TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

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PDF | ISBN 978-92-872-5298-2 | ISSN 1977-5687 | doi:10.2865/489639 | QJ-AB-16-018-ES-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5296-8 | ISSN 1977-5687 | doi:10.2865/669554 | QJ-AB-16-018-ES-E

© Unión Europea, 2016

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Hecho | Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM)/Inicio de la fiscalización | 22.10.2014
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) | 21.3.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio | 4.5.2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en todas las lenguas | 14.6.2016

ES
2016

Nº 14

Informe Especial

Iniciativas y ayuda
afinanciera de la UE para
la integración de
los gitanos: pese a
los avances significativos
de la última década, aún
son necesarios esfuerzos
adicionales sobre el terreno

(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, párrafo segundo, del TFUE)

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización IV (presidida por Henri Grethen, Miembro del Tribunal), que está especializada en los ámbitos de las políticas estructurales, transporte y energía. La auditoría fue dirigida por Henri Grethen, Miembro ponente, asistido por Marc Hostert, jefe de su gabinete, y el equipo central de auditoría estuvo formado por Emmanuel Rauch, gerente principal, y Naiara Zabala Eguiraun, Aino Nyholm y Zhivka Kalaydzhieva, auditoras. Richard Moore prestó apoyo lingüístico.

Índice

Glosario

Resumen

Introducción

La población gitana

Marco jurídico y estratégico

¿Cómo proporciona la UE ayuda financiera a las medidas de integración de los gitanos?

La función de otras organizaciones europeas e internacionales en relación con la integración de los gitanos

Alcance y objetivos de la fiscalización

Observaciones

Se ha avanzado en cuanto a las estrategias establecidas a escala de los Estados miembros y de la UE, pero la mayoría de las mejoras llegaron demasiado tarde para influir en el período de programación 2007-2013

La iniciativa de la UE sobre la integración de los gitanos se acordó en 2011, tras las ampliaciones de la UE en 2004 y 2007

Avances a escala de los Estados miembros: se han adoptado estrategias nacionales de integración de los gitanos, pero persistían algunas deficiencias

Se ha prestado mayor atención a las medidas de integración de los gitanos en el período 2014-2020 que en 2007-2013 en el ámbito de la política de cohesión

A pesar de que no se menciona la integración de los gitanos en el marco jurídico para 2007-2013, los Estados miembros seleccionados sí la mencionaban en sus PO

La mayor atención prestada a las cuestiones de los gitanos a escala de la UE se reflejó en el marco de los Fondos EIE para 2014-2020

Las herramientas de seguimiento de los PO disponibles durante el período de programación 2007-2013 eran inadecuadas para medir los resultados de las medidas de integración de los gitanos

La mayoría de los proyectos se llevó a cabo conforme a lo planificado, pero no siempre se aplicaron los criterios de «mejores prácticas» que contribuyen a la inclusión satisfactoria de los gitanos, y el seguimiento de la ejecución de los proyectos resultó difícil

Todos los proyectos examinados eran acordes con los objetivos de los PO, pero los procedimientos de selección no tenían por objeto específicamente elegir proyectos relacionados con la inclusión de los gitanos

Los proyectos generalmente se llevaron a cabo conforme a lo planificado

Elementos que indican que una mayor consideración de los criterios específicos para los gitanos, como los principios básicos comunes (PBC) para su integración, ha contribuido positivamente a los resultados de los proyectos

Las dificultades para recopilar información sobre los gitanos hicieron más difícil la evaluación de los resultados del período 2007-2013

Conclusiones y recomendaciones

Anexo I | — | Programas operativos examinados
Anexo II | — | Órganos de gobernanza de los Fondos Estructurales en los Estados miembros visitados
Anexo III | — | Diez principios básicos comunes para la integración de los gitanos

Respuestas de la Comisión

Glosario

Autoridad de gestión: Entidad pública nacional o territorial u otro organismo público o privado designado por un Estado miembro para gestionar un programa operativo, que se encarga de seleccionar los proyectos que deben financiarse, de supervisar la ejecución de los proyectos y de informar a la Comisión acerca de los aspectos financieros y de los resultados obtenidos.

Condiciones ex ante: Criterios establecidos en los acuerdos de asociación, que se consideran requisitos previos necesarios para el uso eficaz y eficiente de la ayuda de la Unión contemplada en estos acuerdos. Al preparar los PO para el FEDER, el FC y el FSE en el período de programación 2014-2020, los Estados miembros tienen que valorar si se cumplen estas condiciones. De no ser así, tendrán que elaborarse planes de acción para garantizar su cumplimiento antes del 31 de diciembre de 2016.

Discriminación: La Directiva 2000/43 define dos tipos de discriminación:

oLa discriminación directa se produce cuando, por motivos de origen racial o étnico, una persona es tratada de manera menos favorable de lo que sea, haya sido o vaya a ser tratada otra en situación comparable.

oLa discriminación indirecta se produce cuando una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros sitúa a personas de un origen racial o étnico concreto en desventaja particular con respecto a otras personas, salvo que dicha disposición, criterio o práctica pueda justificarse objetivamente con una finalidad legítima y salvo que los medios para la consecución de esta finalidad sean adecuados y necesarios.

Discriminación institucional: Discriminación que ha arraigado en las estructuras y procedimientos organizativos.

Estrategia Nacional de Integración de los Gitanos: La Comisión pidió a todos los Estados miembros con población gitana que elaborasen una Estrategia Nacional de Integración de los Gitanos que abarcase el período 2011-2020 o, si ya existía una estrategia, que la adaptasen para cumplir los objetivos de integración de los gitanos de la UE, con medidas específicas y financiación suficiente (nacional, europea u otra) para cumplirlos. Estas estrategias también debían proponer soluciones para eliminar los obstáculos actuales a un uso más eficaz de los fondos de la UE y sentar la base para un mecanismo de seguimiento sólido con el fin de garantizar resultados concretos para los gitanos. Algunos Estados miembros no cuentan con una Estrategia Nacional de Integración de los Gitanos, sino con un «conjunto de medidas integradas».

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER): Fondo destinado a reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea mediante la corrección de los principales desequilibrios regionales a través del apoyo financiero a la construcción de infraestructuras y de inversiones productivas capaces de generar empleo, sobre todo en beneficio de las empresas.

Fondo Social Europeo (FSE): Fondo destinado a reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo, sobre todo a través de medidas de formación, favoreciendo un alto nivel de empleo y la creación de más y mejores puestos de trabajo.

Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE): Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos son el medio empleado por la Unión para reducir las discrepancias entre los niveles de desarrollo de sus distintas regiones y ayudar a las regiones menos desarrolladas a recuperar terreno. Sobre la base del artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), contribuyen al objetivo de reforzar la cohesión económica, social y territorial.

Inclusión social: El proceso de mejorar las condiciones de personas y grupos para que participen en la sociedad.

La inclusión social tiene por objeto empoderar a pobres y marginados para que aprovechen las crecientes oportunidades mundiales, y garantizar que las personas tengan voz y voto en las decisiones que afectan a su vida y que disfruten de la igualdad de acceso a los mercados, los servicios y los espacios políticos, sociales y físicos.

Organismo intermedio: Todo organismo público o privado que actúe bajo la responsabilidad de una autoridad de gestión o que desempeñe funciones en nombre de tal autoridad en relación con los beneficiarios que ejecuten los proyectos.

Punto Nacional de Contacto para la población gitana (PNC): Autoridad nacional cuya función consiste en coordinar la elaboración y aplicación de la Estrategia Nacional de Integración de los Gitanos o un conjunto de medidas políticas integradas.

Principios básicos comunes (PBC): Conjunto de diez criterios destinados a garantizar el éxito de las iniciativas de integración de los gitanos. Estos principios se debatieron en la primera reunión de la Plataforma Europea para la Integración de la Población Gitana celebrada en 2009 en Praga. Posteriormente se incluyeron como anexo a las conclusiones de una reunión del Consejo de Empleo, Política Social, Salud y Consumidores celebrada el 8 de junio de 2009.

Programa operativo (PO): Programa que establece las prioridades y los objetivos específicos de un Estado miembro, además del modo de utilizar la financiación (cofinanciación pública y privada de la UE y nacional) durante un período determinado (generalmente de siete años) para financiar los proyectos. Estos proyectos deben contribuir a lograr un número determinado de objetivos fijados en el eje prioritario del programa operativo. Existen PO para cada uno de los fondos en el ámbito de la cohesión (es decir, FEDER, FC y FSE). El Estado miembro elabora un PO que ha de ser aprobado por la Comisión antes de abonar pagos con cargo al presupuesto de la UE y que solo puede modificarse durante el período correspondiente si ambas partes están de acuerdo.

Realización: Lo que se produce o logra con los recursos asignados a una intervención (por ejemplo, subvenciones distribuidas entre agricultores, cursos de formación impartidos a personas desempleadas, una carretera construida en un país en desarrollo).

Recomendaciones específicas por país (REP): Recomendaciones referentes a retos estructurales que conviene afrontar a través de inversiones plurianuales que se inscriben directamente en el ámbito de los Fondos EIE establecidos en los reglamentos específicos de los fondos. Son aprobadas por la Comisión con arreglo al artículo 121, apartado 2, y al artículo 148, apartado 4, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Resultado: Cambios inmediatos para los destinatarios directos que surgen al término de su participación en una intervención (por ejemplo, mejora del acceso a una zona gracias a la construcción de una carretera, trabajadores en prácticas que han encontrado un empleo)

Segregación/desegregación:

oLa segregación se produce por varios factores, entre ellos acciones discriminatorias o mecanismos económicos y demográficos. Se caracteriza por la separación física y social de los miembros de un grupo marginado de los miembros de grupos no marginados y la desigualdad de acceso a servicios convencionales, inclusivos y de gran calidad.

oLa desegregación se refiere a las medidas para eliminar la segregación. Las medidas de desegregación deberían establecer las condiciones para la igualdad de acceso a servicios de gran calidad, entre ellos en materia de educación, vivienda, mercado laboral, sanidad y otros ámbitos pertinentes.

Resumen

I

La población gitana de Europa ha sido objeto de discriminación desde su llegada al territorio de la actual Unión Europea hace muchos siglos, y actualmente conforma la minoría étnica más numerosa de la UE, con unos 6,2 millones de personas, y en gran parte marginada. En los Estados miembros donde la concentración de población gitana es más elevada, sus integrantes representan entre el 15 y el 20 % de los alumnos escolarizados y de la población recién incorporada al mercado laboral.

II

La mayor parte de la ayuda financiera de la UE destinada a medidas de inclusión social en general, entre ellas medidas que fomentan la inclusión de los gitanos, se presta a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE). No constan los importes canalizados específicamente a iniciativas de integración de los gitanos. Sin embargo, los documentos de planificación de los Estados miembros indican que se han consignado en torno a 1 500 millones de euros para la integración socioeconómica de comunidades marginadas como la gitana durante el período de programación 2014-2020. No se dispone de cifras indicativas similares correspondientes a 2007-2013.

III

El Tribunal evaluó en la fiscalización si las iniciativas políticas de la UE y la ayuda financiera prestada a través del FEDER y el FSE habían contribuido eficazmente a la integración de los gitanos, y, en particular, examinó si:

—las estrategias nacionales y de la UE relativas a los gitanos facilitaron el uso eficaz del FEDER y el FSE para aplicar medidas de inclusión de los gitanos en cada período de programación;

—el marco del FEDER y el FSE para cada período de programación se concibió de manera que permitiese medidas eficaces de apoyo a la integración de los gitanos;

—los proyectos ejecutados en el marco del FEDER y el FSE durante el período de programación 2007-2013 contribuyeron eficazmente a la integración de los gitanos.

La labor de fiscalización se llevó a cabo en la Comisión y en cuatro Estados miembros (Bulgaria, España, Hungría y Rumanía) y abarcó el período 2007-2015.

IV

El Tribunal constató que la Comisión ha avanzado considerablemente en la puesta en marcha de iniciativas de la UE que fomenten la integración de los gitanos y que en 2012 todos los Estados miembros visitados habían elaborado una Estrategia Nacional de Integración de los Gitanos, aunque estos avances habían llegado demasiado tarde para incidir en el diseño de los programas operativos (PO) del FEDER y el FSE y en la selección de proyectos durante el período de programación 2007-2013. En estas estrategias nacionales persisten varias deficiencias. En primer lugar, no indican qué nivel de financiación se necesita para aplicar las medidas propuestas para la inclusión de los gitanos, ni tampoco indican la cantidad de dinero disponible para estas medidas con cargo al presupuesto nacional y al presupuesto de la UE, a través del FEDER y el FSE. En segundo lugar, no se ha prestado suficiente atención a la lucha contra la discriminación y el antigitanismo. En tercer lugar, no siempre se ha tenido en cuenta la necesidad de una participación activa de las organizaciones de la sociedad civil, en concreto representantes de la propia población gitana, en los Estados miembros seleccionados a la hora de elaborar las estrategias nacionales. Por último, la función de los puntos de contacto nacionales para la integración de los gitanos, creados para coordinar la elaboración y aplicación de las estrategias nacionales, a veces se ha visto menoscabada por el desequilibrio entre competencias y recursos asignados.

V

En relación con el período 2014-2020, se observan varias mejoras: por ejemplo, la integración de los gitanos se menciona expresamente en el Reglamento sobre los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) y se ha introducido la prioridad de financiación específica. Además, los Estados miembros con recomendaciones específicas por país (REP) relacionadas con la integración de los gitanos están obligados a destinar fondos para el fomento de esta última. Sin embargo, el Tribunal considera que se requieren esfuerzos adicionales tanto de la Comisión como de los Estados miembros para asegurar que estos cambios dan lugar a proyectos que contribuyan en mayor medida a la integración de los gitanos sobre el terreno.

VI

La mayoría de los proyectos del FEDER y el FSE examinados durante la fiscalización habían cumplido sus objetivos generales, pero estos objetivos con frecuencia no estaban relacionados específicamente con los gitanos. También el Tribunal llegó a la conclusión que era más probable que contribuyesen eficazmente a la integración de los gitanos los proyectos que se habían seleccionado y ejecutado con arreglo a los criterios de «mejores prácticas» adoptados por el Consejo, los llamados principios básicos comunes para la inclusión de los gitanos (PBC), y que el seguimiento de los avances registrados por los proyectos de integración de los gitanos ha resultado difícil, principalmente debido a las deficiencias en relación con la disponibilidad y la calidad de los datos sobre los participantes gitanos. La falta de datos sólidos y exhaustivos supone un problema no solo en relación con los proyectos, sino también con la formulación de políticas a nivel europeo y nacional. A menos que se adopten medidas rápidas, esta situación se mantendrá sin cambios durante el período 2014-2020.

VII

En el presente informe el Tribunal formula las siguientes recomendaciones:

Recomendación 1

Cuando revisen sus estrategias nacionales de integración de los gitanos o las modifiquen, los Estados miembros deberían:

a)especificar qué nivel de financiación se necesita para aplicar las medidas de inclusión de los gitanos propuestas en la estrategia. Las estrategias nacionales deberían indicar la financiación disponible para estas medidas con cargo al presupuesto nacional y al presupuesto de la UE, a través del FEDER y el FSE. Los Estados miembros también deberían comprometerse formalmente a velar por que los cambios a corto plazo en las prioridades políticas no pongan en peligro los esfuerzos para aplicar medidas a favor de la integración de los gitanos;

b)incluir indicadores y valores objetivo en relación con la lucha contra la discriminación o, más concretamente, el antigitanismo. Durante el período de programación 2014-2020, estos indicadores también habrían de tenerse en cuenta al concebir medidas que fomenten la inclusión de las poblaciones gitanas marginadas en el marco de los Fondos EIE, en consonancia con los requisitos de la Directiva sobre igualdad racial;

c)velar por que se consulte y se incluya sistemáticamente a las organizaciones de la sociedad civil, incluidos representantes de la población gitana, cuando se estén planificando y aplicando medidas de integración de los gitanos;

d)definir con mayor detalle la función que desempeñan los puntos nacionales de contacto en relación con las estrategias nacionales y velar por que sus funciones y competencias sean proporcionales a los recursos que se les facilitan.

Recomendación 2

a)La Comisión debería asegurarse, al revisar los programas operativos pertinentes, de que las medidas emprendidas en el marco de los Fondos EIE sean de naturaleza inclusiva y contengan disposiciones destinadas a luchar contra la segregación. Las prácticas segregacionistas tendrían que describirse claramente y excluirse de manera explícita de la financiación en el marco de los Fondos EIE (y no solo mencionarse en los considerandos) y habría que prestar una atención particular, en este sentido, a los proyectos de educación y vivienda. Esto ayudaría a reforzar el vínculo entre las REP y el uso de los Fondos EIE.

b)La Comisión debería hacer pleno uso en las reuniones del comité de seguimiento de los PO de los datos contenidos en los informes que los Estados miembros están obligados a presentar desde 2016 con arreglo a la Recomendación del Consejo sobre medidas eficaces de integración de los gitanos, así como las conclusiones extraídas de esta información. La finalidad es corregir los puntos débiles detectados en los informes por medio de los Fondos EIE o los fondos de los Estados miembros (por ejemplo, reasignando fondos a ámbitos donde se han detectado deficiencias).

Recomendación 3

Los Estados miembros deberían hacer uso de los criterios de «mejores prácticas» para la integración de los gitanos (como los diez PBC del Consejo) al publicar convocatorias de propuestas y seleccionar proyectos. Cuando proceda, deberían organizarse convocatorias para seleccionar proyectos a largo plazo en favor de las poblaciones gitanas marginadas. Por último, cuando sea posible, la asignación de financiación de los Fondos EIE tendría que supeditarse a la sostenibilidad de los proyectos, sin una financiación continua de la UE, tras su finalización. Estos aspectos también deberían tenerse en cuenta cuando se modifiquen los programas operativos de 2014-2020.

Recomendación 4

La Comisión debería velar, en el próximo período de programación o al revisar los programas operativos, por que los objetivos de integración de los gitanos que figuran en las estrategias nacionales se reflejen en el marco de los Fondos EIE a todos los niveles operativos, cuando proceda. En este contexto, también debería velar por que se recopilen datos fiables para poder seguir y evaluar los avances entre los proyectos individuales y a todos los niveles de administración.

Recomendación 5

Los Estados miembros deberían complementar los indicadores comunes de realización y resultados establecidos en la legislación de los FEIE con indicadores específicos para los gitanos, cuando proceda. Estos indicadores tendrían que armonizarse con los especificados en las estrategias nacionales y utilizarse posteriormente en el seguimiento de los programas operativos de 2014-2020. Podrían basarse en los indicadores desarrollados por la Agencia de los Derechos Fundamentales en 2016.

Recomendación 6

Los Estados miembros deberían considerar la posibilidad de actuar de manera conjunta, en vista de los preparativos del próximo período de programación, para procurar garantizar la seguridad jurídica respecto a la utilización del FSE para financiar cualquier medida de inclusión social con independencia de la relación con el empleo. La eliminación de la incertidumbre jurídica facilitaría a los Estados miembros utilizar plenamente el FSE para fines de inclusión social, entre otras cosas a través de medidas para luchar contra la discriminación.

Recomendación 7

La Comisión debería considerar la posibilidad de proponer cambios en la legislación de los Fondos EIE para que, a partir del período de programación que comenzará en 2020, la distribución de los fondos entre los distintos Estados miembros tenga en cuenta indicadores de inclusión social específicos: en particular, la proporción de grupos marginados como los gitanos dentro de la población. La Comisión debería velar además por que los fondos adicionales del FSE facilitados a los Estados miembros como consecuencia de este cambio se destinen al fin específico de apoyar a las comunidades marginadas.

Recomendación 8

a)La Comisión debería trabajar conjuntamente con los Estados miembros para elaborar una metodología común que proporcione datos pertinentes sobre la población gitana para supervisar su integración social, en consonancia con los marcos jurídicos nacionales y la legislación de la UE, incluidas las posibles excepciones existentes. Esto tendría que hacerse a más tardar cuando se prepare el próximo período de programación.

b)La Comisión debería instar a todos los Estados miembros, de conformidad con los marcos jurídicos nacionales y la legislación de la UE, incluidas las posibles excepciones existentes, a que recopilen de manera exhaustiva datos sobre la etnia en los próximos dos años. Eurostat podría incluir preguntas pertinentes en encuestas como la de población activa y en las estadísticas de la Unión Europea sobre la renta y las condiciones de vida.

Introducción

La población gitana

01

La población gitana de Europa está formada por descendientes de grupos que abandonaron el subcontinente indio hace aproximadamente mil años y que empezaron a llegar al territorio de la actual Unión Europea en el siglo XIV. En 1450, la población gitana se había asentado en casi toda Europa, y ya entonces tuvieron lugar sus primeras deportaciones y expulsiones en Europa central. El término «gitano» se refiere a distintos grupos (véase el recuadro 1) que presentan características culturales comunes, así como una historia de marginación persistente en las sociedades europeas.

Recuadro 1

¿Qué entendemos por «gitanos»?

Según el Consejo de Europa¹, «gitanos» se refiere a los romaníes, los sinti, los kalés y otros grupos afines en Europa, incluidos los nómadas y los grupos orientales (doms y loms), y abarca la amplia diversidad de grupos en cuestión, incluidas las personas que se autodenominan gitanas.

Aunque la identidad cultural y étnica de estos grupos no es homogénea, por razones prácticas hemos utilizado la palabra «gitanos» para referirnos a todos ellos.

02

En la actualidad, la población gitana constituye la minoría étnica más numerosa de Europa. Las estimaciones del tamaño de la comunidad varían ampliamente entre 10 y 12 millones de personas. De ellas, alrededor de 6,2 millones residen en la UE, la mayoría en los Estados miembros centrales y orientales. La gran mayoría de los gitanos de Europa (80-85 %) mantiene actualmente un estilo de vida sedentario². No debe confundirse a los gitanos que mantienen un estilo de vida itinerante con los gitanos que se desplazan de un Estado miembro de la UE para asentarse en otro. La ilustración 1 muestra la concentración de gitanos en la UE, los países candidatos³ y los países candidatos potenciales⁴.

Ilustración 1

Población estimada de gitanos en la UE, los países candidatos y los países candidatos potenciales (2012)

Fuente: TCE, a partir de datos del Consejo de Europa.

03

Alrededor de cuatro quintas partes de la población gitana estimada de la UE viven en los ocho Estados miembros enumerados en el cuadro 1. En los Estados miembros donde la concentración de esta población es más elevada (Bulgaria, Eslovaquia, Rumanía y Hungría), los gitanos representan entre el 15 y el 20 % de los alumnos escolarizados y de la población recién incorporada al mercado laboral.

Cuadro 1

Estados miembros con mayor número estimado de gitanos

Estado miembro | Tamaño medio estimado de la población gitana | Estimación mínima | Estimación máxima
Número de personas | Proporción de la población total
Rumanía | 1 850 000 | 8,6 % | 1 200 000 | 2 500 000
Bulgaria | 750 000 | 9,9 % | 700 000 | 800 000
Hungría | 750 000 | 7,5 % | 500 000 | 1 000 000
España | 750 000 | 1,6 % | 500 000 | 1 000 000
Eslovaquia | 490 000 | 9,0 % | 380 000 | 600 000
Francia | 400 000 | 0,6 % | 300 000 | 500 000
República Checa | 200 000 | 1,9 % | 150 000 | 250 000
Grecia | 175 000 | 1,5 % | 50 000 | 300 000
Total | 5 365 000 | 3,0 % | 3 780 000 | 6 950 000
Total en la UE | 6 197 100 | 1,2 % | 4 368 700 | 8 025 500

Nota: Las cifras del «total en la UE» incluyen a Croacia.

Fuente: Consejo de Europa, Estimates and official numbers of Roma in Europe, julio de 2012.

Marco jurídico y estratégico

04

Los tratados son la principal base jurídica de las iniciativas de la UE orientadas a fomentar la inclusión social en general y la integración de los gitanos en particular. El artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE) es especialmente relevante: entre otras cosas, protege los derechos de las personas pertenecientes a minorías (véase el recuadro 2).

Recuadro 2

Artículo 2 del Tratado de la Unión Europea

«La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres».

05

Además, el artículo 10 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece el objetivo de la UE de luchar contra la discriminación por motivos de origen étnico o racial por medio de acciones del Consejo (artículo 19 del TFUE). El artículo 21 del TFUE también establece el derecho de los ciudadanos de la UE a trasladarse y residir libremente dentro de la UE.

06

Los siguientes instrumentos jurídicos y estratégicos son también pertinentes para las medidas de integración de los gitanos:

—La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2000⁵, en particular su artículo 21 sobre la no discriminación. Pasó a ser jurídicamente vinculante tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009.

—Las dos directivas del Consejo de 2000 sobre la igualdad de trato⁶: la Directiva sobre igualdad racial, que prohíbe la discriminación por motivos de origen racial o étnico en distintos ámbitos, y la Directiva sobre igualdad en el empleo, que contiene disposiciones que establecen la igualdad de trato en el lugar de trabajo.

—La Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 2004 sobre el derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la UE⁷.

—La Directiva marco del Consejo de 2008 sobre la lucha contra el racismo y la xenofobia⁸, que define un enfoque penal común para combatir el discurso y los delitos racistas y xenófobos.

—La Recomendación del Consejo de 2013 sobre medidas eficaces de integración de los gitanos⁹.

