EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12 rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx

Strona internetowa: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5325-5 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/570825 | QJ-AB-16-018-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5331-6 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/08709 | QJ-AB-16-018-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5290-6 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/40535 | QJ-AB-16-018-PL-E

© Unia Europejska, 2016

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

Wydarzenie | Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli | 22.10.2014
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) | 21.3.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego | 4.5.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach | 14.6.2016

PL
2016

nr 14

Sprawozdanie specjalne

Unijne inicjatywy polityczne
i wsparcie finansowe
na rzecz integracji Romów –
w ostatnim dziesięcioleciu
osiągnięto istotne postępy,
potrzebne są jednak
dodatkowe działania
w terenie

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę Kontroli II, której przewodniczy członek Trybunału Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak polityki strukturalne, transport i energia. Kontrolą kierował Henri Grethen, członek sprawozdawca, wspierany przez Marca Hosterta, szefa gabinetu. W skład zespołu kontrolnego weszli: Emmanuel Rauch, kierownik, oraz kontrolerzy: Naiara Zabala Eguiraun, Aino Nyholm i Żiwka Kałajdżijewa. Wsparcie językowe zapewnił Richard Moore.

Spis treści

Glosariusz

Streszczenie

Wstęp

Ludność romska

Ramy prawne i ramy polityki

W jaki sposób UE zapewnia wsparcie finansowe na działania na rzecz integracji Romów?

Rola innych organizacji europejskich i międzynarodowych w odniesieniu do integracji Romów

Zakres i cele kontroli

Uwagi

Osiągnięto postępy w realizacji strategii przyjętych na szczeblu UE i państw członkowskich, lecz większość udoskonaleń miała miejsce zbyt późno, aby wywrzeć wpływ na okres programowania 2007–2013

Unijną inicjatywę polityczną na rzecz włączenia społecznego Romów uzgodniono w 2011 r., po rozszerzeniach UE w 2004 i 2007 r.

Postępy na szczeblu państw członkowskich – przyjęto wprawdzie krajowe strategie integracji Romów, lecz wciąż występują pewne niedociągnięcia

W dziedzinie polityki spójności działaniom na rzecz integracji Romów w latach 2014–2020 poświęcono więcej uwagi niż w latach 2007–2013

Mimo braku odniesienia do integracji Romów w ramach prawnych na lata 2007–2013 niektóre państwa członkowskie uwzględniły integrację Romów w swoich programach operacyjnych

Większy nacisk na sprawy romskie na szczeblu UE znalazł odzwierciedlenie w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020

Narzędzia monitorowania dostępne na szczeblu programów operacyjnych w okresie programowania 2007–2013 nie były przystosowane do pomiaru efektywności działań na rzecz integracji Romów

Większość projektów zrealizowano zgodnie z planem, lecz kryteria „najlepszych praktyk” przyczyniające się do udanego włączenia społecznego Romów nie zawsze były stosowane, a monitorowanie efektywności projektów było trudne

Wszystkie skontrolowane projekty były zgodne z celami programów operacyjnych, lecz procedury wyboru nie miały w szczególności na celu wyłonienia projektów związanych z włączeniem społecznym Romów

Projekty były zasadniczo realizowane zgodnie z planem

Istnieją oznaki, że lepsze uwzględnienie kryteriów odnoszących się w szczególności do Romów, takich jak wspólne podstawowe zasady włączenia społecznego Romów, miało pozytywny wpływ na realizację projektów

Ocena rezultatów z lat 2007–2013 była utrudniona ze względu na problemy z gromadzeniem informacji o ludności romskiej

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | – | Skontrolowane programy operacyjne
Załącznik II | – | Organy zarządzające funduszami strukturalnymi w państwach członkowskich objętych kontrolą
Załącznik III | – | Wspólne podstawowe zasady włączenia społecznego Romów

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz

Dyskryminacja: W dyrektywie 2000/43/WE wyróżniono dwa rodzaje dyskryminacji:

odyskryminacja bezpośrednia ma miejsce, gdy ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne osoba traktowana jest mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w podobnej sytuacji;

odyskryminacja pośrednia ma miejsce, gdy pozornie neutralny przepis, kryterium lub praktyka mogą doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego w stosunku do innych osób, chyba że taki przepis, kryterium lub praktyka są obiektywnie uzasadnione legalnym celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są odpowiednie i konieczne.

Dyskryminacja instytucjonalna: Dyskryminacja, która przeniknęła do struktur organizacyjnych i procedur.

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR): Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) ma na celu wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej w drodze wyrównywania głównych dysproporcji regionalnych poprzez wsparcie finansowe udzielane na budowę infrastruktury i efektywne inwestycje ukierunkowane na tworzenie miejsc pracy, przeznaczone przede wszystkim dla przedsiębiorstw.

Europejski Fundusz Społeczny (EFS): Celem Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) jest wzmocnienie spójności ekonomicznej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez poprawę zatrudnienia i tworzenie nowych miejsc pracy (głównie poprzez działania szkoleniowe), promowanie wyższego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne: Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne stanowią dla Unii środek zmniejszania dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów i ułatwiania regionom słabiej rozwiniętym konwergencji z regionami bardziej rozwiniętymi. Zgodnie z art. 174 TFUE przyczyniają się one do realizacji celu wzmocnienia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej.

Instytucja pośrednicząca: Instytucja pośrednicząca to każdy podmiot publiczny lub prywatny, za którego działalność odpowiada instytucja zarządzająca, bądź podmiot wykonujący obowiązki w imieniu takiej instytucji w odniesieniu do beneficjentów realizujących operacje.

Instytucja zarządzająca: Instytucja zarządzająca to krajowy, regionalny lub lokalny organ publiczny bądź dowolny inny podmiot publiczny lub prywatny, wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem operacyjnym. Jego zadania obejmują wybór projektów do finansowania, monitorowanie realizacji projektów i przekazywanie Komisji sprawozdań dotyczących aspektów finansowych i osiągniętych rezultatów.

Krajowa strategia integracji Romów: Do każdego z państw członkowskich, w którym zamieszkuje ludność romska, Komisja zwróciła się o przygotowanie krajowej strategii integracji Romów na lata 2011–2020 lub, w przypadku gdy taka strategia już istnieje, o dostosowanie jej w sposób zgodny z celami UE w zakresie integracji Romów, z uwzględnieniem ukierunkowanych działań i wystarczającego finansowania (krajowego, unijnego i innego) na ich realizację. W strategiach takich powinny również zostać zaproponowane rozwiązania służące eliminacji obecnych barier utrudniających bardziej skuteczne wykorzystanie środków UE, i określone podstawy solidnego mechanizmu monitorowania, aby zapewnić konkretne rezultaty dla społeczności romskiej. Niektóre państwa członkowskie nie mają krajowej strategii integracji Romów, a zamiast niej posiadają „zbiór zintegrowanych działań”.

Krajowy punkt kontaktowy do spraw Romów: Krajowy punkt kontaktowy do spraw Romów to organ krajowy, którego rolą jest koordynacja opracowywania i wdrażania krajowej strategii integracji Romów / zbioru zintegrowanych działań politycznych.

Organizacja pozarządowa (NGO): Pojęcie „organizacji pozarządowych” (NGO) stosowane jest w odniesieniu do różnego rodzaju organizacji, które zazwyczaj łączą następujące cechy:

oNie zostały utworzone w celu generowania zysku. Mogą one zatrudniać pracowników, którzy otrzymują wynagrodzenie, i angażować się w działania przynoszące dochód, lecz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich członków.

oSkupiają obywateli zrzeszonych na zasadzie dobrowolności.

oMusi charakteryzować je pewien stopień sformalizowania lub zinstytucjonalizowania (np. w formie statutu lub innych dokumentów zarządczych określających ich misję, cele i zakres działania), ponieważ odpowiadają one przed swoimi członkami i darczyńcami.

oSą niezależne, zwłaszcza od rządu, władz publicznych, partii politycznych i organizacji handlowych.

Produkt: To, co wyprodukowano lub osiągnięto w ramach środków przyznanych na interwencję (np. dotacje wypłacone rolnikom, szkolenia zorganizowane dla bezrobotnych, droga zbudowana w kraju rozwijającym się).

Program operacyjny (PO): Program operacyjny (PO) określa priorytety i cele szczegółowe państw członkowskich oraz sposoby wykorzystania środków finansowych (unijnych oraz krajowego współfinansowania publicznego i prywatnego) w danym okresie (zwykle siedmiu lat) na finansowanie projektów. Projekty takie muszą przyczyniać się do osiągnięcia pewnej liczby celów określonych na poziomie osi priorytetowych PO. Programy operacyjne opracowywane są dla każdego z funduszy w obszarze polityki spójności (tj. EFRR, Funduszu Spójności i EFS). PO jest przygotowywany przez państwo członkowskie i musi zostać zatwierdzony przez Komisję przed dokonaniem jakichkolwiek płatności z budżetu UE. W okresie realizacji PO może być modyfikowany tylko za zgodą obu stron.

Rezultat: Natychmiastowe zmiany, które występują u bezpośrednich adresatów na koniec ich udziału w interwencji (np. lepszy dostęp do danego terenu na skutek budowy drogi, osoby, które odbyły szkolenie i znalazły pracę).

Segregacja/Przeciwdziałanie segregacji:

oSegregację powoduje szereg czynników, w tym dyskryminujące działania oraz mechanizmy gospodarcze i demograficzne. Charakteryzuje się ona fizycznym i społecznym oddzieleniem członków grupy zmarginalizowanej od członków grup niezmarginalizowanych oraz nierównym dostępem do wysokiej jakości podstawowych usług sprzyjających integracji społecznej.

oPrzeciwdziałanie segregacji oznacza działania mające na celu wyeliminowanie segregacji. Przeciwdziałanie segregacji powinno stwarzać warunki dostępu do wysokiej jakości usług, w tym w zakresie edukacji, mieszkalnictwa, rynku pracy, opieki zdrowotnej oraz wszelkich innych odnośnych dziedzin.

Warunki wstępne: Warunki wstępne to kryteria określone w umowach partnerstwa, których spełnienie uważa się za konieczne w celu skutecznego i efektywnego wykorzystania wsparcia unijnego objętego takimi umowami. Przygotowując programy operacyjne współfinansowane z EFRR, Funduszu Spójności i EFS na okres programowania 2014–2020, państwa członkowskie muszą ocenić, czy spełniono te warunki. W przypadku niespełnienia warunków wstępnych należy przygotować plany działania zapewniające ich spełnienie do dnia 31 grudnia 2016 r.

Włączenie społeczne: Proces poprawy warunków, na jakich pojedyncze osoby i grupy uczestniczą w społeczeństwie.

Włączenie społeczne ma na celu wzmocnienie pozycji osób ubogich i zmarginalizowanych, aby umożliwić im korzystanie z coraz większych możliwości globalnych. Zapewnia ono ludziom głos przy podejmowaniu decyzji mających wpływ na ich życie oraz umożliwia im dostęp na równych warunkach do rynków, usług oraz przestrzeni politycznej, społecznej i fizycznej.

Wspólne podstawowe zasady: Wspólne podstawowe zasady to zbiór 10 kryteriów zapewniających powodzenie inicjatyw włączenia społecznego Romów. Zasady te omówiono na pierwszym spotkaniu platformy europejskiej na rzecz włączenia społecznego Romów, które miało miejsce w 2009 r. w Pradze. Następnie dodano je jako załącznik do konkluzji z posiedzenia Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów z dnia 8 czerwca 2009 r.

Zalecenia dla poszczególnych krajów: Zalecenia dla poszczególnych krajów to zalecenia odnoszące się do wyzwań strukturalnych, które należy podjąć w ramach wieloletnich inwestycji bezpośrednio objętych zakresem interwencji europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, określonym w rozporządzeniach dotyczących poszczególnych funduszy. Przyjmowane są przez Komisję zgodnie z art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Streszczenie

I

Ludność romska w Europie podlega dyskryminacji od czasu swojego przybycia na terytorium obecnej Unii Europejskiej wiele wieków temu. Obecnie ludność romska stanowi największą mniejszość etniczną w UE. Jej liczebność szacowana jest na 6,2 mln osób i w większości jest ona zmarginalizowana. W państwach członkowskich, w których występują największe skupiska ludności romskiej, Romowie stanowią 15–20% uczniów i nowych osób wchodzących na rynek pracy.

II

Większa część unijnego wsparcia finansowego na ogólne działania w zakresie włączenia społecznego, w tym działania w zakresie promowania integracji Romów, udzielana jest ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). Kwota przekazywana na konkretne inicjatywy integracji Romów nie jest rejestrowana. Z dokumentów państw członkowskich dotyczących planowania wynika jednak, że w okresie programowania 2014–2020 na integrację społeczno-gospodarczą zmarginalizowanych społeczności takich jak Romowie przeznaczono ok. 1,5 mld euro. Podobne orientacyjne dane nie są dostępne w odniesieniu do lat 2007–2013.

III

W trakcie kontroli Trybunał ocenił, czy inicjatywy polityczne UE i wsparcie finansowe udzielane ze środków EFRR i EFS faktycznie przyczyniły się do integracji Romów. W szczególności skontrolowano:

–czy unijne i krajowe strategie na rzecz Romów ułatwiały skuteczne wykorzystanie środków z EFRR i EFS na działania na rzecz włączenia społecznego Romów w każdym okresie programowania,

–czy ramy EFRR i EFS dla każdego okresu programowania zostały opracowane w sposób umożliwiający skuteczne wsparcie działań na rzecz integracji Romów,

–czy projekty realizowane w ramach EFRR i EFS w okresie programowania 2007–2013 rzeczywiście przyczyniły się do integracji Romów.

Kontrolę przeprowadzono w Komisji i w czterech państwach członkowskich (Bułgaria, Hiszpania, Węgry i Rumunia) i obejmowała ona lata 2007–2015.

IV

Trybunał stwierdził, że Komisja poczyniła znaczne postępy pod względem określania inicjatyw politycznych UE na rzecz integracji Romów oraz że do 2012 r. wszystkie państwa członkowskie objęte wizytami kontrolnymi opracowały krajową strategię integracji Romów. Niemniej jednak strategie te zostały opracowane zbyt późno, by wpłynąć na koncepcję programów operacyjnych (PO) realizowanych w ramach EFRR i EFS oraz na wybór projektów w okresie programowania 2007–2013. W odniesieniu do wspomnianych krajowych strategii nadal występuje szereg niedociągnięć. Po pierwsze, krajowe strategie nie wskazują, jaki poziom finansowania jest potrzebny do realizacji proponowanych działań na rzecz integracji Romów. Nie określają też kwot dostępnych na takie działania z budżetu krajowego oraz, poprzez EFRR i EFS, z budżetu Unii. Po drugie, nie poświęcono wystarczającej uwagi walce z dyskryminacją i uprzedzeniami w stosunku do Romów. Po trzecie, przy opracowywaniu strategii krajowych w wybranych państwach członkowskich nie zawsze brano pod uwagę potrzebę czynnego uczestnictwa organizacji społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności przedstawicieli samej społeczności romskiej. Ponadto rolę krajowych punktów kontaktowych ds. Romów, ustanowionych w celu koordynowania opracowywania i wdrażania krajowych strategii integracji Romów, ograniczało niekiedy nieodpowiednie dopasowanie zasobów do obowiązków.

V

W odniesieniu do lat 2014–2020 odnotowano szereg ulepszeń, takich jak jednoznaczne odniesienie do integracji Romów w rozporządzeniu w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, a także wprowadzenie konkretnego priorytetu finansowania. Ponadto państwa członkowskie, w odniesieniu do których wydano zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące integracji Romów, mają obowiązek przeznaczenia środków na jej propagowanie. Trybunał uważa jednak, że zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie muszą podjąć dodatkowe działania gwarantujące, by zmiany te przełożyły się na projekty w większym stopniu przyczyniające się do integracji Romów w terenie.

VI

W ramach większości projektów współfinansowanych ze środków EFRR i EFS zbadanych podczas kontroli osiągnięto ogólne cele, które jednak często nie odnosiły się w szczególności do Romów. Trybunał stwierdził także, że w przypadku projektów wybranych i zrealizowanych zgodnie z kryteriami „najlepszych praktyk” przyjętymi przez Radę, tzw. wspólnymi podstawowymi zasadami włączenia społecznego Romów, istniało większe prawdopodobieństwo wniesienia faktycznego wkładu w integrację ludności romskiej. Poza tym Trybunał zauważył, że monitorowanie postępów osiąganych w ramach projektów integracji Romów jest trudne, głównie ze względu na niedociągnięcia w zakresie dostępności i jakości danych na temat uczestniczących w projektach Romów. Brak kompleksowych i miarodajnych danych stanowi problem nie tylko w odniesieniu do projektów, lecz także w przypadku kształtowania polityki na szczeblu unijnym i krajowym. Jeśli nie zostaną podjęte natychmiastowe działania, w latach 2014–2020 sytuacja pozostanie bez zmian.

VII

W niniejszym sprawozdaniu Trybunał przedstawia następujące zalecenia:

Zalecenie 1

Dokonując przeglądu swoich krajowych strategii integracji Romów lub wprowadzając w nich poprawki, państwa członkowskie powinny:

a)określić poziom finansowania, jaki jest potrzebny do realizacji proponowanych w strategii działań na rzecz integracji Romów. Krajowe strategie powinny wskazywać kwoty dostępne na takie działania z budżetu krajowego oraz, poprzez EFRR i EFS, z budżetu Unii. Państwa członkowskie powinny również formalnie zobowiązać się do zapewnienia, aby wysiłkom służącym realizacji działań na rzecz integracji Romów nie zagrażały krótkoterminowe zmiany w priorytetach politycznych;

b)włączyć wskaźniki i wartości docelowe odnoszące się do zwalczania dyskryminacji lub konkretnie antycyganizmu. W okresie programowania 2014–2020 wskaźniki takie należy również uwzględniać w koncepcji działań wspierających integrację zmarginalizowanych społeczności romskich w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, zgodnie z wymogami dyrektywy w sprawie równości rasowej;

c)zapewnić systematyczne konsultacje z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, w tym z przedstawicielami Romów, w sprawie planowanych i realizowanych działań na rzecz integracji Romów, a także ich uczestnictwo w takich działaniach;

d)bardziej szczegółowo określić rolę odgrywaną przez krajowe punkty kontaktowe ds. Romów w odniesieniu do krajowych strategii integracji Romów, a także zapewnić, aby uprawnienia i obowiązki punktów kontaktowych były współmierne do udostępnianych im zasobów.

Zalecenie 2

a)Dokonując przeglądu odnośnych programów operacyjnych, Komisja powinna zapewnić, aby działania realizowane w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych sprzyjały integracji oraz zawierały zapisy mające na celu zwalczanie segregacji. Praktyki segregacyjne powinny zostać jasno opisane i wyraźnie wyłączone z finansowania w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (nie zaś wspominane tylko w motywach), a szczególną uwagę należy przy tym zwrócić na projekty w dziedzinie edukacji i mieszkalnictwa. Pomoże to wzmocnić powiązanie między zaleceniami dla poszczególnych krajów a wykorzystaniem europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

b)Na posiedzeniach komitetów monitorujących PO Komisja powinna w pełni wykorzystywać informacje zawarte w sprawozdaniach, które państwa członkowskie mają obowiązek składać od 2016 r. na podstawie zalecenia Rady w sprawie działań na rzecz skutecznej integracji Romów, a także ustalenia wynikające z takich informacji. Ma to na celu zapewnienie, aby w obszarach niedociągnięć wskazanych w sprawozdaniach podjęte zostały działania w oparciu o europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne lub fundusze państw członkowskich (np. poprzez przeniesienie funduszy do obszarów, w których stwierdzono niedociągnięcia).

Zalecenie 3

Przy ogłaszaniu zaproszeń do składania wniosków i wyborze projektów państwa członkowskie powinny stosować kryteria „najlepszych praktyk” na rzecz integracji Romów (takie jak 10 wspólnych podstawowych zasad Rady). W stosownych przypadkach należy organizować zaproszenia w celu wyłonienia długoterminowych projektów na rzecz zmarginalizowanych społeczności romskich. Ponadto, w miarę możliwości, przydzielanie finansowania z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych powinno być uzależnione od trwałości projektów po ich zakończeniu, bez dalszego finansowania UE. Aspekty te należy również brać pod uwagę przy modyfikowaniu programów operacyjnych na lata 2014–2020.

Zalecenie 4

Komisja powinna zapewnić, w kolejnym okresie programowania lub przy okazji przeglądu programów operacyjnych, aby – w stosownych przypadkach – cele integracji Romów określone w krajowych strategiach integracji tych społeczności znalazły odzwierciedlenie w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na wszystkich szczeblach operacyjnych. Powinna zatem zapewnić, aby dane gromadzono w sposób wiarygodny, co pozwoli na monitorowanie postępów i ich ocenę w odniesieniu do poszczególnych projektów i na wszystkich szczeblach administracji.

Zalecenie 5

Państwa członkowskie powinny w miarę możliwości uzupełnić wspólne wskaźniki produktu i rezultatu określone w przepisach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych o wskaźniki dotyczące Romów. Wskaźniki te powinny zostać dostosowane do wskaźników określonych w krajowych strategiach integracji Romów, a następnie być wykorzystywane w monitorowaniu programów operacyjnych na lata 2014–2020. Mogą one bazować na wskaźnikach opracowanych przez Agencję Praw Podstawowych w 2016 r.

Zalecenie 6

Państwa członkowskie powinny rozważyć wspólne działania w związku z przygotowaniami do kolejnego okresu programowania, tak aby dążyć do zapewnienia pewności prawa w kwestii tego, czy EFS można wykorzystać do finansowania działań na rzecz włączenia społecznego niezależnie od ich związku z zatrudnieniem. Usunięcie braku pewności prawa ułatwiłoby państwom członkowskim pełne wykorzystanie EFS do celów włączenia społecznego, w tym poprzez działania służące zwalczaniu dyskryminacji.

Zalecenie 7

Komisja powinna rozważyć zaproponowanie zmian w przepisach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, które zapewniłyby, aby od okresu programowania zaczynającego się w 2020 r. w podziale środków między poszczególne państwa członkowskie uwzględniano szczególne wskaźniki dotyczące włączenia społecznego, zwłaszcza odsetek zmarginalizowanych grup (takich jak Romowie) w populacji. Należy zapewnić, aby wszelkie dodatkowe środki z EFS udostępniane państwom członkowskim w wyniku tej zmiany były przeznaczane na konkretny cel polegający na wspieraniu zmarginalizowanych społeczności.

Zalecenie 8

a)Komisja wraz z państwami członkowskimi powinna opracować wspólną metodykę uzyskiwania istotnych danych na temat ludności romskiej, tak aby śledzić proces jej włączenia społecznego, zgodnie z krajowymi ramami prawnymi i przepisami unijnymi i z uwzględnieniem ewentualnych istniejących odstępstw. Kroki takie należy podjąć najpóźniej podczas przygotowywania kolejnego okresu programowania.

b)Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do zgromadzenia w ciągu dwóch nadchodzących lat kompleksowych danych statystycznych na temat przynależności etnicznej, zgodnie z krajowymi ramami prawnymi i przepisami unijnymi i z uwzględnieniem ewentualnych istniejących odstępstw. Eurostat mógłby uwzględnić odpowiednie pytania w swoich badaniach, takich jak badanie aktywności ekonomicznej ludności oraz europejskie badanie warunków życia ludności.

Wstęp

Ludność romska

01

Europejscy Romowie są potomkami grup, które opuściły subkontynent indyjski ok. tysiąca lat temu i zaczęły przybywać na terytorium dzisiejszej Unii Europejskiej w XIV w. Do 1450 r. Romowie osiedlili się w prawie całej Europie. W Europie Środkowej już wtedy miały miejsce pierwsze deportacje i wysiedlenia ludności romskiej. Termin „Romowie” odnosi się do różnych grup (zob. ramka 1), które mają pewne wspólne cechy kulturowe, a także wspólną historię trwałej marginalizacji w społeczeństwach europejskich.

Ramka 1

Co oznacza termin „Romowie”?

Według Rady Europy¹ termin „Romowie” odnosi się do europejskich grup, takich jak Romowie, Sinti, Kale i pokrewne, łącznie z Trawelerami (ang. Travellers) i grupami wschodnimi (Domowie i Lomowie), i obejmuje różnorodne grupy, w tym osoby określające się mianem Cyganów.

Chociaż tożsamość kulturowa i etniczna tych grup nie jest jednolita, w niniejszym tekście termin „Romowie” stosowany jest ze względów praktycznych w odniesieniu do wszystkich z nich.

02

Ludność romska stanowi dziś największą mniejszość etniczną w Europie. Oszacowania wielkości tej społeczności są wysoce rozbieżne i wahają się między 10 a 12 mln osób. Ok. 6,2 mln z nich mieszka w UE, większość w państwach członkowskich leżących w Europie Środkowej i Wschodniej. Zdecydowana większość Romów w Europie (80–85%) prowadzi obecnie osiadły styl życia². Romów prowadzących wędrowny tryb życia nie należy mylić z Romami opuszczającymi jedno państwo członkowskie UE w celu osiedlenia się w innym. Rys. 1 przedstawia skupiska ludności romskiej w Europie, krajach kandydujących³ i potencjalnych krajach kandydujących⁴.

Rys. 1

Szacowana liczba ludności romskiej w UE, krajach kandydujących i potencjalnych krajach kandydujących (2012)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Rady Europy.

03

Około czterech piątych szacowanej populacji Romów w UE zamieszkuje w ośmiu państwach członkowskich wyszczególnionych w tabeli 1. W państwach członkowskich, w których występują największe skupiska ludności romskiej (Bułgaria, Słowacja, Rumunia i Węgry), Romowie stanowią 15–20% uczniów i nowych osób wchodzących na rynek pracy.

Tabela 1

Państwa członkowskie z najwyższą szacowaną liczbą ludności romskiej w Europie

Państwo członkowskie | Średnia szacowana liczba ludności romskiej | Minimalny szacunek | Maksymalny szacunek
Liczba osób | Udział w populacji ogółem
Rumunia | 1 850 000 | 8,6% | 1 200 000 | 2 500 000
Bułgaria | 750 000 | 9,9% | 700 000 | 800 000
Węgry | 750 000 | 7,5% | 500 000 | 1 000 000
Hiszpania | 750 000 | 1,6% | 500 000 | 1 000 000
Słowacja | 490 000 | 9,0% | 380 000 | 600 000
Francja | 400 000 | 0,6% | 300 000 | 500 000
Republika Czeska | 200 000 | 1,9% | 150 000 | 250 000
Grecja | 175 000 | 1,5% | 50 000 | 300 000
Razem | 5 365 000 | 3,0% | 3 780 000 | 6 950 000
Razem w całej UE | 6 197 100 | 1,2% | 4 368 700 | 8 025 500

Uwaga: W pozycji „Razem w całej UE” uwzględniono również Chorwację.

Źródło: Rada Europy, „Estimates and official numbers of Roma in Europe” [Dane na temat szacowanej i oficjalnej liczby ludności romskiej w Europie], lipiec 2012.

Ramy prawne i ramy polityki

04

Traktaty UE stanowią główną podstawę prawną dla wszystkich inicjatyw UE mających na celu promowanie włączenia społecznego w ogóle, a integracji ludności romskiej w szczególności. Szczególnie istotny jest art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE): m.in. gwarantuje on prawa osób należących do mniejszości (zob. ramka 2).

Ramka 2

Art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej

„Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.

05

Ponadto w art. 10 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) postawiono przed UE cel zwalczania dyskryminacji ze względu na rasę lub pochodzenie etniczne w drodze działań podejmowanych przez Radę (art. 19 TFUE). Art. 21 TFUE ustanawia również prawo obywateli UE do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium UE.

06

Istotne dla działań na rzecz integracji Romów są również następujące instrumenty prawne i polityczne:

–Karta praw podstawowych Unii Europejskiej z 2000 r.⁵, w szczególności art. 21 dotyczący niedyskryminacji. Stała się ona prawnie wiążąca po wejściu w życie Traktatu z Lizbony w dniu 1 grudnia 2009 r.,

–dwie dyrektywy Rady z 2000 r. dotyczące równego traktowania⁶: dyrektywa w sprawie równości rasowej, zakazująca dyskryminacji ze względu na rasę lub pochodzenie etniczne w różnych obszarach, oraz dyrektywa w sprawie równego traktowania w obszarze zatrudnienia i pracy, zawierająca przepisy wymagające równego traktowania w miejscu pracy,

–dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się⁷,

–decyzja ramowa Rady z 2008 r. w sprawie zwalczania rasizmu i ksenofobii⁸, w której określono wspólne podejście prawnokarne do walki z nawoływaniem do rasizmu i ksenofobii oraz z przestępstwami na tym tle,

–zalecenie Rady z 2013 r. w sprawie skutecznych środków integracji Romów w państwach członkowskich⁹,

–komunikat Komisji z 2011 r. „Unijne ramy dotyczące krajowych strategii integracji Romów do 2020 r.”¹⁰, określający również rolę Agencji Praw Podstawowych w tym zakresie¹¹.

