des Netzwerks EURoma: Tackling Roma Needs in the 2014-2020 Structural Funds Programming Period – Guide to improve the planning process (Unterstützung von Roma im Programmplanungszeitraum 2014-2020 des Strukturfonds – Leitfaden zur Verbesserung des Planungsprozesses), Mai 2013, S. 65.

55Der Auftrag erging mit der Mitteilung der Kommission zum EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma, KOM(2011) 173 endgültig.

56Die 19 Projekte wurden über diese 16 Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen ausgewählt.

57Roma Thematic Report (Thematischer Bericht über die Roma), in Auftrag gegeben von der GD Beschäftigung, Soziales und Integration, durchgeführt im Jahr 2011. Dieser Bericht ist Bestandteil einer größeren Studie mit dem Titel Evaluation of ESF support for Enhancing Access to the Labour Market and the Social Inclusion of Migrants and Ethnic Minorities (Evaluierung der ESF-Unterstützung zum verbesserten Zugang zum Arbeitsmarkt und zur besseren sozialen Inklusion von Migranten und ethnischen Minderheiten).

58El Empleo de las personas vulnerables: una inversión social rentable (Die Beteiligung gefährdeter Personen: Eine sozial profitable Investition) – Evaluación de Impacto del Programa Operativo Plurirregional Lucha Contra la Discriminación, dirigido por Gregorio Rodríguez Cabrero, 2013 (Evaluierung der Auswirkungen des operationellen Programms mit dem Titel „Überregionaler Kampf gegen die Diskriminierung“, unter Leitung von Gregorio Rodríguez Cabrero, 2013).

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

121

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 war die Beurteilung des Ausmaßes, in dem die Strukturfonds zur Einbeziehung marginalisierter Roma-Gemeinschaften beitrugen, dadurch erschwert, dass die Ziele häufig keinen ausdrücklichen Bezug zu den Roma hatten und die ausgewählten Mitgliedstaaten infolgedessen keine zuverlässigen und vergleichbaren Informationen erfassten, was die begünstigten Roma-Angehörigen, die bereitgestellten Finanzmittel und die erzielten Fortschritte betraf. Waren Daten verfügbar, zeigte sich, dass der Beitrag der Strukturfondsprojekte zur Integration der Roma-Bevölkerung in gewissem Umfang davon abhing, ob bestimmte spezifische Faktoren für den Erfolg der Integration der Roma bei der Gestaltung des politischen Rahmens und bei der Konzeption, Auswahl und Durchführung der Projekte berücksichtigt wurden.

122

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde die Konzeption der Finanzierungsschwerpunkte verbessert und deren Kriterien überarbeitet. Auf die Integration der Roma wurde in den Rechtsvorschriften über die ESI-Fonds explizit Bezug genommen. So bezieht sich eine Investitionspriorität darauf, und Mitgliedstaaten mit länderspezifischen Empfehlungen hinsichtlich der Roma-Integration sind verpflichtet, Finanzmittel zu deren Förderung bereitzustellen. Mit dem neuen ergebnisorientierten Ansatz, der den Rechtsvorschriften über die ESI-Fonds zugrunde liegt, wird schließlich ein Rahmen für die Begleitung eingeführt, der letztendlich die Qualität der Daten, die erhoben werden können, verbessern müsste. Noch ist es jedoch zu früh, um eine aussagekräftige Beurteilung darüber abzugeben, wie dies umgesetzt wurde.

123

Trotz der erzielten Fortschritte bestehen weiterhin bestimmte Hindernisse und Dilemmata, durch die den ESI-Fonds die Maximierung ihrer Auswirkungen auf die Integration der Roma erschwert wird. Diese Schwachstellen sind im Folgenden zusammen mit Empfehlungen zu ihrer Beseitigung aufgeführt.

Fortschritte wurden erzielt, was die Ausarbeitung von Strategien auf EU-Ebene und in den Mitgliedstaaten angeht, doch waren die meisten Verbesserungen zu spät erfolgt, um Auswirkungen auf den Programmplanungszeitraum 2007-2013 zu haben

124

Die Kommission hat in den letzten zehn Jahren erhebliche Fortschritte bei der Aufstellung politischer Initiativen der EU zur Förderung der Integration der Roma gemacht. Seit 2011 hat die Kommission der Integration der Roma größere Aufmerksamkeit gewidmet und jeden Mitgliedstaat dazu aufgefordert, eine Nationale Strategie zur Integration der Roma (NRIS) auszuarbeiten und eine Nationale Roma-Kontaktstelle (NRCP) einzurichten. Dies ist jedoch zu spät erfolgt, um Auswirkungen auf die Konzeption der OP des EFRE und des ESF sowie auf die Auswahl der Projekte im Programmplanungszeitraum 2007-2013 zu haben (siehe Ziffern 29-34 und 38-40).

125

Die NRIS und später die Empfehlung des Rates von 2013 machten aus der Roma-Integration, die bislang ausschließlich auf der Ebene von politischen Konzepten behandelt wurde, eine rechtliche Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, die sich aus den fest verankerten Bestimmungen zum Schutz der Menschenrechte ableitet. Mit dieser Änderung wurde die Bekämpfung der Diskriminierung zu einem zentralen Thema, das ein Tätigwerden seitens der Mitgliedstaaten erforderte (siehe Ziffern 35-37 und 43-45).

126

Die Prüfung des Hofes ergab einige Mängel hinsichtlich dieser NRIS:

–Erstens geben die nationalen Strategien keinen Aufschluss über die Höhe der Finanzmittel, die für die Durchführung der vorgeschlagenen Maßnahmen zur Eingliederung der Roma erforderlich sind. Der für solche Maßnahmen jeweils aus dem nationalen Haushalt und, über den EFRE und den ESF, aus dem EU-Haushalt verfügbare Betrag geht daraus ebenfalls nicht hervor (siehe Ziffer 47).

–Zweitens wurde der Bekämpfung der Diskriminierung und des Antiziganismus nicht genug Aufmerksamkeit geschenkt. Keine der vom Hof untersuchten NRIS nahm auf Antiziganismus als besondere Form der Diskriminierung Bezug und auch keines der untersuchten OP. Der Hof fand so gut wie keine Projekte vor, die sich speziell mit diesem Aspekt befassten. Bislang hat die Kommission die Mitgliedstaaten nicht dazu verpflichtet, messbare Zielvorgaben in Verbindung mit der Bekämpfung der Diskriminierung festzulegen. Das Fehlen solcher Zielvorgaben bietet Spielraum für die Entstehung oder ungehinderte Fortsetzung institutioneller Diskriminierung. Dadurch kann die Wirksamkeit von Projekten zur Integration der Roma in erheblichem Maß untergraben werden, was auch die Projekte betrifft, die aus dem EU-Haushalt kofinanziert werden (siehe Ziffern 34-44 und 54).

–Drittens wurde die Notwendigkeit einer aktiven Beteiligung zivilgesellschaftlicher Organisationen, insbesondere von Vertretern der Roma-Gemeinschaft selbst, in den ausgewählten Mitgliedstaaten nicht immer berücksichtigt, als die NRIS ausgearbeitet wurden. In Anbetracht der fehlenden Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Organisationen und der Roma-Gemeinschaft in alle Phasen des Prozesses besteht das Risiko, dass die Wirksamkeit der Strategien und Projekte beeinträchtigt wird (siehe Ziffer 46).

–Schließlich wurde die Rolle der Nationalen Roma-Kontaktstellen manchmal durch ein Missverhältnis zwischen Ressourcen und Aufgaben untergraben (siehe Ziffern 48-50).

127

Seit 2012 wurden länderspezifische Empfehlungen dazu genutzt, die Aufmerksamkeit auf verschiedene Probleme zu lenken, beispielsweise auf die Segregation im Bildungswesen. Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 müssen die Mitgliedstaaten diesen Empfehlungen nachkommen, wenn sie Finanzmittel der ESI-Fonds verwenden. Des Weiteren müssen die Mitgliedstaaten gemäß der Empfehlung des Rates zur wirksamen Integration der Roma ab 2016 Daten über die Bekämpfung der Diskriminierung und des Antiziganismus vorlegen. Die sich daraus ergebenden Informationen werden der Kommission einen besseren Überblick über die Fortschritte verschaffen, die in jedem Mitgliedstaat erzielt wurden (siehe Ziffer 36).

Empfehlung 1

Bei der Überarbeitung oder Änderung ihrer Nationalen Strategien zur Integration der Roma sollten die Mitgliedstaaten

a)genaue Angaben zum Mittelvolumen machen, das für die Durchführung der in der Strategie vorgeschlagenen Maßnahmen zur Eingliederung der Roma erforderlich ist; der Betrag der für die betreffenden Maßnahmen jeweils aus dem nationalen Haushalt sowie über den EFRE und den ESF aus dem EU-Haushalt verfügbaren Finanzmittel sollte aus den Nationalen Strategien zur Integration der Roma hervorgehen; die Mitgliedstaaten sollten sich außerdem formell dazu verpflichten sicherzustellen, dass die angestrebte Umsetzung von Maßnahmen zugunsten der Integration der Roma nicht durch kurzfristige Änderungen der politischen Prioritäten gefährdet wird;

b)Indikatoren und Zielwerte aufnehmen, die sich auf die Bekämpfung der Diskriminierung oder genauer gesagt des Antiziganismus beziehen; während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 sollten diese Indikatoren auch bei der Konzipierung von Maßnahmen berücksichtigt werden, die in Übereinstimmung mit der Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse und der ethnischen Herkunft im Rahmen der ESI-Fonds zur Förderung der Eingliederung marginalisierter Roma-Gemeinschaften dienen;

c)dafür Sorge tragen, dass zivilgesellschaftliche Organisationen einschließlich Vertreter der Roma-Gemeinschaft bei der Planung und Durchführung von Maßnahmen zur Integration der Roma systematisch konsultiert und einbezogen werden;

d)die Rolle der Nationalen Roma-Kontaktstellen (NRCP) im Zusammenhang mit den Nationalen Strategien zur Integration der Roma genauer definieren und sicherstellen, dass die Befugnisse und Aufgaben der NRCP im richtigen Verhältnis zu den ihnen zur Verfügung gestellten Ressourcen stehen.

Empfehlung 2

a)Bei der Überarbeitung einschlägiger operationeller Programme sollte die Kommission sicherstellen, dass die im Rahmen der ESI-Fonds durchgeführten Maßnahmen einen integrativen Charakter aufweisen und Bestimmungen zur Bekämpfung der Segregation enthalten. Segregierende Praktiken sollten eindeutig beschrieben und ausdrücklich von der Finanzierung im Rahmen der ESI-Fonds ausgeschlossen werden (und nicht nur Erwähnung in den Erwägungsgründen finden), wobei den Bildungs- und Wohnraumprojekten in diesem Zusammenhang besondere Aufmerksamkeit zukommen sollte. Dies würde dazu beitragen, die Verknüpfung zwischen den länderspezifischen Empfehlungen und dem Einsatz der ESI-Fonds zu stärken.

b)In den Sitzungen der Begleitausschüsse der operationellen Programme sollte die Kommission die Informationen, die in den Berichten enthalten sind, welche die Mitgliedstaaten ab 2016 gemäß der Empfehlung des Rates für wirksame Maßnahmen zur Integration der Roma bereitstellen müssen, ebenso wie die Feststellungen, die sich aus diesen Informationen ergeben, voll und ganz nutzen. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die in den Berichten ermittelten Schwachpunkte mithilfe von Mitteln der ESI-Fonds und/oder Finanzmitteln der Mitgliedstaaten behoben werden (z. B. indem Mittel auf Bereiche umverteilt werden, in denen Mängel festgestellt wurden).

Integrationsmaßnahmen für Roma finden im Zeitraum 2014-2020 gegenüber 2007-2013 mehr Berücksichtigung

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Trotz der mangelnden Schwerpunktsetzung auf die Integration der Roma im Programmplanungszeitraum 2007-2013 wurde in den ausgewählten OP auf die Notwendigkeit Bezug genommen, die Eingliederung der Roma-Bevölkerung zu fördern. Gleichermaßen wurde in den meisten der geprüften Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen Bezug auf die Roma als Zielgruppe genommen oder auf die Notwendigkeit, die Eingliederung der Roma in die Gesellschaft zu fördern. Im Allgemeinen war die Konzeption des EFRE und des ESF im Programmplanungszeitraum 2007-2013 jedoch kaum für Maßnahmen zur Eingliederung der Roma geeignet: Die OP umfassten wenige Roma-spezifische Indikatoren, und in den geprüften Aufrufen zur Einreichung von Vorschlägen waren, obwohl die marginalisierte Roma-Bevölkerung oft als Zielgruppe festgelegt war, keine Verfahren für die Auswahl vorgesehen, die den spezifischen Anforderungen bei Roma-Projekten gerecht werden, wie etwa die Verwendung der Best-Practice-Kriterien zur Integration der Roma (beispielsweise die zehn Gemeinsamen Grundprinzipien des Rates) oder die Finanzierung langfristiger Projekte. Finanzinformationen zu der für die Roma-Integration bereitgestellten Unterstützung waren für keines der OP des EFRE und des ESF, die vom Hof untersucht wurden, verfügbar (siehe Ziffern 59, 61-65 und 96).

