EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-5328-6 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/162843 | QJ-AB-16-018-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-5305-7 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/10453 | QJ-AB-16-018-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5352-1 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/33200 | QJ-AB-16-018-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Događaj | Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije/početak revizije | 22.10.2014.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) | 21.3.2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka | 4.5.2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima | 14.6.2016.

HR
2016.

BR. 14

Tematsko izvješće

Političke inicijative
i financijska potpora EU-a za
integraciju Roma: tijekom
posljednjeg desetljeća
postignut je znatan
napredak, ali potrebni su
dodatni napori na terenu

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen i koje je specijalizirano za rashodovna područja strukturnih politika, prometa i energije. Reviziju je kao član izvjestitelj predvodio Henri Grethen, a potporu mu je pružao voditelj njegova ureda Marc Hostert. Osnovni revizorski tim činili su glavni rukovoditelj Emmanuel Rauch te revizori Naiara Zabala Eguiraun, Aino Nyholm i Živka Kalajdžieva. Jezičnu podršku pružio je Richard Moore.

Sadržaj

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Romsko stanovništvo

Pravni i politički okvir

Na koji način EU pruža financijsku potporu mjerama integracije Roma?

Uloga drugih europskih i međunarodnih organizacija u pogledu integracije Roma

Opseg i ciljevi revizije

Opažanja

Postignut je napredak u pogledu strategija utvrđenih na razinama EU-a i država članica, ali većina poboljšanja postignuta je prekasno da bi imala učinak na programsko razdoblje 2007. – 2013.

Politička inicijativa EU-a za uključivanje Roma dogovorena je 2011. godine, nakon proširenja EU-a iz 2004. i 2007.

Napredak na razini država članica: donesene su nacionalne strategije za integraciju Roma, ali i dalje postoje određeni nedostatci

U području kohezijske politike mjerama integracije Roma dana je veća pozornost u razdoblju 2014. – 2020. u odnosu na razdoblje 2007. – 2013.

Unatoč tome što se integracija Roma ne spominje u pravnom okviru za razdoblje 2007. – 2013., odabrane države članice uputile su na nju u svojim operativnim programima

U okviru za ESIF za razdoblje 2014. – 2020. odražava se stavljanje većeg naglaska na pitanja u vezi s Romima na razini EU-a

Alati za praćenje na razini operativnih programa dostupni tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nisu bili primjereni za mjerenje uspješnosti mjera integracije Roma

Većina projekata provedena je prema planu, ali kriteriji „najbolje prakse” za doprinos uspješnom uključivanju Roma nisu primijenjeni u svim slučajevima te je praćenje uspješnosti projekta bilo otežano

Svi ispitani projekti bili su usklađeni s ciljevima operativnih programa, ali postupci odabira nisu bili posebno usmjereni na odabir projekata povezanih s uključivanjem Roma

Projekti su općenito provedeni u skladu s planom

Naznake da je bolje uzimanje u obzir kriterija koji se odnose posebno na Rome, kao što su zajednička temeljna načela o uključivanju Roma, pozitivno doprinijelo uspješnosti programa

Procjena rezultata za razdoblje 2007. – 2013. dodatno je otežana poteškoćama u prikupljanju informacija o Romima

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Ispitani operativni programi
Prilog II. | — | Upravljačka tijela strukturnih fondova u posjećenim državama članicama
Prilog III. | — | Zajednička temeljna načela o uključivanju Roma

Odgovori Komisije

Pojmovnik

Diskriminacija: Direktivom br. 2000/43 definirane su dvije vrste diskriminacije:

oIzravna diskriminacija postoji ako se prema nekoj osobi zbog njezina rasnog ili etničkog podrijetla postupa, ako se postupalo ili bi se postupalo nepovoljnije nego prema nekoj drugoj osobi u usporedivoj situaciji.

oNeizravna diskriminacija postoji ako bi naizgled neutralna odredba, kriterij ili praksa doveli osobe određenog rasnog ili etničkog podrijetla u posebno nepovoljan položaj u usporedbi s drugim osobama, osim ako se takva odredba, kriterij ili praksa objektivno mogu opravdati zakonitim ciljem, a sredstva za njegovo postizanje prikladna su i potrebna.

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR): Cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju unutar Europske unije umanjivanjem glavnih razlika među regijama s pomoću financijske potpore za izgradnju infrastrukture i ulaganja u proizvodnju kojima se otvaraju radna mjesta, namijenjene prvenstveno poslovnim subjektima.

Europski socijalni fond (ESF): Cilj je Europskog socijalnog fonda (ESF) ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji povećavanjem mogućnosti zapošljavanja (uglavnom mjerama osposobljavanja) te poticanjem visoke razine zaposlenosti i otvaranja novih i boljih radnih mjesta.

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF): Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF) sredstvo su kojim Europska unija nastoji smanjiti razlike u razinama razvijenosti svojih različitih regija te doprinijeti razvoju onih koje su slabije razvijene. Na temelju članka 174. UFEU-a tim se fondovima doprinosi cilju jačanja gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije.

Ex ante uvjeti: Ex ante uvjeti kriteriji su koji su utvrđeni u sporazumima o partnerstvu i koji se smatraju preduvjetima potrebnima za djelotvornu i učinkovitu uporabu potpore Unije obuhvaćene tim sporazumima. Prilikom pripreme operativnih programa EFRR-a, Kohezijskog fonda i ESF-a u okviru programskog razdoblja 2014. – 2020. države članice moraju procijeniti jesu li ti uvjeti ispunjeni. Ako uvjeti nisu ispunjeni, potrebno je pripremiti akcijske planove kojima će se zajamčiti njihovo ispunjavanje do 31. prosinca 2016.

Institucionalna diskriminacija: Diskriminacija koja je postala dijelom organizacijskih struktura i postupaka.

Nacionalna kontaktna točka za Rome: Nacionalna kontaktna točka za Rome nacionalno je tijelo čija je uloga koordinirati izradu i provedbu nacionalne strategije za integraciju Roma/skupa integriranih političkih mjera.

Nacionalna strategija za integraciju Roma: Komisija je od svake države članice na čijem području živi romsko stanovništvo zatražila da pripremi nacionalnu strategiju za integraciju Roma kojom se obuhvaća razdoblje 2011. – 2020. ili, ako je takva strategija već postojala, da je prilagodi ciljevima EU-a za integraciju Roma, uz ciljane aktivnosti i dovoljna sredstva (nacionalna, europska i ostala) za njihovu provedbu. U tim je strategijama također potrebno predložiti rješenja za uklanjanje postojećih prepreka za djelotvorniju uporabu fondova EU-a i postaviti temelje pouzdanog mehanizma praćenja kako bi se zajamčili konkretni rezultati za Rome. Neke države članice nemaju nacionalnu strategiju za integraciju Roma, nego „skup integriranih mjera”.

Nevladina organizacija: Pojam „nevladina organizacija” odnosi se na niz različitih organizacija koje u pravilu imaju sljedeća zajednička obilježja:

oNisu uspostavljene s ciljem ostvarivanja dobiti. Iako mogu imati plaćene zaposlenike i baviti se aktivnostima kojima se ostvaruju prihodi, ne raspodjeljuju dobit svojim članovima.

oČine ih skupine građana koji u njima sudjeluju dobrovoljno.

oMoraju imati određen službeni ili institucionalni temelj (npr. statut ili drugi dokument kojim su uređene, u kojem se utvrđuje njihova misija, ciljevi i područje djelovanja) budući da snose odgovornost prema svojim članovima i donatorima.

oNeovisne su, posebno o vladi, javnim tijelima, političkim strankama i komercijalnim udrugama.

Operativni program (OP): Operativnim programom (OP) određuju se prioriteti i posebni ciljevi pojedine države članice te način na koji će se sredstva EU-a (sufinanciranje EU-a te nacionalno javno i privatno sufinanciranje) upotrijebiti za financiranje projekata tijekom određenog razdoblja (obično sedam godina). Tim se projektima mora doprinijeti postizanju određenog niza ciljeva utvrđenih na razini prioritetne osi operativnog programa. Operativni programi postoje za svaki od fondova u području kohezije (tj. EFRR, Kohezijski fond i ESF). Država članica priprema operativni program te ga Komisija mora odobriti prije nego što se mogu izvršiti bilo kakva plaćanja iz proračuna EU-a. Izmjene operativnih programa u razdoblju koje obuhvaćaju moguće su samo uz pristanak obiju strana.

Ostvarenje: Ono što je proizvedeno ili ostvareno resursima dodijeljenima za određenu intervenciju (npr. bespovratna sredstva dodijeljena poljoprivrednicima, tečajevi osposobljavanja koji su održani za nezaposlene, izgrađene ceste u zemlji u razvoju).

Posredničko tijelo: Posredničko tijelo svako je javno ili privatno tijelo ili služba koja djeluje pod odgovornošću upravljačkog tijela ili koja izvršava dužnosti u ime tog tijela u odnosu s korisnicima koji provode operacije.

Preporuke za pojedinu zemlju: Preporuke za pojedinu zemlju preporuke su koje su povezane sa strukturnim poteškoćama za koje prikladno rješenje čine višegodišnja ulaganja izravno obuhvaćena područjem primjene europskih strukturnih i investicijskih fondova (fondova ESI) prema propisima uredbe za pojedini fond. Usvaja ih Komisija u skladu s člankom 121. stavkom 2. i člankom 148. stavkom 4. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

Rezultat: Neposredne promjene koje nastaju za izravne korisnike na kraju njihova sudjelovanja u određenoj intervenciji (npr. bolji pristup određenom području zahvaljujući izgradnji ceste, zapošljavanje sudionika tečaja).

Segregacija/desegregacija:

oSegregaciju uzrokuje niz čimbenika uključujući diskriminirajuće radnje te gospodarske i demografske mehanizme. Segregaciju obilježavaju fizičko i društveno razdvajanje članova marginalizirane skupine od članova nemarginalizirane skupine te nejednakosti u pristupu osnovnim, uključivim i visokokvalitetnim uslugama.

oDesegregacija označava djelovanje kojim se nastoji ukloniti segregacija. Mjerama desegregacije trebali bi se uspostaviti uvjeti za jednak pristup visokokvalitetnim uslugama, uključujući obrazovanje, stambeno zbrinjavanje, tržište rada, zdravstvo i sva ostala relevantna područja.

Socijalno uključivanje: Proces poboljšanja uvjeta pod kojima pojedinci i skupine sudjeluju u društvu. Svrha je socijalnog uključivanja osnažiti siromašne i marginalizirane pojedince kako bi mogli iskoristiti nove globalne mogućnosti. Tim se procesom vodi računa o tome da građani mogu sudjelovati u donošenju odluka koje utječu na njihove živote te da uživaju jednake mogućnosti pristupa tržištima, uslugama te političkom, društvenom i fizičkom prostoru.

Upravljačko tijelo: Upravljačko tijelo nacionalno je, regionalno ili lokalno tijelo vlasti (ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo) koje je određena država članica odredila za upravljanje operativnim programom. Njegove zadaće obuhvaćaju odabir projekata koji će se financirati, praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim pitanjima i ostvarenim rezultatima.

Zajednička temeljna načela: Zajednička temeljna načela čini skup od 10 kriterija kojima se jamči uspjeh inicijativa za uključivanje Roma. O tim se načelima raspravljalo na prvom sastanku Europske platforme za uključivanje Roma održanom 2009. godine u Pragu. Zatim su priložena zaključcima sastanka Vijeća za zapošljavanje, socijalnu politiku, zdravstvo i pitanja potrošača koji je održan 8. lipnja 2009.

Sažetak

I

Romsko stanovništvo u Europi izloženo je diskriminaciji otkako je prije mnogo stoljeća pristiglo na teritorij današnje Europske unije. S procijenjenih 6,2 milijuna stanovnika, danas je romsko stanovništvo najveća etnička manjina u EU-u, no većinom je marginalizirano. U državama članicama u kojima je koncentracija romskog stanovništva najveća Romi čine od 15 % do 20 % učenika i novih sudionika na tržištu rada.

II

Najveći dio financijske potpore EU-a za opće mjere socijalnog uključivanja, uključujući mjere kojima se promiče uključivanje Roma, pruža se iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Europskog socijalnog fonda (ESF). Nije zabilježen iznos sredstava koja su usmjerena posebno na inicijative za integraciju Roma. Međutim, iz planskih dokumenata država članica može se izvesti podatak da je u programskom razdoblju 2014. – 2020. izdvojeno otprilike 1,5 milijardi eura za socioekonomsku integraciju marginaliziranih zajednica kao što su Romi. Za razdoblje 2007. – 2013. nisu dostupne slične indikativne vrijednosti.

III

U okviru revizije procijenili smo jesu li političke inicijative i financijska potpora EU-a iz EFRR-a i ESF-a djelotvorno doprinijele integraciji Roma. Posebno smo ispitali sljedeće:

–jesu li strategije EU-a i nacionalne strategije za Rome omogućile djelotvornu uporabu sredstava EFRR-a i ESF-a za mjere uključivanja Roma u svakom programskom razdoblju,

–je li okvir EFRR-a i ESF-a za svako programsko razdoblje osmišljen na način da se njime omogućuje djelotvorna potpora mjerama integracije Roma, te

–jesu li projekti provedeni u okviru EFRR-a i ESF-a tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. djelotvorno doprinijeli integraciji Roma.

Revizija je provedena u prostorijama Komisije i u četirima državama članicama (Bugarska, Španjolska, Mađarska i Rumunjska) te je njome obuhvaćeno razdoblje 2007. – 2015.

IV

Utvrdili smo da je Komisija postigla znatan napredak u osmišljavanju političkih inicijativa EU-a kojima se promiče integracija Roma te da su sve posjećene države članice do 2012. godine izradile nacionalne strategije za integraciju Roma, ali i da su strategije donesene prekasno da bi imale učinak na izradu operativnih programa (OP) EFRR-a i ESF-a i odabir projekata tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Kad je riječ o tim nacionalnim strategijama za integraciju Roma, i dalje postoji niz nedostataka. Prvo, u nacionalnim strategijama nije naznačeno koji je iznos financijskih sredstava potreban za provedbu predloženih mjera uključivanja Roma. Osim toga, u njima nije naveden iznos dostupan za takve mjere u okviru državnih proračuna, kao ni iznos dostupan iz proračuna EU-a u okviru EFRR-a i ESF-a. Drugo, nije posvećena dovoljna pozornost suzbijanju diskriminacije i netrpeljivosti prema Romima. Treće, u odabranim državama članicama tijekom izrade nacionalnih strategija za integraciju Roma nije uvijek uzeta u obzir potreba za aktivnim sudjelovanjem organizacija civilnog društva, posebice predstavnika same romske zajednice. Konačno, uloga nacionalnih kontaktnih točaka za Rome koje su uspostavljene kako bi koordinirale izradu i provedbu nacionalnih strategija za integraciju Roma katkad je otežana neusklađenošću resursa s odgovornostima.

V

Kad je riječ o razdoblju 2014. – 2020., zabilježen je niz poboljšanja: na primjer, u Uredbi o europskim strukturnim i investicijskim fondovima (ESIF) izričito se upućuje na integraciju Roma te je uveden poseban prioritet u pogledu financiranja. Povrh toga, države članice za koje su iznesene preporuke za pojedinu zemlju u vezi s integracijom Roma obvezne su uložiti sredstva u promicanje takve integracije. Međutim, smatramo da su potrebni dodatni napori na razini Komisije i država članica kako bi se zajamčilo da će te promjene dovesti do projekata kojima se bolje doprinosi integraciji Roma na terenu.

VI

Postignuti su opći ciljevi većine projekata EFRR-a i ESF-a ispitanih tijekom revizije, ali ti se ciljevi često nisu odnosili posebno na Rome. Osim toga, zaključili smo da je u slučaju projekata koji su odabrani i provedeni u skladu s kriterijima „najbolje prakse” koje je usvojilo Vijeće, takozvanim zajedničkim temeljnim načelima o uključivanju Roma, postojala veća vjerojatnost da će se njima djelotvorno doprinijeti integraciji romskog stanovništva. Nadalje, utvrdili smo da je praćenje napretka projekata integracije Roma otežano, ponajprije zbog nedostataka u pogledu dostupnosti i kvalitete podataka o romskim sudionicima. Nedostatak sveobuhvatnih i pouzdanih podataka ne čini problem samo u pogledu projekata, već i kad je riječ o donošenju politika na razini EU-a i nacionalnoj razini. U slučaju izostanka brze reakcije to će stanje ostati nepromijenjeno u razdoblju 2014. – 2020.

VII

U ovom izvješću iznosimo sljedeće preporuke:

1. preporuka

Pri ažuriranju svojih nacionalnih strategija za integraciju Roma ili donošenju njihovih izmjena države članice trebale bi:

(a)Utvrditi iznos financijskih sredstava potrebnih za provedbu mjera uključivanja Roma koje su predložene u strategiji. U nacionalnim strategijama za integraciju Roma trebalo bi navesti financijska sredstva dostupna za takve mjere u državnom proračunu, kao i iznos dostupan iz proračuna EU-a u okviru EFRR-a i ESF-a. Osim toga, države članice trebale bi se i službeno obvezati na jamčenje toga da kratkoročne promjene u političkim prioritetima ne ugrožavaju napore koji se ulažu u provedbu mjera integracije Roma.

(b)Uključiti pokazatelje i ciljne vrijednosti koji se odnose na suzbijanje diskriminacije i, konkretnije, netrpeljivosti prema Romima. Tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. o tim je pokazateljima potrebno voditi računa i pri osmišljavanju mjera za promicanje uključivanja marginaliziranih romskih zajednica u sklopu okvira za ESIF, u skladu sa zahtjevima Direktive o rasnoj jednakosti.

(c)Zajamčiti sustavno savjetovanje s organizacijama civilnog društva, uključujući predstavnike Roma, kao i njihovo uključivanje u planiranje i provedbu mjera integracije Roma.

(d)Podrobnije utvrditi ulogu nacionalnih kontaktnih točaka za Rome u vezi s nacionalnim strategijama za integraciju Roma te zajamčiti da su ovlasti i odgovornosti tih kontaktnih točaka razmjerne resursima koji su im dostupni.

2. preporuka

(a)Komisija bi tijekom ažuriranja relevantnih operativnih programa trebala zajamčiti da su mjere koje se provode u okviru ESIF-a po svojoj prirodi uključive te da sadržavaju odredbe usmjerene na borbu protiv segregacije. Potrebno je jasno opisati praksu povezanu sa segregacijom te ju izričito isključiti iz financiranja u sklopu okvira za ESIF (nije dovoljno samo ju spomenuti u uvodnim izjavama), pri čemu je u tom pogledu potrebno posvetiti posebnu pozornost projektima obrazovanja i stambenog zbrinjavanja. Na taj bi se način ojačala poveznica između preporuka za pojedinu zemlju i uporabe ESIF-a.

(b)Komisija bi u kontekstu sastanaka odbora za praćenje operativnih programa trebala u cijelosti iskoristiti podatke iz izvješća koja su države članice od 2016. godine obvezne dostavljati u skladu s Preporukom Vijeća o djelotvornim mjerama integracije Roma, kao i nalaze koji proizlaze iz tih informacija. Time će se zajamčiti da se sredstva ESIF-a i/ili država članica dodijele područjima u kojima su u izvješćima utvrđeni nedostatci (primjerice, preraspodjelom sredstava u područja u kojima su utvrđeni nedostatci).

3. preporuka

Pri objavljivanju poziva na podnošenje ponuda i odabiru projekata države članice trebale bi se koristiti kriterijima „najbolje prakse” za integraciju Roma (kao što je 10 zajedničkih temeljnih načela koja je utvrdilo Vijeće). Pozive bi po potrebi trebalo organizirati tako da se omogući odabir dugoročnih projekata u korist marginaliziranih romskih zajednica. Naposljetku, kad god je to moguće, sredstava ESIF-a trebalo bi dodjeljivati prema održivosti projekata nakon njihova završetka, odnosno bez trajnog financiranja EU-a. Te bi aspekte trebalo uzeti u obzir i pri donošenju izmjena operativnih programa za razdoblje 2014. – 2020.

4. preporuka

Komisija bi tijekom sljedećega programskog razdoblja ili tijekom ažuriranja operativnih programa trebala zajamčiti da se, kad god je to moguće, ciljevi integracije Roma uključeni u nacionalne strategije za integraciju Roma odražavaju u okviru za ESIF na svim operativnim razinama. U tom kontekstu, trebala bi zajamčiti da se podatci prikupljaju na pouzdan način kako bi se omogućili praćenje i evaluacija napretka između pojedinačnih projekata, kao i na svim razinama uprave.

5. preporuka

Države članice trebale bi po potrebi nadopunjavati zajedničke pokazatelje ostvarenja i rezultata utvrđene u zakonskim aktima o ESIF-u pokazateljima koji se odnose posebno na Rome. Ti bi pokazatelji trebali biti usklađeni s pokazateljima utvrđenima u nacionalnim strategijama za integraciju Roma te bi ih potom trebalo upotrebljavati za praćenje operativnih programa za razdoblje 2014. – 2020. Ti se pokazatelji mogu temeljiti na pokazateljima koje je 2016. godine utvrdila Agencija za temeljna prava.

6. preporuka

U svrhu pripreme za sljedeće programsko razdoblje, države članice trebale bi razmotriti mogućnost zajedničkog djelovanja kojim bi nastojale zajamčiti pravnu sigurnost u pogledu uporabe ESF-a za financiranje bilo kojih mjera socijalnog uključivanja bez obzira na poveznicu sa zapošljavanjem. Uklanjanjem pravne nesigurnosti države članice lakše bi ostvarile punu korist uporabe ESF-a u svrhu socijalne uključenosti, uključujući s pomoću mjera za borbu protiv diskriminacije.

7. preporuka

Komisija bi trebala razmotriti predlaganje izmjena zakonskih akata o ESIF-u kako bi se zajamčilo da se pri raspodjeli sredstava među različitim državama članicama od programskog razdoblja koje počinje 2020. godine uzimaju u obzir posebni pokazatelji socijalnog uključivanja, posebice udio marginaliziranih skupina u stanovništvu kao što su Romi. Trebala bi zajamčiti da su sva dodatna sredstva ESF-a koja se stave na raspolaganje državama članicama zbog takvih izmjena posebno namijenjena pružanju potpore marginaliziranim zajednicama.

8. preporuka

(a)Komisija bi trebala surađivati s državama članicama na osmišljavanju zajedničke metodologije kojom će se pružiti relevantni podatci o stanovništvu Roma u svrhu praćenja njihova socijalnog uključivanja, u skladu s nacionalnim pravnim okvirima i zakonodavstvom EU-a, uključujući postojeća moguća odstupanja. To je potrebno učiniti najkasnije tijekom priprema za sljedeće programsko razdoblje.

(b)Komisija bi trebala poticati države članice, u skladu s nacionalnim pravnim okvirima i zakonodavstvom EU-a, uključujući postojeća moguća odstupanja, da prikupe statističke podatke o etničkoj pripadnosti na sveobuhvatan način tijekom sljedećih dviju godina. Eurostat bi mogao obuhvatiti relevantna pitanja u okviru svojih anketa kao što je anketa o radnoj snazi te u okviru statistike EU-a o dohotku i životnim uvjetima.

Uvod

Romsko stanovništvo

01

Romsko stanovništvo u Europi čine potomci skupina koje su prije otprilike 1 000 godina napustile indijski potkontinent i u 14. stoljeću stigle na područje današnje Europske unije. Do 1450. godine romsko stanovništvo nastanilo se gotovo diljem cijele Europe. Dotad su u središnjoj Europi već provedene prve deportacije i protjerivanja romskog stanovništva. Izraz „Romi” odnosi se na različite skupine (vidjeti okvir 1.) s određenim zajedničkim kulturnim obilježjima i s poviješću stalne marginalizacije u europskim društvima.

Okvir 1.

Što znači izraz „Romi”?

Prema Vijeću Europe¹, izraz „Romi” odnosi se na Rome, Sinte, Kale i povezane skupine koje žive u Europi, uključujući Putnike i istočne skupine (Dom i Lom), obuhvaćajući veliku raznolikost među tim skupinama, uključujući osobe koje se izjašnjavaju kao Cigani.

Iako kulturni i etnički identitet tih skupina nije ujednačen, za sve njih iz praktičnih razloga upotrebljavamo izraz „Romi”.

02

Danas je romsko stanovništvo najveća etnička manjina u Europi. Prema procjenama, među kojima postoje velike razlike, romsku zajednicu čini od 10 do 12 milijuna ljudi. Od toga otprilike 6,2 milijuna živi u EU-u, većinom u središnjim i istočnim državama članicama. Velika većina Roma u Europi (80 % – 85 %) danas živi sjedilačkim načinom života². Potrebno je razlikovati Rome koji žive putujućim načinom života i Rome koji se sele iz jedne u drugu državu članicu EU-a kako bi se nastanili. Slika 1. prikazuje koncentraciju romskog stanovništva u EU-u, zemljama kandidatkinjama³ i potencijalnim kandidatkinjama⁴.

Slika 1.

Procijenjeno romsko stanovništvo u EU-u, zemljama kandidatkinjama i potencijalnim kandidatkinjama (2012.)

Izvor: Sud, na temelju podataka Vijeća Europe.

03

Otprilike četiri petine procijenjenog romskog stanovništva u EU-u živi u osam država članica navedenih u tablici 1. U državama članicama u kojima je koncentracija romskog stanovništva najveća (Bugarska, Slovačka, Rumunjska i Mađarska) Romi čine od 15 % do 20 % učenika i novih sudionika na tržištu rada.

Tablica 1.

Države članice s najvećim procijenjenim brojem Roma

Država članica | Prosječna procijenjena veličina romskog stanovništva | Najmanji procijenjeni broj | Najveći procijenjeni broj
Broj osoba | Udio u ukupnom stanovništvu
Rumunjska | 1 850 000 | 8,6 % | 1 200 000 | 2 500 000
Bugarska | 750 000 | 9,9 % | 700 000 | 800 000
Mađarska | 750 000 | 7,5 % | 500 000 | 1 000 000
Španjolska | 750 000 | 1,6 % | 500 000 | 1 000 000
Slovačka | 490 000 | 9,0 % | 380 000 | 600 000
Francuska | 400 000 | 0,6 % | 300 000 | 500 000
Češka | 200 000 | 1,9 % | 150 000 | 250 000
Grčka | 175 000 | 1,5 % | 50 000 | 300 000
Ukupno | 5 365 000 | 3,0 % | 3 780 000 | 6 950 000
Ukupno za cijeli EU | 6 197 100 | 1,2 % | 4 368 700 | 8 025 500

Napomena: Vrijednosti označene kao „Ukupno za cijeli EU” uključuju Hrvatsku.

Izvor: Vijeće Europe, „Estimates and official number of Roma in Europe” (Procjene i službeni broj Roma u Europi), srpanj 2012.

Pravni i politički okvir

04

Ugovori EU-a glavni su pravni temelj za sve inicijative EU-a usmjerene na opće promicanje socijalnog uključivanja, a posebno promicanje integracije Roma. Posebno je relevantan članak 2. Ugovora o Europskoj uniji (UEU): njime se, među ostalim, jamče prava osoba koje pripadaju manjinama (vidjeti okvir 2.).

Okvir 2.

Članak 2. Ugovora o Europskoj uniji

„Unija se temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina. Te su vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žena i muškaraca”.

05

Nadalje, člankom 10. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) kao cilj EU-a utvrđuje se borba protiv diskriminacije na temelju rasnog ili etničkog podrijetla s pomoću radnji Vijeća (članak 19. UFEU-a). U članku 21. UFEU-a također je utvrđeno pravo građana EU-a na slobodu kretanja i boravka unutar EU-a.

06

Za mjere integracije Roma relevantni su i sljedeći pravni i politički instrumenti:

–Povelja Europske unije o temeljnim pravima iz 2000. godine⁵, a posebno njezin članak 21. o nediskriminaciji. Postala je pravno obvezujuća nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona 1. prosinca 2009.,

–dvije direktive Vijeća iz 2000. o jednakom postupanju⁶: Direktiva o rasnoj jednakosti, kojom se zabranjuje diskriminacija na temelju rasnog ili etničkog podrijetla u različitim područjima, te Direktiva o jednakosti pri zapošljavanju, koja sadržava odredbe o jednakom postupanju na radnome mjestu,

–Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća iz 2004. o pravu građana EU-a na slobodno kretanje⁷,

–Okvirna odluka Vijeća iz 2008. godine o suzbijanju rasizma i ksenofobije⁸, kojom se utvrđuje zajednički kaznenopravni pristup borbi protiv rasističkog i ksenofobnog govora i zločina,

–Preporuka Vijeća iz 2013. godine o djelotvornim mjerama integracije Roma⁹, te

–Komunikacija Komisije iz 2011. o okviru EU-a za nacionalne strategije integracije Roma do 2020.¹⁰, u kojoj je također utvrđena uloga Agencija za temeljna prava u tom pogledu¹¹.

