EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5340-8 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/432274 | QJ-AB-16-018-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5284-5 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/545541 | QJ-AB-16-018-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5315-6 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/374528 | QJ-AB-16-018-NL-E

© Europese Unie, 2016

Overneming met bronvermelding toegestaan.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Gebeurtenis | Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle | 22.10.2014
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) | 21.3.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure | 4.5.2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde) | 14.6.2016

NL
2016

nr. 14

Speciaal verslag

EU-beleidsinitiatieven en
financiële steun voor de
integratie van de Roma:
het afgelopen decennium
is er aanzienlijke
vooruitgang geboekt,
maar ter plaatse zijn extra
inspanningen nodig

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II, die onder leiding staat van ERK-lid Henri Grethen en gespecialiseerd is in de uitgaventerreinen structuurbeleid, vervoer en energie. De controle werd geleid door het rapporterende ERK-lid Henri Grethen, ondersteund door zijn kabinetschef, Marc Hostert; het kerncontroleteam bestond uit Emmanuel Rauch, hoofdmanager, Naiara Zabala Eguiraun, Aino Nyholm en Zhivka Kalaydzhieva, controleurs. Taalkundige ondersteuning werd verleend door Richard Moore.

Inhoud

Verklarende woordenlijst

Samenvatting

Inleiding

De Romabevolking

Wettelijk en beleidskader

Op welke wijze biedt de EU financiële steun aan maatregelen voor de integratie van de Roma?

De rol van andere Europese en internationale organisaties met betrekking tot de integratie van de Roma

Reikwijdte en doelstellingen van de controle

Opmerkingen

Er is vooruitgang geboekt op het vlak van strategieën op EU- en lidstaatniveau, maar de meeste verbeteringen kwamen te laat om van invloed te kunnen zijn op de programmeringsperiode 2007-2013

Het EU-beleidsinitiatief inzake de integratie van de Roma werd overeengekomen in 2011, na de uitbreidingen van de EU in 2004 en 2007

Voortgang op lidstaatniveau: nationale strategieën voor integratie van de Roma waren goedgekeurd, maar enkele tekortkomingen bleven bestaan

Op het gebied van het cohesiebeleid was er in de periode 2014-2020, vergeleken met de periode 2007-2013, meer aandacht voor maatregelen inzake de integratie van de Roma

Ondanks het feit dat de integratie van de Roma in het rechtskader voor 2007-2013 niet wordt genoemd, verwezen de geselecteerde lidstaten in hun OP’s naar de integratie van de Roma

Grotere aandacht voor Romakwesties op EU-niveau bleek uit het ESIF-kader voor 2014-2020

De gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 beschikbare monitoringinstrumenten op OP-niveau waren ongeschikt voor het meten van de resultaten van maatregelen voor de integratie van de Roma

De meeste projecten werden uitgevoerd zoals gepland, maar de criteria voor „beste praktijken” die bijdragen tot een succesvolle integratie van de Roma werden niet altijd toegepast en de monitoring van de projectprestaties was moeilijk

Alle onderzochte projecten voldeden aan de OP-doelstellingen, maar de selectieprocedures waren niet specifiek gericht op het selecteren van projecten met betrekking tot de integratie van de Roma

Projecten werden over het algemeen uitgevoerd volgens plan

Aanwijzingen dat meer aandacht voor Romaspecifieke criteria, zoals de gemeenschappelijke basisbeginselen (GBB’s) inzake de integratie van de Roma, een positieve invloed heeft gehad op de prestaties van projecten

De beoordeling van de resultaten voor de periode 2007-2013 werd bemoeilijkt door problemen bij het verzamelen van informatie over de Romabevolking

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | Onderzochte operationele programma’s
Bijlage II | — | Bestuursorganen van de structuurfondsen in de bezochte lidstaten
Bijlage III | — | Gemeenschappelijke basisbeginselen (GBB’s) inzake de integratie van de Roma

Antwoorden van de Commissie

Verklarende woordenlijst

Beheersautoriteit: Een beheersautoriteit is een nationale, regionale of plaatselijke overheid (of enig ander publiek- of privaatrechtelijk lichaam) die door een lidstaat is aangewezen om een operationeel programma te beheren. Tot haar taken behoren het selecteren van projecten die gefinancierd moeten worden, het toezicht houden op de uitvoering van projecten en het verslag uitbrengen aan de Commissie over de financiële aspecten en de behaalde resultaten.

Bemiddelende instantie: Een bemiddelende instantie is elke publiek- of privaatrechtelijke instantie of dienst die handelt onder de verantwoordelijkheid van een beheersautoriteit of die namens een dergelijke autoriteit taken verricht ten behoeve van begunstigden die acties uitvoeren.

Discriminatie: Richtlijn nr. 2000/43 definieert twee soorten discriminatie:

oDirecte discriminatie doet zich voor wanneer iemand op grond van ras of etnische afstamming ongunstiger wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld.

oIndirecte discriminatie doet zich voor wanneer een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen van een bepaald ras of een bepaalde etnische afstamming in vergelijking met andere personen bijzonder benadeelt, tenzij die bepaling, maatstaf of handelwijze objectief wordt gerechtvaardigd door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn.

Europees fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO): Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) moet de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie versterken door het corrigeren van de grootste regionale onevenwichtigheden door middel van financiële steun voor het creëren van infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de werkgelegenheid, vooral in ondernemingen.

Europees Sociaal Fonds (ESF): Het Europees Sociaal Fonds (ESF) beoogt de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie te versterken door werkgelegenheids- en arbeidskansen te verbeteren (voornamelijk door middel van opleidingsmaatregelen), een hoog werkgelegenheidsniveau te bevorderen en meer en betere banen te scheppen.

Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF): De Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) zijn de middelen waarmee de Unie de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de verschillende regio’s verkleint en minder ontwikkelde regio’s helpt om hun achterstand in te halen. Op basis van artikel 174 VWEU dragen zij bij tot het streven om de economische, sociale en territoriale samenhang te versterken.

Ex-antevoorwaarden (EAV): Ex-antevoorwaarden (EAV) zijn criteria die zijn vastgesteld in partnerschapsovereenkomsten en worden gezien als noodzakelijke voorwaarden voor de doeltreffende en doelmatige besteding van steun van de Unie waarop deze partnerschapsovereenkomsten betrekking hebben. Bij de opstelling van OP’s voor het EFRO, het Cohesiefonds en het ESF voor de programmeringsperiode 2014-2020 moeten de lidstaten beoordelen of er aan deze voorwaarden wordt voldaan. Is dat niet het geval, dan moeten er actieplannen worden opgesteld om te zorgen dat er uiterlijk op 31 december 2016 aan is voldaan.

Gemeenschappelijk basisbeginsel (GBB): De gemeenschappelijke basisbeginselen (GBB’s) zijn een reeks van tien criteria ter waarborging van het succes van initiatieven inzake de integratie van de Roma. Deze beginselen werden besproken tijdens de eerste bijeenkomst van het Europees platform voor de integratie van de Roma te Praag in 2009. Zij werden vervolgens opgenomen in een bijlage bij de conclusies van een vergadering van de Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken op 8 juni 2009.

Institutionele discriminatie: Discriminatie die is doorgedrongen in de organisatorische structuren en procedures.

Landspecifieke aanbevelingen (LSA): Landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) zijn aanbevelingen in verband met structurele uitdagingen die moeten worden aangepakt door middel van meerjarige investeringen die rechtstreeks onder het toepassingsgebied van de ESI-fondsen vallen, zoals uiteengezet in de fondsspecifieke verordeningen. Zij worden goedgekeurd door de Commissie in overeenstemming met de artikelen 121, lid 2, en 148, lid 4 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VWEU).

Nationaal Romacontactpunt (NRCP): Het nationaal Romacontactpunt is een nationale instantie die belast is met de coördinatie van de ontwikkeling en uitvoering van de nationale strategie voor de integratie van de Roma/het pakket van geïntegreerde beleidsmaatregelen.

Nationale strategie voor de integratie van de Roma (NSIR): Elke lidstaat met een Romabevolkingsgroep werd door de Commissie verzocht om voor de periode 2011-2020 een nationale strategie voor de integratie van de Roma (NSIR) op te stellen, of, als er reeds een strategie bestond, om deze aan te passen om te voldoen aan de EU-doelstellingen voor de integratie van de Roma, met gerichte acties en voldoende (nationale, EU- en andere) financiering om die uit te voeren. Deze strategieën moeten ook oplossingen aanreiken om de huidige belemmeringen voor een doeltreffender inzet van de EU-middelen weg te nemen en om de basis te leggen voor een solide monitoringmechanisme om concrete resultaten voor de Roma te waarborgen. Sommige lidstaten hebben geen NSIR als zodanig, maar wel een „reeks geïntegreerde maatregelen”.

Niet-gouvernementele organisatie (ngo): De term niet-gouvernementele organisatie (ngo) wordt gebruikt om te verwijzen naar een reeks verschillende organisaties die gewoonlijk de volgende kenmerken gemeen hebben:

oZij worden opgericht zonder winstoogmerk. Hoewel zij wel betaalde werknemers kunnen hebben en inkomstengenererende activiteiten kunnen verrichten, keren zij geen winst uit aan leden.

oZij zijn groepen vrijwillige burgers.

oZij moeten een zekere officiële of institutionele status hebben (zij moeten bijvoorbeeld over statuten of een reglement beschikken waarin hun taak, doelstellingen en werkterrein worden omschreven) aangezien zij verantwoording moeten afleggen aan hun leden en donoren.

oZij zijn onafhankelijk, in het bijzonder ten opzichte van regeringen, overheidsinstanties, politieke partijen en commerciële organisaties.

Operationeel programma (OP): In een operationeel programma (OP) worden de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat uiteengezet evenals de wijze waarop de EU-financiering (EU- en nationale overheids- en particuliere cofinanciering) gedurende een bepaalde periode (doorgaans zeven jaar) zal worden gebruikt om projecten te financieren. Deze projecten moeten bijdragen tot de verwezenlijking van een aantal doelstellingen op het niveau van de prioritaire assen van het OP. OP’s zijn er voor elk van de fondsen op het gebied van cohesie (d.w.z. EFRO, Cohesiefonds en ESF). Een OP wordt opgesteld door de lidstaat en dient door de Commissie te zijn goedgekeurd voordat er betalingen uit de EU-begroting kunnen worden verricht. OP’s kunnen alleen worden gewijzigd tijdens de betreffende periode indien beide partijen daarmee akkoord gaan.

Output: Hetgeen wordt geproduceerd of bereikt is met de middelen die aan een actie zijn toegewezen (bijv. aan landbouwers toegewezen subsidies, opleidingscursussen voor werklozen, aanleg van een weg in een ontwikkelingsland).

Resultaat: Onmiddellijke veranderingen die de directe doelgroep ondervindt na deelname aan een actie (bijv. betere toegankelijkheid van een gebied door de aanleg van een weg, stagiairs die een baan hebben gevonden).

Segregatie/desegregatie:

oSegregatie wordt veroorzaakt door een aantal factoren, waaronder discriminerende maatregelen, economische en demografische mechanismen. Segregatie wordt gekenmerkt door de fysieke en sociale scheiding van de leden van een gemarginaliseerde groep van leden van niet-gemarginaliseerde groepen en ongelijke toegang tot reguliere, inclusieve en kwalitatief hoogwaardige diensten.

oDesegregatie is actie om een eind te maken aan segregatie. Desegregatiemaatregelen moeten de voorwaarden scheppen voor gelijke toegang tot kwalitatief hoogwaardige diensten, waaronder onderwijs, huisvesting, de arbeidsmarkt, gezondheidszorg en andere relevante sectoren.

Sociale integratie: Het proces van het verbeteren van de voorwaarden voor individuen en groepen om deel te nemen aan de samenleving.

Sociale integratie beoogt arme en gemarginaliseerde mensen in staat stellen te profiteren van snel groeiende mondiale kansen. Dit proces zorgt ervoor dat mensen inspraak hebben in beslissingen die hun leven beïnvloeden en dat zij gelijke toegang hebben tot markten, diensten en politieke, sociale en fysieke ruimten.

Samenvatting

I

De Roma in Europa zijn gediscrimineerd sinds zij vele eeuwen geleden aankwamen op het grondgebied van de huidige Europese Unie. Tegenwoordig is de Romabevolking, die naar schatting 6,2 miljoen mensen telt, de grootste etnische minderheid in de EU en zij wordt grotendeels gemarginaliseerd. In de lidstaten waar de concentratie van de Romabevolking het grootst is, vertegenwoordigen de Roma 15 à 20 % van de scholieren en de nieuwkomers op de arbeidsmarkt.

II

Het grootste deel van de financiële steun van de EU voor maatregelen voor de sociale integratie in het algemeen, met inbegrip van maatregelen ter bevordering van de integratie van de Roma, wordt verleend uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en het Europees Sociaal Fonds (ESF). Er is niet geregistreerd welk bedrag naar initiatieven gaat die specifiek zijn gericht op de integratie van Roma. Blijkens de planningdocumenten van de lidstaten is er echter voor de programmeringsperiode 2014-2020 ongeveer 1,5 miljard euro uitgetrokken voor de sociaaleconomische integratie van gemarginaliseerde gemeenschappen zoals de Roma. Soortgelijke indicatieve cijfers zijn niet beschikbaar voor 2007-2013.

III

Bij onze controle hebben wij beoordeeld of de EU-beleidsinitiatieven en financiële steun via het EFRO en het ESF daadwerkelijk hebben bijgedragen tot de integratie van de Roma. We hebben in het bijzonder onderzocht of:

—de EU- en de nationale Romastrategieën in elke programmaperiode een doeltreffend gebruik van het EFRO en het ESF hebben bevorderd ten behoeve van maatregelen voor de integratie van de Roma;

—de kaders voor het EFRO en het ESF voor elke programmaperiode zo waren ontworpen dat de maatregelen voor de integratie van de Roma daarmee doeltreffend konden worden ondersteund, en

—projecten die in de programmeringsperiode 2007-2013 werden uitgevoerd in het kader van het EFRO en het ESF, op doeltreffende wijze hebben bijgedragen tot de integratie van de Roma.

De controlewerkzaamheden werden uitgevoerd bij de Commissie en in vier lidstaten (Bulgarije, Spanje, Hongarije en Roemenië) en hadden betrekking op de periode 2007-2015.

IV

Wij hebben vastgesteld dat de Commissie aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt bij het formuleren van EU-beleidsinitiatieven ter bevordering van de integratie van de Roma, en dat in 2012 alle bezochte lidstaten een nationale strategie voor de integratie van de Roma (NSIR) hadden ontwikkeld, maar dat dit te laat was om van invloed te kunnen zijn op het ontwerp van de operationele programma’s (OP’s) van het EFRO en het ESF en op de selectie van projecten tijdens de programmeringsperiode 2007-2013. Met betrekking tot deze NSIR’s bestaat nog een aantal tekortkomingen. Ten eerste is in de nationale strategieën niet aangegeven hoeveel financiering er nodig is voor het uitvoeren van de voorgestelde maatregelen voor de integratie van de Roma. Daarin ontbreekt tevens het bedrag dat voor dergelijke maatregelen beschikbaar is in de nationale begroting en, via het EFRO en het ESF, in de EU-begroting. In de tweede plaats is er onvoldoende aandacht geschonken aan de bestrijding van discriminatie en zigeunerhaat. Ten derde werd er bij het opstellen van de NSIR’s in de geselecteerde lidstaten niet altijd rekening gehouden met de noodzaak van actieve deelname van maatschappelijke organisaties, met name vertegenwoordigers van de Romagemeenschap zelf. Tot slot werd de rol van de nationale Romacontactpunten (NRCP’s), die waren opgericht voor de coördinatie van de ontwikkeling en de uitvoering van de NSIR’s, soms ondermijnd door een wanverhouding tussen middelen en verantwoordelijkheden.

V

Voor de periode 2014-2020 is een aantal verbeteringen geconstateerd: zo wordt de integratie van de Roma expliciet genoemd in de verordening inzake de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) en is de specifieke financieringsprioriteit ingevoerd. Bovendien zijn lidstaten met landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) met betrekking tot de integratie van de Roma verplicht om middelen uit te trekken ter bevordering daarvan. Wij zijn echter van mening dat er zowel bij de Commissie als op het niveau van de lidstaten extra inspanningen nodig zijn om ervoor te zorgen dat deze wijzigingen zullen resulteren in projecten die een grotere bijdrage leveren tot de integratie van de Roma ter plaatse.

VI

Met de meeste van de tijdens onze controle onderzochte EFRO- en ESF-projecten waren de algemene doelstellingen behaald, maar deze doelstellingen hadden vaak niet specifiek betrekking op de Roma. Ook hebben wij geconcludeerd dat projecten die waren geselecteerd en uitgevoerd in overeenstemming met de door de Raad vastgestelde criteria voor „beste praktijken”, de zogeheten gemeenschappelijke basisbeginselen (GBB) inzake de integratie van de Roma, meer kans maakten om op doeltreffende wijze bij te dragen tot de integratie van de Romabevolking. Bovendien hebben wij geconstateerd dat het lastig is om de vorderingen van de projecten voor de integratie van de Roma te monitoren, met name vanwege tekortkomingen in verband met de beschikbaarheid en de kwaliteit van de gegevens voor de Romadeelnemers. Het gebrek aan alomvattende en deugdelijke gegevens is een probleem, niet alleen met betrekking tot projecten, maar ook voor de beleidsvorming op EU- en nationaal niveau. Als er niet snel maatregelen worden genomen, zal de situatie gedurende de periode 2014-2020 niet veranderen.

VII

In dit verslag doen wij de volgende aanbevelingen:

Aanbeveling 1

Wanneer de lidstaten hun NSIR’s herzien of wijzigen, moeten zij:

a)vermelden hoeveel financiering nodig is om de in de strategie voorgestelde maatregelen voor de integratie van de Roma uit te voeren. In de NSIR’s moet voor deze maatregelen worden aangegeven welke financiering beschikbaar is uit de nationale begroting en, via het EFRO en het ESF, uit de EU-begroting. De lidstaten moeten zich er ook formeel toe verbinden om te waarborgen dat inspanningen voor de uitvoering van maatregelen ten behoeve van de integratie van de Roma niet in gevaar worden gebracht door een verandering op korte termijn in de politieke prioriteiten;

b)daarin indicatoren en streefwaarden opnemen voor de bestrijding van discriminatie of, meer specifiek, zigeunerhaat. Tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 moet bij de opzet van maatregelen voor de bevordering van de integratie van gemarginaliseerde Romagemeenschappen binnen het ESIF-kader ook rekening worden gehouden met deze indicatoren, overeenkomstig de vereisten van de richtlijn rassengelijkheid;

c)ervoor zorgen dat maatschappelijke organisaties, waaronder Romavertegenwoordigers, systematisch worden geraadpleegd over en betrokken bij de maatregelen voor de integratie van de Roma die worden gepland en uitgevoerd;

d)nader omschrijven welke rol de NRCP’s spelen met betrekking tot de NSIR’s en erop toezien dat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de NRCP’s worden afgestemd op de middelen die daaraan ter beschikking worden gesteld.

Aanbeveling 2

a)De Commissie moet er bij de herziening van de betreffende operationele programma’s voor zorgen dat de maatregelen die worden uitgevoerd in het kader van de ESIF een inclusief karakter hebben en bepalingen bevatten die gericht zijn op de bestrijding van segregatie. Segregerende praktijken moeten duidelijk worden omschreven en uitdrukkelijk worden uitgesloten van financiering in het kader van het ESIF-kader (en niet alleen worden vermeld in de overwegingen), waarbij bijzondere aandacht moet worden besteed aan onderwijs en huisvestingsprojecten. Dit zou bijdragen tot een betere koppeling tussen de LSA’s en het gebruik van de ESIF.

b)Tijdens de vergaderingen van het OP-toezichtcomité moet de Commissie volledig gebruikmaken van de informatie uit de verslagen die de lidstaten moeten aanleveren in het kader van de aanbeveling van de Raad uit 2016 betreffende de doeltreffende maatregelen voor de integratie van de Roma, alsook van de uit die informatie voortvloeiende bevindingen. Zodoende moeten de in de verslagen geconstateerde tekortkomingen worden verholpen met behulp van de ESIF-fondsen en/of fondsen van de lidstaten (bijv. door de overheveling van middelen naar gebieden waarop tekortkomingen zijn geconstateerd).

Aanbeveling 3

Wanneer de lidstaten oproepen doen tot het indienen van voorstellen en bij de selectie van projecten dienen zij de criteria voor „beste praktijken” voor de integratie van de Roma te hanteren (zoals de tien GBB’s van de Raad). In voorkomend geval moeten oproepen worden georganiseerd voor de selectie van langlopende projecten ten gunste van gemarginaliseerde Romagemeenschappen. Tot slot moet de toewijzing van ESIF-financiering, waar mogelijk, afhankelijk worden gemaakt van de duurzaamheid van de projecten; deze krijgen geen verdere EU-financiering nadat ze zijn voltooid. Deze aspecten moeten ook worden bekeken wanneer de operationele programma’s 2014-2020 worden gewijzigd.

Aanbeveling 4

De Commissie moet er in de volgende programmeringsperiode of bij de herziening van de operationele programma’s voor zorgen dat de doelstellingen voor integratie van de Roma die zijn opgenomen in de NSIR’s, waar van toepassing, worden weerspiegeld in het ESIF-kader op alle operationele niveaus. In dit verband moet zij ervoor zorgen dat gegevens op betrouwbare wijze worden verzameld, zodat de vorderingen van de afzonderlijke projecten en op alle niveaus van de administratie kunnen worden gemonitord en geëvalueerd.

Aanbeveling 5

De lidstaten moeten, waar van toepassing, de gemeenschappelijke output- en resultaatindicatoren die zijn omschreven in de ESIF-wetgeving aanvullen met Romaspecifieke indicatoren. Deze indicatoren moeten worden afgestemd op die welke zijn gespecificeerd in de NSIR’s en zij moeten vervolgens worden gebruikt voor de monitoring van de operationele programma’s voor de periode 2014-2020. Zij kunnen worden gebaseerd op de indicatoren die in 2016 zijn ontwikkeld door het Bureau voor de grondrechten.

Aanbeveling 6

Met het oog op de voorbereidingen voor de komende programmaperiode moeten de lidstaten overwegen om samen op te treden om te proberen te zorgen voor rechtszekerheid over het gebruik van het ESF voor de financiering van maatregelen op het gebied van sociale integratie, los van een eventuele koppeling met werkgelegenheid. Het wegnemen van de rechtsonzekerheid zou de lidstaten in staat stellen ten volle gebruik te maken van het ESF ten behoeve van de sociale integratie, met inbegrip van maatregelen ter bestrijding van discriminatie.

Aanbeveling 7

De Commissie moet overwegen om wijzigingen in de ESIF-wetgeving voor te stellen om er, vanaf de programmaperiode die begint in 2020, voor te zorgen dat er bij de verdeling van de middelen over de verschillende lidstaten rekening wordt gehouden met specifieke indicatoren voor sociale integratie, en met name het aandeel in de bevolking van gemarginaliseerde groepen zoals de Roma. Zij moet ervoor zorgen dat eventuele aanvullende ESF-middelen die als gevolg van deze wijziging beschikbaar worden gesteld aan de lidstaten, specifiek worden geoormerkt voor de ondersteuning van gemarginaliseerde gemeenschappen.

Aanbeveling 8

a)De Commissie moet, in overeenstemming met de nationale juridische kaders en de EU-wetgeving, met inbegrip van mogelijke afwijkingen daarvan, samen met de lidstaten een gemeenschappelijke methodologie ontwikkelen waarmee relevante gegevens kunnen worden verkregen over de Romabevolking om hun sociale integratie te monitoren. Dit moet uiterlijk bij de voorbereiding van de volgende programmaperiode gebeuren.

b)De Commissie moet, in overeenstemming met de nationale juridische kaders en EU-wetgeving, met inbegrip van mogelijke afwijkingen daarop, de lidstaten aanmoedigen om binnen de komende twee jaar op alomvattende wijze statistische gegevens over etniciteit te verzamelen. Eurostat zou relevante vragen kunnen opnemen in enquêtes, zoals de arbeidskrachtenenquête en de EU-statistiek van inkomens en levensomstandigheden.

Inleiding

De Romabevolking

01

De Roma in Europa stammen af van groepen die het Indiase subcontinent ongeveer 1 000 jaar geleden verlieten en in de 14e eeuw voor het eerst aankwamen op het grondgebied van de huidige Europese Unie. In het jaar 1450 hadden de Roma zich in bijna heel Europa gevestigd. In Midden-Europa was toen al sprake van de eerste deportaties en uitzettingen van Roma. De term „Roma” verwijst naar verschillende groepen (zie tekstvak 1) die bepaalde culturele kenmerken gemeen hebben, alsook een geschiedenis van voortdurende marginalisering in de Europese samenlevingen.

Tekstvak 1

Wat verstaan wij onder „Roma”?

Volgens de Raad van Europa¹ verwijst de term „Roma” naar de Roma, Sinti, Kalé en aanverwante groepen in Europa, met inbegrip van Reizigers en de oostelijke groepen (Dom en Lom), en dekt deze de grote verscheidenheid van betrokken groepen af, met inbegrip van personen die zichzelf identificeren als zigeuners.

Hoewel de culturele en etnische identiteit van deze groepen niet homogeen is, hebben wij uit praktische overwegingen de term „Roma” gebruikt om naar al die groepen te verwijzen.

02

Tegenwoordig vormt de Romabevolking de grootste etnische minderheid in Europa. De ramingen van de omvang van de gemeenschap variëren sterk, namelijk tussen 10 en 12 miljoen mensen. Daarvan wonen ongeveer 6,2 miljoen Roma in de EU en de meeste van hen in de lidstaten in Midden- en Oost-Europa. De overgrote meerderheid van de Roma in Europa (80-85 %) heeft nu een plaatsgebonden levensstijl². De Roma die een rondtrekkende levensstijl aanhouden, mogen niet worden verward met de Roma die van de ene EU-lidstaat naar de andere verhuizen om zich daar te vestigen. Figuur 1 toont de concentraties van de Romabevolking in de EU, in kandidaat-³ of potentiële kandidaat-lidstaten⁴.

Figuur 1

Geschatte populatie van de Romabevolking in de EU, in kandidaat- of potentiële kandidaat-lidstaten (2012)

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Raad van Europa.

03

Ongeveer vier vijfde van de geschatte Romapopulatie van de EU woont in de acht lidstaten die zijn vermeld in tabel 1. In de lidstaten waar de concentratie van de Romapopulatie het grootst is (Bulgarije, Slowakije, Roemenië en Hongarije), vertegenwoordigen de Roma tussen 15 en 20 % van de scholieren en nieuwkomers op de arbeidsmarkt.

Tabel 1

De lidstaten met naar schatting het grootste aantal Roma

Lidstaat | Gemiddelde geraamde omvang van de Romabevolking | Minimale raming | Maximale raming
Bevolkingsomvang | Aandeel van totale bevolking
Roemenië | 1 850 000 | 8,6 % | 1 200 000 | 2 500 000
Bulgarije | 750 000 | 9,9 % | 700 000 | 800 000
Hongarije | 750 000 | 7,5 % | 500 000 | 1 000 000
Spanje | 750 000 | 1,6 % | 500 000 | 1 000 000
Slowakije | 490 000 | 9,0 % | 380 000 | 600 000
Frankrijk | 400 000 | 0,6 % | 300 000 | 500 000
Tsjechische Republiek | 200 000 | 1,9 % | 150 000 | 250 000
Griekenland | 175 000 | 1,5 % | 50 000 | 300 000
Totaal | 5 365 000 | 3,0 % | 3 780 000 | 6 950 000
Totaal voor de gehele EU | 6 197 100 | 1,2 % | 4 368 700 | 8 025 500

NB: De „totale cijfers voor de gehele EU” omvatten Kroatië.

Bron: Raad van Europa, „Estimates and official numbers of Roma in Europe”, juli 2012.

Wettelijk en beleidskader

04

De EU-Verdragen vormen de belangrijkste rechtsgrondslag voor alle EU-initiatieven ter bevordering van sociale integratie in het algemeen en de integratie van de Roma in het bijzonder. Artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) is bijzonder relevant: het waarborgt onder andere de rechten van personen die tot minderheden behoren (zie tekstvak 2).

Tekstvak 2

Artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie

„De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.”

05

Voorts is in artikel 10 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) de doelstelling van de EU vastgelegd om iedere discriminatie op grond van ras of etnische afstamming te bestrijden, en wel door middel van maatregelen van de Raad (artikel 19 VWEU). Artikel 21 VWEU voorziet ook in het recht van EU-burgers op vrij verkeer en verblijf binnen de EU.