129

Einige dieser Mängel wurden für den Zeitraum 2014-2020 ausgeräumt. Insbesondere wird in den Rechtsvorschriften über die ESI-Fonds ausdrücklich auf die Integration der Roma Bezug genommen, und spezifische Finanzierungsschwerpunkte wurden überarbeitet. Auf der Grundlage der jüngsten Angaben, die von der Kommission bereitgestellt wurden, ist davon auszugehen, dass rund 1,5 Milliarden Euro für Maßnahmen zur Verfügung stehen werden, die auf marginalisierte Gemeinschaften (wie die Roma) ausgerichtet sind. Weitere Verbesserungen bestehen in der Unterbreitung länderspezifischer Empfehlungen mit Bezug zu den Roma und der besseren Ausrichtung des Rahmens der ESI-Fonds auf politische Prioritäten der EU (einschließlich derjenigen zur Integration der Roma), im Vorliegen gemeinsamer Indikatoren, die für die Programme zur Integration der Roma relevant sind, oder in der Erstellung von Leitlinien durch die Kommission, wie etwa über die Verwendung der Finanzmittel der ESI-Fonds zur Bekämpfung der räumlichen und schulischen Segregation. Außerdem sind Mitgliedstaaten mit länderspezifischen Empfehlungen, die sich auf die Integration der Roma beziehen, dazu verpflichtet, Finanzmittel aus dem EFRE und dem ESF zu deren Förderung zu verwenden (siehe Ziffern 66-83 und 92-94).

130

Der Hof vertritt jedoch die Ansicht, dass sowohl auf Kommissionsebene als auch auf der Ebene der Mitgliedstaaten Bemühungen erforderlich sind, um sicherzustellen, dass diese Änderungen auch zu Projekten führen, die einen besseren Beitrag zur Integration der Roma in der Praxis leisten. Dies trifft vor allem auf die Kriterien zu, die herangezogen werden, um die besten Projekte für die Eingliederung der Roma auszuwählen, und auf die Begleitungssysteme der OP für den Zeitraum 2014-2020 (siehe Ziffern 88-89 und 92-94).

131

Ferner verhindert die Art und Weise, wie die ESI-Fonds und insbesondere der ESF aufgebaut sind, dass die Auswirkungen in Bezug auf die Eingliederung der Roma in die Gesellschaft maximiert werden. Die Indikatoren, die für die Zuweisung der Finanzmittel der ESI-Fonds an die Mitgliedstaaten verwendet werden, tragen den Unterschieden in der derzeitigen Situation der Roma-Bevölkerung nicht Rechnung (siehe Ziffern 60 und 75).

Empfehlung 3

Die Mitgliedstaaten sollten die Best-Practice-Kriterien zur Integration der Roma (wie etwa die zehn Gemeinsamen Grundprinzipien des Rates) heranziehen, wenn sie zur Einreichung von Vorschlägen auffordern und Projekte auswählen. Sofern angemessen, sollten Aufrufe organisiert werden, um langfristige Projekte zugunsten marginalisierter Roma-Gemeinschaften auszuwählen. Schließlich sollte die Zuteilung von Mitteln der ESI-Fonds möglichst vorbehaltlich der Nachhaltigkeit der Projekte erfolgen, ohne eine weiterführende Finanzierung durch die EU nach deren Abschluss. Diese Aspekte sollten auch bei Änderungen der operationellen Programme für 2014-2020 berücksichtigt werden.

Empfehlung 4

Die Kommission sollte im nächsten Programmplanungszeitraum oder bei der Überarbeitung der operationellen Programme sicherstellen, dass die Ziele zur Integration der Roma, die Bestandteil der Nationalen Strategien zur Integration der Roma sind, gegebenenfalls auf allen operationellen Ebenen des Rahmens für die ESI-Fonds Berücksichtigung finden. In diesem Zusammenhang sollte sie dafür sorgen, dass die Daten zuverlässig erhoben werden, damit zwischen einzelnen Projekten und auf allen Verwaltungsebenen Fortschritte begleitet und bewertet werden können.

Empfehlung 5

Die Mitgliedstaaten sollten die in den Rechtsvorschriften zu den ESI-Fonds aufgestellten gemeinsamen Output- und Ergebnisindikatoren gegebenenfalls mit Roma-spezifischen Indikatoren ergänzen. Diese Indikatoren sollten mit den in den Nationalen Strategien zur Integration der Roma aufgeführten Indikatoren abgestimmt werden und anschließend bei der Begleitung der operationellen Programme für 2014-2020 zur Anwendung kommen. Sie könnten auf den von der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte im Jahr 2016 entwickelten Indikatoren aufbauen.

Empfehlung 6

Die Mitgliedstaaten sollten im Hinblick auf die Vorbereitungen für den nächsten Programmplanungszeitraum in Erwägung ziehen, gemeinsam darauf hinzuwirken, Rechtssicherheit bezüglich des Einsatzes des ESF zur Förderung von Maßnahmen der sozialen Inklusion auch ohne Vorliegen eines Bezugs zur Beschäftigung herzustellen. Die Beseitigung der Rechtsunsicherheit würde es den Mitgliedstaaten erleichtern, den ESF uneingeschränkt für die Zwecke der sozialen Inklusion, auch über Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung, zu nutzen.

Empfehlung 7

Die Kommission sollte in Betracht ziehen, Änderungen an den Rechtsvorschriften der ESI-Fonds vorzuschlagen, um sicherzustellen, dass bei der Verteilung der Mittel unter den verschiedenen Mitgliedstaaten ab dem Programmplanungszeitraum, der mit dem Jahr 2020 beginnt, bestimmte Indikatoren der sozialen Inklusion berücksichtigt werden, insbesondere der Anteil marginalisierter Gruppen, wie etwa die Roma, innerhalb der Bevölkerung. Sie sollte dafür Sorge tragen, dass alle den Mitgliedstaaten infolge dieser Änderung zur Verfügung gestellten zusätzlichen ESF-Mittel für den spezifischen Zweck vorgesehen werden, marginalisierte Gemeinschaften zu unterstützen.

Die meisten Projekte wurden wie geplant durchgeführt, aber die Best-Practice-Kriterien, die zur erfolgreichen Eingliederung der Roma beitragen, kamen nicht immer zur Anwendung, und die Begleitung der Projektleistung war schwierig

132

Bei den meisten der im Zuge der Prüfung untersuchten EFRE- und ESF-Projekte wurden die allgemeinen Ziele, die sich vielfach jedoch nicht speziell auf die Roma-Bevölkerung bezogen, erreicht. Ferner kam der Hof zu dem Schluss, dass Projekte, bei denen Auswahl und Durchführung entsprechend der vom Rat angenommenen Best-Practice-Kriterien (den sogenannten Gemeinsamen Grundprinzipien für die Einbeziehung der Roma) erfolgten, eher geeignet waren, wirksam zur Integration der Roma-Bevölkerung beizutragen (siehe Ziffern 104-115).

133

Überdies stellte der Hof fest, dass die Begleitung der bei Projekten zur Roma-Integration erzielten Fortschritte schwierig war, hauptsächlich wegen Schwachstellen in Bezug auf die Verfügbarkeit und Qualität der Daten zu beteiligten Roma-Angehörigen. Dieser Mangel an umfassenden und soliden Daten ist nicht nur hinsichtlich der Projekte ein Problem, sondern auch für die Politikgestaltung auf nationaler und EU-Ebene. Sofern nicht umgehend Maßnahmen ergriffen werden, wird sich an dieser Situation im Zeitraum 2014-2020 nichts ändern (siehe Ziffern 51, 84-94 und 117-120).

Empfehlung 8

a)Die Kommission sollte in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten gemeinsame Methoden entwickeln, die es gestatten, relevante Daten zur Roma-Bevölkerung zu erheben, damit deren Eingliederung in die Gesellschaft entsprechend den nationalen Rechtsrahmen und den EU-Rechtsvorschriften einschließlich bestehender möglicher Ausnahmeregelungen verfolgt werden kann. Dies sollte spätestens bei der Vorbereitung des nächsten Programmplanungszeitraums erfolgen.

b)Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten dazu ermuntern, im Einklang mit den nationalen Rechtsrahmen und den EU-Rechtsvorschriften einschließlich bestehender möglicher Ausnahmeregelungen innerhalb der kommenden zwei Jahre umfassende statistische Daten zur ethnischen Herkunft zu erheben. Eurostat könnte entsprechende Fragen in Erhebungen aufnehmen, wie etwa in die Erhebung über die Arbeitskräfte und in die Statistik der Europäischen Union über Einkommen und Lebensbedingungen.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Herrn Henri GRETHEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 4. Mai 2016 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhänge

Anhang I

Untersuchte operationelle Programme

Mitgliedstaat
Operationelles Programm 2007-2013
Operationelles Programm 2014-2020

Bulgarien
2007BG161PO001 OP „Regionale Entwicklung“ (EFRE)
2007BG051PO001 OP „Entwicklung der Humanressourcen“ (ESF)
2014BG16RFOP001 OP „Regionen im Wachstum“ (EFRE)
2014BG05M9OP001 OP „Entwicklung der Humanressourcen“ (ESF)
2014BG05M2OP001 OP „Intelligente Bildung für nachhaltiges Wachstum“ (ESF)

Ungarn
2007HU05UPO001 OP „Soziale Erneuerung“ (ESF)
2014HU16M0OP001 OP „Wirtschaftsentwicklung und Innovation“ (operationelles Multifondsprogramm, ESF und EFRE)
2014HU05M2OP001 OP „Entwicklung der Humanressourcen)“(operationelles Multifondsprogramm, ESF und EFRE)

Rumänien
2007RO051PO001 Sektorbezogenes OP für die Entwicklung von Humanressourcen (ESF)
2007RO161PO001 Regionales OP (EFRE)
2014RO05M9OP001 OP für Humankapital (ESF)
2014RO16RFOP002 Regionales OP (EFRE)

Spanien
2007ES05UP0002 OP „Bekämpfung der Diskriminierung“ (ESF)
2007ES051P0005 Regionales OP „ESF 2007-2013 Andalusien“
2014ES05SFOP012P „Social Inclusion and Social Economy“ (Soziale Inklusion und Sozialwirtschaft) (ESF)
2014ES05SFOP022 Regionales OP „ESF 2014-2020 Andalusien“ (ESF)

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang II

Verwaltungsstellen der Strukturfonds in den besuchten Mitgliedstaaten

Bulgarien
ESF
EFRE

Projekt 1
Projekt 2
Projekt 3
Projekt 4
Projekt 5

Verwaltungsbehörde
ESF-Verwaltungsbehörde
(Ministerium für Arbeit und Soziales)
EFRE-Verwaltungsbehörde
(Ministerium für regionale Entwicklung und öffentliche Arbeiten)

Zwischengeschaltete Stelle
Nicht zutreffend, da die Verwaltungsbehörde der Begünstigte ist
Ministerium für Bildung und Wissenschaft
Öffentliche Stelle
(Agentur für Sozialfürsorge)
Öffentliche Stelle
(Agentur für Sozialfürsorge)
Für dieses OP des EFRE sind keine zwischengeschalteten Stellen vorgesehen

Begünstigter des Projekts
Ministerium für Arbeit und Soziales
Nichtregierungsorganisation
Öffentliche Stelle
(Gemeinde Dupnitsa)
Gesundheitsministerium
Öffentliche Stelle
(Gemeinde Devnya)

Ungarn
ESF

Projekt 6
Projekt 7
Projekt 8
Projekt 9
Projekt 10

Verwaltungsbehörde
ESF-Verwaltungsbehörde
(Ministerium für Humanressourcen)

Zwischengeschaltete Stelle
nicht vorhanden

Begünstigter des Projekts
Ministerium für nationale Wirtschaft
Öffentliche Stelle
(Justizvollzugsanstalt Balassagyarmati)
Öffentliche Stelle
(Gemeinde Ózd)
Nichtregierungsorganisation