—La Comunicación de la Comisión de 2011 sobre un marco europeo de estrategias nacionales de inclusión de los gitanos hasta 2020¹⁰, que también establece la función de la Agencia de los Derechos Fundamentales en este sentido¹¹.

07

Las actuales prioridades políticas a escala de la UE encaminadas a fomentar la inclusión de los gitanos se derivan de la Estrategia Europa 2020, que se acordó en 2010 y tiene por objeto generar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador en Europa. Para medir los avances en la consecución de los objetivos de Europa 2020, se acordaron cinco objetivos principales para toda la UE. El éxito de la política de inclusión de los gitanos puede afectar a tres de estos cincos objetivos (los objetivos relativos a la educación¹², el empleo¹³ y la lucha contra la pobreza y la exclusión social¹⁴) en los Estados miembros con una elevada proporción de residentes gitanos.

08

En el presente informe, los términos «integración» e «inclusión» se utilizan para referirse a las medidas orientadas a mejorar las condiciones de vida y la situación de derechos humanos de los gitanos que viven en los Estados miembros de la UE¹⁵ (véase el recuadro 3).

Recuadro 3

Uso intercambiable de los términos «integración» e «inclusión»

Las palabras «integración» e «inclusión» se utilizan a menudo de forma intercambiable para describir los objetivos generales de las iniciativas políticas encaminadas a mejorar la situación de la población gitana.

«Integración» se utiliza con mayor frecuencia en el contexto de las iniciativas orientadas a proteger los derechos y valores fundamentales (descritos en el artículo 2 del TUE), y puede encontrarse en las estrategias nacionales de integración de los gitanos.

«Inclusión» se utiliza más en el contexto de las iniciativas socioeconómicas. Aparece, por ejemplo, en la Estrategia Europa 2020, que tiene como objetivo lograr un crecimiento inteligente, inclusivo y sostenible.

¿Cómo proporciona la UE ayuda financiera a las medidas de integración de los gitanos?

09

La mayor parte de la ayuda financiera de la UE para inclusión social (con la que se cofinanciaron las medidas a favor de la integración de los gitanos) se proporciona principalmente a través del Fondo Social Europeo (FSE) y también el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), en el contexto de la política de cohesión de la UE. También existen otros fondos en el marco de programas específicos sujetos a la gestión directa de la Comisión¹⁶.

10

El FSE y el FEDER se ejecutan mediante programas operativos (PO) plurianuales nacionales y regionales elaborados por los Estados miembros y aprobados por la Comisión. Dentro de cada PO se desglosan todos los recursos disponibles entre los distintos ejes prioritarios del programa.

11

Los presupuestos del FEDER y el FSE para 2007-2013 ascendían a alrededor de 201 000 millones de euros y 76 000 millones de euros, respectivamente. En el período de programación 2014-2020, el FEDER y el FSE forman parte de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE)¹⁷; su presupuesto general se eleva a aproximadamente 197 000 millones de euros (FEDER) y 86 000 millones de euros (FSE) para todo el período.

12

No consta la proporción de estos importes canalizada específicamente a iniciativas de integración de los gitanos. Sin embargo, puede inferirse de los documentos de planificación de los Estados miembros que se han consignado en torno a 1 500 millones de euros para la integración socioeconómica de comunidades marginadas como los gitanos durante el período de programación 2014-2020 (véanse asimismo el apartado 69 y el cuadro 6). No se dispone de cifras indicativas similares correspondientes al período de programación 2007-2013.

La función de otras organizaciones europeas e internacionales en relación con la integración de los gitanos

13

El Consejo de Europa fue la primera institución que abordó la integración de los gitanos a nivel europeo, y durante más de cuarenta años ha estado realizando una labor encaminada a luchar contra la discriminación de los gitanos y mejorar la integración de las poblaciones gitanas marginadas.

14

También han participado activamente en el ámbito de la integración de los gitanos otras organizaciones internacionales, con una función diferente, como el Banco Mundial, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

1Consejo de Europa, Descriptive glossary of terms relating to Roma issues, 2012.

2COM(2011) 173 final, de 5 de abril de 2011, «Un marco europeo de estrategias nacionales de inclusión de los gitanos hasta 2020».

3Albania, antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro, Serbia y Turquía.

4Bosnia y Herzegovina, y Kosovo*.

5Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (DO C 364 de 18.12.2000, p. 1).

6Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico («Directiva sobre igualdad racial») (DO L 180 de 19.7.2000, p. 22), Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación («Directiva sobre igualdad en el empleo») (DO L 303 de 2.12.2000, p. 16).

7Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO L 158 de 30.4.2004, p. 77). En concreto, los artículos 6 y 7 relativos al derecho de residencia durante hasta tres meses y al derecho de residencia durante más de tres meses, respectivamente.

8Decisión marco del Consejo, de 28 de noviembre de 2008, relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones del racismo y la xenofobia mediante el Derecho penal.

9Recomendación del Consejo, de 9 de diciembre de 2013, relativa a la adopción de medidas eficaces de integración de los gitanos en los Estados miembros (DO C 378 de 24.12.2013, p. 1).

10COM(2011) 173 final.

11La función de la Agencia de los Derechos Fundamentales en relación con las estrategias nacionales de integración de los gitanos consiste en lo siguiente: a) brindar especialización a las instituciones de la UE, b) recopilar datos, y c) trabajar conjuntamente con los Estados miembros para desarrollar herramientas que aporten pruebas de los avances registrados.

12Los objetivos en el ámbito de la educación consisten en reducir las tasas de abandono escolar prematuro por debajo del 10 % y lograr que, como mínimo, el 40 % de las personas de entre 30 y 34 años terminen la educación superior.

13El objetivo consiste en lograr que el 75 % de las personas de entre 20 y 64 años ocupe un empleo.

14El objetivo consiste en reducir como mínimo en 20 millones el número de personas en situación de pobreza y de exclusión social, o en riesgo de caer en ellas.

15Este enfoque es coherente con la definición del Consejo de la Unión Europea presentada en sus conclusiones sobre el marco europeo para las estrategias nacionales de integración de la población gitana hasta 2020: Consejo de la Unión Europea (2011), Conclusiones del Consejo sobre un marco europeo para las estrategias nacionales de integración de la población gitana hasta 2020, 3089.ª sesión del Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores, Bruselas, 19 de mayo de 2011.

16Programa para el Empleo y la Innovación Social (EaSI) 2014-2020; su predecesor fue el programa comunitario para el empleo y la solidaridad social — PROGRESS 2007-2013; y programa «Derechos, Igualdad y Ciudadanía» (2014-2020); sus predecesores fueron el Programa «Derechos fundamentales y ciudadanía», el Programa Daphne III y el Programa Progress en las medidas sobre lucha contra la discriminación e igualdad de género.

17En el período de programación 2014-2020, el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión, junto con el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), conforman los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE).

Alcance y objetivos de la fiscalización

15

El objetivo de esta fiscalización era determinar si las iniciativas políticas de la UE y la ayuda financiera proporcionada a través del FEDER y el FSE han contribuido efectivamente a la integración de los gitanos. Su alcance abarcó los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020. En particular, el Tribunal examinó si:

—las estrategias nacionales y del marco de la UE relativas a los gitanos facilitaron el uso eficaz del FEDER y el FSE para aplicar medidas de inclusión de los gitanos en cada período de programación;

—el marco del FEDER y el FSE para cada período de programación se concibió de manera que permitiese medidas eficaces de apoyo a la integración de los gitanos;

—los proyectos ejecutados en el marco del FEDER y el FSE durante el período de programación 2007-2013 contribuyeron eficazmente a la integración de los gitanos.

16

El Tribunal recopiló evidencia de auditoría a partir de entrevistas con funcionarios de la Comisión y de los Estados miembros, así como con promotores y participantes en los proyectos, y examinó asimismo documentos obtenidos de la UE y las autoridades de los Estados miembros y los promotores de proyectos.

17

En primer lugar, el Tribunal evaluó el apoyo prestado por la Comisión a la integración de los gitanos. Este apoyo incluía legislación de la UE, marcos políticos y orientaciones específicas que describen las prioridades y los objetivos de la Unión, que fueron examinados en relación con las iniciativas de los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020. El Tribunal también analizó cómo garantiza la Comisión el respeto de los derechos fundamentales. Esta parte del trabajo de auditoría se llevó a cabo en las direcciones generales (DG) de la Comisión que se ocupan de manera más sustancial de las políticas relacionadas con la integración de los gitanos: la DG Justicia y Consumidores, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, y la DG Política Regional y Urbana¹⁸.

18

El Tribunal analizó igualmente los marcos estratégicos de los Estados miembros para fomentar la integración de los gitanos, y, en particular, las estrategias nacionales de integración de los gitanos, al considerar que las medidas de integración de los gitanos apoyadas por el FEDER y el FSE deberían estar estrechamente relacionadas con estos marcos para lograr la máxima eficacia. El Tribunal también examinó si los Estados miembros visitados habían establecido las disposiciones administrativas adecuadas para aplicar con éxito sus marcos estratégicos para la inclusión de los gitanos. La función de coordinar la elaboración y la aplicación de las estrategias nacionales de integración de los gitanos incumbe a los puntos nacionales de contacto para la integración de los gitanos. Por lo tanto, el Tribunal mantuvo reuniones con los puntos nacionales de contacto de los cuatro Estados miembros visitados (es decir, Bulgaria, España, Hungría y Rumanía), así como los de Alemania, Grecia, Francia, Eslovaquia y el Reino Unido, para conocer mejor las estrategias nacionales y los posibles cambios realizados entre los dos períodos de programación en el diseño de las estrategias, planes y programas.

19

Con respecto al período de programación 2007-2013, el Tribunal también evaluó cómo se han diseñado, aplicado y supervisado los PO del FEDER y el FSE para valorar su capacidad de apoyar eficazmente las medidas de integración de los gitanos, y verificó una muestra de proyectos de este período con el fin de evaluar su contribución a la integración de las poblaciones gitanas marginadas. La evaluación de los Fondos EIE 2014-2020 se limitó al diseño de los aspectos del FEDER y el FSE que eran pertinentes para la integración de los gitanos, puesto que la fiscalización tuvo lugar muy al principio del período de programación.

20

El Tribunal seleccionó cuatro Estados miembros (Bulgaria, España, Hungría y Rumanía) por el elevado número de gitanos que viven en ellos y porque habían asignado un gran importe de financiación a áreas que podrían haber apoyado iniciativas de inclusión de los gitanos¹⁹.

21

En relación con los cuatro Estados miembros visitados, el Tribunal seleccionó siete PO del FEDER y el FSE correspondientes al período de programación 2007-2013 que consideró pertinentes para las iniciativas de inclusión de los gitanos y examinó un total de diecinueve proyectos ejecutados en el marco de estos PO²⁰ (véase el anexo I), que se seleccionaron sobre la base de la información facilitada por las autoridades nacionales. El Tribunal se centró en proyectos de educación, empleo, sanidad y vivienda, pero también visitó proyectos que se ocupan de otros temas, como la inclusión social o la lucha contra la discriminación (véase el cuadro 5). Todos los proyectos seleccionados habían finalizado antes de 2013. En el anexo II puede encontrarse una lista de los organismos encargados de seleccionar y ejecutar los proyectos examinados en el contexto de esta fiscalización.

22

El Tribunal basó sus criterios de auditoría en la experiencia de la red EURoma²¹, que ha publicado recomendaciones²² para garantizar el éxito de las iniciativas de inclusión de los gitanos, y visitó además la Agencia de los Derechos Fundamentales (FRA) para obtener información sobre la recopilación de datos²³.

23

Los criterios más importantes son los diez principios básicos comunes o diez PBC, que se muestran en la ilustración 2 y se describen de manera detallada en el anexo III. Estos principios se debatieron en la primera reunión de la Plataforma Europea para la Integración de la Población Gitana en 2009 en Praga, y posteriormente se incluyeron como anexo a las conclusiones de una reunión del Consejo de Empleo, Política Social, Salud y Consumidores celebrado el 8 de junio de 2009.

24

Las medidas relativas a la integración de la población gitana marginada contenidas en los PO que el Tribunal había seleccionado del período de programación 2007-2013 se incorporaron en nueve nuevos PO para el período de programación 2014-2020. El nuevo marco de los Fondos EIE fue evaluado sobre la base de estos nueve nuevos PO.

25

Durante la fiscalización, el Tribunal recibió asistencia de expertos externos en integración de los gitanos y constituyó un comité de cuatro interlocutores que realizaban aportaciones a su enfoque de auditoría y velaban por que se tuviesen en cuenta importantes aspectos de la cuestión de la integración de los gitanos.

26

Puesto que las medidas que fomentan la integración de los gitanos marginados y sus resultados pueden ser percibidas de manera muy diferente por los distintos interesados, el Tribunal reunió grupos focales en cada uno de los Estados miembros seleccionados. El objetivo era reunir expertos y representantes de las partes interesadas para que pudiesen intercambiar opiniones sobre las medidas de inclusión de los gitanos en relación con las constataciones preliminares para cada Estado miembro visitado. Posteriormente, el Tribunal celebró una reunión final del grupo focal con trece partes interesadas distintas (incluido el comité de asesores), con la finalidad de revisar las constataciones preliminares y debatir posibles conclusiones y recomendaciones.

Ilustración 2

Diez principios básicos comunes (PBC) para la integración de la población gitana

Fuente: TCE.

18Otras DG con competencias relacionadas con los ámbitos del marco de la UE para las estrategias nacionales de integración de los gitanos son la DG Educación y Cultura, la DG Salud y Seguridad Alimentaria y la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación.

19En el período de programación 2007-2013, estos cuatro Estados miembros juntos recibieron 14 100 millones de euros de ayuda del FEDER y el FSE para medidas de inclusión social, lo que representa el 20 % del importe total de los Fondos Estructurales asignado a medidas de inclusión social en todos los Estados miembros durante el mismo período.

20Un proyecto seleccionado inicialmente fue eliminado de la muestra por falta de pertinencia.

21La red EURoma es una red europea integrada por representantes de los Estados miembros de la UE que tiene como objetivo fomentar el uso de los Fondos Estructurales para mejorar la eficacia de las políticas dirigidas a la población gitana.

22Fundación Secretariado Gitano, secretaría técnica de la red EURoma, «¿Cómo abordar las necesidades de la población gitana en el período de programación 2014-2020 de los Fondos Estructurales? Guía para mejorar el proceso de planificación», mayo de 2013.

23La FRA se creó en 2007 como agencia de la UE con la tarea específica de brindar asesoramiento independiente con base empírica sobre los derechos fundamentales. La FRA y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) han llevado a cabo por separado y de manera conjunta encuestas a hogares gitanos en 2004, 2009, 2012 y 2015.

Observaciones

Se ha avanzado en cuanto a las estrategias establecidas a escala de los Estados miembros y de la UE, pero la mayoría de las mejoras llegaron demasiado tarde para influir en el período de programación 2007-2013

27

El Tribunal examinó las acciones emprendidas a nivel europeo y nacional para centrar y reforzar las medidas de integración de los gitanos. En primer lugar, se evaluaron las acciones llevadas a cabo a escala europea. En segundo lugar, se analizaron las estrategias nacionales de integración de los gitanos para determinar si constituían una herramienta adecuada para abordar mejor las cuestiones de integración de los gitanos.

28

El Tribunal evaluó si durante el período de programación 2007-2013 existía un marco estratégico de la UE relativo a iniciativas de integración de los gitanos y si se habían introducido modificaciones o mejoras con el tiempo. Para que las políticas de integración de los gitanos financiadas por la UE sean eficaces, la Comisión tiene que apoyar la labor de los Estados miembros facilitando legislación de la UE, marcos estratégicos u orientaciones específicas.

La iniciativa de la UE sobre la integración de los gitanos se acordó en 2011, tras las ampliaciones de la UE en 2004 y 2007

Las iniciativas de la UE se adoptaron demasiado tarde para influir en el diseño del período de programación 2007-2013

29

La cuestión de la inclusión de los gitanos cobró especial importancia a nivel europeo en el período previo a la adhesión de varios Estados de Europa central y oriental a la UE, algunos de ellos con grandes poblaciones gitanas, en 2004 y 2007. Los Acuerdos de Asociación para la Adhesión de Bulgaria, la República Checa, Hungría, Rumanía y Eslovaquia²⁴ determinaron como prioridad política a medio plazo una mayor integración de los gitanos.

30

Sin embargo, la UE no hizo de la integración de los gitanos una prioridad política específica tras las adhesiones de 2004 y 2007. No se hizo referencia a la integración de los gitanos en las versiones iniciales de los reglamentos 2007-2013. Tampoco existía ningún requisito para incluirla como prioridad específica en los PO del FEDER y el FSE. La primera referencia específica a la integración de los gitanos apareció en 2010, cuando las condiciones de subvencionabilidad previstas en el Reglamento del FEDER que rigen las medidas de vivienda se modificaron²⁵.

31

En 2008 la Comisión comenzó a esforzarse por mejorar la situación de los gitanos marginados y, tras la primera cumbre europea sobre la población gitana de septiembre de 2008, creó una plataforma europea, un grupo de trabajo sobre la población gitana, una red de puntos nacionales de contacto y un grupo de trabajo sobre indicadores de integración, que está coordinado por la Agencia de los Derechos Fundamentales (véase el apartado 94). Entre otras estructuras de apoyo se incluyen dos grupos de trabajo temáticos en el marco de la red de puntos de contacto nacionales y reuniones periódicas de consulta con organizaciones de la sociedad civil, organizaciones internacionales y redes académicas. La DG Justicia y Consumidores, junto con las DG responsables de gestionar los Fondos EIE, también organizan visitas periódicas de investigación y diálogos bilaterales de alto nivel con los Estados miembros que brindan a las autoridades nacionales y locales, las organizaciones de la sociedad civil y todos los departamentos de la Comisión competentes la posibilidad de debatir la evolución de la situación cara a cara.

32

Sin embargo, fue en abril de 2011 cuando se publicó el primer documento importante a escala de la UE que aborda el tema de la integración de los gitanos: una comunicación publicada por la Comisión sobre un marco para las estrategias nacionales de inclusión²⁶. A continuación, el Consejo EPSCO²⁷ aprobó conclusiones en mayo, en las que los Estados miembros se comprometieron a preparar, actualizar o desarrollar sus estrategias nacionales de inclusión de los gitanos. Esto se produjo después de que la Comisión, a través de la comisaria europea de Justicia, Derechos Fundamentales y Ciudadanía emitiese una declaración sobre las últimas novedades en la situación de los gitanos y afirmase que la discriminación por motivo de origen étnico o raza no era aceptable en Europa. La comisaria indicó también que la Comisión estaba preparada para iniciar procedimientos de infracción contra un Estado miembro (Francia) por haber aplicado la Directiva de libre circulación de manera discriminatoria, lo que resultaba incompatible con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Las conclusiones del Consejo Europeo de junio de 2011 señalaron la importancia de la inclusión de la población gitana e instaron a la rápida aplicación de las conclusiones del Consejo EPSCO por lo que respecta a la elaboración, actualización y desarrollo de las estrategias de los Estados miembros.

33

Esta fue la primera iniciativa de la UE que se refería específicamente a la población gitana, que contenía un dispositivo de seguimiento y proponía que cada Estado miembro elaborase su propia estrategia nacional de integración (véase el apartado 41). Esta iniciativa proporcionó un sólido marco para fomentar la inclusión de los gitanos y estableció ámbitos en los que debían emprenderse acciones y fijarse objetivos. En concreto, definió cuatro ámbitos prioritarios fundamentales de intervención: educación, empleo, sanidad y vivienda. Se pidió a los Estados miembros que estableciesen objetivos viables en estos ámbitos.

34

No se pidió a los Estados miembros que se ocupasen por separado de medidas contra la discriminación o que estableciesen objetivos asociados. Estos se abordaron como tema transversal en los cuatro ámbitos²⁸ mencionados anteriormente; sin embargo, raras veces se establecieron indicadores medibles y objetivos específicos sobre la lucha contra la discriminación. Se trata de una deficiencia considerable del marco normativo existente, puesto que dificulta la medición de los avances por parte de la Comisión.

Inclusión de la población gitana desde 2011: de un enfoque basado en políticas a un compromiso político

Recomendación del Consejo sobre la integración de los gitanos adoptada en 2013

35

Una recomendación del Consejo de 2013²⁹ fue el primer instrumento jurídico de la UE en ocuparse exclusivamente de la integración de los gitanos, reflejando un paso adelante fundamental en el enfoque de la UE con respecto a su inclusión. En lugar de insistir en un enfoque basado en políticas, la recomendación establecía la inclusión de la población gitana como un compromiso político de los Estados miembros que reflejaba las disposiciones que protegen los derechos humanos. La recomendación ofrece orientaciones específicas a los Estados miembros para ayudarles a mejorar y acelerar la integración de los gitanos en los ámbitos de educación, empleo, sanidad y vivienda, brinda orientaciones sobre medidas normativas transversales, entre las que se incluyen orientaciones para luchar contra la discriminación, y menciona expresamente el antigitanismo, una forma específica de racismo alimentada por una discriminación histórica.

La Comisión emite recomendaciones específicas por país (REP) relativas a la inclusión de los gitanos desde 2012

36

Desde 2012, la Comisión emite recomendaciones específicas por país (REP) relativas a la inclusión de los gitanos. Desde entonces, este tipo de REP se han dirigido a cinco Estados miembros con grandes minorías gitanas: Bulgaria, Hungría, Eslovaquia, la República Checa y Rumanía. El cuadro 2 detalla el asunto de estas REP dirigidas a cada uno de estos cinco Estados miembros.

Cuadro 2

Asunto de las REP relativas a la integración de los gitanos en los cinco Estados miembros afectados

| 2012 | 2013 | 2014 | 2015
Bulgaria | Integración de los gitanos en general | Educación | Empleo/Educación | Educación
República Checa | s.o. | Educación | Educación | Educación
Hungría | Integración de los gitanos en general | Pobreza/Educación | Pobreza/Educación | Educación
Rumanía | s.o. | Integración de los gitanos en general/Educación | Empleo/Educación | Educación
Eslovaquia | Educación | Educación | Educación | Educación

Fuente: TCE, a partir de datos de la Comisión.

37

La Comisión también ha supervisado de cerca la aplicación de las dos directivas pertinentes³⁰ sobre la igualdad de trato (el cuadro 3 contiene más detalles sobre la aplicación de la Directiva de igualdad racial), iniciando procedimientos de infracción contra la República Checa en 2014 y Eslovaquia en 2015, en ambos casos debido a la segregación de alumnos gitanos en el sistema educativo. Los restantes casos no se refieren específicamente a los gitanos. Asimismo, la Comisión supervisa la aplicación de la decisión en el marco de 2008 de combatir determinadas formas y expresiones de racismo y xenofobia a través del Derecho penal. Esta decisión marco es aplicable desde 2014.

Cuadro 3

Seguimiento de aplicación de la Directiva 2000/43/CE sobre igualdad racial

Estado miembro | Transposición | Infracción¹
Plazo | Finalizada dentro del plazo | No conformidad de la legislación del Estado miembro con el Derecho de la UE | Aplicación incorrecta de la legislación de la UE por el Estado miembro
Bélgica | 19 de julio de 2003 | √ |  |
Bulgaria | 1 de enero de 2007 | √ |  | Cerrada
República Checa | 1 de mayo de 2004 | √ | Cerrada | Abierta
Dinamarca | 19 de julio de 2003 | √ | Cerrada | Cerrada
Alemania | 19 de julio de 2003 | √ |  |
Estonia | 1 de mayo de 2004 | √ | Cerrada |
Irlanda | 19 de julio de 2003 | √ |  |
Grecia | 19 de julio de 2003 | √ |  |
España | 19 de julio de 2003 | √ | Cerrada |
Francia | 19 de julio de 2003 | √ |  |
Croacia | 1 de julio de 2013 | √ |  |
Italia | 19 de julio de 2003 | √ |  |
Chipre | 1 de mayo de 2004 | √ |  |
Letonia | 1 de mayo de 2004 | √ | Cerrada |
Lituania | 1 de mayo de 2004 | √ | Cerrada |
Luxemburgo | 19 de julio de 2003 | √ |  |
Hungría | 1 de mayo de 2004 | √ | Cerrada |
Malta | 1 de mayo de 2004 | √ | Cerrada |
Países Bajos | 19 de julio de 2003 | √ | Cerrada |
Austria | 19 de julio de 2003 | √ | Cerrada |
Polonia | 1 de mayo de 2004 | √ | Cerrada | Cerrada
Portugal | 19 de julio de 2003 | √ | Cerrada |
Rumanía | 1 de enero de 2007 | √ | Cerrada |
Eslovenia | 1 de mayo de 2004 | √ |  | Abierta
Eslovaquia | 1 de mayo de 2004 | √ | Cerrada | Abierta
Finlandia | 19 de julio de 2003 | √ |  | Cerrada
Suecia | 19 de julio de 2003 | √ | Cerrada |
Reino Unido | 19 de julio de 2003 | √ | Cerrada | Cerrada

1Información a fecha de 1 de diciembre de 2015.

Nota: Solo los casos de la República Checa y Eslovaquia se refieren a procedimientos de infracción relacionados específicamente con los gitanos.

Fuente: TCE, a partir de datos de la Comisión.