07

Trenutačni politički prioriteti na razini EU-a usmjereni na promicanje uključivanja romskog stanovništva proizlaze iz strategije Europa 2020., koja je dogovorena 2010. godine te kojom se nastoji postići pametan, održiv i uključiv rast u Europi. Kako bi se mjerio napredak u postizanju ciljeva strategije Europa 2020., dogovoreno je pet glavnih ciljeva na razini cijelog EU-a. Uspjeh politika uključivanja Roma može utjecati na tri od pet navedenih ciljeva (ciljevi koji se odnose na obrazovanje¹², zapošljavanje¹³, i borbu protiv siromaštva i socijalne isključenosti¹⁴) u državama članicama s velikim udjelom romskog stanovništva.

08

U ovom izvješću izrazi „integracija” i „uključivanje” upotrebljavaju se za mjere kojima se nastoji poboljšati stanje u pogledu životnih uvjeta i ljudskih prava Roma koji žive u državama članicama EU-a¹⁵ (vidjeti okvir 3.).

Okvir 3.

Zamjenjiva uporaba izraza „integracija” i „uključivanje”

Riječi „integracija” i „uključivanje” često se upotrebljavaju kao međusobno zamjenjivi pojmovi pri opisivanju općih ciljeva političkih inicijativa usmjerenih na poboljšavanje stanja u pogledu romskog stanovništva.

Izraz „integracija” češće se upotrebljava u kontekstu inicijativa kojima je u cilju zaštita temeljnih prava i vrijednosti (kako je opisano u članku 2. UEU-a). Upotrebljava se u nacionalnim strategijama za integraciju Roma.

Izraz „uključivanje” češće se upotrebljava u kontekstu socioekonomskih inicijativa te se, primjerice, pojavljuje u strategiji Europa 2020., kojom se nastoji postići pametan, uključiv i održiv rast.

Na koji način EU pruža financijsku potporu mjerama integracije Roma?

09

Najveći dio financijske potpore EU-a za socijalno uključivanje (kojom su sufinancirane mjere povezane s integracijom Roma) osiguran je u prvom redu iz Europskog socijalnog fonda (ESF) te Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) u kontekstu kohezijske politike EU-a. Dostupni su i drugi fondovi u okviru posebnih programa, koji su pod izravnim upravljanjem Komisije¹⁶.

10

ESF i EFRR provode se u okviru nacionalnih i regionalnih višegodišnjih operativnih programa (OP) koje pripremaju države članice, a odobrava Komisija. U okviru svakog operativnog programa ukupna dostupna sredstva raspodjeljuju se među različitim prioritetnim osima operativnog programa.

11

Za razdoblje 2007. – 2013. proračun za EFRR iznosio je otprilike 201 milijardu eura, a proračun za ESF otprilike 76 milijardi eura. U programskom razdoblju 2014. – 2020. EFRR i ESF dio su europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF)¹⁷ te njihov ukupni proračun iznosi otprilike 197 milijardi eura (EFRR) i 86 milijardi eura (ESF) za cijelo razdoblje.

12

Udio tih iznosa usmjeren posebno na inicijative za integraciju Roma nije zabilježen. Međutim, iz planskih dokumenata država članica može se zaključiti da je za programsko razdoblje 2014. – 2020. izdvojeno otprilike 1,5 milijardi eura za socioekonomsku integraciju marginaliziranih zajednica kao što su Romi (vidjeti također odlomak 69. i tablicu 6.). Za programsko razdoblje 2007. – 2013. nisu dostupne slične indikativne vrijednosti.

Uloga drugih europskih i međunarodnih organizacija u pogledu integracije Roma

13

Vijeće Europe bilo je prva institucija koja je pokrenula pitanje integracije Roma na razini Europe. Već više od 40 godina radi na suzbijanju diskriminacije romskog stanovništva i poboljšanju integracije marginaliziranih romskih zajednica.

14

U području integracije Roma aktivne su i druge međunarodne organizacije, s istaknutom ulogom u tom području, kao što su Svjetska banka, Organizacija za europsku sigurnost i suradnju (Ured za demokratske institucije i ljudska prava) te Program Ujedinjenih naroda za razvoj.

1Vijeće Europe, „Descriptive Glossary of terms relating to Roma issues” (Opisni pojmovnik izraza koji se odnose na pitanja povezana s Romima), 2012.

2COM(2011) 173 final od 5. travnja 2011. „Okvir EU-a za nacionalne strategije integracije Roma do 2020.”.

3Albanija, Crna Gora, bivša jugoslavenska republika Makedonija, Srbija i Turska.

4Bosna i Hercegovina i Kosovo*.

5Povelja Europske unije o temeljnim pravima (SL C 364, 18.12.2000., str. 1.).

6Direktiva Vijeća 2000/43/EZ od 29. lipnja 2000. o provedbi načela jednakog postupanja prema osobama bez obzira na njihovo rasno ili etničko podrijetlo (Direktiva o rasnoj jednakosti) (SL L 180, 19.7.2000., str. 22.), Direktiva Vijeća 2000/78/EZ od 27. studenoga 2000. o uspostavi općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja (Direktiva o jednakosti pri zapošljavanju) (SL L 303, 2.12.2000., str. 16.).

7Direktiva 2004/38/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL L 158, 30.4.2004., str. 77.), a posebno članak 6. o pravu boravišta do tri mjeseca i članak 7. o pravu boravišta duljem od tri mjeseca.

8Okvirna odluka Vijeća od 28. studenoga 2008. o suzbijanju određenih oblika i načina izražavanja rasizma i ksenofobije kaznenopravnim sredstvima.

9Preporuka Vijeća od 9. prosinca 2013. o djelotvornim mjerama integracije Roma (SL C 378, 24.12.2013., str. 1.).

10COM(2011) 173 final.

11Uloga Agencije za temeljna prava u vezi s nacionalnim strategijama za integraciju Roma sastoji se od sljedećega: a) pružanja stručnog znanja institucijama EU-a, b) prikupljanja podataka te c) suradnje s državama članicama radi osmišljavanja alata za pružanje dokaza o postignutom napretku.

12U području obrazovanja utvrđeni su sljedeći ciljevi: smanjenje stope učenika koji rano napuštaju školovanje na manje od 10 % te postizanje udjela od barem 40 % osoba u dobi od 30 godina do 34 godine sa završenim visokoškolskim obrazovanjem.

13Kao cilj je utvrđena zaposlenost od 75 % osoba u dobi od 20 godina do 64 godine.

14Kao cilj je utvrđeno smanjenje broja ljudi koji žive u siromaštvu i socijalnoj isključenosti ili kojima prijeti siromaštvo i socijalna isključenost za najmanje 20 milijuna.

15Ovaj je pristup dosljedan definiciji koju je Vijeće Europske unije iznijelo u svojim zaključcima o Okviru EU-a za nacionalne strategije integracije Roma do 2020.: Vijeće Europske unije (2011.), Zaključci Vijeća o Okviru EU-a za nacionalne strategije integracije Roma do 2020., 3089. sastanak Vijeća za zapošljavanje, socijalnu politiku, zdravstvo i pitanja potrošača, Bruxelles, 19. svibnja 2011.

16„Program za zapošljavanje i socijalne inovacije (EaSI) 2014. – 2020.”, kojemu je prethodio „Program Zajednice za zapošljavanje i socijalnu solidarnost – Progress 2007. – 2013.”, te „Program o pravima, jednakosti i građanstvu (2014. – 2020.)”, kojemu su prethodili programi „Temeljna prava i građanstvo”, „Daphne III.” i „Progress” u području djelovanja usmjerenog na suzbijanje diskriminacije i rodnu jednakost.

17U programskom razdoblju 2014. – 2020. EFRR, ESF i Kohezijski fond zajedno s Europskim poljoprivrednim fondom za ruralni razvoj (EPFRR) te Europskim fondom za pomorstvo i ribarstvo (EFPR) čine europske strukturne i investicijske fondove (ESIF).

Opseg i ciljevi revizije

15

Ovom smo revizijom procijenili jesu li političke inicijative i financijska potpora EU-a iz EFRR-a i ESF-a djelotvorno doprinijele integraciji Roma. Opsegom revizije koju smo proveli obuhvaćena su programska razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020. Posebno smo ispitali sljedeće:

–jesu li okvir EU-a i nacionalne strategije za Rome omogućili djelotvornu uporabu sredstava EFRR-a i ESF-a za mjere uključivanja Roma u svakom programskom razdoblju,

–je li okvir EFRR-a i ESF-a za svako programsko razdoblje osmišljen na način da se njime omogućuje djelotvorna potpora mjerama integracije Roma, te

–jesu li projekti provedeni u okviru EFRR-a i ESF-a tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. djelotvorno doprinijeli integraciji Roma.

16

Revizijske dokaze prikupili smo razgovorima sa službenicima iz Komisije i država članica, kao i s nositeljima i sudionicima projekata. Osim toga, pregledali smo dokumente dobivene od nadležnih tijela EU-a i država članica te nositelja projekata.

17

Prvo smo proveli evaluaciju potpore koju Komisija pruža integraciji Roma. Ta potpora uključuje zakonodavstvo EU-a, političke okvire i posebne smjernice kojima se opisuju prioriteti i ciljne vrijednosti EU-a, pri čemu smo navedeno ispitali u vezi s inicijativama iz programskih razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020. Također smo razmotrili način na koji Komisija jamči poštovanje temeljnih prava. Dio našeg rada na reviziji obavljen je u glavnim upravama (GU) Komisije koje se u najvećoj mjeri bave politikama povezanima s integracijom Roma, a to su GU za pravosuđe i zaštitu potrošača, GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje te GU za regionalnu i urbanu politiku¹⁸.

18

Također smo pregledali strateške okvire država članica za promicanje integracije Roma, a posebno nacionalne strategije za integraciju Roma. Smatrali smo da mjere integracije Roma kojima se pruža potpora iz EFRR-a i ESF-a trebaju biti usko povezane s tim okvirima kako bi se postigla najveća moguća djelotvornost. Također smo ispitali jesu li posjećene države članice uspostavile prikladne administrativne mehanizme za uspješnu provedbu svojih strateških okvira za uključivanje Roma. Za koordinaciju izrade i provedbe nacionalnih strategija za integraciju Roma zadužene su nacionalne kontaktne točke za Rome. Stoga smo održali sastanke s nacionalnim kontaktnim točkama za Rome u četirima posjećenim državama članicama, odnosno u Bugarskoj, Španjolskoj, Mađarskoj i Rumunjskoj, kao i s nacionalnim kontaktnim točkama za Rome u Njemačkoj, Grčkoj, Francuskoj, Slovačkoj i Ujedinjenoj Kraljevini, kako bismo stekli bolji uvid u nacionalne strategije i moguće promjene uvedene između dvaju programskih razdoblja u pogledu strategija, planova i osmišljavanja programa.

19

Za programsko razdoblje 2007. – 2013. proveli smo i evaluaciju načina na koji su osmišljeni operativni programi EFRR-a i ESF-a, kao i načina na koji su se provodili i pratili ti programi, kako bismo procijenili mogućnost da se njima pruži djelotvorna potpora mjerama integracije Roma. Ispitali smo uzorak projekata iz tog razdoblja radi evaluacije doprinosa tih projekata integraciji marginaliziranog romskog stanovništva. S obzirom na to da je revizija provedena u vrlo ranoj fazi programskog razdoblja, procjena ESIF-a za razdoblje 2014. – 2020. koju smo obavili ograničena je na procjenu načina na koji su osmišljeni aspekti EFRR-a i ESF-a relevantni za integraciju Roma.

20

Četiri države članice (Bugarska, Španjolska, Mađarska i Rumunjska) odabrane su zbog broja Roma koji žive u njima i zbog znatnih iznosa sredstava koja su izdvojile za financiranje područja politika koja su imala potencijala za pružanje potpore inicijativama za uključivanje Roma¹⁹.

21

Za četiri posjećene države članice odabrali smo sedam operativnih programa EFRR-a i ESF-a iz programskog razdoblja 2007. – 2013. koja smo smatrali relevantnima za inicijative za uključivanje Roma i ispitali smo ukupno 19 projekata provedenih u okviru tih operativnih programa²⁰ (vidjeti prilog I.), pri čemu su navedeni projekti odabrani na temelju informacija dobivenih od nacionalnih nadležnih tijela. Usredotočili smo se na projekte u područjima obrazovanja, zapošljavanja, zdravstvene skrbi i stambenog zbrinjavanja, ali obuhvatili smo i projekte koji se bave drugim temama, kao što su socijalno uključivanje ili suzbijanje diskriminacije (vidjeti tablicu 5.). Svi odabrani projekti zaključeni su do 2013. godine. Popis tijela zaduženih za odabir i provedbu projekata ispitanih u kontekstu ove revizije prikazan je u prilogu II.

22

Naši revizijski kriteriji temelje se na iskustvu mreže EURoma²¹, koja je izdala preporuke²² za jamčenje uspjeha u provedbi inicijativa za uključivanje Roma. Posjetili smo i Agenciju za temeljna prava (FRA) kako bismo dobili informacije o prikupljanju podataka²³.

23

Najvažnije među tim kriterijima čini 10 zajedničkih temeljnih načela, koja su prikazana na slici 2. i podrobno opisana u prilogu III. O tim se načelima raspravljalo na prvom sastanku Europske platforme za uključivanje Roma održanom 2009. godine u Pragu. Zatim su priložena zaključcima sastanka Vijeća za zapošljavanje, socijalnu politiku, zdravstvo i pitanja potrošača koji je održan 8. lipnja 2009.

24

Mjere usmjerene na integraciju marginaliziranog romskog stanovništva iz operativnih programa koje smo odabrali za programsko razdoblje 2007. – 2013. uključene su u devet novih operativnih programa za razdoblje 2014. – 2020. Na temelju tih devet novih operativnih programa procijenili smo novi okvir za ESIF.

25

Tijekom revizije pomoć su nam pružali vanjski stručnjaci za integraciju Roma. Također smo uspostavili četveročlano savjetodavno povjerenstvo koje je svojim znanjem doprinijelo našem revizijskom pristupu i zajamčilo da se u obzir uzmu važni aspekti pitanja integracije Roma.

26

Budući da različiti dionici mogu protumačiti mjere kojima se promiče integracija marginaliziranih Roma i rezultate tih mjera na vrlo različite načine, u svakoj odabranoj državi članici uspostavili smo fokus-skupine. Time smo nastojali okupiti stručnjake i predstavnike dionika kako bismo im omogućili razmjenu mišljenja o mjerama uključivanja Roma u vezi s našim preliminarnim nalazima za svaku posjećenu državu članicu. Zatim smo održali konačni sastanak fokus-skupina s 13 različitih dionika (uključujući naše savjetodavno povjerenstvo). Svrha tog sastanka bila je pregledati naše preliminarne nalaze i raspraviti o mogućim zaključcima i preporukama.

Slika 2.

Deset zajedničkih temeljnih načela o uključivanju Roma

Izvor: Sud.

18Ostale glavne uprave s dužnostima povezanima s područjima Okvira EU-a za nacionalne strategije integracije Roma čine GU za obrazovanje i kulturu, GU za zdravlje i sigurnost hrane te GU za susjedsku politiku i pregovore o proširenju.

19U programskom razdoblju 2007. – 2013. te su četiri države članice iz EFRR-a i ESF-a zajedno primile 14,1 milijardu eura pomoći za mjere socijalnog uključivanja. Riječ je o 20 % ukupnog iznosa izdvojenog iz strukturnih fondova za mjere socijalnog uključivanja na razini svih država članica tijekom navedenog razdoblja.

20Jedan prvotno odabrani projekt uklonjen je iz uzorka zbog nedostatne relevantnosti.

21Mreža EURoma europska je mreža koja okuplja predstavnike država članica EU-a u cilju promicanja uporabe strukturnih fondova radi povećanja djelotvornosti politika usmjerenih na romsku zajednicu.

22Fundación Secretariado Gitano, Tehničko tajništvo mreže EURoma, „Tackling Roma Needs in the 2014 – 2020 Structural Funds Programming Period – Guide to improve the planning process” (Pronalaženje rješenja za potrebe Roma u programskom razdoblju strukturnih fondova 2014. – 2020.: vodič za poboljšanje procesa planiranja), svibanj 2013.

23Agencija za temeljna prava (FRA) osnovana je 2007. godine kao agencija EU-a zadužena posebno za pružanje neovisnih savjeta o temeljnim pravima koji su potkrijepljeni dokazima. Agencija za temeljna prava i Program Ujedinjenih naroda za razvoj, UNDP, proveli su pojedinačno i zajedno istraživanja o romskim kućanstvima 2004., 2009., 2012. i 2015. godine.

Opažanja

Postignut je napredak u pogledu strategija utvrđenih na razinama EU-a i država članica, ali većina poboljšanja postignuta je prekasno da bi imala učinak na programsko razdoblje 2007. – 2013.

27

Ispitali smo razvoj politika na razini EU-a i nacionalnim razinama prema boljem usmjeravanju i poticanju mjera integracije Roma. Prvo smo procijenili razvoj politika na razini EU-a, a zatim smo pregledali nacionalne strategije za integraciju Roma i proveli evaluaciju u pogledu njihove prikladnosti kao alata za bolje rješavanje pitanja integracije Roma.

28

Procijenili smo je li za programsko razdoblje 2007. – 2013. utvrđen strateški okvir EU-a u vezi s inicijativama za integraciju Roma te jesu li s vremenom uvedene određene izmjene ili postignuta poboljšanja. Kako bi politika integracije Roma financirana sredstvima EU-a bila djelotvorna, Komisija mora pružati potporu državama članicama u njihovu radu donošenjem zakonodavstva EU-a, političkih okvira ili posebnih smjernica.

Politička inicijativa EU-a za uključivanje Roma dogovorena je 2011. godine, nakon proširenja EU-a iz 2004. i 2007.

Političke inicijative EU-a donesene su prekasno da bi imale učinak na osmišljavanje programskog razdoblja 2007. – 2013.

29

Pitanje uključivanja Roma dobilo je posebnu važnost na razini EU-a uoči pristupanja niza država središnje i istočne Europe 2004. i 2007. godine, od kojih neke imaju velik broj romskih stanovnika. U sporazumima o Pristupnom partnerstvu s Bugarskom, Češkom, Mađarskom, Rumunjskom i Slovačkom²⁴ daljnja integracija romskog stanovništva imala je status srednjoročnog političkog prioriteta.

30

Međutim, nakon proširenja 2004. i 2007. godine EU nije utvrdio integraciju Roma kao poseban politički prioritet. Integracija Roma ne spominje se u prvotnim inačicama uredbi za razdoblje 2007. – 2013. Osim toga, nije postojala obveza uključivanja integracije Roma u operativne programe EFRR-a i ESF-a u kao posebnog prioriteta. Na integraciju Roma prvi se put konkretno uputilo 2010. godine, kada su izmijenjeni uvjeti prihvatljivosti u Uredbi o EFRR-u kojom se uređuju mjere stambenog zbrinjavanja²⁵.

31

Komisija je 2008. godine počela ulagati napore u poboljšanje stanja u pogledu marginaliziranih Roma. Nakon prvog sastanka EU-a na vrhu o Romima uspostavila je Europsku platformu za uključivanje Roma, međusektorsku radnu skupinu za Rome, mrežu nacionalnih kontaktnih točaka za Rome te radnu skupinu o pokazateljima integracije Roma koju koordinira Agencija za temeljna prava (vidjeti odlomak 94.). Ostali mehanizmi potpore obuhvaćaju dvije tematske radne skupine u okviru mreže nacionalnih kontaktnih točaka za Rome te redovite savjetodavne sastanke s organizacijama civilnog društva, međunarodnim organizacijama i akademskim mrežama. GU za pravosuđe i zaštitu potrošača, zajedno s glavnim upravama odgovornima za upravljanje ESIF-om, također redovito organizira prikupljanje informacija i bilateralne dijaloge s državama članicama na visokoj razini. Povezanim posjetima nacionalne i lokalne vlasti, organizacije civilnog društva i svi relevantni odjeli Komisije imaju priliku uživo raspravljati o razvoju politika.

32

Prvi važan dokument na razini EU-a koji se odnosi na integraciju Roma objavljen je u travnju 2011.: komunikacija Komisije o Okviru EU-a za nacionalne strategije integracije Roma²⁶. Nakon toga je Vijeće EPSCO²⁷ u svibnju donijelo zaključke u kojima se države članice obvezuju na pripremu, ažuriranje ili osmišljavanje vlastitih nacionalnih strategija za integraciju Roma. To je uslijedilo nakon izjave koju je u ime Komisije dala europska povjerenica EU-a za pravosuđe, temeljna prava i građanstvo u vezi s najnovijim promjenama u stanju u pogledu Roma, navodeći da Europa više neće tolerirati diskriminaciju na temelju etničkog podrijetla ili rase. Povjerenica je također istaknula da je Komisija spremna pokrenuti postupak zbog povrede obveze protiv jedne države članice (Francuske) zbog primjene Direktive o slobodi kretanja na diskriminirajući način, što nije u skladu s Poveljom Europske unije o temeljnim pravima. U zaključcima Europskog vijeća iz lipnja 2011. istaknuta je velika važnost uključivanja Roma te se pozvalo na brzu provedbu zaključaka Vijeća EPSCO u pogledu pripreme, ažuriranja ili osmišljavanja strategija država članica.

33

Riječ je o prvoj inicijativi EU-a koja je bila posebno usmjerena na zajednicu Roma, koja je uključivala mehanizam daljnjeg postupanja. Njome je predloženo da svaka država članica sastavi vlastitu nacionalnu strategiju za integraciju Roma (vidjeti odlomak 41.). Tom je inicijativom pružen čvrsti okvir za poticanje uključivanja Roma te su utvrđene ciljne vrijednosti i područja u kojima je potrebno poduzeti mjere. Njome su posebno utvrđena četiri prioritetna područja za intervencije: obrazovanje, zapošljavanje, zdravstvena skrb i stambeno zbrinjavanje. Od država članica zatraženo je da odrede ostvarive ciljeve u tim područjima.

34

Od država članica nije zatraženo da se bave zasebno mjerama suzbijanja diskriminacije ili da utvrde povezane ciljne vrijednosti. Ta su pitanja obuhvaćena kao međusektorska tema na razini svih četiriju navedenih područja²⁸, ali rijetko su utvrđeni posebni mjerljivi pokazatelji i ciljne vrijednosti u vezi sa suzbijanjem diskriminacije. Riječ je o znatnom nedostatku postojećeg političkog okvira jer se time Komisiji otežava mjerenje napretka.

Uključivanje romskog stanovništva od 2011. godine: od pristupa temeljenog na politikama do političke obveze

Preporuka Vijeća o integraciji Roma usvojena 2013. godine

35

Preporuka Vijeća iz 2013. godine²⁹ bila je prvi pravni instrument EU-a koji se odnosi isključivo na integraciju Roma te je označila ključni korak naprijed u pogledu pristupa EU-a uključivanju Roma. Umjesto ustrajanja na primjeni pristupa temeljenog na politikama, uključivanje Roma utvrđeno je Preporukom kao politička obveza koja proizlazi iz utvrđenih odredaba o zaštiti ljudskih prava. Preporukom se pružaju konkretne smjernice za pomoć državama članicama u poboljšanju i ubrzavanju rada na promicanju integracije Roma u područjima obrazovanja, zapošljavanja, zdravstvene skrbi i stambenog zbrinjavanja. Njome se također daju smjernice o horizontalnim mjerama politike, koje uključuju smjernice o suzbijanju diskriminacije. Osim toga, u preporuci se izričito upućuje na netrpeljivost prema Romima, koja predstavlja poseban oblik rasizma potaknutog povijesnom diskriminacijom.

Komisija od 2012. godine izdaje preporuke za pojedinu zemlju o uključivanju Roma

36

Od 2012. godine Komisija izdaje preporuke za pojedinu zemlju o uključivanju Roma. Otad su takve preporuke izdane za pet država članica s velikim romskim manjinama: Bugarsku, Mađarsku, Slovačku, Češku i Rumunjsku. U tablici 2. navedene su pojedinosti o temama tih preporuka upućenih svakoj od tih pet država članica.

Tablica 2.

Teme preporuka za pojedinu zemlju o integraciji Roma u pet država članica na koje se one odnose

| 2012. | 2013. | 2014. | 2015.
Bugarska | Integracija Roma općenito | Obrazovanje | Zapošljavanje/obrazovanje | Obrazovanje
Češka | — | Obrazovanje | Obrazovanje | Obrazovanje
Mađarska | Integracija Roma općenito | Siromaštvo/obrazovanje | Siromaštvo/obrazovanje | Obrazovanje
Rumunjska | — | Integracija Roma općenito/obrazovanje | Zapošljavanje/obrazovanje | Obrazovanje
Slovačka | Obrazovanje | Obrazovanje | Obrazovanje | Obrazovanje

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

37

Osim toga, Komisija pomno prati provedbu dviju relevantnih direktiva³⁰ o jednakom postupanju (u tablici 3. navedeno je više pojedinosti o provedbi Direktive o rasnoj jednakosti). Komisija je 2014. godine pokrenula službeni postupak zbog povrede obveze protiv Češke, a 2015. protiv Slovačke, i to u oba slučaja zbog segregacije romskih učenika u obrazovnom sustavu. Ostali se slučajevi ne odnose posebno na Rome. Komisija također prati provedbu Okvirne odluke iz 2008. godine o suzbijanju određenih oblika i načina izražavanja rasizma i ksenofobije s pomoću kaznenopravnih sredstava. Ta se Okvirna odluka može izvršavati od 2014. godine.

Tablica 3.

Praćenje provedbe Direktive o rasnoj jednakosti 2000/43/EZ

Država članica | Prenošenje | Povreda obveze¹
Rok | Dovršeno u roku | Neusklađenost zakonodavstva države članice s pravom EU-a | Nepravilna primjena prava EU-a u državi članici
Belgija | 19. 7. 2003. | √ |  |
Bugarska | 1. 1. 2007. | √ |  | Zaključeno
Češka | 1. 5. 2004. | √ | Zaključeno | U tijeku
Danska | 19. 7. 2003. | √ | Zaključeno | Zaključeno
Njemačka | 19. 7. 2003. | √ |  |
Estonija | 1. 5. 2004. | √ | Zaključeno |
Irska | 19. 7. 2003. | √ |  |
Grčka | 19. 7. 2003. | √ |  |
Španjolska | 19. 7. 2003. | √ | Zaključeno |
Francuska | 19. 7. 2003. | √ |  |
Hrvatska | 1. 7. 2013. | √ |  |
Italija | 19. 7. 2003. | √ |  |
Cipar | 1. 5. 2004. | √ |  |
Latvija | 1. 5. 2004. | √ | Zaključeno |
Litva | 1. 5. 2004. | √ | Zaključeno |
Luksemburg | 19. 7. 2003. | √ |  |
Mađarska | 1. 5. 2004. | √ | Zaključeno |
Malta | 1. 5. 2004. | √ | Zaključeno |
Nizozemska | 19. 7. 2003. | √ | Zaključeno |
Austrija | 19. 7. 2003. | √ | Zaključeno |
Poljska | 1. 5. 2004. | √ | Zaključeno | Zaključeno
Portugal | 19. 7. 2003. | √ | Zaključeno |
Rumunjska | 1. 1. 2007. | √ | Zaključeno |
Slovenija | 1. 5. 2004. | √ |  | U tijeku
Slovačka | 1. 5. 2004. | √ | Zaključeno | U tijeku
Finska | 19. 7. 2003. | √ |  | Zaključeno
Švedska | 19. 7. 2003. | √ | Zaključeno |
Ujedinjena Kraljevina | 19. 07. 2003. | √ | Zaključeno | Zaključeno

1Informacije se odnose na stanje u prosincu 2015.

Napomena: Samo je u slučaju Češke i Slovačke riječ o postupcima zbog povrede obveze koji se odnose posebno na Rome.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Smjernice Komisije i poboljšana suradnja s Vijećem Europe

38

Osim navedenih glavnih inicijativa Komisija je izdala brojne dokumente s političkim smjernicama o uporabi fondova za uključivanje Roma. Ti dokumenti između ostaloga uključuju tematske dokumente sa smjernicama o Romima i marginaliziranim zajednicama, dokument koji se odnosi na tematske ex ante uvjete u vezi s integracijom marginaliziranih romskih zajednica te smjernice državama članicama o uporabi europskih strukturnih i investicijskih fondova u svrhu suzbijanja obrazovne i prostorne segregacije.

39

Nadalje, Komisija je 2014. godine izdala europski kodeks ponašanja za partnerstvo, kojim se propisuje da bi države članice trebale uključiti organizacije civilnog društva u sporazume o partnerstvu i zajamčiti da te organizacije imaju aktivnu ulogu u osmišljavanju i provedbi programa kojima se pruža potpora iz ESIF-a³¹.