06

De volgende juridische en beleidsinstrumenten zijn ook relevant voor maatregelen voor de integratie van de Roma:

—het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie van 2000⁵, met name artikel 21 betreffende het discriminatieverbod. Het werd juridisch bindend na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009;

—de twee richtlijnen van de Raad uit 2000 over gelijke behandeling⁶: de richtlijn rassengelijkheid, die discriminatie verbiedt op grond van ras of etnische afstamming op verschillende gebieden, en de richtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep, die bepalingen bevat voor gelijke behandeling op de werkplek;

—De richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 2004 over het recht van vrij verkeer voor de burgers van de EU⁷;

—het kaderbesluit van de Raad van 2008 betreffende de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat⁸, waarin een gemeenschappelijke strafrechtelijke benadering wordt gedefinieerd van de bestrijding van racistische en xenofobe uitingen en misdrijven;

—de aanbeveling van de Raad van 2013 over doeltreffende maatregelen voor de integratie van de Roma⁹, en

—de mededeling van de Commissie van 2011 over het EU-kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020¹⁰, die in dit verband de rol van het Bureau voor de grondrechten bepaalt¹¹.

07

De huidige beleidsprioriteiten op EU-niveau ter bevordering van de integratie van de Roma zijn afkomstig van de EU 2020-strategie, die in 2010 werd goedgekeurd en waarmee wordt beoogd te zorgen voor een slimme, duurzame en inclusieve groei in Europa. Voor de gehele EU zijn vijf kerndoelstellingen afgesproken om de vooruitgang in de verwezenlijking van de EU 2020-doelstellingen te meten. Het succes van het beleid inzake de integratie van de Roma heeft potentieel invloed op drie van deze vijf doelstellingen (de doelen inzake onderwijs¹², werkgelegenheid¹³, en de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting¹⁴) in lidstaten met een relatief grote Romapopulatie.

08

In dit verslag worden de termen „integratie” en „inclusie” beide gebruikt om te verwijzen naar maatregelen die zijn gericht op het verbeteren van de levensomstandigheden en de mensenrechtensituatie van de Roma die in de lidstaten van de EU wonen¹⁵ (zie tekstvak 3).

Tekstvak 3

Het verwisselbare gebruik van de termen „integratie” en „inclusie”

De woorden „integratie” en „inclusie” worden vaak door elkaar gebruikt om de algemene doelstellingen te beschrijven van politieke initiatieven ter verbetering van de situatie van de Romabevolking.

De term „integratie” wordt vaker gebruikt in de context van initiatieven die zijn gericht op de bescherming van de grondrechten en waarden (zoals beschreven in artikel 2 VEU). Deze informatie is te vinden in de nationale strategieën voor de integratie van de Roma.

De term „inclusie” wordt meer gebruikt in het kader van sociaaleconomische initiatieven. Dit komt bijvoorbeeld voor in de Europa 2020-strategie, die is gericht op het bevorderen van slimme, duurzame en inclusieve groei.

Op welke wijze biedt de EU financiële steun aan maatregelen voor de integratie van de Roma?

09

Het grootste deel van de financiële steun van de EU voor sociale integratie (waarbij maatregelen ter bevordering van de integratie van de Roma werden gecofinancierd) wordt voornamelijk verleend via het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) in het kader van het cohesiebeleid van de EU. Ook zijn andere middelen beschikbaar in het kader van specifieke programma’s die onder direct beheer worden uitgevoerd door de Commissie¹⁶.

10

Het ESF en het EFRO worden uitgevoerd door middel van nationale en regionale meerjarige operationele programma’s (OP’s) die door de lidstaten worden opgesteld en door de Commissie goedgekeurd. In ieder OP worden alle beschikbare middelen verdeeld over de verschillende prioritaire assen van het OP.

11

De begrotingen van het EFRO en het ESF voor de periode 2007 tot 2013 bedroegen ongeveer 201 miljard euro, respectievelijk 76 miljard euro. In de programmeringsperiode 2014-2020 maken het EFRO en het ESF deel uit van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF)¹⁷; de totale begroting daarvan bedraagt voor de gehele periode ongeveer 197 miljard euro (EFRO) en 86 miljard euro (ESF).

12

Het aandeel van deze bedragen dat specifiek is gericht op de integratie van de Roma is niet geregistreerd. Uit de planningdocumenten van de lidstaten kunnen we echter opmaken dat er tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 ongeveer 1,5 miljard euro is uitgetrokken voor de sociaaleconomische integratie van gemarginaliseerde gemeenschappen zoals de Roma (zie ook paragraaf 69 en tabel 6). Voor de programmeringsperiode 2007-2013 zijn dergelijke indicatieve cijfers niet beschikbaar.

De rol van andere Europese en internationale organisaties met betrekking tot de integratie van de Roma

13

De Raad van Europa was de eerste instelling die de integratie van de Roma op Europees niveau heeft aangepakt. Meer dan 40 jaar heeft hij zich ingespannen voor de bestrijding van discriminatie van de Roma en de verbetering van de integratie van gemarginaliseerde Romagemeenschappen.

14

Ook andere internationale organisaties zijn actief geweest op het gebied van de integratie van de Roma, zij het in een specifieke rol, zoals de Wereldbank, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (het Bureau voor democratische instellingen en mensenrechten) en het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties.

1Raad van Europa, „Descriptive Glossary of terms relating to Roma issues”, 2012.

2COM(2011) 173 definitief van 5 april 2011 „Een EU-kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020”.

3Albanië, voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro, Servië en Turkije.

4Bosnië en Herzegovina en Kosovo*.

5Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB C 364 van 18.12.2000, blz. 1).

6Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming („richtlijn rassengelijkheid”) (PB L 180 van 19.7.2000, blz. 22), Richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep („richtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep”) (PB L 303 van 2.12.2000, blz. 16).

7Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158 van 30.4.2004, blz. 77). Met name de artikelen 6 en 7 betreffende het verblijfsrecht voor maximaal drie maanden, respectievelijk en het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden.

8Kaderbesluit van de Raad van 28 november 2008 betreffende de bestrijding van bepaalde vormen en uitingen van racisme en vreemdelingenhaat door middel van het strafrecht.

9Aanbeveling van de Raad van 9 december 2013 over doeltreffende maatregelen voor integratie van de Roma in de lidstaten (PB C 378 van 24.12.2013, blz. 1).

10COM(2011) 173 definitief.

11De rol van het Bureau voor de grondrechten in verband met de nationale strategieën voor de integratie van de Roma omvat: a) het verstrekken van deskundig advies aan EU-instellingen, b) het verzamelen van gegevens en c) samenwerken met de lidstaten om instrumenten te bedenken waarmee bewijs kan worden geleverd voor de geboekte vooruitgang.

12De streefdoelen op het gebied van onderwijs moeten het aantal voortijdige schoolverlaters terugdringen tot minder dan 10 % en ervoor zorgen dat ten minste 40 % van de mensen in de leeftijdsgroep 30-34 jaar tertiair onderwijs afrondt.

13Het streefdoel is ervoor te zorgen dat 75 % van de mensen in de leeftijdsgroep van 20-64 jaar werk heeft.

14Het streefdoel is om het aantal mensen dat zich in een situatie van armoede of sociale uitsluiting bevindt of dreigt daarin terecht te komen, met ten minste 20 miljoen te verminderen.

15Deze benadering komt overeen met de definitie van de Raad van de Europese Unie, zoals gepresenteerd in zijn conclusies over het EU-kader voor de nationale strategieën voor de integratie van de Roma tot 2020: Raad van de Europese Unie (2011), Conclusies van de Raad over een EU-kader voor de nationale strategieën voor de integratie van de Roma tot 2020, 3089e zitting van de Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken, Brussel, 19 mei 2011.

16Programma voor werkgelegenheid en sociale innovatie (EaSI) 2014-2020; de voorloper daarvan was het „Communautair programma voor werkgelegenheid en sociale solidariteit — PROGRESS 2007-2013”; het programma „Rechten, gelijkheid en burgerschap (2014-2020)”; de voorlopers daarvan waren het programma „Grondrechten en burgerschap”, het Daphne III-programma en het Progress-programma voor maatregelen op het gebied van discriminatiebestrijding en gendergelijkheid.

17In de programmeringsperiode 2014-2020 vormen het EFRO, het ESF en het Cohesiefonds, samen met het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV), de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF).

Reikwijdte en doelstellingen van de controle

15

Aan de hand van deze controle zijn wij nagegaan of de EU-beleidsinitiatieven en financiële steun via het EFRO en het ESF effectief hebben bijgedragen tot de integratie van de Roma. De reikwijdte van onze controle bestreek de programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020. We hebben in het bijzonder onderzocht of:

—het EU-kader en de nationale Romastrategieën een doeltreffend gebruik van het EFRO en het ESF hebben bevorderd ten behoeve van maatregelen voor de integratie van de Roma in elke programmaperiode;

—de EFRO- en ESF-kaders voor elke programmaperiode waren zo ontworpen dat ze doeltreffende steun aan maatregelen voor de integratie van de Roma mogelijk maakten, en of

—projecten die in de programmaperiode 2007-2013 werden uitgevoerd in het kader van het EFRO en het ESF, op doeltreffende wijze hebben bijgedragen tot de integratie van de Roma.

16

Wij verzamelden controle-informatie aan de hand van gesprekken met ambtenaren van de Commissie en van de lidstaten en met projectontwikkelaars en -deelnemers. Wij hebben ook documenten onderzocht die wij verkregen van de EU en de autoriteiten van de lidstaten alsmede projectontwikkelaars.

17

Eerst hebben wij een evaluatie gemaakt van de door de Commissie geboden steun voor de integratie van de Roma. Deze steun omvatte EU-wetgeving, beleidskaders en specifieke richtsnoeren waarin de prioriteiten en streefdoelen van de EU worden beschreven, die wij hebben onderzocht in verband met initiatieven van de programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020. Wij hebben ook gekeken naar de wijze waarop de Commissie de eerbiediging van de grondrechten waarborgt. Dit deel van onze controlewerkzaamheden werd verricht bij de directoraten-generaal van de Commissie (DG’s) die het meest te maken hebben met beleidsvormen in verband met de integratie van de Roma: DG Justitie en Consumentenzaken, DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie en DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling¹⁸.

18

Ook onderzochten wij de strategische kaders van de lidstaten voor de bevordering van de integratie van de Roma en, in het bijzonder, de nationale strategieën voor de integratie van de Roma (NSIR’s). Wij overwogen dat uit het EFRO en het ESF ondersteunde maatregelen voor de integratie van de Roma nauw verband moeten houden met deze kaders om een maximaal effect te sorteren. Ook hebben wij onderzocht of de bezochte lidstaten passende bestuursregelingen hadden ingesteld voor de succesvolle uitvoering van de strategische kaders voor de integratie van de Roma. De coördinatie van de ontwikkeling en uitvoering van de NSIR’s is de verantwoordelijkheid van de nationale Romacontactpunten (NRCP’s). Daarom hebben wij bijeenkomsten gehad met de NRCP’s van de vier bezochte lidstaten, namelijk Bulgarije, Spanje, Hongarije en Roemenië, alsook met die van Duitsland, Griekenland, Frankrijk, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk, om bredere kennis te verzamelen over de nationale strategieën en de mogelijke wijzigingen die tussen de twee programmeringsperioden zijn aangebracht ten aanzien van de strategieën, plannen en de opzet van de programma’s.

19

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 hebben wij ook beoordeeld op welke wijze de EFRO- en ESF-OP’s waren ontworpen, uitgevoerd en gemonitord, om na te gaan of zij daadwerkelijk in staat zijn maatregelen voor de integratie van de Roma te ondersteunen. Wij onderzochten een steekproef van projecten uit die periode om te evalueren wat zij hebben bijgedragen tot de integratie van gemarginaliseerde Romagemeenschappen. Onze beoordeling van de ESIF voor 2014-2020 was beperkt tot het ontwerp van de aspecten van het EFRO en het ESF die relevant waren voor de integratie van de Roma, aangezien de controle plaatsvond in een zeer vroeg stadium van de programmeringsperiode.

20

Wij selecteerden vier lidstaten (Bulgarije, Spanje, Hongarije en Roemenië) op basis van het aantal Roma dat daar woont, en omdat zij een grote hoeveelheid middelen hadden toegewezen aan beleidsterreinen die mogelijk steun hebben geboden aan initiatieven inzake de bevordering van de integratie van Roma¹⁹.

21

Voor de vier bezochte lidstaten selecteerden wij zeven EFRO- en ESF-OP’s uit de programmeringsperiode 2007-2013 die volgens ons relevant zijn voor de initiatieven inzake de integratie van de Roma, en onderzochten wij in totaal 19 projecten die zijn uitgevoerd in het kader van die OP’s²⁰ (zie bijlage I); deze projecten werden geselecteerd op basis van de gegevens die zijn verstrekt door de nationale autoriteiten. We hebben ons gericht op onderwijs-, werkgelegenheids-, gezondheidszorg- en huisvestingsprojecten, maar wij hebben ook andere projecten bezocht, bijvoorbeeld op het gebied van sociale integratie of gelijke behandeling (zie tabel 5). Alle geselecteerde projecten waren afgerond in 2013. Een lijst van de instanties die verantwoordelijk zijn voor de selectie en de uitvoering van de projecten die zijn onderzocht in het kader van deze controle is te vinden in bijlage II.

22

Bij het opstellen van onze controlecriteria is gebruikgemaakt van de ervaring van het EURomanetwerk²¹, dat aanbevelingen²² heeft gedaan om het succes van de initiatieven inzake de integratie van de Roma te verzekeren. Verder hebben wij het Bureau voor de grondrechten (FRA) bezocht om informatie te verkrijgen over het verzamelen van gegevens²³.

23

De belangrijkste van deze criteria zijn de tien gemeenschappelijke basisbeginselen, of GBB’s; deze zijn weergegeven in figuur 2 en in detail beschreven in bijlage III. Deze beginselen werden besproken tijdens de eerste bijeenkomst van het Europees platform voor de integratie van de Roma te Praag in 2009. Zij werden vervolgens opgenomen in een bijlage bij de conclusies van een vergadering van de Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken op 8 juni 2009.

24

De maatregelen ten behoeve van de integratie van de gemarginaliseerde Romabevolking uit de door ons geselecteerde OP’s uit de programmeringsperiode 2007-2013 waren opgenomen in negen nieuwe OP’s voor de periode 2014-2020. Wij hebben het nieuwe ESIF-kader beoordeeld op basis van deze negen nieuwe OP’s.

25

Tijdens de controle werden wij bijgestaan door externe deskundigen op het gebied van de integratie van de Roma. Wij hebben ook een panel van vier adviseurs opgezet dat input leverde voor onze controleaanpak en ervoor heeft gezorgd dat er rekening is gehouden met belangrijke aspecten van de integratie van de Roma.

26

Aangezien de maatregelen ter bevordering van de integratie van de gemarginaliseerde Roma, en de resultaten daarvan, door verschillende belanghebbenden zeer uiteenlopend kunnen worden geïnterpreteerd, hebben wij in elke geselecteerde lidstaat focusgroepen samengesteld. Daarmee wilden wij deskundigen en vertegenwoordigers van belanghebbenden samenbrengen om hen in staat te stellen hun mening te geven over de maatregelen inzake de integratie van de Roma met betrekking tot onze preliminaire bevindingen voor elke bezochte lidstaat. Later hebben we een definitieve focusgroepbijeenkomst georganiseerd met dertien verschillende belanghebbenden (met inbegrip van ons panel van adviseurs). Deze bijeenkomst was bedoeld ter evaluatie van onze preliminaire bevindingen en om mogelijke conclusies en aanbevelingen te bespreken.

Figuur 2

De tien gemeenschappelijke basisbeginselen (GBB’s) voor het beleid inzake de integratie van de Roma

Bron: ERK.

18Andere DG’s met verantwoordelijkheden met betrekking tot de gebieden van het EU-kader voor de nationale strategieën voor de integratie van de Roma zijn DG Onderwijs en Cultuur, DG Gezondheid en Voedselveiligheid en DG Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen.

19In de programmaperiode 2007-2013 hebben deze vier lidstaten samen 14,1 miljard euro aan steun ontvangen uit het EFRO en het ESF voor maatregelen op het gebied van sociale integratie. Dit is 20 % van het totale bedrag dat in dezelfde periode vanuit de structuurfondsen is toegewezen aan maatregelen op het gebied van sociale integratie in alle lidstaten.

20Eén project dat aanvankelijk was geselecteerd, is uit de steekproef verwijderd omdat het niet relevant genoeg was.

21Het EURomanetwerk is een Europees netwerk van vertegenwoordigers van de EU-lidstaten dat het gebruik van de structuurfondsen moet bevorderen om de doeltreffendheid van het op de Romagemeenschap gerichte beleid ten behoeve van te vergroten.

22Fundación Secretariado Gitano, het technische secretariaat van het EURomanetwerk, „Tackling Roma Needs in the 2014-2020 Structural Funds Programming Period — Guide to improve the planning process”, mei 2013.

23Het FRA werd in 2007 opgericht als een EU-agentschap met als specifieke taak het verlenen van onafhankelijk, met feiten onderbouwd advies op het gebied van de grondrechten. Het FRA en het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties, UNDP, hebben in 2004, 2009, 2012 en 2015 zowel afzonderlijk als gezamenlijk onderzoek gedaan naar Romagezinnen.

Opmerkingen

Er is vooruitgang geboekt op het vlak van strategieën op EU- en lidstaatniveau, maar de meeste verbeteringen kwamen te laat om van invloed te kunnen zijn op de programmeringsperiode 2007-2013

27

Wij onderzochten de beleidsontwikkelingen op zowel EU- als nationaal niveau bij het verbeteren van de gerichtheid en bevordering van maatregelen voor de integratie van Roma. Ten eerste hebben wij een beoordeling gemaakt van de beleidsontwikkelingen op EU-niveau. Ten tweede hebben wij de nationale strategieën voor de integratie van de Roma getoetst en beoordeeld of zij een geschikt instrument zijn om kwesties met betrekking tot de integratie van de Roma beter aan te pakken.

28

Wij hebben beoordeeld of er voor de programmeringsperiode 2007-2013 een strategisch EU-kader bestond voor initiatieven inzake de integratie van de Roma, en of er in de loop van de tijd wijzigingen of verbeteringen zijn aangebracht. Om door de EU gefinancierd beleid voor de integratie van de Roma doeltreffend te maken, moet de Commissie de lidstaten ondersteunen door middel van EU-wetgeving, beleidskaders of specifieke richtsnoeren.

Het EU-beleidsinitiatief inzake de integratie van de Roma werd overeengekomen in 2011, na de uitbreidingen van de EU in 2004 en 2007

EU-beleidsinitiatieven werden te laat goedgekeurd om van invloed te kunnen zijn op het ontwerp van de programmaperiode 2007-2013

29

In 2004 en in 2007 won de kwestie van de integratie van Roma op EU-niveau in het bijzonder aan belang in de aanloop naar de toetreding tot de EU van een aantal Centraal- en Oost-Europese lidstaten, waarvan sommige een omvangrijke Romabevolking hebben. Met de partnerschapsovereenkomsten voor de toetreding van Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Hongarije, Roemenië en Slowakije²⁴ werd de verdere integratie van de Romabevolking een politieke prioriteit voor de middellange termijn.

30

Na de toetredingen van 2004 en 2007 heeft de EU van de integratie van Roma echter nooit een specifieke politieke prioriteit gemaakt. In de eerste versies van de verordeningen van 2007-2013 werd niet verwezen naar de integratie van Roma. Ook bestond er geen verplichting om dit als een specifieke prioriteit op te nemen in de EFRO- of ESF-OP’s. De eerste specifieke verwijzing naar de integratie van de Roma verscheen in 2010, toen de subsidiabiliteitsvoorwaarden in de EFRO-verordening voor volkshuisvestingsmaatregelen werden gewijzigd²⁵.

31

In 2008 begon de Commissie zich in te spannen om de situatie van gemarginaliseerde Roma te verbeteren. Na de eerste EU-topconferenties over de Roma van september 2008 heeft zij een Europees platform voor de integratie van de Roma opgezet, een interdepartementale Romataskforce, een netwerk van NRCP’s, en een Romawerkgroep inzake indicatoren voor de integratie van de Roma die wordt gecoördineerd door het Bureau voor de grondrechten (zie paragraaf 94). Andere ondersteunende structuren omvatten twee thematische werkgroepen in het kader van het NRCP-netwerk en regelmatige vergaderingen voor overleg met maatschappelijke organisaties, internationale organisaties en academische netwerken. Daarnaast organiseert DG Justitie en Consumentenzaken, samen met de DG’s die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de ESIF, regelmatig onderzoeksmissies naar, en bilaterale dialogen op hoog niveau met de lidstaten. Deze bezoeken bieden nationale en lokale overheden, maatschappelijke organisaties en alle diensten van de Commissie de kans om in persoon over beleidsontwikkelingen te spreken.

32

Maar in april 2011 werd voor het eerst op EU-niveau een belangrijk document uitgebracht over de integratie van de Roma: een mededeling van de Commissie over een EU-kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma²⁶ (NSIR’s). In mei heeft de Raad Epsco²⁷ vervolgens conclusies aangenomen waarin de lidstaten toezeggen hun NSIR’s te zullen voorbereiden, actualiseren of ontwikkelen. Dit gebeurde nadat de Commissie bij monde van haar Commissaris voor Justitie, Grondrechten en Burgerschap een verklaring had gegeven over de jongste ontwikkelingen in de situatie van de Roma, waarin zij stelde dat discriminatie op grond van etnische afstamming of ras in Europa ongewenst was. De commissaris gaf ook aan dat de Commissie er klaar voor was om een inbreukprocedure in te leiden tegen een lidstaat (Frankrijk) omdat het land de richtlijn inzake vrij verkeer op discriminerende wijze had toegepast, wat onverenigbaar was met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. In de conclusies van de Europese Raad van juni 2011 werd gewezen op het grote belang van de integratie van de Roma en werd verzocht om de spoedige uitvoering van de conclusies van de Raad Epsco wat betreft de voorbereiding, actualisering en ontwikkeling van de strategieën van de lidstaten.

33

Dit was het eerste EU-initiatief dat specifiek betrekking had op de Romagemeenschap en waarin een follow-upmechanisme was opgenomen. Hierin werd voorgesteld dat elke lidstaat een eigen NSIR zou opstellen (zie paragraaf 41). Dit initiatief bood een goed kader voor de bevordering van de integratie van de Roma, en daarbij werd vastgesteld op welke gebieden er maatregelen moesten worden genomen en streefdoelen moesten worden vastgesteld. In het bijzonder werden daarbij vier prioritaire gebieden vastgesteld waarop actie moest worden ondernomen: onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting. De lidstaten werd verzocht om op deze gebieden haalbare doelen vast te stellen.

34

De lidstaten werd niet gevraagd anti-discriminatiemaatregelen afzonderlijk te behandelen of om aanverwante streefdoelen vast te stellen. Deze werden behandeld als een horizontaal thema op alle andere vier de bovengenoemde gebieden²⁸; specifieke meetbare indicatoren en streefdoelen inzake de bestrijding van discriminatie werden evenwel zelden vastgesteld. Dit is een belangrijke tekortkoming van het bestaande beleidskader, aangezien dit het voor de Commissie moeilijk maakt om de geboekte voortgang te meten.

De integratie van de Romabevolking sinds 2011: van een op beleid gebaseerde benadering naar politieke betrokkenheid

Aanbeveling van de Raad over de integratie van de Roma, aangenomen in 2013

35

Een aanbeveling van de Raad uit 2013²⁹ was het eerste juridische instrument van de EU dat uitsluitend betrekking had op de integratie van de Roma en dat een afspiegeling was van een fundamentele stap voorwaarts in de EU-aanpak voor de integratie van de Roma. In plaats van een beleidsmatige benadering voor de lange termijn bepaalde de aanbeveling dat de integratie van de Romabevolking voor de lidstaten een uiting van politieke wil was waarin bepalingen tot uitdrukking komen die zijn vastgesteld voor de bescherming van de mensenrechten. De aanbeveling bevat specifieke richtsnoeren om de lidstaten te helpen verbetering te bewerkstelligen en de werkzaamheden te versnellen voor het bevorderen van de integratie van de Roma op het gebied van onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting. Ze biedt ook richtsnoeren inzake horizontale beleidsmaatregelen, waaronder richtsnoeren voor de bestrijding van discriminatie. In de aanbeveling wordt ook uitdrukkelijk verwezen naar zigeunerhaat, waarmee een specifieke vorm van racisme, ingegeven door historische discriminatie, wordt bedoeld.

Sinds 2012 doet de Commissie landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) inzake de integratie van de Roma

36

Sinds 2012 doet de Commissie landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) inzake de integratie van de Roma. Sindsdien is dit soort LSA’s afgegeven aan vijf lidstaten met een omvangrijke Romaminderheid: Bulgarije, Hongarije, Slowakije, de Tsjechische Republiek en Roemenië. Tabel 2 bevat gedetailleerde gegevens over het onderwerp van deze LSA’s voor elk van deze vijf lidstaten.

Tabel 2

Het onderwerp van de LSA’s inzake de integratie van de Roma voor de vijf betrokken lidstaten

| 2012 | 2013 | 2014 | 2015
Bulgarije | Algemene integratie Roma | Onderwijs | Werkgelegenheid/onderwijs | Onderwijs
Tsjechische Republiek | n.v.t. | Onderwijs | Onderwijs | Onderwijs
Hongarije | Algemene integratie Roma | Armoede/onderwijs | Armoede/onderwijs | Onderwijs
Roemenië | n.v.t. | Algemene integratie Roma/onderwijs | Werkgelegenheid/onderwijs | Onderwijs
Slowakije | Onderwijs | Onderwijs | Onderwijs | Onderwijs

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

37

De Commissie heeft ook de uitvoering van de betreffende twee richtlijnen inzake gelijke behandeling³⁰ nauwlettend gemonitord (tabel 3 bevat nadere bijzonderheden over de tenuitvoerlegging van de richtlijn rassengelijkheid). Zij heeft inbreukprocedures ingeleid tegen de Tsjechische Republiek in 2014 en tegen Slowakije in 2015, in beide gevallen vanwege de segregatie van Romaleerlingen in het onderwijssysteem. De resterende gevallen hebben niet specifiek betrekking op de Roma. De Commissie monitort ook de tenuitvoerlegging van het kaderbesluit van 2008 betreffende de bestrijding van bepaalde vormen en uitingen van racisme en vreemdelingenhaat door middel van het strafrecht. Sinds 2014 kan dit kaderbesluit worden gehandhaafd.

Tabel 3

Monitoring van de tenuitvoerlegging van de richtlijn rassengelijkheid (2000/43/EG)

Lidstaat | Omzetting | Inbreuk¹
Termijn | Afgerond bij afloop van de termijn | Niet-conformiteit van wetgeving van de lidstaat met EU-wetgeving | Onjuiste toepassing van EU-wetgeving door lidstaat
België | 19-juli-03 | √ |  |
Bulgarije | 1-Jan-07 | √ |  | Beëindigd
Tsjechische Republiek | 1-mei-04 | √ | Beëindigd | Open
Denemarken | 19-juli-03 | √ | Beëindigd | Beëindigd
Duitsland | 19-juli-03 | √ |  |
Estland | 1-mei-04 | √ | Beëindigd |
Ierland | 19-juli-03 | √ |  |
Griekenland | 19-juli-03 | √ |  |
Spanje | 19-juli-03 | √ | Beëindigd |
Frankrijk | 19-juli-03 | √ |  |
Kroatië | 1-juli-13 | √ |  |
Italië | 19-juli-03 | √ |  |
Cyprus | 1-mei-04 | √ |  |
Letland | 1-mei-04 | √ | Beëindigd |
Litouwen | 1-mei-04 | √ | Beëindigd |
Luxemburg | 19-juli-03 | √ |  |
Hongarije | 1-mei-04 | √ | Beëindigd |
Malta | 1-mei-04 | √ | Beëindigd |
Nederland | 19-juli-03 | √ | Beëindigd |
Oostenrijk | 19-juli-03 | √ | Beëindigd |
Polen | 1-mei-04 | √ | Beëindigd | Beëindigd
Portugal | 19-juli-03 | √ | Beëindigd |
Roemenië | 1-Jan-07 | √ | Beëindigd |
Slovenië | 1-mei-04 | √ |  | Open
Slowakije | 1-mei-04 | √ | Beëindigd | Open
Finland | 19-juli-03 | √ |  | Beëindigd
Zweden | 19-juli-03 | √ | Beëindigd |
Verenigd Koninkrijk | 19-juli-03 | √ | Beëindigd | Beëindigd

1Informatie per december 2015.

Noot: Alleen in de gevallen van de Tsjechische Republiek en Slowakije gaat het om inbreukprocedures die specifiek verband houden met de Roma.

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

De door de Commissie uitgebrachte richtsnoeren en intensievere samenwerking met de Raad van Europa

38

Naast deze hoofdinitiatieven heeft de Commissie tal van beleidsrichtsnoeren uitgebracht voor het gebruik van EU-fondsen voor de integratie van de Roma. Deze omvatten onder meer documenten met thematische richtsnoeren over Roma en gemarginaliseerde gemeenschappen, een document over de thematische ex-antevoorwaarden voor de integratie van gemarginaliseerde Romagemeenschappen en een richtsnoer voor de lidstaten over het gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen voor de aanpak van onderwijs- en ruimtelijke segregatie.