Rumänien
ESF
EFRE

Projekt 11
Projekt 12
Projekt 13
Projekt 14
Projekt 15

Verwaltungsbehörde
ESF-Verwaltungsbehörde
(Ministerium für EU-Finanzmittel)
EFRE-Verwaltungsbehörde
(Ministerium für regionale Entwicklung und öffentliche Verwaltung)

Zwischengeschaltete Stelle
Regionale (Nordwesten) zwischengeschaltete Stelle
(Abteilung des Ministeriums für Arbeit)
Regionale (Bukarest) zwischengeschaltete Stelle
(Abteilung des Ministeriums für Arbeit)
Ministerium für Bildung
(als zwischengeschaltete Stelle fungierend)
Regionale (Nordwesten) zwischengeschaltete Stelle
(Abteilung des Ministeriums für Arbeit)
Regionale (Nordwesten) zwischengeschaltete Stelle
(Abteilung des Ministeriums für regionale Entwicklung und öffentliche Verwaltung)

Begünstigter des Projekts
Nichtregierungsorganisation
Öffentliche Stelle
(Nationalen Agentur für die Roma)
Öffentliche Stelle
(Sozialdienst der Gemeinde Baia Mare)

Spanien
ESF (OP zur Bekämpfung der Diskriminierung)
ESF (OP Andalusien)

Projekt 16
Projekt 17
Projekt 18
Projekt 19

Verwaltungsbehörde
ESF-Verwaltungsbehörde
(Ministerium für Arbeit und soziale Sicherheit)

Zwischengeschaltete Stelle
Stiftung
Regionale zwischengeschaltete Stelle
(Junta de Andalucia)

Begünstigter des Projekts
Nichtregierungsorganisation

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang III

Gemeinsame Grundprinzipien für die Einbeziehung der Roma

Die zehn Gemeinsamen Grundprinzipien wurden im Jahr 2009 auf der ersten Tagung der Europäischen Plattform für die Einbeziehung der Roma in Prag erörtert. Sie wurden dann als Anhang in die Schlussfolgerungen der Tagung des Europäischen Rates (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) vom 8. Juni 2009 aufgenommen.

1.Konstruktive, pragmatische und nichtdiskriminierende Strategien

Die Strategien zur Einbeziehung der Roma berücksichtigen und verwirklichen die zentralen Werte der Europäischen Union wie Menschenrechte und die Menschenwürde, Nichtdiskriminierung und Chancengleichheit sowie wirtschaftliche Entwicklung. Die Strategien zur Einbeziehung der Roma sind in die allgemeinen politischen Konzepte integriert, insbesondere in den Bereichen Bildung, Beschäftigung, Soziales, Wohnraum, Gesundheit und Sicherheit. Ziel dieser Strategien ist es, den Roma wirkliche Chancengleichheit in den Gesellschaften der Mitgliedstaaten zu verschaffen.

2.Gezielte Strategien ohne ausschließenden Charakter

Eine expliziter Zuschnitt auf die Roma ohne ausschließenden Charakter ist für die Integrationsinitiativen wesentlich. Zielgruppe ist daher die Roma-Bevölkerung, ohne jedoch andere Bevölkerungsgruppen auszuschließen, die in einer ähnlichen wirtschaftlichen und sozialen Situation leben. Somit stehen die auf die Roma zugeschnittenen Maßnahmen nicht außerhalb der breiter angelegten politischen Initiativen. Darüber hinaus sind gegebenenfalls die voraussichtlichen Auswirkungen weiter gefasster Konzepte und Entscheidungen auf die soziale Eingliederung der Roma zu berücksichtigen.

3.Interkultureller Ansatz

Es ist ein interkultureller Ansatz erforderlich, der die Roma und Menschen mit anderem ethnischen Hintergrund gemeinsam erfasst. Für eine wirksame Kommunikation und Politik ist es wesentlich, dass interkulturelles Lernen und interkulturelle Kompetenzen gefördert werden. Die Bekämpfung von Vorurteilen und Klischees ist ebenfalls unerlässlich.

4.Gesellschaftliche Teilhabe

Sämtliche Eingliederungsstrategien zielen darauf ab, die Roma in die bestehenden gesellschaftlichen Strukturen (Bildungseinrichtungen, Arbeits- und Wohnungsmärkte) einzubeziehen. Dort, wo nach wie vor teilweise oder vollständig getrennte Bildungssysteme oder abgegrenzte Siedlungen bestehen, müssen die Strategien zur Einbeziehung der Roma darauf ausgerichtet sein, diese Situation zu beseitigen. Die Herausbildung künstlicher und separater Arbeitsmärkte speziell für Roma ist zu vermeiden.

5.Bewusstsein für die Gleichstellungsdimension

Bei den politischen Initiativen zur Einbeziehung der Roma ist den Bedürfnissen und Lebensumständen der Roma-Frauen Rechnung getragen werden. Es geht dabei um Fragen wie die Mehrfachdiskriminierung und Probleme des Zugangs zu Gesundheitsdiensten und Unterstützungsleistungen für Kinder, aber auch um häusliche Gewalt und Ausbeutung.

6.Übernahme bewährter Konzepte

Es ist von zentraler Bedeutung, dass die Mitgliedstaaten aus eigenen Erfahrungen bei der Konzeption von Initiativen zur Einbeziehung der Roma lernen und diese Erfahrungen mit anderen Mitgliedstaaten teilen. Die Entwicklung, Durchführung und Überwachung der Strategien zur Einbeziehung der Roma müssen auf einer soliden Grundlage regelmäßig erhobener sozioökonomischer Daten basieren. Beispiele für Konzepte zur sozialen Eingliederung anderer gefährdeter Gruppen – sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU – und die dabei gewonnenen Erfahrungen werden gegebenenfalls auch berücksichtigt.

7.Nutzung von EU-Instrumenten

Bei der Entwicklung und Durchführung ihrer Konzepte zur Eingliederung der Roma müssen die Mitgliedstaaten die Instrumente der Europäischen Union in vollem Umfang nutzen, einschließlich der rechtlichen Instrumente (Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse, Rahmenbeschluss zu Rassismus und Fremdenfeindlichkeit), der finanziellen Instrumente (Europäischer Sozialfonds, Europäischer Fonds für regionale Entwicklung, Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums, Heranführungsinstrument) und der Instrumente zur Koordinierung (offene Methode der Koordinierung). Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass die Verwendung der Finanzierungsinstrumente mit den genannten Gemeinsamen Grundprinzipien im Einklang steht, und im Zusammenhang mit der Bewertung von Konzepten und Projekten das Expertenwissen innerhalb der Europäischen Kommission nutzen. Auf Expertenebene wird die gegenseitige Begutachtung (Peer review) und die Weitergabe bewährter Vorgehensweisen auch durch EURoma (Europäisches Netz für soziale Eingliederung und Roma im Rahmen der Strukturfonds) erleichtert.

8.Einbindung der regionalen und lokalen Behörden

Konzeption, Ausarbeitung, Durchführung und Bewertung der Initiativen zur Einbeziehung der Roma durch die Mitgliedstaaten sollten in enger Zusammenarbeit mit den regionalen und lokalen Behörden erfolgen. Diese Behörden spielen bei der praktischen Umsetzung der Konzepte eine Schlüsselrolle.

9.Einbindung der Zivilgesellschaft

Konzeption, Ausarbeitung, Durchführung und Bewertung der Initiativen zur Einbeziehung der Roma durch die Mitgliedstaaten sollten in enger Zusammenarbeit mit den Akteuren der Zivilgesellschaft, wie etwa Nichtregierungsorganisationen, Sozialpartnern und Universitäten/Forschern erfolgen. Die Einbindung der Zivilgesellschaft wird sowohl für die Mobilisierung von Expertenwissen und die Verbreitung des Wissens, das für die Förderung der öffentlichen Debatte und die Förderung der Rechenschaftspflicht während des politischen Prozesses erforderlich ist, als wesentlich erachtet.

10.Aktive Beteiligung der Roma

Die Wirksamkeit der Konzepte steigt mit der Beteiligung der Roma-Bevölkerung in allen Phasen des Prozesses. Diese Beteiligung muss sowohl auf nationaler wie auch auf europäischer Ebene stattfinden, indem Experten und Amtsträger der Roma Fachwissen beisteuern und indem verschiedene Roma-Interessengruppen zur Konzipierung, Durchführung und Bewertung der politischen Initiativen gehört werden. Es ist von zentraler Bedeutung, dass die Eingliederungspolitik auf Offenheit und Transparenz beruht und schwierige Fragen oder Tabuthemen in angemessener und wirksamer Weise aufgreift. Wesentlich sind ferner die umfassende Beteiligung der Roma-Bevölkerung am öffentlichen Leben, die Förderung ihres Bürgersinns und die Entwicklung ihrer Humanressourcen.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

II

Die Kommission weist darauf hin, dass neben den der Investitionspriorität 9.2 des ESF zugewiesenen 1,5 Mrd. EUR weitere Finanzmittel zur Inklusion der Roma über eine Reihe weiterer Investitionsprioritäten (IP) des ESF und des EFRE bereitgestellt werden.

IV

Die Kommission erinnert daran, dass es sich bei der Nichtdiskriminierung um einen horizontalen Grundsatz handelt, der bei der Erarbeitung und Umsetzung der Partnerschaftsvereinbarungen und der operationellen Programme (OP) im Rahmen der ESI-Fonds zu berücksichtigen ist (wie in Artikel 7 der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Dachverordnung) niedergelegt).

Gemäß dem Partnerschaftsgrundsatz im Sinne der Dachverordnung (Artikel 5) und dem Europäischen Verhaltenskodex müssen die relevanten Partner in die Gestaltung und Durchführung der Partnerschaftsvereinbarungen und der operationellen Programme (sowie in die Begleitausschüsse nach Artikel 48 der Dachverordnung) im Rahmen des ESF und des EFRE eingebunden werden.

V

Die Kommission weist darauf hin, dass sie die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die geteilte Mittelverwaltung unterstützt, um sicherzustellen, dass die für den Zeitraum 2014-2020 eingeführten Änderungen zur Folge haben, dass die Projekte einen besseren Beitrag zur Integration der Roma liefern, beispielsweise bewertet sie, inwieweit die relevanten Ex-ante-Konditionalitäten erfüllt werden, gibt Leitlinien aus oder berät in den Begleitausschüssen.

VI

Die Kommission räumt ein, dass die Überwachung des wirksamen Beitrags EU-finanzierter Projekte zur Integration der Roma aufgrund objektiver rechtlicher Hindernisse bei der Erhebung von Daten zur ethnischen Zugehörigkeit eine Herausforderung darstellt; gleichermaßen führt die Anwendung gezielter Strategien ohne ausschließenden Charakter häufig dazu, dass Roma nicht die einzige Gruppe sind, die von der Unterstützung für Randgruppen profitieren.

Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass im Zeitraum 2014-2020 die Überwachung der Integration der Roma aufgrund der Investitionspriorität 9.2 des ESF, der betreffenden spezifischen Ziele der operationellen Programme des ESF und des EFRE sowie durch die Verwendung des auf Teilnehmer bezogenen gemeinsamen Outputindikators für ESF-Investitionen und von programmspezifischen Indikatoren und Zielvorgaben deutlich verbessert wird.

Empfehlung 1

Die Kommission stellt fest, dass sich die Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet.

Empfehlung 1 a)

Die Kommission erinnert daran, dass der Umfang der Mittel aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds oder ESIF) zur Unterstützung von auf marginalisierte Gemeinschaften (wie die Roma) ausgerichteten Maßnahmen lediglich als Richtwert betrachtet werden kann, da die Mitgliedstaaten Finanzdaten nur dann vorlegen müssen, wenn die ESF-Investitionspriorität 9.2 ausgewählt wurde und/oder wenn spezifische Ziele, Zielvorgaben oder Indikatoren für andere relevante thematische Ziele für die Unterstützung im Rahmen des ESF und des EFRE festgelegt wurden.

Empfehlung 1 b)

Die Kommission betont, dass, wenn die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Dachverordnung) eine allgemeine Ex-ante-Konditionalität über die Nichtdiskriminierung für alle ESI-Fonds enthält, sich die Bewertung der Erfüllung dieser Konditionalität auf die in den Verordnungen über die ESI-Fonds festgelegten Kriterien beschränken soll. Außerdem sollte bei der Entscheidung über die spezifischen und angemessenen politischen Maßnahmen – darunter auch über den Inhalt von Strategien – im Rahmen der nationalen und regionalen Zuständigkeiten das Subsidiaritätsprinzip berücksichtigt werden.