07

Obecne priorytety polityczne na szczeblu UE mające na celu promowanie włączenia społecznego ludności romskiej wynikają ze strategii „Europa 2020”, którą uzgodniono w 2010 r. i która ma zapewnić inteligentny, trwały wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu w Europie. Z myślą o pomiarze postępów w realizacji założeń strategii „Europa 2020” ustalono pięć wymiernych celów dla całej UE. Powodzenie polityki włączenia społecznego Romów może mieć wpływ na osiągnięcie trzech spośród tych pięciu celów (dotyczących edukacji¹², zatrudnienia¹³ oraz walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym¹⁴) w państwach członkowskich o wysokim odsetku Romów wśród mieszkańców.

08

W niniejszym sprawozdaniu obydwu terminów „integracja” i „włączenie społeczne” używa się w odniesieniu do działań mających na celu poprawę warunków życia ludności romskiej mieszkającej w państwach członkowskich UE oraz sytuacji tej ludności pod względem praw człowieka¹⁵ (zob. ramka 3).

Ramka 3

Wymienne stosowanie terminów „integracja” i „włączenie społeczne”

Słowa „integracja” i „włączenie społeczne” są często używane zamiennie do opisania ogólnych celów inicjatyw politycznych mających na celu poprawę sytuacji ludności romskiej.

Terminu „integracja” używa się częściej w kontekście inicjatyw mających na celu ochronę podstawowych praw i wartości (zgodnie z art. 2 TUE). Można go znaleźć w krajowych strategiach integracji Romów.

Termin „włączenie społeczne” stosowany jest częściej w kontekście inicjatyw społeczno-gospodarczych. Pojawia się np. w strategii „Europa 2020”, mającej na celu zapewnienie inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu.

W jaki sposób UE zapewnia wsparcie finansowe na działania na rzecz integracji Romów?

09

Większa część wsparcia finansowego UE na cele włączenia społecznego (w przypadkach, w których działania na rzecz integracji Romów były współfinansowane) udostępniana jest poprzez Europejski Fundusz Społeczny (EFS), a także Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), w kontekście polityki spójności UE. Dostępne są również inne fundusze w ramach poszczególnych programów bezpośrednio zarządzanych przez Komisję¹⁶.

10

EFS i EFRR wdrażane są poprzez krajowe i regionalne wieloletnie programy operacyjne (PO) przygotowane przez państwa członkowskie i zatwierdzone przez Komisję. W każdym PO całość dostępnych środków rozdziela się między różne osie priorytetowe PO.

11

Budżety EFRR i EFS na okres 2007–2013 wynosiły, odpowiednio, ok. 201 mld euro i 76 mld euro. W okresie programowania 2014–2020 EFRR i EFS stanowią część europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych¹⁷; ich łączny budżet wynosi ok. 197 mld euro (EFRR) i 86 mld euro (EFS) na cały okres.

12

Odsetek tych kwot przekazywany konkretnie na inicjatywy integracji Romów nie jest rejestrowany. Z dokumentów państw członkowskich dotyczących planowania Trybunał może jednak wnioskować, że w okresie programowania 2014–2020 na integrację społeczno-gospodarczą zmarginalizowanych społeczności takich jak Romowie przeznaczono ok. 1,5 mld euro (zob. także pkt 69 i tabela 6). Podobne orientacyjne dane nie są dostępne w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013.

Rola innych organizacji europejskich i międzynarodowych w odniesieniu do integracji Romów

13

Rada Europy była pierwszą instytucją, która zajęła się kwestią integracji Romów na szczeblu europejskim. Od ponad 40 lat prowadzi prace mające na celu walkę z dyskryminacją ludności romskiej i lepszą integrację zmarginalizowanych społeczności romskich.

14

W dziedzinie integracji Romów aktywne były również inne organizacje międzynarodowe, odgrywające istotną rolę, takie jak Bank Światowy, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka) i Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju.

1Rada Europy, „Descriptive Glossary of terms relating to Roma issues” [Opisowy słownik terminów dotyczących zagadnień związanych z Romami], 2012.

2COM(2011) 173 final z dnia 5 kwietnia 2011 r. „Unijne ramy dotyczące krajowych strategii integracji Romów do 2020 r.”.

3Albania, była jugosłowiańska republika Macedonii, Czarnogóra, Serbia i Turcja.

4Bośnia i Hercegowina oraz Kosowo*.

5Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. C 364 z 18.12.2000, s. 1).

6Dyrektywa Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne („dyrektywa w sprawie równości rasowej”) (Dz.U. L 180 z 19.7.2000, s. 22), dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy („dyrektywa w sprawie równego traktowania w obszarze zatrudnienia i pracy”) (Dz.U. L 303 z 2.12.2000, s. 16).

7Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. L 158 z 30.4.2004, s. 77). W szczególności art. 6 i 7 dotyczące, odpowiednio, prawa pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy oraz prawa pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące.

8Decyzja ramowa Rady z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie zwalczania pewnych form i przejawów rasizmu i ksenofobii za pomocą środków prawnokarnych.

9Zalecenie Rady z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie skutecznych środków integracji Romów w państwach członkowskich (Dz.U. C 378 z 24.12.2013, s. 1).

10COM(2011) 173 final.

11Rola Agencji Praw Podstawowych w związku z krajowymi strategiami integracji Romów polega na: a) udostępnianiu wiedzy eksperckiej instytucjom UE, b) gromadzeniu danych oraz c) współpracy z państwami członkowskimi nad narzędziami zapewniającymi dowody dotyczące osiąganych postępów.

12Cele w dziedzinie edukacji przewidują ograniczenie liczby osób przedwcześnie kończących naukę szkolną do poniżej 10% oraz zapewnienie, aby co najmniej 40% osób w wieku 30–34 lat zdobywało wyższe wykształcenie.

13Celem jest wskaźnik zatrudnienia wśród osób w wieku 20–64 lat wynoszący 75%.

14Celem jest zmniejszenie o co najmniej 20 mln liczby osób żyjących w ubóstwie i dotkniętych wykluczeniem społecznym lub zagrożonych taką sytuacją.

15Podejście to jest zgodne z definicją Rady Unii Europejskiej przedstawioną w jej konkluzjach dotyczących krajowych strategii integracji Romów do 2020 r.: Rada Unii Europejskiej (2011), konkluzje Rady dotyczące krajowych strategii integracji Romów do 2020 r., 3089. posiedzenie Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów, Bruksela, 19 maja 2011 r.

16Program Unii Europejskiej na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych (EaSI) 2014–2020; jego poprzednikiem był „wspólnotowy program na rzecz zatrudnienia i solidarności społecznej – PROGRESS 2007–2013”; program „Prawa, równość i obywatelstwo” na lata 2014–2020); poprzedzały go program „Prawa podstawowe i obywatelstwo”, program Daphne III oraz program Progress w jego działaniach dotyczących zwalczania dyskryminacji i równouprawnienia płci.

17W okresie programowania 2014–2020 EFRR, EFS i Fundusz Spójności, wraz z Europejskim Funduszem Rolnym na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i Europejskim Funduszem Morskim i Rybackim (EFMR), tworzą europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne.

Zakres i cele kontroli

15

W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy inicjatywy polityczne UE i jej wsparcie finansowe udzielane poprzez EFRR i EFS przyczyniły się skutecznie do integracji Romów. Zakres kontroli obejmował okresy programowania w latach 2007–2013 i 2014–2020. W szczególności skontrolowano, czy:

–unijne ramy i krajowe strategie dotyczące Romów ułatwiały skuteczne wykorzystanie środków z EFRR i EFS na działania na rzecz włączenia społecznego Romów w każdym okresie programowania,

–ramy EFRR i EFS dla każdego z okresów programowania były zostały opracowane w sposób umożliwiający skuteczne wsparcie działań na rzecz integracji Romów,

–projekty realizowane w ramach EFRR i EFS w okresie programowania 2007–2013 rzeczywiście przyczyniły się do integracji Romów.

16

Dowody kontroli zgromadzono w drodze wywiadów z urzędnikami Komisji i państw członkowskich oraz z promotorami i uczestnikami projektów. Trybunał dokonał także przeglądu dokumentów otrzymanych od organów UE i państw członkowskich oraz od promotorów projektów.

17

W pierwszej kolejności oceniono wsparcie dla integracji Romów zapewniane przez Komisję. Wsparcie to obejmowało przepisy UE, ramy polityki i specjalne wytyczne opisujące priorytety i cele UE; skontrolowano je w związku z inicjatywami z okresu programowania zarówno 2007–2013, jak i 2014–2020. Zbadano również, w jaki sposób Komisja zapewnia przestrzeganie praw podstawowych. Tę część kontroli przeprowadzono w dyrekcjach generalnych (DG) Komisji zajmujących się w głównej mierze strategiami polityki związanymi z integracją Romów: DG ds. Sprawiedliwości i Konsumentów, DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego oraz DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej¹⁸.

18

Trybunał dokonał również przeglądu strategicznych ram promowania integracji Romów w państwach członkowskich, w szczególności krajowych strategii integracji Romów. Trybunał uznał, że w celu osiągnięcia maksymalnej skuteczności działania na rzecz integracji Romów wspierane przez EFRR i EFS powinny być ściśle powiązane z tymi ramami. Trybunał skontrolował również, czy państwa członkowskie objęte wizytami stosują odpowiednie mechanizmy administracyjne w celu udanego wdrażania swoich ram strategicznych włączenia społecznego Romów. Za koordynowanie opracowywania i wdrażania krajowych strategii integracji Romów odpowiadają krajowe punkty kontaktowe ds. Romów. W związku z tym Trybunał odbył spotkania z przedstawicielami punktów kontaktowych czterech państw członkowskich objętych wizytami, tj. Bułgarii, Hiszpanii, Węgier i Rumunii, a także Niemiec, Grecji, Francji, Słowacji i Zjednoczonego Królestwa, aby uzyskać szerszą wiedzę o krajowych strategiach oraz o ewentualnych zmianach w strategii, planach lub konstrukcji programów między dwoma okresami programowania.

19

W odniesieniu do okresu programowania 2007–2013 oceniono także koncepcję PO realizowanych w ramach EFRR i EFS oraz ich realizację i monitorowanie w celu oceny ich zdolności do skutecznego wspierania działań na rzecz integracji Romów. Trybunał zbadał próbę projektów z tego okresu, aby ocenić ich wkład w integrację zmarginalizowanych społeczności romskich. Dokonana przez Trybunał ocena europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w latach 2014–2020 ograniczała się do aspektów konstrukcji EFRR i EFS, które były istotne dla integracji Romów, gdyż kontrola miała miejsce na bardzo wczesnym etapie okresu programowania.

20

Trybunał wybrał cztery państwa członkowskie (Bułgaria, Hiszpania, Węgry i Rumunia) ze względu na liczbę mieszkającej w nich ludności romskiej, a także ze względu na fakt, że przeznaczyły one duże kwoty finansowania na obszary polityki potencjalnie mogące wspierać inicjatywy włączenia społecznego Romów¹⁹.

21

W czterech państwach członkowskich objętych wizytami Trybunał wybrał siedem PO EFRR i EFS z okresu programowania 2007–2013, które uznano za istotne dla inicjatyw włączenia społecznego Romów, oraz zbadano w sumie 19 projektów realizowanych w ramach tych PO²⁰ (zob. załącznik I); wspomniane projekty wybrano na podstawie informacji przekazanych przez organy krajowe. Trybunał skupił się na projektach z zakresu edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i mieszkalnictwa, lecz kontrola objęła również projekty poświęcone innym zagadnieniom, takim jak włączenie społeczne i zwalczanie dyskryminacji (zob. tabela 5). Wszystkie wybrane projekty zostały ukończone do 2013 r. Wykaz organów odpowiedzialnych za wybór i realizację projektów badanych w kontekście kontroli można znaleźć w załączniku II.

22

Kryteria zastosowane w trakcie kontroli opierają się na doświadczeniu sieci EURoma²¹, która wydała zalecenia²² dotyczące zapewnienia sukcesu inicjatyw włączenia społecznego Romów. Trybunał zwrócił się również do Agencji Praw Podstawowych (FRA) w celu uzyskania informacji o gromadzeniu danych²³.

23

Najważniejsze z tych kryteriów to 10 wspólnych podstawowych zasad. Zostały one przedstawione na rys. 2 i opisane szczegółowo w załączniku III. Zasady te omówiono na pierwszym spotkaniu platformy europejskiej na rzecz włączenia społecznego Romów, które miało miejsce w 2009 r. w Pradze. Następnie dodano je jako załącznik do konkluzji z posiedzenia Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów z dnia 8 czerwca 2009 r.

24

Działania mające na celu integrację zmarginalizowanej ludności romskiej, zawarte w wybranych PO z okresu programowania 2007–2013, włączono do dziewięciu nowych PO na lata 2014–2020. Nowe ramy europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oceniono na podstawie tych dziewięciu nowych PO.

25

W trakcie kontroli Trybunał korzystał z pomocy zewnętrznych ekspertów ds. integracji Romów. Wykorzystał także panel czterech doradców wnoszących wkład w podejście kontrolne i zapewniających uwzględnienie ważnych aspektów integracji Romów.

26

Ponieważ działania promujące integrację zmarginalizowanych społeczności romskich oraz osiągnięte dzięki nim rezultaty mogą być postrzegane bardzo różnie przez różne zainteresowane strony, w każdym z wybranych państw członkowskich utworzono grupy dyskusyjne. Celem ich utworzenia było zgromadzenie ekspertów oraz przedstawicieli zainteresowanych stron i umożliwienie im wymiany opinii na temat działań na rzecz włączenia społecznego Romów w związku ze wstępnymi ustaleniami Trybunału dotyczącymi każdego z państw członkowskich objętych kontrolą. Następnie Trybunał zorganizował końcowe spotkanie grup dyskusyjnych z 13 różnymi zainteresowanymi stronami (w tym z panelem doradców). Celem spotkania był przegląd wstępnych ustaleń oraz omówienie potencjalnych wniosków i zaleceń.

Rys. 2

Wspólne podstawowe zasady włączenia społecznego Romów

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

18Pozostałe DG, których obowiązki mają związek z obszarami unijnych ram dotyczących krajowych strategii integracji Romów to DG ds. Edukacji i Kultury, DG ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności oraz DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia.

19W okresie programowania 2007–2013 wspomniane cztery państwa członkowskie otrzymały łącznie 14,1 mld euro pomocy na działania w zakresie włączenia społecznego z EFRR i EFS. Było to 20% całkowitej kwoty z funduszy strukturalnych przeznaczonej na działania na rzecz włączenia społecznego w tym okresie we wszystkich państwach członkowskich.

20Jeden początkowo wybrany projekt usunięto z próby ze względu na brak istotności.

21Sieć EURoma to europejska sieć łącząca przedstawicieli państw członkowskich UE, mająca na celu promowanie wykorzystania funduszy strukturalnych w celu zwiększenia skuteczności polityk ukierunkowanych na społeczność romską.

22Fundación Secretariado Gitano, sekretariat techniczny sieci EURoma, „Tackling Roma Needs in the 2014–2020 Structural Funds Programming Period – Guide to improve the planning process” [Podejmowanie kwestii potrzeb Romów w okresie programowania funduszy strukturalnych 2014–2020 – przewodnik usprawniający proces planowania], maj 2013.

23FRA ustanowiono w 2007 r. jako agencję UE, której szczególnym zadaniem jest zapewnienie niezależnego, opartego na dowodach doradztwa w zakresie praw podstawowych. FRA oraz Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju UNDP prowadziły, osobno i wspólnie, badania sondażowe romskich gospodarstw domowych w latach 2004, 2009, 2012 i 2015.

Uwagi

Osiągnięto postępy w realizacji strategii zastosowanych na szczeblu UE i państw członkowskich, lecz większość udoskonaleń miała miejsce zbyt późno, aby wywrzeć wpływ na okres programowania 2007–2013

27

Trybunał zbadał na szczeblu zarówno UE, jak i krajowym rozwój polityki zmierzającej do poprawy ukierunkowania i wspierania działań na rzecz integracji Romów. W pierwszej kolejności oceniono rozwój polityki na szczeblu UE. Następnie dokonano przeglądu krajowych strategii integracji Romów oraz oceniono, czy stanowią one właściwe narzędzie lepszego rozwiązywania problemów z integracją Romów.

28

Trybunał ocenił, czy w okresie programowania 2007–2013 były stosowane strategiczne ramy UE dotyczące inicjatyw integracji Romów, a także czy z czasem wprowadzane były ewentualne poprawki lub udoskonalenia. Aby finansowana przez UE polityka integracji Romów była skuteczna, Komisja musi wspierać działania państw członkowskich ustanawiając przepisy na szczeblu UE, ramy polityczne lub specjalne wytyczne.

Unijną inicjatywę polityczną na rzecz włączenia społecznego Romów uzgodniono w 2011 r., po rozszerzeniach UE w 2004 i 2007 r.

Inicjatywy polityczne UE przyjęto zbyt późno, aby miały one wpływ na konstrukcję okresu programowania 2007–2013

29

Kwestia włączenia społecznego Romów zyskała szczególne znaczenie na szczeblu UE podczas przygotowań do przystąpienia do Unii szeregu państw Europy Środkowej i Wschodniej w 2004 i 2007 r. W niektórych z tych państw zamieszkują bowiem duże społeczności romskie. W umowach o partnerstwie dla członkostwa zawartych z Bułgarią, Republiką Czeską, Węgrami, Rumunią i ze Słowacją²⁴ dalszą integrację ludności romskiej uznano za średnioterminowy priorytet polityczny.

30

Po przystąpieniu nowych państw do UE w 2004 i 2007 r. nie uznała ona jednak integracji Romów za konkretny priorytet polityczny. W początkowych wersjach rozporządzeń dotyczących okresu 2007–2013 nie znalazły się odniesienia do integracji Romów. Nie było także wymagane włączenie jej jako szczególnego priorytetu do PO realizowanych w ramach EFRR lub EFS. Pierwsza konkretna wzmianka na temat integracji Romów pojawiła się w 2010 r., kiedy w rozporządzeniu w sprawie EFRR zmieniono warunki kwalifikowalności w odniesieniu do mieszkalnictwa²⁵.

31

W 2008 r. Komisja zaczęła podejmować wysiłki zmierzające do poprawy sytuacji zmarginalizowanej ludności romskiej. W następstwie pierwszego szczytu UE poświęconego ludności romskiej, który odbył się we wrześniu 2008 r., ustanowione zostały: platforma europejska na rzecz włączenia społecznego Romów, międzywydziałowa grupa zadaniowa ds. Romów, sieć krajowych punktów kontaktowych ds. Romów oraz grupa robocza ds. wskaźników integracji Romów, koordynowana przez Agencję Praw Podstawowych (zob. pkt 94). Do pozostałych struktur wsparcia należą: dwie tematyczne grupy robocze w ramach sieci krajowych punktów kontaktowych oraz regularne spotkania konsultacyjne z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, organizacjami międzynarodowymi i sieciami akademickimi. DG ds. Sprawiedliwości i Konsumentów wraz z dyrekcjami generalnymi odpowiedzialnymi za zarządzanie europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi regularnie organizuje natomiast wizyty w celu ustalenia stanu faktycznego i prowadzi dwustronny dialog na wysokim szczeblu z państwami członkowskimi. Wizyty te dają władzom krajowym i lokalnym, organizacjom społeczeństwa obywatelskiego i wszystkim właściwym służbom Komisji możliwość bezpośredniego omówienia rozwoju polityki.

32

Jednak dopiero w kwietniu 2011 r. wydano na szczeblu UE pierwszy ważny dokument dotyczący integracji Romów – komunikat Komisji w sprawie unijnych ram dotyczących krajowych strategii integracji Romów do 2020 r.²⁶. Następnie w maju Rada EPSCO²⁷ przyjęła konkluzje, w których państwa członkowskie zobowiązały się do opracowania, aktualizowania i rozwijania krajowych strategii integracji Romów. Miało to miejsce po tym, jak Komisja za pośrednictwem europejskiego komisarza ds. sprawiedliwości, praw podstawowych i obywatelstwa wydała oświadczenie w sprawie niedawnych wydarzeń związanych z sytuacją Romów, w którym stwierdziła, że w Europie nie ma miejsca na dyskryminację ze względu na pochodzenie etniczne lub rasę. Komisarz zaznaczył również, że Komisja była gotowa wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom wobec jednego z państw członkowskich (Francji) w związku ze stosowaniem dyrektywy w sprawie swobody przemieszczania się w sposób dyskryminujący, co jest sprzeczne z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej. W konkluzjach Rady Europejskiej z czerwca 2011 r. odnotowano zasadnicze znaczenie włączenia społecznego Romów i wezwano do szybkiego wdrożenia konkluzji Rady EPSCO odnoszących się do opracowania, aktualizowania i rozwijania strategii państw członkowskich.

33

Była to pierwsza inicjatywa UE odnosząca się konkretnie do społeczności romskiej, w której uwzględniono mechanizm działań następczych. Obejmowała ona propozycję, aby każde państwo członkowskie opracowało własną strategię integracji Romów (zob. pkt 41). Inicjatywa ta zapewniła solidne ramy wspierania włączenia społecznego Romów oraz określiła obszary, w których należy podjąć działania i ustanowić cele. Określono w niej cztery kluczowe obszary priorytetowe interwencji: edukację, zatrudnienie, opiekę zdrowotną i mieszkalnictwo. Do państw członkowskich zwrócono się o ustanowienie w tych obszarach osiągalnych celów.

34

Państw członkowskich nie motywowano do odrębnego potraktowania działań w zakresie walki z dyskryminacją ani do ustanowienia powiązanych wartości docelowych. Kwestie te potraktowano jako zagadnienie horyzontalne obejmujące wszystkie cztery pozostałe obszary²⁸ wymienione powyżej; rzadko jednak ustanawiano skonkretyzowane i mierzalne wskaźniki oraz wartości docelowe w zakresie walki z dyskryminacją. Jest to poważne niedociągnięcie istniejących ram polityki, gdyż utrudnia Komisji pomiar osiąganych postępów.

Włączenie społeczne ludności romskiej od 2011 r. – od podejścia opartego na polityce do politycznego zaangażowania

Zalecenie Rady dotyczące integracji Romów, przyjęte w 2013 r.

35

Zalecenie Rady z 2013 r.²⁹ stanowiło pierwszy instrument prawny UE dotyczący wyłącznie integracji Romów, co odzwierciedlało zasadniczy postęp w podejściu UE do włączenia społecznego Romów. W zaleceniu odchodzi się od podejścia opartego na polityce i nadaje się włączeniu społecznemu ludności romskiej charakter zobowiązania politycznego ze strony państw członkowskich, będącego odbiciem ugruntowanych przepisów o ochronie praw człowieka. Zalecenie zawiera szczegółowe wytyczne, mające pomóc państwom członkowskim w usprawnieniu i przyspieszeniu prac na rzecz integracji Romów w dziedzinach edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i mieszkalnictwa. Znajdują się w nim również wskazówki dotyczące horyzontalnych działań politycznych, w których uwzględniono wytyczne na temat walki z dyskryminacją. Zalecenie odnosi się również wprost do antycyganizmu jako szczególnej formy rasizmu podsycanej dyskryminacją historyczną.

Od 2012 r. Komisja wydaje zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące włączenia społecznego Romów

36

Od 2012 r. Komisja wydaje zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące włączenia społecznego Romów. Od tego czasu zalecenia tego rodzaju zostały wydane dla pięciu państw członkowskich z dużymi społecznościami romskimi: Bułgarii, Węgier, Słowacji, Republiki Czeskiej i Rumunii. W tabeli 2 przedstawiono informacje o treści zaleceń wydanych dla każdego z powyższych pięciu państw członkowskich.

Tabela 2

Treść zaleceń dotyczących integracji Romów w pięciu odnośnych państwach członkowskich

| 2012 | 2013 | 2014 | 2015
Bułgaria | Ogólna integracja Romów | Edukacja | Zatrudnienie/Edukacja | Edukacja
Republika Czeska | nd. | Edukacja | Edukacja | Edukacja
Węgry | Ogólna integracja Romów | Ubóstwo/Edukacja | Ubóstwo/Edukacja | Edukacja
Rumunia | nd. | Ogólna integracja Romów/Edukacja | Zatrudnienie/Edukacja | Edukacja
Słowacja | Edukacja | Edukacja | Edukacja | Edukacja

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.

37

Komisja monitoruje również ściśle wdrażanie dwóch odpowiednich dyrektyw³⁰ w sprawie równego traktowania (w tabeli 3 przedstawiono więcej informacji na temat wdrażania dyrektywy w sprawie równości rasowej). Wszczęła ona postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec Republiki Czeskiej w 2014 r. i Słowacji w 2015 r., w obu przypadkach z powodu segregacji uczniów romskich w systemie edukacji. Pozostałe przypadki nie mają szczególnego związku z ludnością romską. Komisja monitoruje również wdrażanie decyzji ramowej Rady z 2008 r. w sprawie zwalczania pewnych form i przejawów rasizmu i ksenofobii za pomocą środków prawnokarnych. Możliwość egzekwowania tej decyzji ramowej istnieje od 2014 r.

Tabela 3

Monitorowanie wdrażania dyrektywy w sprawie równości rasowej 2000/43/WE

Państwo członkowskie | Transpozycja | Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom¹
Termin | Ukończono w terminie | Niezgodność przepisów PC z prawem UE | Niewłaściwe stosowanie prawa UE przez państwo czł.
Belgia | 19 lip 03 | √ |  |
Bułgaria | 1 sty 07 | √ |  | Zamknięte
Republika Czeska | 1 maj 04 | √ | Zamknięte | Otwarte
Dania | 19 lip 03 | √ | Zamknięte | Zamknięte
Niemcy | 19 lip 03 | √ |  |
Estonia | 1 maj 04 | √ | Zamknięte |
Irlandia | 19 lip 03 | √ |  |
Grecja | 19 lip 03 | √ |  |
Hiszpania | 19 lip 03 | √ | Zamknięte |
Francja | 19 lip 03 | √ |  |
Chorwacja | 1 lip 13 | √ |  |
Włochy | 19 lip 03 | √ |  |
Cypr | 1 maj 04 | √ |  |
Łotwa | 1 maj 04 | √ | Zamknięte |
Litwa | 1 maj 04 | √ | Zamknięte |
Luksemburg | 19 lip 03 | √ |  |
Węgry | 1 maj 04 | √ | Zamknięte |
Malta | 1 maj 04 | √ | Zamknięte |
Niderlandy | 19 lip 03 | √ | Zamknięte |
Austria | 19 lip 03 | √ | Zamknięte |
Polska | 1 maj 04 | √ | Zamknięte | Zamknięte
Portugalia | 19 lip 03 | √ | Zamknięte |
Rumunia | 1 sty 07 | √ | Zamknięte |
Słowenia | 1 maj 04 | √ |  | Otwarte
Słowacja | 1 maj 04 | √ | Zamknięte | Otwarte
Finlandia | 19 lip 03 | √ |  | Zamknięte
Szwecja | 19 lip 03 | √ | Zamknięte |
Zjednoczone Królestwo | 19 lip 03 | √ | Zamknięte | Zamknięte

1Informacje według stanu na grudzień 2015 r.

Uwaga: Tylko w przypadku Republiki Czeskiej i Słowacji postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego odnoszą się w szczególności do ludności romskiej.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.

Wytyczne wydawane przez Komisję i pogłębiona współpraca z Radą Europy

38

Oprócz podejmowania tych głównych inicjatyw, Komisja wydała wiele wytycznych politycznych dotyczących wykorzystania funduszy na włączenie społeczne Romów. Należą do nich m.in. wytyczne tematyczne dotyczące Romów i zmarginalizowanych społeczności, dokument odnoszący się do tematycznego warunku wstępnego dotyczącego zmarginalizowanych społeczności romskich oraz wytyczne dla państw członkowskich w sprawie wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych do zwalczania segregacji edukacyjnej i przestrzennej.

39

Ponadto w 2014 r. Komisja przedstawiła europejski kodeks postępowania w zakresie partnerstwa, stanowiący, że państwa członkowskie powinny angażować organizacje społeczeństwa obywatelskiego w umowy partnerstwa oraz zapewniać, aby odgrywały one czynną rolę w opracowywaniu i realizacji programów wspieranych ze środków europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych³¹.

40

Począwszy od 2011 r., z myślą o poprawie skuteczności swoich działań w dziedzinie integracji Romów, Komisja współpracuje także ściślej z Radą Europy, organizacją o bogatym doświadczeniu w tym obszarze (zob. pkt 13). Komisja uczestniczyła mianowicie w spotkaniach organizowanych przez Sekretariat Rady Europy i w niektórych wspólnych programach Rady Europy (ROMACT³² i ROMED³³).