40

U svrhu povećanja djelotvornosti svog rada u području integracije Roma, Komisija je od 2011. godine također pojačala suradnju s Vijećem Europe, organizacijom koja ima bogato iskustvo u tom području (vidjeti odlomak 13.). Komisija posebno sudjeluje na sastancima koje organizira Glavno tajništvo Vijeća Europe i u određenim zajedničkim programima s Vijećem Europe (ROMACT³² i ROMED³³).

Napredak na razini država članica: donesene su nacionalne strategije za integraciju Roma, ali i dalje postoje određeni nedostatci

41

Od država članica 2011. godine zatraženo je da pripreme nacionalne strategije za integraciju Roma koje obuhvaćaju razdoblje 2011. – 2020. ili, ako je takva strategija već postojala, da je prilagode ciljevima EU-a za integraciju Roma. Te bi strategije trebale sadržavati ciljane aktivnosti i informacije o financiranju potrebnom za njihovu provedbu (nacionalnom financiranju, financiranju EU-a i drugom financiranju). Njima bi se također trebala predložiti rješenja za uklanjanje postojećih prepreka djelotvornijoj uporabi fondova EU-a i postaviti temelji pouzdanog mehanizma praćenja kako bi se zajamčilo postizanje konkretnih rezultata za Rome.

42

U vezi s predmetnim nacionalnim strategijama za integraciju Roma:

–ispitali smo konkretan sadržaj nacionalnih strategija za integraciju Roma posjećenih država članica,

–provjerili smo jesu li utvrđeni relevantni dionici za provedbu nacionalnih strategija za integraciju Roma i koju su ulogu u tom kontekstu imale nacionalne kontaktne točke za Rome,

–procijenili smo mehanizme praćenja u vezi s njihovom provedbom, te

–provjerili smo način na koji je Komisija ocijenila izvješća država članica o provedbi njihovih nacionalnih strategija za integraciju Roma.

Nacionalne strategije za integraciju Roma

Sve posjećene države članice donijele su nacionalne strategije za integraciju Roma

43

Nakon što je Komisija izdala komunikaciju kojom je od država članica zatražila da donesu nacionalne strategije za integraciju Roma, sve države članice ispunile su taj zahtjev³⁴. Neke države članice odlučile su se za integrirani skup političkih mjera za integraciju Roma, što smo smatrali jednakovrijednim nacionalnim strategijama za integraciju Roma. U svim četirima posjećenim državama članicama uz nacionalne strategije za integraciju Roma utvrđeni su i akcijski planovi. Osim toga, sve su države članice uspostavile nacionalne kontaktne točke za Rome.

44

Komisija nije propisala da bi suzbijanje diskriminacije trebalo biti jedno od ključnih prioritetnih područja u nacionalnim strategijama za integraciju Roma. Međutim, Bugarska, Mađarska³⁵ i Španjolska u svojim se nacionalnim strategijama za integraciju Roma nisu ograničile na četiri glavna propisana područja, odnosno obrazovanje, zapošljavanje, zdravstvenu skrb i stambeno zbrinjavanje, nego su uključile i poglavlje koje se posebno odnosi na suzbijanje diskriminacije. U rumunjskoj nacionalnoj strategiji za integraciju Roma također se upućuje na suzbijanje diskriminacije, ali samo neizravno, u okviru razrade četiriju glavnih propisanih područja. Od četiriju odabranih država članica samo su Bugarska i Mađarska utvrdile ciljne vrijednosti u vezi sa suzbijanjem diskriminacije.

45

Tri od četiriju nacionalnih strategija za integraciju Roma sadržavale su ciljne vrijednosti koje se odnose na obrazovanje, zapošljavanje, zdravstvenu skrb i stambeno zbrinjavanje. U četvrtu, mađarsku nacionalnu strategiju za integraciju Roma, uključene su opće ciljne vrijednosti, ali nisu utvrđene s njima povezane kvantificirane ciljne vrijednosti te se neke od utvrđenih ciljnih vrijednosti nisu odnosile posebno na romsko stanovništvo, kao što je primjerice bio slučaj u području stambenog zbrinjavanja. Iako su strategijom pružene relevantne informacije o stanju u pogledu romskog stanovništva u Mađarskoj, one nisu upotrijebljene kako bi se u nacionalnoj strategiji za integraciju Roma utvrdili pokazatelji ili početne vrijednosti koje se odnose posebno na Rome. U rumunjsku nacionalnu strategiju za integraciju Roma uključene su početne vrijednosti samo za određene pokazatelje. S obzirom na to da je početna točka bila nepoznata, evaluacija rezultata postignutih u okviru tih nacionalnih strategija za integraciju Roma bila je otežana.

U svim nacionalnim strategijama za integraciju Roma upućuje se na 10 zajedničkih temeljnih načela o uključivanju Roma

46

U svim se strategijama izravno (Bugarska, Mađarska i Španjolska) ili neizravno (Rumunjska) upućuje na 10 zajedničkih temeljnih načela o uključivanju Roma (vidjeti odlomak 23. i sliku 2.). Međutim, utvrdili smo da države članice u nekim slučajevima nisu primjenjivale tih 10 zajedničkih temeljnih načela pri izradi samih strategija:

ou slučaju Španjolske i Bugarske pruženi su pisani dokazi o savjetovanju s organizacijama civilnog društva i povratnim informacijama koje su nacionalne vlasti pružile u vezi s doprinosom nevladinih organizacija;

ou slučaju Rumunjske i Mađarske 9. zajedničko temeljno načelo o uključenosti civilnog društva i 10. zajedničko temeljno načelo o aktivnom sudjelovanju romskog stanovništva u donošenju politika primijenjena su tek djelomično:

–U Rumunjskoj je prije donošenja nacionalne strategije za integraciju Roma također proveden proces savjetovanja te je organizirano nekoliko sastanaka, ali organizacije civilnog društva dovele su u pitanje njihovu transparentnost i broj. Osim toga, izjavile su da nisu obaviještene o načinu na koji je njihov doprinos uzet u obzir. Nismo pronašli dokaze o tome jesu li rumunjske vlasti uzele u obzir doprinos nevladinih organizacija i načinu na koji su to učinile.

–U Mađarskoj nije bilo mnogo dokaza o načinu na koji je proveden proces savjetovanja o nacionalnoj strategiji za integraciju Roma, a njezina ažurirana inačica nije sadržavala informacije o tome jesu li uzete u obzir primjedbe različitih dionika i načinu na koji je to učinjeno. Za akcijski plan nije obavljeno savjetovanje. Osim toga, za provedbu najvažnijih mjera nacionalne strategija za integraciju Roma zajedno s javnim tijelima zadužene su dvije organizacije civilnog društva. Time je postignut učinak istiskivanja ostalih organizacija civilnog društva.

U nacionalnim strategijama za integraciju Roma nije navedena financijska potpora dostupna u državama članicama za mjere potpore uključivanju Roma

47

Analiza koju smo proveli pokazala je da bugarska, mađarska i španjolska nacionalna strategija za integraciju Roma nisu sadržavale informacije o dostupnim financijskim sredstvima dodijeljenima za mjere povezane s Romima, bez obzira na to je li riječ o sredstvima u okviru nacionalnih proračuna ili iz operativnih programa EFRR-a i ESF-a, koji se sufinanciraju iz proračuna EU-a. U slučaju Bugarske, u nacionalnoj strategiji za integraciju Roma utvrđeno je da su sredstva EU-a bila glavni izvor financiranja projekata kojima se provodi ta strategija. Proračun je utvrđen samo u Rumunjskoj, iako s određenim nedosljednostima: EFRR se ne spominje kao izvor financiranja u tamošnjoj nacionalnoj strategiji za integraciju Roma, iako je korišten u tu vrhu otkako su 2010. godine uvedene izmjene u vezi s EFRR-om, prije nego što je uopće donesena nacionalna strategija za integraciju Roma³⁶. Nedostatak informacija o financijskim sredstvima dostupnima za rješavanje pitanja povezanih s uključivanjem Roma otežava procjenu toga jesu li strategije država članica realistične od samog početka njihove provedbe.

Raspodjela odgovornosti za provedbu nacionalnih strategija za integraciju Roma: uloga nacionalnih kontaktnih točaka za Rome

48

Sve države članice obuhvaćene analizom koju smo proveli uspostavile su nacionalne kontaktne točke za Rome i definirale njihove odgovornosti u skladu sa zahtjevima komunikacije Komisije iz 2011. godine. Nacionalne kontaktne točke za Rome zadužene su za koordinaciju izrade i provedbe nacionalnih strategija za integraciju Roma. One prate napredak postignut u okviru nacionalnih strategija za integraciju Roma i pružaju Komisiji informacije o tome³⁷. Međutim, ovlasti nacionalnih kontaktnih točaka za Rome ograničene su. Budući da su operativne odgovornosti dodijeljene nacionalnim ministarstvima, nacionalne kontaktne točke za Rome u odabranim državama članicama nisu imale ovlasti u područjima zapošljavanja, obrazovanja, stambenog zbrinjavanja ili zdravstvene skrbi. Osim toga, nacionalne kontaktne točke za Rome nisu imale ni ovlasti za odlučivanje o načinu na koji će se financijska sredstva rasporediti za programe integracije.

49

Postojale su velike razlike u veličini, ustroju i odgovornostima devet odabranih nacionalnih kontaktnih točaka za Rome. Nekoliko nacionalnih kontaktnih točaka za Rome već je postojalo pod drugim nazivom prije nego što je Komisija uvela koncept nacionalne kontaktne točke za Rome, nakon čega su nekim kontaktnim točkama dodijeljene dodatne odgovornosti, no bez pružanja dodatnih resursa³⁸. Bugarska nacionalna kontaktna točka za Rome nije imala dovoljno kapaciteta, kao što je opisano u odlomku 50.

50

Kad je riječ o raspodjeli odgovornosti za provedbu nacionalnih strategija za integraciju Roma, uočili smo dva nedostatka. Prvi se odnosi na lošu suradnju, koja je utvrđena u Rumunjskoj i Španjolskoj, a drugi se odnosi na neusklađenost odgovornosti s resursima, koja je utvrđena u Bugarskoj i Španjolskoj:

–U Rumunjskoj smo uočili da je pravilno praćenje nacionalne strategije za integraciju Roma bilo ugroženo lošom suradnjom u pružanju podataka između Nacionalne agencije za Rome i raznih ministarstava. Slično tome, u Španjolskoj smo uočili da postojeća tijela za koordinaciju (kao što je Skupina za tehničku suradnju) nisu djelotvorno pružala pouzdane podatke i koordinirala politike, iz čega je vidljiva potreba za boljom koordinacijom kako bi se zajamčila pravilna provedba nacionalne strategije za integraciju Roma. U oba primjera prikupljanje pouzdanih podataka bilo je otežano lošom koordinacijom, čime je otežano praćenje provedbe nacionalnih strategija za integraciju Roma.

–Unatoč tome što je bugarska nacionalna kontaktna točka za Rome jedno od glavnih tijela zaduženih za provedbu i praćenje nacionalne strategije za integraciju Roma, tom je tijelu dodijeljen mali broj ovlasti i mala količina resursa. Nekoliko neprofitnih organizacija u Bugarskoj skrenulo je pozornost na nedostatak političke volje³⁹. Sličan problem utvrdila je španjolska nacionalna kontaktna točka za Rome u svojem izvješću o napretku za 2014.

Nedostatci u pogledu praćenja napretka u provedbi nacionalnih strategija za integraciju Roma

51

Utvrdili smo da su praćenje i procjena napretka u provedbi nacionalnih strategija za integraciju Roma bili znatan izazov za sve posjećene države članice (vidjeti također odlomak 74.):

–U Bugarskoj nacionalnom strategijom za integraciju Roma nisu predviđeni posebni postupci praćenja i odgovornosti. Osim toga, za neke mjere nisu utvrđene mjerljive ciljne vrijednosti.

–Iako je u Mađarskoj osmišljen sustav pokazatelja za praćenje programa, podatci koje je sadržavao nisu ažurirani od 2012. godine.

–U Rumunjskoj je proces praćenja bio znatno otežan nedostatkom informacija o pokazateljima utvrđenima u nacionalnoj strategiji za integraciju Roma i nedostatkom strukturiranih financijskih podataka o procesu provedbe. U izvješćima o praćenju ne spominju se utvrđene ciljne vrijednosti, kao ni mjera u kojoj su one postignute, čime je otežana procjena mjere u kojoj je provedba djelotvorna.

–U Španjolskoj je u akcijski plan za razdoblje 2014. – 2016. uključen opis aktivnosti samo za 2014. godinu. Aktivnosti za 2015. godinu utvrđene su tek sredinom 2015. godine, čime je otežan proces planiranja za tu godinu.

Procjena provedbe nacionalnih strategija za integraciju Roma koju je obavila Komisija

52

Europska komisija obavila je procjenu navedenih nacionalnih strategija u okviru koje je utvrdila njihove nedostatke te je u komunikaciji iz svibnja 2012. objavila povezane zaključke („Nacionalne strategije za integraciju Roma: prvi korak prema provedbi okvira EU-a”). Komisija je 2013. godine počela obavljati godišnje procjene mjere u kojoj se uspješno provode nacionalne strategije za integraciju Roma. Te godišnje procjene sadržavaju pojedinosti o općim nedostatcima za koje je potrebno pronaći rješenja. Glavni zaključci prošlogodišnje procjene odnosili su se na činjenicu da još nisu postojali potrebni preduvjeti za uspješnu provedbu strategija, čime se usporava provedba nacionalnih strategija za integraciju Roma. Posebno su nedostajali sljedeći elementi: konkretne ciljne vrijednosti i odgovarajuće mjere za borbu protiv segregacije romske djece u obrazovnom sustavu, jasniji vremenski okvir za provedbu i jasnija raspodjela financijskih sredstava, kao i mjere za borbu protiv diskriminacije i rasizma usmjerenih prema Romima.

53

Otad su države članice postigle određeni napredak u provedbi svojih nacionalnih strategija za integraciju Roma. Međutim, prema izvješću Komisije iz 2015. godine određeni nedostatci koji su postojali barem od 2012. godine nisu riješeni ni 2014.: određeni uvjeti potrebni za uspješnu provedbu strategija i dalje nisu postojali. To potvrđuje naša opažanja u četirima odabranim državama članicama.

54

Na primjer, u strategijama je kao cilj utvrđeno suzbijanje segregacije romske djece u obrazovnom sustavu, ali postizanje tog cilja otežano je nedostatnim brojem uvedenih mjera i utvrđenih ciljnih vrijednosti. U slučajevima u kojima su takve mjere postojale vremenski okvir za njihovu provedbu bio je nejasan, kao i proračunski mehanizmi. Ti su nedostatci usporili provedbu nacionalnih strategija za integraciju Roma. U izvješću o napretku upućuje se i na nedostatak političke volje u Bugarskoj, kao i na potrebu za poboljšanjem mjera suzbijanja diskriminacije.

55

Ti nedostatci, a posebno pitanje segregacije u obrazovanju, uključeni su u preporuke za pojedinu zemlju za nekoliko država članica. U slučaju Češke i Slovačke to je čak dovelo do toga da je Komisija je pokrenula postupke zbog povrede obveze protiv tih država članica (vidjeti odlomak 37.).

56

Na početku programskog razdoblja 2014. – 2020. Komisija je provjerila jesu li u sporazumima o partnerstvu pronađena rješenja u vezi s navedenim elementima. Iskoristila je svoju savjetodavnu ulogu na sastancima odbora za praćenje operativnih programa obuhvaćenih procjenom koju smo proveli za programsko razdoblje 2014. – 2020. kako bi, između ostaloga, istaknula relevantnost preporuka za pojedinu zemlju povezanih s Romima za odgovarajuće operativne programe.

U području kohezijske politike mjerama integracije Roma dana je veća pozornost u razdoblju 2014. – 2020. u odnosu na razdoblje 2007. – 2013.

57

Analizirali smo je li se okvirom kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013. jasno upućivalo na integraciju Roma. Također smo provjerili način na koji su države članice koje primaju sufinanciranje iz EFRR-a i ESF-a za inicijative za integraciju Roma zajamčile da su te inicijative, koje su osmišljene na razini EU-a, ugrađene u relevantne nacionalne strategije i operativne programe.

58

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. procijenili smo upućuje li se pravnim okvirom ESIF-a jasno na integraciju Roma te je li Komisija otklonila nedostatke koji su se pojavili tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Za oba smo razdoblja ispitali jesu li Komisija i države članice uspostavile djelotvoran sustav praćenja u području integracije Roma.

Unatoč tome što se integracija Roma ne spominje u pravnom okviru za razdoblje 2007. – 2013., odabrane države članice uputile su na nju u svojim operativnim programima

U ispitanim operativnim programima za razdoblje 2007. – 2013. općenito se upućivalo na integraciju Roma

59

U vrijeme utvrđivanja okvira kohezijske politike za programsko razdoblje 2007. – 2013. integracija Roma još nije bila utvrđena kao poseban prioritet na razini EU-a. U uredbama za razdoblje 2007. – 2013. riječ „Rom” uopće se ne pojavljuje. Ipak, sve četiri posjećene države članice imale su barem jednu postojeću regionalnu ili nacionalnu strategiju za integraciju Roma ili istovjetan program. Sve posjećene države članice uključile su integraciju Roma u barem neke od svojih operativnih programa, i to na načine prikazane u tablici 4.

Tablica 4.

Upućivanja na uključivanje Roma u operativnim programima EFRR-a i ESF-a za razdoblje 2007. – 2013.

| Posebna ciljna skupina | Posebni pokazatelji | Upućivanje na romsku zajednicu
| u mjerama usmjerenima na ranjive skupine | u mjerama usmjerenima na pružanje pomoći najmanje razvijenim područjima
Bugarska | X | X | X |
Španjolska | X |  | X |
Mađarska |  | X | X | X
Rumunjska |  | X | X |

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

60

Unatoč izmjeni Uredbe o EFRR-u iz 2010. godine većina mjera u našem uzorku koje su bile relevantne za marginalizirane Rome sufinancirana je u okviru ESF-a (vidjeti odlomak 30.). Veliki udio tih mjera (sedam od njih 17) bio je povezan sa zapošljavanjem (vidjeti tablicu 5.). To se može objasniti činjenicom da se člankom 162. UFEU-a upućuje na to da projekti i mjere ESF-a moraju imati poveznicu sa zapošljavanjem. Međutim, Uredbom o ESF-u dopušta se, i, štoviše, potiče financiranje mjera socijalnog uključivanja. Zbog toga vlasti nemaju pravnu sigurnost u pogledu mogućnosti uporabe financijskih sredstava ESF-a za mjere socijalnog uključivanja koje nemaju poveznicu sa zapošljavanjem.

Tablica 5.

Područja aktivnosti ispitanih projekata

Bugarska | ESF | EFRR
1. projekt | 2. projekt | 3. projekt | 4. projekt | 5. projekt
Obrazovanje |  | √ |  |  |
Zapošljavanje |  |  | √ |  |
Zdravstvo |  |  |  | √ |
Socijalno uključivanje | √ |  |  |  |
Socijalna infrastruktura |  |  |  |  | √
Mađarska | ESF
6. projekt | 7. projekt | 8. projekt | 9. projekt | 10. projekt
Obrazovanje |  |  |  |  | √
Zapošljavanje | √ | √ |  |  |
Zdravstvo |  |  |  |  |
Socijalno uključivanje |  |  | √ | √ |
Socijalna infrastruktura |  |  |  |  |
Rumunjska | ESF | EFRR
11. projekt | 12. projekt | 13. projekt | 14. projekt | 15. projekt
Obrazovanje |  |  | √ |  |
Zapošljavanje | √ |  |  |  |
Zdravstvo |  | √ |  |  |
Socijalno uključivanje |  |  |  | √ |
Socijalna infrastruktura |  |  |  |  | √

Španjolska | ESF (OP za borbu protiv diskriminacije) | ESF (OP za Andaluziju)
16. projekt | 17. projekt | 18. projekt | 19. projekt
Obrazovanje |  | √ |  |
Zapošljavanje | √ |  | √ | √
Zdravstvo |  |  |  |
Socijalno uključivanje |  |  |  |
Socijalna infrastruktura |  |  |  |

Napomena: Relevantni projekti socijalne infrastrukture u Mađarskoj koji su financirani iz EFRR-a provedeni su, ali nisu odabrani za reviziju jer nisu dovršeni do 2013. godine.

Izvor: Sud.

Ograničeno upućivanje na strategije za integraciju Roma i mali broj pokazatelja koji se odnose posebno na Rome u operativnim programima EFRR-a i ESF-a za razdoblje 2007. – 2013.

61

Međutim, na nacionalnu strategiju za integraciju Roma upućivalo se samo u jednom od sedam ispitanih operativnih programa EFRR-a i ESF-a za razdoblje 2007. – 2013., a pokazatelji koji se odnose posebno na Rome utvrđeni su u trima operativnim programima:

–U operativnom programu za razvoj ljudskih resursa (POSDRU) u Rumunjskoj izričito se upućivalo na strategiju za integraciju Roma koja je postojala u vrijeme stupanja na snagu operativnog programa. Provedba te strategije bila je jedan od ciljeva navedenih u operativnom programu. Iako taj operativni program nije bio posebno usmjeren na romsku zajednicu, između ostaloga je sadržavao jedan pokazatelj ostvarenja i jedan pokazatelj rezultata koji su se odnosili posebno na Rome.

–Bugarski operativni program ESF-a koji smo odabrali također je za određene mjere sadržavao pokazatelje ostvarenja i rezultata koji su se odnosili na Rome.

–Mađarski operativni program koji smo odabrali sadržavao je jedan pokazatelj koji se odnosio posebno na Rome i nije bio izravno povezan s nekom posebnom mjerom.

Preostala četiri odabrana operativna programa nisu sadržavala nijedan pokazatelj koji se odnosi posebno na Rome.

Ispitani operativni programi za razdoblje 2007. – 2013. nisu sadržavali informacije o financijskoj potpori za integraciju Roma

62

Financiranje iz ESF-a pružalo se prema prioritetnim temama, odnosno ciljevima kojima se nastojalo doprinijeti s pomoću ESF-a. Vjerojatnost da će se inicijativama za integraciju Roma doprinijeti postizanju ciljeva prioritetnih tema ESF-a bila je najveća u slučaju tema koje su se odnosile na socijalno uključivanje⁴⁰. U predmetnom sedmogodišnjem razdoblju početno je izdvojeno 11,5 milijardi eura za mjere socijalnog uključivanja u operativnim programima ESF-a s posebnom prioritetnom osi za socijalno uključivanje. Međutim, nisu bile dostupne financijske informacije o udjelu tih financijskih sredstava koji je izdvojen za integraciju marginaliziranih romskih zajednica. Osim toga, inicijative za uključivanje Roma mogle su se financirati i u okviru drugih, općenitijih, prioritetnih tema, kao što su teme povezane s obrazovanjem i zapošljavanjem.

63

Iz EFRR-a su financirane i druge prioritetne teme, od kojih je za integraciju Roma najrelevantnija bila „Socijalna infrastruktura”⁴¹. U okviru te prioritetne teme izdvojeno je ukupno 18,6 milijardi eura financijskih sredstava. Financijska sredstva sastojala su se uglavnom od opće potpore koja nije bila usmjerena na posebnu skupinu, kao što je pojašnjeno u okviru 4.

Okvir 4.

Opća i ciljana potpora: komplementarni pristupi uključivanju Roma

Opća potpora odnosi se na politike usmjerene na javnost, pri čemu se primatelji ne razlikuju prema rasi, etničkom podrijetlu ili ostalim nerelevantnim čimbenicima.

Ciljana potpora odnosi se na politike koje su izričito, ali ne nužno isključivo usmjerene na jednu posebnu ciljnu skupinu ili nekoliko njih, primjerice na određenu manjinsku skupinu.

Iskustvo pokazuje da je vjerojatnost uspješne integracije Roma u društvo veća ako mogu pristupiti i potpori u okviru općih inicijativa koja nije izričito usmjerena na njih. Za rješavanje tog pitanja ne postoji jedinstveni model, već je potreban prilagođen pristup kojim se uzimaju u obzir lokalne okolnosti⁴².

64

Prije izmjene Uredbe o EFRR-u iz 2010. godine iz tog fonda nije bilo moguće pružati potporu usmjerenu na posebne skupine, osim u državama članicama koje su EU-u pristupile 1. svibnja 2004. ili kasnije, te pod određenim uvjetima. Od uvođenja te izmjene izdvojeno je ukupno 80 milijuna eura za integrirane programe stambenog zbrinjavanja usmjerene na marginalizirane zajednice, uključujući Rome, i to u osam država članica⁴³.

65

Analiza koju smo proveli također je pokazala da mnoge države članice nisu prikupile podatke o etničkoj pripadnosti te zbog toga nisu mogle odrediti broj pripadnika romske zajednice u određenom zemljopisnom području niti procijeniti posebne poteškoće s kojima se ta skupina suočava. To je također jedan od mogućih razloga za poteškoće pri određivanju potrebnih iznosa financijskih sredstava za integraciju Roma.

U okviru za ESIF za razdoblje 2014. – 2020. odražava se stavljanje većeg naglaska na pitanja u vezi s Romima na razini EU-a

Bolje usklađivanje financijske potpore ESIF-a sa strategijom Europa 2020. i preporukama Komisije za pojedinu zemlju

66

Uredbama o ESIF-u⁴⁴ (tj. Uredbom o zajedničkim odredbama, Uredbom o EFRR-u i Uredbom o ESF-u) propisuje se da se iz ESIF-a mora pružati potpora koja je u skladu sa strategijom Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast i relevantnim preporukama za pojedinu zemlju.

67

U sporazumima o partnerstvu triju od četiriju posjećenih država članica (Bugarska, Mađarska i Rumunjska) upućuje se na preporuke za pojedinu zemlju iznesene od 2012. godine koje se odnose posebno na romsku zajednicu. To je bio slučaj i u Slovačkoj, dok za Španjolsku nisu iznesene takve preporuke.

68

Preporuke za pojedinu zemlju o integraciji Roma uglavnom su se odnosile na obrazovanje (vidjeti također odlomak 36. i tablicu 2.). Tijekom sastavljanja operativnih programa Komisija je poticala države članice za koje su iznesene preporuke za pojedinu zemlju o toj temi da upotrijebe fondove EU-a za provedbu reformi svojih općih politika obrazovanja kako bi se zajamčilo da Romi imaju jednak pristup obrazovnom sustavu. Međutim, u Mađarskoj mjere desegregacije u obrazovanju uključene u operativne programe za programsko razdoblje 2014. – 2020. koje smo ispitali nisu bile dovoljno podrobne. Stoga sumnjamo da će Mađarska postići uspjeh u tome da s pomoću ESIF-a suzbije segregaciju koja i dalje postoji u njezinu obrazovnom sustavu (vidjeti okvir 5.).

Okvir 5.

Nedostatak mjera desegregacije u području obrazovanja u okviru za ESIF u Mađarskoj

U mađarskom operativnom programu „Socijalne inovacije” za razdoblje 2007. – 2013., čiji se prioritet 3 odnosio na obrazovanje, kao pokazatelj je korišten niz aktivnih lokalnih programa za desegregaciju u obrazovanju. Pojmom „desegregacija” neizravno se upućivalo na ciljnu skupinu Roma. Pokazatelj je bio usmjeren na regije i područja u nepovoljnom položaju, s ciljnom vrijednošću od 100 provedenih programa do 2013. godine (početna vrijednost za 2007. godinu bila je 2).

Međutim, taj pokazatelj nije bio uključen u posljednju, izmijenjenu inačicu operativnog programa. Stoga se nije mjerio i neće se mjeriti na kraju programskog razdoblja. Ne postoji ni detaljan opis toga koje mjere desegregacije u obrazovanju Mađarska namjerava provesti u programskom razdoblju 2014. – 2020. To pokazuje nedostatak predanosti rješavanju pitanja segregacije u obrazovanju uporabom strukturnih fondova.

Poseban prioritet ulaganja za marginalizirane zajednice (kao što su Romi) u 12 država članica EU-a

69

Okvirom za ESIF za razdoblje 2014. – 2020. također se u većoj mjeri stavlja naglasak na jamčenje toga da su ciljevi operativnih programa koji se sufinanciraju iz ESIF-a u skladu s prioritetima EU-a. Taj okvir uključuje poseban prioritet ulaganja za operativne programe ESF-a u kojem se izričito spominju Romi. Tim prioritetom ulaganja (prioritet ulaganja 9. (ii.) „Integracija marginaliziranih zajednica poput romske zajednice”) pružena je poveznica između političkih prioriteta u skladu s načinom na koji se oni odražavaju u preporukama za pojedinu zemlju i prioriteta financiranja EU-a, te je predviđen način na koji se sredstva mogu izdvojiti posebno u tu svrhu.