Von den Mitgliedstaaten wurde erwartet, dass sie bei Auswahl der ESF-Investitionspriorität 9.3 zur Bekämpfung aller Formen von Diskriminierung und zur Förderung der Chancengleichheit („Combating all forms of discrimination and promoting equal opportunities“) spezifische Ziele und Zielvorgaben in ihre OP aufnehmen. Dies gilt insbesondere für Mitgliedstaaten mit länderspezifischen Empfehlungen (CSR) auf diesem Gebiet.

Empfehlung 1 c)

Artikel 5 der Dachverordnung besagt, dass relevante Stellen, die die Zivilgesellschaft vertreten, Teil der Partnerschaft sind und nach dem Ansatz der Steuerung auf mehreren Ebenen einzubeziehen sind. Im Einklang mit Artikel 5 Absatz 2 der Dachverordnung sind Partner u. a. in die Ausarbeitung der Partnerschaftsvereinbarungen und während der gesamten Vorbereitung und Umsetzung der Programme einzubinden.

Empfehlung 2 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, ist der Auffassung, dass die Empfehlung auf der Ebene der operationellen Programme umgesetzt werden sollte und betont, dass sie bereits Schritte in diese Richtung unternimmt.

Wie in Ziffer 38 dargelegt, hat die Kommission im Jahr 2015 Dokumente mit thematischen Leitlinien und einen Leitfaden für Mitgliedstaaten zur Verwendung der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds bei der Bekämpfung der schulischen und räumlichen Segregation herausgegeben. Die Mitgliedstaaten sind aufgerufen, dem Leitfaden bei der Programmplanung und -durchführung zu folgen, um die Segregation von marginalisierten Gemeinschaften, einschließlich der Roma, im Hinblick auf Bildung und Wohnungsraum zu verhindern und zu bekämpfen.

Der Kommission ist vollständig bewusst, dass eine wirksame Durchführung vor Ort von großer Bedeutung ist. Daher werden von der Kommission Sachverständige beauftragt, die die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Leitfadens unterstützen sollen, wobei der Fokus vor allem auf der Tschechischen Republik, der Slowakei, Ungarn, Rumänien und Bulgarien liegt.

Generell sollten die Mitgliedstaaten eine Umverteilung von Mitteln und eine Änderung der operationellen Programme (OP) in die Wege leiten.

Empfehlung 2 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und ist der Auffassung, dass sie bereits Schritte in diese Richtung unternimmt.

Die Kommission wird die Informationen aus den nationalen Fortschrittsberichten (einschließlich der Informationen aus den Sitzungen des Begleitausschusses) in vollem Umfang nutzen, um die Mitgliedstaaten dazu aufzufordern und darin zu bestärken, ihre im Rahmen der ESI-Fonds unterstützten Maßnahmen bei Bedarf zu verstärken, damit den in Bezug auf die Roma ermittelten Herausforderungen besser Rechnung getragen wird. Im Anschluss an diese Diskussion können die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 30 Absatz 1 der Dachverordnung Ersuchen zur Änderung der operationellen Programme einreichen.

Des Weiteren merkt die Kommission an, dass sie im Einklang mit Artikel 23 Absatz 1 Buchstabe a der Dachverordnung im Rahmen ihrer Befugnisse die Mitgliedstaaten nur zur Überarbeitung ihrer OP in Bezug auf diejenigen Roma-spezifischen Herausforderungen auffordern kann, die in den länderspezifischen Empfehlungen ermittelt wurden, und sofern zur Bewältigung dieser Herausforderungen eine Umverteilung von Mitteln notwendig ist.

Empfehlung 3

Die Kommission stellt fest, dass sich die Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet.

Auf die mögliche Finanzierung nachhaltiger Maßnahmen zur wirksamen Unterstützung der Integration der Roma wird in den Verordnungen über die ESI-Fonds auf unterschiedliche Weise eingegangen.

Erstens sind während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 langfristige Maßnahmen (über sieben Jahre) möglich, und die Länge etwaiger Projekte sollte den geplanten Zielen entsprechen.

Zweitens enthält die Verordnung über den ESF mit dem gemeinsamen Outputindikator und dem gemeinsamen Indikator für längerfristige Ergebnisse einen Rahmen zur besseren Verfolgung positiver Resultate im Hinblick auf die Inklusion marginalisierter Gruppen (zu denen auch die Roma gehören). Diese Indikatoren sollen dazu beitragen, die Nachhaltigkeit der aus dem ESF finanzierten Maßnahmen zugunsten marginalisierter Roma-Gemeinschaften zu fördern.

Drittens sollten die Mitgliedstaaten bei Infrastrukturprojekten, die über den EFRE finanziert werden – was für jeden Sektor der Fall ist – bedenken, wie die Nachhaltigkeit des Projekts, in Fällen, in denen dies ausschlaggebend ist, nach Abschluss des Projekts sichergestellt werden kann (z. B. Erhaltung).

Empfehlung 4

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und wird diese soweit wie möglich im nächsten Programmplanungszeitraum berücksichtigen.

Was den Finanzierungszeitraum 2014-2020 betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass die Ziele zur Integration der Roma bereits im Rahmen der ESI-Fonds durch die Konzeption der operationellen Programme für die Mitgliedstaaten widergespiegelt wurden, in denen die Roma-spezifische Ex-ante-Konditionalität anwendbar ist.

Die Initiative für die Überarbeitung der operationellen Programme liegt größtenteils bei den Mitgliedstaaten. Nach der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Dachverordnung) sind die von einem Mitgliedstaat eingereichten Änderungsersuchen zu Programmen ordnungsgemäß zu begründen, und in ihnen ist insbesondere darzulegen, wie sich die Änderungen am Programm voraussichtlich auf das Erreichen der Unionsstrategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum und die spezifischen, im Programm definierten Ziele auswirken werden.

Innerhalb des Rechtsrahmens für 2014-2020, der Gegenstand der Prüfungen ist, ist die Verwaltungsbehörde des relevanten operationellen Programms verpflichtet, ein System einzurichten, in dem die u. a. für Begleitungs- und Bewertungszwecke aller Vorhaben benötigten Daten in elektronischer Form aufgezeichnet und gespeichert werden können. Dies bezieht sich auf Finanzdaten sowie auf Outputs und Ergebnisse.

Empfehlung 5

Die Kommission stellt fest, dass sich die Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet, und weist darauf hin, dass, abgesehen von den in einigen Mitgliedstaaten bestehenden rechtlichen Einschränkungen bei der Erhebung von Daten zur ethnischen Zugehörigkeit, alle Roma-spezifischen Indikatoren der Datenschutzregelung (Artikel 8 der Richtlinie 95/46/EG) für sogenannte sensible Daten unterliegen. Personen haben das Recht, ihre Einwilligung zur Erhebung von Daten zu verweigern. Daher beruhen die Daten über die Zahl der Roma, die an den über die ESI-Fonds finanzierten Maßnahmen teilnehmen, meistens auf eigenen Angaben.

Empfehlung 6

Die Kommission stellt fest, dass sich die Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet.

Die Kommission betont jedoch, dass die vollständige Umsetzung dieser Empfehlung bezüglich der möglichen Finanzierung von Maßnahmen zur sozialen Inklusion aus dem ESF, für die kein direkter Bezug zu Beschäftigung besteht, eine Änderung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erfordern würde, um den Auftrag des ESF nach Artikel 162 AEUV zu ändern.

Des Weiteren vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Verordnung über den ESF in ihrer gegenwärtigen Fassung und gemäß ihrer Auslegung im Einklang mit Artikel 162 AEUV bereits eine zuverlässige rechtliche Grundlage bietet, um im Rahmen des thematischen Ziels der sozialen Inklusion auf die Integration der Roma eingehen zu können.

In diesem Zusammenhang können über den ESF Maßnahmen zur Integration der Roma finanziert werden, unter der Voraussetzung, dass diese Teil eines integrierten Maßnahmenpakets sind, das dem Ziel dient, Roma, selbst mittelbar, näher an den Arbeitsmarkt heranzuführen.

Diese rechtliche Auslegung der Förderfähigkeit von Maßnahmen zur Integration der Roma im Rahmen des ESF wurde den Mitgliedstaaten im November 2015 mitgeteilt.

Die Kommission ist daher der Auffassung, dass keine Rechtsunsicherheit besteht.

Empfehlung 7

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und wird im Zusammenhang mit der Vorbereitung des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens bei der Untersuchung der Kriterien für die Mittelzuweisung auf die Rolle achten, die den Herausforderungen der sozialen Inklusion zukommen sollte; außerdem wird sie mehr Gewicht auf eine gezieltere Ausrichtung von Mitteln zur Unterstützung marginalisierter Gemeinschaften legen.

Empfehlung 8 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu.

Die Kommission ist stets zur Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten bereit. Doch angesichts der unterschiedlichen Situation und der Vielfalt der Ansätze in den einzelnen Mitgliedstaaten sowie der Notwendigkeit zur Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips erachtet die Kommission die Entwicklung einer gemeinsamen Methodik auf diesem Gebiet als nicht durchführbar oder angemessen.

Empfehlung 8 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu, da sie der Auffassung ist, dass dieser Punkt nach dem Subsidiaritätsprinzip dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlassen werden sollte.

Des Weiteren plant die Kommission nicht, statistische Daten zur ethnischen Zugehörigkeit in die Erhebung über die Arbeitskräfte und in die Gemeinschaftsstatistik über Einkommen und Lebensbedingungen aufzunehmen. Die Erhebung statistischer Daten über die Roma-Bevölkerung ist in technischer sowie in rechtlicher Hinsicht äußerst schwierig und zudem mit hohen Kosten verbunden.

Einleitung

12

Die Kommission weist darauf hin, dass neben den der Investitionspriorität 9.2 des ESF zugewiesenen 1,5 Mrd. EUR weitere Finanzmittel zur Inklusion der Roma über eine Reihe weiterer Investitionsprioritäten des ESF und des EFRE bereitgestellt werden.

Bemerkungen

30

Im Zeitraum 2007-2013 wurde in der Verordnung über den ESF ein Mainstream-Ansatz verfolgt, der nicht speziell auf die Roma, sondern allgemeiner auf benachteiligte Gruppen abzielte. Somit wurde die Integration der Roma durch die Priorität „Verbesserung der sozialen Eingliederung von benachteiligten Personen“ abgedeckt.

Einige Mitgliedstaaten haben sich sogar dafür entschieden, im Rahmen der auf die Strukturfonds bezogenen Programmplanung für den Zeitraum 2007-2013 die Integration der Roma ausdrücklich in ihren nationalen strategischen Rahmenplan aufzunehmen.

34

Die Kommission merkt an, dass im EU-Rahmen ausdrücklich Folgendes bescheinigt wird: „Zunächst müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Roma nicht diskriminiert, sondern wie alle anderen EU-Bürger behandelt werden und alle in der EU-Grundrechtecharta verankerten Rechte gleichberechtigt ausüben können.“ Die Gleichbehandlung ist demnach ein horizontaler Grundsatz und wird als Grundvoraussetzung für die wirksame Integration der Roma angesehen. Während EU-Organe und Mitgliedstaaten gemeinsam für die Verbesserung der sozialen Inklusion der Roma verantwortlich sind, indem sie alle Instrumente und politischen Konzepte im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeit nutzen, fällt die Verbesserung der Situation marginalisierter Bevölkerungsgruppen nach dem Subsidiaritätsprinzip in erster Linie in den Verantwortungs- und Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten.

39

Partnerschaft in Verbindung mit dem Ansatz der Steuerung auf mehreren Ebenen ist ein seit langem bestehender zentraler Grundsatz der geteilten Mittelverwaltung (der auch in früheren Programmplanungszeiträumen Anwendung fand) und ist ebenfalls in Artikel 5 der Dachverordnung festgeschrieben, der Regelungen für die ESI-Fonds für den Zeitraum 2014-2020 festlegt. Der mit einer delegierten Verordnung der Kommission angenommene Verhaltenskodex unterstützt die Mitgliedstaaten bei der Organisation von Partnerschaften und geht auf eine Reihe praktischer Aspekte ein, beispielsweise repräsentativer Charakter der ausgewählten Partner, Auswahlverfahren, verfahrenstechnische Anforderungen zur Gewährleistung einer rechtzeitigen, sinnvollen und transparenten Konsultation der Partner sowie Grundsatz der Vertretung der Partner während des gesamten Programmzyklus einschließlich in den Begleitausschüssen.

40

Die Kommission weist darauf hin, dass sie sich mit beträchtlichen Finanzmitteln an den beiden genannten Gemeinschaftsprogrammen (ROMACT und ROMED) beteiligt hat.