Postępy na szczeblu państw członkowskich – przyjęto wprawdzie krajowe strategie integracji Romów, lecz wciąż występują pewne niedociągnięcia

41

W 2011 r. do państw członkowskich zwrócono się opracowanie krajowych strategii integracji Romów, obejmujących okres 2011–2020 lub, gdyby takie strategie były już wprowadzone, o dostosowanie ich zgodnie z celami UE dotyczącymi integracji Romów. Strategie te powinny określać ukierunkowane działania oraz zawierać informacje o finansowaniu (krajowym, unijnym i innym) ich realizacji. Należy w nich również zaproponować rozwiązania służące eliminacji obecnych barier utrudniających bardziej skuteczne wykorzystanie środków UE i określić podstawy solidnego mechanizmu monitorowania, aby zapewnić konkretne efekty dla społeczności romskiej.

42

W odniesieniu do wspomnianych krajowych strategii integracji Romów:

–zbadano szczegółowo treść strategii państw członkowskich objętych wizytami,

–sprawdzono, czy określono właściwe zainteresowane strony do celów realizacji krajowych strategii, a także jaką rolę odgrywają w tym kontekście krajowe punkty kontaktowe do spraw Romów,

–oceniono mechanizmy monitorowania realizacji strategii,

–dokonano przeglądu sposobów oceniania przez Komisję sprawozdań państw członkowskich z realizacji ich krajowych strategii integracji Romów.

Krajowe strategie integracji Romów

Wszystkie państwa członkowskie objęte wizytami przyjęły krajowe strategie integracji Romów

43

Do zawartego w komunikacie Komisji wezwania do przyjęcia krajowych strategii integracji Romów zastosowały się wszystkie państwa członkowskie³⁴. Niektóre państwa członkowskie zdecydowały się na przyjęcie zbioru zintegrowanych działań politycznych na rzecz integracji Romów, który Trybunał uznał za równoważny strategii krajowej. Po opracowaniu strategii we wszystkich czterech państwach członkowskich objętych wizytami przygotowano plany działania. Każde z nich ustanowiło również krajowy punkt kontaktowy do spraw Romów.

44

Komisja nie wymagała uwzględnienia walki z dyskryminacją jako kluczowego obszaru priorytetowego w krajowych strategiach. Niemniej krajowe strategie Bułgarii, Węgier³⁵ i Hiszpanii wyszły poza wskazane cztery główne obszary edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i mieszkalnictwa. Dodały one bowiem rozdział poświęcony w szczególności walce z dyskryminacją. W strategii krajowej Rumunii również odniesiono się do walki z dyskryminacją, lecz jedynie pośrednio, przy omawianiu czterech głównych wskazanych obszarów. Spośród wybranych czterech państw członkowskich tylko Bułgaria i Węgry wyznaczyły wartości docelowe dotyczące zwalczania dyskryminacji.

45

Trzy z czterech skontrolowanych krajowych strategii określały wartości docelowe w zakresie edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i mieszkalnictwa. Czwarta, węgierska, przewidywała cele ogólne, lecz nie wskazywała związanych z nimi określonych liczbowo wartości docelowych, a ponadto nie wszystkie cele, np. w dziedzinie mieszkalnictwa, odnosiły się w szczególności do ludności romskiej. Chociaż w strategii zawarto istotne informacje o sytuacji ludności romskiej na Węgrzech, nie wykorzystano ich do opracowania wskaźników dotyczących tej ludności ani odpowiednich wartości wyjściowych. W rumuńskiej strategii krajowej przedstawiono wartości wyjściowe tylko dla niektórych wskaźników. Utrudniło to ocenę wyników osiągniętych w ramach tej strategii, gdyż punkt wyjścia był nieznany.

Wszystkie krajowe strategie integracji Romów odnoszą się do 10 wspólnych podstawowych zasad włączenia społecznego Romów

46

Wszystkie strategie odnosiły się bezpośrednio (Bułgaria, Węgry i Hiszpania) lub pośrednio (Rumunia) do 10 wspólnych podstawowych zasad włączenia społecznego i Romów (zob. pkt 23 i rys. 2). Trybunał stwierdził jednak, że państwa członkowskie nie zawsze stosowały 10 zasad przy opracowaniu samych strategii:

oW przypadku Hiszpanii i Bułgarii przedstawiono pisemne dowody konsultacji z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, zaś władze krajowe przekazały informacje zwrotne na temat wkładu tych organizacji.

oW przypadku Rumunii i Węgier tylko częściowo zastosowano się do zasady 9, dotyczącej zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego, i zasady 10, dotyczącej aktywnego udziału ludności romskiej w kształtowaniu polityki:

–W Rumunii przed przyjęciem krajowej strategii również miał miejsce proces konsultacji, w ramach którego zorganizowano kilka spotkań, jednak organizacje społeczeństwa obywatelskiego wyraziły zastrzeżenia dotyczące ich przejrzystości i liczby. Stwierdziły również, że nie poinformowano ich, w jaki sposób uwzględniono ich wkład. Trybunał nie znalazł dowodów wskazujących, czy i jak władze rumuńskie wzięły pod uwagę wkład organizacji pozarządowych.

–Na Węgrzech dowody wskazujące na sposób przeprowadzenia konsultacji w sprawie krajowej strategii były ograniczone, zaś zaktualizowana wersja strategii nie zawierała żadnych informacji o tym, czy i w jaki sposób uwzględniono uwagi poszczególnych zainteresowanych stron. Nie miały miejsca żadne konsultacje dotyczące planu działania. Ponadto, oprócz organów publicznych, do wdrożenia najważniejszych działań krajowej strategii wyznaczono dwie organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Efektem było wyeliminowanie z całego procesu pozostałych organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

W krajowych strategiach integracji Romów nie określono środków finansowych dostępnych w państwach członkowskich na działania wspierające włączenie społeczne Romów

47

Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika, że krajowe strategie Bułgarii, Węgier i Hiszpanii nie zawierają żadnych informacji na temat środków finansowych dostępnych na działania mające związek z Romami, czy to z budżetu krajowego, czy z realizowanych w ramach EFRR bądź EFS programów operacyjnych współfinansowanych z budżetu UE. Bułgarska krajowa strategia stanowiła, że głównym źródłem finansowania projektów służących jej realizacji są środki unijne Tylko w Rumunii określono budżet, aczkolwiek z pewnymi nieścisłościami: EFRR nie został wymieniony w krajowej strategii jako źródło finansowania, mimo że jest wykorzystywany w ten sposób od czasu, gdy w 2010 r. zmieniono jego zasady, jeszcze zanim przyjęto krajową strategię³⁶. Brak informacji o środkach finansowych dostępnych na rozwiązywanie problemów związanych z włączeniem społecznym Romów utrudnia ocenę, czy strategie państw członkowskich były od początku realistyczne.

Podział obowiązków w zakresie realizacji krajowych strategii integracji Romów – rola krajowych punktów kontaktowych ds. Romów

48

Wszystkie państwa członkowskie objęte analizą przeprowadzoną przez Trybunał ustanowiły krajowe punkty kontaktowe ds. Romów i określiły ich obowiązki zgodnie z wymogami komunikatu Komisji z 2011 r. Punkty kontaktowe odpowiadają za koordynację opracowywania i wdrażania krajowych strategii integracji Romów. Monitorują one postępy w realizacji krajowych strategii i udostępniają te informacje Komisji³⁷. Uprawnienia punktów kontaktowych są jednak ograniczone. Przypisanie obowiązków operacyjnych ministerstwom krajowym oznaczało, że krajowe punkty kontaktowe z wybranych państw członkowskich nie miały żadnych uprawnień w dziedzinie zatrudnienia, edukacji, mieszkalnictwa czy opieki zdrowotnej. Punkty kontaktowe nie były także uprawnione do decydowania o sposobie przydziału środków finansowych na programy integracyjne.

49

Wielkość, struktura i obowiązki dziewięciu wybranych punktów kontaktowych są mocno zróżnicowane. Kilka z nich istniało już pod innymi nazwami zanim Komisja wprowadziła koncepcję krajowego punktu kontaktowego do spraw Romów; niektórym przydzielono wówczas dodatkowe obowiązki bez zapewnienia dodatkowych zasobów³⁸. Zdolności bułgarskiego punktu kontaktowego były niewystarczające, jak opisano w pkt 50.

50

Trybunał stwierdził jednak dwa uchybienia w podziale odpowiedzialności za realizację krajowej strategii. Po pierwsze, w Rumunii i Hiszpanii stwierdzono słabą współpracę. Po drugie, w Bułgarii i Hiszpanii stwierdzono brak dopasowania zasobów do obowiązków:

–W Rumunii Trybunał odnotował, że słaba współpraca między krajową agencją do spraw Romów a różnymi ministerstwami w zakresie udostępniania danych zagraża należytemu monitorowaniu krajowej strategii. W Hiszpanii Trybunał stwierdził natomiast, że istniejące podmioty koordynujące (takie jak grupa ds. współpracy technicznej) nie są skuteczne w przekazywaniu wiarygodnych danych i koordynowaniu polityki, w związku z czym potrzebna jest lepsza koordynacja gwarantująca należytą realizację krajowej strategii. Oba przypadki słabej koordynacji ograniczyły możliwości gromadzenia wiarygodnych danych, utrudniając tym samym monitorowanie realizacji krajowej strategii.

–W Bułgarii miejscowemu punktowi kontaktowemu przyznano ograniczone uprawnienia i zasoby, mimo że jest on jednym z głównych podmiotów odpowiedzialnych za realizację i monitorowanie krajowej strategii. Kilka organizacji non-profit z Bułgarii zwróciło uwagę na brak woli politycznej³⁹. Podobny problem został wskazany przez hiszpański punkt kontaktowy w informacji o postępie rzeczowym realizacji projektu z 2014 r.

Niedociągnięcia w monitorowaniu postępów w realizacji krajowej strategii integracji Romów

51

Trybunał stwierdził, że monitorowanie i ocena postępów w realizacji krajowych strategii integracji Romów stanowią poważne wyzwanie we wszystkich państwach członkowskich objętych wizytami (zob. także pkt 74):

–W przypadku Bułgarii w krajowej strategii integracji Romów w Bułgarii nie przewidziano żadnych szczególnych procedur z zakresu monitorowania i rozliczalności. Ponadto nie dla wszystkich działań wyznaczono mierzalne cele.

–Na Węgrzech, mimo że opracowano system wskaźników do celów monitorowania programów, dane w nim zawarte nie były aktualizowane od 2012 r.

–W Rumunii proces monitorowania był poważnie osłabiony przez niedostępność informacji o wskaźnikach określonych w krajowej strategii oraz przez brak zorganizowanych danych finansowych dotyczących procesu realizacji. W sprawozdaniach monitorujących nie wspominano o wyznaczonych celach ani o stopniu, w jakim zostały osiągnięte, co utrudniło ocenę skuteczności ich osiągnięcia.

–W Hiszpanii plan działania na lata 2014–2016 obejmował tylko opis działań na 2014 r. Działania na 2015 r. sformułowano dopiero w połowie roku, co utrudniło proces planowania na ten rok.

Dokonywana przez Komisję ocena wdrażania krajowych strategii integracji Romów

52

Komisja Europejska oceniła strategie krajowe, wskazując na niedociągnięcia, a w maju 2012 r. przedstawiła swoje wnioski w formie komunikatu („Krajowe strategie integracji Romów: pierwszy etap wdrażania unijnych ram”). W 2013 r. Komisja rozpoczęła przeprowadzanie rocznych ocen dotyczących skuteczności realizacji krajowych strategii. Roczna ocena obejmuje informacje o ogólnych niedociągnięciach, które wymagają podjęcia stosownych działań. Główne wnioski z zeszłorocznej oceny odnosiły się do faktu, że nadal nie spełniono warunków wstępnych niezbędnych do wdrożenia strategii z powodzeniem, przez co ich realizacja była powolna. Brakowało w szczególności następujących elementów: konkretnych wartości docelowych i odpowiedniego przeciwdziałania segregacji dzieci romskich w systemie edukacji, jaśniejszych ram czasowych realizacji i precyzyjniej określonych przydzielonych środków, a także działań mających na celu zwalczanie dyskryminacji i rasizmu wobec ludności romskiej.

53

Od tego czasu państwa członkowskie poczyniły pewne postępy w realizacji swoich krajowych strategii. Ze sprawozdania Komisji z 2015 r. wynika jednak, że niektóre niedociągnięcia występujące co najmniej od 2012 r. nadal nie były wyeliminowane w 2014 r.: niespełnione pozostawały niektóre warunki niezbędne dla udanego wdrożenia strategii. Potwierdziło to spostrzeżenia Trybunału dokonane w czterech wybranych państwach członkowskich.

54

Przykładowo, w strategiach wyznaczono cel przeciwdziałania segregacji dzieci romskich w systemie edukacji, lecz niewystarczająca liczba wprowadzonych działań i wartości docelowych utrudniła jego realizację. Tam, gdzie wprowadzono takie działania, niejasne były ramy czasowe ich wdrożenia, tak samo jak ustalenia budżetowe. Te niedociągnięcia spowolniły realizację krajowych strategii. W Bułgarii w informacji o postępie rzeczowym realizacji projektu odniesiono się również do braku woli politycznej oraz potrzeby udoskonalenia działań na rzecz walki z dyskryminacją.

55

Takie niedociągnięcia, w szczególności kwestia segregacji w systemie edukacji, zostały uwzględnione w zaleceniach dla poszczególnych krajów wydanych kilku państwom członkowskim. W przypadku Republiki Czeskiej i Słowacji Komisja wszczęła nawet z tego tytułu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (zob. pkt 37).

56

Na początku okresu programowania 2014–2020 Komisja sprawdziła, czy elementy te zostały wzięte pod uwagę w umowach partnerstwa. Wykorzystała swoją rolę doradczą na posiedzeniach komitetów monitorujących PO ocenionych przez Trybunał w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 w celu wskazania także na istotność odnoszących się do Romów zaleceń dla poszczególnych państw dla odnośnych PO.

W dziedzinie polityki spójności działaniom na rzecz integracji Romów w latach 2014–2020 poświęcono więcej uwagi niż w latach 2007–2013

57

Trybunał przeanalizował, czy w ramach polityki spójności na lata 2007–2013 jasno odniesiono się do integracji Romów. Trybunał sprawdził także, w jaki sposób państwa członkowskie otrzymujące z EFRR i EFS współfinansowanie dla inicjatyw integracji Romów zapewniły, aby inicjatywy rozwijane na szczeblu UE zostały włączone do krajowych strategii i PO.

58

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 Trybunał ocenił, czy w ramach prawnych europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych odniesiono się wyraźnie do integracji Romów oraz czy Komisja uporała się z niedociągnięciami, które wystąpiły w okresie programowania 2007–2013. W odniesieniu do obu okresów Trybunał skontrolował, czy Komisja i państwa członkowskie ustanowiły skuteczny system monitorowania w dziedzinie integracji Romów.

Mimo braku odniesienia do integracji Romów w ramach prawnych na lata 2007–2013 niektóre państwa członkowskie uwzględniły integrację Romów w swoich programach operacyjnych

Skontrolowane PO z lat 2007–2013 zawierały ogólne odniesienia do integracji Romów

59

Gdy projektowano ramy polityki spójności na okres programowania 2007–2013, integracji Romów nie uznawano jeszcze za szczególny priorytet na szczeblu UE. W rozporządzeniach dotyczących lat 2007–2013 termin „Romowie” nie pojawiał się wcale. Niemniej wszystkie cztery państwa członkowskie objęte kontrolą miały co najmniej jedną regionalną lub krajową strategię integracji Romów bądź równoważny program. Wszystkie one odnosiły się do integracji Romów w co najmniej niektórych ze swoich PO, w sposób opisany w tabeli 4.

Tabela 4

Odniesienia do włączenia społecznego Romów w PO realizowanych w latach 2007–2013 w ramach EFRR i EFS

| Określona grupa docelowa | Szczegółowe wskaźniki | Odniesienia do społeczności romskiej
| w działaniach ukierunkowanych na słabsze grupy społeczne | w działaniach wspierających obszary najmniej rozwinięte
Bułgaria | X | X | X |
Hiszpania | X |  | X |
Węgry |  | X | X | X
Rumunia |  | X | X |

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.

60

Pomimo zmiany rozporządzenia w sprawie EFRR w 2010 r. większość działań objętych próbą, które były istotne dla zmarginalizowanej ludności romskiej, była współfinansowana ze środków EFS (zob. pkt 30). Dużą ich część (7 z 17) stanowiły działania związane z zatrudnieniem (zob. tabela 5). Może to wynikać z faktu, że art. 162 TFUE przewiduje, iż projekty i działania realizowane w ramach EFS muszą mieć związek z zatrudnieniem. Z drugiej strony rozporządzenie w sprawie EFS zezwala na finansowanie działań na rzecz włączenia społecznego, a nawet do tego zachęca. Nie zapewnia to władzom pewności prawnej, że finansowanie z EFS można wykorzystać na wszelkie działania na rzecz włączenia społecznego, niezależnie od ich związku z zatrudnieniem.

Tabela 5

Obszary objęte skontrolowanymi projektami

Bułgaria | EFS | EFRR
Projekt 1 | Projekt 2 | Projekt 3 | Projekt 4 | Projekt 5
Edukacja |  | √ |  |  |
Zatrudnienie |  |  | √ |  |
Opieka zdrowotna |  |  |  | √ |
Włączenie społeczne | √ |  |  |  |
Infrastruktura społeczna |  |  |  |  | √
Węgry | EFS
Projekt 6 | Projekt 7 | Projekt 8 | Projekt 9 | Projekt 10
Edukacja |  |  |  |  | √
Zatrudnienie | √ | √ |  |  |
Zdrowie |  |  |  |  |
Włączenie społeczne |  |  | √ | √ |
Infrastruktura społeczna |  |  |  |  |
Rumunia | EFS | EFRR
Projekt 11 | Projekt 12 | Projekt 13 | Projekt 14 | Projekt 15
Edukacja |  |  | √ |  |
Zatrudnienie | √ |  |  |  |
Zdrowie |  | √ |  |  |
Włączenie społeczne |  |  |  | √ |
Infrastruktura społeczna |  |  |  |  | √

Hiszpania | EFS (PO Walka z dyskryminacją) | EFS (PO Andaluzja)
Projekt 16 | Projekt 17 | Projekt 18 | Projekt 19
Edukacja |  | √ |  |
Zatrudnienie | √ |  | √ | √
Zdrowie |  |  |  |
Włączenie społeczne |  |  |  |
Infrastruktura społeczna |  |  |  |

Uwaga: Odnośne projekty z zakresu infrastruktury społecznej finansowane przez EFRR na Węgrzech zostały zrealizowane, lecz nie wybrano ich do kontroli, ponieważ nie zostały ukończone do 2013 r.

Źródło: Trybunał Obrachunkowy.

Ograniczone odniesienia do strategii integracji Romów oraz niska liczba wskaźników dotyczących Romów w PO realizowanych w latach 2007–2013 w ramach EFRR i EFS

61

Tymczasem tylko jeden z siedmiu skontrolowanych PO realizowanych w latach 2007–2013 w ramach EFRR i EFS zawierał odniesienie do krajowej strategii integracji Romów, zaś trzy PO określały wskaźniki dotyczące Romów:

–PO na rzecz rozwoju zasobów ludzkich (POSDRU) w Rumunii zawierał wyraźne odniesienie do strategii integracji Romów obowiązującej w momencie wejścia PO w życie. Realizacja tej strategii integracji była jednym z zadeklarowanych celów PO. Mimo że wspomniany PO nie był ukierunkowany w szczególności na społeczność romską, obejmował wskaźnik produktu i wskaźnik rezultatu odnoszące się właśnie do ludności romskiej,

–wybrany do kontroli bułgarski PO realizowany w ramach EFS również obejmował dotyczące Romów wskaźniki produktu i rezultatu w odniesieniu do niektórych działań,

–wybrany do kontroli węgierski PO obejmował jeden wskaźnik dotyczący Romów, który nie był bezpośrednio związany z konkretnym działaniem.

Pozostałe cztery wybrane PO nie obejmowały żadnych działań dotyczących Romów.

W skontrolowanych PO na lata 2007–2013 brakuje informacji na temat wsparcia finansowego na rzecz integracji Romów

62

Finansowanie z EFS przyznawano zgodnie z priorytetami tematycznymi, czyli celami, do których osiągnięcia miały przyczynić się środki z EFS. Inicjatywy w zakresie integracji Romów miały z największym prawdopodobieństwem przyczynić się do osiągnięcia celów priorytetu tematycznego EFS w zakresie włączenia społecznego⁴⁰. Podczas siedmioletniego okresu programowania na działania w zakresie włączenia społecznego – realizowane w ramach specjalnych osi priorytetowych na rzecz włączenia społecznego w PO finansowanych z EFS – przydzielono początkowo 11,5 mld euro (ze środków unijnych i krajowych). Nie były jednak dostępne informacje finansowe na temat tego, jaka część tego finansowania została przeznaczona na integrację zmarginalizowanych społeczności romskich. Ponadto w przypadku inicjatyw włączenia społecznego Romów można było także korzystać z finansowania w ramach innych, bardziej ogólnych priorytetów tematycznych, np. dotyczących edukacji i zatrudnienia.

63

Finansowanie z EFRR było również przyznawane na inne zagadnienia priorytetowe, z których dla integracji Romów najbardziej istotnym była „Infrastruktura społeczna”⁴¹. W ramach tego zagadnienia priorytetowego przyznano łącznie finansowanie w kwocie 18,6 mld euro. Obejmowało ono głównie wsparcie ogólne, które nie było ukierunkowane na konkretną grupę, jak wyjaśniono w ramce 4.

Ramka 4

Wsparcie ogólne i ukierunkowane – uzupełniające się podejścia do włączenia społecznego Romów

Wsparcie ogólne odnosi się do polityk adresowanych do ogółu społeczeństwa, bez rozróżniania odbiorców ze względu na rasę, pochodzenie etniczne bądź inne nieistotne czynniki.

Wsparcie ukierunkowane odnosi się do polityk dotyczących wyraźnie – lecz niekoniecznie wyłącznie – jednej lub kilku konkretnych grup docelowych, takich jak określona grupa mniejszościowa.

Z doświadczenia wynika, że ludność romska lepiej integruje się z resztą społeczeństwa, jeśli może korzystać ze wsparcia w ramach inicjatyw ogólnych, które nie są ukierunkowane wyłącznie na nią. Nie istnieje jedyny model zapewnienia takiego wsparcia: konieczne jest stosowanie indywidualnych podejść uwzględniających lokalne uwarunkowania⁴².

64

Do czasu zmiany rozporządzenia w sprawie EFRR w 2010 r. nie było możliwe udzielanie z tego funduszu wsparcia ukierunkowanego na konkretne grupy. Wyjątek stanowiły państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r. lub po tej dacie, oraz w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności. Od wspomnianej zmiany w ośmiu państwach członkowskich na zintegrowane programy mieszkaniowe ukierunkowane na zmarginalizowane społeczności, w tym ludność romską, przeznaczono 80 mln euro⁴³.

65

Z analizy przeprowadzonej przez Trybunał wynika również, że wiele państw członkowskich nie gromadziło danych o pochodzeniu etnicznym i w efekcie nie było w stanie określić liczby ludności romskiej na danym obszarze geograficznym oraz ocenić szczególnych trudności, z którymi boryka się ta grupa. Mogło to przyczynić się do trudności z ustaleniem poziomu niezbędnego finansowania na integrację Romów.

Większy nacisk na sprawy romskie na szczeblu UE znalazł odzwierciedlenie w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020

Lepsze dostosowanie wsparcia finansowego z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych do strategii „Europa 2020” i zaleceń Komisji dla poszczególnych krajów

66

Rozporządzenia w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych⁴⁴ (tj. rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów, rozporządzenie w sprawie EFRR i rozporządzenie w sprawie EFS) stanowią, że fundusze te muszą zapewniać wsparcie zgodne ze strategią „Europa 2020” na rzecz zatrudnienia i inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu oraz z odpowiednimi zaleceniami dla poszczególnych krajów.

67

Umowy partnerstwa w trzech z czterech objętych kontrolą państw członkowskich (Bułgaria, Węgry i Rumunia) zawierały odniesienia do konkretnych zaleceń dla poszczególnych krajów dotyczących ludności romskiej wydawanych od 2012 r. To samo dotyczyło Słowacji. Nie wydano natomiast takich zaleceń dla Hiszpanii.

68

Zalecenia dla poszczególnych krajów odnoszące się do integracji Romów dotyczyły głównie edukacji (zob. także pkt 36 i tabela 2). Na etapie przygotowania PO państwa członkowskie, które otrzymały zalecenia dla poszczególnych krajów w tym zakresie, były zachęcane przez Komisję do wykorzystania funduszy UE w celu zreformowania swojej ogólnej polityki edukacyjnej z myślą o zapewnieniu ludności romskiej równego dostępu do systemu edukacji. Na Węgrzech jednak działania w zakresie przeciwdziałania segregacji w systemie edukacji zawarte w skontrolowanych przez Trybunał PO na okres programowania 2014–2020 nie były wystarczająco szczegółowo określone. Trybunał ma zatem wątpliwości co do powodzenia działań Węgier przeciw segregacji, która wciąż występuje w tamtejszym systemie edukacji, przy wykorzystaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (zob. ramka 5).

Ramka 5

Brak działań przeciwko segregacji w dziedzinie edukacji w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na Węgrzech

W węgierskim PO „Odnowa społeczna” z lat 2007–2013, którego priorytet 3 dotyczył edukacji, w charakterze wskaźnika wykorzystano liczbę aktywnych lokalnych programów przeciwdziałania segregacji w edukacji. „Przeciwdziałanie segregacji” odnosiło się pośrednio do grupy docelowej, którą stanowiła ludność romska. Wskaźnik był zorientowany na regiony i obszary w niekorzystnym położeniu, a docelową wartością było 100 realizowanych programów do 2013 r. (wartość wyjściowa z 2007 r. to dwa programy).

Wskaźnika tego nie uwzględniono jednak w ostatniej zmodyfikowanej wersji PO. W związku z tym nie był mierzony i nie będzie mierzony również na koniec okresu programowania. Brakuje także szczegółowego opisu działań przeciwko segregacji w systemie edukacji, które Węgry zamierzają wdrożyć w okresie programowania 2014–2020. Wskazuje to na brak zaangażowania w rozwiązanie problemu segregacji w systemie edukacji z wykorzystaniem funduszy strukturalnych.

W 12 państwach członkowskich UE wprowadzono konkretny priorytet inwestycyjny dotyczący zmarginalizowanych społeczności (takich jak Romowie)

69

W ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020 kładzie się również większy nacisk na zapewnienie, aby cele PO współfinansowanych przez wspomniane fundusze były zgodne z priorytetami UE. Ramy te obejmują szczególny priorytet inwestycyjny dla PO finansowanych z EFS odnoszący się wprost do ludności romskiej. Priorytet ten (PI 9 (ii) „Integracja społeczności zmarginalizowanych, takich jak Romowie”) zapewnił powiązanie miedzy priorytetami polityki zgodnymi z zaleceniami dla poszczególnych krajów a priorytetami finansowania UE, a zarazem stanowił odpowiedni sposób przeznaczania funduszy na ten cel.

70

Ponadto jeden z warunków wstępnych⁴⁵, tj. kryteriów współfinansowania, odnosi się wprost do tego priorytetu, gwarantując, że w PO zostanie mu poświęcona należyta uwaga. Warunek wstępny dla PI 9 (ii) dotyczący integracji Romów brzmi: „[…] gotowe są krajowe strategiczne ramy polityki dotyczącej integracji Romów”.

71

Każde z pięciu państw członkowskich (Bułgaria, Republika Czeska, Węgry, Rumunia i Słowacja), które otrzymały zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące integracji Romów, włączyło PI 9 (ii) do co najmniej jednego ze swoich PO na lata 2014–2020 (zob. tabela 6). Tych pięć państw członkowskich poprzednio przedstawiło w swoich umowach partnerstwa propozycje dotyczące sposobów wykorzystania funduszy UE na promowanie włączenia społecznego Romów.

72

Siedem innych państw członkowskich (Belgia, Grecja, Hiszpania, Francja, Włochy, Austria i Polska) również uwzględniło PI 9 (ii) w co najmniej jednym PO. Innymi słowy, 12 państw członkowskich, w których łącznie mieszka ponad 90% szacowanej populacji Romów w UE, włączyło PI 9 (ii) do co najmniej jednego PO. Jak pokazano w tabeli 6, w okresie programowania 2014–2020 na PI 9 (ii) przeznaczono 1,5 mld euro.