Orientaciones publicadas por la Comisión y refuerzo de la cooperación con el Consejo de Europa

38

Junto con estas iniciativas principales, la Comisión ha publicado numerosas orientaciones políticas sobre el uso de los fondos para la inclusión de los gitanos. Entre ellas cabe citar documentos de orientaciones temáticas sobre los gitanos y las comunidades marginadas, un documento relativo a la condición temática ex ante sobre la integración de poblaciones gitanas marginadas y una nota orientativa para los Estados miembros sobre el uso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para luchar contra la segregación educativa y territorial.

39

Además, en 2014 la Comisión publicó un Código de Conducta Europeo sobre las asociaciones, que establece que los Estados miembros deben incluir a las organizaciones de la sociedad civil en los acuerdos de asociación y velar por que desempeñen un papel activo en el diseño y la ejecución de los programas respaldados por los Fondos EIE³¹.

40

Para aumentar la eficacia de su trabajo en el ámbito de la integración de los gitanos, la Comisión también ha trabajado desde 2011 más estrechamente con el Consejo de Europa, una organización con gran experiencia en este ámbito (véase el apartado 13). En concreto, la Comisión ha participado en reuniones organizadas por la secretaría del Consejo de Europa y en determinados programas conjuntos con el Consejo de Europa (ROMACT³² y ROMED³³).

Avances a escala de los Estados miembros: pese a la adopción de estrategias nacionales de integración de los gitanos, persistían algunas deficiencias

41

En 2011 se pidió a todos los Estados miembros que elaborasen estrategias nacionales de integración de los gitanos que abarcasen el período 2011-2020 o, si ya existía una estrategia, que la adaptasen para cumplir los objetivos de integración de los gitanos de la UE. Estas estrategias debían establecer medidas específicas e información sobre la financiación (nacional, europea y otra) para ponerlas en marcha, proponer soluciones para eliminar los obstáculos actuales a un uso más eficaz de los fondos de la UE y sentar la base para un mecanismo de seguimiento sólido con el fin de garantizar resultados concretos para los gitanos.

42

Con respecto a estas estrategias nacionales de integración de los gitanos, el Tribunal:

—examinó el contenido específico de las estrategias nacionales de los Estados miembros visitados;

—comprobó si se había identificado a las partes interesadas pertinentes para la aplicación de las estrategias nacionales y cuál era la función de los puntos nacionales de contacto en este contexto;

—evaluó los mecanismos de seguimiento en relación con su aplicación;

—analizó cómo había evaluado la Comisión los informes de los Estados miembros sobre la aplicación de sus estrategias nacionales.

Estrategias nacionales de integración de los gitanos

Estrategias nacionales de integración de los gitanos adoptadas por todos los Estados miembros visitados

43

Después de que la Comisión publicase su comunicación en la que pedía a los Estados miembros que adoptasen una Estrategia Nacional de Integración de los Gitanos, todos los Estados miembros lo hicieron³⁴. Algunos optaron por un conjunto integrado de medidas políticas para la integración de los gitanos, que el Tribunal considera equivalente a una Estrategia Nacional de Integración de los Gitanos. Las estrategias nacionales vinieron seguidas por planes de acción en los cuatro Estados miembros visitados. También establecieron un punto nacional de contacto.

44

La Comisión no dispuso que la lucha contra la discriminación debía incluirse entre los principales ámbitos prioritarios de las estrategias nacionales. Sin embargo, las de Bulgaria, Hungría³⁵ y España fueron más allá de los cuatro ámbitos prescritos de educación, empleo, sanidad y vivienda: incluyeron un capítulo que se ocupa específicamente de la lucha contra la discriminación. La estrategia nacional de Rumanía también se refería a la lucha contra la discriminación, pero solo de manera indirecta, al describir los cuatro ámbitos principales prescritos. De los cuatro Estados miembros seleccionados, solo Bulgaria y Hungría definieron objetivos relativos a la lucha contra la discriminación.

45

Tres de las cuatro estrategias nacionales incluían objetivos relacionados con la educación, el empleo, la sanidad y la vivienda. La cuarta, la estrategia nacional de Hungría, incluía objetivos generales, pero no valores cuantificados asociados a ellos y no todos los objetivos se referían específicamente a la población gitana, por ejemplo en el ámbito de la vivienda. Aunque la estrategia ofrecía información pertinente sobre la situación de la población gitana en Hungría, no se utilizó para formular indicadores o valores de referencia específicos para los gitanos en la estrategia nacional. La estrategia nacional de Rumanía incluía valores de referencia únicamente para determinados indicadores. Esto dificultó la evaluación de los resultados logrados en el marco de estas estrategias nacionales, puesto que se desconocía el punto de partida.

Todas las estrategias nacionales de integración de los gitanos se refieren a los diez principios básicos comunes para la inclusión de los gitanos

46

Todas las estrategias se referían, bien directamente (Bulgaria, Hungría y España), bien de manera indirecta (Rumanía), a los diez principios básicos comunes (PBC) para la integración de los gitanos (véanse el apartado 23 y la ilustración 2). Sin embargo, el Tribunal constató que los Estados miembros no siempre habían aplicado los diez PBC en la elaboración de las propias estrategias:

oEn España y Bulgaria, se proporcionaron pruebas por escrito de la consulta a las organizaciones de la sociedad civil y las reacciones de las autoridades nacionales sobre la contribución de las ONG.

oEn Rumanía y Hungría, el PBC 9 relativo a la participación de la sociedad civil y el PBC 10 relativo a la participación activa de los gitanos en la formulación de políticas solo se habían seguido parcialmente:

—En Rumanía también se llevó a cabo un proceso de consulta antes de la aprobación de la estrategia nacional, con la celebración de varias reuniones, pero las organizaciones de la sociedad civil cuestionaron su número y su transparencia y alegaron además que no se les había informado de cómo se habían incorporado sus contribuciones. El Tribunal no encontró pruebas de que las autoridades rumanas hubieran tenido en cuenta las contribuciones de las ONG ni de qué forma.

—En Hungría había pocas pruebas de cómo se había llevado a cabo el proceso de consulta de la estrategia nacional, y en la versión actualizada de esta última, no constaba si se habían tenido en cuenta las observaciones de las distintas partes interesadas y de qué manera. No se celebró ninguna consulta en relación con el plan de acción. Además, se designó a dos organizaciones de la sociedad civil para aplicar las medidas más importantes de la estrategia nacional junto con las autoridades públicas, lo que tuvo como efecto la exclusión de otras organizaciones de la sociedad civil.

Las estrategias nacionales de integración de los gitanos no especifican la ayuda financiera disponible en los Estados miembros para las medidas de apoyo a la inclusión de los gitanos

47

El análisis del Tribunal reveló que las estrategias nacionales de Bulgaria, Hungría y España no contenían información sobre las asignaciones financieras disponibles para las medidas relacionadas con los gitanos, ya sea con cargo al presupuesto nacional o en el marco de los PO del FEDER y el FSE con cargo al presupuesto de la UE. En el caso de Bulgaria, la estrategia nacional establecía que los fondos de la UE eran la principal fuente de financiación de los proyectos que aplicaban la estrategia. Solo en el caso de Rumanía se facilitaba un presupuesto, aunque presentaba algunas incongruencias: el FEDER no se mencionaba en la estrategia nacional como fuente de financiación, aunque se había utilizado como tal desde que se modificó en 2010, incluso antes de que se adoptase la estrategia nacional³⁶. La ausencia de información sobre los recursos económicos disponibles para resolver los problemas de inclusión de los gitanos hace difícil determinar si las estrategias de los Estados miembros eran realistas desde el principio.

Asignación de competencias para la aplicación de las estrategias nacionales: la función de los puntos de contacto nacionales para la integración de los gitanos

48

Todos los Estados miembros abarcados por el análisis del Tribunal habían establecido puntos nacionales de contacto y definido sus competencias conforme a lo exigido en la comunicación de la Comisión de 2011. Los puntos nacionales de contacto se encargan de coordinar el desarrollo y la ejecución de las estrategias nacionales, supervisan los avances registrados en el marco de las estrategias nacionales y comparten esta información con la Comisión³⁷. Sin embargo, las competencias de los puntos de contacto nacionales son limitadas. La atribución de competencias operativas a los ministerios nacionales hizo que los puntos nacionales de contacto de los Estados miembros seleccionados no tuvieran atribuciones en los ámbitos de empleo, educación, vivienda o sanidad, ni estuvieran facultados tampoco para decidir cómo se asignaban los recursos financieros a los programas de integración.

49

El tamaño, la estructuras y las competencias de los nueve puntos de contacto nacionales seleccionados variaban ampliamente. Varios de ellos ya existían con un nombre diferente antes de que la Comisión introdujese el concepto de punto de contacto nacional para la integración de los gitanos, mientras que a algunos se les asignaron nuevas competencias sin proporcionárseles recursos adicionales³⁸. La capacidad del punto nacional de contacto búlgaro era insuficiente, como se describe en el apartado 50.

50

El Tribunal detectó sin embargo dos deficiencias en la asignación de competencias para la aplicación de la estrategia nacional: en primera lugar, una escasa cooperación en Rumanía y España, y, en segundo lugar, un desequilibrio entre competencias y recursos asignados en Bulgaria y España:

—En Rumanía se observó que la escasa cooperación entre la Agencia Nacional para los Gitanos y los distintos ministerios gubernamentales a la hora de facilitar datos estaba poniendo en peligro el correcto seguimiento de la estrategia nacional. Del mismo modo, en España se observó que los órganos coordinadores existentes (como el Grupo de Cooperación Técnica) no eran eficaces a la hora de facilitar datos fiables y coordinar las políticas, lo que demostraba la necesidad de una mayor coordinación para garantizar la aplicación adecuada de la estrategia nacional. Ambos ejemplos de escasa coordinación obstaculizaron la recopilación de datos fiables, dificultando el seguimiento de la aplicación de la estrategia nacional.

—En Bulgaria se asignó un número escaso de competencias y recursos al punto de contacto nacional, a pesar de ser uno de los principales órganos encargados de la aplicación y el seguimiento de la estrategia nacional. Varias organizaciones sin ánimo de lucro de Bulgaria llamaron la atención sobre la falta de voluntad política³⁹. El punto de contacto nacional español identificó un problema similar en su informe de situación de 2014.

Deficiencias en el seguimiento de los avances de las estrategias nacionales de integración de los gitanos

51

El Tribunal constató que el seguimiento y la evaluación de los avances de las estrategias nacionales suponían una dificultad considerable para todos los Estados miembros visitados (véase asimismo el apartado 74):

—En Bulgaria, la estrategia nacional no preveía procedimientos específicos de seguimiento y rendición de cuentas. Además, no todas las medidas incluían objetivos cuantificables.

—En Hungría, aunque se había desarrollado un sistema de indicadores para el seguimiento de los programas, los datos que contenía no se habían actualizado desde 2012.

—En Rumanía, el proceso de seguimiento se veía afectado negativamente por la ausencia de información sobre los indicadores establecidos en la estrategia nacional y por la falta de datos financieros estructurados del proceso de aplicación. Los informes de seguimiento no mencionaban los objetivos establecidos o el grado en el que se habían cumplido, dificultando la evaluación de la eficacia de su aplicación.

—En España, el plan de acción 2014-2016 solo incluía una descripción de las acciones para 2014. Las acciones correspondientes a 2015 no se definieron hasta mediados de ese mismo ejercicio, lo que entorpeció el proceso de planificación para el mismo.

Evaluación de la Comisión sobre la aplicación de las estrategias nacionales de integración de los gitanos

52

La Comisión Europea evaluó las estrategias nacionales, identificando sus insuficiencias, y en mayo de 2012 publicó sus conclusiones en una Comunicación («Las Estrategias Nacionales de Integración de los Gitanos: un primer paso para la aplicación del marco de la UE»). En 2013 comenzó a realizar una evaluación anual del grado de éxito de la aplicación de las estrategias nacionales. Este tipo de evaluación detalla las deficiencias generales que deben subsanarse. Las principales conclusiones de las evaluaciones de los últimos años se referían a la falta de condiciones previas necesarias para aplicar las estrategias con éxito, lo que ralentizaba su aplicación. En concreto, faltaban los siguientes elementos: objetivos concretos y medidas correspondientes para atajar la segregación de los niños gitanos en el sistema educativo, un calendario de ejecución más preciso y una asignación financiera más clara, así como medidas para luchar contra la discriminación y el racismo contra la población gitana.

53

Desde entonces, los Estados miembros han realizado algunos avances en la aplicación de sus estrategias nacionales. Sin embargo, el informe de la Comisión de 2015 puso de manifiesto que ciertas deficiencias existentes, por lo menos, desde 2012 seguían sin resolverse en 2014 (no se habían establecido determinadas condiciones necesarias para el éxito de las estrategias nacionales), lo que corroboró las observaciones formuladas por el Tribunal de los cuatro Estados miembros seleccionados.

54

Por ejemplo, el objetivo de atajar la segregación de los niños gitanos en el sistema educativo se definía en las estrategias, pero el número insuficiente de medidas y metas introducidas dificultaba su consecución. Cuando existían dichas medidas, su calendario de ejecución no estaba claro, al igual que las disposiciones presupuestarias. Estas deficiencias han ralentizado la aplicación de las estrategias nacionales. En Bulgaria, el informe de situación también mencionaba la falta de voluntad política y la necesidad de mejorar las medidas contra la discriminación.

55

Estas deficiencias, en particular la cuestión de la segregación en la educación, se han incluido en las recomendaciones específicas por país dirigidas a varios Estados miembros. En el caso de la República Checa y Eslovaquia, la Comisión incluso inició procedimientos de infracción por estos motivos contra los Estados miembros (véase el apartado 37).

56

Al comienzo del período de programación 2014-2020, la Comisión comprobó si se habían abordado estos elementos en los acuerdos de asociación e hizo uso de su función consultiva en las reuniones del Comité de Seguimiento de los PO que el Tribunal ha evaluado con respecto al período de programación 2014-2020 para señalar también la pertinencia de las REP relativas a los gitanos para los PO.

Se ha prestado mayor atención a las medidas de integración de los gitanos en el período 2014-2020 que en 2007-2013 en el ámbito de la política de cohesión

57

El Tribunal analizó si la integración de los gitanos se había mencionado claramente en el marco de la política de cohesión 2007-2013 y también verificó cómo garantizaban los Estados miembros receptores de la cofinanciación del FEDER y el FSE para iniciativas de integración de los gitanos que las iniciativas desarrolladas a escala de la UE se incorporasen a las estrategias nacionales y PO pertinentes.

58

Con respecto al período de programación 2014-2020, el Tribunal evaluó si la integración de los gitanos se había mencionado claramente en el marco jurídico de los Fondos EIE y si la Comisión subsanó las deficiencias que habían surgido en el período de programación 2007-2013. En ambos períodos, el Tribunal examinó si la Comisión y los Estados miembros habían establecido un sistema de seguimiento eficaz en el ámbito de la integración de los gitanos.

A pesar de que no se menciona la integración de los gitanos en el marco jurídico para 2007-2013, los Estados miembros seleccionados sí la mencionaban en sus PO

Los PO de 2007-2013 examinados mencionaban la integración de los gitanos en términos generales

59

Cuando se estaba elaborando el marco de la política de cohesión para el período de programación 2007-2013, todavía no se había identificado la integración de los gitanos como prioridad específica a nivel europeo. La palabra «gitanos» no aparecía en absoluto en los reglamentos de 2007-2013. No obstante, los cuatro Estados miembros visitados contaban al menos con una estrategia regional o nacional de integración de los gitanos o un programa equivalente, y todos ellos abordaban dicha integración en algunos de sus PO al menos como se describe en el cuadro 4.

Cuadro 4

Mención de la inclusión de los gitanos en los PO del FEDER y el FSE 2007-2013

| Grupo destinatario específico | Indicadores específicos | Referencias a la comunidad gitana
| en medidas dirigidas a grupos vulnerables | en medidas destinadas a ayudar a las zonas menos desarrolladas
Bulgaria | X | X | X |
España | X |  | X |
Hungría |  | X | X | X
Rumanía |  | X | X |

Fuente: TCE, a partir de datos de la Comisión.

60

Pese a la modificación del Reglamento del FEDER de 2010, la mayoría de las medidas de la muestra del Tribunal relevantes para los gitanos marginados estaban cofinanciadas con cargo al FSE (véase el apartado 30). Un gran proporción de ellas (7 de 17) eran medidas relacionadas con el empleo (véase el cuadro 5), lo cual puede explicarse porque el artículo 162 del TFUE implica que los proyectos y medidas del FSE tengan un vínculo con el empleo. Por otra parte, el reglamento del FSE permite, e incluso fomenta, la financiación de medidas de inclusión social. Esto no ofrece a las autoridades seguridad jurídica de que la financiación del FSE pueda utilizarse para cualquier medida de inclusión social con independencia de que esté vinculada al empleo.

Cuadro 5

Ámbitos de acción de los proyectos examinados

Bulgaria | FSE | FEDER
Proyecto 1 | Proyecto 2 | Proyecto 3 | Proyecto 4 | Proyecto 5
Educación |  | √ |  |  |
Empleo |  |  | √ |  |
Sanidad |  |  |  | √ |
Inclusión social | √ |  |  |  |
Infraestructura social |  |  |  |  | √
Hungría | FSE
Proyecto 6 | Proyecto 7 | Proyecto 8 | Proyecto 9 | Proyecto 10
Educación |  |  |  |  | √
Empleo | √ | √ |  |  |
Sanidad |  |  |  |  |
Inclusión social |  |  | √ | √ |
Infraestructura social |  |  |  |  |
Rumanía | FSE | FEDER
Proyecto 11 | Proyecto 12 | Proyecto 13 | Proyecto 14 | Proyecto 15
Educación |  |  | √ |  |
Empleo | √ |  |  |  |
Sanidad |  | √ |  |  |
Inclusión social |  |  |  | √ |
Infraestructura social |  |  |  |  | √

España | FSE (PO lucha contra la discriminación) | FSE (PO Andalucía)
Proyecto 16 | Proyecto 17 | Proyecto 18 | Proyecto 19
Educación |  | √ |  |
Empleo | √ |  | √ | √
Sanidad |  |  |  |
Inclusión social |  |  |  |
Infraestructura social |  |  |  |

Nota: En Hungría se ejecutaron proyectos de infraestructura social pertinentes financiados por el FEDER, pero no se seleccionaron porque no habían finalizado en 2013.

Fuente: TCE.

Escasa mención de las estrategias de integración de los gitanos y pocos indicadores específicos para los gitanos en los PO del FEDER y el FSE 2007-2013

61

Sin embargo, solo uno de los siete PO examinados del FEDER y el FSE correspondientes a 2007-2013 mencionaba las estrategias nacionales y tres PO establecían indicadores específicos para los gitanos:

—El PO para el desarrollo de recursos humanos (POSDRU) de Rumanía mencionaba expresamente la estrategia de integración de los gitanos existente cuando el PO entró en vigor. La aplicación de esta estrategia de integración era uno de los objetivos mencionados en el PO. Aunque este no se dirigía específicamente a la población gitana, sí incluía un indicador de realización y un indicador de resultados que se referían concretamente a ella.

—El PO del FSE de Bulgaria seleccionado para la fiscalización también incluía indicadores de realización y resultados relacionados con los gitanos para determinadas medidas.

—El PO húngaro seleccionado para la fiscalización incluía un indicador específico para los gitanos que no estaba directamente relacionado con una medida concreta.

Los cuatro PO restantes seleccionados no contenían indicadores específicos para los gitanos.

En los PO de 2007-2013 examinados no se especificaba información sobre la ayuda financiera para la integración de los gitanos

62

La financiación del FSE se proporcionó con arreglo a los temas prioritarios: objetivos a los que el FSE aspiraba a contribuir. Los objetivos a los que más probabilidades tenían de contribuir las iniciativas de integración de la población gitana eran los de los temas prioritarios del FSE para inclusión social⁴⁰. Durante el período de programación septenal se asignaron inicialmente 11 500 millones de euros (de fondos nacionales y de la UE) a medidas de inclusión social en los PO del FSE con ejes prioritarios específicos de inclusión social. Sin embargo, no había información financiera sobre la proporción de esta financiación que se destinaba a la integración de las poblaciones gitanas marginadas. Además, las iniciativas de inclusión de los gitanos también podían acceder a la financiación con arreglo a otros temas prioritarios más generales; por ejemplo, los relativos a la educación y el empleo.

63

La financiación del FEDER también se facilitó con arreglo a otros temas prioritarios, entre los cuales, el más relevante para la integración de los gitanos era la «Infraestructura social»⁴¹. En el marco de este tema prioritario, se asignó un total de 18 600 millones de euros de financiación. Consistía principalmente en ayuda general que no estaba dirigida a un grupo específico, como se explica en el recuadro 4.

Recuadro 4

Ayuda general y específica: planteamientos complementarios de inclusión de los gitanos

La ayuda general se refiere a las políticas dirigidas a toda la ciudadanía, sin distinción entre beneficiarios por motivos de raza, origen étnico u otros factores de este tipo.

La ayuda específica se refiere a las políticas orientadas de manera explícita, pero no necesariamente exclusiva, a uno o varios grupos concretos, como un determinado grupo minoritario.

La experiencia demuestra que es más probable que los gitanos se integren con éxito en la sociedad si pueden acceder también a ayuda en el marco de iniciativas generales que no se dirigen a ellos exclusivamente. No existe un único modelo para administrarla: debe utilizarse un planteamiento a medida que tenga en cuenta las circunstancias locales⁴².

64

Hasta que no se modificó el Reglamento del FEDER en 2010, este no podía proporcionar ayuda dirigida a grupos específicos, con excepción de los Estados miembros que accedieron a la UE el 1 de mayo de 2004 y posteriormente y en determinadas circunstancias. Desde esta modificación se ha asignado un total de 80 millones de euros a programas integrados de vivienda dirigidos a comunidades marginadas, incluidos gitanos, en ocho Estados miembros⁴³.

65

El análisis del Tribunal reveló también que muchos Estados miembros no recopilaban datos por etnia y, por lo tanto, eran incapaces de determinar el tamaño de la población gitana en una determinada zona geográfica o evaluar las dificultades específicas a las que se enfrenta este grupo. Esto puede haber contribuido a las dificultades para determinar el nivel de financiación necesaria para la integración de los gitanos.

La mayor atención prestada a las cuestiones de los gitanos a escala de la UE se reflejó en el marco de los Fondos EIE para 2014-2020

Mayor armonización de la ayuda financiera de los Fondos EIE con la Estrategia 2020 de la UE y las recomendaciones específicas por país (REP) de la Comisión

66

Los Reglamentos relativos a los Fondos EIE⁴⁴ (es decir, el Reglamento sobre disposiciones comunes, el Reglamento del FEDER y el Reglamento del FSE) establecen que los Fondos EIE deben proporcionar una ayuda que sea coherente con la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador y con las recomendaciones específicas por país (REP).

67

Los acuerdos de asociación en tres de los cuatro Estados miembros visitados (Bulgaria, Hungría y Rumanía) hacían referencia a las REP relativas a la población gitana emitidas desde 2012. Este era también el caso de Eslovaquia. En cuanto a España, no se emitió este tipo de REP.

68

Las REP relativas a la integración de los gitanos se han referido principalmente a la educación (véanse el apartado 36 y el cuadro 2). Cuando se estaban elaborando los PO, la Comisión alentó a los Estados miembros que habían recibido una REP sobre este asunto a utilizar los fondos de la UE para acometer reformas en las políticas de educación convencional a fin de garantizar que los gitanos disfruten de la igualdad de acceso al sistema educativo. Sin embargo, en Hungría, las medidas de desegregación educativa incluidas en los PO para el período de programación 2014-2020 que fueron examinadas en la fiscalización no se detallaban de manera suficiente. Por lo tanto, el Tribunal duda de que Hungría logre erradicar la segregación que persiste en su sistema educativo con la ayuda de los Fondos EIE (véase el recuadro 5).

Recuadro 5

Ausencia de medidas de desegregación en el ámbito de la educación en el marco de los Fondos EIE en Hungría

El PO «Renovación social » 2007-2013 de Hungría, cuya tercera prioridad atañía a la educación, utilizó como indicador el número de programas locales activos de desegregación educativa. «Desegregación» era una referencia indirecta al grupo destinatario gitano. El indicador estaba dirigido a las regiones y zonas desfavorecidas, con un valor objetivo de cien programas ejecutados para 2013 (la cifra de referencia de 2007 era dos).

Sin embargo, este indicador no se incluyó en la última versión modificada del PO. En consecuencia, no se midió y tampoco se medirá al término del período de programación. Tampoco existe una descripción detallada de las medidas educativas de desegregación que pretende llevar a cabo Hungría en el período de programación 2014-2020. Esto demuestra falta de compromiso para atajar el problema de la segregación en la educación utilizando los Fondos Estructurales.

Prioridad de inversión específica para comunidades marginadas (como los gitanos) en doce Estados miembros de la UE

69

El marco de los Fondos EIE 2014-2020 también hace un mayor hincapié en que los objetivos de los PO cofinanciados con cargo a estos fondos sean coherentes con las prioridades de la UE, e incluye una prioridad de inversión específica para los PO del FSE, que menciona expresamente a los gitanos. Esta prioridad de inversión [PI 9.ii) «Integración de las comunidades marginadas, como los gitanos»] establecía un vínculo entre las prioridades políticas, como se refleja en las REP y las prioridades de financiación de la UE, y determinaba una forma específica de destinar fondos a este fin.