39

Bovendien heeft de Commissie in 2014 een Europese gedragscode voor partnerschap uitgegeven waarin wordt bepaald dat lidstaten maatschappelijke organisaties moeten betrekken bij de partnerschapsovereenkomsten en ervoor moeten zorgen dat deze een actieve rol spelen bij het ontwerpen en uitvoeren van door de ESI-fondsen gesteunde programma’s³¹.

40

Om de doeltreffendheid van haar werkzaamheden op het gebied van de integratie van de Roma te vergroten, werkt de Commissie sinds 2011 ook nauwer samen met de Raad van Europa, een organisatie met veel ervaring op dit gebied (zie paragraaf 13). De Commissie heeft met name deelgenomen aan vergaderingen die werden georganiseerd door het secretariaat van de Raad van Europa, alsook in een aantal gezamenlijke programma’s met de Raad van Europa (Romact³² en Romed³³).

Voortgang op lidstaatniveau: nationale strategieën voor integratie van de Roma waren goedgekeurd, maar enkele tekortkomingen bleven bestaan

41

In 2011 werd de lidstaten gevraagd om nationale strategieën voor de integratie van de Roma (NSIR’s) op te stellen voor de periode 2011-2020 of, als zij al over een strategie beschikten, om deze aan te passen teneinde te voldoen aan de EU-doelstellingen voor de integratie van de Roma. Deze strategieën moeten gerichte acties vaststellen en informatie bevatten over de (nationale, EU- en andere) financiering om die acties uit te voeren. Deze strategieën moeten ook oplossingen voorstellen om de huidige hindernissen voor een doeltreffender inzet van de EU-middelen weg te nemen en om de basis te leggen voor een solide monitoringmechanisme om concrete resultaten voor de Roma te waarborgen.

42

Wat betreft deze nationale strategieën voor de integratie van de Roma hebben wij:

—de specifieke inhoud van de NSIR’s van de bezochte lidstaten onderzocht;

—gecontroleerd of er vóór de tenuitvoerlegging van de NSIR’s was vastgesteld wie de belanghebbenden waren en wat in dit verband de rol van de nationale Romacontactpunten (NRCP’s) was;

—de monitoringregelingen beoordeeld in verband met de tenuitvoerlegging ervan;

—geëvalueerd op welke wijze de Commissie de verslagen van de lidstaten over de tenuitvoerlegging van hun NSIR’s heeft beoordeeld.

Nationale strategieën voor de integratie van de Roma (NSIR’s)

Alle bezochte lidstaten hadden nationale strategieën voor de integratie van de Roma vastgesteld

43

Nadat de Commissie haar mededeling had uitgebracht waarin zij de lidstaten verzoekt een NSIR vast te stellen, hebben alle lidstaten dit ook gedaan³⁴. Sommige lidstaten kozen voor een geïntegreerde reeks beleidsmaatregelen voor de integratie van de Roma, die wij beschouwen als het equivalent van een NSIR. NSIR’s werden in alle vier de bezochte lidstaten gevolgd door actieplannen. Zij hebben elk ook een nationaal Romacontactpunt opgezet.

44

De Commissie heeft niet voorgeschreven dat de bestrijding van discriminatie zou moeten worden opgenomen in de belangrijkste prioritaire gebieden van NSIR’s. Bulgarije, Hongarije³⁵ en Spanje gingen in hun NSIR’s echter verder dan de vier voorgeschreven hoofdterreinen van onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting door daarin een specifiek hoofdstuk op te nemen dat is gewijd aan de bestrijding van discriminatie. In het NSIR van Roemenië werd ook verwezen naar de bestrijding van discriminatie, zij het slechts op indirecte wijze, bij de bespreking van de vier voorgeschreven hoofdterreinen. Van de vier geselecteerde lidstaten hadden alleen Bulgarije en Hongarije streefdoelen vastgesteld met betrekking tot de bestrijding van discriminatie.

45

Drie van de vier NSIR’s omvatten streefdoelen met betrekking tot onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting. De vierde NSIR, van Hongarije, omvatte algemene streefdoelen, maar geen daarmee verband houdende gekwantificeerde streefwaarden, en niet alle streefdoelen verwezen specifiek naar de Roma, zoals op het gebied van huisvesting. Hoewel de strategie relevante informatie bood over de situatie van de Roma in Hongarije, werd deze niet gebruikt om Romaspecifieke indicatoren of referentiewaarden te formuleren in de NSIR. De NSIR van Roemenië omvatte alleen referentiewaarden voor bepaalde indicatoren. Dit bemoeilijkte de beoordeling van de resultaten die door deze NSIR zijn behaald, aangezien het uitgangspunt onbekend was.

In alle nationale strategieën voor de integratie van de Roma wordt verwezen naar de tien gemeenschappelijke basisbeginselen (GBB) voor de integratie van de Roma

46

In alle strategieën werd verwezen naar de tien gemeenschappelijke basisbeginselen (GBB) inzake de integratie van de Roma, hetzij direct (Bulgarije, Hongarije en Spanje), hetzij indirect (Roemenië) (zie paragraaf 23 en figuur 2). Wij hebben echter geconstateerd dat de lidstaten de tien gemeenschappelijke basisbeginselen niet altijd hadden toegepast bij het opstellen van de strategieën zelf:

oin het geval van Spanje en Bulgarije werden schriftelijke bewijzen verstrekt over de raadpleging van maatschappelijke organisaties en de feedback van de nationale autoriteiten over de bijdrage van ngo’s;

oin het geval van Roemenië en Hongarije zijn GBB 9 — betreffende de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld — en GBB 10 — betreffende de actieve betrokkenheid van de Roma bij de beleidsvorming — slechts ten dele gevolgd;

—in Roemenië vond vóór de vaststelling van de NSIR ook een raadplegingsproces plaats waarvoor verscheidene vergaderingen werden georganiseerd, maar door maatschappelijke organisaties zijn vraagtekens geplaatst bij de transparantie en de hoeveelheid daarvan. Zij verklaarden ook dat zij niet in kennis waren gesteld van de wijze waarop hun bijdragen werden overgenomen. Wij hebben geen bewijs gevonden met betrekking tot de vraag of en hoe de Roemeense autoriteiten rekening hebben gehouden met de bijdragen van de ngo’s;

—in Hongarije is weinig bewijs aangetroffen betreffende de wijze waarop het NSIR-raadplegingsproces had plaatsgevonden en de bijgewerkte versie van de NSIR bevatte geen informatie over de vraag of en hoe de opmerkingen van de diverse betrokken partijen in aanmerking waren genomen. Er had met betrekking tot het actieplan geen overleg plaatsgevonden. Daarnaast werden twee maatschappelijke organisaties aangewezen om in samenwerking met overheidsinstanties de belangrijkste maatregelen van de NSIR uit te voeren. Dit had tot gevolg dat andere maatschappelijke organisaties werden verdrongen.

In de nationale strategieën voor de integratie van de Roma is niet aangegeven hoeveel financiële steun in de lidstaten beschikbaar is voor maatregelen ter ondersteuning van de integratie van de Roma

47

Uit onze analyse is gebleken dat de NSIR’s van Bulgarije, Hongarije en Spanje geen informatie bevatten over de financiële toewijzingen die beschikbaar zijn voor maatregelen met betrekking tot de Roma vanuit de nationale begroting en vanuit de uit de EU-begroting gecofinancierde EFRO- of ESF-OP’s. In het geval van Bulgarije stelt de NSIR dat de EU-fondsen de belangrijkste financieringsbron waren voor projecten voor de tenuitvoerlegging van de NSIR. Alleen in Roemenië werd in een begroting voorzien, hoewel deze enkele inconsistenties bevatte: in de NSIR werd het EFRO niet genoemd als financieringsbron, hoewel het EFRO al sinds het in 2010 was gewijzigd als zodanig werd gebruikt, dus nog vóór de NSIR werd vastgesteld³⁶. Het ontbreken van informatie over de financiële middelen die beschikbaar zijn om het hoofd te bieden aan de problemen in verband met de integratie van de Roma maakt het moeilijk te beoordelen of de strategieën van de lidstaten vanaf het begin realistisch waren.

Toewijzing van de verantwoordelijkheden voor de uitvoering van de NSIR’s: de rol van de nationale Romacontactpunten (NRCP’s)

48

Alle lidstaten waarop onze analyse betrekking had, hadden de NRCP’s opgezet en hun verantwoordelijkheden omschreven overeenkomstig de voorschriften van de mededeling van de Commissie van 2011. De NRCP’s zijn verantwoordelijk voor de coördinatie van de ontwikkeling en uitvoering van de NSIR’s. Zij monitoren de vorderingen die worden gemaakt in het kader van de NSIR’s en delen deze informatie met de Commissie³⁷. De bevoegdheden van de NRCP’s zijn echter beperkt. De toewijzing van de operationele verantwoordelijkheden aan nationale ministeries betekende dat de nationale Romacontactpunten uit de geselecteerde lidstaten geen bevoegdheden hadden op het gebied van werkgelegenheid, onderwijs, huisvesting of gezondheidszorg. De NRCP’s waren ook niet bevoegd om te besluiten op welke wijze financiële middelen werden toegewezen aan integratieprogramma’s.

49

De omvang, structuur en verantwoordelijkheden van de negen geselecteerde NRCP’s varieerden sterk. Een aantal NRCP’s bestond al onder een andere naam voordat het begrip NRCP door de Commissie werd geïntroduceerd; sommige daarvan kregen vervolgens verdere verantwoordelijkheden toegewezen, zonder dat daarbij in aanvullende middelen werd voorzien³⁸. De capaciteit van het Bulgaarse NRCP was niet toereikend, zoals wordt uiteengezet in paragraaf 50.

50

Wij stelden evenwel twee tekortkomingen vast wat betreft het toewijzen van de verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van de NSIR. Ten eerste werd in Roemenië en Spanje geconstateerd dat de samenwerking slecht was. Ten tweede werd in Bulgarije en Spanje geconstateerd dat de verantwoordelijkheden niet in verhouding stonden tot de middelen:

—In Roemenië zagen we dat de slechte samenwerking tussen het Nationaal Agentschap voor de Roma en verschillende ministeries bij het verstrekken van gegevens een adequate monitoring van de NSIR in gevaar bracht. Evenzo zagen wij in Spanje dat de bestaande coördinatie-instanties (zoals de groep inzake technische samenwerking) niet doeltreffend waren bij het verschaffen van betrouwbare gegevens en beleidscoördinatie, waaruit blijkt dat er behoefte is aan betere coördinatie, om ervoor te zorgen dat de NSIR naar behoren wordt uitgevoerd. Deze beide voorbeelden van gebrekkige coördinatie vormden een belemmering voor het verzamelen van betrouwbare gegevens, waardoor het moeilijker is om de uitvoering van de NSIR te monitoren.

—In Bulgarije werden aan het Bulgaarse NRCP slechts beperkte bevoegdheden en middelen ter beschikking gesteld, ondanks het feit dat het een van de voornaamste instanties is die belast zijn met de uitvoering en het monitoren van de NSIR. Verscheidene organisaties zonder winstoogmerk in Bulgarije wezen op een gebrek aan politieke wil³⁹. Een vergelijkbaar probleem werd door het Spaanse NRCP vastgesteld in zijn voortgangsverslag 2014.

Tekortkomingen in de monitoring van de voortgang van de nationale strategieën voor integratie van de Roma

51

Wij hebben vastgesteld dat de monitoring en beoordeling van de voortgang van de NSIR voor alle bezochte lidstaten een grote uitdaging vormde (zie ook paragraaf 74):

—in Bulgarije werd in de NSIR niet voorzien in specifieke procedures voor monitoring en verantwoording. Bovendien hadden niet alle maatregelen kwantificeerbare streefdoelen;

—in Hongarije was er weliswaar een stelsel van indicatoren voor de monitoring van het programma ontwikkeld, maar de gegevens daarin waren sinds 2012 niet geactualiseerd;

—in Roemenië was het monitoringsproces aanzienlijk verzwakt door het ontbreken van informatie over de indicatoren die waren vastgesteld in de NSIR en door een gebrek aan gestructureerde financiële gegevens over het uitvoeringsproces. In de monitoringverslagen werd geen melding gemaakt van de vastgestelde streefdoelen, of van de mate waarin deze waren behaald, zodat het moeilijk was om na te gaan hoe doeltreffend zij ten uitvoer waren gelegd;

—in Spanje bevatte het actieplan 2014-2016 alleen een beschrijving van de acties voor 2014. Tot medio 2015 werden er geen acties voor 2015 opgesteld, hetgeen een belemmering vormde voor de planning voor dat jaar.

De beoordeling door de Commissie van de tenuitvoerlegging van de NSIR’s

52

De Europese Commissie beoordeelde de nationale strategieën en heeft daarbij de zwakke punten daarin vastgesteld, en in mei 2012 heeft zij haar conclusies gepubliceerd in een mededeling (Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-kader). In 2013 begon de Commissie met een jaarlijks uit te voeren beoordeling van de mate waarin NSIR’s succesvol werden uitgevoerd. Deze jaarlijkse beoordeling bevat gegevens over algemene tekortkomingen die moeten worden aangepakt. In de belangrijkste conclusies van de beoordelingen van de afgelopen jaren wordt verwezen naar het feit dat de noodzakelijke voorwaarden voor de succesvolle tenuitvoerlegging van de strategieën nog steeds niet zijn vervuld, waardoor de uitvoering van NSIR’s traag is. Met name ontbraken de volgende elementen: concrete streefdoelen en daaraan verbonden maatregelen ter bestrijding van de segregatie van Romakinderen in het onderwijsstelsel, een duidelijker tijdschema voor de uitvoering en een duidelijkere financiële toewijzing, alsmede maatregelen ter bestrijding van discriminatie en racisme ten aanzien van de Roma.

53

Sindsdien hebben de lidstaten enige vooruitgang geboekt bij de tenuitvoerlegging van hun NSIR’s. In het verslag van de Commissie voor 2015 werd echter aangetoond dat bepaalde tekortkomingen die ten minste sinds 2012 bestonden, in 2014 nog steeds niet waren opgelost: bepaalde noodzakelijke voorwaarden voor de succesvolle tenuitvoerlegging van de strategieën waren nog steeds niet ingevoerd. Dit bevestigt de opmerkingen die wij voor de vier geselecteerde lidstaten hebben gemaakt.

54

Zo is in de strategieën het doel vastgesteld de segregatie van Romakinderen in het onderwijsstelsel aan te pakken, maar dit was moeilijk te realiseren vanwege het ontoereikende aantal maatregelen en doelstellingen dat daarvoor was geïntroduceerd. Voor zover dergelijke maatregelen bestonden, was het tijdschema voor de uitvoering ervan onduidelijk, evenals de begrotingsregelingen. Deze tekortkomingen hebben de tenuitvoerlegging van de NSIR vertraagd. In Bulgarije werd in het voortgangsverslag ook gewezen op het gebrek aan politieke wil en de noodzaak om maatregelen ter bestrijding van discriminatie te verbeteren.

55

Dergelijke tekortkomingen, en met name de kwestie van segregatie in het onderwijs, zijn opgenomen in de landspecifieke aanbevelingen die aan tal van lidstaten zijn gedaan. In het geval van de Tsjechische Republiek en Slowakije heeft de Commissie om die redenen zelfs inbreukprocedures tegen de lidstaten ingeleid (zie paragraaf 37).

56

Aan het begin van de programmaperiode 2014-2020 is de Commissie nagegaan of deze elementen werden behandeld in de partnerschapsovereenkomsten. In het geval van de door ons beoordeelde OP’s voor de programmeringsperiode 2014-2020 heeft zij haar adviserende rol in de vergaderingen van de toezichtcomités gebruikt om het belang van de aan de Roma gerelateerde LSA’s voor de betrokken OP’s te onderstrepen.

Op het gebied van het cohesiebeleid was er in de periode 2014-2020, vergeleken met de periode 2007-2013, meer aandacht voor maatregelen voor de integratie van de Roma

57

Wij hebben geanalyseerd of er in het cohesiebeleidskader 2007-2013 duidelijk werd verwezen naar de integratie van de Roma. Daarnaast zijn wij nagegaan op welke wijze de lidstaten die uit het EFRO en het ESF cofinanciering ontvingen voor initiatieven inzake de integratie van de Roma ervoor hebben gezorgd dat de op EU-niveau ontwikkelde initiatieven werden opgenomen in de betreffende nationale strategieën en OP’s.

58

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 hebben wij beoordeeld of de integratie van de Roma duidelijk was vermeld in het ESIF-rechtskader en of de Commissie de tekortkomingen had aangepakt die waren ontstaan in de programmeringsperiode 2007-2013. Wij hebben voor beide perioden onderzocht of de Commissie en de lidstaten een doeltreffend monitoringsysteem hadden opgezet met betrekking tot de integratie van de Roma.

Ondanks het feit dat de integratie van de Roma in het rechtskader voor 2007-2013 niet wordt genoemd, verwezen de geselecteerde lidstaten in hun OP’s naar de integratie van de Roma

In de onderzochte OP’s voor 2007-2013 wordt in algemene termen verwezen naar de integratie van de Roma

59

Op het moment waarop het cohesiebeleidskader voor de programmeringsperiode 2007-2013 werd opgesteld, was de integratie van de Roma nog niet aangewezen als specifieke prioriteit op EU-niveau. In de verordeningen uit de periode 2007-2013 kwam de term „Roma” helemaal niet voor. Niettemin beschikten alle vier de bezochte lidstaten ten minste over één bestaande regionale of nationale strategie voor de integratie van de Roma, of een vergelijkbaar programma. Alle hebben ten minste in sommige van hun OP’s aandacht besteed aan de integratie van de Roma, zoals beschreven in tabel 4.

Tabel 4

Verwijzing naar de integratie van de Roma in de EFRO- en ESF-OP’s in de periode 2007-2013

Specifieke doelgroep
Specifieke
indicatoren
Verwijzingen naar de Romagemeenschap

in maatregelen gericht op kwetsbare groepen
maatregelen gericht op hulp aan de minst ontwikkelde gebieden

Bulgarije
X
X
X

Spanje
X

X

Hongarije

X
X
X

Roemenië

X
X

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

60

Ondanks de wijziging van de EFRO-verordening in 2010 werd het merendeel van de maatregelen in onze steekproef die van belang waren voor de gemarginaliseerde Roma gecofinancierd in het kader van het ESF (zie paragraaf 30). Een hoog percentage daarvan (7 van de 17) betrof maatregelen in verband met werkgelegenheid (zie tabel 5). Dit kan worden verklaard door het feit dat artikel 162 van het VWEU betekent dat ESF-projecten en -maatregelen verband moeten houden met werkgelegenheid. De ESF-verordening staat de financiering van maatregelen op het gebied van sociale integratie daarentegen toe en bevordert deze zelfs. Dit betekent niet dat autoriteiten de rechtszekerheid hebben dat ESF-financiering kan worden gebruikt voor maatregelen op het gebied van sociale integratie, ongeacht de vraag of deze zijn gekoppeld aan werkgelegenheid.

Tabel 5

Actieterreinen van onderzochte projecten

Bulgarije | ESF | EFRO
Project 1 | Project 2 | Project 3 | Project 4 | Project 5
Onderwijs |  | √ |  |  |
Werkgelegenheid |  |  | √ |  |
Gezondheid |  |  |  | √ |
Sociale integratie | √ |  |  |  |
Sociale infrastructuur |  |  |  |  | √
Hongarije | ESF
Project 6 | Project 7 | Project 8 | Project 9 | Project 10
Onderwijs |  |  |  |  | √
Werkgelegenheid | √ | √ |  |  |
Gezondheid |  |  |  |  |
Sociale integratie |  |  | √ | √ |
Sociale infrastructuur |  |  |  |  |
Roemenië | ESF | EFRO
Project 11 | Project 12 | Project 13 | Project 14 | Project 15
Onderwijs |  |  | √ |  |
Werkgelegenheid | √ |  |  |  |
Gezondheid |  | √ |  |  |
Sociale integratie |  |  |  | √ |
Sociale infrastructuur |  |  |  |  | √

Spanje | ESF (OP Bestrijding discriminatie) | ESF (OP Andalusië)
Project 16 | Project 17 | Project 18 | Project 19
Onderwijs |  | √ |  |
Werkgelegenheid | √ |  | √ | √
Gezondheid |  |  |  |
Sociale integratie |  |  |  |
Sociale infrastructuur |  |  |  |

Noot: In Hongarije werden de betreffende uit het EFRO gefinancierde projecten op het gebied van sociale infrastructuur uitgevoerd, maar niet geselecteerd voor controle, aangezien zij in 2013 nog niet waren afgerond.

Bron: ERK.

Beperkte verwijzing naar strategieën voor de integratie van de Roma en weinig Romaspecifieke indicatoren in de EFRO- en ESF-OP’s voor 2007-2013

61

Slechts één van de zeven onderzochte EFRO- en ESF-OP’s voor 2007-2013 bevatte echter verwijzingen naar de NSIR en in slechts drie OP’s waren Romaspecifieke indicatoren vastgesteld:

—in het operationeel programma voor de ontwikkeling van het menselijk potentieel in Roemenië (POSDRU) werd uitdrukkelijk verwezen naar de strategie voor de integratie van de Roma die bestond op het moment waarop het OP in werking trad. De tenuitvoerlegging van deze integratiestrategie was een van de doelstellingen van het OP. Hoewel dit OP niet specifiek op de Romagemeenschap was gericht, waren hierin ook een outputindicator en resultaatindicator opgenomen die specifiek naar de Roma verwezen;

—het door ons geselecteerde ESF-OP van Bulgarije bevatte voor bepaalde maatregelen ook output- en resultaatindicatoren met betrekking tot de Roma, en

—het door ons geselecteerde OP van Hongarije bevatte één Romaspecifieke indicator die niet rechtstreeks was gekoppeld aan een specifieke maatregel.

De overige vier geselecteerde OP’s bevatten geen Romaspecifieke indicatoren.

De onderzochte OP’s voor de periode 2007-2013 bevatten niet de gespecificeerde informatie over de financiële steun voor de integratie van de Roma

62

Er werd ESF-financiering verstrekt volgens prioritaire thema’s: doelstellingen waartoe het ESF moest bijdragen. Initiatieven voor de integratie van de Roma zouden hoogstwaarschijnlijk een bijdrage kunnen leveren tot de doelstellingen van de prioritaire ESF-thema’s op het gebied van sociale integratie⁴⁰. Gedurende de zevenjarige programmeringsperiode was oorspronkelijk 11,5 miljard euro toegewezen (uit EU- en nationale fondsen) aan maatregelen op het gebied van sociale integratie in ESF-OP’s met specifieke prioritaire assen voor sociale integratie. Er was evenwel geen financiële informatie beschikbaar met betrekking tot de vraag welk deel van deze financiering was gereserveerd voor de integratie van gemarginaliseerde Romagemeenschappen. Daarnaast was financiering in het kader van andere, meer algemene prioritaire thema’s, zoals die voor onderwijs en werkgelegenheid, ook toegankelijk voor initiatieven inzake de integratie van de Roma.

63

Verder werd EFRO-financiering verstrekt in het kader van andere prioritaire thema’s, waarvan het thema „sociale infrastructuur” het meest relevant was voor de integratie van de Roma⁴¹. In totaal werd 18,6 miljard euro aan financiering toegewezen in het kader van dit prioritaire thema. Dit bedrag bestond grotendeels uit reguliere steun die niet was gericht op een specifieke doelgroep, zoals uiteen wordt gezet in tekstvak 4.

Tekstvak 4

Reguliere en gerichte steun: complementaire benaderingen voor de integratie van de Roma

Reguliere steun heeft betrekking op het beleid dat is gericht op het algemene publiek, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen begunstigden op grond van ras, etnische afkomst of andere irrelevante factoren.

Gerichte steun heeft betrekking op beleid dat expliciet, maar niet per se uitsluitend is gericht op een of meer specifieke doelgroepen, zoals een bepaalde minderheid.

De ervaring leert dat de Roma meer geneigd zijn om succesvol in de samenleving te integreren als zij ook toegang hebben tot steun in het kader van reguliere initiatieven die niet uitsluitend op hen zijn gericht. Er bestaat geen uniform model voor het beheer daarvan: er moet een aanpak op maat worden gevolgd waarin rekening wordt gehouden met lokale omstandigheden⁴².

64

Tot de EFRO-verordening in 2010 werd gewijzigd, kon het EFRO geen steun verlenen die was gericht op specifieke groepen, met uitzondering van lidstaten die op of na 1 mei 2004 tot de Europese Unie zijn toegetreden en onder bepaalde omstandigheden. Sinds deze wijziging is in acht lidstaten⁴³ in totaal 80 miljoen euro toegewezen aan geïntegreerde huisvestingsregelingen voor gemarginaliseerde gemeenschappen, waaronder de Roma.

65

Uit onze analyse bleek ook dat veel lidstaten geen etniciteitsgegevens verzamelden en dus niet in staat waren om de omvang van de Romabevolking in een bepaald geografisch gebied vast te stellen en om de specifieke problemen van deze groep te beoordelen. Dit kan hebben bijgedragen tot de moeilijkheden bij het bepalen van de hoeveelheid financiering die nodig was voor de integratie van de Roma.

Grotere aandacht voor Romakwesties op EU-niveau bleek uit het ESIF-kader voor 2014-2020

Financiële steun van de EISF beter afgestemd op de Europa 2020-strategie en de landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) van de Commissie

66

De ESIF-verordeningen⁴⁴ (te weten de verordening gemeenschappelijke bepalingen, de EFRO-verordening en de ESF-verordening) bepalen dat de ESI-fondsen steun moeten verlenen die strookt met de Europa 2020-strategie van de EU voor slimme, duurzame en inclusieve groei en met de relevante landspecifieke aanbevelingen (LSA’s).

67

In de partnerschapsovereenkomsten van drie van de vier bezochte lidstaten (Bulgarije, Hongarije en Roemenië) wordt verwezen naar de sinds 2012 afgegeven landspecifieke aanbevelingen met betrekking tot de Romagemeenschap. Dit was ook het geval in Slowakije. Een dergelijke LSA werd niet afgegeven voor Spanje.

68

De LSA’s voor de integratie van de Roma hadden hoofdzakelijk betrekking op onderwijs (zie ook paragraaf 36 en tabel 2). Op het moment waarop de operationele programma’s werden opgesteld, werden de lidstaten die een LSA hadden ontvangen over dit onderwerp door de Commissie aangemoedigd Europese middelen te gebruiken om het reguliere onderwijsbeleid te hervormen, om ervoor te zorgen dat de Roma gelijke toegang hadden tot het onderwijssysteem. In Hongarije waren de desegregatiemaatregelen voor het onderwijs die waren opgenomen in de door ons onderzochte OP’s voor de programmaperiode 2014-2020 echter onvoldoende gedetailleerd. Wij betwijfelen daarom of Hongarije er met behulp van de ESI-fondsen in zal slagen om de segregatie die zijn onderwijsstelsel nog steeds kenmerkt aan te pakken (zie tekstvak 5).

Tekstvak 5

Gebrek aan desegregatiemaatregelen op het gebied van onderwijs in het ESIF-kader in Hongarije

Prioriteit 3 van het OP „sociale vernieuwing” van Hongarije voor 2007-2013, dat betrekking had op onderwijs, had als indicator het aantal actieve plaatselijke desegregatieprogramma’s voor het onderwijs. „Desegregatie” was een indirecte verwijzing naar de Romadoelgroep. De indicator was gericht op achtergestelde regio’s en gebieden waarvoor een streefwaarde bestond van 100 programma’s die tegen 2013 moesten zijn uitgevoerd (de uitgangswaarde voor 2007 was twee).

Deze indicator was echter niet opgenomen in de laatste gewijzigde versie van het OP. Bijgevolg werd deze niet gemeten en zal deze aan het einde van de programmaperiode ook niet worden gemeten. Ook bestaat er geen gedetailleerde beschrijving van de desegregatiemaatregelen in het onderwijs die Hongarije voornemens is te nemen in de programmaperiode 2014-2020. Dit wijst op een gebrek aan inzet bij de aanpak van de segregatiekwestie in het onderwijs waarbij gebruik wordt gemaakt van de structuurfondsen.

Specifieke investeringsprioriteit voor gemarginaliseerde gemeenschappen (zoals de Roma) in twaalf EU-lidstaten

69

In het ESIF-kader voor de periode 2014-2020 wordt ook meer benadrukt dat ervoor moet worden gezorgd dat de doelstellingen van de OP’s die in het kader van de ESIF worden gecofinancierd, in overeenstemming zijn met de prioriteiten van de EU. Het omvat een specifieke investeringsprioriteit voor ESF-OP’s waarin de Romabevolking uitdrukkelijk wordt genoemd. Deze investeringsprioriteit (IP 9 ii) „Integratie van gemarginaliseerde gemeenschappen zoals de Roma”) zorgde voor een koppeling tussen beleidsprioriteiten zoals weergegeven in de LSA’s en de prioriteiten van EU-financiering, en voor de mogelijkheid om op een specifieke wijze middelen voor dit doel te reserveren.