Tabela 6

Kwoty udostępnione państwom członkowskim w ramach priorytetu inwestycyjnego 9 (ii) „Integracja społeczności zmarginalizowanych, takich jak Romowie” na okres programowania 2014–2020

Państwo członkowskie
Kwota
(w mln EUR)
Udział państwa członkowskiego w łącznym finansowaniu EFS
Udział w łącznym finansowaniu w ramach PI 9 (ii)

Węgry¹
470
10,0%
85%

Rumunia¹
372
7,8%

Republika Czeska¹
200
5,8%

Bułgaria¹
143
9,4%

Słowacja¹
99
4,6%

Grecja
73
2,0%
15%

Włochy
71
0,7%

Hiszpania
48
0,6%

Polska
19
0,1%

Belgia
10
1,0%

Francja
8
0,1%

Austria
4
0,9%

Razem
1 518
Nd.
100%

1Państwa członkowskie, które otrzymały zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące Romów.

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.

73

Niemniej jednak państwa te nie uwzględniły PI 9 (ii) bądź związanych z nim wskaźników we wszystkich PO obejmujących obszary geograficzne z dużymi społecznościami romskimi. Dotyczyło to również niektórych PO, w ramach których przeznaczono znaczne kwoty na rzecz obszarów o zasadniczym znaczeniu dla integracji ludności romskiej. Dwa przykłady tego rodzaju pominięcia stanowią: regionalny PO dla Andaluzji, w której mieszka prawie 50% społeczności romskiej w Hiszpanii, oraz realizowany na Węgrzech w ramach EFS PO „Rozwój gospodarczy i innowacje”, przewidujący wdrożenie wielu działań poprawiających szanse na zatrudnienie.

74

W czasie przeprowadzania kontroli cztery państwa członkowskie (Bułgaria, Republika Czeska, Grecja i Słowacja) tylko częściowo spełniły warunki wstępne mające zastosowanie do PI 9 (ii), ustanowione w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów, głównie ze względu na fakt, że nie posiadały odpowiednich narzędzi monitorowania ani metodyki realizacji swoich krajowych strategii integracji Romów (zob. pkt 51). Chorwacja, Włochy, Węgry i Słowacja nie spełniły ogólnego warunku wstępnego dotyczącego zwalczania dyskryminacji. Wszystkie te państwa członkowskie następnie przedłożyły Komisji plany działania, w których wyjaśniały, w jaki sposób zamierzają spełnić wspomniane warunki wstępne. Następnie Komisja oceniła ich treść. Zgodnie z uzyskanymi informacjami Komisja uznała, że Węgry spełniają kryteria dotyczące zwalczania dyskryminacji oraz że Słowacja spełniła warunek wstępny dotyczący PI 9 (ii) na podstawie przedłożonych przez te państwa planów działania.

75

Mimo że PI 9 (ii) stanowi użyteczne, innowacyjne rozwiązanie, europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne zarządzane są obecnie w sposób, w którym nie są brane pod uwagę różnice między państwami członkowskimi pod względem obecnej sytuacji ludności romskiej. Fundusze te przydzielane są państwom członkowskim według wskaźników, które nie są w szczególności istotne dla ludności romskiej, takich jak łączna liczba ludności, stopa bezrobocia czy PKB. Zdaniem Trybunału wskaźniki te nie są najlepszym sposobem na ustalenie, ile środków finansowych UE na integrację Romów powinno być przyznane każdemu państwu członkowskiemu.

Wszystkie cztery państwa członkowskie objęte wizytami stosują również zintegrowane podejście do udzielania wsparcia finansowego na integrację Romów

76

Zastosowanie zintegrowanego podejścia ma pozytywny wpływ na działania propagujące integrację Romów przy wykorzystaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Zintegrowane podejście stosowały wszystkie cztery wybrane państwa członkowskie – w odniesieniu do kilku różnych dziedzin jednocześnie⁴⁶ – w co najmniej jednym ze swoich PO finansowanych z jednego lub kilku funduszy⁴⁷. Pod tym względem, z jednej strony, dobrego przykładu dostarczyła Rumunia (zob. ramka 6). Z drugiej strony, w przypadku Hiszpanii brak ustaleń określających zintegrowane podejście w regionalnym PO dla Andaluzji stanowił utraconą szansę.

Ramka 6

Dobry przykład zintegrowanego podejścia – wspólna komisja selekcyjna w Rumunii

Z myślą o lepszym wykorzystaniu funduszy strukturalnych Rumunia zastosowała podejście zintegrowane w dwóch ze swoich PO (PO Kapitał ludzki – EFS oraz regionalny PO – EFRR). Jeden z tych PO korzystał ze współfinansowania z EFRR, a drugi z EFS. Obydwa PO miały wspólną oś priorytetową. Rumunia ustanowiła również wspólną komisję selekcyjną, w której reprezentowane były instytucje zarządzające dwóch PO, a także trzy inne wspólne organy, w tym krajowy punkt kontaktowy do spraw Romów oraz krajowa rada zwalczania dyskryminacji. W odniesieniu do obu PO ogłoszono wspólne zaproszenia do składania wniosków, z tymi samymi warunkami kwalifikowalności i w tych samych obszarach działania. PO zapewniały także finansowanie uzupełniające (tj. wykorzystanie EFRR i EFS na różne działania projektowe realizowane w powiązaniu lub jedno po drugim).

Finansowanie przeznaczone na działania w zakresie zwalczania dyskryminacji

77

Art. 8 rozporządzenia w sprawie EFS stanowi, że państwa członkowskie powinny wykorzystywać EFS do wspierania inicjatyw mających na celu w szczególności zwalczanie dyskryminacji. Do wspierania takich inicjatyw wykorzystuje się priorytet inwestycyjny EFS 9 (iii) „Zwalczanie wszelkich form dyskryminacji oraz promowanie równych szans” (PI 9 (iii)).

78

Jedenaście państw członkowskich włączyło PI 9 (iii) do co najmniej jednego ze swoich PO na okres programowania 2014–2020. Całkowita kwota finansowania, którą przydzielono w ramach PI 9 (iii), wyniosła 414 mln euro (zob. tabela 7).

Tabela 7

Kwoty przydzielone w ramach PI 9 (iii) „Zwalczanie wszelkich form dyskryminacji oraz promowanie równych szans” z podziałem na państwa członkowskie

Państwo członkowskie
Kwota
(w mln EUR)
Udział państwa członkowskiego w łącznym finansowaniu EFS
Udział w łącznym finansowaniu w ramach PI 9 (iii)

Hiszpania
145
1,9%
91%

Grecja
99
2,7%

Portugalia
51
0,7%

Słowacja¹
40
1,8%

Republika Czeska¹
22
0,6%

Polska
19
0,1%

Cypr
14
10,8%
9%

Irlandia
11
2,0%

Francja
8
0,1%

Belgia
4
0,4%

Niemcy
1
0,0%

Razem
414
Nd.
100%

1Państwa członkowskie, które otrzymały zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące Romów.

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.

79

Spośród czterech skontrolowanych przez Trybunał państw członkowskich Hiszpania włączyła PI 9 (iii) do siedmiu swoich PO. Republika Czeska i Słowacja, obie objęte postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na segregację uczniów romskich w systemie edukacji (zob. pkt 37), włączyły PI 9 (iii) do jednego ze swoich PO. Bułgaria, Węgry i Rumunia nie włączyły go do żadnego PO. Utracono w ten sposób szansę na wsparcie działań w zakresie zwalczania dyskryminacji, które można było zintegrować z działaniami w ramach PI 9 (ii), zwiększając w ten sposób możliwości poprawy skuteczności inicjatyw włączenia społecznego Romów. Brak działań na rzecz walki z dyskryminacją uważany jest bowiem za jedną z głównych przyczyn, dla których działania na rzecz włączenia społecznego Romów mogą zakończyć się niepowodzeniem.

Znaczne kwoty finansowania przeznaczono na działania dotyczące edukacji, zatrudnienia i włączenia społecznego

80

W ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych znaczne kwoty przeznacza się również na ogólne działania z zakresu włączenia społecznego. Doświadczenie pokazuje, że są one narzędziem o zasadniczym znaczeniu dla udanego promowania integracji Romów, czego dowodem może być uznany „hiszpański model włączenia społecznego Romów”⁴⁸. Jak wynika z informacji opublikowanych przez Komisję w lutym 2016 r., na działania dotyczące edukacji, zatrudnienia i włączenia społecznego w okresie programowania 2014–2020 przeznaczono 100 mld euro ze środków EFRR i EFS⁴⁹.

81

Na pięć państw członkowskich, które otrzymały specjalne zalecenia dla poszczególnych państw dotyczące włączenia społecznego Romów (Bułgaria, Republika Czeska, Węgry, Rumunia i Słowacja), przypadła mniej więcej jedna piąta tej sumy, tj. ok 20 mld euro. Z oszacowania odsetka ludności romskiej w różnych grupach docelowych (np. wśród osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym) wynika, że jeśli zapewniony zostałby równy dostęp, ludności romskiej należącej do grup docelowych udostępniano by corocznie około 500 mln euro w ramach ogólnych programów wspieranych przez europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne w tych krajach⁵⁰. W tym samym okresie i w tych samych pięciu państwach członkowskich w ramach PI 9 (ii) udostępniane będą corocznie 183 mln euro (tj. ukierunkowane inicjatywy). Pokazuje to, jak ważne jest skuteczne wykorzystanie ogólnych polityk do celów inicjatyw włączenia społecznego Romów.

Nowe narzędzia usprawniające konsultacje i współpracę między organami publicznymi a organizacjami społeczeństwa obywatelskiego

82

Najważniejszym narzędziem promującym zaangażowanie organizacji społeczeństwa obywatelskiego w proces planowania i wdrażania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych jest europejski kodeks postępowania w zakresie partnerstwa⁵¹. Dokument ten zawiera wytyczne pomagające państwom członkowskim w zawieraniu umów partnerstwa w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz w ustanawianiu odpowiednich PO. Wytyczne te obejmują zalecenie stosowania przejrzystych procedur wyszukiwania potencjalnych partnerów i współpracy z nimi. Stanowią one również, że zaproszenia do składania wniosków, informacje o postępie rzeczowym realizacji projektu, a także procedury monitorowania i oceny programów powinny być przejrzyste. W wytycznych przedstawiono szereg przykładów dobrych praktyk dotyczących zasad członkostwa w partnerstwach oraz wewnętrznych procedur komitetów monitorujących.

83

Spośród PO wybranych na okres programowania 2014–2020, uwzględniających PI 9 (ii), posiedzenia komitetów monitorujących zorganizowano w przypadku siedmiu z dziewięciu programów. W sumie odbyło się 14 posiedzeń, a na 10 z nich byli obecni przedstawiciele Romów. Na wszystkich posiedzeniach komitetów monitorujących PO realizowane w ramach EFS (z wyjątkiem jednego przypadku na Węgrzech⁵²) obecny był przedstawiciel organizacji romskiej, a w przypadku Bułgarii także punktu kontaktowego ds. Romów.

Narzędzia monitorowania dostępne na szczeblu programów operacyjnych w okresie programowania 2007–2013 nie były przystosowane do pomiaru efektywności działań na rzecz integracji Romów

Systemy monitorowania zapewniły odpowiednią podstawę sprawozdawczości w zakresie integracji Romów w okresie programowania 2007–2013

Organy publiczne niektórych państw członkowskich napotykają ograniczenia w gromadzeniu danych o pochodzeniu etnicznym

84

W niektórych państwach członkowskich gromadzenie danych o pochodzeniu etnicznym przez organy publiczne podlega ograniczeniom konstytucyjnym (zob. dwa przykłady w ramce 7). Utrudnia to monitorowanie wskaźników dotyczących Romów.

Ramka 7

Gromadzenie danych na temat przynależności etnicznej – trudności prawne

Niemcy nie gromadzą żadnych danych statystycznych dotyczących sytuacji społeczno-gospodarczej i populacji w ujęciu etnicznym od końca drugiej wojny światowej. Tamtejszy punkt kontaktowy ds. Romów potwierdził, że nie są znane żadne konkretne dane dotyczące którejkolwiek z mniejszości narodowych.

Prawo francuskie wyraźnie zabrania państwu gromadzenia danych dotyczących przynależności etnicznej.

85

Niemniej dyrektywa 95/46/WE w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych oraz rozporządzenie (WE) nr 45/2001 o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych ustanawiają szereg wyjątków od zakazu przetwarzania danych osobowych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, w szczególności „w przypadku gdy podmiot danych udzielił wyraźnej zgody na przetwarzanie takich danych”. Przepisy takie zachowano w projekcie ogólnego rozporządzenia o ochronie danych⁵³.

86

Agencja Praw Podstawowych jest zdania, że Europejski Inspektor Ochrony Danych i powyższe przepisy prawa unijnego dotyczące ochrony danych zapewniają wystarczające uregulowania w zakresie przetwarzania danych osobowych i wrażliwych. Ponadto w trakcie kontroli kilka podmiotów (w tym Komisja, FRA i sieć EURoma) potwierdziło, że przetwarzanie zdezagregowanych danych dotyczących pochodzenia etnicznego nie jest sprzeczne z prawem w żadnym państwie członkowskim UE⁵⁴. Trybunałowi wskazano również, że w przypadkach, w których gromadzenie danych o pochodzeniu etnicznym uczestników jest rzeczywiście utrudnione, istnieją praktyczne alternatywy, takie jak wykorzystanie anonimowych ankiet, w których losowo wybrani respondenci proszeni są, z zastrzeżeniem jednoznacznej zgody, o określenie swojego pochodzenia.

87

Niemniej nawet w przypadku gdy dane dotyczące przynależności etnicznej mogą być gromadzone zgodnie z prawem, nie ma gwarancji, że będą one wiarygodne lub przydatne. Np. w Rumunii informacje o przynależności etnicznej gromadzono w ramach spisu powszechnego. Danych tych nie wykorzystano jednak do celów rumuńskiej krajowej strategii integracji Romów, a zamiast tego władze rumuńskie oparły się na oszacowaniach przedstawionych przez Radę Europy. Wynika z tego, że wiedza państwa członkowskiego o jego własnej ludności romskiej nie była wiarygodna.

Dane na temat przynależności etnicznej uczestników gromadzone na szczeblu projektów, lecz nieprzekazywane do systemu monitorowania PO

88

Na szczeblu projektów Trybunał stwierdził jednak, że szereg promotorów we wszystkich czterech państwach członkowskich objętych wizytami kontrolnymi gromadził dane na temat przynależności etnicznej uczestników, lecz danych tych nie przekazywano do instytucji zarządzających ani pośredniczących (zob. także pkt 118). Oznacza to, że dane dotyczące ludności romskiej dostępne na szczeblu projektów nie docierały do systemu monitorowania PO.

89

Miało to miejsce np. w Hiszpanii. Instytucja pośrednicząca dla regionalnego PO w Andaluzji nie dysponowała nawet wiedzą, które projekty dotyczą ludności romskiej, chociaż informacje takie były dostępne na szczeblu projektów. Instytucja pośrednicząca była jedynie w stanie przedstawić Trybunałowi wykaz projektów ukierunkowanych na grupy w niekorzystnej sytuacji społecznej w ogóle, niezależnie od tego, czy w projektach uczestniczyła ludność romska. Podobną sytuację odnotowano na Węgrzech.

Monitorowanie PO w trzech z czterech państw członkowskich było utrudnione ze względu na niespójności w definiowaniu i rejestrowaniu wskaźników na szczeblu projektów

90

Ponadto monitorowanie PO w trzech z czterech państw członkowskich (Bułgaria, Węgry i Rumunia) było utrudnione ze względu na niespójności w definiowaniu i rejestrowaniu wskaźników na szczeblu projektów. W Rumunii w czasie realizacji projektów istniały trzy typy wskaźników (wskaźniki programowe, uzupełniające i dodatkowe), co w połączeniu z brakiem obowiązku zgłaszania któregokolwiek z nich sprawiło, że proces monitorowania był niepotrzebnie skomplikowany, a uzyskane rezultaty trudno było porównywać.

91

Na Węgrzech w czterech z pięciu skontrolowanych projektów wymienionych w załączniku II brakowało formalnej sprawozdawczości dotyczącej osiągnięcia docelowych wskaźników rezultatu, gdyż projekt nie obejmował żadnych docelowych wartości takich wskaźników (wartości takie zostały w rzeczywistości określone, lecz mylnie sklasyfikowano je jako wartości docelowe produktu i w efekcie nie zgłaszano ich jako rezultatów).

Podjęto działania mające usprawnić monitorowanie w okresie programowania 2014–2020, pozostają jednak pewne ograniczenia

92

Monitorowanie integracji Romów pozostaje wyzwaniem w okresie 2014–2020. Jednym z elementów mogących pomóc w pomiarze postępów w realizacji działań na rzecz integracji Romów jest dostępność wspólnych wskaźników. Każdy fundusz ma bowiem specjalne zasady określające wspólne wskaźniki, które muszą być stosowane we wszystkich programach finansowanych w jego ramach. Przykładowo, załącznik 1 do rozporządzenia w sprawie EFS określa szereg ustandaryzowanych wskaźników istotnych dla programów integracji Romów:

–wspólny wskaźnik produktu 15: „migranci, uczestnicy obcego pochodzenia, mniejszości (w tym społeczności marginalizowane, takie jak Romowie)”,

–wspólny wskaźnik rezultatu bezpośredniego 28: „uczestnicy w niekorzystnej sytuacji społecznej poszukujący pracy, uczestniczący w kształceniu lub szkoleniu, zdobywający kwalifikacje, zatrudnieni (łącznie z prowadzącymi działalność na własny rachunek) po opuszczeniu programu”,

–wspólny długoterminowy wskaźnik rezultatu 32: „uczestnicy w niekorzystnej sytuacji społecznej, pracujący, łącznie z prowadzącymi działalność na własny rachunek, sześć miesięcy po opuszczeniu programu”.

Wskaźniki te mogą być uzupełniane odpowiednimi wskaźnikami dotyczącymi poszczególnych programów.

93

O ile jednak nie zostaną określone szczególne wskaźniki dotyczące Romów, takie wspólne wskaźniki nie zapewnią skutecznej podstawy dla monitorowania inicjatyw integracji Romów. W dodatku nadal mało efektywne są narzędzia monitorowania, w związku z czym nawet powiązane warunki wstępne były spełnione jedynie częściowo (zob. pkt 74). Pokazuje to, jak trudne jest dokładne monitorowanie w dziedzinie integracji Romów.

94

Z myślą o eliminacji tych problemów Komisja zwróciła się do Agencji Praw Podstawowych⁵⁵ o ustanowienie grupy roboczej zajmującej się wskaźnikami, które mają być stosowane w związku z integracją Romów. Zgodnie z planem wskaźniki te przygotowano do dnia 1 stycznia 2016 r.; może to pozwolić na osiągnięcie porozumienia z krajowymi punktami kontaktowymi do spraw Romów (z których wszystkie uczestniczyły w pracach grupy roboczej) w odniesieniu do zastosowania porównywalnej struktury sprawozdawczej we wszystkich uczestniczących państwach członkowskich. Może to również umożliwić dokonanie w pewnym stopniu pomiaru oddziaływania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na realizację krajowych strategii integracji Romów. Dotyczy to zwłaszcza takich państw członkowskich jak Grecja i Słowacja, które dostosowały działania i wskaźniki związane z europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi do ich odpowiedników w strategiach krajowych (zob. ramka 8). Według stanu na marzec 2016 r., jak wynika z informacji otrzymanych od Komisji, 21 państw członkowskich zgodziło się przetestować te wskaźniki, ale wciąż nie jest jasne, czy Komisji uda się doprowadzić do odpowiedniego porozumienia między wszystkimi państwami członkowskimi. Państwa członkowskie nie mają bowiem obowiązku wprowadzania żadnych zmian w stosowanych przez siebie systemach.

Ramka 8

Poprawa monitorowania inicjatyw włączenia społecznego Romów – dobry przykład dostosowania monitorowania PO do krajowej strategii integracji Romów

Komisja zaleciła Słowacji, aby fundusze ze swojego PO „Zasoby ludzkie” wykorzystała na wdrożenie działań przyjętych w krajowej strategii integracji Romów do 2020 r. Słowacki punkt kontaktowy ds. Romów, który uczestniczył we wszystkich technicznych i formalnych spotkaniach z Komisją, wniósł wkład w koncepcje wszystkich działań w ramach PO „Zasoby ludzkie” skoncentrowanych w szczególności na zmarginalizowanych społecznościach romskich. Działania te są zgodne z celami krajowej strategii integracji Romów. Ułatwi to pomiar postępów w realizacji celów krajowej strategii, gdyż znalazły one odzwierciedlenie w samym PO. Następnie wdrożony przez Słowację projekt z zakresu monitorowania i oceny będzie wykorzystywany do monitorowania realizacji krajowej strategii, a także działań w ramach PO „Zasoby ludzkie”.

Większość projektów zrealizowano zgodnie z planem, lecz kryteria „najlepszych praktyk” przyczyniające się do udanego włączenia społecznego Romów nie zawsze były stosowane, a monitorowanie efektywności projektów było trudne

95

W trakcie kontroli przeprowadzono również wizyty w miejscu realizacji 19 projektów z zakresu integracji Romów, kontrolując sposoby ich przygotowania, wyboru i realizacji oraz ewentualnego monitorowania ich rezultatów. Wszystkie skontrolowane projekty zostały zrealizowane w okresie programowania 2007–2013. W odniesieniu do każdego z projektów sprawdzono, czy:

–procedury wyboru były zgodne ze szczególnymi celami i priorytetami integracji Romów zdefiniowanymi w PO,

–projekty realizowano zgodnie z planem,

–projekty przyniosły oczekiwane rezultaty,

–stosowane były mechanizmy monitorowania rezultatów, które przyniosły projekty włączenia społecznego Romów.

Wszystkie skontrolowane projekty były zgodne z celami programów operacyjnych, lecz procedury wyboru nie miały w szczególności na celu wyłonienia projektów związanych z włączeniem społecznym Romów

Procedury wyboru niektórych PO nie były dostosowane do projektów włączenia społecznego Romów

96

Procedury wyboru we wszystkich skontrolowanych PO w czterech państwach członkowskich gwarantowały zgodność każdego projektu z celami odnośnego PO. Z 16 ocenionych przez Trybunał zaproszeń do składania wniosków⁵⁶ dziewięć odnosiło się jednoznacznie do ludności romskiej jako grupy docelowej: trzy z pięciu w Bułgarii, dwa w Hiszpanii, trzy z pięciu na Węgrzech i jedno z czterech w Rumunii. Pozostałych siedem było zorientowanych ogólnie na grupy w niekorzystnej sytuacji społecznej. Część jednego z pozostałych hiszpańskich PO była skonstruowana wokół związku z ludnością romską. Wyjaśnia to, dlaczego dokumenty towarzyszące wnioskom dotyczącym niektórych z kontrolowanych projektów nie zawsze zawierają odniesienia do ludności romskiej: często odnoszą się do szerszej kategorii, np. słabszych grup społecznych w ogóle, zgodnie z celami PO.

97

Oceniający zwykle nie mieli szczególnego doświadczenia w sprawach włączenia społecznego Romów. Dysponowali oni natomiast ogólną wiedzą w zakresie włączenia społecznego. Wyjątek stanowił PO „Walka z dyskryminacją” w Hiszpanii, w przypadku którego oceniający posiadali wiedzę konkretnie na temat włączenia społecznego Romów.

Wskaźniki dotyczące Romów do celów monitorowania wyników projektów nie były systematycznie wymagane

98

Z analizy przeprowadzonej przez Trybunał wynika również, że występowały pewne niejasności dotyczące sposobu określania wskaźników służących do monitorowania wyników projektów. Na Węgrzech w zaproszeniach do składania wniosków nie zawsze wymagano podania wartości docelowych dotyczących rezultatu (takich jak „znalezienie pracy w ciągu sześciu miesięcy od udziału w projekcie”). W Hiszpanii wartości docelowe oparte na rezultatach również nie były obowiązkowe. W trzech przypadkach w Bułgarii produkt docelowy kategoryzowano niekiedy we wnioskach o dofinansowanie mylnie jako rezultaty docelowe, co nie zostało skorygowane w procesie wyboru (zob. także pkt 118).

99

W przypadkach, w których były wymagane, wartości docelowe dotyczące rezultatu nie zawsze odnosiły się wyraźnie do ludności romskiej. Zamiast tego odnosiły się do szerszych kategorii, takich jak „słabsze grupy społeczne”. Zaobserwowano to w jednym z PO realizowanych w ramach EFRR w Bułgarii oraz w PO realizowanych w ramach EFS na Węgrzech i w Andaluzji.

Istotne grupy zainteresowanych podmiotów nie zawsze były w odpowiedni sposób zaangażowane

100

Zaangażowanie wszystkich właściwych zainteresowanych stron, czy to w przygotowanie projektu, czy to jako partnerów w jego realizacji, przyczynia się istotnie do powodzenia i trwałości projektów. W procedurach wyboru projektów na ogół nie zapewniano jednak zachęt do takiego szerszego zaangażowania. W kontrolowanej próbie problem ten dotyczył w szczególności projektów mieszkalnictwa socjalnego w Bułgarii. W projekt nie zaangażowano miejscowych mieszkańców oraz nie zorganizowano kampanii podnoszących świadomość, co doprowadziło do społecznego odrzucenia propozycji zawartych w projekcie.

Projekty były zasadniczo realizowane zgodnie z planem

W przypadku 14 z 19 skontrolowanych projektów osiągnięto cele pod względem produktu, budżetu, harmonogramu i zakresu

101

Pod względem produktu, budżetu, harmonogramu i zakresu w 14 z 19 skontrolowanych projektów osiągnięto cele określone w umowie o dofinansowanie. Czterech projektów nie zrealizowano zgodnie z planem ze względu na opóźnienia (dwa projekty w Bułgarii) lub zmiany w zakresie projektów (jeden projekt w Bułgarii i jeden w Rumunii). W przypadku innego projektu na Węgrzech zarówno wskaźniki, jak i dostępne informacje były tak skomplikowane, że niemożliwe było ich uzgodnienie i ocena, czy osiągnięto produkt docelowy. Liczbę uczestników romskich zarejestrowano jako produkt w przypadku wszystkich z wyjątkiem dwóch skontrolowanych projektów.

Zdjęcie 1

Sala informatyczna dla użytkowników ośrodka usług społecznych w Baia Mare (Rumunia)

Źródło: Trybunał Obrachunkowy.

W przypadku 10 z 13 projektów, dla których dostępne były dane z monitorowania, osiągnięto również wartości docelowe dotyczące rezultatu

102

W 17 z 19 skontrolowanych projektów określone zostały wartości docelowe dotyczące rezultatu, chociaż niekoniecznie odnosiły się w szczególności do ludności romskiej. Osiągnięcie tych wartości było monitorowane w 13 przypadkach. W przypadku 10 z 13 projektów cele zostały zasadniczo osiągnięte. Szczególne cele dotyczące ludności romskiej ustanowiono w 4 z 17 projektów, w których przewidziane były rezultaty docelowe. Osiągnięto je w przypadku trzech z tych czterech projektów (jeden w Bułgarii, dwa w Rumunii i jeden w Hiszpanii).

Istnieją oznaki, że lepsze uwzględnienie kryteriów odnoszących się w szczególności do Romów, takich jak wspólne podstawowe zasady włączenia społecznego Romów, miało pozytywny wpływ na realizację projektów

103

Na podstawie przeprowadzonej kontroli wybranych projektów Trybunał stwierdza, że uwzględnienie w większym stopniu kryteriów dotyczących ludności romskiej zwiększyłoby prawdopodobieństwo wniesienia przez niektóre z tych projektów pozytywnego wkładu w trwałą integrację społeczności romskich. Spośród 19 skontrolowanych projektów 17 zrealizowano po przyjęciu przez Radę w czerwcu 2009 r. wspólnych podstawowych zasad włączenia społecznego Romów (zob. pkt 23). Poniższe przykłady ilustrują, w jaki sposób zastosowanie wspólnych podstawowych kryteriów na etapie wyboru mogło zadecydować o powodzeniu projektu.

Wspólna podstawowa zasada 2: Strategie i projekty integracji Romów powinny być ukierunkowane wyraźnie, lecz nie wyłącznie na ludność romską

104

Wspólna podstawowa zasada 2 stanowi, że strategie i projekty integracji Romów powinny być ukierunkowane wyraźnie, lecz nie wyłącznie na ludność romską. Powinny być one szeroko ukierunkowane na kategorie takie jak „grupy w niekorzystnej sytuacji społecznej”, wskazywać jasno, że do grup tych zalicza się ludność romska, a także opisywać konkretne działania zapewniające, aby projekty rzeczywiście dotarły do społeczności romskich. Dobrym przykładem zastosowania tej zasady był program z dziedziny zatrudnienia w Hiszpanii (zob. ramka 9).

Ramka 9

Wyraźne, lecz niewyłączne ukierunkowanie pomogło programowi z dziedziny zatrudnienia z powodzeniem trafić do ludności romskiej (Hiszpania, projekt 16)

Program w dziedzinie zatrudnienia realizowany w ramach PO „Lucha contra la discriminación” w Hiszpanii miał na celu integrację ludności romskiej na rynku pracy. Z uczestnikami przeprowadzono wywiady i zalecono im jeden z trzech kierunków działania: 1) znalezienie pracy, 2) podjęcie szkolenia zawodowego lub 3) udział w warsztatach w celu nabycia umiejętności potrzebnych do znalezienia zatrudnienia. Następnie skontaktowano się z przedsiębiorstwami w celu uzyskania informacji o wolnych stanowiskach lub możliwościach odbycia stażu.