70

Además, una de las condiciones ex ante⁴⁵, es decir, los criterios que establece para la cofinanciación, se refiere específicamente a esta prioridad de inversión, garantizando así que se le preste una atención adecuada en los PO. La condición ex ante relativa a la integración de los gitanos para la PI 9.2 es «Existe un marco estratégico nacional de inclusión de los gitanos».

71

Los cinco Estados miembros (Bulgaria, República Checa, Hungría, Rumanía y Eslovaquia) que recibieron REP relativas a la inclusión de los gitanos habían incluido la PI 9.ii) en al menos uno de sus PO para 2014-2020 (véase el cuadro 6). Estos cinco Estados miembros habían incluido anteriormente propuestas en sus acuerdos de asociación sobre cómo utilizar los fondos de la UE para fomentar la inclusión de los gitanos.

72

Otros siete Estados miembros (Bélgica, Grecia, España, Francia, Italia, Austria y Polonia) también habían incluido la PI 9.ii) en al menos un PO. En otras palabras, doce Estados miembros que albergan en conjunto a más del 90 % de la población gitana estimada de la UE habían incluido la PI 9.ii) en al menos un PO. Como muestra el cuadro 6, se han asignado 1 600 millones de euros a la PI 9.ii) para el período de programación 2014-2020.

Cuadro 6

Importes facilitados a los Estados miembros en el marco de la prioridad de inversión 9.ii) «Integración de las comunidades marginadas, como los gitanos» para el período de programación 2014-2020

Estado miembro
Importe
(millones de euros)
Proporción de la financiación total del FSE para el Estado miembro
Proporción de la financiación total con arreglo a la PI 9.ii)

Hungría¹
470
10,0 %
85 %

Rumanía¹
372
7,8 %

República Checa¹
200
5,8 %

Bulgaria¹
143
9,4 %

Eslovaquia¹
99
4,6 %

Grecia
73
2,0 %
15 %

Italia
71
0,7 %

España
48
0,6 %

Polonia
19
0,1 %

Bélgica
10
1,0 %

Francia
8
0,1 %

Austria
4
0,9 %

Total
1 518
s.o.
100 %

1Estados miembros con recomendaciones específicas por país relativas a los gitanos.

Fuente: TCE, a partir de datos de la Comisión.

73

Sin embargo, en estos Estados miembros no todos los PO que abarcaban zonas geográficas con grandes poblaciones gitanas incluían la PI 9.ii) o indicadores relevantes para ella. Esto ocurría también con algunos PO que habían asignado importes significativos a los principales ámbitos relevantes para la integración de la población gitana. Dos ejemplos de ello son el PO regional para Andalucía, donde vive casi el 50 % de la población gitana española, y el PO del FSE «Desarrollo Económico e Innovación» de Hungría, en el marco del cual se aplicarán numerosas medidas de empleabilidad.

74

Cuatro Estados miembros (Bulgaria, Grecia, República Checa y Eslovaquia) solo habían cumplido parcialmente, en el momento de la fiscalización, las condiciones ex ante aplicables a la PI 9.ii) que se habían establecido en el Reglamento sobre disposiciones comunes, principalmente debido a que no contaban con herramientas de seguimiento o una metodología adecuadas para aplicar sus estrategias nacionales de integración de los gitanos (véase el apartado 51). Croacia, Italia, Hungría y Eslovaquia no habían cumplido la condición general ex ante relativa a la lucha contra discriminación. Todos estos Estados miembros presentaron posteriormente planes de acción a la Comisión en los que explicaban cómo tenían previsto cumplir estas condiciones ex ante. La Comisión evaluó entonces su contenido. A partir de la información recibida, la Comisión concluyó que Hungría había cumplido los criterios sobre lucha contra la discriminación y que Eslovaquia había cumplido las condiciones ex ante relativas a la PI 9, ii) sobre la base del plan de acción que presentaron.

75

Aunque la PI 9.ii) es una innovación útil, los Fondos EIE se gestionan actualmente de una manera que ignora las diferencias en la situación actual de la población gitana entre Estados miembros. Los Fondos EIE se asignan entre los Estados miembros en función de indicadores sin relevancia específica para la población gitana, como la población general, la tasa de desempleo o el PIB. En opinión del Tribunal, estos indicadores no son la forma más apropiada de determinar el importe de financiación de la UE para la integración de los gitanos que debe asignarse a cada Estado miembro.

Los cuatro Estados miembros visitados también establecieron un enfoque integrado para proporcionar ayuda financiera a la integración de los gitanos

76

La utilización de un enfoque integrado tiene un efecto positivo en las actividades para fomentar la integración de los gitanos mediante el uso de los Fondos EIE. Los cuatro Estados miembros seleccionados habían utilizado un enfoque integrado —abordando varios ámbitos distintos simultáneamente⁴⁶— en al menos uno de sus PO mediante PO multifondo⁴⁷ o unifondo. En este sentido, por un lado, Rumanía brindaba un buen ejemplo (véase el recuadro 6). Por otro lado, en España, la ausencia disposiciones para definir un enfoque integrado en el PO regional para Andalucía supone una oportunidad desaprovechada.

Recuadro 6

Un buen ejemplo de enfoque integrado: un comité conjunto de selección en Rumanía

Para hacer un mejor uso de los Fondos Estructurales, Rumanía utilizó un enfoque integrado con dos PO (el PO de capital humano del FSE y el PO regional del FEDER). Uno de estos PO obtuvo cofinanciación del FEDER y el otro del FSE. Ambos PO compartían un eje prioritario común. Rumanía también creó un comité conjunto de selección en el que estaban representadas las autoridades de gestión de los dos PO, así como otros tres órganos comunes, entre ellos el punto de contacto nacional y el consejo nacional contra la discriminación. Se publicaron convocatorias de propuestas conjuntas para ambos PO, con las mismas condiciones de subvencionabilidad y en los mismos ámbitos de acción. Los PO también proporcionaron cofinanciación complementaria (es decir, utilización del FEDER y el FSE para diferentes actividades de los proyectos, realizadas de manera sucesiva o conexa).

Financiación destinada a medidas contra la discriminación

77

El artículo 8 del Reglamento del FSE establece que los Estados miembros deben utilizar el FSE para apoyar iniciativas con el objetivo específico de luchar contra la discriminación. La prioridad de inversión 9.iii) del FSE «Lucha contra todas las formas de discriminación y promoción de la igualdad de oportunidades» [PI 9.iii)]se utiliza para prestar apoyo a estas iniciativas.

78

Once Estados miembros incluyeron la PI 9.iii) en al menos uno de sus PO correspondientes al período de programación 2014-2020. El importe total de financiación que se había asignado en el marco de la PI 9.iii) ascendía a 414 millones de euros (véase el cuadro 7).

Cuadro 7

Importes asignados en el marco de la PI 9.iii) «Lucha contra todas las formas de discriminación y promoción de la igualdad de oportunidades» por Estado miembro

Estado miembro
Importe
(millones de euros)
Proporción de la financiación total del FSE para el Estado miembro
Proporción de la financiación total con arreglo a la PI 9.iii)

España
145
1,9 %
91 %

Grecia
99
2,7 %

Portugal
51
0,7 %

Eslovaquia¹
40
1,8 %

República Checa¹
22
0,6 %

Polonia
19
0,1 %

Chipre
14
10,8 %
9 %

Irlanda
11
2,0 %

Francia
8
0,1 %

Bélgica
4
0,4 %

Alemania
1
0,0 %

Total
414
s.o.
100 %

1Estados miembros con recomendaciones específicas por país relativas a los gitanos.

Fuente: TCE, a partir de datos de la Comisión.

79

De los cuatro Estados miembros examinados por el Tribunal, España había incluido la PI 9.iii) en siete de sus PO. La República Checa y Eslovaquia, que fueron objeto de un procedimiento de infracción debido a la segregación de los alumnos gitanos en el sistema educativo (véase el apartado 37), habían incluido cada uno la PI 9.iii) en un PO. Bulgaria, Hungría y Rumanía no la habían incluido en ninguno. Esto representa una oportunidad desaprovechada para apoyar medidas contra la discriminación que podrían integrarse con las medidas de la PI 9.ii), aumentando así las posibilidades de que las iniciativas para la inclusión de los gitanos sean más eficaces, puesto que la ausencia de medidas contra la discriminación se considera uno de las principales causas por las que las medidas de inclusión de la población gitana pueden fracasar.

Se han destinado importes considerables de financiación a medidas de educación, empleo e inclusión social

80

El marco de los Fondos EIE también consigna importes considerables de fondos para medidas de inclusión social generales; la experiencia demuestra que estas son una herramienta crucial para fomentar con éxito la integración de los gitanos, como demuestra el reconocido «modelo español de inclusión de los gitanos»⁴⁸. Según la información publicada por la Comisión en febrero de 2016, se han asignado 100 000 millones de euros de financiación del FEDER y el FSE a medidas de educación, empleo e inclusión social para el período 2014-2020⁴⁹.

81

Los cinco Estados miembros que han sido objeto de REP específicas relativas a la inclusión de los gitanos (Bulgaria, República Checa, Hungría, Rumanía y Eslovaquia) absorben alrededor de una quinta parte de este total, es decir, en torno a 20 000 millones de euros. La proporción estimada de población gitana marginada entre las distintas poblaciones objetivo (como las personas en riesgo de pobreza y exclusión social) implica que, si se facilita igualdad de acceso, alrededor de 500 millones de euros al año podrían beneficiar a los gitanos de las poblaciones objetivo en el marco de programas generales apoyados por los Fondos EIE en estos países⁵⁰. Para este mismo período y estos mismos cinco Estados miembros, se facilitarán 183 millones de euros al año en el marco de la PI 9.ii) (es decir, iniciativas específicas). Esto demuestra la importancia de utilizar políticas generales eficazmente para las iniciativas de inclusión de los gitanos.

Nuevas herramientas para mejorar las consultas y la cooperación entre autoridades públicas y organizaciones de la sociedad civil

82

La herramienta más importante para fomentar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de planificación y ejecución de los Fondos EIE es el Código de Conducta Europeo sobre las asociaciones⁵¹. Este documento contiene directrices que ayudan a los Estados miembros a establecer acuerdos de asociación respecto a los Fondos EIE y PO. Las directrices incluyen la recomendación de utilizar procedimientos transparentes para encontrar potenciales socios y trabajar con ellos, y también establecen que las convocatorias de propuestas, los informes de situación y los procedimientos de seguimiento y evaluación de los programas deben ser transparentes. Las directrices incluyen varias buenas prácticas relativas a las normas de composición de las asociaciones y los procedimientos internos de los comités de seguimiento.

83

Entre los PO seleccionados para el período 2014-2020, que incluían la PI 9.ii), se habían organizado reuniones del comité de seguimiento para siete de los nueve. En total, se habían celebrado catorce reuniones y en diez de ellas había presentes representantes de los gitanos. En todas las reuniones del comité de seguimiento de los PO del FSE (excepto en un caso en Hungría⁵²) había un representante de una organización gitana y, en el caso de Bulgaria, también el punto de contacto nacional.

Las herramientas de seguimiento de los PO disponibles durante el período de programación 2007-2013 eran inadecuadas para medir los resultados de las medidas de integración de los gitanos

Los sistemas de seguimiento ofrecían una base inadecuada para informar sobre la integración de los gitanos durante el período de programación 2007-2013

Limitaciones impuestas a las autoridades públicas para la recopilación de datos sobre la etnia en algunos Estados miembros

84

En algunos Estados miembros existen limitaciones constitucionales a la recopilación de datos por parte de las autoridades públicas (véanse los dos ejemplos del recuadro 7). Esto dificulta el seguimiento de los indicadores específicos para los gitanos.

Recuadro 7

Recopilación de datos sobre la etnia: dificultades legales

Alemania no ha recopilado estadísticas socioeconómicas y de población sobre la base del origen étnico desde el fin de la Segunda Guerra Mundial: su punto de contacto nacional ha confirmado que no se conocen cifras específicas sobre ninguna minoría nacional.

La legislación francesa prohíbe específicamente al Estado recopilar datos personales sobre la etnia.

85

Sin embargo, la Directiva 95/46/CE, relativa al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, y el Reglamento (CE) n.º 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos, prevén varias excepciones a la prohibición del tratamiento de los datos personales que revele el origen étnico o racial, en concreto «cuando el interesado ha dado su consentimiento explícito a dicho tratamiento». Estas disposiciones se mantienen en el proyecto de Reglamento general de protección de datos⁵³.

86

La Agencia de los Derechos Fundamentales considera que el Supervisor Europeo de Protección de Datos y estas disposiciones legales de protección de datos de la UE ofrecen una regulación adecuada para el tratamiento de datos personales y sensibles. Además, durante la fiscalización, varios organismos (entre ellos, la Comisión, la FRA y la red EURoma) han confirmado que el tratamiento de datos desglosados relativos a la etnia no es ilícito en ningún Estado miembro de la UE⁵⁴. También se indicó al Tribunal que, en los casos en que es verdaderamente difícil recopilar datos sobre la etnia de los participantes, existen alternativas prácticas, como, por ejemplo, el uso de encuestas anónimas donde se pide a participantes seleccionados aleatoriamente que se identifiquen sobre la base de un consentimiento inequívoco.

87

Sin embargo, aunque puedan recopilarse de manera lícita datos sobre la etnia, no hay garantías de que sean fiables o útiles. En Rumanía, por ejemplo, se recopiló información sobre la etnia en el censo, pero estos datos no se utilizan a efectos de su estrategia nacional para la integración de los gitanos, puesto que las autoridades rumanas toman como base en su lugar estimaciones del Consejo de Europa. Esto indica que el conocimiento por parte del Estado miembro de su propia población gitana no es fiable.

Datos sobre la etnia de los participantes recopilados en los proyectos, pero no transmitidos al sistema de seguimiento de los PO

88

Sin embargo, en los proyectos, el Tribunal constató que varios de los promotores de los cuatro Estados miembros visitados durante la fiscalización recopilaban datos sobre la etnia de los participantes, pero estos datos no se transmitían a las autoridades de gestión u organismos intermedios (véase asimismo el apartado 118). Esto significa que los datos relacionados con los gitanos disponibles en los proyectos no llegaron al sistema de seguimiento de los PO.

89

Este fue, por ejemplo, el caso de España. El organismo intermedio del PO regional para Andalucía ni siquiera sabía qué proyectos se habían dirigido a los gitanos, aunque esta información estaba disponible en los proyectos. El organismo intermedio solo pudo facilitar al Tribunal una lista de proyectos que se habían dirigido a los grupos desfavorecidos en general, hubiera o no participantes gitanos. En Hungría ocurrió algo similar.

El seguimiento de los PO en tres de los cuatro Estados miembros se vio obstaculizado por incongruencias en la definición y el registro de indicadores en los proyectos

90

Además, el seguimiento de los PO en tres de los cuatro Estados miembros visitados (Bulgaria, Hungría y Rumanía) se vio obstaculizado por incongruencias en la definición y el registro de indicadores en los proyectos. En Rumanía, la existencia de tres tipos de indicadores (indicadores programáticos, suplementarios y adicionales) en el momento de ejecutar los proyectos, junto con el carácter voluntario de informar sobre ellos, hicieron el proceso de seguimiento innecesariamente complicado y produjeron resultados que eran difíciles de comparar.

91

En Hungría, cuatro de los cinco proyectos examinados citados en el anexo II no informaban de manera formal de la consecución de los objetivos de resultados, puesto que el proyecto no los incluía (los objetivos de resultados se habían establecido, pero se clasificaron erróneamente como objetivos de realización y, por consiguiente, no se comunicaron como resultados).

Se han realizado esfuerzos para mejorar el seguimiento durante el período de programación 2014-2020, pero persisten ciertas limitaciones

92

El seguimiento de la integración de los gitanos sigue suponiendo una dificultad durante el período 2014-2020. Un elemento que podría ayudar a medir los avances en las medidas de integración de los gitanos es la disponibilidad de indicadores comunes; cada fondo tiene unas normas específicas que establecen indicadores comunes que deben utilizarse en todos los programas financiados por él. El anexo 1 del Reglamento del FSE, por ejemplo, especifica varios indicadores normalizados que son relevantes para los programas de integración de los gitanos:

—un indicador común de ejecución 15: «migrantes, participantes de origen extranjero, minorías (incluidas comunidades marginadas, como la población romaní)»;

—un indicador común de resultados inmediatos 28: «participantes desfavorecidos que buscan trabajo, se integran en los sistemas de educación o formación, obtienen una cualificación u obtienen un empleo, incluido por cuenta propia, tras su participación»;

—un indicador común de resultados a más largo plazo 32: «participantes desfavorecidos que obtienen un empleo, incluido por cuenta propia, en el plazo de seis meses siguientes a su participación».

Estos indicadores pueden complementarse con indicadores pertinentes específicos por programas.

93

Sin embargo, a menos que se especifiquen indicadores concretos relacionados con los gitanos, estos indicadores comunes no ofrecerán una base eficaz para el seguimiento de las iniciativas de integración de los gitanos. Además, las herramientas de seguimiento siguen presentando puntos débiles que incluso provocaron que la condición ex ante asociada solo se cumpliese parcialmente (véase el apartado 74). Esto demuestra la dificultad de efectuar un seguimiento preciso en el ámbito de la integración de los gitanos.

94

Para mitigar estas dificultades, la Comisión pidió a la Agencia de los Derechos Fundamentales⁵⁵ que crease un grupo de trabajo sobre indicadores para utilizarlos en relación con la integración de los gitanos. Tal como estaba previsto, los indicadores se establecieron antes del 1 de enero de 2016, lo que permite alcanzar un acuerdo con los puntos de contacto nacionales (todos los cuales participaron en el grupo de trabajo) sobre el uso de una estructura de información comparable en todos los Estados miembros participantes. También podría permitir medir el impacto de los Fondos EIE en la aplicación de las estrategias nacionales de integración de los gitanos hasta un determinado grado, especialmente en los Estados miembros que han armonizado las medidas e indicadores de los Fondos EIE con los de la estrategia nacional, como Grecia y Eslovaquia (véase el recuadro 8). En marzo de 2016, según la Comisión, veintiún Estados miembros aceptaron poner a prueba estos indicadores, pero todavía no estaba claro si la Comisión logrará negociar un acuerdo a tal efecto entre todos los Estados miembros, puesto que estos no están obligados a cambiar el sistema que utilizan.

Recuadro 8

Mejora del seguimiento de las iniciativas de inclusión de los gitanos: un buen ejemplo de armonización del seguimiento de los PO con las estrategias nacionales de integración de los gitanos

La Comisión recomendó a Eslovaquia que utilizase fondos de su PO de recursos humanos para aplicar las medidas adoptadas en la estrategia nacional hasta 2020. El punto de contacto nacional eslovaco, que participó en todas las reuniones técnicas y formales con la Comisión, contribuyó al diseño de todas las medidas en el marco del PO de recursos humanos que se centraron específicamente en las poblaciones gitanas marginadas. Estas medidas son coherentes con los objetivos de la estrategia nacional, lo que facilitará la medición de los avances en la consecución de los objetivos de dicha estrategia, reflejados en el propio PO. Posteriormente, el proyecto de seguimiento y evaluación que ha puesto en marcha Eslovaquia se utilizará para supervisar la aplicación de la estrategia nacional y las medidas en el marco del PO de recursos humanos.

La mayoría de los proyectos se llevó a cabo conforme a lo planificado, pero no siempre se aplicaron los criterios de «mejores prácticas» que contribuyen a la inclusión satisfactoria de los gitanos, y el seguimiento de la ejecución de los proyectos resultó difícil

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En su fiscalización, el Tribunal visitó también diecinueve proyectos de integración de los gitanos y examinó cómo se habían preparado, seleccionado y ejecutado y cómo se habían supervisado sus resultados (en su caso). Todos los proyectos examinados se llevaron a cabo en el marco del período de programación 2007-2013. Para cada uno de estos proyectos, se verificó si:

—los procedimientos de selección eran conformes con los objetivos y prioridades de integración de los gitanos definidos en el PO;

—los proyectos se habían ejecutado conforme a lo planificado;

—los proyectos generaron los resultados previstos;

—existía un sistema de seguimiento para supervisar los resultados logrados por los proyectos en relación con la inclusión de los gitanos.

Todos los proyectos examinados eran acordes con los objetivos de los PO, pero los procedimientos de selección no tenían por objeto específicamente elegir proyectos relacionados con la inclusión de los gitanos

Los procedimientos de selección de algunos PO no se orientaban a proyectos relacionados con la inclusión de los gitanos

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Los procedimientos de selección de todos los PO examinados en los cuatro Estados miembros garantizaban que cada proyecto fuese conforme con los objetivos pertinentes de los PO. De las dieciséis convocatorias de propuestas⁵⁶ que evaluó el Tribunal, nueve se referían explícitamente a los gitanos como grupo objetivo: tres de cinco en Bulgaria, los dos de España, tres de cinco en Hungría y uno de cuatro en Rumanía. Los otros siete se dirigían a grupos desfavorecidos en general. Parte de otro PO español estaba diseñado en torno a un vínculo con los gitanos. Esto explica por qué los documentos de solicitud de algunos de los proyectos examinados no siempre contenían referencias a la población gitana: a menudo se dirigían a un grupo más amplio, como los grupos vulnerables en general, en consonancia con los objetivos de los PO.

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Los evaluadores generalmente no tenían experiencia concreta en cuestiones relativas a la inclusión de los gitanos. En cambio, tendían a tener conocimientos de inclusión social en general. El PO «Lucha contra la discriminación» de España era una excepción; aquí, los evaluadores tenían conocimientos específicos sobre la inclusión de los gitanos.

No se exigieron sistemáticamente indicadores específicos para los gitanos para supervisar la ejecución de los proyectos

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El análisis del Tribunal reveló que también había cierta confusión respecto a la forma de establecer indicadores para el seguimiento de la ejecución de los proyectos. En Hungría no siempre se exigían objetivos de resultados (como «encontrar un trabajo en un plazo de seis meses después de participar en un proyecto») en las convocatorias de propuestas. En España tampoco eran obligatorios objetivos basados en resultados. En tres casos en Bulgaria, los objetivos de realización ocasionalmente se habían clasificado de manera errónea como objetivos de resultados en la solicitud del proyecto y esto no se corrigió durante el proceso de selección (véase el apartado 118).

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En los casos en los que se exigían, los objetivos de resultados no siempre se referían explícitamente a la población gitana. En cambio, se referían a un grupo más amplio, como los «grupos vulnerables». Esto se observó en el PO del FEDER en Bulgaria y en los PO del FSE en Hungría y Andalucía.

No siempre se hacía partícipes de manera adecuada a grupos pertinentes de interesados gitanos

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La participación de todas las partes interesadas, bien en la preparación de los proyectos, bien como socios de ellos, contribuye significativamente al éxito y la sostenibilidad de los proyectos. Sin embargo, los procedimientos de selección de proyectos generalmente no incentivaban esta amplia participación. En la muestra del Tribunal, este problema afectaba en particular a los proyectos de vivienda social en Bulgaria. Los residentes locales no participaron en el proyecto y no se llevaron a cabo campañas de concienciación; esto provocó el rechazo social de las propuestas de proyectos.

Los proyectos generalmente se llevaron a cabo conforme a lo planificado

Catorce de los diecinueve proyectos examinados habían cumplido sus objetivos en términos de realizaciones, presupuesto, calendario y alcance

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En lo tocante a realizaciones, presupuesto, calendario y alcance, catorce de los diecinueve proyectos examinados habían cumplido los objetivos establecidos en el acuerdo de subvención. Cuatro proyectos no se habían llevado a cabo conforme a lo planificado, debido a retrasos (dos proyectos en Bulgaria) o cambios en el alcance de los proyectos (un proyecto en Bulgaria y otro en Rumanía). En el caso de otro proyecto en Hungría, tanto los indicadores como la información disponible eran tan complejos que fue imposible reconciliarlos y evaluar si se habían cumplido los objetivos de ejecución. El número de participantes gitanos se había registrado como realización en todos los proyectos examinados excepto en dos.

Fotografía 1

Sala de informática para usuarios de un centro de servicios sociales en Baia Mare (Rumanía)

Fuente: TCE.

Diez de los trece proyectos para los que había datos de seguimiento disponibles también habían cumplido sus objetivos de resultados

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En diecisiete de los diecinueve proyectos examinados se habían establecido objetivos de resultados, aunque no se referían necesariamente a la población gitana en concreto. Estos objetivos solo fueron objeto de seguimiento en trece casos. Diez de estos trece proyectos en general habían cumplido sus objetivos. Se habían establecido objetivos específicos relacionados con la población gitana en cuatro de los diecisiete proyectos con objetivos de resultados. Tres de estos cuatro proyectos habían cumplido sus objetivos (uno en Bulgaria, dos en Rumanía y uno en España).

Elementos que indican que una mayor consideración de los criterios específicos para los gitanos, como los principios básicos comunes (PBC) para su integración, ha contribuido positivamente a los resultados de los proyectos

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Sobre la base del examen de los proyectos seleccionados, el Tribunal considera que una mayor consideración de los criterios específicos para los gitanos habría posibilitado en mayor medida que algunos de estos proyectos contribuyesen positivamente a la integración sostenible de los gitanos. De los diecinueve proyectos examinados, diecisiete se ejecutaron después de que el Consejo aprobase los PBC para la integración de los gitanos en junio de 2009 (véase el apartado 23). Los siguientes ejemplos ilustran cómo la aplicación de los PBC en la fase de selección podría haber marcado una diferencia en el éxito del proyecto.