70

Bovendien wordt in een van de ex-antevoorwaarden⁴⁵ (EAV — dit zijn de in het kader vastgestelde criteria voor cofinanciering) specifiek naar die investeringsprioriteit verwezen, waardoor deze de nodige aandacht krijgt in de OP’s. Wat betreft de integratie van de Roma is de EAC voor IP 9 ii) „[…] een nationaal strategisch beleidskader voor de integratie van de Roma”.

71

Alle vijf lidstaten (Bulgarije, Tsjechische Republiek, Hongarije, Roemenië en Slowakije) die LSA’s met betrekking tot de integratie van de Roma hadden ontvangen, hadden IP 9 ii) opgenomen in ten minste één van hun OP’s voor 2014-2020 (zie tabel 6). In hun partnerschapsovereenkomsten hadden deze vijf lidstaten eerder voorstellen opgenomen over manieren om EU-fondsen te gebruiken ter bevordering van de integratie van de Roma.

72

Zeven andere lidstaten (België, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Oostenrijk en Polen) hadden IP 9 ii) ook opgenomen in ten minste één OP. IP 9 ii) was, met andere woorden, door twaalf lidstaten, die samen goed zijn voor meer dan 90 % van de geraamde Romabevolking in de EU, opgenomen in ten minste één OP. Zoals blijkt uit tabel 6, was er voor de programmaperiode 2014-2020 1,5 miljard euro toegewezen aan IP 9 ii).

Tabel 6

Bedragen die voor de programmaperiode 2014-2020 beschikbaar zijn gesteld aan de lidstaten in het kader van investeringsprioriteit 9 ii) „Integratie van gemarginaliseerde gemeenschappen zoals de Roma”

Lidstaat
Bedrag
(miljoen euro)
Aandeel van de totale ESF-financiering van de lidstaat
Aandeel van de totale financiering in het kader van IP 9 ii)

Hongarije¹
470
10,0 %
85 %

Roemenië¹
372
7,8 %

Tsjechische Republiek¹
200
5,8 %

Bulgarije¹
143
9,4 %

Slowakije¹
99
4,6 %

Griekenland
73
2,0 %
15 %

Italië
71
0,7 %

Spanje
48
0,6 %

Polen
19
0,1 %

België
10
1,0 %

Frankrijk
8
0,1 %

Oostenrijk
4
0,9 %

Totaal
1 518
n.v.t.
100 %

1Lidstaten met landspecifieke aanbevelingen met betrekking tot de Roma.

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

73

IP 9 ii) of andere daaraan gerelateerde indicatoren waren in deze lidstaten echter niet opgenomen in alle OP’s die betrekking hadden op geografische gebieden met een grote Romabevolking. Dit gold ook voor een aantal OP’s waarin aanzienlijke bedragen waren toegewezen aan de belangrijkste gebieden die van belang zijn voor de integratie van de Roma. Twee voorbeelden hiervan zijn het regionale OP voor Andalusië, waar bijna 50 % van de Spaanse Romabevolking woont, en het ESF-OP „economische ontwikkeling en innovatie” in Hongarije, in het kader waarvan veel werkgelegenheidsmaatregelen zullen worden uitgevoerd.

74

Vier lidstaten (Bulgarije, Tsjechische Republiek, Griekenland en Slowakije) hadden op het moment van de controle slechts gedeeltelijk voldaan aan de in de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen vastgestelde ex-antevoorwaarden voor investeringsprioriteit 9 ii), vooral doordat zij niet over passende monitoringinstrumenten en -methoden beschikten om hun NSIR’s uit te voeren (zie paragraaf 51). Kroatië, Italië, Hongarije en Slowakije hadden niet voldaan aan de algemene voorwaarde vooraf inzake de bestrijding van discriminatie. Alle betrokken lidstaten hebben daarop actieplannen ingediend bij de Commissie waarin zij uitleggen hoe zij aan deze ex-antevoorwaarden denken te kunnen voldoen. De Commissie heeft vervolgens de inhoud daarvan geëvalueerd. Uit de ontvangen informatie heeft de Commissie geconcludeerd dat Hongarije aan de criteria inzake de bestrijding van discriminatie had voldaan en, op basis van het actieplan dat zij hadden ingediend, dat Slowakije had voldaan aan de voorwaarde vooraf met betrekking tot IP 9 ii).

75

Hoewel IP 9 ii) een nuttige innovatie is, worden de ESIF momenteel zodanig beheerd dat er geen aandacht is voor de verschillen die momenteel bestaan tussen situaties van de Romapopulatie in de lidstaten. De ESI-fondsen worden onder de lidstaten verdeeld volgens indicatoren zonder specifieke relevantie voor de Romabevolking, zoals de totale bevolking, het werkloosheidscijfer of het bbp. Naar onze mening zijn deze indicatoren niet het meest geschikt om te bepalen hoeveel EU-middelen aan elke lidstaat moeten worden toegewezen voor de integratie van de Roma.

De geïntegreerde aanpak voor de financiële ondersteuning van de integratie van de Roma is ook gebruikt door de vier bezochte lidstaten

76

Het gebruik van een geïntegreerde benadering heeft een positief effect op de inspanningen ter bevordering van de integratie van de Roma waarbij de ESIF worden gebruikt. Alle vier de geselecteerde lidstaten hadden in ten minste een van hun OP’s een geïntegreerde benadering gevolgd waarbij verschillende terreinen tegelijkertijd worden aangepakt⁴⁶, waaronder OP’s voor één of meer fondsen⁴⁷. In dit verband heeft enerzijds Roemenië een goed voorbeeld gegeven (zie tekstvak 6). Anderzijds was in Spanje het ontbreken van regelingen waarin een geïntegreerde benadering werd gedefinieerd in het regionale operationele programma voor Andalusië een gemiste kans.

Tekstvak 6

Een goed voorbeeld van een geïntegreerde aanpak — een gezamenlijke selectiecommissie in Roemenië

Om beter gebruik te kunnen maken van de structuurfondsen, heeft Roemenië voor twee OP’s een geïntegreerde benadering gebruikt (voor het ESF-OP „menselijk kapitaal” en voor het regionale EFRO-OP). Een van deze OP’s ontving cofinanciering uit het EFRO en het andere uit het ESF. Beide OP’s kenden een gemeenschappelijke prioritaire as. Roemenië heeft ook een gezamenlijke selectiecommissie opgericht waarin de beheersautoriteiten van de twee OP’s waren vertegenwoordigd, alsmede drie andere gemeenschappelijke organen, waaronder het NRCP en de nationale antidiscriminatieraad. Gemeenschappelijke oproepen tot het indienen van voorstellen zijn voor beide OP’s gedaan, met dezelfde subsidiabiliteitsvoorwaarden en dezelfde actieterreinen. De OP’s voorzagen ook in aanvullende cofinanciering (namelijk door het EFRO en het ESF voor verschillende projectactiviteiten te gebruiken die in onderlinge samenhang, of achtereenvolgens worden uitgevoerd).

Financiering voor maatregelen ter bestrijding van discriminatie

77

Artikel 8 van de ESF-verordening bepaalt dat de lidstaten het ESF moeten gebruiken ter ondersteuning van initiatieven met als specifieke doelstelling de bestrijding van discriminatie. ESF-investeringsprioriteit 9 iii) „de bestrijding van alle vormen van discriminatie en de bevordering van gelijke kansen” (IP 9 iii)) wordt gebruikt om deze initiatieven te ondersteunen.

78

Elf lidstaten hebben IP 9 iii) in ten minste één van hun OP’s voor de programmeringsperiode 2014-2020 opgenomen. In totaal is een bedrag van 414 miljoen euro aan financiering toegewezen in het kader van IP 9 iii) (zie tabel 7).

Tabel 7

Bedragen per lidstaat die zijn toegewezen in het kader van IP 9 iii) „De bestrijding van alle vormen van discriminatie en de bevordering van gelijke kansen”

Lidstaat
Bedrag
(miljoen euro)
Aandeel van de totale ESF-financiering van de lidstaat
Aandeel van de totale financiering in het kader van IP 9 iii)

Spanje
145
1,9 %
91 %

Griekenland
99
2,7 %

Portugal
51
0,7 %

Slowakije¹
40
1,8 %

Tsjechische Republiek¹
22
0,6 %

Polen
19
0,1 %

Cyprus
14
10,8 %
9 %

Ierland
11
2,0 %

Frankrijk
8
0,1 %

België
4
0,4 %

Duitsland
1
0,0 %

Totaal
414
n.v.t.
100 %

1Lidstaten met landspecifieke aanbevelingen met betrekking tot de Roma.

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

79

Van de vier door ons onderzochte lidstaten had Spanje IP 9 iii) opgenomen in zeven van zijn OP’s. De Tsjechische Republiek en Slowakije, die beide waren onderworpen aan inbreukprocedures vanwege het scheiden van Romaleerlingen in het onderwijsstelsel (zie paragraaf 37), hadden beide IP 9 iii) opgenomen in één OP. Bulgarije, Hongarije en Roemenië hadden deze in geen enkel OP opgenomen. Dit is een gemiste kans om maatregelen ter bestrijding van discriminatie te ondersteunen, die zouden kunnen worden geïntegreerd in maatregelen in het kader van IP 9 ii), waardoor de kans wordt vergroot dat initiatieven voor de integratie van de Roma doeltreffender zijn, aangezien het ontbreken van maatregelen ter bestrijding van discriminatie wordt beschouwd als een van de voornaamste redenen voor het mislukken van maatregelen inzake de integratie van de Roma.

Aanzienlijke bedragen uitgetrokken voor de financiering van maatregelen op het gebied van onderwijs, werkgelegenheid en sociale inclusie

80

In het ESIF-kader zijn ook aanzienlijke bedragen gereserveerd voor reguliere maatregelen inzake sociale integratie en de ervaring leert dat deze van cruciaal belang zijn voor de succesvolle bevordering van de integratie van de Roma, zoals wordt bewezen door het erkende „Spaanse model voor de integratie van de Roma”⁴⁸. Volgens de informatie die de Commissie in februari 2016 bekend heeft gemaakt, werd een bedrag van 100 miljard euro aan financiering uit het EFRO en het ESF toegewezen aan maatregelen op het gebied van onderwijs, werkgelegenheid en sociale inclusie voor de periode 2014-2020⁴⁹.

81

De vijf lidstaten ten aanzien waarvan LSA’s werden gedaan die specifiek betrekking hadden op de integratie van de Roma (Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Hongarije, Roemenië en Slowakije) zijn goed voor ongeveer een vijfde van dit totaalbedrag, ofwel ongeveer 20 miljard euro. Uit het geraamde aandeel van gemarginaliseerde Roma in verschillende doelgroepen (bijv. mensen die risico lopen op armoede en sociale uitsluiting) kan worden opgemaakt dat, wanneer gelijke toegang wordt verleend, ongeveer 500 miljoen euro per jaar ten goede zou kunnen komen aan de Roma van de voornaamste doelgroepen van reguliere uit de ESI-fondsen gesteunde programma’s in deze landen⁵⁰. Vanuit IP 9 ii) zal voor dezelfde periode en voor dezelfde vijf lidstaten 183 miljoen euro per jaar beschikbaar worden gesteld (d.w.z. voor gerichte initiatieven). Hieruit blijkt het belang van het doeltreffende gebruik van reguliere beleidsmaatregelen voor initiatieven inzake de integratie van de Roma.

Nieuwe instrumenten voor de verbetering van overleg en samenwerking tussen overheden en maatschappelijke organisaties

82

Het belangrijkste instrument voor het bevorderen van de betrokkenheid van maatschappelijke organisaties bij de planning en tenuitvoerlegging van de ESI-fondsen is de Europese gedragscode inzake partnerschap⁵¹. Dit document bevat richtsnoeren die de lidstaten helpen bij het vaststellen van de ESIF-partnerschapsovereenkomsten en OP’s. Deze richtsnoeren omvatten de aanbeveling transparante procedures te gebruiken om potentiële partners te vinden en om met hen samen te werken. Zij bepalen ook dat oproepen tot het indienen van voorstellen, voortgangsverslagen en de procedures voor programmamonitoring en -evaluatie transparant moeten zijn. De richtsnoeren omvatten een aantal goede praktijken met betrekking tot de regels voor deelname aan partnerschappen en de interne procedures van de comités van toezicht.

83

Voor zeven van de negen OP’s die waren geselecteerd voor de periode 2014-2020, met inbegrip van IP 9 ii), waren vergaderingen van het toezichtcomité georganiseerd. In totaal hebben veertien bijeenkomsten plaatsgevonden en in tien daarvan waren Romavertegenwoordigers aanwezig bij de vergaderingen. Bij alle vergaderingen van het toezichtcomité van de ESF-OP’s (met uitzondering van één geval in Hongarije⁵²) was een vertegenwoordiger van een Romaorganisatie aanwezig en in het geval van Bulgarije ook één van het NRCP.

De gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 beschikbare monitoringinstrumenten op OP-niveau waren ongeschikt voor het meten van de resultaten van maatregelen voor de integratie van de Roma

Monitoringsystemen boden een ontoereikende basis voor rapportage over de integratie van de Roma tijdens de programmaperiode 2007-2013

Beperkingen voor overheidsinstanties in sommige lidstaten om etniciteitsgegevens te verzamelen

84

In sommige lidstaten bestaan grondwettelijke beperkingen betreffende de verzameling van gegevens door overheidsinstanties (zie voor twee voorbeelden tekstvak 7). Dit maakt het moeilijker om Romaspecifieke indicatoren te monitoren.

Tekstvak 7

Het verzamelen van gegevens over etniciteit: juridische problemen

In Duitsland zijn sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog geen sociaal-economische of bevolkingsstatistieken op basis van etnische afkomst verzameld: het Duitse NRCP heeft bevestigd dat specifieke cijfers voor geen enkele nationale minderheid bekend zijn.

Het Franse recht verbiedt de lidstaat uitdrukkelijk om persoonlijke etniciteitsgegevens te verzamelen.

85

Richtlijn 95/46/EG, betreffende de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, en Verordening (EG) nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, voorzien echter in een aantal uitzonderingen op het verbod op de verwerking van persoonsgegevens waaruit de raciale of etnische afkomst blijkt, in het bijzonder „wanneer de betrokkene zijn uitdrukkelijke toestemming heeft gegeven voor de verwerking van die gegevens”. Dergelijke bepalingen worden gehandhaafd in het ontwerp voor een algemene verordening gegevensbescherming⁵³.

86

Het Bureau voor de grondrechten is van mening dat de verwerking van persoonsgegevens en gevoelige gegevens adequaat is geregeld door middel van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming en de wettelijke EU-bepalingen inzake gegevensbescherming. Gedurende onze controle hebben verschillende instanties (waaronder de Commissie, het FRA en het EURomanetwerk) bovendien bevestigd dat de verwerking van uitgesplitste gegevens in verband met etniciteit in geen enkele EU-lidstaat onwettig is⁵⁴. Ook werden wij erop gewezen dat er praktische alternatieven bestaan voor de gevallen waarin het echt moeilijk is om gegevens over de etnische afstamming van de deelnemers te verzamelen, zoals het gebruik van anonieme enquêtes waarin willekeurig geselecteerde respondenten op basis van ondubbelzinnige toestemming wordt gevraagd zichzelf te identificeren.

87

Maar zelfs als etnische gegevens op wettige wijze kunnen worden verzameld, is er geen enkele garantie dat zij betrouwbaar of bruikbaar zullen zijn. In Roemenië werden gegevens over etniciteit bijvoorbeeld verzameld tijdens de volkstelling. Deze gegevens werden echter niet gebruikt voor de NSIR van Roemenië; de Roemeense autoriteiten vertrouwden in plaats daarvan op ramingen van de Raad van Europa. Dit wees erop dat de lidstaat niet over betrouwbare kennis over zijn eigen Romabevolking beschikte.

Gegevens over de etniciteit van deelnemers werden verzameld op projectniveau, maar niet doorgegeven aan het monitoringsysteem van het OP

88

Op projectniveau hebben wij echter vastgesteld dat een aantal projectontwikkelaars in alle vier de lidstaten die tijdens de controle werden bezocht, gegevens over de etniciteit van deelnemers verzamelden, maar dat deze gegevens niet werden doorgegeven aan de beheersautoriteiten of bemiddelende instanties (zie ook paragraaf 118). Dit betekende dat gegevens met betrekking tot de Roma die beschikbaar waren op projectniveau niet doordrongen tot het monitoringsysteem van het OP.

89

Dit was bijvoorbeeld het geval in Spanje. De intermediaire instantie van het regionale OP voor Andalusië wist niet eens welke projecten op de Romabevolking waren gericht, hoewel deze informatie beschikbaar was op projectniveau. De bemiddelende instantie kon ons slechts een lijst verstrekken van projecten die waren gericht op kansarme groepen in het algemeen, ongeacht of sommige deelnemers daarvan Roma waren. Een vergelijkbare situatie deed zich voor in Hongarije.

In drie van de vier lidstaten werd de monitoring van OP’s belemmerd door inconsistenties bij het omschrijven en vastleggen van indicatoren op projectniveau

90

Bovendien werd de monitoring van OP’s in drie van de vier bezochte lidstaten (Bulgarije, Hongarije en Roemenië) belemmerd door inconsistenties bij het omschrijven en vastleggen van indicatoren op projectniveau. In Roemenië was het monitoringproces voor indicatoren onnodig ingewikkeld en waren de bereikte resultaten moeilijk te vergelijken doordat er tijdens de uitvoering van de projecten drie soorten indicatoren (programma-, bijkomende en aanvullende indicatoren) naast elkaar bestonden en er geen verplichting bestond om verslag uit te brengen over die indicatoren.

91

In Hongarije is voor vier van de vijf de in bijlage II genoemde onderzochte projecten geen officieel verslag uitgebracht over de verwezenlijking van de streefdoelen voor resultaten omdat deze niet waren opgenomen in het project (streefdoelen voor resultaten waren wel vastgesteld, maar werden ten onrechte aangemerkt als streefdoelen voor de output en werden bijgevolg niet gerapporteerd als resultaten).

Voor de programmaperiode 2014-2020 zijn inspanningen geleverd om de monitoringactiviteiten te verbeteren, maar bepaalde beperkingen blijven bestaan

92

Monitoring van de integratie van de Roma blijft een uitdaging vormen voor de periode 2014-2020 Eén element dat kan bijdragen tot de voortgang van maatregelen voor de integratie van de Roma is de beschikbaarheid van gemeenschappelijke indicatoren; elk fonds heeft specifieke voorschriften met gemeenschappelijke indicatoren die moeten worden gebruikt bij alle programma’s die in het kader daarvan worden gefinancierd. Bijlage 1 van de ESF-verordening bevat bijvoorbeeld een aantal gestandaardiseerde indicatoren die relevant zijn voor de integratie van de Roma:

—gemeenschappelijke outputindicator nr. 15: „Migranten, personen met een buitenlandse achtergrond, minderheden (waaronder gemarginaliseerde gemeenschappen zoals de Roma)”;

—gemeenschappelijke directe resultaatindicator nr. 28: „Kansarme deelnemers die na de deelname werkzoekend zijn, onderwijs/opleiding volgen, een kwalificatie behalen of aan het werk zijn, met inbegrip van werk als zelfstandige”, en

—gemeenschappelijke indicator voor resultaat op langere termijn nr. 32: „kansarme deelnemers die zes maanden na de deelname aan het werk zijn, met inbegrip van werk als zelfstandige”.

Deze indicatoren kunnen worden aangevuld met relevante programmaspecifieke indicatoren.

93

Tenzij er Romaspecifieke indicatoren worden bepaald, zullen deze gemeenschappelijke indicatoren echter geen doeltreffende basis bieden voor het monitoren van initiatieven inzake de integratie van de Roma. Bovendien blijven de tekortkomingen in monitoringinstrumenten bestaan en deze hebben er zelfs toe geleid dat aan een daaraan gerelateerde ex-antevoorwaarde slechts gedeeltelijk werd voldaan (zie paragraaf 74). Hieruit blijkt hoe moeilijk het is om nauwkeurige monitoring uit te voeren op het gebied van de Roma-integratie.

94

Om de genoemde problemen te ondervangen, verzocht de Commissie het FRA⁵⁵ een werkgroep op te zetten over de indicatoren die moeten worden gebruikt in het kader van de integratie van de Roma. Zoals gepland, waren de indicatoren tegen 1 januari 2016 vastgesteld, waardoor er met de NRCP’s (die alle aan de werkgroep deelnamen) overeenstemming kan worden bereikt over het gebruik van een vergelijkbare rapportagestructuur in alle deelnemende lidstaten. Hierdoor kan, tot op zekere hoogte, ook de impact van de ESI-fondsen op de uitvoering van de NSIR worden gemeten, met name in lidstaten die de ESIF-maatregelen en -indicatoren hebben afgestemd op die van de NSIR, zoals Griekenland en Slowakije (zie tekstvak 8). In maart 2016 hadden volgens de Commissie 21 lidstaten toegezegd deze indicatoren te zullen toetsen, maar het is nog niet duidelijk of de Commissie erin zal slagen om daartoe een akkoord tussen alle lidstaten tot stand te brengen, aangezien de lidstaten niet verplicht zijn om wijzigingen aan te brengen in het systeem dat zij gebruiken.

Tekstvak 8

Verbetering van de monitoring van initiatieven inzake de integratie van de Roma — een goed voorbeeld van het afstemmen van de monitoring van OP’s met NSIR’s

De Commissie heeft Slowakije aanbevolen om de middelen van zijn OP „personele middelen” (OP HR) te gebruiken voor de uitvoering van de maatregelen die tot 2020 zijn vastgesteld in de NSIR. Het Slowaakse NRCP, dat heeft deelgenomen aan alle technische en formele vergaderingen met de Commissie, heeft bijgedragen tot de uitwerking van alle maatregelen in het kader van het OP HR die speciaal waren gericht op gemarginaliseerde Romagemeenschappen. Deze maatregelen zijn in overeenstemming met de doelstellingen van de NSIR, waardoor het gemakkelijker zal zijn om de voortgang te meten die wordt geboekt bij de verwezenlijking van de streefdoelen van de NSIR, zoals weergegeven in het OP. Daarna zal het door Slowakije opgezette project voor monitoring en beoordeling worden gebruikt voor het monitoren van de uitvoering van de NSIR en van de tenuitvoerlegging van de maatregelen van het OP HR.

De meeste projecten werden uitgevoerd zoals gepland, maar de criteria voor „beste praktijken” die bijdragen tot een succesvolle integratie van de Roma werden niet altijd toegepast en de monitoring van de projectprestaties was moeilijk

95

Tijdens deze controle bezochten wij ook 19 projecten met betrekking tot de integratie van de Roma, waar wij hebben gekeken hoe zij waren voorbereid, geselecteerd en uitgevoerd, en hoe de resultaten ervan waren gemonitord (als dat al was gebeurd). Alle onderzochte projecten werden uitgevoerd in het kader van de programmeringsperiode 2007-2013. Voor elk van deze projecten hebben wij onderzocht of:

—de selectieprocedures in overeenstemming waren met de specifieke doelstellingen en prioriteiten voor de integratie van de Roma die zijn vastgesteld in het OP;

—de projecten volgens plan waren uitgevoerd;

—de projecten de verwachte resultaten opleverden;

—monitoringregelingen waren ingevoerd om de resultaten te monitoren van de projecten in verband met de integratie van de Roma.

Alle onderzochte projecten voldeden aan de OP-doelstellingen, maar de selectieprocedures waren niet specifiek gericht op het selecteren van projecten met betrekking tot de integratie van de Roma

De selectieprocedures voor een aantal OP’s waren niet gericht op projecten in verband met de integratie van de Roma

96

De selectieprocedures voor alle onderzochte OP’s in de vier lidstaten waarborgen dat elk project in overeenstemming was met de betreffende OP-doelstellingen. Van de zestien oproepen tot het indienen van voorstellen⁵⁶ die wij hebben beoordeeld, werd in negen uitdrukkelijk verwezen naar de Roma als doelgroep: drie van de vijf in Bulgarije, de twee in Spanje, drie van de vijf in Hongarije en één van de vier in Roemenië. De overige zeven waren gericht op kansarme groepen in het algemeen. Een deel van een ander Spaans OP was opgebouwd rond een koppeling met de Roma. Dit verklaart waarom in de aanvraagdocumenten van sommige van de onderzochte projecten niet altijd werd verwezen naar de Romabevolking: zij hebben, in overeenstemming met de doelstellingen van de OP’s, vaak een bredere doelgroep, zoals kwetsbare groepen in het algemeen.

97

De beoordelaars hadden over het algemeen geen specifieke ervaring met kwesties betreffende de integratie van de Roma. In plaats daarvan beschikten zij veelal over kennis op het gebied van sociale integratie in het algemeen. Het OP „bestrijding van discriminatie” in Spanje vormde hierop een uitzondering, aangezien de beoordelaars hier beschikten over specifieke kennis met betrekking tot de integratie van de Roma.

Romaspecifieke indicatoren voor de monitoring van de prestaties van een project waren niet systematisch verplicht

98

Uit onze analyse bleek dat er ook enige verwarring was over de wijze waarop indicatoren moesten worden vastgesteld voor het monitoren van de prestaties van het project. In Hongarije werd in de oproepen tot het indienen van voorstellen niet altijd gevraagd om streefdoelen voor de te behalen resultaten (zoals „binnen zes maanden na deelname aan een project een baan vinden”). In Spanje werden resultaatgerichte streefdoelen ook niet vereist. In drie gevallen in Bulgarije werden streefdoelen voor de output in de projectaanvraag soms ten onrechte aangeduid als streefdoelen voor de resultaten en tijdens het selectieproces werd dit niet gecorrigeerd (zie ook paragraaf 118).

99

In gevallen waar streefdoelen voor de resultaten werden vereist, werd daarin niet altijd uitdrukkelijk verwezen naar de Roma. In plaats daarvan werd daarin verwezen naar een bredere groep zoals „kwetsbare groepen”. Dit is ook geconstateerd in een EFRO-OP in Bulgarije en in ESF-OP’s in Hongarije en in Andalusië.

Relevante groepen van belanghebbenden waren niet altijd voldoende betrokken

100

Wanneer alle belanghebbenden betrokken zijn bij de voorbereiding van het project of als projectpartner, wordt daardoor een aanzienlijke bijdrage geleverd aan het succes en de duurzaamheid van projecten. De procedures voor de selectie van projecten konden een dergelijke brede betrokkenheid in het algemeen echter niet stimuleren. In onze steekproef hadden met name sociale huisvestingsprojecten in Bulgarije te kampen met dit probleem. Lokale bewoners werden niet bij het project betrokken en er werden geen bewustmakingscampagnes uitgevoerd, hetgeen uiteindelijk heeft geleid tot maatschappelijke afwijzing van de projectvoorstellen.

Projecten werden over het algemeen uitgevoerd volgens plan

14 van de 19 onderzochte projecten hadden hun doelstellingen bereikt qua output, begroting, tijdschema en toepassingsgebied

101

14 van de 19 onderzochte projecten voldeden aan de in de subsidieovereenkomst uiteengezette doelstellingen qua output, begroting, tijdschema en toepassingsgebied. Vier projecten waren niet uitgevoerd zoals gepland vanwege vertragingen (bij twee projecten in Bulgarije) of veranderingen in de reikwijdte van de projecten (één project in Bulgarije en een ander project in Roemenië). Voor een ander project in Hongarije waren zowel de indicatoren als de beschikbare informatie zo complex dat deze niet met elkaar konden worden aangesloten, en waardoor niet kon worden beoordeeld of de beoogde streefdoelen voor de output waren bereikt. Het aantal Romadeelnemers was geregistreerd als output voor alle onderzochte projecten op twee na.

Foto 1

Een IT-ruimte voor gebruikers van een centrum voor sociale diensten in Baia Mare (Roemenië)

Bron: ERK.

10 van de 13 projecten waarvoor monitoringgegevens beschikbaar waren, hadden ook hun streefdoelen met betrekking tot resultaten behaald

102

Voor 17 van de 19 onderzochte projecten waren streefdoelen voor resultaten vastgesteld, maar daarin werd niet noodzakelijkerwijs specifiek naar de Roma verwezen. Deze streefdoelen werden slechts in dertien gevallen gemonitord. Van tien van deze dertien projecten waren de doelstellingen over het algemeen bereikt. Met betrekking tot de Romabevolking waren specifieke streefdoelen vastgesteld voor vier van de zeventien projecten met streefdoelen voor de resultaten. Bij drie van deze vier projecten waren de streefdoelen bereikt (één in Bulgarije, twee in Roemenië en één in Spanje).