Program objął znajdującą się w niekorzystnej sytuacji społecznej ludność romską wraz z innymi osobami znajdującymi się w podobnym położeniu społeczno-gospodarczym. Dla całej Hiszpanii ustalono wartość docelową, przewidując, że 70% uczestników powinno być pochodzenia romskiego. Również dzięki innym inicjatywom propagującym udział Romów (takim jak działania w zakresie podnoszenia świadomości), wartość ta została osiągnięta, a rezultaty utrzymane przez cały czas trwania programu.

Wspólna podstawowa zasada 3: Potrzeba podejścia międzykulturowego z udziałem mediatorów i wykorzystaniem kampanii podnoszenia świadomości

105

Wspólna podstawowa zasada 3 opisuje potrzebę podejścia międzykulturowego z udziałem mediatorów i wykorzystaniem kampanii podnoszenia świadomości. Stosowanie tej zasady ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia sukcesu projektów, zwłaszcza dotyczących mieszkalnictwa. Brak świadomości może zaważyć w sposób nieodwracalny na projektach, które w przeciwnym razie mogłyby się powieść (zob. przykład w ramce 10).

Ramka 10

Brak nacisku na określenie grupy docelowej oraz nieuwzględnienie w wystarczającym stopniu czynników kulturowych odbiło się negatywnie na realizacji projektu z dziedziny opieki zdrowotnej (Bułgaria, projekt 4)

W Bułgarii w ramach osi priorytetowej „Włączenie społeczne” realizowano program obejmujący badania przesiewowe. Projekt wyszczególniono w planie działania na rzecz wdrożenia krajowej strategii integracji Romów. Nie uwzględniono jednak żadnych wskaźników odnoszących się do docelowej „słabszej grupy społecznej”. W projekcie przewidziano trzy kategorie docelowe. Były to „słabsze grupy społeczne” (zaliczono do nich grupy narażone na szczególne zagrożenia dla zdrowia, osoby niepełnosprawne, grupy i społeczności dotknięte wyłączeniem społecznym oraz szczególnie wrażliwe grupy etniczne), „ludność w wieku produkcyjnym” i „mieszkańcy regionów oddalonych”.

Do udziału w badaniach zaproszono ok. 620 tys. osób, z których faktycznie skorzystało ok. 56 tys. Brakuje informacji o tym, ile z nich należało do grup docelowych. Brak wyraźnego odniesienia do ludności romskiej, a nawet wskazania „słabszych grup społecznych” jako docelowych, świadczy, że projekt nie był ukierunkowany na przyciągnięcie uczestników należących do tych kategorii.

Na przeszkodzie szerszemu udziałowi ludności romskiej stanęły dwa czynniki. Jednym z nich był fakt, że zaproszenia rozesłano na piśmie: wśród Romów odsetek analfabetów jest stosunkowo wysoki. Drugim był uwarunkowany historycznie, powszechny wśród kobiet romskich strach przed służbami medycznymi. Do rozwiązania tego problemu mogła zostać wykorzystana pomoc mediatorów.

Wspólna podstawowa zasada 4: Znaczenie promowania włączenia ludności romskiej do głównego nurtu społeczeństwa

106

Wspólna podstawowa zasada 4 wskazuje na znaczenie, jakie ma promowanie włączenia ludności romskiej do głównego nurtu społeczeństwa. W 10 spośród skontrolowanych projektów, w których jako wartość docelową dotyczącą rezultatu określono wejście na pierwotny rynek pracy, zadowalające rezultaty osiągnięto poprzez zaangażowanie w realizację projektów podmiotów zarówno publicznych, jak i prywatnych. Celów w tym względzie nie osiągnięto w przypadku czterech projektów:

–Na Węgrzech w trzech skontrolowanych projektach na etapie realizacji nie zaangażowano pracodawców z sektora prywatnego. Okazało się to niedociągnięciem, gdyż uczestnicy nie byli następnie w stanie znaleźć zatrudnienia na pierwotnym rynku pracy. Jeśli w ogóle znajdowali pracę, byli zatrudniani przez organy publiczne.

–W Bułgarii w jednym z projektów również nie osiągnięto celu, którym było wprowadzenie co najmniej 8% uczestników na pierwotny rynek pracy.

107

Z drugiej strony działania wdrożone w ramach hiszpańskiego PO „Lucha contra la discriminación”, który w dziedzinie integracji Romów skupiał się głównie na zatrudnieniu, nie były opracowane w sposób umożliwiający współdziałanie z głównymi nurtami polityki. Hiszpańskiej publicznej służby zatrudnienia SEPE nie zaangażowano w ich planowanie ani realizację do grudnia 2014 r. SEPE nie miała zatem możliwości wniesienia swojego doświadczenia w planowanie działań. Nie mogła także wykorzystać doświadczeń zgromadzonych przy realizacji tych działań we własnej polityce.

108

Trzy z pięciu projektów skontrolowanych w Rumunii zostały natomiast zrealizowane przez organizację pozarządową w partnerstwie z podmiotem publicznym. Dzięki temu partnerzy zaangażowani w projekt mogli czerpać wzajemnie ze swojej wiedzy, a organy publiczne mogły dobrze wykorzystać rezultaty projektu przy konstruowaniu i wdrażaniu swoich głównych nurtów polityki. Przykładowo, wyniki projektu EFRR zostały po jego zakończeniu upowszechnione przez instytucję pośredniczącą.

Wspólna podstawowa zasada 5: Świadomość wymiaru związanego z płcią

109

Wspólna podstawowa zasada 5 dotyczy świadomości wymiaru związanego z płcią. Kobiety romskie bardziej niż pozostałe kobiety i niż romscy mężczyźni są narażone na wykluczenie z głównego nurtu społeczeństwa. Często padają ofiarą podwójnej dyskryminacji – ze względu na płeć i ze względu na pochodzenie etniczne. Kobiety romskie mają jednak zasadniczą rolę do odegrania w promowaniu włączenia społecznego, np. propagując integrację dzieci w systemie edukacji. Ogólne cele integracji Romów będą bardzo trudne do osiągnięcia, jeśli nie zostaną uwzględnione aspekty płci i jeśli programy nie trafią do kobiet.

110

W Hiszpanii wszystkie cztery skontrolowane projekty odnosiły się wyraźnie do aspektów płci. Projekty z powodzeniem trafiły do kobiet, a odsetek uczestników płci żeńskiej wahał się od 50 do 70%. W dwóch przypadkach odnotowano wysoki poziom powodzenia w poszukiwaniu pracy. W jednym z tych przypadków odnotowano ten sam wskaźnik zatrudnienia wśród mężczyzn i kobiet (ok. 24%), w innym przypadku zaś poziom integracji na rynku pracy wyniósł dla kobiet 90%. Kolejny udany przykład przedstawiono w ramce 11.

Ramka 11

Udział kobiet w projekcie z dziedziny ochrony zdrowia – pomnożenie efektów włączenia społecznego (Rumunia, projekt 12)

Jednym z kluczowych celów projektu w dziedzinie opieki zdrowotnej w Rumunii było utworzenie sieci mediatorów ds. zdrowia dla społeczności romskich. Projekt realizowano w partnerstwie z rumuńskim instytutem zdrowia publicznego.

Ogólnym celem projektu była poprawa wskaźnika zatrudnienia wśród kobiet romskich oraz zaoferowanie im lepszego dostępu do rynku pracy, w celu uniknięcia wykluczenia społecznego i promowania równości szans.

W ramach projektu m.in. przeszkolono 100 kobiet romskich do pracy w 100 romskich społecznościach, które nigdy nie miały mediatora ds. zdrowia.

Projekt powiódł się, ponieważ promował włączenie społeczne romskich kobiet poprzez uzyskanie kwalifikacji i zatrudnienia. Ponadto innym pozytywnym czynnikiem był fakt, że powierzenie kobietom roli mediatorów prawdopodobnie zaowocuje pomnożeniem efektu włączenia społecznego.

Wspólna podstawowa zasada 6: Znaczenie wyciągania wniosków z wcześniejszych doświadczeń

111

Wspólna podstawowa zasada 6 podkreśla znaczenie wyciągania wniosków z wcześniejszych doświadczeń. Zasady tej przestrzegano w 14 z 19 przypadków – wcześniejsze doświadczenia w realizacji projektów w widoczny sposób poprawiły zdolności promotorów projektów, z których część zastosowała tę wiedzę fachową również do kolejnych projektów.

112

W Hiszpanii projekt edukacyjny „Promociona” bazował na programie z dziedziny zatrudnienia („Acceder”), prowadzonym z powodzeniem od 2000 r. Organizacja pozarządowa zarządzająca tymi programami jako instytucja pośrednicząca udostępniła swoją wiedzę fachową także innymi instytucjom pośredniczącym zaangażowanym w PO „Lucha contra la discriminación”. Każda organizacja pozarządowa była nastawiona na inne słabsze grupy społeczne i regularnie wymieniała się doświadczeniami z pozostałymi. Zbadane projekty realizowane w ramach PO w Andaluzji wzbogaciły wiedzę i informacje posiadane przez organy publiczne odpowiedzialne za projekty, ponieważ wszystkie dane zgromadzone przez promotorów projektów były przechowywane w rejestrach publicznej służby zatrudnienia. W ten sposób organy publiczne zyskały cenne narzędzie oceny polityki i dalszego planowania, stosowane od czasu rozpoczęcia programu w 2004 r.

Wspólna podstawowa zasada 7: Wykorzystanie instrumentów UE

113

Wspólna podstawowa zasada 7 dotyczy wykorzystania instrumentów UE. Wszystkie kontrolowane projekty z definicji korzystały w pewnym stopniu z instrumentów UE, gdyż otrzymywały finansowanie z EFRR lub EFS. Cztery projekty poszły dalej, wykorzystując połączenie finansowania z dwóch funduszy; Trybunał uważa to za dobrą metodę zapewnienia zintegrowanego wsparcia. Przykładem takiego podejścia jest projekt opisany w ramce 12, realizowany w Bułgarii.

Ramka 12

Zastosowanie zintegrowanego podejścia z wykorzystaniem EFRR i EFS (Bułgaria, projekt 5)

Celem tego projektu EFRR (zob. zdjęcie 2) była poprawa włączenia społecznego osób w niekorzystnej sytuacji i należących do słabszych grup społecznych poprzez podniesienie ich poziomu życia oraz ogólnie poprzez poprawę jakości zasobów mieszkaniowych w gminie. Lokale socjalne miały zapewnić dostęp do zakwaterowania spełniającego podstawowe wymogi ok. 165 osobom należącym do słabszych grup społecznych, zamieszkującym znajdujące się w złym stanie technicznym, przeludnione lokale niespełniające wymogów prawnych w zakresie budowy i planowania budynków mieszkalnych.

W Bułgarii konieczna była integracja projektów z dziedziny mieszkalnictwa ze świadczeniem usług społecznych. W konsekwencji kryteria wyboru projektów przewidywały, że promotorzy powinni zapewnić mieszkańcom nowych lokali zatrudnienie, edukację i świadczenia zdrowotne. Wspomniane usługi społeczne stanowiły część programu o nazwie INTEGRA, finansowanego z EFS równolegle do działań w dziedzinie mieszkalnictwa.

Zdjęcie 2

Tylna elewacja wyremontowanego bloku socjalnego w miejscowości Dewnja (Bułgaria)

Źródło: Trybunał Obrachunkowy.

Wspólna podstawowa zasada 8: Zaangażowanie władz regionalnych i lokalnych

114

Wspólna podstawowa zasada 8 dotyczy zaangażowania władz regionalnych i lokalnych, gdyż odgrywają one kluczową rolę w realizacji polityki. Często aby osiągnąć długoterminowy efekt, projekty wymagają stałego źródła finansowania, a niekiedy wsparcia prywatnego promotora lub organu publicznego. Dobry przykład zaobserwowano w Rumunii, gdzie istotny element jednego z projektów przekazano krajowemu instytutowi zdrowia publicznego, który był również partnerem w realizacji projektu (zob. ramka 11).

115

W przypadku 10 z 19 skontrolowanych projektów stwierdzono silne uzależnienie od stałej dostępności długoterminowego finansowania publicznego, gdyż promotorami projektów były organizacje non-profit. Cztery inne projekty zostały przejęte i były finansowane przez organy publiczne; w każdym przypadku było to zaplanowane od początku. Długoterminowa stabilność trzech kolejnych projektów miała być zgodnie z opisem projektu zagwarantowana przez organ publiczny, co jednak nie miało miejsca, albo ze względu na niedociągnięcia w zarządzaniu projektem (w jednym przypadku w Bułgarii), albo z powodu braku ciągłego wsparcia finansowego na szczeblu lokalnym (zob. ramka 13).

Ramka 13

Brak ciągłego wsparcia finansowego utrudnił osiągnięcie trwałych wyników przez zrealizowane z powodzeniem projekty (Rumunia, projekty 12 i 14)

Jeden z projektów przewidywał przeszkolenie i zatrudnienie 210 Romów jako lokalnych ekspertów do spraw romskich. W trakcie projektu eksperci ci pracowali dla władz lokalnych nieodpłatnie. Planowano, że po zakończeniu projektu władze lokalne zatrudnią ekspertów i będą im wypłacać stałe wynagrodzenia. Wkrótce po zakończeniu projektu władze lokalne stwierdziły, że nie są w stanie tak postąpić ze względu na uwarunkowania gospodarcze. Oznaczało to, że w 2015 r. gminy zatrudniły tylko 67 lokalnych ekspertów do spraw romskich.

W drugim projekcie 100 kobiet romskich przeszkolono jako mediatorów ds. zdrowia. W ramach projektu prowadzono działalność lobbingową na szczeblu lokalnym w celu promowania korzyści zapewnianych społeczności przez mediatorów ds. zdrowia oraz zachęcania do tworzenia odpowiednich stanowisk w lokalnej administracji. Mimo że działania lobbingowe spotkały się z ogólnie pozytywną reakcją, poziom wsparcia ostatecznie zapewnionego przez władze lokalne programowi mediatorów był niższy od oczekiwanego. To w znacznym stopniu odbiło się na oddziaływaniu projektu, a także na dostępności mediatorów do spraw zdrowia w ogóle: w 2015 r. w Rumunii zatrudnionych było tylko ok. 350 tego rodzaju mediatorów, w porównaniu z 860 w 2009 r.

Mimo że realizacja obydwu projektów się powiodła, brak stałego wsparcia finansowego i instytucjonalnego ze strony władz lokalnych osłabił potencjalne oddziaływanie projektów pod względem integracji ludności romskiej.

Ocena rezultatów z lat 2007–2013 była utrudniona ze względu na problemy z gromadzeniem informacji o ludności romskiej

116

Trybunał ocenił również, w jaki sposób promotorzy monitorowali rezultaty projektów, w szczególności pod względem integracji ludności romskiej, oraz czy Komisja i państwa członkowskie przeprowadziły oceny, w szczególności oceny tematyczne dotyczące włączenia społecznego ludności romskiej lub słabszych grup społecznych.

Monitorowanie na szczeblu projektów – niespójne podejście do gromadzenia danych i definicje wskaźników

117

Monitorowanie powodzenia projektów integracji ludności romskiej nie jest łatwe, gdyż występują trudności metodyczne i praktyczne z gromadzeniem informacji o Romach. Trudności te zostaną szczegółowo omówione poniżej. W większości przypadków (17) promotorzy projektów zdołali jednak zgromadzić informacje o liczbie Romów uczestniczących w ich projektach, a niekiedy nawet o rezultatach osiągniętych przez tych uczestników, np. pod względem znajdowania zatrudnienia. Monitorowanie tego typu prowadzono zwykle po zakończeniu projektów, jednak w przypadku kilku projektów długoterminowych było ono również prowadzone w trakcie realizacji.

118

W 14 spośród tych 17 projektów dane o pochodzeniu etnicznym gromadzono na zasadzie samookreślenia. W przypadku jednego projektu nie przedstawiono informacji o sposobie gromadzenia danych na temat uczestników. W dwóch innych projektach w ogóle nie gromadzono takich danych (jeden projekt w Bułgarii i jeden w Rumunii). Na jakość monitorowania niekorzystnie wpływały następujące główne niedociągnięcia:

–Po pierwsze, w przypadku 13 z 19 skontrolowanych projektów zarejestrowane rezultaty nie odnosiły się w szczególności do integracji ludności romskiej, lecz raczej do korzyści zapewnianej szerszej kategorii docelowej – np. „słabszym grupom społecznym” ogólnie, o ile w ogóle określono kategorię docelową. Dane dotyczące uczestnictwa Romów były faktycznie dostępne, lecz nie zawsze przekazywano je do instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej (zob. pkt 88). Wynika z tego, że informacje przedkładane instytucjom zarządzającym nie zapewniały miarodajnej wiedzy o konkretnym wkładzie projektów we włączenie społeczne zmarginalizowanej ludności romskiej.

–Po drugie, w przypadku projektów, w których gromadzono dane dotyczące przynależności etnicznej stosowana metodyka nie była spójna między państwami członkowskimi ani nawet między projektami realizowanymi w poszczególnych państwach członkowskich. W sześciu przypadkach uczestników proszono o udzielenie odpowiedzi „tak” albo „nie” na pytanie, czy są pochodzenia romskiego. W sześciu innych przypadkach uczestnicy mieli możliwość wyboru z listy słabszej grupy społecznej, do której należeli. W dwóch kolejnych przypadkach uczestnicy mieli możliwość wybrania tylko jednej konkretnej tożsamości, etnicznej albo narodowej. Uczestnicy nie mogli zatem samookreślić się jako np. Węgrzy oraz Romowie, chociaż gdyby mieli taką możliwość w rzeczywistości mogliby wskazać na swoją przynależność do obu grup. Oznacza to, że zgromadzone dane niekoniecznie były wyczerpujące.

–Po trzecie, wskaźniki były klasyfikowane odmiennie w różnych państwach członkowskich, a niekiedy nawet w obrębie tego samego kraju. Przykładowo, cztery skontrolowane projekty węgierskie nie miały żadnych formalnych wskaźników rezultatu. Niemniej wśród wskaźników produktu tych projektów znalazły się wskaźniki, które prawidłowo powinny były zostać zaliczone do wskaźników rezultatu: np. ukończenie z powodzeniem kursów szkoleniowych. W Bułgarii wskaźniki rezultatu trzech projektów powielały wskaźniki produktu tych projektów (np. liczba zorganizowanych kampanii lub badań przesiewowych w ramach projektu). W Rumunii wskaźnik zatrudnienia w jednym przypadku sklasyfikowano jako wskaźnik produktu, a w drugim jako wskaźnik rezultatu.

Oceny częściowo równoważyły brak monitorowania dotyczącego wsparcia Romów na szczeblu PO

119

Mimo że nie zawsze przedstawiają kompletny obraz, oceny mogą stanowić podstawę dla pewnych wniosków. Oceny wsparcia zapewnianego w ramach EFRR i EFS, ukierunkowanego na wsparcie zmarginalizowanej ludności romskiej (chociaż niekiedy stanowiące część większych ocen dotyczących grup w niekorzystnej sytuacji społecznej) przeprowadzone zostały we wszystkich czterech państwach członkowskich objętych wizytami oraz przez Komisję.

120

Oceny te dostarczyły informacji, których nie zawierały sprawozdania monitorujące, umożliwiając pozyskanie przydatnych danych o poczynionych postępach:

–Na przykład w przeprowadzonej w 2011 r. ocenie przeprowadzonej przez DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego stwierdzono, że uczestnictwo Romów w działaniach finansowanych przez EFS wzrosło ze 100 tys. osób pochodzenia romskiego w całym okresie 2000–2006 do 110 tys. Romów w pierwszych dwóch latach okresu programowania 2007–2013⁵⁷. Nie miało to jednak trwałego wpływu na ograniczenie bezrobocia wśród ludności romskiej, pomimo zwiększonego wkładu EFS w promowanie uczestnictwa w rynku pracy. W ocenie podkreślono, że istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, by jedynie za pośrednictwem działań ukierunkowanych wyłącznie na zatrudnienie można było zaradzić wieloaspektowym czynnikom utrudniającym włączenie społeczne Romów. Położono w niej szczególny nacisk na znaczenie całościowego podejścia do promowania włączenia społecznego Romów, w którym uwzględniono by szerzej pojęte przeszkody na drodze do integracji, zwłaszcza w dziedzinach edukacji, opieki zdrowotnej i mieszkalnictwa.

–W 2013 r. w Hiszpanii przeprowadzono ocenę w celu określenia oddziaływania PO „Lucha contra la discriminación” w latach 2006–2011⁵⁸. W jej wyniku stwierdzono, że inwestowanie w integrację słabszych grup społecznych na rynku pracy ma wiele pozytywnych efektów, również gospodarczych. Ocena wykazała, że każde euro zainwestowane w te działania przyniosło łączny zwrot w wysokości 1,38 euro.

24Decyzje Rady z dnia 30 marca 1998 r. i 6 grudnia 1999 r. w sprawie zasad, priorytetów, celów pośrednich i warunków zawartych w partnerstwie dla członkostwa z Republiką Bułgarii, Republiką Czeską, Republiką Węgierską, Rumunią i Republiką Słowacką.

25Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 437/2010 z dnia 19 maja 2010 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w odniesieniu do kwalifikowalności działań w zakresie mieszkalnictwa na rzecz społeczności zmarginalizowanych (Dz.U. L 132 z 29.5.2010, s. 1).

26COM(2011) 173 final.

27Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów.

28Równe traktowanie stanowi horyzontalną zasadę ram unijnych, w których jest traktowane jako warunek wstępny skutecznego włączenia społecznego Romów. W ramach unijnych wyraźnie uznaje się, że „przede wszystkim państwa członkowskie muszą zadbać o to, aby Romowie nie byli dyskryminowani, lecz traktowani jak wszyscy inni obywatele UE z jednakowym dostępem do wszystkich praw podstawowych zagwarantowanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej”, „Unijne ramy dotyczące krajowych strategii integracji Romów do 2020 r.”, s. 2.

29Zalecenie Rady z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie skutecznych środków integracji Romów w państwach członkowskich.

30Dyrektywa Rady 2000/43/WE („dyrektywa w sprawie równości rasowej”), dyrektywa Rady 2000/78/WE („dyrektywa w sprawie równego traktowania w obszarze zatrudnienia i pracy”).

31Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 240/2014 z dnia 7 stycznia 2014 r. w sprawie europejskiego kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (Dz.U. L 74 z 4.3.2014, s. 1).

32Program ROMACT ma na celu poprawę reagowania i odpowiedzialności władz lokalnych, w szczególności urzędników wybieranych i wyższych rangą urzędników służby cywilnej, w stosunku do zmarginalizowanych społeczności romskich. Nacisk w programie położony został na osiągnięciu długoterminowego, trwałego zaangażowania politycznego, które zaowocuje zrównoważonymi planami i działaniami na rzecz włączenia społecznego Romów (zob. także http://coe-romact.org/).

33Program ROMED składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap programu obejmuje inicjatywę przeszkolenia mediatorów zapewniających wysokiej jakości mediację między społecznościami romskimi a władzami lokalnymi. Od czasu rozpoczęcia programu w 2011 r. w 22 krajach przeszkolono ponad 1,3 tys. mediatorów. Drugi etap ROMED, który rozpoczął się w 2013 r., skupia się na kontekstach lokalnych, w szczególności na tym, jak mediacja może stymulować zaangażowanie społeczności romskich, skutkując bardziej sprzyjającym włączeniu społecznemu i demokratycznym zarządzaniem w wybranych gminach 11 krajów będących członkami Rady Europy (zob. także http://romed.coe-romact.org/).

34Z wyjątkiem Malty, na której, jak twierdzą jej władze, nie ma ludności romskiej.

35Krajowa strategia włączenia społecznego – skrajne ubóstwo, ubóstwo dzieci, ludność romska, gdyż strategia na Węgrzech dotyczyła nie tylko Romów. Dla przejrzystości będzie określana dalej mianem krajowej strategii integracji Romów.

36Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 1).

37COM(2011) 173 final, s. 9.

38Przykładowo hiszpański punkt kontaktowy w sprawozdaniu rocznym dla Komisji z 2014 r. wskazał na trudności z pozyskaniem dodatkowych środków w celu zapewnienia należytej realizacji krajowej strategii.

39Sprawozdanie monitorujące społeczeństwa obywatelskiego z realizacji krajowej strategii integracji Romów i dziesięcioletniego planu działania z 2012 r. w Bułgarii, s. 9.

40Zwiększanie zdolności adaptacyjnych pracowników, firm, przedsiębiorstw i przedsiębiorców, Poprawa dostępu do zatrudnienia i równowaga, Poprawa integracji społecznej osób mniej uprzywilejowanych, Poprawa jakości kapitału ludzkiego.

41Zagadnienie to obejmuje następujące kategorie inwestycji: edukacja, zdrowie, opieka nad dziećmi, mieszkalnictwo i pozostała infrastruktura społeczna.

42„How to mainstream Roma inclusion in general programmes, projects and interventions” [Sposoby uwzględnienia włączenia społecznego Romów w ogólnych programach, projektach i interwencjach], Reinforcing Policy Learning for Roma Inclusion [Wzmacnianie kształcenia w dziedzinie polityki włączenia społecznego Romów], sieć uczenia się Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS).

43Bułgaria, Republika Czeska, Grecja, Francja, Włochy, Węgry, Rumunia i Słowacja.

44Art. 4 ust. 1 w każdym z trzech rozporządzeń.

45Art. 2 pkt 33 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013: „»mający zastosowanie warunek wstępny« oznacza szczegółowo zdefiniowany uprzednio krytyczny czynnik, który jest niezbędnym warunkiem wstępnym efektywnego i wydajnego osiągnięcia szczegółowego celu w przypadku priorytetu inwestycyjnego lub priorytetu unijnego, ma bezpośredni i rzeczywisty związek z osiągnięciem tego celu oraz bezpośredni wpływa na ten proces” (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

46W zakresie integracji Romów istotnymi dziedzinami są: mieszkalnictwo, edukacja, opieka zdrowotna, sprawy społeczne, zatrudnienie i bezpieczeństwo oraz przeciwdziałanie segregacji.

47Węgry.

48Rodríguez Cabrero, G. „Promoting Social Inclusion of Roma. A Study of National Policies. Spain” [Promowanie włączenia społecznego Romów. Badanie dotyczące polityk krajowych. Hiszpania], Universidad de Alcalá w imieniu KE, DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, lipiec 2011.

49Szacuje się, że 33 mld euro z tej kwoty przeznaczono na działania z zakresu edukacji, 34 mld euro na działania z zakresu zatrudnienia, a 33 mld euro na działania z zakresu włączenia społecznego.

50Adam Kullmann „Litmus Test of Effective Use of Structural Funds, Supporting Structural Reforms of Basic Public Services to Promote Roma Inclusion” [Test skutecznego wykorzystywania funduszy strukturalnych na rzecz wsparcia reform strukturalnych w zakresie podstawowych usług publicznych w celu wsparcia włączenia społecznego Romów], EStIF, 2015, s. 231.

51Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 240/2014.

52W przypadku Węgier, gdzie na posiedzeniu komitetu monitorującego nie był obecny przedstawiciel Romów, podczas posiedzenia omówiono kwestię jego nieobecności oraz potrzebę udziału takiego przedstawiciela.

53W styczniu 2012 r. Komisja zaproponowała kompleksową reformę unijnych przepisów w sprawie ochrony danych, przy czym głównym elementem wspomnianej reformy jest ogólne rozporządzenie o ochronie danych. W dniu 18 grudnia 2015 r. Komitet Stałych Przedstawicieli zatwierdził rozporządzenie, a w dniu 12 lutego 2016 r. Rada potwierdziła tę zgodę. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych ma zastosowanie od dnia 25 maja 2018 r. Jedna z różnic między dyrektywą a rozporządzeniem w kwestii danych wrażliwych polega na tym, że ten drugi akt rozszerza definicję danych wrażliwych o dane genetyczne, dane biometryczne i dane dotyczące orientacji seksualnej. Kolejna różnica polega na eliminacji pojęcia „istotnego interesu publicznego”. W rozporządzeniu jest mowa o wyjątku w przypadku danych niezbędnych do „wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym” oraz zawiera ono odniesienie do zapewnienia „odpowiednich środków ochrony słusznych interesów podmiotu danych”.

54Fundación Secretariado Gitano, sekretariat techniczny sieci EURoma, „Tackling Roma Needs in the 2014–2020 Structural Funds Programming Period – Guide to improve the planning process” [Podejmowanie kwestii potrzeb Romów w okresie programowania funduszy strukturalnych 2014–2020 – przewodnik usprawniający proces planowania], maj 2013, s. 65.