PBC 2: Centrarse explícita, pero no exclusivamente en los gitanos

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El PBC 2 establece que las políticas y proyectos de integración de los gitanos deben dirigirse a la población gitana de manera explícita, pero no exclusiva: deben dirigirse en general a destinatarios como los «grupos desfavorecidos», mencionar claramente que estos grupos incluyen a los gitanos y describir medidas específicas para que los proyectos lleguen con éxito a la población gitana. Un programa de empleo de España era un buen ejemplo de la aplicación de este principio (véase el recuadro 9).

Recuadro 9

La orientación explícita pero no exclusiva ayudó a un programa de empleo a llegar con éxito a la población gitana (España, proyecto dieciséis)

Un programa de empleo del PO «Lucha contra la discriminación» de España tenía como objetivo integrar a los gitanos en el mercado laboral. Se entrevistó a participantes y se recomendó una de estas tres acciones: 1) encontrar un trabajo, 2) seguir una formación profesional, o 3) asistir a talleres para adquirir las competencias necesarias para encontrar trabajo. Posteriormente se contactó con empresas para obtener información sobre vacantes o posibilidades de prácticas.

Se dirigió a gitanos desfavorecidos junto con otras personas en una situación socioeconómica similar. En toda España se estableció un objetivo que estipulaba que el 70 % de los participantes debía ser de origen gitano. Gracias también a otras iniciativas para fomentar la participación de los gitanos (como medidas de concienciación), este objetivo se cumplió y los resultados fueron sostenidos durante todo el funcionamiento del programa.

PBC 3: Necesidad de un planteamiento intercultural que entrañe el uso de mediadores y campañas de concienciación

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El PBC 3 describe la necesidad de un planteamiento intercultural que entrañe el uso de mediadores y campañas de concienciación. La aplicación de este principio es crucial para garantizar el éxito de los proyectos, especialmente los relativos a la vivienda. La falta de concienciación puede menoscabar gravemente los proyectos que de otro modo podrían haber tenido éxito (véase el ejemplo del recuadro 10).

Recuadro 10

La falta de precisión a la hora de determinar el grupo objetivo y la atención insuficiente a los factores culturales afectaron negativamente a la ejecución de un proyecto de salud (Bulgaria, proyecto cuatro)

En Bulgaria se llevó a cabo un proyecto relacionado con exámenes médicos en el eje prioritario de «Inclusión social». Este proyecto se enumeraba en el plan de acción para la aplicación de la estrategia nacional de integración de los gitanos, pero no se incluyeron indicadores relativos al grupo objetivo «población vulnerable». Este proyecto tenía tres grupos objetivo: la «población vulnerable» (compuesta por grupos expuestos a un riesgo específico de salud, las personas con discapacidad, los grupos y comunidades socialmente excluidos, y los grupos étnicos vulnerables), las «personas en edad de trabajar» y los «habitantes de regiones periféricas».

Se invitó a alrededor de 620 000 personas a someterse a un examen; lo hicieron 56 000. No existe información sobre cuántos pertenecían al grupo objetivo. La falta de mención explícita de la población gitana, e incluso del grupo objetivo «población vulnerable», indica una falta de atención a la necesidad de atraer participantes de estos grupos al proyecto.

Dos factores inhibieron una participación amplia de los gitanos. Uno de ellos fue que las invitaciones se enviaron por carta: el analfabetismo es comparativamente elevado entre los gitanos. Otro fue el miedo generalizado entre las mujeres gitanas a los servicios médicos por razones históricas. Podrían haberse utilizado mediadores para mitigar este problema.

PBC 4: Apuntar a la integración total del colectivo gitano en la sociedad

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El PBC 4 establece la importancia de fomentar la integración de la población gitana en la sociedad general. Diez de los proyectos examinados que habían establecido como objetivo de resultados la incorporación en el mercado laboral general obtuvieron buenos resultados incluyendo a entidades públicas y privadas al ejecutar los proyectos. Cuatro proyectos no cumplieron sus objetivos en este sentido:

—En Hungría, tres proyectos examinados no incluyeron a empleadores del sector privado durante la fase de ejecución, lo que resultó ser una limitación, puesto que los participantes posteriormente no pudieron encontrar trabajo en el mercado laboral primario. Si encontraron trabajo fue porque fueron contratados por las autoridades públicas.

—En Bulgaria, un proyecto tampoco logró cumplir su objetivo de incorporar al menos al 8 % de sus participantes en el mercado laboral primario.

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Por otro lado, las medidas aplicadas en el marco del PO «Lucha contra la discriminación» de España, que en el ámbito de la integración de los gitanos se centró principalmente en el empleo, no se diseñaron para funcionar en tándem con las políticas generales. El servicio público de empleo español, el SEPE, no participó en su diseño o aplicación hasta diciembre de 2014. Por lo tanto, no pudo aportar su propia experiencia a la planificación de las medidas, ni tampoco pudo incorporar la experiencia adquirida con el proyecto en sus propias políticas.

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En cambio, tres de los cinco proyectos examinados en Rumanía fueron llevados a cabo por una ONG en colaboración con una entidad pública, lo que garantizó que los socios del proyecto se beneficiasen de los conocimientos del otro y permitió que los organismos públicos hiciesen un buen uso de los resultados del proyecto durante la formulación y la aplicación de sus políticas generales. Por ejemplo, un organismo intermedio difundió los resultados del proyecto del FEDER después de que finalizase el proyecto.

PBC 5: Conciencia de la dimensión de género

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El PBC 5 se refiere a la conciencia de la dimensión de género. Las mujeres gitanas tienen más probabilidades que las mujeres en general y los hombres gitanos de sufrir exclusión social en la sociedad. A menudo son víctimas de una doble discriminación: discriminación por razón de género y por razón de origen étnico. Sin embargo, las mujeres gitanas tienen un papel esencial que desempeñar en el fomento de la inclusión; por ejemplo, impulsar la integración de los niños en el sistema educativo. Los objetivos generales de integración de los gitanos serán muy difíciles de alcanzar si no se tiene en cuenta la dimensión de género y si los programas no llegan a las mujeres.

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En España, los cuatro proyectos examinados atendían explícitamente a la dimensión de género. Los proyectos lograron llegar a las mujeres y la proporción de participantes femeninas osciló entre el 50 y el 70 %. En dos casos se registró una elevada tasa de éxito en la inserción laboral. En uno de estos casos se logró la misma tasa de empleo para las mujeres que para los hombres (alrededor del 24 %) y en otro caso, la tasa de inserción laboral de las mujeres alcanzó un 90 %. En el recuadro 11 se describe otro ejemplo de éxito.

Recuadro 11

Participación femenina en un proyecto de salud: multiplicación de los efectos de inclusión (Rumanía, proyecto doce)

Uno de los objetivos fundamentales de un proyecto de salud en Rumanía era crear una red de mediadores sanitarios para las poblaciones gitanas. Este proyecto se llevó a cabo en colaboración con el Instituto de Salud Pública rumano.

El objetivo general del proyecto era aumentar la tasa de empleo de las mujeres gitanas y facilitarles el acceso al mercado laboral, con el fin de evitar la exclusión social y fomentar la igualdad de oportunidades.

Entre otras cosas, el proyecto formó a cien mujeres gitanas para trabajar en cien comunidades que nunca habían tenido un mediador sanitario.

El proyecto tuvo éxito porque fomentó la inclusión de las mujeres gitanas a través de las cualificaciones y el empleo. Además, fue positivo porque el recurso a mujeres gitanas como mediadoras es probable que multiplique los efectos de la inclusión.

PBC 6: Transmisión de políticas basadas en pruebas

111

El PBC 6 hace hincapié en la importancia de aprender de la experiencia anterior. En catorce de diecinueve casos se respetó este principio: la experiencia anterior de ejecución de proyectos había aumentado de forma demostrable la capacidad de los promotores, algunos de los cuales también habían aplicado esta especialización adquirida a proyectos posteriores.

112

En España, el proyecto educativo «Promociona» se basó en un programa de empleo («Acceder») que había transcurrido con éxito desde 2000. La ONG que gestionaba estos programas como organismo intermedio también compartió su propia experiencia con otras ONG que ejercían como organismos intermedios en el PO «Lucha contra la discriminación». Cada ONG se centraba en distintos grupos vulnerables y compartían periódicamente su experiencia entre sí. Los proyectos examinados del PO de Andalucía se sumaron a los conocimientos y la información manejados por los organismos públicos que ejecutaron los proyectos, porque todos los datos recopilados por los promotores de los proyectos se almacenaron en los registros del servicio público de empleo. Esto brindó a las autoridades públicas una valiosa herramienta para la evaluación de las políticas y la futura planificación; lleva utilizándose desde que comenzó el programa en 2004.

PBC 7: Uso de instrumentos de la UE

113

El PBC 7 se refiere al uso de instrumentos de la UE. Todos los proyectos examinados habían utilizado por definición instrumentos de la UE en cierta medida, puesto que habían recibido financiación del FEDER o el FSE. Cuatro proyectos habían ido más allá, utilizando una combinación de financiación de los dos fondos. El Tribunal considera que este es un buen método para prestar apoyo integrado. El proyecto descrito en el recuadro 12, que se ejecutó en Bulgaria, ofrece un buen ejemplo de ello.

Recuadro 12

Uso de un enfoque integrado con el FEDER y el FSE (Bulgaria, proyecto cinco)

El objetivo de este proyecto del FEDER (véase la fotografía 2) era mejorar la inclusión de las personas en circunstancias desfavorecidas y vulnerables mejorando su nivel de vida y aumentando, en general, la calidad del parque de viviendas del municipio. Las viviendas sociales tenían por objeto ofrecer acceso a condiciones de vida básicas a unas 165 personas socialmente vulnerables que ocupaban viviendas deterioradas y abarrotadas que no cumplían los requisitos legales de construcción y planificación de edificios residenciales.

En Bulgaria, era necesario que los proyectos de vivienda se integrasen con la prestación de servicios sociales. Por consiguiente, los criterios de selección de proyectos establecían que los promotores debían proporcionar a los residentes de las nuevas viviendas servicios de empleo, educación y salud. Estos servicios sociales formaban parte de un programa llamado INTEGRA, que se financió con cargo al FSE en paralelo a las medidas de vivienda.

Fotografía 2

Fachada trasera del bloque de viviendas sociales rehabilitado en Devnya (Bulgaria)

Fuente: TCE.

PBC 8: Participación de las administraciones regionales y locales

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El PBC 8 se refiere a la participación de las administraciones regionales y locales, puesto que desempeñan un papel fundamental en la aplicación práctica de las políticas. A menudo, para tener un efecto a largo plazo, los proyectos necesitan una fuente sostenible de financiación y, a veces, el respaldo de un promotor privado o una autoridad pública. Un buen ejemplo de ello se encontró en Rumanía, donde un elemento importante de un proyecto se traspasó al Instituto Nacional de Salud Pública, que era también socio en la ejecución de este proyecto (véase el recuadro 11).

115

Diez de los diecinueve proyectos examinados dependían enormemente de la continuidad de la financiación pública, porque los promotores de los proyectos eran organizaciones sin ánimo de lucro. Otros cuatro proyectos fueron asumidos y financiados por autoridades públicas. En cada uno de los casos, esto se había planificado desde el principio. La sostenibilidad a largo plazo de otros tres proyectos debería haber sido garantizada por una autoridad pública como se indicaba en la descripción del proyecto, pero no lo fue, bien por insuficiencias en la gestión del proyecto (en un caso en Bulgaria), bien por la falta de ayuda financiera sostenida a nivel local (véase el recuadro 13).

Recuadro 13

La falta de ayuda financiera sostenible dificultó el impacto duradero de los proyectos ejecutados con éxito (Rumanía, proyectos doce y catorce)

Un proyecto se refería a la formación y contratación de 210 gitanos como expertos locales. Durante el proyecto, estos expertos habían trabajado para las autoridades locales sin cargo a estas. Estaba previsto que las autoridades locales contratasen y pagasen a los expertos con carácter permanente después de finalizado el proyecto. Poco después de su finalización, las autoridades locales afirmaron que no podían hacerlo por las circunstancias económicas. Esto provocó que los municipios solo contratasen a 67 expertos locales gitanos en 2015.

En el segundo proyecto se formó a 100 mujeres gitanas como mediadoras sanitarias. En el marco del proyecto se había llevado a cabo una labor de presión a nivel local para promocionar los beneficios de los mediadores sanitarios para la comunidad y fomentar la creación de puestos correspondientes en la administración local. Aunque esta labor de presión suscitó una respuesta positiva general, el nivel de apoyo prestado finalmente por las autoridades locales al programa de mediadores sanitarios fue menor de lo esperado. Esto tuvo un efecto considerable en el impacto del proyecto y en la oferta de mediadores sanitarios en general: solo se emplearon aproximadamente trescientos cincuenta mediadores sanitarios en Rumanía en 2015, frente a 870 en 2009.

Aunque ambos proyectos se llevaron a cabo con éxito, la falta de apoyo institucional y económico sostenido de las administraciones locales obstaculizó el potencial impacto de los proyectos en la integración de la población gitana.

Las dificultades para recopilar información sobre los gitanos hicieron más difícil la evaluación de los resultados del período 2007-2013

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El Tribunal también evaluó cómo habían supervisado los promotores de los proyectos los resultados de estos últimos, en particular en cuanto a integración de la población gitana, y si la Comisión o los Estados miembros habían realizado evaluaciones, especialmente evaluaciones temáticas relativas a la inclusión de la población gitana o los grupos vulnerables.

Seguimiento de los proyectos: enfoques incoherentes de recopilación de datos y definición de indicadores

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El seguimiento del éxito de los proyectos de integración de los gitanos no es fácil, porque se ve afectado por dificultades metodológicas y prácticas para recopilar información sobre estos últimos. Más adelante se analizarán con detalle estas dificultades. Sin embargo, en la mayoría de los casos (diecisiete), los promotores de los proyectos habían logrado recopilar información sobre el número de participantes gitanos en su proyecto y, a veces, incluso sobre los resultados que habían logrado estos participantes, por ejemplo a la hora de encontrar un trabajo. Este tipo de seguimiento se llevó a cabo normalmente una vez terminados los proyectos, pero en algunos proyectos a largo plazo también se hizo durante la ejecución.

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En catorce de estos diecisiete proyectos se recopilaron datos sobre la etnia por medio de la identificación propia. Otro proyecto no facilitaba información sobre cómo se habían recopilado los datos de los participantes. En otros dos proyectos no se recopiló ningún dato de este tipo (un proyecto en Bulgaria y otro en Rumanía). La calidad del seguimiento se vio perjudicada por las siguientes insuficiencias principales:

—En primer lugar, en trece de los diecinueve proyectos examinados, los resultados que se registraron no estaban específicamente relacionados con la integración de los gitanos, sino más bien con los beneficios aportados a un grupo objetivo más amplio, por ejemplo los «grupos vulnerables» en general, si es que se había especificado algún grupo objetivo. Sí había disponibles datos sobre la participación de los gitanos, pero no siempre se habían transmitido a la autoridad de gestión o el organismo intermedio (véase el apartado 88). Esto implica que la información presentada a las autoridades de gestión no incluía percepciones fiables de las contribuciones concretas realizadas por los proyectos a la inclusión de los gitanos marginados.

—En segundo lugar, cuando en los proyectos se habían recopilado datos sobre la etnia, la metodología subyacente para ello no era coherente en todos los Estados miembros o incluso entre proyectos dentro de los distintos Estados miembros. En seis casos se había pedido a los participantes que respondiesen a una pregunta de sí/no sobre si eran de etnia gitana. En otro seis casos, los participantes habían podido elegir entre una lista de grupos vulnerables a los que pertenecían. En otros dos casos, los participantes habían podido elegir solo una identidad, ya fuese étnica o nacional. Por lo tanto, era imposible que los participantes se identificasen, por ejemplo, como húngaros y gitanos, aunque en realidad podrían describirse como pertenecientes a ambos grupos dada la oportunidad. Esto hizo que los datos recopilados no fuesen necesariamente exhaustivos.

—En tercer lugar, los indicadores se clasificaron de forma diferente en los distintos Estados miembros y a veces incluso dentro de ellos. Como ejemplo, cuatro de los proyectos húngaros examinados no contenían indicadores de resultados formales. Sin embargo, los indicadores de realización del proyecto incluían indicadores que deberían haberse clasificado debidamente como indicadores de resultados: por ejemplo, la finalización satisfactoria de los cursos de formación. En Bulgaria, los indicadores de resultados de tres proyectos eran una copia de los indicadores de realización; por ejemplo, el número de campañas llevadas a cabo o los exámenes médicos realizados en el marco del proyecto. En Rumanía, un indicador de empleo se clasificó como indicador de realización en una ocasión y como indicador de resultados en otra.

Las evaluaciones compensaron parcialmente la falta de seguimiento específico respecto a los gitanos en los PO

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Aunque no siempre presentan el panorama completo, las evaluaciones pueden servir de base para determinadas conclusiones. Los cuatro Estados miembros visitados y la Comisión habían realizado evaluaciones de la ayuda proporcionada en el marco del FEDER y el FSE, centrándose en la integración de los gitanos marginados (aunque a veces formaban parte de una evaluación más amplia sobre los grupos desfavorecidos).

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Estas evaluaciones facilitaban datos que no figuraban en los informes de seguimiento, posibilitando la recopilación de información útil sobre los avances registrados.

—En 2011, una evaluación realizada por la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, por ejemplo, concluyó que la participación de los gitanos en medidas financiadas por el FSE había aumentado de 100 000 personas de origen gitano durante todo el período 2000-2006 a 110 000 en los primeros dos años del período de programación 2007-2013⁵⁷. Sin embargo, no había tenido un efecto suficiente en la reducción del desempleo entre la población gitana, a pesar del aumento de las contribuciones del FSE al fomento de la participación en el mercado laboral. La evaluación señalaba que las medidas dirigidas únicamente al empleo no es probable que salven por sí solas la diversidad de obstáculos para la inclusión de la población gitana y subrayaba la importancia de aplicar un enfoque integral para promover la inclusión de los gitanos que aborde barreras más amplias para su inclusión, en particular la educación, la sanidad y la vivienda.

—En 2013 se llevó a cabo una evaluación en España para determinar el impacto del PO «Lucha contra la discriminación» entre 2006 y 2011⁵⁸ que llegó a la conclusión que la inversión en la integración de grupos vulnerables en el mercado laboral tenía muchos resultados positivos, incluidos económicos: por cada euro invertido en estas medidas, se había generado un rendimiento general de 1,38 euros.

24Decisiones del Consejo de 30 de marzo de 1998 y 6 de diciembre de 1999 relativas a los principios, prioridades, objetivos intermedios y condiciones de la asociación para la adhesión de la República de Bulgaria, la República Checa, la República de Hungría, Rumanía y la República Eslovaca.

25Reglamento (UE) n.º 437/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, que modifica el Reglamento (CE) n.º 1080/2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, por lo que se refiere a la subvencionabilidad de las intervenciones en materia de vivienda en favor de las comunidades marginadas (DO L 132 de 29.5.2010, p. 1).

26COM(2011) 173 final.

27Configuración del Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores.

28La igualdad de trato es un principio transversal del marco de la UE, que lo considera una condición indispensable para la inclusión eficaz de los gitanos. El marco de la UE reconoce explícitamente que «antes que nada, los Estados miembros deben garantizar que no se discrimine a los gitanos y se les trate como a cualquier otro ciudadano de la UE, con el mismo acceso a todos los derechos fundamentales consagrados en la carta de Derechos Fundamentales de la UE», Un marco europeo de estrategias nacionales de inclusión de los gitanos hasta 2020, p. 2.

29Recomendación del Consejo, de 9 de diciembre de 2013, relativa a la adopción de medidas eficaces de integración de los gitanos en los Estados miembros.

30Directivas 2000/43/CE («Directiva sobre igualdad racial») y 2000/78/CE («Directiva sobre igualdad en el empleo») del Consejo.

31Reglamento Delegado (UE) n.º 240/2014 de la Comisión, de 7 de enero de 2014, relativo al Código de Conducta Europeo sobre las asociaciones en el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (DO L 74 de 14.3.2014, p. 1).

32ROMACT tiene por objeto mejorar la capacidad de respuesta y la rendición de cuentas de las autoridades locales, especialmente los cargos electos y los funcionarios superiores, con respecto a las poblaciones gitanas marginadas. Se centra en generar un compromiso político sostenido a largo plazo que dé lugar a planes y medidas sostenibles para la inclusión de los gitanos (véase asimismo http://coe-romact.org/).

33ROMED consta de dos fases. La primera fase de ROMED ha liderado una iniciativa destinada a formar mediadores para que ofrezcan una mediación de calidad entre las poblaciones gitanas y las autoridades locales. Desde que comenzó el programa en 2011, se ha formado a más de 1 300 mediadores en veintidós países. La segunda fase de ROMED, que comenzó en 2013, se centra en los contextos locales y especialmente en cómo puede estimular la mediación la participación de las poblaciones gitanas para una gobernanza más inclusiva y democrática de los municipios seleccionados de once países miembros del Consejo de Europa (véase asimismo http://romed.coe-romact.org/).

34Aparte de Malta, que afirma que no tiene población gitana.

35Estrategia Nacional de Inclusión Social relativa a la pobreza extrema, la pobreza infantil y los gitanos, puesto que en Hungría la estrategia no se destinaba únicamente a los gitanos. En aras de la claridad, en adelante se denominará la estrategia nacional.

36Reglamento (CE) n.º 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1783/1999 (DO L 210 de 31.7.2006, p. 1).

37COM(2011) 173 final, p. 9.

38Por ejemplo, el punto de contacto nacional español reconoció en el informe anual de 2014 presentado a la Comisión la dificultad de asignarle más recursos para garantizar una aplicación adecuada de la estrategia nacional.

39Informe de seguimiento de la sociedad civil sobre la aplicación de la Estrategia Nacional de Integración de los Gitanos y el Plan de Acción Decenal 2012 en Bulgaria, p. 9.

40Mejorar las posibilidades de adaptación de los trabajadores y las empresas y empresarios; mejorar el acceso al empleo y sostenibilidad; mejorar la inclusión social de personas menos favorecidas; mejorar el capital humano.

41Esta comprende las siguientes categorías de inversión: educación, sanidad, cuidados infantiles, vivienda y otras infraestructuras sociales.

42«How to mainstream Roma inclusion in general programmes, projects and interventions», Reinforcing policy learning for Roma inclusion, European Social Fund (ESF) Learning Network.

43Bulgaria, Eslovaquia, Francia, Hungría, Italia, Grecia, República Checa y Rumanía.

44Artículo 4, apartado 1, de los tres reglamentos.

45Artículo 2, apartado 33, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013: «[…] “condición ex ante aplicable”: un factor crítico concreto y predefinido con precisión, que constituye un requisito previo necesario para la consecución efectiva y eficiente de un objetivo específico de una prioridad de inversión o de una prioridad de la Unión, y guarda una relación directa y auténtica con dicha consecución e incide directamente en ella» (DO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

46Los ámbitos pertinentes para la integración de los gitanos son la vivienda, la educación, la sanidad, los asuntos sociales, el empleo y la seguridad, y las medidas de desegregación.

47Hungría.

48Rodríguez Cabrero, G. Promoting social inclusion of Roma. A study of national policies. Spain, Universidad de Alcalá en nombre de la Comisión Europea, DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, julio de 2011.

49De ellos, se calcula que 33 000 millones de euros se han asignado a medidas de educación, 34 000 millones de euros a medidas de empleo y 33 000 millones de euros a medidas de inclusión social.

50Adam Kullman: Litmus Test of effective use of structural funds, supporting structural reforms of basic public services to promote Roma inclusion («Prueba de fuego de la utilización eficaz de los Fondos Estructurales, el apoyo a las reformas estructurales de servicios públicos básicos para fomentar la inclusión de la población gitana»), EStIF, 2015, p. 231.

51Reglamento Delegado (UE) n.º 240/2014 de la Comisión.

52En el caso de Hungría, donde no había ningún representante gitano presente en la reunión del comité de seguimiento, esta ausencia y la necesidad de incluir a uno se debatieron durante la reunión.

53En enero de 2012, la Comisión propuso una reforma completa de las normas de protección de datos de la UE, cuyo elemento central es un reglamento general de protección de datos. El 18 de diciembre de 2015, el Comité de Representantes Permanentes aprobó el Reglamento, y el 12 de febrero de 2016, el Consejo confirmó este acuerdo. Es probable que el Reglamento general de protección de datos entre en vigor en la primera mitad de 2018. Una diferencia entre la directiva y el reglamento respecto a la cuestión de los datos sensibles es que este último amplía la definición de datos sensibles para incluir los datos genéticos, los datos biométricos y los datos relativos a la orientación sexual. Una segunda diferencia es la desaparición del término «interés público sustancial». El reglamento se refiere a la excepción del tratamiento de datos necesarios para «el cumplimiento de una misión de interés público» y establece el vínculo con la disposición de «medidas adecuadas para proteger los intereses legítimos del interesado».

54Fundación Secretariado Gitano, secretaría técnica de la red EURoma, ¿Cómo abordar las necesidades de la población gitana en el período de programación 2014-2020 de los Fondos Estructurales? Guía para mejorar el proceso de planificación, mayo de 2013, p. 65.