Aanwijzingen dat meer aandacht voor Romaspecifieke criteria, zoals de gemeenschappelijke basisbeginselen (GBB’s) inzake de integratie van de Roma, een positieve invloed heeft gehad op de prestaties van projecten

103

Op basis van ons onderzoek naar de geselecteerde projecten zijn wij van oordeel dat er een grotere kans was geweest dat sommige van deze projecten positief konden bijdragen tot een duurzame integratie van de Roma als er meer aandacht was geweest voor Romaspecifieke criteria. Van de 19 onderzochte projecten werden er 17 uitgevoerd nadat de gemeenschappelijke basisbeginselen (GBB’s) inzake de integratie van de Roma in juni 2009 waren goedgekeurd door de Raad (zie paragraaf 23). De volgende voorbeelden laten zien hoe het welslagen van het project zou zijn beïnvloed door toepassing van de GBB’s in de selectiefase.

GBB 2: Beleidsmaatregelen en projecten op het gebied van de integratie van de Roma moeten expliciet, maar niet exclusief gericht zijn op de Romabevolking

104

GBB 2 bepaalt dat het Roma-integratiebeleid en de bijbehorende projecten zich expliciet, maar niet exclusief op de Roma moeten richten. In het algemeen moeten zij gericht zijn op brede streefdoelen zoals „kansarme groepen”, duidelijk vermelden dat de Roma onder deze groepen vallen, en aangeven welke specifieke actie wordt ondernomen om ervoor te zorgen dat de projecten met succes de Romabevolking bereiken. Een werkgelegenheidsprogramma in Spanje was een goed voorbeeld van de toepassing van dit beginsel (zie tekstvak 9).

Tekstvak 9

Expliciete, maar niet-exclusieve gerichtheid heeft een werkgelegenheidsprogramma geholpen de Romabevolking met succes te bereiken (Spanje, project 16)

Een werkgelegenheidsprogramma in Spanje (OP „Lucha contra la Discriminación”) was gericht op de integratie van de Roma op de arbeidsmarkt. De deelnemers werden geïnterviewd, waarna werd aanbevolen een van de drie volgende maatregelen te nemen: 1) zoek een baan, 2) volg een beroepsopleiding, of 3) neem deel aan workshops om vaardigheden te verwerven die nodig zijn om een baan te vinden. Vervolgens werd contact opgenomen met ondernemingen voor informatie over mogelijkheden van vacatures en stages.

De kansarme Roma werden samen met andere mensen benaderd die in een soortgelijke sociaal-economische situatie verkeerden. In heel Spanje was een streefdoel vastgesteld waarin werd bepaald dat 70 % van de deelnemers van oorsprong Roma moest zijn. Mede dankzij andere initiatieven ter bevordering van de betrokkenheid van de Roma (zoals bewustmakingsmaatregelen), werd dit streefdoel behaald en de resultaten ervan bleken gedurende de gehele looptijd van het programma duurzaam te zijn.

GBB 3: Noodzaak van een interculturele benadering waarbij gebruik wordt gemaakt van mediators en bewustmakingscampagnes

105

GBB 3 beschrijft de noodzaak van een interculturele benadering waarbij gebruik wordt gemaakt van mediators en bewustmakingscampagnes. De toepassing van dit beginsel is van essentieel belang voor het succes van projecten, met name op het gebied van huisvesting. Een gebrek aan bewustzijn hiervan kan onherstelbare schade toebrengen aan projecten die anders succesvol hadden kunnen zijn (zie voor een voorbeeld tekstvak 10).

Tekstvak 10

Onvoldoende gerichtheid bij de bepaling van de doelgroep en onvoldoende aandacht voor culturele factoren hebben een negatieve impact gehad op de uitvoering van een gezondheidsproject (Bulgarije, project 4)

Een project met betrekking tot medische screenings werd in Bulgarije uitgevoerd in het kader van de prioritaire as „sociale integratie”. Dit project werd opgenomen in het actieplan voor de uitvoering van de NSIR. Daarin waren echter geen indicatoren opgenomen die betrekking hadden op de doelgroep „kwetsbare bevolkingsgroepen”. Dit project had drie doelgroepen. Dit waren de „kwetsbare bevolkingsgroepen” (bestaande uit groepen met specifieke gezondheidsrisico’s, mensen met een handicap, sociaal uitgesloten groepen en kwetsbare etnische gemeenschappen), „mensen in de werkende leeftijd” en „inwoners van perifere regio’s”.

Ongeveer 620 000 mensen werd verzocht zich te laten onderzoeken en ongeveer 56 000 mensen gaven gehoor aan die oproep. Er is geen informatie beschikbaar over hoeveel van deze personen tot de doelgroepen behoorden. Het ontbreken van een uitdrukkelijke verwijzing naar de Romabevolking, en zelfs naar de doelgroep „kwetsbare bevolkingsgroepen”, duidt op een gebrek aan gerichtheid bij het aantrekken van deelnemers uit deze groepen aan het project.

Twee factoren verhinderden de bredere participatie van de Romabevolking. Eén daarvan was dat de uitnodigingen per brief waren verzonden, terwijl naar verhouding veel Roma ongeletterd zijn. Een andere factor was de vrees voor medische diensten die, om historische redenen, wijdverbreid is bij Romavrouwen. Om dit probleem te verhelpen, had een beroep kunnen worden gedaan op mediators.

GBB 4: Belang van de bevordering van de integratie van de Romabevolking in de reguliere maatschappij

106

GBB 4 beschrijft het belang van de bevordering van de integratie van de Romabevolking in de reguliere maatschappij. Tien van de onderzochte projecten die als streefdoel voor de resultaten de toegang tot de reguliere arbeidsmarkt hadden vastgesteld, hadden goede resultaten bereikt door zowel publieke als private instanties bij de uitvoering van projecten te betrekken. Bij vier projecten waren de doelstellingen op dat gebied niet bereikt:

—Bij drie onderzochte projecten in Hongarije waren tijdens de uitvoeringsfase geen particuliere werkgevers betrokken, wat een tekortkoming bleek te zijn, aangezien deelnemers vervolgens geen baan konden vinden op de primaire arbeidsmarkt. Als zij al werden aangenomen, traden zij in dienst bij overheidsinstanties.

—In Bulgarije was het bij één project ook niet gelukt het streefdoel te behalen waarvoor ten minste 8 % van de deelnemers de primaire arbeidsmarkt moest betreden.

107

Anderzijds waren de maatregelen die in het kader van het Spaanse OP „lucha contra la Discriminación” werden uitgevoerd, dat wat betreft de integratie van de Roma voornamelijk op werkgelegenheid was gericht, niet ontworpen om hand in hand met regulier beleid te functioneren. De Spaanse openbare dienst voor arbeidsvoorziening, SEPE, was tot december 2014 niet betrokken bij de uitwerking of de uitvoering ervan. De dienst kreeg daarom niet de gelegenheid tot inbreng in de vorm van eigen ervaringen bij de planning van de maatregelen. Evenmin kon hij de ervaring die werd opgedaan met het project verwerken in zijn eigen beleid.

108

In Roemenië werden drie van de vijf onderzochte projecten daarentegen uitgevoerd door een ngo, in samenwerking met een overheidsinstantie. Hierdoor konden de projectpartners profiteren van elkaars kennis en konden overheidsinstanties nuttig gebruik maken van de projectresultaten bij het ontwerp en de uitvoering van hun reguliere beleidsmaatregelen. Zo werden de resultaten van het EFRO-project na de voltooiing van het project verspreid door de bemiddelende instantie.

GBB 5: Bewustzijn van genderkwesties

109

GBB 5 heeft betrekking op het bewustzijn van genderkwesties. Romavrouwen hebben vaker te maken met sociale uitsluiting van de reguliere samenleving dan Romamannen en vrouwen in het algemeen. Zij zijn vaak het slachtoffer van dubbele discriminatie: discriminatie op grond van geslacht en op grond van etnische afkomst. Voor Romavrouwen is echter een cruciale rol weggelegd bij het bevorderen van integratie, bijvoorbeeld door de integratie van kinderen in het onderwijsstelsel te bevorderen. Het zal zeer moeilijk zijn om algemene doelstellingen met betrekking tot de integratie van de Roma te verwezenlijken als er geen rekening wordt gehouden met genderkwesties en het niet lukt om met programma’s de vrouwen te bereiken.

110

In Spanje werd in alle vier de onderzochte projecten uitdrukkelijk aandacht besteed aan gendervraagstukken. Het lukte om met de projecten de vrouwen te bereiken, waarbij het aandeel vrouwelijke deelnemers varieerde tussen 50 % en 70 %. In twee gevallen was er sprake van een hoog intreepercentage. In een van deze gevallen werd voor mannen en vrouwen dezelfde arbeidsparticipatie bereikt (ongeveer 24 %) en in een ander geval werd voor vrouwen een intreepercentage van 90 % bereikt. Een ander succesvol voorbeeld wordt gegeven in tekstvak 11.

Tekstvak 11

Participatie van vrouwen in een gezondheidsproject: vermenigvuldiging van het effect van integratie (Roemenië, project 12)

Eén essentiële doelstelling van een project met betrekking tot de volksgezondheid in Roemenië was de vorming van een netwerk van gezondheidsmediators voor de Romagemeenschappen. Dit project werd uitgevoerd in samenwerking met het Roemeense instituut voor de volksgezondheid.

De algemene doelstelling van het project was het vergroten van de arbeidsparticipatie van Romavrouwen en hun betere toegang te bieden tot de arbeidsmarkt om sociale uitsluiting te voorkomen en gelijke kansen te bevorderen.

In het kader van het project werden onder meer 100 Romavrouwen opgeleid om in 100 Romagemeenschappen te werken die nog nooit een gezondheidsmediator hadden gehad.

Het project was succesvol, doordat het de integratie van Romavrouwen bevorderde door middel van opleiding en werkzaamheid. Het was bovendien positief, omdat de effecten van de integratie waarschijnlijk kunnen worden vermenigvuldigd doordat de Romavrouwen worden ingezet als bemiddelaar.

GBB 6: Het belang van het leren van eerdere ervaringen

111

GBB 6 benadrukt het belang van het lering trekken uit eerdere ervaringen. In 14 van de 19 gevallen was dit beginsel in acht genomen: eerdere ervaring met het uitvoeren van projecten had aantoonbaar geleid tot een capaciteitsverhoging bij projectontwikkelaars, van wie sommigen deze ervaring bij latere projecten hebben toegepast.

112

In Spanje bouwde het onderwijsproject „Promociona” voort op een werkgelegenheidsprogramma („Acceder”) dat sinds 2000 met succes werd uitgevoerd. De ngo die als intermediaire instantie deze programma’s beheert, deelde ook eigen deskundigheid met andere ngo’s die als intermediaire instanties optreden voor het OP „Lucha contra la discriminación”. Elke ngo was gericht op verschillende kwetsbare groepen en zij wisselden onderling regelmatig hun ervaringen uit. De onderzochte projecten van het OP voor Andalusië droegen bij tot de kennis en informatie van de overheidsinstanties die de projecten hebben uitgevoerd, omdat alle door de projectontwikkelaars verzamelde gegevens werden opgeslagen in de administratie van de openbare dienst voor arbeidsvoorziening. Dit bood de overheden een waardevol instrument voor de beoordeling van het beleid en de verdere planning, waarvan sinds de start van het programma in 2004 gebruik wordt gemaakt.

GBB 7: Het gebruik van EU-instrumenten

113

GBB 7 heeft betrekking op het gebruik van EU-instrumenten. Voor alle onderzochte projecten was per definitie in zekere mate gebruik gemaakt van EU-instrumenten gebruikt, aangezien zij financiering uit het EFRO of het ESF ontvingen. Vier projecten gingen verder dan dat, door gebruikmaking van een combinatie van steun uit beide fondsen, wat naar onze mening een goede methode is om geïntegreerde steun te bieden. Het in tekstvak 12 beschreven project, dat werd uitgevoerd in Bulgarije, is hiervan een voorbeeld.

Tekstvak 12

Toepassing van de geïntegreerde aanpak waarbij het EFRO en het ESF worden gebruikt (Bulgarije, project 5)

De doelstelling van dit EFRO-project (zie foto 2) was het verbeteren van de integratie van mensen in kansarme en kwetsbare omstandigheden, door hun levensstandaard te verhogen en door de kwaliteit van het woningaanbod in de gemeente te verbeteren. Sociale huisvesting was bedoeld om toegang te geven tot de elementaire levensbehoeften voor ongeveer 165 sociaal kwetsbare mensen die in aftandse, overvolle woningen woonden die niet voldeden aan de wettelijke voorschriften voor de constructie en planning van woongebouwen.

In Bulgarije moesten huisvestingsprojecten worden geïntegreerd met sociale dienstverlening. Bijgevolg werd in de selectiecriteria voor projecten bepaald dat projectontwikkelaars de inwoners van nieuwe huizen werkgelegenheid, onderwijs en gezondheidszorg moesten bieden. Deze sociale diensten waren onderdeel van het Integra-programma, dat in het kader van het ESF naast de huisvestingsmaatregelen werd gefinancierd.

Foto 2

De achtergevel van het gerenoveerde flatgebouw met sociale woningen in Devnya (Bulgarije)

Bron: ERK.

GBB 8: Participatie van lokale en regionale autoriteiten

114

GBB 8 betreft de participatie van regionale en lokale autoriteiten, die een belangrijke rol spelen bij de praktische uitvoering van het beleid. Om een langetermijneffect te hebben, moeten projecten meestal een duurzame financieringsbron hebben en soms ondersteuning van een particuliere projectontwikkelaar of een overheidsinstantie. Een goed voorbeeld werd aangetroffen in Roemenië, waar een belangrijk onderdeel van één project was overgedragen aan het nationale instituut voor volksgezondheid, dat ook een uitvoeringspartner van het project was (zie tekstvak 11).

115

Tien van de negentien onderzochte projecten waren sterk afhankelijk van de verdere beschikbaarheid van publieke financiering voor de lange termijn, omdat de projectontwikkelaars non-profitorganisaties waren. Vier andere projecten waren overgenomen en gefinancierd door overheidsinstanties, wat in alle gevallen vanaf het begin zo was gepland. Van drie andere projecten had de duurzaamheid op lange termijn door een overheidsinstantie gegarandeerd moeten worden, zoals aangegeven in de projectbeschrijving, wat echter niet is gebeurd, hetzij wegens gebreken in het projectbeheer (in één geval in Bulgarije), hetzij wegens een gebrek aan aanhoudende financiële ondersteuning op lokaal niveau (zie tekstvak 13).

Tekstvak 13

Door een gebrek aan duurzame financiële steun was het voor succesvol uitgevoerde projecten moeilijk om een blijvend effect te hebben (Roemenië, projecten 12 en 14)

In het kader van één project werden 210 Roma opgeleid en in dienst genomen als plaatselijke Romadeskundigen. Deze deskundigen hadden tijdens het project om niet voor de lokale overheden gewerkt. Het was de bedoeling dat de lokale autoriteiten de deskundigen na afloop van het project zouden aannemen en op permanente basis zouden betalen. Kort nadat het project werd beëindigd, hebben de lokale autoriteiten echter verklaard dat zij hiertoe niet in staat waren wegens de economische omstandigheden. Dit betekende dat er in 2015 slechts 67 lokale Romadeskundigen werden aangesteld door gemeenten.

In het kader van het tweede project werden 100 Romavrouwen opgeleid als gezondheidsmediator. Als onderdeel van het project was op lokaal niveau gelobbyd om de voordelen van gezondheidsmediators voor de gemeenschap te promoten en om het creëren van dergelijke posities binnen het lokale bestuur aan te moedigen. Hoewel dit lobbywerk over het algemeen positieve reacties opriep, kenden de lokale autoriteiten uiteindelijk minder steun toe aan het gezondheidsmediatorprogramma dan verwacht. Dit had een aanzienlijk effect op de impact van het project en op het aanbod van de gezondheidsbemiddelaars in het algemeen: bij benadering werden in Roemenië in 2015 slechts 350 gezondheidsmediators aangenomen, tegen 860 in 2009.

Hoewel beide projecten met succes werden uitgevoerd, werd de potentiële impact ervan op de integratie van de Roma belemmerd door het gebrek aan duurzame financiële en institutionele steun van de lokale autoriteiten.

De beoordeling van de resultaten voor de periode 2007-2013 werd bemoeilijkt door problemen bij het verzamelen van informatie over de Romabevolking

116

Wij zijn ook nagegaan hoe de projectontwikkelaars de projectresultaten hebben gemonitord, met name wat betreft de integratie van de Romabevolking, en of de Commissie of de lidstaten evaluaties hadden uitgevoerd, en met name thematische evaluaties in verband met de integratie van de Romabevolking of kwetsbare groepen.

Monitoren op projectniveau: inconsistente benaderingen voor het verzamelen van gegevens en de omschrijvingen van de indicatoren

117

Het monitoren van het succes van de projecten voor de integratie van de Roma is niet eenvoudig, aangezien dit succes wordt beïnvloed door methodologische en praktische problemen bij het verzamelen van informatie over de Romabevolking. Hieronder zullen wij deze moeilijkheden nader bespreken. In de meeste gevallen (17) waren de projectontwikkelaars er echter in geslaagd om informatie te verzamelen over het aantal Romadeelnemers van hun project, en soms zelfs over de resultaten die deze deelnemers hadden bereikt, bijvoorbeeld of zij werk hadden gevonden. Dergelijke monitoring werd gewoonlijk uitgevoerd bij de afsluiting van een project, maar in sommige langetermijnprojecten werd dit ook gedaan tijdens de uitvoering van het project.

118

Voor 14 van deze 17 projecten werden etniciteitsgegevens verzameld door middel van zelfidentificatie. Voor één ander project is geen informatie verstrekt over de wijze waarop de gegevens van de deelnemers waren verzameld. Bij twee andere projecten zijn dergelijke gegevens helemaal niet verzameld (één project in Bulgarije en één in Roemenië). De kwaliteit van de monitoring werd belemmerd door de volgende belangrijke tekortkomingen:

—ten eerste hadden de geregistreerde resultaten voor 13 van de 19 onderzochte projecten niet specifiek betrekking op de integratie van de Roma, maar eerder op de voordelen van de projecten voor een grotere doelgroep, zoals „kwetsbare groepen” in het algemeen, voor zover er een doelgroep was omschreven. Gegevens over de deelname van de Roma waren wel beschikbaar, maar deze werden niet altijd doorgegeven aan de beheersautoriteit of de bemiddelende instantie (zie paragraaf 88). Dit betekent dat de bij de beheersautoriteiten aangeleverde informatie geen betrouwbare inzichten bood in de specifieke bijdragen van projecten tot de integratie van gemarginaliseerde Roma;

—ten tweede was, indien er in het kader van projecten etniciteitsgegevens waren verzameld, de hiervoor gebruikte onderliggende methodologie niet consistent tussen de lidstaten of zelfs tussen de verschillende projecten in de afzonderlijke lidstaten. In zes gevallen was de deelnemers verzocht een ja/nee-vraag te beantwoorden om aan te geven of zij etnische Roma waren. In zes andere gevallen konden de deelnemers uit een lijst kiezen tot welke kwetsbare groep zij behoorden. In twee andere gevallen konden de deelnemers slechts één bepaalde etnische of nationale identiteit kiezen. Derhalve was het voor deelnemers niet mogelijk zichzelf te identificeren als bijvoorbeeld Hongaars en Roma, hoewel zij zichzelf — als zij die keuzemogelijkheid zouden hebben — mogelijk wel als behorend tot beide groepen zouden hebben beschreven. Dit betekende dat de verzamelde gegevens niet noodzakelijk uitputtend waren;

—ten derde werden indicatoren in verschillende lidstaten, en soms zelfs binnen één land, op uiteenlopende wijze ingedeeld. Zo bestonden voor vier van de onderzochte Hongaarse projecten geen formele resultaatindicatoren. Niettemin omvatten de outputindicatoren van het project indicatoren die eigenlijk als resultaatindicatoren hadden moeten worden ingedeeld, zoals de succesvolle afronding van opleidingen. De resultaatindicatoren van drie projecten in Bulgarije waren kopieën van de outputindicatoren, bijvoorbeeld de hoeveelheid campagnes of medische onderzoeken die waren uitgevoerd in het kader van het project. In Roemenië was een werkgelegenheidsindicator in één geval geclassificeerd als een outputindicator, en in een ander geval als een resultaatindicator.

Het gebrek aan Romaspecifieke monitoring op OP-niveau werd gedeeltelijk gecompenseerd door evaluaties

119

Hoewel zij niet altijd een volledig beeld geven, kunnen evaluaties als basis dienen voor bepaalde conclusies. In alle vier de bezochte lidstaten en door de Commissie waren evaluaties gemaakt van de in het kader van het EFRO en het ESF geboden steun, waarbij de nadruk op de integratie van gemarginaliseerde Roma lag (zij het soms als onderdeel van een bredere evaluatie van kansarme groepen).

120

Deze evaluaties boden informatie die niet was opgenomen in de monitoringverslagen, waardoor het mogelijk was om nuttige informatie te verkrijgen over de geboekte vooruitgang:

—In 2011 werd in een door DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie uitgevoerde evaluatie bijvoorbeeld geconcludeerd dat de deelname van Roma aan door het ESF gefinancierde maatregelen was gestegen van 100 000 mensen met een Roma-achtergrond gedurende de gehele periode 2000-2006 tot 110 000 Roma in de eerste twee jaar van de programmeringsperiode 2007-2013⁵⁷. Dit had echter geen duurzaam effect op het terugdringen van de werkloosheid onder de Romabevolking, ondanks de toegenomen bijdrage van het ESF voor de bevordering van de arbeidsmarktparticipatie. Uit de evaluatie is gebleken dat het onwaarschijnlijk is dat de verschillende belemmeringen voor de integratie van de Roma enkel met maatregelen kunnen worden aangepakt die uitsluitend zijn gericht op werkgelegenheid. Hierin werd het belang onderstreept van een holistische benadering ter bevordering van de integratie van de Roma, waarmee grotere belemmeringen voor hun integratie worden aangepakt, met name op de terreinen van onderwijs, gezondheid en huisvesting.

—In Spanje werd in 2013 een evaluatie uitgevoerd om na te gaan welke impact het OP „Lucha contra la discriminación” had gehad tussen 2006 en 2011⁵⁸. Hierin werd geconcludeerd dat de investering in de integratie van kwetsbare groepen in de arbeidsmarkt talrijke positieve resultaten had opgeleverd, waaronder economische. De conclusie van de evaluatie was dat iedere euro die in deze maatregelen was geïnvesteerd in totaal een rendement van 1,38 euro had opgeleverd.

24Besluiten van de Raad van 30 maart 1998 en 6 december 1999 betreffende de beginselen, prioriteiten, tussentijdse doelstellingen en voorwaarden van het partnerschap voor de toetreding met de Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, de Republiek Hongarije, Roemenië en de Slowaakse Republiek.

25Verordening (EU) nr. 437/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1080/2006 betreffende het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling wat betreft de subsidiabiliteit van huisvestingsprojecten voor gemarginaliseerde gemeenschappen (PB L 132 van 29.5.2010, blz. 1).

26COM(2011) 173 definitief.

27Samenstelling van de Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken.

28Gelijke behandeling is een horizontaal beginsel van het EU-kader, waarin dit als voorwaarde voor de doeltreffende integratie van de Roma wordt beschouwd. In het EU-kader wordt uitdrukkelijk gesteld dat de lidstaten „ten eerste moeten […] waarborgen dat de Roma niet worden gediscrimineerd, maar als alle andere EU-burgers worden behandeld en gelijke toegang hebben tot alle grondrechten, zoals die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de EU”, „een EU-kader voor de nationale strategieën voor de integratie van de Roma tot 2020”, blz. 2.

29Aanbeveling van de Raad van 9 december 2013 over doeltreffende maatregelen voor integratie van de Roma in de lidstaten.

30Richtlijn 2000/43/EG van de Raad (de „richtlijn rassengelijkheid”), Richtlijn 2000/78/EG van de Raad (de „richtlijn gelijke behandeling”).

31Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 240/2014 van de Commissie van 7 januari 2014 betreffende de Europese gedragscode inzake partnerschap in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen (PB L 74 van 14.3.2014, blz. 1).

32Romact is erop gericht de ontvankelijkheid en de verantwoordingsplicht van lokale overheden ten opzichte van gemarginaliseerde Romagemeenschappen te verbeteren, met name wat betreft verkozen functionarissen en hooggeplaatste ambtenaren. Het programma is erop gericht aanhoudende politieke inzet op lange termijn te genereren, die tot duurzame plannen en maatregelen voor de integratie van de Roma zal leiden (zie ook http://coe-romact.org/).

33Romed bestaat uit twee fasen. De eerste fase van Romed bestaat uit een initiatief dat beoogt mediators op te leiden die moeten voorzien in degelijke bemiddeling tussen de Romagemeenschappen en de lokale overheden. Sinds de start van het programma in 2011 zijn in 22 landen meer dan 1 300 bemiddelaars opgeleid. De tweede fase van Romed, waarmee in 2013 werd begonnen, is gericht op de lokale context en met name op de vraag hoe bemiddeling de deelname van Romagemeenschappen kan stimuleren, om te komen tot een inclusiever en democratischer bestuur in geselecteerde gemeenten in elf lidstaten van de Raad van Europa (zie ook http://romed.coe-romact.org/).

34Met uitzondering van Malta, dat heeft aangegeven dat het geen Romabevolking heeft.

35Nationale strategie voor sociale integratie - extreme armoede, kinderarmoede, de Roma (NSSI), want de strategie in Hongarije was niet alleen bedoeld voor de Roma. Duidelijkheidshalve wordt dit in de verdere tekst aangeduid als „NSIR”.

36Verordening (EG) nr. 1080/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 betreffende het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1783/1999 (PB L 210 van 31.7.2006, blz. 1).

37COM(2011) 173 definitief, blz. 9.

38In het jaarverslag 2014 onderkende het Spaanse NRCP ten overstaan van de Commissie bijvoorbeeld dat het een uitdaging was om meer middelen aan het NRCP toe te wijzen om voor een adequate uitvoering van de NSIR te zorgen.

39„Civil Society Monitoring Report on the implementation of NRIS and Decade Action Plan 2012 in Bulgaria”, blz. 9.

40De verbetering van het aanpassingsvermogen van werknemers en bedrijven, ondernemingen en ondernemers, de verbetering van de toegang tot werkgelegenheid en duurzaamheid, de verbetering van de sociale integratie van kansarmen, en de verbetering van het menselijk kapitaal.

41Dit omvat de volgende investeringscategorieën: onderwijs, gezondheid, kinderopvang, huisvesting en overige sociale infrastructuren.

42„How to mainstream Roma inclusion in general programmes, projects and interventions”, Reinforcing Policy Learning for Roma Inclusion, leernetwerk van het Europees Sociaal Fonds (ESF).

43Bulgarije, Tsjechische Republiek, Griekenland, Frankrijk, Italië, Hongarije, Roemenië en Slowakije.

44Artikel 4, lid 1, van alle drie de verordeningen.

45Artikel 2, lid 33, van Verordening (EU) nr. 1303/2013: „„toepasselijke ex-antevoorwaarde”; een concrete en nauwkeurig vooraf bepaalde kritische factor die een noodzakelijke voorwaarde is voor, een directe en onmiskenbare band heeft met en een direct effect heeft op de doeltreffende en efficiënte uitvoering van een specifieke doelstelling voor een investeringsprioriteit of een prioriteit van de Unie” (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).

46De voor de integratie van de Roma relevante gebieden zijn huisvesting, onderwijs, gezondheidszorg, sociale zaken, werkgelegenheid en veiligheid, en desegregatiemaatregelen.

47Hongarije.

48Rodríguez Cabrero, G. „Promoting Social Inclusion of Roma. A Study of National Policies. Spanje”, Universidad de Alcalá namens de EC, DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie, juli 2011.

49Daarvan wordt naar schatting 33 miljard euro toegewezen aan onderwijsmaatregelen, 34 miljard euro aan werkgelegenheidsmaatregelen en 33 miljard euro aan maatregelen op het gebied van sociale integratie.

50Adam Kullmann: Litmus Test of Effective Use of Structural Funds, Supporting Structural Reforms of Basic Public Services to Promote Roma Inclusion, EStIF, 2015, blz. 231.

51Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 240/2014 van de Commissie.

52In het geval van Hongarije was er geen vertegenwoordiger van de Roma aanwezig bij de vergadering van het toezichtcomité, en deze afwezigheid, alsmede de noodzaak van de aanwezigheid van een dergelijke vertegenwoordiger, werd tijdens de vergadering besproken.