55Mandat zawarty w komunikacie Komisji zatytułowanym „Unijne ramy dotyczące krajowych strategii integracji Romów do 2020 r.” (COM(2011) 173 final).

56W drodze wspomnianych 16 zaproszeń do składania wniosków wybrano 19 projektów.

57Sprawozdanie tematyczne dotyczące Romów, zlecone przez DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego i przygotowane w 2011 r. Sprawozdanie to stanowi część szerszego studium „Ocena działań EFS na rzecz wsparcia poprawy dostępu do rynku pracy i włączenia społecznego migrantów i mniejszości narodowych”.

58El Empleo de las personas vulnerables: una inversión social rentable. Evaluación de Impacto del Programa Operativo Plurirregional Lucha Contra la Discriminación, dirigido por Gregorio Rodríguez Cabrero, 2013.

Wnioski i zalecenia

121

W okresie programowania 2007–2013 ocenę zakresu, w jakim fundusze strukturalne przyczyniły się do włączenia społecznego zmarginalizowanych społeczności romskich utrudniał fakt, że sformułowane cele często nie odnosiły się wyraźnie do ludności romskiej, oraz że wybrane państwa członkowskie nie rejestrowały w związku z tym wiarygodnych i porównywalnych danych konkretnie na temat beneficjentów romskich, udostępnionego finansowania i osiągniętych postępów. W przypadkach, w których dane były dostępne, wkład projektów realizowanych w ramach funduszy strukturalnych w integrację ludności romskiej zależał w pewnym stopniu od tego, czy w koncepcji polityki, a także podczas opracowywania, wyboru i realizacji projektów brano pod uwagę szczególne czynniki decydujące o powodzeniu integracji Romów.

122

W okresie programowania 2014–2020 koncepcja i kryteria priorytetów finansowania zostały poprawione. W przepisach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych znalazło się bezpośrednie odniesienie do integracji ludności romskiej. Odnosi się do niej istotnie jeden z priorytetów inwestycyjnych, a państwa członkowskie, pod adresem których wydano zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące integracji Romów, są zobowiązane do przeznaczenia funduszy na jej promowanie. Ponadto nowe zorientowane na rezultaty podejście przyjęte w przepisach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych wprowadza ramy monitorowania, które powinny poprawić jakość danych możliwych do gromadzenia. Jest jednak zbyt wcześnie na miarodajną ocenę sposobu wdrożenia tego podejścia.

123

Pomimo osiągniętych postępów pozostają pewne przeszkody i dylematy. Dodatkowo utrudniają one maksymalizację oddziaływania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na integrację ludności romskiej. Niedociągnięcia te przedstawiono poniżej, wraz z zaleceniami dotyczącymi tego, jak im zaradzić.

Osiągnięto postępy w realizacji strategii zastosowanych na szczeblu UE i państw członkowskich, lecz większość udoskonaleń miała miejsce zbyt późno, aby wywrzeć wpływ na okres programowania 2007–2013

124

W ciągu ostatniego dziesięciolecia Komisja osiągnęła znaczne postępy pod względem określania inicjatyw politycznych UE na rzecz promowania integracji ludności romskiej. Od 2011 r. Komisja poświęca większą uwagę integracji Romów, wymagając od każdego z państw członkowskich opracowania krajowej strategii integracji Romów oraz ustanowienia krajowych punktów kontaktowych do spraw Romów. Miało to jednak miejsce zbyt późno, aby wywrzeć wpływ na konstrukcję programów operacyjnych (PO) realizowanych w ramach EFRR i EFS oraz na wybór projektów w okresie programowania 2007–2013 (zob. pkt 29–34 i 38–40).

125

Krajowe strategie integracji Romów, a następnie zalecenie Rady z 2013 r., przekształciły integrację Romów z kwestii rozpatrywanej wyłącznie na szczeblu polityki w zobowiązanie polityczne ze strony państw członkowskich, będące odbiciem ugruntowanych przepisów o ochronie praw człowieka. Po wprowadzeniu tej zmiany zwalczanie dyskryminacji określono jako kluczowy obszar, w którym wymagane jest działanie państw członkowskich (zob. pkt 35–37 i 43–45).

126

W trakcie kontroli Trybunał stwierdził szereg niedociągnięć dotyczących wspomnianych krajowych strategii:

–po pierwsze, krajowe strategie nie wskazują, jaki poziom finansowania jest potrzebny do realizacji proponowanych działań na rzecz włączenia społecznego Romów. Nie określają też kwot dostępnych na takie działania z budżetu krajowego oraz, poprzez EFRR i EFS, z budżetu Unii (zob. pkt 47),

–po drugie, nie poświęcono wystarczającej uwagi walce z dyskryminacją i uprzedzeniami w stosunku do Romów. Żadna z ocenionych przez Trybunał krajowych strategii nie zawiera odniesienia do antycyganizmu jako szczególnej formy dyskryminacji. W żadnym ze skontrolowanych PO nie wspomniano o nim wprost i nie stwierdzono niemal żadnych projektów odnoszących się w szczególności do tego aspektu. Dotychczas Komisja nie wymagała od państw członkowskich ustanawiania mierzalnych celów związanych ze zwalczaniem dyskryminacji. Brak takich celów pozostawia miejsce dla niezakłóconego rozwoju lub kontynuacji dyskryminacji instytucjonalnej; może to znacznie osłabić skuteczność projektów na rzecz integracji Romów, w tym współfinansowanych z budżetu UE (zob. pkt 34–44 i 54),

–po trzecie, przy opracowywaniu strategii krajowych w wybranych państwach członkowskich nie zawsze brano pod uwagę potrzebę czynnego uczestnictwa organizacji społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności przedstawicieli samej społeczności romskiej. Brak zaangażowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego i społeczności romskiej na każdym etapie procesu grozi osłabieniem skuteczności rozwiązań z zakresu polityki i projektów (zob. pkt 46),

–ponadto rolę krajowych punktów kontaktowych do spraw Romów ograniczało niekiedy nieodpowiednie dopasowanie zasobów do obowiązków (zob. pkt 48–50).

127

Od 2012 r. w celu zwrócenia uwagi na różnego rodzaju problemy, np. segregację w systemie edukacji, stosuje się zalecenia dla poszczególnych krajów. W okresie programowania 2014–2020 państwa członkowskie muszą przestrzegać tych zaleceń w przypadku korzystania z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Ponadto na podstawie zalecenia Rady w sprawie działań na rzecz skutecznej integracji Romów od 2016 r. państwa członkowskie będą mieć obowiązek przedkładania informacji o walce z dyskryminacją i uprzedzeniami w stosunku do Romów. Uzyskane w ten sposób dane zapewnią Komisji pełniejszy obraz postępów osiąganych w każdym z państw członkowskich (zob. pkt 36).

Zalecenie 1

Dokonując przeglądu swoich krajowych strategii integracji Romów lub wprowadzając w nich poprawki, państwa członkowskie powinny:

a)określić poziom finansowania, jaki jest potrzebny do realizacji proponowanych w strategii działań na rzecz integracji Romów. Krajowe strategie powinny wskazywać kwoty dostępne na takie działania z budżetu krajowego oraz, poprzez EFRR i EFS, z budżetu Unii. Państwa członkowskie powinny również formalnie zobowiązać się do zapewnienia, aby wysiłkom służącym realizacji działań na rzecz integracji Romów nie zagrażały krótkoterminowe zmiany w priorytetach politycznych;

b)włączyć wskaźniki i wartości docelowe odnoszące się do zwalczania dyskryminacji lub konkretnie antycyganizmu. W okresie programowania 2014–2020 wskaźniki takie należy również uwzględniać w koncepcji działań wspierających integrację zmarginalizowanych społeczności romskich w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, zgodnie z wymogami dyrektywy w sprawie równości rasowej;

c)zapewnić systematyczne konsultacje z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, w tym z przedstawicielami Romów, w sprawie planowanych i realizowanych działań na rzecz integracji Romów, a także ich uczestnictwo w takich działaniach;

d)bardziej szczegółowo określić rolę odgrywaną przez krajowe punkty kontaktowe ds. Romów w odniesieniu do krajowych strategii integracji Romów, a także zapewnić, aby uprawnienia i obowiązki punktów kontaktowych były współmierne do udostępnianych im zasobów.

Zalecenie 2

a)Dokonując przeglądu odnośnych programów operacyjnych, Komisja powinna zapewnić, aby działania realizowane w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych sprzyjały integracji oraz zawierały zapisy mające na celu zwalczanie segregacji. Praktyki segregacyjne powinny zostać jasno opisane i wyraźnie wyłączone z finansowania w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (nie zaś tylko wspominane w motywach), a szczególną uwagę należy przy tym zwrócić na projekty w dziedzinie edukacji i mieszkalnictwa. Pomoże to wzmocnić powiązanie między zaleceniami dla poszczególnych krajów a wykorzystaniem europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

b)Na posiedzeniach komitetów monitorujących PO Komisja powinna w pełni wykorzystywać informacje zawarte w sprawozdaniach, które państwa członkowskie mają obowiązek składać od 2016 r. na podstawie zalecenia Rady w sprawie działań na rzecz skutecznej integracji Romów, a także ustalenia wynikające z takich informacji. Ma to na celu zapewnienie, aby w obszarach niedociągnięć wskazanych w sprawozdaniach podjęte zostały działania w oparciu o europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne lub fundusze państw członkowskich (np. poprzez przeniesienie funduszy do obszarów, w których stwierdzono niedociągnięcia).

Działaniom na rzecz integracji Romów w latach 2014–2020 poświęcono więcej uwagi niż w latach 2007–2013

128

Pomimo braku ukierunkowania na integrację Romów w okresie programowania 2007–2013, wybrane PO zawierały odniesienia do potrzeby promowania włączenia społecznego ludności romskiej. Ponadto większość ocenionych przez Trybunał zaproszeń do składania wniosków zawierała odniesienia do ludności romskiej jako grupy docelowej lub do potrzeby promowania włączenia społecznego tej ludności. Ogólnie rzecz biorąc, konstrukcja EFRR i EFS w okresie programowania 2007–2013 była jednak niewystarczająco dostosowana do działań na rzecz włączenia społecznego Romów: PO zawierały niewiele wskaźników dotyczących Romów, zaś oceniane zaproszenia do składania wniosków, mimo że często wskazywały zmarginalizowaną ludność romską jako grupę docelową, nie określały procedur wyboru uwzględniających szczególne wymogi projektów dotyczących Romów, takich jak zastosowanie kryteriów „najlepszych praktyk” na rzecz integracji Romów (np. 10 wspólnych podstawowych zasad Rady) bądź finansowanie projektów długoterminowych. W przypadku żadnego ze skontrolowanych przez Trybunał PO realizowanych w ramach EFRR i EFS nie były dostępne dane finansowe o wsparciu na rzecz integracji Romów (zob. pkt 59, 61–65 i 96).

129

Wiele z tych niedociągnięć wyeliminowano w latach 2014–2020. Przepisy dotyczące europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zawierają wyraźne odniesienie do integracji ludności romskiej, a poszczególne priorytety finansowania zostały poprawione. Na podstawie najnowszych informacji udostępnionych przez Komisję można oszacować, że na działania ukierunkowane na zmarginalizowane społeczności (takie jak Romowie) dostępnych będzie ok. 1,5 mld euro. Do kolejnych udoskonaleń zaliczają się: wydawanie zaleceń dla poszczególnych krajów odnoszących się do Romów i lepsze dostosowanie ram europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych do priorytetów polityki UE (w tym dotyczących integracji ludności romskiej), dostępność wspólnych wskaźników istotnych dla programów integracji Romów czy też wydawanie przez Komisję wytycznych takich jak te dotyczące wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych do zwalczania segregacji edukacyjnej i przestrzennej. Ponadto państwa członkowskie, w odniesieniu do których wydano zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące integracji Romów, mają obowiązek przeznaczenia funduszy na jej promowanie (zob. pkt 66–83 i 92–94).

130

Trybunał uważa jednak, że na szczeblu zarówno Komisji, jak i państw członkowskich wymagane są działania gwarantujące, że zmiany te poskutkują projektami wnoszącymi większy wkład w integrację Romów w terenie. Dotyczy to przede wszystkim kryteriów stosowanych przy wyborze najlepszych projektów na rzecz włączenia społecznego Romów, a także systemów monitorowania PO w latach 2014–2020 (zob. pkt 88, 89 i 92–94).

131

Poza tym konstrukcja europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, a w szczególności EFS, uniemożliwia uzyskanie jak największego oddziaływania pod względem włączenia społecznego ludności romskiej. We wskaźnikach stosowanych do celów przydziału europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych dla państw członkowskich nie zostały uwzględnione różnice w obecnej sytuacji ludności romskiej (zob. pkt 60 i 75).

Zalecenie 3

Przy ogłaszaniu zaproszeń do składania wniosków i wyborze projektów państwa członkowskie powinny stosować kryteria „najlepszych praktyk” na rzecz integracji Romów (takie jak 10 wspólnych podstawowych zasad Rady). W stosownych przypadkach należy organizować nabory w celu wyłonienia długoterminowych projektów na rzecz zmarginalizowanych społeczności romskich. Ponadto, w miarę możliwości, przydzielanie finansowania z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych powinno być uzależnione od trwałości projektów po ich zakończeniu, bez dalszego finansowania UE. Aspekty te należy również brać pod uwagę przy modyfikowaniu programów operacyjnych na lata 2014–2020.

Zalecenie 4

Komisja powinna zapewnić, w kolejnym okresie programowania lub przy okazji przeglądu programów operacyjnych, aby, w stosownych przypadkach, cele integracji Romów określone w krajowych strategiach integracji Romów znalazły odzwierciedlenie w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na wszystkich szczeblach operacyjnych. Powinna zatem zapewnić, aby dane gromadzono w sposób wiarygodny, co pozwoli na monitorowanie postępów i ich ocenę w odniesieniu do poszczególnych projektów i na wszystkich szczeblach administracji.

Zalecenie 5

Państwa członkowskie powinny w miarę możliwości uzupełnić wspólne wskaźniki produktu i rezultatu określone w przepisach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych o wskaźniki dotyczące Romów. Wskaźniki te powinny zostać dostosowane do wskaźników określonych w krajowych strategiach integracji Romów, a następnie powinny zostać wykorzystane w monitorowaniu programów operacyjnych na lata 2014–2020. Mogą one bazować na wskaźnikach opracowanych przez Agencję Praw Podstawowych w 2016 r.

Zalecenie 6

Państwa członkowskie powinny rozważyć wspólne działanie w związku z przygotowaniami do kolejnego okresu programowania, aby dążyć do zapewnienia pewności prawa w kwestii tego, czy EFS można wykorzystać do finansowania działań na rzecz włączenia społecznego niezależnie od ich związku z zatrudnieniem. Usunięcie braku pewności prawa ułatwiłoby państwom członkowskim pełne wykorzystanie EFS do celów włączenia społecznego, w tym poprzez działania służące zwalczaniu dyskryminacji.

Zalecenie 7

Komisja powinna rozważyć zaproponowanie zmian w przepisach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, które zapewniłyby, aby od okresu programowania zaczynającego się w 2020 r. w podziale środków między poszczególne państwa członkowskie uwzględniano szczególne wskaźniki dotyczące włączenia społecznego, zwłaszcza odsetek zmarginalizowanych grup (takich jak Romowie) w populacji. Należy zapewnić, aby wszelkie dodatkowe środki z EFS udostępniane państwom członkowskim w wyniku tej zmiany były przeznaczane na konkretny cel polegający na wspieraniu zmarginalizowanych społeczności.

Większość projektów zrealizowano zgodnie z planem, lecz kryteria „najlepszych praktyk” przyczyniających się do udanej integracji Romów nie zawsze były stosowane, a monitorowanie efektywności projektów było trudne

132

W ramach większości projektów współfinansowanych ze środków EFRR i EFS zbadanych podczas kontroli osiągnięto ogólne cele, które jednak często nie odnosiły się w szczególności do Romów. Trybunał stwierdził także, że w przypadku projektów wybranych i zrealizowanych zgodnie z kryteriami „najlepszych praktyk” przyjętymi przez Radę, tzw. wspólnymi podstawowymi zasadami włączenia społecznego Romów, istniało większe prawdopodobieństwo wniesienia faktycznego wkładu w integrację ludności romskiej (zob. pkt 104–115).

133

Poza tym Trybunał zauważył, że monitorowanie postępów osiąganych w projektach integracji Romów jest trudne, głównie ze względu na niedociągnięcia w zakresie dostępności i jakości danych dotyczących uczestniczących Romów. Brak kompleksowych i miarodajnych danych stanowi problem nie tylko w odniesieniu do projektów, lecz także w przypadku kształtowania polityki na szczeblu unijnym i krajowym. Jeśli nie zostaną podjęte natychmiastowe działania, w latach 2014–2020 sytuacja pozostanie bez zmian (zob. pkt 51, 84–94 i 117–120).

Zalecenie 8

a)Komisja wraz z państwami członkowskimi powinna opracować wspólną metodykę uzyskiwania istotnych danych na temat ludności romskiej, tak aby monitorować proces jej włączenia społecznego, zgodnie z krajowymi ramami prawnymi i przepisami unijnymi i z uwzględnieniem ewentualnych istniejących odstępstw. Kroki takie należy podjąć najpóźniej podczas przygotowywania kolejnego okresu programowania.

b)Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do zgromadzenia w ciągu dwóch nadchodzących lat danych statystycznych na temat przynależności etnicznej zgodnie z krajowymi ramami prawnymi i przepisami unijnymi i z uwzględnieniem ewentualnych istniejących odstępstw. Eurostat mógłby uwzględnić odpowiednie pytania w swoich badaniach, takich jak badanie aktywności ekonomicznej ludności oraz europejskie badanie warunków życia ludności.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte na posiedzeniu Izby II, której przewodniczył Henri GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 4 maja 2016 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Skontrolowane programy operacyjne

Państwo członkowskie
Program operacyjny 2007–2013
Program operacyjny na lata 2014–2020

Bułgaria
2007BG161PO001 PO „Rozwój regionalny” (EFRR)
2007BG051PO001 PO „Rozwój zasobów ludzkich” (EFS)
2014BG16RFOP001 PO „Regiony wzrostu” (EFRR)
2014BG05M9OP001 PO „Rozwój zasobów ludzkich” (EFS)
2014BG05M2OP001 PO „Inteligentna edukacja dla trwałego wzrostu gospodarczego” (EFS)

Węgry
2007HU05UPO001 PO „Odnowa społeczna” (EFS)
2014HU16M0OP001 PO „Rozwój gospodarczy i innowacje” (wielofunduszowy PO, EFS i EFRR)
2014HU05M2OP001 PO „Rozwój zasobów ludzkich” (PO wielofunduszowy, EFS i EFRR)

Rumunia
2007RO051PO001 PO Sektorowy na rzecz rozwoju zasobów ludzkich (EFS)
2007RO161PO001 Regionalny PO (EFRR)
2014RO05M9OP001 PO w zakresie kapitału ludzkiego (EFS)
2014RO16RFOP002 Regionalny PO (EFRR)

Hiszpania
2007ES05UP0002 PO „Walka z dyskryminacją” (EFS)
2007ES051P0005 Regionalny PO „EFS 2007–2013 Andaluzja”
2014ES05SFOP012 PO „Włączenie społeczne i gospodarka społeczna” (EFS)
2014ES05SFOP022 Regionalny PO „EFS 2014–2020 Andaluzja” (EFS)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik II

Organy zarządzające funduszami strukturalnymi w państwach członkowskich objętych kontrolą

Bułgaria
EFS
EFRR

Projekt 1
Projekt 2
Projekt 3
Projekt 4
Projekt 5

Instytucja zarządzająca (IZ)
IZ EFS
(Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej)
IZ EFRR
(Min. Rozw. Reg. i Robót Publicznych)

Instytucja pośrednicząca (IP)
Nie dotyczy, gdyż IZ jest beneficjentem
Ministerstwo Edukacji i Nauki
Organ publiczny (Agencja Pomocy Społecznej)
Organ publiczny
(Agencja Pomocy Społecznej)
Nie przewidziano IP dla tego PO z EFRR

Beneficjent projektu
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej
NGO
Organ publiczny
(Gmina Dupnica)
Ministerstwo Zdrowia
Organ publiczny
(Gmina Dewnja)

Węgry
EFS

Projekt 6
Projekt 7
Projekt 8
Projekt 9
Projekt 10

Instytucja zarządzająca (IZ)
IZ EFS
(Ministerstwo ds. Zasobów Kadrowych)

Instytucja pośrednicząca (IP)
brak

Beneficjent projektu
Ministerstwo Gospodarki Narodowej
Organ publiczny
(Więzienie Balassagyarmati)
Organ publiczny
(Gmina Ózd)
NGO

Rumunia
EFS
EFRR

Projekt 11
Projekt 12
Projekt 13
Projekt 14
Projekt 15

Instytucja zarządzająca (IZ)
IZ EFS
(Ministerstwo Funduszy UE)
IZ EFRR
(Min. Rozw. Reg. i Admin. Publicznej)

Instytucja pośrednicząca (IP)
Regionalna IP (Północny Zachód)
(Dep. Ministerstwa Pracy)
Regionalna IP (Bukareszt)
(Dep. Ministerstwa Pracy)
Ministerstwo Edukacji
(jako IP)
Regionalna IP (Północny Zachód)
(Dep. Ministerstwa Pracy)
Regionalna IP (Północny Zachód)
(Dep. Min. Rozw. Reg. i Admin. Publicznej)

Beneficjent projektu
NGO
Podmiot publiczny
(Krajowa Agencja ds. Romów)
Podmiot publiczny
(pomoc społeczna Gminy Baia Mare)

Hiszpania
EFS (PO Walka z dyskryminacją)
EFS (PO Andaluzja)

Projekt 16
Projekt 17
Projekt 18
Projekt 19

Instytucja zarządzająca (IZ)
IZ EFS
(Ministerstwo Pracy i Ubezpieczeń Społecznych)

Instytucja pośrednicząca (IP)
Fundacja
Regionalna IP
(Junta de Andalucia)

Beneficjent projektu
NGO

Źródło: Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik III

Wspólne podstawowe zasady włączenia społecznego Romów

Wspólne podstawowe zasady omówiono na pierwszym spotkaniu platformy europejskiej na rzecz włączenia społecznego Romów, które miało miejsce w 2009 r. w Pradze. Następnie dodano je jako załącznik do konkluzji z posiedzenia Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów z dnia 8 czerwca 2009 r.

1.Konstruktywne, pragmatyczne i niedyskryminacyjne strategie polityczne

Strategie polityczne promujące włączenie społeczne ludności romskiej respektują i realizują podstawowe wartości Unii Europejskiej, do których należą prawa i godność człowieka, niedyskryminacja, równość szans, a także rozwój gospodarczy. Strategie polityczne integracji Romów są włączane do głównych nurtów polityki, w szczególności w takich dziedzinach jak edukacja, zatrudnienie, sprawy społeczne, mieszkalnictwo, opieka zdrowotna i bezpieczeństwo. Celem tych strategii jest zapewnienie ludności romskiej rzeczywistych równych szans w społeczeństwach państw członkowskich.

2.Ukierunkowane, jednoznaczne, lecz niewykluczające podejście

Jednoznaczne, ale niewykluczające ukierunkowanie na ludność romską ma podstawowe znaczenie dla inicjatyw politycznych na rzecz włączenia społecznego. Oznacza to skoncentrowanie się na ludności romskiej jako na grupie docelowej, lecz bez wyłączenia innych osób, które znajdują się w ogólnie podobnej sytuacji społeczno-ekonomicznej. Podejście to nie oddziela działań dotyczących Romów od szerszych inicjatyw politycznych. Ponadto w odpowiednich przypadkach należy uwzględnić możliwy wpływ szerszych strategii politycznych i decyzji na integrację społeczną ludności romskiej.

3.Podejście międzykulturowe

Potrzebne jest międzykulturowe podejście, które zaangażuje ludność romską wraz z ludnością z innych grup etnicznych. Edukacja i umiejętności międzykulturowe mają zasadnicze znaczenie dla skuteczności komunikacji i strategii politycznej, zasługują więc na wsparcie. Niezbędne jest także zwalczanie uprzedzeń i stereotypów.

4.Ukierunkowanie na główny nurt

Wszystkie integracyjne strategie polityczne służą włączeniu Romów do głównego nurtu społeczeństwa (główne instytucje edukacyjne, główny nurt zatrudnienia i mieszkalnictwa). Tam, gdzie wciąż istnieje segregacja w zakresie edukacji i mieszkań, strategie polityczne integracji Romów muszą dążyć do jej wyeliminowania. Należy unikać rozwoju sztucznych i oddzielnych „romskich” rynków pracy.

5.Świadomość wymiaru związanego z płcią

Inicjatywy polityczne na rzecz integracji Romów muszą uwzględniać potrzeby i sytuację kobiet romskich. Inicjatywy te powinny dotyczyć takich kwestii jak dyskryminacja z wielu przyczyn jednocześnie i problemy z dostępem do opieki zdrowotnej i opieki nad dziećmi, ale również przemoc domowa i wykorzystywanie.

6.Transfer udokumentowanych strategii

Ważne jest, aby państwa członkowskie korzystały z własnych doświadczeń związanych z opracowywaniem inicjatyw dotyczących integracji Romów i aby dzieliły się tymi doświadczeniami z innymi państwami członkowskimi. Uznaje się, że rozwój, wdrażanie i monitorowanie strategii politycznych integracji Romów wymagają dobrej, regularnie zasilanej bazy danych społeczno-ekonomicznych. W stosownych przypadkach należy także wziąć pod uwagę przykłady i doświadczenia związane ze strategiami politycznymi włączenia społecznego dotyczącymi innych słabszych grup społecznych, zarówno z UE, jak i spoza niej.

7.Wykorzystanie instrumentów UE

Podczas opracowywania i wdrażania strategii politycznych służących integracji Romów ważne jest, aby państwa członkowskie w pełni wykorzystywały instrumenty unijne, w tym instrumenty prawne (dyrektywa w sprawie równości rasowej, decyzja ramowa w sprawie rasizmu i ksenofobii), instrumenty finansowe (Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Instrument Pomocy Przedakcesyjnej) oraz instrumenty koordynacyjne (otwarte metody koordynacji). Państwa członkowskie muszą zadbać o to, aby instrumenty finansowe były zgodne ze wspólnymi podstawowymi zasadami i korzystać z wiedzy fachowej Komisji Europejskiej podczas oceny strategii politycznych i projektów. Wzajemna ocena i przekazywanie dobrych praktyk są na szczeblu eksperckim łatwiejsze również dzięki EURoma (europejska sieć na rzecz włączenia społecznego i Romów w ramach funduszy strukturalnych).

8.Zaangażowanie władz lokalnych i regionalnych

Państwa członkowskie muszą w ścisłej współpracy z władzami regionalnymi i lokalnymi planować, opracowywać, realizować i oceniać inicjatywy polityczne w zakresie włączenia społecznego Romów. Władze te odgrywają kluczową rolę w praktycznej realizacji strategii politycznych.

9.Udział społeczeństwa obywatelskiego

Państwa członkowskie muszą planować, opracowywać, realizować i oceniać inicjatywy polityczne w zakresie włączenia społecznego Romów w ścisłej współpracy również z podmiotami społeczeństwa obywatelskiego, takimi jak organizacje pozarządowe, partnerzy społeczni i kadra akademicka/badacze. Uznaje się, że udział społeczeństwa obywatelskiego ma podstawowe znaczenie zarówno dla gromadzenia wiedzy fachowej, jak i rozpowszechniania wiedzy wymaganej do rozwoju publicznej debaty i odpowiedzialności w czasie wszystkich działań w procesie politycznym.

10.Zaangażowanie Romów

Zaangażowanie ludności romskiej na każdym etapie procesu podnosi skuteczność realizowanych strategii politycznych. Zaangażowanie Romów powinno być widoczne zarówno na szczeblu krajowym, jak i europejskim dzięki wkładowi wiedzy fachowej ze strony ekspertów i urzędników romskich, jak również konsultacjom z różnymi romskimi zainteresowanymi stronami podczas planowania, realizacji i oceny inicjatyw politycznych. Ważne jest, aby strategie polityczne włączenia społecznego były oparte na otwartości i przejrzystości oraz aby w odpowiedni i skuteczny sposób dotyczyły trudnych tematów lub tematów tabu. Równie ważne jest wsparcie dla pełnego uczestnictwa ludności romskiej w życiu publicznym, stymulowanie jej aktywności obywatelskiej i rozwój jej zasobów ludzkich.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

II

Komisja zauważa, że poza kwotą 1,5 mld euro, jaką stanowią środki odpowiadające środkom przydzielonym na priorytet inwestycyjny 9 (ii) EFS, kolejne środki finansowe na rzecz integracji Romów zapewnia szereg innych priorytetów inwestycyjnych (PI) zarówno z EFS, jak i EFRR.