55Mandato establecido en la Comunicación de la Comisión sobre un marco de la UE de estrategias nacionales de inclusión de los gitanos [COM (2011) 173 final].

56Los diecinueve proyectos se seleccionaron a través de estas dieciséis convocatorias de propuestas.

57Informe temático sobre los gitanos encargado por la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, realizado en 2011. Este informe forma parte de un estudio más amplio titulado «Evaluation of ESF support for enhancing access to the labour market and the social inclusion of migrants and ethnic minorities».

58El Empleo de las personas vulnerables: una inversión social rentable. Evaluación de Impacto del Programa Operativo Plurirregional Lucha Contra la Discriminación, dirigido por Gregorio Rodríguez Cabrero, 2013.

Conclusiones y recomendaciones

121

Resultó difícil evaluar el grado en que los Fondos Estructurales habían contribuido a la inclusión de las poblaciones gitanas marginadas en el período de programación 2007-2013, debido a que los objetivos a menudo no estaban relacionados con la población gitana y a la consiguiente falta por parte de los Estados miembros seleccionados de registro de información fiable y comparable específicamente sobre los beneficiarios gitanos, de la financiación aportada o de los avances registrados. Cuando había datos disponibles, la contribución de los proyectos financiados por los Fondos Estructurales a la integración de la población gitana dependía en cierta medida de si se habían respetado determinados factores de éxito relativos a la integración de los gitanos en la formulación de las políticas, así como en la concepción, selección y ejecución de los proyectos.

122

En el período de programación 2014-2020, el diseño y los criterios de las prioridades de financiación han mejorado. La integración de los gitanos se ha mencionado explícitamente en la legislación de los Fondos EIE. De hecho, una prioridad de inversión hace alusión a ella, y los Estados miembros con REP relacionadas con la integración de los gitanos están obligados a destinar fondos para su fomento. Por último, el nuevo enfoque orientado a resultados de la legislación de los Fondos EIE introduce un marco de seguimiento que en última instancia debería aumentar la calidad de los datos que pueden recopilarse. Sin embargo, es demasiado pronto para una valoración significativa de la forma en que se han ejecutado.

123

A pesar de los avances, siguen persistiendo ciertos obstáculos y dilemas que dificultan aprovechar al máximo el impacto de los Fondos EIE en la integración de los gitanos. Estas deficiencias se presentan a continuación, junto con recomendaciones para subsanarlas.

Se ha avanzado en cuanto a las estrategias establecidas a escala de los Estados miembros y de la UE, pero la mayoría de las mejoras llegaron demasiado tarde para influir en el período de programación 2007-2013

124

La Comisión ha avanzado significativamente en la última década en el establecimiento de iniciativas políticas de la UE que fomenten la integración de los gitanos. Desde 2011, la Comisión ha prestado una mayor atención a la integración de los gitanos, exigiendo a todos los Estados miembros que elaborasen estrategias nacionales de integración de los gitanos y estableciesen puntos de contacto nacionales. Sin embargo, esto ha llegado demasiado tarde para influir en el diseño de los PO del FEDER y el FSE y en la selección de proyectos durante el período de programación 2007-2013 (véanse los apartados 29 a 34 y 38 a 40).

125

Las estrategias nacionales de integración de los gitanos, y posteriormente la Recomendación del Consejo de 2013, transformaron la integración de los gitanos en un compromiso político que reflejara las disposiciones establecidas de protección de los derechos humanos, en vez de ser una cuestión abordada exclusivamente a través de políticas. Con este cambio, la lucha contra la discriminación se estableció como ámbito fundamental donde se exigían medidas de los Estados miembros (véanse los apartados 35 a 37 y 43 a 45).

126

La fiscalización detectó varias deficiencias en relación con las estrategias nacionales:

—En primer lugar, las estrategias nacionales no indican qué nivel de financiación se necesita para aplicar las medidas propuestas para la inclusión de los gitanos, ni indican tampoco la cantidad de dinero disponible para estas medidas con cargo al presupuesto nacional y al presupuesto de la UE, a través del FEDER y el FSE (véase el apartado 47).

—En segundo lugar, no se ha prestado suficiente atención a la lucha contra la discriminación y el antigitanismo. Ninguna de las estrategias nacionales evaluadas por el Tribunal hacía referencia al antigitanismo como forma particular de discriminación. En ninguno de los PO examinados se mencionaba expresamente y casi ningún proyecto abordaba específicamente este aspecto. Hasta ahora, la Comisión no ha obligado a los Estados miembros a establecer objetivos cuantificables relacionados con la lucha contra la discriminación. La ausencia de estos objetivos deja margen al desarrollo o la continuidad de la discriminación institucional, lo que menoscaba significativamente la eficacia de los proyectos de integración de los gitanos, incluidos los cofinanciados con cargo al presupuesto de la UE (véanse los apartados 34 a 44 y 54).

—En tercer lugar, no siempre se ha tenido en cuenta la necesidad de una participación activa de las organizaciones de la sociedad civil, en concreto representantes de la propia población gitana, en los Estados miembros seleccionados a la hora de elaborar las estrategias nacionales. Al no incluir a las organizaciones de la sociedad civil y la población gitana en todas las fases del proceso, se corre el riesgo de menoscabar la eficacia de las políticas y proyectos (véase el apartado 46).

—Por último, el papel de los puntos nacionales de contacto a veces se ha visto socavado por el desequilibrio entre competencias y recursos asignados (véanse los apartados 48 a 50).

127

Desde 2012, las recomendaciones específicas por país se utilizan para llamar la atención sobre varias cuestiones; por ejemplo, la segregación en la educación. Durante el período de programación 2014-2020, los Estados miembros deben cumplir estas recomendaciones al utilizar los Fondos EIE. Además, con arreglo a la Recomendación del Consejo sobre las medidas para la integración eficaz de los gitanos, los Estados miembros estarán obligados a partir de 2016 a facilitar información sobre la lucha contra la discriminación y el antigitanismo. La información resultante brindará a la Comisión un mayor conocimiento de los avances registrados en cada Estado miembro (véase el apartado 36).

Recomendación 1

Cuando revisen sus estrategias nacionales de integración de los gitanos o las modifiquen, los Estados miembros deberían:

a)especificar qué nivel de financiación se necesita para aplicar las medidas de inclusión de los gitanos propuestas en la estrategia. Las estrategias nacionales deberían indicar la financiación disponible para estas medidas con cargo al presupuesto nacional y al presupuesto de la UE, a través del FEDER y el FSE. Los Estados miembros también deberían comprometerse formalmente a velar por que los cambios a corto plazo en las prioridades políticas no pongan en peligro los esfuerzos para aplicar medidas a favor de la integración de los gitanos;

b)incluir indicadores y valores objetivo en relación con la lucha contra la discriminación o, más concretamente, el antigitanismo. Durante el período de programación 2014-2020, estos indicadores también habrían de tenerse en cuenta al concebir medidas que fomenten la inclusión de las poblaciones gitanas marginadas en el marco de los Fondos EIE, en consonancia con los requisitos de la Directiva sobre igualdad racial;

c)velar por que se consulte y se incluya sistemáticamente a las organizaciones de la sociedad civil, incluidos representantes de la población gitana, cuando se estén planificando y aplicando medidas de integración de los gitanos;

d)definir con mayor detalle la función que desempeñan los puntos de contacto nacionales en relación con las estrategias nacionales y velar por que sus funciones y competencias sean proporcionales a los recursos que se les facilitan.

Recomendación 2

a)La Comisión debería asegurarse, al revisar los programas operativos, de que las medidas emprendidas en el marco de los Fondos EIE sean de naturaleza inclusiva y contengan disposiciones destinadas a luchar contra la segregación. Las prácticas segregacionistas tendrían que describirse claramente y excluirse de manera explícita de la financiación en el marco de los Fondos EIE (no solo mencionarse en los considerandos) y habría que prestar una atención particular, en este sentido, a los proyectos de educación y vivienda. Esto ayudaría a reforzar el vínculo entre las REP y el uso de los Fondos EIE.

b)La Comisión debería hacer pleno uso en las reuniones del comité de seguimiento de los PO de los datos contenidos en los informes que los Estados miembros están obligados a presentar desde 2016 con arreglo a la Recomendación del Consejo sobre las medidas para la integración eficaz de los gitanos, así como las conclusiones extraídas de dichos datos. La finalidad es corregir los puntos débiles detectados en los informes por medio de los Fondos EIE o los fondos de los Estados miembros (por ejemplo, reasignando fondos a ámbitos donde se han detectado deficiencias).

Se ha prestado mayor atención a las medidas de integración de los gitanos en el período 2014-2020 que en 2007-2013

128

Pese a la falta de atención prestada a la integración de los gitanos durante el período de programación 2007-2013, los PO seleccionados hacían referencia a la necesidad de fomentar la inclusión de la población gitana. Del mismo modo, la mayoría de las convocatorias de propuestas examinadas hacían alusión a los gitanos como grupo objetivo o mencionaban la necesidad de fomentar su inclusión social. Sin embargo, en general, el diseño del FEDER y el FSE durante el período de programación 2007-2013 era poco adecuado para las medidas de inclusión de los gitanos: los PO contenían pocos indicadores específicos para los gitanos y las convocatorias de propuestas evaluadas, a pesar de mencionar a la población gitana marginada como grupo objetivo, no especificaban procedimientos de selección que tuviesen en cuenta los requisitos específicos de los proyectos gitanos, como hacer uso de los criterios de «mejores prácticas» para la integración de los gitanos (por ejemplo, los diez PBC del Consejo) o la financiación de proyectos a largo plazo. En ninguno de los PO examinados se facilitaba información financiera sobre la ayuda destinada a la integración de los gitanos (véanse los apartados 59, 61 a 65 y 96).

129

En el período 2014-2020 se han corregido algunas de estas deficiencias. En concreto, la integración de los gitanos se menciona expresamente en la legislación de los Fondos EIE y las prioridades de financiación específica han mejorado. Sobre la base de la información más reciente facilitada por la Comisión, puede calcularse que se consignarán alrededor de 1 500 millones de euros para medidas dirigidas a las comunidades marginadas (como los gitanos). Otras mejoras son la formulación de REP específicas relativas a los gitanos y la mayor armonización del marco de los Fondos EIE con las prioridades políticas de la UE (incluidas las de integración de los gitanos), la disponibilidad de indicadores comunes relevantes para los programas de integración de los gitanos o la publicación de directrices por la Comisión, por ejemplo sobre el uso de los Fondos EIE para acabar con la segregación espacial y educativa. Además, los Estados miembros con REP relacionadas con la integración de los gitanos están obligados a destinar fondos del FEDER y el FSE al fomento de esta última (véanse los apartados 66 a 83 y 92 a 94).

130

Sin embargo, el Tribunal considera que son necesarios esfuerzos por parte de la Comisión y los Estados miembros para asegurarse de que estos cambios den lugar a proyectos que contribuyan mejor a la integración de los gitanos sobre el terreno: esto se aplica en particular a los criterios utilizados para seleccionar los mejores proyectos para la inclusión de los gitanos y los sistemas de seguimiento de los PO para el período 2014-2020 (véanse los apartados 88, 89 y 92 a 94).

131

Además, la forma en que están establecidos los Fondos EIE, y el FSE en particular, impide la maximización de su impacto en la inclusión social de los gitanos. Los indicadores utilizados para asignar los Fondos EIE entre los Estados miembros ignora las diferencias en la situación actual de la población gitana (véanse los apartados 60 y 75).

Recomendación 3

Los Estados miembros deberían hacer uso de los criterios de «mejores prácticas» para la integración de los gitanos (como los diez PBC del Consejo) al publicar convocatorias de propuestas y seleccionar proyectos. Cuando proceda, habría que organizar convocatorias para seleccionar proyectos a largo plazo en favor de las poblaciones gitanas marginadas. Por último, cuando sea posible, la asignación de financiación de los Fondos EIE tendría que supeditarse a la sostenibilidad de los proyectos, sin una financiación continua de la UE, tras su finalización. Estos aspectos también deberían tenerse en cuenta cuando se modifiquen los programas operativos de 2014-2020.

Recomendación 4

La Comisión debería velar, en el próximo período de programación o al revisar los programas operativos, por que los objetivos de integración de los gitanos que figuran en las estrategias nacionales se reflejen en el marco de los Fondos EIE a todos los niveles operativos, cuando proceda. En este contexto, debería velar por que se recopilen datos fiables para poder seguir y evaluar los avances entre los proyectos individuales y a todos los niveles de administración.

Recomendación 5

Los Estados miembros deberían complementar los indicadores comunes de realización y resultados establecidos en la legislación de los Fondos EIE con indicadores específicos para los gitanos, cuando proceda. Estos indicadores tendrían que armonizarse con los especificados en las estrategias nacionales y utilizarse posteriormente en el seguimiento de los programas operativos de 2014-2020. Podrían basarse en los indicadores desarrollados por la Agencia de los Derechos Fundamentales en 2016.

Recomendación 6

Los Estados miembros deberían considerar la posibilidad de actuar de manera conjunta, en vista de los preparativos del próximo período de programación, para procurar garantizar seguridad jurídica respecto a la utilización del FSE para financiar cualquier medida de inclusión social con independencia de su relación con el empleo. La eliminación de la incertidumbre jurídica facilitaría a los Estados miembros la utilización plena del FSE para fines de inclusión social, entre otras cosas a través de medidas para luchar contra la discriminación.

Recomendación 7

La Comisión debería considerar la posibilidad de proponer cambios en la legislación de los Fondos EIE para que, a partir del período de programación que comenzará en 2020, la distribución de los fondos entre los distintos Estados miembros tenga en cuenta indicadores de inclusión social específicos: en particular, la proporción de grupos marginados como los gitanos dentro de la población. La Comisión debería velar, además, por que los fondos adicionales del FSE facilitados a los Estados miembros como consecuencia de este cambio se destinen al fin específico de apoyar a las comunidades marginadas.

La mayoría de los proyectos se llevaron a cabo conforme a lo planificado, pero no siempre se aplicaron los criterios de «mejores prácticas» que contribuyen a la inclusión satisfactoria de los gitanos, y el seguimiento de la ejecución de los proyectos resultó difícil

132

La mayoría de los proyectos del FEDER y el FSE examinados durante la fiscalización habían cumplido sus objetivos generales, pero estos objetivos con frecuencia no estaban relacionados específicamente con los gitanos. En opinión del Tribunal, era más probable que contribuyesen eficazmente a la integración de la población gitana los proyectos que se habían seleccionado con arreglo a los criterios de «mejores prácticas» adoptados por el Consejo, los llamados principios básicos comunes para la integración de los gitanos (véanse los apartados 104 a 115).

133

Además, el Tribunal llegó a la conclusión de que el seguimiento de los avances registrados por los proyectos de integración de los gitanos ha resultado difícil, principalmente debido a las deficiencias en relación con la disponibilidad y calidad de los datos sobre los participantes gitanos. Esta falta de datos sólidos y exhaustivos supone un problema no solo en relación con los proyectos, sino también con la formulación de políticas a nivel europeo y nacional. A menos que se adopten medidas rápidas, esta situación se mantendrá sin cambios durante el período 2014-2020 (véanse los apartados 51, 84 a 94 y 117 a 120).

Recomendación 8

a)La Comisión debería trabajar conjuntamente con los Estados miembros para elaborar una metodología común que proporcione datos pertinentes sobre la población gitana para supervisar su inclusión social, en consonancia con los marcos jurídicos nacionales y la legislación de la UE, incluidas las posibles excepciones existentes. Esto tendría que hacerse a más tardar cuando se prepare el próximo período de programación.

b)La Comisión debería instar a los Estados miembros, de conformidad con los marcos jurídicos nacionales y la legislación de la UE, incluidas las posibles excepciones existentes, a que recopilen exhaustivamente datos sobre la etnia en los próximos dos años. Eurostat podría incluir preguntas pertinentes en encuestas como la de población activa y en las estadísticas de la Unión Europea sobre la renta y las condiciones de vida.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Henri Grethen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 4 de mayo de 2016.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Programas operativos examinados

Estado miembro
Programa operativo 2007-2013
Programa operativo 2014-2020

Bulgaria
PO 2007BG161PO001 «Desarrollo regional» (FEDER)
PO 2007BG051PO001 «Desarrollo de recursos humanos» (FSE)
PO 2014BG16RFOP001 «Regiones en crecimiento» (FEDER)
PO 2014BG05M9OP001 «Desarrollo de recursos humanos» (FSE)
PO 2014BG05M2OP001 «Educación inteligente para el crecimiento sostenible» (FSE)

Hungría
PO 2007HU05UPO001 «Renovación social» (FSE)
PO 2014HU16M0OP001 «Desarrollo económico e innovación» (PO multifondo FSE y FEDER)
PO 2014HU05M2OP001 «Desarrollo de recursos humanos» (PO multifondo FSE y FEDER)

Rumanía
PO sectorial 2007RO051PO001 para el desarrollo de recursos humanos (FSE)
PO regional 2007RO161PO001 (FEDER)
PO 2014RO05M9OP001 Capital humano (FSE)
PO regional 2014RO16RFOP002 (FEDER)

España
PO 2007ES05UP0002 «Lucha contra la discriminación» (FSE)
PO regional 2007ES051P0005 «FSE 2007-2013 Andalucía»
PO 2014ES05SFOP012 «Inclusión social y economía social» (FSE)
PO 2014ES05SFOP022 regional «FSE 2014-2020 » Andalucía (FSE)

Fuente: TCE.

Anexo II

Órganos de gobernanza de los Fondos Estructurales en los Estados miembros visitados

Bulgaria
FSE
FEDER

Proyecto 1
Proyecto 2
Proyecto 3
Proyecto 4
Proyecto 5

Autoridad de gestión
AG FSE
(Ministerio de Trabajo y Política Social)
AG FEDER
(Ministerio de Desarrollo Regional y Obras Públicas)

Organismo intermedio
Sin objeto, puesto que la AG es la beneficiaria
Ministerio de Educación y Ciencia
Organismo público
(Agencia de Asistencia Social)
Organismo público
(Agencia de Asistencia Social)
Para este PO del FEDER no se prevén organismos intermediarios

Beneficiario del proyecto
Ministerio de Trabajo y Política Social
ONG
Organismo público
(Municipio de Dupnitsa)
Ministerio de Sanidad
Organismo público
(Municipio de Devnya)

Hungría
FSE

Proyecto 6
Proyecto 7
Proyecto 8
Proyecto 9
Proyecto 10

Autoridad de gestión
AG FSE
(Ministerio de Recursos Humanos)

Organismo intermedio
No existe

Beneficiario del proyecto
Ministerio de Economía Nacional
Organismo público
(Prisión de Balassagyarmati)
Organismo público
(Municipio de Ózd)
ONG

Rumanía
FSE
FEDER

Proyecto 11
Proyecto 12
Proyecto 13
Proyecto 14
Proyecto 15

Autoridad de gestión
AG FSE
(Ministerio de Fondos de la UE)
AG FEDER
(Ministerio de Desarrollo Regional y Administración Pública)

Organismo intermedio
OI regional (Noroeste)
(Departamento del Ministerio de Trabajo)
OI regional (Bucarest)
(Departamento del Ministerio de Trabajo)
Ministerio de Educación
(en calidad de organismo intermediario)
OI regional (Noroeste)
(Departamento del Ministerio de Trabajo)
OI regional (Noroeste)
(Departamento del Ministerio de Desarrollo Regional y Administración Pública)

Beneficiario del proyecto
ONG
Organismo público
(Agencia Nacional para los Gitanos)
Organismo público
(Servicio social del municipio de Baia Mare)

España
FSE (PO lucha contra la discriminación)
FSE (PO Andalucía)

Proyecto 16
Proyecto 17
Proyecto 18
Proyecto 19

Autoridad de gestión
AG FSE
(Ministerio de Trabajo y Seguridad Social)

Organismo intermedio
Fundación
OI regional
(Junta de Andalucía)

Beneficiario del proyecto
ONG

Fuente: TCE.

Anexo III

Diez principios básicos comunes para la integración de los gitanos

Los diez principios básicos comunes (PBC) se debatieron en la primera reunión de la Plataforma Europea para la Integración de la Población Gitana en 2009 en Praga. Posteriormente se incluyeron como anexo a las conclusiones de una reunión del Consejo de Empleo, Política Social, Salud y Consumidores celebrada el 8 de junio de 2009.

1.Políticas constructivas, pragmáticas y no discriminatorias

Las políticas dirigidas a la integración de los gitanos respetan y aplican los valores fundamentales de la Unión Europea, que incluyen los derechos humanos y la dignidad, la no discriminación y la igualdad de oportunidades y el desarrollo económico. Las políticas de integración de los gitanos se incorporan a las políticas generales, en particular en los ámbitos de la educación, el empleo, los asuntos sociales, la vivienda, la sanidad y la seguridad. El objetivo de esas políticas es proporcionar a la población gitana una igualdad de oportunidades efectiva en las sociedades de los Estados miembros.

2.Centrarse explícita, pero no exclusivamente, en los gitanos

Es esencial que las iniciativas de integración se centren en la población gitana de forma explícita pero no exclusiva. Esto implica centrarse en los gitanos como grupo objetivo, pero no excluyendo a otras personas que comparten circunstancias socioeconómicas similares. Este planteamiento no separa las intervenciones centradas en los gitanos de otras iniciativas políticas más amplias. Además, cuando proceda, debe tomarse en consideración el probable efecto que otras políticas y decisiones más generales puedan tener en la integración social de los gitanos.

3.Planteamiento intercultural

Hace falta un planteamiento intercultural que reúna a los gitanos con comunidades de otros orígenes étnicos. El aprendizaje y las competencias interculturales son esenciales para una comunicación y política eficaces y merecen fomentarse. También es indispensable luchar contra los prejuicios y los estereotipos.

4.Apuntar a la integración total del colectivo gitano en la sociedad

Todas las políticas de integración tienen por objeto lograr que los gitanos se incorporen a la sociedad mayoritaria (en los centros de educación habituales, en los puestos de trabajo corrientes, en las viviendas normales). Allí donde todavía existe una educación o una vivienda parcial o totalmente segregadas, las políticas de integración de los gitanos deben tratar de eliminarlas. También hay que evitar la aparición de mercados de trabajo artificiales y separados para los gitanos.

5.Conciencia de la dimensión de género

Las iniciativas políticas para la integración de los gitanos tienen que tomar en consideración las necesidades y circunstancias concretas de las mujeres gitanas. Tienen que abordar cuestiones tales como la discriminación múltiple y las dificultades de acceso a la atención sanitaria y a los servicios de ayuda a la infancia, pero también la violencia y la explotación domésticas.

6.Transmisión de políticas basadas en pruebas

Es esencial que, al desarrollar iniciativas de integración de los gitanos, los Estados miembros aprendan recíprocamente de su experiencia y la compartan con otros. Es cosa admitida que la elaboración, aplicación y seguimiento de las políticas de integración de los gitanos requiere una buena base de datos socioeconómicos periódicamente actualizados. Cuando proceda, cabe tomar en consideración los ejemplos y la experiencia derivados de la integración social de otros grupos vulnerables, tanto de dentro como de fuera de la Unión Europea.

7.Uso de los instrumentos de la Unión Europea

Es esencial que, en la elaboración y aplicación de sus políticas de integración de los gitanos, los Estados miembros hagan pleno uso de los instrumentos de la Unión Europea, tanto de los instrumentos jurídicos (Directiva sobre igualdad racial, Decisión marco sobre el racismo y la xenofobia), como de los financieros (Fondo Social Europeo, Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, Instrumento de Preadhesión) y de los de coordinación (método abierto de coordinación). Los Estados miembros deben asegurarse de que el uso de los instrumentos financieros es acorde con estos principios básicos comunes y deben acudir a la pericia de la Comisión Europea, en lo que se refiere a la evaluación de las políticas y los proyectos. Los expertos de la Red Europea para la Inclusión Social de la Población Gitana en el Marco de los Fondos Estructurales (EURoma) pueden facilitar la revisión por homólogos y la transmisión de buenas prácticas.

8.Participación de las administraciones regionales y locales

Los Estados miembros tienen que concebir, desarrollar, aplicar y evaluar las iniciativas políticas de integración de los gitanos en estrecha colaboración con las administraciones regionales y locales. Estas administraciones desempeñan un papel esencial en la aplicación práctica de las políticas.

9.Participación de la sociedad civil

Los Estados miembros también tienen que concebir, desarrollar, aplicar y evaluar las iniciativas políticas de integración de los gitanos en estrecha colaboración con los agentes de la sociedad civil, tales como las organizaciones no gubernamentales, los interlocutores sociales y las universidades y centros de investigación. La participación de la sociedad civil se ha reconocido como un factor vital para la movilización de la pericia y la divulgación de los conocimientos necesarios para conducir un debate público y potenciar la rendición de cuentas a lo largo de todo el proceso político.

10.Participación activa de los gitanos

La eficacia de las políticas aumenta con la participación de la población gitana en todas las fases del proceso. Los gitanos deben participar tanto en el plano nacional como en el europeo, con las aportaciones de funcionarios y especialistas de su etnia, así como a través de las consultas a una amplia gama de interesados respecto de la formulación, aplicación y evaluación de las iniciativas políticas. Es de vital importancia que las políticas de integración se basen en la apertura y transparencia y aborden asuntos difíciles o tabú de forma adecuada y eficaz. El apoyo a la plena participación de la población gitana en la vida pública, el estímulo de su participación activa como ciudadanos y el desarrollo de sus recursos humanos resultan también fundamentales.