44

Obwohl keine Ziele zur Bekämpfung der Diskriminierung festgesetzt wurden, betont die spanische nationale Strategie zur Integration der Roma (NRIS) die Notwendigkeit von Komplementarität und Synergien im „Second Plan for Citizenship and Integration for 2011-2014“ (Zweiter Plan zu Bürgerschaft und Integration für 2011-2014) sowie in der nationalen Strategie zur Bekämpfung von Rassismus, Diskriminierung, Fremdenfeindlichkeit und Intoleranz, in denen konkrete Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung vorgesehen sind.

45

Wie in der NRIS von Ungarn beschrieben, bezieht sich das Ziel der Strategie zur sozialen Inklusion nicht nur auf Roma, sondern ist auf eine breitere Gruppe ausgerichtet. Die Ziele der Strategie sind: Verringerung des Anteils der Menschen, die in Armut leben oder sozial ausgegrenzt sind, Reduzierung der sozialen Schlechterstellung benachteiligter Kinder und Verkleinerung der sozialen Kluft zwischen Roma und Nicht-Roma. Diese Ziele werden horizontal in fünf Bereichen aufgegriffen: Verbesserung der Arbeitsmarktchancen von Langzeitarbeitslosen im erwerbsfähigen Alter, Verringerung der Kinderarmut, Bekämpfung sozialisierungsbezogener und soziokultureller Benachteiligungen, Bekämpfung von Benachteiligungen im Zusammenhang mit Zugang zu Bildung und zum Arbeitsmarkt für Roma-Frauen sowie Verringerung des Entwicklungsgefälles in benachteiligten Gebieten.

49

In ihrer 2015 durchgeführten Bewertung der Fortschritte bei der Umsetzung der NRIS für Bulgarien wies die Kommission darauf hin, dass der Nationalen Roma-Kontaktstelle (NRCP) personelle und politische Ressourcen fehlen, um ihren Auftrag wirksam zu erfüllen und Fortschritte überzeugend zu lenken. Es trifft jedoch auch zu, dass die Umsetzung der NRIS in hohem Maße von den ESI-Fonds abhängt. Somit wird die Funktion der NRCP in der Praxis durch ergänzende Strukturen unterstützt. 2015 wurde eine interministerielle Arbeitsgruppe über die Planung und Koordinierung von Vorhaben im Rahmen der ESI-Fonds für den Zeitraum 2014-2020 unter der Leitung der zentralen Koordinierungsstelle für ESI-Fonds eingerichtet, an der die NRCP und die stellvertretenden Minister aus den betreffenden Ministerien (Arbeit, Bildung, Gesundheit, regionale Entwicklung und Landwirtschaft), Sachverständige (Koordinatoren im Rahmen der sechs vorrangigen Bereiche der NRIS) sowie Vertreter der Gemeinden beteiligt waren.

50 – Zweiter Spiegelstrich

Die Kommission stellt fest, dass im gegenwärtigen politischen Kontext Entwicklungen zu beobachten sind, die dazu führen können, dass den Problemen der Roma in Bulgarien zunehmend Aufmerksamkeit geschenkt wird.

51 – Erster Spiegelstrich

In Bulgarien beruht die jährliche Überwachung der Umsetzung der NRIS auf der administrativen Berichterstattung aller relevanten Organe und Gemeinden, wobei die Überwachung durch ein neues Überwachungssystem, das Ende Dezember 2016 einsatzbereit sein soll, weiter verstärkt wird.

54

Siehe Antwort der Kommission auf Ziffer 50 Bulgarien betreffend.

60

Die Kommission teilt die Bemerkung des Hofes, dass keine Rechtssicherheit besteht, nicht. Der Auftrag des ESF besteht nach Artikel 162 AEUV darin, die Beschäftigungsmöglichkeiten der Arbeitskräfte im Binnenmarkt zu verbessern. Die Anwendung des thematischen Ziels 9 über soziale Inklusion im Einklang mit Artikel 162 AEUV impliziert daher, dass Finanzmittel des ESF für Maßnahmen zur Integration der Roma verwendet werden können, die Teil eines integrierten Maßnahmenpakets sind, das dem Ziel dient, Roma, selbst mittelbar, näher an den Arbeitsmarkt heranzuführen. Diese rechtliche Auslegung der Förderfähigkeit von Maßnahmen zur Integration der Roma im Rahmen des ESF wurde klargestellt und den Mitgliedstaaten im November 2015 mitgeteilt. Die Finanzierung über den ESF kann durch andere Instrumente ergänzt werden, welche die Mitgliedstaaten nutzen können, um den grundlegenden Bedürfnissen Rechnung zu tragen und materielle Unterstützung für Roma zu leisten, beispielsweise über den Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (FEAD).

Die Kommission stellt ferner fest, dass der Hof in seine Stichprobe nur aus dem EFRE finanzierte Wohnungsbauprojekte einbezogen hat, die abgeschlossen waren. Unter Berücksichtigung des Änderungsdatums der Verordnung sowie der für die Vorbereitung entsprechender Projekte erforderlichen Vorlaufzeit ist darauf hinzuweisen, dass zum Zeitpunkt der Prüfung zahlreiche Projekte noch im Stadium der Durchführung begriffen waren.

61

Die Kommission merkt an, dass keine verordnungsrechtliche Anforderung für solche Indikatoren im Programm existierte. Was den ESF anbelangt, enthielt Anhang XXIII jedoch die Anforderung, dass über die tatsächliche Teilnahme von Minderheiten und benachteiligten Gruppen an ESF-Vorhaben Bericht zu erstatten ist.

Die Kommission weist darauf hin, dass beim ESF wie im Programmplanungszeitraum 2007-2013 ein Mainstream-Ansatz verfolgt wurde, um benachteiligte Gruppen zu unterstützen. Die Festlegung der Zielgruppen, der spezifischen Ziele und zu verwendenden Indikatoren wurde den Mitgliedstaaten überlassen, die diese auf der Grundlage der in ihren nationalen Reformprogrammen (NRP) sowie in ihren nationalen Aktionsplänen für soziale Eingliederung (NAPSI) ermittelten Herausforderungen festlegen konnten.

62

Das Fehlen von Finanzinformationen lässt sich dadurch erklären, dass die Roma-Bevölkerung nicht die ausschließliche Zielgruppe für die Unterstützung über den ESF war.

64

Ungarn und die Tschechische Republik brachten beispielsweise vor der Änderung der Verordnung über den EFRE aus diesem Fonds finanzierte Maßnahmen auf den Weg, mit denen benachteiligte Wohnviertel, in denen Roma leben, gezielt unterstützt werden sollten.

65

Die Kommission stellt fest, dass Personen gemäß dem Rechtsrahmen der EU zum Datenschutz das Recht haben, ihre Einwilligung zur Erhebung von Daten zur ethnischen Herkunft zu verweigern. Deshalb können sich die zur ethnischen Herkunft erhobenen Daten in der Tat als unzuverlässig erweisen, um die Höhe der für die Integration der Roma erforderlichen Finanzmittel zu bestimmen.

Einige Mitgliedstaaten (z. B. Ungarn und die Slowakei) haben entweder ethnische oder sozioökonomische stellvertretende Indikatoren (wie Armutskarten, segregierte Wohnviertel in städtischen und ländlichen Gebieten, Menschen, die in extremer Armut leben) eingeführt, um den Bedarf zu ermitteln und die notwendigen Finanzmittel zu bestimmen. Durch diese Ansätze wird die Einbeziehung von Roma-Gemeinschaften sichergestellt.

Siehe auch Ziffer 87 des Berichts des Hofes.

Darüber hinaus ist die Erhebung ethnischer Daten in einigen Mitgliedstaaten gesetzlich verboten.

68

Die Kommission unterstreicht, dass im relevanten operationellen Programm klar und wiederholt betont wird, dass Bildungsmaßnahmen zu einer inklusiven Bildung und zur Beseitigung der Segregation führen sollten, wobei ein spezifischer Indikator enthalten ist, der sich auf die Zahl der an Programmen zur Beseitigung der Segregation beteiligten Bildungseinrichtungen bezieht.

Die Aufrufe zur Einreichung von Projektvorschlägen, die im Rahmen der operationellen Programme entwickelt wurden, enthalten weitere Einzelheiten über die spezifischen Anforderungen im Zusammenhang mit Bildungsmaßnahmen. Diese werden mit den Begleitausschüssen der Programme erörtert, an denen die Kommission ebenfalls als beratendes Mitglied teilnimmt.

Die Leitlinien über die Verwendung der ESI-Fonds zur Beseitigung der Segregation bieten methodenbezogene Orientierungshilfen für die Gestaltung der Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen und für die Durchführung der Projekte.

Darüber hinaus berücksichtigte Ungarn während der Verhandlungen die existierenden länderspezifischen Empfehlungen und wählte die relevante Investitionspriorität zur Unterstützung der Roma-Gemeinschaften.

2015 verlangte die Kommission von den ungarischen Behörden weitere Informationen über die im Bereich der Entwicklung der öffentlichen Bildung geleistete Unterstützung und würde sich eine ausführlichere Beschreibung der auf diesem Gebiet verfügbaren Finanzierung wünschen.

Kasten 5 – Fehlende Maßnahmen zur Beseitigung der Segregation im Bildungsbereich im Rahmen der ESI-Fonds in Ungarn

Die Kommission merkt an, dass ein lokaler Plan zur Bildungsgleichheit die Voraussetzung dafür ist, dass kommunale Verwaltungen Finanzmittel, einschließlich für aus den ESI-Fonds finanzierte Maßnahmen, beantragen können.

Das operationelle Programm des ESF und EFRE „Human Resources Development“ (Entwicklung der Humanressourcen) im Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthält die klare und wiederholte Verpflichtung zur Beseitigung der Segregation und umfasst eine Reihe von Maßnahmen, die auf dieses Ziel ausgerichtet sind (z. B. im Bereich Bildung und Wohnungsraum).

Was die Detailtiefe dieser Maßnahmen im OP betrifft, siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 68.

69

Die Kommission weist darauf hin, dass die Integration der Roma ebenfalls durch eine Reihe anderer Investitionsprioritäten des ESF als auch des EFRE im Rahmen der thematischen Ziele 8, 9 und 10 der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen, die sich auf Beschäftigung, soziale Inklusion und Bildung beziehen, mit erheblichen Beträgen unterstützt wird, beispielsweise in den Bereichen inklusive Bildung, Sozialwohnungen und Zugang zu Sozial- und Gesundheitsdiensten. Diese tragen gegebenenfalls auch zur Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen bei (z. B. in Bezug auf die Vorschul- und Bildungsinfrastruktur).

Dieser Ansatz steht mit der Anwendung der Gemeinsamen Grundprinzipien 2 „Gezielte Strategien ohne ausschließenden Charakter“ und 4 „Gesellschaftliche Teilhabe“ im Einklang. Gemäß diesen Gemeinsamen Grundprinzipien sollte die Inklusion der Roma integrierter Bestandteil von Mainstream-Maßnahmen zur sozialen Inklusion und von Maßnahmen zur Bekämpfung der Armut sein, um der weiteren Isolation von Roma-Gemeinschaften entgegenzuwirken.

Ein gutes Beispiel dafür ist das slowakische OP Humanressourcen, wie der Hof in Kasten 8 bestätigt. Die Slowakei war mit der Empfehlung der Kommission einverstanden, ein operationelles Multifondsprogramm mit zwei speziellen Prioritätsachsen für den ESF und den EFRE einzurichten, wobei jede Achse mehrere spezifische Ziele umfasst, die auf integrative Weise umzusetzen sind.

73

Die Kommission stellt fest, dass die Investitionspriorität 9.2 systematisch für die OP der Mitgliedstaaten mit dem höchsten Anteil an Roma (d. h. Bulgarien, Rumänien, Slowakei, Tschechische Republik und Ungarn) sowie für die OP der Mitgliedstaaten gewählt wurde, die eine länderspezifische Empfehlung über die Inklusion der Roma erhalten hatten.

In Spanien enthält das nationale OP zur sozialen Inklusion, das im gesamten Gebiet Spaniens gilt, Bestimmungen für Maßnahmen zur Inklusion der Roma im Rahmen der Investitionspriorität 9.2.