IV

Komisja przypomina, że zwalczanie dyskryminacji stanowi horyzontalną zasadę, którą należy brać pod uwagę podczas przygotowywania i wdrażania umów partnerstwa i programów operacyjnych w ramach wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (jak określono w art. 7 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów).

Zasada partnerstwa zapisana w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów (art. 5) oraz w europejskim kodeksie postępowania wymaga zaangażowania się odpowiednich partnerów w projektowanie i wdrażanie umów partnerstwa i programów operacyjnych (w tym udziału w komitetach monitorujących zgodnie z wymogiem zawartym w art. 48 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów) w ramach EFS i EFRR.

V

Komisja zauważa, że w kontekście swoich obowiązków w ramach zarządzania dzielonego wspiera państwa członkowskie, aby mieć pewność, że w wyniku zmian wprowadzonych na lata 2014–2020 projekty w większym stopniu będą przyczyniały się do integracji Romów, na przykład poprzez ocenę wypełnienia określonych warunków wstępnych, wytyczne lub pełnienie roli doradczej w komitetach monitorujących.

VI

Komisja przyznaje, że monitorowanie faktycznego wkładu projektów finansowanych przez UE w integrację Romów jest trudne ze względu na obiektywne przeszkody prawne w odniesieniu do gromadzenia danych w oparciu o przynależność etniczną oraz ze względu na stosowanie jednoznacznego, ale niewykluczającego ukierunkowania, które często sprawia, że Romowie nie są jedyną grupą, która odnosi korzyści ze wsparcia dla zmarginalizowanych grup społecznych.

Komisja uważa jednak, że w latach 2014–2020 monitorowanie integracji Romów zostanie znacznie ulepszone dzięki priorytetowi inwestycyjnemu 9 (ii) EFS, odpowiednim celom szczegółowym określonym w programach operacyjnych w ramach EFS i EFRR oraz zastosowaniu wspólnego wskaźnika produktu EFS w odniesieniu do uczestników, jak również wskaźników i wartości docelowych dotyczących poszczególnych programów.

Zalecenie 1

Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.

Zalecenie 1 a)

Komisja przypomina, że poziom pomocy z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na potrzeby działań na rzecz społeczności zmarginalizowanych, takich jak Romowie, może mieć jedynie charakter orientacyjny ze względu na fakt, że państwa członkowskie mają tylko obowiązek dostarczyć dane dotyczące finansów, gdy wybrany zostaje specjalnie do tego celu przeznaczony priorytet inwestycyjny 9 (ii) EFS lub gdy w innych konkretnych celach tematycznych EFS i EFRR określono szczególne cele/założenia/wskaźniki.

Zalecenie 1 b)

Komisja podkreśla, że jeżeli rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów zawiera ogólny warunek wstępny w zakresie przeciwdziałania dyskryminacji w odniesieniu do wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, ocena spełnienia tego warunku powinna ograniczać się do kryteriów określonych w rozporządzeniach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Ponadto podejmując decyzje o szczególnych i właściwych środkach z zakresu polityki – w tym o treści strategii – w ramach kompetencji krajowych i regionalnych, należy przestrzegać zasady pomocniczości.

Oczekiwano od państw członkowskich, że w swoich PO uwzględnią szczegółowe założenia i cele w przypadkach, w których wybrały specjalny priorytet inwestycyjny 9 (iii) EFS „Zwalczanie wszelkich form dyskryminacji oraz promowanie równych szans”. Dotyczy to w szczególności tych państw członkowskich, dla których wydano zalecenia dla poszczególnych krajów w tym zakresie.

Zalecenie 1 c)

Art. 5 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów stanowi, że właściwe podmioty reprezentujące społeczeństwo obywatelskie wchodzą w skład partnerstwa kierującego się zasadą wielopoziomowego systemu rządzenia. Zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów partnerzy uczestniczą m.in. w przygotowaniu umów partnerstwa oraz w przygotowywaniu i wdrażaniu programów.

Zalecenie 2 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że należy je wprowadzić na poziomie programów operacyjnych, oraz podkreśla, że już podejmuje działania w tym kierunku.

Jak wskazano w pkt 38, Komisja wydała w 2015 r. tematyczny przewodnik zatytułowany „Wytyczne dla państw członkowskich dotyczące wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w zwalczaniu segregacji edukacyjnej i przestrzennej”. Państwa członkowskie są proszone o zastosowanie się do postanowień wytycznych w zakresie programowania i wdrażania, aby zapobiegać zarówno segregacji edukacyjnej, jak i mieszkaniowej społeczności zmarginalizowanych, w tym Romów, oraz zwalczać tę segregację.

Komisja zdaje sobie w pełni sprawę, że skuteczne wdrażanie tych założeń w praktyce ma decydujący charakter. W związku z tym Komisja jest w trakcie zawierania umów z ekspertami mającymi udzielić pomocy państwom członkowskim we wdrażaniu wytycznych, koncentrując się zwłaszcza na Republice Czeskiej, Słowacji, Węgrzech, Rumunii i Bułgarii.

Państwa członkowskie powinny co do zasady rozpocząć realokację i modyfikację programów operacyjnych (PO).

Zalecenie 2 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że już podejmuje działania w tym kierunku.

Komisja w pełni wykorzysta krajowe sprawozdania z postępu prac, w tym sprawozdania ze spotkań komitetów monitorujących, aby zwrócić się do państw członkowskich i zachęcać je do zintensyfikowania – w razie konieczności – działań wspieranych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, aby lepiej radzić sobie z zidentyfikowanymi wyzwaniami dotyczącymi Romów. W następstwie tej dyskusji państwa członkowskie mogą złożyć wnioski o zmianę programów operacyjnych zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów.

Ponadto Komisja zauważa, że zgodnie z art. 23 ust. 1 lit. a) rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów może tylko skorzystać ze swoich uprawnień, aby zwrócić się do państw członkowskich z wnioskiem o przeprogramowanie ich PO, aby uwzględniały one wyzwania dotyczące Romów, jakie określono w zaleceniach dla poszczególnych krajów, i w przypadku których niezbędna jest realokacja finansowania w celu zajęcia się tymi wyzwaniami.

Zalecenie 3

Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.

W rozporządzeniach w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w różny sposób odniesiono się do możliwości finansowania zrównoważonych działań mających na celu skuteczne wspieranie integracji Romów.

Po pierwsze, w ramach okresu programowania 2014–2020 istnieje możliwość realizacji działań długoterminowych (siedmioletnich), a czas trwania każdego projektu powinien odpowiadać założonym celom.

Po drugie, rozporządzenie w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego zawiera ramy służące lepszemu śledzeniu pozytywnych wyników w zakresie włączenia zmarginalizowanych grup społecznych (w tym Romów) za pomocą wspólnych wskaźników produktu oraz długoterminowego rezultatu, których celem jest promowanie zrównoważonego charakteru działań finansowanych z EFS na rzecz zmarginalizowanych społeczności romskich.

Po trzecie, w przypadku projektów infrastruktury finansowanych z EFRR, tak jak w każdym sektorze, państwo członkowskie powinno uwzględnić w jaki sposób zostanie zapewniona trwałość projektu w przypadkach, w których ta trwałość jest istotna po zakończeniu projektu (np. obsługa techniczna).

Zalecenie 4

Komisja przyjmuje to zalecenie i uwzględni je w jak najszerszym zakresie w następnym okresie programowania.

Jeżeli chodzi o okres finansowania 2014–2020, należy zauważyć, że cele integracji Romów zostały już odzwierciedlone w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych poprzez opracowanie programów operacyjnych dla państw członkowskich, w których ma zastosowanie warunek wstępny odnoszący się w szczególności do Romów.

Inicjatywa przeglądu programów operacyjnych należy głównie do państw członkowskich. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów wnioski o zmianę programów składane przez państwa członkowskie powinny być należycie uzasadnione i określać w szczególności spodziewany wpływ zmian w programie na realizację unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu oraz celów szczegółowych określonych w programie.

W ramach prawnych na lata 2014–2020 instytucja zarządzająca odpowiednim programem operacyjnym ma obowiązek opracowania systemu rejestracji i przechowywania w formie elektronicznej danych dotyczących każdej operacji, które są niezbędne m.in. do celów monitorowania i oceny. Jest to przedmiotem audytów. Odnosi się to do danych dotyczących finansów, a także do produktów i rezultatów.

Zalecenie 5

Komisja zauważa, że zalecenie jest skierowane do państw członkowskich i zwraca uwagę na fakt, że poza ograniczeniami prawnymi w zakresie gromadzenia danych na podstawie pochodzenia etnicznego w niektórych państwach członkowskich wszystkie wskaźniki dotyczące w szczególności Romów obejmuje system ochrony danych (art. 8 dyrektywy 95/46/WE) dotyczący tak zwanych danych wrażliwych. Poszczególne osoby mają prawo nie wyrazić zgody na gromadzenie danych. Z tego względu dane dotyczące liczby Romów uczestniczących w działaniach finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zależą w znacznym stopniu od oświadczeń własnych.

Zalecenie 6

Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.

Komisja podkreśla jednak, że pełne wdrożenie zalecenia w odniesieniu do możliwości finansowania z EFS jakichkolwiek działań na rzecz włączenia społecznego, niezależnie od tego, czy są one związane z zatrudnieniem, wymagałoby zmiany traktatu dotyczącej misji EFS, jaką określono w art. 162.

Komisja stwierdza również, że rozporządzenie w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego – w obecnym brzmieniu i interpretowane zgodnie z art. 162 TFUE – odnosi się już w uzasadniony prawnie sposób do kwestii integracji Romów poprzez cel tematyczny dotyczący włączenia społecznego.

W tym kontekście środki na integrację Romów mogą być finansowane z EFS pod warunkiem, że stanowią część zintegrowanego zbioru działań, których celem jest zbliżenie Romów do rynku pracy, choćby w sposób pośredni.

W listopadzie 2015 r. przedstawiono państwom członkowskim tę interpretację prawną kwalifikowalności działań integracyjnych dotyczących Romów w ramach EFS.

Komisja w związku z tym uważa, że nie istnieje niepewność prawa.

Zalecenie 7

Komisja przyjmuje to zalecenie i rozważy – w kontekście przygotowywania następnych wieloletnich ram finansowych podczas oceny kryteriów przydziału środków – rolę, jaką powinny odgrywać wyzwania w zakresie włączenia społecznego, a także potrzebę dalszego ukierunkowywania zasobów w celu wsparcia społeczności zmarginalizowanych.

Zalecenie 8 a)

Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.

Chociaż Komisja zawsze wyraża gotowość do współpracy z państwami członkowskimi, ze względu na różnorodność sytuacji i podejść na szczeblu krajowym oraz na konieczność przestrzegania zasady pomocniczości Komisja uznaje, że wypracowanie wspólnej metodyki w tym obszarze nie jest ani wykonalne, ani właściwe.

Zalecenie 8 b)

Komisja nie przyjmuje tego zalecenia, ponieważ uznaje, że kwestia ta powinna pozostawać w gestii państw członkowskich zgodnie z zasadą pomocniczości.

Ponadto Komisja nie planuje gromadzenia danych statystycznych na temat pochodzenia etnicznego w badaniu siły roboczej i europejskim badaniu warunków życia ludności. Gromadzenie danych statystycznych na temat ludności romskiej jest nie tylko bardzo trudne pod względem technicznym i prawnym, lecz także kosztowne.

Wprowadzenie

12

Komisja zauważa, że poza kwotą 1,5 mld euro, jaką stanowią środki odpowiadające środkom przydzielonym na priorytet inwestycyjny 9 (ii) EFS, kolejne środki finansowe na rzecz integracji Romów zapewnia szereg innych priorytetów inwestycyjnych zarówno z EFS, jak i EFRR.

Uwagi

30

W latach 2007–2013 w rozporządzeniu w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego stosowano podejście włączające, które nie było ukierunkowane na Romów, a ogólniej na grupy w niekorzystnej sytuacji. Integracja Romów jako taka była objęta priorytetem „wspieranie integracji społecznej osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji”.

Niektóre państwa członkowskie zdecydowały się nawet wyraźnie ująć kwestię integracji Romów w swoich narodowych strategicznych ramach odniesienia na potrzeby programowania funduszy strukturalnych w latach 2007–2013.

34

Komisja zwraca uwagę, że w ramach unijnych wyraźnie uznaje się, że „przede wszystkim państwa członkowskie muszą zadbać o to, aby Romowie nie byli dyskryminowani, lecz traktowani jak wszyscy inni obywatele UE z jednakowym dostępem do wszystkich praw podstawowych zagwarantowanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej”. Równe traktowanie stanowi zatem zasadę horyzontalną i jest uznawane za konieczny warunek skutecznej integracji Romów. Chociaż instytucje UE i państwa członkowskie są wspólnie odpowiedzialne za poprawę włączenia społecznego Romów przy użyciu wszystkich instrumentów i strategii, którymi dysponują w ramach swoich kompetencji, zgodnie z zasadą pomocniczości państwa członkowskie ponoszą główną odpowiedzialność za zmianę sytuacji zmarginalizowanych grup społecznych i mają w tym zakresie główne kompetencje.

39

Partnerstwo wraz z wielopoziomowym systemem rządzenia jest stałą kluczową zasadą dla funduszy podlegających zarządzaniu dzielonemu (która była stosowana również w poprzednich okresach programowania) i jako takie jest również zapisane w art. 5 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów dotyczącego europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020. Kodeks postępowania przyjęty w drodze rozporządzenia delegowanego Komisji pomaga państwom członkowskim w organizowaniu partnerstwa i obejmuje szereg kwestii praktycznych, takich jak: reprezentatywny charakter wybranych partnerów, procedury wyboru, wymogi proceduralne służące zapewnieniu terminowych, istotnych i przejrzystych konsultacji, a także zasada reprezentacji partnerów w całym cyklu, w tym w komitetach monitorujących.

40

Komisja zauważa, że wniosła wkład w postaci znacznych środków finansowych w dwa wspomniane programy wspólne (ROMACT i ROMED).

44

Chociaż w hiszpańskiej krajowej strategii integracji Romów nie określono wartości docelowych dotyczących zwalczania dyskryminacji, podkreślono potrzebę komplementarności i synergii z drugim planem na rzecz obywatelstwa i integracji na lata 2011–2014 oraz z krajową strategią przeciwdziałania rasizmowi, dyskryminacji, ksenofobii i nietolerancji, w których przewidziano konkretne środki służące zwalczaniu dyskryminacji.

45

Jak opisano w węgierskiej krajowej strategii integracji Romów, cel strategii włączenia społecznego odnosi się nie tylko do Romów, lecz także do szerszej grupy. Cele tej strategii są następujące: zmniejszenie odsetka osób żyjących w ubóstwie lub wykluczeniu społecznym, zmniejszenie zaległości społecznych dzieci defaworyzowanych oraz zmniejszenie różnic społecznych między Romami a resztą społeczeństwa. Cele te są realizowane horyzontalnie w pięciu obszarach: poprawienie szans na rynku pracy osób długotrwale bezrobotnych w wieku produkcyjnym; zmniejszenie ubóstwa dzieci; niwelowanie upośledzeń społeczno-kulturowych i związanych z socjalizacją; rozwiązywanie problemu nierównych szans kobiet romskich w dziedzinie edukacji i na rynku pracy; niwelowanie luki w rozwoju terytoriów w niekorzystnym położeniu.

49

W ocenie postępów w realizacji krajowej strategii integracji Romów w Bułgarii, której dokonano w 2015 r., Komisja rzeczywiście zauważyła, że krajowy punkt kontaktowy ds. Romów „nie ma zasobów ludzkich i politycznych, aby skutecznie wykonywać swoje uprawnienia i przekonująco kierować postępami”. Prawdą jest jednak również to, że wdrażanie krajowej strategii integracji Romów w dużej mierze opiera się na europejskich funduszach strukturalnych i inwestycyjnych. Tak więc w praktyce krajowy punkt kontaktowy ds. Romów jest wspierany w pełnieniu swoich funkcji przez dodatkowe struktury. W 2015 r. ustanowiono międzyresortową grupę roboczą ds. planowania i koordynacji interwencji w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w latach 2014–2020. Grupą tą kieruje centralna jednostka koordynująca ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, a należą do niej krajowy punkt kontaktowy ds. Romów i odpowiednie ministerstwa na szczeblu wiceministra (resorty pracy, edukacji, zdrowia, rozwoju regionalnego i rolnictwa), eksperci (koordynatorzy w ramach 6 obszarów priorytetowych krajowej strategii integracji Romów), jak również przedstawiciele gmin.

50 Akapit drugi

Komisja zauważa, że w obecnym kontekście politycznym istnieją okoliczności, które mogą prowadzić do poświęcania coraz większej uwagi problemom Romów w Bułgarii.

51 Akapit pierwszy

W Bułgarii coroczne monitorowanie wdrożenia krajowej strategii integracji Romów odbywa się na podstawie sprawozdawczości administracyjnej wszystkich właściwych instytucji i gmin. Zostanie ono ulepszone dzięki nowemu systemowi monitorowania, który ma być gotowy do końca grudnia 2016 r.

54

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 50 w odniesieniu do Bułgarii.

60

Komisja nie podziela zdania Trybunału, z którego wynika, że istnieje niepewność prawa. Zadaniem EFS określonym w art. 162 TFUE jest poprawa możliwości zatrudniania pracowników w ramach rynku wewnętrznego. Stosowanie celu tematycznego 9 dotyczącego włączenia społecznego zgodnie z art. 162 TFUE oznacza zatem, że EFS może finansować wszelkie działania na rzecz integracji Romów, które stanowią część zintegrowanego zbioru działań, których celem jest zbliżenie Romów do rynku pracy, choćby w sposób pośredni. W listopadzie 2015 r. sprecyzowano i przedstawiono państwom członkowskim tę interpretację prawną kwalifikowalności działań integracyjnych dotyczących Romów w ramach EFS. Wsparcie z EFS może być uzupełniane innymi instrumentami, które państwa członkowskie mogą wykorzystywać w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb Romów i zapewnienia Romom pomocy materialnej, takimi jak Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym.

Komisja zauważa również, że Trybunał uwzględnił w próbie wyłącznie ukończone projekty w dziedzinie mieszkalnictwa w ramach EFRR. Biorąc pod uwagę datę modyfikacji rozporządzenia i czas potrzebny na przygotowanie takich projektów, w chwili audytu wiele projektów było nadal w trakcie realizacji.

61

Komisja zauważa, że w programie nie istniał żaden wymóg regulacyjny w odniesieniu do takich wskaźników. Jeżeli jednak chodzi o EFS, w załączniku XXIII nałożono obowiązek sprawozdawczości w zakresie faktycznego uczestnictwa mniejszości oraz grup w niekorzystnej sytuacji w operacjach w ramach EFS.

Komisja zauważa, że ponieważ w okresie programowania 2007–2013 w EFS kierowano się podejściem włączającym we wspieraniu grup w niekorzystnej sytuacji, państwa członkowskie mogły określić grupy docelowe oraz szczegółowe założenia, cele i wskaźniki, z których należało korzystać, na podstawie napotykanych przez nie trudności określonych w ich krajowych programach reform oraz krajowych planach działania na rzecz włączenia społecznego.

62

Brak informacji finansowych wyjaśniono tym, że wsparcie w ramach EFS nie było ukierunkowane wyłącznie na ludność romską.

64

Przykładowo przed wprowadzeniem zmiany Węgry i Republika Czeska uruchomiły działania wspierane przez EFRR ukierunkowane na zaniedbane dzielnice zamieszkane przez Romów.

65

Komisja zauważa, że zgodnie z ramami prawnymi UE dotyczącymi ochrony danych osoby fizyczne mają prawo odmówić zgody na gromadzenie danych o przynależności etnicznej. Zgromadzone dane o przynależności etnicznej jako takie mogą faktycznie okazać się niewiarygodne do poparcia decyzji dotyczącej wymaganego poziomu finansowania na rzecz integracji Romów.

Kilka państw członkowskich (np. Węgry, Słowacja) wprowadziło etniczne albo społeczno-ekonomiczne wskaźniki orientacyjne (takie jak mapy ubóstwa, dzielnice z podziałami społecznymi na obszarach miejskich i wiejskich, ludzie znajdujący się w sytuacji skrajnego ubóstwa) w celu identyfikacji potrzeb i określenia koniecznego finansowania. Podejścia te zapewniają zaangażowanie ludności romskiej.

Zob. również pkt 87 sprawozdania Trybunału.

Ponadto w kilku państwach członkowskich gromadzenie danych o przynależności etnicznej jest zabronione przez prawo.

68

Komisja podkreśla, że we właściwym programie operacyjnym jasno i wielokrotnie zobowiązano się do tego, że środki na rzecz kształcenia powinny prowadzić do edukacji włączającej i przeciwdziałania segregacji, uwzględniając specjalny wskaźnik dotyczący liczby placówek edukacyjnych uczestniczących w programach na rzecz przeciwdziałania segregacji.

Zaproszenia do składania wniosków dotyczących projektów, opracowanych na podstawie programów operacyjnych, zawierają więcej szczegółowych informacji na temat konkretnych wymogów związanych z działaniami na rzecz kształcenia. Konsultuje się je z komitetami monitorującymi programy, w których uczestniczy również Komisja w charakterze członka-doradcy.

W wytycznych dotyczących wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na potrzeby przeciwdziałania segregacji przedstawiono wytyczne metodyczne, których należy przestrzegać, dotyczące opracowywania zaproszeń do składania wniosków i realizacji projektów.

Ponadto podczas negocjacji Węgry uwzględniły obowiązujące zalecenia dla poszczególnych krajów oraz wybrały odpowiedni priorytet inwestycyjny, w ramach którego można zapewnić wsparcie na rzecz społeczności romskiej.

W 2015 r. Komisja zwróciła się do władz węgierskich o przedstawienie dalszych informacji na temat zapewnionego wsparcia na rzecz rozwoju edukacji obywatelskiej i chciałaby uzyskać bardziej szczegółowy opis finansowania dostępnego w tym obszarze.

Ramka 5 – Brak działań przeciwko segregacji w dziedzinie edukacji w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na Węgrzech

Komisja zauważa, że ustanowienie lokalnego planu dotyczącego równości w edukacji stanowi warunek wstępny dla samorządów terytorialnych ubiegających się o finansowanie obejmujące działania wspierane przez europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne.

W PO na lata 2014–2020 „Rozwój zasobów ludzkich” realizowanym w ramach EFRR/EFS jasno i wielokrotnie zobowiązano się do przeciwdziałania segregacji i uwzględniono w nim szereg środków ukierunkowanych na przeciwdziałanie segregacji (np. kształcenie, mieszkalnictwo).

Aby uzyskać informacje na temat poziomu szczegółowości tych środków w PO, zob. odpowiedź Komisji do pkt 68.

69

Komisja zauważa, że integracja Romów wspierana jest również w ramach wielu innych priorytetów inwestycyjnych objętych zarówno EFS, jak i z EFRR, które wchodzą w zakres celów tematycznych 8, 9 i 10 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów dotyczących zatrudnienia, włączenia społecznego i kształcenia, poprzez przeznaczenie znacznych kwot na działania w takich obszarach, jak edukacja włączająca, mieszkania socjalne, dostęp do usług społecznych i świadczeń zdrowotnych. W stosownych przypadkach przyczyniają się one również do realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów (np. dotyczących infrastruktury przedszkolnej i edukacyjnej).

Jest to spójne ze stosowaniem wspólnej podstawowej zasady nr 2 dotyczącej „jednoznacznego, lecz niewykluczającego ukierunkowania” i wspólnej podstawowej zasady nr 4 „Ukierunkowanie na główny nurt”. Zgodnie z tymi zasadami włączenie Romów powinno stanowić integralną część działań z zakresu włączenia społecznego i ograniczania ubóstwa w celu zapobiegania dalszej izolacji społeczności romskiej.

Dobry przykład takiego działania stanowi słowacki PO „Zasoby ludzkie”, co potwierdza Trybunał w ramce 8. Słowacja zgodziła się spełnić zalecenie Komisji dotyczące ustanowienia PO finansowanego z kilku funduszy z dwoma odrębnymi osiami priorytetowymi odpowiednio w odniesieniu do EFS i EFRR, przy czym każda z nich obejmuje serię celów szczegółowych, które należy zrealizować w sposób zintegrowany.

73

Komisja zauważa, że PI 9 (ii) był systematycznie wybierany w odniesieniu do PO państw członkowskich, w których występuje najwyższy odsetek ludności romskiej (tj. Bułgarii, Republiki Czeskiej, Węgier, Rumunii i Słowacji), oraz państw, które otrzymały zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące integracji Romów.

W Hiszpanii w krajowym PO na rzecz włączenia społecznego funkcjonującym na całym terytorium Hiszpanii uwzględniono przepisy dotyczące środków na rzecz integracji Romów w ramach PI 9 (ii).

Mając na celu przyjęcie integracyjnego podejścia, Hiszpania uzgodniła z Komisją, że wdroży kompleksowe środki na rzecz włączenia społecznego w ramach PI 9 (i) skierowane do różnych słabszych podgrup, w tym Romów. W przypadku Andaluzji środek uwzględniony w regionalnym programie operacyjnym realizowanym w ramach EFS w ramach priorytetu inwestycyjnego 9 (i) o nazwie „Diseño Y Ejecución De Estrategias Locales de Empleabilidad e Inserción Social de las Personas en Situación o Riesgo de Exclusión Social” jest ukierunkowany na konkretne obszary lokalne dotknięte ubóstwem i włączeniem społecznym; za pośrednictwem tego środka zapewnia się wsparcie na rzecz zatrudnienia, mieszkalnictwa, integracji społecznej, kształcenia itd. Komisja uważa, że ludność romską z Andaluzji można skutecznie objąć wspominanym powyżej środkiem, jak również krajowym PO.

W przypadku Węgier w ramach PO „Zasoby ludzkie” – którego konfiguracja w okresie 2014–2020 ma charakter dopełniający i uwzględnia 6 regionów Węgier objętych celem „Konwergencja” – przeznaczono środki na priorytet inwestycyjny 9 (ii) w ramach priorytetu 1 tego programu oraz w ramach współpracy transnarodowej i instrumentu finansowego w ramach priorytetu 5.

75

Komisja zauważa, że w odniesieniu do wsparcia finansowego udzielonego państwom członkowskim w ramach polityki spójności przeznaczenie środków jest zgodne ze schematem podziału środków opartym na kryteriach związanych z ogólnym celem spójności i w związku z tym zasadniczo odzwierciedla ich poziom rozwoju. W tym względzie poziom wsparcia finansowego odzwierciedla również możliwości finansowania państw członkowskich i regionów, a także pomaga im sprostać najważniejszym wyzwaniom, w tym w kontekście włączenia społecznego. Ponadto obowiązek państw członkowskich do przeznaczenia pewnego minimalnego udziału środków na EFS (art. 92 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów), obowiązek przeznaczenia co najmniej 20 % zasobów EFS na cel tematyczny 9 „promowanie włączenia społecznego, walka z ubóstwem i wszelką dyskryminacją” (art. 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego) oraz potrzeba skoncentrowania pomocy z uwzględnieniem odpowiednich zaleceń dla poszczególnych krajów (art. 18 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów) zapewniają, by we wszystkich państwach członkowskich, w których integracja Romów stanowi szczególne wyzwanie, dostępne było odpowiednie wsparcie z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu rozwiązania tego problemu.

79

Komisja zauważa, że włączanie działań w zakresie zwalczania dyskryminacji do celów szczegółowych oraz przykładowych działań w ramach innych PI, w tym 9 (ii), a także 9 (i), jest powszechne.

Na Węgrzech zwalczanie dyskryminacji stanowi element horyzontalny negocjacji umowy partnerstwa oraz konstruowania przydziału finansowania w ramach PO. Wybór ten należy do państwa członkowskiego.

Pomimo że w Bułgarii PI 9.3 nie został wybrany jako priorytet inwestycyjny, działania służące podnoszeniu świadomości w zakresie zwalczania dyskryminacji mające na celu zwalczanie stereotypów i promowanie tożsamości kulturowej społeczności etnicznych są włączane zarówno w PO „Rozwój zasobów ludzkich”, jak i w PO „Nauka i kształcenie na rzecz inteligentnego wzrostu” jako narzędzie do zapobiegania dyskryminacji i promowania równości szans.

W Rumunii w PO „Kapitał ludzki” finansowanym w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych dominuje pogląd, że wykluczenie społecznie nie jest związane z przynależnością etniczną, lecz z ubóstwem w ujęciu ogólnym. W związku z tym program jest ukierunkowany w szczególności na Romów, bez wykluczania innych społeczności zmarginalizowanych i grup w niekorzystnej sytuacji.