Respuestas de la Comisión

Resumen ejecutivo

II

La Comisión señala que, aparte de los 1500 millones de euros correspondientes al crédito para la prioridad de inversión 9 ii) del FSE, otras prioridades de inversión (PI) tanto del FSE como del FEDER financian la inclusión de los gitanos.

IV

La Comisión recuerda que la lucha contra la discriminación es un principio horizontal que debe tenerse en cuenta en la redacción y aplicación de los acuerdos de asociación y los programas operativos de todos los Fondos EIE (como se establece en el artículo 7 del Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC).

El principio de asociación consagrado en el RDC (artículo 5) y en el Código de Conducta Europea exige a los socios que participen en la formulación y aplicación de los acuerdos de asociación y los programas operativos (incluso en los comités de seguimiento contemplados en el artículo 48 del RDC) del FSE y del FEDER.

V

La Comisión señala que en el contexto de sus responsabilidades de gestión compartida ayuda a los Estados miembros a que los cambios introducidos para el período 2014-2020 resulten en proyectos que contribuyan mejor a la integración de los gitanos, por ejemplo, mediante la evaluación del cumplimiento de las condiciones ex ante, por medio de orientaciones o a través de su papel de asesor en los comités de seguimiento.

VI

La Comisión reconoce que resulta difícil hacer un seguimiento de la verdadera contribución de los proyectos financiados por la UE a la integración de los gitanos debido a obstáculos jurídicos objetivos para recopilar datos basados en el origen étnico y la aplicación de un enfoque de selección explícito, pero no exclusivo, lo que hace que los gitanos no sean el único grupo que se beneficia de ayudas para grupos marginados.

Sin embargo, la Comisión considera que el seguimiento de la integración de los gitanos en el período 2014-2020 mejorará considerablemente gracias a la prioridad de inversión 9 ii) del FSE, a los objetivos específicos de los programas operativos del FSE y el FEDER, y al uso del indicador de productividad común para participantes, así como los indicadores y objetivos de cada programa.

Recomendación 1

La Comisión desea señalar que esta recomendación va dirigida a los Estados Miembros.

Recomendación 1 a)

La Comisión recuerda que la cuantía de las ayudas de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) a las medidas destinadas a comunidades marginadas, como los gitanos, solo puede ser indicativa, ya que los Estados miembros solo tienen la obligación de presentar datos financieros si se selecciona la prioridad de inversión 9 ii) del FSE o si se han establecido objetivos e indicadores específicos en otros objetivos temáticos relevantes del FSE y del FEDER.

Recomendación 1 b)

La Comisión destaca que, si el RDC contempla condiciones generales ex ante en materia de lucha contra la discriminación para todos los Fondos EIE, la evaluación de su cumplimiento debe limitarse a los criterios establecidos en los reglamentos relativos a dichos Fondos. Asimismo, es necesario respetar el principio de subsidiariedad al decidir las medidas estratégicas específicas y adecuadas —incluido el contenido de las estrategias— en el marco de las competencias nacionales y regionales.

Los Estados miembros deben incluir objetivos y metas específicos en sus PO si eligen la prioridad de inversión 9 iii) del FSE: «Lucha contra todas las formas de discriminación y promoción de la igualdad de oportunidades», en particular en el caso de los Estados miembros que han recibido Recomendaciones específicas por país (REP) en este ámbito.

Recomendación 1 c)

El artículo 5 del RDC establece que los órganos representativos de la sociedad civil forman parte del principio de asociación y gobernanza en varios niveles. Con arreglo al artículo 5, apartado 2, del RDC los socios deben participar, entre otras cosas, en la preparación de los acuerdos de asociación y en la preparación y ejecución de los programas.

Recomendación 2 a)

La Comisión acepta la recomendación, pero considera que debería aplicarse a nivel de los programas operativos y destaca que ya adopta medidas en este sentido.

Como se indica en el apartado 38, la Comisión publicó en 2015 unas orientaciones para los Estados miembros sobre el uso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para luchar contra la segregación educativa y territorial. Se invita a los Estados miembros a seguir las disposiciones de las orientaciones durante la programación y aplicación a fin de evitar y luchar contra la segregación en materia educativa y de vivienda de las comunidades marginadas, entre ellas, la de los gitanos.

La Comisión sabe perfectamente que una aplicación eficaz sobre el terreno reviste una importancia crítica. Por ello, la Comisión contrata expertos para ayudar a los Estados miembros a aplicar estas orientaciones, concentrándose ante todo en la República Checa, Eslovaquia, Hungría, Rumanía y Bulgaria.

La reasignación y modificación de los programas operativos (PO) deben hacerse, por regla general, a iniciativa de los Estados miembros.

Recomendación 2 b)

La Comisión acepta la recomendación y considera que ya toma medidas en este sentido.

La Comisión hará pleno uso de los informes de situación nacionales, incluso en las reuniones de los comités de seguimiento, a fin de invitar y alentar a los Estados miembros a reforzar las medidas apoyadas por los Fondos EIE cuando sea necesario para abordar mejor los retos identificados a los que se enfrentan los gitanos. Tras estos debates, los Estados miembros podrán presentar solicitudes para modificar los PO con arreglo al artículo 30, apartado 1, del RDC.

Por otra parte, la Comisión señala que, de conformidad con el artículo 23, apartado 1, letra a), del RDC, solo puede utilizar sus competencias para pedir a los Estados miembros que reprogramen sus PO a fin de hacer frente a los retos de los gitanos que figuran en las recomendaciones específicas por país cuando es necesario reasignar fondos para hacerlo.

Recomendación 3

La Comisión desea señalar que esta recomendación va dirigida a los Estados Miembros.

La posibilidad de financiar acciones sostenibles para promover de forma eficaz la integración de los gitanos se aborda de diferentes modos en los Reglamentos relativos a los Fondos EIE.

En primer lugar, se pueden adoptar acciones a largo plazo (7 años de duración) en el período de programación 2014-2020 y la duración de un proyecto determinado debe ser proporcional a los objetivos previstos.

En segundo lugar, el Reglamento del FSE recoge un marco para hacer un mejor seguimiento de los resultados positivos en lo que se refiere a la inclusión de grupos marginados (entre ellos, los gitanos) a través de sus indicadores de productividad común e indicadores de resultados a largo plazo que tienen por objetivo promover la sostenibilidad de las acciones financiadas por el FSE para comunidades gitanas marginadas.

En tercer lugar, en el caso de los proyectos de infraestructuras financiados a través del FEDER, al igual que en cualquier sector, los Estados miembros deben tomar en consideración la forma en que se garantizará la sostenibilidad del proyecto después de su terminación cuando ello sea relevante (por ejemplo, mantenimiento).

Recomendación 4

La Comisión acepta la recomendación y la tendrá en cuenta en la medida de lo posible en el siguiente período de programación.

En cuanto al período de financiación 2014-2020, cabe señalar que los objetivos en materia de integración de los gitanos ya se reflejan en el marco de los Fondos EIE a partir de la formulación de los programas operativos para los Estados miembros a los que se aplican condiciones ex ante específicas para los gitanos.

La iniciativa para revisar los programas operativos corresponde ante todo a los Estados miembros. De conformidad con el RDC, las solicitudes de modificación de programas presentadas por un Estado miembro deben justificarse y, en particular, deben exponer el efecto que tendrían los cambios del programa en la estrategia de crecimiento inteligente, sostenible e integrador de la Unión, y los objetivos específicos definidos en el programa.

En el marco jurídico para el período 2014-2020, la autoridad de gestión del programa operativo en cuestión tiene la obligación de establecer un sistema para registrar y almacenar datos en formato informático sobre cada operación necesaria, entre otras cosas, para el seguimiento y la evaluación, obligación que es objeto de auditorías. Ello se refiere a los datos financieros, al igual que a las realizaciones y los resultados.

Recomendación 5

La Comisión desea señalar que la recomendación va dirigida a los Estados miembros y destaca que, además de las limitaciones legales para recopilar datos sobre origen étnico en algunos Estados miembros, todos los indicadores específicos para los gitanos están sujetos al régimen de protección (artículo 8 de la Directiva 95/46/CE) de los denominados datos sensibles. Las personas tienen derecho a negarse a la recopilación de sus datos. Por ello, los datos sobre el número de gitanos que participan en actividades financiadas por los Fondos EIE se basan ante todo en declaraciones voluntarias.

Recomendación 6

La Comisión desea señalar que esta recomendación va dirigida a los Estados Miembros.

No obstante, la Comisión destaca que su plena aplicación en relación con la posibilidad de que el FSE financie medidas de inclusión social, independientemente de que tengan un vínculo con el empleo, haría necesario modificar la misión del FSE que se recoge en el artículo 162 del Tratado.

Por otra parte, la Comisión considera que el Reglamento del FSE, en su versión actual e interpretado de conformidad con el artículo 162 del TFUE, ya puede abordar legalmente la integración de los gitanos de una forma eficaz a través del objetivo temático de la inclusión social.

En este contexto, el FSE puede financiar medidas para la integración de los gitanos siempre que estas formen parte de un conjunto integrado de acciones destinadas a acercar, aunque sea indirectamente, a los gitanos al mercado laboral.

Esta interpretación legal de la idoneidad de las medidas para la integración de los gitanos mediante la financiación del FSE fue comunicada a los Estados miembros en noviembre de 2015.

Por ello, la Comisión considera que no existe inseguridad jurídica.

Recomendación 7

La Comisión acepta la recomendación y, en el contexto de la preparación del próximo marco financiero plurianual, al examinar los criterios para la asignación de fondos, tendrá en cuenta el papel que deben desempeñar los problemas de inclusión, así como la necesidad de seguir dedicando recursos para ayudar a comunidades marginadas.

Recomendación 8 a)

La Comisión no acepta la recomendación.

Si bien siempre está dispuesta a colaborar con los Estados miembros, la Comisión no considera viable ni adecuado desarrollar una metodología común en este ámbito en vista de la diversidad de las situaciones y enfoques nacionales, y la necesidad de respetar el principio de subsidiariedad.

Recomendación 8 b)

La Comisión no acepta la recomendación por considerar que esta cuestión debería quedar a discreción de los Estados miembros de conformidad con el principio de subsidiariedad.

Por otra parte, la Comisión no tiene previsto recopilar datos estadísticos sobre origen étnico en el marco de la Encuesta sobre población activa y de las Estadísticas sobre la renta y las condiciones de vida de la Unión Europea. La recopilación de datos estadísticos sobre la población gitana resulta técnica y jurídicamente muy difícil, así como costoso.

Introducción

12

La Comisión señala que, aparte de los 1500 millones de euros correspondientes al crédito para la prioridad de inversión 9 ii) del FSE, otras prioridades de inversión tanto del FSE como del FEDER financian la inclusión de los gitanos.

Observaciones

30

En el período 2007-2013, el Reglamento del FSE se atenía a un enfoque de integración que no iba dirigido expresamente a los gitanos, sino a los grupos desfavorecidos en general. De este modo, la integración de los gitanos se incluía en la prioridad destinada a «potenciar la integración social de las personas desfavorecidas».

Algunos Estados miembros incluso decidieron incluir explícitamente la integración de los gitanos en su marco estratégico nacional de referencia para el período de programación de los fondos estructurales 2007-2013.

34

La Comisión señala que el marco de la UE reconoce expresamente que «antes que nada, los Estados miembros deben garantizar que no se discrimine a los gitanos y se les trate como a cualquier otro ciudadano de la UE, con el mismo acceso a todos los derechos fundamentales consagrados en la carta de Derechos Fundamentales de la UE». Por ello, la igualdad de trato es un principio horizontal y se considera una condición previa para una verdadera integración de los gitanos. Si bien las instituciones y los Estados miembros de la UE tienen la responsabilidad compartida de mejorar la inclusión social de los gitanos utilizando para ello todos los instrumentos y políticas de sus respectivas competencias, los Estados miembros tienen ante todo responsabilidad y competencias para cambiar la situación de las poblaciones marginadas de conformidad con el principio de subsidiariedad.

39

La asociación, junto con la gobernanza en varios niveles, constituye un principio clave ya existente previamente para la gestión compartida de los fondos (que se aplicó igualmente en los períodos de programación anteriores) y, en tanto que tal, está consagrado en el artículo 5 del RDC que rige los Fondos EIE para el período 2014-2020. El Código de Conducta adoptado mediante un Reglamento Delegado de la Comisión ayuda a los Estados miembros a organizar la asociación e incluye una serie de cuestiones prácticas, como la representatividad de los socios elegidos, los procedimientos de selección, los requisitos procesales para garantizar una consulta oportuna, significativa y transparente, así como el principio de representación de los socios a todo lo largo del ciclo, incluso en los comités de seguimiento.

40

La Comisión manifiesta que ha contribuido con fondos importantes a los dos programas conjuntos mencionados (ROMACT y ROMED).

44

Aunque no ha establecido objetivos en materia de lucha contra la discriminación, la Estrategia Nacional de Integración de los Gitanos (ENIG) de España hace hincapié en la necesidad de lograr complementariedad y sinergias con el segundo Plan de Ciudadanía e Integración para el período 2011-2014 y la Estrategia nacional contra el racismo, la discriminación, la xenofobia y la intolerancia que prevén medidas para luchar contra la discriminación.

45

Como se describe en la ENIG de Hungría, el objetivo de la política de inclusión social no se centra únicamente en los gitanos, sino en un grupo más amplio. Sus objetivos son: reducir el porcentaje de personas que viven en condiciones de pobreza o exclusión social, disminuir el atraso social de los niños desfavorecido y reducir las diferencias sociales entre los gitanos y el resto de la población. Estos objetivos son de carácter horizontal y se encaminan a través de cinco ámbitos: mejorar las oportunidades del mercado laboral de los desempleados de larga duración en edad activa, reducir la pobreza infantil, hacer frente a las desventajas socioculturales y relacionadas con la socialización, hacer frente a las desventajas relacionadas con la educación y el mercado laboral de las mujeres gitanas, hacer frente al déficit de desarrollo en territorios desfavorecidos.

49

En su evaluación de 2015 de los progresos realizados en la aplicación de la ENIG de Bulgaria, la Comisión señalaba de hecho que el punto de contacto nacional para la integración de los gitanos (NRCP, por sus siglas en inglés) «carece de los recursos humanos y políticos necesarios para cumplir su mandato de forma eficaz y dirigir los avances de forma convincente». Sin embargo, también es cierto que la aplicación de la ENIG depende en gran medida de los Fondos EIE. Así pues, en la práctica, las funciones del NRCP cuentan con el apoyo de estructuras complementarias. En 2015 se creó un grupo de trabajo interministerial de planificación y coordinación de las intervenciones de los Fondos EIE en 2014-2020 bajo la dirección de la Unidad Central de Coordinación de los Fondos EIE, en el que participan el NRCP y los ministerios competentes a nivel de viceministro (Trabajo, Educación, Salud, Desarrollo Regional y Agricultura), expertos (coordinadores de los seis ámbitos prioritarios de la ENIG), así como representantes de los municipios.

50 Segundo inciso

La Comisión señala que en el actual contexto político se han producido acontecimientos que pueden hacer que se preste cada vez más atención a los problemas de los gitanos en Bulgaria.

51 Primer inciso

En Bulgaria, el seguimiento anual de la aplicación de la Estrategia Nacional de Integración de los Gitanos se basa en los informes administrativos de todas las instituciones y municipios competentes, y se verá reforzado mediante un nuevo sistema de seguimiento que estará listo a finales de diciembre de 2016.

54

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 50 relativo a Bulgaria.

60

La Comisión no comparte la observación del Tribunal de que existe inseguridad jurídica. La misión del FSE, establecida en el artículo 162 del TFUE, es mejorar las oportunidades de empleo de los trabajadores en el mercado interior. Por consiguiente, la aplicación del objetivo temático 9 sobre la inclusión social con arreglo al artículo 162 del TFUE implica que el FSE puede financiar todas las medidas de integración de los gitanos que formen parte de un conjunto integrado de acciones que contribuya, aunque sólo sea de forma indirecta, a acercarlos al mercado laboral. Esta interpretación legal de la admisibilidad de las medidas para la integración de los gitanos a la financiación del FSE fue clarificada y comunicada a los Estados miembros en noviembre de 2015. Las ayudas del FSE pueden ser complementadas por otros instrumentos que los Estados miembros pueden utilizar para satisfacer las necesidades básicas y prestar asistencia material a los gitanos, como el Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas.

La Comisión indica igualmente que el Tribunal solo ha incluido en su muestra los proyectos de vivienda del FEDER completados. Dada la fecha de modificación del Reglamento y el plazo necesario para preparar dichos proyectos, varios de ellos se encontraban aún en curso en el momento de la auditoría.

61

La Comisión señala que no existía una obligación reglamentaria para incluir dichos indicadores en el programa. No obstante, en lo que se refiere al FSE, el anexo XXIII exige que se informe sobre la participación efectiva de minorías y grupos desfavorecidos en las operaciones del FSE.

La Comisión apunta que, durante el período de programación 2007-2013, el FSE siguió un enfoque general de apoyo a grupos desfavorecidos, mientras que la definición de los grupos destinatarios así como de los objetivos, metas e indicadores concretos que debían usarse se dejó en manos de los Estados miembros a la vista de los retos a los que se enfrentaban, los cuales se describen en sus programas nacionales de reforma (PNR) y sus planes de acción nacionales para la inclusión social (PAN/inclusión).

62

La falta de información financiera se explica por el hecho de que la población gitana no era la única destinataria de las ayudas del FSE.

64

Por ejemplo, Hungría y la República Checa pusieron en marcha antes de la modificación acciones apoyadas por el FEDER dirigidas a vecindarios desfavorecidos habitados por gitanos.

65

La Comisión observa que, según el marco legal de la UE en materia de protección de datos, las personas tienen derecho a negarse a que se recopilen sus datos sobre origen étnico. De este modo, los datos recopilados sobre origen étnico pueden no resultar lo suficientemente fiables para basar en ellos una decisión sobre el nivel necesario de financiación para la integración de los gitanos.

Unos cuantos Estados miembros (por ejemplo, Hungría y Eslovaquia) han introducido indicadores étnicos o socioeconómicos de sustitución (como mapas de pobreza, vecindarios segregados en zonas urbanas y rurales, personas en situación de extrema pobreza) a fin de identificar las necesidades y determinar la financiación necesaria. Estos enfoques garantizan la participación de las comunidades gitanas.

Véase igualmente el apartado 87 del informe del Tribunal.

Por otra parte, la ley prohíbe la recopilación de datos étnicos en varios Estados miembros.

68

La Comisión subraya que el programa operativo aplicable establece claramente en repetidas ocasiones que las medidas deben dar lugar a una educación y desegregación incluyentes, y contemplar un indicador específico que haga referencia al número de establecimientos educativos que participan en los programas de desegregación.

Las convocatorias de propuestas de proyectos desarrolladas a partir de los programas operativos recogen más detalles acerca de los requisitos específicos vinculados a las medidas educativas. Estas son objeto de consultas con los comités de seguimiento de los programas, en los que la Comisión también participa en calidad de miembro asesor.

La nota orientativa sobre el uso de los Fondos EIE para la desegregación ofrece directrices metodológicas que deben seguirse a la hora de formular las convocatorias de propuestas y al ejecutar los proyectos.

Más aún, durante las negociaciones, Hungría tuvo en cuenta las REP recibidas, y seleccionó los PI relevantes que pueden prestar apoyo a las comunidades gitanas.

En 2015, la Comisión pidió a las autoridades húngaras más información sobre la ayuda prestada para el desarrollo de la educación pública y le gustaría recibir una descripción más pormenorizada de la financiación disponible en este ámbito.

Recuadro 5 — Ausencia de medidas de desegregación en el ámbito de la educación en el marco de los Fondos EIE en Hungría

La Comisión señala que un plan de igualdad educativa a nivel local es una condición previa para que los gobiernos locales soliciten fondos, incluyendo acciones apoyadas por los Fondos EIE.

En el programa operativo «Desarrollo de Recursos Humanos» del FEDER y el FSE para 2014-2020 se asume clara y repetidamente el compromiso de trabajar a favor de la desegregación y se recogen varias medidas a tal fin (por ejemplo, educación, vivienda).

En cuanto al nivel de detalle de tales medidas en el PO, véase la respuesta de la Comisión al apartado 68.

69

La Comisión observa que varias otras prioridades de inversión, tanto del FSE como del FEDER, que forman parte de los objetivos temáticos 8, 9 y 10 del RDC, relativos al empleo, la inclusión social y la educación, también prestan apoyo a la integración de los gitanos mediante cantidades importantes en ámbitos como la educación incluyente, la vivienda social, el acceso a servicios sociales y de salud. Asimismo contribuyen, en su caso, a la aplicación de las REP (por ejemplo, para infraestructuras preescolares y educativas).

Esto concuerda con la aplicación de los Principios Básicos Comunes 2 que prevén «centrarse explícita pero no exclusivamente en los gitanos», y 4, que contempla «Apuntar a la integración total del colectivo gitano en la sociedad». Según estos principios, la inclusión de los gitanos debe ser parte integrante de las medidas generales de inclusión social y reducción de la pobreza a fin de evitar un mayor aislamiento de sus comunidades.

Un buen ejemplo de ello lo constituye el PO de Recursos Humanos de Eslovaquia, como lo confirma el Tribunal en el Recuadro 8. Eslovaquia aceptó la recomendación de la Comisión de crear un programa operativo plurifondo con dos ejes prioritarios del FSE y del FEDER, respectivamente, consistente cada uno de ellos en una serie de objetivos específicos que debían ejecutarse de manera integrada.

73

La Comisión señala que la PI 9 ii) se ha seleccionado sistemáticamente para los PO de los Estados miembros con el mayor porcentaje de población gitana (es decir, Bulgaria, República Checa, Hungría, Rumanía y Eslovaquia) y aquellos que recibieron una REP relativa a la inclusión de los gitanos.

En España, el programa operativo «Inclusión Social» que opera en todo el territorio del país recoge disposiciones para las medidas de inclusión de los gitanos pertenecientes a la PI 9 ii).

Con el ánimo de adoptar un enfoque incluyente, España acordó con la Comisión aplicar medidas de inclusión social globales pertenecientes a la PI 9 i) dirigidas a diversos subgrupos vulnerables, entre ellos los gitanos. En el caso de Andalucía, la medida, incluida en el programa operativo regional del FSE bajo la prioridad de inversión 9 i), denominado «Diseño y ejecución de estrategias locales de empleabilidad e inserción social de las personas en situación o riesgo de exclusión social», va dirigido a zonas locales concretas afectadas por la pobreza y la exclusión social, y presta asistencia al empleo, la vivienda, la integración social y la educación. La Comisión considera que la población gitana de Andalucía puede quedar incluida en la medida antes mencionada y también en el PO nacional.

En el caso de Hungría, el PO Recursos Humanos —que tiene un marco complementario en el período 2014-2020 que cubre 6 regiones de convergencia de Hungría— tiene una asignación en la prioridad de inversión 9 ii) como parte de su prioridad 1 y como cooperación transnacional e instrumento financiero en la prioridad 5.

75

La Comisión indica que la asignación de recursos para las ayudas financieras a disposición de los Estados miembros en el contexto de la política de cohesión sigue una clave de reparto basada en criterios vinculados con el objetivo de cohesión general, la cual, por consiguiente, refleja sobre todo su nivel de desarrollo. A este respecto, el nivel de las ayudas financieras refleja igualmente la capacidad de financiación de los Estados miembros y las regiones, y les ayuda a hacer frente a sus principales retos, entre ellos, en el contexto de la inclusión social. Por otra parte, la obligación de los Estados miembros de asignar un mínimo determinado de los fondos al FSE (artículo 92, apartado 4, del RDC), la obligación de destinar al menos un 20 % de estos recursos del FSE al objetivo temático 9 «Promover la inclusión social, luchar contra la pobreza y cualquier forma de discriminación» (artículo 4, apartado 2, del Reglamento del FSE) y la necesidad de concentrar las ayudas teniendo en cuenta las REP recibidas (artículo 18 del RDC) garantizan que todos los Estados miembros en los que la integración de los gitanos representa un reto considerable cuenten con una ayuda suficiente de los Fondos EIE para hacerle frente.

79

La Comisión observa que es habitual que las medidas contra la discriminación se incluyan en objetivos específicos y ejemplos de acciones de otras PI, incluida la 9 ii), pero también la 9 i).

En Hungría, la lucha contra la discriminación se considera un elemento horizontal en las negociaciones del acuerdo de asociación y en la estructuración de las asignaciones del PO. Así lo decidió el Estado miembro.

En Bulgaria, aunque no se seleccionó la PI 9.3, las medidas de sensibilización en la lucha contra la discriminación destinadas a hacer frente a los estereotipos y a promover la identidad cultural de las comunidades étnicas se integran en los programas operativos «Desarrollo de recursos humanos» y «La ciencia y la educación para un crecimiento inteligente» en tanto que instrumento para evitar la discriminación y fomentar la igualdad de oportunidades.

En Rumanía, el programa operativo «Capital Humano» financiado por el FSE considera que la exclusión social no está relacionada con el origen étnico, sino con la pobreza en general. Por ello, el programa va dirigido explícitamente a los gitanos sin excluir a otras comunidades marginadas y grupos desfavorecidos.