Mit dem Ziel, einen inklusiven Ansatz zu übernehmen, stimmte Spanien mit der Kommission überein, im Rahmen der Investitionspriorität 9.1 umfassende Maßnahmen zur sozialen Inklusion durchzuführen, die auf verschiedene gefährdete Untergruppen abzielen, zu denen auch die Roma zählen. Im Falle Andalusiens bezieht sich die Maßnahme im regionalen OP des ESF im Rahmen der Investitionspriorität 9.1 „Diseño Y Ejecución De Estrategias Locales de Empleabilidad e Inserción Social de las Personas en Situación o Riesgo de Exclusión Social“ auf bestimmte regionale Gebiete, die von Armut und sozialer Inklusion betroffen sind, und leistet Unterstützung in den Bereichen Beschäftigung, Wohnungsraum, soziale Integration, Bildung usw. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Roma-Bevölkerung in Andalusien sowohl durch die obengenannte Maßnahme als auch durch das nationale OP wirksam einbezogen werden kann.

Im Falle Ungarns wurden dem OP Humanressourcen – das im Zeitraum 2014-2020 ergänzend gestaltet ist und sich auf die sechs Konvergenzregionen Ungarns bezieht – im Rahmen seiner Priorität 1 sowie als Instrument der transnationalen Zusammenarbeit und als Finanzinstrument im Rahmen der Priorität 5 Mittel unter Investitionspriorität 9.2 zugewiesen.

75

Die Kommission merkt an, dass bei der Bereitstellung von Finanzmitteln für die Mitgliedstaaten im Rahmen der Kohäsionspolitik die Zuweisung von Mitteln einem Verteilungsschlüssel folgt, der auf Kriterien beruht, die mit dem Kohäsionsziel insgesamt im Zusammenhang stehen und somit in erster Linie den jeweiligen Entwicklungsstand widerspiegeln. Die Höhe der finanziellen Unterstützung bringt somit auch die Finanzierungskapazität der Mitgliedstaaten und Regionen zum Ausdruck und hilft diesen, die wichtigsten Herausforderungen anzugehen, auch im Zusammenhang mit der sozialen Inklusion. Darüber hinaus wird durch die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, einen bestimmten Mindestanteil der Mittel dem ESF zuzuteilen (Artikel 92 Absatz 4 der Dachverordnung), die Verpflichtung, mindestens 20 % dieser ESF-Mittel für das thematische Ziel 9 „Förderung der sozialen Inklusion und Bekämpfung von Armut und jeglicher Diskriminierung“ vorzusehen (Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung über den ESF), und die Notwendigkeit der Konzentration der Mittel unter Berücksichtigung der relevanten länderspezifischen Empfehlungen (Artikel 18 der Dachverordnung) sichergestellt, dass in allen Mitgliedstaaten, in denen die Integration der Roma eine spezielle Herausforderung darstellt, ausreichende Mittel aus den ESI-Fonds zur Verfügung gestellt werden, um diesen Herausforderungen zu begegnen.

79

Die Kommission weist darauf hin, dass es üblich ist, Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung unter spezifischen Zielen und Beispielmaßnahmen anderer Investitionsprioritäten aufzunehmen, darunter Investitionspriorität 9.2, aber auch 9.1.

In Ungarn wird die Bekämpfung der Diskriminierung in den Verhandlungen zur Partnerschaftsvereinbarung und bei der Strukturierung der Zuweisungen zu den OP als horizontales Element behandelt. Diese Einstufung liegt im Ermessen des Mitgliedstaats.

Obwohl in Bulgarien IP 9.3 nicht als Investitionspriorität gewählt wurde, werden Maßnahmen zur Sensibilisierung für Antidiskriminierung, die das Ziel haben, stereotype Denkweisen abzubauen und die kulturelle Identität ethnischer Gemeinschaften zu fördern, sowohl im OP „Human Resources Development“ (Entwicklung der Humanressourcen) als auch im OP „Science and Education for Smart Growth“ (Wissenschaft und Bildung für intelligentes Wachstum) als Instrument zur Verhinderung von Diskriminierung und zur Förderung von Chancengleichheit aufgenommen.

In Rumänien wird in dem über den ESF finanzierten OP für Humankapital (HCOP) die Auffassung vertreten, dass soziale Ausgrenzung nicht mit der ethnischen Zugehörigkeit zusammenhängt, sondern mit Armut im Allgemeinen. Das Programm zielt somit ausdrücklich auf die Roma ab, ohne jedoch andere marginalisierte Gemeinschaften und benachteiligte Gruppen auszuschließen.

83

Siehe Antwort der Kommission auf Ziffer 39.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf die Ziffern 84 und 85

Die Kommission betont, dass, abgesehen von den rechtlichen Einschränkungen bei der Erhebung von Daten zur ethnischen Zugehörigkeit, Personen in einigen Mitgliedstaaten das Recht haben, ihre Einwilligung zur Erhebung von Daten zu verweigern. Die Daten über die Zahl der Roma, die an den über die ESI-Fonds finanzierten Maßnahmen teilnehmen, beruhen meistens auf eigenen Angaben. Dennoch können alle Teilnehmer innerhalb der Investitionspriorität 9.2 als Teil marginalisierter Gemeinschaften, wie die Roma, angesehen werden; dadurch wird die Berichterstattung über diese Zielgruppe im Programmplanungszeitraum 2014-2020 erleichtert.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf die Ziffern 86 und 87

Die Kommission weist darauf hin, dass die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte keine für die Auslegung von EU-Rechtsvorschriften zuständige Einrichtung ist.

Die Kommission betont, dass die Erhebung von Daten zur ethnischen Zugehörigkeit in einigen Mitgliedstaaten rechtswidrig ist und dass dies unter die einzelstaatliche Zuständigkeit fällt. Wenn Daten nicht rechtmäßig erhoben werden können, ist die Frage ihrer Verarbeitung irrelevant.

Die vom Hof genannten praktischen Alternativen für die Erhebung von Daten zur ethnischen Zugehörigkeit sind keineswegs von starken Einschränkungen Überwachungszwecke betreffend ausgenommen; dennoch könnten diese Alternativen als qualitativer Nachweis über die ESF-Unterstützung dienen, die im Rahmen der aus dem ESF finanzierten Maßnahmen auf Roma entfällt.

Da diese Daten auf eigenen Angaben beruhen und der Einwilligung bedürfen, sind sie unter Umständen weniger zuverlässig (die Antwortquoten könnten aufgrund einer mangelnden Bereitschaft, Auskunft zu geben und/oder zu antworten, niedrig sein, und die Antworten sind möglicherweise nicht repräsentativ). Außerdem könnten die Auswahl von Stichproben und ihre Hochrechnung beeinträchtigt werden, wenn die tatsächliche Grundgesamtheit der betrachteten Bevölkerung nicht genau bekannt ist.

In der von der rumänischen Regierung 2015 beschlossenen NRIS werden die Daten aus der 2011 durchgeführten Volkszählung als Referenzwerte verwendet, die auf der Hetero-Identifikation beruhen: Der Anteil der Roma, der eigene Angaben machte, betrug 3,3 % der Bevölkerung, d. h. 621 573 Personen.

Die rumänischen Behörden räumten in Bezug auf die Strategie ein, dass die Schätzungen der Roma-Bevölkerung variieren und sich die Strategie auf Schätzungen des Europarates und der Weltbank stützt; die Bezugswerte wurden jedoch auf der Basis der Volkszählung festgesetzt.

Im Gegensatz dazu stützt sich das OP für Humankapital (über den ESF kofinanziert) auf die Schätzung des Europarates von 1,85 Millionen rumänischer Roma. Somit stellt die Zuverlässigkeit von Bezugswerten und Daten zur ethnischen Zugehörigkeit für Überwachungszwecke weiterhin eine Herausforderung dar.

88

Im Zeitraum 2007-2013 musste über Roma nicht als separate Kategorie Bericht erstattet werden, und demzufolge war es nicht notwendig, entsprechende Daten von den Begünstigten zu erheben.

Die Mitgliedstaaten mussten lediglich über die Merkmale der Teilnehmer an ESF-Vorhaben Bericht erstatten (und Daten erheben). Im Einklang mit nationalen Regelungen wurden Daten über teilnehmende Roma in der Aufschlüsselung der Teilnehmer nach gefährdeten Gruppen innerhalb der Kategorien „Minderheiten“ oder „Sonstige benachteiligte Personen“ aufgeführt.

Die operationellen Programme im Zeitraum 2007-2013 enthielten ebenfalls keine auf die Roma bezogenen gemeinsamen Outputindikatoren, die in den relevanten OP als „Programmindikatoren“ wiedergegeben und auf EU-Ebene aggregiert wurden.

Roma sind nur in den jährlichen Durchführungsberichten als separate Kategorie aufzuführen, falls ein solcher spezifischer Indikator für die Zielsetzung im OP ausgewählt worden war.

89

In Spanien war die Roma-Bevölkerung bei vielen Maßnahmen im Zeitraum 2007-2013 keine spezifische Zielgruppe; somit bestand keine Verpflichtung, die ethnische Zugehörigkeit der Teilnehmer anzugeben. Zudem kann die Erhebung von Daten zur ethnischen Zugehörigkeit gemäß der Empfehlung des Rates zur wirksamen Integration der Roma heikel sein, und den Mitgliedstaaten sollte im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip die Wahl eigener Überwachungsmethoden erlaubt sein.

90

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthalten die OP Bestimmungen, um die Konsistenz der Daten zu gewährleisten. In diesen Bestimmungen wird ebenfalls unterstrichen, dass alle Definitionen sämtlichen Begünstigten zur Verfügung zu stellen sind. Darüber hinaus stellte die Kommission praktische Leitlinien zur Gewährleistung der konsistenten Festlegung von Indikatoren bereit.

Außerdem gibt es eine neue Anforderung, die besagt, dass Leistungsdaten für jedes Vorhaben in elektronischer Form aufzuzeichnen und zu speichern sind, damit sie, falls erforderlich, zum Zweck der Begleitung, Bewertung, Finanzverwaltung, Überprüfung und Prüfung aggregiert werden können (Artikel 24 Absatz 2 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 480/2014 der Kommission).

Es wurde vorgebracht, dass in Rumänien drei Arten von Indikatoren existierten und letztlich in dem für den Zeitraum 2014-2020 geltenden OP für Humankapital berücksichtigt wurden. Das OP sieht Output- und Ergebnisindikatoren auf Programmebene vor, die in der Folge in den spezifischen Leitlinien definiert wurden, welche jedem Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen beigefügt sind.

91

Wenn Maßnahmen auf besonders gefährdete Gruppen ausgerichtet sind, ist es bisweilen sinnvoll, keine quantifizierbaren Ergebnisvorgaben festzulegen (im Gegensatz zu Outputvorgaben), um „Creaming“-Effekte (d. h., dass geringer benachteiligte Gruppen für die Maßnahme ausgewählt werden, um eine höhere Erfolgsrate zu erzielen) zu verhindern.

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind die Ziele für jeden relevanten Ergebnisindikator auf der Ebene der Vorhaben festzulegen (siehe Anhang III der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 480/2014 der Kommission).

92

Während Anhang I der Verordnung über den ESF für den Zeitraum 2014-2020 keinen genauen gemeinsamen Indikator für teilnehmende Roma vorsieht, wird die Überwachung der Integration der Roma in den Fällen deutlich verbessert, in denen spezifische Indikatoren im OP vereinbart werden oder das spezifische Ziel ausschließlich auf die Roma-Bevölkerung ausgerichtet ist.

Des Weiteren verbessert die Erhebung von Daten über die einzelnen Teilnehmer die Möglichkeit der für die Vorhaben zuständigen Stellen und der Verwaltungsbehörden, Daten über teilnehmende Roma zu aggregieren und zu überwachen (einschließlich der Ergebnisse).

Bei ausschließlich auf Roma abzielenden Vorhaben werden ausführliche Informationen über die sozioökonomischen Merkmale und die Arbeitsmarktsituation sowie die Ergebnisse in Bezug auf die Teilnehmer an dem aus dem ESF finanzierten Vorhaben durch die gemeinsamen Output- und Ergebnisindikatoren und etwaige im OP vereinbarte zusätzliche spezifische Indikatoren erhoben. Dies gilt auch für Investitionsprioritäten, die nicht explizit auf Roma ausgerichtet sind, für die jedoch im OP ein spezifischer Indikator in Bezug auf die Roma vorgesehen ist. Gemäß Anhang III der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 480/2014 der Kommission vom 3. März 2014 sind diese Daten für das jeweilige Vorhaben aufzuzeichnen und zu speichern.

93

Die vom Hof ermittelten Schwachstellen werden durch den aktuellen Rechtsrahmen beseitigt.