70

Usto, jedan od ex ante uvjeta⁴⁵, odnosno kriterija za sufinanciranje koji su utvrđeni, odnosi se posebno na taj prioritet ulaganja, čime se jamči da mu se posveti odgovarajuća pozornost u operativnim programima. Ex ante uvjet u vezi s integracijom Roma koji se odnosi na prioritet ulaganja 9. (ii.) je „[…] uspostavljen je nacionalni strateški politički okvir za uključivanje Roma”.

71

Svih pet država članica (Bugarska, Češka, Mađarska, Rumunjska i Slovačka) za koje su iznesene preporuke za pojedinu zemlju o uključivanju Roma obuhvatile su prioritet ulaganja 9. (ii.) barem jednim od svojih operativnih programa za razdoblje 2014. – 2020. (vidjeti tablicu 6.). Tih pet država članica prethodno je bilo uključilo prijedloge o načinima na koji se fondovi EU-a mogu upotrijebiti za promicanje uključivanja Roma u svoje sporazume o partnerstvu.

72

Dodatnih sedam država članica (Belgija, Grčka, Španjolska, Francuska, Italija, Austrija i Poljska) također je uključilo prioritet ulaganja 9. (ii.) u barem jedan od svojih operativnih programa. Drugim riječima, 12 država članica u kojima ukupno živi više od 90 % procijenjenog romskog stanovništva u EU-u uključilo je prioritet ulaganja 9. (ii.) u barem jedan operativni program. Kao što je prikazano u tablici 6., za prioritet ulaganja 9. (ii.) izdvojeno je 1,5 milijardi eura za programsko razdoblje 2014. – 2020.

Tablica 6.

Iznosi stavljeni na raspolaganje državama članicama u okviru prioriteta ulaganja 9. (ii.) „Integracija marginaliziranih zajednica poput romske zajednice” za programsko razdoblje 2014. – 2020.

Država članica
Iznos
(u milijunima eura)
Udio u ukupnom financiranju iz ESF-a za predmetnu državu članicu
Udio u ukupnom financiranju u okviru prioriteta ulaganja 9. (ii.)

Mađarska¹
470
10,0 %
85 %

Rumunjska¹
372
7,8 %

Češka¹
200
5,8 %

Bugarska¹
143
9,4 %

Slovačka¹
99
4,6 %

Grčka
73
2,0 %
15 %

Italija
71
0,7 %

Španjolska
48
0,6 %

Poljska
19
0,1 %

Belgija
10
1,0 %

Francuska
8
0,1 %

Austrija
4
0,9 %

Ukupno
1 518
—
100 %

1Države članice za koje su iznesene preporuke za pojedinu zemlju koje se odnose na Rome.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

73

Međutim, u neke operativne programe kojima su obuhvaćena zemljopisna područja s velikim udjelom romskog stanovništva u navedenim državama članicama nisu uključeni ni prioritet ulaganja 9. (ii.) ni pokazatelji koji su za njega relevantni. To je bio slučaj i u nekim operativnim programima iz kojih su izdvojeni veliki iznosi za glavna područja relevantna za integraciju romskog stanovništva. Dva su primjera toga regionalni operativni program za Andaluziju, u kojoj živi gotovo 50 % španjolskog romskog stanovništva, te operativni program ESF-a „Gospodarski razvoj i inovacije” u Mađarskoj, u okviru kojeg će se provesti brojne mjere zapošljavanja.

74

U vrijeme revizije četiri države članice (Bugarska, Češka, Grčka i Slovačka) tek su djelomično ispunjavale ex ante uvjete primjenjive na prioritet ulaganja 9. (ii.) koji su utvrđeni u Uredbi o zajedničkim odredbama, uglavnom zbog toga što nisu imale odgovarajuće alate za praćenje ili metodologiju za provedbu svojih nacionalnih strategija za integraciju Roma (vidjeti odlomak 51.). Hrvatska, Italija, Mađarska i Slovačka nisu ispunile opći ex ante uvjet u vezi sa suzbijanjem diskriminacije. Svaka od tih država članica kasnije je Komisiji dostavila akcijski plan s pojašnjenjem načina na koji namjerava ispuniti te ex ante uvjete. Komisija je zatim ocijenila sadržaj tih akcijskih planova. Komisija je na temelju primljenih informacija zaključila da je Mađarska ispunila kriterij o suzbijanju diskriminacije, kao i da je Slovačka ispunila ex ante uvjet u vezi s prioritetom ulaganja 9. (ii.) na temelju dostavljenog akcijskog plana.

75

Iako prioritet ulaganja 9. (ii.) predstavlja korisnu inovaciju, načinom na koji se trenutačno upravlja ESIF-om zanemaruju se razlike u aktualnom stanju u pogledu romskog stanovništva koje postoje među državama članicama. Pokazatelji prema kojima se financijska sredstva ESIF-a dodjeljuju državama članicama, kao što su ukupno stanovništvo, stopa nezaposlenosti ili BDP, ne odnose se posebno na romsko stanovništvo. Smatramo da ti pokazatelji ne čine najprikladniji način određivanja iznosa financijskih sredstava EU-a koje je potrebno dodijeliti pojedinačnim državama članicama za integraciju Roma.

Sve četiri posjećene države članice primjenjuju i integrirani pristup pružanju financijske potpore za integraciju Roma

76

Primjena integriranog pristupa povoljno utječe na napore koji se ulažu u poticanje integracije Roma uporabom ESIF-a. Sve četiri odabrane države članice primijenile su integrirani pristup – kojim se istodobno obuhvaća nekoliko različitih područja⁴⁶ – barem u jednom od svojih operativnih programa, koji su financirani iz jednog ili više fondova⁴⁷. S jedne strane, Rumunjska je u tom pogledu pružila dobar primjer (vidjeti okvir 6.). S druge strane, u Španjolskoj je nedostatak mehanizama za integrirani pristup u regionalnom operativnom programu za Andaluziju predstavljao propuštenu priliku.

Okvir 6.

Dobar primjer integriranog pristupa: zajednički odbor za odabir u Rumunjskoj

Kako bi bolje iskoristila strukturne fondove, Rumunjska je u dvama operativnim programima primijenila integrirani pristup (OP ESF-a za ljudski kapital i regionalni OP EFRR-a). Jedan od tih operativnih programa financirao se iz EFRR-a, a drugi iz ESF-a, pri čemu su ti operativni programi imali zajedničku prioritetnu os. Rumunjska je osnovala i zajednički odbor za odabir u kojemu su bila zastupljena upravljačka tijela tih dvaju operativnih programa, kao i tri druga zajednička tijela, uključujući nacionalnu kontaktnu točku za Rome i nacionalno vijeće za suzbijanje diskriminacije. Za ta dva operativna programa objavljeni su zajednički pozivi na podnošenje prijedloga s istim uvjetima prihvatljivosti i u istim područjima djelovanja. U okviru tih operativnih programa pružalo se i komplementarno sufinanciranje (npr. mogućnost uporabe EFRR-a i ESF-a za različite aktivnosti u okviru projekata koje se obavljaju na povezan ili uzastopan način).

Financijska sredstva namijenjena mjerama suzbijanja diskriminacije

77

U članku 8. Uredbe o ESF-u navodi se da bi države članice trebale upotrebljavati ESF za pružanje potpore inicijativama s posebnim ciljem borbe protiv diskriminacije. Prioritet ulaganja 9. (iii.) za ESF, „Suzbijanje svih oblika diskriminacije i promicanje jednakih mogućnosti” (prioritet ulaganja 9. (iii.)), koristi se za pružanje potpore takvim inicijativama.

78

Jedanaest država članica uključilo je prioritet ulaganja 9. (iii.) u barem jedan od svojih operativnih programa za programsko razdoblje 2014. – 2020. U okviru prioriteta ulaganja 9. (iii.) dodijeljeno je ukupno 414 milijuna eura (vidjeti tablicu 7.).

Tablica 7.

Iznosi dodijeljeni u okviru prioriteta ulaganja 9. (iii.) „Suzbijanje svih oblika diskriminacije i promicanje jednakih mogućnosti” po državama članicama

Država članica
Iznos
(u milijunima eura)
Udio u ukupnom financiranju iz ESF-a za predmetnu državu članicu
Udio u ukupnom financiranju u okviru prioriteta ulaganja 9. (iii.)

Španjolska
145
1,9 %
91 %

Grčka
99
2,7 %

Portugal
51
0,7 %

Slovačka¹
40
1,8 %

Češka¹
22
0,6 %

Poljska
19
0,1 %

Cipar
14
10,8 %
9 %

Irska
11
2,0 %

Francuska
8
0,1 %

Belgija
4
0,4 %

Njemačka
1
0,0 %

Ukupno
414
—
100 %

1Države članice za koje su iznesene preporuke za pojedinu zemlju koje se odnose na Rome.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

79

Među četirima državama članicama koje smo ispitali, Španjolska je prioritet ulaganja 9. (iii.) uključila u sedam od svojih operativnih programa. Češka i Slovačka, protiv kojih su zbog segregacije romskih učenika u obrazovnom sustavu pokrenuti postupci zbog povrede obveze (vidjeti odlomak 37.), uključile su prioritet ulaganja 9. (iii.) u po jedan operativni program. Bugarska, Mađarska i Rumunjska nisu ga uključile ni u jedan operativni program. Na taj je način propuštena prilika za pružanje potpore mjerama suzbijanja diskriminacije koje bi se mogle integrirati s mjerama u okviru prioriteta ulaganja 9. (ii.), čime bi se povećala mogućnost da inicijative za uključivanje Roma budu djelotvornije budući da se nedostatak mjera suzbijanja diskriminacije smatra jednim od glavnih razloga za moguć neuspjeh mjera uključivanja Roma.

Znatni iznosi financijskih sredstava namijenjeni su mjerama obrazovanja, zapošljavanja i socijalnog uključivanja

80

U sklopu okvira za ESIF također se izdvajaju znatni iznosi financijskih sredstava za opće mjere društvenog uključivanja, a iskustvo pokazuje da te mjere čine ključan alat za uspješno promicanje integracije Roma, što se može potvrditi priznatim „španjolskim modelom uključivanja Roma”⁴⁸. Prema informacijama koje je Komisija objavila u veljači 2016. za mjere obrazovanja, zapošljavanja i socijalnog uključivanja u razdoblju 2014. – 2020. izdvojeno je 100 milijardi eura financijskih sredstava EFRR-a i ESF-a⁴⁹.

81

Pet država članica za koje su izdane posebne preporuke za pojedinu zemlju o uključivanju Roma (Bugarska, Češka, Mađarska, Rumunjska i Slovačka) primile su otprilike jednu petinu navedenog ukupnog iznosa, odnosno otprilike 20 milijardi eura. Na temelju procijenjenog udjela marginaliziranih Roma u različitim ciljnim populacijama (npr. pojedinci kojima prijeti siromaštvo i socijalna isključenost) može se zaključiti da bi, u slučaju da se pruži jednaki pristup, romsko stanovništvo ciljnih populacija moglo ostvariti koristi od doprinosa u visini od otprilike 500 milijuna eura godišnje u okviru općih programa kojima se pruža potpora iz ESIF-a u tim zemljama⁵⁰. U istom razdoblju i za istih pet država članica u okviru prioriteta ulaganja 9. (ii.) (tj. ciljanih inicijativa) godišnje će se staviti na raspolaganje 183 milijuna eura. Time se pokazuje važnost djelotvorne uporabe općih politika za inicijative za uključivanje Roma.

Novi alati za bolje savjetovanje i suradnju između javnih tijela i organizacija civilnog društva

82

Najvažniji alat za poticanje uključenosti organizacija civilnog društva u proces planiranja i provedbe ESIF-a čini europski kodeks ponašanja za partnerstvo⁵¹. U tom se dokumentu nalaze smjernice kojima se državama članicama pruža pomoć u utvrđivanju sporazuma o partnerstvu i operativnih programa za ESIF. U te je smjernice uključena preporuka o uporabi transparentnih postupaka za pronalaženje mogućih partnera i suradnju s njima. Njima se također propisuje da bi pozivi na podnošenje prijedloga, izvješća o napretku, kao i postupci praćenja i evaluacije programa, trebali biti transparentni. Smjernice uključuju niz primjera dobre prakse u vezi s pravilima za članstvo u partnerstvima i unutarnjim postupcima odbora za praćenje.

83

U slučaju odabranih operativnih programa za razdoblje 2014. – 2020. u koje je bio uključen prioritet ulaganja 9. (ii.) sastanci odbora za praćenje organizirani su za sedam od njih ukupno devet. Ukupno je održano 14 sastanaka, od čega su romski zastupnici bili prisutni na njih 10. Na svim sastancima odbora za praćenje operativnih programa ESF-a (osim u jednom slučaju u Mađarskoj⁵²) bio je prisutan zastupnik romske organizacije, a u slučaju Bugarske i nacionalna kontaktna točka za Rome.

Alati za praćenje na razini operativnih programa dostupni tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nisu bili primjereni za mjerenje uspješnosti mjera integracije Roma

Sustavima praćenja nije pružen odgovarajući temelj za izvješćivanje o integraciji Roma tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.

Ograničenja u prikupljanju podataka o etničkoj pripadnosti za javna tijela u nekim državama članicama

84

U nekim državama članicama postoje ustavna ograničenja u vezi s prikupljanjem podataka koje obavljaju javna tijela (vidjeti okvir 7.). Time se dodatno otežava praćenje pokazatelja koji se odnose posebno na Rome.

Okvir 7.

Prikupljanje podataka o etničkoj pripadnosti: pravne poteškoće

Njemačka ne prikuplja statističke podatke o socioekonomskom statusu i stanovništvu na temelju etničkog podrijetla od kraja Drugoga svjetskog rata: njezina nacionalna kontaktna točka za Rome potvrdila je da ni za jednu nacionalnu manjinu ne postoje konkretne brojčane vrijednosti.

U Francuskoj se zakonom izričito zabranjuje da država prikuplja osobne podatke o etničkoj pripadnosti.

85

Međutim, Direktivom 95/46/EZ o obradi osobnih podataka i o slobodnom protoku takvih podataka i Uredbom (EZ) br. 45/2001 o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka u institucijama i tijelima Zajednice i o slobodnom kretanju takvih podataka predviđa se niz izuzeća od zabrane obrade osobnih podataka kojima se otkriva rasno ili etničko podrijetlo, posebno „ako je subjekt podataka dao svoju izričitu suglasnost za obradu tih podataka”. Takve odredbe su zadržane u nacrtu Opće uredbe o zaštiti podataka⁵³.

86

Agencija za temeljna prava smatra da Europski nadzornik za zaštitu podataka i predmetne zakonske odredbe EU-a o zaštiti podataka čine odgovarajući način reguliranja obrade osobnih i osjetljivih podataka. Nadalje, tijekom naše revizije nekoliko je tijela (uključujući Komisiju, Agenciju za temeljna prava i mrežu EURoma) potvrdilo da obrada podataka o etničkoj pripadnosti koji nisu agregirani nije nezakonita ni u jednoj državi članici EU-a⁵⁴. Također nam je napomenuto da u slučajevima u kojima je uistinu teško prikupiti podatke o etničkoj pripadnosti sudionika postoje praktična alternativna rješenja kao što je provođenje anonimnih ispitivanja u kojima se od nasumce izabranih ispitanika traži da se izjasne o svom statusu uz nedvosmislenu suglasnost.

87

Međutim, i u slučaju da je moguće zakonito prikupiti podatke o etničkoj pripadnosti, ničim se ne jamči da će oni biti pouzdani ili korisni. U Rumunjskoj su se primjerice podatci o etničkoj pripadnosti prikupljali tijekom popisa stanovništva. Međutim, ti podatci nisu korišteni za potrebe rumunjske nacionalne strategije za integraciju Roma, nego su se rumunjske vlasti oslanjale na procjene Vijeća Europe. To je upućivalo na to da informacije kojima ta država članica raspolaže u vezi sa svojim romskim stanovništvom nisu pouzdane.

Podatci o etničkoj pripadnosti sudionika prikupljeni su na razini projekata, ali nisu proslijeđeni u sustav za praćenje operativnih programa

88

Međutim, utvrdili smo da je na razini projekata u svim četirima državama članicama posjećenima u okviru revizije niz nositelja prikupljao podatke o etničkoj pripadnosti sudionika, ali ti podatci nisu proslijeđeni upravljačkim ili posredničkim tijelima (vidjeti također odlomak 118.). To je značilo da podatci koji se odnose na Rome i koji su bili dostupni na razini projekata nisu došli do sustava za praćenje operativnih programa.

89

To je primjerice bio slučaj u Španjolskoj. Posredničko tijelo regionalnog operativnog programa za Andaluziju uopće nije bilo upoznato s time koji su se projekti odnosili na Rome, iako su te informacije bile dostupne na razini projekata. Posredničko tijelo moglo nam je pružiti samo popis projekata koji su bili usmjereni općenito na skupine u nepovoljnom položaju, bez obzira na to jesu li uključivali romske sudionike. Situacija je bila slična i u Mađarskoj.

U trima od četiriju država članica praćenje operativnih programa otežano je nedosljednostima u utvrđivanju i bilježenju pokazatelja na razini projekata

90

Nadalje, u trima od četiriju država članica (Bugarska, Mađarska i Rumunjska) praćenje operativnih programa otežano je nedosljednostima u utvrđivanju i bilježenju pokazatelja na razini projekata. U Rumunjskoj su u vrijeme provedbe projekata postojale tri vrste pokazatelja (programski, dopunski i dodatni pokazatelji) što je zajedno s činjenicom da izvješćivanje o njima nije obvezno učinilo proces praćenja nepotrebno složenim i dovelo do rezultata koje je bilo teško usporediti.

91

U okviru četiriju ispitanih projekata u Mađarskoj koji su navedeni u prilogu II. nije se službeno izvješćivalo o postizanju ciljnih vrijednosti rezultata s obzirom na to da na razini projekata takve ciljne vrijednosti nisu utvrđene (u stvarnosti su ciljne vrijednosti rezultata utvrđene, ali su pogrešno kategorizirane kao ciljne vrijednosti ostvarenja te se zbog toga o njima nije izvješćivalo kao o rezultatima).

U programskom razdoblju 2014. – 2020. uloženi su napori kako bi se poboljšalo praćenje, ali i dalje postoje određena ograničenja

92

Praćenje integracije Roma u programskom razdoblju 2014. – 2020. i dalje predstavlja izazov. Jedan od elemenata koji bi mogao pomoći u mjerenju napretka u provedbi mjera integracije Roma čini dostupnost zajedničkih pokazatelja: za svaki fond utvrđena su posebna pravila kojima se predviđaju zajednički pokazatelji koje je potrebno upotrebljavati u svim programima financiranima u okviru tog fonda. Na primjer, u Prilogu I. Uredbi o ESF-u utvrđen je niz standardiziranih pokazatelja koji su relevantni za programe integracije Roma:

–zajednički pokazatelj ostvarenja 15.: „migranti, sudionici stranog podrijetla, manjine (uključujući marginalizirane zajednice poput romske zajednice”,

–zajednički pokazatelj trenutačnih rezultata 28.: „sudionici u nepovoljnom položaju koji traže posao, koji se obrazuju/osposobljavaju, koji stječu kvalifikaciju, koji imaju posao, uključujući samozaposlene, po prestanku sudjelovanja”, te

–zajednički pokazatelj dugoročnijih rezultata 32.: „sudionici u nepovoljnom položaju koji imaju posao, uključujući samozaposlene, šest mjeseci po prestanku sudjelovanja”.

Ti se pokazatelji mogu nadopuniti relevantnim pokazateljima koji se odnose posebno na određeni program.

93

Međutim, ako se ne utvrde pokazatelji koji se odnose posebno na Rome, tim se zajedničkim pokazateljima neće pružiti djelotvoran temelj za praćenje inicijativa za integraciju Roma. Osim toga, i dalje postoje nedostatci u pogledu alata za praćenje, koji su čak doveli do toga da su povezani ex ante uvjeti ispunjeni samo djelomično (vidjeti odlomak 74.). To pokazuje mjeru u kojoj se javljaju poteškoće u pogledu točnog praćenja područja integracije Roma.

94

Kako bi se te poteškoće ublažile, Komisija je od Agencije za temeljna prava⁵⁵ zatražila da osnuje radnu skupinu za pokazatelje koje je potrebno upotrebljavati u vezi s integracijom Roma. Pokazatelji su, kao što je planirano, utvrđeni do 1. siječnja 2016. te bi se zahvaljujući tome moglo postići dogovor s nacionalnim kontaktnim točkama za Rome (od kojih su sve sudjelovale u radnoj skupini) o primjeni usporedive strukture izvješća u svim državama članicama koje su sudionice. Time se također može omogućiti da se donekle mjeri učinak ESIF-a na provedbu nacionalnih strategija za integraciju Roma, posebno u državama članicama koje su uskladile mjere i pokazatelje u okviru ESIF-a s mjerama i pokazateljima u nacionalnim strategijama za integraciju Roma, kao što su Grčka i Slovačka (vidjeti okvir 8.). Prema navodima Komisije, do ožujka 2016. na testiranje tih pokazatelja pristala je 21 država članica, no još nije jasno hoće li Komisija sa svim državama članicama uspješno zaključiti pregovore u tu svrhu s obzirom na to da države članice nisu obvezne uvesti nikakve izmjene u sustavu koji upotrebljavaju.

Okvir 8.

Poboljšanje praćenja inicijativa za uključivanje Roma: dobar primjer usklađivanja praćenja operativnih programa s nacionalnim strategijama za integraciju Roma

Komisija je Slovačkoj preporučila da sredstva iz svog operativnog programa za ljudske resurse (OP HR) upotrebljava za provedbu mjera donesenih u okviru nacionalne strategije za integraciju Roma do 2020. godine. Slovačka nacionalna kontaktna točka za Rome, koja je sudjelovala na svim tehničkim i službenim sastancima s Komisijom, doprinijela je osmišljavanju svih mjera u okviru tog operativnog programa koje su bile usmjerene posebno na marginalizirane romske zajednice. Te su mjere usklađene s ciljevima nacionalne strategije za integraciju Roma, čime će se pojednostaviti mjerenje napretka u postizanju ciljnih vrijednosti iz nacionalne strategije za integraciju Roma s obzirom na to da se one odražavaju u samom operativnom programu. Slijedom toga, projekt praćenja i procjene koji je Slovačka pokrenula iskoristit će se kako za praćenje provedbe nacionalne strategije za integraciju Roma, tako i za praćenje provedbe mjera u okviru navedenog operativnog programa.

Većina projekata provedena je prema planu, ali kriteriji „najbolje prakse” za doprinos uspješnom uključivanju Roma nisu primijenjeni u svim slučajevima te je praćenje uspješnosti projekta bilo otežano

95

U okviru ove revizije posjetili smo i 19 projekata za integraciju Roma kako bi smo utvrdili način na koji su oni pripremljeni, odabrani i provedeni, kao i način na koji su praćeni njihovi rezultati (u slučaju da su praćeni). Svi ispitani projekti provedeni su u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013. Za svaki od tih projekata ispitali smo sljedeće:

–jesu li postupci odabira bili u skladu s posebnim ciljevima integracije Roma i prioritetima utvrđenima u operativnom programu,

–jesu li projekti provedeni u skladu s planom,

–jesu li u projektima postignuti očekivani rezultati,

–postoje li mehanizmi praćenja kako bi se pratili rezultati ostvareni projektima u području uključivanja Roma.

Svi ispitani projekti bili su usklađeni s ciljevima operativnih programa, ali postupci odabira nisu bili posebno usmjereni na odabir projekata povezanih s uključivanjem Roma

Postupci odabira u okviru nekih operativnih programa nisu bili usmjereni na projekte povezane s uključivanjem Roma

96

Postupcima odabira u okviru svih operativnih programa ispitanih u četirima državama članicama zajamčeno je da je svaki projekt u skladu s relevantnim ciljevima operativnog programa. U 9 od 16 poziva na podnošenje prijedloga⁵⁶ koje smo procijenili izričito se upućuje na Rome kao ciljnu skupinu, odnosno u trima od njih pet u Bugarskoj, dvama u Španjolskoj, trima od njih pet u Mađarskoj i jednom od njih četiriju u Rumunjskoj. Ostalih sedam bilo je općenito usmjereno na skupine u nepovoljnom položaju. Dio jednog drugog operativnog programa u Španjolskoj temeljio se na poveznici s romskim stanovništvom. To objašnjava zašto se u dokumentaciji za prijavu nekih od ispitanih projekata nije uvijek upućivalo na romsko stanovništvo: projektima su često obuhvaćane šire skupine, kao što su općenito osjetljive skupine, u skladu s ciljevima predmetnog operativnog programa.

97

Ocjenjivači u načelu nisu imali posebnog iskustva u vezi s pitanjima uključivanja Roma, već su uglavnom bili općenito upoznati s pitanjem socijalnog uključivanja. Ocjenjivači su raspolagali posebnim znanjem o uključivanju Roma jedino u okviru operativnog programa „Borba protiv diskriminacije” u Španjolskoj.

Nije postojala sustavna obveza utvrđivanja pokazatelja koji se odnose posebno na Rome u svrhu praćenja uspješnosti projekata

98

Analiza koju smo proveli također je pokazala da su postojale određene nejasnoće u pogledu načina na koji je bilo potrebno odrediti pokazatelje za praćenje uspješnosti projekata. U Mađarskoj uključivanje ciljnih vrijednosti rezultata (kao što je „pronalazak posla u roku od šest mjeseci nakon sudjelovanja u projektu”) u pozive na podnošenje prijedloga nije bilo obvezno u svim slučajevima. Ciljne vrijednosti temeljene na rezultatima nisu bile obvezne ni u Španjolskoj. U Bugarskoj su zabilježena tri primjera u okviru kojih su u nekim slučajevima ciljne vrijednosti ostvarenja u prijavama projekata pogrešno kategorizirane kao ciljne vrijednosti rezultata, pri čemu ta pogrešna kategorizacija nije ispravljena tijekom postupka odabira (vidjeti također odlomak 118.).

99

U slučajevima u kojima su bile obvezne, ciljne vrijednosti rezultata nisu se uvijek izričito odnosile na romsko stanovništvo, već na širu skupinu, primjerice na „osjetljive skupine”. To je uočeno u operativnom programu EFRR-a u Bugarskoj i u operativnim programima ESF-a u Mađarskoj i Andaluziji.

Relevantne skupine dionika nisu uvijek uključene na odgovarajući način

100

Uključenost svih relevantnih dionika, bilo u pripremu projekta, bilo u svojstvu partnera u provedbi projekta, znatno doprinosi uspjehu i održivosti projekata. Međutim, postupcima odabira projekata općenito se nije uspjela potaknuti tako široka uključenost. U našem uzorku taj je problem posebno utjecao na projekte socijalnog stanovanja u Bugarskoj. Lokalni stanovnici nisu bili uključeni u projekt i nisu provedene kampanje za podizanje razine osviještenosti, što je dovelo do društvenog odbijanja prijedloga za projekt.

Projekti su općenito provedeni u skladu s planom

U 14 od 19 ispitanih projekata postignuti su ciljevi u pogledu ostvarenja, proračuna, vremenskog okvira i opsega

101

Kad je riječ o ostvarenjima, proračunu, vremenskom okviru i opsegu, u 14 od 19 ispitanih projekata postignuti su ciljevi predviđeni ugovorima o dodjeli bespovratnih sredstava. Četiri projekta nisu provedena prema planu zbog kašnjenja (dva projekta u Bugarskoj) ili promjena u opsegu projekata (jedan projekt u Bugarskoj i jedan projekt u Rumunjskoj). Za jedan drugi projekt u Mađarskoj dostupni pokazatelji i informacije bili su u tolikoj mjeri složeni da nije bilo moguće uskladiti ih i procijeniti jesu li postignute ciljne vrijednosti ostvarenja. Broj romskih sudionika zabilježen je kao ostvarenje u svim ispitanim projektima osim njih dvaju.

Fotografija 1.

Informatička prostorija za korisnike centra za socijalne usluge u gradu Baia Mare (Rumunjska)

Izvor: Sud.

U 10 od 13 projekata za koje su bili dostupni podatci o praćenju postignute su ciljne vrijednosti rezultata

102

Ciljne vrijednosti rezultata utvrđene su za 17 od 19 ispitanih projekata, iako se nisu nužno odnosile posebno na romsko stanovništvo. Te su se ciljne vrijednosti pratile samo u 13 slučajeva. U 10 od tih 13 projekata općenito su postignuti ciljevi. Posebne ciljne vrijednosti u vezi s romskim stanovništvom utvrđene su za četiri od 17 projekata s ciljnim vrijednostima rezultata. Ciljne vrijednosti postignute su u trima od tih četiriju projekta (jedan u Bugarskoj, dva u Rumunjskoj i jedan u Španjolskoj).