83

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 39.

Respuesta común de la Comisión a los apartados 84 y 85

La Comisión destaca que, aparte de las limitaciones legales para recopilar datos sobre origen étnico en algunos Estados miembros, las personas tienen derecho a negar su consentimiento a la recopilación de tales datos. Los datos sobre el número de gitanos que participan en actividades financiadas por el FSE se basan ante todo en declaraciones voluntarias. No obstante, puede considerarse que todos los participantes en la prioridad de inversión 9 ii) forman parte de comunidades marginadas como la de los gitanos, lo que facilitará informar sobre este grupo destinatario durante el período de programación 2014-2020.

Respuesta común de la Comisión a los apartados 86 y 87

La Comisión señala que la Agencia de los Derechos Fundamentales no es competente para interpretar las disposiciones legales de la UE.

La Comisión subraya que la recopilación de datos étnicos es ilegal en algunos Estados miembros y que es una competencia nacional. Si no se pueden recopilar datos de forma legal, la cuestión de su tratamiento carece de sentido.

Las alternativas prácticas que menciona el Tribunal a la recopilación de datos sobre origen étnico no están exentas de severas limitaciones a efectos de seguimiento, aunque podrían ofrecer evidencias empíricas cualitativas de la ayuda del FSE a los gitanos que participan en dicho fondo.

Puesto que se basan en declaraciones voluntarias que requieren consentimiento, su fiabilidad podría ser reducida (podría registrarse una baja tasa de respuesta debido a la renuencia a declarar o responder, y las respuestas podrían presentar sesgos). Incluso la toma de muestras y la extrapolación podrían verse obstaculizados por la incertidumbre acerca del universo de población realmente observado.

La ENIG adoptada por el Gobierno rumano en 2015 utiliza como referencia los datos del censo de 2011, basados en la heteroidentificación: las personas que se declaran gitanas representan un 3,3 % de la población, porcentaje que se eleva a 621 573 personas.

Las autoridades rumanas reconocen en la estrategia que las estimaciones de la población gitana varían y que la estrategia hace referencia a estimaciones del Consejo de Europa y el Banco Mundial, pero el punto de partida sigue siendo el censo.

En cambio, el programa operativo «Capital Humano» (cofinanciado por el FSE) tiene en cuenta la estimación del Consejo de Europa que cifra la población gitana de Rumanía en 1,85 millones de personas. Así pues, la fiabilidad del punto de partida y los datos sobre origen étnico para fines de seguimiento sigue siendo cuestionable.

88

En el período 2007-2013 no era obligatorio informar sobre los gitanos como una categoría independiente y, por ende, recopilar dichos datos sobre los beneficiarios.

Los Estados miembros solo tenían la obligación de informar (y recopilar datos) sobre las características de los participantes en las operaciones del FSE. Los datos sobre los participantes gitanos se comunicaron como parte de las categorías «Minorías» u «Otros grupos desfavorecidos» en el desglose de los participantes por grupos vulnerables, de conformidad con la normativa nacional.

Los PO del período 2007-2013 tampoco tenían indicadores de productividad común para los gitanos y los indicadores figuraban en los PO correspondientes como «indicadores de programa» y eran acumulados a nivel de la UE.

Los gitanos únicamente aparecían como categoría por separado en los informes anuales de ejecución si se seleccionaba un indicador específico para establecer objetivos en el PO.

89

En el caso de España, en el período 2007-2013, la población gitana no era un grupo destinatario específico para muchas de las operaciones, por lo que no era obligatorio indicar el origen étnico de los participantes. Aparte de ello, como reconoce la Recomendación del Consejo relativa a la adopción de medidas eficaces de integración de los gitanos en los Estados miembros, la recopilación de datos sobre origen étnico puede ser una cuestión delicada y debe permitirse a los Estados miembros elegir sus propios métodos de seguimiento de conformidad con el principio de subsidiariedad.

90

Los PO del período de programación 2014-2020 contemplan disposiciones para garantizar la coherencia de los datos. Estas disposiciones también hacen hincapié en la necesidad de comunicar todas las definiciones a todos los beneficiarios. Por otra parte, la Comisión presentó orientaciones prácticas para garantizar la coherencia de las definiciones de los indicadores.

Una nueva obligación exige que se registren y almacenen los datos sobre rendimiento de cada operación en formato informático a fin de que puedan sumarse, en caso de que sea necesario, con fines de seguimiento, evaluación, gestión financiera, verificación y auditoría (artículo 24, apartado 2, del Reglamento Delegado 480/2014 de la Comisión).

En Rumanía, la existencia de tres tipos de indicadores se planea y aborda en el PO «Capital Humano» para el período 2014-2020, que prevé indicadores de productividad y resultados a nivel de programa, que se han definido posteriormente en las orientaciones específicas que acompañan cada convocatoria de solicitudes.

91

Al seleccionar grupos especialmente vulnerables en ocasiones resulta importante no establecer objetivos de resultados cuantificados (por oposición a objetivos de productividad) a fin de evitar efectos de «selección» (es decir, que se seleccionen grupos menos desfavorecidos para la intervención a fin de lograr una tasa de éxito mayor).

En el período de programación 2014-2020, los objetivos se establecen a nivel de operación para cada indicador de resultados (véase el anexo III del Reglamento Delegado 480/2014 de la Comisión).

92

Si bien el anexo I del Reglamento del FSE para el período 2014-2020 no prevé un indicador común preciso para los participantes gitanos, el seguimiento de la integración de estos mejorará significativamente en aquellos casos en los que el PO contemple indicadores específicos o si el objetivo específico va dirigido exclusivamente a la población gitana.

Por otra parte, la recopilación de datos sobre cada participante aumentará la posibilidad de que los organismos responsables de las operaciones y las autoridades de gestión sumen y hagan un seguimiento de los datos sobre los participantes gitanos, incluidos los resultados.

En el caso de las operaciones dirigidas exclusivamente a los gitanos se recopilará información detallada acerca de las características socioeconómicas y situación laboral y resultados de los participantes del FSE a través de indicadores comunes de productividad y resultados, y cualquier otro indicador específico que figure en el PO. Otro tanto ocurre con las PI no dirigidas exclusivamente a los gitanos, pero para las que el PO prevé un indicador específico para ellos. Deben registrarse y almacenarse a nivel de operación, como exige el anexo III del Reglamento Delegado (UE) n.º 480/2014 de la Comisión de 3 de marzo de 2014.

93

El marco normativo vigente aborda la deficiencia identificada por el Tribunal.

Los Estados miembros con grandes retos en la inclusión social de los gitanos les hacen frente a través de la prioridad de inversión 9 ii) por separado para las comunidades marginadas, como los gitanos. En este caso, la información detallada acerca de las características socioeconómicas y la situación laboral y resultados de los participantes del FSE incluidas en la PI se recopilarán a través de los indicadores comunes de productividad y resultados.

Asimismo, los indicadores específicos para los programas dirigidos a los gitanos pueden ofrecer información concreta sobre estos. En los programas operativos adoptados, 69 indicadores de programa específicos hacen referencia a los gitanos, en particular en Croacia, Rumanía, Eslovenia y España.

La existencia de una condición ex ante en este ámbito mejorará el seguimiento de los Estados miembros en él. Los Estados miembros tienen hasta el 30 de diciembre de 2016 para cumplir todas las condiciones ex ante.

96

La Comisión subraya que los criterios de selección deben coincidir con los objetivos específicos establecidos en los PO. Por ello, si los objetivos específicos de los PO no van dirigidos al pueblo gitano, los criterios de selección abarcarán los grupos desfavorecidos mencionados en dichos objetivos.

Para la Autoridad de Gestión del FEDER en Bulgaria, el grupo destinatario era más amplio que la población gitana, ya que las convocatorias de propuestas estaban estructuradas de modo que pudieran participar todas las comunidades marginadas, no solo los gitanos.

98

Los PO del período de programación 2014-2020 contemplan disposiciones para garantizar la coherencia de los datos. Estas disposiciones también hacen hincapié en la necesidad de comunicar todas las definiciones a todos los beneficiarios. Por otra parte, el PO ofrece orientaciones prácticas para garantizar la coherencia de las definiciones de los indicadores.

En el caso del FEDER, los informes sobre indicadores a nivel de programa no eran obligatorios en el período 2007-2013. Los indicadores a nivel de proyecto se incluyen en las solicitudes correspondientes y son objeto de seguimiento por parte de los Estados miembros.

La Comisión recibe únicamente las solicitudes para grandes proyectos.

99

En el período de programación 2007-2013, la normativa de la UE no contemplaba indicadores comunes de resultados por grupo destinatario.

Por consiguiente, los «Grupos vulnerables» pueden utilizarse para abarcar una población más amplia con condiciones de vida similares, como algunas poblaciones gitanas, y no diferenciar sobre la base del origen étnico.

En el caso concreto mencionado, la población gitana no era un grupo destinatario independiente en el PO del FSE para Andalucía para el período de programación 2007-2013, pero era tenida en cuenta como parte de la población vulnerable en riesgo de exclusión social. Se definieron objetivos de resultados para todas las personas en riesgo de exclusión.

100

Aunque dos municipios búlgaros no pudieron llevar a cabo sus proyectos debido a la opinión pública negativa en la zona, todos los demás municipios están a punto de finalizar sus proyectos de vivienda social (o ya lo han hecho, como en el caso de Devnja).

101

La Comisión observa que, si bien en algunos casos la ejecución del proyecto se desvió del plan inicial, este hecho no tuvo efectos directos en los grupos destinatarios.

102

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 91 relativo a los efectos de «selección».

103

La Comisión destaca que el uso de criterios específicos para los gitanos resulta adecuado en aquellos casos en que los criterios de selección establecidos en la convocatoria de propuestas van dirigidos concretamente a la población gitana, algo que no ocurrió de forma sistemática en el caso de los 19 proyectos auditados por el Tribunal.

Recuadro 10 — La falta de precisión a la hora de determinar el grupo objetivo y la atención insuficiente a los factores culturales afectaron negativamente a la ejecución de un proyecto de salud (Bulgaria, proyecto cuatro)

El hecho de que la población vulnerable no pudiera identificarse previamente y, por consiguiente, no se mencionara específicamente a los gitanos como grupo destinatario, se debió a las limitaciones de los datos del registro nacional analítico y a la no recopilación de información basada en el origen étnico.

En el caso del proyecto de análisis de salud en Bulgaria, el beneficiario explicó que, por motivos relacionados con la no discriminación, el proyecto no se dirigió específicamente a una subpoblación.

107

Aunque es cierto que el SEPE solo fue designado organismo intermediario para este PO en 2014, su participación en la última reunión del comité de seguimiento permitió intercambiar buenas prácticas, que resultan útiles en particular en el actual período de programación.

118 — Primer guión

Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 81 y 88 sobre las obligaciones de información y al apartado 91 relativo a los efectos de «selección».

118 — Segundo guión

Los PO del período de programación 2014-2020 contemplan disposiciones para garantizar la coherencia de los datos. Estas disposiciones también hacen hincapié en la necesidad de comunicar todas las definiciones a todos los beneficiarios. Por otra parte, el PO ofrece orientaciones prácticas para garantizar la coherencia de las definiciones de los indicadores.

Conclusiones y recomendaciones

121

En varios casos, los proyectos seleccionados no iban dirigidos explícitamente a la población gitana, sino más bien a grupos de personas desfavorecidas o vulnerables debido al enfoque de integración que se explica en la respuesta de la Comisión al apartado 30. Este es el motivo por el que los datos recopilados, incluidos los financieros, así como los indicadores utilizados, no son específicos de los gitanos.

La Comisión recuerda igualmente que los programas operativos regionales del período 2007-2013 incluían proyectos piloto de ayuda a la vivienda en beneficio de grupos vulnerables, entre ellos los gitanos; dichos proyectos se desarrollaron prestando especial atención a un enfoque integrado, que aborda varias dimensiones asociadas con objetivos de inclusión social. Desgraciadamente, estos proyectos no habían finalizado en la fecha límite de la auditoría del Tribunal para las operaciones completadas.

124

La Comisión recuerda que algunos países (por ejemplo, Hungría y Eslovaquia) identificaron la inclusión de los gitanos como un tema importante de su marco estratégico nacional de referencia para el período 2007-2013 y desarrollaron enfoques exhaustivos para abordarla, antes de elaborar la ENIG en el contexto del marco de la política de la UE.

125

La Comisión señala que la Recomendación de 2013 es más bien una extensión del marco de la UE que va más allá del propio marco y presenta nuevos ámbitos que no se mencionan en la Comunicación de 2011.

126

La Comisión ya había identificado las deficiencias mencionadas por el Tribunal en su evaluación de 2012.

Recomendación 1

La Comisión desea señalar que esta recomendación va dirigida a los Estados Miembros.

Recomendación 1 a)

La Comisión recuerda que la cuantía de las ayudas de los Fondos EIE a las medidas destinadas a comunidades marginadas, como los gitanos, solo puede ser indicativa, ya que los Estados miembros solo tienen la obligación de presentar datos financieros si se selecciona la prioridad de inversión 9 ii) del FSE o si se han establecido objetivos e indicadores específicos en otros objetivos temáticos del FSE y del FEDER.

Recomendación 1 b)

La Comisión destaca que, si el RDC contempla condiciones generales ex ante en materia de lucha contra la discriminación para todos los Fondos EIE, la evaluación de su cumplimiento debe limitarse a los criterios establecidos en los reglamentos relativos a dichos Fondos. Asimismo, es necesario respetar el principio de subsidiariedad al decidir las medidas estratégicas específicas y adecuadas —incluido el contenido de las estrategias— en el marco de las competencias nacionales y regionales.

Los Estados miembros deben incluir objetivos y metas específicos en sus PO si eligen la prioridad de inversión 9 iii) del FSE: «Lucha contra todas las formas de discriminación y promoción de la igualdad de oportunidades». En particular en el caso de los Estados miembros que han recibido REP en este ámbito.

Recomendación 1 c)

El artículo 5 del RDC establece que los órganos representativos de la sociedad civil forman parte del principio de asociación y gobernanza en varios niveles. Con arreglo al artículo 5, apartado 2, los socios deben participar, entre otras cosas, en la preparación de los acuerdos de asociación y en la preparación y ejecución de los programas.

Recomendación 2 a)

La Comisión acepta la recomendación, pero considera que debería aplicarse a nivel de los programas operativos y destaca que ya adopta medidas en este sentido.

Como se indica en el apartado 38, la Comisión publicó en 2015 unas orientaciones para los Estados miembros sobre el uso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para luchar contra la segregación educativa y territorial. Se invita a los Estados miembros a seguir las disposiciones de las orientaciones durante la programación y aplicación a fin de evitar y luchar contra la segregación en materia educativa y de vivienda de las comunidades marginadas, entre ellas, la de los gitanos.

La Comisión sabe perfectamente que una aplicación eficaz sobre el terreno reviste una importancia crítica. Por ello, la Comisión contrata expertos para ayudar a los Estados miembros a aplicar estas orientaciones, concentrándose ante todo en la República Checa, Eslovaquia, Hungría, Rumanía y Bulgaria.

La reasignación y modificación de los PO deben hacerse, por regla general, a iniciativa de los Estados miembros.

Recomendación 2 b)

La Comisión acepta la recomendación y considera que ya toma medidas en este sentido.

La Comisión hará pleno uso de los informes de situación nacionales, incluso en las reuniones de los comités de seguimiento, a fin de invitar y alentar a los Estados miembros a reforzar las medidas apoyadas por los Fondos EIE cuando sea necesario para abordar mejor los retos identificados a los que se enfrentan los gitanos. Tras estos debates, los Estados miembros podrán presentar solicitudes para modificar los PO con arreglo al artículo 30, apartado 1, del RDC.

Por otra parte, la Comisión señala que, de conformidad con el artículo 23, apartado 1, letra a), del RDC, solo puede utilizar sus competencias para pedir a los Estados miembros que reprogramen sus PO a fin de hacer frente a los retos de los gitanos que figuran en las recomendaciones específicas por país cuando es necesario reasignar fondos para hacerlo.

128

La Comisión destaca que, en lo que respecta al FSE, la falta de concentración en la integración de los gitanos durante el período de programación 2007-2013 se deriva del enfoque de integración de las poblaciones desfavorecidas que se adoptó (véase la prioridad destinada a «potenciar la integración social de las personas desfavorecidas»). Por ello, correspondía a los Estados miembros definir las poblaciones desfavorecidas que deseaban seleccionar sobre la base de las necesidades y los retos a los que se enfrentaban.

Por lo que se refiere a los indicadores específicos para los gitanos, no existía una obligación en la normativa a este respecto.

Además, cabe señalar que los criterios de selección deben coincidir con los objetivos específicos establecidos en los PO. Por ello, si los objetivos específicos de los PO no iban dirigidos al pueblo gitano, los criterios de selección abarcaron los grupos desfavorecidos mencionados en dichos objetivos.

129

La Comisión señala que, aparte de los 1500 millones de euros correspondientes al crédito para la prioridad de inversión 9 ii) del FSE, otras prioridades de inversión tanto del FSE como del FEDER financian la inclusión de los gitanos (véase igualmente la respuesta de la Comisión al apartado 69).

130

La Comisión señala que en el contexto de sus competencias de gestión compartida ayuda a los Estados miembros a que los cambios introducidos para el período 2014-2020 resulten en proyectos que contribuyan mejor a la integración de los gitanos, por ejemplo, mediante la evaluación del cumplimiento de las condiciones ex ante, por medio de orientaciones o a través de su papel de asesor en los comités de seguimiento.

131

La Comisión se remite a su respuesta al apartado 75 y considera que la obligación de los Estados miembros de asignar un mínimo determinado de los fondos al FSE (artículo 92, apartado 4, del RDC), la obligación de destinar al menos un 20 % de estos recursos del FSE al objetivo temático 9 «Promover la inclusión social, luchar contra la pobreza y cualquier forma de discriminación» (artículo 4, apartado 2, del Reglamento del FSE) y la necesidad de concentrar las ayudas teniendo en cuenta las REP recibidas (artículo 18 del RDC) garantizan que todos los Estados miembros en los que la integración de los gitanos representa un reto considerable cuenten con una ayuda suficiente de los Fondos EIE para hacerle frente.

Recomendación 3

La Comisión desea señalar que esta recomendación va dirigida a los Estados Miembros.

La posibilidad de financiar acciones sostenibles para promover de forma eficaz la integración de los gitanos se aborda de diferentes modos en los Reglamentos relativos a los Fondos EIE.

En primer lugar, se pueden adoptar acciones a largo plazo (7 años de duración) en el período de programación 2014-2020 y la duración de un proyecto determinado debe ser proporcional a los objetivos previstos.

En segundo lugar, el Reglamento del FSE recoge un marco para hacer un mejor seguimiento de los resultados positivos en lo que se refiere a la inclusión de grupos marginados (entre ellos, los gitanos) a través de sus indicadores de productividad común e indicadores de resultados a largo plazo que tiene por objetivo promover la sostenibilidad de las acciones financiadas por el FSE para comunidades gitanas marginadas.

En tercer lugar, en el caso de los proyectos de infraestructuras financiados a través del FEDER, al igual que en cualquier sector, los Estados miembros deben tomar en consideración la forma en que se garantizará la sostenibilidad del proyecto después de su terminación cuando ello sea relevante (por ejemplo, mantenimiento).

Recomendación 4

La Comisión acepta la recomendación y la tendrá en cuenta en la medida de lo posible en el siguiente período de programación.

En cuanto al período de financiación 2014-2020, cabe señalar que los objetivos en materia de integración de los gitanos ya se reflejan en el marco de los Fondos EIE a partir de la formulación de los programas operativos para los Estados miembros a los que se aplican condiciones ex ante específicas para los gitanos.

La iniciativa para revisar los programas operativos corresponde ante todo a los Estados miembros. De conformidad con el RDC, las solicitudes de modificación de programas presentadas por un Estado miembro deben justificarse y, en particular, deben exponer el efecto que tendrían los cambios del programa en la estrategia de crecimiento inteligente, sostenible e integrador de la Unión, y los objetivos específicos definidos en el programa.

En el marco jurídico para el período 2014-2020, la autoridad de gestión del programa operativo en cuestión tiene la obligación de establecer un sistema para registrar y almacenar datos en formato informático sobre cada operación necesaria, entre otras cosas, para el seguimiento y la evaluación, obligación que es objeto de auditorías. Ello se refiere a los datos financieros, al igual que a las realizaciones y los resultados.

Recomendación 5

La Comisión desea señalar que la recomendación va dirigida a los Estados miembros y destaca que, además de las limitaciones legales para recopilar datos sobre origen étnico en algunos Estados miembros, todos los indicadores específicos para los gitanos están sujetos al régimen de protección (artículo 8 de la Directiva 95/46/CE) de los denominados datos sensibles. Las personas tienen derecho a negarse a la recopilación de sus datos. Por ello, los datos sobre el número de gitanos que participan en actividades financiadas por los Fondos EIE se basan ante todo en declaraciones voluntarias.

Recomendación 6

La Comisión desea señalar que esta recomendación va dirigida a los Estados Miembros.

No obstante, la Comisión destaca que su plena aplicación en relación con la posibilidad de que el FSE financie medidas de inclusión social, independientemente de que tengan un vínculo con el empleo, haría necesario modificar la misión del FSE que se recoge en el artículo 162 del Tratado.

Por otra parte, la Comisión considera que el Reglamento del FSE, en su versión actual e interpretado de conformidad con el artículo 162 del TFUE, ya puede abordar legalmente la integración de los gitanos de una forma eficaz a través del objetivo temático de la inclusión social.

En este contexto, el FSE puede financiar medidas para la integración de los gitanos siempre que estas formen parte de un conjunto integrado de acciones destinadas a acercar, aunque sea indirectamente, a los gitanos al mercado laboral.

Esta interpretación legal de la idoneidad de las medidas para la integración de los gitanos mediante la financiación del FSE fue comunicada a los Estados miembros en noviembre de 2015.

Por ello, la Comisión considera que no existe inseguridad jurídica.

Recomendación 7

La Comisión acepta la recomendación y, en el contexto de la preparación del próximo marco financiero plurianual, al examinar los criterios para la asignación de fondos, tendrá en cuenta el papel que deben desempeñar los problemas de inclusión, así como la necesidad de seguir dedicando recursos para ayudar a comunidades marginadas.

133

La Comisión subraya que la recopilación de datos étnicos es ilegal en algunos Estados miembros y que es una competencia nacional.

Aparte de las limitaciones legales para recopilar datos sobre origen étnico en algunos Estados miembros, las personas tienen derecho a negar su consentimiento a la recopilación de tales datos. Los datos sobre el número de gitanos que participan en actividades financiadas por los Fondos EIE se basan ante todo en declaraciones voluntarias.

No obstante, puede considerarse que todos los participantes en la prioridad de inversión 9 ii) forman parte de comunidades marginadas como la de los gitanos, lo que facilitará informar sobre este grupo destinatario durante el período de programación 2014-2020.

Los PO del período de programación 2014-2020 también contemplan disposiciones para garantizar la coherencia de los datos. Estas disposiciones hacen hincapié en la necesidad de comunicar todas las definiciones a todos los beneficiarios. Por otra parte, el PO ofrece orientaciones prácticas para garantizar la coherencia de las definiciones de los indicadores.

Una nueva obligación exige que se registren y almacenen los datos sobre rendimiento de cada operación en formato informático a fin de que puedan sumarse en caso de que sea necesario con fines de seguimiento, evaluación, gestión financiera, verificación y auditoría (artículo 24, apartado 2, del Reglamento Delegado 480/2014 de la Comisión).

El artículo 142 del RDC establece que los pagos intermedios pueden suspenderse total o parcialmente si «la calidad y fiabilidad del sistema de seguimiento o de los datos sobre indicadores comunes y específicos presentan una deficiencia grave».

Recomendación 8 a)

La Comisión no acepta la recomendación.

Si bien siempre está dispuesta a colaborar con los Estados miembros, la Comisión no considera viable ni adecuado desarrollar una metodología común en este ámbito en vista de la diversidad de las situaciones y enfoques nacionales, y la necesidad de respetar el principio de subsidiariedad.

Recomendación 8 b)

La Comisión no acepta la recomendación por considerar que esta cuestión debería quedar a discreción de los Estados miembros de conformidad con el principio de subsidiariedad.

Por otra parte, la Comisión no tiene previsto recopilar datos estadísticos sobre origen étnico en el marco de la Encuesta sobre población activa y de las Estadísticas sobre la renta y las condiciones de vida de la Unión Europea. La recopilación de datos estadísticos sobre la población gitana resulta técnica y jurídicamente muy difícil, así como costoso.

QJ-AB-16-018-ES-E    ISSN 1977-5687

La población gitana conforma actualmente la minoría étnica más numerosa de la UE, estimada en 6,2 millones de personas, y en gran parte marginada. El informe evalúa si las iniciativas y el apoyo financiero de la UE han contribuido de manera eficaz a la integración de los gitanos. Entre 2014 y 2020 se han consignado en torno a 1 500 millones de euros para la integración socioeconómica de comunidades marginales como la gitana. El Tribunal constató que aunque la Comisión Europea ha avanzado considerablemente en la puesta en marcha de iniciativas de la UE que fomentan la integración de los gitanos, siguen persistiendo obstáculos y dilemas, y son necesarios esfuerzos adicionales tanto por parte de la Comisión como de los Estados miembros.