Mitgliedstaaten, die sich bezüglich der sozialen Inklusion der Roma erheblichen Herausforderungen gegenübersehen, tragen diesen durch die separate Investitionspriorität 9.2 für marginalisierte Gemeinschaften wie die der Roma Rechnung. In diesem Fall werden anhand der gemeinsamen Output- und Ergebnisindikatoren ausführliche Informationen über die sozioökonomischen Merkmale und die Arbeitsmarktsituation sowie die Ergebnisse in Bezug auf die Teilnehmer an ESF-finanzierten Vorhaben erhoben, welche unter die Investitionspriorität fallen.

Darüber hinaus können auf die Roma bezogene programmspezifische Indikatoren spezifische Informationen über Roma liefern. In den angenommenen operationellen Programmen beziehen sich 69 programmspezifische Indikatoren auf die Roma, insbesondere in Kroatien, Rumänien, Slowenien und Spanien.

Durch eine Ex-ante-Konditionalität in diesem Bereich lässt sich die diesbezügliche Überwachung der Mitgliedstaaten verbessern. Die Mitgliedstaaten müssen alle Ex-ante-Konditionalitäten bis Ende 2016 erfüllen.

96

Die Kommission unterstreicht, dass die Auswahlkriterien den in den OP festgelegten spezifischen Zielen entsprechen sollten. Wenn die spezifischen Ziele der OP nicht auf die Roma-Bevölkerung ausgerichtet sind, umfassen die Auswahlkriterien somit die in den spezifischen Zielen der OP genannten benachteiligten Gruppen.

Die für den EFRE zuständige Verwaltungsbehörde in Bulgarien hatte die Zielgruppe breiter gefasst und nicht nur die Roma einbezogen, da die Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen so strukturiert waren, dass sie für alle marginalisierten Gemeinschaften und nicht nur für die Roma offen waren.

98

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthalten die OP Bestimmungen, um die Konsistenz der Daten zu gewährleisten. In diesen Bestimmungen wird ebenfalls unterstrichen, dass alle Definitionen sämtlichen Begünstigten zur Verfügung zu stellen sind. Darüber hinaus bietet das OP praktische Leitlinien zur Gewährleistung der konsistenten Festlegung von Indikatoren.

Was den EFRE betrifft, war die Aufnahme von programmbezogenen Indikatoren in die Berichterstattung im Zeitraum 2007-2013 nicht obligatorisch. Indikatoren auf Projektebene sind in den betreffenden Anträgen enthalten und werden von den Mitgliedstaaten überwacht.

Der Kommission werden Anträge nur für Großprojekte vorgelegt.

99

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 enthielten die verordnungsrechtlichen Anforderungen der EU keine gemeinsamen Ergebnisindikatoren nach Zielgruppen.

Demnach muss keine Differenzierung nach ethnischer Zugehörigkeit erfolgen, und es können „gefährdete Gruppen“ herangezogen werden, um auf eine breitere Bevölkerung abzuzielen, deren Lebensumstände ähnlich sind wie die einiger Roma-Bevölkerungsgruppen.

In dem erwähnten spezifischen Fall war die Roma-Bevölkerung keine separate Zielgruppe im OP Andalucía des ESF im Programmplanungszeitraum 2007-2013, sondern Roma wurden im Rahmen der von sozialer Ausgrenzung bedrohten Bevölkerung einbezogen. Ergebnisvorgaben wurden im Hinblick auf die Zahl der Personen definiert, die allgemein von Ausgrenzung bedroht sind.

100

Zwei Gemeinden in Bulgarien konnten ihre Projekte aufgrund einer ablehnenden Haltung der Öffentlichkeit im betroffenen Gebiet nicht durchführen, jedoch sind alle anderen Gemeinden dabei, ihre auf Sozialwohnungen bezogenen Projekte erfolgreich abzuschließen, wobei in einem Fall (in Devnja) ein solches Projekt bereits abgeschlossen ist.

101

Die Kommission weist darauf hin, dass die Projektdurchführung in einigen Fällen zwar von der ursprünglichen Planung abwich, dies jedoch keine direkte Auswirkung auf die Zielgruppen hatte.

102

Siehe Antwort der Kommission auf Ziffer 91 in Bezug auf „Creaming“-Effekte.

103

Die Kommission unterstreicht, dass die Verwendung spezifischer Kriterien für Roma in den Fällen angemessen ist, in denen die im Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen festgelegten Auswahlkriterien speziell auf die Roma-Bevölkerung abzielen, was bei den vom Hof geprüften 19 Projekten nicht durchgängig der Fall war.

Kasten 10 - Mangelnde Schwerpunktsetzung in Bezug auf die Bestimmung der Zielgruppe und unzureichende Beachtung kultureller Faktoren hatten negative Auswirkungen auf die Umsetzung eines Projekts im Bereich Gesundheit (Bulgarien, Projekt 4)

Die Tatsache, dass die gefährdete Bevölkerungsgruppe nicht im Vorfeld ermittelt werden konnte und die Roma-Bevölkerung deshalb nicht explizit als Zielgruppe erwähnt wurde, ist darauf zurückzuführen, dass Daten aus dem nationalen Register zu Reihenuntersuchungen nur eingeschränkt verfügbar waren und keine Daten zur ethnischen Zugehörigkeit erhoben wurden.

Im Fall des Projekts mit Reihenuntersuchungen in Bulgarien erklärte der Begünstigte, dass aus Gründen der Nichtdiskriminierung keine untergeordnete Bevölkerungsgruppe als spezielle Zielgruppe angegeben wurde.

107

SEPE war als zwischengeschaltete Stelle für dieses OP nur im Jahr 2014 benannt, jedoch bot die Teilnahme von SEPE am letzten Begleitausschuss Gelegenheit zum Austausch bewährter Vorgehensweisen, was insbesondere für den aktuellen Programmplanungszeitraum von Nutzen ist.

118 – Erster Spiegelstrich

Siehe Antworten der Kommission auf die Ziffern 81 und 88 in Bezug auf Anforderungen an die Berichterstattung und auf Ziffer 91 in Bezug auf „Creaming“-Effekte.

118 – Zweiter Spiegelstrich

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthalten die OP Bestimmungen, um die Konsistenz der Daten zu gewährleisten. In diesen Bestimmungen wird ebenfalls unterstrichen, dass alle Definitionen sämtlichen Begünstigten zur Verfügung zu stellen sind. Darüber hinaus bietet das OP praktische Leitlinien zur Gewährleistung der konsistenten Festlegung von Indikatoren.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

121

Aufgrund des in der Antwort der Kommission auf Ziffer 30 erläuterten Mainstream-Ansatzes zielten die ausgewählten Projekte in einer Reihe von Fällen nicht explizit auf die Roma-Bevölkerung ab, sondern waren vielmehr auf benachteiligte oder gefährdete Bevölkerungsgruppen ausgerichtet. Aus diesem Grund bezogen sich die erhobenen Daten, einschließlich Finanzdaten und verwendeter Indikatoren, nicht ausdrücklich auf die Roma.

Die Kommission erinnert ebenfalls daran, dass die regionalen operationellen Programme im Zeitraum 2007-2013 Pilotprojekte für die Förderung von Wohnraum zugunsten gefährdeter Gruppen, wozu auch die Roma zählen, umfassten; bei der Konzeption dieser Projekte stand ausdrücklich die Verwendung eines integrierten Ansatzes verstärkt im Mittelpunkt, mit dem auf mehrere Dimensionen im Zusammenhang mit Zielen der sozialen Inklusion eingegangen werden konnte. Bedauerlicherweise waren diese Projekte am Stichtag der auf abgeschlossene Vorhaben ausgerichteten Prüfung des Hofes noch nicht abgeschlossen.

124

Die Kommission erinnert daran, dass manche Länder (z. B. Ungarn und Slowakei) vor der Ausarbeitung der NRIS im Zusammenhang mit dem politischen Rahmen der EU die Inklusion der Roma als wichtiges Thema in ihre nationalen strategischen Rahmenpläne (NSRF) für den Zeitraum 2007-2013 aufgenommen und umfassende Konzepte entwickelt hatten, um auf dieses Thema einzugehen.

125

Die Kommission merkt an, dass die Empfehlung des Rates aus dem Jahr 2013 eher eine Erweiterung des EU-Rahmens ist, die über diesen hinausgeht und neue Bereiche verfügbar macht, welche in der Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2011 nicht erwähnt wurden.

126

Die vom Hof genannten Schwachstellen wurden von der Kommission bereits in ihrer Bewertung aus dem Jahr 2012 ermittelt.

Empfehlung 1

Die Kommission stellt fest, dass sich die Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet.

Empfehlung 1 a)

Die Kommission erinnert daran, dass der Umfang der Mittel aus den ESI-Fonds zur Unterstützung von auf marginalisierte Gemeinschaften (wie die Roma) ausgerichteten Maßnahmen lediglich als Richtwert betrachtet werden kann, da die Mitgliedstaaten Finanzdaten nur dann vorlegen müssen, wenn die ESF-Investitionspriorität 9.2 ausgewählt wurde und/oder wenn spezifische Ziele, Zielvorgaben oder Indikatoren für andere relevante thematische Ziele für die Unterstützung im Rahmen des ESF und des EFRE festgelegt wurden.

Empfehlung 1 b)

Die Kommission betont, dass, wenn die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Dachverordnung) eine allgemeine Ex-ante-Konditionalität über die Nichtdiskriminierung für alle ESI-Fonds enthält, sich die Bewertung der Erfüllung dieser Konditionalität auf die in den Verordnungen über die ESI-Fonds festgelegten Kriterien beschränken soll. Außerdem sollte bei der Entscheidung über die spezifischen und angemessenen politischen Maßnahmen – darunter auch über den Inhalt von Strategien – im Rahmen der nationalen und regionalen Zuständigkeiten das Subsidiaritätsprinzip berücksichtigt werden.

Von den Mitgliedstaaten wurde erwartet, dass sie bei Auswahl der ESF-Investitionspriorität 9.3 zur Bekämpfung aller Formen von Diskriminierung und zur Förderung der Chancengleichheit („Combating all forms of discrimination and promoting equal opportunities“) spezifische Ziele und Zielvorgaben in ihre OP aufnehmen. Dies gilt insbesondere für Mitgliedstaaten mit länderspezifischen Empfehlungen (CSR) auf diesem Gebiet.

Empfehlung 1 c)

Artikel 5 der Dachverordnung besagt, dass relevante Stellen, die die Zivilgesellschaft vertreten, Teil der Partnerschaft sind und nach dem Ansatz der Steuerung auf mehreren Ebenen einzubeziehen sind. Im Einklang mit Artikel 5 Absatz 2 der Dachverordnung sind Partner u. a. in die Ausarbeitung der Partnerschaftsvereinbarungen und während der gesamten Vorbereitung und Umsetzung der Programme einzubinden.

Empfehlung 2 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, ist der Auffassung, dass die Empfehlung auf der Ebene der operationellen Programme umgesetzt werden sollte, und betont, dass sie bereits Schritte in diese Richtung unternimmt.

Wie in Ziffer 38 dargelegt, hat die Kommission im Jahr 2015 Dokumente mit thematischen Leitlinien und einen Leitfaden für Mitgliedstaaten zur Verwendung der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds bei der Bekämpfung der schulischen und räumlichen Segregation herausgegeben. Die Mitgliedstaaten sind aufgerufen, dem Leitfaden bei der Programmplanung und -durchführung zu folgen, um die Segregation von marginalisierten Gemeinschaften, einschließlich der Roma, im Hinblick auf Bildung und Wohnungsraum zu verhindern und zu bekämpfen.

Der Kommission ist vollständig bewusst, dass eine wirksame Durchführung vor Ort von großer Bedeutung ist. Daher werden von der Kommission Sachverständige beauftragt, die die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Leitfadens unterstützen sollen, wobei der Fokus vor allem auf der Tschechischen Republik, der Slowakei, Ungarn, Rumänien und Bulgarien liegt.

Generell sollten die Mitgliedstaaten eine Umverteilung von Mitteln und eine Änderung der operationellen Programme in die Wege leiten.

Empfehlung 2 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und ist der Auffassung, dass sie bereits Schritte in diese Richtung unternimmt.

Die Kommission wird die Informationen aus den nationalen Fortschrittsberichten (einschließlich der Informationen aus den Sitzungen des Begleitausschusses) in vollem Umfang nutzen, um die Mitgliedstaaten dazu aufzufordern und darin zu bestärken, ihre im Rahmen der ESI-Fonds unterstützten Maßnahmen bei Bedarf zu verstärken, damit den in Bezug auf die Roma ermittelten Herausforderungen besser Rechnung getragen wird. Im Anschluss an diese Diskussion können die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 30 Absatz 1 der Dachverordnung Ersuchen zur Änderung der operationellen Programme einreichen.