Naznake da je bolje uzimanje u obzir kriterija koji se odnose posebno na Rome, kao što su zajednička temeljna načela o uključivanju Roma, pozitivno doprinijelo uspješnosti programa

103

Na temelju ispitivanja odabranih projekata koje smo obavili smatramo da je u slučajevima u kojima su bolje uzeti u obzir kriteriji koji se odnose posebno na Rome bilo vjerojatnije da će neki od tih projekata pozitivno doprinijeti održivoj integraciji Roma. Od 19 ispitanih projekata njih 17 provedeno je nakon što je Vijeće u lipnju 2009. usvojilo zajednička temeljna načela o uključivanju Roma (vidjeti odlomak 23.). Sljedećim se primjerima pokazuje na koji je način primjena zajedničkih temeljnih načela u fazi odabira mogla utjecati na uspješnost projekta.

2. zajedničko temeljno načelo: politike i projekti za integraciju Roma trebali bi biti izričito, ali ne isključivo usmjereni na romsko stanovništvo

104

Drugim zajedničkim temeljnim načelom predviđeno je da bi politike i projekti za integraciju Roma trebali biti izričito, ali ne isključivo usmjereni na romsko stanovništvo. Trebali bi biti usmjereni na široj razini na ciljeve kao što su „skupine u nepovoljnom položaju”, pri čemu je potrebno jasno navesti da te skupine uključuju Rome i opisati posebne mjere kojima se jamči da će se tim projektima uspješno obuhvatiti romsko stanovništvo. Program zapošljavanja u Španjolskoj bio je dobar primjer primjene tog načela (vidjeti okvir 9.).

Okvir 9.

Izričito, ali ne isključivo usmjeravanje pomoglo je da se jednim programom zapošljavanja uspješno obuhvati romsko stanovništvo (Španjolska, 16. projekt)

Jedan program zapošljavanja u okviru operativnog programa „Lucha contra la discriminación” u Španjolskoj bio je usmjeren na integraciju Roma na tržište rada. Obavljeni su razgovori sa sudionicima nakon kojih su im predložene tri mogućnosti: 1) pronaći posao, 2) pohađati stručno osposobljavanje ili 3) sudjelovati u radionicama za stjecanje vještina potrebnih za pronalazak posla. Zatim se stupilo u kontakt s poslovnim subjektima kako bi se prikupile informacije o slobodnim radnim mjestima ili mogućnostima stažiranja.

Romi u nepovoljnom položaju bili su uključeni u program zajedno s drugim osobama u sličnom socioekonomskom položaju. Na razini Španjolske utvrđena je ciljna vrijednost prema kojoj 70 % sudionika treba biti romskog podrijetla. Postizanju te ciljne vrijednosti doprinijele su i druge inicijative za poticanje sudjelovanja Roma (kao što su mjere za podizanje razine osviještenosti), a rezultati su se održali tijekom cijelog trajanja programa.

3. zajedničko temeljno načelo: potreba za međukulturnim pristupom koji uključuje posrednike i kampanje za podizanje razine osviještenosti

105

Trećim zajedničkim temeljnim načelom opisuje se potreba za međukulturnim pristupom koji uključuje posrednike i kampanje za podizanje razine osviještenosti. Primjena tog načela ključna je za jamčenje uspješnosti projekata, posebno onih koji se odnose na stambeno zbrinjavanje. Nedostatak osviještenosti može činiti ključnu prepreku za uspješnost projekata koji bi inače mogli biti uspješni (vidjeti okvir 10.).

Okvir 10.

Nedostatak usmjerenosti u pogledu određivanja ciljne skupine i nedostatno usmjeravanje pozornosti na kulturne čimbenike nepovoljno je utjecalo na provedbu projekta u području zdravstva (Bugarska, 4. projekt)

U Bugarskoj je u okviru prioritetne osi „Socijalno uključivanje” proveden projekt koji je obuhvaćao zdravstvene preglede. Taj je projekt naveden u akcijskom planu za provedbu nacionalnih strategija za integraciju Roma. Međutim, u taj projekt nisu uključeni pokazatelji koji se odnose na ciljnu skupinu „osjetljivog stanovništva”. Taj je projekt imao tri ciljne skupine: „osjetljivo stanovništvo” (skupine čije je zdravlje posebno ugroženo, osobe s invaliditetom, društveno isključene skupine i zajednice te osjetljive etničke skupine), „radno sposobno stanovništvo” i „stanovnici udaljenih regija”.

Na pregled je pozvano otprilike 620 000 osoba, a odazvalo se otprilike 56 000. Ne postoje informacije o tome koliko tih osoba je pripadalo ciljnim skupinama. Nedostatak izričitog upućivanja na romsko stanovništvo, i, štoviše, na ciljnu skupinu „osjetljivog stanovništva”, pokazuje da nije posvećeno dovoljno pozornosti tome da se sudionike iz tih skupina zainteresira za sudjelovanje u projektu.

Dva su čimbenika sprječavala šire sudjelovanje romskog stanovništva. Prvi je bio činjenica da su se pozivi slali pisanim putem, a nepismenost je razmjerno visoka među romskim stanovništvom. Drugi je činjenica da je među Romkinjama, iz povijesnih razloga, u velikoj mjeri prisutan strah od zdravstvenih službi. U rješavanju tog problema mogli su pomoći posrednici.

4. zajedničko temeljno načelo: važnost promicanja uključivanja romskog stanovništva u središnji dio društva

106

Četvrto zajedničko temeljno načelo govori o važnosti promicanja uključivanja romskog stanovništva u središnji dio društva. U 10 od ispitanih projekata u kojima je ulazak na središnje tržište rada utvrđen kao ciljna vrijednost rezultata postignuti su dobri rezultati uključivanjem javnih i privatnih subjekata u provedbu projekata. U četirima projektima nisu ispunjeni ciljevi u tom pogledu:

–U trima ispitanim projektima u Mađarskoj tijekom faze provedbe nisu uključeni poslodavci iz privatnog sektora, što se pokazalo nedostatkom jer sudionici poslije nisu mogli pronaći posao na primarnom tržištu rada. Ako su se i uspjeli zaposliti, zaposlila su ih javna tijela.

–Ni u Bugarskoj u okviru jednog projekta nije postignuta ciljna vrijednosti uvođenja najmanje 8 % sudionika projekta na primarno tržište rada.

107

S druge strane, mjere koje su provedene u okviru španjolskog operativnog programa „Lucha contra la discriminación”, koji je u području integracije Roma uglavnom bio usmjeren na zapošljavanje, nisu bile osmišljene na način da se provode u okviru općih politika. Do prosinca 2014. godine španjolska javna služba za zapošljavanje (SEPE) nije bila uključena u njihovo osmišljavanje ni provedbu. Stoga nije mogla doprinijeti planiranju mjera svojim iskustvom niti je u svoje politike mogla uključiti iskustvo stečeno u okviru projekta.

108

Za razliku od toga, u Rumunjskoj je tri od pet ispitanih projekata provela nevladina organizacija u suradnji s javnim tijelom. Time se zajamčilo da partneri u provedbi projekta ostvare koristi od znanja drugih partnera te su javna tijela u velikoj mjeri mogla iskoristiti rezultate projekata u osmišljavanju i provedbi svojih općih politika. Na primjer, posredničko tijelo objavilo je rezultate projekta EFRR-a nakon što je taj projekt dovršen.

5. zajedničko temeljno načelo: osviještenost o rodnim pitanjima

109

Peto zajedničko temeljno načelo odnosi se na osviještenost o rodnim pitanjima. Društvena isključenost iz središnjeg dijela društva vjerojatnija je u slučaju Romkinja nego u slučaju žena općenito i muških pripadnika romske zajednice. Romkinje su često žrtve dvostruke diskriminacije, odnosno diskriminacije na temelju roda i diskriminacije na temelju etničkog podrijetla. Međutim, Romkinje imaju ključnu ulogu u promicanju uključivanja kao što je, primjerice, promicanje integracije djece u obrazovni sustav. Opći ciljevi integracije Roma vrlo će se teško postići ako se ne uzmu u obzir rodna pitanja i ako se programima ne obuhvate žene.

110

Sva četiri ispitana projekta u Španjolskoj izričito su se bavila rodnim pitanjima. Projektima su uspješno obuhvaćene žene, a udio ženskih sudionica kretao se u rasponu od 50 % do 70 %. U dvama slučajevima zabilježen je visok postotak uspješnosti u zapošljavanju. U jednom od tih slučajeva za žene je postignuta ista stopa zaposlenosti kao i za muškarce (otprilike 24 %), dok je u drugom slučaju stopa ulaska žena na tržište rada dosegnula 90 %. Još jedan uspješan primjer opisan je u okviru 11.

Okvir 11.

Sudjelovanje žena u projektu u području zdravstva: multiplikacijski učinak uključivanja (Rumunjska, 12. projekt)

Jedan od ključnih ciljeva projekta u području zdravstva u Rumunjskoj bilo je stvaranje mreže posrednika u zdravstvu za romske zajednice. Taj se projekt provodio u suradnji s rumunjskim zavodom za javno zdravstvo.

Opći cilj projekta bio je povećati stopu zaposlenosti među Romkinjama i ponuditi im lakši pristup tržištu rada kako bi se izbjegla njihova društvena isključenost i kako bi se promicale jednake mogućnosti.

U okviru projekta između ostaloga je osposobljeno 100 Romkinja za rad u 100 romskih zajednica u kojima dotad nije djelovao posrednik u zdravstvu.

Projekt je bio uspješan jer se njime promicalo uključivanje Romkinja stjecanjem kvalifikacija i zapošljavanjem. Osim toga, bio je pozitivan jer se angažiranjem Romkinja kao posrednika povećava vjerojatnost multiplikacijskog učinka uključivanja.

6. zajedničko temeljno načelo: važnost učenja iz prethodnih iskustava

111

Šestim zajedničkim temeljnim načelom ističe se važnost učenja iz prethodnih iskustava. To se načelo poštovalo u 14 od 19 slučajeva: prethodnim iskustvom u provedbi projekata vidno se povećao kapacitet nositelja projekata, a neki od njih primijenili su to stručno iskustvo i na kasnije projekte.

112

U Španjolskoj se obrazovni projekt „Promociona” temeljio na programu zapošljavanja („Acceder”) koji se uspješno provodio od 2000. godine. Nevladina organizacija koja je upravljala tim programima kao posredničko tijelo također je podijelila svoje stručno iskustvo s drugim nevladinim organizacijama koje su djelovale kao posrednička tijela za operativni program „Lucha contra la discriminación”. Svaka nevladina organizacija bila je usmjerena na drugu osjetljivu skupinu te su međusobno redovito razmjenjivale iskustva. Projektima koji su ispitani u okviru operativnog programa za Andaluziju ostvaren je doprinos znanju i informacijama kojima su raspolagala javna tijela koja su provodila projekte jer su se svi podatci koje su prikupili nositelji projekata nalazili u evidenciji javnih službi za zapošljavanje. Time je javnim tijelima pružen vrijedan alat za evaluaciju politika i daljnje planiranje, koji je u uporabi od 2004. godine, kad je program počeo.

7. zajedničko temeljno načelo: uporaba instrumenata EU-a

113

Sedmo zajedničko temeljno načelo odnosi se na uporabu instrumenata EU-a. Budući da su svi ispitani projekti primali financijska sredstva iz EFRR-a ili ESF-a, u okviru tih projekata po samoj su se definiciji u određenoj mjeri upotrebljavali instrumenti EU-a. U četirima projektima otišlo se korak dalje kombiniranjem financijskih sredstava iz tih dvaju fondova. Smatramo da je to dobra metoda pružanja integrirane potpore. Primjer toga čini projekt proveden u Bugarskoj, koji je opisan u okviru 12.

Okvir 12.

Primjena integriranog pristupa koji uključuje EFRR i ESF (Bugarska, 5. projekt)

Cilj ovoga projekta EFRR-a (vidjeti fotografiju 2.) bio je poboljšati uključivanje osoba u ugroženom i osjetljivom položaju povećanjem njihovih životnih standarda i općim poboljšanjem kvalitete stambenih prostora u općini. Socijalnim stanovanjem trebao se omogućiti pristup osnovnim životnim uvjetima za približno 165 socijalno ugroženih osoba koje su živjele u trošnim i prenapučenim stambenim prostorima, koji nisu bili u skladu s pravnim zahtjevima za izgradnju i planiranje stambenih zgrada.

U Bugarskoj su se projekti stambenog zbrinjavanja trebali integrirati s pružanjem socijalnih usluga. Slijedom toga, u kriterijima za odabir projekata navedeno je da nositelji trebaju stanarima novih domova osigurati zaposlenje, obrazovanje i zdravstvene usluge. Te socijalne usluge bile su dio programa pod nazivom „INTEGRA”, koji se financirao u okviru ESF-a usporedno s mjerama stambenog zbrinjavanja.

Fotografija 2.

Stražnje pročelje obnovljene stambene zgrade sa socijalnim stanovima u gradu Devnja (Bugarska)

Izvor: Sud.

8. zajedničko temeljno načelo: uključenost regionalnih i lokalnih vlasti

114

Osmo zajedničko temeljno načelo odnosi se na uključenost regionalnih i lokalnih vlasti budući da one imaju ključnu ulogu u praktičnoj provedbi politika. Kako bi imali dugoročan učinak, projekti često trebaju održiv izvor financiranja i, katkad, podršku privatnih nositelja ili javnih tijela. Dobar primjer utvrđen je u Rumunjskoj, gdje je za provedbu važnog dijela jednog projekta zadužen državni zavod za javno zdravstvo, koji je također bio provedbeni partner u tom projektu (vidjeti okvir 11.).

115

Ukupno 10 od 19 ispitanih projekata uvelike je ovisilo o kontinuiranoj dostupnosti dugoročnih javnih financijskih sredstava jer su nositelji projekata bile neprofitne organizacije. Druga četiri projekta preuzela su i financirala javna tijela, što je, u svakom slučaju, bilo planiralo od početka. Javno tijelo trebalo je zajamčiti dugoročnu održivost ostalih triju projekata, kako je navedeno u opisu projekta, ali to nije bio slučaj zbog nedostataka u upravljanju projektima (u jednom slučaju u Bugarskoj) ili zbog nedostatka održive financijske podrške na lokalnoj razini (vidjeti okvir 13.).

Okvir 13.

Nedostatak održive financijske podrške otežao je postizanje trajnog učinka uspješno provedenih projekata (Rumunjska, 12. i 14. projekt)

Jednim je projektom bilo obuhvaćeno osposobljavanje i zapošljavanje 210 Roma kao lokalnih stručnjaka za romska pitanja. Tijekom projekta ti su stručnjaci besplatno radili za lokalne vlasti. Plan je bio da lokalne vlasti trajno zaposle stručnjake i plate ih nakon što se projekt dovrši. Uskoro nakon što je projekt dovršen lokalne vlasti izjavile su da to ne mogu učiniti zbog ekonomskih okolnosti. To je značilo da su 2015. godine općine zaposlile samo 67 lokalnih stručnjaka romske nacionalnosti.

U jednom je drugom projektu 100 Romkinja osposobljeno za rad na mjestu posrednika u zdravstvu. U okviru projekta radilo se na lobiranju na lokalnoj razini kako bi se promicale koristi koje posrednici u zdravstvu donose zajednici i potaknulo otvaranje odgovarajućih radnih mjesta u lokalnoj upravi. Iako je lobiranje uglavnom naišlo na pozitivne reakcije, razina potpore koju su lokalne vlasti naposljetku pružile programu posrednika u zdravstvu bila je niža od očekivane. To je imalo znatan učinak na projekt, kao i općenito na broj posrednika u zdravstvu: u Rumunjskoj je 2015. godine zaposleno tek otprilike 350 posrednika u zdravstvu, za razliku od 860 posrednika 2009. godine.

Iako su oba projekta uspješno provedena, potencijalni učinak projekata na integraciju romskog stanovništva onemogućen je nedostatkom održive financijske i institucijske potpore lokalnih vlasti.

Procjena rezultata za razdoblje 2007. – 2013. dodatno je otežana poteškoćama u prikupljanju informacija o Romima

116

Procijenili smo i način na koji su nositelji projekta pratili rezultate projekata, posebno u pogledu integracije romskog stanovništva, kao i jesu li Komisija ili države članice obavljale evaluacije, a posebno tematske evaluacije u vezi s uključivanjem romskog stanovništva ili osjetljivih skupina.

Praćenje na razini projekata: nedosljedni pristupi prikupljanju podataka i definicijama pokazatelja

117

Praćenje uspješnosti projekata integracije Roma nije jednostavno jer na njega utječu metodološke i praktične poteškoće u prikupljanju informacija o Romima. Te su poteškoće podrobno razrađene u nastavku. U većini slučajeva (17) nositelji projekata ipak su uspjeli prikupiti informacije o broju romskih sudionika u njihovim projektima, a u nekim slučajevima i o rezultatima koje su ti sudionici postigli, na primjer u pogledu pronalaska posla. Praćenje te vrste obično se obavljalo nakon dovršetka projekata, a u nekim dugoročnim projektima i tijekom same provedbe.

118

Za 14 od tih 17 projekata podatci o etničkoj pripadnosti prikupljali su se na temelju vlastitog izjašnjavanja. U jednome dodatnom projektu nisu bile pružene nikakve informacije o načinu na koji su prikupljeni podatci o sudionicima, a u drugim dvama projektima uopće nisu prikupljeni takvi podatci (jedan projekt u Bugarskoj i jedan projekt u Rumunjskoj). Kvalitetu praćenja narušili su sljedeći glavni nedostatci:

–Prvo, u 13 od 19 ispitanih projekata rezultati koji su zabilježeni nisu se odnosili posebno na integraciju Roma, nego na koristi ostvarene na razini šire ciljne skupine, na primjer „osjetljive skupine” općenito, u slučaju da je ciljna skupina uopće bila određena. Podatci o sudjelovanju Roma zapravo su bili dostupni, ali nisu u svim slučajevima proslijeđeni upravljačkom ili posredničkom tijelu (vidjeti odlomak 88.). To upućuje na to da informacijama koje su se dostavljale upravljačkim tijelima nije pružen pouzdan uvid u poseban doprinos projekata uključivanju marginaliziranih Roma.

–Drugo, u slučajevima u kojima su tijekom projekata prikupljeni podatci o etničkoj pripadnosti, metodologija na temelju koje su prikupljeni nije bila usklađena na razini država članica, pa čak ni na razini projekata u pojedinačnim državama članicama. U šest slučajeva sudionici su trebali potvrdno ili niječno odgovoriti na pitanje jesu li pripadnici romske etničke skupine. U šest drugih slučajeva sudionici su s popisa osjetljivih skupina mogli odabrati skupinu kojoj pripadaju. U drugim dvama slučajevima sudionici su mogli odabrati samo jedan identitet: ili etničku, ili nacionalnu pripadnost. Stoga se sudionici nisu mogli izjasniti kao, primjerice, Mađari i Romi, iako bi u danoj prilici možda naveli da pripadaju objema skupinama. To znači da prikupljeni podatci nisu nužno bili sveobuhvatni.

–Treće, pokazatelji su se različito kategorizirali u različitim državama članicama, a katkad čak i u istoj državi. Primjerice, u četiri ispitana projekta u Mađarskoj nisu postojali nikakvi službeni pokazatelji rezultata. Međutim, u pokazatelje ostvarenja bili su uključeni pokazatelji koji bi se pravilno trebali kategorizirati kao pokazatelji rezultata, na primjer uspješno dovršenje tečajeva za osposobljavanje. U Bugarskoj su pokazatelji rezultata u trima projektima bili preslike pokazatelja ostvarenja u tim projektima, na primjer broj provedenih kampanja ili obavljenih zdravstvenih pregleda u okviru projekta. U Rumunjskoj je pokazatelj zaposlenja u jednom slučaju bio kategoriziran kao pokazatelj ostvarenja, a u drugome kao pokazatelj rezultata.

Evaluacijama se djelomično nadoknadio nedostatak praćenja posebno usmjerenog na Rome na razini operativnih programa

119

Iako se evaluacijama ne dobiva u svim slučajevima cjelovita slika, one mogu poslužiti kao temelj za određene zaključke. Osim na razini Komisije, evaluacije potpore pružene u okviru EFRR-a i ESF-a s naglaskom na integraciju marginaliziranih Roma obavljene su u svim četirima posjećenim državama članicama (iako u nekim slučajevima u sklopu šire evaluacije skupina u nepovoljnom položaju).

120

Na temelju tih evaluacija pružene su informacije koje se nisu nalazile u izvješćima o praćenju, čime je omogućeno prikupljanje korisnih informacija o postignutom napretku:

–Na primjer, evaluacijom koju je 2011. godine proveo GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje zaključeno je da je broj sudionika romskog podrijetla u mjerama koje se financiraju iz ESF-a porastao sa 100 000 osoba u cijelom razdoblju 2000. – 2006. na 110 000 u prve dvije godine programskog razdoblja 2007. – 2013.⁵⁷. Međutim, unatoč povećanom doprinosu ESF-a promicanju sudjelovanja na tržištu rada to nije imalo održiv učinak na smanjenje nezaposlenosti među romskim stanovništvom. Evaluacijom je istaknuto da mjere koje su usmjerene samo na nezaposlenost same po sebi vjerojatno neće biti dovoljne za otklanjanje prepreka uključivanju Roma, koje se javljaju na više razina. Naglašava se važnost cjelovitog pristupa promicanju uključivanja Roma kojim se obuhvaćaju šire prepreke njihovu uključivanju, posebno u područjima obrazovanja, zdravstva i stambenog zbrinjavanja.

–U Španjolskoj je 2013. godine provedena evaluacija s ciljem utvrđivanja učinka operativnog programa „Lucha contra la discriminación” od 2006. do 2011. godine⁵⁸. Zaključeno je da su ulaganjem u integraciju osjetljivih skupina na tržište rada ostvareni mnogi pozitivni učinci, uključujući gospodarske učinke. Procjenjuje se da je svakim eurom uloženim u te mjere ostvaren ukupni povrat od 1,38 eura.

24Odluke Vijeća od 30. ožujka 1998. i 6. prosinca 1999. o načelima, prioritetima, privremenim ciljevima i uvjetima sadržanima u Pristupnom partnerstvu s Republikom Bugarskom, Češkom Republikom, Mađarskom, Rumunjskom i Slovačkom Republikom.

25Uredba (EU) br. 437/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. svibnja 2010. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1080/2006 o Europskom fondu za regionalni razvoj vezano za prihvatljivost intervencija na stambenim jedinicama u korist marginaliziranih zajednica (SL L 132, 29.5.2010. str. 1.).

26COM(2011) 173 final.

27Sastav Vijeća za zapošljavanje, socijalnu politiku, zdravstvo i pitanja potrošača.

28Jednakost postupanja horizontalno je načelo Okvira EU-a, u kojem se ono smatra preduvjetom za djelotvorno uključivanje Roma. U Okviru EU-a izričito je navedeno da „kao prvo, države članice moraju zajamčiti da Romi nisu izloženi diskriminaciji, nego da se prema njima postupa kao prema svim ostalim građanima EU-a s jednakim pristupom svim temeljnim pravima sadržanima u Povelji EU-a o temeljnim pravima”, „Okvir EU-a za nacionalne strategije integracije Roma do 2020.”, str. 2.

29Preporuka Vijeća od 9. prosinca 2013. o djelotvornim mjerama integracije Roma u državama članicama.

30Direktiva Vijeća 2000/43/EZ („Direktiva o rasnoj jednakosti”), Direktiva Vijeća 2000/78/EZ („Direktiva o jednakosti pri zapošljavanju”).

31Delegirana uredba Komisije (EU) br. 240/2014 od 7. siječnja 2014. o europskom kodeksu ponašanja za partnerstvo u okviru Europskih strukturnih i investicijskih fondova (SL L 74, 14.3.2014., str. 1.).

32Cilj je programa ROMACT povećati spremnost na odgovor i odgovornost lokalnih vlasti, posebice izabranih službenika i višeg državnog osoblja, u pogledu marginaliziranih romskih zajednica. Riječ je o programu koji je usmjeren na stvaranje dugoročne održive političke obveze koja će dovesti do održivih planova i mjera za uključivanje Roma (vidjeti također http://coe-romact.org/).

33Program ROMED sastoji se od dviju faza. U prvoj fazi programa ROMED provodi se inicijativa usmjerena na osposobljavanje posrednika kako bi pružali kvalitetnije usluge posredovanja između romskih zajednica i lokalnih vlasti. Od početka programa 2011. godine osposobljeno je više od 1 300 posrednika u 22 zemlje. Druga faza programa ROMED, koja je započela 2013. godine, usmjerena je na lokalni kontekst te posebice na pitanje na koji se način posredovanjem može potaknuti sudjelovanje romskih zajednica radi postizanja uključivijeg i demokratskijeg upravljanja u odabranim općinama u 11 zemalja članica Vijeća Europe (vidjeti također http://romed.coe-romact.org/).

34Osim Malte, koja prema vlastitoj izjavi nema romskog stanovništva.

35Nacionalna strategija za socijalno uključivanje – teško siromaštvo, siromaštvo djece, Romi (nacionalna strategija za integraciju Roma), s obzirom na to da mađarska strategija nije bila usmjerena isključivo na Rome. Radi jasnoće u daljnjem se tekstu naziva nacionalnom strategijom za integraciju Roma.

36Uredba (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o Europskom fondu za regionalni razvoj i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1783/1999 (SL L 210, 31.7.2006., str. 1.).

37COM(2011) 173 final, str. 9.

38Na primjer, u godišnjem izvješću za 2014. godinu koje je podnijela Komisiji španjolska nacionalna kontaktna točka za Rome istaknula je poteškoće povezane s dodjelom veće količine resursa nacionalnoj kontaktnoj točki za Rome kako bi se zajamčila odgovarajuća provedba nacionalne strategije za integraciju Roma.

39„Civil Society Monitoring Report on the implementation of NRIS and Decade Action Plan 2012 in Bulgaria” (Izvješće civilnog društva o praćenju provedbe nacionalne strategije za integraciju Roma i akcijskog plana za Desetljeće za uključivanje Roma za 2012. u Bugarskoj), str. 9.

40„Povećanje prilagodljivosti radnika i tvrtki, poduzeća i poduzetnika”, „Unaprjeđenje pristupa zaposlenju i održivost”, „Unaprjeđenje socijalne uključenosti osoba u nepovoljnijem položaju”, „Unaprjeđenje ljudskog kapitala”.

41Njome su obuhvaćene sljedeće kategorije ulaganja: obrazovanje, zdravstvo, skrb o djeci, stambeno zbrinjavanje i ostala socijalna infrastruktura.

42„How to mainstream Roma inclusion in general programmes, projects and interventions” (Kako integrirati uključivanje Roma u opće programe, projekte i intervencije), Reinforcing Policy Learning for Roma Inclusion (Jačanje informiranja o politikama za uključivanje Roma), mreža Europskog socijalnog fonda (ESF) za učenje.

43Bugarska, Češka, Grčka, Francuska, Italija, Mađarska, Rumunjska i Slovačka.

44Članak 4. stavak 1. u svim trima uredbama.

45Članak 2. stavak 33. Uredbe (EU) br. 1303/2013: „‚primjenjiv ex ante uvjet’ znači konkretan i unaprijed precizno određen kritičan čimbenik koji je preduvjet za djelotvorno i učinkovito ostvarivanje specifičnog cilja prioriteta ulaganja ili prioriteta Unije, izravno je i istinski s njime povezan i ima na njega izravan učinak” (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

46Za integraciju Roma relevantna su sljedeća područja: stambeno zbrinjavanje, obrazovanje, zdravstvo, socijalna pitanja, zapošljavanje i sigurnost te mjere desegregacije.

47Mađarska.

48Rodríguez Cabrero, G. „Promoting Social Inclusion of Roma. A Study of National Policies. Spain.” (Promicanje socijalnog uključivanja Roma. Studija nacionalnih politika. Španjolska”), Universidad de Alcalá u ime Europske komisije, GU-a za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, srpanj 2011.

49Procjenjuje se da je od tog iznosa izdvojeno 33 milijarde eura za mjere obrazovanja, 34 milijarde eura za mjere zapošljavanja i 33 milijarde eura za mjere socijalnog uključivanja.

50Adam Kullmann: „Litmus Test of Effective Use of Structural Funds, Supporting Structural Reforms of Basic Public Services to Promote Roma Inclusion” (Ispitivanje djelotvorne uporabe strukturnih fondova – Pružanje potpore strukturnim reformama osnovnih javnih usluga radi promicanja uključivanja Roma), EStIF, 2015., str. 231.

51Delegirana uredba Komisije (EU) br. 240/2014.

52Na sastanku odbora za praćenje u Mađarskoj na kojem nije bio prisutan nijedan zastupnik Roma raspravljalo se o nesudjelovanju takva zastupnika i potrebi za njim.