53In januari 2012 deed de Commissie een voorstel voor een omvattende hervorming van de gegevensbeschermingsregels van de EU, met als centraal element een algemene verordening gegevensbescherming. Het Comité van permanente vertegenwoordigers heeft de verordening op 18 december 2015 goedgekeurd en de Raad heeft deze overeenkomst op 12 februari 2016 bekrachtigd. De algemene verordening gegevensbescherming zal vanaf 25 mei 2018 van toepassing zijn. Eén verschil tussen de richtlijn en de verordening wat betreft het verstrekken van gevoelige gegevens is dat de definitie van gevoelige gegevens in de verordening wordt uitgebreid tot genetische gegevens, biometrische gegevens en gegevens over seksuele geaardheid. Een tweede verschil is dat de term „zwaarwegend algemeen belang” hierin niet meer voorkomt. In de verordening wordt verwezen naar de vrijstelling voor gegevensverwerking die noodzakelijk is voor het „uitvoeren van een taak van algemeen belang” en wordt een verband gelegd met de bepaling van „passende maatregelen ter bescherming van de gerechtvaardigde belangen van de betrokkene”.

54Fundación Secretariado Gitano, technisch secretariaat van het EURomanetwerk, „Tackling Roma Needs in the 2014–2020 Structural Funds Programming Period — Guide to improve the planning process”, mei 2013, blz. 65.

55Mandaat vastgesteld in de mededeling van de Commissie over een EU-kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma (COM (2011) 173 definitief).

56Door middel van deze 16 oproepen tot het indienen van voorstellen werden 19 projecten geselecteerd.

57Roma Thematic Report, in opdracht van DG EMPL en uitgevoerd in 2011. Dit verslag maakt deel uit van de bredere studie „Evaluation of ESF support for Enhancing Access to the Labour Market and the Social Inclusion of Migrants and Ethnic Minorities”.

58El Empleo de las personas vulnerables: una inversión social rentable. Evaluación de Impacto del Programa Operativo Plurirregional Lucha Contra la Discriminación, dirigido por Gregorio Rodríguez Cabrero, 2013.

Conclusies en aanbevelingen

121

De mate waarin de structuurfondsen bijdroegen tot de integratie van gemarginaliseerde Romagemeenschappen was in de programmeringsperiode 2007-2013 lastig te beoordelen doordat de doelstellingen vaak niet specifiek betrekking hadden op de Roma en doordat daaruit voortvloeide dat de geselecteerde lidstaten er niet in slaagden om betrouwbare en vergelijkbare informatie te registreren, specifiek over de Romabegunstigden, de beschikbaar gestelde middelen en de geboekte vooruitgang. Voor zover er gegevens beschikbaar waren, was de bijdrage van de projecten in het kader van de structuurfondsen voor de integratie van de Romabevolking tot op zekere hoogte afhankelijk van de vraag of specifieke succesfactoren voor de integratie van de Roma in acht waren genomen bij de ontwikkeling van het beleid en wanneer de geselecteerde projecten waren ontworpen, geselecteerd en uitgevoerd.

122

In de programmeringsperiode 2014-2020 zijn het ontwerp en de criteria van financieringsprioriteiten verbeterd. In de EFSI-wetgeving wordt uitdrukkelijk verwezen naar de integratie van de Roma. Ook in een investeringsprioriteit wordt ernaar verwezen en de lidstaten met landenspecifieke aanbevelingen met betrekking tot de integratie van de Roma zijn verplicht om ter bevordering daarvan middelen uit te trekken. Tot slot biedt de nieuwe resultaatgerichte aanpak van de ESIF-wetgeving een monitoringkader dat uiteindelijk moet leiden tot een verbetering van de kwaliteit van gegevens die kunnen worden verzameld. Het is echter nog te vroeg voor een zinvolle beoordeling van de wijze waarop deze aanpak is uitgevoerd.

123

Ondanks de geboekte vooruitgang blijven een aantal problemen en dilemma’s bestaan. Dit maakt het voor de ESI-fondsen moeilijker om een maximaal effect te hebben op de integratie van de Roma. Deze tekortkomingen worden hieronder weergegeven, samen met aanbevelingen om deze te verhelpen.

Er is vooruitgang geboekt op het vlak van strategieën op EU- en lidstaatniveau, maar de meeste verbeteringen kwamen te laat om van invloed te kunnen zijn op de programmeringsperiode 2007-2013

124

De Commissie heeft in de afgelopen tien jaar aanzienlijke vooruitgang geboekt bij het vaststellen van EU-beleidsinitiatieven ter bevordering van de integratie van de Roma. Sinds 2011 heeft de Commissie meer aandacht besteed aan de integratie van de Roma, waarbij elke lidstaat van haar een NSIR moest opstellen en een NRCP moest opzetten. Deze maatregelen kwamen echter te laat om van invloed te kunnen zijn op het ontwerp van de EFRO- en ESF-OP’s en de selectie van projecten tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 (zie de paragrafen 29-34 en 38-40).

125

Dankzij de NSIR’s, en later de aanbeveling van de Raad van 2013, is de kwestie van de integratie van de Roma veranderd van een onderwerp dat uitsluitend werd aangepakt door middel van beleidsmaatregelen, in een politieke verplichting voor de lidstaten waarin vastgestelde bepalingen voor de bescherming van de mensenrechten tot uitdrukking komen. Met deze wijziging werd vastgesteld dat de bestrijding van discriminatie een belangrijk gebied is waarop optreden door de lidstaten werd gevraagd (zie de paragrafen 35-37 en 43-45).

126

Bij onze controle is een aantal tekortkomingen met betrekking tot deze NSIR’s vastgesteld:

—ten eerste is in de nationale strategieën niet aangegeven hoeveel financiering er nodig is voor het uitvoeren van de voorgestelde maatregelen voor de integratie van de Roma. Daarin ontbreekt tevens het bedrag dat voor dergelijke maatregelen beschikbaar is uit de nationale begroting en, via het EFRO en het ESF, uit de EU-begroting (zie paragraaf 47);

—in de tweede plaats is er onvoldoende aandacht geschonken aan de bestrijding van discriminatie en zigeunerhaat. In geen van de door ons beoordeelde NSIR’s werd op enige wijze verwezen naar zigeunerhaat als een bijzondere vorm van discriminatie. In geen van de door ons gecontroleerde OP’s werd hier uitdrukkelijk naar verwezen en wij hebben bijna geen projecten aangetroffen die specifiek dit aspect behandelen. Tot nu toe heeft de Commissie de lidstaten niet verplicht om met betrekking tot de bestrijding van discriminatie meetbare streefdoelen vast te stellen. Het ontbreken van dergelijke streefdoelen laat ruimte voor de ongecontroleerde ontwikkeling of het ongecontroleerde voortbestaan van institutionele discriminatie; dit kan ernstig afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de projecten voor de integratie van de Roma, met inbegrip van die welke worden gecofinancierd uit de EU-begroting (zie de paragrafen 34-44 en 54);

—ten derde werd bij het opstellen van de NSIR’s in de geselecteerde lidstaten niet altijd rekening gehouden met de noodzaak van actieve deelname van maatschappelijke organisaties, met name vertegenwoordigers van de Romagemeenschap zelf. Als maatschappelijke organisaties en de Romagemeenschap niet bij elke fase van het proces worden betrokken, ontstaat het risico dat de doeltreffendheid van beleidsmaatregelen en projecten in gevaar wordt gebracht (zie paragraaf 46);

—tot slot werd de rol van NRCP’s soms ondermijnd door een wanverhouding tussen middelen en verantwoordelijkheden (zie de paragrafen 48-50).

127

Sinds 2012 worden landspecifieke aanbevelingen gebruikt om de aandacht te vestigen op verschillende kwesties, zoals segregatie in het onderwijs. Tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 moeten de lidstaten deze aanbevelingen opvolgen wanneer zij ESI-fondsen gebruiken. In het kader van de aanbeveling van de Raad over doeltreffende maatregelen voor de integratie van de Roma worden de lidstaten bovendien vanaf 2016 verplicht om informatie te verstrekken over de bestrijding van discriminatie en zigeunerhaat. De daaruit voortkomende informatie zal de Commissie meer inzicht bieden in de vooruitgang die in elke lidstaat is geboekt (zie paragraaf 36).

Aanbeveling 1

Wanneer de lidstaten hun NSIR’s herzien of wijzigen, moeten zij:

a)vermelden hoeveel financiering nodig is om de in de strategie voorgestelde maatregelen voor de integratie van de Roma uit te voeren. In de NSIR’s moet voor deze maatregelen worden aangegeven welke financiering beschikbaar is uit de nationale begroting en, via het EFRO en het ESF, uit de EU-begroting. De lidstaten moeten zich er ook formeel toe verbinden te waarborgen dat inspanningen voor de uitvoering van maatregelen ten behoeve van de integratie van de Roma niet in gevaar worden gebracht door een plotselinge verandering in de politieke prioriteiten;

b)daarin indicatoren en streefwaarden opnemen voor de bestrijding van discriminatie of, meer specifiek, zigeunerhaat. Tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 moet bij de opzet van maatregelen voor de bevordering van de integratie van gemarginaliseerde Romagemeenschappen binnen het ESIF-kader ook rekening worden gehouden met deze indicatoren, overeenkomstig de vereisten van de richtlijn rassengelijkheid;

c)ervoor zorgen dat maatschappelijke organisaties, waaronder Romavertegenwoordigers, systematisch worden geraadpleegd over en betrokken bij de maatregelen voor de integratie van de Roma die worden gepland en uitgevoerd;

d)nader omschrijven welke rol de NRCP’s spelen met betrekking tot de NSIR’s en erop toezien dat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de NRCP’s worden afgestemd op de middelen die daaraan ter beschikking worden gesteld.

Aanbeveling 2

a)De Commissie moet er bij de herziening van betreffende operationele programma’s voor zorgen dat de maatregelen die zijn uitgevoerd in het kader van de ESIF een inclusief karakter hebben en bepalingen bevatten die gericht zijn op de bestrijding van segregatie. Segregerende praktijken moeten duidelijk worden omschreven en uitdrukkelijk worden uitgesloten van financiering in het kader van het ESIF-kader (en niet alleen worden vermeld in de overwegingen), waarbij bijzondere aandacht moet worden besteed aan onderwijs en huisvestingsprojecten. Dit zou bijdragen tot een betere koppeling tussen de LSA’s en het gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen.

b)Tijdens de vergaderingen van het OP-toezichtcomité moet de Commissie volledig gebruikmaken van de informatie uit de verslagen die de lidstaten moeten aanleveren in het kader van de aanbeveling van de Raad uit 2016 betreffende de doeltreffende maatregelen voor de integratie van de Roma, alsook van de uit die informatie voortvloeiende bevindingen. Zodoende moeten de in de verslagen geconstateerde tekortkomingen worden verholpen met behulp van de ESIF-fondsen en/of fondsen van de lidstaten (bijv. door de overheveling van middelen naar gebieden waarop tekortkomingen zijn geconstateerd).

Vergeleken met de periode 2007-2013 was er in de periode 2014-2020 meer aandacht voor maatregelen voor de integratie van de Roma

128

Ondanks het gebrek aan aandacht voor de integratie van de Roma tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 werd in de geselecteerde OP’s de noodzaak tot bevordering van de integratie van de Romabevolking genoemd. In het merendeel van de beoordeelde uitnodigingen tot het indienen van voorstellen werd eveneens naar de Roma als doelgroep verwezen, of naar de noodzaak van het bevorderen van de sociale integratie van de Roma. In de programmeringsperiode 2007-2013 was het ontwerp van het EFRO en het ESF over het algemeen slecht afgestemd op maatregelen inzake de integratie van de Roma: de OP’s bevatten weinig Romaspecifieke indicatoren en in de beoordeelde oproepen tot het indienen van voorstellen werden, ondanks het feit dat de gemarginaliseerde Romabevolkingsgroep vaak de doelgroep daarvan was, geen selectieprocedures gespecificeerd waarin rekening werd gehouden met de specifieke vereisten van Romaprojecten, zoals het hanteren van de criteria voor „beste praktijken” voor de integratie van de Roma (zoals de tien GBB’s van de Raad) of de financiering van langetermijnprojecten. Voor geen van de door ons onderzochte EFRO- en ESF-OP’s was financiële informatie beschikbaar over de aan de integratie van de Roma geboden steun (zie de paragrafen 59, 61-65 en 96).

129

In de periode 2014-2020 is een aantal van deze tekortkomingen aangepakt. Met name wordt in de ESIF-wetgeving nu uitdrukkelijk naar de integratie van de Roma verwezen en zijn specifieke financieringsprioriteiten verbeterd. Op basis van de meest recente informatie die door de Commissie is verstrekt, kan worden geraamd dat er ongeveer 1,5 miljard euro beschikbaar zal worden gesteld voor maatregelen die gericht zijn op gemarginaliseerde gemeenschappen (zoals de Roma). Verdere verbeteringen zijn de afgifte van Romaspecifieke LSA’s en een betere afstemming van het ESIF-kader met EU-beleidsprioriteiten (met inbegrip van die inzake de integratie van de Roma), de beschikbaarheid van gemeenschappelijke indicatoren die relevant zijn voor programma’s op het gebied van de integratie van de Roma, of het uitbrengen van richtsnoeren door de Commissie, zoals over het gebruik van de ESI-fondsen voor de aanpak van segregatie in het onderwijs. Voorts moeten lidstaten met LSA’s met betrekking tot de integratie van de Roma EFRO- en ESF-middelen inzetten ter bevordering daarvan (zie de paragrafen 66-83 en 92-94).

130

Wij zijn echter van mening dat er zowel bij de Commissie als op het niveau van de lidstaten nog inspanningen nodig zijn om ervoor te zorgen dat deze wijzigingen zullen resulteren in projecten die een grotere bijdrage leveren tot de integratie van de Roma ter plaatse; dit geldt met name voor de criteria die worden gebruikt voor de selectie van de beste projecten voor de integratie van de Roma en de OP-monitoringsystemen voor de periode 2014-2020 (zie de paragrafen 88, 89 en 92-94).

131

Door de opzet van de ESI-fondsen, en die van het ESF in het bijzonder, kan de impact ervan bovendien niet worden gemaximaliseerd wat betreft de sociale integratie van de Roma. De indicatoren die worden gebruikt voor de verdeling van de ESIF-middelen tussen de lidstaten gaan voorbij aan de verschillen die momenteel bestaan tussen situaties van de Romapopulaties in de lidstaten (zie de paragrafen 60 en 75).

Aanbeveling 3

Wanneer de lidstaten oproepen doen tot het indienen van voorstellen en bij de selectie van projecten dienen zij de criteria voor „beste praktijken” voor de integratie van de Roma te hanteren (zoals de tien GBB’s van de Raad). In voorkomend geval moeten oproepen worden georganiseerd voor de selectie van langlopende projecten ten gunste van gemarginaliseerde Romagemeenschappen. Tot slot moet de toewijzing van ESIF-financiering, waar mogelijk, afhankelijk worden gemaakt van de duurzaamheid van de projecten; deze krijgen geen verdere EU-financiering nadat ze zijn voltooid. Deze aspecten moeten ook worden bekeken wanneer de operationele programma’s 2014-2020 worden gewijzigd.

Aanbeveling 4

De Commissie moet er in de volgende programmeringsperiode of bij de herziening van de operationele programma’s voor zorgen dat de doelstellingen voor integratie van de Roma die zijn opgenomen in de NSIR’s, waar van toepassing, worden weerspiegeld in het ESIF-kader op alle operationele niveaus. In dit verband moet zij ervoor zorgen dat gegevens op betrouwbare wijze worden verzameld, zodat de vorderingen van de afzonderlijke projecten en op alle niveaus van de administratie kunnen worden gemonitord en geëvalueerd.

Aanbeveling 5

De lidstaten moeten, waar van toepassing, de gemeenschappelijke output- en resultaatindicatoren die zijn omschreven in de ESIF-wetgeving aanvullen met Romaspecifieke indicatoren. Deze indicatoren moeten worden afgestemd op die welke zijn gespecificeerd in de NSIR’s en zij moeten vervolgens worden gebruikt voor de monitoring van de operationele programma’s voor de periode 2014-2020. Zij kunnen worden gebaseerd op de indicatoren die in 2016 zijn ontwikkeld door het Bureau voor de grondrechten.

Aanbeveling 6

Met het oog op de voorbereidingen voor de komende programmaperiode moeten de lidstaten overwegen om samen op te treden om te proberen te zorgen voor rechtszekerheid over het gebruik van het ESF voor de financiering van maatregelen op het gebied van sociale integratie, los van een eventuele koppeling met werkgelegenheid. Het wegnemen van de rechtsonzekerheid zou de lidstaten in staat stellen ten volle gebruik te maken van het ESF ten behoeve van de sociale integratie, met inbegrip van maatregelen ter bestrijding van discriminatie.

Aanbeveling 7

De Commissie moet overwegen om wijzigingen in de ESIF-wetgeving voor te stellen om er, vanaf de programmaperiode die begint in 2020, voor te zorgen dat er bij de verdeling van de middelen over de verschillende lidstaten rekening wordt gehouden met specifieke indicatoren voor sociale integratie, en met name het aandeel in de bevolking van gemarginaliseerde groepen zoals de Roma. Zij moet ervoor zorgen dat eventuele aanvullende ESF-middelen die als gevolg van deze wijziging beschikbaar worden gesteld aan de lidstaten, specifiek worden geoormerkt voor de ondersteuning van gemarginaliseerde gemeenschappen.

De meeste projecten werden uitgevoerd zoals gepland, maar de criteria voor „beste praktijken” die bijdragen tot een succesvolle integratie van de Roma werden niet altijd toegepast en de monitoring van de projectuitvoering was moeilijk

132

Met de meeste van de tijdens onze controle onderzochte EFRO- en ESF-projecten waren de algemene doelstellingen behaald, maar deze doelstellingen hadden vaak niet specifiek betrekking op de Roma. Ook hebben wij geconcludeerd dat projecten die waren geselecteerd in overeenstemming met de door de Raad vastgestelde criteria voor „beste praktijken”, de zogeheten gemeenschappelijke basisbeginselen (GBB) inzake de integratie van de Roma, meer kans maakten om op doeltreffende wijze bij te dragen tot de integratie van de Romabevolking (zie de paragrafen 104-115).

133

Bovendien hebben wij geconstateerd dat het lastig is om de vorderingen van de projecten voor de integratie van de Roma te monitoren, met name vanwege tekortkomingen in verband met de beschikbaarheid en de kwaliteit van de gegevens voor de Romadeelnemers. Dit gebrek aan alomvattende en betrouwbare gegevens is een probleem, niet alleen met betrekking tot projecten, maar ook voor de beleidsvorming op EU- en nationaal niveau. Als er niet snel maatregelen worden genomen, zal de situatie gedurende de periode 2014-2020 niet veranderen (zie de paragrafen 51, 84-94 en 117-120).

Aanbeveling 8

a)De Commissie moet, in overeenstemming met de nationale juridische kaders en de EU-wetgeving, met inbegrip van mogelijke afwijkingen daarvan, samen met de lidstaten een gemeenschappelijke methodologie ontwikkelen waarmee relevante gegevens kunnen worden verkregen over de Romabevolking om hun sociale integratie te monitoren. Dit moet uiterlijk bij de voorbereiding van de volgende programmaperiode gebeuren.

b)De Commissie moet, in overeenstemming met de nationale juridische kaders en EU-wetgeving, met inbegrip van mogelijke afwijkingen daarvan, de lidstaten aanmoedigen om binnen de komende twee jaar op alomvattende wijze statistische gegevens over etniciteit te verzamelen. Eurostat zou relevante vragen kunnen opnemen in enquêtes, zoals de arbeidskrachtenenquête en de EU-statistiek van inkomens en levensomstandigheden.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van de heer Henri Grethen, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 4 mei 2016.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Bijlagen

Bijlage I

Onderzochte operationele programma’s

Lidstaat
Operationeel programma 2007-2013
Operationeel programma 2014-2020

Bulgarije
2007BG161PO001 OP „Regionale ontwikkeling” (EFRO)
2007BG051PO001 OP „Ontwikkeling van personele middelen” (ESF)
2014BG16RFOP001 OP „Groeiregio’s” (EFRO)
2014BG05M9OP001 OP „Ontwikkeling van personele middelen” (ESF)
2014BG05M2OP001 Operationeel programma „Slim onderwijs voor duurzame groei” (ESF)

Hongarije
2007HU05UPO001 OP „Sociale vernieuwing” (ESF)
2014HU16M0OP001 OP „Economische ontwikkeling en Innovatie” (meerfondsen-OP ESF en EFRO)
2014HU05M2OP001 OP „Ontwikkeling van personele middelen” (meerfondsen-OP ESF en EFRO)

Roemenië
2007RO051PO001 Sectoraal OP voor de ontwikkeling van personele middelen (ESF)
2007RO161PO001 Regionaal OP (EFRO)
2014RO05M9OP001 OP Menselijk kapitaal (ESF)
2014RO16RFOP002 Regionaal OP (EFRO)

Spanje
2007ES05UP0002 OP „Bestrijding van discriminatie” (ESF)
2007ES051P0005 Regionaal OP „ESF 2007-2013 Andalusië”
2014ES05SFOP012 OP „Sociale Integratie en Sociale Economie” (ESF)
2014ES05SFOP022 Regionaal OP „ESF 2014-2020 Andalusië” (ESF)

Bron: ERK.

Bijlage II

Bestuursorganen van de structuurfondsen in de bezochte lidstaten

Bulgarije
ESF
EFRO

Project 1
Project 2
Project 3
Project 4
Project 5

Beheersautoriteit (BA)
ESF BA
(Ministerie van Arbeid en Sociaal beleid)
ERDF BA
(Ministerie van Regionale Ontwikkeling en Publieke werken)

Intermediair lichaam
Niet van toepassing, aangezien de BA de begunstigde is
Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen
Overheidsinstantie
(Bureau voor sociale bijstand)
Overheidsinstantie
(Bureau voor sociale bijstand)
Voor dit EFRO-OP is niet voorzien in IL’s

Begunstigden van het project
Ministerie van Arbeid en Sociaal Beleid
Ngo
Overheidsinstantie
(Gemeente Dupnitsa)
Ministerie van Volksgezondheid
Overheidsinstantie
(Gemeente Devnya)

Hongarije
ESF

Project 6
Project 7
Project 8
Project 9
Project 10

Beheersautoriteit (BA)
BA ESF
(Ministerie van Economische Zaken)

Intermediair lichaam
Bestaat niet

Begunstigden van het project
Ministerie van Economische Zaken
Overheidsinstantie
(Balassagyarmatigevangenis)
Overheidsinstantie
(Gemeente Ózd)
Ngo

Roemenië
ESF
EFRO

Project 11
Project 12
Project 13
Project 14
Project 15

Beheersautoriteit (BA)
BA ESF
(Ministerie van EU-fondsen)
BA EFRO
(Ministerie van Regionale Ontwikkeling en Openbaar Bestuur)

Intermediair lichaam
Regionaal (Noord-West) IL
(Afdeling van het Ministerie van Werkgelegenheid)
Regionaal (Boekarest) IL
(Afdeling van het Ministerie van Werkgelegenheid)
Ministerie van Onderwijs
(treedt op als IL)
Regionaal (Noord-West) IL
(Afdeling van het Ministerie van Werkgelegenheid)
Regionaal (Noord-West) IL
(Ministerie van Regionale ontwikkeling en Openbaar Bestuur)

Begunstigden van het project
Ngo
Overheidsinstantie
(Nationaal Agentschap voor Roma)
Overheidsinstantie
(Gemeentelijke sociale dienst van Baia Mare)

Spanje
ESF (OP Bestrijding discriminatie)
ESF (OP Andalusië)

Project 16
Project 17
Project 18
Project 19

Beheersautoriteit (BA)
BA ESF
(Ministerie van Arbeid en Sociale Zekerheid)

Intermediair lichaam
Stichting
Regionaal IL
(Junta de Andalucia)

Begunstigden van het project
Ngo

Bron: ERK.

Bijlage III

Gemeenschappelijke basisbeginselen (GBB’s) inzake de integratie van de Roma

De tien gemeenschappelijke basisbeginselen (GBB’s) werden besproken tijdens de eerste bijeenkomst van het Europees platform voor integratie van de Roma te Praag in 2009. Zij werden vervolgens opgenomen in een bijlage bij de conclusies van een vergadering van de Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken op 8 juni 2009.

1.Constructief, pragmatisch en niet-discriminerend beleid

Het beleid dat erop is gericht de integratie van de Roma te bevorderen, de kernwaarden van de Europese Unie te eerbiedigen en realiseren, waartoe met name mensenrechten en waardigheid, non-discriminatie, gelijke kansen en economische ontwikkeling behoren. Het beleid inzake integratie van de Roma wordt geïntegreerd in het reguliere beleid, met name op het gebied van onderwijs, werkgelegenheid, sociale zaken, huisvesting, volksgezondheid en veiligheid. Het heeft tot doel de Romabevolking daadwerkelijk toegang te geven tot gelijke kansen in de samenleving van de lidstaten.

2.Uitdrukkelijke maar niet-exclusieve gerichtheid

Het is van essentieel belang dat initiatieven inzake integratiebeleid uitdrukkelijk, maar niet uitsluitend op de Romabevolking zijn gericht. Dit betekent dat de nadruk op de Romabevolking als doelgroep wordt gelegd, maar niet door andere mensen in vrijwel vergelijkbare sociaaleconomische omstandigheden uit te sluiten. Deze aanpak maakt geen onderscheid tussen specifiek op de Roma gericht optreden en ruimere beleidsinitiatieven. Voorts moet in voorkomend geval worden nagedacht over de mogelijke impact van ruimere beleidsmaatregelen en besluiten op de sociale integratie van de Roma.

3.Interculturele benadering

Er moet een interculturele benadering komen waarbij zowel Roma als mensen met andere etnische achtergronden worden betrokken. Intercultureel onderricht en interculturele vaardigheden zijn van essentieel belang voor doeltreffende communicatie en doeltreffend beleid en verdienen het te worden gestimuleerd; de bestrijding van vooroordelen en stereotypen is eveneens onontbeerlijk.

4.Het reguliere als doel

Alle integratiebeleidsmaatregelen strekken ertoe de Roma in de reguliere maatschappij op te nemen (reguliere onderwijsinstellingen, reguliere banen en reguliere huisvesting). Daar waar nog geheel of gedeeltelijk gescheiden onderwijs of huisvesting bestaat, moet het beleid inzake integratie van de Roma erop gericht zijn hierin verandering te brengen. Het creëren van kunstmatige en aparte arbeidsmarkten voor Roma moet worden vermeden.

5.Bewustmaking van het genderaspect

Beleidsinitiatieven inzake integratie van Roma moeten rekening houden met de behoeften en levensomstandigheden van Romavrouwen. Hiermee moeten niet alleen kwesties als meervoudige discriminatie en problemen inzake toegang tot gezondheidszorg en kinderbijslag worden aangepakt, maar ook huiselijk geweld en uitbuiting.

6.Overdracht van op feiten gebaseerd beleid

Het is van essentieel belang dat de lidstaten lering trekken uit hun eigen ervaringen met het uitwerken van initiatieven inzake integratie van de Roma en deze ervaringen delen met de andere lidstaten. Onderkend wordt dat de ontwikkeling en uitvoering van, en het toezicht op beleid inzake integratie van de Roma een goede basis vereist van op gezette tijden verzamelde sociaaleconomische gegevens. In voorkomend geval moet ook rekening worden gehouden met de voorbeelden van en de ervaringen met het beleid inzake sociale integratie van andere kwetsbare groepen, zowel van binnen als van buiten de EU.

7.Gebruikmaking van instrumenten van de Europese Unie

Het is van cruciaal belang dat de lidstaten bij de ontwikkeling en uitvoering van hun beleid inzake integratie van de Roma ten volle gebruik maken van de instrumenten van de Europese Unie, waaronder rechtsinstrumenten (richtlijn rassengelijkheid, kaderbesluit betreffende racisme en vreemdelingenhaat), financiële instrumenten (Europees Sociaal Fonds, Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling, instrument voor pretoetredingssteun) en coördinatie-instrumenten (open coördinatiemethoden). De lidstaten moeten ervoor zorgen dat het gebruik van de financiële instrumenten strookt met deze gemeenschappelijke basisbeginselen, en moeten gebruik maken van de bij de Europese Commissie aanwezige expertise met betrekking tot de evaluatie van beleid en projecten. De collegiale toetsing („peer review”) en de overdracht van goede praktijken worden tevens op deskundigenniveau gefaciliteerd door EURoma (Europees netwerk voor sociale insluiting en Roma in het kader van de structuurfondsen).

8.Participatie van de lokale en regionale autoriteiten

De lidstaten moeten initiatieven voor beleid inzake integratie van de Roma nemen, uitwerken, uitvoeren en evalueren in nauwe samenwerking met de regionale en lokale autoriteiten. Deze spelen een cruciale rol in de praktische uitvoering van het beleid.