83

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 39.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 84–85

Komisja podkreśla, że poza ograniczeniami prawnymi w zakresie gromadzenia danych ze względu na pochodzenie etniczne w niektórych państwach członkowskich, poszczególne osoby mają prawo nie wyrazić zgody na gromadzenie danych. Dane dotyczące liczby Romów uczestniczących w działaniach finansowanych z EFS zależą rzeczywiście w znacznym stopniu od oświadczeń własnych. Niemniej jednak można uznać wszystkich uczestników działań w ramach priorytetu inwestycyjnego 9 (ii) jako część społeczności zmarginalizowanych, takich jak Romowie, co ułatwi sprawozdawczość w odniesieniu do tej grupy docelowej podczas okresu programowania 2014–2020.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 86 i 87

Komisja zauważa, że Agencja Praw Podstawowych nie jest właściwym organem, by interpretować przepisy prawne UE.

Komisja podkreśla, że w niektórych państwach członkowskich gromadzenie danych o przynależności etnicznej jest niezgodne z prawem oraz że należy ono do kompetencji państwa. Jeżeli danych nie można zgromadzić w sposób zgodny z prawem, kwestia ich przetwarzania staje się nieistotna.

Praktyczne rozwiązania alternatywne w zakresie gromadzenia danych o przynależności etnicznej, o których wspomniał Trybunał, w efekcie nie zostały wyłączone z poważnych ograniczeń do celów monitorowania, chociaż mogłyby dostarczyć dowodów jakościowych dotyczących wsparcia w ramach EFS na rzecz Romskich uczestników EFS.

Ponieważ opierają się one na oświadczeniu własnym i wymagają wyrażenia zgody, ich wiarygodność mogłaby zostać ograniczona (wskaźnik odpowiedzi może być niski z powodu niechęci do składania oświadczeń własnych lub udzielenia odpowiedzi, a odpowiedzi mogą być stronnicze). Ponadto losowanie prób i ekstrapolacja mogą zostać utrudnione na skutek niepewności co do obserwowanego rzeczywistego zbioru populacji.

W krajowej strategii integracji Romów przyjętej przez rząd rumuński w 2015 r. jako punkt odniesienia wykorzystano dane ze spisu powszechnego z 2011 r. opartego na samoidentyfikacji: jako Romowie zadeklarowało się 3,3 % populacji, co stanowi 621 573 osób.

Władze rumuńskie stwierdziły w strategii, że szacunkowe dane dotyczące ludności romskiej są różne i w strategii odniesiono się do szacunkowych danych Rady Europy i Banku Światowego, lecz wskaźniki bazowe pozostały takie, jak ustalono w spisie powszechnym.

Zamiast tego w PO „Kapitał ludzki” (współfinansowany w ramach EFS) uwzględniono szacunki Rady Europy, zgodnie z którymi w Rumunii przebywa 1,85 mln Romów. W związku z tym wiarygodność wskaźników bazowych i danych o przynależności etnicznej do celów monitorowania nadal stanowi wyzwanie.

88

W latach 2007–2013 nie było wymogu zgłaszania Romów jako osobnej kategorii i w związku z tym zbierania takich danych od beneficjentów.

Od państw członkowskich wymagano jedynie sprawozdawczości (i gromadzenia danych) w zakresie cech uczestników operacji w ramach EFS. Dane dotyczące uczestników pochodzenia romskiego zgłaszano jako element kategorii „Mniejszości” lub „Inne grupy w niekorzystnej sytuacji” w podziale uczestników według grup szczególnie wrażliwych zgodnie z przepisami krajowymi.

W PO na lata 2007–2013 również nie było wspólnych wskaźników produktu dotyczących Romów odzwierciedlonych w odpowiednich PO jako „wskaźniki programu” i zagregowanych na szczeblu UE.

Romowie zostaliby odnotowani w rocznych sprawozdaniach z realizacji jako osobna kategoria jedynie w przypadku, gdyby taki specjalny wskaźnik został wybrany w ustaleniu celów w PO.

89

W latach 2007–2013 w Hiszpanii ludność romska nie stanowiła konkretnej grupy docelowej dla wielu operacji; w związku z tym nie było obowiązku wskazywania przynależności etnicznej uczestników. Ponadto, jak zauważyła Rada w zaleceniu dotyczącym skutecznej integracji Romów, gromadzenie danych o pochodzeniu etnicznym może stanowić kwestię wrażliwą, a państwa członkowskie powinny mieć możliwość wyboru swoich własnych sposobów monitorowania, które są zgodne z zasadą pomocniczości.

90

Programy operacyjne na okres programowania 2014–2020 zawierają postanowienia mające zapewnić spójność danych. Podkreślono w nich również potrzebę udostępnienia wszystkich definicji wszystkim beneficjentom. Ponadto Komisja przedstawiła praktyczne wytyczne dotyczące zapewnienia spójności definicji wskaźników.

Istnieje również nowy wymóg elektronicznej rejestracji i przechowywania danych dotyczących każdej operacji, tak aby mogły w stosownych przypadkach być gromadzone w celu monitorowania, ewaluacji, zarządzania finansowego, weryfikacji i audytu (art. 24 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji 480/2014).

W Rumunii podniesiono kwestię trzech rodzajów wskaźników, do której ostatecznie odniesiono się w PO „Kapitał ludzki” na lata 2014–2020, gdzie przewidziano wskaźniki produktu i rezultatu na poziomie programu, które następnie określono w szczegółowych wytycznych dołączonych do każdego z zaproszeń do składania wniosków.

91

Ukierunkowując działania na grupy w szczególnie niekorzystnej sytuacji, czasem znaczące jest, by nie ustalać określonych ilościowo wartości docelowych dotyczących rezultatu (w przeciwieństwie do wartości docelowych dotyczących produktu), aby uniknąć tzw. efektu creamingu (tj. wyboru do interwencji grup w mniej niekorzystnej sytuacji w celu uzyskania wyższego wskaźnika powodzenia).

W okresie programowania 2014–2020 cele mają być określane na poziomie operacyjnym w odniesieniu do każdego istotnego wskaźnika rezultatu (zob. załącznik III do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 480/2014).

92

Pomimo że w załączniku I do rozporządzenia w sprawie EFS na okres 2014–2020 nie przewidziano precyzyjnego wspólnego wskaźnika w odniesieniu do uczestników pochodzenia romskiego, monitorowanie integracji Romów zostanie znacznie usprawnione w przypadkach, w których w PO uzgodniono konkretne wskaźniki lub jeżeli cel szczegółowy jest ukierunkowany wyłącznie na ludność romską.

Ponadto gromadzenie danych dotyczących poszczególnych uczestników zwiększy możliwość organów odpowiedzialnych za operacje i instytucje zarządzające w zakresie agregowania i monitorowania danych dotyczących uczestników pochodzenia romskiego, w tym wyników.

W przypadku operacji ukierunkowanych wyłącznie na Romów szczegółowe informacje dotyczące cech społeczno-ekonomicznych i sytuacji na rynku pracy oraz wyników uczestników EFS będą gromadzone poprzez wspólne wskaźniki produktu i rezultatu oraz wszelkie dodatkowe szczegółowe wskaźniki uzgodnione w ramach PO. Ma to zastosowanie również do PI, które nie są ukierunkowane wyłącznie na Romów, lecz w których w PO przewidziano specjalny wskaźnik dla Romów. Należy je zarejestrować i przechowywać na poziomie operacyjnym zgodnie z wymogami załącznika III do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 480/2014 z dnia 3 marca 2014 r.

93

Do niedociągnięcia wskazanego przez Trybunał odniesiono się w obowiązujących ramach regulacyjnych.

Państwa członkowskie, które zmagają się z istotnymi problemami związanymi z włączeniem społecznym Romów, rozwiązują te problemy za pośrednictwem oddzielnego priorytetu inwestycyjnego 9 (ii) dotyczącego społeczności zmarginalizowanych, takich jak Romowie. W tym przypadku szczegółowe informacje dotyczące cech społeczno-ekonomicznych i sytuacji na rynku pracy oraz wyników uczestników EFS objętych PI będą gromadzone za pomocą wspólnych wskaźników produktu i rezultatu.

Ponadto konkretne informacje dotyczące Romów mogą zapewnić szczegółowe wskaźniki programu dotyczące Romów. W przyjętych programach operacyjnych 69 wskaźników dotyczących programów odnosi się do Romów, w szczególności w Chorwacji, Rumunii, Słowenii i Hiszpanii.

Istnienie warunku wstępnego w tym obszarze usprawni monitorowanie państw członkowskich w tym zakresie. Państwa członkowskie mają czas do końca 2016 r., aby spełnić wszystkie warunki wstępne.

96

Komisja podkreśla, że kryteria wyboru powinny być zgodne z celami szczegółowymi ustanowionymi w PO. W związku z tym, jeżeli cele szczegółowe PO nie są ukierunkowane na ludność romską, kryteria wyboru obejmują grupy w niekorzystnej sytuacji wymienione w celach szczegółowych PO.

W przypadku zainteresowanej instytucji zarządzającej EFRR w Bułgarii grupa docelowa wykraczała poza ludność romską, ponieważ struktura zaproszeń do składania wniosków umożliwiała ich otwarcie na wszystkie społeczności zmarginalizowane, nie tylko Romów.

98

Programy operacyjne na okres programowania 2014–2020 zawierają postanowienia mające zapewnić spójność danych. Podkreślono w nich również konieczność udostępnienia wszystkich definicji wszystkim beneficjentom. Ponadto PO zapewnia praktyczne wytyczne dotyczące zapewnienia spójności definicji wskaźników.

W przypadku EFRR w okresie 2007–2013 sprawozdawczość z zakresu wskaźników na szczeblu programu nie była obowiązkowa. Wskaźniki na szczeblu projektu zostały włączone do odpowiednich wniosków i są monitorowane przez państwa członkowskie.

Komisja otrzymuje wnioski wyłącznie w odniesieniu do głównych projektów.

99

W okresie programowania 2007–2013 nie istniały żadne wspólne wskaźniki rezultatu w podziale na grupy docelowe w wymogach regulacyjnych UE.

Pojęcie „grup szczególnie wrażliwych” można zatem odnieść do większej populacji, która żyje w podobnych warunkach, jak część ludności romskiej, i nie wprowadzać rozróżnienia na podstawie pochodzenia etnicznego.

W konkretnym wymienionym przypadku ludność romska nie stanowiła oddzielnej grupy docelowej według EFS PO dla Andaluzji w okresie programowania 2007–2013, ale została uwzględniona jako część słabszej grupy społecznej zagrożonej wykluczeniem społecznym. Wartości docelowe zostały określone dla liczby osób ogólnie zagrożonych wykluczeniem.

100

Chociaż dwie gminy w Bułgarii nie wdrożyły swoich projektów ze względu na nieprzychylną opinię publiczną w tym regionie, wszystkie inne gminy są bliskie pomyślnego ukończenia (a w jednym przypadku – w gminie Dewnja – projekt został ukończony) swoich projektów mieszkalnictwa socjalnego.

101

Komisja zauważa, że choć wdrażanie projektów odbiegało w kilku przypadkach od początkowo zaplanowanych założeń, nie miało to bezpośredniego wpływu na grupy docelowe.

102

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 91 w odniesieniu do tzw. efektu creamingu.

103

Komisja podkreśla, że stosowanie kryteriów odnoszących się w szczególności do Romów jest właściwe w przypadkach, gdy kryteria wyboru określone w zaproszeniu do składania wniosków odnoszą się wyraźnie do ludności romskiej, co nie występowało w sposób w systematyczny w przypadkach 19 projektów objętych audytem Trybunału Obrachunkowego.

Ramka 10 – Brak nacisku na określenie grupy docelowej oraz nieuwzględnienie w wystarczającym stopniu czynników kulturowych odbiło się negatywnie na realizacji projektu z dziedziny opieki zdrowotnej (Bułgaria, projekt 4)

Fakt, że nie można z wyprzedzeniem określić populacji, która stanowi słabszą grupą społeczną, i że Romowie nie byli w związku z tym wyraźnie wyszczególnieni jako grupa docelowa, wiązał się z ograniczeniami w zakresie danych w krajowym rejestrze badań przesiewowych i z tym, że nie gromadzono danych na podstawie przynależności etnicznej.

W przypadku projektu dotyczącego badań przesiewowych w Bułgarii beneficjent wyjaśnił, że z przyczyn związanych z niedyskryminacją nie skierowano projektu do konkretnej podgrupy osób.

107

Chociaż prawdą jest, że hiszpańska publiczna służba zatrudnienia SEPE została wyznaczona na instytucję pośredniczącą dla tego programu operacyjnego tylko w 2014 r., uczestnictwo tego podmiotu w ostatnim komitecie monitorującym była szansą na wymianę najlepszych praktyk, pomocną szczególnie w obecnym okresie programowania.

118 Akapit pierwszy

Zobacz odpowiedzi Komisji do pkt 81 i 88 w związku z wymogami sprawozdawczymi i do pkt 91 w związku z tzw. efektem creamingu.

118 Akapit drugi

Programy operacyjne na okres programowania 2014–2020 zawierają postanowienia mające zapewnić spójność danych. Podkreślono w nich również potrzebę udostępnienia wszystkich definicji wszystkim beneficjentom. Ponadto PO zapewnia praktyczne wytyczne dotyczące zapewnienia spójności definicji wskaźników.

Wnioski i zalecenia

121

W wielu przypadkach wybrane projekty nie były wyraźnie ukierunkowane na ludność romską, lecz raczej na grupy w niekorzystnej sytuacji / grupy szczególnie wrażliwe w związku z podejściem włączającym wyjaśnionym w odpowiedzi Komisji do pkt 30. Z tego powodu zgromadzone dane, w tym dane dotyczące finansów oraz zastosowane wskaźniki nie odnosiły się w szczególności do Romów.

Komisja przypomina także, że regionalne programy operacyjne na lata 2007–2013 obejmowały projekty pilotażowe dotyczące wsparcia na mieszkalnictwo dla grup szczególnie wrażliwych, w tym dla Romów; takie projekty zostały wyraźnie opracowane ze zwróceniem szczególnej uwagi na zintegrowane podejście, obejmując wiele płaszczyzn związanych z celami włączenia społecznego. Niestety przedmiotowe projekty nie zostały ukończone przed upłynięciem daty granicznej audytu Trybunału Obrachunkowego, dotyczącego zrealizowanych operacji.

124

Komisja przypomina, że niektóre państwa (np. Węgry i Słowacja) określiły włączenie Romów jako ważny temat w swoich narodowych strategicznych ramach odniesienia na lata 2007–2013 i wypracowały kompleksowe podejście wobec tej kwestii jeszcze przed opracowaniem krajowych strategii integracji Romów w kontekście ram polityki UE.

125

Komisja zauważa, że zalecenie z 2013 r. stanowi raczej rozszerzenie ram UE, które wykracza poza nie i obejmuje nowe obszary, których nie wymieniono w komunikacie z 2011 r.

126

Komisja zidentyfikowała już w swojej ocenie z 2012 r. niedociągnięcia, o których wspomniał Trybunał.

Zalecenie 1

Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.

Zalecenie 1 a)

Komisja przypomina, że poziom pomocy z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na potrzeby działań na rzecz społeczności zmarginalizowanych, takich jak Romowie, może mieć jedynie charakter orientacyjny ze względu na fakt, że państwo członkowskie mają tylko obowiązek dostarczyć dane dotyczące finansów, gdy wybrany zostaje specjalnie do tego celu przeznaczony priorytet inwestycyjny 9 (ii) ESF lub gdy w innych konkretnych celach tematycznych EFS i EFRR określono szczególne cele/założenia/wskaźniki.

Zalecenie 1 b)

Komisja podkreśla, że jeżeli rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów zawiera ogólny warunek wstępny w zakresie przeciwdziałania dyskryminacji w odniesieniu do wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, ocena spełnienia tego warunku powinna ograniczać się do kryteriów określonych w rozporządzeniach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Ponadto podejmując decyzje o szczególnych i właściwych środkach z zakresu polityki – w tym o treści strategii – w ramach kompetencji krajowych i regionalnych, należy przestrzegać zasady pomocniczości.

Oczekiwano od państw członkowskich, że w swoich PO uwzględnią szczegółowe założenia i cele w przypadkach, w których wybrały specjalny priorytet inwestycyjny 9 (iii) EFS „Zwalczanie wszelkich form dyskryminacji oraz promowanie równych szans”. Dotyczy to w szczególności tych państw członkowskich, dla których wydano zalecenia w tym zakresie.

Zalecenie 1 c)

Art. 5 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów stanowi, że właściwe podmioty reprezentujące społeczeństwo obywatelskie wchodzą w skład partnerstwa kierującego się zasadą wielopoziomowego systemu rządzenia. Zgodnie z art. 5 ust. 2 partnerzy uczestniczą m.in. w przygotowaniu umów partnerstwa oraz w przygotowywaniu i wdrażaniu programów.

Zalecenie 2 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że należy je wprowadzić na poziomie programów operacyjnych oraz podkreśla, że już podejmuje działania w tym kierunku.

Jak wskazano w pkt 38, Komisja wydała w 2015 r. tematyczny przewodnik zatytułowany „Wytyczne dla państw członkowskich dotyczące wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w zwalczaniu segregacji edukacyjnej i przestrzennej”. Państwa członkowskie są proszone o zastosowanie się do postanowień wytycznych w zakresie programowania i wdrażania, aby zapobiegać zarówno segregacji edukacyjnej, jak i mieszkaniowej społeczności zmarginalizowanych, w tym Romów, oraz zwalczać tę segregację.

Komisja zdaje sobie w pełni sprawę, że skuteczne wdrażanie tych założeń w praktyce ma decydujący charakter. W związku z tym Komisja jest w trakcie zawierania umów z ekspertami mającymi udzielić pomocy państwom członkowskim we wdrażaniu wytycznych, koncentrując się zwłaszcza na Republice Czeskiej, Słowacji, Węgrzech, Rumunii i Bułgarii.

Państwa członkowskie powinny co do zasady rozpocząć realokację i modyfikację programów operacyjnych w ramach ogólnej zasady.

Zalecenie 2 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że już podejmuje działania w tym kierunku.

Komisja w pełni wykorzysta krajowe sprawozdania z postępu prac, w tym sprawozdania ze spotkań komitetów monitorujących, aby zwrócić się do państw członkowskich i zachęcać je do zintensyfikowania – w razie konieczności – działań wspieranych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, aby lepiej poradzić sobie z zidentyfikowanymi wyzwaniami dotyczącymi Romów. W następstwie tej dyskusji państwa członkowskie mogą złożyć wnioski o zmianę programów operacyjnych zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów.

Ponadto Komisja zauważa, że zgodnie z art. 23 ust. 1 lit. a) rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów może tylko skorzystać ze swoich uprawnień, aby zwrócić się do państw członkowskich z wnioskiem o przeprogramowanie ich PO, aby uwzględniały one wyzwania dotyczące Romów, jakie określono w zaleceniach dla poszczególnych krajów, i w przypadku których niezbędna jest realokacja finansowania w celu zajęcia się tymi wyzwaniami.

128

Komisja podkreśla, że jeżeli chodzi o EFS, brak ukierunkowania na integrację Romów w okresie programowania 2007–2013 wynika z przyjętego włączającego podejścia dotyczącego osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji (zob. priorytet „wspieranie integracji społecznej osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji”). W związku z tym to od państw członkowskich zależało zdefiniowanie pojęcia osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, do których chciały skierować swe działania w zależności od tego, z jakimi potrzebami i wyzwaniami te osoby się borykały.

Jeżeli chodzi o wskaźniki dotyczące Romów, nie istniały żadne obowiązujące wymogi regulacyjne.

Ponadto należy zauważyć, że kryteria wyboru powinny być zgodne z celami szczegółowymi ustanowionymi w PO. W związku z tym, jeżeli cele szczegółowe PO nie były ukierunkowane na ludność romską, kryteria wyboru obejmowały grupy w niekorzystnej sytuacji wymienione w celach szczegółowych PO.

129

Komisja zauważa, że poza kwotą 1,5 mld euro, jaką stanowią środki odpowiadające środkom przydzielonym na priorytet inwestycyjny 9 (ii) EFS, kolejne środki finansowe na rzecz integracji Romów zapewnia szereg innych priorytetów inwestycyjnych zarówno z EFS, jak i EFRR (zob. również odpowiedź Komisji do pkt 69).

130

Komisja zauważa, że w kontekście jej obowiązków w ramach zarządzania dzielonego wspiera państwa członkowskie, aby mieć pewność, że w wyniku zmian wprowadzonych na lata 2014–2020 projekty w większym stopniu będą przyczyniały się do integracji Romów, na przykład poprzez ocenę wypełnienia określonych warunków wstępnych, wytyczne lub pełnienie roli doradczej w komitetach monitorujących.

131

Komisja odsyła do swojej odpowiedzi na pkt 75 i uznaje, że obowiązek państw członkowskich do przeznaczenia pewnego minimalnego udziału środków na EFS (art. 92 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów), obowiązek przeznaczenia co najmniej 20 % zasobów EFS na cel tematyczny 9 „promowanie włączenia społecznego, walka z ubóstwem i wszelką dyskryminacją” (art. 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego) oraz potrzeba skoncentrowania pomocy z uwzględnieniem odpowiednich zaleceń dla poszczególnych krajów (art. 18 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów) zapewniają, by we wszystkich państwach członkowskich, w których integracja Romów stanowi szczególne wyzwanie, dostępne było odpowiednie wsparcie z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu rozwiązania tej kwestii.

Zalecenie 3

Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.

W rozporządzeniach w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w różny sposób odniesiono się do możliwości finansowania zrównoważonych działań mających na celu skuteczne wspieranie integracji Romów.

Po pierwsze, w ramach okresu programowania 2014–2020 istnieje możliwość realizacji działań długoterminowych (siedmioletnich), a czas trwania każdego projektu powinien odpowiadać założonym celom.

Po drugie, rozporządzenie w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego zawiera ramy służące lepszemu śledzeniu pozytywnych wyników w zakresie włączenia zmarginalizowanych grup społecznych (w tym Romów) za pomocą wspólnych wskaźników produktu oraz długoterminowego rezultatu, których celem jest promowanie zrównoważonego charakteru działań finansowanych z EFS na rzecz zmarginalizowanych społeczności romskich.

Po trzecie, w przypadku projektów infrastruktury finansowanych z EFRR, tak jak w każdym sektorze, państwo członkowskie powinno uwzględnić w jaki sposób zostanie zapewniona trwałość projektu w przypadkach, w których ta trwałość jest istotna po zakończeniu projektu (np. obsługa techniczna).

Zalecenie 4

Komisja przyjmuje to zalecenie i uwzględni je w jak najszerszym zakresie w następnym okresie programowania.

Jeżeli chodzi o okres finansowania 2014–2020, należy zauważyć, że cele integracji Romów zostały już odzwierciedlone w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych poprzez opracowanie programów operacyjnych dla państw członkowskich, w których ma zastosowanie warunek wstępny odnoszący się w szczególności do Romów.

Inicjatywa przeglądu programów operacyjnych należy głównie do państw członkowskich. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów wnioski o zmianę programów składane przez państwa członkowskie powinny być należycie uzasadnione i określać w szczególności spodziewany wpływ zmian w programie na realizację unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu oraz celów szczegółowych określonych w programie.

W ramach prawnych na lata 2014–2020 instytucja zarządzająca odpowiednim programem operacyjnym ma obowiązek opracowania systemu rejestracji i przechowywania w formie elektronicznej danych dotyczących każdej operacji, które są niezbędne m.in. do celów monitorowania i oceny. Jest to przedmiotem audytów. Odnosi się to do danych dotyczących finansów, a także do produktów i rezultatów.

Zalecenie 5

Komisja zauważa, że zalecenie jest skierowane do państw członkowskich i zwraca uwagę na fakt, że poza ograniczeniami prawnymi w zakresie gromadzenia danych na podstawie pochodzenia etnicznego w niektórych państwach członkowskich wszystkie wskaźniki dotyczące w szczególności Romów obejmuje system ochrony danych (art. 8 dyrektywy 95/46/WE) dotyczący tak zwanych danych wrażliwych. Poszczególne osoby mają prawo nie wyrazić zgody na gromadzenie danych. Z tego względu dane dotyczące liczby Romów uczestniczących w działaniach finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zależą w znacznym stopniu od oświadczeń własnych.

Zalecenie 6

Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.

Komisja podkreśla jednak, że pełne wdrożenie zalecenia w odniesieniu do możliwości finansowania z EFS jakichkolwiek działań na rzecz włączenia społecznego, niezależnie od tego, czy są one związane z zatrudnieniem, wymagałoby zmiany traktatu dotyczącej misji EFS, jaką określono w art. 162.

Komisja stwierdza również, że rozporządzenie w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego – w obecnym brzmieniu i interpretowane zgodnie z art. 162 TFUE – odnosi się już w uzasadniony prawnie sposób do kwestii integracji Romów poprzez cel tematyczny dotyczący włączenia społecznego.

W tym kontekście środki na integrację Romów mogą być finansowane z EFS pod warunkiem, że stanowią część zintegrowanego zbioru działań, których celem jest zbliżenie Romów do rynku pracy, choćby w sposób pośredni.

W listopadzie 2015 r. przedstawiono państwom członkowskim tę interpretację prawną kwalifikowalności działań integracyjnych dotyczących Romów w ramach EFS.

Komisja w związku z tym uważa, że nie istnieje niepewność prawa.

Zalecenie 7

Komisja przyjmuje to zalecenie i rozważy – w kontekście przygotowywania następnych wieloletnich ram finansowych podczas oceny kryteriów przydziału środków – rolę, jaką powinny odgrywać wyzwania w zakresie włączenia społecznego, a także potrzebę dalszego ukierunkowywania zasobów w celu wsparcia społeczności zmarginalizowanych.

133

Komisja podkreśla, że w niektórych państwach członkowskich gromadzenie danych o przynależności etnicznej jest niezgodne z prawem oraz że należy ono do kompetencji państwa.

Poza ograniczeniami prawnymi w zakresie gromadzenia danych ze względu na pochodzenie etniczne w niektórych państwach członkowskich, poszczególne osoby mają prawo nie wyrazić zgody na gromadzenie danych. Dane dotyczące liczby Romów uczestniczących w działaniach finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zależą w znacznym stopniu od oświadczeń własnych.

Niemniej jednak można uznać wszystkich uczestników działań w ramach priorytetu inwestycyjnego 9 (ii) jako część społeczności zmarginalizowanych, takich jak Romowie, co ułatwi sprawozdawczość w odniesieniu do tej grupy docelowej podczas okresu programowania 2014–2020.

Programy operacyjne na okres programowania 2014–2020 zawierają również przepisy mające zapewnić spójność danych. Podkreślono w nich potrzebę udostępnienia wszystkich definicji wszystkim beneficjentom. Ponadto PO zapewnia praktyczne wytyczne dotyczące zapewnienia spójności definicji wskaźników.

Istnieje również nowy wymóg elektronicznej rejestracji i przechowywania danych dotyczących każdej operacji, tak aby mogły w stosownych przypadkach być gromadzone w celu monitorowania, ewaluacji, zarządzania finansowego, weryfikacji i audytu (art. 24 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji 480/2014).

Artykuł 142 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów stanowi, że całość lub część płatności okresowych może zostać zawieszona, jeżeli „występuje poważny defekt w jakości i wiarygodności systemu monitorowania lub danych dotyczących wspólnych i specyficznych dla programu wskaźników”.

Zalecenie 8 a)

Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.

Chociaż Komisja zawsze wyraża gotowość do współpracy z państwami członkowskimi, ze względu na różnorodność sytuacji i podejść na szczeblu krajowym oraz na konieczność przestrzegania zasady pomocniczości Komisja uznaje, że wypracowanie wspólnej metodyki w tym obszarze nie jest ani wykonalne, ani właściwe.

Zalecenie 8 b)

Komisja nie przyjmuje tego zalecenia ponieważ uznaje, że kwestia ta powinna pozostawać w gestii państw członkowskich zgodnie z zasadą pomocniczości.

Ponadto Komisja nie planuje gromadzenia danych statystycznych na temat pochodzenia etnicznego w badaniu siły roboczej i europejskim badaniu warunków życia ludności. Gromadzenie danych statystycznych na temat ludności romskiej jest nie tylko bardzo trudne pod względem technicznym i prawnym, lecz także kosztowne.

QJ-AB-16-018-PL-E    ISSN 1977-5768

Ludność romska, której liczebność szacowana jest na 6,2 mln osób, stanowi największą mniejszość etniczną w UE. W większości jest ona jednak zmarginalizowana. W niniejszym sprawozdaniu oceniono, czy unijne inicjatywy polityczne i wsparcie finansowe na rzecz Romów w Bułgarii, Hiszpanii, na Węgrzech i w Rumunii rzeczywiście przyczyniły się do ich integracji. W latach 2014–2020 na integrację społeczności zmarginalizowanych, takich jak Romowie, przeznaczono około 1,5 mld euro. Trybunał stwierdził, że choć Komisja Europejska poczyniła znaczne postępy pod względem wypracowywania inicjatyw politycznych na rzecz integracji Romów, wciąż nie udało się jej zaradzić niektórym przeszkodom ani rozwiązać istniejących dylematów. Konieczne jest zatem podjęcie dodatkowych działań, na poziomie zarówno Komisji, jak i państw członkowskich.