53U siječnju 2012. godine Komisija je predložila sveobuhvatnu reformu pravila EU-a o zaštiti podataka, čiju okosnicu čini Opća uredba o zaštiti podataka. Odbor stalnih predstavnika odobrio je navedenu Uredbu 18. prosinca 2015., a 12. veljače 2016. uslijedila je potvrda Vijeća. Opća uredba o zaštiti podataka primjenjivat će se od 25. svibnja 2018. Kad je riječ o osjetljivim podatcima, Direktiva i Uredba razlikuju se između ostaloga u tome što se Uredbom proširuje definicija osjetljivih podataka kako bi se njome obuhvatili genetski podatci i podatci o seksualnoj orijentaciji. Daljnju razliku čini uklanjanje pojma „značajan javni interes”. U Uredbi se upućuje na izuzeće obrade podataka potrebnih za „izvršavanje zadaće od javnog interesa” i uspostavlja se poveznica s odredbom koja se odnosi na „odgovarajuće mjere za zaštitu […] zakonitih interesa [osobe čiji se podaci obrađuju]”.

54Fundación Secretariado Gitano, Tehničko tajništvo mreže EURoma, „Tackling Roma Needs in the 2014 – 2020 Structural Funds Programming Period – Guide to improve the planning process” (Pronalaženje rješenja za potrebe Roma u programskom razdoblju strukturnih fondova 2014. – 2020.: vodič za poboljšanje procesa planiranja”), svibanj 2013., str. 65.

55Mandat utvrđen Komunikacijom Komisije o Okviru EU-a za nacionalne strategije integracije Roma (COM (2011) 173 final).

5619 projekata obuhvaćenih revizijom odabrano je na temelju tih 16 poziva na podnošenje prijedloga.

57„Roma Thematic Report” (Tematsko izvješće o Romima), koje je naručio GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, izrađeno 2011. Ovo izvješće dio je šire studije pod nazivom „Evaluation of ESF support for Enhancing Access to the Labour Market and the Social Inclusion of Migrants and Ethnic Minorities” („Evaluacija potpore ESF-a poboljšanju pristupa tržištu rada i socijalnog uključivanja migranata i etničkih manjina”).

58El Empleo de las personas vulnerables: una inversión social rentable. Evaluación de Impacto del Programa Operativo Plurirregional Lucha Contra la Discriminación, dirigido por Gregorio Rodríguez Cabrero, 2013.

Zaključci i preporuke

121

U programskom razdoblju 2007. – 2013. procjena mjere u kojoj su strukturni fondovi doprinijeli uključivanju marginaliziranih romskih zajednica otežana je činjenicom da ciljevi u mnogo slučajeva nisu bili izričito povezani s Romima, zbog čega odabrane države članice nisu bilježile pouzdane i usporedive informacije koje se odnose posebno na romske korisnike, financijska sredstva koja su stavljena na raspolaganje i postignuti napredak. U slučajevima u kojima su podatci bili dostupni, doprinos projekata strukturnih fondova integraciji romskog stanovništva u određenoj je mjeri ovisio o tome jesu li se pri donošenju politika i osmišljavanju, odabiru i provođenju projekata uzimali u obzir posebni čimbenici u vezi s uspješnošću integracije Roma.

122

U programskom razdoblju 2014. – 2020. uvedena su poboljšanja u pogledu osmišljavanja prioriteta financiranja i povezanih kriterija. U zakonskim aktima o ESIF-u izričito se upućuje na integraciju Roma. Naime, na nju se upućuje u okviru jednog prioriteta ulaganja, a države članice za koje su iznesene preporuke za pojedinu zemlju u vezi s integracijom Roma obvezne su uložiti sredstva u promicanje takve integracije. Naposljetku, novim pristupom usmjerenim na rezultate u okviru zakonskih akata o ESIF-u uvodi se okvir za praćenje kojim bi se s vremenom trebala povećati kvaliteta podataka koji se mogu prikupiti. Međutim, zasad je prerano za korisnu procjenu načina na koji je to provedeno.

123

Unatoč napretku koji je postignut, i dalje postoje određene prepreke i nedoumice, kojima se otežava postizanje najvećeg mogućeg učinka ESIF-a na integraciju Roma. Ti se nedostatci navode u nastavku, zajedno s preporukama za njihovo rješavanje.

Postignut je napredak u pogledu strategija utvrđenih na razinama EU-a i država članica, ali većina poboljšanja postignuta je prekasno da bi imala učinak na programsko razdoblje 2007. – 2013.

124

Komisija je u posljednjem desetljeću postigla znatan napredak u osmišljavanju političkih inicijativa EU-a kojima se promiče integracija Roma. Komisija je od 2011. godine pridavala veću pozornost integraciji Roma te je od svih država članica zatražila da izrade nacrt nacionalnih strategija za integraciju Roma i uspostave nacionalne kontaktne točke za Rome. Međutim, to se ipak dogodilo prekasno da bi imalo učinak na osmišljavanje operativnih programa EFRR-a i ESF-a i odabir projekata tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. (vidjeti odlomke 29. – 34. i 38. – 40.).

125

Nacionalnim strategijama za integraciju Roma, a kasnije i Preporukom Vijeća iz 2013. godine, od pitanja koje se isključivo rješava politikama integracija Roma postala je zakonska obveza u kojoj se odražavaju utvrđene odredbe o zaštiti ljudskih prava. Tom je promjenom suzbijanje diskriminacije utvrđeno kao ključno područje u kojemu je bilo potrebno djelovanje država članica (vidjeti odlomke 35. – 37. i 43. – 45.).

126

Kad je riječ o nacionalnim strategijama za integraciju Roma, revizijom koju smo proveli utvrđeni je niz nedostataka: 

–Prvo, u nacionalnim strategijama nije naznačeno koji je iznos financijskih sredstava potreban za provedbu predloženih mjera uključivanja Roma. Osim toga, u njima nije naveden iznos dostupan za takve mjere u okviru državnih proračuna, kao ni iznos dostupan iz proračuna EU-a u okviru ERFF-a i ESF-a (vidjeti odlomak 47.).

–Drugo, nije posvećena dovoljna pozornost suzbijanju diskriminacije i netrpeljivosti prema Romima. Ni u jednoj od nacionalnih strategija za integraciju Roma obuhvaćenih procjenom koju smo obavili ne upućuje se na netrpeljivost prema Romima kao poseban oblik diskriminacije. Na nju se ne upućuje izričito ni u jednom operativnom programu koji smo ispitali te nismo utvrdili gotovo nijedan projekt koji se bavio posebno tim aspektom. Komisija dosad od država članica nije zahtijevala da utvrde mjerljive ciljne vrijednosti u vezi sa suzbijanjem diskriminacije. Nedostatkom takvih ciljnih vrijednosti otvara se prostor za razvoj institucijske diskriminacije ili neprovjeravanje njezina postojanja, čime se znatno može umanjiti djelotvornost projekata za integraciju Roma, uključujući projekte koji se sufinanciraju iz proračuna EU-a (vidjeti odlomke 34. – 44. i 54.).

–Treće, u odabranim državama članicama tijekom izrade nacionalnih strategija za integraciju Roma nije uvijek uzeta u obzir potreba za aktivnim sudjelovanjem organizacija civilnog društva, posebice predstavnika same romske zajednice. Neuključivanje organizacija civilnog društva i romske zajednice u svaku fazu tog procesa može dovesti do rizika od smanjenja djelotvornosti politika i projekata (vidjeti odlomak 46.).

–Konačno, uloga nacionalnih kontaktnih točaka za Rome katkad je otežana neusklađenošću resursa s odgovornostima (vidjeti odlomke 48. – 50.).

127

Preporuke za pojedinu zemlju koriste se od 2012. godine kako bi se skrenula pozornost na razna pitanja, primjerice na pitanje segregacije u obrazovanju. Pri uporabi sredstava ESIF-a u programskom razdoblju 2014. – 2020. države članice moraju poštovati te preporuke. Nadalje, prema preporuci Vijeća o djelotvornim mjerama integracije Roma, od 2016. godine države članice bit će obvezne pružati informacije o borbi protiv diskriminacije i netrpeljivosti prema Romima. Time će Komisija dobiti više informacija o napretku koji je postignut u pojedinačnim državama članicama (vidjeti odlomak 36.).

1. preporuka

Pri ažuriranju svojih nacionalnih strategija za integraciju Roma ili donošenju njihovih izmjena države članice trebale bi:

(a)Utvrditi iznos financijskih sredstava potrebnih za provedbu mjera uključivanja Roma koje su predložene u strategiji. U nacionalnim strategijama za integraciju Roma trebalo bi navesti financijska sredstva dostupna za takve mjere u državnom proračunu, kao i iznos dostupan iz proračuna EU-a u okviru EFRR-a i ESF-a. Osim toga, države članice trebale bi se i službeno obvezati na jamčenje toga da kratkoročne promjene u političkim prioritetima ne ugrožavaju napore koji se ulažu u provedbu mjera integracije Roma.

(b)Uključiti pokazatelje i ciljne vrijednosti koji se odnose na suzbijanje diskriminacije i, konkretnije, netrpeljivosti prema Romima. Tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. o tim je pokazateljima potrebno voditi računa i pri osmišljavanju mjera za promicanje uključivanja marginaliziranih romskih zajednica u sklopu okvira za ESIF, u skladu sa zahtjevima Direktive o rasnoj jednakosti.

(c)Zajamčiti sustavno savjetovanje s organizacijama civilnog društva, uključujući predstavnike Roma, kao i njihovo uključivanje u planiranje i provedbu mjera integracije Roma.

(d)Podrobnije utvrditi ulogu nacionalnih kontaktnih točaka za Rome u vezi s nacionalnim strategijama za integraciju Roma te zajamčiti da su ovlasti i odgovornosti tih kontaktnih točaka razmjerne resursima koji su im dostupni.

2. preporuka

(a)Komisija bi tijekom ažuriranja relevantnih operativnih programa trebala zajamčiti da su mjere koje se provode u okviru ESIF-a po svojoj prirodi uključive te da sadržavaju odredbe usmjerene na borbu protiv segregacije. Potrebno je jasno opisati praksu povezanu sa segregacijom te ju izričito isključiti iz financiranja u sklopu okvira za ESIF (nije dovoljno samo ju spomenuti u uvodnim izjavama), pri čemu je u tom pogledu potrebno posvetiti posebnu pozornost projektima obrazovanja i stambenog zbrinjavanja. Na taj bi se način ojačala poveznica između preporuka za pojedinu zemlju i uporabe ESIF-a.

(b)Komisija bi u kontekstu sastanaka odbora za praćenje operativnih programa trebala u cijelosti iskoristiti podatke iz izvješća koja su države članice od 2016. godine obvezne dostavljati u skladu s Preporukom Vijeća o djelotvornim mjerama integracije Roma, kao i nalaze koji proizlaze iz tih informacija. Time će se zajamčiti da se sredstva ESIF-a i/ili država članica dodijele područjima u kojima su u izvješćima utvrđeni nedostatci (primjerice, preraspodjelom sredstava u područja u kojima su utvrđeni nedostatci).

Mjerama integracije Roma dana je veća pozornost u razdoblju 2014. – 2020. u odnosu na razdoblje 2007. – 2013

128

Unatoč nedostatku naglaska na integraciji Roma tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013., u odabranim operativnim programima upućuje se na potrebu za promicanjem uključivanja romskog stanovništva. Slično tome, u većini procijenjenih poziva na podnošenje prijedloga upućuje se na Rome kao ciljnu skupinu ili na potrebu za promicanjem socijalnog uključivanja Roma. Međutim, općenito gledajući, način na koji su osmišljeni EFRR i ESF tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nije bio prilagođen mjerama uključivanja Roma: operativni programi sadržavali su mali broj pokazatelja koji se odnose posebno na Rome, a unatoč tome što su u pozivima na podnošenje prijedloga koji su obuhvaćeni procjenom marginalizirani Romi često navedeni kao ciljna skupina, u okviru tih poziva nisu utvrđeni postupci odabira kojima bi se uzeli u obzir posebni zahtjevi u vezi s projektima za Rome, kao što je primjena kriterija „najbolje prakse” za integraciju Roma (kao što je 10 zajedničkih temeljnih načela koja je utvrdilo Vijeće) ili financiranje dugoročnih projekata. Ni u jednom operativnom programu EFRR-a i ESF-a obuhvaćenom ispitivanjem koje smo proveli nisu bile dostupne financijske informacije o potpori pruženoj integraciji Roma (vidjeti odlomke 59., 61 – 65. i 96.).

129

Za određeni broj tih nedostataka pronađeno je rješenje u razdoblju 2014. – 2020. Posebno se u zakonskim aktima o ESIF-u izričito upućuje na integraciju Roma te su uvedena poboljšanja u pogledu posebnih prioriteta financiranja. Na temelju najnovijih informacija Komisije može se procijeniti da će za mjere usmjerene na marginalizirane zajednice (kao što su Romi) biti dostupno otprilike 1,5 milijardi eura. Dodatna poboljšanja čine iznošenje preporuka za pojedinu zemlju koje se odnose posebno na Rome i bolje usklađivanje okvira za ESIF s političkim prioritetima EU-a (uključujući one koji se odnose na integraciju Roma), dostupnost zajedničkih pokazatelja relevantnih za programe integracije Roma ili objavljivanje smjernica Komisije, primjerice o uporabi sredstava ESIF-a za suzbijanje prostorne i obrazovne segregacije. Nadalje, države članice za koje su iznesene preporuke za pojedinu zemlju u vezi s integracijom Roma obvezne su uložiti sredstva iz EFRR-a i ESF-a u promicanje takve integracije (vidjeti odlomke 66. – 83. i 92. – 94.).

130

Međutim, smatramo da su i na razini Komisije i na razini država članica potrebni napori kako bi se zajamčilo da će te promjene dovesti do projekata kojima se bolje doprinosi integraciji Roma na terenu: to se posebno odnosi na kriterije koji se primjenjuju u odabiru najboljih projekata za uključivanje Roma i sustave za praćenje operativnih programa za razdoblje 2014. – 2020. (vidjeti odlomke 88., 89. i 92. – 94.).

131

Nadalje, načinom na koji je uspostavljen ESIF, a posebno ESF, sprječava se postizanje njihova najvećeg mogućeg učinka u pogledu socijalnog uključivanja Roma. Pokazateljima koji se primjenjuju pri raspodjeli sredstava ESIF-a među državama članicama zanemaruju se razlike u trenutačnom stanju u pogledu romskog stanovništva (vidjeti odlomke 60. i 75.).

3. preporuka

Pri objavljivanju poziva na podnošenje ponuda i odabiru projekata države članice trebale bi se koristiti kriterijima „najbolje prakse” za integraciju Roma (kao što je 10 zajedničkih temeljnih načela koja je utvrdilo Vijeće). Pozive bi po potrebi trebalo organizirati tako da se omogući odabir dugoročnih projekata u korist marginaliziranih romskih zajednica. Naposljetku, kad god je to moguće, sredstva ESIF-a trebalo bi dodjeljivati prema održivosti projekata nakon njihova završetka, odnosno bez trajnog financiranja EU-a. Te bi aspekte trebalo uzeti u obzir i pri donošenju izmjena operativnih programa za razdoblje 2014. – 2020.

4. preporuka

Komisija bi tijekom sljedećega programskog razdoblja ili tijekom ažuriranja operativnih programa trebala zajamčiti da se, kad god je to moguće, ciljevi integracije Roma uključeni u nacionalne strategije za integraciju Roma odražavaju u okviru za ESIF na svim operativnim razinama. U tom kontekstu, trebala bi zajamčiti da se podatci prikupljaju na pouzdan način kako bi se omogućili praćenje i evaluacija napretka između pojedinačnih projekata, kao i na svim razinama uprave.

5. preporuka

Države članice trebale bi po potrebi nadopunjavati zajedničke pokazatelje ostvarenja i rezultata utvrđene u zakonskim aktima o ESIF-u pokazateljima koji se odnose posebno na Rome. Ti bi pokazatelji trebali biti usklađeni s pokazateljima utvrđenima u nacionalnim strategijama za integraciju Roma te bi ih potom trebalo upotrebljavati za praćenje operativnih programa za razdoblje 2014. – 2020. Ti se pokazatelji mogu temeljiti na pokazateljima koje je 2016. godine utvrdila Agencija za temeljna prava.

6. preporuka

U svrhu pripreme za sljedeće programsko razdoblje, države članice trebale bi razmotriti mogućnost zajedničkog djelovanja kojim bi nastojale zajamčiti pravnu sigurnost u pogledu uporabe ESF-a za financiranje bilo kojih mjera socijalnog uključivanja bez obzira na poveznicu sa zapošljavanjem. Uklanjanjem pravne nesigurnosti države članice lakše bi ostvarile punu korist uporabe ESF-a u svrhu socijalne uključenosti, uključujući s pomoću mjera za borbu protiv diskriminacije.

7. preporuka

Komisija bi trebala razmotriti predlaganje izmjena zakonskih akata o ESIF-u kako bi se zajamčilo da se pri raspodjeli sredstava među različitim državama članicama od programskog razdoblja koje počinje 2020. godine uzimaju u obzir posebni pokazatelji socijalnog uključivanja, posebice udio marginaliziranih skupina u stanovništvu kao što su Romi. Trebala bi zajamčiti da su sva dodatna sredstva ESF-a koja se stave na raspolaganje državama članicama zbog takvih izmjena posebno namijenjena pružanju potpore marginaliziranim zajednicama.

Većina projekata provedena je prema planu, ali kriteriji „najbolje prakse” za doprinos uspješnom uključivanju Roma nisu primijenjeni u svim slučajevima te je praćenje uspješnosti projekta bilo otežano

132

Postignuti su opći ciljevi većine projekata EFRR-a i ESF-a ispitanih tijekom revizije, ali ti se ciljevi često nisu odnosili posebno na Rome. Osim toga, zaključili smo da je u slučaju projekata koji su odabrani u skladu s kriterijima „najbolje prakse” koje je usvojilo Vijeće, takozvanim zajedničkim temeljnim načelima o uključivanju Roma, postojala veća vjerojatnost da će se njima djelotvorno doprinijeti integraciji romskog stanovništva (vidjeti odlomke 104. – 115.).

133

Nadalje, utvrdili smo da je praćenje napretka projekata integracije Roma otežano, ponajprije zbog nedostataka u pogledu dostupnosti i kvalitete podataka o romskim sudionicima. Taj nedostatak sveobuhvatnih i pouzdanih podataka ne čini samo problem u pogledu projekata, već i kad je riječ o donošenju politika na razini EU-a i nacionalnoj razini. U slučaju izostanka brze reakcije to će stanje ostati nepromijenjeno u razdoblju 2014. – 2020. (vidjeti odlomke 51., 84. – 94. i 117. – 120.).

8. preporuka

(a)Komisija bi trebala surađivati s državama članicama na osmišljavanju zajedničke metodologije kojom će se pružiti relevantni podatci o stanovništvu Roma u svrhu praćenja njihova socijalnog uključivanja, u skladu s nacionalnim pravnim okvirima i zakonodavstvom EU-a, uključujući postojeća moguća odstupanja. To je potrebno učiniti najkasnije tijekom priprema za sljedeće programsko razdoblje.

(b)Komisija bi trebala poticati države članice, u skladu s nacionalnim pravnim okvirima i zakonodavstvom EU-a, uključujući postojeća moguća odstupanja, da prikupe statističke podatke o etničkoj pripadnosti na sveobuhvatan način tijekom sljedećih dviju godina. Eurostat bi mogao obuhvatiti relevantna pitanja u okviru svojih anketa kao što je anketa o radnoj snazi te u okviru statistike EU-a o dohotku i životnim uvjetima.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Henri GRETHEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 4. svibnja 2016.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Ispitani operativni programi

Država članica
Operativni program 2007. – 2013.
Operativni program 2014. – 2020.

Bugarska
2007BG161PO001 OP „Regionalni razvoj” (EFRR)
2007BG051PO001 OP „Razvoj ljudskih resursa” (ESF)
2014BG16RFOP001 OP „Regije u rastu” (EFRR)
2014BG05M9OP001 OP „Razvoj ljudskih resursa” (ESF)
2014BG05M2OP001 Operativni program „Pametno obrazovanje za održivi rast” (ESF)

Mađarska
2007HU05UPO001 OP „Socijalne inovacije” (ESF)
2014HU16M0OP001 OP „Gospodarski razvoj i inovacije” (OP koji se financira iz više fondova, ESF i EFRR)
2014HU05M2OP001 OP „Razvoj ljudskih resursa” (OP koji se financira iz više fondova, ESF i EFRR)

Rumunjska
2007RO051PO001 Sektorski OP za razvoj ljudskih resursa (ESF)
2007RO161PO001 Regionalni OP (EFRR)
2014RO05M9OP001 OP za ljudski kapital (ESF)
2014RO16RFOP002 Regionalni OP (EFRR)

Španjolska
2007ES05UP0002 OP „Borba protiv diskriminacije” (ESF)
2007ES051P0005 Regionalni OP „ESF za razdoblje 2007. – 2013. u Andaluziji”
2014ES05SFOP012 OP „Socijalno uključivanje i socijalno gospodarstvo” (ESF)
2014ES05SFOP022 Regionalni OP „ESF za razdoblje 2014. – 2020. u Andaluziji” (ESF)

Izvor: Sud.

Prilog II.

Upravljačka tijela strukturnih fondova u posjećenim državama članicama

Bugarska
ESF
EFRR

1. projekt
2. projekt
3. projekt
4. projekt
5. projekt

Upravljačko tijelo
Upravljačko tijelo ESF-a
(Ministarstvo rada i socijalne politike)
Upravljačko tijelo EFRR-a
(Ministarstvo regionalnoga razvoja i javnih radova)

Posredničko tijelo
Nije primjenjivo jer je upravljačko tijelo korisnik
Ministarstvo obrazovanja i znanosti
Javno tijelo
(Agencija za socijalnu pomoć)
Javno tijelo
(Agencija za socijalnu pomoć)
Za ovaj OP EFRR-a nisu predviđena posrednička tijela

Korisnik projekta
Ministarstvo rada i socijalne politike
Nevladina organizacija
Javno tijelo
(Općina Dupnica)
Ministarstvo zdravlja
Javno tijelo
(Općina Devnja)

Mađarska
ESF

6. projekt
7. projekt
8. projekt
9. projekt
10. projekt

Upravljačko tijelo
Upravljačko tijelo ESF-a
(Ministarstvo ljudskih resursa)

Posredničko tijelo
Ne postoji

Korisnik projekta
Ministarstvo nacionalnoga gospodarstva
Javno tijelo
(Zatvor Balassagyarmati)
Javno tijelo
(Općina Ózd)
Nevladina organizacija

Rumunjska
ESF
EFRR

11. projekt
12. projekt
13. projekt
14. projekt
15. projekt

Upravljačko tijelo
Upravljačko tijelo ESF-a
(Ministarstvo fondova EU-a)
Upravljačko tijelo EFRR-a
(Ministarstvo regionalnoga razvoja i javne uprave)

Posredničko tijelo
Regionalno posredničko tijelo (sjeverozapad)
(Odjel ministarstva rada)
Regionalno posredničko tijelo (Bukurešt)
(Odjel ministarstva rada)
Ministarstvo obrazovanja
(u svojstvu posredničkog tijela)
Regionalno posredničko tijelo (sjeverozapad)
(Odjel ministarstva rada)
Regionalno posredničko tijelo (sjeverozapad)
(Odjel Ministarstva reg. razvoja i javne uprave)

Korisnik projekta
Nevladina organizacija
Javno tijelo
(Nacionalna agencija za Rome)
Javno tijelo
(Socijalna služba općine Baia Mare)

Španjolska
ESF (OP za borbu protiv diskriminacije)
ESF (OP za Andaluziju)

16. projekt
17. projekt
18. projekt
19. projekt

Upravljačko tijelo
Upravljačko tijelo ESF-a
(Ministarstvo zapošljavanja i socijalne sigurnosti)

Posredničko tijelo
Zaklada
Regionalno posredničko tijelo
(Junta de Andalucia)

Korisnik projekta
Nevladina organizacija

Izvor: Sud.

Prilog III.

Zajednička temeljna načela o uključivanju Roma

O deset zajedničkih temeljnih načela raspravljalo se na prvom sastanku Europske platforme za uključivanje Roma održanom 2009. godine u Pragu. Zatim su priložena zaključcima sastanka Vijeća za zapošljavanje, socijalnu politiku, zdravstvo i pitanja potrošača koji je održan 8. lipnja 2009.

1.Konstruktivne, pragmatične i nediskriminirajuće politike

Politikama usmjerenima na promicanje uključivanja Roma poštuju se i ostvaruju temeljne vrijednosti Europske unije, koje uključuju ljudska prava i dostojanstvo, nediskriminaciju, jednake mogućnosti i gospodarski razvoj. Politike uključivanja Roma integriraju se s općim politikama, posebno u područjima obrazovanja, zapošljavanja, socijalnih pitanja, stambenog zbrinjavanja, zdravstva i sigurnosti. Cilj je tih politika romskom stanovništvu pružiti djelotvoran pristup jednakim mogućnostima u društvima država članica.

2.Izričito, ali ne isključivo usmjeravanje

Izričito, ali ne isključivo usmjeravanje na Rome ključno je za političke inicijative za uključivanje. To znači da je potrebno usmjeriti se na Rome kao ciljnu skupinu, ali bez isključivanja ostalih osoba koje se nalaze u veoma sličnim socioekonomskim okolnostima. Takvim se pristupom intervencije usmjerene na Rome ne izdvajaju iz širih političkih inicijativa. Osim toga, u slučajevima u kojima je to relevantno, potrebno je razmotriti vjerojatni učinak širih politika i odluka na socijalno uključivanje Roma.

3.Međukulturni pristup

Potreban je međukulturni pristup kojim se Romi obuhvaćaju zajedno s pripadnicima različitih etničkih manjina. Međukulturno učenje i stjecanje vještina ključni su za djelotvornu komunikaciju i politike te ih je potrebno promicati, a neophodna je i borba protiv predrasuda i stereotipa.

4.Težnja za uključivanjem u središnji dio društva

Svim politikama uključivanja nastoji se integrirati Rome u središnji dio društva (nemarginalne obrazovne ustanove, radna mjesta i stambeno zbrinjavanje). Ako i dalje postoji djelomično ili u cijelosti segregirano obrazovanje ili stambeno zbrinjavanje, politikama uključivanja Roma mora se nastojati ukloniti ih. Potrebno je izbjegavati stvaranje umjetnih i zasebnih „romskih” tržišta rada.

5.Osviještenost u pogledu rodne dimenzije

Političkim inicijativama za uključivanje Roma potrebno je uzeti u obzir potrebe i okolnosti u kojima se nalaze Romkinje. Te bi se inicijative trebale baviti pitanjima kao što su višestruka diskriminacija i problemi pristupa zdravstvenoj skrbi i naknadama za uzdržavanje djece, ali i nasilje u obitelji i iskorištavanje.

6.Prijenos politika temeljenih na dokazima

Ključno je da države članice izvuku pouku iz vlastita iskustva u osmišljavanju inicijativa za uključivanje Roma i da podijele svoja iskustva s drugim državama članicama. Poznato je da je za osmišljavanje, provedbu i praćenje politika uključivanja Roma potreban čvrst temelj u obliku redovito prikupljanih podataka o socioekonomskom statusu. U slučajevima u kojima je to relevantno, potrebno je uzeti u obzir primjere i iskustva u vezi s politikama socijalnog uključivanja ostalih osjetljivih skupina, kako unutar EU-a, tako i izvan njega.

7.Uporaba instrumenata Europske unije

Ključno je da države članice u osmišljavanju i provedbi svojih politika usmjerenih na uključivanje Roma u cijelosti iskoriste instrumente Europske unije, uključujući pravne instrumente (Direktiva o rasnoj jednakosti, Okvirna odluka o rasizmu i ksenofobiji), financijske instrumente (Europski socijalni fond, Europski fond za regionalni razvoj, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj, pretpristupni instrument) i instrumente za koordinaciju (otvorene metode koordinacije). Države članice moraju zajamčiti da se financijski instrumenti upotrebljavaju u skladu s ovim zajedničkim temeljnim načelima te iskoristiti stručno znanje Europske komisije u pogledu evaluacije politika i projekata. Mreža EURoma (Europska mreža za socijalno uključivanje i Rome u okviru strukturnih fondova) također potiče provjere koje obavljaju stručnjaci iste razine i širenje primjera dobre prakse.

8.Uključenost regionalnih i lokalnih vlasti

Države članice moraju osmisliti, razviti, provesti i evaluirati političke inicijative za uključivanje Roma u bliskoj suradnji s regionalnim i lokalnim vlastima. Te vlasti imaju ključnu ulogu u praktičnoj provedbi politika.