9.Betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld

De lidstaten moeten eveneens initiatieven voor beleid inzake integratie van de Roma nemen, uitwerken, uitvoeren en evalueren in nauwe samenwerking met actoren uit het maatschappelijk middenveld, zoals niet-gouvernementele organisaties, de sociale partners en academici/onderzoekers. De participatie van het maatschappelijk middenveld wordt erkend als zijnde essentieel voor zowel de mobilisatie van expertise als de verspreiding van kennis die is vereist om het publieke debat alsook verantwoording te ontwikkelen gedurende het gehele beleidsproces.

10.Actieve participatie van de Roma

De doeltreffendheid van het beleid wordt versterkt door de participatie van de Roma in iedere fase van het proces. De participatie van de Roma moet op zowel nationaal als Europees niveau plaatsvinden door levering van expertise van Romadeskundigen en ambtenaren, alsook door raadpleging van verscheidene Romabelanghebbenden bij het opzetten, uitvoeren en evalueren van beleidsinitiatieven. Het is van cruciaal belang dat integratiebeleid op openheid en transparantie gebaseerd is en moeilijke onderwerpen of onderwerpen uit de taboesfeer op een adequate en doeltreffende manier aanpakt. Het ondersteunen van de volledige deelname van de Roma aan het openbare leven, het stimuleren van hun actieve burgerschap en het ontwikkelen van hun menselijk potentieel zijn eveneens essentieel.

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

II

De Commissie wijst erop dat naast het bedrag van 1,5 miljard euro voor investeringsprioriteit 9 ii) van het ESF ook financiering voor de integratie van de Roma beschikbaar is via een aantal andere investeringsprioriteiten van zowel het ESF als het EFRO.

IV

De Commissie herinnert eraan dat bestrijding van discriminatie een horizontaal beginsel is waarmee rekening moet worden gehouden tijdens de voorbereiding en uitvoering van partnerschapsovereenkomsten en operationele programma’s in het kader van alle ESI-fondsen (zoals bepaald in artikel 7 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen, hierna „de gemeenschappelijke bepalingen” genoemd).

Op grond van het partnerschapsbeginsel, zoals vastgelegd in artikel 5 van de gemeenschappelijke bepalingen en in de Europese gedragscode, moeten relevante partners betrokken worden bij het opzetten en uitvoeren van partnerschapsovereenkomsten en operationele programma’s van het ESF en het EFRO (inclusief de toezichtcomités, zoals vereist volgens artikel 48).

V

De Commissie wijst erop dat zij in het kader van haar verantwoordelijkheden onder gedeeld beheer de lidstaten helpt ervoor te zorgen dat de veranderingen die zijn doorgevoerd voor de periode 2014-2020, leiden tot projecten die beter bijdragen tot de integratie van de Roma, bijvoorbeeld door na te gaan of aan de relevante ex-antevoorwaarden is voldaan, door begeleiding te bieden en door een adviserende rol te vervullen binnen de toezichtcomités.

VI

De Commissie erkent dat het niet gemakkelijk is om na te gaan of door de EU gefinancierde projecten daadwerkelijk bijdragen tot de integratie van de Roma vanwege juridische obstakels voor het verzamelen van gegevens op basis van etniciteit en het feit dat een aanpak wordt gehanteerd die weliswaar expliciet, maar niet exclusief op de Roma is gericht, waar zij vaak er vaak ook nog andere groepen zijn die in aanmerking komen voor de steun voor gemarginaliseerde groepen.

De Commissie is evenwel van mening dat het toezicht in de periode 2014-2020 aanzienlijk zal verbeteren dankzij ESF-investeringsprioriteit 9 ii), de specifieke doelstellingen in de operationele programma’s van het ESF en het EFRO en het gebruik van de gemeenschappelijke outputindicator van het ESF voor deelnemers, alsmede programmaspecifieke indicatoren en streefwaarden.

Aanbeveling 1

De Commissie merkt op dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

Aanbeveling 1 a)

De Commissie herinnert eraan dat de omvang van de steun in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI of ESIF) voor gemarginaliseerde groepen zoals de Roma slechts ter indicatie kan worden opgegeven aangezien de lidstaten alleen financiële gegevens hoeven te verstrekken als de specifieke investeringsprioriteit 9 ii) is geselecteerd en/of specifieke streefwaarden/doelstellingen zijn vastgesteld in andere thematische doelstellingen van het ESF of het EFRO.

Aanbeveling 1 b)

De Commissie wijst erop dat als de gemeenschappelijke bepalingen een ex-antevoorwaarde inzake de bestrijding van discriminatie voor alle ESI-fondsen bevatten, de beoordeling of daaraan is voldaan, beperkt blijft tot de criteria die zijn vastgesteld in de ESIF-verordeningen. Bij besluiten over specifieke en passende beleidsmaatregelen — inclusief de inhoud daarvan — binnen nationale of regionale bevoegdheden moet het subsidiariteitsbeginsel worden geëerbiedigd.

De lidstaten worden geacht specifieke doelstellingen en streefwaarden in hun operationele programma’s op te nemen wanneer zij de specifieke ESF-investeringsprioriteit 9 iii) (Bestrijding van alle vormen van discriminatie en de bevordering van gelijke kansen) selecteren. Dit geldt met name voor lidstaten waarvoor een landspecifieke aanbeveling op dit vlak is geformuleerd.

Aanbeveling 1 c)

In artikel 5 van de gemeenschappelijke bepalingen staat dat relevante instanties die het maatschappelijk middenveld vertegenwoordigen, deel uitmaken van het beginsel van partnerschap en meerlagig bestuur. Overeenkomstig artikel 5, lid 2, van de gemeenschappelijke bepalingen moeten de partners worden betrokken bij de voorbereiding van partnerschapsovereenkomsten en de voorbereiding en uitvoering van programma’s.

Aanbeveling 2 a)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. Zij vindt dat deze moet worden uitgevoerd op het niveau van de operationele programma’s en wijst erop dat zij reeds maatregelen in deze zin neemt.

Zoals beschreven in paragraaf 38 heeft de Commissie in 2015 thematische richtsnoeren hierover opgesteld (de richtsnoeren voor de lidstaten over het gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen voor de aanpak van onderwijs- en ruimtelijke segregatie). De lidstaten worden uitgenodigd deze richtsnoeren te volgen bij de programmering en uitvoering om de segregatie van gemarginaliseerde gemeenschappen, zoals de Roma, in onderwijs en huisvesting te voorkomen en te bestrijden.

De Commissie is zich ten volle bewust van de kritieke noodzaak van effectieve uitvoering in de praktijk. De Commissie heeft deskundigen in de arm genomen om lidstaten te helpen deze richtsnoeren toe te passen, waarbij met name aandacht wordt besteed aan de Tsjechische Republiek, Slowakije, Hongarije, Roemenië en Bulgarije.

Herschikking en wijziging van operationele programma’s zou in de regel moeten worden geïnitieerd door de lidstaten.

Aanbeveling 2 b)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en meent dat zij reeds maatregelen in deze zin neemt.

De Commissie zal ten volle gebruik maken van de voortgangsrapporten van de lidstaten, ook in vergaderingen van de toezichtcomités, en zal de lidstaten uitnodigen en aanmoedigen om waar nodig de ESIF-maatregelen te versterken om de met de Roma verband houdende problemen beter aan te pakken. Na dergelijk overleg kan een lidstaat een verzoek tot wijziging van een operationeel programma indienen, zoals bepaald in artikel 30, lid 1, van de gemeenschappelijke bepalingen.

De Commissie merkt daarnaast op dat zij overeenkomstig artikel 23, lid 1, onder a), van de gemeenschappelijke bepalingen alleen gebruik kan maken van haar bevoegdheid om de lidstaten te verzoeken hun operationele programma te herprogrammeren voor de aanpak van Romagerelateerde vraagstukken die zijn geïdentificeerd in landenspecifieke aanbevelingen en wanneer middelen moeten worden overgeheveld om deze te kunnen aanpakken.

Aanbeveling 3

De Commissie merkt op dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

Volgens de ESIF-verordeningen zijn er verschillende mogelijkheden voor financiering voor duurzame acties die de integratie van de Roma daadwerkelijk ondersteunen.

Allereerst zijn langetermijnmaatregelen (7 jaar) gedurende de programmeringsperiode 2014-2020 mogelijk. De lengte van elk project moet in verhouding staan tot de doelstellingen.

Daarnaast bevat de ESF-verordening een kader om positieve resultaten met betrekking tot de integratie van gemarginaliseerde groepen (waaronder de Roma) beter in kaart te brengen door middel van gemeenschappelijke output- en resultaatindicatoren die zijn gericht op bevordering van de duurzaamheid van de ESF-acties ten bate van gemarginaliseerde Romagroepen.

Ten derde moeten de lidstaten bij infrastructuurprojecten die via het EFRO worden gefinancierd, net als voor andere sectoren, overwegen hoe de duurzaamheid na afloop van het project zal worden gewaarborgd wanneer dit relevant is (bijv. onderhoud).

Aanbeveling 4

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en zal hiermee zo veel mogelijk rekening houden bij de volgende programmeringsperiode.

Wat betreft de financieringsperiode 2014-2020 moet worden opgemerkt dat voor lidstaten waarvoor specifieke ex-antevoorwaarden inzake de Roma van toepassing zijn, doelstellingen op het gebied van de integratie van de Roma al zijn opgenomen in het ESIF-kader vanaf de opzet van de operationele programma’s.

Het initiatief voor het herzien van operationele programma’s berust grotendeels bij de lidstaten. Overeenkomstig de gemeenschappelijke bepalingen moeten lidstaten een verzoek tot wijziging van een programma naar behoren motiveren en met name beschrijven wat het verwachte effect van de wijzigingen zal zijn op de verwezenlijking van de strategie van de Unie inzake slimme, duurzame en inclusieve groei en de specifieke programmadoelstellingen.

Binnen het wettelijke kader voor 2014-2020, dat onderworpen wordt aan audits, is de beheersautoriteit van het desbetreffende operationele programma verplicht een systeem in te stellen waarmee gegevens over elke noodzakelijke actie elektronisch worden vastgelegd en opgeslagen, onder andere met het oog op toezicht en evaluatie. Daarbij gaat het zowel om financiële gegevens als om output en resultaten.

Aanbeveling 5

De Commissie merkt op dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten en wijst erop dat sommige lidstaten juridische beperkingen kennen voor het verzamelen van gegevens op basis van etniciteit. Daarnaast vallen eventuele specifieke Roma-indicatoren onder de gegevensbeschermingsregels (artikel 8 van Richtlijn 95/46/EG) inzake zogeheten gevoelige gegevens. Individuele personen hebben het recht verzameling van dergelijke gegevens te weigeren. De gegevens over het aantal Roma dat deelneemt aan door de ESIF gefinancierde activiteiten, berusten derhalve grotendeels op eigen verklaringen.

Aanbeveling 6

De Commissie merkt op dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

De Commissie benadrukt evenwel dat volledige benutting van de mogelijkheid om het ESF te gebruiken voor maatregelen op het gebied van sociale integratie, ongeacht of zij verband houden met werkgelegenheid, een wijziging van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) zou vergen waarbij de taakstelling van het ESF als vastgelegd in artikel 162 wordt aangepast.

De Commissie is van mening dat het Romavraagstuk nu al op rechtsgeldige wijze kan worden aangepakt met de ESF-verordening in haar huidige vorm en geïnterpreteerd overeenkomstig artikel 162 VWEU, via de thematische doelstelling inzake sociale integratie.

In dit verband kunnen via het ESF maatregelen voor de integratie van de Roma worden gefinancierd op voorwaarde dat deze maatregelen deel uitmaken van een geïntegreerd pakket acties waarmee de afstand van de Roma tot de arbeidsmarkt wordt verkleind, ook als dat een indirect effect is.

Deze rechtsgeldige interpretatie van de subsidiabiliteit van maatregelen voor de integratie van de Roma in het kader van het ESF is in november 2015 aan de lidstaten meegedeeld.

De Commissie is daarom van mening dat er geen sprake is van rechtsonzekerheid.

Aanbeveling 7

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en zal in het kader van de voorbereiding van het volgende meerjarig financieel kader bij het beoordelen van de criteria voor de toewijzing van middelen de rol overwegen die vraagstukken met betrekking tot sociale integratie moeten spelen, alsmede de noodzaak om middelen ter ondersteuning van gemarginaliseerde gemeenschappen specifieker toe te wijzen.

Aanbeveling 8 a)

De Commissie verwerpt deze aanbeveling.

Hoewel de Commissie te allen tijde bereid is met de lidstaten samen te werken, is zij van mening dat het gezien de verschillen tussen de lidstaten in situatie en aanpak en vanwege het subsidiariteitsbeginsel, niet haalbaar of wenselijk is om op dit punt een gemeenschappelijke methodologie te ontwikkelen.

Aanbeveling 8 b)

De Commissie verwerpt deze aanbeveling aangezien zij van mening is dat deze kwestie moet worden overgelaten aan de lidstaten, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel.

Daarnaast is de Commissie niet van plan statistische gegevens over etniciteit te verzamelen in het kader van de arbeidskrachtenenquête en de EU-statistieken over inkomens en levensomstandigheden. Het verzamelen van statistische gegevens over de Rome is technisch en juridisch zeer ingewikkeld en ook duur.

Inleiding

12

De Commissie wijst erop dat naast het bedrag van 1,5 miljard euro voor investeringsprioriteit 9 ii) van het ESF ook financiering voor de integratie van de Roma beschikbaar is via een aantal andere investeringsprioriteiten van zowel het ESF als het EFRO.

Opmerkingen

30

In de periode 2007-2013 werd in de ESF-verordening een horizontale aanpak gehanteerd die niet specifiek op de Roma was gericht, maar meer op kansarme groepen in het algemeen. De integratie van de Roma viel daarmee onder de prioriteit „versterken van de sociale integratie van kansarmen”.

Sommige lidstaten hebben er zelfs voor gekozen om het vraagstuk van de integratie van de Roma uitdrukkelijk te vermelden in hun nationale strategische referentiekader voor de programmering van de structuurfondsen in de periode 2007-2013.

34

De Commissie wijst erop dat in het EU-kader uitdrukkelijk wordt gesteld dat de lidstaten „ten eerste moeten […] waarborgen dat de Roma niet worden gediscrimineerd, maar als alle andere EU-burgers worden behandeld en gelijke toegang hebben tot alle grondrechten, zoals die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de EU”. Gelijke behandeling is dus een horizontaal beginsel en wordt als voorwaarde voor doeltreffende integratie van de Roma beschouwd. De EU-instellingen en de lidstaten zijn samen verantwoordelijk voor betere sociale integratie van de Roma en moeten hiervoor alle instrumenten en beleidslijnen inzetten die onder hun respectieve bevoegdheden vallen, maar bij de lidstaten berusten de primaire verantwoordelijkheid en bevoegdheden om verandering te brengen in de omstandigheden van gemarginaliseerde bevolkingsgroepen, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel.

39

Partnerschap en meerlagig bestuur zijn reeds lang basisbeginselen voor fondsen onder gedeeld beheer (ook tijdens de eerdere programmeringsperiodes) en zijn als zodanig aangemerkt in artikel 5 van de gemeenschappelijke bepalingen voor de ESI-fondsen in 2014-2020. De gedragscode, in de vorm van een gedelegeerde verordening van de Commissie, helpt de lidstaten het partnerschap te organiseren en heeft betrekking op een aantal praktische kwesties, zoals de representativiteit van de geselecteerde partners, selectieprocedures, procedurele vereisten om passende, zinvolle en transparante raadpleging te waarborgen, alsmede het beginsel van partnervertegenwoordiging in de hele cyclus, inclusief de toezichtcomités.

40

De Commissie merkt op dat zij aanzienlijke financiering heeft verstrekt voor de twee genoemde programma’s (Romact en Romed).

44

Het NSIR van Spanje bevatte weliswaar geen doelstellingen met betrekking tot de bestrijding van discriminatie, maar wees wel op de noodzaak van complementariteit en synergie met het Tweede plan voor burgerschap en integratie voor 2011-2014 en de nationale strategie tegen racisme, discriminatie, vreemdelingenhaat en intolerantie, waarin concrete maatregelen voor de bestrijding van discriminatie zijn opgenomen.

45

Zoals beschreven in de NSIR van Hongarije richt de doelstelling inzake sociale integratie zich niet alleen op de Roma, maar op een bredere groep. De doelstellingen zijn: vermindering van het aantal mensen dat zich in een situatie van armoede of sociale uitsluiting bevindt, vermindering van de sociale achterstand van kansarme kinderen en verkleining van de sociale verschillen tussen Roma en niet-Roma. Deze doelstellingen worden horizontaal aangepakt op vijf verschillende terreinen: betere arbeidskansen voor langdurig werklozen in de beroepsactieve leeftijd; minder kinderarmoede; maatregelen met betrekking tot socialisatie en sociaal-culturele achterstand; aanpak van achterstand op het gebied van onderwijs en de arbeidsmarkt voor Romavrouwen; dichten van de ontwikkelingskloof in kansarme gebieden.

49

In haar beoordeling van 2015 van de vorderingen met betrekking tot het NRCP in Bulgarije had de Commissie inderdaad opgemerkt dat het NRCP over te weinig personele en politieke middelen beschikte om zijn mandaat te kunnen vervullen en krachtdadige vooruitgang te bewerkstelligen. De uitvoering van NRCP’s is echter sterk afhankelijk van de ESIF en in de praktijk worden NRCP’s ondersteund door aanvullende structuren. In 2015 is een interministeriële werkgroep opgezet voor de planning en coördinatie van ESIF-steun in 2014-2020, onder leiding van de centrale coördinatie-eenheid van de ESIF, waaraan wordt deelgenomen door het NRCP, de betrokken ministeries (werkgelegenheid, onderwijs, gezondheidszorg, regionale ontwikkeling en landbouw) op het niveau van de staatssecretarissen, experts (coördinatoren van de zes prioritaire NSIR-gebieden) en vertegenwoordigers van de gemeenten.

50 Tweede streepje

De Commissie merkt op dat er in de politieke context zich momenteel zodanig ontwikkelt dat steeds meer aandacht uitgaat naar de problemen van de Roma in Bulgarije.

51 Eerste streepje

In Bulgarije vindt het jaarlijkse toezicht op de uitvoering van de NSIR plaats op basis van administratieve verslaglegging door alle betrokken instanties en gemeenten. Het toezicht zal verder worden versterkt door middel van een nieuw systeem dat eind december 2016 gereed moet zijn.

54

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 50 over Bulgarije.

60

De Commissie is het niet eens met de Rekenkamer dat er sprake zou zijn van rechtsonzekerheid. De taak van het ESF zoals vastgelegd in artikel 162 VWEU is om de werkgelegenheid van werknemers in de interne markt te verbeteren. Door thematische doelstelling 9 inzake sociale integratie toe te passen overeenkomstig artikel 162 VWEU kunnen via het ESF maatregelen ten behoeve van de integratie van de Roma worden gefinancierd die deel uitmaken van een geïntegreerd pakket acties waarmee de afstand van de Roma tot de arbeidsmarkt wordt verkleind, ook als dat een indirect effect is. Deze rechtsgeldige interpretatie van de subsidiabiliteit van maatregelen voor de integratie van de Roma in het kader van het ESF is in november 2015 toegelicht en aan de lidstaten meegedeeld. De ESF-steun kan verder worden aangevuld met instrumenten die de lidstaten kunnen gebruiken om te voldoen aan de basisbehoeften en materiële hulp aan de Roma te verstrekken, zoals het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD).

De Commissie merkt daarnaast op dat de Rekenkamer in haar steekproef alleen heeft gekeken naar voltooide EFRO-huisvestingsprojecten. Gezien de datum waarop de verordening is gewijzigd en de aanlooptijd die dergelijke projecten vergen, was een aantal projecten nog niet afgerond op het moment dat de controle werd uitgevoerd.

61

De Commissie merkt op dat het op grond van de regelgeving niet verplicht is dergelijke indicatoren in het programma op te nemen. Op grond van bijlage XXIII is het wat betreft het ESF wel verplicht verslag uit te brengen over de feitelijke participatie van minderheden en kansarme groepen in ESF-maatregelen.

De Commissie merkt op dat tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 voor het ESF een horizontale aanpak ter ondersteuning van kansarme groepen gehanteerd. De definitie van de doelgroepen en van de specifieke doelstellingen, streefwaarden en indicatoren werd overgelaten aan de lidstaten, zodat zij deze konden vaststellen naargelang van de problemen die zij hadden geconstateerd in hun nationale hervormingsprogramma’s (NRP) en nationale actieplannen voor sociale integratie (NAPSI).

62

Het ontbreken van financiële informatie kan worden verklaard door het feit dat de Roma niet de exclusieve doelgroep van de ESF-steun vormden.

64

Hongarije en de Tsjechische Republiek hebben bijvoorbeeld maatregelen met EFRO-steun gelanceerd die gericht waren op kansarme wijken waar Roma wonen.

65

De Commissie merkt op dat krachtens de Europese wetgeving individuele personen het recht hebben verzameling van gegevens in verband met etniciteit te weigeren. Gegevens over etniciteit kunnen daardoor inderdaad onbetrouwbaar zijn om als uitgangspunt te dienen voor het bepalen van de financiering die nodig is voor Roma-integratie.

Een paar lidstaten (bijv. Hongarije, Slowakije) hebben etnische of sociaal-economische afgeleide indicatoren ingevoerd (zoals armoedekaarten, gesegregeerde wijken in steden en op het platteland, mensen die in extreme armoede verkeren) om de behoeften te inventariseren en het noodzakelijke financieringsniveau te bepalen. Door een dergelijke aanpak wordt de betrokkenheid van Romagemeenschappen gewaarborgd.

Zie ook paragraaf 87 van het verslag van de Rekenkamer.

Daarnaast is het verzamelen van etnische gegevens in verschillende lidstaten bij wet verboden.

68

De Commissie benadrukt dat in het desbetreffende operationele programma duidelijk en herhaaldelijk wordt gesteld dat onderwijsmaatregelen moeten leiden tot inclusief onderwijs en desegregatie, en dat er een specifieke indicator is voor het aantal onderwijsinstellingen dat deelneemt aan desegregatieprogramma’s.

De oproepen tot het indienen van voorstellen die samenhangen met deze operationele programma’s bevatten nadere details over de vereisten in verband met onderwijsmaatregelen. Deze vereisten worden bepaald in samenwerking met de toezichtcomités, waaraan ook de Commissie als adviserend lid deelneemt.

De richtsnoeren voor het gebruik van ESI-middelen voor desegregatie bevatten richtsnoeren die moeten worden gevolgd bij het opzetten van de oproepen tot het indienen van voorstellen en bij de uitvoering van de projecten.

Hongarije hield bovendien tijdens de onderhandelingen rekening met de LSA’s en selecteerde de relevante investeringsprioriteit waarmee steun aan Romagemeenschappen kan worden verleend.

In 2015 heeft de Commissie de Hongaarse autoriteiten verzocht om nadere informatie over de steun die is verstrekt voor de ontwikkeling van het openbaar onderwijs en zij zou graag een meer gedetailleerde beschrijving zien van de financiering die op dit vlak beschikbaar is.

Tekstvak 5 — Gebrek aan desegregatiemaatregelen op het gebied van onderwijs in het ESIF-kader in Hongarije

De Commissie wijst erop dat lokale overheden een lokaal onderwijsgelijkheidsplan moeten hebben opgesteld voordat zij financiering kunnen aanvragen voor maatregelen die door ESI-fondsen worden ondersteund.

Het operationele programma „ontwikkeling van personele middelen” voor 2014-2020 in het kader van het EFRO/ESF noemt desegregatie duidelijk en herhaaldelijk als doelstelling en bevat een aantal maatregelen die zijn gericht op desegregatie (bijv. op het gebied van onderwijs en huisvesting).

Wat betreft de mate waarin deze maatregelen in het operationele programma worden gedetailleerd, verwijst de Commissie naar haar antwoord op paragraaf 68.

69

De Commissie merkt op dat een aantal andere investeringsprioriteiten van zowel het ESF als het EFRO die vallen onder de thematische doelstellingen 8, 9 en 10 van de gemeenschappelijke bepalingen inzake werkgelegenheid, sociale integratie en onderwijs, ook ten goede komen aan de integratie van de Roma met aanzienlijke bedragen voor bijvoorbeeld inclusief onderwijs, sociale huisvesting en toegang tot sociale diensten en gezondheidszorg. Deze dragen waar van toepassing ook bij aan de uitvoering van de LSA’s (bijvoorbeeld voor infrastructuur met betrekking tot (voorschools) onderwijs).

Dit is in overeenstemming met de toepassing van gemeenschappelijk basisbeginsel 2 inzake „weliswaar expliciet, maar niet exclusief op de Roma gericht zijn” en 4 „Het reguliere als doel”. Volgens deze beginselen moet de integratie van de Roma integrerend deel uitmaken van reguliere maatregelen inzake sociale integratie en armoedebestrijding, om verder isolement van de Romagemeenschappen te voorkomen.

Een goed voorbeeld hiervan is het operationele programma voor de ontwikkeling van het menselijk potentieel in Slowakije, zoals de Rekenkamer bevestigd in tekstvak 8. Slowakije stemde in met de aanbeveling van de Commissie om een meerfondsen-OP in te stellen met twee aparte prioritaire assen voor respectievelijk het ESF en het EFRO, elk bestaande uit een serie specifieke doelstellingen die op geïntegreerde wijzen moeten worden uitgevoerd.

73

De Commissie merkt op dat IP 9 ii) systematisch is geselecteerd voor de operationele programma’s van de lidstaten waar de concentratie van de Romapopulatie het grootst is (Bulgarije, de Tsechische Republiek, Hongarije, Roemenië en Slowakije) en van de lidstaten met een LSA met betrekking tot de Roma.

In Spanje bevat het nationale operationele programma inzake sociale integratie, dat geldt voor het hele grondgebied van Spanje, bepalingen inzake maatregelen voor de integratie van de Roma in het kader van IP 9 ii).

Met het oog op een inclusieve aanpak heeft Spanje met de Commissie afgesproken brede maatregelen voor sociale integratie uit te voeren in het kader van IP 9 i), die gericht is op verschillende kwetsbare subgroepen, waaronder de Roma. In het geval van Andalusië richt de maatregel van het regionale ESF-OP in het kader van IP 9 i) genaamd „Diseño y Ejecución de Estrategias Locales de Empleabilidad y Inserción Social de las Personas en Situación o Riesgo de Exclusión Social” zich specifiek op lokale gebieden die door armoede worden getroffen en op sociale integratie. Met deze maatregel wordt steun verstrekt voor werkgelegenheid, huisvesting, sociale integratie, onderwijs, enz. Volgens de Commissie strekt deze maatregel en ook het operationele programma zich effectief uit tot de Romabevolking in Andalusië.

In het geval van Hongarije omvat het operationele programma „personele middelen” — waarvoor in 2014-2020 een complementair deel is ingesteld voor de zes convergentieregio’s van Hongarije — een toewijzing inzake IP 9 ii) in het kader van prioriteit 1 en als internationale samenwerking en financieel instrument in het kader van prioriteit 5.

75

De Commissie merkt op dat bij de toewijzing van de financiële steun aan de lidstaten in het kader van het cohesiebeleid een verdeelsleutel wordt gehanteerd die is gebaseerd op de criteria met betrekking tot de overkoepelende cohesiedoelstelling, waardoor het ontwikkelingsniveau de bepalende factor is. De omvang van de financiële steun hangt ook samen met de financieringscapaciteit van de lidstaten en de regio’s en draagt bij tot de aanpak van hun belangrijkste vraagstukken, ook op het gebied van sociale integratie. Daarnaast zorgt het feit dat lidstaten verplicht zijn om een bepaald percentage van de middelen aan het ESF toe te wijzen (artikel 92, lid 4, van de gemeenschappelijke bepalingen), dat ten minste 20 % van deze ESF-middelen moeten worden gereserveerd voor thematische doelstelling 9 „bevordering van sociale inclusie, bestrijding van armoede en discriminatie” (artikel 4, lid 2, van de ESF-verordening) en dat de steun moet worden geconcentreerd overeenkomstig de desbetreffende LSA’s (artikel 18 van de gemeenschappelijke bepalingen), ervoor dat in alle lidstaten waar de integratie van de Roma een bijzondere uitdaging vormt, voldoende ESI-fondsen beschikbaar worden gesteld om dit aan te pakken.

79

De Commissie merkt op dat maatregelen ter bestrijding van discriminatie regelmatig onder specifieke doelstellingen worden opgenomen en onder maatregelen in het kader van andere IP’s, zoals 9 ii), maar ook 9 i).

In Hongarije wordt de bestrijding van discriminatie behandeld als horizontaal element in de onderhandelingen over de partnerschapsovereenkomst en bij de structurering van de OP-toewijzingen. De lidstaat heeft hiervoor gekozen.

Bulgarije heeft weliswaar IP 9.3 niet geselecteerd, maar maatregelen voor bewustmaking inzake de bestrijding van discriminatie, gericht op het aanpakken van stereotypen en het bevorderen van de culturele identiteit van de etnische gemeenschappen, zijn geïntegreerd in zowel het operationele programma „ontwikkeling van personele middelen” als in het operationele programma „wetenschap en onderwijs voor slimme groei” als instrument om discriminatie te voorkomen en gelijke kansen te bevorderen.