Des Weiteren merkt die Kommission an, dass sie im Einklang mit Artikel 23 Absatz 1 Buchstabe a der Dachverordnung im Rahmen ihrer Befugnisse die Mitgliedstaaten nur zur Überarbeitung ihrer OP in Bezug auf diejenigen Roma-spezifischen Herausforderungen auffordern kann, die in den länderspezifischen Empfehlungen ermittelt wurden, und sofern zur Bewältigung dieser Herausforderungen eine Umverteilung von Mitteln notwendig ist.

128

Die Kommission betont, dass im Hinblick auf den ESF die mangelnde Schwerpunktsetzung auf die Integration der Roma im Programmplanungszeitraum 2007-2013 auf den übernommenen Mainstream-Ansatz zur Unterstützung benachteiligter Gruppen zurückzuführen ist (siehe Priorität „Verbesserung der sozialen Eingliederung von benachteiligten Personen“). Somit war es den Mitgliedstaaten überlassen, die benachteiligten Personen zu definieren, die sie aufgrund der jeweiligen Erfordernisse und Herausforderungen als Zielgruppe ansprechen wollten.

Im Hinblick auf die Roma-spezifischen Indikatoren existierte keine verordnungsrechtliche Anforderung.

Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die Auswahlkriterien mit den in den OP festgelegten spezifischen Zielen im Einklang stehen sollten. Wenn die spezifischen Ziele der OP nicht auf die Roma-Bevölkerung ausgerichtet waren, umfassten die Auswahlkriterien somit die in den spezifischen Zielen der OP genannten benachteiligten Gruppen.

129

Die Kommission weist darauf hin, dass neben den der Investitionspriorität 9.2 des ESF zugewiesenen 1,5 Mrd. EUR weitere Finanzmittel zur Inklusion der Roma über eine Reihe weiterer Investitionsprioritäten des ESF und des EFRE bereitgestellt werden (siehe auch Antwort der Kommission auf Ziffer 69).

130

Die Kommission weist darauf hin, dass sie die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die geteilte Mittelverwaltung unterstützt, um sicherzustellen, dass die für den Zeitraum 2014-2020 eingeführten Änderungen Projekte zur Folge haben, die einen besseren Beitrag zur Integration der Roma liefern, beispielsweise durch die Bewertung, inwieweit die relevanten Ex-ante-Konditionalitäten erfüllt werden, durch Leitlinien oder ihre beratende Funktion in den Begleitausschüssen.

131

Die Kommission verweist auf ihre Antwort auf Ziffer 75 und ist der Auffassung, dass durch die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, einen bestimmten Mindestanteil der Mittel dem ESF zuzuteilen (Artikel 92 Absatz 4 der Dachverordnung), die Verpflichtung, mindestens 20 % dieser ESF-Mittel für das thematische Ziel 9 „Förderung der sozialen Inklusion und Bekämpfung von Armut und jeglicher Diskriminierung“ vorzusehen (Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung über den ESF), und die Notwendigkeit der Konzentration der Mittel unter Berücksichtigung der relevanten länderspezifischen Empfehlungen (Artikel 18 der Dachverordnung) sichergestellt wird, dass in allen Mitgliedstaaten, in denen die Integration der Roma eine spezielle Herausforderung darstellt, ausreichende Mittel aus den ESI-Fonds zur Verfügung gestellt werden, um diesen Herausforderungen zu begegnen.

Empfehlung 3

Die Kommission stellt fest, dass sich die Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet.

Über die mögliche Finanzierung nachhaltiger Maßnahmen zur wirksamen Unterstützung der Integration der Roma wird in den Verordnungen über die ESI-Fonds auf unterschiedliche Weise eingegangen.

Erstens sind während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 langfristige Maßnahmen (über sieben Jahre) möglich, und die Länge etwaiger Projekte sollte den geplanten Zielen entsprechen.

Zweitens enthält die Verordnung über den ESF mit dem gemeinsamen Outputindikator und dem gemeinsamen Indikator für längerfristige Ergebnisse einen Rahmen zur besseren Verfolgung positiver Resultate im Hinblick auf die Inklusion marginalisierter Gruppen (zu denen auch die Roma gehören). Diese Indikatoren sollen dazu beitragen, die Nachhaltigkeit der aus dem ESF finanzierten Maßnahmen zugunsten marginalisierter Roma-Gemeinschaften zu fördern.

Drittens sollten die Mitgliedstaaten bei Infrastrukturprojekten, die über den EFRE finanziert werden – was für jeden Sektor der Fall ist – bedenken, wie die Nachhaltigkeit des Projekts, in Fällen, in denen dies ausschlaggebend ist, nach Abschluss des Projekts sichergestellt werden kann (z. B. Erhaltung).

Empfehlung 4

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und wird diese soweit wie möglich im nächsten Programmplanungszeitraum berücksichtigen.

Was den Finanzierungszeitraum 2014-2020 betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass die Ziele zur Integration der Roma bereits im Rahmen der ESI-Fonds durch die Konzeption der operationellen Programme für die Mitgliedstaaten widergespiegelt wurden, in denen die Roma-spezifische Ex-ante-Konditionalität anwendbar ist.

Die Initiative für die Überarbeitung der operationellen Programme liegt größtenteils bei den Mitgliedstaaten. Nach der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Dachverordnung) sind die von einem Mitgliedstaat eingereichten Änderungsersuchen zu Programmen ordnungsgemäß zu begründen, und in ihnen ist insbesondere darzulegen, wie sich die Änderungen am Programm voraussichtlich auf das Erreichen der Unionsstrategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum und die spezifischen, im Programm definierten Ziele auswirken werden.

Innerhalb des Rechtsrahmens für 2014-2020, der Gegenstand der Prüfungen ist, ist die Verwaltungsbehörde des relevanten operationellen Programms verpflichtet, ein System einzurichten, in dem die u. a. für Begleitungs- und Bewertungszwecke aller Vorhaben benötigten Daten in elektronischer Form aufgezeichnet und gespeichert werden können. Dies bezieht sich auf Finanzdaten sowie auf Outputs und Ergebnisse.

Empfehlung 5

Die Kommission stellt fest, dass sich die Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet, und weist darauf hin, dass, abgesehen von den in einigen Mitgliedstaaten bestehenden rechtlichen Einschränkungen bei der Erhebung von Daten zur ethnischen Zugehörigkeit, alle Roma-spezifischen Indikatoren der Datenschutzregelung (Artikel 8 der Richtlinie 95/46/EG) für sogenannte sensible Daten unterliegen. Personen haben das Recht, ihre Einwilligung zur Erhebung von Daten zu verweigern. Daher beruhen die Daten über die Zahl der Roma, die an den über die ESI-Fonds finanzierten Maßnahmen teilnehmen, meistens auf eigenen Angaben.

Empfehlung 6

Die Kommission stellt fest, dass sich die Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet.

Die Kommission betont jedoch, dass die vollständige Umsetzung dieser Empfehlung bezüglich der möglichen Finanzierung von Maßnahmen zur sozialen Inklusion aus dem ESF, für die kein direkter Bezug zu Beschäftigung besteht, eine Änderung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erfordern würde, um den Auftrag des ESF nach Artikel 162 AEUV zu ändern.

Des Weiteren vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Verordnung über den ESF in ihrer gegenwärtigen Fassung und gemäß ihrer Auslegung im Einklang mit Artikel 162 AEUV bereits eine verlässliche rechtliche Grundlage bietet, um im Rahmen des thematischen Ziels der sozialen Inklusion auf die Integration der Roma eingehen zu können.

In diesem Zusammenhang können über den ESF Maßnahmen zur Integration der Roma finanziert werden, unter der Voraussetzung, dass diese Teil eines integrierten Maßnahmenpakets sind, das dem Ziel dient, Roma, selbst mittelbar, näher an den Arbeitsmarkt heranzuführen.

Diese rechtliche Auslegung der Förderfähigkeit von Maßnahmen zur Integration der Roma im Rahmen des ESF wurde den Mitgliedstaaten im November 2015 mitgeteilt.

Die Kommission ist daher der Auffassung, dass keine Rechtsunsicherheit besteht.

Empfehlung 7

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und wird im Zusammenhang mit der Vorbereitung des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens bei der Untersuchung der Kriterien für die Mittelzuweisung auf die Rolle achten, die den Herausforderungen der sozialen Inklusion zukommen sollte; außerdem wird sie mehr Gewicht auf eine gezieltere Ausrichtung von Mitteln zur Unterstützung marginalisierter Gemeinschaften legen.

133

Die Kommission betont, dass die Erhebung von Daten zur ethnischen Zugehörigkeit in einigen Mitgliedstaaten rechtswidrig ist und dass dies unter die einzelstaatliche Zuständigkeit fällt.

Abgesehen von den rechtlichen Einschränkungen bei der Erhebung von Daten zur ethnischen Zugehörigkeit haben Personen in einigen Mitgliedstaaten das Recht, ihre Einwilligung zur Erhebung von Daten zu verweigern. Die Daten über die Zahl der Roma, die an den über die ESI-Fonds finanzierten Maßnahmen teilnehmen, beruhen meistens auf eigenen Angaben.

Dennoch können alle Teilnehmer innerhalb der Investitionspriorität 9.2 als Teil marginalisierter Gemeinschaften, wie die Roma, angesehen werden; dadurch wird die Berichterstattung über diese Zielgruppe im Programmplanungszeitraum 2014-2020 erleichtert.

Des Weiteren enthalten die OP für den Zeitraum 2014-2020 Bestimmungen, um die Konsistenz der Daten zu gewährleisten. In diesen Bestimmungen wird unterstrichen, dass alle Definitionen sämtlichen Begünstigten zur Verfügung zu stellen sind. Darüber hinaus bietet das OP praktische Leitlinien zur Gewährleistung der konsistenten Festlegung von Indikatoren.

Außerdem gibt es eine neue Anforderung, die besagt, dass Leistungsdaten für jedes Vorhaben in elektronischer Form aufzuzeichnen und zu speichern sind, damit sie, falls erforderlich, zum Zweck der Begleitung, Bewertung, Finanzverwaltung, Überprüfung und Prüfung aggregiert werden können (Artikel 24 Absatz 2 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 480/2014 der Kommission).

Artikel 142 der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Dachverordnung) besagt, dass Zwischenzahlungen im folgenden Fall teilweise oder ganz ausgesetzt werden können: „das Begleitsystem oder die Angaben zu den gemeinsamen und spezifischen Indikatoren weisen bezüglich Qualität und Zuverlässigkeit einen gravierenden Mangel auf“.

Empfehlung 8 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu.

Die Kommission ist stets zur Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten bereit. Doch angesichts der unterschiedlichen Situation und der Vielfalt der Ansätze in den einzelnen Mitgliedstaaten sowie der Notwendigkeit zur Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips erachtet die Kommission die Entwicklung einer gemeinsamen Methodik auf diesem Gebiet als nicht durchführbar oder angemessen.

Empfehlung 8 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu, da sie der Auffassung ist, dass dieser Punkt nach dem Subsidiaritätsprinzip dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlassen werden sollte.

Des Weiteren plant die Kommission nicht, statistische Daten zur ethnischen Zugehörigkeit in die Erhebung über die Arbeitskräfte und in die Gemeinschaftsstatistik über Einkommen und Lebensbedingungen aufzunehmen. Die Erhebung statistischer Daten über die Roma-Bevölkerung ist in technischer sowie in rechtlicher Hinsicht äußerst schwierig und zudem mit hohen Kosten verbunden.

QJ-AB-16-018-DE-E    ISSN 1977-5644

Mit schätzungsweise 6,2 Millionen Angehörigen, die zumeist am Rande der Gesellschaft leben, bildet die Roma-Gemeinschaft die größte ethnische Minderheit in der EU. In diesem Bericht wird bewertet, ob die politischen Initiativen und die finanzielle Unterstützung der EU in Bulgarien, Spanien, Ungarn und Rumänien wirksam zur Integration der Roma beigetragen haben. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurden rund 1,5 Milliarden Euro für die Integration marginalisierter Bevölkerungsgruppen wie etwa der Roma vorgesehen. Der Hofe stellte fest, dass die Europäische Kommission zwar erhebliche Fortschritte bei der Aufstellung politischer EU-Initiativen zur Förderung der Integration der Roma erzielt hat, nach wie vor aber bestimmte Hindernisse und Dilemmata bestehen und sowohl auf Kommissionsebene als auch in den Mitgliedstaaten zusätzliche Bemühungen erforderlich sind.