9.Uključenost civilnog društva

Države članice također moraju osmisliti, razviti, provesti i evaluirati političke inicijative za uključivanje Roma u bliskoj suradnji s dionicima iz civilnog društva kao što su nevladine organizacije, socijalni partneri i akademici/znanstvenici. Uključenost civilnog društva smatra se ključnom za mobilizaciju stručnog znanja te za širenje znanja potrebnog za razvoj javne rasprave i odgovornosti tijekom političkog procesa.

10.Aktivno sudjelovanje Roma

Djelotvornost politika povećava se uključivanjem Roma u svaku fazu procesa. Rome je potrebno uključiti i na nacionalnim i na europskim razinama uzimanjem u obzir znanja romskih stručnjaka i javnih službenika, kao i savjetovanjem s nizom romskih dionika tijekom osmišljavanja, provedbe i evaluacije političkih inicijativa. Od ključne je važnosti da se politike uključivanja temelje na otvorenosti i transparentnosti te da se njima na prikladan i djelotvoran način rješavaju teške ili tabu teme. Ključnu ulogu imaju i potpora potpunom sudjelovanju Roma u javnom životu, poticanje njihova aktivnoga građanstva i razvoj njihovih ljudskih resursa.

Odgovori Komisije

Sažetak

II

Komisija ističe da se, osim iznosa od 1,5 milijardi eura koji odgovara dodjeli sredstava za prioritet ulaganja 9.2. ESF-a, daljnja financijska sredstva za uključivanje Roma pružaju u okviru nekoliko drugih prioriteta ulaganja (PU) i ESF-a i EFRR-a.

IV

Komisija podsjeća na to da je suzbijanje diskriminacije horizontalno načelo koje bi trebalo uzeti u obzir tijekom pripreme i provedbe sporazuma o partnerstvu i operativnih programa u svim europskim strukturnim i investicijskim fondovima (ESIF) (kao što je utvrđeno člankom 7. Uredbe o zajedničkim odredbama).

Načelom partnerstva kako je sadržano u Uredbi o zajedničkim odredbama (UZO) (članak 5.) i u Europskom kodeksu ponašanja za partnerstvo od relevantnih se partnera zahtijeva da se uključe u izradu i provedbu sporazuma o partnerstvu i operativnih programa (OP) (uključujući u odborima za praćenje, kako je propisano člankom 48. UZO-a) u okviru operativnih programa ESF-a i EFRR-a.

V

Komisija ističe da je jedna od njezinih odgovornosti u okviru podijeljenog upravljanja pomaganje državama članicama da se pobrinu da promjene uvedene za razdoblje 2014. – 2020. rezultiraju projektima kojima će se u većoj mjeri pridonijeti integraciji Roma, primjerice procjenom ispunjenja relevantnih ex ante uvjeta, smjernicama ili njezinom savjetodavnom ulogom u odborima za praćenje.

VI

Komisija navodi da je praćenje djelotvornog doprinosa projekata koje financira EU integraciji Roma izazovno zbog stvarnih pravnih prepreka prikupljanju podataka na temelju etničke pripadnosti i primjene izričitog, ali ne isključivog usmjeravanja zbog kojega Romi često nisu jedina skupina koja prima potporu namijenjenu marginaliziranim skupinama.

Međutim, Komisija smatra da će se u razdoblju 2014. – 2020. praćenje integracije Roma znatno poboljšati na temelju prioriteta ulaganja 9.2. ESF-a, relevantnih specifičnih ciljeva u okviru operativnih programa ESF-a i EFRR-a te uporabe zajedničkog pokazatelja ostvarenja ESF-a za sudionike, kao i pokazatelja specifičnih za određeni program te ciljnih vrijednosti.

1. preporuka

Komisija ističe da je ta preporuka upućena državama članicama.

1. preporuka (a)

Komisija podsjeća da količina financijskih sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF) namijenjenih mjerama za marginalizirane zajednice kao što su Romi može biti samo okvirna s obzirom na činjenicu da se od država članica traži da dostave financijske podatke tek kada je prioritet ulaganja 9.2. ESF-a kojemu su sredstva namijenjena odabran i/ili kada su konkretne ciljne vrijednosti / ciljevi / pokazatelji utvrđeni u okviru drugih relevantnih tematskih ciljeva ESF-a i EFRR-a.

1. preporuka (b)

Komisija naglašava da, ako UZO sadržava opće ex ante uvjete u vezi sa suzbijanjem diskriminacije za sve europske strukturne i investicijske fondove, procjena ispunjenja tih uvjeta treba biti ograničena na kriterije utvrđene uredbama o ESIF-u. Osim toga, pri odlučivanju o konkretnim i odgovarajućim mjerama politike, uključujući sadržaj strategija, u okviru nacionalnih i regionalnih nadležnosti, potrebno je poštovati načelo supsidijarnosti.

Od država članica očekivalo se da uključe specifične ciljeve i ciljne vrijednosti u svoje operativne programe u slučajevima kada su odabrale prioritet ulaganja 9.3. ESF-a „Borba protiv svih oblika diskriminacije i promicanje jednakih mogućnosti” kojemu su sredstva namijenjena. To je posebno slučaj za države članice kojima su upućene preporuke za pojedinu zemlju u tom području.

1. preporuka (c)

U članku 5. UZO-a navodi se da partnerstvo i načelo upravljanja na više razina uključuju i nadležna tijela koja predstavljaju civilno društvo. U skladu s člankom 5. stavkom 2. UZO-a partneri su među ostalim uključeni u izradu sporazuma o partnerstvu te tijekom izrade i provedbe programa.

2. preporuka (a)

Komisija prihvaća tu preporuku, smatra da bi je trebalo provesti na razini operativnih programa te naglašava da već poduzima korake u tom smjeru.

Kao što je istaknuto u stavku 38., Komisija je 2015. godine izdala tematski dokument sa smjernicama pod nazivom „Smjernice za države članice o uporabi europskih strukturnih i investicijskih fondova za rješavanje obrazovne i prostorne segregacije”. Države članice pozvane su slijediti odredbe tih smjernica pri izradi i provedbi programa kako bi se spriječio i riješio problem obrazovne i stambene segregacije marginaliziranih zajednica, uključujući Roma.

Komisija je u potpunosti svjesna da je djelotvorna provedba na terenu presudna. Stoga je angažirala stručnjake kako bi pomogli državama članicama pri provedbi smjernica, s posebnom pozornošću na Češku Republiku, Slovačku, Mađarsku, Rumunjsku i Bugarsku.

Preraspodjelu i izmjenu operativnih programa u načelu bi trebale pokrenuti države članice.

2. preporuka (b)

Komisija prihvaća tu preporuku i smatra da već poduzima korake u tom smjeru.

Komisija će u potpunosti iskoristiti nacionalna izvješća o napretku, uključujući tijekom sastanaka odbora za praćenje, s ciljem pozivanja i poticanja država članica da ojačaju mjere financirane ESIF-om, kako bi se po potrebi na bolji način riješili utvrđeni izazovi povezani s Romima. Nakon te rasprave države članice mogu podnijeti zahtjeve za izmjenu operativnog programa kako je utvrđeno člankom 30. stavkom 1. UZO-a.

Nadalje, Komisija navodi da u skladu s člankom 23. stavkom 1. točkom (a) UZO-a, ona može iskoristiti svoje ovlasti jedino da zatraži od država članica da pregledaju i predlože izmjene svojih operativnih programa kako bi se riješili izazovi povezani s Romima koji su utvrđeni u okviru preporuka za pojedinu zemlju i kada je potrebna preraspodjela sredstava za njihovo rješavanje.

3. preporuka

Komisija ističe da je ta preporuka upućena državama članicama.

Pitanje mogućnosti financiranja održivih mjera radi djelotvorne potpore integraciji Roma obrađuje se na različite načine u uredbama o ESIF-u.

Prije svega, dugoročne (sedmogodišnje) mjere moguće su u okviru programskog razdoblja 2014. – 2020., a trajanje svakog projekta trebalo bi biti razmjerno planiranim ciljevima.

Drugo, Uredba o ESF-u sadržava okvir za bolje praćenje pozitivnih ishoda u pogledu uključivanja marginaliziranih skupina (uključujući Roma) s pomoću zajedničkih pokazatelja ostvarenja i pokazatelja dugoročnih rezultata s ciljem promicanja održivosti mjera financiranih iz ESF-a namijenjenih marginaliziranim romskim zajednicama.

Treće, u slučaju infrastrukturnih projekata financiranih iz EFRR-a, kao što je to slučaj u svim sektorima, država članica trebala bi uzeti u obzir način na koji će se održivost projekta osigurati u slučajevima kada je to važno nakon njegova završetka (npr. održavanje).

4. preporuka

Komisija prihvaća tu preporuku te će je u najvećoj mogućoj mjeri uzeti u obzir u sljedećem programskom razdoblju.

Kada je riječ o razdoblju financiranja 2014. – 2020., valja istaknuti da su ciljevi integracije Roma u okviru ESIF-a izraženi već od oblikovanja operativnih programa za države članice u kojima se primjenjuju ex ante uvjeti koji se odnose posebno na Rome.

Za inicijativu za izmjenu operativnih programa nadležne su uglavnom države članice. U skladu s UZO-om zahtjevi za izmjenu programa koje podnosi država članica moraju biti valjano opravdani, a u njima se posebno mora utvrditi predviđeni učinak promjena na program ostvarivanja strategije Unije za pametan, održiv i uključiv rast te specifičnih ciljeva utvrđenih programom.

Unutar pravnog okvira za razdoblje 2014. –2020. koje podliježe revizijama, upravljačko tijelo relevantnog operativnog programa obvezno je uspostaviti sustav bilježenja i pohrane podataka o svakoj operaciji u računalnom obliku koji je potreban, među ostalim, za praćenje i ocjenu. To se odnosi na financijske podatke te na ostvarenja i rezultate.

5. preporuka

Komisija navodi da je ta preporuka upućena državama članicama te skreće pozornost na činjenicu da osim pravnih ograničenja prikupljanju podataka o etničkoj pripadnosti u nekim državama članicama, svi pokazatelji koji se odnose posebno na Rome obuhvaćeni su sustavom zaštite podataka (članak 8. Direktive 95/46/EZ) takozvanih osjetljivih podataka. Pojedinci zadržavaju pravo da odbiju dati suglasnost za prikupljanje podataka. Stoga podaci o broju Roma koji sudjeluju u aktivnostima financiranima iz ESIF-a uglavnom ovise o izjavama koje daju sami Romi.

6. preporuka

Komisija ističe da je ta preporuka upućena državama članicama.

Međutim, Komisija naglašava bi za njezinu potpunu provedbu u pogledu pitanja je li mjere socijalnog uključivanja moguće financirati iz ESF-a, neovisno o povezanosti sa zapošljavanjem, bila potrebna izmjena Ugovora kojom se izmjenjuje misija ESF-a kako je utvrđena člankom 162.

Nadalje, Komisija smatra da se Uredbom o ESF-u kakva jest i tumačenom u skladu s člankom 162. UFEU-a pitanje integracije Roma može riješiti na pravno odgovarajući način u okviru tematskog cilja socijalnog uključivanja.

U tom se kontekstu iz ESF-a mogu financirati mjere integracije Roma pod uvjetom da su dio cjelovitog skupa mjera kojima je cilj, makar i neizravno, olakšavanje pristupa tržištu rada za Rome.

O tom pravnom tumačenju prihvatljivosti mjera integracije Roma u okviru ESF-a države članice obaviještene su u studenome 2015.

Komisija stoga smatra da nema nikakve pravne nesigurnosti.

7. preporuka

Komisija prihvaća tu preporuku te će u kontekstu pripreme sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira pri ispitivanju kriterija za dodjelu financijskih sredstava uzeti u obzir ulogu koju bi trebali imati izazovi u pogledu socijalnog uključivanja, kao i potrebu za time da sva dodatna sredstava budu namijenjena pružanju potpore marginaliziranim zajednicama.

8. preporuka (a)

Komisija ne prihvaća tu preporuku.

Iako je uvijek spremna surađivati s državama članicama, Komisija ipak smatra da s obzirom na raznolikost nacionalnih situacija i pristupa te na potrebu da se poštuje načelo supsidijarnosti nije moguće niti prikladno utvrditi zajedničku metodologiju u tom području.

8. preporuka (b)

Komisija ne prihvaća tu preporuku jer smatra da bi to pitanje trebalo prepustiti državama članicama u skladu s načelom supsidijarnosti.

Nadalje, Komisija ne namjerava prikupljati statističke podatke o etničkoj pripadnosti u okviru ankete o radnoj snazi ni u okviru statistike EU-a o dohotku i životnim uvjetima. Prikupljanje statističkih podataka o romskom stanovništvu tehnički i pravno vrlo je zahtjevno, a i skupo.

Uvod

12

Komisija ističe da, osim iznosa od 1,5 milijardi eura koji odgovara dodjeli sredstava za prioritet ulaganja 9.2. ESF-a, daljnja financijska sredstva za uključivanje Roma pružaju se u okviru nekoliko drugih prioriteta ulaganja i ESF-a i EFRR-a.

Opažanja

30

Uredbom o ESF-u iz razdoblja 2007. – 2013. slijedio se glavni pristup koji nije bio usmjeren na Rome, već općenito na skupine u nepovoljnom položaju. Integracija Roma kao takva bila je obuhvaćena prioritetom „jačanja socijalnog uključivanja skupina u nepovoljnom položaju”.

Neke su države članice čak odlučile pitanje integracije Roma izričito uključiti u svoj nacionalni strateški referentni okvir za izradu programa strukturnih fondova u razdoblju 2007. – 2013.

34

Komisija napominje da se okvirom EU-a izričito navodi da „prije svega, države članice trebaju se pobrinuti da se Rome ne diskriminira, već da se s njima postupa kao i sa svim ostalim građanima EU-a te da im se omogući jednak pristup svim temeljnim pravima kako su utvrđena Poveljom EU-a o temeljnim pravima”. Jednako postupanje stoga je horizontalno načelo te se smatra preduvjetom djelotvorne integracije Roma. Iako su institucije EU-a i države članice zajedno odgovorne za poboljšanje socijalnog uključivanja Roma uporabom svih instrumenata i politika u okviru svojih nadležnosti, glavna je odgovornost i nadležnost država članica promijeniti situaciju marginaliziranog stanovništva, u skladu s načelom supsidijarnosti.

39

Partnerstvo je, zajedno s upravljanjem na više razina, dugogodišnje ključno načelo fondova za podijeljeno upravljanje (koje se primjenjivalo i u prijašnjim programskim razdobljima) te je kao takvo obuhvaćeno i člankom 5. UZO-a kojim se uređuju ESI fondovi za razdoblje 2014. – 2020. Kodeksom ponašanja za partnerstvo koji je donesen Delegiranom uredbom Komisije pomaže se državama članicama u organizaciji partnerstva te on obuhvaća niz praktičnih pitanja kao što su reprezentativnost odabranih partnera, postupci odabira, postupovni zahtjevi kako bi se zajamčilo pravovremeno, smisleno i transparentno savjetovanje, kao i načelo zastupljenosti partnera tijekom cijelog ciklusa, uključujući u odborima za praćenje.

40

Komisija navodi da je pridonijela znatnim financijskim sredstvima tim dvama navedenim zajedničkim programima (ROMACT i ROMED).

44

Iako španjolskom nacionalnom strategijom za integraciju Roma nisu utvrđene ciljne vrijednosti u pogledu suzbijanja diskriminacije, u njoj se ipak ističe potreba za usklađenošću i koordiniranošću s drugim planom za građanstvo i integraciju za razdoblje 2011. – 2014. i nacionalnom strategijom za borbu protiv rasizma, diskriminacije, ksenofobije i netolerancije, kojima se predviđaju konkretne mjere za suzbijanje diskriminacije.

45

Kao što je opisano u mađarskoj nacionalnoj strategiji za integraciju Roma, ciljevima politike socijalnog uključivanja ne rješava se samo pitanje Roma, već su oni usmjereni na širu skupinu. Njezini su ciljevi sljedeći: smanjiti stopu ljudi koji žive u siromaštvu ili stopu društveno isključenih osoba, smanjiti društvene teškoće djece u nepovoljnom položaju te smanjiti društvene razlike između romskog i ostalog stanovništva. Ti se ciljevi postižu horizontalno u okviru pet područja: unaprjeđenje mogućnosti na tržištu rada za dugoročno nezaposleno radno sposobno stanovništvo, smanjenje siromaštva djece, usmjeravanje na nedostatke povezane sa socijalizacijom te sociokulturne nedostatke, rješavanje nedostataka povezanih s obrazovanjem i tržištem rada za Romkinje, premošćivanje razvojnog jaza na nepovoljnim područjima.

49

U svojoj procjeni napretka u provedbi nacionalne strategije za integraciju Roma u Bugarskoj koju je izvršila 2015. godine, Komisija je istaknula da nacionalnoj kontaktnoj točki za Rome „nedostaju ljudski i politički resursi kako bi se djelotvorno ispunila njezina svrha i uvjerljivo potaknuo napredak”. Međutim, točno je i da se provedba nacionalne strategije za integraciju Roma uvelike oslanja na ESIF. Stoga je ta nacionalna kontaktna točka za Rome u praksi u svojima funkcijama poduprta dodatnim strukturama. Međuministarska radna skupina za planiranje i koordinaciju intervencija u okviru ESIF-a za razdoblje 2014. – 2020. uspostavljena je 2015. godine pod vodstvom središnjega koordinacijskog tijela ESIF-a, uz sudjelovanje nacionalne kontaktne točke za Rome te relevantnih ministarstava na razini zamjenika ministara (zapošljavanje, obrazovanje, zdravstvena skrb, regionalni razvoj, poljoprivreda), stručnjaka (koordinatora u okviru šest prioritetnih područja nacionalne strategije za integraciju Roma) i predstavnika općina.

50 Druga alineja

Komisija naglašava da bi neki događaji u trenutačnom političkom kontekstu mogli dovesti do toga da se više pozornosti posveti problemima Roma u Bugarskoj.

51 Prva alineja

U Bugarskoj, godišnje praćenje napretka u provedbi nacionalne strategije za integraciju Roma provodi se na temelju administrativnih izvješća svih relevantnih institucija i općina te će se dodatno ojačati novim sustavom praćenja koji će biti spreman do kraja prosinca 2016.

54

Vidjeti odgovor Komisije na stavak 50. koji se odnosi na Bugarsku.

60

Komisija se ne slaže s opažanjem Suda u kojemu on navodi da postoji pravna nesigurnost. Misija ESF-a kako je utvrđena člankom 162. UFEU-a jest povećati mogućnosti zapošljavanja radnika na unutarnjem tržištu. Stoga, primjena tematskog cilja 9. na socijalno uključivanje u skladu s člankom 162. UFEU-a podrazumijeva da se iz ESF-a mogu financirati sve mjere integracije Roma koje su dio cjelovitog skupa mjera kojima se pridonosi olakšavanju pristupa tržištu rada za Rome, čak i na neizravan način. O tom pravnom tumačenju prihvatljivosti mjera integracije Roma u okviru ESF-a države članice obaviještene su, zajedno sa svim pojašnjenjima, u studenome 2015. Potpora iz ESF-a može se dodatno upotpuniti ostalim instrumentima kojima se države članice mogu koristiti kako bi se zadovoljile osnovne potrebe Roma te kako bi im se pružila materijalna pomoć, kao što je Fond europske pomoći za najpotrebitije (FEAD).

Komisija također ističe da je Sud u svoj uzorak uključio samo završene projekte stambenog zbrinjavanja EFRR-a. S obzirom na datum izmjene Uredbe i određeno vrijeme potrebno za pripremu takvih projekata, u vrijeme revizije nekoliko je projekata još bilo u tijeku.

61

Komisija ističe da nisu postojali nikakvi regulatorni uvjeti za takve pokazatelje u programu. Međutim, kada je riječ o ESF-u, Prilogom XXIII. zahtijevalo se izvješćivanje o stvarnom sudjelovanju manjina i skupina u nepovoljnom položaju u operacijama ESF-a.

Komisija navodi da budući da se u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013. ESF-om slijedio glavni pristup za potporu skupinama u nepovoljnom položaju, državama članicama prepušteno je da na temelju izazova s kojima se suočavaju, kako je navedeno u njihovim nacionalnim programima reformi i nacionalnim akcijskim planovima za socijalno uključivanje, utvrde ciljne skupine te specifične ciljeve, ciljne vrijednosti i pokazatelje koji će se upotrebljavati.

62

Nedostatak informacija o financijskoj potpori objašnjen je činjenicom da romsko stanovništvo nije bila isključiva ciljna skupina potpore iz ESF-a.

64

Primjerice, Mađarska i Češka prije izmjene pokrenule su mjere financirane iz EFRR-a namijenjene zapostavljenim gradskim četvrtima u kojima žive Romi.

65

Komisija ističe da u skladu s pravnim okvirom EU-a o zaštiti podataka, pojedinci imaju pravo odbiti dati pristanak za prikupljanje podataka o etničkoj pripadnosti. Prikupljeni podaci o etničkoj pripadnosti mogu se stoga zaista ispostaviti nepouzdanima za donošenje odluke o potrebnim iznosima financijskih sredstava za integraciju Roma.

Nekoliko država članica (npr. Mađarska, Slovačka), uvele su ili etničke ili socioekonomske pokazatelje (poput karata siromaštva, izoliranih četvrti u urbanim i ruralnim područjima, broj osoba koje žive u ekstremnom siromaštvu) kako bi utvrdile potrebe i odredile potrebne iznose financijskih sredstava. Tim je pristupom zajamčeno uključivanje romskih zajednica.

Vidjeti i odlomak 87. izvješća Suda.

Povrh toga, u nekoliko država članica prikupljanje podataka o etničkoj pripadnosti zabranjeno je zakonom.

68

Komisija ističe da se relevantnim operativnim programom jasno i u više navrata obvezuje da će mjere koje se odnose na obrazovanje dovesti do uključivog obrazovanja i desegregacije, uključujući specifične pokazatelje koji se odnose na broj obrazovnih ustanova koje sudjeluju u programima desegregacije.

Pozivi na podnošenje projektnih prijedloga proizašlih iz operativnih programa sadržavaju više detalja o posebnim uvjetima povezanima s mjerama koje se odnose na obrazovanje. One su utvrđene u dogovoru s odborima za praćenje programa u kojima sudjeluje i Komisija kao savjetodavni član.

Smjernicama o uporabi ESIF-a za desegregaciju nude se metodološke smjernice koje valja slijediti pri izradi poziva na podnošenje prijedloga i provedbi projekata.

Povrh toga, Mađarska je tijekom pregovora uzela u obzir važeće preporuke za pojedinu zemlju te odabrala relevantan prioritet ulaganja kojim se može pružiti potpora romskim zajednicama.

Komisija je 2015. godine od mađarskih vlasti zatražila dodatne informacije o potpori koja se pruža za razvoj javnog obrazovanja te bi htjela da joj se dostavi podrobniji opis dostupnih financijskih sredstava u tom području.

Okvir 5. – Nepostojanje mjera za desegregaciju u području obrazovanja u okviru ESIF-a u Mađarskoj

Komisija ističe da je lokalni plan jednakosti u obrazovanju preduvjet za lokalne vlasti koje podnose zahtjeve za financijska sredstva koja uključuju i mjere financirane iz ESIF-a.

U OP-u „Razvoj ljudskih resursa” EFRR-a/ESF-a za razdoblje 2014. – 2020. jasno se i u više navrata obvezuje da će se ostvariti desegregacija te da postoji nekoliko mjera kojima je cilj desegregacija (npr. obrazovanje, stambeno zbrinjavanje).

Kada je riječ o razini detalja tih mjera u OP-u, vidjeti odgovor Komisije na stavak 68.

69

Komisija ističe da se putem nekoliko drugih prioriteta ulaganja i iz ESF-a i iz EFRR-a koji su obuhvaćeni tematskim ciljevima 8., 9. i 10. UZO-a i koji se odnose na zapošljavanje, socijalno uključivanje i obrazovanje podupire i integracija Roma uz znatne iznose u područjima kao što su uključivo obrazovanje, socijalno stanovanje, pristup socijalnim i zdravstvenim uslugama. Time se također po potrebi pridonosi provedbi preporuka za pojedinu zemlju (npr. u pogledu predškolske i obrazovne infrastrukture).

To je u skladu s primjenom zajedničkog osnovnog načela 2. o „izričitom, ali ne isključivom usmjeravanju” i 4. o „težnji za uključivanjem u središnji dio društva”. U skladu s tim načelima uključivanje Roma trebalo bi biti integralni dio osnovnih mjera socijalnog uključivanja i smanjenja siromaštva, kako bi se spriječilo dodatno izoliranje romskih zajednica.

Dobar primjer toga može se naći u slovačkom OP-u „Ljudski resursi”, kao što je potvrdio Sud u okviru 8. Slovačka se složila s preporukom Komisije koja se odnosi na uspostavljanje OP-a financiranoga iz više fondova s dvije namjenske prioritetne osi za ESF i EFRR, pri čemu se svaki sastoji od niza specifičnih ciljeva koje valja provesti na integrirani način.

73

Komisija ističe da je PU 9.2. bio sustavno izabran za OP-ove država članica s najvećim udjelom romskog stanovništva (tj. Bugarske, Češke Republike, Mađarske, Rumunjske i Slovačke) i onih država kojima su upućene preporuke za pojedinu zemlju u pogledu uključivanja Roma.

U Španjolskoj, nacionalni OP za socijalno uključivanje aktivan na cijelom području Španjolske sadržava odredbe za mjere uključivanja Roma u okviru PU-a 9.2.

S ciljem usvajanja uključivog pristupa, Španjolska se složila s Komisijom da će provesti sveobuhvatne mjere socijalnog uključivanja u okviru PU-a 9.1. namijenjene raznim osjetljivim podskupinama, uključujući Rome. U slučaju Andaluzije, mjera uključena u regionalni operativni program ESF-a u okviru prioriteta ulaganja 9.1. pod nazivom „Diseño Y Ejecución De Estrategias Locales de Empleabilidad e Inserción Social de las Personas en Situación o Riesgo de Exclusión Social” usmjerena je na specifična lokalna područja koja su pogođena siromaštvom i na socijalno uključivanje te se njome pruža pomoć za zapošljavanje, stambeno zbrinjavanje, društvenu integraciju, obrazovanje itd. Komisija smatra da romsko stanovništvo iz Andaluzije može na djelotvoran način biti obuhvaćeno prethodno navedenom mjerom i nacionalnim OP-om.

Mađarskom OP-u „Ljudski resursi”, koji se dodatno provodi u razdoblju 2014. – 2020. i obuhvaća šest regija konvergencije Mađarske, dodijeljena su sredstva za prioritet ulaganja 9.2. kao dio prioriteta 1. te transnacionalne suradnje i financijskog instrumenta u okviru prioriteta 5.

75

Komisija naglašava da se financijska sredstva za potporu koja je državama članicama dostupna u kontekstu kohezijske politike dodjeljuju u skladu s ključem raspodjele na temelju kriterija povezanih sa sveobuhvatnim ciljem kohezijske politike, stoga uglavnom odražavaju njihov stupanj razvoja. U tom pogledu iznos financijske potpore također odražava financijsku sposobnost država članica i regija te se njime tim državama i regijama pomaže da riješe svoje ključne izazove, uključujući u kontekstu socijalnog uključivanja. Nadalje, obvezom država članica da dodijele određeni minimalni udio financijskih sredstava ESF-u (članak 92. stavak 4. UZO-a), obvezom da se barem 20 % tih sredstava ESF-a namijeni tematskom cilju 9. „promicanje socijalne uključenosti, borba protiv siromaštva i svake diskriminacije” (članak 4. stavak 2. Uredbe o ESF-u) i potrebom da se potpora usmjeri na način da se uzmu u obzir relevantne preporuke za pojedinu zemlju (članak 18. UZO-a) osigurava se da su svim državama članicama u kojima integracija Roma predstavlja poseban izazov stavljena na raspolaganje dostatna sredstva iz ESIF-a kako bi se taj izazov riješio.

79

Komisija ističe kako je uobičajeno da su mjere suzbijanja diskriminacije uključene u specifične ciljeve i primjere mjera ostalih PU-ova, uključujući 9.2., ali i 9.1.

U Mađarskoj se suzbijanje diskriminacije smatra horizontalnim elementom u pregovorima o sporazumu o partnerstvu i strukturiranju sredstava OP-a. To je izbor države članice.

Iako PU 9.3. u Bugarskoj nije izabran kao prioritet ulaganja, mjere podizanja razine osviještenosti o suzbijanju diskriminacije kojima je cilj bio rješavanje stereotipova i promicanje kulturnog identiteta etničkih zajednica istaknute su kao osnovne mjere i u OP-u „Razvoj ljudskih resursa” i u OP-u „Znanost i obrazovanje za pametan rast” kao alat za prevenciju diskriminacije i promicanje jednakih mogućnosti.