In Roemenië gaat het ESF-operationele programma „menselijk kapitaal” ervan uit dat sociale uitsluiting geen verband houdt met etniciteit, maar met armoede in het algemeen. Het programma richt zich daarom uitdrukkelijk op de Roma, zonder andere gemarginaliseerde gemeenschappen en kansarme groepen uit te sluiten.

83

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 39.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 84 en 85

De Commissie benadrukt dat naast de juridische beperkingen op het verzamelen van gegevens op basis van etniciteit die in sommige lidstaten bestaan, individuele personen het recht hebben verzameling van gegevens te weigeren. De gegevens over het aantal Roma dat deelneemt aan door de ESIF gefinancierde activiteiten, berusten grotendeels op eigen verklaringen. Alle deelnemers in het kader van IP 9 ii) kunnen echter worden beschouwd als behorend tot gemarginaliseerde gemeenschappen, zoals de Roma, waardoor het gemakkelijker is om over deze doelgroep verslag uit te brengen over de programmeringsperiode 2014-2020.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 86 en 87

De Commissie merkt op dat het Bureau voor de grondrechten niet bevoegd is om EU-wetgeving te interpreteren.

De Commissie herhaalt dat het verzamelen van etnische gegevens in sommige lidstaten onwettig is en dat dit een bevoegdheid van de lidstaten is. Als gegevens niet op wettige wijze kunnen worden verzameld, is het verder niet relevant of ze kunnen worden verwerkt.

De praktische alternatieven die de Rekenkamer noemt voor het verzamelen van gegevens over etniciteit, kennen ernstige beperkingen wat betreft toezichtsdoeleinden, hoewel zij wel kwalitatieve informatie zouden kunnen opleveren over ESF-steun ten behoeve van Romadeelnemers.

Het feit dat zij zijn gebaseerd op eigen verklaringen en toestemming vereist is, kan hun betrouwbaarheid verminderen (de respons zou laag kunnen zijn doordat mensen terughoudend zijn om een verklaring af te leggen en/of te antwoorden, en de antwoorden zouden bevooroordeeld kunnen zijn). Ook de steekproeftrekking en de extrapolatie zouden kunnen worden belemmerd door de onzekerheid over de feitelijke populatie.

Voor de in 2015 door de Roemeense regering vastgestelde NSIR zijn gegevens uit de volkstelling van 2011 als referentie gebruikt, waarbij de respondenten zelf aangaven tot welke etnische groep zij zichzelf rekenen: volgens eigen opgave vormden de Roma met 621 573 personen 3,3 % van de bevolking.

De Roemeense autoriteiten erkennen in de strategie dat de schattingen van de Romabevolking uiteenlopen en verwijzen naar de schattingen van de Raad van Europa en de Wereldbank, maar verder is uitgegaan van de volkstelling.

Bij het operationele programma „menselijk kapitaal” (gecofinancierd door het ESF) is daarentegen rekening gehouden met de schatting van de Raad van Europa, die uitgaat van 1,85 miljoen Roma in Roemenië. De betrouwbaarheid van de uitgangscijfers en de etniciteitsgegevens voor het toezicht blijft problematisch.

88

In 2007-2013 was het niet verplicht om de Roma als aparte categorie te vermelden, en dus ook niet om gegevens daarover te verzamelen bij de begunstigden.

De lidstaten waren alleen verplicht om verslag uit te brengen (en gegevens te verzamelen) over de kenmerken van de deelnemers aan ESF-acties. Gegevens over de Romadeelnemers werden vermeld in de categorie „minderheden” of „overige kansarme groepen” in de uitsplitsing van deelnemers naar kwetsbare groep, overeenkomstig de nationale regels.

De operationele programma’s van 2007-2013 bevatten ook geen Romagerelateerde gemeenschappelijke outputindicatoren, die in de desbetreffende operationele programma’s „programma-indicatoren” heetten en op EU-niveau werden samengevoegd.

De Roma zouden alleen als aparte categorie zijn vermeld in de jaarlijkse uitvoeringsverslagen als er in het operationele programma een specifieke indicator was geselecteerd bij het bepalen van de streefwaarden.

89

Voor Spanje was de Romabevolking voor veel maatregelen in 2007-2013 geen specifieke doelgroep en bestond er dus ook geen verplichting om de etniciteit van de deelnemers te specificeren. Zoals ook erkend in de aanbeveling van de Raad betreffende de daadwerkelijke integratie van de Roma kan het verzamelen van gegevens op basis van etniciteit gevoelig liggen en lidstaten zouden zelf moeten mogen bepalen welke toezichtmethoden zij hanteren, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel.

90

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 bevatten de operationele programma’s bepalingen om de consistentie van de gegevens te waarborgen. Ook wordt benadrukt dat alle definities moeten worden meegedeeld aan alle begunstigden. De Commissie verstrekt daarnaast praktische begeleiding om ervoor te zorgen dat de indicatoren consistent worden gedefinieerd.

Er is ook een nieuwe verplichting om gegevens elektronisch vast te leggen en op te slaan, zodat zij kunnen worden samengevoegd wanneer dat noodzakelijk is in verband met toezicht, evaluatie, financieel beheer, controles of audits (artikel 24, lid 2, van Gedelegeerde Verordening 480/2014 van de Commissie).

Het gebruik van drie soorten indicatoren is met Roemenië besproken en in het operationele programma „menselijk kapitaal” voor 2014-2020 is dit uiteindelijk opgelost doordat de output- en resultaatindicatoren op programmaniveau nader zijn gedefinieerd in de specifieke richtsnoeren bij elke oproep tot het indienen van voorstellen.

91

Bij projecten die zich richten op bijzonder kwetsbare groepen, is het soms zinvol om geen kwantificeerbare streefdoelen voor de resultaten (maar wel voor de outputs) vast te stellen, om zogeheten afroomeffecten te voorkomen (dat wil zeggen dat kansarmere groepen als doelgroep worden geselecteerd om een hoger succespercentage te bereiken).

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 moeten streefdoelen op het niveau van de activiteit worden geformuleerd voor elke relevante resultaatindicator (zie bijlage III bij Gedelegeerde Verordening 480/2014 van de Commissie).

92

Hoewel bijlage I bij de ESF-verordening 2014-2020 geen exacte gemeenschappelijke indicator bevat voor de Roma, zal de monitoring van de integratie van de Roma aanzienlijk verbeteren wanneer er specifieke indicatoren zijn vastgesteld in het operationele programma of als er een specifieke doelstelling is die exclusief op de Roma is gericht.

Het verzamelen van gegevens over individuele deelnemers zal het bovendien gemakkelijker maken voor verantwoordelijke instanties en beheersautoriteiten om gegevens over de Romadeelnemers, ook over de resultaten, te combineren en te analyseren.

Bij maatregelen die zich exclusief op de Roma richten, zullen gedetailleerde gegevens worden verzameld over de sociaal-economische kenmerken en de arbeidsmarktsituatie, evenals over de resultaten van de ESF-deelnemers, door middel van gemeenschappelijke output- en resultaatindicatoren en eventuele specifieke indicatoren die zijn vastgesteld in het OP. Dit geldt ook voor IP’s die zich niet exclusief op de Roma richten, maar waarbij wel een specifieke Roma-indicator is opgenomen in het OP. Deze moeten worden vastgelegd en opgeslagen op het niveau van de activiteit, zoals vereist op grond van bijlage III bij Gedelegeerde Verordening 480/2014 van de Commissie van 3 maart 2014.

93

Het hier door de Rekenkamer geconstateerde zwakke punt is verholpen in het huidige regelgevende kader.

Lidstaten met grote problemen op het gebied van de integratie van de Roma, pakken deze aan via de aparte investeringsprioriteit 9 ii) voor gemarginaliseerde gemeenschappen zoals de Roma. In dit geval zullen gedetailleerde gegevens over de sociaal-economische kenmerken en de arbeidsmarktsituatie en de resultaten van de ESF-deelnemers die onder de IP vallen, worden verzameld door middel van gemeenschappelijke output- en resultaatindicatoren.

Daarnaast kunnen specifieke indicatoren voor Rome-gerelateerde programma’s specifieke informatie over de Roma leveren. In de goedgekeurde operationele programma’s verwijzen 69 programmaspecifieke indicatoren naar de Roma, met name voor Kroatië, Roemenië, Slovenië en Spanje.

Het bestaan van ex-antevoorwaarden op dit terrein zal de monitoring van de lidstaten op dit punt verbeteren. De lidstaten hebben tot eind 2016 de tijd om aan alle ex-antevoorwaarden te voldoen.

96

De Commissie benadrukt dat de selectiecriteria in overeenstemming moeten zijn met de specifieke doelstellingen die zijn vastgesteld in de operationele programma’s. Als die doelstellingen zich niet specifiek op de Roma richten, worden de selectiecriteria gericht op kansarme groepen zoals gedefinieerd in de desbetreffende operationele programma’s.

Voor de betrokken EFRO-beheersautoriteit in Bulgarije was de doelgroep breder dan alleen de Roma, want de oproepen tot het indienen van voorstellen waren zo gestructureerd dat de maatregelen waren opengesteld voor alle gemarginaliseerde gemeenschappen, niet alleen de Roma.

98

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 bevatten de operationele programma’s bepalingen om de consistentie van de gegevens te waarborgen. Ook wordt benadrukt dat alle definities moeten worden meegedeeld aan alle begunstigden. In het operationele programma is daarnaast beschreven hoe de indicatoren consistent moeten worden gedefinieerd.

Voor het EFRO was het in 2007-2013 niet verplicht om verslag uit te brengen over de indicatoren op het niveau van het programma. De indicatoren op projectniveau worden vermeld in de desbetreffende aanvragen en worden gemonitord door de lidstaten.

De Commissie ontvangt alleen de aanvragen voor grote projecten.

99

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 bevatte de EU-regelgeving geen verplichting inzake gemeenschappelijke resultaatindicatoren per doelgroep.

„Kwetsbare groepen” kan daarom zijn gebruikt voor een bredere doelgroep die in gelijkaardige omstandigheden als de Roma verkeert, zonder etnische differentiatie.

In het genoemde geval vormde de Romabevolking geen aparte doelgroep van het ESF-OP voor Andalusië voor de programmeringsperiode 2007-2013, maar viel deze onder de kwetsbare groepen die risico lopen op sociale uitsluiting. De streefdoelen zijn gedefinieerd in termen van het totale aantal mensen dat risico loopt op sociale uitsluiting.

100

Twee gemeenten in Bulgarije zijn er niet in geslaagd hun projecten uit te voeren als gevolg van de negatieve publieke opinie ter plaatse, maar alle andere gemeenten hebben hun sociale huisvestingsprojecten vrijwel afgerond (of hebben deze al voltooid, zoals in het geval van Devnja).

101

De Commissie merkt op dat de projectuitvoering in sommige gevallen weliswaar afweek van de oorspronkelijke planning, maar dat dit geen rechtstreekse gevolgen had voor de doelgroepen.

102

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 91 over afroomeffecten.

103

De Commissie benadrukt dat het gebruik van Romaspecifieke criteria wenselijk is wanneer de selectiecriteria van de oproepen voor het indienen van voorstellen zich expliciet op de Roma richten, maar dat was niet systematisch het geval bij de 19 projecten die door de Rekenkamer zijn onderzocht.

Tekstvak 10 — Onvoldoende gerichtheid bij de bepaling van de doelgroep en onvoldoende aandacht voor culturele factoren hebben een negatieve impact gehad op de uitvoering van een gezondheidsproject (Bulgarije, project 4)

De kwetsbare bevolkingsgroepen konden niet van tevoren worden geïdentificeerd, waardoor de Roma niet apart als doelgroep zijn vermeld, als gevolg van beperkingen in de gegevens van het nationale screeningregister en doordat geen informatie was verzameld op basis van etniciteit.

Bij het project inzake gezondheidsscreenings in Bulgarije heeft de begunstigde uitgelegd dat het project omwille van non-discriminatie niet op een specifieke subpopulatie was gericht.

107

De SEPE werd inderdaad pas in 2014 aangewezen als bemiddelende instantie voor dit OP, maar tijdens zijn deelname aan het meest recente toezichtcomité konden goede praktijken worden uitgewisseld, die zullen worden benut tijdens de lopende programmeringsperiode.

118 Eerste streepje

Zie het antwoord van de Commissie op de paragrafen 81 en 88 over verslagleggingsvereisten en op paragraaf 91 over afroomeffecten.

118 Tweede streepje

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 bevatten de operationele programma’s bepalingen om de consistentie van de gegevens te waarborgen. Ook wordt benadrukt dat alle definities moeten worden meegedeeld aan alle begunstigden. In het operationele programma is daarnaast beschreven hoe de indicatoren consistent moeten worden gedefinieerd.

Conclusies en aanbevelingen

121

In een aantal gevallen waren de geselecteerde projecten niet expliciet op de Roma gericht, maar eerder op kansarme/kwetsbare groepen, vanwege de horizontale aanpak als beschreven in het antwoord van de Commissie op paragraaf 30. De verzamelde gegevens, zowel de financiële gegevens als de gebruikte indicatoren, waren daarom niet Romaspecifiek.

De Commissie herinnert er ook aan dat de regionale operationele programma’s voor 2007-2013 proefprojecten omvatten voor steun op het gebied van huisvesting ten gunste van kwetsbare groepen, waaronder Roma. Dergelijke projecten werden expliciet ontwikkeld met het oog op een geïntegreerde aanpak, waarbij verschillende dimensies worden aangepakt die verband houden met sociale integratie. Deze projecten waren helaas nog niet voltooid op de sluitingsdatum van de audit van de Rekenkamer, die zich richtte op voltooide maatregelen.

124

De Commissie herinnert eraan dat bepaalde landen (bijvoorbeeld Hongarije en Slowakije) de integratie van de Roma als belangrijk thema hadden aangewezen in hun nationale strategische referentiekader voor de programmeringsperiode 2007-2013 en dat zij een brede aanpak hebben ontwikkeld op dit vlak, nog voor de ontwikkeling van de NSIR in het kader van het EU-beleidskader.

125

De Commissie merkt op dat de aanbeveling van 2013 eerder een uitbreiding is van het EU-kader en nieuwe gebieden betreft, die niet werden genoemd in de mededeling van 2011.

126

De door de Rekenkamer genoemde tekortkomingen zijn reeds door de Commissie vermeld in haar evaluatie van 2012.

Aanbeveling 1

De Commissie merkt op dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

Aanbeveling 1 a)

De Commissie herinnert eraan dat de omvang van de steun in het kader van de ESI-middelen voor gemarginaliseerde groepen zoals de Roma slechts ter indicatie kan worden opgegeven aangezien de lidstaten alleen financiële gegevens hoeven te verstrekken als de specifieke investeringsprioriteit 9 ii) is geselecteerd en/of specifieke streefwaarden/doelstellingen zijn vastgesteld in andere thematische doelstellingen van het ESF of het EFRO.

Aanbeveling 1 b)

De Commissie wijst erop dat als de gemeenschappelijke bepalingen een ex-antevoorwaarde inzake de bestrijding van discriminatie voor alle ESI-fondsen bevatten, de beoordeling of daaraan is voldaan, beperkt blijft tot de criteria die zijn vastgesteld in de ESIF-verordeningen. Bij besluiten over specifieke en passende beleidsmaatregelen — inclusief de inhoud daarvan — binnen nationale of regionale bevoegdheden moet het subsidiariteitsbeginsel worden geëerbiedigd.

De lidstaten worden geacht specifieke doelstellingen en streefwaarden in hun operationele programma’s op te nemen wanneer zij de specifieke ESF-investeringsprioriteit 9 iii) (Bestrijding van alle vormen van discriminatie en de bevordering van gelijke kansen) selecteren. Dit geldt met name voor lidstaten waarvoor LSA’s op dit vlak zijn geformuleerd.

Aanbeveling 1 c)

In artikel 5 van de gemeenschappelijke bepalingen staat dat relevante instanties die het maatschappelijk middenveld vertegenwoordigen, deel uitmaken van het beginsel van partnerschap en meerlagig bestuur. Overeenkomstig artikel 5, lid 2, moeten de partners worden betrokken bij de voorbereiding van partnerschapsovereenkomsten en de voorbereiding en uitvoering van programma’s.

Aanbeveling 2 a)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. Zij vindt dat deze moet worden uitgevoerd op het niveau van de operationele programma’s en wijst erop dat zij reeds maatregelen in deze zin neemt.

Zoals beschreven in paragraaf 38 heeft de Commissie in 2015 thematische richtsnoeren hierover opgesteld (de richtsnoeren voor de lidstaten over het gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen voor de aanpak van onderwijs- en ruimtelijke segregatie). De lidstaten worden uitgenodigd deze richtsnoeren te volgen bij de programmering en uitvoering om de segregatie van gemarginaliseerde gemeenschappen, zoals de Roma, in onderwijs en huisvesting te voorkomen en te bestrijden.

De Commissie is zich ten volle bewust van de kritieke noodzaak van effectieve uitvoering in de praktijk. De Commissie heeft deskundigen in de arm genomen om lidstaten te helpen deze richtsnoeren toe te passen, waarbij met name aandacht wordt besteed aan de Tsjechische Republiek, Slowakije, Hongarije, Roemenië en Bulgarije.

Herschikking en wijziging van operationele programma’s zou in de regel moeten worden geïnitieerd door de lidstaten.

Aanbeveling 2 b)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en meent dat zij reeds maatregelen in deze zin neemt.

De Commissie zal ten volle gebruik maken van de voortgangsrapporten van de lidstaten, ook in vergaderingen van de toezichtcomités, en zal de lidstaten uitnodigen en aanmoedigen om waar nodig de ESIF-maatregelen te versterken om de met de Roma verband houdende problemen beter aan te pakken. Na dergelijk overleg kan een lidstaat een verzoek tot wijziging van een operationeel programma indienen, zoals bepaald in artikel 30, lid 1, van de gemeenschappelijke bepalingen.

De Commissie merkt daarnaast op dat zij overeenkomstig artikel 23, lid 1, onder a), van de gemeenschappelijke bepalingen alleen gebruik kan maken van haar bevoegdheid om de lidstaten te verzoeken hun operationele programma te herprogrammeren voor de aanpak van Romagerelateerde vraagstukken die zijn geïdentificeerd in landenspecifieke aanbevelingen en wanneer middelen moeten worden overgeheveld om deze te kunnen aanpakken.

128

De Commissie wijst erop dat wat het ESF betreft, het gebrek aan aandacht voor de integratie van de Roma tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 voortvloeit uit de gekozen horizontale aanpak inzake kansarme bevolkingsgroepen (zie de prioriteit „versterken van de sociale integratie van kansarmen”). Het was daarom aan de lidstaten om kansarme doelgroepen naar eigen inzicht te definiëren op basis van de behoeften en uitdagingen waarmee zij werden geconfronteerd.

Wat betreft Romaspecifieke indicatoren was het op grond van de regelgeving niet verplicht om dergelijke indicatoren op te nemen.

Daarnaast moesten de selectiecriteria in overeenstemming zijn met de specifieke doelstellingen die zijn vastgesteld in de operationele programma’s. Als die doelstellingen zich niet specifiek op de Roma richtten, werden de selectiecriteria gericht op kansarme groepen zoals gedefinieerd in de desbetreffende operationele programma’s.

129

De Commissie wijst erop dat naast het bedrag van 1,5 miljard euro voor investeringsprioriteit 9 ii) van het ESF ook financiering voor de integratie van de Roma beschikbaar is via een aantal andere investeringsprioriteiten van zowel het ESF als het EFRO (zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 69).

130

De Commissie wijst erop dat zij in het kader van haar verantwoordelijkheden onder gedeeld beheer de lidstaten helpt ervoor te zorgen dat de veranderingen die zijn doorgevoerd voor de periode 2014-2020, leiden tot projecten die beter bijdragen tot de integratie van de Roma, bijvoorbeeld door na te gaan of aan de relevante ex-antevoorwaarden is voldaan, door begeleiding te bieden en door een adviserende rol te vervullen binnen de toezichtcomités.

131

De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 75 en is van oordeel dat het feit dat lidstaten verplicht zijn om een bepaald percentage van de middelen aan het ESF toe te wijzen (artikel 92, lid 4, van de gemeenschappelijke bepalingen), dat ten minste 20 % van de ESF-middelen moeten worden gereserveerd voor thematische doelstelling 9 „bevordering van sociale inclusie, bestrijding van armoede en discriminatie” (artikel 4, lid 2, van de ESF-verordening) en dat de steun moet worden geconcentreerd overeenkomstig de desbetreffende LSA’s (artikel 18 van de gemeenschappelijke bepalingen), ervoor zorgt dat in alle lidstaten waar de integratie van de Roma een bijzondere uitdaging vormt, voldoende ESI-fondsen beschikbaar worden gesteld om dit aan te pakken.

Aanbeveling 3

De Commissie merkt op dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

Volgens de ESIF-verordeningen zijn er verschillende mogelijkheden voor financiering voor duurzame acties die de integratie van de Roma daadwerkelijk ondersteunen.

Allereerst zijn langetermijnmaatregelen (7 jaar) gedurende de programmeringsperiode 2014-2020 mogelijk. De lengte van elk project moet in verhouding staan tot de doelstellingen.

Daarnaast bevat de ESF-verordening een kader om positieve resultaten met betrekking tot de integratie van gemarginaliseerde groepen (waaronder de Roma) beter in kaart te brengen door middel van gemeenschappelijke output- en resultaatindicatoren die zijn gericht op bevordering van de duurzaamheid van de ESF-acties ten bate van gemarginaliseerde Romagroepen.

Ten derde moeten de lidstaten bij infrastructuurprojecten die via het EFRO worden gefinancierd, net als voor andere sectoren, overwegen hoe de duurzaamheid na afloop van het project zal worden gewaarborgd wanneer dit relevant is (bijvoorbeeld onderhoud).

Aanbeveling 4

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en zal hiermee zo veel mogelijk rekening houden bij de volgende programmeringsperiode.

Wat betreft de financieringsperiode 2014-2020 moet worden opgemerkt dat voor lidstaten waarvoor specifieke ex-antevoorwaarden inzake de Roma van toepassing zijn, doelstellingen op het gebied van de integratie van de Roma al zijn opgenomen in het ESIF-kader vanaf de opzet van de operationele programma’s.

Het initiatief voor het herzien van operationele programma’s berust grotendeels bij de lidstaten. Overeenkomstig de gemeenschappelijke bepalingen moeten lidstaten een verzoek tot wijziging van een programma naar behoren motiveren en met name beschrijven wat het verwachte effect van de wijzigingen zal zijn op de verwezenlijking van de strategie van de Unie inzake slimme, duurzame en inclusieve groei en de specifieke programmadoelstellingen.

Binnen het wettelijke kader voor 2014-2020, dat onderworpen wordt aan audits, is de beheersautoriteit van het desbetreffende operationele programma verplicht een systeem in te stellen waarmee gegevens over elke noodzakelijke actie elektronisch worden vastgelegd en opgeslagen, onder andere met het oog op toezicht en evaluatie. Daarbij gaat het zowel om financiële gegevens als om output en resultaten.

Aanbeveling 5

De Commissie merkt op dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten en wijst erop dat sommige lidstaten juridische beperkingen kennen voor het verzamelen van gegevens op basis van etniciteit. Daarnaast vallen eventuele specifieke Roma-indicatoren onder de gegevensbeschermingsregels (artikel 8 van Richtlijn 95/46/EG) inzake zogeheten gevoelige gegevens. Individuele personen hebben het recht verzameling van dergelijke gegevens te weigeren. De gegevens over het aantal Roma dat deelneemt aan door de ESIF gefinancierde activiteiten, berusten derhalve grotendeels op eigen verklaringen.

Aanbeveling 6

De Commissie merkt op dat deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

De Commissie benadrukt evenwel dat volledige benutting van de mogelijkheid om het ESF te gebruiken voor maatregelen op het gebied van sociale integratie, ongeacht of zij verband houden met werkgelegenheid, een wijziging van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) zou vergen waarbij de taakstelling van het ESF als vastgelegd in artikel 162 wordt aangepast.

De Commissie is van mening dat het Romavraagstuk nu al op rechtsgeldige wijze kan worden aangepakt met de ESF-verordening in haar huidige vorm en geïnterpreteerd overeenkomstig artikel 162 VWEU, via de thematische doelstelling inzake sociale integratie.

In dit verband kunnen via het ESF maatregelen voor de integratie van de Roma worden gefinancierd op voorwaarde dat deze maatregelen deel uitmaken van een geïntegreerd pakket acties waarmee de afstand van de Roma tot de arbeidsmarkt wordt verkleind, ook als dat een indirect effect is.

Deze rechtsgeldige interpretatie van de subsidiabiliteit van maatregelen voor de integratie van de Roma in het kader van het ESF is in november 2015 aan de lidstaten meegedeeld.

De Commissie is daarom van mening dat er geen sprake is van rechtsonzekerheid.

Aanbeveling 7

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en zal in het kader van de voorbereiding van het volgende meerjarig financieel kader bij het beoordelen van de criteria voor de toewijzing van middelen de rol overwegen die vraagstukken met betrekking tot sociale integratie moeten spelen, alsmede de noodzaak om middelen ter ondersteuning van gemarginaliseerde gemeenschappen specifieker toe te wijzen.

133

De Commissie herhaalt dat het verzamelen van etnische gegevens in sommige lidstaten onwettig is en dat dit een bevoegdheid van de lidstaten is.

Naast de juridische beperkingen op het verzamelen van gegevens op basis van etniciteit die in sommige lidstaten bestaan, hebben individuele personen het recht verzameling van gegevens te weigeren. De gegevens over het aantal Roma dat deelneemt aan door de ESIF gefinancierde activiteiten, berusten derhalve grotendeels op eigen verklaringen.

Alle deelnemers in het kader van IP 9 ii) kunnen echter worden beschouwd als behorend tot gemarginaliseerde gemeenschappen, zoals de Roma, waardoor het gemakkelijker is om over deze doelgroep verslag uit te brengen over de programmeringsperiode 2014-2020.

Voor 2014-2020 bevatten de operationele programma’s ook bepalingen om de consistentie van de gegevens te waarborgen, waarin wordt benadrukt dat alle definities moeten worden meegedeeld aan alle begunstigden. In het operationele programma is daarnaast beschreven hoe de indicatoren consistent moeten worden gedefinieerd.

Er is ook een nieuwe verplichting om gegevens elektronisch vast te leggen en op te slaan, zodat zij kunnen worden samengevoegd wanneer dat noodzakelijk is in verband met toezicht, evaluatie, financieel beheer, controles of audits (artikel 24, lid 2, van Gedelegeerde Verordening 480/2014 van de Commissie).

Volgens artikel 142 van de gemeenschappelijke bepalingen kunnen de tussentijdse betalingen worden geschorst wanneer „de kwaliteit en betrouwbaarheid van het toezichtsysteem of de gegevens over gemeenschappelijke en specifieke indicatoren ernstige tekortkomingen vertonen”.

Aanbeveling 8 a)

De Commissie verwerpt deze aanbeveling.

Hoewel de Commissie te allen tijde bereid is met de lidstaten samen te werken, is zij van mening dat het gezien de verschillen tussen de lidstaten in situatie en aanpak en vanwege het subsidiariteitsbeginsel, niet haalbaar of wenselijk is om op dit punt een gemeenschappelijke methodologie te ontwikkelen.

Aanbeveling 8 b)

De Commissie verwerpt deze aanbeveling aangezien zij van mening is dat deze kwestie moet worden overgelaten aan de lidstaten, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel.

Daarnaast is de Commissie niet van plan statistische gegevens over etniciteit te verzamelen in het kader van de arbeidskrachtenenquête en de EU-statistieken over inkomens en levensomstandigheden. Het verzamelen van statistische gegevens over de Rome is technisch en juridisch zeer ingewikkeld en ook duur.

QJ-AB-16-018-NL-E    ISSN 1977-575X

Met naar schatting 6,2 miljoen mensen vormt de Romabevolking de grootste etnische minderheid in de EU. Zij wordt echter vaak gemarginaliseerd. In dit verslag wordt beoordeeld of de beleidsinitiatieven en financiële steun van de EU in Bulgarije, Spanje, Hongarije en Roemenië doeltreffend hebben bijgedragen tot de integratie van de Roma. Tussen 2014 en 2020 is ongeveer 1,5 miljard euro uitgetrokken voor de integratie van gemarginaliseerde gemeenschappen zoals de Roma. Wij hebben vastgesteld dat, hoewel de Europese Commissie aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt bij het formuleren van beleidsinitiatieven ter bevordering van de integratie van de Roma, er zowel bij de Commissie als op het niveau van de lidstaten nog obstakels en dilemma’s bestaan en er nog extra inspanningen nodig zijn.