U Rumunjskoj se u okviru OP-a za ljudski kapital financiranog iz ESF-a smatra da društvena isključenost nije povezana s etničkom pripadnošću, već općenito sa siromaštvom. Taj je program stoga izrazito usmjeren na Rome, a da pritom ne isključuje ostale marginalizirane zajednice i skupine u nepovoljnom položaju.

83

Vidjeti odgovor Komisije na stavak 39.

Zajednički odgovor Komisije na stavke 84. i 85

Komisija naglašava da osim pravnih ograničenja prikupljanju podataka o etničkoj pripadnosti u nekim državama članicama, pojedinci imaju pravo odbiti dati pristanak za prikupljanje podataka. Podaci o broju Roma koji sudjeluju u aktivnostima financiranima u okviru ESF-a zaista uglavnom ovise o izjavama koje daju sami Romi. Međutim, svi sudionici u okviru prioriteta ulaganja 9.2. mogu se smatrati dijelom marginaliziranih zajednica kao što su Romi, čime će se olakšati izvješćivanje o toj ciljnoj skupini tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020.

Zajednički odgovor Komisije na stavke 86. i 87

Komisija naglašava da Agencija za temeljna prava nije tijelo ovlašteno za tumačenje pravnih odredbi EU-a.

Komisija ističe da je prikupljanje podataka o etničkoj pripadnosti u nekim državama članicama nezakonito te da spada u nacionalnu nadležnost. Ako podatke nije moguće zakonito prikupiti, pitanje njihove obrade postaje nevažno.

Praktične alternative prikupljanju podataka o etničkoj pripadnosti koje navodi Sud zapravo nisu izuzete iz ozbiljnih ograničenja u svrhu praćenja, iako bi se njima mogao pružiti kvalitativan dokaz o potpori ESF-a romskim sudionicima ESF-a.

Budući da se ti podaci temelje na davanju izjava te da je za njih potreban pristanak, njihova pouzdanost može biti smanjena (stope odaziva mogle bi biti niske zbog nevoljkosti izjašnjavanja i/ili odgovora, a odgovori bi mogli biti pristrani). Usto bi izrada uzoraka i ekstrapolacija mogle biti ugrožene nepouzdanošću stvarne promatrane populacije.

U nacionalnoj strategiji za integraciju Roma koju je donijela rumunjska vlada 2015. godine kao referentni podatak upotrebljavaju se podaci iz popisa stanovništva 2011. na temelju identifikacije: osobe koje su se izjasnile kao Romi predstavljaju 3,3 % stanovništva, što odgovara 621 573 osobe.

Rumunjske vlasti u toj strategiji priznaju da procjena broja romskog stanovništva varira, a u strategiji se upućuje na procjene Vijeća Europe i Svjetske banke, no osnovna vrijednost i dalje je utvrđena u skladu s popisom stanovništva.

Nasuprot tome, OP-om za ljudski kapital (sufinanciranim iz ESF-a) uzima se u obzir procjena Vijeća Europe o 1,85 milijuna rumunjskih Roma. Slijedom toga, pouzdanost osnovne vrijednosti i podataka o etničkoj pripadnosti u svrhu praćenja i dalje predstavlja izazov.

88

U razdoblju 2007. – 2013. nije postojao zahtjev u pogledu bilježenja Roma kao zasebne kategorije i, slijedom toga, u pogledu prikupljanja takvih podataka od korisnika mjera.

Od država članica jedino se tražilo da podnose izvješća (i prikupljaju podatke) o značajkama sudionika u operacijama ESF-a. O podacima o romskim sudionicima, u raščlambi sudionika po osjetljivim skupinama, izvješćivalo se kao o dijelu kategorija „Manjine” ili „Ostale skupine u nepovoljnom položaju”, u skladu s nacionalnim pravilima.

U OP-ovima za razdoblje 2007. – 2013. također nije bilo zajedničkih pokazatelja ostvarenja u vezi s Romima, koji se odražavaju u relevantnim OP-ovima kao „pokazatelji programa” koji su objedinjeni na razini EU-a.

O Romima kao zasebnoj kategoriji izvješćivalo bi se samo u godišnjim provedbenim izvješćima ako je takav specifičan pokazatelj bio odabran za utvrđivanje cilja u OP-u.

89

U Španjolskoj u razdoblju 2007. – 2013. romsko stanovništvo nije bilo posebna ciljna skupina za mnoge operacije, stoga nije postojala obveza navođenja etničke pripadnosti sudionika. Povrh toga, kao što je priznato preporukom Vijeća o djelotvornoj integraciji Roma, prikupljanje podataka o etničkoj pripadnosti može biti osjetljivo pitanje, stoga bi se državama članicama trebalo dopustiti da izaberu vlastite načine praćenja u skladu s načelom supsidijarnosti.

90

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. OP-ovi sadržavaju odredbe o jamčenju dosljednosti podataka. Time se također naglašava potreba za stavljanjem svih definicija na raspolaganje svim korisnicima. Nadalje, Komisija je pružila praktične smjernice o jamčenju dosljednosti definicija pokazatelja.

Postoji i novi zahtjev koji se odnosi na bilježenje i pohranu podataka o učinkovitosti za svaku operaciju u računalnom obliku kako bi se po potrebi omogućilo njihovo spajanje za potrebe praćenja, ocjenjivanja, financijskog upravljanja, provjere i revizije (članak 24. stavak 2. Delegirane uredbe Komisije 480/2014).

U Rumunjskoj je postojanje triju vrsta pokazatelja istaknuto kao problem te potencijalno riješeno u okviru OP-a za ljudski kapital za razdoblje 2014. – 2020. kojim se predviđaju pokazatelji ostvarenja i rezultata na programskoj razini koji su naknadno utvrđeni posebnim smjernicama koje se prilažu svakom pozivu na podnošenje prijava.

91

Pri usmjeravanju na posebno osjetljive skupine ponekad je značajno ne utvrditi kvantificirane ciljne vrijednosti u pogledu rezultata (za razliku od ciljnih vrijednosti u pogledu ostvarenja) kako bi se spriječili učinci „probiranja” (tj. da se skupine koje su u manje nepovoljnom položaju odabiru za interventnu mjeru kako bi se postigla veća stopa uspješnosti).

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. ciljne se vrijednosti utvrđuju na razini operacije za svaki relevantni pokazatelj rezultata (vidjeti Prilog III. Delegiranoj uredbi Komisije 480/2014).

92

Iako se Prilogom I. Uredbi o ESF-u za razdoblje 2014. – 2020. ne predviđa konkretan zajednički pokazatelj za romske sudionike, praćenje integracije Roma znatno će se poboljšati u slučajevima kada su specifični pokazatelji utvrđeni OP-om ili ako je specifičan cilj usmjeren isključivo na romsko stanovništvo.

Nadalje, prikupljanjem podataka o pojedinačnim sudionicima poboljšat će se mogućnost da tijela nadležna za operacije i upravljačka tijela objedine i prate podatke o romskim sudionicima, uključujući rezultate.

U slučaju operacija koje su isključivo usmjerene na Rome, detaljne informacije o socioekonomskim značajkama, situaciji na tržištu rada i rezultatima sudionika ESF-a prikupljat će se s pomoću zajedničkih pokazatelja ostvarenja i rezultata te svih dodatnih specifičnih pokazatelja utvrđenih OP-om. To se primjenjuje i na PU-ove koji nisu isključivo usmjereni na Rome, već za koje se OP-om predviđa specifičan pokazatelj u vezi s Romima. Te se informacije moraju bilježiti i pohraniti na razini operacije, kako je predviđeno Prilogom III. Delegiranoj uredbi Komisije (EU) br. 480/2014 od 3. ožujka 2014.

93

Nedostaci koje je utvrdio Sud rješavaju se trenutačnim regulatornim okvirom.

Države članice koje se suočavaju s velikim izazovima u pogledu socijalnog uključivanja Roma rješavaju te izazove zasebnim prioritetom ulaganja 9.2. o marginaliziranim zajednicama kao što su Romi. U tom će se slučaju detaljne informacije o socioekonomskim značajkama, situaciji na tržištu rada i rezultatima sudionika ESF-a koje su obuhvaćene tim PU-om prikupljati s pomoću zajedničkih pokazatelja ostvarenja i rezultata.

Nadalje, specifičnim pokazateljima programa koji se odnose na Rome mogu se pružiti konkretne informacije o Romima. U donesenim se operativnim programima 69 specifičnih pokazatelja programa odnosi na Rome, posebno u Hrvatskoj, Rumunjskoj, Sloveniji i Španjolskoj.

Postojanjem određenog ex ante uvjeta u tom području poboljšat će se praćenje država članica u tom području. Države članice moraju ispuniti sve ex ante uvjete do kraja 2016. godine.

96

Komisija naglašava da bi kriteriji odabira trebali biti u skladu sa specifičnim ciljevima utvrđenima OP-ovima. Stoga, ako specifični ciljevi OP-ova nisu usmjereni na romsko stanovništvo, kriterijima odabira obuhvatit će se skupine u nepovoljnom položaju kako je navedeno u specifičnim ciljevima OP-ova.

Kada je riječ o upravljačkom tijelu EFRR-a u Bugarskoj, ciljna skupina obuhvaćala je i druge osobe osim romskog stanovništva, s obzirom na to da je poziv na podnošenje prijedloga bio strukturiran na način da je otvoren za sve marginalizirane zajednice, ne samo Rome.

98

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. OP-ovi sadržavaju odredbe o jamčenju dosljednosti podataka. Time se također naglašava potreba za stavljanjem svih definicija na raspolaganje svim korisnicima. Nadalje, OP-om se pružaju praktične smjernice o jamčenju dosljednosti definicija pokazatelja.

Kada je riječ o EFRR-u, izvješćivanje o pokazateljima na programskoj razini nije bilo obvezno u razdoblju 2007. – 2013. Pokazatelji na projektnoj razini uključeni su u relevantne prijave te ih države članice prate.

Komisija zaprima prijave samo za velike projekte.

99

Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. regulatornim zahtjevima EU-a nisu bili predviđeni zajednički pokazatelji rezultata za pojedinu ciljnu skupinu.

Izraz „osjetljiva skupina” može stoga biti usmjeren na šire stanovništvo u sličnim životnim okolnostima kao što su neke skupine romskog stanovništva te se njime ne bi trebala praviti razlika na osnovi etničke pripadnosti.

U navedenom konkretnom slučaju, romsko stanovništvo nije bilo zasebna ciljna skupina u andaluzijskom OP-u ESF-a u programskom razdoblju 2007. – 2013., već se smatralo dijelom osjetljive skupine koja se suočava s rizikom od društvene isključenosti. Ciljne vrijednosti u pogledu rezultata utvrđene su za sveukupan broj osoba suočenih s rizikom od isključenosti.

100

Iako dvije općine u Bugarskoj nisu uspjele provesti svoje projekte zbog negativnog javnog mišljenja na lokalnoj razini, sve ostale općine završavaju svoje uspješne projekte socijalnog stanovanja (ili je u jednom slučaju taj projekt već završen, kao što je bilo u slučaju Devnje).

101

Komisija ističe da iako je provedba projekta u nekim slučajevima odstupala od početno planiranog vremenskog okvira, to nije imalo izravan učinak na ciljne skupine.

102

Vidjeti odgovor Komisije na stavak 91. koji se odnosi na učinke „probiranja”.

103

Komisija naglašava da je uporaba kriterija koji se odnose posebno na Rome prikladna u slučajevima kada su kriteriji odabira utvrđeni u pozivu na podnošenje prijedloga izričito usmjereni na romsko stanovništvo, što nije bio sustavno slučaj za 19 projekata nad kojima je Sud proveo reviziju.

Okvir 10. – Nedostatak usredotočenosti u pogledu određivanja ciljne skupine i nedovoljno pozornosti usmjerene na kulturne čimbenike na koje je negativno utjecala provedba projekta na području zdravstva (Bugarska, 4. projekt)

Razlog činjenice da populacija osjetljive skupine ljudi nije mogla biti unaprijed utvrđena, stoga Romi nisu bili izričito navedeni kao ciljna skupina, jesu ograničenja u podacima nacionalnog registra za praćenje i neprikupljanje informacija o etničkoj pripadnosti.

Kada je riječ o projektu kojim se obuhvaćaju zdravstveni pregledi provedenom u Bugarskoj, korisnici su objasnili da, iz razloga povezanih s nediskriminacijom, on nije bio posebno usmjeren ni na koju podskupinu.

107

Iako je točno da je španjolska javna služba za zapošljavanje bila imenovana posredničkim tijelom za taj OP tek 2014. godine, svojim sudjelovanjem u posljednjem odboru za praćenje imala je mogućnost za razmjenu najboljih praksi, koje su posebno korisne za tekuće programsko razdoblje.

118 Prva alineja

Vidjeti odgovor Komisije na stavke 81. i 88. koji se odnose na zahtjeve u pogledu izvješćivanja te na stavak 91. koji se odnosi na učinke „probiranja”.

118 Druga alineja

Za programsko razdoblje 2014. – 2020., OP-ovi sadržavaju odredbe o jamčenju dosljednosti podataka. Time se također naglašava potreba za stavljanjem svih definicija na raspolaganje svim korisnicima. Nadalje, OP-om se pružaju praktične smjernice o jamčenju dosljednosti definicija pokazatelja.

Zaključci i preporuke

121

U nekoliko slučajeva izabrani projekti nisu bili izričito usmjereni na romsko stanovništvo, već na skupine u nepovoljnom položaju / osjetljive skupine stanovništva zbog glavnog pristupa koji je objašnjen u odgovoru Komisije na stavak 30. Upravo se iz tog razloga prikupljeni podaci, uključujući financijske podatke kao i korištene pokazatelje, nisu odnosili isključivo na Rome.

Komisija također podsjeća da su regionalnim operativnim programima za razdoblje 2007. – 2013. obuhvaćeni pilot-projekti za potporu stambenom zbrinjavanju u korist osjetljivih skupina, uključujući Rome. Takvi su projekti izričito osmišljeni na način da se veća pozornost pridaje cjelovitom pristupu, kojim je obuhvaćeno nekoliko dimenzija povezanih s ciljevima socijalnog uključivanja. Nažalost, ti projekti nisu bili završeni do krajnjeg datuma revizije Suda koja je bila usmjerena na završene operacije.

124

Komisija podsjeća da su određene države (npr. Mađarska i Slovačka) uključivanje Roma utvrdile kao važnu temu u svojim nacionalnim strateškim referentnim okvirima za razdoblje 2007. – 2013. te razvile sveobuhvatne pristupe za rješavanje tog pitanja, prije razvoja nacionalne strategije za integraciju Roma u kontekstu okvira politike EU-a.

125

Komisija ističe da Preporuka iz 2013. predstavlja proširenje okvira EU-a kojim se premašuje taj okvir te da se njome pružaju nova područja koja nisu navedena u Komunikaciji iz 2011. godine.

126

Nedostatke koje navodi Sud Komisija je već utvrdila u svojoj procjeni za 2012.

1. preporuka

Komisija ističe da je ta preporuka upućena državama članicama.

1. preporuka (a)

Komisija podsjeća da količina financijskih sredstava iz ESIF-a namijenjenih mjerama za marginalizirane zajednice kao što su Romi može biti samo okvirna s obzirom na činjenicu da se od država članica traži samo da dostave financijske podatke kada je prioritet ulaganja 9.2. ESF-a kojemu su sredstva namijenjena odabran i/ili kada su konkretne ciljne vrijednosti / ciljevi / pokazatelji utvrđeni u okviru drugih relevantnih tematskih ciljeva ESF-a i EFRR-a.

1. preporuka (b)

Komisija naglašava da, ako UZO sadržava opće ex ante uvjete u vezi sa suzbijanjem diskriminacije za sve europske strukturne i investicijske fondove, procjena ispunjenja tih uvjeta ograničena je na kriterije utvrđene uredbama o ESIF-u. Osim toga, pri odlučivanju o konkretnim i odgovarajućim mjerama politike, uključujući sadržaj strategija, u okviru nacionalnih i regionalnih nadležnosti potrebno je poštovati načelo supsidijarnosti.

Od država članica očekivalo se da uključe specifične ciljeve i ciljne vrijednosti u svoje operativne programe u slučajevima kada su odabrale prioritet ulaganja 9.3. ESF-a „Suzbijanje svih oblika diskriminacije i promicanje jednakih mogućnosti” kojemu su sredstva namijenjena. To je posebno slučaj za države članice kojima su upućene preporuke za pojedinu zemlju u tom području.

1. preporuka (c)

U članku 5. UZO-a navodi se da partnerstvo i načelo upravljanja na više razina uključuju i nadležna tijela koja predstavljaju civilno društvo. U skladu s člankom 5. stavkom 2. partneri su među ostalim uključeni u izradu sporazuma o partnerstvu i tijekom izrade i provedbe programa.

2. preporuka (a)

Komisija prihvaća tu preporuku, smatra da bi je se trebalo provesti na razini operativnih programa te naglašava da već poduzima korake u tom smjeru.

Kao što je istaknuto u stavku 38., Komisija je 2015. godine izdala tematski dokument sa smjernicama pod nazivom „smjernice za države članice o uporabi europskih strukturnih i investicijskih fondova za rješavanje obrazovne i prostorne segregacije”. Države članice pozvane su slijediti odredbe tih smjernica pri izradi i provedbi programa kako bi se spriječio i riješio problem obrazovne i stambene segregacije marginaliziranih zajednica, uključujući Roma.

Komisija je u potpunosti svjesna da je djelotvorna provedba na terenu kritična. Ona je stoga angažirala stručnjake kako bi pomogli državama članicama pri provedbi smjernica, s posebnom pozornošću na Češku Republiku, Slovačku, Mađarsku, Rumunjsku i Bugarsku.

Preraspodjelu i izmjenu operativnih programa u načelu bi trebale pokrenuti države članice.

2. preporuka (b)

Komisija prihvaća tu preporuku i smatra da već poduzima korake u tom smjeru.

Komisija će u potpunosti iskoristiti nacionalna izvješća o napretku, uključujući tijekom sastanaka odbora za praćenje, s ciljem pozivanja i poticanja država članica da ojačaju mjere financirane ESIF-om, kako bi se po potrebi na bolji način riješili utvrđeni izazovi povezani s Romima. Nakon te rasprave države članice mogu podnijeti zahtjeve za izmjenu operativnog programa kako je utvrđeno člankom 30. stavkom 1. UZO-a.

Nadalje, Komisija navodi da u skladu s člankom 23. stavkom 1. točkom (a) UZO-a, ona može jedino iskoristiti svoje ovlasti da zatraži od država članica da pregledaju i predlože izmjene svojih operativnih programa kako bi se riješili izazovi povezani s Romima koji su utvrđeni u okviru preporuka za pojedinu zemlju i kada je potrebna preraspodjela sredstava za njihovo rješavanje.

128

Komisija naglašava da kada je riječ o ESF-u, izostanak usredotočenosti na integraciju Roma tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. proizlazi iz glavnog pristupa koji je usvojen u pogledu skupina u nepovoljnom položaju (vidjeti prioritet „jačanje socijalnog uključivanja skupina u nepovoljnom položaju”). Stoga je državama članicama prepušteno da utvrde skupine u nepovoljnom položaju na koje su se htjele usmjeriti na temelju potreba i izazova s kojima se suočavaju.

Kada je riječ o pokazateljima koji se posebno odnose na Rome, nisu postojali regulatorni zahtjevi.

Nadalje, valja naglasiti da bi kriteriji odabira trebali biti u skladu sa specifičnim ciljevima utvrđenima u OP-ovima. Stoga, ako specifični ciljevi OP-ova nisu bili usmjereni na romsko stanovništvo, kriterijima odabira obuhvatit će se skupine u nepovoljnom položaju kako je navedeno u specifičnim ciljevima OP-ova.

129

Komisija ističe da, osim iznosa od 1,5 milijardi eura koji odgovara dodjeli sredstava za prioritet ulaganja 9.2. ESF-a, daljnja financijska sredstva za uključivanje Roma pružaju se u okviru nekoliko drugih prioriteta ulaganja i ESF-a i EFRR-a (vidjeti i odgovor Komisije na stavak 69.).

130

Komisija ističe da je jedna od njezinih odgovornosti u okviru podijeljenog upravljanja pomaganje državama članicama da se pobrinu da promjene uvedene za razdoblje 2014. – 2020. rezultiraju projektima kojima će se u većoj mjeri pridonijeti integraciji Roma, primjerice procjenom ispunjenja relevantnih ex ante uvjeta, smjernicama ili njezinom savjetodavnom ulogom u odborima za praćenje.

131

Komisija upućuje na svoj odgovor na stavak 75. te smatra da se obvezom država članica da dodijele određeni minimalni udio financijskih sredstava ESF-u (članak 92. stavak 4. UZO-a), obvezom da se barem 20 % tih sredstava ESF-a namijeni tematskom cilju 9. „promicanje socijalne uključenosti, borba protiv siromaštva i svake diskriminacije” (članak 4. stavak 2. Uredbe o ESF-u) i potrebom da se potpora usmjeri na način da se uzmu u obzir relevantne preporuke za pojedinu zemlju (članak 18. UZO-a) jamči da su svim državama članicama u kojima integracija Roma predstavlja poseban izazov stavljena na raspolaganje dostatna sredstva iz ESIF-a kako bi se taj izazov riješio.

3. preporuka

Komisija ističe da je ta preporuka upućena državama članicama.

Pitanje mogućnosti financiranja održivih mjera radi djelotvorne potpore integraciji Roma u uredbama o ESIF-u obrađuje se na različite načine.

Prije svega, dugoročne (sedmogodišnje) mjere moguće su u okviru programskog razdoblja 2014. – 2020., a trajanje svakog projekta trebalo bi biti razmjerno planiranim ciljevima.

Drugo, Uredba o ESF-u sadržava okvir za bolje praćenje pozitivnih ishoda u pogledu uključivanja marginaliziranih skupina (uključujući Roma) s pomoću zajedničkih pokazatelja ostvarenja i pokazatelja dugoročnih rezultata s ciljem promicanja održivosti mjera financiranih iz ESF-a namijenjenih marginaliziranim romskim zajednicama.

Treće, u slučaju infrastrukturnih projekata financiranih iz EFRR-a, kao što je to slučaj u svim sektorima, država članica trebala bi uzeti u obzir način na koji će se održivost projekta osigurati u slučajevima kada je to važno nakon njegova završetka (npr. održavanje).

4. preporuka

Komisija prihvaća tu preporuku te će je u najvećoj mogućoj mjeri uzeti u obzir u sljedećem programskom razdoblju.

Kada je riječ o razdoblju financiranja 2014. – 2020., valja istaknuti da su ciljevi integracije Roma u okviru ESIF-a izraženi već od oblikovanja operativnih programa za države članice u kojima se primjenjuju ex ante uvjeti koji se odnose posebno na Rome.

Za inicijativu za izmjenu operativnih programa nadležne su uglavnom države članice. U skladu s UZO-om zahtjevi za izmjenu programa koje podnosi država članica moraju biti valjano opravdani, a u njima se posebno mora utvrditi predviđeni učinak promjena na program ostvarenja strategije Unije za pametan, održiv i uključiv rast te specifičnih ciljeva utvrđenih programom.

Unutar pravnog okvira za razdoblje 2014. – 2020. koje podliježe revizijama upravljačko tijelo relevantnog operativnog programa obvezno je uspostaviti sustav bilježenja i pohrane podataka o svakoj operaciji u računalnom obliku, što je nužno, među ostalim, za praćenje i ocjenu. To se odnosi na financijske podatke te na ostvarenja i rezultate.

5. preporuka

Komisija navodi da je ta preporuka upućena državama članicama te skreće pozornost na činjenicu da osim pravnih ograničenja prikupljanju podataka o etničkoj pripadnosti u nekim državama članicama, svi pokazatelji koji se odnose posebno na Rome obuhvaćeni su sustavom zaštite (članak 8. Direktive 95/46/EZ) takozvanih osjetljivih podataka. Pojedinci zadržavaju pravo da odbiju dati suglasnost za prikupljanje podataka. Stoga podaci o broju Roma koji sudjeluju u aktivnostima financiranima iz ESIF-a uglavnom ovise o izjavama koje daju sami Romi.

6. preporuka

Komisija ističe da je ta preporuka upućena državama članicama.

Međutim, Komisija naglašava bi za njezinu potpunu provedbu u pogledu pitanja je li mjere socijalnog uključivanja moguće financirati iz ESF-a, neovisno o povezanosti sa zapošljavanjem, bila potrebna izmjena Ugovora kojom bi se promijenila misija ESF-a kako je utvrđena člankom 162.

Nadalje, Komisija smatra da se Uredbom o ESF-u kakva jest i tumačenom u skladu s člankom 162. UFEU-a pitanje integracije Roma može riješiti na pravno odgovarajući način u okviru tematskog cilja socijalnog uključivanja.

U tom se kontekstu iz ESF-a mogu financirati mjere integracije Roma pod uvjetom da su dio cjelovita skupa mjera kojima je cilj, makar i neizravno, olakšavanje pristupa tržištu rada za Rome.

O tom pravnom tumačenju prihvatljivosti mjera integracije Roma u okviru ESF-a države članice obaviještene su u studenome 2015.

Komisija stoga smatra da nema nikakve pravne nesigurnosti.

7. preporuka

Komisija prihvaća tu preporuku te će u kontekstu pripreme sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira pri ispitivanju kriterija za dodjelu financijskih sredstava uzeti u obzir ulogu koju bi trebali imati izazovi u pogledu socijalnog uključivanja, kao i potrebu da sva dodatna sredstava budu namijenjena pružanju potpore marginaliziranim zajednicama.

133

Komisija ističe da je prikupljanje podataka o etničkoj pripadnosti u nekim državama članicama nezakonito te da je riječ o nacionalnoj nadležnosti.

Uz pravna ograničenja za prikupljanje podataka o etničkoj pripadnosti u nekim državama članicama, pojedinci imaju i pravo odbiti dati pristanak za prikupljanje podataka. Podaci o broju Roma koji sudjeluju u aktivnostima financiranima iz ESIF-a zato uglavnom ovise o izjavama koje daju sami Romi.

Međutim, svi sudionici u okviru prioriteta ulaganja 9.2. ipak se mogu smatrati dijelom marginaliziranih zajednica kao što su Romi, čime će se olakšati izvješćivanje o toj ciljnoj skupini tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020.

Operativni programi za razdoblje 2014. – 2020. sadržavaju i odredbe o jamčenju dosljednosti podataka. Time se naglašava potreba za stavljanjem svih definicija na raspolaganje svim korisnicima. Nadalje, OP-om se pružaju praktične smjernice o jamčenju dosljednosti definicija pokazatelja.

Postoji i novi zahtjev koji se odnosi na bilježenje i pohranu podataka o učinkovitosti za svaku operaciju u računalnom obliku kako bi se po potrebi omogućilo njihovo spajanje radi praćenja, ocjenjivanja, financijskog upravljanja, provjere i revizije (članak 24. stavak 2. Delegirane uredbe Komisije 480/2014).

U članku 142. UZO-a navodi se da je moguće sasvim ili dijelom obustaviti međuplaćanja ako „postoji ozbiljan nedostatak u kvaliteti i pouzdanosti sustava za praćenje ili podataka o zajedničkim i specifičnim pokazateljima”.

8. preporuka (a)

Komisija ne prihvaća tu preporuku.

Iako je uvijek spremna surađivati s državama članicama, Komisija smatra da s obzirom na raznolikost nacionalnih situacija i pristupa te potrebu da se poštuje načelo supsidijarnosti, nije moguće niti prikladno utvrditi zajedničku metodologiju u tom području.

8. preporuka (b)

Komisija ne prihvaća tu preporuku jer smatra da bi to pitanje trebalo prepustiti državama članicama u skladu s načelom supsidijarnosti.

Nadalje, Komisija ne namjerava prikupljati statističke podatke o etničkoj pripadnosti u okviru ankete o radnoj snazi ni u okviru statistike EU-a o dohotku i životnim uvjetima. Prikupljanje statističkih podataka o romskom stanovništvu tehnički i pravno vrlo je zahtjevno, a i skupo.

QJ-AB-16-018-HR-E    ISSN 2315-2230

S procijenjenih 6,2 milijuna stanovnika, romsko stanovništvo čini najveću etničku manjinu u EU-u, no većinom je marginalizirano. U ovom se izvješću procjenjuje jesu li političke inicijative i financijska potpora EU-a u Bugarskoj, Španjolskoj, Mađarskoj i Rumunjskoj djelotvorno doprinijele integraciji Roma. Za integraciju marginaliziranih zajednica kao što su Romi za razdoblje 2014. – 2020. izdvojeno je otprilike 1,5 milijardi eura. Utvrdili smo da, unatoč znatnom napretku koji je Europska komisija postigla u osmišljavanju političkih inicijativa za promicanje integracije Roma, i dalje postoje prepreke i nedoumice te su i na razini Komisije i na razini država članica potrebni dodatni napori.